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Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados

Centro de Documentao e Informao


Coordenao de Biblioteca
http://bd.camara.gov.br
"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Organizao: Roseli Senna Ganem
2011
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Organizao Roseli Senna Ganem
srie memria e anlise de leis
srie memria e anlise de leis
Cmara dos
Deputados
Braslia 2011
A srie Memria e Anlise de Leis destina-se a divulgar obras elaboradas por
consultores legislativos da Cmara dos Deputados, analisando o contedo, o
contexto e a dinmica da formulao de leis especcas.
Busca-se, assim, registrar e analisar, a partir da perspectiva daqueles que de-
sempenharam atividades tcnicas na fase de elaborao e criao da lei, o pro-
cesso em que foram gerados os textos legais e, na medida do possvel, os fatores
determinantes da forma nal de seus termos.
Pretende-se que, desta forma, o Legislativo cumpra mais um dos papis a que
se prope. Em apreo transparncia dos atos e fatos legislativos, busca-se
aprofundar o debate em torno da construo das leis e de seus contedos, alm
de proporcionar melhor nvel de informao sociedade brasileira acerca da
legislao que a orienta e disciplina.
Conhea outros ttulos da srie Memria e Anlise de Leis na
pgina da Edies Cmara, no portal da Cmara dos Deputados:
www2.camara.gov.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes.
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ROSELI SENNA GANEM biloga, mes-
tre em Ecologia e doutora em Gesto Am-
biental pelo Centro de Desenvolvimento
Sustentvel, da Universidade de Braslia.
Trabalhou durante cinco anos (1989-1993)
como consultora ambiental em projetos do
Instituto Interamericano de Cooperao
para a Agricultura (IICA) e no Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimen-
to (Pnud) dos Ministrios da Irrigao e da
Agricultura e Reforma Agrria.
Durante onze anos (1993-2005), admitida
por concurso pblico, foi assessora legis-
lativa na Cmara Legislativa do Distrito
Federal, no Ncleo de Meio Ambiente e
Direito Urbanstico.
Desde 2005, consultora legislativa concur-
sada da Cmara dos Deputados, da rea de
Meio Ambiente e Direito Ambiental, Orga-
nizao Territorial, Desenvolvimento Urba-
no e Regional.
A perda de biodiversidade uma crise silen-
ciosa. Se no interrompida, levar homo-
geneizao bitica do planeta. As evidncias
dessa crise manifestam-se no declnio das
populaes biolgicas e na ameaa de ex-
tino de espcies, na perda de diversidade
gentica entre as espcies da agropecuria,
na degradao dos ecossistemas e na exten-
sa perda de hbitats.
Este livro, segundo da Srie Memria e An-
lise de Leis, visa contribuir para uma melhor
compreenso da importncia do patrimnio
biolgico nacional, da legislao e das pol-
ticas pblicas destinadas sua conservao.
Inicialmente, descreve as bases cientcas
que amparam as estratgias conservacionis-
tas, os aspectos ticos da crise, a histria da
conservao no mundo e os resultados dos
levantamentos mais recentes da biodiversi-
dade brasileira. Em seguida, destaca os dis-
positivos da Constituio Federal relativos
diversidade biolgica e discute mltiplos
aspectos da legislao brasileira voltada para
a conservao. Ao nal, o livro avalia trs po-
lticas de conservao da biodiversidade em
curso no Brasil: a criao das unidades de
conservao, a gesto integrada da biodiver-
sidade e o monitoramento do desmatamento.
Trata-se de uma abordagem inovadora so-
bre a matria, bastante til para todos que
trabalham na rea ambiental e que militam
pela proteo da natureza no pas mais bio-
diverso do mundo.
A perda de biodiversidade uma crise silen-
ciosa. Se no interrompida, levar homo-
geneizao bitica do planeta. As evidncias
dessa crise manifestam-se no declnio das
populaes biolgicas e na ameaa de ex-
tino de espcies, na perda de diversidade
gentica entre as espcies da agropecuria,
na degradao dos ecossistemas e na exten-
sa perda de hbitats.
Este livro, segundo da Srie Memria e An-
lise de Leis, visa contribuir para uma melhor
compreenso da importncia do patrimnio
biolgico nacional, da legislao e das pol-
ticas pblicas destinadas sua conservao.
Inicialmente, descreve as bases cientcas
que amparam as estratgias conservacionis-
tas, os aspectos ticos da crise, a histria da
conservao no mundo e os resultados dos
levantamentos mais recentes da biodiversi-
dade brasileira. Em seguida, destaca os dis-
positivos da Constituio Federal relativos
diversidade biolgica e discute mltiplos
aspectos da legislao brasileira voltada para
a conservao. Ao nal, o livro avalia trs po-
lticas de conservao da biodiversidade em
curso no Brasil: a criao das unidades de
conservao, a gesto integrada da biodiver-
sidade e o monitoramento do desmatamento.
Trata-se de uma abordagem inovadora so-
bre a matria, bastante til para todos que
trabalham na rea ambiental e que militam
pela proteo da natureza no pas mais bio-
diverso do mundo.
ROSELI SENNA GANEM biloga, mes-
tre em Ecologia e doutora em Gesto Am-
biental pelo Centro de Desenvolvimento
Sustentvel, da Universidade de Braslia.
Trabalhou durante cinco anos (1989-1993)
como consultora ambiental em projetos do
Instituto Interamericano de Cooperao
para a Agricultura (IICA) e no Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimen-
to (Pnud) dos Ministrios da Irrigao e da
Agricultura e Reforma Agrria.
Durante onze anos (1993-2005), admitida
por concurso pblico, foi assessora legis-
lativa na Cmara Legislativa do Distrito
Federal, no Ncleo de Meio Ambiente e
Direito Urbanstico.
Desde 2005, consultora legislativa concur-
sada da Cmara dos Deputados, da rea de
Meio Ambiente e Direito Ambiental, Orga-
nizao Territorial, Desenvolvimento Urba-
no e Regional.
Apresentao
Nas ltimas legislaturas, o meio ambiente a biodiversidade
em especial tem sido objeto de intensos debates no Congres-
so Nacional, que resultaram na aprovao de inmeras nor-
mas. As leis mais recentes de Crimes Ambientais, do Sistema
Nacional de Unidades de Conservao, da Mata Atlntica e de
Gesto de Florestas Pblicas somadas Lei da Poltica Na-
cional do Meio Ambiente, ao Cdigo Florestal e legislao de
proteo fauna, fornecem uma base legal abrangente para a
conservao, no pas mais rico em biodiversidade do mundo.
Alm disso, importantes polticas pblicas destinadas prote-
o desse patrimnio esto sendo implantadas. Destacam-se a
criao de unidades de conservao, o controle do desmata-
mento e a gesto integrada da biodiversidade, aes essenciais
para a manuteno da ora e da fauna brasileiras.
Este livro visa contribuir para o entendimento do conjunto de
normas que regem a conservao da biodiversidade no Brasil
e apresentar um quadro geral dos resultados de algumas das
principais polticas pblicas ensejadas por essa legislao.
Escrito em 2010, rmado pelas Naes Unidas como o Ano
Internacional da Biodiversidade, o livro constitui mais uma
colaborao da Cmara dos Deputados, por meio da sua Con-
sultoria Legislativa, para a efetiva proteo do patrimnio bio-
lgico nacional.
Marco Maia
Presidente da Cmara dos Deputados
srie memria e anlise de leis
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Organizao Roseli Senna Ganem
Mesa da Cmara dos Deputados
54 Legislatura 1 Sesso Legislativa
2011-2015
Presidente Marco Maia
1
a
Vice-Presidente Rose de Freitas
2
o
Vice-Presidente Eduardo da Fonte
1
o
Secretrio Eduardo Gomes
2
o
Secretrio Jorge Tadeu Mudalen
3
o
Secretrio Inocncio Oliveira
4
o
Secretrio Jlio Delgado
Suplentes de Secretrio
1
o
Suplente Geraldo Resende
2
o
Suplente Manato
3
o
Suplente Carlos Eduardo Cadoca
4
o
Suplente Srgio Moraes
Diretor-Geral Fbio Rodrigues Pereira
Secretrio-Geral da Mesa Srgio Sampaio Contreiras
de Almeida
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
CMARA DOS DEPUTADOS
DIRETORIA LEGISLATIVA
Diretor Afrsio Vieira Lima Filho
CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO
Diretor Adolfo C. A. R. Furtado
COORDENAO EDIES CMARA
Diretora Maria Clara Bicudo Cesar
CONSULTORIA LEGISLATIVA
Diretor Ricardo Jos Pereira Rodrigues
Cmara dos Deputados
Centro de Documentao e Informao Cedi
Coordenao Edies Cmara Coedi
Anexo II Praa dos Trs Poderes
Braslia (DF) CEP 70160-900
Telefone: (61) 3216-5809; fax: (61) 3216-5810
edicoes.cedi@camara.gov.br
Projeto grfco Giselle Sousa
Capa e diagramao Giselle Sousa
Fotos Andr Ganem Coutinho
Os captulos deste livro reetem a opinio de seu(s) autor(es).
SRIE
Memria e anlise de leis
n. 2
Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)
Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.
Conservao da biodiversidade : legislao e polticas pblicas / Roseli Senna Ganem (org.)
Braslia : Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2010.
437 p. (Srie memria e anlise de leis ; n. 2)
ISBN 978-85-736-5764-7
1. Biodiversidade, conservao, Brasil. 2. Proteo ambiental, legislao, Brasil. 3. Poltica ambiental,
Brasil. I. Ganem, Roseli Senna. II. Ttulo. III. Srie.
CDU 504(81)
ISBN 978-85-736-5763-0 (brochura) ISBN 978-85-736-5764-7 (e-book)
Centro de Documentao e Informao
Edies Cmara
Braslia | 2011
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Organizao Roseli Senna Ganem
Cmara dos
Deputados
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Sumrio
Introduo ...............................................................................................................................7
Roseli Senna Ganem
Biologia da conservao: as bases cientcas da proteo da biodiversidade .............. 11
Roseli Senna Ganem e Jos Augusto Drummond
Aspectos ticos e polticos da atual crise de biodiversidade .......................................... 47
Maurcio Andrs Ribeiro
Conservao da biodiversidade: das reservas de caa Conveno
sobre Diversidade Biolgica ............................................................................................... 75
Roseli Senna Ganem
Panorama da biodiversidade brasileira........................................................................... 111
Aldicir Scariot
Breves comentrios sobre a base constitucional da
proteo da biodiversidade .............................................................................................. 131
Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras
Conservao da biodiversidade e repartio de
competncias governamentais ......................................................................................... 139
Maurcio Boratto Viana e Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
Memria e Anlise de Leis
Origem e principais elementos da legislao de proteo
biodiversidade no Brasil ................................................................................................ 177
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
Instrumentos para a conservao da biodiversidade .................................................... 223
Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras
Fauna e recursos pesqueiros na legislao brasileira .................................................... 285
Maurcio Schneider
Acesso ao patrimnio gentico brasileiro e aos conhecimentos
tradicionais associados ..................................................................................................... 309
Mrcia Dieguez Leuzinger
Uma anlise sobre a histria e a situao das unidades
de conservao no Brasil .................................................................................................. 341
Jos Augusto Drummond, Jos Luiz de Andrade Franco e Daniela de Oliveira
Gesto integrada da biodiversidade: corredores, mosaicos
e reservas da biosfera ........................................................................................................ 387
Roseli Senna Ganem
Biodiversidade perdida: o desmatamento ...................................................................... 415
Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras
Sobre os autores ................................................................................................................. 433
7
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Introduo
Dos cerca de duzentos pases atuais, apenas dezessete so considerados me-
gadiversos, por conterem 70% da biodiversidade mundial. O Brasil est em primeiro
lugar nessa lista, abrangendo a maior diversidade biolgica continental. Nosso territ-
rio abriga entre 15% e 20% de toda a biodiversidade do planeta e o maior nmero de
espcies endmicas, a maior oresta tropical (a Amaznia) e dois dos dezenove hots-
pots
1
mundiais (a Mata Atlntica e o Cerrado). A riqueza biolgica nacional manifesta-
se tambm na diversidade de ecossistemas: so seis biomas continentais Amaznia,
Cerrado, Mata Atlntica, Caatinga, Pantanal e Pampa , que abrangem dez regies
toecolgicas e 31 formaes vegetais, entre orestas, savanas e estepes. Somam-se,
ainda, as reas de formaes pioneiras, de inuncia marinha, uvial e lacustre, como
restingas e mangues, importantes berrios naturais, e, tambm, as de tenso ecolgica,
isto , de contato entre diferentes regies ecolgicas. Alm disso, h que se considerar
os ambientes marinhos existentes a partir dos 7.367 km de costa litornea. Herdamos,
de fato, um bero esplndido.
O planeta vive uma crise de biodiversidade, caracterizada pela perda ace-
lerada de espcies e de ecossistemas inteiros. Essa crise agrava-se com a intensi-
ficao do desmatamento nos ecossistemas tropicais, onde se concentra a maior
parte da biodiversidade.
No Brasil, a perda e a fragmentao de hbitats afeta todos os biomas. Ela
mais grave na Mata Atlntica, onde a vegetao nativa cou restrita a pequenos
fragmentos, mas tambm atinge extensas reas no Cerrado, no Pampa e na Caatinga.
1 Hotspot: bioma que conjuga alto ndice de espcies endmicas com alto grau de ameaa
pela atividade humana.
8
Memria e Anlise de Leis
No Cerrado, que originalmente ocupava um quarto do territrio brasileiro, o desa-
parecimento da vegetao nativa foi mais impressionante, pois o bioma perdeu quase
metade de sua extenso em menos de cinquenta anos. Se as frentes de ocupao, no
processo de colonizao portuguesa do territrio brasileiro, levaram sculos para se
estabelecer, removendo a cobertura vegetal e alterando os ecossistemas nativos ao
longo do litoral e regies prximas a ele, a derrubada da vegetao, nas ltimas dca-
das, ocorre a passos de trator e avana rapidamente para as fronteiras mais longnquas
da Amaznia. So perdas aceleradas, perceptveis na escala de uma gerao humana.
Apesar disso, a perda de diversidade biolgica uma crise silenciosa. Ela se
assemelha aos problemas relativos mudana global do clima. Quando surgiram os
primeiros alertas dos cientistas, houve (e ainda h) incredulidade. No entanto, a no
implantao das medidas de mitigao necessrias levou a uma situao irreversvel
a curto prazo, em que j no se podero reverter os efeitos para os prximos anos. O
mesmo ocorre com a crise da biodiversidade: por ser silenciosa, ela ignorada ou ob-
jeto de descrena, o que poder levar perda irreversvel de espcies e ecossistemas e
homogeneizao bitica do planeta.
A organizao deste livro nasceu da ideia de que, sendo o Brasil o pas mais
biodiverso do mundo, cabe ao Poder Pblico e ao Parlamento, em especial divul-
gar e ampliar a compreenso sobre a importncia do patrimnio biolgico nacional
e o conhecimento da legislao e das polticas pblicas destinadas sua conservao.
Pretende-se discutir quais so os fundamentos cientcos e os valores que sustentam
as normas de proteo da ora e da fauna; apresentar um panorama da biodiversidade
brasileira; mostrar como a biodiversidade est inserida na Constituio Federal; apon-
tar as leis que tratam de proteo da biodiversidade; mostrar como foi o processo his-
trico de construo das normas nacionais e internacionais sobre a matria; discutir
como se dividem as competncias relativas gesto do patrimnio biolgico, entre a
Unio, os estados e os municpios; apresentar os instrumentos de proteo da ora e da
fauna, dos recursos pesqueiros, de acesso ao patrimnio gentico e aos conhecimentos
tradicionais associados; e, por m, expor a situao atual das unidades de conservao,
dos instrumentos de gesto integrada da biodiversidade e das polticas de controle do
desmatamento.
Neste livro, os autores convidados consultores legislativos da Cmara dos
Deputados e especialistas atuantes no Poder Pblico e na academia analisam essas
e muitas outras questes frequentes entre legisladores, tcnicos, entidades ambien-
9
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
talistas, estudantes e todos aqueles cujo trabalho est relacionado conservao da
biodiversidade ou que militam por sua manuteno.
Divulgar informao e ampliar o debate sobre a matria especialmente im-
portante neste ano de 2011, aps a Conferncia de Nagoya (Japo), ocorrida em outu-
bro de 2010, em que as partes signatrias da Conveno sobre Diversidade Biolgica
(CDB) comprometeram-se com a ampliao das reas protegidas para, pelo menos,
17% dos ecossistemas terrestres e 10% da superfcie marinha. Ressalte-se que a meta
anterior, de reduzir signicativamente a perda de diversidade biolgica em dez anos,
no foi alcanada, e os prprios pases asseveraram, em 2010, que no dispunham de
aes sucientes para enfrentar as presses sobre a biodiversidade, que se mantm
constantes ou mesmo se intensicaram nos ltimos dez anos.
Como o primeiro pas a assinar a CDB, em 1992, espera-se que o Brasil conti-
nue assumindo uma posio de liderana no cenrio internacional em relao pro-
teo da biodiversidade. Anal, como disse Anajlia Heringer Salles, ex-diretora do
Jardim Botnico de Braslia, em matria de biodiversidade, o Primeiro Mundo somos
ns
2
. Indubitavelmente.
Roseli Senna Ganem
2 Citada por NOVAES, WASHINGTON. Eco-92: avanos e interrogaes. Estudos Avan-
ados, 6 (15). So Paulo, mai/ago, 1992. Disponvel em: http://www.scielo.br/scielo.
php?script=sci_arttext&pid=S0103-40141992000200005. Acessado em: 30 set 2010.
11
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Biologia da conservao:
as bases cientcas da proteo
da biodiversidade

Roseli Senna Ganem
Jos Augusto Drummond
1 Introduo
Conservar a biodiversidade signica proteger a multiplicidade de formas de
vida que se manifestam entre a crosta terrestre e a na camada de gases que a reveste,
a chamada biosfera (WILSON, 1997). Implica adotar aes complexas com o objetivo
de assegurar a perpetuidade desse frgil sistema no qual a vida se aloja no planeta e no
qual ns, humanos, estamos imersos.
Essas aes envolvem interferncias diretas nas atividades humanas, especial-
mente nas formas como extramos e exploramos os recursos naturais e como devol-
vemos resduos e energia ao meio ambiente. Portanto, a conservao da biosfera, por
denio, requer a imposio de restries ao desenvolvimento das atividades pro-
dutivas, explorao do solo, construo de infraestrutura e ao regime de uso da
propriedade privada e pblica.
12
Memria e Anlise de Leis
O Brasil j conta com um amplo conjunto de normas que denem essas res-
tries e do suporte legal conservao. Por trs delas, h o trabalho de geraes de
cientistas e tcnicos, brasileiros e estrangeiros. Para instituir essas normas, eles zeram
intercmbios com pares de outros pases, ingressaram em parcerias com movimentos
sociais ligados causa ambiental e enfrentaram foras sociais poderosas partidrias do
laissez faire no uso dos recursos naturais. Trabalharam e trabalham em conjunto com
o Poder Pblico e s vezes contra ele na construo de diretrizes, instrumentos e
parmetros cuja aplicao garanta a manuteno do patrimnio biolgico nacional.
Para compreender o ordenamento jurdico e as polticas pblicas a ele associa-
das, preciso entender quais so os pressupostos cientcos que amparam as diretrizes,
parmetros e instrumentos conservacionistas. Esse o objetivo principal do presente
texto. Esses pressupostos provm da biologia da conservao, um ramo cientco ainda
jovem que buscar explicar os efeitos das atividades humanas sobre a biodiversidade e
propor estratgias para mant-la (PRIMACK; RODRIGUES, 2001).
A biologia da conservao baseia-se na ideia fundamental e simples de que con-
servar a biodiversidade bom para a humanidade, tendo em vista que a natureza fonte
de recursos materiais (vegetais, animais, minerais) usados para nalidades diversas
econmicas, recreativas, culturais, cientcas, psicolgicas e espirituais. Alm desses ma-
teriais, a natureza prov servios, como a conservao da gua, a manuteno do clima,
a xao de carbono, a conservao do solo, o controle de predadores, a polinizao de
plantas e a disperso de sementes. Os ecossistemas, particularmente os tropicais, ajudam
a manter o teor de oxignio na atmosfera, regulam temperatura, precipitao, umidade
e ventos, ou seja, os fatores climticos globais so mediados e dependentes da manuten-
o dos ecossistemas tropicais nativos. Os recursos naturais servem ainda de fonte de
energia e de matrias-primas para o desenvolvimento industrial, especialmente para as
indstrias alimentares, qumica, farmacutica e cosmtica. Mais recentemente, a capaci-
dade de manipulao de materiais genticos e a bioprospeco se tornaram importantes
ferramentas de explorao da biodiversidade para ns de desenvolvimento tecnolgi-
co. A biodiversidade ainda componente importante da identidade cultural de muitas
populaes locais e a base do ecoturismo e do turismo rural (ECOSYSTEMS, 2003;
CAVALCANTI, 2006; MILLER, 1997).
As aes de conservao tm, no entanto, outro fundamento que vai muito alm
de argumentos utilitaristas. Elas emergem no mundo moderno como um dever tico da
espcie humana para com as demais, tendo em vista o valor intrnseco da vida e de cada
13
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
uma das espcies viventes (LEOPOLD, 1949). Os humanos, como apenas mais uma das
espcies do planeta, no tm o direito de destruir as outras formas de vida. O humano,
como o nico ser capaz de compreender a grandiosidade do fenmeno da evoluo
orgnica, tm o inalienvel dever tico de permitir que ela mantenha o seu curso e que
a diversidade biolgica permanea exuberante (CMARA, 2001, p. 174).
Considerando-se esses benefcios e esse dever tico e, ainda, que conhecemos
pouco sobre os recursos biolgicos existentes no planeta, a conservao uma estra-
tgia para assegurar a manuteno dessa riqueza. Vejamos, ento, o que a biologia da
conservao nos diz a respeito disso.
2 O que biodiversidade
Em primeiro lugar, preciso entender o que biodiversidade. O termo tem
uma origem bem recente. Foi cunhado por Walter G. Rosen, da Comisso do Conse-
lho Nacional de Pesquisa sobre Cincias da Vida (EUA), em 1986 (WILSON, 1994). A
biodiversidade ou diversidade biolgica comumente entendida como a riqueza
de espcies existentes em uma dada regio. Wilson (1994) destaca os dois sistemas
por meio dos quais se pode estudar a diversidade biolgica: o sistema taxonmico e o
sistema por organizao biolgica. A compreenso dos dois auxilia o entendimento do
conceito de biodiversidade expresso na Conveno sobre Diversidade Biolgica (de
1992) e na Lei n
o
9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao da Natureza, conhecida como Lei do Snuc.
O sistema taxonmico foi criado no sculo XVIII por Carlos Lineu (1707-
1778). Ele abrange uma escala de grupos de seres vivos com caractersticas comuns,
hierarquizada conforme graus de semelhana entre si. A unidade mnima do sistema
a espcie, seguida de unidades cada vez mais abrangentes, como gnero, famlia,
ordem, classe, lo e reino. O lobo guar (Chrysocyon brachyurus), por exemplo, apre-
senta a seguinte classicao:
Reino: Animalia
Filo: Chordata
Classe: Mammalia
14
Memria e Anlise de Leis
Ordem: Carnivora
Famlia: Canidae
Gnero: Chrysocyon
Espcie: C. brachyurus
Esse sistema, apesar de ter sofrido adaptaes desde a sua criao, deu a base
para que cientistas e colecionadores de seres vivos descrevessem e identicassem as
espcies e para que trocassem informaes entre si sobre as suas identicaes e co-
lees. Com o passar das dcadas, os nmeros de espcies conhecidas passaram dos
milhares para as dezenas de milhares, chegando a muitas centenas de milhares em ns
do sculo XX. A riqueza de formas de vida catalogadas a partir de informaes colhi-
das em todos os recantos do planeta acabou fornecendo a base para a emergncia do
conceito de biodiversidade e para as preocupaes com a sua conservao.
Uma espcie uma classe de objetos que compartilha caractersticas denido-
ras, que as distinguem dos demais. Existem dois conceitos de espcie: o fenotpico
3
e
o biolgico. O primeiro fundamenta os inventrios biolgicos e constitui um conjun-
to de instrues humanas, baseadas nas diferenas morfolgicas entre as populaes
(MAYR, 2005). Nos ltimos anos, o mapeamento das sequncias de DNA tem ajudado
a classicar parte seres distintos que antes eram identicados como iguais, sobretu-
do aqueles muito semelhantes entre si (PRIMACK; RODRIGUES, 2001). Esse mape-
amento tem tido ainda o efeito de mudar as classicaes originais de muitos seres e
grupos de seres dentro das categorias mais abrangentes do sistema taxonmico, pois
ele aponta semelhanas e distines de base gentica pouco visveis na observao de
aspectos anatmicos, morfolgicos e siolgicos (TUDGE, 2005).
Uma dada espcie pode ser constituda de uma ou mais populaes. O segundo
conceito de espcie o biolgico tem como critrio o isolamento reprodutivo de po-
pulaes. Uma espcie biolgica composta por grupos de populaes naturais capa-
zes de endocruzamento, reprodutivamente isoladas de outros grupos (MAYR, 2005)
4
.
3 Fentipo: caractersticas externas do indivduo ditadas pelo seu gentipo e pelas condies
ambientais. Gentipo o conjunto de genes do indivduo.
4 O conceito de espcie biolgica no se aplica a organismos assexuados ou partenogen-
ticos, isto , que produzem suas crias por ovos no fertilizados. Apesar dessa limitao, o
conceito funciona sucientemente bem para um nmero muito grande de tipos de orga-
nismos, e, por isso, permanece em uso pleno pelos bilogos (WILSON, 1994).
15
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Esse conceito, embora pouco aplicvel nos levantamentos taxonmicos, importante
para os estudos de evoluo e biogeograa.
O isolamento reprodutivo o mecanismo de proteo dos conjuntos de gen-
tipos balanceados e harmoniosos, fruto da seleo natural, que compem as espcies.
A espcie biolgica desenvolve traos hereditrios diagnosticveis e ocupa uma dis-
tribuio geogrca denida, mesmo que seja mnima ou enorme ou que ainda seja
incompletamente mapeada pela cincia. Populaes diferentes de uma mesma espcie
mantm a sua coeso por meio do uxo gnico
5
(MAYR, 2005). O conjunto de popu-
laes de uma espcie integradas por processos migratrios denominado metapopu-
lao (WILSON, 1994) (Figura 1).
Figura 1 Metapopulao
Cada populao isolada evolui, a despeito do que estiver ocorrendo com as
demais, podendo formar uma nova espcie (MAYR, 2005; WILSON, 1994). Por isso,
a proteo diversidade biolgica no pode se orientar apenas pelas ameaas a uma
5 Fluxo gnico a troca de informaes genticas entre indivduos e populaes e a sua
transmisso para as geraes subsequentes.
16
Memria e Anlise de Leis
dada espcie no seu conjunto. Populaes especialmente preciosas devem ser protegi-
das, ainda que no tenham o status pleno de espcie (MAYR, 2005).
O segundo sistema de estudo da biodiversidade mencionado por Wilson (1994)
o sistema baseado na organizao biolgica abrange escalas hierarquizadas confor-
me a complexidade das relaes ecolgicas:
Ecossistema
Comunidade
Guilda
Espcie
Organismo
Gene
A espcie faz parte dessa escala, mas a unidade o gene, que determina as ca-
ractersticas do indivduo e os tipos de relaes que ele poder desenvolver. Acima
de gene, seguem-se organismo, espcie, guilda, comunidade e ecossistema (WILSON,
1994). A guilda abrange as espcies de mesma posio na cadeia alimentar (produtor
primrio, consumidor primrio ou herbvoro, consumidor secundrio ou predador e
decompositor), que usam os mesmo recursos de um ambiente (PRIMACK; RODRI-
GUES, 2001). Comunidade o conjunto de espcies que habitam um mesmo ecossis-
tema, inuenciando-se mutuamente; o conjunto de populaes animais e vegetais
que ocorrem associadas no espao e no tempo, apresentando parmetros prprios,
com estrutura, funo, diversidade de espcies, dominncia de espcies, abundncia
relativa de espcies, estrutura trca ou alimentar, dentre outros (BRASIL..., 2004,
p. 87). Ecossistema o sistema integrado e autofuncionante que consiste em interaes
dos elementos biticos e abiticos, cujas dimenses podem variar consideravelmente
(BRASIL..., 2004, p. 117). So exemplos de ecossistemas o clice de uma bromlia, que
acumula gua e abriga insetos, aracndeos, rs etc., bem como a mata que cresce ao
longo dos rios e abriga ora e fauna complexas.
O termo biodiversidade, conforme denido na Conveno sobre Diversidade
Biolgica (CDB) e na Lei do Snuc, abrange esses dois sistemas descritos por Wilson
(1994), pois inclui a riqueza de espcies, mas tambm os seus nveis de organizao
ecolgica. Segundo a CDB, a biodiversidade inclui trs nveis: (i) a diversidade gen-
tica ou intraespecca, (ii) a organismal ou entre espcies, e (iii) a ecolgica ou entre
17
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
comunidades. A Lei do Snuc conceitua diversidade biolgica como a variabilidade de
organismos vivos de todas as origens, compreendendo, entre outros, os ecossistemas
terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos de que
fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espcies, entre espcies e
de ecossistemas (art. 2, III).
A diversidade gentica refere-se variabilidade de alelos
6
para cada gene, o que
implica manifestao de caractersticas diversas em uma populao. A diversidade de
ecossistemas diz respeito heterogeneidade do meio fsico e s diferentes comunida-
des associadas a esse meio fsico (CERQUEIRA, 2003).
A diversidade de espcies abrange trs escalas: alfa, beta e gama. Diversidade
alfa ou local constitui o nmero de espcies encontradas em uma determinada rea de
relativa homogeneidade ambiental, ou seja, composta pelo mesmo tipo de hbitat. Di-
versidade beta a variao na composio de espcies de uma rea para outra. Quanto
maior a especializao das espcies e maior o nmero de hbitats, maior a diversidade
beta. Diversidade gama a diversidade regional, isto , o nmero total de espcies
encontradas em todos os tipos de hbitats de uma dada regio (CERQUEIRA, 2003;
ACCACIO, 2003).
Os conceitos de diversidade alfa, beta e gama evidenciam que reas protegidas
isoladas, mesmo quando tm grandes extenses, dicilmente abarcam toda a biodiver-
sidade existente em um bioma, tendo em vista que um bioma composto de distintas
regies biogeogrcas. Como asseveram Accacio (2003), apenas em raros casos uma
nica reserva proteger todas as formas de vida de uma regio, e, geralmente, as dife-
rentes reas so complementares no que diz respeito manuteno da biodiversidade
regional (p. 370).
Por essa razo, o estabelecimento de uma poltica de conservao eciente de-
pende da implantao de uma rede extensa e interconectada de reas protegidas. por
isso, tambm, que as normas de proteo devem incidir sobre todos os biomas e, den-
tro de cada um deles, sobre as suas diversas ecorregies e bacias hidrogrcas. Ou seja,
o desmatamento de uma rea de Cerrado do Distrito Federal, por exemplo, no pode
ser compensado pela criao de uma unidade de conservao no norte de Tocantins,
nem, muito menos, pela manuteno de orestas amaznicas.
6 Alelos: as diferentes formas de um gene.
18
Memria e Anlise de Leis
Como enfatiza Wilson (1994), uma comunidade biolgica no desembarca
como um produto acabado, mas vai se montando como um castelo de cartas. Dada
a complexidade da teia da vida, qualquer pequena migalha de diversidade biolgica
inestimvel e deve ser conhecida e acalentada. No podemos renunciar a ela sem luta.
3 As crises de extino da biodiversidade
Outra ideia fundamental da biologia da conservao a de que atualmente
ocorre uma grave crise de biodiversidade. Segundo o Panorama Global da Biodiver-
sidade 3 (CONVENO..., 2010), existem mltiplas indicaes de contnuo declnio
da biodiversidade em todos os trs dos seus principais componentes genes, espcies
e ecossistemas (p. 9). O documento cita diversas evidncias para esse diagnstico:
declnio das populaes e ameaa de extino de espcies; queda na abundncia de
vertebrados, sobretudo nas regies tropicais e entre as espcies de gua doce; exten-
sas perdas de hbitat, principalmente orestas tropicais, manguezais, zonas midas
de gua doce, hbitats de gelo marinho, pntanos salgados, recifes de coral, bancos de
algas marinhas e bancos recifais de moluscos; fragmentao de orestas e degradao
de rios e outros ecossistemas; e perda de variabilidade gentica das espcies usadas nas
atividades agropecurias.
Entretanto, antes de entender a crise biolgica atual, deve-se ter em mente que
a extino, assim como o surgimento de novas espcies, um fenmeno normal no
processo evolutivo. A biosfera, tal como a conhecemos, fruto do processo evolutivo
iniciado desde que a vida surgiu na Terra, h cerca de trs bilhes e meio de anos, de
forma que a composio atual de espcies e ecossistemas no esteve sempre presente.
Julga-se, com base nos registros fsseis, que, ao longo da histria da vida, foras muito
violentas e processos de longo prazo foram capazes de causar grandes extines, a
ponto de eliminar quase denitivamente a presena de certos grupos taxonmicos.
H registros de crises intensas que levaram a extines macias e diminuio da
diversidade biolgica, ainda que temporariamente (CMARA, 2001; WARD, 1994).
19
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Compreender o processo evolutivo de perdas e ganhos de espcies exige um
olhar largo sobre o passado geolgico da Terra,
7
especialmente a partir do m do Pr-
Cambriano, h seiscentos milhes de anos, quando teve incio o processo de diver-
sicao de espcies. No Pr-Cambriano, durante os trs primeiros bilhes de anos
anteriores, a evoluo dos seres vivos seguiu lentamente, dominada por organismos
procariontes.
8
Entretanto, no incio do Cambriano, estabeleceu-se uma teia de vida
complexa na Terra, com organismos eucariontes
9
e multicelulares. A maioria dos los
originou-se nessa fase (RAUPP, 1997).
Os estudos paleontolgicos evidenciam a ocorrncia de pelo menos cinco
grandes crises de extino de formas de vida: no Ordoviciano, h 440 milhes de anos;
no Devoniano, h 345 milhes de anos; no Permiano, h 250 milhes de anos; no
Trissico, h 180 milhes de anos, e a ltima, no Cretceo/Tercirio, h 65 milhes
de anos. Esta a mais conhecida, porque teria acarretado a extino dos dinossauros
(DOBSON, 1998; LEINZ; AMARAL, 1978). Estima-se que teriam desaparecido, em
cada uma das crises, em torno de 12% das famlias existentes. No Permiano, a devas-
tao teria sido ainda mais sria, com a eliminao de cerca de 52% das famlias de
animais marinhos (RAUPP, 1997; WILSON, 1994; WARD, 1994).
As consequncias da extino em massa teriam sido mudanas no domnio
de alguns grupos biolgicos sobre outros e a irradiao de novas espcies. A crise que
levou extino dos dinossauros, no nal do perodo Cretceo, liberou nichos ecol-
gicos
10
em ambientes terrestres para outros grupos de seres. Os mamferos, at ento
presentes em pequenos nmeros, passaram por intensa diversicao, at chegar a for-
mas mais complexas, como o prprio Homo sapiens (RAUP, 1997).
Para Wilson (1994), o lento e contnuo processo evolutivo tende para o cresci-
mento da diversidade biolgica, tendo em vista que a diversidade confere resilincia
7 A histria geolgica da Terra dividida em eras e perodos: Pr-Cambriano, em torno de 5
bilhes de anos a 600 milhes de anos; Paleozica, entre 600 e 220 milhes de anos (Pero-
dos Cambriano, Ordoviciano, Siluriano, Devoniano, Carbonfero e Permiano); Mesozica,
entre 220 e 70 milhes de anos (Perodos Trissico, Jurssico e Cretceo); e Cenozica, de
70 milhes de anos aos dias atuais (Perodos Tercirio e Quaternrio). Cada perodo tem
diversas subdivises (LEINZ; AMARAL, 1978).
8 Organismos cujas clulas so desprovidas de membrana nuclear algas azuis e bactrias.
9 Organismos cujas clulas tm ncleo distinto, isto , so dotadas de membrana nuclear.
10 Nicho ecolgico o papel que a espcie desempenha no ambiente: onde habita, a sua po-
sio na cadeia alimentar, como se reproduz etc.
20
Memria e Anlise de Leis
vida, isto , a capacidade de se autoorganizar frente s perturbaes naturais. Pertur-
baes comuns ocorrem nos ecossistemas quando, por exemplo, uma rvore cai numa
oresta e abre uma clareira ou quando o leito de um riacho seca. Fatos como esses
provocam alterao na biota, mas eles so previsveis. Passado o evento, espera-se que
o ecossistema retorne dinmica considerada normal (WILSON, 1994).
Entretanto, a diversidade, manifestada em multides de espcies de distribui-
o geogrca limitada, vulnervel a golpes mais violentos que as perturbaes co-
muns (WILSON, 1994). Existem alteraes capazes de provocar a eliminao de uma
parcela dessa multido de espcies, com o consequente rompimento da cadeia a que
estava ligada outra parcela de espcies, obstruindo-se o ciclo de nutrientes e degradan-
do-se o ecossistema. Perturbaes catastrcas resultam em comunidades diferentes
daquelas pr-existentes (WILSON, 1994; CREED, 2006).
O que caracteriza a crise atual de biodiversidade que ela no decorre de ca-
tstrofes naturais, mas de eventos gerados pelos humanos. Embora haja evidncias do
declnio do nmero de espcies devido s atividades humanas em pocas mais remo-
tas, como a extino de 74% a 86% da megafauna
11
da Austrlia e das Amricas, respec-
tivamente, h milhares de anos, em decorrncia da caa e das queimadas (PRIMACK;
RODRIGUES, 2001), nada se compara crise em curso. No presente, o declnio do
numero de espcies e o desaparecimento de hbitats alcanam nveis dramticos, em
extenso e rapidez, o que compromete a capacidade de recuperao.
A taxa de desaparecimento de espcies de difcil mensurao, em nvel global,
tendo em vista que ainda estamos longe de dispor de informaes completas sobre o
nmero de espcies existentes no planeta. Segundo dados levantados por Lewinsohn
(2006), existem no mundo 1,8 milho de espcies cienticamente identicadas. Mas
ainda existem formaes, nichos e locais muito pouco explorados pela cincia, como
as copas das orestas tropicais e os bentos abissais.
12
H ainda grupos muito mal estu-
dados, como bactrias, fungos, algas e insetos (WILSON, 1994). Uma evidncia de que
ainda h muito por conhecer est nas constantes descobertas de espcies novas, mesmo
entre os vertebrados. Jenkins e Pimm (2006) alertam que, para a maioria das espcies,
podemos resumir o conhecimento mundial em uma palavra: nada (p. 42). A maioria
das espcies no tem sequer uma descrio formal, e esse panorama no vai mudar
11 Megafauna: mamferos que pesam mais de 45 quilos (PRIMACK; RODRIGUES, 2001).
12 Bentos abissais: conjunto de seres vivos habitantes do fundo do mar, abaixo da profundi-
dade de 1.000 m.
21
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
rapidamente, pois, nas palavras dos autores, existem simplesmente muitas espcies e
poucas pessoas procurando-as (JENKINS; PIMM, 2006, p. 44).
Apesar das diculdades, existem exemplos bem documentados da extino de
espcies em nvel global. Um deles o declnio de anfbios, registrado desde 1979. So
listadas como extintas, desaparecidas ou criticamente ameaadas 96 espcies em todo
o mundo, alm de outras 188 consideradas ameaadas, em perigo ou vulnerveis. Para
muitas delas, a causa da extino foi a perda de hbitats. Mas, houve tambm decl-
nios em regies pouco perturbadas. Eles esto sendo atribudos introduo de esp-
cies exticas e s mudanas climticas, devido ao aumento das radiaes ultravioletas
(HERO; RIDGWAY, 2006; ELTON, 1958; LOW, 2001; QUAMMEN, 1996).
Outro exemplo o desaparecimento de corais, verdadeiros berrios para mui-
tas espcies de peixes e invertebrados. Nos ltimos trinta anos, foram registrados seis
episdios globais de branqueamento, fenmeno de degradao decorrente da perda de
dinoagelados coloridos que vivem em simbiose no tecido do hospedeiro coralino. Em
1998, num episdio de branqueamento em massa observado em todas as regies do
planeta, inclusive no Brasil (em Abrolhos e no norte da Bahia), as taxas de mortalidade
alcanaram de 70% a 99% dos bancos de corais de algumas regies. Acredita-se que os
corais branqueados que sofreram alta mortalidade sejam de difcil recuperao, devido
ao recobrimento dos recifes por algas, fenmeno que impede a recolonizao de novos
propgulos coralinos. As causas do desaparecimento de corais esto relacionadas
elevao da temperatura supercial dos oceanos (TSO) e da incidncia de radiao
ultravioleta e ao carreamento de sedimentos, nutrientes e pesticidas dos continentes
para os mares (HERO; RIDGWAY, 2006).
Outro declnio bem documentado a reduo dos estoques pesqueiros. O
monitoramento desses estoques aponta que houve declnio de 11% da biomassa glo-
bal, desde 1977, e que o tamanho mdio dos peixes capturados caiu em 22%, desde
1959. Os estoques de espcies maiores de peixes no conseguem se recuperar, ha-
vendo uma tendncia de as capturas atuais serem dominadas por peixes menores
e invertebrados (CONVENO..., 2010). Na dcada de 1970, o colapso da pesca
supercial redirecionou o esforo de pesca para os mares profundos. Entretanto, a
pesca intensiva em guas profundas preocupante, tendo em vista o crescimento
lento e o longo ciclo de vida das espcies que as habitam, o que diculta a sua recupe-
rao. Observou-se, por exemplo, que, depois de uma dcada, houve reduo de 20%
da abundncia de Hoplostethus atlanticus (olho-de-vidro-laranja), peixe da Austrlia
22
Memria e Anlise de Leis
que, em 2006, foi declarado ameaado pelo governo daquele pas (CONVENO...,
2010; HERO; RIDGWAY, 2006; GREENPEACE, 2010).
Nas ltimas dcadas, a Unio Internacional para a Conservao da Natureza
(UICN) vem realizando a anlise do risco de extino de espcies de plantas e ani-
mais em escala global. Desse trabalho resulta a publicao das listas vermelhas, que
indicam as espcies ameaadas de extino e constituem uma fonte importante de
informao sobre o estado de conservao dessas espcies. A Lista Vermelha de 2008
apresenta a avaliao do estado de conservao de 44.937 espcies, das quais pelo
menos 38% foram classicadas como ameaadas e 804 foram consideradas extintas
(VI, 2008). Esses autores ressaltam que tais nmeros representam apenas a ponta
do iceberg, tendo em vista que apenas uma parcela muito pequena das espcies exis-
tentes foi avaliada.
No entanto, a crise biolgica mais claramente perceptvel quando levamos
em conta o grau de devastao dos biomas e de fragmentao dos ecossistemas, espe-
cialmente nos pases tropicais, onde a biodiversidade est mais concentrada. Segundo
Cabral (2007), dois teros da biodiversidade mundial concentram-se nos trpicos e
37% esto na Amrica Tropical. O World Wild Fund for Nature (2006) lista 14 gran-
des biomas existentes na Terra.
13
Os prados temperados, tropicais e inundados, as o-
restas mediterrneas, as orestas latifoliadas temperadas e as orestas secas tropicais
perderam mais da metade de sua cobertura original. Nos ecossistemas temperados, o
desmatamento ocorreu antes de 1950. Entretanto, os ambientes tropicais vm sofrendo
com a perda acelerada de hbitats nos ltimos 60 anos. Entre as perdas mais rpidas,
destacam-se as orestas tropicais do sudeste da sia, na regio indo-malaia, nos l-
timos 20 anos do sculo XX, bem como os prados tropicais e os prados inundados
(WWF, 2006).
O Panorama Global da Biodiversidade 3 (CONVENO..., 2010) destaca a
perda acelerada dos manguezais, ecossistemas de grande produtividade e importncia
para a manuteno da biodiversidade marinha, por funcionarem como reas de vivei-
13 Os catorze biomas so: orestas midas latifoliadas tropical e subtropical; orestas secas
latifoliadas tropical e subtropical; orestas de conferas, tropical e subtropical; orestas
temperadas latifoliadas e orestas mistas; orestas de conferas temperadas; orestas bore-
ais/taiga; prados, savanas e zonas com arbustos tropicais e subtropicais; prados, savanas e
zonas com arbustos temperados; prados e savanas inundados; prados e zonas com arbus-
tos de montanha; tundra; orestas e vegetao arbustiva mediterrneas; desertos e zonas
de clima muito seco com arbustos; e manguezais.
23
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
ros para grande variedade de peixes e crustceos. Estima-se que, entre 1980 e 2005, um
quinto dos manguezais do mundo foram perdidos (36.000 km
2
). Embora a taxa global
de perda de manguezais tenha cado entre 2000 e 2005, essa tendncia no ocorreu na
sia, onde se encontram os maiores remanescentes de manguezais do mundo.
O Brasil est no centro das controvrsias e das aes ligadas questo da biodi-
versidade. o pas mais biodiverso do planeta, abrigando entre 10 e 20% das espcies e
30% das orestas tropicais do mundo (LEWINSOHN, 2006). Assim, boa parte da per-
da global de biodiversidade ocorre em nosso territrio, pois todos os biomas brasilei-
ros foram e continuam a ser fortemente impactados (CMARA, 2001). Levantamen-
tos recentes do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) apontam a perda de cobertura
vegetal nativa da ordem de 12,5% na Amaznia, 13% no Pantanal, 40% no Cerrado,
36% na Caatinga, 71% na Mata Atlntica e 49% nos Pampas (BRASIL..., 2007). Essas
cifras foram consideradas bastante conservadoras por acadmicos e tcnicos em geral.
A situao da Mata Atlntica emblemtica, pois o bioma foi reduzido a ar-
quiplagos de fragmentos orestais, a maioria deles pequenos. Segundo Pinto e cola-
boradores, o bioma hoje tem apenas 8% de sua cobertura original. Na Serra do Mar
e na regio central do bioma (entre o sul da Bahia e o estado do Esprito Santo),
respectivamente 97% e 98,6% dos remanescentes tm reas inferiores a 100 hectares
(PINTO, 2006).
Outro bioma brasileiro muito ameaado o Cerrado. Originalmente, ele ocu-
pava 2.039.386 km2, cerca de um quarto do territrio nacional (BRASIL..., 2009). Da-
dos recentes colhidos pelo MMA mostram que o Cerrado perdeu 85.074,87 km, ape-
nas entre 2002 e 2008, o que representa uma taxa mdia de 14.179 km/ano (BRASIL...,
2009). Esse valor mais do que o dobro da taxa de desmatamento da Amaznia para
o perodo 2008/2009, estimada em 7.008 km/ano (BRASIL..., 2009). Assim, o Cerrado
perdeu, at o presente, quase 50% de sua cobertura original (BRASIL..., 2009). O des-
matamento em larga escala, aliado ao alto grau de endemismos do bioma, fazem com
que o Cerrado seja considerado um hotspot (MITTERMEIER, 1999; JENKINS; PIMM,
2006; ALHO, 2005).
A Amaznia o nico bioma brasileiro para o qual contamos com uma srie
histrica de dados sobre desmatamento. Entre 2001 e 2008, de acordo com os dados
do Projeto Monitoramento da Floresta Amaznica Brasileira por Satlite (Prodes),
do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), o bioma perdeu 118.249 km. A
24
Memria e Anlise de Leis
taxa mdia anual de desmatamento da Amaznia, nesse perodo, foi de 16.893 km
(BRASIL..., 2009).
Ao se considerar o desmatamento medido entre 2002 e 2008 no Cerrado e na
Amaznia, conclui-se que o Brasil perdeu 181.801 km de vegetao nativa em apenas
seis anos, o que equivale a 2,13% da superfcie total do pas (rea maior do que a de
quatro estados do Rio de Janeiro). Somente nesses dois biomas, a taxa mdia de des-
matamento no perodo foi de 30.300 km/ano.
A intensidade da perda dos ecossistemas brasileiros pode ser inferida a par-
tir da confrontao dos exuberantes relatos dos naturalistas que percorreram o pas
no sculo XIX com o testemunho dos conservacionistas brasileiros do sculo XX
(CMARA, 2001). A leitura desses documentos evidencia o empobrecimento atual da
ora e da fauna nativas nacionais. O relato de Paulo Nogueira Neto sobre a exubern-
cia da Mata Atlntica no estado do Paran, nas dcadas de 1930 a 1940, contundente:
O perodo do exlio do meu pai me ofereceu um aprendizado conservacionista
de muita importncia. Ns tomvamos um avio DC-3 para visit-lo em Buenos
Aires, e a rota era So Paulo, Curitiba, Porto Alegre, Montevidu, Buenos Aires ou,
ento, So Paulo, Curitiba, Foz do Iguau, Assuno, Buenos Aires. Quando saa-
mos de Curitiba, havia algumas fazendas e, logo adiante, no se via mais nada: nem
estradas, nem casas, s mato, mato, mato, at chegar em Foz do Iguau, que era
uma guarnio militar. Era um posto de fronteira e um campo de aviao. Depois
de Foz do Iguau, oresta novamente, at chegar perto de Assuno, no Paraguai.
Eu vi isso. Eu vi essa oresta desaparecer. O que sobrou? Uma UC, que o Parque
Nacional de Iguau, criado antes da ocupao. Isso aconteceu em 1938, 1940, e me
marcou muito, porque a nica coisa que sobrou foi a unidade de conservao, que
o Parque do Iguau. (URBAN, 1998, p. 157)
Esses dados, quantitativos e qualitativos, mostram, de forma clara, que a perda
de hbitat no um problema ctcio no Brasil. A cobertura original da vegetao
nativa est hoje bastante reduzida e fragmentada, exceo da Amaznia e do Panta-
nal, os nicos biomas ainda relativamente bem conservados. Mas, perpetuando-se o
modelo atual de explorao dos recursos naturais, no tardar para que o processo de
fragmentao atinja as fronteiras mais distantes dessas duas regies.
25
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Destarte, tanto no Brasil quanto no planeta, a crise biolgica observvel no
apenas pela extino de espcies, mas tambm pela reduo das populaes animais e
vegetais e, sobretudo, pela perda de ecossistemas inteiros. Esses fatos fazem desta uma
crise sem precedentes na histria geolgica e biolgica da Terra. A rapidez com que
esse processo vem ocorrendo, nas ltimas dcadas, levou 85 pases a se organizarem
em torno da criao (at 2011) do Painel Intergovernamental de Polticas Cientcas
sobre Biodiversidade e Servios Ecossistmicos (IPBES, na sigla em ingls), no mbito
da ONU, semelhana do Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas (IPCC).
Esse novo painel ter o objetivo de fornecer informao cientca de excelncia aos
governantes de todo o planeta sobre a perda de biodiversidade (BRASIL..., 2010).
4 Ameaas biodiversidade
A poluio, a introduo de espcies exticas, as alteraes climticas e a perda
e fragmentao de hbitats so as principais ameaas atuais biodiversidade.
A poluio provocada pelas atividades industriais, agrcolas e urbanas afeta es-
pecialmente os ambientes de gua doce e marinhos. A descarga de esgotos domsticos
e industriais, o carreamento de sedimentos e a disseminao de pesticidas podem ter
efeitos letais. Perdas de espcies e alterao na estrutura das comunidades aquticas
podem ser associadas eutrozao, fenmeno provocado pelo enriquecimento do
meio com fsforo e nitrognio e o consequente crescimento excessivo de algas, que, ao
se decomporem, reduzem de forma acentuada a disponibilidade de oxignio dissol-
vido. Desde 1960 aumentam os registros de zonas mortas em guas costeiras devido
a esse processo de enriquecimento nutricional. Essas reas situam-se principalmente
nas proximidades de esturios de grandes rios, que carreiam sedimentos, fertilizantes
e praguicidas dos continentes (CONVENO..., 2010).
Os poluentes podem causar perda da biodiversidade tambm em ambientes
terrestres. Um exemplo bem documentado foi a degradao da Mata Atlntica de-
vido s chuvas cidas no municpio de Cubato (SP), onde existe um grande polo
de indstrias petroqumicas, de fertilizantes, cimento e outras. Na dcada de 1980,
ocorreram diversos deslizamentos de encostas ngremes, causados pela intoxicao
e morte de rvores nativas da Serra do Mar. A diminuio da densidade da cobertura
26
Memria e Anlise de Leis
arbrea e as chuvas intensas desencadearam processos erosivos e deslizamentos. A
Serra de Paranapiacaba e o vale do rio Moji foram as regies mais afetadas (AGUIAR
et al., 1993; MAZZONI-VIVEIROS; TRUFEM, 2004).
A introduo de espcies exticas pode acarretar o declnio de espcies nativas
pelo aumento da predao e da competio e pela transmisso de doenas (ELTON,
1958; BRIGHT, 1998; BURDICK, 2005; QUAMMEN, 1996; LOW, 2001). O declnio
global de anfbios, entre outras razes, pode estar relacionado com a disseminao
do fungo quitrdio por espcies exticas. A competio interespecca pode ter sido a
causa da reduo das populaes do mexilho da costa da Califrnia (Mytillus trossu-
lus), depois da introduo do mexilho do Mediterrneo (Mytillus gralloprovincialis)
(HERO; RIDGWAY, 2006).
Estima-se que 480 mil espcies exticas foram introduzidas nos diversos ecos-
sistemas da Terra, das quais 20 a 30% so consideradas pragas ou invasoras (POMBO,
2010). As espcies exticas tornam-se invasoras quando tm alta capacidade de repro-
duo e no encontram, no novo ambiente, herbvoro ou predador capaz de promover
o controle populacional.
No Brasil, foram identicadas at hoje 543 espcies exticas, das quais 176,
66 e 155 afetam, respectivamente, o ambiente terrestre, o ambiente marinho e as
guas continentais (POMBO, 2010). H espcies introduzidas de forma involuntria,
como os vrus H1N1 e HIV, o mosquito transmissor da dengue e o mexilho doura-
do (ZILLER, 2010). Mas cerca de 85% das espcies exticas foram deliberadamente
introduzidas no pas para alguma nalidade produtiva, como a r touro, o bagre afri-
cano, a carpa, a tilpia, alm de plantas ornamentais e animais de estimao diversos
(ZILLER, 2010). Na verdade, no Brasil todas as variedades de animais domesticados
(bovinos, caprinos, ovinos, sunos, equinos, bubalinos, aves diversas etc.) e grande
parte das variedades economicamente mais importantes de plantas cultivadas (cana-
de-acar, caf, soja, trigo, sorgo, coco, bananas, frutas ctricas, mas, uvas etc.) so
de origem extica.
Exemplo eloquente so os capins exticos introduzidos no Brasil para a forma-
o de pastagens, com srios impactos sobre os ambientes selvagens. Essas espcies tm
crescimento rpido, reproduo acelerada, resistncia ao fogo e a outras perturbaes
e alta produo de biomassa. No so controladas por herbvoros, nativos ou exticos
(MAGNUSSON, 2006). Consequentemente, elas se propagam agressivamente, muitas
vezes inviabilizando a germinao e o crescimento das plantas nativas. Na competio
27
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
com as nativas, as exticas terminam por dominar e invadir os ecossistemas. Esse um
problema srio observado at em unidades de conservao no Brasil.
As recentes alteraes climticas so outra fonte de interferncias negativas
sobre a biodiversidade. Essas alteraes referem-se ao aquecimento da superfcie glo-
bal em 0,74C, comparativamente aos nveis pr-industriais, e projeo de um in-
cremento entre 2.4 e 6,4C at 2100, se medidas mitigadoras no forem implantadas.
Impactos sobre a biodiversidade esto relacionados prpria elevao da temperatu-
ra e s consequncias disso: aumento da frequncia de eventos extremos e alterao
dos padres de chuva e seca. Deve-se levar em conta que as espcies esto adaptadas a
viver em determinadas condies climticas cuja alterao poder afetar severamente
a sua distribuio e o funcionamento dos ecossistemas (CONVENO..., 2010).
Nos ambientes terrestres, a elevao da temperatura pode interferir no ritmo da
orao e gerar desequilbrios entre espcies interdependentes, como a sincronia entre
nidicao, polinizadores e fontes de alimento. Organismos patognicos podem en-
trar em contato com espcies que no tm imunidade contra eles. As espcies podem
mudar os seus padres de distribuio, em busca de latitudes mais altas ou altitudes
maiores (CONVENO..., 2010).
A elevao da temperatura tende a ser mais acentuada nos polos, reduzindo a
extenso e a espessura do gelo marinho. No rtico, a massa de gelo utuante est em
constante declnio desde 1980, tornando-se menos extenso, mais no e mais novo.
Essa reduo afeta todo o bioma, tendo em vista que algas, invertebrados, aves, peixes
e mamferos, ou seja, grupos inteiros de espcies, esto adaptados a viver sobre ou sob
o gelo. A diminuio da superfcie de gelo reduz as plataformas de caa e os refgios
contra predadores e, ao causar a elevao da temperatura da gua do mar, interfere na
produtividade primria (CONVENO..., 2010).
Alm dos impactos regionais, as alteraes climticas causam a acidicao dos
oceanos. Cerca de um quarto do gs carbnico lanado na atmosfera nos ltimos 200
anos foi absorvido pelos mares, o que contribuiu para atenuar signicativamente os
efeitos da concentrao de gases estufa na atmosfera. No entanto, se as emisses de
dixido de carbono no forem reduzidas, a capacidade dos oceanos de atuar como
sumidouro desse gs car comprometida, devido progressiva acidicao das guas
marinhas (AMANCIO, 2007; CONVENO..., 2010).
28
Memria e Anlise de Leis
Os oceanos tendem a ser ligeiramente alcalinos. Em meio aquoso, o gs carb-
nico transforma-se em cido carbnico, como resultado de reao qumica que ocorre
naturalmente nos oceanos. Porm, com as emisses excessivas de gs carbnico e a sua
absoro macia pelos oceanos, a acidez das guas marinhas est aumentando, o que
prejudicar seriamente a vida no mar. Na presena do cido carbnico, o carbonato
de clcio dissolvido, o que afetar diretamente os corais, os moluscos e o plncton
14

calcrio, que dependem dele para sobreviver. A gua marinha acidicada corri as
estruturas calcrias e compromete a sobrevivncia dessas espcies (AMANCIO, 2007;
CONVENO..., 2010).
Entretanto, a maior ameaa biodiversidade a perda e a fragmentao de
hbitats, que provoca a remoo local imediata da ora e da fauna nativas e, conse-
quentemente, o desaparecimento de populaes inteiras ou de parte delas, a reduo
da distribuio geogrca das espcies e perdas de diversidade gentica (HERO &
RIDGWAY, 2006). A fragmentao o processo de diviso de um hbitat contnuo
em manchas isoladas, em decorrncia principalmente da retirada da vegetao nati-
va (CERQUEIRA, 2003). Em outras palavras, ela ocorre com a remoo incompleta
de um grande bloco de hbitat, o que resulta em uma paisagem contendo pequenas
parcelas de ecossistemas naturais, separadas entre si por uma matriz dominada por
agropecuria, minerao e outros usos do solo (ARAJO, 2007).
Considera-se que as manchas isoladas tendem ao empobrecimento de esp-
cies. Essa ideia deriva da teoria da biogeograa de ilhas, proposta por R. H. MacAr-
thur e E. O. Wilson, nos anos 1960. Ela prope que existe uma relao de correspon-
dncia entre o tamanho de ilhas ocenicas e o nmero de espcies nelas presentes.
Os autores sugeriram que o nmero de espcies em uma ilha representa o equilbrio
entre colonizao por novas espcies e extino de espcies estabelecidas, isto , entre
a taxa de imigrao, que leva espcies para a ilha, e a taxa de extino, que as remove.
A taxa de imigrao depende da distncia da ilha ao continente. A taxa de extino
estaria relacionada quantidade de hbitats e recursos disponveis. Uma ilha maior
tenderia a suportar populaes maiores, que seriam menos susceptveis extino
(MACARTHUR; WILSON, 1967; ARAJO, 2007).
Esse modelo foi extrapolado para os fragmentos de hbitats terrestres isola-
dos pelo desmatamento. Assim como ocorre nas ilhas, o nmero de espcies encon-
14 O plncton abrange a comunidade de organismos que vivem livremente na coluna dgua
e que constituem a base da cadeia alimentar marinha.
29
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
tradas nos fragmentos dependeria dos tamanhos de cada um e das distncias entre
eles (WILSON, 1997; SCARANO, 2006). Dependeria, tambm, da distncia entre
os fragmentos e os remanescentes de grande porte desses hbitats. Destarte, em um
processo contnuo de converso da paisagem nativa em reas antropizadas, a perda
de espcies ocorre no apenas imediatamente aps a retirada da vegetao nativa,
mas prossegue nos fragmentos, especialmente naqueles menores e mais isolados, em
que as populaes cam mais vulnerveis extino (ARAJO, 2007; RAMBALDI;
OLIVEIRA, 2003).
Os efeitos da fragmentao do hbitat de orestas tropicais midas vm sen-
do observados desde 1979 na oresta amaznica, no Projeto Dinmica Biolgica
de Fragmentos Florestais. Esse projeto, o maior e mais longo do seu tipo realizado
nos trpicos midos, completou 30 anos contnuos de observaes sistemticas. O
monitoramento de espcies e comunidades selecionadas, antes e depois dos des-
matamentos (para formao de pastagens), gerou centenas de teses e artigos que
mostram, entre outras coisas, que a biodiversidade diminui mais rapidamente nas
reas menores. Isso ocorre devido inuncia dos ventos diurnos, que destroem as
rvores e arbustos na borda dos fragmentos e penetram at 100 metros mata adentro
(WILSON, 1994; OLIFIERS; CERQUEIRA, 2006).
Esses impactos, sofridos pelas espcies ocorrentes nas reas mais externas dos
fragmentos orestais, em contato com o hbitat alterado, denominam-se efeito de bor-
da. Diversos fatores contribuem para o efeito de borda, como ventos, luminosidade,
fogo, invaso de animais domsticos e plantas diversas. Eles podem tornar o ambiente
no entorno imediato do fragmento inspito para as espcies e populaes que nele
habitam e, ao mesmo tempo, favorecer o estabelecimento de espcies de reas abertas
nas bordas do fragmento (SCARIOT, 2003).
Imaginemos uma rea no desmatada, onde vive uma dada espcie. Aps o des-
matamento, a superfcie disponvel para a espcie contrai-se imediatamente. Devido
ao efeito de borda, a rea de hbitats desfavorveis para a espcie tende a se expandir,
reduzindo a capacidade dos indivduos de sobreviver, atingir a idade adulta e reprodu-
zir-se (CERQUEIRA, 2003). Embora a perda inicial de espcies possa ser modesta, ela
aumenta medida em que a vegetao original removida e os fragmentos cam cada
vez menores (DOBSON, 1998).
O efeito do tamanho dos fragmentos foi documentando em outros locais da
Amaznia e em outros biomas brasileiros. Na Amaznia central, observou-se que o
30
Memria e Anlise de Leis
macaco-aranha (Ateles marginatus) no ocorre em fragmentos pequenos. No Cerrado,
Scariot et al. (2003) observaram que, em uma rea de fragmentos de vegetao nati-
va imersos em uma matriz de soja, os fragmentos com mais de 1.300ha tinham 25%
mais espcies arbreas que os fragmentos menores, com at 700ha. Na Mata Atlntica,
vericou-se que o mico-leo-dourado (Leontopithecus rosalia rosalia) no sobrevive
em fragmentos menores que 250ha (VIEIRA, 2003).
Os efeitos de borda guardam relao tambm com a razo permetro/rea.
Quanto maior a relao, menor a rea efetivamente protegida. Estudos sobre fragmen-
tos existentes na bacia do rio Macacu (RJ) mostraram que a densidade de indivduos
arbreos com menor rea basal
15
era maior nas reas mais recortadas do que nas reas
com igual superfcie, mas com contorno arredondado (SCARIOT, 2003).
A distncia entre os fragmentos e a qualidade da matriz inuenciam o deslo-
camento de espcies entre os fragmentos. Estudos sobre o movimento de pequenos
mamferos foram realizados durante sete anos em Poo das Antas (RJ), onde o afas-
tamento entre os remanescentes de mata variava entre 60 e 1.300 m. O entorno entre
os fragmentos era composto por gramneas e a taxa de movimentao foi bastante
varivel, mesmo entre espcies de um mesmo grupo taxonmico. Alguns marsupiais e
roedores orestais foram capazes de se movimentar em ambientes abertos, mas outros
no saram dos fragmentos, cando, portanto, mais susceptveis extino (VIEIRA,
2003).
No sul da Bahia, observou-se menor riqueza de anuros quando os fragmentos
estavam isolados por paisagens pouco propcias propagao das espcies. Em Santa
Cruz de Cabrlia (BA), o fragmento com menor riqueza localizava-se em um vale
cercado de plantaes de eucalipto (SILVANO, 2003). Por outro lado, a matriz pode
assumir carter propcio quando composta por reorestamentos com espcies nativas
e sistemas agroorestais (SCARIOT, 2003).
Entre espcies vegetais, a matriz fator decisivo para aquelas com disperso
zoocrica
16
, tendo em vista que os animais dispersores podem no se deslocar por essa
matriz. Por exemplo, monoculturas de gros e pastagens plantadas podem ser intrans-
15 rea basal: parmetro tossociolgico usado para indicar a dominncia das espcies em
uma comunidade. estimada por meio da medio do permetro ou do dimetro dos
troncos e da utilizao de frmulas especcas (BRASIL..., 2004).
16 Zoocoria: disperso (de sementes, esporos) por animais.
31
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
ponveis para animais de oresta. Espcies anemocricas
17
so mais vulnerveis ao
fator distncia entre fragmentos (RAMBALDI; OLIVEIRA, 2003).
O desmatamento e a fragmentao de hbitats so as maiores ameaas bio-
diversidade, mas importante considerar os efeitos sinrgicos de outros fatores. Po-
pulaes muito reduzidas pela perda de hbitats e connadas em pequenas manchas
podem ter menor capacidade de adaptao s mudanas ambientais decorrentes da
poluio e das alteraes climticas. A ao conjunta desses fatores pode levar ho-
mogeneizao bitica, devido constituio de paisagens dominadas por espcies com
maior capacidade de adaptao aos impactos decorrentes das alteraes humanas.
5 Conservao e preservao da natureza distino conceitual
A conservao da biodiversidade o conjunto de prticas destinadas proteo
da diversidade biolgica. Visa a manuteno da diversidade gentica, dos processos
ecolgicos e dos sistemas vitais essenciais, bem como o aproveitamento perene das
espcies e dos ecossistemas (UICN, 1984). Inclui uma combinao de aes que vo
da preservao absoluta das comunidades biticas estveis ao manejo de ecossistemas
modicados pelos humanos.
A Lei do Snuc conceitua a conservao da natureza como
o manejo do uso humano da natureza, compreendendo a preservao, a manuten-
o, a utilizao sustentvel, a restaurao e a recuperao do ambiente natural,
para que possa produzir o maior benefcio, em bases sustentveis, s atuais gera-
es, mantendo seu potencial de satisfazer as necessidades e aspiraes das geraes
futuras, e garantindo a sobrevivncia dos seres vivos em geral (art. 2, II).
Como se depreende dessa denio legal, a conservao da natureza pressupe
sempre o manejo realizado pelos humanos, mesmo quando a opo de manejo seja a
no ao ou o no uso, isto , a preservao de um dado ecossistema.
17 Anemocoria: disperso (de sementes, esporos) pelo vento.
32
Memria e Anlise de Leis
Assim, nas polticas de proteo da biodiversidade, a conservao e a preser-
vao representam ideias diferentes, embora, no senso comum, preservar e conservar
tenham o mesmo signicado. A preservao constitui a manuteno dos ecossistemas
nativos em seu estado natural, sem interferncia humana. a proteo absoluta contra
quaisquer usos diretos dos recursos naturais (caa, coleta, manejo, agricultura, pecu-
ria, minerao etc.). Nas reas protegidas sujeitas ao regime de preservao, admitem-
se apenas usos indiretos dos recursos naturais, como a contemplao, o lazer e a recre-
ao, a educao ambiental e a pesquisa cientca (desde que no implique retirada de
material em larga escala).
Distintamente, a conservao da natureza engloba toda ao humana que tenha
por m manter os ecossistemas em seu estado natural, desde sua preservao at a
recuperao de reas degradadas, incluindo-se o uso sustentvel e o manejo. Obvia-
mente, no constituem aes de conservao aquelas que implicam o corte raso da
vegetao e a converso de reas com ecossistemas nativos para atividades agrcolas,
industriais etc.
A CDB prev duas estratgias para a conservao da diversidade biolgica: a
conservao in situ e a ex situ. A primeira signica manter a biodiversidade em todos
os seus componentes: os recursos genticos, as espcies e os ecossistemas e hbitats
naturais. A conservao ex situ signica a conservao de componentes da diversidade
biolgica fora de seus hbitats naturais, isto , em bancos genticos, jardins zoolgicos,
jardins botnicos etc.
6 A seleo de reas para a conservao
Tendo em vista que os recursos para a conservao da biodiversidade so es-
cassos, necessrio escolher reas prioritrias para o investimento e atuao do Poder
Pblico e da sociedade civil. A biologia da conservao busca denir parmetros para
identicar essas reas. Alguns critrios baseiam-se na identicao das espcies cujas
caractersticas exigem interveno urgente.
Uma espcie pode ser considerada extinta global ou localmente. O primeiro
caso ocorre quando nenhum indivduo encontrado na natureza por perodos de
tempo relativamente longos ou quando alguns espcimes permanecem vivos apenas
33
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
em cativeiro ou em condies controladas pelos humanos (PRIMACK; RODRIGUES,
2001). Uma espcie est localmente extinta quando no encontrada em uma rea
que ela sabidamente habitou, embora possa haver populaes em outros locais. So
consideradas localmente extintas tambm as populaes com nmero to reduzido de
indivduos num determinado local que os seus efeitos sobre a comunidade biolgica
em que ela vive so praticamente imperceptveis, como o caso da ariranha (Pteronura
brasiliensis), em Minas Gerais (PRIMACK; RODRIGUES, 2001).
A Conveno sobre Comrcio Internacional de Espcies Ameaadas (Cites)
18

apresenta a seguinte classicao das espcies que precisam de proteo especial:
em perigo, com probabilidade de extino no futuro prximo, a includas
as que tm populao muito pequena;
vulnervel, cuja viabilidade a longo prazo incerta, devido reduo do
tamanho de suas populaes;
rara, com nmero reduzido de indivduos, devido extenso geogrca li-
mitada ou baixa densidade populacional; e
insucientemente conhecida, quando o nvel de conhecimento no permite
o enquadramento em qualquer das categorias anteriores.
Um dos principais conceitos ecolgicos relativos espcie o de endemismo.
Espcie endmica aquela que tem distribuio natural restrita a um determinado
lugar, o que a torna mais vulnervel extino, se o seu hbitat est ameaado. O
mico-leo-dourado (Leontopithecus rosalia rosalia), por exemplo, endmico da Mata
Atlntica, vive preferencialmente nas orestas paludosas das baixadas uminenses,
mas pode sobreviver tambm em reas de orestas secas. Com a drenagem das reas
midas, o corte das matas secas e a intensa captura para a venda nos circuitos de tr-
co ilegal de animais silvestres, a espcie tornou-se criticamente ameaada de extino
(CERQUEIRA, 2003). A espcie acabou sendo o alvo do primeiro programa abran-
gente e de longo prazo realizado no Brasil para salvar da extino uma espcie animal.
A primeira reserva biolgica brasileira Poo das Antas (RJ) foi criada como parte
desse programa, para servir de local para reintroduo de grupos de animais repro-
duzidos e criados em cativeiro.
18 A Cites foi assinada em Washington, em 3 de maro de 1973, e raticada pelo Brasil em 6
de agosto de 1976.
34
Memria e Anlise de Leis
Certas caractersticas tornam algumas espcies mais vulnerveis que outras.
o caso das espcies cujos indivduos so de grande porte, tm maior exigncia alimen-
tar e necessitam de grandes reas para sobreviver, como o lobo guar (Chrysocyon
brachyurus), que requer 27km
2
de hbitat em bom estado

por indivduo. A podem ser
includas tambm as espcies migratrias. Grandes populaes dependem de dois ou
mais tipos de hbitats frequentemente muito distantes entre si para reproduzir e
sobreviver (WILSON, 1994; PRIMACK; RODRIGUES, 2001; QUAMMEN, 1996).
So vulnerveis, tambm, as espcies com alto grau de especializao, cuja so-
brevivncia depende de nichos especcos. Como ressalta WILSON (1994), a espe-
cializao uma sutil armadilha do oportunismo evolutivo (p. 248). Se ela confere
vantagem pela ausncia de competidores, expe a espcie a alto risco de extino em
caso de mudanas ambientais sbitas ou mesmo gradativas.
As espcies animais e vegetais que oferecem os maiores desaos para a conser-
vao so aquelas com populaes pequenas. Essas populaes esto sujeitas perda
de variabilidade gentica, endogamia e deriva gentica, bem como a utuaes demo-
grcas (variaes nas taxas de nascimento e mortalidade) e ambientais (incidncia de
doenas, carncia de alimentos, reduo populacional do polinizador etc.) e so mais
susceptveis s catstrofes naturais (WILSON, 1994).
19
Uma espcie que vive em ecossistemas sujeitos a degradao intensa pode ser
reduzida a populaes muito pequenas. Esse desaparecimento gradual de populaes
19 A variabilidade gentica permite populao adaptar-se s transformaes do ambiente.
Alelos raros, inteis em dadas condies ambientais, podem manifestar mecanismos im-
portantes de adaptao quando as condies mudam (alteraes climticas, por exemplo).
Populaes isoladas esto sujeitas perda de variabilidade gentica devido deriva gen-
tica, isto , alterao aleatria da presena de alelos de uma gerao para outra. Numa
populao muito pequena, certos alelos podem tornar-se muito raros ou mesmo desapa-
recer, de uma gerao a outra, se os indivduos que os detm tornam-se muito poucos,
morrem ou no se reproduzem. Alm disso, populaes com baixa variabilidade gentica
so mais propensas aos efeitos deletrios da endogamia, que leva presena de alelos no-
civos nos descendentes provenientes do pai e da me. Disso pode resultar uma reduo
populacional ainda mais drstica ou mesmo a extino. A perda de variabilidade gentica
pode ocorrer, tambm, em populaes biolgicas maiores, mas com poucos indivduos
reprodutores, devido a fatores como idade, sade, esterilidade, desnutrio, problemas na
proporo de sexos e outros. Quando o nmero de reprodutores cai, a populao torna-
se mais susceptvel aos efeitos da deriva gentica e depresso endogmica, podendo se
inviabilizar, a longo prazo (WILSON, 1994; PRIMACK; RODRIGUES, 2001). A migra-
o de indivduos entre populaes, isto , o uxo gnico, o modo de aumentar a varia-
bilidade, reduzir os efeitos da deriva gentica e reduzir as possibilidades de endogamia
(WILSON, 1994; PRIMACK; RODRIGUES, 2001).
35
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
chamado morte por mil navalhadas. Infelizmente, muitas vezes percebido apenas
quando a distribuio geogrca da espcie e o tamanho das suas populaes j esto
muito reduzidos em relao aos originais (HERO; RIDGWAY, 2006).
A migrao depende da capacidade de movimento da espcie, da proximidade
entre as populaes e da qualidade do hbitat. Hbitats intermedirios de baixa qua-
lidade podem funcionar como ralos, nos quais as populaes podem ser extintas.
Uma populao grande e estvel (central), cercada de populaes menores e utuantes
(satlites), pode ser fonte permanente de emigrantes, mas distncias muito grandes en-
tre os fragmentos, ou hbitats intermedirios de baixa qualidade podem dicultar ou
impedir o uxo gnico (CERQUEIRA et al. , 2003; PRIMACK; RODRIGUES, 2001).
Dessa forma, os programas de conservao devem levar em conta a vulnerabi-
lidade das espcies e os requisitos para a sua proteo. As reas destinadas proteo
da biodiversidade devem garantir a sustentabilidade das populaes e manter o uxo
gnico entre elas. Para tanto, amostras de ecossistemas devem ter o tamanho suciente
e a qualidade adequada para que a espcie sobreviva. Critrios para a denio do
tamanho e da forma ideal das reas destinadas conservao foram estabelecidos com
base na relao espcie-rea, retirada da teoria da biogeograa de ilhas. Nesse modelo,
as reas protegidas podem ser comparadas a ilhas, isto , a espaos com ora e fauna
nativas cercadas de ambientes alterados pela ao humana. Assim, seriam preferveis
unidades maiores a menores, inteiras a divididas, circulares a lineares, prximas entre
si a distantes entre si (SCARANO, 2006; PRIMACK; RODRIGUES, 2001).
Embora esses critrios sejam teis, a aplicao dogmtica da teoria da biogeo-
graa de ilhas como diretriz para polticas de conservao pode criar problemas. Sca-
rano (2006) cita como exemplo uma pesquisa sobre dinmica populacional de pau-
brasil (Caesalpinia echinata) em fragmentos de oresta semidecdua no municpio de
Bzios (RJ). Descobriu-se que o maior banco de plntulas encontrava-se no menor
fragmento, que seria considerado de baixa prioridade se o critrio tamanho da rea
fosse considerado na seleo dos fragmentos a proteger. Vieira et al. (2003) observa-
ram que, na Mata Atlntica do sul da Bahia, pequenos fragmentos mantiveram a mes-
ma riqueza de morcegos encontrados nas reas contnuas. O mesmo foi encontrado
na Reserva Biolgica Poo das Antas, em relao a pequenos mamferos. Na Amaznia
oriental, uma pequena espcie de primata ameaada de extino (Chripotes albinasus)
foi encontrada em um dos menores fragmentos da rea estudada (VIEIRA, 2003).
36
Memria e Anlise de Leis
preciso levar em conta que, em muito casos, a perda de hbitats to drstica
que no resta alternativa seno proteger os poucos fragmentos de vegetao nativa
remanescentes. No Pontal do Paranapanema (SP), por exemplo, estudos sobre o mico-
leo-preto (Leontopithecus chrysopygus) mostraram que, para a sua sobrevivncia na
natureza, havia apenas 21.000ha de orestas na regio, divididos em fragmentos de
tamanhos diversos. Nesse caso, todos os fragmentos foram considerados importantes
e quatro deles foram indicados para criao da Estao Ecolgica do Mico-Leo-Preto
(PDUA et al., 2004).
Scariot et al. (2003) armam que essencial que a anlise assuma a escala da
paisagem, porque, numa metapopulao, algumas populaes podem estar se extin-
guindo em um fragmento e repovoando outros. Portanto, o conjunto de fragmentos
que conta para determinar a persistncia de determinadas populaes na paisagem.
Corroborando o argumento de Scarano (2006), Scariot et al. (2003) ressaltam que pe-
quenos fragmentos podem ser importantes pelo fato de promoverem a conexo entre
fragmentos maiores.
Um bom mtodo para a seleo de reas para a conservao da biodiversidade
a anlise de lacunas, que permite a avaliao integrada de mapas de reas protegidas e
de distribuio de espcies. A sobreposio identica reas onde ocorrem espcies no
protegidas e aponta reas onde novas unidades de conservao devem ser institudas
(PINTO et al., 2006).
Outra estratgia muito utilizada na biologia da conservao a de hotspots,
baseada nas espcies endmicas. Essa estratgia foi proposta por Norman Myers, no
m da dcada de 1980, e adotada pela Conservao Internacional, para seleo de
reas para atuao. O modelo apoia-se na ideia de que a distribuio da biodiversidade
no planeta no uniforme, sendo maior em determinadas regies que concentram
grande nmero de espcies endmicas. Ao mesmo tempo, essas reas so as que mais
sofrem, atualmente, com a destruio de hbitats. Hotspots, ento, so as reas onde
h, ao mesmo tempo, maior concentrao de espcies no encontradas em nenhum
outro lugar do globo terrestre e maior ndice de destruio de hbitats. O conceito faz
a interseco de endemismo com ameaa (MITTERMEIER, 1999; JENKINS; PIMM,
2006; ALHO, 2005).
As espcies endmicas, por terem distribuio mais restrita e serem mais espe-
cializadas, so mais vulnerveis s alteraes ambientais provocadas pelas atividades
humanas do que as espcies de distribuio mais ampla. O endemismo de plantas
37
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
escolhido como primeiro critrio, porque elas do suporte s demais formas de vida
(MITTERMEIER, 1999).
Hero e Hidgway (2006) sugerem que a conservao seja centrada nas regies
biologicamente mais valiosas, como os hotspots. Entretanto, algumas espcies raras po-
dem no ocorrer nessas regies, e, nesse caso, uma ao especca deve ser implantada.
O modelo mais adequado combina a implantao de uma malha de unidades de con-
servao com o manejo integrado de bacias hidrogrcas, favorecendo a conectivida-
de de hbitats dentro e entre bacias hidrogrcas.
Cavalcanti (2006) destaca que, embora a carncia de conhecimento sobre a
biodiversidade fragilize o processo decisrio sobre a seleo de reas a proteger, ne-
cessrio o bom planejamento da poltica de conservao. As medidas de conservao
tm que ser articuladas e priorizadas, tendo em vista a urgncia das aes e a limitao
dos recursos.
Um instrumento recente de planejamento ambiental a ecologia da paisagem,
que visa investigar a heterogeneidade espacial para denir padres de hbitat com base
em aspectos geomorfolgicos, de cobertura vegetal e de ocupao humana. Estudos
de ecologia da paisagem permitem a denio de unidades naturais da paisagem e
auxiliam na conservao da biodiversidade e no manejo de recursos naturais. O ponto
central dessa abordagem o reconhecimento de que o funcionamento de uma uni-
dade depende das interaes que ela mantm com as unidades vizinhas (METZGER,
2001, p. 5), o que permite uma viso integradora dos diferentes tipos de hbitats e das
suas relaes com as aes humanas.
20
Essa perspectiva integradora est presente tambm no manejo ou gesto bior-
regional, outra ferramenta da conservao. A biorregio um espao geogrco que
abriga um ou vrios ecossistemas, incluindo as atividades produtivas e todas as popu-
laes humanas residentes ou que dependem dos recursos naturais da rea. O manejo
biorregional deve abranger regies extensas e biologicamente viveis, capazes de sus-
tentar padres migratrios das populaes animais e vegetais e de absorver impac-
tos das mudanas globais. A estratgia deve abranger zonas-ncleo selvagens, ligadas
entre si por corredores de vegetao natural ou recomposta, cando ambos (zonas-
ncleo e corredores) imersos em uma matriz de usos e padres diversos de posse da
terra (MILLER, 1997).
20 Sobre gesto integrada da biodiversidade, ver captulo especco deste livro.
38
Memria e Anlise de Leis
A ecologia da paisagem e a gesto biorregional caminham na mesma direo,
qual seja, a de que a manuteno da diversidade biolgica deve ser planejada numa
perspectiva abrangente, que interligue paisagens naturais a paisagens manejadas. Uni-
dades de conservao e outras reas protegidas devem ser integradas matriz circun-
dante de forma a possibilitar a conservao em unidades maiores de hbitats.
Esse enfoque tambm faz parte do conceito de corredores de biodiversidade,
que podem ser compreendidos como grandes polgonos contguos de escala regio-
nal, que incluem ecossistemas e espcies prioritrias para conservao de determi-
nado bioma e onde reas protegidas esto conectadas entre si na matriz da paisagem
(CAVALCANTI, 2006, p. 349). O objetivo dos corredores de biodiversidade manter
a integridade da biota regional em grandes unidades da paisagem (CAVALCANTI,
2006, p. 350). O tema objeto de captulo especco neste livro.
Por m, cabe mencionar o levantamento das reas Prioritrias para a Con-
servao (APCs), realizado pelo Ministrio do Meio Ambiente. O projeto teve incio
em 1998 e os seus resultados foram atualizados em 2005 (BRASIL..., 2007). Ele teve o
objetivo de identicar as regies onde o Poder Pblico deve, preferencialmente, con-
centrar as suas aes com vistas conservao, bem como orientar as demais polticas
pblicas. Trata-se de um mapeamento que permite visualizar no apenas as reas mais
conservadas, mas tambm as tendncias de ocupao. reas mais conservadas e reas
sob ocupao intensa merecem aes emergenciais.
A metodologia desse levantamento, estabelecida pela Deliberao n 39, da Comis-
so Nacional de Biodiversidade, de 14 de dezembro de 2005, abrange a denio de alvos
(espcies e ecossistemas) a conservar e de metas relativas ao quanto necessrio para ga-
rantir a persistncia dos alvos a longo prazo. A escolha do conjunto de reas selecionadas
considerou a representatividade das amostras, em relao biodiversidade da regio; a com-
plementaridade, que permita maximizar o nmero de alvos e as metas; a insubstituibilidade,
isto , a contribuio potencial de uma amostra para a conservao de um ou mais alvos e o
efeito de sua indisponibilidade, considerando-se as demais reas; a ecincia, referente m-
xima proteo da biodiversidade na menor rea possvel, e a vulnerabilidade, concernente
ao grau de ameaa de erradicao dos alvos de conservao (BRASIL..., 2007).
Os alvos e metas foram denidos em reunies tcnicas especcas para cada
bioma, envolvendo representantes governamentais, acadmicos e entidades am-
bientalistas. Adotou-se como base o Mapa de Biomas do Brasil do IBGE de 2004
(BRASIL..., 2007). A delimitao das reas e a denio do grau de importncia bio-
39
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
lgica de cada uma (extremamente alta, muito alta, alta e insucientemente conhe-
cida) e das aes recomendadas para cada polgono (criao de UCs, recuperao
de rea degradada e realizao de inventrio biolgico, por exemplo) foram feitas
em seminrios regionais e num seminrio nal, do qual participaram representan-
tes governamentais, acadmicos, entidades ambientalistas, representantes dos povos
tradicionais e representantes do setor privado. As reas prioritrias incluem reas
novas e reas j protegidas UCs federais e estaduais, de proteo integral e de uso
sustentvel e terras indgenas. Ao todo, foram identicadas 1.555 reas prioritrias,
alm das 1.129 reas j protegidas. Todas foram reconhecidas por meio da Portaria
MMA, de 23 de janeiro de 2007 (BRASIL..., 2007).
O reconhecimento das APCs pelas diversas instncias do Poder Pblico, alm
do MMA, poderia auxiliar no esforo de ordenamento das atividades produtivas e de
implantao das polticas federais, estaduais e municipais de conservao. Nos biomas
mais degradados, as APCs sobrepem-se em grande medida aos remanescentes de
vegetao nativa. Portanto, esse levantamento constitui uma ferramenta importante de
planejamento das polticas pblicas de conservao da biodiversidade sem que sejam
negligenciadas, contudo, outras reas consideradas importantes para a conservao e
no includas entre as APCs. Elas poderiam ser avaliadas como reas propcias im-
plantao de corredores de biodiversidade, por exemplo, por meio da implantao de
unidades de conservao, de estmulo proteo da biodiversidade em terras privadas,
de fomento ao uso sustentvel dos ecossistemas e da recuperao de reas degradadas.
7 Concluso
A atual crise da biodiversidade evidente pelo declnio de espcies, em nvel
regional e global, e, principalmente, pela perda acelerada de hbitats, ameaando a
manuteno de biomas inteiros. Conservar a biodiversidade uma necessidade, tendo
em vista a sua importncia para o fornecimento de servios ecossistmicos e para o
desenvolvimento econmico, social e cultural da humanidade. Trata-se tambm de um
imperativo tico cada vez mais reconhecido.
Uma poltica eciente de conservao da natureza requer o controle da perda
e da fragmentao de hbitats. A perda e a fragmentao geram o declnio imediato
40
Memria e Anlise de Leis
da diversidade biolgica e comprometem a sua manuteno futura, pela reduo do
tamanho das populaes e pelo rompimento do uxo gnico entre elas. As reas com
maior concentrao de biodiversidade, como os hotspots, devem ser priorizadas, mas
as demais regies no podem ser negligenciadas.
A poluio, as invases biolgicas e as alteraes climticas tambm ameaam a
biodiversidade no apenas por seus impactos diretos, mas pelos efeitos sinrgicos, que
fragilizam as espcies e os ecossistemas e diminuem a sua resilincia.
A melhor estratgia de conservao atua em escala regional, com a seleo de
reas destinadas preservao imersas em uma matriz de usos diversos do solo, inclu-
sive o manejo sustentvel da biodiversidade, permevel ao uxo das espcies vegetais e
animais. Essa estratgia leva conservao da biodiversidade em todas as suas escalas
(gentica, de espcies e de ecossistemas). A sua eccia depende no apenas da atuao
do Poder Pblico, mas especialmente da iniciativa privada, tendo em vista que a conser-
vao deve ocorrer tanto em propriedades pblicas quanto particulares. Nas terras par-
ticulares, a observncia da legislao orestal e a adoo de tecnologias agropecurias
poupadoras de recursos, alm da criao de reservas particulares, complementam ini-
ciativas pblicas de diversos tipos. A conservao pode ser ajudada tambm por proje-
tos empresariais de nanciamento da restaurao/manuteno de ecossistemas nativos.
Mesmo que a biologia da conservao ainda no disponha de critrios precisos
para a delimitao das reas a serem destinadas proteo da biodiversidade, isso no
invalida as polticas de conservao e a interferncia do Poder Pblico na iniciativa
privada. Nesse caso, necessrio aplicar o Princpio 15 da Declarao aprovada na
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Rio-92 ,
conhecido como princpio da precauo, segundo o qual, na ocorrncia de ameaa de
danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza cientca absoluta no ser utiliza-
da como razo para o adiamento de medidas de controle da degradao ambiental.
21

A extino de espcies e a degradao de ecossistemas e biomas so evidncias claras
de que danos graves e talvez irreversveis biosfera esto em curso. Adiar a adoo de
medidas de controle dessa degradao poder condenar as futuras geraes a viven-
ciar um processo de homogeneizao bitica sem precedentes na histria do planeta.
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Aspectos ticos e polticos da atual crise
de biodiversidade

Maurcio Andrs Ribeiro
1 Aspectos ticos da crise da evoluo
O Homo sapiens no mais do que uma espcie cuja passagem pelo planeta efmera
e cujo destino selado pelas mesmas leis naturais que regem as demais formas de vida.
Seria um engano pensar que o homem tenha conquistado a Terra. Somos a espcie
dominante simplesmente porque eliminamos grande parte da biosfera. E, ao fazermos
isso, geramos condies pouco promissoras para nossa prpria sobrevivncia.
John Gray (2005)
Perdas de biodiversidade ocorreram em vrios momentos da histria da vida
no planeta Terra. Dinossauros desapareceram h 65 milhes de anos. Atualmente
ocorre a 6 grande extino de espcies no planeta, desde o surgimento da vida. O
ritmo avassalador das mudanas difere a atual grande extino das que ocorreram em
momentos anteriores da histria da Terra. Outra diferena que, desta vez, o Homo
sapiens um dos causadores da crise climtica e da extino de espcies vivas e de
lugares. Ele provoca transformaes em seu hbitat, acidentes ecolgicos, mudanas
de uso da terra, usa o fogo e tecnologias cada vez mais poderosas. O Homo sapiens se
48
Memria e Anlise de Leis
multiplicou em nmeros e em tipos de aspiraes, desejos e necessidades. Aumentou
a densidade demogrca, bem como a durao mdia de vida e o consumo de ener-
gia, de alimentos, de gua, de materiais. Exerce formidvel presso sobre a capacidade
de suporte do ambiente e os limites de seu planeta que, visto de longe, uma ilha no
universo. O ilhu est cercado por um vasto oceano de gua; o terrqueo est cercado
pelo vasto espao sideral
22
.
Em 1800, ramos um bilho de pessoas e alcanamos os sete bilhes em 2010.
Que imagens e percepes temos de ns mesmos? H uma diversidade delas. O Homo
sapiens tem capacidade de autorreexo e de saber-se ignorante. Fomos designados
como Homo demens (O homem esse animal louco cuja loucura inventou a razo,
disse Cornelius Castoriadis); como o Homo moralis, um primata que coopera; o Homo
sportivus e o Homo ludens, pelas caractersticas ldicas, que compartilha com outros
animais que jogam, gostam de brincar e fazer humor (Johan Huizinga); o Homo belli-
cus, por seu carter guerreiro; ao desenvolver a tecnologia e a economia somos os
Homo tecnocraticus e o Homo economicus, espcie composta de um conjunto de in-
divduos egostas em busca de graticao pessoal e acumulao material. J o Homo
scienticus valoriza a observao objetiva, a classicao e a mensurao. Edgar Morin
fala do Homo complexus, que lida com a complexidade. Hoje podemos nos ver tambm
como o Homo lixus, a nica espcie animal que produz lixo: dois milhes de toneladas
por dia. E ainda como o Homo stressatus moderno com as consequncias que isso
traz sua sade , ansioso, com medo e preocupado com o futuro e com ameaas
reais ou imaginrias. Diegues imagina o Homo ricus, uma parcela da humanidade que
derivar da plutocracia e que se descolar do restante da espcie, beneciria de onero-
sos avanos da medicina, que nem todos podem pagar. Ao ocuparmos todo o planeta,
nos vemos como Homo planetaris; ao viajarmos no espao, somos os Homo cosmicus.
O bilogo Edward O. Wilson assim descreve o Homo proteus:
Cultural, exvel, com vasto potencial. Conectado e dirigido pela informao. Move-
se, adapta-se, pensa em colonizar o espao. Lamenta a perda da natureza e espcies,
mas esse o preo do progresso e, de todo modo, isso tem pouco a ver com o futuro
(WILSON, 1998, p. 278).
22 Devido a seu isolamento relativo, as ilhas sempre foram, desde Darwin e A. R. Wallace at
Jared Diamond, ambientes privilegiados nos quais busca-se compreender a extino de
espcies, novas especiaes e a limitada capacidade de suporte. A ecobiologia das ilhas
um campo rico para se entenderem os processos evolutivos (QUAMEN, 2009).
49
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Transumanistas, que trabalham com a perspectiva de um ser evolutivo, ace-
nam com o surgimento do Homo perfectus que atua por meio do uso tico das tec-
nologias para estender as capacidades humanas. Ou o Homo noologicus, que sabe das
consequncias de seus atos.
O Homo sapiens, animal poltico, capaz de pensar e de se comunicar por meio
da linguagem. A espcie humana, por meio de sua cultura, cincia e tecnologia, capaz
de inuir sobre o rumo da evoluo, ao modicar geneticamente espcies existentes,
num processo de seleo articial.
O Homo sapiens mantm vrios modos de relaes ecolgicas e interaes com
os demais de sua espcie, com outras espcies e com o planeta que o hospeda
23
. Os
tipos de relaes variam das de parceria e cooperao s de antagonismo ou compe-
tio. A simbiose e o comensalismo so relaes harmnicas. So desarmnicas as
interaes como a antibiose (princpio usado nos antibiticos, que matam ou inibem
certos organismos vivos), o predatismo, o canibalismo, o parasitismo.
Formas de interaes correspondentes se reproduzem no campo das relaes
polticas, sociais, econmicas, afetivas. No campo social e poltico, as relaes nega-
tivas podem ser de guerra, de confronto e de conito violento ou no violento, de
dominao, de submisso, de dependncia, de manipulao; na interao positiva ou
harmnica ressaltam as relaes de dilogo, de cooperao e parceria, de enriqueci-
mento mtuo, de aliana.
A crise da biodiversidade crescentemente conhecida pela cincia. Uma pe-
quena parte dos sete bilhes de seres humanos, com maior cincia e conscincia,
sabe que ocorre uma grande extino; sabe que as atividades de nossa espcie so
uma de suas causas e que elas afetam mais duramente alguns segmentos da socieda-
de do que outros; sabe que possvel inuir no rumo da evoluo. Nas grandes ex-
tines anteriores no se colocavam questes ticas ou polticas. No contexto atual,
elas fazem sentido.
23 Atualmente, h grande facilidade para compreender as relaes no mundo natural, por
meio do cinema, da televiso, das novas tecnologias da informao. Relaes antagnicas
aplicam estratgias astuciosas, de predao e mortes violentas. Ver, por exemplo, os pro-
gramas na National Geographic ou a srie Planeta Terra, da BBC, com quatro DVDs que
mostram tais interaes biolgicas nos polos, nas montanhas, na gua doce, nas cavernas,
nos desertos, nas grandes plancies, nas selvas, nas orestas sazonais, no mar raso, nos
grandes oceanos.
50
Memria e Anlise de Leis
Diz Pierre Weil (1989) que
o princpio de vida o que deve inspirar o primeiro valor tico: respeitar a vida,
defender a vida sob todos os seus aspectos; inclusive a morte, a desintegrao e a
destruio devem ser respeitadas nos seus ritmos prprios, como fazendo parte da
vida. Entretanto, h uma diferena muito forte entre aceitar a morte e a destrutivi-
dade como fazendo parte da vida, e provocar essa destruio e morte diretamente
por assassinato ou guerra, de um lado, ou por outro lado, indiretamente pelo uso de
tecnologias destrutivas, a curto, mdio ou longo prazo. Entre aceitar a morte como
processo vital e provoc-la se encontra a diferena fundamental entre um valor
construtivo e um destrutivo.
Nessa linha, aponta Pierre Dansereau que:
se a espcie humana, cujo lugar na natureza tornou-se mais do que nunca um tema
de contestao, compartilhar os recursos do planeta Terra (e, daqui a pouco, aqueles
de outros planetas tornados acessveis) com outras espcies que esto quase comple-
tamente sob o seu controle, que responsabilidades deveriam ser assumidas pelas po-
pulaes na gerncia desses recursos? Trata-se de uma questo moral e, portanto, tica
(DANSEREAU apud VIEIRA, 1999, p. 334).
O ambientalista Jos Lutzenberger utilizou linguagem potica para alertar que
s o cego intelectual, o imediatista, no se maravilha diante desta multiesplendorosa
sinfonia, no se d conta de que toda agresso a ela uma agresso a ns mesmos,
pois dela somos apenas parte. A contemplao do inimaginavelmente longo espao
de tempo que foi necessrio para a elaborao da partitura e o que resta de tempo
pela frente para um desdobramento ainda maior do espetculo at que se apague
o Sol s pode levar ao xtase e humildade. Assim, o grande Albert Schweitzer
enunciou como princpio bsico de tica o princpio fundamental da reverncia
pela Vida em todas as suas formas e manifestaes! Se h um pecado grave, esse
frear a Vida em seu desdobramento, eliminar espcies irremediavelmente, arrasar
paisagens, matar oceanos (LUTZENBERGER, 1970, p. 85).
51
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Lutzenberger dizia que a populao humana vem se comportando pior do que
o pulgo no tomateiro. Ele se referia ao parasitismo, um dos tipos de relaes desarm-
nicas que ocorre no mundo da natureza. O parasita vive no corpo do hospedeiro, do
qual retira alimentos. O pulgo se reproduz at matar a planta hospedeira. O Homo sa-
piens parasita inquilino de seu hbitat Terra, nutre-se dele. Hspede voraz, consome
sem limites alimentos, matrias primas e energia e caminha para cometer o matricdio
da me-terra que o nutre. Mas a natureza pode assumir a face da me Kali
24
, a deusa
hindu e, com desastres mais intensos e frequentes, mostrar sua fora diante daqueles
que a parasitam. Numa reedio da expulso do paraso, nossa espcie corre o risco
de ser expulsa do planeta que a hospeda, conforme sugere James Lovelock, o autor da
teoria Gaia, que estima que estaremos reduzidos a um bilho de pessoas at o nal do
sculo XXI.
Postura tica e poltica diante dessa crise exige a aplicao de valores tais como
o da harmonia e da no violncia. A tica poltica busca a liberdade e o bem viver para
todos ao evitar a guerra, a violncia, as relaes indesejveis, negativas, antagnicas e
desarmnicas como a predao, o parasitismo e a defesa de privilgios, o escravagismo,
as dominaes social e politicamente injustas.
2 Implicaes das perdas de biodiversidade
Para se avaliarem os aspectos ticos e polticos dessa crise, necessrio conhe-
cer os prejuzos da perda de biodiversidade e da destruio dos ecossistemas e como
se distribuem os custos a curto, mdio e longo prazos.
Ela afeta com diferentes intensidades e de formas distintas os diversos segmen-
tos da sociedade e altera a distribuio de poder poltico e da riqueza econmica. Ela
atinge mais duramente alguns segmentos sociais do que outros; pode exacerbar injus-
tias sociais e produzir desigualdades socioeconmicas.
Isso foi constatado na Avaliao Ecossistmica do Milnio (AEM, 2005), amplo
levantamento sobre a sade dos ecossistemas que envolveu 1.360 especialistas de 95
24 Kali representa a natureza. Deusa da morte e da sexualidade, a divina Me do universo e
destri a maldade.
52
Memria e Anlise de Leis
pases
25
e que procurou responder s seguintes questes: Quais as condies e ten-
dncias atuais de evoluo dos ecossistemas e do bem-estar humano? Qual o ritmo e
a escala das mudanas nos ecossistemas? Quais as consequncias das mudanas nos
ecossistemas para os servios por eles proporcionados e para a satisfao humana?
Quem ser afetado? O que se pode fazer para melhorar o conforto e preservar os ecos-
sistemas? Quais as opes existentes para conservar ecossistemas e melhorar suas con-
tribuies para o bem-estar humano?
O estudo mostra que a natureza presta servios ambientais gratuitos que, caso
sejam contabilizados, mudam as contas de perdas e ganhos econmicos. Os processos
que acontecem nos ecossistemas produzem vrios benefcios, tais como a regulao da
qualidade do ar, a regulao do clima e o sequestro de carbono, o controle da eroso, a
puricao da gua, a regulao de doenas, a polinizao, a moderao de desastres
naturais, alm de diversos benefcios no materiais.
Quando dimensionamos o valor dos servios ambientais, uma rea que seria
considerada improdutiva numa contabilidade econmica convencional passa a ser al-
tamente produtiva e valiosa. A substituio de servios ambientais naturais por pres-
tao de servios pelos seres humanos tem um preo que os mais ricos podem pagar,
mas h um crescente prejuzo para os pobres, que so mais dependentes dos servios
prestados pelos ecossistemas e mais vulnerveis sua degradao, o que os torna ainda
mais excludos e empobrecidos. Por exemplo, quando se perde a capacidade de rege-
nerao natural de rios, os mais afetados so os mais carentes, expostos ao dcit de
saneamento e aos custos crescentes dos sistemas de tratamento de gua e esgoto.
Os custos das perdas tambm incidem mais agudamente sobre as populaes
cuja economia, estilo de vida e sobrevivncia esto diretamente vinculados manu-
teno dos ecossistemas, quais sejam: indgenas, extrativistas, pescadores artesanais,
povos ribeirinhos e comunidades tradicionais dependentes de servios prestados pe-
los ecossistemas. Tambm a indstria pesqueira, que entra em colapso com a reduo
de seus estoques.
A AEM conclui que atividades humanas alteraram radicalmente os ecossiste-
mas nos ltimos 50 anos e que essas mudanas trouxeram ganhos, porm a custos
25 Disponvel em: http://www.maweb.org/en/index.aspx . Acessado em: 16 jul 2010.
53
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
crescentes. H degradao de muitos servios prestados pelos ecossistemas e risco
crescente de mudanas abruptas nos ecossistemas.
26
Outras questes se colocam: Por que a crise da biodiversidade um proble-
ma? Quem ganha e quem perde a curto, mdio e longo prazos? Como devem ser
feitas as reparties de benefcios devidas ao aproveitamento e uso da biodiversidade
e dos conhecimentos sobre ela?
27
Como fazer com que seja priorizada na agenda
poltica e cultural?
A degradao dos biomas, ecossistemas e espcies e a eroso gentica consti-
tuem um problema grave cujas consequncias so ainda pouco percebidas coletiva-
mente. O empobrecimento do patrimnio gentico e ambiental reduz a capacidade de
adaptao do sistema. A extino pode signicar perda para a sobrevivncia humana,
com custos de oportunidade e desperdcios de potenciais valiosos, bem como perdas
econmicas para os setores de turismo, pesca, produo de cosmticos, medicamentos
e alimentos.
Em longo prazo, todos so prejudicados com a perda de resilincia e capaci-
dade de suporte dos ecossistemas; os riscos mdios aumentam; os mais fracos, que
deles dependem para a subsistncia, tornam-se mais vulnerveis. H menor segurana
para futuras geraes, mais estresse. Torna-se mais necessria a capacidade de adapta-
o e de controle, em relao a perigos emergentes; cresce o esgaramento de cadeias
alimentares. Aumentam custos para a sobrevivncia humana e para a sade, pois as
perdas de hbitats facilitam a proliferao de doenas como hantavirose, chagas, ma-
lria, febre amarela. As alteraes climticas e ambientais traro novos climas e novas
tenses para a sade individual, coletiva e ambiental. As perdas de biodiversidade in-
troduzem um risco adicional para aqueles que j eram anteriormente vulnerveis e
reforam a importncia da ao cooperativa.
26 A Avaliao Ecossistmica do Milnio prope quatro cenrios para explorar futuros plau-
sveis para os ecossistemas e o bem-estar humano, com base em diferentes suposies
sobre vetores de mudanas e suas possveis interaes. Cada um deles com suas carac-
tersticas prprias, foram chamados de orquestrao global, ordem com fora, mosaico
adaptvel e tecnologia ambiental.
27 A repartio de benefcios refere-se necessidade de se denirem regras para o acesso aos
recursos genticos e para a valorizao dos conhecimentos de comunidades tradicionais.
Envolve temas como a biopirataria, pela qual so patenteados e apropriados por corpora-
es os conhecimentos tradicionais e expropriadas de seus benefcios as comunidades que
deles cuidaram e que o transmitiram historicamente.
54
Memria e Anlise de Leis
Alguns segmentos se beneciam economicamente em curto prazo com as
perdas de biodiversidade, tais como fazendeiros que desmatam, tracantes de ani-
mais silvestres, empreiteiros de obras de infraestrutura. Populaes urbanas consu-
midoras e ecoalienadas se beneciam de bens e produtos cujo preo no incorpora
os custos ecolgicos e externalidades e que so colocados a seu dispor a partir de
processos devastadores da natureza. Para tais segmentos, conveniente manter a
falta de percepo da crise e da conscincia social e a ignorncia sobre o papel dos
ecossistemas e espcies nativos. um problema difuso, grande, pouco visvel, sor-
rateiro; insidioso, silencioso, de baixa intensidade. O tema no recebe prioridade
na agenda poltica. Limitaes psicolgicas dicultam seu reconhecimento, pois
distante da experincia comum.
Al Gore (2009) mapeia as diculdades associadas mudana de pensamento,
que precisam ser superadas para lidar com esse tipo de crise emergente. Em primeiro
lugar, nosso crebro foi programado para processar perigos como os que nossos an-
tepassados precisaram enfrentar em sua luta pela sobrevivncia. Entretanto, tal como
a mudana climtica, a crise da biodiversidade no aciona as defesas emocionais que
outros riscos despertam: ela muito abstrata, exige muito conhecimento para ser per-
cebida como uma ameaa, grande demais e seu impacto parece remoto. Em segundo
lugar, nossos crebros esto estressados pela overdose de estmulos bombardeada pela
propaganda, conduzida a partir da neurocincia pelos marqueteiros e publicitrios.
Estresse, ansiedade e preocupao dicultam que se focalize a mente no longo prazo
e fazem com que se priorize o imediato, como ocorre com quem precisa lutar para
sobreviver no dia a dia.
3 Rumo era eremozica?
A histria do planeta se desenvolveu em grandes eras. Estamos na fase termi-
nal da era cenozica, que se iniciou h 65 milhes de anos, quando desapareceram
os dinossauros.
Estamos em transio para qual era? Algumas hipteses se apresentam. A con-
tinuar a perda de biodiversidade, caminhamos rumo Era Eremozica, a Era da so-
lido, na qual o ser humano, tendo dizimado grande parte das demais espcies, viver
55
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
em um ambiente biologicamente empobrecido. A tendncia atual poder nos levar
para ela, na viso do bilogo de Harvard, Edward O. Wilson (1998). Espcies continu-
aro a serem extintas, tornando o Homo sapiens sapiens cada vez mais um ermito e
um biocida.
Tomas Berry (1999) visualiza a Era Tecnozica, na qual o ser humano, ten-
do se apropriado dos recursos da geodiversidade (minerais) e dos vegetais e animais,
processa-os industrialmente e transforma-os em objetos, coisas (a coisadiversidade),
mquinas, resduos e lixo decorrente ao ndar sua vida til.
Complementar a essas vises, h o cenrio da Era cosmozica na qual a vida
animal, humana e de outros seres espalha-se no cosmos. Ela se alinha com a hiptese
da panspermia
28
, de que a vida tenha se originado fora do planeta. As viagens espa-
ciais, com a construo de estaes orbitando em torno da Terra, a transmigrao e
a colonizao de Marte, so exemplos dessa viso cosmozica. Nesse cenrio o ser
humano um ermito no cosmos.
Nos anos 1970, Daniel Bell, de Harvard, previu uma era do conhecimento, que
denominou Psicozica, a era da espcie humana com seu psiquismo e subjetividade.
A Era Ecozica foi proposta por Tomas Berry e Brian Swimme (SWIMME;
BERRY, 1992), em seu livro sobre a Histria do Universo, lanado no ano da Rio-92.
Propuseram que o nosso papel e o de nossos lhos alinhar nossa vida pessoal com
a grande obra de gerenciar a rdua transio de uma era cenozica terminal para a
era emergente.
Os cenrios da era Eremozica e Tecnozica so inerciais. So tendncias caso
no exista uma interveno ecologicamente consciente ou caso as medidas no to-
quem nas causas subjacentes, bsicas e fundamentais. O Panorama Global da Biodiver-
sidade (GBO3), publicado em 2010, faz uma avaliao crtica dos esforos realizados
para reduzir as perdas de biodiversidade: uma das principais razes para o fracasso
em se atingir as metas da biodiversidade para 2010 no nvel global que as aes ten-
deram a focar em medidas que em sua maior parte respondiam a mudanas no estado
da biodiversidade, tais como reas protegidas e programas dirigidos a espcies particu-
lares, ou que focalizavam as presses diretas sobre a perda de biodiversidade, tais como
28 Panspermia a hiptese de que as sementes de vida esto em todo o Universo e de que a
vida na Terra propagou-se a partir de uma dessas sementes. Cometas seriam portadores
dessas sementes de vida.
56
Memria e Anlise de Leis
medidas de controle da poluio. Em sua maior parte, as causas fundamentais das per-
das de biodiversidade no foram abordadas de modo signicativo; tampouco foram
dirigidas aes para assegurar que continuemos a receber os benefcios dos servios
dos ecossistemas no longo prazo. Alm disso, as aes raramente corresponderam
escala e magnitude dos desaos que tentavam resolver (CONVENO..., 2010, p. 84).
Focalizar as causas subjacentes e bsicas da crise ecolgica exige uma viso e
uma ao abrangentes, como prope o cenrio da Era Ecozica. Diz Tomas Berry
que precisamos reinventar o humano no nvel da espcie porque os temas com que
estamos envolvidos parecem estar alm da competncia de nossas tradies culturais
atuais, individual ou coletivamente (BERRY, 1999, p. 160).
A necessidade de nos redenirmos e nos enxergarmos em nossa potencialidade
como espcie enfatizada por OSullivan:
Hoje, precisamos da capacidade de projetar uma nova viso de ns mesmos em rela-
o a nossa presena nessa Terra. Em nossa era moderna, inventamos instrumentos
e dispositivos que nos levam a um desastre no contexto terrestre. Neste momento,
nossa esperana gira em torno da capacidade que temos de evocar nossa inventivi-
dade e criatividade para forjar uma presena mutuamente proveitosa em termos de
uma relao integral humanidade/Terra (OSULLIVAN, 2004, p. 316).
Em 1993, Duane Elgin publicou A dinmica da evoluo humana, em que faz
uma projeo inspiradora. Ele visualiza uma era de solidariedade global na qual
a compaixo social torna-se a base prtica para a organizao de uma civilizao em
escala planetria. Graas ao profundo senso de solidariedade e dedicao, a huma-
nidade se esfora para construir um futuro sustentvel fundado no desenvolvimento
coletivo. H grande empenho em restaurar o ambiente global (ELGIN, 1993, p. 207).
Berry (1999) arma que
Todos ns temos nosso trabalho particular. Temos uma variedade de ocupaes.
Mas alm do trabalho que desempenhamos e da vida que levamos, temos uma
Grande Obra na qual todos estamos envolvidos e ningum est isento: a obra de
deixar uma era cenozica terminal e ingressar na nova Era Ecozica na histria do
planeta Terra. Esta a Grande Obra (p. 7).
57
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Essa obra que requer mudanas em todos os aspectos da sociedade humana
precedida de um projeto generoso. Pessoas, ideias, imaginao, materiais, energia,
mtodos e ferramentas adequados so necessrios para constru-la. O cenrio da Era
Ecozica exige conscincia e ao ecolgica na direo de uma evoluo consciente-
mente projetada e construda. Nela, os seres humanos vivem em um relacionamento
mutuamente reforador com a comunidade maior dos sistemas vivos. Para realizar-se,
catalisa convergncias e a energia psquica, vital e fsica, coletiva e individual. A grande
obra coletiva implica fortalecer modos de relao harmnicos com o ambiente que
nos nutre e com as demais espcies, bem como relaes harmnicas intraespeccas
(sociais, polticas, econmicas) e dissolver ou reduzir a importncia de relaes desar-
mnicas ou antagnicas. Evoluir do parasitismo simbiose. Simbiose implica coo-
perao, convivncia, coevoluo do ser em seu ambiente, reciprocidade mutuamente
reforadora
29
. O simbionte nutre o hospedeiro de quem depende para sobreviver.
O que motivar a humanidade a se engajar numa obra coletiva herclea em
longo perodo de tempo, que supere a mudana climtica e a crise da evoluo biol-
gica a ela associada? No passado, projetos e obras grandiosos j mobilizaram vultosos
recursos humanos, tecnolgicos, de conhecimento, econmicos. A unicao da Eu-
ropa e a grande muralha da China foram motivadas pela busca da segurana; grande
motivador coletivo da construo das catedrais foi o sentimento religioso. Foi neces-
srio pagar a subsistncia de cada trabalhador, nanciar, arrecadar e investir recursos
para que fossem realizadas e completadas com sucesso.
Quando uma cidade ou um pas se candidatam a sediar as Olimpadas ou a
Copa do Mundo, desenvolvem esforo intenso de preparao. Investem em transpor-
te, segurana, infraestrutura, nos aspectos sociais e nas sinergias para alcanar aquela
meta. Seus governantes so induzidos a sarem da gesto do dia a dia, a cooperarem e a
produzirem convergncias. Os esforos so monitorados e auditados, para que as aes
necessrias sejam efetivamente realizadas.
29 Simbiose uma relao entre duas plantas, uma planta e um animal, ou dois animais,
na qual ambos os organismos recebem benefcios. Na relao simbitica, os organismos
atuam em conjunto para proveito mtuo. Aplicado na ecologia industrial, o conceito de
simbiose supe que existam interaes lucrativas entre empresas de vrios setores, pelas
quais recursos tais como a gua, a energia e materiais provenientes de uma indstria so
recuperados, reprocessados e reutilizados por outras. Ver, por exemplo, www.pmsi.org.br.
Na ecologia urbana, o conceito de symbiocity, desenvolvido na Sucia, promove o desen-
volvimento urbano holstico e sustentvel, encontrando sinergias entre funes urbanas e
tornando-as ecientes e lucrativas.
58
Memria e Anlise de Leis
Acreditar num projeto possvel move energias e motiva para o esforo co-
letivo. A viso ou o sonho de um objetivo comum realizvel catalisa aes num
rumo convergente.
4 A Era Ecolgica, uma construo coletiva
Matria, vida e conscincia constituem, sucessivamente, o elemento central das
grandes etapas da histria do planeta.
30
Durante bilhes de anos predominou a mat-
ria; durante milhes de anos evoluiu a vida nas eras zicas (principalmente nas eras
Paleozica, Mesozica, Cenozica)
31
. O Homo sapiens existe h 150 mil anos. Um ser
que sabe que consciente. Ao mesmo tempo em que causa a extino, o ser humano a
compreende. Pode assim intervir para inuenciar outros cenrios. Podemos estar no
limiar de uma mudana qualitativa que deixe no passado as eras zicas e evolua para
outro tipo de era, centrada na conscincia.
Assim, para alm da Era Ecozica, que mantm o componente zoo, a Era Eco-
lgica a era que valoriza a conscincia da unidade de cada indivduo com o todo e
do desenvolvimento de relaes harmnicas com a natureza, tais como a simbiose, o
mutualismo, o comensalismo. Sua durao e sustentabilidade so incgnitas.
Na Era Ecolgica (a da conscincia intuitiva complementada pela conscincia
ecolgica) o futuro parcialmente projetado e construdo por decises tomadas cons-
cientemente. No cenrio da era ecolgica, o ser humano tem uma atitude colaborativa
com a natureza, conforme a viso da sustentabilidade recproca: o ser humano sus-
tenta a natureza e, por sua vez, o mundo natural sustenta o ser humano.
Na Era Ecolgica, a Terra a unidade poltica bsica e a ao em cada uma de
suas partes naes, estados, sociedades, cidades, empresas, indivduos se insere
em um objetivo comum maior: a sade do planeta, da qual depende a sade dos seres
vivos e a vida humana.
30 Ken Wilber distingue matria, vida, mente, alma e esprito. (WILBER, 2007).
31 Do grego zoikos, vida animal.
59
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Na escala planetria, projetar e construir a Era Ecolgica so uma obra coletiva.
As motivaes para adotar essa postura construtiva podem ser o esclarecimento e a
lucidez; o autointeresse e o instinto de preservao da espcie.
A Era Ecolgica demanda sentido de unidade juntamente com a noo de ci-
dadania planetria e respeito diversidade, tolerncia tnica, disposio para uma
cultura holstica voltada para a paz, abertura para os avanos cientcos e tecnolgi-
cos. Para construir a Era Ecolgica, ser necessrio aplicar vida os conhecimentos
das cincias ecolgicas
32
.
O advento da Era Ecolgica depende diretamente da forma como evoluir a
conscincia dessa espcie. Atitudes e aes do Homo ecologicus derivam de sua cons-
cincia ecolgica. O Homo ecologicus reconhece sua codependncia com a natureza,
tem propenso a desenvolver uma conscincia planetria, csmica, universal; cultiva
um respeito fundamental pela Me Terra. O Homo ecologicus, ainda uma virtualidade,
precisar superar-se, com coragem para enfrentar conitos de interesses; cultivar a
autoconana na capacidade de responder aos problemas; a honestidade em encarar
a verdade e reconhecer seus erros; exercitar compaixo e solidariedade para com os
demais seres e suas fraquezas. Precisar ter lucidez e sabedoria para compreender as
questes e discernimento para tomar decises; ter pacincia e tenacidade para perse-
verar no caminho correto. Precisar exercitar sua capacidade de ateno e de concen-
trao, sem perder a viso holstica, universal e integral.
Atualmente, presenciamos um amadurecimento da conscincia ecolgica e
uma multiplicidade de aes ecologizadoras em todos os campos e atividades hu-
manas. Percebendo que o modo atual de vida no tem futuro, no sustentvel e se
esgotar, indivduos, organizaes, empresas e sociedades se movem para alterar a
correlao de foras que induz o futuro.
Futuros possveis podem ser visualizados a partir de tendncias e cenrios, von-
tades e processos adaptativos e criativos. Entre eles, alguns futuros so mais provveis
do que outros.
Nos processos evolutivos em curso no planeta, h foras exgenas, csmi-
cas, algumas compreendidas pela nossa espcie e outras ainda no compreendidas.
32 A ecologia originou-se no campo da biologia, com o estudo das relaes dos seres vivos
entre si e com o meio ambiente. Durante o sculo XX desdobrou-se em numerosos ramos
ligados s cincias exatas, humanas, sociais e impactou decises polticas, econmicas e
sociais. Sobre as cincias ecolgicas ver Ribeiro (2009, v. 1, cap. III, p.111-170).
60
Memria e Anlise de Leis
Podemos atuar sobre algumas e redirecionar tendncias, alterando a intensidade
das foras, reduzindo a fora das relaes desarmnicas de antibiose, predatismo,
canibalismo, parasitismo, escravagismo, competio. A probabilidade de construir
uma Era Ecolgica aumenta ao se promoverem relaes harmnicas do ser humano
em seu hbitat: relaes de simbiose, mutualismo, comensalismo.
As vrias foras em ao econmicas, polticas, das ideias e da imaginao
modicam os cenrios mais provveis. O pensamento, a palavra, os valores, a imagina-
o e o desejo podem mobilizar, entusiasmar, magnetizar, alterar tendncias e cenrios.
Algumas resistem mudana em direo a um cenrio-alvo desejado; outras puxam
nessa direo. A fora das ideias, a clareza e lucidez da formulao cientca e tcnica,
bem como a capacidade de comunicao, a articulao de foras polticas para coloc-
las em prtica podem inuir para atingir o cenrio desejvel da Era Ecolgica e afastar
a possibilidade dos cenrios mais provveis das eras Eremozica ou Tecnozica. A
conscincia pode mudar os futuros possveis e provveis.
5 Conscincia ecolgica integral
A ecologia plural. H muito deixou de ser vista em sua concepo original,
como um ramo das cincias biolgicas, que estudava o relacionamento de bichos e
plantas com seu hbitat natural. O socioambientalismo integrou as questes ambien-
tais s sociais.
Quando o termo ecodesenvolvimento, formulado na dcada de 1970 por Ignacy
Sachs e Maurice Strong, deixou de ser usado em favor da expresso desenvolvimento
sustentvel, suprimiu-se o prexo eco, deixando menos explcito o aspecto ecolgico.
Para resgatar e valorizar a abordagem ecolgica valiosa a ecoalfabetizao.
Sobre o tema, nossa sociedade ainda mostra viso rudimentar, que se reete nos dicio-
nrios, onde as denies sobre ecologia so imprecisas e pobres.
Nosso planeta uma bola de fogo (pirosfera), com uma crosta slida (litosfera)
e lquida (hidrosfera) ou de gelo nos plos (criosfera), circundada por uma na cama-
da de gases (atmosfera) e, em seguida, pelo espao csmico (cosmosfera). Numa faixa
estreita de sua superfcie h seres vivos (biosfera). Entre eles, a espcie humana, que
61
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
ocupa todo o planeta (antroposfera) com sua diversidade de culturas. Elas interagem
entre si: assim, por exemplo, erupes vulcnicas se originam na pirosfera, poluem a
atmosfera e, ao afetar as viagens areas, inuem na antroposfera.
Outros componentes podem ser includos nesse modelo das esferas, e so es-
pecialmente relevantes aqueles relacionados com a conscincia. Entre esses, destaca-se
a noosfera, conceito elaborado pelo paleontlogo Pierre Teilhard de Chardin. Pierre
Dansereau, pioneiro no campo da ecologia humana, observa que a noosfera penetrou
gradualmente muito alm dos limites da biosfera.
Mediante a cincia e a tecnologia, a cultura e demais modos de conhecer, o ser
humano penetra e inuencia cada uma das outras esferas. Por meio de seu pensamen-
to e de sua ao, o Homo sapiens transforma o ambiente, local e globalmente. Com a
exploso demogrca ocorrida a partir de 1800, quando ramos um bilho de pessoas,
para a marca dos sete bilhes em 2010, multiplicou-se a presso que exercemos sobre
o planeta que nos sustenta.
Astronautas j chegaram sicamente cosmosfera. A noosfera (ou psicosfera,
ou ideosfera) engloba o conhecimento interior, as ideias, linguagens, teorias, pensa-
mentos e informaes geradas ou captadas. A raiz grega da palavra, nous, signica
a conscincia intuitiva. Refere-se imaginao, ao subjetivo, ao pensamento exvel
e complexo.
A ecologia interior ou ecologia do ser aborda as vrias dimenses do ser hu-
mano, que se compe de corpo, mente, emoes; muitos admitem que se componha
tambm de alma e esprito. Na mente individual ou coletiva que inclui as esferas
conscientes e inconscientes comeam as agresses contra a natureza e a falta de ve-
nerao para com a vida e de solidariedade de todos com todos. A mente caracteriza
organismos vivos, sociedades e ecossistemas, aptos a processar informao, aprender,
ter memria. A ecologia mental considera a fora dos pensamentos dos quais germi-
nam aes.
O corpo do organismo vivo , ele prprio, um ecossistema, com seus microor-
ganismos, tecidos, rgos e os sistemas, que o alimentam e processam a gua, energia,
alimentos, informao. A sade do corpo depende da sade ambiental. Somos parte
da biodiversidade e nossos corpos so feitos dos elementos qumicos da natureza. A
qualidade da gua que bebemos, do ar que respiramos, dos alimentos que ingerimos,
afeta o ambiente interno dos rgos digestivos ou do aparelho respiratrio. O meio
62
Memria e Anlise de Leis
ambiente est dentro de nossos corpos, e a sade ambiental inuencia a nossa sade
fsica, sensorial, emocional e mental. A poluio externa da gua dos rios corresponde
poluio que corre no sangue de nosso sistema circulatrio. A agresso ao ambiente
externo agride os sentidos e prejudica a qualidade da vida. Quando a vida se vai, o
corpo se reintegra aos ecossistemas da Terra que o nutriram.
No campo das emoes, a ecologia do ser engloba as motivaes que movem
muitas das aes humanas: motivaes de poder, de enriquecer materialmente ou de
prestar servios sociedade; desejos de consumo ou de autorrealizao; sentimentos ou
emoes construtivas e destrutivas. A ecologia do ser se articula com a socioambiental.
A ecoalfabetizao um pr-requisito para lidar com a atual mudana am-
biental e climtica, pois dela podem decorrer mudanas de comportamento e atitudes
sociais e individuais. A partir dela podem-se inetir tendncias. A conscincia inui
na ao.
O autointeresse motiva muitas das aes humanas. A compreenso do que o
autointeresse varia de acordo com o modo de conscincia em que se est. O espectro
da conscincia pode ser comparado com o espectro eletromagntico: h uma faixa
visvel, perceptvel aos sentidos, mas faixas de infra e de ultra conscincia no so
percebidas somente pelos sentidos.
Os diferentes interesses polticos e econmicos se reetem na percepo e no
maior ou menor grau de conscincia ecolgica de cada ator. Despertar o interesse por
uma faixa da conscincia faz com que se sintonize e xe a ateno nela. H no planeta
bilhes de indivduos humanos, sintonizados em distintas faixas ou canais da consci-
ncia, condicionadas ou moldadas por inuncias culturais, familiares, religiosas, do
ambiente humano, social, natural. medida que se amplia a conscincia, passa-se a
incluir outros aspectos no campo do interesse prprio.
O autointeresse nos faz sintonizar a faixa da conscincia. medida que evolui
do estgio egocntrico para o etnocntrico (o interesse do grupo racial ou social), para
o mundicntrico (o interesse planetrio) ou o ecocntrico, o campo do autointeresse
se expande e torna-se mais inclusivo. Edgar Morin (2000) nos lembra que a economia
carrega em si necessidades, desejos, e paixes humanas que ultrapassam os meros in-
teresses econmicos (p. 38).
63
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Um salto se d quando se ultrapassa a perspectiva antropocntrica, adotando-
se o respeito geral a tudo o que vive, natureza, e com benecio estendido ao planeta,
aos seres vivos.
Num planeta interligado, onde aes num local produzem impactos distantes,
cresce a compreenso de que o interesse prprio confunde-se com o interesse do outro,
em longo prazo e numa perspectiva planetria. Nessa escala, somos todos terrqueos
e o que ocorrer ao planeta Gaia afetar a cada um de ns. A perspectiva da catstrofe
ajuda a entender que, no limite, o autointeresse confunde-se com o interesse ecolgico,
coletivo e planetrio. preciso migrar da egoao, que enfatiza o interesse particula-
rista, privado, pessoal, para a ecoao, que focaliza o interesse da vida e de um planeta
em condies de abrig-la. Ecologizar o interesse uma atitude sbia para enfrentar a
atual megacrise.
6 O que fazer?
Segundo o Panorama Global da Biodiversidade 3,
no futuro, para assegurar que a biodiversidade ser efetivamente conservada, res-
taurada e usada de forma sbia, e que continue a trazer os benefcios essenciais para
todos, a ao deve ser expandida para nveis e escalas adicionais. As presses diretas
sobre ela devem continuar a ser tratadas e devem ser mantidas aes para melhorar
o estado da biodiversidade, em maior escala. Alm disso, devem ser desenvolvidas
aes voltadas para lidar com as causas bsicas da perda de biodiversidade e para
assegurar que ela continue a prover os servios ecossistmicos essenciais para o bem
estar humano (CONVENO..., 2010, p. 84).
O mesmo documento constatou o fracasso de aes de pequena escala e mag-
nitude sobre reas protegidas e programas dirigidos a espcies particulares que no
abordaram as causas fundamentais das perdas de biodiversidade. Props uma estratgia
global para reduzi-las, levando em conta que esse problema est interligado com outros.
Jared Diamond (2005) aponta entre os principais problemas, alm da perda de es-
pcies, a destruio de hbitats naturais (orestas, pntanos, recifes de coral), a reduo das
fontes de alimento (peixes, por exemplo, que respondem por 40% da protena consumida
64
Memria e Anlise de Leis
no mundo), a eroso e salinizao dos solos, a dependncia dos combustveis fsseis, o es-
gotamento dos recursos hdricos, o despejo de produtos qumicos (agrotxicos, hormnios,
componentes de plsticos, rejeitos de mineradoras, poluio do ar etc.), a transferncia de
espcies exticas para novos hbitats, o acmulo dos gases do efeito estufa, o aumento da
populao e seu impacto sobre os recursos naturais.
Mltiplos problemas simultneos e interligados exigem a atuao sobre cada
um e sobre todos eles, com coragem, perseverana, vontade poltica. Diante da gra-
vidade desses mltiplos problemas, bem-vinda toda ao global, nacional, regio-
nal, setorial, bem como governamental, corporativa, individual, comunitria etc., que
contribua para preveni-los ou para promover a adaptao da sociedade aos seus efei-
tos inevitveis. Para mitigar os efeitos das perdas de biodiversidade e para promover
adaptao a elas so teis acordos internacionais, mudanas na governana global,
aes de governos nacionais, das empresas, das organizaes da sociedade civil e de
cidados compromissados. As escalas de aes possveis variam do micro o indiv-
duo, a vila, a cidade ao macro, na escala do planeta e do cosmos.
Confrontada com uma dinmica planetria em transformao acelerada que
traz tremendos desaos, nossa espcie pressionada a desenvolver o que tem de melhor
para prosseguir sua jornada evolutiva para o Homo ecologicus. Para alm da economia
sustentvel ou da preservao, induzida a transcender na qualidade dos padres de
conhecimento, no modo de relacionamento entre as pessoas, no campo poltico e tico.
Em cada campo, superam-se limites: cientistas avanam nos limites do pensamento
lgico, racional ou intuitivo (logos ou nous) e da percepo sensorial; j decifraram o
cdigo gentico e conseguem criar at clulas vivas, articialmente. Atletas testam os
limites do corpo; artistas exploram os limites da emoo e da intuio, das sensaes e
dos sentimentos. Os msticos se elevam aos limites do esprito e da alma.
Essa mudana exige ir alm do desenvolvimento cientco e tecnolgico pos-
sibilitados pela razo e pelo intelecto, sendo necessria uma mudana constitutiva do
ser, do corpo, das emoes e da mente (e da alma e do esprito). Implica transforma-
es em valores, com reexos na vida cotidiana, nos hbitos alimentares, nos modos
de construir e organizar-se o espao e a sociedade. Envolve o cultivo de atitude de
abertura ao dilogo, esprito de cooperao, aplicao do princpio da no violncia, o
respeito diferena, a tolerncia, para adaptar-se s novas circunstncias ambientais e
65
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
sociais e para criar situaes inditas que favoream a vida humana e as demais formas
de vida
33
.
A crise atual no apenas energtica, ambiental, econmica, poltica ou civili-
zatria: trata-se de uma crise da evoluo da espcie humana. Para dar resposta a essa
situao, no bastam superciais mudanas econmicas, polticas e sociais. A expan-
so da conscincia ecolgica e da necessidade da ao comum para cuidar do ar, da
gua, dos solos e de tudo o que sustenta a vida, fortalece o movimento pela unicao
poltica da espcie. Nesse cenrio, guerras podem vir a tornarem-se psicologicamente
impossveis, formas pueris de resoluo de conitos de uma espcie que amadurece.
Nenhuma iniciativa descartvel, especialmente aquelas que ofeream respostas
para mais de uma das crises, como, por exemplo, as mudanas em atividades humanas e
nos padres de produo e consumo. Interao e dilogo podem produzir sinergias en-
tre os governos, iniciativa privada, organizaes da sociedade civil. Dois grandes tipos
de aes so possveis: minimizar os efeitos das crises ou adaptar-se a elas.
As medidas de mitigao procuram reduzir as causas das perdas de biodiversi-
dade. A se incluem a criao de unidades de conservao, a proteo a espcies amea-
adas de extino, as medidas de mitigao de mudanas climticas e tambm aquelas
relacionadas com mudanas de padres de produo e de consumo. Como a mitigao
insuciente, pois a crise j est em curso, cabem medidas de adaptao.
A capacidade de adaptao a habilidade do sistema de ajustar-se para aprovei-
tar as boas oportunidades ou lidar com as consequncias. Ela reduz a vulnerabilidade,
o nvel de susceptibilidade do sistema para lidar com os impactos adversos da perda
de biodiversidade. Quando a vulnerabilidade alta, mas a capacidade de adaptao
tambm o , so menores os danos.
O que fazer diante dessas crises mltiplas? O que eu, como pessoa individual,
ou ns, como pessoa coletiva, podemos e devemos fazer?
Em primeiro lugar, estudar, aprender e compreender a situao; divulgar e co-
municar, falar sobre ela. Em cada papel que desempenhamos como pessoas abrem-se
possibilidades de ao: como eleitor, elegendo representantes responsveis e conscien-
tes; como consumidor, reduzindo hbitos de vida predatrios; como cidado, apoian-
do movimentos e organizaes que pressionem por mudanas nas polticas pblicas;
33 Sobre tica ecolgica e valores humanos, ver Ribeiro (2009).
66
Memria e Anlise de Leis
como prossional, desenvolvendo os instrumentos regulatrios, econmicos, de orde-
namento territorial, socioculturais para mitigar a crise; e assim por diante.
Verbo ao. Ecologizar um verbo. Ecologizar aplicar os conhecimentos das
cincias ecolgicas e da conscincia ecolgica s aes humanas
34
. Ecologizar a socieda-
de uma revoluo silenciosa semelhante que ocorreu com a informatizao. Todos
e cada um dos campos da atividade humana se informatizaram, a partir dos anos 1970,
em ritmo crescente e cada vez mais rpido: a indstria, governos e ONGs, os servios,
o comrcio, os transportes, as comunicaes, as prosses. Da mesma forma como a
sociedade se informatizou no sculo XX, ela precisa se ecologizar no sculo XXI.
Tudo pode ser ecologizado: o pensamento, o discurso e a comunicao, as ativi-
dades, atitudes e comportamentos humanos da escala global individual; os desejos, o
consumo, a vida, a cultura, as prosses e disciplinas acadmicas; a educao, a cultura,
o pensamento, a cincia, a tecnologia, os currculos e as disciplinas; o desejo, as cren-
as e as convices; os sentidos, os sentimentos, os afetos e as paixes, a imaginao,
a cosmoviso, a vontade; o pensamento lgico ou intuitivo, as palavras e discursos;
os valores, atitudes e comportamentos individuais ou coletivos; os estilos de vida e as
vivncias; as demandas, o capital, a economia, os impostos; a sociedade, a famlia; a
imprensa, a comunicao e a publicidade; os governos, a administrao pblica, as em-
presas, os bancos, escritrios, fbricas; a indstria, a agricultura, os servios; o direito,
as prosses; as cidades, os planos diretores, a legislao e as normas; o ordenamento
territorial, a gesto das guas; as polticas pblicas de segurana, a sade, a moda, as
cidades, a arquitetura. E da por diante.
7 Foras para expandir a conscincia ecolgica
Relacionam-se a seguir algumas foras que podem ampliar a conscincia eco-
lgica e induzir ao advento de uma Era Ecolgica.
a) Choques, catstrofes, colapsos e tragdias despertam indivduos e socie-
dades de sua anestesia. Por meio da dor e do sofrimento causados pelos
34 Para uma abordagem mais extensiva desse conceito e das mltiplas ecologias, ver
Ribeiro (2009).
67
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
desastres, pessoas e coletividades aprendem a importncia de adotar pr-
ticas ecolgicas. Exemplos: o buraco de oznio sobre a Antrtida impul-
sionou acordos para controlar os gases CFC; enchentes em Santa Catarina
evidenciaram os riscos do desmatamento de encostas; o risco associado s
mudanas climticas desencadeia esforos para atuar de forma responsvel;
a reduo de estoques pesqueiros colapsa a indstria da pesca. A pedagogia
do susto desperta o cidado para as consequncias ambientais negativas de
seus hbitos de consumo e de seu estilo de vida.
b) A economia. Compreender os benefcios da biodiversidade e os custos das
perdas faz com que os mercados e o sistema econmico os considerem.
Os investimentos, os preos, os incentivos e desincentivos econmicos, os
impostos, os oramentos pblicos e privados, a contabilidade, todos esses
instrumentos de planejamento e de gesto econmica precisam ser ecologi-
zados. Isso ajudaria a superar o divrcio entre interesses coletivos de longo
prazo e interesses particularistas de curto prazo. Oferecer incentivos e de-
sincentivos econmicos so forma de induzir mudanas de comportamento
ecologicamente responsveis. Como exemplo h as leis de ICMS ecolgico,
que incentivam prefeitos a investirem em criao de unidades de conserva-
o ou em saneamento ambiental. justo, tambm, prover acesso e repar-
tio de benefcios para quem protege a biodiversidade. No se deve dar
recursos nanceiros a quem destri a natureza. O corte de crdito e o m de
subsdios nanceiros para quem no adota prticas sustentveis dicultam
tais prticas. Exemplo: a Resoluo 3.545/2008, do Banco Central, cortou
crdito para produtores rurais predatrios na Amaznia. A internalizao
de custos econmicos di no bolso de quem produz os danos e ajuda a cons-
truir a conscincia ecolgica.
Os bancos de desenvolvimento precisam alinhar seus crditos e nancia-
mentos com critrios ecolgicos. No basta criar fundos para defesa am-
biental com alguns milhes de dlares, enquanto bilhes de dlares continu-
am a ser investidos em empreendimentos devastadores.
Prtica e conceitualmente, economia e ecologia precisam se articular. A
ecologizao nas escolas e institutos de pesquisa econmica aplicada aju-
da a redenir conceitos de riqueza e a encontrar indicadores mais ade-
quados do que o do Produto Interno Bruto (PIB), indicador enganoso que
68
Memria e Anlise de Leis
contabiliza como riqueza as despesas com correo de danos de desastres.
As cincias econmicas so partes das cincias ecolgicas. O cuidado com
a casa menor a oikos nomos da economia , estaria assim inserido no
cuidado com a casa maior a oikos logos da ecologia (VIVERET, 2006).
Uma reforma tributria ecolgica que onere o uso de recursos naturais re-
duzir desperdcios, ao mesmo tempo em que pode incentivar o emprego
e a renda. A demanda econmica movida por desejos e emoes huma-
nas e no apenas por decises racionais. Ecologizar o consumo implica
ecologizar os desejos, pois eles esto na raiz da formao das demandas. A
psicoeconomia um campo promissor.
c) A regulao relevante, por meio da criao de convenes e tratados in-
ternacionais, constituies e legislao, resolues infra-legais, normas e
padres inseridos em contratos, licitaes, concorrncias. Para inuir no
comportamento das empresas e organizaes sero essenciais os desdobra-
mentos da regulao internacional e da forma como evoluir o comporta-
mento das instituies globais frente a essa questo nos prximos anos. O
ordenamento territorial forma efetiva de proteger hbitats e evitar a perda
tanto da bio quanto da sociodiversidade. Redes de proteo ecolgica, biol-
gica e social precisam ser fortalecidas.
d) As polticas pblicas, aplicando os conhecimentos das cincias ecol-
gicas e a sabedoria da conscincia ecolgica a cada uma delas e promo-
vendo a interligao do meio ambiente com cada uma delas. As polticas
que so funes primordiais do Estado devem alcanar, ao mesmo tem-
po, metas sociais e ambientais, justia social e equilbrio ecolgico. Eco-
logizar as polticas pblicas de energia, transportes, turismo, indstria,
agricultura, de obras pblicas, resulta na reduo dos impactos causa-
dos pela implantao de infraestruturas, com o reconhecimento dos li-
mites ecolgicos e da capacidade de suporte dos ecossistemas. Numa
federao, tal processo ocorre na esfera federal, estadual e municipal.
Esferas mais abrangentes induzem o comportamento das demais
35
. Por
exemplo, leis de ICMS ecolgico aprovadas em alguns estados impul-
sionaram a priorizao de pautas ecolgicas nos municpios. O Poder
35 Numa futura federao planetria ecologizada, a escala e os acordos globais tero maior
importncia, como diretrizes para todas as demais escalas.
69
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Legislativo tem papel estratgico, e a constituio, leis, normas, decre-
tos, portarias e resolues tm forte papel indutor. A motivao para
ecologizar a administrao e o governo pode partir de presses de fora
para dentro, das organizaes da sociedade civil, da imprensa, do Mi-
nistrio Pblico. Pode vir de cima para baixo, a exemplo das presses
internacionais e sanes para quem no cumpre pactos e tratados; de
baixo para cima, a partir de presso da sociedade sobre os governantes;
lateralmente, quando um setor prejudica outro com suas aes, sendo
necessrio harmoniz-los, como no caso do uso mltiplo das guas; de
uma esfera de poder para a outra, a exemplo de quando o poder execu-
tivo levado a cumprir decises judiciais ou a celebrar termos de ajuste
de conduta com o Ministrio Pblico. Essa motivao tambm pode
partir de dentro para fora, com o aprimoramento da formao, ecoal-
fabetizao dos gestores pblicos e internalizao de valores ecolgicos
dos governantes. Para ecologizar a gesto pblica, precisa existir capa-
cidade de coordenao, autoridade para induzir a colaborao e para
produzir a convergncia de finalidades e objetivos. Nesse campo, os
conselhos, comits e rgos colegiados tm relevante papel integrador.
e) A tecnologia estende os sentidos e permite penetrar em outras dimenses
do universo. A percepo sensorial insuciente se desacompanhada de
conhecimento; pode-se enxergar e no compreender, pois o sentido sem o
saber cego: o saber do especialista decifra o risco e previne o agravamento
do dano. Com sua luneta, Galileu demonstrou que a Terra girava em volta
do Sol. Hoje, telescpios potentes revelam dimenses desconhecidas do uni-
verso; microscpios poderosos penetram nos mistrios do muito pequeno e
ampliam a compreenso sobre os processos ecolgicos.
f ) A cincia. A compreenso cientca facilita a persuaso poltica e a pres-
so social. O avano do conhecimento cientfco expande a compreenso
do universo e da psicologia humana, bem como dos riscos a que estamos
sujeitos. A sociedade responsvel precisar cada vez mais de aporte de co-
nhecimentos e informaes para garantir sua prpria sade e qualidade de
vida. Estamos afogados em informaes, mas h uma escassez de sabedo-
ria, observa o bilogo Edward O.Wilson, em seu livro Consiliencia (1998),
70
Memria e Anlise de Leis
que prope a unidade do conhecimento.
36
A Avaliao Ecossistmica do
Milnio e os relatrios do Painel Intergovernamental sobre Mudanas
Climticas (IPCC) so exemplos do bom servio que a cincia presta. A
capacidade dos cientistas de produzirem conhecimento sobre o tema e
de promoverem sua divulgao ampla um fator essencial para que se
inuencie na conscincia pblica e na tomada de decises.
g) A educao em todos os nveis e faixas etrias pode ecologizar cada uma e
todas as disciplinas no campo do conhecimento tcnico e cientco e tam-
bm no campo da sensibilidade, da tica e dos valores. A educao ambien-
tal, a educao para a sustentabilidade, a ecoalfabetizao, buscam fortale-
cer valores ecolgicos e reduzir a ecoalienao. As manifestaes artsticas
expandem a percepo por meio da sensibilidade esttica, da criatividade,
da imaginao e da emoo. O humor descobre ngulos inusitados para
abordar questes ecolgicas. A reduo da pegada ecolgica e a promoo
da produo e do consumo consciente podem resultar de tal educao e
sensibilizao, combinada com incentivos e desincentivos econmicos. Ges-
tores pblicos e tomadores de deciso precisam ter cincia e conscincia
ecolgica, pois dela emanam decises ecologicamente responsveis (ou ir-
responsveis). O dcit na formao dos gestores precisa ser superado, para
que passem a operar de acordo com valores e conhecimentos ecolgicos.
h) A comunicao verbal ou escrita, interpessoal, social, a comunicao de
massa, a TV, a internet, facilitam que bilhes de indivduos tomem conhe-
cimento da crise ecolgica. Gestores ambientais tm na comunicao uma
ferramenta para se fortalecerem diante de reas pouco sensveis.
i) As crenas e valores ticos ligados solidariedade podem impulsionar a
conscincia e induzir mudana de comportamentos. Assim, as tradies es-
pirituais que acreditam na reencarnao tendem a induzir comportamen-
tos ecolgicos, no autointeresse do ser, nesta e em suas prximas vidas. A
36 Consilincia uma palavra que signica unidade de conhecimento, ou um salto em con-
junto do conhecimento. Estuda a concordncia ou convergncia de ideias e concluses a
partir de diferentes origens e campos que permitem chegar a uma mesma resposta atravs
de diferentes caminhos. Outros esforos nesse sentido vm sendo empreendidos, como os
de Ken Wilber, que escreveu Uma teoria de tudo e elaborou um compreensivo esquema que
denominou AQAL (All quadrants, all levels), por abordar todos os quadrantes e todos os
nveis da conscincia.
71
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
transmisso de valores ecolgicos por meio das tradies espirituais pode
facilitar mudanas de comportamentos em direo a padres sustentveis
de consumo, cujas presses sobre a natureza sejam suportveis. Valores ps-
materialistas ou neo-espiritualistas so necessrios civilizao do sculo
XXI, que exige prticas de consumo material sustentvel. A tica ecolgica
prope a frugalidade como um valor, a austeridade no consumo, o no des-
perdcio de recursos.
j) A meditao, a contemplao, tcnicas que harmonizam e tranquilizam a
mente, permitem entrar em estados de conscincia mais lcidos. No campo
psquico, emocional ou mental, prticas e exerccios permitem expandir os
limites humanos, desenvolver a ateno e presena no agora, a concentrao,
a criatividade por meio das artes e cincias.
k) Estilo de vida de baixo impacto. Cada pessoa pode ser um cogestor cons-
ciente da evoluo e agente de reduo de perdas ao tornar-se responsvel e
ao reduzir a sua pegada ecolgica (atividades e hbitos que a tornam mais pe-
sada). Reduzindo a demanda de energia e materiais, reduz-se a presso sobre
os recursos da natureza. Pequenos grupos de pessoas pioneiras tm experi-
mentado formas de organizao social com menos demanda sobre a energia
e que promovem sua conservao. Porm, trata-se de experimentos de pe-
quena escala. So exemplos as ecovilas, o uso da permacultura ou agricultura
permanente. Cada indivduo como consumidor, contribuinte, eleitor e pro-
ssional pode praticar aes conscientes nas decises que tomamos sobre o
que compramos e como vivemos nossas vidas. Na ao individual, podemos
catalisar mudanas, ensinar e aprender com os outros, reduzir o uso de recur-
sos e de resduos, tornarmo-nos tica e politicamente ativos.
8 Concluses
A magnitude e a profundidade da atual crise de perda de biodiversidade so
mais bem compreendidas a partir da perspectiva macro da histria da Terra, da histria
da vida no planeta e da histria humana. Ela , tambm, mais compreensvel quando
articulada com o contexto de mltiplas outras crises que se manifestam na atualidade.
72
Memria e Anlise de Leis
A perspectiva histrica facilita, por um lado, entender a dinmica da evoluo
e, por outro lado, assumir uma postura prospectiva, que projete futuros desejveis e
evite os indesejveis.
Dada a importncia da atividade humana na gnese dessas vrias crises, re-
levante entender esse agente causador das mudanas, suas motivaes, interesses e
estgio de evoluo, bem como as energias ou foras que impulsionam suas aes.
O estudo da conscincia um campo relevante, pois inuencia mltiplas aes
humanas. Ao levar a aes tica e politicamente responsveis, o uso combinado de
vrios caminhos para expandir a conscincia ecolgica pode reduzir as perdas de bio-
diversidade e os demais problemas relacionados com a atual crise da evoluo.
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Conservao da biodiversidade:
das reservas de caa Conveno sobre
Diversidade Biolgica

Roseli Senna Ganem
1 Introduco
A estratgia de reservar determinados espaos para proteo de recursos natu-
rais antiga. H registros histricos de reservas de caa dos assrios (700 a.C.) e dos
indianos (sculo III), reservas de madeira para construo de navios entre os romanos
e reservas de madeira, caa e pesca dos senhores feudais. A ideia do homem como
agente transformador da paisagem, contudo, tomou forma somente a partir do sculo
XVIII. Desde ento, a humanidade passou a reconhecer o seu impacto sobre a Terra
(BENSUSAN, 2006).
As polticas modernas de proteo da biodiversidade tm razes nas propostas
de um movimento conservacionista em formao nos sculos XVIII e XIX, nas pri-
meiras fases da Revoluo Industrial. Naquela poca, diminua a qualidade de vida da
populao urbana, devido poluio das fbricas, e crescia a busca por espaos livres
como locais de lazer. Havia, tambm, a preocupao com as espcies cinegticas (de
caa) e de rara beleza. A carncia de espaos livres de poluio e a preocupao com
espcies nativas levaram a propostas de criao de reas protegidas.
76
Memria e Anlise de Leis
Para McCormick (1992), as preocupaes com a conservao da natureza
emergiram em lugares diferentes, em tempos diferentes e geralmente por motivos
diferentes (p. 21).
A seguir, passa-se anlise de como surgiu e evoluiu o conceito de conservao
da biodiversidade no mundo, desde o sculo XVIII. O objetivo apresentar um hist-
rico das principais aes que marcaram a evoluo da conservao da biodiversidade
at as estratgias atuais, denidas na Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB).
2 Origem das polticas modernas de proteo da biodiversidade
No mundo ocidental, as preocupaes com a conservao da natureza esto
relacionadas s descobertas cientcas, especialmente aos estudos de histria natu-
ral. Entre os sculos XVI e XIX, uma sucesso de naturalistas defendia a convivncia
pacca do homem com a natureza. O mundo natural, antes considerado estranho e
proibido, passou a ser apreciado de forma positiva pelos romnticos e primitivistas,
que buscavam a natureza como refgio emocional. Assim comeou a surgir uma men-
talidade ambientalista na Europa ainda no sculo XVIII, na era das descobertas cient-
cas, mentalidade essa que se contrapunha a uma viso produtivista que desvinculava
os humanos da natureza (MCCORMICK, 1992).
Na Inglaterra dos sculos XVIII e XIX, quando o domnio sobre o meio am-
biente era visto como essencial para o progresso, emergiu tambm uma conscincia
biocntrica, culminncia das pesquisas em cincias naturais que questionavam a viso
dominante sobre o lugar do homem na natureza. Restabelecia-se o sentido de inter-
relao do homem com a natureza e a aceitao de uma responsabilidade moral rela-
cionada proteo da natureza contra os abusos (MCCORMICK, 1992, p. 22). A obra
de Darwin, especialmente, sugeria que o homem parte do mundo natural, mas havia
se distanciado dele por sua conta e risco. Surgiu, ao nal do sculo XIX, uma oposio
apaixonada aos abusos contra o mundo natural, em meio a uma inuente minoria de
vitorianos intelectuais e de membros das classes dominantes (MCCORMICK, 1992, p.
23). Foram fundados clubes de campo e sociedades de histria natural, cujos objetivos
eram a contemplao e o estudo da preservao da natureza. A luta contra o uso de
plumas de aves tropicais em adereos femininos mobilizou diversas associaes ingle-
77
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
sas, em ns do sculo XIX, com a participao das prprias mulheres (URBAN, 1998;
MCCORMICK, 1992).
Alm disso, inuenciaram no surgimento do ambientalismo britnico as con-
dies sociais urbanas, objeto de um crescente pessimismo quanto ao desenvolvimen-
to social e econmico. A indstria, em lugar de provedora, passou a ser vista como
destruidora da moral, da ordem social, da sade humana, dos valores tradicionais,
do meio ambiente fsico e da beleza natural (MCCORMICK, 1992, p. 24). Despontou
nas cidades industriais inglesas o anseio por uma compensao na forma de espaos
abertos e natureza (MCCORMICK, 1992).
Nos Estados Unidos, no sculo XVII, os colonos viam os ambientes selvagens
com desconana, como ameaa segurana, ao conforto e proviso de alimentos.
Porm, do mesmo modo como ocorria na Europa Ocidental, surgiu entre os norte-
americanos um movimento conservacionista motivado pelos estudos de histria natu-
ral, pelo romantismo e pela grande disponibilidade de reas selvagens, aparentemente
intocadas pelos seres humanos. A beleza da paisagem norte-americana inspirou viajan-
tes, lsofos e autores romnticos nos sculos XVIII e XIX, como Alexander Wilson,
Emerson e Toreau. Em 1864, o vale Yosemite foi transferido pelo Presidente Abraham
Lincoln para o estado da Califrnia, para que este o preservasse para lazer e recreao, e,
em 1872, foi criado o Parque Nacional de Yellowstone (MCCORMICK, 1992).
Os movimentos em prol da conservao da natureza ganharam fora internacio-
nal, bem como as iniciativas governamentais de destinao de reas para a preservao de
ambientes selvagens. Parques nacionais foram criados em diversos pases, com motivaes
diversas: promoo do turismo, proteo da paisagem, proteo de uma espcie, desenvolvi-
mento regional (LE PRESTE, 2000). O enfoque inicial dos parques nacionais era o de con-
servar ambientes com alto potencial paisagstico, mas, aos poucos, incorporou-se a ideia de
proteger a ora, a fauna e os recursos geomorfolgicos e arqueolgicos (QUINTO, 1983).
3 A expanso das unidades de conservao
No princpio do sculo XX, os parques nacionais e outras unidades de con-
servao (UCs) passaram a ser adotados por diversos pases, como estratgia de con-
servao, e disseminaram-se pelo mundo. Os peritos buscavam, ento, construir um
78
Memria e Anlise de Leis
conceito de parques nacionais, visando estipular critrios uniformes de criao dessas
reas (URBAN, 1998). A primeira tentativa nesse sentido ocorreu na Conveno para
a Preservao da Flora e da Fauna, em 1933, na qual foram denidas as caractersticas
dos parques nacionais: reas controladas pelo Poder Pblico, onde a caa proibida,
destinadas proteo da ora e da fauna, dos objetos de interesse esttico, geolgico e
arqueolgico, e abertas visitao pblica (GANEM, 1988).
Nessa mesma linha de pensamento, a Comisso de Peritos sobre a Proteo
da Flora, da Fauna e das Belezas Cnicas Naturais dos Pases da Amrica, reunida em
Washington em 1940, armava que os parques nacionais constituam reas destina-
das proteo da ora, da fauna e das belezas cnicas, postas sob gesto ocial para
melhor aproveitamento pblico (URBAN, 1998). A Conveno ento celebrada exigia
dos pases signatrios o compromisso de apresentar, periodicamente, listas de animais
e plantas ameaados de extino (LE PRESTE, 2000).
Em 1948, foi criada a Unio Internacional de Proteo da Natureza na Sua
(URBAN, 1998), mais tarde denominada Unio Internacional para a Conservao da
Natureza (UICN). Em 1960, a UICN estabeleceu a Comisso de Parques Nacionais e
reas Protegidas, visando promover, monitorar e orientar a criao dos parques na-
cionais, a qual passou a organizar os congressos mundiais de parques nacionais, a cada
dez anos, realizados em Seattle (1962), Yellowstone (1972), Bali (1982), Caracas (1992)
e frica do Sul (2003) (BENSUSAN, 2006).
4 A escalada dos impactos sobre a biodiversidade e a ampliao
do ambientalismo
Na segunda metade do sculo XX, a conservao da fauna e da ora passou a
fazer parte de preocupaes mais amplas de proteo dos recursos naturais. O movi-
mento ambientalista ganhou novos contornos, passou a tecer crticas ao crescimento
econmico mundial sem preocupao com os impactos ambientais e escalada do
consumo que alimentava esse crescimento. Essas novas ideias deram origem, entre ou-
tras formulaes crticas, ao conceito de desenvolvimento sustentvel e repercutiram
sobre as estratgias de conservao da natureza.
79
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Iniciado como uma preocupao privada, no sculo XVIII, o ambientalismo
passou para a esfera pblica no sculo XX. Ora estilo de vida, ora losoa poltica,
ou os dois ao mesmo tempo, o movimento ganhou fora mundial, tendo como obje-
tivo levar a humanidade a perceber a nitude da natureza e a fragilidade da biosfera
(MCCORMICK, 1992).
Assim, a partir dos anos 1960, com o agravamento da degradao do meio am-
biente, passou-se a questionar se os desequilbrios ambientais no ultrapassariam os
limites regionais, comprometendo a sobrevivncia da prpria espcie humana. Os li-
vros A primavera silenciosa, de Rachel Carson (1962), e Antes que a natureza morra,
de Jean Dorst (1965), chamaram a ateno da opinio pblica para as alteraes e as
ameaas ao meio ambiente. Essas ameaas foram corroboradas pelo acidente com o
Torrey-Canyon em 1967, na Gr-Bretanha, o primeiro acidente naval que provocou
derramamento de grande quantidade de petrleo e cobriu as praias britnicas com
uma mancha negra e txica (LE PRESTE, 2000).
Ampliou-se, portanto, a escala das preocupaes ambientais. Elas j no se res-
tringiam proteo de uma espcie ou de uma paisagem, mas de toda a Terra e da
prpria humanidade. Se antes se falava em proteo natureza, passou-se a tratar de
proteo ao meio ambiente, termo que abrangia no s a conservao da fauna e ora,
mas tambm o controle da poluio e da degradao da gua, do solo, do ar, tanto nas
reas rurais quanto urbanas (LE PRESTE, 2000).
Alm das sociedades naturalistas e das de cunho cientco, surgiram as ONGs
ambientalistas, com objetivos mais voltados para a militncia. Elas questionam as es-
truturas socioeconmicas e institucionais, trabalham pela mobilizao da sociedade
e buscam maior participao e poder de inuncia nas decises polticas. As ONGs
multiplicaram-se no apenas nos pases industrializados, mas tambm nos pases em
desenvolvimento (LE PRESTE, 2000).
Os princpios que viriam a nortear as aes de conservao da natureza no plano
internacional (e a elaborao da legislao brasileira voltada para esse m) foram tam-
bm fruto de sucessivos encontros internacionais, realizados a partir da dcada de 1960.
Em 1968, a Unesco organizou a Conferncia sobre a Biosfera, que reuniu peritos
de todo o mundo para discutir os fundamentos cientcos do uso e da conservao dos
recursos naturais. Essa Conferncia foi muito alm de um carter eminentemente tc-
nico e props solues para os problemas ambientais, a serem adotados pelos governos.
80
Memria e Anlise de Leis
Em 1969, na 10 Assemblia Geral da UICN, em Nova Delhi, reforou-se o con-
ceito de parque nacional estabelecido na Conveno para a Preservao da Flora e da
Fauna. Enfatizou-se que essas UCs deveriam ser criadas em reas extensas, portadoras
de recursos naturais especiais do ponto de vista cientico, educacional e recreativo,
ou onde existam paisagens de beleza excepcional, com pouca ou nenhuma alterao
humana, onde o Poder Pblico deveria tomar providncias para retirar a eventual pre-
sena humana e onde a visitao pblica poderia ser autorizada com ns educativos,
culturais, recreativos e cientcos (GANEM, 1988).
Em 1971, a Unesco criou o Programa O Homem e a Biosfera (Man and Bios-
phere, MAB), cuja misso era envolver a comunidade cientca (bilogos e cientistas
sociais) no estudo das relaes do homem com a natureza. Por meio desse Programa,
a Unesco criou uma rede de pesquisadores mobilizados em prol da conservao (LE
PRESTE, 2000).
5 A Conferncia de Estocolmo
A essa altura, diversos fatores engendraram a organizao de uma conferncia
intergovernamental global sobre meio ambiente, a saber: o aumento da cooperao
cientca ao longo dos anos 1960, fato que envolveu os pesquisadores no estudo sobre
as ameaas biosfera; a publicidade crescente que pressionava os governos a enqua-
drar os problemas ambientais, em especial a devastao dos ambientes selvagens e os
acidentes ambientais, devido presso das ONGs militantes, apoiadas por personali-
dades cientcas; a profunda transformao da sociedade, que levou degradao dos
modos de vida tradicionais e ao xodo rural, devido ao rpido crescimento econmico;
problemas ambientais transfronteirios, como chuvas cidas, poluio do mar Bltico,
contaminao de peixes e aves por metais pesados e pesticidas (LE PRESTE, 2000).
A Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente Humano, conhecida
como a Conferncia de Estocolmo, foi iniciada em 5 de junho de 1972, data poste-
riormente consagrada como Dia Mundial do Meio Ambiente. A reunio teve Maurice
Strong como Secretrio-Geral que, um ano depois, lanou o conceito de ecodesenvol-
vimento. Essa Conferncia reuniu 113 Estados e teve por misso ressaltar a responsa-
bilidade do homem para a manuteno do equilbrio do planeta. A rivalidade Leste-
81
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Oeste
37
, que marcava o cenrio poltico internacional, foi substituda, na Conferncia,
pela desigualdade econmica Norte-Sul. Os pases em desenvolvimento receavam que
as limitaes ambientais viessem a constituir entraves ao crescimento econmico, do
qual os pases industrializados haviam se beneciado amplamente (VON DROSTE,
1987; LE PRESTE, 2000).
A Declarao de Estocolmo sobre o Meio Ambiente deniu 26 princpios, que
reetem as contradies entre pases industrializados e pases em desenvolvimento.
Na Declarao, o desenvolvimento econmico posto como pr-condio para a me-
lhoria da qualidade de vida e para a reduo da degradao ambiental. A Declarao
arma que os pases em desenvolvimento necessitam de recursos adicionais para fazer
frente s novas despesas e que os Estados so soberanos para explorar os seus prprios
recursos naturais, com base em suas prprias polticas ambientais. Os Estados, inclu-
sive os dos pases em desenvolvimento, reconheceram a necessidade de agir. Reconhe-
ceu-se, tambm, que tanto a pobreza como a industrializao so causa da degradao
ambiental. Rejeitou-se, assim, uma poltica internacional uniforme concebida pelos e
para os pases industrializados (LE PRESTE, 2000).
No que diz respeito diversidade biolgica, a Declarao de Estocolmo ar-
mava que os recursos naturais devem ser protegidos para as presentes e futuras ge-
raes. A fauna e a ora selvagens foram consideradas patrimnio da humanidade,
conceito bastante controverso, em funo dos direitos de soberania nacional (LE
PRESTE, 2000).
Aps Estocolmo, entre os pases participantes, acelerou-se a criao de minist-
rios e de instituies governamentais especializadas, bem como de ONGs. A proteo
do meio ambiente, inclusive da ora e da fauna, institucionalizou-se denitivamente,
nos planos governamental e no-governamental. A Conferncia ressaltou a necessi-
dade de uma instituio internacional apropriada para a gesto global dos problemas
ambientais, o que redundou, ainda em 1972, na criao do Programa das Naes Uni-
das para o Meio Ambiente (Pnuma) (LE PRESTE, 2000).
Em 1973, Maurice Strong lanou o conceito de ecodesenvolvimento, segundo
o qual a gesto racional dos recursos naturais a base para um desenvolvimento
37 A Alemanha Oriental no era membro da ONU e no foi credenciada para participar, o
que levou a Unio Sovitica e os pases do Leste a boicotarem a Conferncia. Os Estados
Unidos, por sua vez, tiveram fraca participao, receando a condenao pelo uso de desfo-
lhantes na Guerra do Vietn (LE PRESTE, 2000).
82
Memria e Anlise de Leis
socioeconmico ecologicamente sustentvel, capaz de satisfazer as necessidades b-
sicas e promover a melhoria das condies de vida das populaes humanas, para as
presentes e futuras geraes (HURTUBIA et. al., 1978; SACHS, 1986).
No restante da dcada de 1970, houve um arrefecimento da dinmica interna-
cional em favor do meio ambiente. Constatou-se que o avano cientco no havia sido
to grande quanto se esperava e que os custos para implantar as novas medidas eram
muito altos. A cooperao Norte-Sul no se efetivou (LE PRESTE, 2000).
6 A dcada de 1980: conservao e desenvolvimento
Em 1980, a UICN lanou a Estratgia mundial para a conservao, que buscava
redenir a problemtica dos pases em desenvolvimento e suscitar um novo consenso
internacional (LE PRESTE, 2000, p. 180), e visava reconciliar conservao e desenvol-
vimento no seio do conceito de desenvolvimento durvel (p. 181). Nesse contexto, a
UICN ampliou o conceito de conservao. Conforme esse documento, alm de preser-
var a diversidade gentica, a conservao visa, tambm, a manuteno dos processos
ecolgicos e dos sistemas vitais essenciais e o aproveitamento perene das espcies e
dos ecossistemas (UNIO..., 1984). Portanto, a conservao j no abrangeria apenas
a preservao da ora e da fauna em reservas, assumindo um escopo mais amplo de
manuteno da base de recursos naturais para o desenvolvimento das geraes pre-
sentes e futuras.
Conforme a Estratgia mundial para a conservao, a conservao dos recursos
vivos, assim como o desenvolvimento, destina-se aos homens. um dos pr-requi-
sitos para o desenvolvimento perene e um dever tico para com as futuras geraes
(UNIO..., 1984). O documento um marco para os princpios que norteiam as po-
lticas nacionais de conservao da natureza, pois deu grande nfase necessidade de
aliar essas polticas s preocupaes sociais. Nesse contexto, salienta o uso sustentvel
dos recursos naturais, ao lado da preservao, como um dos instrumentos da conser-
vao da ora e da fauna.
Os princpios da Estratgia Mundial para a Conservao foram rearmados
em 1982, na Carta mundial da natureza, redigida pela UICN e aprovada pela ONU.
A Carta continha princpios que se armaram progressivamente na agenda mundial
83
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
da conservao: a proteo dos hbitats, no apenas das espcies; a avaliao de im-
pactos ambientais e o direito pblico informao (LE PRESTE, 2000).
A viso explicitada na Estratgia Mundial para a Conservao esteve presente
tambm no III Congresso Mundial de Parques Nacionais, realizado em Bali, em 1982.
Ao mesmo tempo em que foi ressaltada a importncia dos parques nacionais para o
progresso social, econmico, cultural e espiritual da humanidade (QUINTO, 1983),
foram questionados os conitos entre populaes locais e reas protegidas, o senti-
do das estratgias de conservao desvinculadas da reduo do consumo dos pases
industrializados e a necessidade de elevao dos padres de qualidade de vida nos
pases em desenvolvimento. O mesmo tema seria salientado tambm no IV Congresso
Mundial de Parques Nacionais, realizado em Caracas, em 1992 (BENSUSAN, 2006).
Em 1983, a Assembleia Geral da ONU criou, por iniciativa do Programa das
Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma), a Comisso Mundial sobre o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento (CMED), com a misso de promover o dilogo en-
tre pases ricos e pobres sobre as questes de meio ambiente e desenvolvimento e de
denir formas de cooperao entre ambos. Em 1987, a CMED publicou o Relatrio
Brundtland, denominado Nosso Futuro Comum. Assim como a Estratgia Mundial
para a Conservao e a Carta Mundial da Natureza, o Relatrio props a conciliao
do desenvolvimento com a proteo ambiental e introduziu ocialmente, na agenda
internacional, a noo de desenvolvimento sustentvel (LE PRESTE, 2000).
Nos Estados Unidos, o Governo Reagan (1981-1988) suprimiu o apoio ao Pnu-
ma e Unesco. O ataque de Reagan contra o meio ambiente instigou o crescimento
das ONGs do Norte, em especial as norte-americanas, que experimentaram um cresci-
mento considervel no nmero de associados. As ONGs dos pases em desenvolvimen-
to associaram-se s dos pases industrializados para exigir maior comprometimento
dos agentes nanciadores internacionais, em especial o Banco Mundial. O Banco, que,
em 1971, havia criado um bir de questes cientcas ambientais, aprovou, em 1987,
uma nova poltica ambientalista, qual deveriam ser condicionados os emprstimos a
projetos de desenvolvimento por ele nanciados (LE PRESTE, 2000).
No Brasil, no contexto da abertura democrtica, ambientalistas passaram a con-
testar os grandes projetos nanciados por agncias multilaterais entre elas o Banco
Mundial , como a Transamaznica e as usinas hidreltricas de Balbina e Tucuru. Eles
questionavam as consequncias ambientais e sociais desses projetos, que acarretaram
grandes desmatamentos e deslocamento de populaes locais, inclusive tradicionais. Os
84
Memria e Anlise de Leis
projetos eram denidos de cima para baixo, nas pranchetas de engenheiros e bureaux
tcnicos distanciados da realidade local e dos anseios de uma populao que seria atin-
gida sem prvia consulta (NOGUEIRA, 2005, p. 35).
Assim, na dcada de 1980, houve grande avano no que diz respeito maior
participao dos grupos afetados na implantao de grandes empreendimentos (LE
PRESTE, 2000), capazes de gerar impactos sociais e ambientais signicativos, como
hidreltricas, ou que envolvem riscos de acidentes graves, como usinas nucleares. Em
conformidade com as diretrizes da Carta Mundial da Natureza, leis nacionais e agn-
cias internacionais de nanciamento passaram a exigir a participao pblica prvia
nesses casos. Esse fato tambm tem grande importncia para a conservao, pois per-
mitiu s organizaes governamentais e no governamentais exigir previso dos danos
mitigveis e no-mitigveis ora e fauna, quando decorrentes da implantao de
empreendimentos econmicos.
Em 1987, foi assinado o Protocolo de Montreal, referente s substncias que
ferem a camada de oznio. Nele foram inseridos dois conceitos jurdicos novos o
princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas, e o princpio da precau-
o , ambos posteriormente incorporados Conveno sobre Diversidade Biolgica
(LE PRESTE, 2000). Segundo o princpio das responsabilidades comuns, mas diferen-
ciadas, todos os Estados contratantes tm responsabilidades na reduo da camada
de oznio, mas as obrigaes so diferentes. Segundo o princpio da precauo, a au-
sncia de certeza cientca sobre a ocorrncia de um dano no deve ser alegada como
razo para que as medidas de preveno do dano sejam proteladas ou para que elas
no sejam implantadas.
Em 1990, foi criado o Fundo Mundial para o Meio Ambiente (Global Environ-
mental Facility GEF), para apoiar projetos especcos dos pases em desenvolvimen-
to voltados para as mudanas climticas, a rarefao da camada de oznio, a poluio
martima e a perda de biodiversidade. O GEF tem um conselho composto por repre-
sentantes de diversos pases e um secretariado prprio. O Banco Mundial supervisiona
a preparao e a implantao dos projetos. O GEF foi designado organismo nancei-
ro executivo da Conveno sobre Diversidade Biolgica na primeira Conferncia das
Partes (COP 1), em Nassau, em 1994 (LE PRESTE, 2000).
Em 1991, a UICN, em conjunto com o Pnuma e o WWF, publicou uma nova
verso da Estratgia Mundial de Conservao, chamada Cuidando do planeta Terra
(UNIO..., 1992). O documento discute os princpios para uma vida sustentvel no
85
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
planeta e contm diretrizes da conservao hoje consagradas na Conveno sobre Di-
versidade Biolgica e na legislao brasileira. Segundo o documento, a biodiversidade
deve ser protegida pelo estabelecimento e manuteno de um sistema de unidades de
conservao e por estratgias mais amplas que interliguem as atividades econmicas
conservao em regies inteiras, garantindo-se que as UCs no venham a tornar-se
um osis de diversidade em um deserto de uniformidade (UICN et al., 1991, p. 40).
Cumpre aos governos promover o levantamento das reas de especial importncia
por sua diversidade biolgica, a serem delineadas com a participao das comuni-
dades locais, os rgos de governo e outros interessados
38
(UICN et al., 1991). Com
relao proteo das espcies, o Cuidando do planeta Terra enfatiza a proteo s es-
pcies endmicas e a restaurao daquelas ameaadas de extino. As espcies devem
ser conservadas em seus hbitats, em reas grandes o bastante para manter populaes
viveis a longo prazo. Ressalta-se, tambm, que necessrio reconhecer que a ao co-
munitria pelo meio ambiente tem por base a modicao de atitudes e prticas. Essa
meta pode no requerer muito dinheiro, mas certamente vai precisar de longo prazo
(UICN et al., 1991, p. 68).
7 A Eco-92
Em 1989, a Assembleia Geral da ONU havia decidido realizar uma conferncia
sobre meio ambiente e desenvolvimento sustentvel a Conferncia das Naes Uni-
das sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), conhecida como Cpula
da Terra ou Eco-92 , que veio a realizar-se no Rio de Janeiro, em 1992, com a partici-
pao de 130 pases. Segundo Le Preste (2000), os pases do Norte buscaram impedir
a imposio de novas obrigaes nanceiras, bem como a aprovao de medidas que
tivessem consequncias negativas sobre suas economias. Apoiaram o princpio da pre-
cauo, do poluidor-pagador e da necessidade de estudos de impacto ambiental para
implantao de empreendimentos. Os pases do Sul, por seu turno, buscaram colocar
a pobreza como questo prioritria da Conferncia e sustentaram que os problemas
ambientais so consequncia do consumo abusivo dos pases industrializados e das
38 Nesse sentido, o governo brasileiro promoveu, em duas etapas (1999 e 2007), a delimitao
das reas Prioritrias para a Conservao.
86
Memria e Anlise de Leis
desigualdades econmicas internacionais. Defenderam a necessidade de mais desen-
volvimento nos pases pobres e foram contrrios s diretrizes que afetavam o princpio
da soberania (LE PRESTE, 2000).
Entre as ONGs, as mais ativas na Eco-92 foram a UICN, o World Wildlife Fund
(WWF), o Greenpeace e os Amigos da Terra. As ONGs apoiaram as reivindicaes dos
pases do Sul, relativas reduo do consumo dos pases ricos, s transferncias nan-
ceiras, reduo das desigualdades econmicas e ao controle das agncias de desen-
volvimento internacionais. Buscaram, tambm, ampliar o seu papel nas polticas p-
blicas, alm de promover maior participao e democracia local (LE PRESTE, 2000).
Resultaram da Eco-92 cinco documentos: a Declarao do Rio, a Declarao de
Princpios com Autoridade No Juridicamente Obrigatria Para um Consenso Global
Sobre Manejo, Conservao e Desenvolvimento Sustentvel de Todos os Tipos de Flo-
restas (Declarao sobre Florestas), a Agenda 21, a Conveno-Quadro sobre Mudan-
as Climticas e a Conveno sobre Diversidade Biolgica.
A Declarao do Rio (BRASIL..., 2007a) composta por 27 artigos, que colo-
caram, indubitavelmente, o ser humano como o centro dos interesses. A proteo das
espcies e demais obrigaes sustentadas objetivam a melhoria e a manuteno da
qualidade da vida humana. Consagra o princpio da preveno, ratica um importante
instrumento de gesto ambiental a avaliao de impacto ambiental (AIA) , e de-
fende os princpios da precauo e do poluidor-pagador. Ressalta a responsabilidade
dos Estados de promover a participao pblica e a defesa das populaes humanas
autctones e das comunidades locais.
A Declarao sobre Florestas abrange quinze princpios sobre a conservao e o
uso sustentvel das orestas, entre os quais a soberania dos Estados sobre seus recur-
sos e a responsabilidade de assegurar que as atividades sob sua jurisdio no causem
danos em outros Estados; o direito inalienvel dos Estados em explorar sua orestas
conforme suas necessidades socioeconmicas; e o dever dos Estados de promover pro-
gramas para a conservao e o uso sustentvel das orestas. O documento reconhece o
papel que as orestas desempenham na manuteno dos processos ecolgicos globais,
dos recursos hdricos e da biodiversidade; a importncia econmica, social e cultural
das orestas para populaes indgenas e comunidades locais; a necessidade de serem
estabelecidos padres internacionais de manejo sustentvel das orestas; o dever dos
Estados, principalmente dos pases desenvolvidos, em promover o orestamento, o
reorestamento e a conservao; o dever da comunidade internacional de dar suporte
87
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
aos pases em desenvolvimento em suas aes de manejo, conservao e uso sustent-
vel das orestas; a necessidade de se promover o acesso e a transferncia de tecnologia
aos pases em desenvolvimento, na conservao e manejo sustentvel das orestas; e a
importncia da pesquisa cientca, dos inventrios de orestas e da cooperao inter-
nacional, para a conservao e o manejo sustentvel. A Declarao tambm defende o
livre comrcio de produtos orestais; a remoo de medidas unilaterais incompatveis
com as obrigaes e acordos internacionais e o controle de poluentes que comprome-
tem a sade dos ecossistemas orestais.
Novaes (1992) arma que a Declarao sobre Florestas deu nfase ao manejo
sustentvel para encobrir o interesse de pases detentores de orestas e de seus parcei-
ros consumidores, em permanecer explorando essas reas sem preocupaes ecolgi-
cas. Fortes crticas foram levadas Eco-92 sobre os projetos de desenvolvimento sus-
tentvel nas orestas tropicais asiticas, principalmente na Tailndia e na Indonsia,
que causaram extensos desmatamentos e conitos com populaes indgenas e agri-
cultores (NOVAES, 1992, p. 4, grifo do autor). Para CANDOTTI (1992), a Declarao
limitou-se a um protocolo de intenes em que se rearmam vagas responsabilidades
dos pases que as abrigam. Evitando compromissos coletivos de controle (e sano) de
seu manejo (p. 3).
A Agenda 21 constitui uma cartilha de aes a serem desenvolvidas principal-
mente pelos governos, com vistas conciliao entre desenvolvimento e proteo am-
biental. Est estruturada em quarenta captulos temticos, entre os quais destaca-se o seu
captulo 15, referente conservao da diversidade biolgica (CONFERNCIA..., 1996).
Conforme o captulo 15 da Agenda 21, a Cnumad reconheceu os recursos
biolgicos do planeta como um capital com grande potencial de produo de bene-
fcios sustentveis (p. 255) e conclama os pases a adotarem medidas de conservao
in situ e ex situ desses recursos. Para tanto, o documento ressalta que as estratgias
de conservao e o uso sustentvel da biodiversidade devem estar integrados aos
planos nacionais de desenvolvimento, cabendo aos governos promover o reforo ao
sistema de reas protegidas; o desenvolvimento sustentvel das regies adjacentes a
essas reas; o incentivo conservao em terras privadas; a restaurao e a reabilita-
o de ecossistemas danicados e de espcies ameaadas e em extino; a avaliao
de impacto ambiental das polticas e dos programas de desenvolvimento; o estudo
de impacto ambiental de projetos de desenvolvimento; o inventrio da diversidade
biolgica; o estmulo maior compreenso e apreciao do valor dessa diversidade;
88
Memria e Anlise de Leis
o fortalecimento das instituies responsveis pela conservao da biodiversidade,
e a capacitao de recursos humanos para a conservao (CONFERNCIA..., 1996).
A Agenda 21 d grande importncia ao reconhecimento do papel das comuni-
dades indgenas e locais que reitam estilos de vida tradicional e que permitam con-
servar a diversidade biolgica (p. 258). Os governos devem fomentar os mtodos tra-
dicionais e os conhecimentos das populaes indgenas e suas comunidades (p. 257) e
devem adotar as medidas apropriadas para a repartio justa e equitativa dos benefcios
advindos da pesquisa, do desenvolvimento da biotecnologia e do uso dos recursos bio-
lgicos com base nos conhecimentos dessas populaes (CONFERNCIA..., 1996).
A Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima entrou em
vigor em 1994 e tem como objetivo alcanar a estabilidade das concentraes de gases
de efeito estufa na atmosfera, num nvel que reduza a interferncia antrpica perigosa
no sistema climtico. A Conveno estabelece responsabilidades comuns, mas dife-
renciadas. Para os pases constantes do Anexo I (pases desenvolvidos e pases do leste
europeu em transio para uma economia de mercado), cabe adotar medidas mitiga-
doras, limitando as suas emisses de gases de efeito estufa, de forma a no ultrapassar
os nveis de 1990. Os demais pases no tm metas a cumprir, embora tambm tenham
a obrigao de implantar programas de mitigao de mudanas climticas.
Segundo a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao
(FAO), as orestas tropicais ocupam cerca de 15% da rea terrestre mundial e contm
cerca de 25% do carbono terrestre. Por outro lado, segundo avaliao do Painel Inter-
governamental de Mudanas Climticas (IPCC), a destruio das orestas constitui
importante fonte de emisses de gases de efeito estufa o equivalente a cerca de 20%
das emisses mundiais na dcada de 1990. Apesar disso, elas tm sido relegadas a se-
gundo plano nos acordos internacionais sobre mudana do clima (JURAS, 2010).
Assim, no que diz respeito s orestas, a Conveno sobre o Clima estabelece,
como obrigao das Partes, promover a gesto sustentvel, bem como promover e
cooperar na conservao e fortalecimento, conforme o caso, de sumidouros e reserva-
trios de todos os gases de efeito estufa no controlados pelo Protocolo de Montreal,
incluindo a biomassa, as orestas e os oceanos como tambm outros ecossistemas ter-
restres, costeiros e marinhos (art. 4, obrigaes, 1, d).
Em 1997, a Conferncia das Partes da Conveno sobre o Clima aprovou o
Protocolo de Quioto, que entrou em vigor em 2005. Segundo o Protocolo, os pases
89
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
desenvolvidos tm a obrigao de cortar 5,2% em mdia das emisses de gases-estufa
at 2012, tendo em vista o ano-base de 1990. Foram previstos trs mecanismos para al-
canar essas metas: a implementao conjunta, o comrcio de emisses e o Mecanismo
de Desenvolvimento Limpo (MDL). Na implementao conjunta, os pases do Anexo I
podem transferir, entre si, unidades de reduo das emisses. O comrcio de emisses
prev um sistema global de compra e venda de emisses de carbono e constitui um
incentivo de mercado (JURAS, 2007).
O MDL permite aos pases desenvolvidos receberem crditos de reduo de
emisses de carbono, se investirem em projetos implantados nos pases em desenvol-
vimento que promovam essa reduo, entre os quais se incluem os de orestamento e
reorestamento. Essas atividades, no entanto, tm sido pouco expressivas, no contexto
do MDL, tendo em vista que, em termos mundiais, h apenas quinze projetos registra-
dos no setor Florestamento e Reorestamento, o que corresponde a 0,54% do total de
projetos registrados (2.327 projetos)
39
(JURAS, 2010).
No Brasil, h dois projetos aprovados, sendo um deles de orestamento para
produo de carvo para siderurgia
40
. O outro consiste na recuperao de rea de pre-
servao permanente de dez reservatrios de usinas hidreltricas, no Estado de So
Paulo, com espcies orestais nativas
41
, que tem, entre seus objetivos: restaurar a es-
trutura, a funo e os servios ambientais fornecidos pelo ecossistema das orestas
ciliares localizadas ao redor das bordas dos reservatrios hidreltricos; acentuar a bio-
diversidade das reas ciliares degradadas, e contribuir para a criao de conectividade
ecolgica ao longo dos rios (JURAS, 2010).
Algumas propostas foram submetidas Conveno sobre o Clima , em 2005
(Papua Nova Guin e Costa Rica) e 2006 (Brasil), destinadas a estimular aes
para reduzir as emisses por desmatamento nos pases em desenvolvimento, que
s lograram xito em 2007, durante a COP 13. Essa Conferncia reconheceu a im-
portncia da reduo das emisses por desmatamento e degradao florestal nos
39 UNFCCC. CDM HOME. Registration. Distribution of registered project activities by sco-
pe. Disponvel em: http://cdm.unfccc.int/Statistics/Registration/RegisteredProjByScope-
PieChart.html. Acessado em: 20 ago 2010
40 MCT. Projeto de Reorestamento como Fonte Renovvel de Suprimento de Madeira
para Uso Industrial no Brasil. Disponvel em: http://www.mct.gov.br/index.php/content/
view/77096.html. Acessado em: 28 ago 2010.
41 MCT. Projeto MDL de Reorestamento no Estado de So Paulo da AES Tiet. Disponvel em:
http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/317381.html. Acessado em: 28 ago 2010.
90
Memria e Anlise de Leis
pases em desenvolvimento, para atingir os objetivos primordiais da Conveno.
As discusses sobre o tema, restritas inicialmente a Reduo das Emisses por
Desmatamento e Degradao (REDD), avanaram bastante, embora ainda no se
tenha chegado a um acordo internacional. O conceito foi ampliado, passando a
incluir a conservao e o aumento dos estoques de carbono florestal, assim como
o manejo florestal sustentvel, a ser tratado pela sigla REDD+.
No Brasil, as discusses sobre REDD+ esto bastante adiantadas. H um pro-
jeto de lei em tramitao (PL 5.586/2009), cujo substitutivo, apresentado pela Depu-
tada Rebecca Garcia, estabelece um Sistema Nacional de REDD+, instituindo meca-
nismos de compensao pelas redues efetivas de emisses de gases de efeito estufa
por desmatamento e degradao orestal, e de repartio dos benefcios, por meio
de programas e projetos desenvolvidos em UCs, terras indgenas, reas legitimamen-
te ocupadas por populaes tradicionais, territrios quilombolas e assentamentos
rurais da reforma agrria, reconhecendo e valorizando o papel das populaes tra-
dicionais e comunidades indgenas, entre outros, na conservao dos ecossistemas
naturais (JURAS, 2010).
Em dezembro de 2009, ocorreu em Copenhague a 15 Conferncia das Partes
(COP 15) da Conveno sobre Mudana do Clima, que visava estabelecer novas metas
de reduo de emisses, para o perodo ps-2012. Esperava-se aprovar metas de re-
duo de emisses, at 40% em 2020 e 80% em 2050, por parte dos pases desenvolvi-
dos, bem como contribuies voluntrias dos pases em desenvolvimento. Entretanto,
a COP 15 no alcanou os resultados esperados. O Acordo de Copenhague conseguiu
apenas reconhecer a necessidade de se limitar o aumento da temperatura global em
2C e estabelecer a obrigao de que os pases, alm de apresentar comunicao das
emisses nacionais de dois em dois anos, submetessem ao Secretariado da Conveno,
em 31 de janeiro de 2010, suas metas quanticadas em economia de escala para 2020
(MOTTA, 2010).
O Brasil tambm instituiu a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima
(PNMC), por meio da Lei n 12.187, de 29 de dezembro de 2009. Segundo essa lei,
a PNMC visa a preservao, a conservao e a recuperao dos recursos ambientais,
com particular ateno aos grandes biomas naturais tidos como patrimnio nacio-
nal; a consolidao e expanso das reas legalmente protegidas; e o incentivo aos re-
orestamentos e recomposio da cobertura vegetal em reas degradadas (art. 4, VI
e VII). Alm disso, a lei estabelece os instrumentos da PNMC, entre os quais o Plano
91
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Nacional sobre Mudana do Clima, o Fundo Nacional sobre Mudana do Clima e os
Planos de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento nos biomas (art. 6, I,
II e III). A lei tambm rma o compromisso nacional de implantar aes de mitiga-
o das emisses de gases de efeito estufa, visando reduzir entre 36,1% e 38,9% suas
emisses projetadas para 2020
42
. A projeo das emisses para 2020 e o detalhamento
das aes de mitigao tero por base o segundo Inventrio Brasileiro de Emisses e
Remoes Antrpicas de Gases de Efeito Estufa no Controlados pelo Protocolo de
Montreal, a ser concludo em 2010 (art. 12).
A maior meta brasileira de reduo de emisses baseia-se na reduo do des-
matamento (80% na Amaznia e 40% no Cerrado) em 2020, que corresponderiam
mitigao de 24,7% das emisses nacionais at aquele ano. Caso venha a ser regu-
lamentada, a aplicao do REDD poder beneciar o cumprimento dessa meta. Por
meio desse mecanismo, um proprietrio rural que se comprometesse a manter a vege-
tao nativa poderia receber, em pagamento, quantia igual renda gerada pelo desma-
tamento. Estima-se que o valor seria de US$5 a US$8 por tonelada de CO
2
equivalente,
o que corresponde a menos da metade dos preos praticados no mercado de carbono
(MOTTA, 2010).
A Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) entrou em vigor em 29 de de-
zembro de 1993. Duas questes candentes, quela poca, intensicaram o interesse na
biodiversidade, em 1992: o aumento do desmatamento das orestas tropicais, nos anos
1980, especialmente na Indonsia e na Amaznia, e o desenvolvimento da biotecnolo-
gia, que tornava mais valiosos os recursos biolgicos (LE PRESTE, 2000).
Novaes (1992) destaca que a CDB foi o documento que alcanou mais avanos
na Eco-92. Ressalta que a diplomacia brasileira teve forte inuncia na proposta nal
da Conveno:
Sob certos aspectos, trata-se de um avano notvel, um texto histrico mesmo, na
medida em que estabelece novos princpios para algo a apropriao de recursos
naturais de um pas por outro que fora estabelecido h sculos, pela fora das
armas, primeiro, e dos recursos nanceiros e cientcos, depois. Ao estabelecer a
42 Essa mtrica, projetada para o futuro, diferente daquela adotada no Protocolo de Quioto,
que tem por base um nvel de emisso passado e observvel, o de 1990. A desvantagem
da nova mtrica que a tendncia projetada pode ser super ou subestimada, dependendo
de conrmarem-se ou no as hipteses de crescimento econmico do pas e de desenvol-
vimento tecnolgico (MOTTA, 2010).
92
Memria e Anlise de Leis
soberania dos pases detentores da biodiversidade sobre esses recursos e seu direito
de participar dos resultados cientcos e nanceiros da explorao, a Conveno
aprovada no Rio de Janeiro muda a relao de apropriao entre pases ricos e po-
bres (p. 3).
Em que pese esse avano, o prprio autor questiona sua eccia, tendo em vista
as normas de proteo da propriedade industrial e o pouco investimento nacional, em
cincia e tecnologia e em projetos de desenvolvimento sustentvel.
Atualmente, 193 pases so parte da CDB. Apenas Andorra e os Estados Unidos
da Amrica no integram a Lista das Partes
43
.
8 A Conveno sobre Diversidade Biolgica
A CDB dene a diversidade biolgica como
a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre
outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e os
complexos ecolgicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade den-
tro de espcies, entre espcies e de ecossistemas (art. 2).
Em seu prembulo, a CDB arma diversos princpios, entre os quais:
reconhece o valor intrnseco da biodiversidade e seus valores ecolgico, gen-
tico, social, econmico, cientco, educacional, cultural, recreativo e esttico;
arma a conservao da diversidade biolgica como uma preocupao co-
mum a toda a humanidade;
assegura os direitos soberanos dos Estados sobre os seus prprios re-
cursos biolgicos;
43 Disponvel em: http://www.cdb.int/convention/parties/list. Acessado em: 9 fev 2011.
93
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
consagra o princpio da precauo, pelo qual a falta de plena certeza cient-
ca no deve ser usada como razo para postergar medidas para evitar ou
minimizar a ameaa de sensvel reduo ou perda de diversidade biolgica;
reconhece a estreita e tradicional dependncia de recursos biolgicos de
muitas comunidades locais e populaes indgenas com estilos de vida tra-
dicionais, e que desejvel repartir equitativamente os benefcios derivados
da utilizao do conhecimento tradicional, de inovaes e de prticas rele-
vantes conservao da diversidade biolgica e utilizao sustentvel de
seus componentes;
ressalta que investimentos substanciais so necessrios para a manuteno
da diversidade biolgica, especialmente nos pases em desenvolvimento,
nos quais o desenvolvimento socioeconmico e a erradicao da pobreza
so prioridade.
Assim, a CDB garante o princpio de soberania dos Estados sobre seus prprios
recursos, mas preceitua que eles tm a responsabilidade de assegurar que atividades
sob sua jurisdio ou controle no causem dano ao meio ambiente de outros Estados
ou de reas alm dos limites da jurisdio nacional (art. 3).
Determina que cada Estado desenvolva estratgias, planos ou programas para
a conservao e a utilizao sustentvel da diversidade biolgica e integre a conser-
vao e a utilizao sustentvel da diversidade biolgica nos planos, programas e po-
lticas setoriais (art. 6).
A CDB estabelece os seguintes objetivos: a conservao da diversidade biol-
gica, a utilizao sustentvel de seus componentes e a repartio justa e equitativa dos
benefcios derivados da utilizao dos recursos genticos, mediante, inclusive, o aces-
so adequado aos recursos genticos e a transferncia adequada de tecnologias perti-
nentes, levando em conta todos os direitos sobre tais recursos e tecnologias, e mediante
nanciamento adequado (art. 1).
A conservao da diversidade biolgica ocorre por meio de duas estratgias:
in situ e ex situ. A conservao in situ a proteo da biodiversidade em todos os seus
componentes, isto , os recursos genticos, as espcies e os ecossistemas e hbitats na-
turais (art. 2). Nesse sentido, cabe s partes contratantes (art. 8):
estabelecer um sistema de reas protegidas e desenvolver diretrizes para a
seleo, estabelecimento e administrao dessas reas;
94
Memria e Anlise de Leis
regulamentar ou administrar os recursos biolgicos importantes para a con-
servao da diversidade biolgica, dentro ou fora de reas protegidas, a m
de assegurar sua conservao e utilizao sustentvel;
proteger ecossistemas e hbitats naturais e manter populaes viveis de es-
pcies em seu meio natural;
promover o desenvolvimento sustentvel em reas adjacentes s reas pro-
tegidas a m de reforar a proteo delas;
fomentar a recuperao e a restaurao de ecossistemas degradados e a re-
cuperao de espcies ameaadas;
regulamentar, administrar ou controlar os riscos associados utilizao e
liberao de organismos vivos modicados resultantes da biotecnologia;
impedir a introduo e controlar ou erradicar as espcies exticas que ame-
acem os ecossistemas, hbitats ou espcies;
respeitar, preservar e manter o conhecimento, as inovaes e prticas das
comunidades locais e das populaes indgenas com estilos de vida tradi-
cionais relevantes conservao e utilizao sustentvel da diversidade
biolgica e incentivar sua mais ampla aplicao com a aprovao e a partici-
pao dos detentores desse conhecimento, inovaes e prticas, e encorajar
a repartio equitativa dos benefcios oriundos da utilizao desse conheci-
mento, inovaes e prticas;
elaborar ou manter em vigor a legislao necessria e/ou outras disposies
regulamentares para a proteo de espcies e populaes ameaadas.
A conservao ex situ signica a manuteno de componentes da diversidade
biolgica fora de seus hbitats naturais (art. 2), quais sejam: bancos genticos, jardins
zoolgicos, jardins botnicos etc. Nessa estratgia, cabe aos Estados (art. 9):
estabelecer e manter instalaes para a conservao ex situ e pesquisa de
vegetais, animais e microorganismos, de preferncia no pas de origem dos
recursos genticos;
adotar medidas para a recuperao e regenerao de espcies ameaadas e
para sua reintroduo em seu hbitat natural em condies adequadas;
95
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
regulamentar e administrar a coleta de recursos biolgicos de hbitats na-
turais para conservao ex situ, de maneira a no ameaar ecossistemas e
populaes in situ; e
cooperar com o aporte nanceiro e de outra natureza.
A utilizao sustentvel dos componentes da diversidade biolgica signica a
utilizao de componentes da diversidade biolgica de modo e em ritmo tais que no
levem, no longo prazo, diminuio da diversidade biolgica, mantendo assim seu
potencial para atender as necessidades e aspiraes das geraes presentes e futuras
(art. 2). Depende de que cada Estado (art. 10):
incorpore o exame da conservao e utilizao sustentvel de recursos bio-
lgicos no processo decisrio nacional;
adote medidas relacionadas utilizao de recursos biolgicos para evitar
ou minimizar impactos negativos na diversidade biolgica;
proteja e encoraje a utilizao costumeira de recursos biolgicos de acordo
com prticas culturais tradicionais compatveis com as exigncias de con-
servao ou utilizao sustentvel;
apoie populaes locais na elaborao e aplicao de medidas corretivas em
reas degradadas onde a diversidade biolgica tenha sido reduzida; e
estimule a cooperao entre suas autoridades governamentais e seu se-
tor privado na elaborao de mtodos de utilizao sustentvel de re-
cursos biolgicos.
O acesso adequado aos recursos genticos (art. 15) requer que as Partes Con-
tratantes criem condies para permitir o acesso a esses recursos para utilizao am-
bientalmente saudvel por outras Partes Contratantes. Os recursos genticos so de-
nidos na CDB como o material gentico de valor real ou potencial, sendo material
gentico todo material de origem vegetal, animal, microbiana ou outra que contenha
unidades funcionais de hereditariedade (art. 2). O acesso aos recursos genticos e a
repartio de benefcios so tema de captulo especco deste livro.
Como a CDB reconhece o direito soberano dos Estados sobre seus recursos bio-
lgicos, cabe aos governos nacionais a autoridade para determinar o acesso a recursos
genticos, de acordo com a legislao nacional. O acesso aos recursos genticos deve
estar sujeito ao consentimento prvio fundamentado do pas provedor desses recursos.
96
Memria e Anlise de Leis
Cada Parte Contratante deve adotar medidas legislativas, administrativas ou polticas
para compartilhar de forma justa e equitativa os resultados da pesquisa e do desenvol-
vimento de recursos genticos e os benefcios derivados de sua utilizao comercial e de
outra natureza com a Parte Contratante provedora desses recursos (art. 15). Ressalte-se
que pas provedor de recursos genticos aquele que prov recursos genticos coletados
de fontes in situ (isto , o pas de origem do recurso), incluindo populaes de espcies
domesticadas e silvestres, ou obtidas de fontes ex situ, que possam ou no ter sido origi-
nados nesse pas (art. 2).
A transferncia adequada de tecnologias (art. 16) implica que cada Parte Con-
tratante compromete-se a permitir ou facilitar o acesso a tecnologias que sejam perti-
nentes conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica ou que utilizem
recursos genticos e no causem dano sensvel ao meio ambiente. As Partes reconhe-
cem que tanto o acesso tecnologia quanto a sua transferncia so elementos essen-
ciais para a realizao dos objetivos da Conveno (art. 16). Em relao propriedade
intelectual, a CDB arma que esse direito deve ser protegido, mas tambm reconhece
que ele pode inuir na implementao da Conveno, cabendo s Partes Contratan-
tes garantir que as patentes e a propriedade intelectual apoiem e no se oponham
aos objetivos da Conveno (art. 16). Os pases devem promover o acesso prioritrio
das Partes Contratantes, especialmente os pases em desenvolvimento, aos resultados
e benefcios derivados de biotecnologias baseadas em recursos genticos providos por
essas Partes (art. 19).
A CDB (art. 7) tambm preceitua que cada pas faa o levantamento e o moni-
toramento dos componentes da biodiversidade importantes para a conservao cons-
tante do Anexo I, que inclui: os ecossistemas e hbitats de grande diversidade, com
grande nmero de espcies endmicas ou ameaadas, os necessrios s espcies mi-
gratrias; espcies e comunidades ameaadas, parentes silvestres de espcies domes-
ticadas, de valor econmico ou de importncia social, cultural e cientca; genomas
de importncia social, cientca e econmica. Cabe aos Estados, ainda, identicar as
atividades que possam ter impactos negativos na conservao e utilizao sustentvel
da biodiversidade e monitorar seus efeitos (art. 7).
As partes contratantes tambm devem promover atividades no seguintes campos:
pesquisa e treinamento (art. 12): estabelecer e manter programas de
educao e treinamento cientfico e tcnico sobre medidas para a iden-
97
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
tificao, conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica
e seus componentes;
educao e conscientizao pblica (art. 13): estimular a compreenso da
importncia da conservao da diversidade biolgica e das medidas neces-
srias a esse m;
avaliao de impacto e minimizao de impactos negativos (art. 14): es-
tabelecer procedimentos adequados que exijam a avaliao de impacto
ambiental de seus projetos, permitir a participao pblica nesses procedi-
mentos e tomar providncias para assegurar que sejam levadas em conta as
consequncias ambientais de seus programas e polticas que possam causar
impactos sobre a biodiversidade; promover o intercmbio de informao
e consulta sobre atividades sob sua jurisdio ou controle que possam ter
efeitos negativos na biodiversidade de outros Estados; noticar imediata-
mente, no caso em que se originem sob sua jurisdio ou controle, perigo
ou dano iminente ou grave diversidade biolgica em rea sob jurisdi-
o de outros Estados; estimular providncias nacionais sobre medidas
de emergncia, no caso de fenmenos de origem natural ou outra, que re-
presentem perigo grave e iminente diversidade biolgica; e promover a
cooperao internacional para complementar tais esforos nacionais.
Em relao ao aporte nanceiro, determina-se que todas as partes contratantes
devem comprometer-se a apoiar as atividades destinadas ao alcance dos objetivos da
CDB (art. 20). No entanto, os pases desenvolvidos devem prover recursos nanceiros
novos e adicionais para que os pases em desenvolvimento possam cobrir integralmen-
te os custos adicionais por eles concordados, decorrentes do cumprimento das obriga-
es da Conveno, bem como para que se beneciem de seus dispositivos (art. 20). O
cumprimento dos compromissos assumidos pelos pases em desenvolvimento depen-
der do cumprimento efetivo dos compromissos assumidos pelos pases desenvolvidos,
no que se refere a recursos nanceiros e transferncia de tecnologia (art. 20). Trata-se,
portanto, da aplicao do princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas.
O Brasil promulgou a CDB por meio do Decreto n 2.519, de 16 de maro de
1998. O ponto focal tcnico da CDB no pas o Ministrio do Meio Ambiente (MMA),
Secretaria de Biodiversidade e Florestas/Diretoria de Conservao da Biodiversidade.
Para cumprimento das disposies da CDB, foram institudos:
98
Memria e Anlise de Leis
o Programa Nacional da Diversidade Biolgica (Pronabio), por meio do De-
creto 1.354, de 29 de dezembro de 1994, posteriormente revogado pelo De-
creto 4.703, de 21 de maio de 2003, que dispe sobre o Programa Nacional
da Diversidade Biolgica (Pronabio) e a Comisso Nacional da Biodiversi-
dade, e d outras providncias. No mbito desse programa, foram criados
o Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica
Brasileira (Probio), que identica aes prioritrias e desenvolve subproje-
tos de levantamento e divulgao de informao sobre biodiversidade, e o
Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio)
44
.
a Comisso Nacional da Biodiversidade (Conabio), pelo Decreto n 1.354/1994,
substitudo pelo Decreto n 4.703/2003, a quem cabe, entre outras competn-
cias, articular as aes da Poltica Nacional da Biodiversidade no mbito do Sis-
tema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama); estimular a cooperao interinsti-
tucional e internacional para a implantao dessa Poltica; promover a pesquisa,
a conservao, o uso sustentvel, o monitoramento, a avaliao, a preveno e
mitigao de impactos; e a repartio de benefcios derivados do uso da biodi-
versidade; e
a Poltica Nacional de Biodiversidade, pelo Decreto n 4.339, de 22 de agosto
de 2002.
O Brasil conta, tambm, com a Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, que regu-
lamenta o art. 225, 1, incisos I, II, III e VII da Constituio Federal, institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e d outras providncias, objeto
de captulo especco neste livro. A Lei do Snuc criou doze categorias de unidades de
conservao e instituiu as normas para sua criao e implantao.
Alm disso, foi realizada a avaliao e identicao das reas e aes priori-
trias para a conservao dos biomas brasileiros (BRASIL..., 2007a), que apresenta o
mapeamento das reas onde o Poder Pblico deve, preferencialmente, atuar, com vistas
conservao, bem como as aes a serem desenvolvidas em cada rea. O mapea-
mento foi realizado em 1998 e atualizado em 2005. Como resultado nal, foram iden-
ticadas 2.684 reas prioritrias, das quais 1.129 j so protegidas em UCs ou terras
indgenas (TIs). As 1.555 reas novas destinam-se principalmente a: criao de UC (de
44 Disponvel em: http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutu
ra=72&idMenu=2337. Acessado em: 21 set 2010.
99
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
proteo integral ou de uso sustentvel), criao de mosaico ou corredor, denio de
rea de excluso de pesca, educao ambiental, fomento ao uso sustentvel, manejo
de bacia hidrogrca, ordenamento pesqueiro, ordenamento territorial, realizao de
inventrio biolgico, reconhecimento de reas indgenas ou quilombolas, recuperao
de reas degradadas e recuperao de espcies ameaas. As novas reas prioritrias
distribuem-se nos biomas conforme a Tabela 1 (BRASIL..., 2007a).
Tabela 1 Distribuio das reas Prioritrias para a Conservao/2005.
Bioma
reas j protegidas reas novas
Nmero Km
2
% sobre o
bioma
Nmero Km
2
% sobre o
bioma
Amaznia 490 1.873.186 44,3 334 1.520.382 35,96
Cerrado 181 168.544 8,21 250 771.209 37,58
Mata Atlntica 358 82.218 7,3 522 346.191 30,6
Caatinga 72 34.357 4,03 220 408.208 47,90
Pantanal 5 4.419 2,92 45 79.143 52,24
Pampa 17 6.494 3,6 88 88.101 49,3
Zona Marinha 6 7.333 - 96 3.337.325 -
Fonte: compilado a partir de BRASIL... (2007a).
Outro grande projeto foi o levantamento de cobertura vegetal dos seis biomas
continentais nacionais. O trabalho foi executado com imagens Landsat de 2002, na es-
cala 1:250.000 (BRASIL..., 2007b). Os dados sobre desmatamento no Brasil so objeto
de captulo especco deste livro.
Atualmente, a Amaznia o nico bioma brasileiro que conta com srie hist-
rica de dados sobre desmatamento, por meio de dois projetos do Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais (Inpe): o Sistema de Deteco de Desmatamento em Tempo Real
(Deter) e o Projeto de Monitoramento do Desorestamento na Amaznia Legal (Pro-
des). A anlise dos dados sobre desmatamento objeto de captulo especco deste livro.
100
Memria e Anlise de Leis
9 As metas de reduo das perdas de biodiversidade
Desde a adoo da CDB, em 1992, as Partes signatrias passaram a reunir-se a
cada dois anos, nas chamadas Conferncias das Partes (COPs). Diversos temas inse-
ridos na Conveno foram desenvolvidos nas reunies. Os debates reetem o estgio
de amadurecimento dos pases, nos diversos desdobramentos a partir dos temas que
compem a CDB (LE PRESTE, 2000).
Assim, a conscientizao pblica global sobre a biodiversidade, por exemplo,
passou a ser objeto de discusso, no mbito da CDB, a partir da COP 4 (2000), com o
apoio da UICN (A CONVENO..., 2004). A abordagem ecossistmica, assunto rele-
vante para a implantao de corredores de biodiversidade, passou a integrar os debates
na CDB a partir das discusses promovidas pelo rgo Subsidirio de Assessoramento
Cientco, Tcnico e Tecnolgico da CDB (SBSTTA) desde a sua primeira reunio, em
1995, em Paris. Em 1998, o SBSTTA organizou o Seminrio sobre a Abordagem Ecos-
sistmica, no Malawi, em que essa abordagem foi celebrada como a melhor estratgia
para implantao da Conveno. Discusses sobre o tema ocorreram regularmente nas
demais reunies do SBSTTA e nas COPs, a partir de 2000 (A CONVENO..., 2004).
Na COP 6 (2002), as Partes assumiram a meta de reduo signicativa da taxa atual de
perda da biodiversidade at 2010 e adotaram como tarefa importante o apoio a inicia-
tivas de proteo aos hotspots e ao desenvolvimento de corredores de biodiversidade.
A reunio foi marcada tambm pela nfase dada ao uso sustentvel da biodiversidade
como instrumento da conservao (A CONVENO..., 2004).
A COP 7 (realizada em 2004) estabeleceu um conjunto de metas da CDB para
2010, atualizado na COP 8 (de 2006), denominado Plano Estratgico da CDB para
2010. Uma dessas metas a conservao de pelo menos 10% de cada regio ecolgica
do mundo (BRASIL..., 2007b). Sobre essa meta, Rodrigues et al. (2004) armam que
seu valor para a conservao tem sido questionado. Os autores aplicaram a anlise
de lacunas em escala global para avaliar a efetividade da rede de UCs para represen-
tar a diversidade de espcies. Eles concluram que, embora hoje 11,5% da superfcie
terrestre estejam protegidos pela rede global de UCs, esta ainda muito incompleta.
Concluram, tambm, que a meta dos 10%, sozinha, inadequada para garantir a
proteo da biodiversidade e no deveria constituir o nico critrio a orientar os
investimentos em conservao. A anlise de lacunas revelou uma proteo insucien-
te de espcies endmicas. Sendo assim, as reas que mais carecem de UCs no so,
101
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
necessariamente, as que se ressentem mais dessa carncia, mas aquelas onde h maior
ocorrncia de endemismos.
O compromisso de reduzir signicativamente a perda de diversidade biolgica
at 2010 foi rmado na Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, em Joa-
nesburgo, de 2002 (Rio+10). Em funo dessa meta, 2010 foi escolhido para ser o Ano
Internacional da Biodiversidade, por meio de deciso da Assemblia Geral das Naes
Unidas, de 2006.
Segundo Zedan (2004), entre as negociaes sobre a CDB, anteriores a 1992, e a
Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, em 2002, houve progresso signi-
cativo na forma de pensar a respeito da proteo da diversidade biolgica. No primei-
ro momento, os problemas relativos pobreza e ao desenvolvimento socioeconmico
ainda foram postos como prioridade, em detrimento da conservao. Sanchez (2004)
ressalta que, na dcada de 1990, diplomatas, advogados e polticos tinham informaes
sobre cincias sociais, mas estavam pouco afeitos s caractersticas dos sistemas biti-
cos. J em 2002, o pensamento dominante era o de que a proteo e o uso sustentvel
da biodiversidade so pr-requisitos para o desenvolvimento, e no alternativos a ele
(ZEDAN, 2004). Le Preste (2000) considera que as questes ambientais incorporaram-
se denitivamente s prioridades dos governos e que a pergunta deixou de ser por
que e passou a ser como.
Guimares (2006) entende que houve um avano entre Estocolmo e Joanesbur-
go. Houve transio de uma perspectiva tecnocrtica no tratamento da crise ambiental,
baseada na crena de que o conhecimento cientco seria suciente para a emergn-
cia de um estilo sustentvel de desenvolvimento, para o reconhecimento de que os
desaos so sociais e polticos e de que carece de sentido confrontar meio ambiente e
desenvolvimento (p. 40).
Annan (2004) ressalta que j no se pode contentar com a conscientizao
sobre a importncia da diversidade biolgica. preciso agir com aes concretas
para o alcance da meta de Joanesburgo, de aumento da rea protegida. Toepfer
(2004) coloca que, no plano internacional, os dois maiores desafios conservao
referem-se ao aporte de recursos financeiros, complementares queles tornados
disponveis pelo GEF, e capacitao, essencial para a criao de ambiente prop-
cio s aes de conservao.
102
Memria e Anlise de Leis
Nesse sentido, Guimares (2006) arma que no houve avano na agenda in-
ternacional ambiental em Joanesburgo. Os pases desenvolvidos continuam na con-
tramo dos compromissos assumidos desde Estocolmo em termos de recursos nan-
ceiros novos e adicionais (p. 35). Para o autor, embora os pases da Amrica Latina
tenham adotado os acordos da Conferncia do Rio com entusiasmo, eles no sero
capazes, por si ss, de enfrentar os desaos da transio para o desenvolvimento sus-
tentvel. Conquanto a regio tenha tido claros avanos institucionais, ainda no conse-
guiu reduzir as assimetrias sociais e a degradao ambiental. Os ecossistemas continu-
am sofrendo impactos de um padro insustentvel de produo e urbanizao.
Em 2003, realizou-se o V Congresso Mundial de Parques Nacionais, em Dur-
ban, na frica do Sul. Na Mensagem emitida pelo Congresso, foi rearmado que a
biodiversidade e os servios dos ecossistemas naturais so essenciais para o desenvol-
vimento sustentvel. O Congresso ressaltou que os objetivos de reduo signicativa
at 2010 do ritmo de perda da biodiversidade, estabelecidos na Rio+10, dependeria
da implantao de uma rede de reas protegidas completa, representativa e adequa-
damente gerida. O Congresso props Conferncia das Partes que adotasse como
objetivo promover a conservao in situ ecaz: de todas as espcies em perigo de extin-
o e as endmicas; de elementos representativos de todos os ecossistemas terrestres,
marinhos e de gua doce em UCs, especialmente aqueles mais ameaados e insucien-
temente protegidos, e dos processos ecolgicos que sustentam a biodiversidade e que
proporcionam servios essenciais humanidade (CONGRESS..., 2005a).
Finalmente, 2010 chegou, mas as notcias no so muito promissoras. O Pano-
rama da Biodiversidade Global 3
45
, publicado pelo Secretariado da CDB e elaborado
com base nos relatrios das Partes, mostrou que a meta de reduo signicativa da
perda de biodiversidade at esse ano no foram alcanadas e que o caminho para o
controle dessa perda ainda longo e rduo (CONVENO..., 2010). Entre as diversas
concluses, o documento aponta:
As espcies ameaadas de extino aproximam-se da extino de fato. Vrias
espcies continuam a reduzir-se, em abundncia e distribuio. Anfbios, co-
45 A elaborao de relatrios peridicos sobre o estado da biodiversidade foi decidida na
COP 2 (1995). O relatrio deve conter, tambm, uma anlise dos passos tomados pela
comunidade global para assegurar que a biodiversidade seja conservada e usada de for-
ma sustentvel. O primeiro foi publicado em 2001 e o segundo em 2006. Disponveis em:
http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=72&idConte
udo=4676&idMenu=4294 e http://www.cbd.int/gbo/. Acessado em: 16 set 2010.
103
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
rais, plantas e vertebrados so grupos especialmente citados como sujeitos
a ameaas. Entre os hbitats, citam-se as orestas tropicais e os manguezais,
as zonas midas de gua doce, hbitats de gelo marinho, pntanos salgados,
recifes de coral e bancos de algas marinhas. Os ecossistemas podero ser
empurrados at o ponto de ruptura da capacidade de adaptao a mudanas.
Embora a meta de proteger pelo menos 10% de cada regio ecolgica do
mundo tenha sido alcanada em mais da metade das ecorregies terrestres,
a eccia da gesto dessas reas protegidas baixa. Ecossistemas marinhos
e de gua doce no alcanaram a meta.
Os sistemas agrcolas continuam a ser simplicados e no foi alcanada a
meta de conservar a diversidade gentica de cultivos, da pecuria e de esp-
cies utilizadas de rvores, peixes e fauna silvestre.
Foram tmidos os progressos na implantao de reas de produo baseadas
no manejo sustentvel da biodiversidade.
Persistem os declnios em longo prazo dos conhecimentos tradicionais.
Mantm-se constantes ou intensicaram-se as cinco principais presses que
conduzem diretamente perda de biodiversidade (mudana de hbitat, so-
brexplotao, poluio, espcies exticas invasoras e mudanas climticas).
A Conveno sobre o Comrcio Internacional das Espcies de Fauna e Flo-
ra Silvestres Ameaadas de Extino (Cites) foi implantada, mas persiste o
trco internacional de espcies animais e vegetais.
Continua a aumentar a introduo de espcies exticas invasoras, devido
intensicao do transporte, do comrcio e do turismo.
Na maioria dos lugares, no h aes sucientes para implementar a CDB,
capazes de enfrentar as presses sobre a biodiversidade. Quando existen-
tes, as aes para promover a conservao recebem uma pequena frao
de nanciamento, se comparadas com atividades que buscam promover a
infraestrutura e o desenvolvimento industrial.
De modo geral, o planejamento dos empreendimentos econmicos e do
desenvolvimento ignora as recomendaes sobre biodiversidade, perden-
do-se a oportunidade de minimizar impactos negativos desnecessrios so-
bre a biodiversidade.
104
Memria e Anlise de Leis
Continuam modestos os recursos nanceiros transferidos para os pases em
desenvolvimento, para a implementao de seus compromissos no mbito
da CDB.
A Sexagsima Quinta Sesso da Assembleia Geral das Naes Unidas, reuniu-
se na sede das Naes Unidas, em Nova Iorque, tendo a perda de biodiversidade como
tema do dia 22 de Setembro de 2010
46
. Alm disso, durante a dcima reunio da Confe-
rncia das Partes da CDB, em Nagoya, no Japo, as Partes desenvolvero um novo pla-
no estratgico para as prximas dcadas, incluindo uma viso para 2050 e uma misso
para a biodiversidade em 2020 (CONVENO, 2010).Um dos principais resultados
de Nagoya foi a criao da Plataforma Intergovernamental de Polticas Cientcas so-
bre Biodiversidade e Servios Ecossistmicos (IPBES), a qual constitui uma instncia
cientca e poltica no mbito das Naes Unidas, nos moldes do Painel Intergoverna-
mental sobre Mudanas Climticas (IPCC).
10 Consideraes nais
No sculo XVIII, a proteo da natureza nasceu como preocupao de uma
minoria, envolvendo especialmente naturalistas, lsofos e artistas. Somente com o
aumento da poluio nas cidades e a reduo da qualidade de vida das populaes
urbanas adveio um interesse mais amplo por reas rurais conservadas, como espaos
de lazer e recreao.
Desde a criao do Parque Nacional de Yellowstone, em 1872, a estratgia de
conservar a natureza por meio da reserva de espaos livres da ao humana consoli-
dou-se no mundo, ao longo do sculo XX. Os princpios que norteiam essa estratgia
amadureceram e foram alterados: criadas, no princpio, com o objetivo de propor-
cionar espaos de contemplao e de recreao em contato com a natureza, as UCs
passaram a assumir a funo de proteger a diversidade biolgica do planeta, para as
presentes e futuras geraes. Sem deixar de atender queles objetivos iniciais, as UCs
46 Disponvel em: http://www.unric.org/pt/65a-sessao-da-assembleia-geral/29050-assem-
bleia-geral-das-nacoes-unidas-abre-a-14-de-setembro-de-2010. Acessado em: 16 set 2010.
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24 set 2010.
105
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
tornaram-se a ferramenta mais importante para resguardar partes dos ecossistemas
naturais contra os avanos das atividades humanas.
No sculo XX, os movimentos em defesa da natureza ganharam fora mundial
e ampliaram sua escala de atuao, tendo em vista a ampliao dos problemas ambien-
tais, da esfera local para a planetria, e a incluso de movimentos sociais. Os Estados
foram obrigados a assumir a questo ambiental e a organizar estruturas institucionais
para exercer essa nova atribuio.
A partir da dcada de 1970, organizaram-se as conferncias globais das Naes
Unidas (Estocolmo, Rio-92, Rio+10, COPs). Desde os anos 1960, passaram a ocorrer,
tambm, os encontros de parques nacionais promovidos pela UICN, que renem tc-
nicos e cientistas para discutir as polticas de conservao.
No contexto do desenvolvimento sustentvel, mudaram algumas diretrizes des-
sas polticas. Os recursos biolgicos do planeta passaram a ser reconhecidos como ca-
pital com grande potencial de produo de benefcios sustentveis. Alm da proteo
da diversidade gentica, assumiu-se como objetivo da conservao a manuteno dos
servios propiciados pelos ecossistemas naturais.
No direito internacional, surgiram dois princpios importantes, consagrados na
Conveno sobre Diversidade Biolgica: o princpio das responsabilidades comuns,
mas diferenciadas, e o princpio da precauo. De acordo com o primeiro, todos os pa-
ses tm a obrigao de conservar a biodiversidade, cabendo aos pases em desenvolvi-
mento, onde se concentra a maior parte da biodiversidade, reduzir os desmatamentos
e os impactos ambientais de seus projetos de desenvolvimento. Entretanto, esses pases
no tm condies de fazer isso sozinhos, cabendo aos desenvolvidos prover ajuda
nanceira para a proteo ambiental. O princpio da precauo arma que a falta de
certeza cientca sobre os danos ambientais provocados por uma atividade no impli-
ca que esses danos no devam ser evitados ou mitigados.
Tambm a participao das comunidades locais foi introduzida entre os prin-
cpios que regem o gerenciamento das reas protegidas, bem como a insero dessas
reas em um processo de desenvolvimento regional, capaz de gerar renda para as po-
pulaes, por meio do turismo sustentvel.
Alm disso, cou claro que a manuteno de uma rede de reas protegidas
insuciente para a proteo de toda a biodiversidade e deve ser complementada por
estratgias mais amplas, que interliguem as atividades econmicas conservao em
106
Memria e Anlise de Leis
regies inteiras. Deve-se garantir que as reas protegidas no venham a se tornar osis
de diversidade em meio a desertos de uniformidade.
Especial ateno tem sido dada s atividades extrativistas e s populaes que
delas dependem para a sua sobrevivncia. Passou-se a reconhecer os direitos das co-
munidades indgenas e locais que reitam estilos de vida tradicional e o papel dessas
comunidades nos projetos nacionais de conservao da biodiversidade. Refora-se a
ideia, entretanto, de que a explorao extrativista deve ser limitada conforme a capaci-
dade dos ecossistemas.
A abordagem ecossistmica foi colocada como a melhor estratgia para plane-
jamento e implantao da rede de reas protegidas, integrando os esforos de conser-
vao e de uso sustentvel da biodiversidade no contexto das paisagens. Essa perspec-
tiva permite a juno de critrios de conservao (de extenso territorial protegida e
endemismos, por exemplo), os quais permitiro o combate fragmentao de ecossis-
temas e a supresso das lacunas e insucincias graves que comprometem a conserva-
o adequada de todos os biomas.
Entretanto, ainda que tenham ocorrido grandes avanos no debate internacio-
nal sobre a conservao da biodiversidade, duas barreiras so apontadas para a con-
cretizao das diretrizes indicadas: a carncia de recursos nanceiros e a falta de capa-
citao das instituies. Mesmo com a criao do GEF, o aporte de recursos dos pases
desenvolvidos para os pases em desenvolvimento est muito aqum das demandas.
Ao mesmo tempo, nem um nem outro grupo cumpriram suas agendas, visando a re-
duo dos impactos sobre o meio ambiente.
O Panorama da biodiversidade global, lanado pelo Secretariado da CDB em
2010, aponta um cenrio pouco promissor para a biodiversidade nas prximas d-
cadas. A perda de biodiversidade no arrefeceu, nos ltimos dez anos, e os Estados
assumem a insucincia de suas aes para minimizar essa perda. Paralelamente, os
relatrios do IPCC, lanados desde 2007, apontam sinais inequvocos de que o aqueci-
mento global est ocorrendo e poder alterar a abundncia e os padres de distribui-
o de muitas espcies.
O controle da perda de biodiversidade ainda est a depender de mudanas nos
padres de consumo e da integrao dos instrumentos de gesto ambiental aos progra-
mas de desenvolvimento, instrumentos esses j previstos nos acordos internacionais
em vigor. O cumprimento desses acordos de vital importncia para os pases mega-
107
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
diversos, como o caso do Brasil, os quais tm na diversidade biolgica um patrimnio
a ser utilizado com responsabilidade, em benefcio de sua populao.
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Panorama da biodiversidade brasileira

Aldicir Scariot
1 Introduo
A biodiversidade a base de toda a vida na Terra, e determina as funes ecos-
sistmicas essenciais para a vida no planeta. Biodiversidade e ecossistemas funcionais
propiciam resilincia biosfera. Com a perda e a degradao da biodiversidade, a so-
ciedade humana e as comunidades tornam-se mais vulnerveis, pois as opes para
mudanas cam mais restritas (WEHAB, 2002).
Os recursos biolgicos so os sustentculos das civilizaes. Sabemos que h
uma conexo estreita entre a diversidade de culturas e a biodiversidade. No coin-
cidncia que as taxas de extino da biodiversidade esto relacionadas extino de
lnguas e outras formas de diversidade cultural.
A conservao e o uso sustentvel da biodiversidade so pr-condies
para o desenvolvimento. Atividades que reduzem a biodiversidade ameaam o
desenvolvimento econmico e a sade humana, devido perda de materiais teis,
estoques genticos e servios ambientais fornecidos por ecossistemas intactos. Os
produtos da natureza so a base para indstrias to diversas como as de agricultu-
ra, medicamentos, cosmticos, polpa e papel, horticultura, construo e tratamen-
to de resduos. Os genes presentes nas espcies selvagens so fundamentais para
112
Memria e Anlise de Leis
salvar as colheitas que nos alimentam. impossvel substituir os servios que a
biodiversidade fornece, tais como a controle de pragas feito por vrias espcies
que predam umas s outras, ou a polinizao feita por insetos e aves. A perda da
biodiversidade afetar o fornecimento de alimentos, reduzir as opes de lazer e
turismo e as fontes de medicamentos, energia e madeira.
Entretanto, apesar de sua importncia, conhecemos muito pouco da biodiver-
sidade e menos ainda do papel que as espcies desempenham no funcionamento dos
ecossistemas e dos servios ambientais dos quais a sociedade depende.
O conhecimento da biodiversidade uma tarefa difcil, e somente nmeros
aproximados so conhecidos. Estima-se que existam de 5 a 30 milhes de espcies no
mundo. Uma estimativa mais realista aponta a existncia de 8 a 14 milhes de esp-
cies. Considerando-se que apenas 1,8 milho delas foram descritas pela cincia, tem-
se ideia do quanto ainda h para ser descoberto. Parte signicativa desse patrimnio
encontra-se no territrio brasileiro, como se ver a seguir.
2 O conceito de biodiversidade
A diversidade em todos os nveis organizacionais, desde a diversidade gentica
dentro de populaes at a diversidade de ecossistemas na paisagem, contribui para a
biodiversidade global. O termo biodiversidade tornou-se conhecido principalmente
a partir da publicao de importante livro de Wilson e Peter (1988), originado de um
frum sobre o tema em 1986. A adoo do termo ganhou notoriedade principalmente
com a Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), e utilizado como sinnimo de
diversidade biolgica.
Este texto adota o conceito de biodiversidade expresso na Conveno sobre
Diversidade Biolgica (CDB), assinada no Rio de Janeiro, em 05 de junho de 1992,
e promulgada no Brasil por meio do Decreto 2.519, de 16 de maro de 1998. A CDB
funciona como um guarda-chuva legal e poltico para diversas convenes e acordos
ambientais mais especcos e a denio dos termos proporcionada por ela contribui
para uniformizar o entendimento entre interlocutores. Portanto, exceto quando expli-
citada a fonte, as denies utilizadas aqui so aquelas que constam do texto da CDB.
113
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Assim
diversidade biolgica signica a variabilidade de organismos vivos de todas as ori-
gens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros
ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos de que fazem parte; compreen-
dendo ainda a diversidade dentro de espcies, entre espcies e de ecossistemas.
Os trs nveis de diversidade podem ser denidos como:
A diversidade dentro de espcies envolve a variao entre indivduos de uma mes-
ma populao, assim como entre populaes da mesma espcie separadas espacialmente.
Esta variao pode ser morfolgica, comportamental, gentica, e assim por diante.
A diversidade entre espcies, mais comumente denominada de diversidade de es-
pcies, a variedade de espcies que ocorre em determinado ambiente ou regio denida.
J, ecossistema signica um complexo dinmico de comunidades vegetais, ani-
mais e de microorganismos e o seu meio inorgnico que interagem como uma unidade
funcional. A diversidade de ecossistemas corresponde diversidade de tosionomias,
paisagens ou biomas. Esta denio mais difcil de ser compreendida, pois ecossiste-
mas so sistemas funcionais, caracterizados pela sua dinmica, e mais difcil ainda de
delimit-los espacialmente (LEWINSHON; PRADO, 2002).
O reconhecimento da importncia da biodiversidade para a manuteno da vida na
Terra e a popularizao do tema contribuiu para que outras denies relacionadas a com-
ponentes especcos tambm fossem disseminadas, como recurso gentico, que aquele
material gentico que tem valor real ou potencial. J o termo recursos biolgicos, compre-
ende recursos genticos, organismos ou partes destes, populaes ou qualquer outro com-
ponente bitico de ecossistemas, de real ou potencial utilidade ou valor para a humanidade.
Outros conceitos emergiram e j so comumente usados para designar partes
que compem a biodiversidade. Dentre estes, destacam-se agrobiodiversidade, que o
componente cultivado ou manejado da biodiversidade. a diversidade de organismos
(animais, plantas e microorganismos) diretamente ou indiretamente utilizados na ali-
mentao e agricultura. Inclui a diversidade dos recursos genticos (variedades, raas)
e espcies utilizadas para a alimentao, forragem, bra, combustvel e ns teraputicos.
Nessa denio esto tambm includas a diversidade de espcies presentes nos prprios
ecossistemas agrcolas, ou no ambiente mais vasto, que, embora no sejam colhidas, con-
tribuem para a produo (microorganismos terrestres, predadores, polinizadores).
114
Memria e Anlise de Leis
Mais recentemente o termo sociobiodiversidade tem sido usado no Brasil para
expressar a relao entre bens e servios gerados a partir de recursos naturais, voltados
formao de cadeias produtivas de interesse de povos e comunidades tradicionais e
de agricultores familiares.
Neste texto, o enfoque ser na diversidade de espcies, visto que as causas, pa-
dres e consequncias das mudanas na biodiversidade neste nvel so relativamente
bem conhecidos e documentados. A diversidade de espcies tem consequncias fun-
cionais, pois o nmero e os tipos de espcies presentes determinam as caractersticas
dos organismos que inuenciam os processos ecossistmicos (CHAPIN III, 2000).
3 O tamanho da biodiversidade brasileira
At o momento foram registradas entre 1.7 e 1.8 milho de espcies no mundo.
Estima-se que sejam conhecidas de 170 a 210 mil espcies no Brasil, o que representa
9,5% do total mundial (Tabela 1). No entanto, considerando-se as espcies ainda des-
conhecidas da cincia, estima-se que no Brasil ocorram 13,1% das espcies que exis-
tem no mundo, ou seja, 1,8 milhes de espcies (1,4 a 2,4 milhes) da biota mundial
(LEWINSOHN; PRADO 2005a, b).
Tabela 1 Nmero de espcies conhecidas registradas no Brasil e no mundo.
Txon Brasil Mundo
Vrus 310 410* 3.600
Monera (bactria e archaea) 800 900 4.300
Fungi total 13.090 14.510 70.600 72.000
Protoctista total 7.650 10.320 76.100 81.300
Plantae total 43.020 49.520 263.800 279.400
Animalia total 103.780 136.990 1.279.300 1.359.400
Total geral 168.640 212.650 1.697.600 1.798.500
Fonte: (LEWINSOHN; PRADO 2005a,b). Estimativas feitas por especialistas. Na ausncia des-
sas estimativas, foi feita a extrapolao da proporo mdia Brasil/mundo, conforme descrito
em Lewinsohn e Prado (2002).
115
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Os valores exatos no so conhecidos, mesmo para o conjunto de espcies j
descritas pela cincia, devido s discordncias entre especialistas, s diculdades na
identicao precisa e s diferenas de conhecimentos entre os taxa. A biota dos tr-
picos menos conhecida que a das regies temperadas. Espera-se que haja muito mais
espcies a serem descritas pela cincia nos neotrpicos, a regio do mundo mais rica
em biodiversidade e que conta com menos coletas (LEWINSOHN; PRADO 2005a, b).
4 Como est distribuda a biodiversidade brasileira
O Brasil possui seis biomas: Floresta Amaznica, Cerrado, Mata Atlntica, Ca-
atinga, Pantanal e Pampas, cuja cobertura original mostrada na Tabela 2.
Tabela 2 Cobertura original dos biomas brasileiros.
Bioma
Cobertura original
km % em relao ao territrio nacional
Amaznia 4.230.490,77 49,8
Cerrado 2.047.146,35 24,1
Mata Atlntica 1.059.027,85 12,5
Caatinga 825.750,00 9,7
Pantanal 151.186,20 1,9
Pampa 178.243,00 2,0
Fonte: BRASIL..., 2007.
Existem, no planeta, reas com alta concentrao de espcies endmicas, e que
esto sofrendo excepcionais perdas de hbitat, as quais foram denominadas de hotspots
de biodiversidade (MYERS, 1988). Entre os 25 principais hotspots de biodiversidade
mundial, dois encontram-se no Brasil o Cerrado e a Mata Atlntica.
Estima-se que os 25 hotspots contenham, em seus hbitats remanescentes,
44% das espcies de plantas e 35% das espcies de vertebrados da Terra. Embora
originalmente cobrissem 11,8% da superfcie terrestre do planeta, j perderam 88%
da cobertura vegetal. Os cinco hotspots com maior nmero de espcies endmicas,
116
Memria e Anlise de Leis
a includa a Mata Atlntica, contm 2% do total de espcies de plantas e vertebra-
dos endmicos, 20% do total de plantas e 16% do total de vertebrados do planeta
(MYERS et al, 2000).
O nmero exato de vertebrados e plantas ainda desconhecido, principalmente
porque h extensas reas no inventariadas. No entanto, em praticamente todos os gru-
pos de seres vivos, o Brasil detm nmeros impressionantes de espcies, o que qualica
o pas como o campeo entre os pases megadiversos do planeta (MITTERMAIER
et al., 1997). O Brasil tem a maior riqueza de espcies de plantas (Tabela 3), mamferos
(Tabela 4), anfbios (Tabela 7) e de peixes de gua doce (Tabela 8).
Em levantamento recente, foram registradas 33.885 espcies de plantas no
Brasil, excluindo-se fungos e algas, sendo que 18.357 so endmicas (FORZZA,
2010), o que representa uma alta taxa de endemismo (54,2%). Embora este nmero
de espcies registrado por Forzza (2010) seja menor que o estimado por Lewinsohn
e Prado (2005a, b; Tabela 1), o Brasil continua a deter a primeira posio no nmero
total de espcies, e est entre os pases com maiores taxas de endemismo do planeta.
O bioma da Mata Atlntica o mais rico em espcies de plantas endmicas, seguido
pelo Cerrado (Tabela 3). No entanto, em outros biomas, ainda h grandes lacunas de
conhecimento e poucas coletas feitas.
Tabela 3 Plantas: nmero total de espcies, espcies endmicas e endemismo (%) nos
biomas brasileiros.
Bioma Total de espcies Espcies endmicas Endemismo (%)
Amaznia 12354 2003 16,2
M. Atlntica 16146 7524 46,6
Cerrado 12070 4208 34,9
Pantanal 1082 48 4,4
Caatinga 4440 748 16,8
Pampa 1458 78 5,3
Fonte: Forzza et al., 2010.
117
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O grau de endemismos de vertebrados brasileiros um dos maiores do mundo,
alcanando 60% para anfbios e variando de 37% a 10% para os demais grupos (SABI-
NO; PRADO 2005).
H no Brasil 541 espcies de mamferos descritas (FONSECA, 1996), desta-
cando-se a taxa de endemismo encontrada na Amaznia, a mais alta (55,9%) entre os
biomas brasileiros, assim como o da Mata Atlntica (Tabela 4).
Tabela 4 Mamferos: nmero total de espcies, espcies endmicas e endemismo (%)
nos biomas brasileiros.
Bioma Total de espcies Espcies endmicas Endemismo (%)
Amaznia 311 174 55,9
M. Atlntica 250 55 22,0
Cerrado 195 18 9,2
Pantanal 132 2 1,5
Caatinga 148 10 6,8
Pampa 102 5 4,9
Fonte: Sabino; Prado, 2005.
Existem 1.825 espcies de aves descritas e registradas no Brasil, das quais 234
so endmicas
47
. A Amaznia e a Mata Atlntica so os biomas com maior nmero de
espcies, e com as mais altas taxas de endemismo de aves (Tabela 5).
47 Obtido em: (http://www.cbro.org.br/CBRO/num.htm. Acessado em: 31 ago 2010.
118
Memria e Anlise de Leis
Tabela 5 Aves: nmero total de espcies, espcies endmicas e endemismo (%) nos
biomas brasileiros.
Bioma Total de espcies Espcies endmicas Endemismo (%)
Amaznia 1300 236 18,2
M. Atlntica 1020 188 18,4
Cerrado 837 36 4,3
Pantanal 463 0 0,0
Caatinga 510 15 2,9
Pampa 476 2 0,4
Fonte: Sabino e Prado, 2005.
So reconhecidas 721 espcies nativas de rpteis no Brasil (BRNILS, 2010).
O pas ocupa a segunda colocao na relao de pases com maior riqueza de es-
pcies de rpteis, atrs apenas da Austrlia. O maior nmero de espcies ocorre na
Amaznia, onde tambm a taxa de endemismo bastante alta (61,8%), seguida da
Mata Atlntica (Tabela 6).
Tabela 6 Rpteis: nmero total de espcies, espcies endmicas e endemismo (%) nos
biomas brasileiros.
Bioma Total de espcies Espcies endmicas Endemismo (%)
Amaznia 550 340 61,8
M. Atlntica 197 60 30,5
Cerrado 150-180 20 13,33 11,11
Pantanal 113 5 4,4
Caatinga 107 0,0
Pampa 110 2 1,8
Fonte: Sabino; Prado, 2005.
119
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
H 875 espcies de anfbios nativas do Brasil (SEGALLA, 2010), sendo que o
pas ocupa a primeira colocao na relao de pases com maior riqueza de espcies
desse grupo. A maior riqueza de espcies ocorre na Mata Atlntica, onde a taxa de
endemismo chega a 73,5% (Tabela 7).
Tabela 7 Anfbios: nmero total de espcies, espcies endmicas e endemismo (%)
nos biomas brasileiros.
Bioma Total de espcies Espcies endmicas Endemismo (%)
Amaznia 163-250 12 7,0 4,8
M. Atlntica 340 250 73,5
Cerrado 113-150 32 28,31-21,33
Pantanal 41 0,0
Caatinga 49 0,0
Pampa
Fonte: Sabino; Prado, 2005.
O Brasil tem a mais rica fauna de peixes de gua doce do mundo, mas ainda
pouco conhecida e estudada. De 2001 a 2005, foram descritas 267 espcies de pei-
xes de gua doce no Brasil (BUCKUP, 2007) (Tabela 8). Muitas espcies j esto
sob srias ameaas, devido a represamento, assoreamento, poluio e destruio
dos ambientes riprios (BUCKUP, 2007). Estudo recente (NOGUEIRA, 2010)
identifica 819 espcies com rea de ocorrncia restrita a 540 pequenas bacias
hidrogrficas, das quais 27% j perderam mais de 70% da cobertura vegetal. Alm
disso, 220 dessas pequenas bacias abrigam 344 espcies de peixes endmicos que
sofrem o risco de extinguirem, se nenhuma ao de conservao for implanta-
da, devido sobreposio de usinas hidroeltricas ou ampla perda de hbitat
(NOGUEIRA, 2010).
120
Memria e Anlise de Leis
Tabela 8 Peixes de gua doce: nmero total de espcies, espcies endmicas e ende-
mismo (%) nos biomas brasileiros.
Bioma Total de espcies Espcies endmicas Endemismo (%)
Amaznia 1800
M. Atlntica 350 133 38,0
Cerrado 1000 0,0
Pantanal 263 0,0
Caatinga 185 105 56,8
Pampa 150 12 8,0
Fonte: Sabino; Prado, 2005.
5 As principais ameaas biodiversidade no Brasil
A vida na Terra o resultado de 3.5 milhes de anos de histria evolucionria e
foi moldada por foras como modicaes na crosta terrestre, eras de gelo e interaes
entre espcies. Desde o advento da agricultura, cerca de 10 mil anos atrs, passando
pela Revoluo Industrial nos ltimos trs sculos, estamos remodelando a paisagem
do planeta em intensidade e velocidade sem precedentes. No passado recente, usva-
mos machados para cortar rvores, agora utilizamos motosserras e correntes para
rapidamente desmatar imensas reas cobertas por savanas e orestas; capturamos
enormes quantidades de peixes com navios guiados por sonares e dotados de imensas
redes de captura; construmos hidreltricas com lagos de milhares de quilmetros qua-
drados, que modicam a composio e a abundncia de espcies e alteram a estrutura
dos ecossistemas da regio.
A perda de biodiversidade dever continuar aumentando nas prximas d-
cadas. Estima-se que o crescimento da populao mundial entre 2000 e 2050 ser de
50% e que a economia global quadruplicar (SLINGENBERG, 2009). A necessidade
por alimentos, energia, forragem e madeira aumentar a demanda por recursos na-
turais e o impacto na biodiversidade. As causas diretas mais importantes da perda de
121
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
espcies e ecossistemas so as mudanas nos hbitats, tais como modicaes no uso
da terra, modicaes fsicas de rios ou retirada de gua dos rios, perdas de arrecifes
de corais e danos ao fundo do oceano por redes de arrasto mudanas climticas, es-
pcies invasoras, sobre-explorao das espcies e poluio (ECOSYSTEMS..., 2005).
No Brasil, as principais causas de perda de biodiversidade so a perda de hbitats,
sobre-explorao, invases biolgicas, poluio e contaminao e mudanas climticas.
Modifcao de hbitats: a maior causa de perda de biodiversidade no pas,
principalmente devido converso da paisagem natural para a agrcola. notvel a
quantidade de vegetao nativa que est sendo suprimida, principalmente para a agro-
pecuria. O monitoramento da remoo da vegetao, recentemente concludo para os
biomas, demonstra o quanto de cobertura vegetal nativa est sendo perdida (Tabela 9).
Tabela 9 Desmatamento ocorrido nos biomas brasileiros no perodo 2002 2008,
exceto na Mata Atlntica, cujos dados referem-se ao perodo 2005 2008.
Bioma
rea total
(km
2
)
rea desmatada
(km
2
)
% Desmatado
(sobre rea total
do bioma)
Desmatamento anual
(km
2
) (%)
Cerrado 2.047.146 85.074 4,17 14.200 0.69
Pantanal 151.313 4.279 2,82 713 0,47
Amaznia 4.196.943 110.068 2,54 18.344 0,42
Caatinga 826.411 16.576 2,01 2.763 0,33
Pampa 177.767 2.183 1,23 364 0,20
M. Atlntica 1.315.460 1.029 0,07 341 0,02
Fonte: MMA. 2010. A fonte dos dados para a Mata Atlntica encontra-se em ATLAS... (2009).
As taxas de desmatamento variam de 0,2 a 0,69% ao ano entre os biomas, e
embora a Amaznia esteja constantemente como foco das atenes quando o assun-
to desmatamento, no Cerrado que a vegetao est sendo removida com maior
intensidade. Na Mata Atlntica, a taxa anual de desmatamento bem menor (0,02%)
que nos outros biomas, mas h que se considerar que esse bioma conta com uma
extenso muito pequena de sua cobertura original.
122
Memria e Anlise de Leis
A remoo da cobertura vegetal dos biomas brasileiros alcanou extenso alar-
mante. Atualmente, dos dois biomas brasileiros com maior concentrao populacional,
Mata Atlntica e Pampas, restam, respectivamente, menos de 8%
48
e 37,2%
49
de sua
cobertura original. A primeira, com seus 133.010 km restantes, um dos biomas mais
ameaados do mundo.
Mesmo no Cerrado, o segundo maior bioma brasileiro, que no tem alta den-
sidade populacional, a vegetao nativa tem sido removida para dar espao agricul-
tura e pecuria de grande escala, a tal ponto que somente 51,5% da vegetao nativa
ainda persistem
50.
A cobertura vegetal desse bioma foi reduzida de 2.038.953 km para
1.052.708 km, com rea total desmatada de 986.247 km (48,4%) at 2008 (IBGE, 2010).
Situao similar ocorre na Caatinga, bioma que ocorre somente no Brasil, onde
somente 53,6% da vegetao nativa ainda persistem. J na Amaznia, a rea total des-
orestada, que at 1991 era de 8,4% (426.400 km), chegou a 14,6% (739.928 km) em
2009 (IBGE 2010). O Pantanal o bioma que sofreu menos com o desmatamento, com
83,1% da vegetao nativa remanescente
51
.
De 2002 a 2008, os estados que tiveram, em termos absolutos, maior rea desmata-
da foram Mato Grosso (17.598 km), Maranho (14.825 km) e Tocantins (12.198 km) e,
em termos relativos, Maranho (7,0%), Bahia (6,1%) e Mato Grosso (4,9%) (IBGE 2010).
Caso fosse possvel determinar, com a tecnologia existente de imagens de sat-
lite, as reas perturbadas pelas atividades antrpicas, as reas de vegetao nativa com
bons nveis de integridade seriam grandemente reduzidas, em particular nos biomas
Cerrado, Caatinga e Pampa.
Sobre-explorao dos recursos: decorrente do excesso de caa, pesca ou cole-
ta de uma espcie ou populao, capaz de lev-la extino local. Mesmo que a sobre-
explorao no resulte em extino imediata, se a taxa de remoo maior que a
capacidade de suporte da populao, esta poder no restabelecer-se e caminhar para
a extino gradativamente. A explorao do palmito juara (Euterpe edulis), no Sul e
Sudeste do Brasil, associada ao desmatamento, reduziu drasticamente as populaes
48 Disponvel em: www.sosmatatlantica.org.br. Acessado em: 31 ago 2010.
49 Disponvel em: www.mma.gov.br/portalbio. Acessado em: 31 ago 2010.
50 Disponvel em: www.mma.gov.br/portalbio. Acessado em: 31 ago 2010.
51 Disponvel em: www.mma.gov.br/portalbio. Acessado em: 31 ago 2010.
123
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
em algumas reas de ocorrncia, e atualmente somente ocorrem em reas preserva-
das. O esforo feito no Brasil para a implantao de unidades de conservao de uso
sustentvel, como Reservas Extrativistas, Reservas de Desenvolvimento Sustentvel
e Florestas Nacionais, onde as comunidades locais podem utilizar a biodiversidade
notvel. No entanto o impacto causado por essa explorao nos componentes da bio-
diversidade locais ainda precisa ser mais bem documentada e talvez seja necessrio
estabelecer padres de sustentabilidade das atividades extrativistas nessas unidades
de conservao. No entanto, mais drstica a explorao de madeira para ns comer-
ciais, que pode reduzir a distribuio das espcies exploradas, devido extino de
populaes locais ou reduo na sua variabilidade gentica.
Invases biolgicas: correspondem introduo de organismos exticos e con-
sequentes impactos na biodiversidade nativa. As invases biolgicas tm aumentado
drasticamente, em grande parte devido ao aumento no comrcio internacional. Uma
espcie extica que altera as propriedades do ecossistema altera tambm as regras de
existncia dos organismos na rea, e pode ter impactos sociais e econmicos impor-
tantes se alterar algum servio ambiental (VITOUSEK, 1990). No Brasil, h diversos
exemplos de introdues biolgicas, acidentais ou deliberadas. Um exempl o de
introduo acidental ocorreu com a abelha europeia africanizada Apis mellifera, que
embora trazida para o Brasil com nalidade cientca, escapou do controle dos labo-
ratrios, espalhando-se por toda a Amrica do Sul e Central. Essa espcie de abelha
agressiva aos humanos e compete por recursos com as abelhas nativas. Por outro lado,
a introduo do capim braquiria (Brachiaria decumbens), espcie africana introduzi-
da como pastagem, invade reas nativas do Cerrado (PIVELLO, 1999). A introduo
de espcie oriunda de outro ecossistema, dentro do mesmo pas ou regio, pode ser
exemplicada com o tucunar (Cichla piquiti), peixe da bacia Amaznica que escapou
de lagoas de criao no Pantanal. Embora esse peixe agora j possa ser encontrado no
rio Paraguai (RESENDE, 2008) e at no Paran, o impacto de sua disseminao sobre
a biodiversidade local ainda desconhecido.
Poluio e Contaminao: aumentos nas quantidades de nutrientes como ni-
trognio, fsforo, enxofre e outros poluentes associados aos nutrientes oriundos da ao
antrpica so alguns dos mais importantes causadores de modicaes nos ecossistemas
terrestres, aquticos e costeiros. Nos ltimos sessenta anos, em decorrncia da atividade
humana, a concentrao de CO
2
na atmosfera aumentou em 40% e o nitrognio disponvel
mais que dobrou (COLLINS, 2009). A deposio area deliberada de nitrognio em ecos-
sistemas terrestres resulta na diminuio da diversidade de plantas, nitricao dos corpos
124
Memria e Anlise de Leis
de gua, incluindo rios e reas midas, frequentemente resultando em aumento drstico
de algas e eutrozao em guas continentais e reas costeiras. Problemas similares tm
ocorrido com o uso excessivo de fsforo (ECOSYSTEMS..., 2005). O impacto de pesticidas
na biodiversidade tem sido avaliado em muitos hbitats e demonstram o efeito deletrio
nas espcies, como por exemplo, no estudo de Relyea (2005).
Mudanas Climticas: Modicaes nos padres de migrao das espcies e no
ritmo de orao, bem como da distribuio das espcies e no tamanho das popula-
es, vem sendo registradas no mundo todo, o que pode alterar as cadeias alimentares e
criar desequilbrios dentro de ecossistemas. Isso pode gerar desequilbrios onde h in-
terdependncia sincronizada entre espcies, por exemplo, entre nidicao e disponibi-
lidade de alimentos, polinizadores e adubao. As mudanas climticas tambm podem
aumentar o risco de extino de muitas espcies, principalmente daquelas que j esto
em risco devido a fatores como baixa densidade populacional, ocorrncia em hbitats
restritos ou distribuio climtica restrita (ECOSYSTEMS..., 2005). Organismos patog-
nicos, restritos a determinados hbitats, com a mudana climtica podem ser colocados
em em contato com hospedeiros em potencial que no desenvolveram imunidade ou
mesmo expandirem-se para novas reas. Os ecossistemas esto adaptados a condies
climticas relativamente estveis, e quando estas condies so modicadas as espcies
que no conseguirem migrar ou adaptar-se perecero (CONVENO..., 2010). Quanto
mais rpida ou mais intensa for a mudana do clima, menor ser a probabilidade de
sobrevivncia por meio da adaptao ou da migrao das espcies. Ao nal do sculo
21, as mudanas climticas e seus impactos podero ser a causa dominante da perda
da biodiversidade e das mudanas nos servios ambientais globais (ECOSYSTEMS...,
2005). O impacto das mudanas climticas associado s mudanas no uso da terra e
disseminao de espcies exticas provavelmente limitar a capacidade das espcies em
migrarem e persistirem em hbitats fragmentados.
125
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
6 Espcies ameaadas de extino
H, no Brasil, 618 taxa animais ameaados de extino e nove extintos
(MACHADO, 2008). Sozinhos, aves e peixes representam 50% dessa lista (Tabela
10). A Mata Atlntica e o Cerrado, dois hotspots mundiais de biodiversidade, e
onde a cobertura vegetal tem sido grandemente removida, respondem por 72%
das espcies do total de taxa animais ameaados (Tabela 11).
Em relao s plantas, 472 espcies brasileiras so reconhecidas como amea-
adas (Instruo Normativa MMA n
o
6, de 23 de setembro de 2008). A regio com
maior nmero de espcies ameaadas a Mata Atlntica (275 espcies), seguida pelo
Cerrado (132) e pela Caatinga (46) (Tabela 11). A lista anterior, publicada em 1992,
tinha 108 espcies. Houve, portanto, aumento superior a quatro vezes no nmero de
espcies ameaadas, em dezesseis anos. importante notar que nenhuma planta que
estava na lista de 1992 est ausente da lista atual, o que indica que as polticas e aes
de proteo, se as houve, no foram ecientes na reduo do nvel de amea que essas
espcies vm sofrendo.
Tabela 10 Nmero de espcies da fauna e da ora brasileira ameaadas de extino.
Grupos Total de espcies
Mamferos 69
Aves 160
Rpteis 20
Anfbios 16
Peixes 154
Invertebrados
Plantas
208
472
Fontes: fauna Machado (2008); ora Instruo Normativa MMA n
o
6, de 23 de setembro
de 2008.
126
Memria e Anlise de Leis
Tabela 11 Nmero de espcies da fauna e da ora brasileira ameaadas de extino
por bioma.
Bioma Total de espcies da fauna Total de espcies da fora
Cerrado 111 132
Pantanal 30 2
Amaznia 57 24
Caatinga 43 46
Pampa 60 17
M. Atlntica 380 275
Marinho 86 -
Fontes: fauna Machado (2008); ora Instruo Normativa MMA n
o
6, de 23 de setembro
de 2008.
Entre as plantas ameaadas de extino est a juara (Euterpe edulis), palmeira
da Mata Atlntica e do Cerrado, que sofreu intensa explorao (sobre uso) para pro-
duo de palmito. Na Caatinga, a coleta intensiva de Syngonanthus mucugensis na d-
cada de 1980, para exportao para os Estados Unidos e Europa (GIULIETTI, 1988),
reduziu drasticamente as populaes dessa sempre-viva e pode lev-la extino. J a
castanha do Brasil (Bertholletia excelsa), que ocorre na Amaznia, cujas sementes so
bastante apreciadas como alimento, est ameaada principalmente devido ao desma-
tamento que tem destrudo suas populaes.
7 Consideraes nais
A populao mundial dever alcanar 9 bilhes de pessoas em 2050 e a po-
pulao brasileira ser de aproximadamente 260 milhes, apresentando um aumento
populacional de quase 67 milhes de habitantes em relao populao atual de 192
milhes. As demandas por recursos naturais esto crescendo ainda mais rpido que
o aumento da populao e o relacionamento com o ambiente mudando signicativa-
mente. Menos de 17% da populao brasileira vive no meio rural, e cada vez mais as
pessoas associam alimentao com o supermercado, e no com a fonte natural.
127
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O mundo futuro ser desenhado pelo homem, seja de forma deliberada ou aci-
dental. Os princpios que guiaro esse desenho devem ser baseados na cincia e na
tica. A Terra manter sua caracterstica mais importante, a biodiversidade, somente se
tivermos a viso para isso. a combinao das formas de vida e suas interaes umas
com as outras e com o ambiente que tornaram a Terra um planeta nico, habitvel
pelos humanos. A biodiversidade fornece um grande nmero de bens e servios que
sustentam a vida humana na Terra e precisam ser mantidos. O Brasil, como o campeo
mundial de biodiversidade, tem grande responsabilidade em utilizar de maneira sus-
tentvel esses recursos, para que as futuras geraes no sejam prejudicadas.
Esforos substanciais devem ser empenhados para reverter a perda da biodi-
versidade e dos servios ambientais. Isso deve ser feito por meio de polticas e aes
que integrem completamente a biodiversidade s polticas de planejamento de uso
da terra, incorporando seu valor econmico na tomada de deciso e implementando
polticas que impeam a perda da biodiversidade e promovam seu uso sustentvel.
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Breves comentrios sobre a
base constitucional da proteo
da biodiversidade

Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras
A primeira referncia constitucional proteo da biodiversidade ocorreu con-
cretamente apenas na Carta Magna de 1988. Nas Constituies anteriores, sequer o
meio ambiente era objeto explcito de proteo. Referncias esparsas ocorriam a basi-
camente dois aspectos ambientais.
Um deles relativo competncia para legislar. Nas Constituies de 1934,
1937 e 1946, consta a competncia da Unio para legislar sobre orestas, caa e pes-
ca, com a abertura de suplementao pelos Estados. Na Carta de 1967 e na Emenda
Constitucional n 1, de 1969, a competncia para legislar sobre esses temas passou a
ser privativa da Unio. Em 1988, no apenas essa competncia legislativa passou a ser
concorrente entre Unio, Estados e Distrito Federal, como foram ampliados os temas
ambientais abarcados por essa competncia. Ao lado de orestas, caa e pesca, j tra-
tados anteriormente, passaram a constar fauna, conservao da natureza, defesa do
solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio, assim
como responsabilidade por dano ao meio ambiente (CF, art. 24, incisos VI e VIII).
O segundo aspecto trata da competncia pela proteo do meio ambiente.
A Constituio de 1988 dedicou um artigo competncia material (administrati-
va) comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, incluindo
nessa competncia proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer
132
Memria e Anlise de Leis
de suas formas, e preservar as florestas, a fauna e a flora (art. 23, incisos VI e
VIII). V-se, novamente, grande inovao, uma vez que no havia, nas constitui-
es anteriores, nenhuma referncia expressa ao meio ambiente como bem objeto
de tutela constitucional.
A Constituio de 1937 dispunha que os monumentos histricos, artsticos e
naturais, assim como as paisagens ou os locais particularmente dotados pela natureza,
gozam da proteo e dos cuidados especiais da nao, dos estados e dos municpios,
sendo que os atentados contra eles cometidos sero equiparados aos cometidos contra
o patrimnio nacional (art. 134).
J a Constituio de 1946 determinava, ao Poder Pblico, a proteo dos monu-
mentos naturais, das paisagens e dos locais dotados de particular beleza, entre outros
bens (art. 175). Pouco inovou a Constituio de 1967, dando proteo especial do Po-
der Pblico, entre outros bens, aos monumentos e s paisagens naturais notveis (art.
172, pargrafo nico), proteo essa repetida na Emenda Constitucional de 1969 (art.
180, pargrafo nico).
Os avanos obtidos na Assembleia Nacional Constituinte que gerou a Carta de
1988 no se esgotam nesses aspectos. Um desses avanos, certamente, foi a insero da
defesa do meio ambiente entre os princpios que a ordem econmica deve observar
(CF, art. 170, inciso VI). Milar (2001, p. 233), alis, considera esse um dos principais
se no o principal avanos em relao tutela ambiental. Releva destacar que tal
dispositivo constitucional foi alterado por meio da Emenda Constitucional n 42, de
2003, passando a ter a seguinte redao: defesa do meio ambiente, inclusive mediante
tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de
seus processos de elaborao e prestao.
Tal Emenda Constitucional resultou de um processo de discusso iniciado com
o encaminhamento da Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 41, de 2003, pelo
Governo Lula. A proposta inicial no continha previso alguma de insero da preo-
cupao ambiental em nosso sistema tributrio e essa foi a nica conquista da Frente
Parlamentar Pr-Reforma Tributria Ecolgica, criada poca (JURAS; ARAJO,
2008). As conquistas, sem dvida, poderiam ser maiores em relao biodiversidade,
se tambm houvesse a insero, no citado art. 170, do tratamento diferenciado para
produtos e servios que faam uso sustentvel da biodiversidade como princpio da
ordem econmica, como proposto por uma das emendas apresentadas PEC 41/2003.
133
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Outro ponto importante de destaque na Carta de 1988 o fato de conside-
rar a utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e a preservao do meio
ambiente como um dos requisitos para o cumprimento da funo social da proprie-
dade rural (art. 186). Ainda que anteriormente houvesse indicao expressa no texto
constitucional da funo social da propriedade (1946, 1967 e 1969), tal mandamento
no tinha em mira ou era insuciente para proteger efetivamente o patrimnio
ambiental (MILAR, 2001, p. 231).
O ltimo ponto a ressaltar o captulo dedicado ao meio ambiente, indito em
nossa Constituio at ento e pouco comum em outros pases. Para Antunes (2005,
p. 53), aqui reside a diferena fundamental entre a Constituio de 1988 e as demais
que a precederam. Segundo o autor, em 1988, procurou-se estabelecer harmonia entre
os vrios dispositivos voltados defesa do meio ambiente. Considera, ainda, o art. 225
como o ponto nevrlgico do sistema constitucional de proteo ao meio ambiente.
Pode-se dizer que todo o contedo do art. 225 est, de alguma forma, relacio-
nado com a proteo da biodiversidade. Muitos dos instrumentos ali previstos so
tratados em detalhe ao longo desta obra. Alguns dispositivos, contudo, merecem des-
taque maior, por seu vnculo mais estreito com a biodiversidade.
Os primeiros encontram-se no 1 do art. 225, abaixo mencionados:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equili-
brado, bem de uso comum do povo e essencial sadia quali-
dade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o
dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes.
1 Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder
Pblico:
I preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e
prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas;
II preservar a diversidade e a integridade do patrimnio
gentico do pas e scalizar as entidades dedicadas pes-
quisa e manipulao de material gentico;
III denir, em todas as unidades da Federao, espaos
territoriais e seus componentes a serem especialmente
134
Memria e Anlise de Leis
protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas
somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que
comprometa a integridade dos atributos que justiquem
sua proteo;
..................................................................................................
VII proteger a fauna e a ora, vedadas, na forma da lei, as
prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica,
provoquem a extino de espcies ou submetam os ani-
mais a crueldade.
..................................................................................................
Os dispositivos mencionados esto em consonncia com a Estratgia Mundial
para a Conservao
52
, concebida para alcanar os trs principais objetivos de conser-
vao dos recursos vivos, a saber:
manter os processos ecolgicos e os sistemas vitais essenciais (tais como a
regenerao e proteo dos solos, a reciclagem de nutrientes e a limpeza das
guas), dos quais a sobrevivncia humana e o desenvolvimento dependem;
preservar a diversidade gentica, da qual depende o funcionamento de
muitos dos processos acima e sistemas de suporte da vida, assim como a
segurana alimentar, avanos cientcos e mdicos, inovao tecnolgica e
diversas aplicaes industriais;
assegurar a utilizao sustentvel das espcies e dos ecossistemas (principal-
mente peixes e outros animais silvestres, orestas e pastagens), que susten-
tam milhes de comunidades rurais e as principais indstrias.
Mais que isso, os dispositivos constitucionais citados conguram o reconhe-
cimento da importncia da diversidade biolgica para o desenvolvimento nacional
52 A Estratgia Mundial para a Conservao, lanada em 1980, foi preparada pela Unio In-
ternacional para a Conservao da Natureza e dos Recursos Naturais (UICN, ou IUCN,
em ingls), com assistncia, cooperao e nanciamento do Programa das Naes Uni-
das para o Meio Ambiente (PNUMA) e do Fundo Mundial para a Vida Silvestre (World
Wildlife Fund, WWF), em colaborao com as Organizaes das Naes Unidas para a
Agricultura e Alimentao (FAO) e para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco). World
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135
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
(ARAJO, 2008). Primeiro, incorporam a ideia de que as espcies selvagens e a cober-
tura vegetal nativa so essenciais para a manuteno de servios ecossistmicos, entre
os quais a conservao do solo e da gua, o controle de predadores, a polinizao e a
disperso de sementes, a xao de carbono e a regulao do clima. Segundo, apontam
a biodiversidade como recurso estratgico para o pas e protegem a base de recursos a
partir dos quais podero ser realizados os estudos de bioprospeco e desenvolvimen-
to tecnolgico, especialmente para as indstrias qumica, farmacutica e cosmtica.
Por m, reconhecem a criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo
Poder Pblico como uma das principais estratgias de proteo das espcies e dos
ecossistemas nativos.
Reetindo sobre a evoluo ps-88 de algumas questes ambientais, Arajo et
al. (2008) concluram que a Carta Magna deu importante passo para a consolidao da
poltica de conservao da biodiversidade no Brasil, ao inserir os espaos territoriais
especialmente protegidos como um dos pr-requisitos para a garantia do direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado. Ressalte-se que, para os autores, corrobo-
rando trabalho de Ganem e Arajo (2006), a expresso espao territorial especialmen-
te protegido sinnima de unidade de conservao.
Conforme Milar (2001), por ser relativamente recente, o despertar ecolgico
ainda carece de melhor proteo jurdico-institucional. Apenas os pases que elabora-
ram seus textos constitucionais a partir da dcada de 70 mais precisamente do ano de
1972, quando ocorreu a Conferncia de Estocolmo puderam assegurar ecaz tutela
ao meio ambiente [...].
Nas constituies mais recentes, o ambientalismo passou a ter elevada impor-
tncia, e nelas foi introduzido deliberadamente como direito fundamental da pessoa
humana, no como simples aspecto da atribuio de rgos ou de entidades pblicas,
como ocorria em Constituies mais antigas (SILVA, 2002, p. 43).
Esse o caso de Espanha
53
(1978), Chile
54
(1980) e Argentina
55
(1994), en-
tre outros, cujas constituies contm dispositivos relacionados a esse direito.
53 Gobierno de Espaa. La Constitucin Espaola de 1978. Disponvel em: http://www.la-
moncloa.es/Espana/LeyFundamental/index.htm. Acessado em: 15 set 2010.
54 Biblioteca del Congresso Nacional de Chile. Constitucin Poltica de Chile de 1980. Dispo-
nvel em: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=242302. Acessado em: 16 set 2010.
55 Argentina. Acerca del Gobierno. Constitucin Nacional. Disponvel em: http://www.argentina.
gov.ar/argentina/portal/documentos/constitucion_nacional.pdf. Acessado em: 15 set 2010.
136
Memria e Anlise de Leis
Mais detalhada, todavia, a Constituio portuguesa
56
, anterior s citadas, pois foi
adotada em 1976, sob a gide de profundas mudanas democrticas que aquele
pas experimentava poca. Nela tambm figura o direito de todos a um ambien-
te de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender
(art. 66, 1). Para assegurar esse direito, incumbe ao Estado, com o envolvimento e
a participao dos cidados, entre outras atribuies:
criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como clas-
sicar e proteger paisagens e stios, de modo a garantir a conservao da na-
tureza e a preservao de valores culturais de interesse histrico ou artstico;
promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando
a sua capacidade de renovao e a estabilidade ecolgica, com respeito pelo
princpio da solidariedade entre geraes.
Em comparao a de outros pases, nossa Carta Magna d destaque muito maior
diversidade biolgica, como era de se esperar, uma vez que somos um pas megadiver-
so. Alm dos incisos do 1 do art. 225 j citados, a biodiversidade tambm tem respaldo
no 4 do mesmo artigo, que trata dos biomas considerados patrimnio nacional, ou
seja, a Floresta Amaznica, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense
e a Zona Costeira. Lamentavelmente, o Cerrado e a Caatinga, assim como os Pampas, de
relevncia comparvel em termos de diversidade de espcies, no lograram tal distino.
Para Antunes (2005, p. 314),
o foco principal, naquilo que se refere proteo da diversidade biolgica na imen-
sido territorial de nosso pas, tem sido dirigido para a Amaznia e a Mata Atlntica,
havendo um princpio de conscientizao quanto ao Pantanal e um quase abandono
de biomas como o Cerrado e a Caatinga.
A nossa Constituio parece reetir, assim, a posio da sociedade, que ainda
d pouco valor a biomas menos exuberantes que os orestais, como o Cerrado, a Ca-
atinga e o Pampa, no obstante sejam esses, aps a Mata Atlntica, os biomas brasilei-
ros mais devastados, com percentual de perda da cobertura vegetal original at 2008
56 Assemblia da Repblica. Constituio da Repblica Portuguesa. Disponvel em: http://
www.parlamento.pt/Legislacao/Paginas/ConstituicaoRepublicaPortuguesa.aspx. Acessado
em: 15 set 2010.
137
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
de 47,84%, 45,39% e 53,98%, respectivamente
57
. Tal percepo, deve-se notar, tambm
perpassa o governo, que, de um lado, tem encarado o Cerrado como alternativa (
Amaznia) para expanso da fronteira agrcola e, de outro, tem relegado a segundo
plano polticas de proteo para esses biomas. Apenas recentemente foi divulgado um
plano para preveno e controle do desmatamento e das queimadas do Cerrado. Os
demais, continuam esquecidos.
Ao analisar a legislao ambiental brasileira de 1934 a 1988, Drummond (1998)
avalia que a maior parte desse perodo nada teve de ambientalista mas, ao contrrio,
foi desenvolvimentista, no sentido de crescimento econmico a qualquer custo. Para
o autor, a maior parte dos regulamentos de carter ambiental daquele perodo reetia
a capacidade do Estado brasileiro de se antecipar s demandas sociais, pois o movi-
mento ambientalista s nasceria em meados da dcada de 1970 e s alcanaria alguma
inuncia em ns da dcada de 1980 (DRUMMOND, 1998, p. 129).
Ainda segundo Drummond (op. cit.), de 1979 a 1988, houve exploso de re-
gulamentos ambientais, abarcando novas questes alm de aperfeioar as j regula-
mentadas, dando-lhes tratamento institucional e cientco mais moderno, porque
cientistas, polticos e administradores brasileiros estavam mais bem informados da
degradao ambiental e havia um movimento ambientalista em ascenso. Conforme
o autor, o contedo das disposies da Constituio de 1988 no apresentou grandes
inovaes em relao aos vrios preceitos encontrados na legislao ordinria vigente
poca, mas serviu para elevar seu status.
Por m, deve-se dizer que a Carta Magna no apenas a lei fundamental da
sociedade, mas tambm a cartilha da cidadania (MILAR, 2001). Nesse aspecto, a ela
est reservado papel fundamental para a proteo da biodiversidade brasileira. Porm,
a exemplo das demais leis, preciso que governo e cidados estejam cada vez mais
presentes e atuantes para que os preceitos constitucionais sejam de fato, cumpridos.
57 Dados obtidos em: Ibama. Projeto de Monitoramento do desmatamento dos Biomas bra-
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Memria e Anlise de Leis
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Conservao da biodiversidade e repartio de
competncias governamentais

Maurcio Boratto Viana
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
1 Introduo
Embora algumas iniciativas de conservao da biodiversidade tenham ocorri-
do no Brasil desde o nal do sculo XIX, com carter geralmente pontual e predomi-
nantemente utilitarista, pode-se dizer que as polticas pblicas voltaram sua ateno
para esse tema de forma sistemtica apenas a partir da segunda metade do sculo
passado. Historicamente, a atribuio de controle da conservao da biodiversidade
esteve em geral centralizada na esfera federal de governo, com iniciativas esparsas no
sentido inverso, mas a tendncia descentralizadora vem-se acentuando nos ltimos
anos, principalmente a partir do advento da Constituio Federal de 1988.
No caput do art. 225 de nossa Carta Poltica, o meio ambiente ecologica-
mente equilibrado definido como um direito de todos, e impe-se ao Poder
Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e
futuras geraes. Nos incisos desse artigo, fixada uma srie de atribuies para
o Poder Pblico de forma geral: preservar e restaurar os processos ecolgicos
140
Memria e Anlise de Leis
essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; preservar a
diversidade e a integridade do patrimnio gentico do pas; definir espaos terri-
toriais e seus componentes a serem especialmente protegidos; exigir estudo pr-
vio de impacto ambiental para a instalao de obra ou atividade potencialmente
degradadora; controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o
meio ambiente, e proteger a fauna e a flora.
Especicamente quanto repartio de competncias, o meio ambiente e, em es-
pecial, a conservao da biodiversidade esto inseridos na Constituio de 1988 entre as
matrias sujeitas competncia material (administrativa) comum (art. 23) e competn-
cia legislativa concorrente (art. 24). Isso signica que a Unio, os estados e os municpios
(alm do Distrito Federal, que assume as atribuies dos estados e dos municpios) tm
obrigaes em termos de polticas pblicas e de legislao atinentes conservao da
biodiversidade, seja em condies de igualdade (competncia administrativa), seja em
condies concorrentes (competncia legislativa), em que cabe ao ente de maior abran-
gncia territorial estabelecer normas gerais e, aos demais, editar normas que atendam s
suas peculiaridades, sem ferir as normas gerais nem ser mais permissivas que elas.
em meio a esse conjunto de disposies constitucionais, s vezes aparentemente
conitantes, que se insere o tema da repartio de competncias entre os entes federa-
tivos quanto conservao da biodiversidade. Para ns didticos, ela pode ser dividida
em quatro grandes temas ora, fauna, acesso aos recursos genticos e licenciamento
ambiental de atividades impactantes , aos quais esto associados diversos subtemas,
alguns diretamente relacionados a eles e, outros, em que essa relao apenas indireta.
Entre esses subtemas, destacam-se: no mbito da ora, a legislao sobre prote-
o das orestas, gesto de orestas pblicas e unidades de conservao, alm daquela
referente a biomas especcos; no mbito da fauna, a legislao sobre proteo fauna
silvestre e pesca; e, no mbito do licenciamento ambiental, a autorizao para desma-
tamento, a licena da atividade rural, a anuncia prvia para interveno em cavidades
naturais subterrneas, a outorga de ttulo minerrio e a outorga do direito de uso dos
recursos hdricos. Quanto ao acesso aos recursos genticos, o controle governamental
sobre ele consta como temtica mais recente derivada da Conveno sobre Diversi-
dade Biolgica (CDB), envolvendo tambm o controle do acesso ao conhecimento
tradicional associado.
141
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Este captulo, portanto, procura abordar esses temas e subtemas quanto repar-
tio de competncias entre os entes federativos no Brasil, na medida em que possam
ter inuncia direta sobre a conservao de nossa biodiversidade.
2 Histrico
A anlise das sete constituies ptrias quanto conservao da biodiversida-
de demonstra que sua tutela jurdica ocorreu de forma direta apenas na verso atual
(VIANA, 2004). As primeiras cartas, ainda no sculo XIX, no trataram do assunto,
enquanto que as que lhes seguiram, no incio do sculo XX, apenas deniram a com-
petncia para legislar sobre orestas, caa e pesca. Assim, vejamos.
A Constituio do Imprio, em 1824, no tratou do tema da conservao, de-
monstrando a total despreocupao com o assunto nesse perodo histrico. Conforme
salientado por Arajo (1992), o interesse de conservar rvores, poca, no provinha
de razes orestais ou ecolgicas, mas sim de interesses imediatistas, por elas servirem
como fonte de alimentao, demarcao de limites entre comunidades e orientao
dos viajantes. Havia preocupao especca, tambm, com a manuteno de espcies
prprias construo civil, foco que est na origem de normas infraconstitucionais
ento existentes protetivas das chamadas madeiras de lei.
A ausncia de diretrizes constitucionais vericada no perodo imperial para
a proteo legal de orestas tambm se fez sentir na primeira Constituio da Re-
pblica, em 1891. Ela era essencialmente liberal e, ao mesmo tempo em que garantia
aos estados total autonomia a respeito, dava aos proprietrios poder ilimitado sobre
a propriedade. Esse fato produziu efeitos que dicultaram sobremodo as polticas de
proteo das orestas e da biodiversidade nas dcadas seguintes. Um reexo claro est
no Cdigo Civil em vigor at 2002, que tratava das rvores apenas enquanto aspecto
limtrofe de denio de propriedade (arts. 556 a 558 da Lei n
o
3.071/1916).
Embora, em 1921, tenha-se buscado institucionalizar a proteo das orestas
no Brasil por meio da criao do Servio Florestal Federal, este se manteve inoperante,
em face at mesmo da inexistncia de legislao sobre o tema. O rgo [...] no ti-
nha oramento, autoridade poltica nem sequer terras pblicas para manejar, isso tudo
num dos pases mais orestados do mundo (DRUMMOND, 1998, p. 134).
142
Memria e Anlise de Leis
Entretanto, ainda antes da dcada de 1930, mas sobretudo a partir dela, ganhou
destaque um grupo de nacionalistas (Alberto Torres, Afonso Celso, Alberto Jos Sam-
paio, Frederico Carlos Hhne, Armando Magalhes Correa e outros) com um projeto
poltico para o pas que inclua a natureza como varivel importante. J ento, eles
procuravam demonstrar a obrigao da civilizao em manter reservas destinadas s
futuras geraes e proteger os recursos naturais e a biodiversidade contra a explorao
imprevidente. O nacionalismo ento presente numa gerao pioneira de conservacio-
nistas, cujo Estado ideal era forte e marcado pela centralizao na Unio, garantiu-lhes
penetrao entre movimentos cvicos atuantes e inuncia sobre o governo (FRANCO,
2000). Tais personagens, contudo, quase no tiveram reconhecimento posterior, talvez
pelo fato de seus projetos terem fracassado em face dos governos que se sucederam.
Na dcada de 1930, foram editadas importantes leis ambientais: o primeiro C-
digo Florestal, o Cdigo de guas e normas nacionais sobre o bem-estar animal. Essa
dcada tambm obteve relevo por terem sido criados os trs primeiros parques nacio-
nais, sendo Itatiaia em 1937 e Iguau e Serra dos rgos em 1939, sementes do futuro
Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (Snuc), que viria a se tornar
realidade apenas seis dcadas depois, por via da Lei n
o
9.985, de 18 de julho de 2000.
Foi a Constituio de 1934 a primeira a prever a competncia privativa da
Unio para legislar sobre florestas, caa e pesca (art. 5, inciso XIX, alnea j) e a
competncia concorrente da Unio e dos estados para proteger as belezas naturais
(art. 10, inciso III). A competncia privativa para legislar sobre florestas, caa e
pesca, vale registrar, no exclua a legislao estadual supletiva ou complementar
sobre o mesmo tema (art. 5, 3).
A Constituio de 1937 manteve a competncia privativa da Unio para legislar
sobre guas, orestas, caa e pesca (art. 16, inciso XIV). Ela previa que, independen-
temente de autorizao, os estados poderiam legislar para suprir as decincias da lei
federal ou atender s peculiaridades locais, desde que no dispensassem ou diminus-
sem as exigncias da lei federal, ou, em no havendo lei federal, at que esta regulasse
o tema (art. 18, alnea a).
J a Constituio de 1946 rearmou a competncia da Unio para legislar
sobre orestas, caa e pesca, mas no se fazia mais presente o carter privativo dessa
competncia (art. 5, inciso XV, alnea l, c/c art. 6), ao passo que na Constituio de
1967 estabeleceu-se a competncia exclusiva da Unio para legislar sobre esses temas
(art. 8, inciso XVII, alneas h e i, c/c pargrafo nico).
143
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Em 1965, foi editado o novo Cdigo Florestal (Lei n
o
4.771, de 15 de setembro
de 1965), que centralizou a quase totalidade do controle da explorao orestal na
esfera federal de governo. O Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF),
criado em 1967, viria a concentrar as principais responsabilidades nesse sentido, como
rgo autrquico vinculado ao Ministrio da Agricultura, com a nalidade de formu-
lar a poltica orestal, orientar, coordenar e executar ou fazer executar a implantao
das medidas visando utilizao racional, proteo e conservao dos recursos
renovveis. Como o texto do novo Cdigo Florestal continha uma srie de dispositivos
que centralizavam atribuies administrativas na Unio, o IBDF passou a responder
por praticamente todo o controle da questo orestal no pas e tambm pela adminis-
trao das reas protegidas de domnio da Unio.
A respeito desse ponto,
embora as polticas preservacionistas dos pases mais avanados na matria se ajus-
tem com as polticas conservacionistas (de manejo racional), geralmente a legislao
e as responsabilidades so distintas. Nos EUA, por exemplo, parques e reservas cam
sob responsabilidade do Ministrio do Interior, e orestas produtivas sob o Minis-
trio da Agricultura. No entanto, no novo Cdigo Florestal de 1965, preservao e
conservao foram de novo tratadas na mesma lei e atribudas ao mesmo rgo no
caso, o IBDF, que seria criado em 1967 (DRUMMOND, 1998, p. 138).
A Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema) foi instituda em 1973, vin-
culada ao Ministrio do Interior. Apesar de ela se ter voltado mais para o controle da
poluio e da degradao ambiental, detinha uma srie de competncias em duplici-
dade com o IBDF, como a assessoria para o uso racional dos recursos naturais e a co-
operao com os rgos especializados na preservao de espcies da fauna e da ora
ameaadas de extino, bem como na manuteno de estoques de material.
Alm disso, havia alguma competio entre a Sema e o IBDF, o que, por vezes,
gerava acordos de certa forma estranhos, como o de que, no que toca s unidades de
conservao (UC), a Sema cuidaria das estaes ecolgicas, e o IBDF, dos parques na-
cionais (FRANCO, 2000). Essa diviso de trabalho teria fundamentado a edio de
uma lei especca para regular apenas as UC a cargo da Sema (as estaes ecolgicas e
as reas de proteo ambiental) (DRUMMOND, 1998). J as UC a cargo do IBDF (os
parques nacionais e as orestas nacionais) eram reguladas pelo Cdigo Florestal.
144
Memria e Anlise de Leis
Uma tentativa importante de descentralizao e coordenao das atividades dos r-
gos ambientais veio no incio da dcada de 1980, com a instituio do Sistema Nacional do
Meio Ambiente (Sisnama) pela Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n
o
6.938,
de 31 de agosto de 1981). A Sema assumiu, ento, o papel de rgo central do novo sistema
criado. Com o advento da Carta Poltica de 1988, formalizou-se a orientao descentra-
lizadora que est subjacente ao Sisnama, procurando-se consolidar um tratamento mais
integrado e consistente questo ambiental e conservao da biodiversidade.
Acompanhando a estruturao em nvel mundial do moderno ambientalismo,
entre 1970 e 1980, acentuou-se a participao da sociedade civil nos debates sobre a
questo ambiental no pas (FRANCO, 2000), com o surgimento de vrias organizaes
no governamentais (ONG) ambientalistas. Nessa linha, a criao do Conselho Nacio-
nal do Meio Ambiente (Conama), pela mesma lei que instituiu o Sisnama, pode ser en-
tendida como resposta demanda por decises pelo menos em parte compartilhadas
com a sociedade civil. Cabe registrar, todavia, que, numericamente, a participao dos
representantes das entidades no rgo colegiado, desde o incio, nunca chegou a re-
presentar parcela signicativa de sua composio. Na formulao original, com perto
de trinta membros, tinham vaga assegurada no Conama os presidentes da Associao
Brasileira de Engenharia Sanitria e da Fundao Brasileira para a Conservao da Na-
tureza e dois representantes de associaes legalmente constitudas para a defesa dos
recursos naturais e de combate poluio, escolhidos pelo presidente da Repblica.
Como inovao no plano organizacional, foi criado, em 1985, o Ministrio do
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU) e, em 1990, a Secretaria de Meio
Ambiente da Presidncia da Repblica (Semam/PR), depois Ministrio do Meio Am-
biente (1992), futuros Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal (1993), Minis-
trio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal (1994-1995) e, por
m, o atual Ministrio do Meio Ambiente (MMA), com tal denominao desde 1999.
Em 1989, foi criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Na-
turais Renovveis (Ibama), reunindo as atribuies do IBDF e da Sema, alm da Supe-
rintendncia da Borracha (Sudhevea) e da Superintendncia do Desenvolvimento da
Pesca (Sudepe). A autarquia assumiu de incio as funes de rgo central do Sisnama
e, logo depois, de rgo executor (no plano federal).
No obstante a inteno congregadora, o Ibama, de certa forma, manteve em
seu corpo duas lgicas distintas: centralizao das atividades de gesto e controle o-
restal, reguladas pelo Cdigo Florestal e herdadas do IBDF, e atuao apenas supletiva
145
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
nas atividades de controle da poluio e outras formas de degradao ambiental, re-
guladas pela Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente e herdadas da Sema. Deve-se
mencionar que as normas de proteo fauna silvestre, advindas da Lei n
o
5.197, de 3
de janeiro de 1967, acompanhando o tema ora, tambm tm obedecido lgica da
centralizao na Unio e no Ibama.
Todavia, a tendncia de reunir atribuies ambientais executivas numa ni-
ca entidade comeou a ser invertida j na segunda metade da dcada de 1990 e ao
longo do novo milnio. Em 1998, a competncia relacionada ao apoio da produo
e ao fomento da atividade pesqueira foi transferida para o Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (Mapa), tendo sido criada, em 2003, a Secretaria Especial da
Aquicultura e Pesca (Seap), ligada Presidncia da Repblica, transformada em 2009
no Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA). Permaneceram no MMA e no Ibama
apenas as responsabilidades relacionadas poltica de preservao, conservao e uso
sustentvel dos recursos naturais.
Cabe registrar, complementarmente, que, no que tange aos recursos hdricos, a
Agncia Nacional de guas (ANA) foi criada em 2000 pela Lei n
o
9.984, com a na-
lidade de implementar, em sua esfera de atribuies, a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, instituda pela Lei das guas (Lei n
o
9.433, de 8 de janeiro de 1997), pelo
menos em tese promovendo sua gesto descentralizada e participativa, em sintonia
com os rgos e entidades que integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos. Assim, de competncia exclusiva da Unio instituir esse sistema e
denir critrios de outorga de direitos de uso dos recursos hdricos (art. 21, inciso XIX,
da Constituio Federal), mas as normas editadas nesse sentido, consubstanciadas na
Lei das guas, optam pela gesto mediante comits de bacia e agncias de gua, em
consonncia com o princpio da descentralizao.
Quanto aos recursos orestais, em 2006 foi criado, pela Lei n
o
11.284, o Servio
Florestal Brasileiro (SBF), com a misso de conciliar uso e conservao das orestas,
por meio, fundamentalmente, da gesto de orestas pblicas de domnio da Unio. Sua
criao gerou polmica com os tcnicos do Ibama. Em 2007, e no sem novas polmi-
cas, a entidade teve outra parte de suas atribuies transferidas para o Instituto Chico
Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), criado pela Lei n
o
11.516, de 28
de agosto de 2007. nova autarquia competem, principalmente, as aes relacionadas
gesto do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (Snuc).
146
Memria e Anlise de Leis
Assim, aps sua instituio, em 1989, observa-se um segundo esvaziamento da
competncia do Ibama ao longo dos ltimos anos. As inmeras idas e vindas no tra-
tamento da questo ambiental tm implicaes na conservao da biodiversidade no
mbito federal, mas no apenas nele: a situao praticamente a mesma nos estados,
no Distrito Federal e nos municpios, em que o meio ambiente tratado ora em rgo
especco, ora em conjunto com outros temas (cincia e tecnologia, infraestrutura, tu-
rismo, agricultura, desenvolvimento econmico etc.). Isso decorre, principalmente, da
inndvel discusso acerca do tipo de tratamento organizacional mais adequado in-
corporao da varivel ambiental nas polticas pblicas, qual seja a constituio de um
ente especco ou a transversalizao do tema nas demais estruturas governamentais.
3 Situao Atual
Conforme j referido na introduo, e seguindo a lgica do federalismo coo-
perativo, o meio ambiente e, em especial, a conservao da biodiversidade, em nossa
atual Carta Poltica, esto inseridos entre as matrias sujeitas competncia material
(administrativa) comum (art. 23) e competncia legislativa concorrente (art. 24).
A competncia material comum do art. 23 impe responsabilidades igualmen-
te compartilhadas entre os entes federativos, entre elas, proteger o meio ambiente e
combater a poluio em qualquer de suas formas (inciso VI) e preservar as orestas,
a fauna e a ora (inciso VII). O pargrafo nico desse artigo, com redao dada pela
Emenda Constitucional n
o
53/2006, estatui que leis complementares xaro normas
para a cooperao entre a Unio e os estados, o Distrito Federal e os municpios, tendo
em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
J a competncia legislativa concorrente do art. 24 inclui Unio, estados e Dis-
trito Federal e refere-se, entre outros, a orestas, caa, pesca, fauna, conservao da
natureza, defesa do meio ambiente e controle da poluio (inciso VI). Embora exclu-
dos desse artigo, os municpios tm sua competncia legislativa assegurada no art. 30
da Constituio, dispositivo em que se estatui que compete a eles, entre outros pontos,
legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I) e suplementar a legislao federal
e a estadual no que couber (inciso II).
147
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Ao contrrio do art. 23, que coloca os trs nveis da Federao no mesmo pa-
tamar, o art. 24 xa a preponderncia da Unio sobre os estados e o Distrito Federal,
uma vez que cabe a ela estabelecer normas gerais ( 1), embora a ausncia destas no
exclua a competncia suplementar dos estados ( 2), que exercem a competncia ple-
na para atender s suas peculiaridades ( 3). Todavia, a supervenincia de lei federal
sobre normas gerais suspende a eccia da lei estadual, no que lhe for contrrio ( 4).
No que tange coordenao dos diferentes entes federativos quanto poltica
ambiental e, em especial, conservao da biodiversidade, ela continua regulada pelas
normas sobre o Sisnama constantes na Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Todavia, diversos problemas tm sido apontados com relao a esse sistema. que,
mesmo tendo sido institudo h quase trs dcadas, o Sisnama, na prtica, ainda no se
encontra estruturado e articulado como um verdadeiro sistema nacional.
So exemplos de problemas existentes: (i) centralizao injusticada de atri-
buies no MMA e no Ibama; (ii) sobreposio e conito nas atuaes do MMA/
Ibama e dos rgos seccionais (estaduais); (iii) indenio e subvalorizao do papel
dos rgos locais (municipais) e conito entre eles e os rgos seccionais; (iv) inde-
nio dos limites do poder normativo do Conama; e (v) falta de dilogo com outros
sistemas voltados a reas especcas da gesto ambiental, como o Sistema Nacional de
Gerenciamento dos Recursos Hdricos, que rene os comits de bacia e as agncias de
gua (ARAJO, 2008).
Apesar desses percalos, o aperfeioamento da cooperao entre os entes da Fe-
derao para o exerccio da competncia comum em termos de polticas pblicas de
meio ambiente tem sido objeto de alguma ateno do Poder Executivo. No nal da dca-
da de 1990, por exemplo, o Ibama comeou a rmar convnios com os governos estadu-
ais, intitulados pactos federativos, direcionados basicamente delimitao de campos
de atuao para as esferas federal e estadual. Entre as medidas descentralizadoras inser-
tas nesses convnios, estava a estadualizao de parte do controle da questo orestal.
Outra iniciativa foi a criao, pela Portaria MMA n
o
189/2001, da Comisso
Tcnica Tripartite Nacional, composta por representantes do MMA, da Associao
Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente (Abema) e da Associao Na-
cional de rgos Municipais de Meio Ambiente (Anamma), voltada discusso
de temas relevantes para o fortalecimento da gesto solidria e compartilhada do
meio ambiente.
148
Memria e Anlise de Leis
A agenda ocial dessa comisso incluiu, entre outros temas: a regulamentao
do art. 23 da Constituio Federal no que se refere s atribuies dos entes federativos
para a gesto ambiental, a estratgia para articulao e qualicao do licenciamento
ambiental, o desenvolvimento de um programa nacional de formao e capacitao de
conselheiros e gestores estaduais e municipais, o desenvolvimento do Sistema Nacio-
nal de Informaes sobre Meio Ambiente (Sinima) e a superviso da implantao e das
atividades das comisses tripartites estaduais.
Os efeitos concretos dessas iniciativas do governo federal, todavia, parecem
ainda pouco signicativos para assegurar uma atuao realmente integrada nas aes
governamentais voltadas conservao da biodiversidade e, de forma geral, nas pol-
ticas pblicas de meio ambiente.
Flora
Do ponto de vista da legislao de carter nacional, as principais normas le-
gais que disciplinam atualmente a ora so a Lei n
o
4.771/1965 (Cdigo Florestal),
ainda hoje modicada pela Medida Provisria n
o
2.166-67, de 24 de agosto de 2001,
a Lei n
o
9.985/2000 (Lei do Snuc), a Lei n
o
11.284, de 2 de maro de 2006 (Lei de Ges-
to de Florestas Pblicas) e a Lei n
o
11.428, de 22 de dezembro de 2006 (Lei da Mata
Atlntica). Segue uma breve anlise dessas normas no que diz respeito s atribuies
dos diferentes entes federativos.
Como j citado anteriormente, o Cdigo Florestal de 1965 foi institudo sob o
regime da Constituio de 1946, segundo a qual competia Unio legislar sobre o-
restas, cabendo aos estados instituir normas supletivas ou complementares. Esse tema
foi tratado como exclusividade da Unio na Constituio de 1967, mas a Carta de 1988
(art. 24, inciso VI) alterou esse regime, estabelecendo a competncia concorrente entre
Unio, estados e Distrito Federal para legislar sobre orestas, cabendo Unio denir
as normas gerais (art. 24, 1) e aos estados e ao Distrito Federal as normas suplemen-
tares (art. 24, 2). Ainda de acordo com a Carta de 1988, competncia administra-
tiva comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios preservar as
orestas e a ora (art. 23, VII).
O art. 225, caput, da Constituio de 1988 prev o direito de todos ao meio am-
biente ecologicamente equilibrado, incumbindo ao Poder Pblico o dever, entre outros,
de preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e proteger a ora (art. 225,
1, incisos I e VII). Ela estatui que so indisponveis as terras devolutas ou arrecadadas
149
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
pelos estados, por aes discriminatrias, necessrias proteo dos ecossistemas natu-
rais (art. 225, 5) e, ainda, que a propriedade deve atender a sua funo social (art. 5,
inciso XXIII), o que constitui um dos princpios da ordem econmica (art. 170). No caso
das propriedades rurais, a funo social cumprida quando atende a diversos requisitos,
entre eles, o da utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do
meio ambiente (art. 186, inciso II). No caso de reas urbanas, a funo social cumprida
quando a propriedade atende s exigncias expressas no plano diretor, cuja elaborao e
implantao competem ao municpio (art. 182, 3).
De acordo com o Cdigo Florestal, as orestas e as demais formas de vege-
tao so bens de interesse comum a todos os habitantes do pas, devendo o direito
de propriedade ser exercido com as limitaes estabelecidas em lei (art. 1, caput).
considerado nocivo o uso da propriedade em discordncia com as determinaes da
lei orestal (art. 1, 1).
Os arts. 2 e 3 da lei orestal instituem as chamadas reas de preservao per-
manente (APP), denidas no art. 1, 2, inciso II, como reas cobertas ou no por
vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisa-
gem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o uxo gnico de fauna e ora, proteger
o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas. O art. 2 estabelece as reas
que pelo s efeito da lei so consideradas APP. O art. 3 indica as reas que dependem
de ato declaratrio do Poder Pblico para serem assim consideradas. As APP so reas
em regra intangveis, sendo permitido o acesso de pessoas e animais para obteno de
gua, desde que no exija a supresso e no comprometa a regenerao e a manuteno
a longo prazo da vegetao nativa (art. 4, 7). A supresso total ou parcial de vegeta-
o em APP admitida nos casos de utilidade pblica e interesse social, denidos no
art. 1, 2, incisos IV e V da lei.
O art. 4, introduzido pela MP n
o
2.166-67/2001, descentralizou a autorizao
para supresso de vegetao em APP entre os rgos do Sisnama. Trata-se de uma res-
ponsabilidade em princpio do rgo estadual, com a necessidade de anuncia prvia,
quando couber, do rgo federal ou municipal, sendo que o art. 4 especica quando
ela depende deste ltimo, mas no ocorre o mesmo quanto ao rgo federal. De forma
inconsistente, o art. 3, 1, mantido pela citada MP, fala em supresso dependente de
autorizao do Poder Executivo federal.
vedado o desmatamento da rea de reserva legal (art. 16), denida no art. 1,
2, inciso III, do Cdigo Florestal como a
150
Memria e Anlise de Leis
rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de pre-
servao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conser-
vao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao
abrigo e proteo de fauna e ora nativas.
O art. 16 indica o tamanho da reserva legal, conforme a regio em que a pro-
priedade se situa, e estabelece os critrios para sua localizao e as possibilidades de
compensao de rea, alm de atribuir o controle nesse sentido essencialmente no
rgo ambiental estadual.
Excetuadas as APP, permitida a explorao orestal mediante tcnicas de
conduo, explorao, reposio orestal e manejo compatveis com os variados ecos-
sistemas que a cobertura arbrea forme. A autorizao para explorao compete, em
princpio, ao rgo estadual (art. 19, caput). Ela passa a ser responsabilidade do Ibama
nas orestas pblicas de domnio da Unio, nas unidades de conservao por ela cria-
das e nos empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental nacio-
nal ou regional, denidos em resoluo do Conama (art. 19, 1). O rgo ambiental
municipal, por sua vez, responde pela autorizao nas orestas pblicas de domnio
do municpio, nas unidades de conservao criadas pelo municpio e nos casos que
lhe forem delegados por convnio ou outro instrumento admissvel (art. 19, 2).
livre a extrao de produtos orestais em orestas plantadas (art. 12), sem prejuzo da
aplicao do sistema de controle da origem dos produtos orestais.
O Cdigo Florestal dene normas especcas para empresas industriais que
consomem matria-prima orestal (art. 20) e para siderrgicas e outras empresas que
tm como fonte de energia carvo, lenha ou outra matria vegetal (art. 21). Tais empre-
sas so obrigadas a manter, diretamente ou por meio de terceiros, orestas destinadas
ao seu suprimento. O controle pelos rgos ambientais do suprimento por matria-
prima orestal seguir a mesma lgica da explorao orestal, ou seja, ser em regra
concretizado pela esfera estadual.
Em funo de seus efeitos sobre a biodiversidade, julga-se pertinente efetuar
aqui uma breve anlise de como os estados e tambm o Conama tratam dessas
questes (GANEM; TORRES, 2009). H casos em que alguns estados redenem a APP
ou at permitem a supresso de sua vegetao de forma genrica. Alm disso, tambm
com implicaes negativas, algumas leis estaduais englobam num s os conceitos de
151
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
APP e reserva legal, embora, pelo Cdigo Florestal, a primeira seja destinada preser-
vao e, a segunda, ao uso sustentvel.
Por outro lado, algumas leis estaduais exigem a elaborao de Estudo Prvio
de Impacto Ambiental (EIA) e o licenciamento ambiental como pr-requisitos para
autorizao de supresso em APP, mas essa exigncia no consta no Cdigo Florestal.
Outras leis estaduais restringem ou mesmo vedam o uso da vegetao fora dos limites
das APP e da reserva legal, por vezes gerando questionamentos quanto a colidirem
com o disposto no caput do art. 16 da lei orestal e com o prprio direito de proprieda-
de (GANEM; TORRES, 2009). Cabe lembrar, contudo, que, em tese, os estados sempre
podem estabelecer normas ambientais mais protetivas do que as adotadas pela Unio,
seguindo a lgica da legislao concorrente.
Com relao denio de obras, atividades, planos e projetos de utilidade
pblica e interesse social para ns de supresso de APP, o Cdigo Florestal delega a
complementao dos casos ao Conama, que regulamentou esse assunto mediante a
Resoluo 369, de 28 de maro de 2006, mas alguns estados tratam essa questo de for-
ma diferente. Isso tambm ocorre com relao denio dos limites das APP ao redor
de reservatrios naturais e articiais, tratados pelas Resolues 302 e 303 do referido
rgo colegiado, ambas de 2002, embora, nesse caso, no haja delegao expressa do
Cdigo para que o Conama dena tais limites (GANEM; TORRES, 2009).
No que tange especicamente reserva legal, algumas leis estaduais exigem do
proprietrio a manuteno de um percentual de rea destinada a ela menor que aquele
estipulado pelo Cdigo Florestal. importante ressaltar que, em alguns casos, a lei esta-
dual anterior MP 2.166-67/2001, que ampliou os percentuais de rea de reserva legal
na Amaznia Legal. Portanto, essas leis estaduais no confrontavam o Cdigo Florestal,
quando aprovadas. Outras leis estaduais apresentam nova denio de reserva legal,
deixando de exigir sua localizao em parcela nica e a cobertura com vegetao nativa
ou dando-lhe carter de intangibilidade. Entretanto, a reserva legal deve, pelo Cdigo
Florestal (art. 16), abranger vegetao nativa, sendo passvel de explorao sustentvel,
no se admitindo nela o chamado corte raso (GANEM; TORRES, 2009).
Adicionalmente, alguns estados permitem a relocao da reserva legal j aver-
bada na matrcula do imvel, mas o Cdigo Florestal no prev essa possibilidade,
apenas a compensao de reserva legal fora da propriedade. Tambm existem casos de
previso do uso de espcies exticas para recomposio de reserva legal. Entretanto,
o Cdigo admite apenas o uso temporrio de espcies adaptadas, o que depende de
152
Memria e Anlise de Leis
critrios tcnicos a serem estabelecidos pelo Conama. Outra previso de legislao
estadual a implantao de sistemas agroorestais como forma de recomposio da
reserva legal, mas isso no consta na lei federal. As alternativas possveis para recom-
posio da reserva legal so aquelas previstas no art. 44 do Cdigo Florestal: plantio de
espcies nativas, conduo da regenerao natural e compensao por rea equivalente
em importncia ecolgica e extenso (GANEM; TORRES, 2009).
No que tange s queimadas, o Cdigo Florestal (art. 27, caput) probe o uso do
fogo, mas possibilita a prtica de queimadas mediante autorizao do Poder Pblico.
Todavia, algumas leis estaduais seguem essas mesmas determinaes e instituem uma
autorizao estadual, gerando uma duplicidade de autorizaes, tendo em vista que o
Ibama possui um sistema de controle de queimadas (GANEM; TORRES, 2009).
Focando agora a ateno na Lei do Snuc (Lei n
o
9.985/2000), que institui o
Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e estabelece critrios e
normas para a criao, implantao e gesto das UC, seu art. 6 estabelece que o siste-
ma seja gerido: pelo Conama, como rgo consultivo e deliberativo, com as atribuies
de acompanhar a implementao do sistema; pelo MMA, como rgo central, com a
nalidade de coordenar o sistema; e ainda, como rgos executores, pelo ICMBio e
pelo Ibama e, em carter supletivo, pelos rgos estaduais e municipais, todos com a
funo de implementar propostas de criao e administrar as UC federais, estaduais e
municipais, nas respectivas esferas de atuao.
Uma vez estabelecida a competncia comum para criar e administrar UC nos
trs nveis da Federao, a Lei do Snuc prev atribuies para rgos colegiados que
incluem a participao de representantes da sociedade civil. Cada rea de proteo
ambiental (art. 15, 5), oresta nacional (art. 17, 5), reserva extrativista (art. 18,
2) e reserva desenvolvimento sustentvel (art. 20, 4) ter um conselho com funes
relevantes quanto sua gesto. Em seu art. 29, a lei estabelece ainda que, na forma do
regulamento, a UC do grupo de proteo integral dispor de um ente colegiado com
natureza consultiva. As reas protegidas tambm podem ser geridas por organizaes
da sociedade civil de interesse pblico (Oscip) com objetivos ans aos da UC, median-
te instrumento a ser rmado com o rgo responsvel por sua gesto (art. 30).
Por sua vez, a Lei n
o
11.284/2006 (Lei de Gesto de Florestas Pblicas) regula a
produo sustentvel nessas reas, mediante a criao de orestas nacionais, estaduais
e municipais, a destinao de orestas pblicas s comunidades locais e a concesso
153
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
orestal. A lei tambm instituiu o Servio Florestal Brasileiro (SFB) e criou o Fundo
Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF).
Segundo o art. 5 da Lei n
o
11.284/2006, a gesto de orestas nacionais, es-
taduais e municipais pode ser exercida diretamente pelo Poder Pblico, sendo-lhe
facultado, para execuo de atividades subsidirias, rmar convnios, termos de parce-
ria, contratos ou instrumentos similares com terceiros, observados os procedimentos
licitatrios e demais exigncias legais pertinentes.
A destinao de orestas pblicas s comunidades locais e as concesses ores-
tais iniciativa privada sero geridas pelo ente federativo que tiver o domnio da rea
orestada. As regras sobre os contratos de concesso estabelecidas pela lei, contudo,
aplicam-se tambm aos estados, Distrito Federal e municpios.
No art. 18, a lei estabelece que a licena prvia para uso sustentvel da unidade
de manejo ser requerida pelo rgo gestor, mediante a apresentao de relatrio am-
biental preliminar ao rgo ambiental competente integrante do Sistema Nacional do
Meio Ambiente (Sisnama).
A licena prvia autoriza a elaborao do Plano de Manejo Florestal Sustentvel
(PMFS) e, no caso de unidade de manejo inserida no Plano Anual de Outorga Florestal
(Paof), a licitao para a concesso orestal.
Quanto aos rgos responsveis pela gesto e scalizao, cabe ao poder conce-
dente nos nveis federal, estadual ou municipal, no mbito de sua competncia, formular
as estratgias, polticas, planos e programas para a gesto de orestas pblicas (art. 49),
sendo que, no mbito federal, essa competncia do MMA ( 2). J o controle e a sca-
lizao ambientais em senso estrito cabem aos rgos do Sisnama (art. 50). No mbito
federal, essa atribuio do Ibama, que deve estruturar formas de atuao conjunta com
os rgos seccionais e locais do Sisnama para a scalizao e proteo das orestas p-
blicas, podendo rmar convnios ou acordos de cooperao (art. 50, 2). Por sua vez,
os rgos seccionais e locais podem delegar ao Ibama, mediante convnio ou acordo de
cooperao, a aprovao e o monitoramento do PMFS das unidades de manejo das o-
restas pblicas estaduais ou municipais e outras atribuies (art. 50, 3).
Nas disposies transitrias e nais, a Lei de Gesto de Florestas Pblicas esta-
belece ainda que a execuo das atividades relacionadas s concesses orestais po-
der ser delegada pelos estados, Distrito Federal e municpios Unio, bem como pela
Unio aos demais entes federados, mediante convnio rmado com o rgo gestor
154
Memria e Anlise de Leis
competente (art. 69). J no art. 83, ela estatui, como regra, a competncia estadual para
a aprovao prvia da explorao de orestas e formaes sucessoras, especicando os
casos especiais de competncia do Ibama e do rgo ambiental municipal, mediante
nova redao para o art. 19 do Cdigo Florestal, anteriormente comentada.
Por m, a Lei n
o
11.428/2006 (Lei da Mata Atlntica) estatui que a proteo e a
utilizao desse importante bioma tm por objetivo geral o desenvolvimento susten-
tvel e, por objetivos especcos, a salvaguarda da biodiversidade, da sade humana,
dos valores paisagsticos, estticos e tursticos, do regime hdrico e da estabilidade
social (art. 6). A lei estabelece que o corte, a supresso e a explorao da vegeta-
o do Bioma Mata Atlntica far-se-o de maneira diferenciada, conforme se trate
de vegetao primria ou secundria, nesta ltima levando-se em conta o estgio de
regenerao (art. 8), cabendo tal denio, nas hipteses de vegetao nativa loca-
lizada, ao Conama (art. 4). De acordo com a lei, o corte e a supresso da vegetao
primria do Bioma Mata Atlntica somente sero autorizados em carter excepcional,
quando necessrios realizao de obras, projetos ou atividades de utilidade pblica,
pesquisas cientcas e prticas preservacionistas (art. 20).
So dispositivos relevantes da Lei da Mata Atlntica no que se refere a atribui-
es das esferas governamentais:
Art. 14. A supresso de vegetao primria e secundria no estgio
avanado de regenerao somente poder ser autorizada em
caso de utilidade pblica, sendo que a vegetao secundria
em estgio mdio de regenerao poder ser suprimida nos
casos de utilidade pblica e interesse social, em todos os casos
devidamente caracterizados e motivados em procedimento
administrativo prprio, quando inexistir alternativa tcnica
e locacional ao empreendimento proposto, ressalvado o dis-
posto no inciso I do art. 30 e nos 1 e 2 do art. 31 desta Lei.
1 A supresso de que trata o caput deste artigo depender de au-
torizao do rgo ambiental estadual competente, com anu-
ncia prvia, quando couber, do rgo federal ou municipal
de meio ambiente, ressalvado o disposto no 2 deste artigo.
2 A supresso de vegetao no estgio mdio de regenerao
situada em rea urbana depender de autorizao do rgo
ambiental municipal competente, desde que o municpio
155
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
possua conselho de meio ambiente, com carter deliberativo
e plano diretor, mediante anuncia prvia do rgo ambiental
estadual competente fundamentada em parecer tcnico. [...]
Art. 23. O corte, a supresso e a explorao da vegetao secundria
em estgio mdio de regenerao do Bioma Mata Atlntica
somente sero autorizados:
I em carter excepcional, quando necessrios execuo
de obras, atividades ou projetos de utilidade pblica ou
de interesse social, pesquisa cientca e prticas preser-
vacionistas; [...]
III quando necessrios ao pequeno produtor rural e popu-
laes tradicionais para o exerccio de atividades ou usos
agrcolas, pecurios ou silviculturais imprescindveis
sua subsistncia e de sua famlia, ressalvadas as reas de
preservao permanente e, quando for o caso, aps aver-
bao da reserva legal, nos termos da Lei n 4.771, de 15
de setembro de 1965; [...]
Art. 24. O corte e a supresso da vegetao em estgio mdio de rege-
nerao, de que trata o inciso I do art. 23 desta lei, nos casos
de utilidade pblica ou interesse social, obedecero ao dis-
posto no art. 14 desta lei.
Pargrafo nico. Na hiptese do inciso III do art. 23 desta lei, a autori-
zao de competncia do rgo estadual competente, informando-se ao
Ibama, na forma da regulamentao desta lei.
Art. 25. O corte, a supresso e a explorao da vegetao secundria
em estgio inicial de regenerao do Bioma Mata Atlntica
sero autorizados pelo rgo estadual competente.
Art. 28. O corte, a supresso e o manejo de espcies arbreas pionei-
ras nativas em fragmentos orestais em estgio mdio de re-
generao, em que sua presena for superior a 60% (sessenta
por cento) em relao s demais espcies, podero ser autori-
zados pelo rgo estadual competente, observado o disposto
na Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965.
156
Memria e Anlise de Leis
Art. 30. vedada a supresso de vegetao primria do Bioma Mata
Atlntica, para ns de loteamento ou edicao, nas regies
metropolitanas e reas urbanas consideradas como tal em lei
especca, aplicando-se supresso da vegetao secundria
em estgio avanado de regenerao as seguintes restries:
I nos permetros urbanos aprovados at a data de incio de
vigncia desta lei, a supresso de vegetao secundria
em estgio avanado de regenerao depender de pr-
via autorizao do rgo estadual competente e somente
ser admitida, para ns de loteamento ou edicao, no
caso de empreendimentos que garantam a preservao
de vegetao nativa em estgio avanado de regenerao
em no mnimo 50% (cinquenta por cento) da rea to-
tal coberta por esta vegetao, ressalvado o disposto nos
arts. 11, 12 e 17 desta lei e atendido o disposto no plano
diretor do municpio e demais normas urbansticas e
ambientais aplicveis;
II nos permetros urbanos aprovados aps a data de incio
de vigncia desta lei, vedada a supresso de vegetao
secundria em estgio avanado de regenerao do Bio-
ma Mata Atlntica para ns de loteamento ou edicao.
Art. 31. Nas regies metropolitanas e reas urbanas, assim considera-
das em lei, o parcelamento do solo para ns de loteamento ou
qualquer edicao em rea de vegetao secundria, em es-
tgio mdio de regenerao, do Bioma Mata Atlntica, devem
obedecer ao disposto no plano diretor do municpio e demais
normas aplicveis, e dependero de prvia autorizao do r-
go estadual competente, ressalvado o disposto nos arts. 11,
12 e 17 desta lei.
1 Nos permetros urbanos aprovados at a data de incio de vi-
gncia desta lei, a supresso de vegetao secundria em estgio
mdio de regenerao somente ser admitida, para ns de lotea-
mento ou edicao, no caso de empreendimentos que garantam
a preservao de vegetao nativa em estgio mdio de regenera-
o em no mnimo 30% (trinta por cento) da rea total. [...]
157
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
V-se que a distribuio de atribuies entre os entes federativos na Lei
n 11.428/2006, assim como as regras protetivas, segue a diferenciao segundo
a tipologia de vegetao primria ou secundria, em seus diferentes nveis de
regenerao. Essa opo apresenta robustez do ponto de vista tcnico, evitando
crticas de que as normas ambientais federais tendem a desconsiderar as peculia-
ridades locais.
Fauna
Trata-se de um claro exemplo de centralizao histrica excessiva de compe-
tncias na esfera federal, tendo em vista os dispositivos constantes na Lei n
o
5.197/1967
(Lei de Proteo Fauna), em especial em seu art. 1. Outros diplomas legais impor-
tantes a respeito do tema so o Decreto-Lei n
o
221, de 28 de fevereiro de 1967 (Cdigo
de Pesca), a Lei n 11.959, de 29 de junho de 2009 (Poltica Nacional de Desenvolvi-
mento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca), a Lei n
o
7.173, de 14 de dezembro de
1983 (Lei dos Zoolgicos), a Lei n 10.519, de 17 de julho de 2002 (Lei dos Rodeios), o
Decreto n
o
(com fora de lei) 24.645/1934 (Bem-Estar Animal) e a Lei n
o
9.605, de 12
de fevereiro de 1998 (Lei de Crimes Ambientais) (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009).
O caput do art. 1 da Lei de Proteo Fauna estatui que
os animais de quaisquer espcies, em qualquer fase do seu desenvolvimento e que
vivem naturalmente fora do cativeiro, constituindo a fauna silvestre, bem como seus
ninhos, abrigos e criadouros naturais so propriedades do Estado, sendo proibida a
sua utilizao, perseguio, destruio, caa ou apanha.
O 1 desse mesmo artigo dispe que se peculiaridades regionais compor-
tarem o exerccio da caa, a permisso ser estabelecida em ato regulamentador do
Poder Pblico federal.
Para alguns, ca claro que o Estado a que se refere o caput no o Estado-mem-
bro, mas a Unio, o que corroborado pela disposio do 1. De acordo com esse pri-
meiro entendimento, caberia prpria Unio, como proprietria da fauna silvestre, es-
tabelecer as excees para o exerccio da caa, atendendo a peculiaridades regionais. Essa
determinao, vale lembrar, foi estabelecida no regime militar, poucos dias antes da Cons-
tituio de 1967, pela qual, conforme j referido, apenas a Unio poderia disciplinar a caa.
158
Memria e Anlise de Leis
Todavia, com a revogao pelo Superior Tribunal de Justia (STJ), em 2000, da
Smula n 91/1993, que denia a competncia da Justia Federal para crimes contra
a fauna, outros passaram a entender o Estado de uma forma mais contempornea,
como a nao brasileira, ou algo prximo disso, no passvel de explicitar se a Unio,
os estados ou os municpios. Essa segunda viso, para seus defensores, seria mais com-
patvel com a atual Carta Poltica.
A prpria legislao federal conituosa ou, no mnimo, pouco precisa quanto a
esse tema, uma vez que, por um lado, probe a caa (Lei n 5.197/1967, arts. 1 e 2, por
exemplo, e Lei n 9.605/1998, art. 29), mas, por outro, admite a caa sob certas condies
(Lei n 5.197/1967, arts. 1, 1, 8, 11, 12 e 13) e para subsistncia alimentar familiar
(Lei n 10.826/2003, art. 5, 5). Tambm est previsto o estado de necessidade na
Lei n 9.605/1998 (art. 37, inciso I), que, por sua vez, no sinnimo de subsistncia.
Alm disso, algumas espcies de peixes, crustceos e moluscos, hoje objeto de
pesca, tambm so espcies silvestres sujeitas ao uso sustentvel, como tantas outras
legalmente protegidas, mas acabam sendo tratadas diferentemente, sem a salvaguarda
da Lei de Proteo Fauna (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009).
Quanto captura ou coleta para ns didticos e cientcos, a Lei de Proteo
Fauna (art. 14) diz que a licena deve ser concedida por rgo pblico federal. As
autorizaes de coleta de material biolgico so concedidas pelo Conselho de Gesto
do Patrimnio Gentico (CGEN) ou pelo Ibama e, dependendo das caractersticas da
pesquisa, as instituies e pesquisadores estrangeiros precisam, adicionalmente, aten-
der aos requisitos da Lei n 5.197/1967 e da MP n 2.186-16/2001, alm de normas
infralegais. Freitas (apud SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009) manifesta entendimen-
to de que essas licenas poderiam ser concedidas pelos estados, cando privativa da
Unio a concesso para pesquisadores estrangeiros.
Com relao scalizao, a Lei de Proteo Fauna (art. 25) determina que ela
deva ser feita pela Unio, diretamente, ou por meio de convnios com estados e mu-
nicpios. Contudo, h dvidas quanto recepo deste dispositivo pela Constituio
de 1988, em especial no que tange necessidade do estabelecimento de convnios, em
vista da previso constitucional de autonomia dos entes federativos, representada pela
competncia administrativa comum estatuda no art. 23 da Lei Maior.
Quanto introduo de espcies da fauna em territrio nacional, que possui
implicaes diretas na conservao da biodiversidade ptria, a Lei n 5.197/1967 (art.
159
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
4
o
) determina que nenhuma espcie poder ser introduzida no pas sem licena ex-
pedida na forma da lei. Como o art. 24 da mesma lei especica que o pagamento das
licenas deve ser recolhido a um fundo federal, conclui-se que a licena tambm deva
ser efetuada no nvel federal.
No que tange ao controle de populaes de espcies que se tornam nocivas
(SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009), a Lei de Proteo Fauna (art. 3, 2) diz que,
mediante licena da autoridade competente, podero ser destrudos os animais sil-
vestres considerados nocivos agricultura ou sade pblica. Como o art. 7
o
da lei
diz que a utilizao, perseguio, destruio, caa ou apanha de espcimes da fauna
silvestre, quando consentidas na forma desta lei, sero considerados atos de caa
e o 1 do art. 1 determina que a permisso da caa seja efetuada em ato regula-
mentador do Poder Pblico federal, entende-se que o caso especco de controle de
pragas tambm est sujeito ao licenciamento federal. Nesse tema, cabe registrar que
a Instruo Normativa (IN) n 141/2006, relativa ao controle da fauna sinantrpica
nociva, liberou que estados e municpios permitam a caa de determinadas espcies
sem consulta ao Ibama.
Outra questo importante para a conservao da biodiversidade faunstica diz
respeito manuteno de animais silvestres. A criao amadora de pssaros silvestres
com origem legal regulada atualmente pelo Ibama, mediante normas infralegais que
no estabelecem cotas, mas sim procedimentos de registro e aquisio. A comercializa-
o de alguns animais silvestres com procedncia legal at estimulada pela autarquia.
Tambm deve ser mencionada a Resoluo do Conama n
o
394, de 6 de novembro de
2007, que estabelece os critrios para a determinao de espcies silvestres a serem
criadas e comercializadas como animais de estimao.
Quanto ao comrcio de animais provenientes de criadouros, a Lei de Proteo
Fauna (arts. 16 e 17) institui o registro das pessoas fsicas ou jurdicas que negociem com
animais silvestres e seus produtos, obrigando-as apresentao de declarao de estoques
e valores, sempre que exigida pela autoridade competente, sob pena de cancelamento do
registro. Alguns estados, todavia, obrigam ao registro, igualmente, em cadastro estadual,
demonstrando a necessidade de unicao dos cadastros ou da comunicao entre eles.
Com relao ao artesanato indgena, com reflexos evidentes na conserva-
o da fauna, tanto a Lei n
o
5.197/1967 (art. 3) quanto leis estaduais reforam a
proibio de comercializao de produtos confeccionados com partes de animais
silvestres (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009). Entretanto, h amplo comrcio de
160
Memria e Anlise de Leis
artesanato indgena com partes de animais silvestres em todo o pas. Tal exceo
em tese encontraria abrigo no art. 231, 2, da Constituio Federal, que garante
aos ndios usufruto dos recursos naturais em suas terras. Cabe lembrar que o in-
ciso III do 1 do art. 29 da Lei n
o
9.605/1998 tipifica como crime no s a venda,
como tambm a aquisio e a guarda de tais produtos, sem a devida permisso,
licena ou autorizao da autoridade competente.
No que diz respeito caa comercial e ao uso econmico da fauna in situ, me-
rece destaque o manejo de jacars-do-pantanal nos estados de Mato Grosso e Mato
Grosso do Sul, alvo da IN n
o
63/2005 do Ibama, que implica um sistema aberto de pro-
criao no qual, em algumas fazendas-piloto, a sobrevivncia de neonatos de jacars
seria favorecida e compensada nanceiramente por meio da extrao de indivduos
adultos em vida livre (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009). O governo federal debate,
tambm, regras infralegais mais gerais sobre o manejo de fauna na regio amaznica.
Todavia, conforme estabelece expressamente a Lei n
o
5.197/1967, proibido o
exerccio da caa prossional (art. 2). Entende-se ser invivel contornar a lei por
decretos, portarias ou outras normas infralegais, como parece fazer a citada instruo
normativa do Ibama. A explorao comercial de fauna silvestre no tem base legal se-
no em consonncia com a lei vigente, e a perseguio ou apanha de animais na natu-
reza constitui ato de caa. Essa caa ser prossional se efetuada com ns econmicos.
As iniciativas, mesmo que meritrias e com base cientca, sero ilegais, pois na Lei de
Proteo Fauna s h previso de exceo proibio nos casos de caa amadora, con-
trole de animais nocivos ou pesquisa cientca (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009).
Essa constatao aponta para a necessidade de aperfeioamentos nas normas
nacionais voltadas proteo da fauna, que deveriam enfrentar tambm a questo da
centralizao excessiva de atribuies de controle na esfera federal, originada na Cons-
tituio de 1967 e, dessa forma, incompatvel com o sistema de atribuies comuns no
plano administrativo e concorrente em termos de legislao (arts. 23 e 24 da Constitui-
o de 1988, conforme anteriormente explicado). Note-se que, no que se refere ora,
j foram efetivados aperfeioamentos nesse sentido nos anos recentes, a exemplo da
alterao do art. 19 do Cdigo Florestal.
Com relao aos jardins zoolgicos, a Lei n
o
7.173/1983 tambm prev que eles
tero sua instalao e funcionamento controlados pelo Poder Pblico federal. J as
leis de alguns estados dizem que isso pode ser feito pelos rgos ambientais estaduais.
Valem para o licenciamento de zoolgicos em nvel estadual, portanto, as mesmas ob-
161
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
servaes feitas para os criadouros, no que diz respeito centralizao demasiada de
atribuies no nvel da Unio (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009).
Quanto legislao sobre bem-estar animal, existem, no nvel federal, somente o
Decreto n
o
24.645/1934 (que tem fora de lei, porque editado durante regime de exceo)
e a Lei dos Rodeios. J alguns estados das regies Sul e Sudeste tomaram a dianteira e
editaram leis bem mais modernas e atualizadas, com a denio de maus-tratos, pe-
nalidades respectivas, tratamento especial aos animais sujeitos explorao econmi-
ca e de entretenimento, tornando evidente a insucincia dos dispositivos do Decreto
24.645/1934 relacionados ao bem-estar animal, principalmente para efeito da aplicao
da pena prevista no art. 32 da Lei n
o
9.605/1998 (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009).
Ainda h a registrar, associando-se diretamente conservao da biodiversida-
de faunstica, que algumas legislaes estaduais denem a proteo especial de hbitats
de espcies endmicas e cuidados especiais com o recolhimento da fauna atingida por
inundaes de reservatrios, por exemplo, bem como elaboram listas de fauna estadual
ameaada de extino, o que perfeitamente cabvel e deve ser estimulado, em face das
peculiaridades regionais de um pas com dimenses continentais.
Em sntese, portanto, no mbito geral da repartio de competncias para a
conservao da biodiversidade faunstica, cabe Unio estabelecer normas gerais que
devem orientar a legislao estadual e do Distrito Federal, bem como a competn-
cia comum de todos os entes federativos para a implementao das normas. Todavia,
em face da centralizao histrica de atribuies no nvel da Unio, parece bastante
complicado que as legislaes estaduais e do Distrito Federal se adaptem a todas as
normas legais e infralegais editadas na esfera federal e desenvolvam dispositivos que
no conitem com elas e que venham atender s suas peculiaridades. Mais fcil, talvez,
seja efetuar pelo menos alguns ajustes na Lei de Proteo Fauna, como ocorrido com
alguns aspectos da ora, conforme comentado.
Essa tendncia descentralizao j se faz sentir na nova Lei da Pesca
(Lei n
o
11.959/2009, que dispe sobre a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sus-
tentvel da Aquicultura e da Pesca). Em seu art. 3, 2, ela estatui que compete aos
estados e ao Distrito Federal o ordenamento da pesca nas guas continentais de suas
respectivas jurisdies, observada a legislao aplicvel, podendo o exerccio da ativi-
dade ser restrito a uma determinada bacia hidrogrca.
162
Memria e Anlise de Leis
Em contraponto, com relao ao acesso aos recursos pesqueiros, o art. 24 esta-
belece que toda pessoa, fsica ou jurdica, que exera atividade pesqueira bem como a
embarcao de pesca devem ser previamente inscritas no Registro Geral da Atividade
Pesqueira (RGP), bem como no Cadastro Tcnico Federal (CTF), na forma da legisla-
o especca e, o art. 26, que toda embarcao nacional ou estrangeira que se dedi-
que pesca comercial, alm do cumprimento das exigncias da autoridade martima,
dever estar inscrita e autorizada pelo rgo pblico federal competente.
Por m, quanto scalizao da atividade pesqueira, a qual, nos termos do
caput do art. 31, abranger as fases de pesca, cultivo, desembarque, conservao, trans-
porte, processamento, armazenamento e comercializao dos recursos pesqueiros,
bem como o monitoramento ambiental dos ecossistemas aquticos, ela de compe-
tncia do Poder Pblico federal, observadas as competncias estadual, distrital e mu-
nicipal pertinentes (art. 31, pargrafo nico), o que no explica muito, mas, de certa
forma, reconhece as competncias de todos os entes federativos.
Licenciamento ambiental de atividades impactantes
Trata-se de um dos temas que mais gera polmica acerca das atribuies dos
entes federativos em matria ambiental, com reexos diretos na conservao da bio-
diversidade
58
. Isso ocorre, porque uma srie de empreendimentos potencialmente
impactantes (mineraes, usinas hidreltricas, linhas de transmisso, estradas, dutos
canais, assentamentos etc.) exige a supresso da vegetao para a sua implantao, bem
como intervenes em outros elementos do patrimnio natural, com todos os impac-
tos na conservao da biodiversidade da decorrentes.
Por outro lado, tais empreendimentos tambm podem ser responsveis pela
recuperao ou preservao de remanescentes vegetais e outros elementos do patri-
mnio natural, seja como resultado de condicionantes no processo de licenciamento
ambiental, seja como compensao ambiental resultante da aplicao do art. 36 da Lei
do Snuc, seja, ainda, em decorrncia de assinatura de Termo de Ajustamento de Con-
duta (TAC) com o Ministrio Pblico.
58 Ver tambm os estudos: ARAJO, Suely M. V. G. de, 2002. Licenciamento ambiental e legis-
lao; e VIANA, Maurcio Boratto, 2005. Legislao sobre licenciamento ambiental: histri-
co, controvrsias e perspectivas. Braslia, Cmara dos Deputados. Disponveis, respectiva-
mente, em: http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1029 e http://bd.camara.gov.br/
bd/handle/bdcamara/1234. Acessados em: 24 maio 2010.
163
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
A Constituio de 1988 dispe, em seu art. 170, pargrafo nico, que assegu-
rado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de
autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei. Ao mesmo tempo, ela
prev, em seu art. 225, 1, que incumbe ao Poder Pblico exigir, na forma da lei, para
instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de signicativa degradao do
meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade (inciso
IV). Observe-se que a Constituio Federal no faz meno expresso licenciamento
ambiental, referindo-se apenas ao Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA), ao qual, na
legislao infraconstitucional, costuma estar associado o seu respectivo relatrio (Rima).
No mbito estadual, a exemplo da Lei Maior, a maioria das constituies dos
estados tambm faz aluso apenas ao EIA, sendo que somente as do Amazonas, Mato
Grosso, Minas Gerais, Paraba e So Paulo referem-se ao licenciamento ambiental
propriamente dito, e as de Roraima e Tocantins no fazem referncia a nenhum dos
termos. No plano legislativo federal, a lei prevista no art. 225, 1, inciso IV, da Cons-
tituio ainda no existe, a despeito de inmeros projetos de lei em tramitao no
Congresso Nacional, sendo a questo regida, de forma genrica, pela Lei n
o
6.938/1981
(Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente). A referida lei assim dispe:
Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de es-
tabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambien-
tais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem
como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao
ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo es-
tadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio
Ambiente Sisnama, e do Instituto Brasileiro do Meio Am-
biente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama), em carter
supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis. [...]
4 Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recur-
sos Naturais Renovveis (Ibama) o licenciamento previsto no
caput deste artigo, no caso de atividades e obras com signi-
cativo impacto ambiental, de mbito nacional ou regional.
Dessa forma, o licenciamento ambiental deve ser efetivado, em regra, pelo r-
go ambiental estadual. Nos casos de empreendimentos com impacto potencial de
mbito nacional ou regional, o licenciamento compete ao Ibama. Embora no haja
164
Memria e Anlise de Leis
previso, nessa lei, de licenciamento efetivado por rgo ambiental municipal, em 1997
o Conama editou uma norma ampla regulando o tema, a Resoluo n
o
237, que, entre
outros pontos: (i) dene os empreendimentos enquadrados no 4 do art. 10 da Lei
da Poltica Nacional do Meio Ambiente, ou seja, licenciados pelo Ibama; (ii) dene os
empreendimentos licenciados pelo rgo ambiental estadual; e (iii) prev o licencia-
mento, na esfera municipal, de empreendimentos de impacto ambiental local.
O licenciamento ambiental municipal previsto por meio de resoluo do Co-
nama tem despertado crticas jurdicas, uma vez que a Lei da Poltica Nacional do
Meio Ambiente no traz abertura para tal. Mesmo sendo plenamente defensvel que
os municpios tenham prerrogativas em termos de licenciamento ambiental, em face
das competncias comuns de que tratam os anteriormente referidos incisos VI e VII
do art. 23 de nossa Carta Poltica e da prpria autonomia dos entes da Federao, nos
termos dos arts. 18 e 30 (incisos I e II) da Constituio, entende-se que o Conama no
tem poder para efetuar ajustes no contedo de uma lei (ARAJO; VIANA, 2009).
Assim, na prtica, os processos administrativos de licenciamento ambiental vm to-
mando por base as resolues do Conama (em especial, as de n
o
1, de 23 de janeiro de 1986,
e 237, de 19 de dezembro de 1997, alm de outros atos destinados a atividades e empreendi-
mentos especcos), bem como as legislaes estaduais e algumas municipais, principalmen-
te nas capitais. E a prpria Resoluo do Conama n
o
237/1997 que impe ao estado e ao
municpio, para o exerccio de sua competncia licenciatria, a implementao de conselhos
de meio ambiente, com carter deliberativo e participao social, bem como a existncia de
prossionais legalmente habilitados em seus quadros ou postos sua disposio.
Embora tal dispositivo tambm possa ser alvo de questionamento jurdico, em
razo da autonomia dos entes federativos, ele tem, inegavelmente, a inteno meritria
de procurar induzir uma melhor estruturao das esferas estaduais e municipais do
Sisnama. Contudo, o que hoje ainda se observa, principalmente na esfera municipal,
um quadro bastante precrio de recursos institucionais para fazer frente s tarefas
atinentes ao licenciamento ambiental, o que vem colocando em risco o meio ambiente
e, em especial, a conservao da biodiversidade no pas (ARAJO, 2005).
As duas resolues do Conama destacadas anteriormente contemplam listas impor-
tantes no que se refere implementao do licenciamento ambiental pelas diferentes esferas
de governo. A Resoluo n
o
1/1986 traz um rol mnimo de empreendimentos cujo licen-
ciamento obrigatoriamente inclui a apresentao de EIA/Rima. A Resoluo n
o
237/1997,
por sua vez, traz um anexo com os tipos de empreendimentos sujeitos ao licenciamento
165
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
ambiental. interessante notar que, ao lado de plantas industriais, obras civis e outros em-
preendimentos que mesmo o senso comum vincula ao licenciamento ambiental, a Reso-
luo n
o
237/1997 demanda explicitamente a licena ambiental rural, ao fazer constar o
licenciamento de projetos agrcolas, criao de animais e assentamentos rurais. Note-se que
esses empreendimentos tm efeito potencial relevante na conservao da biodiversidade,
por estarem associados ao desorestamento e a outras aes impactantes.
Cabe mencionar que alguns estados, como o Rio Grande do Sul e a Bahia, vm
experimentando, nos ltimos anos, processo de descentralizao do sistema estadual
de licenciamento ambiental para os municpios, enquanto que em outros, como Minas
Gerais, o processo de desconcentrao (regionalizao) do sistema estadual, com a
criao de superintendncias regionais (VIANA, 2010). ainda possvel a assinatura
de convnio entre o estado e o municpio com as condies para que este exera o
licenciamento ambiental, opo que pode ser questionada juridicamente, dada a auto-
nomia municipal assegurada pela atual Constituio Federal.
Em Minas Gerais, segundo informaes constantes no site do rgo ambiental
desse estado
59
, s existem trs municpios conveniados para a efetivao do licencia-
mento. Segundo a Anamma
60
, havia em So Paulo, em 2006, menos de dez municpios
com convnio assinado com o rgo ambiental estadual e, em todo o pas, pouco mais
de cem municpios licenciando, a maioria deles no Rio Grande do Sul. Assim, com a
aparente nica exceo do estado do Rio Grande do Sul, parece ser recorrente, em todo
o Brasil, o quadro de poucos municpios efetuando licenciamento, embora os dados
sejam extremamente discrepantes, dependendo da fonte que se utiliza. No demais
lembrar que nosso pas conta com 5.564 municpios.
Na prtica, o mais comum que os municpios efetuem licenciamento de ati-
vidades e empreendimentos estritamente urbanos e aqueles de impacto local, como a
explorao de jazidas minerais de argila, areia e agregados para a construo civil e de
postos de gasolina. Todavia, mesmo nos licenciamentos de competncia dos estados e
da Unio, o municpio necessita assentir com a implantao de determinada atividade
59 Disponvel em: http://www.semad.mg.gov.br/instituicao/convenios. Acessado em: 27 maio 2010.
60 Segundo palestra feita pelo presidente da Anamma, Sebastio Ney Vaz Jnior, por ocasio
da reunio extraordinria para as comemoraes dos 25 anos do Conama, ocorrida em
31-8 e 1
o
-9-2006, em So Paulo. De acordo com e-mail enviado a um dos autores pela
assessoria de comunicao da entidade em 27-5-2010, a entidade tem cerca de 1.300 mu-
nicpios associados.
166
Memria e Anlise de Leis
ou empreendimento mediante o por vezes chamado alvar de localizao, um dos
documentos integrantes do processo licenciatrio.
Cumpre dizer ainda que vrios estados e municpios criaram a modalidade de
autorizao ambiental, no prevista na legislao federal, como uma nova forma de
regularizao ambiental, alternativa ao licenciamento, que utilizada, em geral, para
os casos de empreendimentos ou atividades temporrias, de pequeno porte ou de im-
pacto ambiental reduzido. Tal autorizao costuma ter natureza autodeclaratria e, s
vezes, independe de scalizao por parte do rgo ambiental, o que pode representar
um risco adicional conservao da biodiversidade, sobretudo ao se considerar os
efeitos sinrgicos de tais intervenes (VIANA, 2009).
Em concluso, por seu carter eminentemente preventivo, o licenciamento am-
biental, se bem conduzido, tem carter proativo, pois visa conciliar o desenvolvimento
econmico com o uso sustentvel dos recursos naturais e assegurar, simultaneamente,
a integridade dos ecossistemas e a sadia qualidade de vida humana. Alm disso, por
pregar o compartilhamento da responsabilidade pela conservao ambiental com a
coletividade, nos termos prescritos pela Lei Maior, ele um interessante mecanismo
de dilogo intersetorial, de exerccio da cidadania e de conciliao, permitindo que
a varivel ambiental seja incorporada ao planejamento dos setores que lidam com a
proteo da biodiversidade, fazem uso dos recursos naturais ou provocam impactos
ambientais (ARAJO et al., 2009).
Com relao scalizao ambiental, a Lei n
o
6.938/1981 no dene atribuies
especcas para os diferentes entes federativos, razo pela qual cabe aos rgos fede-
rais (em especial, ao Ibama), estaduais e municipais controlar e scalizar as atividades
ambientalmente impactantes. A citada lei prev, no 1 do art. 11, que a scalizao e
o controle de critrios, normas e padres de qualidade ambiental sero exercidos pelo
Ibama em carter supletivo da atuao dos rgos estadual e municipal competentes.
Assim, em princpio, a scalizao ambiental exercida pelo ente federativo responsvel
pelo licenciamento ambiental, mas a ao supletiva plenamente cabvel, em especial em
caso de omisso do ente responsvel pelo licenciamento (ARAJO, 2005).
Com relao aos elementos do patrimnio natural, cabe mencionar ainda que
a Constituio de 1988 estabelece, em seu art. 20, inciso X, que as cavidades naturais
subterrneas so bens da Unio. Embora no se possa falar de uma ora cavernco-
la propriamente dita, porque, sendo dependente da fotossntese, ela est connada
zona iluminada e de penumbra, sendo incapaz de sobreviver na zona profunda das
167
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
cavernas, comum a existncia de fungos e comunidades bacterianas nas cavidades
naturais. J a fauna caverncola bastante especca desse ambiente, observando-se
organismos troglxenos (habitantes ocasionais, como alguns anfbios, rpteis e inver-
tebrados), trogrlos (que utilizam esse ambiente em fases do seu ciclo de vida, para
abrigo ou reproduo, como morcegos e uma grande quantidade de artrpodes) e tro-
glbios (caverncolas exclusivos, organismos altamente especializados e perfeitamente
adaptados ao meio subterrneo, em geral pertencentes ao lo Arthropoda, como ara-
nhas, centopias, pseudo-escorpies e insetos).
A interveno nas cavidades subterrneas pode afetar signicativamente a bio-
diversidade caverncola. A matria regulada pelo Decreto 99.556, de 1 de outubro de
1990, alterado pelo Decreto n
o
6.640, de 7 de novembro de 2008. Segundo a primeira
norma (art. 5-B), cabe Unio, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios,
no exerccio da competncia comum a que se refere o art. 23 da Constituio, pre-
servar, conservar, scalizar e controlar o uso do patrimnio espeleolgico brasi-
leiro, bem como fomentar levantamentos, estudos e pesquisas que possibilitem
ampliar o conhecimento sobre as cavidades naturais subterrneas existentes no
territrio nacional.
Essa redao deixa clara a competncia de todos os entes da Federao, de con-
servar e controlar o uso das cavidades naturais subterrneas, inclusive realizar o licen-
ciamento ambiental.
Note-se que o art. 2 do decreto determina que as cavernas sejam classicadas
de acordo com seu grau de relevncia, em escala que varia entre mximo, alto, mdio
ou baixo, com base em atributos ecolgicos, biolgicos, geolgicos, hidrolgicos, pa-
leontolgicos, cnicos, histrico-culturais e socioeconmicos. As cavernas com grau
de relevncia mximo e suas respectivas reas de inuncia no podem ser objeto de
impactos negativos irreversveis (art. 3). As demais cavernas, com grau de relevncia
alto, mdio ou baixo podem sofrer impactos negativos irreversveis, estabelecendo-se
medidas compensatrias para a destruio de cavernas de alta e mdia relevncia (art.
4). O grau de relevncia da caverna ser avaliado no processo de licenciamento pelo
rgo ambiental competente. Essa abertura, todavia, agura-se inconstitucional, tendo
em vista que a implantao do empreendimento pode implicar a destruio da caver-
na, que constitui bem da Unio (GANEM, 2009).
168
Memria e Anlise de Leis
Para melhor compreenso, tome-se como exemplo um edifcio que pertena
Unio. Certamente, os municpios ou o Distrito Federal podem estabelecer normas
urbansticas e edilcias, as quais a Unio dever observar, na construo e gesto do
prdio. No entanto, poderiam os municpios ou o Distrito Federal determinar, por
exemplo, a imploso do prdio? Aplicando-se o mesmo raciocnio ao patrimnio es-
peleolgico brasileiro, conclui-se que somente a Unio, por meio do Ibama, poder
licenciar atividades potencialmente causadoras de degradao s cavernas, pois, nesse
caso, a gesto ambiental do bem implica decidir sobre a permanncia ou a destruio
do bem como um todo (GANEM, 2009).
Por m, especicamente quanto aos recursos hdricos e minerais, a Constitui-
o de 1988 estatui, em seu art. 20, que so bens da Unio os potenciais de energia
hidrulica (inciso VIII) e os recursos minerais, inclusive os do subsolo (inciso IX).
Como se sabe, o aproveitamento desses recursos produz impactos diretos na conser-
vao da biodiversidade, em razo da necessidade de retirada da cobertura vegetal e,
consequentemente, da fauna ali abrigada , principalmente em vista do enchimento do
reservatrio e da implantao das instalaes da mina, respectivamente.
No caso do aproveitamento dos recursos hdricos, a Lei n
o
9.433/1997 es-
tatui que a outorga de direitos de uso de recursos hdricos efetivar-se- por ato
da autoridade competente do Poder Executivo Federal, dos estados ou do Distrito
Federal (art. 14, caput), e que o Poder Executivo Federal poder delegar aos
estados e ao Distrito Federal competncia para conceder outorga de direito de
uso de recurso hdrico de domnio da Unio (art. 14, 1). Isso ocorre, porque os
recursos hdricos so bens ora da Unio (Constituio Federal, art. 20, inciso III),
ora dos Estados (Constituio Federal, art. 26, inciso I).
J no caso da minerao, o ttulo minerrio sempre outorgado pelo rgo
federal, o Ministrio das Minas e Energia (MME), sendo todo o processo conduzido
pelo Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM), por meio de seus escri-
trios regionais, mesmo o licenciamento ambiental se dando no nvel dos estados e,
em casos restritos, dos municpios, conforme mencionado anteriormente.
Acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado
Com relao ao acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional
associado, o diploma legal que regula a matria a MP n
o
2.186-16/2001, que
169
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
regulamenta o inciso II do 1 e o 4 do art. 225 da Constituio, os arts. 1, 8,
alnea j, 10, alnea c, 15 e 16, alneas 3 e 4 da Conveno sobre Diversidade Biolgica,
dispe sobre o acesso ao patrimnio gentico, a proteo e o acesso ao conhecimen-
to tradicional associado, a repartio de benefcios e o acesso tecnologia e trans-
ferncia de tecnologia para sua conservao e utilizao, e d outras providncias.
Em seu art. 2, a MP dispe que
o acesso ao patrimnio gentico existente no Pas somente ser feito mediante auto-
rizao da Unio e ter o seu uso, comercializao e aproveitamento para quaisquer
ns submetidos scalizao, restries e repartio de benefcios nos termos e nas
condies estabelecidos nesta Medida Provisria e no seu regulamento.
Esse dispositivo explicita o carter centralizador das atribuies na rbita fe-
deral nessa matria, que recente no mundo jurdico e de complexidade signicativa.
Cabe registrar que, como o tema fruto direto da Conveno sobre Diversidade Bio-
lgica (CDB), da qual o Brasil signatrio, essa centralizao, em princpio, encontra
maior respaldo jurdico do que a centralizao no que toca fauna e ora.
A medida provisria tambm cria o Conselho de Gesto do Patrimnio Ge-
ntico (CGEN), de carter deliberativo e normativo, ao qual cabe, entre outras atri-
buies, estabelecer normas tcnicas e critrios para as autorizaes de acesso e de
remessa, alm de deliberar sobre autorizao de acesso e de remessa de amostra de
componente do patrimnio gentico e autorizao de acesso a conhecimento tradicio-
nal associado (art. 11). Cabe, ainda, ao CGEN, estabelecer as diretrizes para elaborao
e dar anuncia ao Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de
Benefcios (art. 11), que o instrumento jurdico multilateral, que qualica as partes,
o objeto e as condies de acesso e de remessa de componente do patrimnio gentico
e de conhecimento tradicional associado, bem como as condies para repartio de
benefcios (art. 7, XIII).
O desao que se coloca como inserir os outros entes federativos no controle
desses atos de acesso. Em um pas de dimenses continentais como o nosso, parece
claro que a Unio no conseguir eccia em suas atribuies nesse campo, se intentar
responder sozinha por esse controle.
170
Memria e Anlise de Leis
4 Perspectivas
Como visto, a implementao das aes governamentais derivadas das compe-
tncias explicitadas pela Constituio Federal de 1988 para a conservao da biodiver-
sidade, entre outras atribuies ambientais, ocorre nos termos da Lei n
o
6.938/1981, que
instituiu o Sisnama, integrado por rgos e entidades federais, estaduais, municipais e
do Distrito Federal com atuao na rea ambiental. Todavia, o mandamento constitu-
cional insculpido no pargrafo nico do art. 23 no qual estabelecida, entre outras, a
competncia comum para a implementao das polticas pblicas em meio ambiente
imps ao Congresso Nacional a elaborao de projeto de lei complementar, em proces-
so de discusso desde 2003, com escopo mais amplo do que a estruturao do Sisnama.
Mesmo ainda no havendo precedente de lei complementar regulamentando o
citado dispositivo para outros temas, alm do ambiental, necessrio preencher essa
lacuna, que vem ensejando insegurana jurdica e conitos de competncia, os quais, vez
por outra, acabam desaguando no Poder Judicirio. fundamental, pois, a denio cla-
ra do papel dos entes federativos e dos instrumentos de cooperao entre eles, para evitar
o paralelismo de aes, a inecincia gerencial, o desperdcio de recursos j escassos e a
desarticulao do sistema, com reexos deletrios conservao da biodiversidade.
Mas a questo da partilha da competncia no sistema federativo, diferentemente
do sistema unitrio, deve levar comunho no exerccio da competncia, e no ex-
clusividade. Assim, para a regulamentao do pargrafo nico do art. 23 da Lei Maior,
no que concerne ao meio ambiente, seria apropriado que o Sisnama deixasse de ser um
mero organograma e passasse a funcionar como um verdadeiro sistema. Nele, as licen-
as e outros atos autorizativos seriam requeridos em qualquer nvel (nacional, estadual
ou municipal) e analisados, deferidos ou no, pelo Sisnama. Dependendo do impacto da
atividade, um dos trs entes, dois deles ou mesmo os trs manifestar-se-iam. O empre-
endedor teria, ento, a segurana jurdica de ter sua atividade autorizada ou licenciada
pelo sistema inteiro, e no por um dos entes federativos, eliminando a possibilidade de
recurso pelo questionamento de sua competncia para o ato regulador.
Na distribuio de atribuies entre os entes federativos, deve-se procurar tra-
balhar com base no critrio da predominncia do interesse. Esse critrio apenas reete
o princpio bsico que, em regra, norteia a diviso de competncia entre os entes da
Federao. Assim, uma questo de interesse local quando predomina o interesse do
municpio no confronto com o interesse do estado e da Unio, como no caso de um
171
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
posto de gasolina. Na hiptese de um aterro sanitrio que atenda a vrios municpios
de uma regio metropolitana, o interesse estadual predomina, evidentemente, sobre o
local. J em uma deciso envolvendo a construo de uma usina nuclear, predomina o
interesse nacional, e assim por diante.
Alm disso, deve-se ter em mente que a lei complementar com esse objetivo,
em processo de elaborao e discusso no Legislativo, no pode ser encarada como
geradora de uma nova repartio de competncias entre Unio, estados, Distrito Fede-
ral e municpios em relao questo ambiental. O que se deve propor, na prtica, a
explicitao de competncias a partir de uma interpretao do Texto Constitucional,
emanada do prprio legislador, sobre quais matrias, no mbito da competncia co-
mum, so de predominante interesse municipal, quais so de predominante interesse
estadual e quais so de interesse nacional.
Cabe entender que muitas iniciativas governamentais em prol da proteo do
meio ambiente, como a criao de unidades de conservao, que se reete diretamente
na conservao da biodiversidade, nunca podero vir a ser entendidas como exclusivas
de determinado ente da Federao. Os diferentes nveis de governo devem instituir
suas prprias reas protegidas, consoante as normas gerais constantes na Lei do Snuc.
Os textos contemplando propostas para a futura lei complementar no podem criar
restries nesse sentido, nem obstaculizar a scalizao ambiental de forma comparti-
lhada, uma vez que parte importante dos problemas de ineccia da poltica ambiental
no pas est relacionada a grandes diculdades para controlar em campo atividades
impactantes e infraes ambientais.
H determinadas aes, todavia, sobretudo os atos governamentais de autorizar
ou licenciar as atividades ou empreendimentos potencialmente causadores de impac-
to ambiental, que demandam sejam explicitadas competncias claramente, sob pena de
serem criados conitos praticamente insanveis. E no se trata apenas da denio de
competncia para o licenciamento, mas tambm do tipo de avaliao de impacto am-
biental (AIA) cabvel, se o caso de se exigir EIA/Rima ou se cabe outro estudo especco.
Anteriormente Emenda Constitucional n
o
53, de 19 de dezembro de 2006, ha-
via dvidas sobre se o pargrafo nico do art. 23 da Constituio de 1988 poderia gerar
uma lei complementar nica aplicvel a todo o conjunto de competncias comuns ou
vrias leis complementares especcas, direcionadas cada uma a um setor especco,
como o meio ambiente. A redao atual do Texto Constitucional, ao fazer referncia
a leis complementares, sana essas dvidas. De toda forma, entre outros motivos por
172
Memria e Anlise de Leis
no haver precedente de lei complementar referente a esse dispositivo da Lei Maior,
a proposta de uma lei complementar voltada delimitao de campos de atuao em
poltica ambiental, ou melhor, explicitando atribuies governamentais, tem gerado
algum nvel de impasse e polmica.
Machado (1999, p. 48-55) tem posio em relao lei complementar que soa
cautelosa ou mesmo reticente:
As atribuies e obrigaes dos estados e municpios s a Constituio Federal pode
estabelecer. Leis infraconstitucionais no podem repartir ou atribuir competncias,
a no ser que a prpria Constituio tenha previsto essa situao, [...].
A cooperao h de ter duas nalidades indeclinveis o equilbrio do desenvolvi-
mento e o equilbrio do bem-estar em mbito nacional. Portanto, uma das tarefas
da lei complementar criar instrumentos que evitem que um estado da Federao
ou um municpio possa descumprir a legislao ambiental ao atrair investimentos,
praticando um desenvolvimento no sustentado. [...]
A lei complementar, com base no art. 23, pargrafo nico, da Constituio Federal,
deve ter como fundamento a mtua ajuda dos entes federados. Dessa forma, essa lei
no visa, e no pode visar, diminuio da autonomia desses entes, despojando-os
de prerrogativas e de iniciativas que constitucionalmente possuem, ainda que no as
exeram, por falta de meios ou de conscientizao poltica. A lei complementar no
pode, pois, especicar quais os tipos de licenas ambientais a serem fornecidas pelos
estados e pelos municpios. [...].
J Milar (2000, p. 242), com postura diversa, comenta a respeito:
A proteo do meio ambiente como um todo e, em particular, dos recursos naturais,
explicitamente fauna e ora, bem como o controle de poluio, foram includos en-
tre as matrias de competncia comum. [...] A forma como as vrias instncias de
poder, tendendo ao peculiar interesse, cuidaro das matrias enumeradas dever ser
objeto de lei complementar nacional (art. 23, pargrafo nico). Enquanto isso no
acontecer, a responsabilidade pela proteo do meio ambiente comum e solidria.
Por m, Antunes (2007) defende explicitamente uma lei complementar tratan-
do de competncias em poltica ambiental:
173
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Durante muito tempo, para ser mais exato desde a promulgao da Constituio de
1988, os estudiosos de direito constitucional e direito ambiental vm alertando para
o fato de que as competncias constitucionais em matria ambiental contempladas
nos artigos 23 e 24 de nossa Lei Fundamental necessitavam de uma regulamentao
alis determinada pela prpria Constituio. [...]
preciso observar que o artigo 23 da Constituio trata das chamadas competn-
cias comuns, que so competncias administrativas e no legislativas, estas ltimas
tratadas no artigo 24 e ditas concorrentes. Ambos os artigos deveriam denir as
atribuies e poderes de cada um dos diferentes entes federativos. Na verdade, eles
fazem exatamente o contrrio: geram uma indenio tremenda e uma grande con-
fuso. Os nossos tribunais, com decises contraditrias e, nem sempre coerentes,
acabaram contribuindo para o verdadeiro caos que a matria, pois no conse-
guiram estabelecer um sistema interpretativo que fosse sucientemente forte para
sinalizar uma orientao para a Administrao Pblica e para os diferentes atores
presentes no palco iluminado das questes ambientais. [...]
O processo do Projeto de Lei Complementar (PLP) n
o
12/2003 e apensos, no qual
se debate a futura lei complementar sobre cooperao federativa na poltica ambiental, foi
apreciado e aprovado pelas Comisses de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desen-
volvimento Rural (CAPADR), de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMA-
DS) e na de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC). Em 16 de dezembro de 2009, ele
foi aprovado pelo Plenrio da Cmara dos Deputados e, em 11 de janeiro de 2010, enviado
ao Senado Federal, onde ainda tramitava quando da elaborao deste texto.
A proposio legislativa em debate meritria, embora no seja uma panaceia
para todos os males associados poltica ambiental, e poder ter reexos positivos na
conservao da biodiversidade. Deve-se ter extrema cautela, contudo, tendo em vista
assegurar que o texto gerado no implique retrocesso, em termos de proteo ambien-
tal, relativamente legislao atualmente em vigor. Outra preocupao garantir que a
futura lei complementar efetivamente viabilize um equilbrio justo entre concentrao
de atribuies na Unio e autonomia dos estados, Distrito Federal e municpios. Atro-
pelos em relao a esse processo podero ter consequncias extremamente negativas.
174
Memria e Anlise de Leis
Concluses
Pelo menos desde a edio da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, em
1981, procura-se implementar no pas um sistema integrado de aes governamentais
nessa rea de polticas pblicas, que articule a atuao dos diferentes entes federativos.
Provavelmente por inuncia histrica de um arcabouo normativo que centralizou e,
em determinados aspectos, continua a centralizar prerrogativas demasiadas na Unio,
o Sisnama ainda no funciona efetivamente como um sistema nacional.
importante perceber que a descentralizao, por si s, no implica resultados
positivos em termos de controle da conservao da biodiversidade e da poltica am-
biental de forma ampla. Em determinadas situaes, ela pode ter efeitos bastante nega-
tivos, especialmente se concretizada sem o suporte de regras nacionais que assegurem
padres de sustentabilidade ambiental ou para rgos estaduais e municipais que no
disponham de condies mnimas de operao.
O que se defende que a distribuio de atribuies na nossa poltica ambiental
equilibre corretamente as vertentes da coordenao e da autonomia. Nesse esforo, pa-
rece j haver avanos, como os ajustes realizados nos ltimos anos nas normas relativas
ao controle das orestas e de outras formas de vegetao. Mas h temas ainda clara-
mente centralizados em excesso no plano federal, sendo os exemplos mais evidentes
a proteo da fauna silvestre e o acesso aos recursos genticos. J no caso do licencia-
mento de atividades potencialmente impactantes da biodiversidade, a descentralizao
dos processos para os estados vem sendo a regra geral desde o nal da dcada de 1970
e incio dos anos 1980.
De maneira geral, avalia-se que o equilbrio adequado entre coordenao e au-
tonomia no ser nico para toda a poltica ambiental, mas variar segundo o tema
em foco. Solues simplistas no respondero ao complexo problema aqui levantado.
175
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
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177
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Origem e principais elementos da legislao
de proteo biodiversidade no brasil

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
1 Introduo
As primeiras normas legais de proteo fauna e ora no Brasil so bastante
antigas, tendo sido editadas muito antes de se rmarem os discursos associados ao
moderno ambientalismo e ao paradigma do desenvolvimento sustentvel.
Essa legislao, contudo, sempre enfrentou srios problemas em sua aplicao.
Os nmeros sobre o desorestamento constituem uma espcie de smbolo nesse sen-
tido. Mesmo com regras consideradas rigorosas direcionadas a proteger os recursos
orestais, a execuo de programas de controle por diferentes estruturas governamen-
tais e o crescimento da inuncia do movimento ambientalista, o desmatamento con-
tinuou a apresentar taxas elevadas. No ano de 2004, que apresentou o segundo maior
ndice desde que o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) comeou a traba-
lhar com essa medio, o total desmatado na Amaznia Legal foi equivalente, em rea,
a 18% do Estado do Acre.
O relatrio da Comisso Parlamentar de Inqurito destinada a investigar o
trfico ilegal de animais e plantas silvestres da fauna e da flora brasileiras (CPI-
TRAFI) afirma que, de uma produo anual de madeira em tora na Amaznia de
178
Memria e Anlise de Leis
cerca de trinta milhes de metros cbicos, somente 10% proviria de planos de
manejo florestal. Somente metade desse percentual seria referente a planos efe-
tivamente regulares do ponto de vista das exigncias legais (BRASIL..., 2003). A
atividade de explorao madeireira no Brasil sempre foi e continua a ser marcada
pela ilegalidade e por padres insustentveis do ponto de vista ambiental. Apenas
muito recentemente tem-se conseguido reduo nas taxas de desflorestamento
no pas.
As diculdades enfrentadas pelos rgos ambientais para o controle do des-
matamento e, de forma geral, para cumprir o conjunto de tarefas que lhes so apre-
sentadas, esto sem dvida associadas a um quadro de carncias generalizadas em
termos de recursos humanos e materiais. Entende-se, contudo, que as explicaes para
os problemas que marcam a poltica nacional do meio ambiente no se limitam a esse
tipo de decincia. H centralizao demasiada de atribuies operacionais na esfera
federal de governo em determinados temas e subvalorizao dos chamados instru-
mentos econmicos de poltica ambiental, entre outros aspectos que so comentados
em outras partes deste livro, sem falar no descaso puro e simples com leis, que no
pode ser ignorado em ponderao nessa linha.
Neste captulo, ser trabalhado um componente especco: o desconhecimento
do contedo de um conjunto histrico e amplo de normas, bem como da lgica a elas
subjacente, as quais, de alguma forma, sempre procuraram proteger a fauna, a ora e a
biodiversidade no pas. Frequentemente, no incio do sculo XXI, aborda-se a legisla-
o em vigor nesse campo como se fosse novidade. O equvoco desse tipo de colocao
necessita ser desnudado.
Na parte inicial, ser apresentado um relato sobre os principais antecedentes nes-
se sentido, a partir do Brasil-colnia. A seguir, sero comentados os elementos bsicos e
debates mais relevantes referentes Lei n
o
4.771/1965 (Cdigo Florestal), alvo de polmi-
ca signicativa atualmente no Congresso Nacional, Lei n
o
5.197/1967 (Lei de Proteo
Fauna) e Lei n
o
6.938/1981 (Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente). Sero estu-
dados, tambm, as principais normas e os processos polticos de formulao relativos
Lei n
o
9.985/2000 (Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao Snuc), Lei
n
o
11.284/2006 (Lei de Gesto das Florestas Pblicas), Lei n
o
11.428/2006 (Lei da Mata
Atlntica) e Medida Provisria (MP) n
o
2.186-16/2001 (acesso aos recursos genticos e
ao conhecimento tradicional associado), assim como os dispositivos penais que tutelam
a fauna e a ora constantes na Lei n
o
9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais).
179
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Avalia-se como relevante entender tanto a base histrica das principais normas
em vigor (as instituies ou regras do jogo formais), quanto o processo poltico de
formulao da legislao mais recente. Cabe registrar que no esto analisadas neste
captulo as disposies legais referentes pesca.
2 Antecedentes histricos
J na poca das ordenaes (MILAR, 2001)
61
, que se aplicavam naquilo que
coubesse s colnias portuguesas, havia dispositivos pontuais relacionados proteo
ambiental, mesmo que marcados pelo olhar utilitarista. Nas ordenaes afonsinas, era
crime de injria ao rei o corte de rvores alheias que dessem frutos
62.
Nas ordenaes
manuelinas, exigia-se licena para o uso do fogo, proibia-se a caa de certos animais
com meios capazes de causar dor e tambm se tipicava como crime o corte de rvores
frutferas
63
. Nas ordenaes lipinas, mantiveram-se essas determinaes e acrescen-
tou-se a proibio de corte de sobreiros, carvalhos e outras espcies, especicamente
beira do rio Tejo em Portugal. Proibiu-se, tambm, a pesca em locais e pocas determi-
nados e explicitou-se o conceito de poluio ao vedar o lanamento de certos materiais
nos rios
64
.
Em 1605, foi editado o Regimento do Pau-Brasil, que, entre outros pontos,
impunha pena de morte a quem cortasse pau-brasil sem expressa licena da autori-
dade representante da Fazenda nas capitanias. No prembulo desse ato, o rei falava
em desordem na explorao da espcie, que se estaria tornando escassa, e na rele-
vncia de serem estabelecidos mecanismos de controle. De maneira condizente com
61 Os comentrios insertos neste pargrafo so baseados em leitura dos textos originais das
ordenaes, nos trechos citados por Milar e tambm em outras partes desses documen-
tos legais.
62 Livro V, Ttulo LVIIII. Disponvel em: http://www1.ci.uc.pt/ihti/proj/afonsinas/. Acessado
em: 16 ago 2010.
63 Livro V, Ttulos LXXXIII, LXXXIIII e C. Disponvel em: http://www.ci.uc.pt/ihti/proj/ma-
nuelinas/. Acessado em: 16 ago 2010.
64 Livro V, Ttulos LXXV, LXXXVI e LXXXVIII. Disponvel em: http://www1.ci.uc.pt/ihti/
proj/lipinas/ordenacoes.htm. Acessado em: 16 ago 2010.
180
Memria e Anlise de Leis
a poca e sem subvalorizar o olhar econmico e utilitarista, pode-se armar que se
encontrava externada preocupao com a proteo do meio ambiente.
Em 1797, carta rgia declarou de propriedade da coroa todas as matas e arvo-
redos na rea da orla martima ou ao longo de rios navegveis que desembocassem
diretamente no mar. Foi criado o cargo de juiz conservador. Em 1799, carta rgia es-
tabeleceu o Regimento dos Cortes de Madeira para o Brasil, com regras detalhadas
sobre corte, identicao e transporte, bem como sobre as sanes aplicveis em caso
de infrao a suas determinaes. Cabe explicar que a parte dessas cartas rgias que
declaravam de propriedade da coroa a orla martima no puderam ser cumpridas
porque as terras estavam anteriormente concedidas a particulares e no era possvel
compens-los (PEREIRA, 1950).
Em 1825, foi reiterada a proibio de licenas a particular para cortar o pau-
brasil, perobas e tapinhos. A Lei n
o
16/1830 (Cdigo Criminal) inclua penas que
atingiriam o particular que praticasse corte ilegal de madeiras (arts. n
o
178 e 257). A
Lei n
o
243/1841 estabeleceu que o corte do pau-brasil era permitido somente aos pro-
prietrios das terras que o produzissem, alm de prever a venda exclusiva ao governo.
Inserto em disposies de cunho oramentrio, a Lei n
o
317/1843 inclua dispositivo
sobre o contrabando do pau-brasil, regulamentado pelo Decreto n
o
363/1844.
De forma geral, as espcies objeto de especial proteo legal eram ento tra-
tadas como madeiras de lei. Eram rvores propcias construo civil ou naval ou a
outros ns econmicos relevantes. Segundo Pereira (1950, p. 96), por ato normativo
de 1827, incumbia aos juzes de paz das provncias a scalizao das matas e zelar
pela interdio do corte das madeiras de construo em geral, por isto chamadas de
madeiras de lei.
Em 1921, o Decreto n
o
4.421
65
criou o Servio Florestal do Brasil, vinculado ao
Ministrio da Agricultura, encarregando-o da conservao, beneciamento, reconstitui-
o, formao e aproveitamento das orestas (art. 1). Drummond (1999, p. 134) explica
que esse servio orestal [...] no tinha oramento, autoridade poltica e nem sequer
terras pblicas para manejar, isso tudo num dos pases mais orestados do mundo.
No mesmo decreto foram previstas as orestas protetoras, assim consideradas
as que exerciam as funes de: beneciar a higiene e a sade pblica; garantir a pureza
65 Na verdade lei, porque o texto foi votado pelo Congresso Nacional e sancionado pelo pre-
sidente da Repblica.
181
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
e abundncia dos mananciais; equilibrar o regime das guas correntes; evitar os efeitos
danosos dos agentes atmosfricos, impedir a destruio produzida pelos ventos, obstar
a deslocao das areias movedias como tambm os esbarrocamentos, as eroses vio-
lentas, quer pelos rios, quer pelo mar; e auxiliar a defesa das fronteiras (art. 3). Tem-
se nas orestas protetoras um esboo das atuais reas de Preservao Permanente
(APPs). Somente em casos de grande vantagem para a riqueza pblica seria permitido,
mediante licitao, o aproveitamento econmico de produtos das orestas protetoras
de domnio da Unio, mas sempre com a obrigao de replantio (art. 4). Havia refe-
rncia tambm a orestas modelos, em que se exercitariam os trabalhos das escolas
de silvicultura (arts. 18 e 19). Falava-se ainda em reservas orestais (arts. 31 a 36) e
parques nacionais (arts. 37 e 38), bem como em guardas orestais (art. 51).
O primeiro Cdigo Florestal, o Decreto n
o
23.793/1934
66
, j qualicava as o-
restas existentes no territrio nacional, consideradas em seu conjunto, como bem de
interesse comum a todos os habitantes do pas (art. 1), em postulado prximo ao
atualmente constante na Lei n
o
4.771/1965 (art. 1) e, tambm, ao explicitado para
o meio ambiente ecologicamente equilibrado pela Constituio Federal de 1988 (art.
225, caput). Em viso abrangente, a lei no se restringia s orestas, estendendo expres-
samente suas disposies a todas as formas de vegetao (art. 2).
Por esse decreto, as orestas podiam receber quatro classicaes: protetoras,
com nalidades prximas as atualmente remetidas s APPs; remanescentes, notada-
mente as que conformassem parques nacionais, estaduais ou municipais; modelo, as
orestas plantadas com nmero limitado de espcies nativas ou exticas cuja disse-
minao na regio fosse conveniente; e de rendimento, compreendendo as situaes
no abrangidas pelas classes anteriores (art. 3). A delimitao concreta segundo essa
classicao cava a cargo do Ministrio da Agricultura, com atuao subsidiria das
autoridades locais (art. 10).
Drummond (1999) destaca que os dezesseis primeiros parques nacionais
criados no Brasil tiveram como fundamentao legal o Decreto n
o
23.793/1934. Os
parques nacionais, estaduais e municipais eram ento denidos como monumentos
pblicos naturais, que perpetuam em sua composio orstica primitiva, trechos do
pas, que, por circunstncias peculiares, o merecem (art. 9). Nesses parques, cava
expressamente proibida qualquer atividade contra a ora ou a fauna.
66 Com fora de lei, porque editado em regime de exceo.
182
Memria e Anlise de Leis
As orestas de propriedade privada podiam ser declaradas, no todo ou em par-
te, protetoras, mediante decreto do governo federal, cabendo indenizao em caso de
perdas e danos comprovados (art. 11). No caso de delimitao da oresta remanes-
cente, impunha-se desapropriao, se o proprietrio se obrigasse, por seus sucessores
inclusive, a mant-la protegida (art. 12), em embrio das atuais reservas particulares
do patrimnio natural (RPPNs). Qualquer rvore podia ser declarada imune de corte
por ato do Poder Pblico (art. 14), regra que permanece literal na lei hoje em vigor.
As orestas eram isentas de qualquer imposto e as orestas protetoras impli-
cavam a iseno de qualquer tributao mesmo sobre a terra que ocupassem (art. 17),
situao que apenas foi retomada plenamente pela Lei n
o
11.428/2006 (Lei da Mata
Atlntica). Exigia-se licena da autoridade local para uso do fogo como preparo de ati-
vidades agropecurias (art. 22), demanda que tambm permanece na lei atual. Como
norma geral, nenhum proprietrio de terras cobertas de matas podia abater mais de trs
quartas partes da vegetao existente (art. 23). Para tanto, deveria requerer que a auto-
ridade competente denisse uma parcela da propriedade, correspondendo sua quarta
parte, onde a cobertura vegetal nativa seria conservada. Trata-se, sem dvida, de um
primeiro molde da reserva legal prevista pela Lei n
o
4.771/1965. Alm disso, os grandes
consumidores eram obrigados a garantir seu suprimento mediante plantios, salvo nas
reas delimitadas pela autoridade federal competente (arts. 26 e 27).
Previa-se concorrncia pblica para explorao orestal nas orestas de do-
mnio pblico classicadas como de rendimento (art. 36), em verso simplicada das
concesses orestais reguladas pela Lei n
o
11.284/2006 (Lei de Gesto das Florestas
Pblicas). Eram tipicados tanto crimes quanto contravenes orestais (arts. 83,
84, 86 e 87).
Desse painel, pode-se ver que j havia preocupao signicativa com a con-
servao das orestas e outras formas de vegetao. certo que, em face do conhe-
cimento cientco ainda incipiente sobre a importncia da biodiversidade, o Decreto
n
o
23.793/1934 ainda contemplava disposies hoje inaceitveis, como o estmulo
homogeneizao das orestas (arts. 50 e 51). No obstante, no se pode negar que o
texto j continha institutos importantes e avanados para a poca em que foi editado.
Especicamente com relao proteo da fauna, um conjunto relevante de
diplomas legais foi editado entre 1934 e 1943.
183
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O Decreto n
o
23.672/1934
67
aprovou o Cdigo de Caa e Pesca, remetendo a s-
calizao de suas disposies a diviso especializada em caa e pesca do Ministrio da
Agricultura. Sem considerar as disposies gerais sobre a pesca, que no so abarcadas
por este captulo, podem ser citados como dispositivos que j externavam preocupao
com a questo ambiental condizente com a viso contempornea: a explicitao de
que as limitaes da caa quanto a perodo e local seriam estabelecidas tendo em vista
assegurar a conservao das vrias espcies zoolgicas (arts. 126 e 127); a vedao de
caa sem licena, em reas interditadas ou com armas que surpreendessem o animal,
entre outras situaes, bem como da destruio de ninhos, aves e lhotes (art. 128); a
previso de parques nacionais de refgio e reservas nos imveis de domnio pblico
(art. 136), bem como de estaes biolgicas para estudo da ecologia e etiologia dos
animais silvestres (art. 138); e o estabelecimento de tipos penais associados ao descum-
primento de suas determinaes (art. 189).
O Decreto n
o
23.672/1934 foi revogado pelo Decreto-Lei n
o
1.210/1939, que
aprovou o Cdigo de Caa. Esse texto legal, entre outros pontos: vedava a caa de
espcies raras (art. 6), em zonas destinadas a parques de refgio e de criao ou fora
do perodo em que a diviso de caa e pesca declarasse aberta a caa (art. 9); proibia
a apanha e, tambm, a destruio de ninhos, esconderijos naturais, ovos e lhotes de
animais silvestres (art. 10); previa o fomento a fazendas, stios ou granjas para criao
de animais silvestres (art. 14), bem como a destinao de terras pblicas para parques
de criao e refgio (art. 15); demandava licenas especcas para quem caasse (arts.
16 a 23); e vedava a transao com peles de animais protegidos (art. 33). As infraes
eram qualicadas como contravenes e geravam a aplicao de sanes pecunirias
(art. 46). O Decreto-Lei n
o
1.768/1939 estabeleceu novas penalidades, mais detalhadas,
para as infraes a esse Cdigo de Caa.
Alguns anos mais tarde, o Decreto-Lei n
o
5.894/1943 aprovou novo Cdigo de
Caa, mantendo a previso de scalizao pela diviso especializada em caa e pesca
do Ministrio da Agricultura e, com ajustes, parte do contedo dos diplomas legais
anteriores. Admitia a caa em todo o territrio nacional, mas previa expressamente o
estabelecimento de normas especcas quanto a perodo, espcies e locais em que ela
poderia ocorrer (arts. 1 e 6), bem como licenas especcas para aquele que caasse
(arts 23 a 27). Estabelecia defeso de, no mnimo, sete meses (art. 7). Entre outros casos
de proibio, vedava a caa de espcies raras (art.11) e em zonas destinadas a parques
67 Com fora de lei, porque editado em regime de exceo.
184
Memria e Anlise de Leis
de criao e de refgio ou santurios (art. 14). Proibia a apanha e destruio de ninhos,
esconderijos naturais, ovos e lhotes de animais silvestres (art. 15).
Ficava estabelecido que a Unio, os estados e os municpios estimulariam a
formao de fazendas, stios ou granjas para criao de animais silvestres (art. 20),
alm da destinao de terras pblicas para criao de parques de criao e refgio
(art. 21). Era demandado registro federal para o comrcio de produtos derivados da
caa (art. 32). Ficava expressamente proibido o comrcio de couros e peles de esp-
cies raras ou protegidas (art. 38). De forma geral, entende-se que o Cdigo de Caa
de 1943, se analisado considerando-se a poca de sua edio, contemplava preocu-
paes relevantes de proteo ao meio ambiente.
Cabe registrar que j havia ento normas direcionadas especicamente a tute-
lar o bem-estar animal. O Decreto n
o
24.645/1934
68
, cujo contedo foi considerado em
grande parte vigente pelo Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis da Cmara dos
Deputados
69
, traz uma srie de dispositivos nesse sentido. Machado (1999) e Custdio
(2005) abordam esse decreto como estando em vigor. interessante comentar que o
decreto de 1934 assume como premissa que todos os animais existentes no pas so
tutelados pelo Estado (art. 1). A sua compreenso de maus-tratos aos animais tambm
ampla, abrangendo diferentes atos de abuso ou crueldade (art. 3).
3 O Cdigo Florestal de 1965
Pode-se armar que os dois principais institutos jurdicos regulados pela Lei
n
o
4.771/1965 (Cdigo Florestal) so as reas de Preservao Permanente (APPs) e a
reserva legal.
As APPs so reas nas quais, por imposio da lei, a vegetao deve ser mantida
intacta, tendo em vista garantir a preservao dos recursos hdricos, da estabilidade
geolgica e da biodiversidade, bem como o bem-estar das populaes humanas. O
regime de proteo das APPs bastante rgido: a regra a intocabilidade, admitida
68 Com fora de lei, porque editado em regime de exceo.
69 Vide processo do Projeto de Lei (PL) n
o
679/2007.
185
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
excepcionalmente a supresso da vegetao apenas nos casos de utilidade pblica ou
interesse social legalmente previstos.
H dois tipos bsicos de APPs: as estabelecidas de forma genrica, como limi-
tao interna do direito de propriedade, por fora do art. 2 do Cdigo Florestal (ope
legis); e as criadas por ato do Poder Pblico, que delimita rea ou situao especca
para proteo, com base no art. 3 da mesma lei. Nas APPs ope legis, a lei orestal pro-
tege em carter nacional as orestas e outras formas de vegetao situadas ao longo
dos rios e outros corpos dgua, em faixas mnimas que variam de trinta a quinhentos
metros; no topo de morros, montes, montanhas e serras, nas encostas com declividade
superior a 45 e nas bordas dos tabuleiros ou chapadas; nas restingas, como xadoras
de dunas ou estabilizadoras de mangues; e em altitude superior a 1.800 metros. Nas
APPs individualizadas a partir de ato do Poder Pblico, pode-se abranger a vegetao
destinada a atenuar a eroso das terras, xar as dunas, proteger stios de excepcional
beleza, abrigar fauna ou ora em extino ou outras nalidades especicadas na lei.
O Cdigo Florestal declara de preservao permanente, tambm, as orestas
que integram o patrimnio indgena (art. 3, 2), mas esse dispositivo considerado
por alguns como no recepcionado em face do disposto no art. 231 da Carta Poltica
de 1988. Essa foi a leitura do Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis da Cmara
dos Deputados, no processo do PL n
o
679/2007.
A autorizao para supresso de vegetao em APP, cabvel nos casos de uti-
lidade pblica ou interesse social especicados pela prpria lei ou em resoluo do
Conama, originalmente exclusiva do rgo ambiental federal, hoje na maior parte
dos casos deciso da esfera estadual, sendo descentralizada sob condies para os mu-
nicpios nas zonas urbanas (art. 4 da Lei n
o
4.771/1965, com a redao dada pela MP
2.166-67/2001).
A reserva legal, por sua vez, representa em sntese a parte do imvel rural em
que se veda o corte raso da vegetao, sem prejuzo das APPs. Ao contrrio do que
se costuma divulgar em debates sobre eventuais ajustes na Lei n
o
4.771/1965, a ex-
plorao orestal em reserva legal sempre foi admitida em lei, desde que sob regime
de manejo sustentvel.
O percentual mnimo de reserva legal, durante muito tempo, foi de 50% da pro-
priedade na Amaznia Legal e de 20% no restante do pas. Desde 1996, a MP n
o
1.511
trouxe alterao importante nessa regra, aumentando para 80% o percentual de reserva
186
Memria e Anlise de Leis
legal nas reas de oresta da Amaznia Legal. A divulgao pelo Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais (Inpe) do alto ndice de desmatamento na Amaznia registrado em
1995, acompanhado de reaes negativas da comunidade internacional, teria sido uma
das motivaes do ato (FIGUEIREDO; LEUZINGER, 2001).
Essa medida provisria foi reeditada ms a ms, com a insero progressiva em
seu texto de novas alteraes na lei orestal. Seu relator, deputado Moacir Micheletto,
apresentou seu parecer matria no nal de 1999. A proposta trazia uma srie de
disposies voltadas a reduzir a rigidez das regras ento em vigor relativas s APPs e
reserva legal e, de forma geral, a atenuar obrigaes ambientais impostas aos proprie-
trios rurais, por meio de compensaes e outros instrumentos.
O contedo do projeto de lei de converso gerou intensa reao da sociedade
civil contra o texto (FIGUEIREDO; LEUZINGER, 2001). Na sequncia imediata, o
Ministrio do Meio Ambiente (MMA) requereu ao Conama que elaborasse um texto
alternativo, o qual foi aprovado pela plenria do rgo colegiado em maro de 2000. A
verso da medida provisria adotada a partir de maio de 2000
70
reete o texto prepara-
do pelo rgo colegiado, ainda hoje em vigor, na forma da MP n
o
2.166-67/2001. No
h qualquer movimentao no Legislativo para a votao denitiva desse processo
especco, assim como de outras medidas provisrias datadas de 2001 abarcadas pela
regra transitria inserta na Emenda Constitucional n
o
32/2001, que assegura a vigncia
desses atos at que o Congresso se manifeste denitivamente sobre eles.
Cabe explicar que as normas atuais, com as alteraes consagradas pela medida
provisria, incluem um conjunto de exibilizaes no que toca reserva legal. Para ns
de recomposio, admite-se a reduo da reserva legal na Amaznia para at cinquen-
ta por cento da propriedade, se indicada pelo zoneamento ecolgico-econmico (ZEE)
e pelo zoneamento agrcola, ouvidos o Conama, o MMA e o Ministrio da Agricultura
(art. 16, 5). Possibilita-se tambm o cmputo das reas relativas vegetao nativa
existente em APP no clculo do percentual de reserva legal, desde que no implique
converso de novas reas para o uso alternativo do solo, quando a soma da vegetao
nativa em APPs e reserva legal exceder a 80% da propriedade rural localizada na Ama-
znia Legal ou 50% da propriedade rural localizada nas demais regies do pas (art. 16,
6). Ademais, permite-se a compensao da reserva legal por outra rea equivalente
em importncia ecolgica e extenso, desde que pertena ao mesmo ecossistema e es-
70 Vide MP n
o
1.956-50/2000.
187
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
teja localizada na mesma microbacia (art. 44). Quando no for possvel compensar na
mesma microbacia, outra rea pode ser escolhida, a critrio do rgo ambiental, desde
que na mesma bacia hidrogrca e no mesmo estado (art. 44, 4).
Alm das normas que regulam as APPs e a reserva legal, constam na Lei
n
o
4.771/1965 regras relativas a atribuies governamentais quanto explorao
orestal (art. 19), ao suprimento de empreendimentos que consomem grande quan-
tidade de matria-prima orestal (arts. 20 e 21) e outras. Os dispositivos referentes
s contravenes orestais foram revogados tacitamente pela Lei n
o
9.605/1998 (Lei
de Crimes Ambientais), segundo a interpretao do Grupo de Trabalho da Conso-
lidao das Leis da Cmara dos Deputados
71
.
O debate das alteraes do Cdigo Florestal e, de forma geral, das normas fede-
rais voltadas a regular o controle do desmatamento historicamente tem sido marcado
pela polarizao com ambientalistas de um lado e setor produtivo de outro.
Em janeiro de 2010, havia 36 projetos em tramitao na Cmara dos Depu-
tados pretendendo alterar de alguma forma o Cdigo Florestal. Esse projetos podem
ser organizados em dois blocos principais. O primeiro rene as proposies afetas
comisso especial constituda especicamente para a anlise do PL n
o
1.876/1999 e
apensos, que no ms de julho de 2010 aprovou um substitutivo elaborado pelo relator,
deputado Aldo Rebelo, com contedo que intenta reestruturar de forma signicativa
a base normativa do tema, especialmente no que toca a ocupaes consolidadas em
desacordo com a Lei n
o
4.771/1965. O segundo bloco de proposies que objetivam
alterar a lei orestal esto agregadas no processo do PL n
o
6.424/2005 e apensos, em
anlise pela Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS).
O foco nesse caso, at agora, tem cado em ajustes mais pontuais na legislao atual.
Alm das proposies legislativas que integram os processos do PL n
o
1.876/1999
e do PL n
o
6.424/2005, s quais os parlamentares e a mdia tm dedicado maior ateno,
tramitam uma srie de outros projetos de lei com contedos bastante diversos que tam-
bm trazem modicaes no Cdigo Florestal, ou esto diretamente a ele relacionados,
a exemplo das proposies que integram os debates sobre a futura Lei de Responsabili-
dade Territorial Urbana (PL n
o
3.057/2000 e apensos). Ademais, tambm em janeiro de
2010, havia em trmite no Senado cinco outros processos relacionados a alteraes no
Cdigo Florestal.
71 Vide processo do PL n
o
679/2007.
188
Memria e Anlise de Leis
Para a anlise dessas e outras propostas com escopo similar, faz-se importante
ponderar que, assim como o antigo Cdigo Florestal, a Lei n
o
4.771/1965 foi elaborada
num panorama desenvolvimentista, em geral associado degradao ambiental. Em-
bora o nvel de informao cientca sobre o funcionamento dos ecossistemas fosse
menor, j se sabia da necessidade de resguardar a vegetao nativa para a proteo da
fauna, gua, solo e clima. Assim, a lei de 1965 nasceu da preocupao em conter o des-
matamento e manter parte dos ecossistemas naturais. Essas preocupaes no diferem,
em sua essncia, dos argumentos ambientalistas atuais. O objetivo assegurar a con-
servao da vegetao nativa tendo em vista proteger os recursos orestais e garantir
os servios ambientais prestados pela cobertura vegetal (GANEM; ARAJO, 2010).
Hoje, h muito mais informao cientca disponvel mostrando os efeitos am-
bientais perversos do desmatamento, especialmente o aquecimento global e a perda de
biodiversidade, do que havia poca da edio do Cdigo Florestal. Acredita-se que
esse acmulo de conhecimento refora a relevncia dos institutos jurdicos constantes
na lei orestal APPs, reserva legal, autorizao prvia para supresso de vegetao,
reposio orestal e outros. Se inegvel que se impe estmulo implantao dos
chamados instrumentos econmicos de poltica ambiental no pas, as medidas nesse
sentido no podero gerar abandono das ferramentas de comando e controle. Cabe
registrar nesse campo que a Lei n
o
4.771/1965, com a redao dada pela MP n
o
2.166-
67/2001, traz importante instrumento econmico pendente h anos de regulamenta-
o via decreto do Poder Executivo, a Cota de Reserva Florestal (art. 44-B).
Alegaes tm sido frequentes, no sentido de que os parmetros institudos
no Cdigo Florestal no tm base cientca, especialmente no que se refere s faixas
mnimas das APPs. Esse tipo de armao est no cerne das propostas que visam e-
xibilizar as normas atuais (GANEM, ARAJO, 2010). Impe-se que se reconhea que
a largura das faixas mnimas das APPs realmente no foi estabelecida pelo legislador
com base em estudo cienticamente conduzido, mesmo porque h uma enorme gama
de parmetros potencialmente envolvidos em cada caso, como declividade do terreno,
tipo de solo, sua permeabilidade e porosidade, tipo de cobertura vegetal etc.
H de se compreender, contudo, que essa constatao no atinge necessaria-
mente a validade das regras atuais. Observado o princpio da precauo, baliza im-
portante do direito ambiental, qual seria a alternativa recomendada para substituir as
faixas mnimas das APPs? A mera remessa a denies em procedimentos adminis-
trativos especcos, a critrio do gestor pblico de planto na esfera local, assegurar
189
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
a proteo necessria contra enchentes, deslizamentos de terra e eliminao da biodi-
versidade? Provavelmente no.
As tragdias recentes ocorridas no Brasil, envolvendo enchentes violentas e desliza-
mentos de terra, so evidncias dolorosas de que o legislador no errou. Calamida-
des poderiam ter sido evitadas ou reduzidas se houvessem sido respeitados os limi-
tes mnimos institudos pelo Cdigo Florestal, relativos manuteno da vegetao
nativa (GANEM, ARAJO, 2010, p. 394).
Deve-se considerar que avanos cientcos concretizados aps a edio da lei
tm tido reexo nos ajustes que tm sido efetivados nos ltimos anos. O aumento do
percentual de reserva legal na Amaznia, j aqui apontado como, entre outros fato-
res, respondendo a um pico das taxas de desorestamento acompanhado de presses
da comunidade internacional, tem relao tambm com um maior conhecimento dos
efeitos do desorestamento quanto perda da biodiversidade e ao aquecimento global.
Esses avanos da cincia, vale lembrar, tambm respondem por pactos rmados em
nvel internacional dos quais o Brasil signatrio, em especial a Conveno sobre Di-
versidade Biolgica (CDB) e a Conveno-Quadro de Mudanas Climticas e acordos
delas decorrentes. Eventuais alteraes na lei orestal, hoje, necessitam ser equaciona-
das tambm em relao ao contedo desses pactos internacionais.
Em outra linha de argumentao, so comumente externadas posies de que
o Cdigo Florestal, por sua rigidez, prejudicaria o pequeno proprietrio rural e o agri-
cultor familiar. Faz-se importante perceber que a lei atual j contempla medidas espe-
ccas com esse intuito, quais sejam: dene como de interesse social as atividades de
manejo agroorestal sustentvel praticadas na pequena propriedade ou posse rural
familiar, que no descaracterizem a cobertura vegetal e no prejudiquem a funo am-
biental da rea (art. 1, 2, V, b); permite o cmputo, na reserva legal, de plantios de
rvores frutferas ornamentais ou industriais, compostos por espcies exticas, cultiva-
das em sistema intercalar ou em consrcio com espcies nativas (art. 16, 3); permite
o cmputo das APPs na reserva legal, quando a soma da vegetao nativa em rea de
preservao permanente e reserva legal exceder 25% da pequena propriedade ou posse
rural (art. 16, 6, III); garante a gratuidade da averbao da reserva legal da pequena
propriedade ou posse rural familiar (art. 16, 9); determina que o Poder Pblico pres-
te apoio tcnico e jurdico ao pequeno proprietrio ou posseiro, quando necessrio, na
averbao da reserva legal (art. 16, 9); estabelece que o Poder Pblico dena normas
190
Memria e Anlise de Leis
simplicadas para a pequena propriedade, no que se refere comprovao da necessi-
dade de converso de vegetao nativa para uso alternativo do solo (art. 37-A, 3, I); e
prev o apoio tcnico do rgo estadual competente na recomposio da reserva legal
(art. 44, 1). Nesse ponto e em outros abarcados pelos debates em torno de alteraes
no Cdigo Florestal, sente-se no raramente que h crticas levantadas em relao lei
atual que so formuladas sem uma anlise detida de seu contedo.
De maneira geral, impe-se entender que as normas que limitam o uso da pro-
priedade em prol da proteo das orestas e outras formas de vegetao, e do meio
ambiente em viso ampla, em reas rurais ou urbanas, esto diretamente ligadas ao
princpio da funo social da propriedade. Quando o Cdigo Florestal obriga o pro-
prietrio a manter parcela de sua rea rural com vegetao nativa, em detrimento de
usos agropecurios, est estabelecendo limitao administrativa vinculada ao dever
de todos de assegurar o meio ambiente ecologicamente equilibrado estabelecido na
Constituio Federal (art. 225, caput). Esse tipo de tratamento dado aqui no se dife-
rencia de regras de localizao e controle ambiental aplicveis s indstrias, ou mesmo
de limitaes administrativas como recuos e gabaritos estabelecidos pela legislao
urbanstica, tendo em vista o bem-estar coletivo (GANEM, ARAJO, 2010).
4 A Lei de Proteo Fauna
A Lei n
o
5.197/1967 (Lei de Proteo Fauna) atualizou os textos dos Cdigos
de Caa de 1934, 1939 e 1943, comentados anteriormente. Apesar de o texto trazer
alguns dispositivos semelhantes aos anteriores, a nova lei consagrou uma perspectiva
mais protetiva, ao armar que
os animais de quaisquer espcies, em qualquer fase do seu desenvolvimento e que
vivem naturalmente fora do cativeiro, constituindo a fauna silvestre, bem como seus
ninhos, abrigos e criadouros naturais so propriedades do Estado, sendo proibida a
sua utilizao, perseguio, destruio, caa ou apanha (art. 1).
191
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O exerccio da caa passa a ser legalmente uma exceo, demandando ato regu-
lamentador regionalizado do Poder Pblico federal. Fica vedada expressamente a caa
prossional (art. 2).
A lei previa a criao de reservas biolgicas nacionais, estaduais e munici-
pais, nas quais apenas seriam admitidas atividades cientficas, bem como de par-
ques de caa com fins recreativos, educacionais e tursticos (art. 5), disposies
que foram revogadas pela Lei n
o
9.985/2000 (Lei do Sistema Nacional de Unidades
de Conservao Snuc).
Drummond (1999) arma que as primeiras listas ociais brasileiras de espcies
ameaadas de extino, datadas de 1968 e 1973, foram feitas tendo como fundamento
a Lei n
o
5.197/1967. Deve ser lembrado, contudo, que a Lei n
o
4.771/1965 mencionava
expressamente essas listas no que toca ora (art. 14).
O texto original da lei denia a infrao a suas determinaes como con-
traveno penal (art. 27). A chamada Lei Fragelli (Lei n
o
5.653/1988) tornou bem
rigorosas as sanes insertas na Lei de Proteo Fauna, passando a prever crimes
inaanveis
72
que alcanavam cinco anos de recluso. Esse rigor passou a ser lido,
mesmo por parcela dos ambientalistas, como excessivo, mas permaneceu em vigor
at a edio da Lei n
o
9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais LCA). O Grupo de
Trabalho de Consolidao das Leis da Cmara dos Deputados considerou que os
dispositivos de direito penal e processual penal da Lei n
o
5.197/1967 foram revoga-
dos tacitamente pela LCA
73
, inclusive quanto inaanabilidade.
Os detalhes da Lei de Proteo Fauna so analisados em captulo especco
neste livro.
72 Como consta no art. 5, inciso LXVI, da Constituio Federal, que ningum ser levado
priso ou nela mantido quando a lei admitir a liberdade provisria, com ou sem ana,
na prtica a inananabilidade dos crimes relacionados Lei de Proteo Fauna, aps
1988, provavelmente no teve efeitos para os infratores que cumprissem as condies para
a liberdade provisria estabelecidas no Cdigo de Processo Penal.
73 Vide processo do PL n
o
679/2007.
192
Memria e Anlise de Leis
5 A Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente
74
Editada surpreendentemente em poca de regime poltico fechado, em que o
ambientalismo moderno ainda dava passos iniciais no pas, a Lei 6.938/1981 (Leida
Poltica Nacional do Meio Ambiente), contempla um instrumental sem dvida impor-
tante em termos de polticas pblicas para o meio ambiente, includas as aes dire-
cionadas proteo da biodiversidade. Segundo Drummond (1999), trata-se da mais
importante regulamentao brasileira editada at ento.
O contedo da lei pode ser dividido em trs componentes bsicos: princpios e
objetivos da Poltica Nacional do Meio Ambiente; Sistema Nacional do Meio Ambien-
te (Sisnama); e instrumentos de poltica ambiental.
So listados no art. 2 uma srie de princpios que devem ser observados. O
primeiro deles, a ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico, conside-
rando o meio ambiente como um patrimnio pblico a ser protegido, tendo em vista
o uso coletivo, pode ser considerado um precursor do dispositivo da Constituio que
dene o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um bem de uso comum do
povo (art. 225, caput).
No mesmo artigo, encontram-se princpios que, agregados, enquadram-se per-
feitamente no discurso do desenvolvimento sustentvel, que s viria a se consolidar
alguns anos depois, com a publicao do Relatrio Brundtland (1987): racionalizao
do uso do solo, do subsolo, da gua e do ar; planejamento e scalizao do uso dos re-
cursos ambientais; proteo dos ecossistemas, com a preservao de reas representa-
tivas; incentivos a tecnologias orientadas para o uso racional e a proteo dos recursos
ambientais etc. Na mesma linha, o art. 4 da lei insere entre os objetivos da poltica a
compatibilizao do desenvolvimento socioeconmico com a preservao da qualida-
de do meio ambiente e do equilbrio ecolgico, bem como a preservao dos recursos
ambientais com vistas sua utilizao racional e disponibilidade permanente.
Mais inovadora do que a adoo de elementos do discurso do desenvolvimen-
to sustentvel, parece a referncia expressa, no mesmo dispositivo da lei, ao princpio
do usurio/poluidor-pagador. Entre os objetivos da Poltica, explicita-se a imposio, ao
usurio, de contribuio pela utilizao de recursos ambientais com ns econmicos,
74 Os comentrios sobre a Lei n
o
6.938/1981 reproduzem parcialmente artigo da autora pu-
blicado na revista Plenarium (ARAJO, 2008).
193
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
sem prejuzo da obrigao daquele que degrada de reparar os danos causados. O princ-
pio do usurio/poluidor-pagador, registre-se, tem presena de peso nos documentos in-
ternacionais sobre a questo ambiental rmados a partir da Conferncia do Rio em 1992.
A Lei n
o
6.938/1981 institui um esquema a partir do qual os diferentes nveis de
governo deveriam trabalhar de forma integrada na proteo e melhoria da qualidade
ambiental. O Sisnama composto de todos os rgos federais, estaduais e municipais
que atuam no setor, com papel de destaque para o Conselho Nacional do Meio Am-
biente (Conama), que no apenas assessora as polticas governamentais para o meio
ambiente, mas tambm contemplado com poder normativo em relao a critrios e
padres relativos ao controle e manuteno da qualidade do meio ambiente.
Deve ser dito que, mesmo tendo sido institudo h mais de duas dcadas, o
Sisnama ainda no se encontra estruturado e articulado como um verdadeiro sistema
nacional. So exemplos de problemas existentes: centralizao injusticada de atri-
buies no Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e no Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama); sobreposio e conito nas
atuaes do MMA/Ibama e dos rgos seccionais (estaduais); indenio do papel
dos rgos locais (municipais) e conito entre eles e os rgos seccionais; indenio
dos limites do poder normativo do Conama; e falta de dilogo com sistemas voltados a
reas especcas da gesto ambiental, como o Sistema Nacional de Gerenciamento dos
Recursos Hdricos, que rene os comits de bacia e as agncias de gua.
No que se refere aos instrumentos de poltica ambiental, a Lei n
o
6.938/1981
traz uma lista ampla (art. 9), que inclui, entre outros, o estabelecimento de padres de
qualidade ambiental, o zoneamento ambiental, a avaliao de impactos ambientais e o
licenciamento ambiental, a criao de espaos territoriais especialmente protegidos, o
Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente poluidoras ou utilizadoras de
recursos ambientais etc.
O licenciamento ambiental o instrumento ao qual se dedica mais ateno.
Fica estabelecido no art. 10 que a construo, instalao, ampliao e funcionamento
de estabelecimentos ou atividades utilizadores de recursos ambientais, considerados
efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de
causar degradao ambiental, dependem de prvio licenciamento do rgo estadual
competente do Sisnama. Ao Ibama cabe o licenciamento dos empreendimentos com
impacto de mbito regional ou nacional. A lei no explicita a possibilidade de a licena
194
Memria e Anlise de Leis
ambiental ser emitida pelo rgo ambiental municipal. Tal previso consta apenas da
Resoluo n
o
237/1997 do Conama.
A Lei n
o
6.938/1981 tambm tem dispositivos voltados s sanes a serem apli-
cadas aos transgressores da legislao ambiental, na esfera administrativa (art. 14) e
penal (art. 15). Ocorre que tais dispositivos podem ser considerados, praticamente na
ntegra, tacitamente revogados pela Lei n
o
9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais).
Entende-se que permanece em vigor, por no se confundir com a aplicao
de sanes penais ou administrativas, a responsabilidade civil objetiva prevista no
1 do art. 14 da Lei n
o
6.938/1981. O poluidor, independentemente da existncia
de culpa, obrigado a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente
e a terceiros, afetados por sua atividade. Mencione-se que poluio, nos termos
do art. 3 da lei, tem uma acepo ampla de efeitos sobre o ambiental natural e
tambm sobre o meio socioeconmico.
Entre os ajustes efetivados na Lei n
o
6.938/1981 ao longo dos anos, tem-se o dis-
positivo que colocava entre os instrumentos a criao de reservas e estaes ecolgicas,
reas de proteo ambiental e de relevante interesse ecolgico. Em 1989, passou-se a
fazer referncia criao de espaos territoriais especialmente protegidos, de forma
coerente com o previsto no art. 225, inciso III, da Constituio Federal. No mesmo sen-
tido, tem-se a revogao, pela Lei n
o
9.985/2000 (Lei do Sistema Nacional de Unidades
de Conservao), do art. 18 da Lei n
o
6.938/1981. O dispositivo transformava em reser-
vas ou estaes ecolgicas as APPs institudas pelo art. 2 da Lei n
o
4.771/1965. Antes
da revogao, gerava-se uma confuso entre unidades de conservao e APPs, dois
instrumentos com nalidades e, principalmente, formas de implementao distintas.
Debate bastante interessante, ainda no travado, diz respeito possibilidade de
os dispositivos da Lei n
o
6.938/1981 que tratam do Sisnama serem considerados recep-
cionados como lei complementar pela Constituio de 1988, com base no no art. 23,
incisos VI e VII, e pargrafo nico, da Constituio Federal. Ora, o que o Sisnama se
no um instrumento para assegurar a atuao coordenada e cooperativa entre os entes
da Federao no campo da poltica ambiental?
195
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
6 As leis ps-88
6.1 Comentrios iniciais
A Constituio de 1988 inovou bastante em relao s anteriores e incluiu um
captulo especco direcionado questo ambiental (art. 225), que explicita o meio
ambiente ecologicamente equilibrado como um direito de todos e prev responsabili-
dades para o Poder Pblico e a coletividade no que toca a assegurar esse direito. Nesse
captulo de nossa Carta Poltica, constam referncias expressas proteo da fauna e
da ora e da biodiversidade, entre outros temas.
Aps 1988, foram aprovadas cerca de trinta leis federais que podem ser consi-
deradas insertas no campo do direito ambiental. Nesse universo, optou-se por analisar
aqui cinco casos, por sua abrangncia e importncia para a proteo da biodiversidade:
a Lei do Snuc, a Lei de Gesto das Florestas Pblicas, a Lei da Mata Atlntica e a Lei de
Crimes Ambientais, alm das normas sobre acesso a recursos genticos e ao conheci-
mento tradicional associado, ainda no convertidas denitivamente em lei.
6.2 A Lei do Snuc
No obstante serem objeto de captulo especco neste livro os comentrios
sobre as diferentes categorias de Unidades de Conservao (UCs), entende-se que me-
rece ser aqui includa a anlise do processo de formulao da Lei n
o
9.985/2000 (Lei
do Snuc). Nos debates associados a esse processo, cou explicitada divergncia interna
entre os ambientalistas cujo signicado no deve ser subvalorizado.
Em 1988, o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) solicitou
Fundao Pr-Natureza (Funatura) um anteprojeto de lei de criao de um sistema
que congregasse todas as categorias de UCs no Brasil, como parte de um projeto mais
amplo, previsto no Programa Nacional de Meio Ambiente, de reviso e atualizao do
Plano do Sistema de Unidades de Conservao de 1979/1982 (MERCADANTE, 2001).
Mercadante (2007) arma que no processo de construo desse anteprojeto j
havia conitos entre preservacionistas e socioambientalistas, perceptveis, por exemplo,
196
Memria e Anlise de Leis
na discusso sobre as UCs de Uso Sustentvel receberem, ou no, o mesmo status das
UCs de Proteo Integral.
O anteprojeto preparado pela Funatura foi analisado pelo Ibama e pelo Cona-
ma e encaminhado ao Congresso Nacional em maio de 1992. A Lei do Snuc foi sancio-
nada apenas em 2000, portanto aps oito anos de discusso no Poder Legislativo. Os
principais embates no Congresso Nacional centraram-se exatamente nas discusses
entre preservacionistas e socioambientalistas.
O texto inicial apresentado pelo Poder Executivo adotava uma orientao ten-
dente ao preservacionismo. Congurava prioridade para as UCs de Proteo Integral,
tendia a desconsiderar a contribuio das populaes tradicionais para a conservao
da diversidade biolgica e no previa mecanismos de participao social na criao e
gesto das UCs (SANTILLI, 2007).
As polmicas foram tornadas pblicas em 1994, aps a apresentao do primei-
ro texto preliminar produzido na Cmara dos Deputados, elaborado pelo deputado
Fabio Feldmann. Como justicativa de uma srie de ajustes propostos no texto do
Poder Executivo, armava-se:
[...] o projeto, na forma proposta, padece os efeitos de uma concepo envelhecida
sobre o signicado e o papel das unidades de conservao, [...]. Na perspectiva tra-
dicional, criar uma unidade de conservao signica, em essncia, cercar uma de-
terminada rea, remover ou alguns diriam expulsar a populao eventualmente
residente e, em seguida, controlar ou impedir, de forma estrita, o acesso e a utiliza-
o da unidade criada. A preocupao bsica, quase exclusiva, com a preservao
dos ecossistemas. [...] A viso conservacionista [tradicional], a rigor, incapaz de
enxergar uma unidade de conservao como um fator de desenvolvimento local e
regional, de situar a criao e gesto dessas reas dentro de um processo mais amplo
de promoo social e econmica das comunidades envolvidas (FELDMANN, 1994,
apud MERCADANTE, 2001, p. 196, anotao da autora).
Propunham-se alteraes no texto baseadas em uma nova concepo sobre
o papel das UCs, marcada por uma abordagem integrada entre a proteo da biodi-
versidade e a melhoria da qualidade de vida das populaes humanas. Entre outros
pontos, introduziram-se no projeto preocupaes com a participao da sociedade,
especialmente da comunidade local, na criao e gesto das UCs, assim como com a
197
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
integrao das reas protegidas dinmica social e econmica local (MERCADANTE,
2001). Posteriormente, quando assumiu a Secretaria do Meio Ambiente do Estado de
So Paulo, Feldmann foi substitudo na relatoria pelo deputado Fernando Gabeira.
Gabeira apresentou um parecer em 1996, depois de um conjunto de concorri-
das audincias para debate do projeto, realizadas em vrios locais do pas. Esse parecer
resgatava parte das propostas de Feldmann relativas participao da comunidade na
criao e gesto das reas protegidas, propunha quatro novas categorias fundamen-
tadas numa viso mais social das UCs e previa medidas relativas ao problema da
presena humana nas UCs de Proteo Integral. Note-se que Gabeira um ambien-
talista com um histrico pessoal de envolvimento tambm com causas como direitos
humanos, minorias e temas conexos. Parece esperado que ele apresente sensibilidade
s demandas das populaes tradicionais, o que estava bem caracterizado em sua pro-
posta para a futura lei.
A apresentao desse parecer foi seguida de intensos debates, dentro e fora do
Congresso Nacional. O Seminrio Internacional sobre Presena Humana em Uni-
dades de Conservao, promovido pela CDCMAM (atual CMADS) da Cmara dos
Deputados, em conjunto com vrias outras entidades, provavelmente um dos mais
importantes exemplos desses debates.
Paralelamente realizao desse evento, as organizaes no governamentais
contrrias ao substitutivo Fernando Gabeira constituram a Rede Nacional Pr-Uni-
dades de Conservao da Natureza, que postulavam prioridade para as UCs de Uso
Indireto. Explique-se que unidades de conservao de uso indireto era a expresso
utilizada, at a Lei do Snuc, para indicar as UCs de Proteo Integral (como parques
nacionais e estaes ecolgicas), nas quais o regime de proteo mais rgido e no se
admite qualquer interferncia humana nos processos naturais.
Entre 1997 e 1999, ainda sob relatoria de Gabeira, o impasse preponderou. So-
mente em setembro de 1999 o projeto foi objeto da primeira votao na CDCMAM
(atual CMADS). Algumas das modicaes acatadas pelo relator para possibilitar a
votao penderam para a viso mais preservacionista, mas, mesmo assim, o texto con-
tinuava a desagradar os preservacionistas mais extremados. Sobretudo pela interfern-
cia do Poder Executivo, o projeto foi rapidamente votado em plenrio e encaminhado
ao Senado (MERCADANTE, 2001).
198
Memria e Anlise de Leis
No Senado, as propostas de alterao vieram de um grupo com tica mais
desenvolvimentista, com alguns parlamentares ruralistas apresentando emendas
voltadas a dificultar a criao de UCs. A negociao final envolveu a derruba-
da dessas emendas, com acordo em relao a veto de determinados dispositivos
(MERCADANTE, 2001).
As discusses ocorridas durante todo esse processo indicam a existncia de duas
vises de mundo distintas, pelo menos em relao ao tema UCs: a dos preservacionistas
(ou conservacionistas tradicionais) e a dos socioambientalistas, ambas relativas a atores
que, em tese, integram o movimento ambientalista. Uma viso desenvolvimentista mais
caracterizada surgiu na arena poltica apenas na parte nal do processo.
H nesse processo forte evidncia de distintos sistemas de crenas, no pr-
prio grupo dos ambientalistas, sobre a poltica de biodiversidade e florestas. Entre
preservacionistas e socioambientalistas, parecem estar presentes divergncias re-
lacionadas viso essencial sobre os recursos naturais e mesmo sobre a posio
tica do homem diante da natureza. No parece ser o caso de conflitos internos
numa coalizo ambientalista nica, com atores divergindo sobre aspectos mera-
mente instrumentais.
6.3 A Lei de Gesto das Florestas Pblicas
As Florestas Nacionais (Flonas) constituem uma modalidade de Unidade de
Conservao (UC). O art. 17 da Lei do Snuc dene Floresta Nacional como uma rea
com cobertura orestal de espcies predominantemente nativas e tem como objetivo
bsico o uso mltiplo sustentvel dos recursos orestais e a pesquisa cientca, com
nfase em mtodos para explorao sustentvel de orestas nativas. A Flona de posse
e domnio pblicos, sendo que as reas particulares includas em seus limites devem
ser desapropriadas de acordo com o que dispe a lei. admitida a permanncia de
populaes tradicionais que habitavam a rea quando da criao da UC, em confor-
midade com o disposto em regulamento e no plano de manejo da unidade. A mesma
modalidade de UC, quando criada por estados e municpios, recebe a denominao
respectivamente de oresta estadual e oresta municipal.
A Flona uma categoria que integra o grupo das UCs de Uso Sustentvel, ou
seja, volta-se especialmente explorao dos recursos orestais sob parmetros am-
199
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
bientalmente corretos e no proteo integral. As UCs mais antigas com essas carac-
tersticas foram criadas na regio sul na dcada de 1940, pelo Instituto Nacional do
Pinho, e chamavam-se Parques Florestais.
As primeiras propostas formais a respeito de uma lei regulando a possibili-
dade de a Unio conceder iniciativa privada a explorao das Flonas surgiram no
mbito do Programa Nacional de Florestas (PNF) do MMA. Azevedo (2006 apud
CROCETTI, 2006) arma que, na verdade, discusses nesse sentido existiam h
mais de trinta anos.
Em dezembro de 2002, o governo Fernando Henrique Cardoso enviou projeto
de lei ao Congresso Nacional prevendo essa possibilidade. Na Cmara dos Deputados,
diferentes comisses solicitaram ser ouvidas sobre essa proposio legislativa e foram
geradas crticas no sentido de que ela levaria privatizao das terras pblicas e, at
mesmo, internacionalizao da Amaznia. Representantes da comunidade acadmi-
ca explicitaram uma posio de cautela:
Florestas Nacionais sim, mas concesses orestais no. As razes so simples. A
principal que as concesses excluem as pessoas carentes que moram nas ores-
tas da riqueza gerada pela indstria madeireira. [...] A histria das concesses
orestais no mundo uma histria de fracassos. Talvez o Brasil possa ser uma
exceo. O caminho prudente, neste momento, o de ensaiar concesses-piloto
[...] (NEPSTAD, 2003).
A proposio no chegou a ser objeto de nenhuma votao formal. O impasse
permaneceu at o incio do governo Lula, que retirou a proposio em julho de 2003.
Os tcnicos do PNF da nova administrao federal organizaram a discusso
de uma proposta alternativa ao texto do projeto retirado pelo Poder Executivo. Fo-
ram realizados alguns debates em diferentes regies do pas, contando com a par-
ticipao de representantes do setor produtivo, do movimento ambientalista e de
comunidades locais.
Foi gerada uma proposta bem mais ampla que a anterior a partir desse proces-
so, que prev a outorga de concesses orestais no apenas nas Flonas, mas sim nas
chamadas orestas pblicas, denidas como orestas, naturais ou plantadas, locali-
zadas nos diversos biomas brasileiros, em bens sob o domnio da Unio, dos estados,
dos municpios, do Distrito Federal ou das entidades da administrao indireta. O
200
Memria e Anlise de Leis
projeto de lei preparado pelo governo Lula foi enviado para anlise do Legislativo em
fevereiro de 2005, em regime de urgncia.
Procurou-se passar uma imagem de que o objetivo principal da nova proposta
no estaria nas concesses orestais para a iniciativa privada:
As orestas pblicas tm trs alternativas para o uso sustentvel. A primeira criar
Unidade de Conservao de Uso Sustentvel. A segunda destinao para a comu-
nidade e que ela no seja onerosa, ou seja, no paga e tambm no competitiva.
O terceiro mecanismo das concesses. Ele competitivo, ento vai ser feito um
processo de licitao, e a utilizao do recurso orestal vai ter que ser paga porque
pertence ao Estado e a todos ns (AZEVEDO, 2006 apud CROCETTI, 2006).
Qualquer leitura atenta sobre o texto do projeto, todavia, ou mesmo uma sim-
ples contagem de artigos, mostra que a disciplina das concesses orestais era a grande
preocupao. Dos 85 artigos da verso do projeto de lei encaminhada pelo Executivo,
54 diziam respeito especicamente s concesses orestais, quinze ao Servio Florestal
Brasileiro (SFB) e quinze aos demais temas, entre eles a gesto direta das Flonas e a
destinao das reas orestadas s comunidades locais.
A associao que representa os servidores do Instituo Brasileiro do Meio Am-
biente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) atuou com vigor pela rejeio do
projeto, certamente por uma preocupao corporativa associada proposta de criao
do SFB. Surgiram atores estranhos ao subsistema criticando a proposta, como militares
preocupados com a internacionalizao da Amaznia.
Entre os militantes ambientalistas, alguns representantes da linha preservacio-
nista que atuaram ativamente no processo de construo da Lei do Snuc manifestaram
crticas pesadas:
A proposta ignora as Florestas Nacionais j estabelecidas, que somam 19 milhes
de hectares e que nunca puderam ser objeto de concesso por motivo de falta de re-
gularizao fundiria e por falta de planos de manejo. [...] O projeto no estabelece
pautas claras ou identicveis de sustentabilidade da explorao orestal, [...]. Na
verdade parece deixar tudo para um plano de manejo, a ser feito pelos empresrios
e que no se sabe bem como vai ser feito, nem quem vai aprov-lo e control-lo [...]
(PADUA, 2005).
201
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Sarney Filho, que comandava o MMA quando a primeira proposta sobre con-
cesses orestais, restrita s Flonas, foi elaborada, colocou-se em uma posio de
cautela em relao proposta da Lei de Gesto das Florestas Pblicas e, em parti-
cular, s concesses orestais em grande escala. Atualmente coordenador da Frente
Parlamentar Ambientalista, ele arma que deve ser dada prioridade s concesses
em Flonas, como forma de se assegurar maior controle ambiental das reas conce-
didas explorao pela iniciativa privada (SARNEY FILHO, 2007). Na aplicao
da Lei n
o
11.284/2006 em nvel federal, cumpre dizer, essa prioridade s Flonas tem
acontecido, provavelmente em razo de elas terem uma situao fundiria em geral
mais resolvida do que outras reas orestadas de domnio da Unio na Amaznia.
Cabe destacar que vrias organizaes ambientalistas apoiaram explicitamen-
te a aprovao da proposta durante toda a sua tramitao no Legislativo. Entre elas,
encontram-se o Instituto Socioambiental (ISA), o Greenpeace, o Grupo de Trabalho
Amaznico (GTA) e o Frum Brasileiro de Organizaes No Governamentais e Mo-
vimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento. Como liderana hist-
rica de entidades ambientalistas que pendem para uma viso social, a prpria Marina
Silva, ento Ministra do Meio Ambiente, pode ter inuenciado a posio dessas enti-
dades a favor da aprovao do projeto.
Na Cmara dos Deputados, os parlamentares demonstraram interesse espe-
cial pelo projeto de lei, explicitado mediante a apresentao de mais de trs centenas
de emendas. O relator da comisso especial criada, deputado Beto Albuquerque, co-
ordenou um processo de negociao amplo, que culminou na apresentao de um
substitutivo que aproveitou 41% das emendas dos parlamentares. Foram feitas vrias
alteraes no texto original, atendendo diferentes linhas de preocupao: o licencia-
mento ambiental das concesses tornou-se mais rigoroso; o Ibama passou a receber
uma pequena parte dos recursos gerados pelas concesses da Unio; dispositivos que
centralizavam atribuies na Unio inclusive nas concesses de orestas estaduais e
municipais foram ajustados. De toda forma, pode-se armar que o conjunto dessas
modicaes no alterou o esprito bsico da proposta, conforme reconheceu o pr-
prio relator da matria em seu parecer.
O projeto de lei sobre as orestas pblicas foi aprovado na Cmara dos Depu-
tados em fevereiro de 2006, na forma de um texto que reetiu praticamente na ntegra
o substitutivo Beto Albuquerque.
202
Memria e Anlise de Leis
Uma alterao no texto original feita pelo relator que merece ateno espec-
ca a insero de dispositivo modicando o Cdigo Florestal para descentralizar a
aprovao dos planos de manejo orestal de forma geral, ligados ou no a processos de
concesso orestal. At ento, o Cdigo Florestal concentrava toda a aprovao desses
planos no Ibama, muitas vezes conitando com leis estaduais que previam a aprovao
por rgo estadual do Sisnama. Deve ser dito que havia muitas emendas propostas
por parlamentares voltadas a descentralizar as aprovaes especicamente para o caso
das terras a serem submetidas concesso. Reunies realizadas nos estados da regio
Norte para debate do projeto levantaram a necessidade de ajustes na distribuio de
poderes governamentais (PONTES, 2005). De toda forma, cabe perceber que o MMA
acatou a descentralizao de atribuies em relao ao controle do manejo orestal
proposta pelo relator. Se assim no fosse, teria sido efetivado veto presidencial sobre o
dispositivo que trazia essa alterao no Cdigo Florestal.
No Senado Federal, tornou-se pblica a principal polmica jurdica em relao
ao contedo do projeto de lei sobre a gesto das orestas pblicas. O art. 49, inciso
XVII, da Constituio Federal coloca como de competncia exclusiva do Congresso
Nacional aprovar, previamente, a alienao ou concesso de terras pblicas com rea
superior a dois mil e quinhentos hectares. A proposta original do Poder Executivo e
o texto aprovado pela Cmara dos Deputados afastavam a aplicao do referido dis-
positivo de nossa Carta Poltica s normas relativas concesso orestal. No havia
qualquer referncia manifestao prvia do Legislativo como condicionante para as
concesses. A justicativa foi a de que, como a concesso orestal tem como objeto a
explorao de produtos e servios relacionados cobertura orestal, ela no gera qual-
quer direito real sobre o imvel em que se situa a cobertura orestal. Em palavras mais
simples, a concesso orestal no se confundiria com a concesso de terras pblicas.
H quem discorde desse entendimento. No trmite inicial do projeto na C-
mara dos Deputados, apresentaram-se posicionamentos no sentido de que seria invi-
vel a separao entre solo e cobertura orestal na denio do objeto da concesso
para manejo orestal. Para uns, a oresta estaria incorporada ao solo. Para outros,
na prtica o imvel caria afetado a uma determinada atividade, o manejo orestal.
Assim, a concesso para manejo orestal equiparar-se-ia a uma concesso de terras
pblicas, submetendo-se ao art. 49, inciso XVII, da Constituio. Essa posio foi
sustentada pelo importante jurista Jos Afonso da Silva, em reunio de audincia p-
blica ocorrida na Cmara dos Deputados em 12 de maio de 2005 (BRASIL..., 2005b).
203
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O Senado Federal caminhou nesse sentido, ao aprovar emenda submetendo o
Plano Anual de Outorga Florestal (Paof) a prvia aprovao pelo Congresso Nacional,
quando inclusse a concesso de orestas pblicas com rea superior a 2.500 hectares,
condio que, na prtica, aplicar-se-ia totalidade dos planos anuais de outorga. A
viabilidade econmica do manejo orestal em bases sustentveis impe unidades de
manejo bem maiores do que esse limite. O Senado, em resumo, procurou assegurar o
controle do Legislativo sobre o sistema de concesses orestais.
As poucas emendas do Senado foram todas aprovadas pela Cmara, na fase
nal de tramitao do projeto, mas o Executivo vetou determinados dispositivos do
texto encaminhado sano. Em relao s emendas do Senado, manteve-se apenas
a que previa a manifestao do Conselho de Defesa Nacional quando o Paof envolver
reas situadas na faixa de fronteira.
Para a aprovao nal do projeto, foram geradas alianas no usuais, que me-
recem estudo especco, como comenta a seguinte matria publicada na Folha de
So Paulo:
A tentativa de impedir o naufrgio no Senado do projeto de lei que prev o alu-
guel das orestas na Amaznia uniu em armas ontem atores improvveis: ONGs
ambientalistas como o Greenpeace e as empresas exportadoras do Par. Ativistas e
madeireiros entregaram ontem aos senadores uma carta na qual pedem que o PL
de gesto das orestas pblicas seja votado com urgncia no plenrio daquela Casa
(ANGELO, 2005).
O processo de construo da Lei de Gesto das Florestas Pblicas sugere ques-
tionamentos polticos bastante interessantes em relao dinmica de inter-relao
entre os atores tcnicos e polticos que atuam na poltica nacional de biodiversidade e
orestas. Ser que a aprovao da lei a partir da unio entre parte dos ambientalistas
e os representantes do empresariado mais explicitamente, os criticados madeireiros
do estado do Par explica-se a partir de uma situao em que os diferentes lados, ou
seja, os integrantes de uma ou mais coalizes ambientalistas e os integrantes de uma
ou mais coalizes desenvolvimentistas viram a situao atual de descontrole do setor
madeireiro como inaceitvel, ou seja, uma situao de beco sem sada? Foram forma-
das coalizes de convenincia de curto prazo? As alteraes progressivas da legislao
orestal com vistas descentralizao administrativa e maior participao do setor
privado so explicveis mediante uma lgica de aprendizado poltico?
204
Memria e Anlise de Leis
Os acordos negociados em situaes crticas (SABATIER; WEIBLE, 2007), que
envolvem mais do que aspectos instrumentais das polticas pblicas, parecem ser um
caminho possvel para a compreenso dos pactos ocorridos nesse processo. O MMA
pode ter chegado constatao da inviabilidade de efetivo controle do desmatamento
na regio pelos meios tradicionalmente utilizados. Por sua vez, a parte do setor ma-
deireiro da regio amaznica que atua regularmente encontrava-se ento em crise de
fornecimento de material diante de medidas rgidas em relao a cancelamentos de
planos de manejo e outras aes que vinham sendo tomadas, j h alguns anos, na ten-
tativa de um maior controle do desmatamento. O ministrio havia cancelado os planos
de manejo em terras que no tivessem documentao regular, o que gerou problemas
principalmente para o setor madeireiro do Par.
Vejamos, ento, o texto aprovado da Lei n
o
11.284/2006. Como o projeto origi-
nal, ele prev trs modelos possveis para a gesto das orestas pblicas: (i) a criao das
Flonas reguladas pelo art. 17 da Lei do Snuc, geridas de forma direta (art. 5 e 48); (ii) a
destinao das orestas pblicas s comunidades locais, na forma de reservas extrativis-
tas, reservas de desenvolvimento sustentvel ou projetos de assentamento orestal (art.
6); e (iii) a concesso orestal, incluindo orestas naturais ou plantadas e as unidades
de manejo das orestas nacionais, estaduais e municipais (arts. 7 a 40, 42 a 47).
Consta na lei dispositivo que procura assegurar que as orestas pblicas so-
mente possam ser direcionadas concesso para a iniciativa privada depois de ana-
lisada sua relevncia para a destinao s comunidades tradicionais (art. 6, caput). A
dvida ca por conta da viabilidade de esse dispositivo legal ser efetivamente cumpri-
do, especialmente se as concesses orestais tiverem boa receptividade na iniciativa
privada, ou seja, se as concesses pegarem de fato, o que ainda no ocorreu.
No parece esclarecido at agora o caminho para as concesses orestais em
terras devolutas. Note-se que, para a insero no cadastro de terras passveis de serem
concedidas, so necessrios dados fundirios do imvel, incluindo nmero de matr-
cula no registro de imveis competente (art. 7, inciso I, do Decreto n
o
6.063/2007, que
regulamenta, no mbito federal, dispositivos da Lei n
o
11.284/2006). Somente ores-
tas devidamente cadastradas podero ser includas no Paof e destinadas concesso
orestal (art. 14, caput, da Lei n
o
11.284/2006). Provavelmente por isso, as primeiras
concesses foram formalizadas apenas em Flonas, que em princpio tem efeitos posi-
tivos relacionados ao fato de, nesse caso, o controle passar no apenas pelo SFB, mas
tambm pelo Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio).
205
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
6.4 A Lei da Mata Atlntica
O art. 225, 4, da Constituio Federal qualica a Mata Atlntica como patri-
mnio nacional, entre outros biomas, e estabelece que sua utilizao far-se-, na for-
ma da lei, dentro de condies que assegurem a proteo do meio ambiente, inclusive
quanto ao uso dos recursos naturais. Atualmente, os remanescentes orestais do bioma
totalizariam pouco mais de 7% da extenso original (CAPOBIANCO, 2002).
Os debates sobre as normas federais regulando a proteo dos remanescentes o-
restais da Mata Atlntica tm seu marco inicial com a edio do Decreto n
o
99.547/1990,
que proibia de uma forma simplista o corte e a supresso da vegetao nativa no bioma.
Com isso, mesmo empreendimentos de utilidade pblica passaram a ser inviabilizados
na Mata Atlntica. Logo aps a edio do decreto, foi institudo grupo de trabalho no
Conama para estudar sua reformulao. O texto era considerado excessivamente rgido
pelos prprios ambientalistas e havia sido concebido sem a participao das organiza-
es no governamentais e dos governos estaduais.
No incio de 1993, foi editado outro ato presidencial, o Decreto n
o
750, que
concentraria as principais normas sobre a proteo do bioma at 2006. O projeto de
lei apresentado pelo ento deputado Fabio Feldmann na Cmara dos Deputados, em
outubro de 1992, baseou-se integralmente nas propostas que vinham sendo discutidas
no Conama e que geraram o Decreto n
o
750/1993.
Em 1993 e 1994, o Conama aprovou quinze resolues com regras especcas
regulando a proteo dos remanescentes de vegetao nativa no bioma em diferen-
tes Unidades da Federao. Enquanto isso, o projeto de lei em trmite no Legislativo
permaneceu parado. O primeiro parecer sobre a matria, da Comisso de Defesa do
Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados (CDCMAM, atual
CMADS), s veio a ser aprovado em agosto de 1995. Essa demora na fase inicial pode
estar associada seja morosidade habitual do Legislativo, seja falta de interesse con-
creto de os ambientalistas pressionarem o andamento do projeto, em face da existncia
do Decreto n
o
750/1993, que teria resolvido provisoriamente os problemas mais urgen-
tes sobre o tema, seja s duas causas de forma conjunta.
No obstante as organizaes no governamentais terem sempre defendido a
legalidade do Decreto n
o
750/1993 e, portanto, que a matria poderia ser regulada por
decreto e resolues complementares do Conama, no fundo gurava-se concordncia
no sentido de que era necessria uma lei. De toda forma, parece claro certo grau de
206
Memria e Anlise de Leis
deslocamento de debates relevantes sobre as normas relativas a esse tema do Legislati-
vo para o Conama, na fase inicial e nos anos que se seguiram.
Duas grandes questes permearam o processo de debate e aprovao nal da lei:
a abrangncia do bioma Mata Atlntica e o grau de restrio imposto aos remanescentes
orestais de vegetao primria e secundria em seus diferentes estgios de regenera-
o. Vericaram-se dois tipos de posicionamentos bsicos: de um lado, os que defen-
diam a aprovao de uma lei com grau de proteo ambiental pelo menos prximo ao
j assegurado pelo Decreto 750/1993 e, de outro, os que, apresentando uma viso mais
utilitarista em relao aos recursos naturais, em maior ou menor grau preocupavam-se
em assegurar que as normas no criassem obstculos a diferentes atividades econmi-
cas. Visava-se atenuar a proteo dos remanescentes do bioma tendo em vista, espe-
cialmente, o uso futuro das matas de araucria da regio Sul do pas, que tecnicamente
integram a Mata Atlntica.
A Cmara s votou a matria no nal de 2003, depois de algumas reunies de
um grupo de trabalho informal de negociao constitudo pela Mesa. Deve ser dito
que, para que o processo chegasse a consenso na Cmara, foram includos no texto
dispositivos relacionados a instrumentos econmicos, prevendo incentivos para as ini-
ciativas de proteo ambiental. O setor empresarial cedeu um pouco, desde que essas
ferramentas fossem incorporadas, e os ambientalistas tambm, admitindo alguma e-
xibilidade em parte das regras de proteo.
No Senado Federal, todavia, ocorreu novo debate entre ambientalistas e de-
senvolvimentistas e a proposta foi aprovada com emendas. Em 2006, o projeto de lei
retornou Cmara dos Deputados, onde foi rejeitada uma emenda do Senado que tra-
tava da indenizao por limitaes ao uso econmico das propriedades geradas pela
futura lei e que era o centro dos ltimos conitos. Para viabilizar a votao, parece ter
havido acordo no sentido de que o MMA iniciaria um processo de rediscusso das
normas do Cdigo Florestal que disciplinam as reservas legais das propriedades rurais
(FALEIROS, 2006).
O processo desse projeto de lei foi to lento, que as organizaes no gover-
namentais formaram estruturas especializadas para seu acompanhamento. A histria
dessa proposio legislativa confunde-se com a histria da Rede de Organizaes No
Governamentais da Mata Atlntica (ARAJO, 2007). Cabe dizer que as organizaes
no governamentais no repetiram nesse processo, ao menos explicitamente, os coni-
207
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
tos internos entre preservacionistas e socioambientalistas que marcaram a construo
da Lei do Snuc.
No texto nal da Lei n
o
11.428/2006, constam normas que seguem uma lgica
diversa das regras usuais sobre proteo das orestas e outras formas de vegetao. As
regras so diferenciadas segundo o tipo de remanescente orestal vegetao prim-
ria (art. 20); vegetao secundria em estgio avanado de regenerao (arts. 21 e 22);
vegetao secundria em estgio mdio de regenerao (arts. 23 e 24); e vegetao se-
cundria em estgio inicial de regenerao (arts. 25 e 26). Alm disso, h normas espe-
ccas para a proteo dos remanescentes em zonas urbanas (arts. 30 e 31), bem como
sobre atividades minerrias em reas com vegetao secundria em estgio avanado
ou mdio de regenerao (art. 32).
Os dispositivos relativos aos instrumentos econmicos, importantes para o
pacto nal que levou aprovao da Lei n
o
11.428/2006, foram parcialmente vetados.
Vetaram-se pargrafos que detalhavam a gesto do Fundo de Restaurao do Bioma
Mata Atlntica (art. 36, 1 a 3), em razo de estarem insertos na competncia pri-
vativa do presidente da Repblica; a servido ambiental (arts. 39 e 40), por j haver
normas em vigor sobre o tema; e benefcios creditcios para proprietrios ou possui-
dores de rea com vegetao primria ou secundria em estgios mdio ou avanado
de regenerao (art. 41, caput, incisos II e III), por implicarem potencial renncia de
receitas. Vetou-se tambm dispositivo que previa indenizaes por limitaes deriva-
das da lei que afetassem a potencialidade econmica dos imveis rurais (art. 45), neste
ltimo caso com o apoio dos ambientalistas.
6.5 As normas nacionais sobre o acesso aos recursos
genticos
A Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), rmada em 1992, assegu-
ra aos pases detentores de recursos genticos soberania sobre o seu patrimnio, e
identica o conhecimento tradicional como elemento essencial nas estratgias para a
conservao da biodiversidade.
Logo depois da entrada da CDB em vigor no pas, a senadora Marina Silva apre-
sentou projeto de lei pretendendo tratar em nvel de legislao interna os temas regula-
dos pela Conveno. De forma consoante com o pactuado no plano internacional, essa
208
Memria e Anlise de Leis
proposio legislativa contempla aspectos novos e complexos referentes ao acesso aos
recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado, bem como regras quanto
repartio de benefcios associadas a esse acesso.
Em agosto de 1998, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional
duas propostas sobre o assunto: um projeto de lei com a mesma finalidade da
iniciativa que tramitava no Senado, ou seja, regulando a questo de uma forma
abrangente, e uma proposta de emenda Constituio definindo o patrimnio
gentico como um bem da Unio. A prpria mensagem que acompanhou o projeto
de lei reconhecia que o seu contedo era baseado no texto em trmite de auto-
ria da Senadora Marina Silva. Sobre a alterao no texto de nossa Carta Poltica,
expressou-se assim o Poder Executivo:
O Governo entende que a melhor opo para o Brasil declarar o Patrimnio Ge-
ntico como bem da Unio, porque somente este tratamento permitir adequado
controle sobre o acesso aos recursos genticos e sobre a repartio dos benefcios
oriundos de sua utilizao, [...].
A aprovao dessa emenda constitucional dar ao Estado brasileiro o necessrio am-
paro para tratar, de forma ampla e uniforme, de todos os recursos genticos existentes
no territrio nacional e nas demais reas sob sua jurisdio [...] (BRASIL..., 1998).
O projeto do Poder Executivo foi retirado de tramitao por solicitao do autor em
agosto de 2000, quando j estava em vigor a MP 2.052. Essa medida provisria foi adotada
sob crticas dos grupos que vinham acompanhando o processo em trmite no Legislativo:
A edio da MP deixou um cenrio de terra arrasada: interrompeu as discusses no
Congresso Nacional sobre os projetos de lei; paralisou boa parte das pesquisas en-
volvendo recursos genticos, na medida em que estabeleceu uma srie de exigncias
cujo controle e scalizao no foram atribudos a quem quer que seja. Por m no
serviu como instrumento de proteo aos direitos dos povos indgenas e de comu-
nidades locais, que continuam a ser ameaados pelos interesses em saquear os seus
conhecimentos e recursos naturais (ARAJO, 2002, p. 91).
A justicativa ocial para o ato apresentada pelo Poder Executivo foi a de que a
falta de normas legais que regulamentassem a bioprospeco impedia a incorporao
plena no pas dos preceitos da CDB. Na prtica, a urgncia da medida congurava
209
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
reao a acordo rmado entre a organizao social brasileira Biomaznia e empresa
suia Novartis Pharma AG, sem intermediao dos rgos da administrao direta do
governo federal. Mary Allegretti (2000 apud SATO, 2000, p. A21), ento secretria da
Coordenao da Amaznia do MMA, classicou o polmico acordo, que acabou sendo
suspenso, como uma biopirataria legalizada.
No nal de 1998, a proposta Marina Silva havia sido votada pelo Senado Fede-
ral e remetida Cmara dos Deputados, onde, juntamente com seus apensos, perma-
necia sem perspectiva de votao poca da primeira edio da medida provisria,
situao que se mantm at hoje.
A matria atualmente disciplinada pela MP 2.186-16/2001, sucessora da MP
2.052/2000. H vrios anos, desde o incio da gesto Marina Silva no MMA, vem-se
trabalhando em anteprojeto de lei para substituio dessa medida provisria. Em reu-
nio da CPI da Biopirataria da Cmara dos Deputados (CPIBIOPI) realizada em 9 de
maro de 2005, o representante do MMA comunicou que o texto estava pronto e j sob
anlise da Casa Civil, para envio ao Congresso Nacional (BRASIL..., 2005a). At agora,
o envio no foi efetivado.
Permanece sem votao no Legislativo a proposta de emenda Constituio que
pretende inserir o patrimnio gentico entre os bens da Unio. No se vislumbram os
motivos para o Poder Executivo no ter retirado de tramitao tambm essa proposta
de emenda Constituio. A proposta, inclusive, parece em princpio apresentar certo
grau de conito com o regime sui generis assegurado pela CDB, ao tratar as informaes
associadas aos recursos genticos como um bem patrimonial da Unio. Esse regime es-
pecial talvez no se coadune com a diviso convencional entre bens pblicos e privados.
Nos processos relacionados a esse assunto, evidenciam-se dois tipos de postura:
de um lado, os atores no governamentais e governamentais que priorizam os direitos
dos detentores do conhecimento tradicional associado e, de outro, os atores gover-
namentais que, sem necessariamente desconsiderar esses direitos, focam sua ateno
na necessidade de se centralizar na Unio o controle sobre as atividades de acesso
aos recursos genticos e de repartio dos benefcios. Alm disso, surgem instituies
pblicas e privadas que atuam em cincia e tecnologia, demandando regras que no
obstaculizem a pesquisa nesse campo.
O controle, hoje, est concentrado na Unio, mais especicamente no Conselho
de Gesto do Patrimnio Gentico (CGEN). Cabe a esse rgo colegiado a elaborao
210
Memria e Anlise de Leis
de regras infralegais importantes sobre esse tema. Cumpre dizer que esse conselho
composto apenas de representantes de entidades governamentais. Os representantes
da sociedade civil atuam apenas como convidados.
O tema regulado pela MP n
o
2.186-16/2001 objeto de captulo especco nesta
publicao. De toda forma, pode-se mencionar que o contedo dessa medida provi-
sria, decidido como medida emergencial em 2000, sem dvida traz lacunas e pontos
ainda a serem mais bem trabalhados.
O prprio conceito de acesso trazido pelo texto traz certa indeterminao, ao con-
templar a obteno de amostra de componente do patrimnio gentico para ns de pes-
quisa cientca, desenvolvimento tecnolgico ou bioprospeco, visando a sua aplicao
industrial ou de outra natureza (art. 7, inciso IV). Esse texto aproxima acesso e coleta de
material biolgico. Tanto assim que a Orientao Tcnica n
o
1/2003 do CGEN disps:
Para ns de aplicao do disposto no art. 7, inciso IV, da Medida Provisria n 2.186-16,
de 23 de agosto de 2001, entende-se por obteno de amostra de componente do pa-
trimnio gentico a atividade realizada sobre o patrimnio gentico com o objetivo de
isolar, identicar ou utilizar informao de origem gentica ou molculas e substncias
provenientes do metabolismo dos seres vivos e de extratos obtidos destes organismos.
Como assunto importante ainda pendente de soluo, pode-se apontar a forma
de resolver a repartio de benefcios quando o conhecimento tradicional for comum
a diferentes comunidades. Comentrio adicional que deve ser feito sobre esse ponto
que as diculdades associadas matria tambm esto presentes nas negociaes
internacionais para aplicao concreta da CDB.
Outro aspecto a ser colocado que a relao das normas federais que regulam
o tema com leis estaduais que vm sendo editadas permanece uma incgnita jurdica e
poltica. No se sabe at que ponto cabe legislao estadual sobre o acesso aos recursos
genticos e ao conhecimento tradicional associado.
6.6 A proteo na esfera penal
A Lei n
o
9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais LCA) foi formalmente gerada
a partir de projeto de lei de iniciativa do Executivo que tratava de valores de multas
211
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
ambientais na esfera federal. A opo de formulao de uma lei ampla reunindo os
diferentes tipos penais relacionados questo ambiental veio como proposta dos par-
lamentares. interessante comentar que a legislao de cunho ambiental surgiu em
nosso sistema jurdico associada a normas de carter penal, como foi aqui mostrado.
J no primeiro parecer de mrito na Cmara dos Deputados ao projeto en-
viado pelo Executivo, proferido pela CDCMAM (atual CMADS), elaborou-se texto
alternativo agrupando diferentes tipos penais relacionados questo ambiental. At
ento, os crimes com o meio ambiente como objeto tutelado estavam dispersos em
vrias leis distintas, o que dicultava sua aplicao, alm de no terem coerncia entre
si quanto s penas previstas. Ainda na Cmara, foi produzida outra verso na Comis-
so de Constituio e Justia que, remetida ao Senado Federal, serviu de base para a
construo de substitutivo com inovaes relevantes, como a responsabilidade penal
da pessoa jurdica.
A lei aprovada no retorno Cmara e remetida sano no incio de 1998 teve
o texto do Senado como principal base, com ajustes pontuais advindos do texto ante-
riormente aprovado pela Casa iniciadora. A insero do processo na pauta do plenrio
para votao no incio de 1998 parece ter sido vitalizada por interesses contingenciais
da Presidncia da Repblica, que intentava mostrar resultados positivos quanto pol-
tica ambiental. Cabe registrar que os dados preliminares relativos ao desmatamento da
Amaznia mostravam um aumento considervel em relao ao ano anterior.
At a entrada em vigor da LCA, a tutela penal da fauna e da flora estava
concentrada respectivamente na Lei n
o
5.197/1967 (Lei de Proteo Fauna) e na
Lei n
o
4.771/1965 (Cdigo Florestal). Cumpre dizer que no havia ento previso
de crimes relacionados a florestas e outras formas de vegetao. O Cdigo Flores-
tal estabelecia apenas contravenes penais (art. 26).
Considera-se que o art. 27 da Lei de Proteo Fauna e o art. 26 do Cdigo Flo-
restal foram implicitamente revogados pela Lei de Crimes Ambientais. Avalia-se que a
LCA esgota as infraes penais que tm a fauna e a ora como bem jurdico tutelado
e, de forma mais ampla, que no subsistem contravenes penais relativas a meio am-
biente. Assim foi o entendimento do Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis da
Cmara dos Deputados, no mbito do processo do PL n
o
679/2007.
Tambm no tm hoje aplicao diante dos efeitos derrogatrios da LCA: os
dispositivos da Lei de Proteo Fauna sobre agravantes (art. 29), autoria (art. 30),
212
Memria e Anlise de Leis
processo penal (arts. 31 a 34); e os dispositivos do Cdigo Florestal sobre autoria
(art. 29), circunstncias agravantes (art. 31) e processo penal (arts. 33 a 36). Alm
disso, a previso de os funcionrios dos rgos ambientais instaurarem inqurito
policial e intentarem a ao penal, constante nos arts. 33 e 34 do Cdigo Florestal,
no foi recepcionada pela Constituio Federal de 1988. Essa previso colide com o
disposto nos arts. 129 e 144 de nossa Carta Magna.
A LCA traz uma seo prpria referente aos crimes contra a fauna, que abrange
tambm as condutas referentes pesca ilcita, assunto no tratado neste captulo.
No art. 29 da lei, consta tipo penal bastante abrangente, que abarca matar, per-
seguir, caar, apanhar, utilizar espcimes da fauna silvestre, nativos ou em rota mi-
gratria, sem a devida permisso, licena ou autorizao da autoridade competente,
ou em desacordo com a obtida, bem como um conjunto de outras condutas relativas
a comrcio, transporte etc. A pena foi bastante reduzida em relao anteriormente
estabelecida pela Lei Fragelli: deteno de seis meses a um ano, e multa, aumentada de
metade se presentes determinadas situaes, como o fato de a espcie ser rara ou con-
siderada ameaada de extino. No crime o abate do animal quando realizado em
estado de necessidade, para saciar a fome do agente ou de sua famlia (art. 37).
H quem defenda que a atenuao das penas relativas a crimes contra a fauna
pela LCA foi demasiada e, mais importante, que as condutas delituosas em grande
escala ou de forma permanente mereceriam previso penal especca. H proposi-
es legislativas em trmite no Congresso Nacional que preveem ajustes nesse sen-
tido na LCA.
Tambm constituem crime pela LCA: a exportao para o exterior, sem autori-
zao, de peles e couros de anfbios e rpteis em bruto (art. 30); a introduo de espci-
me animal no pas sem licena (art. 31); e a prtica de maus-tratos aos animais (art. 32).
A LCA contm tambm uma seo especca relativa aos crimes contra a ora
(Seo II do Captulo V). Nos arts. 38 e 39, colocam-se tipos penais voltados a prote-
ger especicamente as orestas de preservao permanente. Para a caracterizao das
orestas de preservao permanente, deve-se vericar o disposto nos arts. 2 e 3 do
Cdigo Florestal. O sujeito ativo do crime, como nas outras infraes reguladas pela
LCA, pode ser pessoa fsica ou jurdica, proprietria do imvel onde est a oresta de
preservao permanente ou no.
213
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O art. 38-A, acrescido pela Lei n
o
11.428/2006 (Lei da Mata Atlntica), torna
crime as condutas de destruir ou danicar vegetao primria ou secundria do bio-
ma Mata Atlntica, em estgio avanado ou mdio de regenerao, ou utiliz-la em
desacordo com a legislao. Estabelece-se a mesma pena prevista para os arts. 38 e 39.
Nos arts. 40 e 40-A da LCA, a preocupao a tutela das Unidades de Con-
servao e suas reas de entorno, reguladas pela Lei n
o
9.985/2000, a Lei do Snuc. A
LCA refere-se a dano direto e indireto s UCs, sem explicitar a diferena entre ambos.
Segundo Costa Neto (2000), o dano direto resultaria do prprio comportamento do
agente, enquanto o dano indireto ocorreria por meios mediatos, como a introduo
de animais nas UCs. De toda forma, concordamos com o referido professor quando
arma que a descrio do tipo penal prescindiria da utilizao das expresses direto
e indireto.
Est presente nos arts. 40 e 40-A da LCA problema de tcnica legislativa, de-
corrente do veto ocorrido na redao aprovada pelo Congresso para a Lei do Snuc.
Na verdade, o art. 40-A no tem aplicao em razo do veto a seu caput. As redaes
vetadas nos arts. 40 e 40-A pretendiam diferenciar os crimes em UCs de Proteo In-
tegral (parques nacionais, estaes ecolgicas etc.) daqueles ocorridos em UCs de Uso
Sustentvel (reas de proteo ambiental, reservas extrativistas etc.), apenando com
maior rigor os primeiros.
O art. 41 da LCA tipica o crime de provocar incndio em mata ou oresta.
Note-se que no importa para a aplicao do dispositivo se a vegetao nativa ou
plantada. A conduta criminosa pode gerar concurso de crimes, com o incndio cau-
sando mortandade de animais (ver art. 29 da LCA) ou outras situaes.
O art. 42 da LCA dene como crime as condutas de fabricar, vender, trans-
portar ou soltar bales que possam provocar incndios. Inexiste modalidade culpo-
sa. Perceba-se que o tipo penal no alcana, como bem alerta Costa Neto (2000), as
condutas de adquirir, guardar ou manter em depsito esses artefatos, o que pode ser
considerado uma omisso do legislador.
O art. 43 da LCA, que dizia respeito conduta de fazer uso de fogo nas o-
restas ou demais formas de vegetao sem as devidas precaues, foi objeto de veto
presidencial. Considerou-se a redao aprovada pelo Legislativo imprecisa em face das
exigncias de uma norma penal.
214
Memria e Anlise de Leis
O art. 44 da LCA traz o crime de extrao sem autorizao de substncias
minerais em orestas de domnio ou de preservao permanente. Inexiste modali-
dade culposa. Cabe ressaltar que a pesquisa e lavra de substncias minerais demanda
autorizao da Unio, nos termos do ar. 176, caput e 1 da Constituio Federal,
mais especicamente do Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM),
sem prejuzo do licenciamento ambiental perante o rgo competente do Sistema
Nacional do Meio Ambiente (Sisnama).
O art. 45 da LCA dene como crime as condutas de cortar ou transformar em
carvo madeira de lei, assim classicada por ato do Poder Pblico, em desacordo com
as determinaes legais. Inexiste modalidade culposa. A decincia nesse tipo penal
est no fato de o conceito de madeira de lei no ter denio tcnica precisa. A ex-
presso, que j estava na alnea q do art. 26 do Cdigo Florestal, tem origem em nor-
mas que vigoravam na poca do Imprio para fazer referncia a madeiras teis para
construes cujo corte era controlado, como anteriormente comentado. Atualmente,
o conceito no adotado pelos rgos ambientais tendo em vista o controle do corte.
No art. 46 da LCA, tem-se tipo penal contemplando as condutas de receber ou
adquirir madeira e outros produtos de origem orestal sem exigir a licena do vende-
dor e sem munir-se da via que deve acompanhar o produto at nal beneciamento.
Inexiste modalidade culposa. O documento que acompanha o produto, at pouco tem-
po atrs, era a Autorizao para Transporte de Produto Florestal (ATPF). Hoje, o Do-
cumento de Origem Florestal (DOF), institudo pela Portaria n
o
253/2006 do MMA,
o documento obrigatrio para controle do transporte de produtos e subprodutos
orestais, o carvo vegetal inclusive.
O art. 47 da LCA, que estabelecia o crime de exportar espcie vegetal, germo-
plasma ou outro produto ou subproduto de origem vegetal sem licena da autoridade
competente, foi vetado. Avaliou-se que a redao era genrica demais, por abranger
tambm espcies no protegidas pelas normas ambientais. Foi apresentado como jus-
ticativa, tambm, o fato de haver proposies em trmite no Congresso sobre esse
tema especco.
No art. 48 da LCA, consta o crime de impedir ou dicultar a regenerao na-
tural de orestas e demais formas de vegetao. Inexiste modalidade culposa. Como
um dos exemplos de conduta criminosa nesse tipo, Costa Neto (2000) cita o des-
cumprimento de exigncias previstas em plano de manejo orestal aprovado pelo
rgo ambiental.
215
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O art. 49 da LCA dene o crime de destruir, lesar ou maltratar plantas de or-
namentao de logradouros pblicos ou em propriedade privada alheia. inevitvel
apresentar crtica em relao a esse tipo penal. As sanes penais como princpio devem
estar reservadas a condutas de grave potencial ofensivo, o que no est congurado
nesse caso. O comentrio assume ainda maior relevncia quanto modalidade culposa.
No art. 50 da LCA, tem-se o crime de destruir ou danicar orestas nativas ou
plantadas ou vegetao xadora de dunas, protetora de mangues, objeto de especial
preservao. Inexiste modalidade culposa. O crime consuma-se com destruio ou
produo de dano sobre um dos objetos de proteo: orestas nativas, orestas planta-
das, vegetao xadora de dunas ou protetora de mangues. H algum nvel de impreci-
so na redao desse tipo penal, mas a qualicao como objeto de especial preserva-
o, em nosso ponto de vista, delimita os objetos de proteo e a aplicao da norma.
A Lei n
o
11.284/2006 (Lei de Gesto das Florestas Pblicas) acresceu o art. 50-
A, denindo como crime as condutas de desmatar, explorar economicamente ou de-
gradar oresta, plantada ou nativa, em terras de domnio pblico. Inexiste modalidade
culposa. H uma causa especial de aumento de pena aplicvel apenas a esse tipo penal:
se a rea explorada for superior a mil hectares, a pena ser aumentada de um ano por
milhar de hectare. Perceba-se essa causa especial pode gerar penas bastante severas.
O art. 51 da LCA traz o crime de comercializar motossera ou utiliz-la em o-
restas e nas demais formas de vegetao, sem licena ou registro. Inexiste modalidade
culposa. O Cdigo Florestal, em seu art. 45, obriga a registro, no Ibama, dos estabe-
lecimentos comerciais responsveis pela comercializao de motosserras, bem como
aqueles que adquirem esse equipamento. Note-se que pode haver concurso entre esse
delito e outros constantes na mesma seo da lei, como os arts. 38, 39 etc.
No art. 52 da LCA, coloca-se como crime a conduta de penetrar em UC sem
licena, conduzindo substncias ou instrumentos de caa ou explorao orestal. A
autoridade competente para a expedio da licena para a explorao orestal ser
o Ibama ou os rgos ambientais estaduais e municipais, conforme a titularidade da
Unidade de Conservao e observado o art. 19 do Cdigo Florestal. As exigncias
quanto caa so xadas pela Lei n
o
5.197/1967. O crime consumado com a mera
entrada na UC portando as substncias ou os instrumentos.
Finalmente, o art. 53 da LCA traz causas especiais de aumento de pena, apli-
cveis a todos os crimes contra a ora. Aumentam a pena de um sexto a um tero a
216
Memria e Anlise de Leis
diminuio de guas naturais, a eroso do solo, a prtica do crime no perodo de queda
de sementes ou contra espcies raras ou ameaadas de extino e outras causas.
Deve-se perceber que no esto cobertas pelas regras penais acima comentadas
as infraes relativas reserva legal das propriedades rurais. Essa omisso deve-se a
um dos principais acordos polticos rmados entre o Poder Executivo e parlamentares
ambientalistas e a bancada ruralista para a aprovao da LCA, que remeteu a questo
para o regulamento que cobriria as sanes administrativas.
Destarte, as sanes aplicveis s infraes relativas reserva legal so pun-
veis, hoje, exclusivamente na esfera administrativa, mediante a imposio de multas
e outras penalidades cabveis nos termos do art. 72 da LCA. Na verdade, as crticas
quanto ao rigor excessivo do Poder Pblico no que se refere a esse instrumento espe-
cco parecem ter relao menos com essas multas e mais com os problemas que os
proprietrios rurais esto tendo para obter crdito agrcola, se no tiverem a reserva
legal devidamente averbada, por fora da Resoluo do Conselho Monetrio Nacional
(CMN)/Banco Central (Bacen) n
o
3.545/2008.
7 Registros de outras leis e regulamentos
Com relao base normativa de carter nacional voltada proteo da biodi-
versidade, devem-se citar ainda:
Lei n
o
6.576/1978, que dispe sobre a proibio do abate de aaizeiro em todo o
territrio nacional e d outras providncias;
Lei n
o
6.607/1978, que declara o Pau-Brasil rvore nacional, institui o Dia do
Pau-Brasil, e d outras providncias;
Lei n
o
7.173/1983, que dispe sobre o estabelecimento e funcionamento de jar-
dins zoolgicos e d outras providncias;
Lei n
o
7.643/1987, que probe a pesca de cetceo nas guas jurisdicionais brasi-
leiras, e d outras providncias;
Lei n
o
7.754/1989, que estabelece medidas para proteo das orestas existentes
nas nascentes dos rios e d outras providncias;
217
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Decreto n
o
4.340/2002, que regulamenta artigos da Lei n 9.985, de 18 de julho
de 2000, que dispe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza (Snuc), e d outras providncias;
Decreto n
o
5.975/2006, que regulamenta os arts. 12, parte nal, 15, 16, 19, 20 e
21 da Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965, o art. 4, inciso III, da Lei n 6.938,
de 31 de agosto de 1981, o art. 2 da Lei n 10.650, de 16 de abril de 2003, altera e
acrescenta dispositivos aos Decretos n 3.179, de 21 de setembro de 1999, e 3.420,
de 20 de abril de 2000, e d outras providncias;
Decreto n
o
6.514/2008, que dispe sobre as infraes e sanes administrativas
ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apurao
destas infraes, e d outras providncias;
Decreto n
o
6.874/2009, que institui, no mbito dos Ministrios do Meio Am-
biente e do Desenvolvimento Agrrio, o Programa Federal de Manejo Florestal
Comunitrio e Familiar (PMCF), e d outras providncias;
Lei n
o
11.959/2009, que Dispe sobre a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel da Aquicultura e da Pesca, regula as atividades pesqueiras, revoga a
Lei n 7.679, de 23 de novembro de 1988, e dispositivos do Decreto-Lei n 221, de
28 de fevereiro de 1967, e d outras providncias.
Alm disso, como o Brasil signatrio da Conveno sobre o Comrcio Inter-
nacional de Espcies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extino (Cites), h uma
srie de restries comercializao nela contidas que devero ser tambm observadas.
8 Comentrios nais
Na anlise aqui apresentada, mostraram-se aspectos relevantes da histria e a
situao atual das principais normas de carter nacional que disciplinam a proteo
das orestas da fauna, da ora e da biodiversidade. Considera-se que o conhecimento
detalhado dessas regras, bem como de sua lgica subjacente, que pode ser captada,
pelo menos parcialmente, a partir do histrico das normas j revogadas e dos pro-
cessos polticos de construo dos textos legais, requisito bsico para alimentar os
debates atuais sobre o aperfeioamento dessa legislao.
218
Memria e Anlise de Leis
Deve ser comentado que o fato de parte dessa legislao ser considerada antiga
no justica, por si s, que ela deva ser substituda. Impe-se discutir previamente
quais so as normas que efetivamente demandam ajustes.
Tomando-se como exemplo o Cdigo Florestal, no se pode deixar de perceber
que a redao atual da lei tem sido objeto de ajustes importantes ao longo dos anos.
Foi tambm complementada por normas relativas a assuntos especcos, como a Lei
da Mata Atlntica, a Lei de Gesto das Florestas Pblicas, a Lei do Snuc e a Lei de Cri-
mes Ambientais. Alm disso, se a lei orestal, historicamente, tem tido problemas em
sua aplicao, apenas essa constatao no congura justicativa robusta para que seja
revogada. H um conjunto extenso de leis nessa mesma situao no pas.
No se defende aqui a legislao atual como perfeita ou imutvel. Como fru-
to de amplos pactos que devem reetir as demandas sociais, lei alguma merece esse
rtulo. Considera-se, todavia, que se faz imperativo o estudo cuidadoso das normas
em vigor no campo aqui analisado, antes de serem efetivadas modicaes de vulto.
Precisamos de novas leis ou da aplicao das leis existentes? Em que medida as de-
cincias da poltica ambiental esto realmente ligadas aos textos legais que a balizam?
So questes que ainda esto a merecer o devido debate.
Referncias
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Paulo, p. A37, 15 dez 2005.
ARAJO, Ana Valria. Acesso a recursos genticos e proteo aos conhecimentos tra-
dicionais associados. In: LIMA, Andr (org.). O direito para o Brasil socioambiental.
Porto Alegre: S. A. Fabris Ed.; So Paulo: Inst. Socioambiental, 2002.
ARAJO, Suely M. V. G. de. Coalizes de advocacia na formulao da poltica nacional
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UnB, Braslia, 2007.
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Braslia, v. 5, p. 236-243, 2008.
219
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
AZEVEDO, Tasso. Terra de ningum?: entrevista a Melissa Crocetti. Revista EcoTerra
Brasil, Curitiba, 2004. Disponvel em: http://www.ecoterrabrasil.com.br/home/index.
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BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal.
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223
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Instrumentos para a conservao
da biodiversidade

Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras
1 Introduo
As razes que justicam a conservao da diversidade biolgica esto plena-
mente tratadas ao longo da presente obra, sendo desnecessrio repeti-las. O objeto
deste captulo tratar dos instrumentos legais atualmente em uso no Brasil para tornar
efetiva essa proteo.
A Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que institui a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, considera, entre outros, os seguintes instrumentos:
estabelecimento de padres de qualidade ambiental;
zoneamento ambiental;
avaliao de impactos ambientais;
licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo Poder Pblico;
penalidades;
224
Memria e Anlise de Leis
Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utiliza-
doras dos recursos ambientais;
instrumentos econmicos.
lista acima, ainda que abrangente, podem ser acrescidos vrios outros instru-
mentos, como os relativos ao planejamento do uso dos recursos naturais e da ocupao
do solo e as vrias licenas e autorizaes. Outrossim, os instrumentos mencionados
constituem, em sua maior parte, mecanismos tradicionais de regulao direta, tambm
chamados de comando e controle. Todavia, uma discusso que se torna cada vez mais
importante o uso de instrumentos econmicos para a gesto ambiental, cujo papel
tem crescido nos ltimos anos. Incluem-se aqui os vrios tipos de taxas e tributos e o
pagamento por servios ambientais, por exemplo.
Entre os vrios tipos de ordenao dos mecanismos de gesto ambiental, ado-
tou-se neste trabalho a classicao utilizada em trabalho anterior (JURAS, 2009), a
partir da proposta por Seroa da Motta et al. (1996) e Seroa da Motta (1997). Nessa clas-
sicao, os instrumentos de gesto ambiental so classicados nos seguintes grupos:
Regulamentos e sanes, tambm chamados de comando e controle: licencia-
mento ambiental e demais licenas, autorizaes e permisses, restries ao uso
do solo, sanes penais;
Tributao e subsdios: subsdios, taxas, impostos, multas por no atendimento,
royalties e outras formas de compensao pela explorao de recursos naturais;
Criao de Mercado: permisses, direitos ou quotas comercializveis ou
transferveis;
Interveno de Demanda Final: programas de qualidade, rotulagem e certica-
o ambiental, outros;
Legislao de Responsabilizao: compensao por dano ambiental; garantias de
desempenho.
225
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
2 Instrumentos de comando e controle
2.1 Planejamento do uso dos recursos naturais e da
ocupao do solo
2.1.1 reas protegidas
O Decreto n
o
5.758, de 13 de abril de 2006, que institui o Plano Estratgico Na-
cional de reas Protegidas (Pnap), trata como reas protegidas, de forma especca, as
unidades de conservao, as terras indgenas e as terras de quilombo.
Unidades de conservao
A Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unida-
des de Conservao da Natureza (Snuc), dene unidade de conservao como
espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com
caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico com ob-
jetivos de conservao e limites denidos, sob regime especial de administrao ao
qual se aplicam garantias adequadas de proteo.
A referida lei classica as unidades de conservao em dois grupos: Unidades
de Proteo Integral e Unidades de Uso Sustentvel. O objetivo das Unidades de Pro-
teo Integral preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus
recursos naturais, com as excees previstas na lei. O objetivo das Unidades de Uso
Sustentvel compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de par-
cela de seus recursos naturais.
As unidades de conservao devem ser dotadas de zona de amortecimento e de
corredores ecolgicos. A primeira abrange entorno de uma unidade de conservao,
onde as atividades humanas esto sujeitas a normas e restries especcas, com o pro-
psito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade; os segundos so
226
Memria e Anlise de Leis
pores de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando unidades de conservao,
que possibilitam entre elas o uxo de genes e o movimento da biota, facilitando a
disperso de espcies e a recolonizao de reas degradadas, bem como a manuten-
o de populaes que demandam para sua sobrevivncia reas com extenso maior
do que aquela das unidades individuais (Lei do Snuc, art. 2, XVIII e XIX).
Detalhes sobre cada uma das categorias assim como o processo de criao de
unidades de conservao so tratados em captulo especco e, por isso, no sero
tratados aqui.
Terras indgenas
A Constituio Federal, art. 231, reconhece os direitos originrios dos ndios
sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las e pro-
teg-las. A Constituio dene as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios como
aquelas habitadas por eles em carter permanente, as utilizadas para suas atividades
produtivas, as imprescindveis preservao dos recursos ambientais necessrios a seu
bem-estar e as necessrias a sua reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, cos-
tumes e tradies (art. 231, 1). Os ndios detm a posse permanente de suas terras
e o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. As
terras indgenas so bens da Unio (art. 20, XI) e so inalienveis e indisponveis, e os
direitos sobre elas, imprescritveis (art. 231, 4).
Conforme ressaltam Drummond (2006), as terras indgenas geralmente apre-
sentam-se em melhor estado de conservao que as reas vizinhas, devido s formas
de uso da terra desenvolvidas por esses povos. Dados apresentados pelo IPAM
75
mos-
tram que, na Amaznia Legal, a rea desmatada em terras indgenas em relao rea
de oresta original foi de apenas 1,4% em 2008 e comparvel ao desmatamento ob-
servado em unidades de conservao de proteo integral. Esse fato torna essas reas
importantes num sistema de reas protegidas que visa a conectividade entre remanes-
centes da vegetao nativa.
75 IPAM. O Carbono na Amaznia e uma Estratgia de REDD para o Brasil. Seminrio pro-
movido pela Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE-PR) e
do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos. Braslia, 18 jun. 2010. Disponvel em: http://
www.ipam.org.br/noticias/IPAM-apresenta-estudos-para-viabilizacao-de-REDD-no-
Brasil/685. Acessado em: 17 ago 2010.
227
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Terras de Quilombo
A Constituio Federal determina o tombamento de todos os stios detentores
de reminiscncias histricas dos antigos quilombos (art. 216, 5). Estes fazem parte
do patrimnio cultural brasileiro, formado pelos bens de natureza material e imate-
rial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade,
ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira (art. 216,
caput). Segundo a Constituio Federal, diferentemente das terras indgenas, que so
de domnio da Unio, a propriedade das terras ocupadas por comunidades quilombo-
las deve ser a estas transferida.
As terras de quilombo podem ou no ajudar a conservao, dependendo de
como as comunidades gerenciem os recursos naturais nelas contidos. No que se refere
Amaznia Legal, a rea desmatada nos quilombos em relao rea de oresta origi-
nal foi de pouco mais de 10% em 2008. Essa taxa, embora bem superior que a observa-
da nas terras indgenas, menor que a registrada nos assentamentos rurais e em terras
privadas ou terras pblicas sem destinao
76
.
2.1.2 reas em propriedades privadas com limitaes de uso
A Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965, que institui o Cdigo Florestal, impe
duas formas de proteo da vegetao nativa no mbito da propriedade: a rea de
preservao permanente (APP) e a reserva legal. O Cdigo Florestal instituiu, ainda,
a servido orestal, por meio da qual o proprietrio renuncia voluntariamente su-
presso ou explorao da vegetao nativa. Esse conceito foi ampliado para servido
ambiental, por meio da Lei 11.284, de 2 de maro de 2006 (Lei de Gesto de Florestas
Pblicas), que o inseriu na Lei 6.938/1981.
rea de preservao permanente
As reas de preservao permanente (APPs) tm a funo ambiental de pre-
servar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o
uxo gnico de fauna e ora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes
humanas (art. 1, 2, II, do Cdigo Florestal). So, em regra, reas intangveis, isto ,
76 IPAM, idem
228
Memria e Anlise de Leis
destinadas preservao dos recursos naturais, onde a vegetao no pode ser supri-
mida nem manejada. permitido o acesso de pessoas e animais para obteno de gua,
desde que no haja desmatamento e que a regenerao e a manuteno a longo prazo
da vegetao nativa no sejam comprometidas. Em caso de degradao, as APPs de-
vem ser recompostas pelo proprietrio ou pelo Poder Pblico. De acordo com a regra
geral, as APPs no integram a reserva legal, como se ver adiante.
A APP representa uma limitao administrativa ao direito de propriedade
constitucionalmente garantido. As limitaes administrativas destinadas proteo
ambiental esto ancoradas no direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
tambm assegurado na Carta Magna. A mediao entre esses dois direitos solucio-
nada pela prpria Constituio, por meio de outro princpio, o da funo social da
propriedade (GANEM, 2007).
As APPs destinam-se proteo da vegetao em locais sensveis de cada pro-
priedade individual. A cobertura vegetal essencial para a conservao dos recursos
hdricos, uma vez que ela protege o solo contra a eroso e evita o processo de assorea-
mento e poluio das guas. Alm disso, a cobertura vegetal nativa ao longo dos rios,
nascentes e encostas contribui para a conectividade entre grandes remanescentes de
vegetao nativa.
As APPs consideradas no art. 2 do Cdigo Florestal so: margens de corpos
de gua, nascentes, topos de morros, encostas muito inclinadas, restingas, bordas de
tabuleiros e chapadas e reas com altitude superior a 1.800 m. Existem, ainda, as APPs
indicadas no art. 3 do Cdigo, que dependem de ato declaratrio do Poder Pblico
para serem consideradas como tal: as destinadas a atenuar a eroso das terras, a formar
faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias, a proteger stios de excepcional
beleza ou de valor cientco ou histrico e a abrigar exemplares da fauna ou ora
ameaados de extino.
No art. 3 do Cdigo Florestal, tambm se consideram de preservao perma-
nente as orestas e demais formas de vegetao natural destinadas a manter o ambien-
te necessrio vida das populaes silvcolas (alnea g). No entanto, tal dispositivo
de constitucionalidade duvidosa, uma vez que colide com o disposto no 2 art. 231
da Constituio Federal, que assegura aos ndios a posse permanente das terras por
eles tradicionalmente ocupadas, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do
solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. Essas terras tm regime jurdico distinto das
APPs. Note-se que o art. 3-A do Cdigo Florestal, acrescido pela MP 2.166-67/2001,
229
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
dispe que a explorao dos recursos orestais em terras indgenas somente poder
ser realizada pelas comunidades indgenas em regime de manejo orestal sustentvel,
para atender a sua subsistncia, o que conrma as diferenas quanto ao regime jur-
dico
77
. Antunes argumenta que h uma contradio entre o caput e o 2 do art. 3
do Cdigo Florestal, [...] pois no se pode confundir as duas modalidades de preser-
vao permanente. Ademais, os termos do art. 231, 1, 2 e 4, da Lei Fundamental
da Repblica impedem que qualquer ato administrativo, ou mesmo legislativo, possa
descaracterizar as terras indgenas ou modicar o seu regime jurdico de preservao
(ANTUNES, 2005, p. 503).
Reserva legal
A reserva legal tambm um instrumento de proteo da vegetao nativa.
De acordo com o Cdigo Florestal, conforme a nova redao dada pela MP n 2.166-
67/2001, reserva legal a rea localizada no interior de uma propriedade ou posse
rural, excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos re-
cursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao
da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e ora nativas (art. 1, 2). A
reserva legal no abrange a totalidade da propriedade ou posse rural e, portanto, no
inviabiliza outros usos do solo, na propriedade ou posse, que requeiram o corte raso da
vegetao. Ao contrrio das reas de preservao permanente, a reserva legal no est
sujeita ao regime de inviolabilidade, isto , no impede o manejo orestal e outros usos
da rea, desde que no impliquem corte raso e sejam realizados de forma sustentvel
(GANEM, 2007).
A reserva legal deve ser averbada na matrcula do imvel, no registro de im-
veis competente. vedada a alterao de sua destinao, nos casos de transmisso, a
qualquer ttulo, de desmembramento ou de reticao da rea.
A reserva legal foi originalmente criada como reserva de recursos orestais.
Quando idealizada, no havia uma preocupao direta com a biodiversidade. Mas, hoje,
conforme a nova denio legal, entende-se que essa reserva tem dupla funo: conser-
var os processos ecolgicos e a biodiversidade e, ao mesmo tempo, garantir reas para
77 Parecer do deputado Ricardo Tripoli ao Projeto de Lei n 679, de 2007, aprovado no Grupo
de Trabalho de Consolidao das Leis. Braslia, Cmara dos Deputados, 2008, p.14. Dispo-
nvel em: http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=396970. Acessado em: 16
ago 2010.
230
Memria e Anlise de Leis
o uso sustentvel dos recursos naturais. A primeira funo, de conservar os processos
ecolgicos e a biodiversidade, signica manter os servios ambientais prestados pelos
ecossistemas naturais dos quais depende a manuteno da vida (GANEM, 2007).
Desse modo, a reserva legal, ao lado das unidades de conservao e das reas
de preservao permanente, tem a funo primordial de conservar a diversidade de
ecossistemas nativos que compem os grandes biomas brasileiros. Ela pode ser deli-
mitada tendo em vista o objetivo de criar conectividade entre grandes remanescentes
de vegetao nativa (GANEM, 2007).
A proporo do imvel destinado a reserva legal varia conforme o grau de pro-
teo que as polticas pblicas almejam para os biomas brasileiros: 80% nas reas o-
restais da Amaznia Legal; 35% nas reas de cerrado na Amaznia Legal; e 20% nas
demais regies do pas.
admitido o cmputo de APP no percentual de reserva legal em trs situaes.
Na Amaznia Legal, podero ser includas as APPs, quando a soma das duas ultrapas-
sar 80% da propriedade. Nas demais regies do pas, a incluso de APP na reserva legal
possvel quando a soma das duas alcanar 50% da propriedade. Por m, nas peque-
nas propriedades ou posses rurais, exceto as situadas na Amaznia Legal, possvel
incluir a APP no cmputo da reserva legal, quando a soma das duas ultrapassa 25% da
propriedade. De qualquer forma, o regime de uso da rea de preservao permanente
no se altera.
O tamanho da reserva legal pode ser reduzido ou ampliado, quando houver
Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE) ou Zoneamento Agrcola. A reduo che-
ga ao mximo de 50% da propriedade, excludas as APPs, os ectonos, os stios e
ecossistemas especialmente protegidos, os locais de expressiva biodiversidade e os
corredores ecolgicos. Exemplo nesse sentido a Recomendao n 3, de 22 de feve-
reiro de 2006, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), para que o Poder
Executivo Federal autorize a reduo da reserva legal, no caso de recomposio, para
at 50% das propriedades situadas na Zona 1, conforme denida na Lei Complemen-
tar estadual n
o
233/2000 (alterada pela Lei Complementar n
o
312/2005), que institui o
Zoneamento Socioeconmico-Ecolgico do Estado de Rondnia.
A reserva legal deve ser composta por vegetao nativa, sendo vedado o desma-
tamento. A lei refora essa determinao ao armar que a vegetao da reserva legal
no pode ser suprimida, podendo apenas ser utilizada sob regime de manejo orestal
231
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
sustentvel. Admite-se o plantio de espcies exticas apenas na pequena propriedade
ou posse rural, cultivadas em sistema intercalar ou em consrcio com espcies nativas.
Nas mdias e grandes propriedades, qualquer forma de revegetao ou de recu-
perao da reserva legal dever ser feita com o plantio de espcies nativas. O plantio de
espcies exticas admitido apenas nos primeiros estgios de recuperao da rea, com
o uso de espcies pioneiras, de acordo com critrios tcnicos estabelecidos pelo Conama.
A recuperao de reserva legal mediante o reorestamento homogneo desvir-
tuaria completamente os objetivos e a denio da reserva legal, que deve ser utilizada
para o manejo orestal, a bioprospeco ou o desenvolvimento de atividades tursticas.
O plantio de espcies como eucalipto, Pinus sp e outras, que implicam o desmatamento
quando se completa o ciclo de crescimento, inadmissvel em reserva legal, onde
proibido o corte raso (GANEM, 2007)
A localizao da reserva legal na propriedade depende da aprovao do rgo
ambiental estadual. Ele pode delegar essa atribuio ao rgo ambiental municipal ou
outra instituio devidamente habilitada. De qualquer forma, o Cdigo determina que
devem ser considerados os seguintes critrios e instrumentos, quando houver: o plano
de recursos hdricos; o plano diretor municipal; o zoneamento ecolgico-econmico;
outras categorias de zoneamento ambiental, e a proximidade com outra reserva legal,
APPs, unidades de conservao ou outra rea legalmente protegida.
A reserva legal pode ser instituda em regime de condomnio entre duas ou
mais propriedades, respeitado o percentual legal devido por cada imvel, mediante a
aprovao do rgo ambiental estadual competente e as devidas averbaes referentes
a todos os imveis envolvidos. Essa alternativa apresenta a vantagem de permitir a
proteo de fragmentos maiores de vegetao nativa e a conectividade entre eles.
Nas propriedades ou posses rurais onde a rea de vegetao nativa for inferior
ao estabelecido na lei, podem ser adotadas as seguintes alternativas: recomposio, re-
generao natural ou compensao. Esta ltima ser tratada no tpico 3.2.1. Sistemas
de permisses transacionveis.
A recomposio da reserva legal ocorre mediante o plantio, a cada trs anos,
de no mnimo 1/10 da rea total necessria sua complementao, com espcies
nativas, de acordo com critrios estabelecidos pelo rgo ambiental estadual com-
petente. Ou seja, o proprietrio ou posseiro dispunha de trinta anos para recompor
a rea, pelo plantio com espcies nativas, contados a partir de 2001, data da Medida
232
Memria e Anlise de Leis
Provisria (MP n
o
2.166-67/2001) em vigor. Na conduo da regenerao natural da
reserva legal, o proprietrio ou posseiro apenas deixa de usar a rea, permitindo a
sua restaurao natural.
O proprietrio rural tem, ainda, a opo de ser desonerado da obrigao de pro-
mover a recomposio ou a regenerao, mediante doao de rea localizada no interior
de unidade de conservao de domnio pblico, pendente de regularizao fundiria,
desde que pertena ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma microbacia.
Por m, vale citar o entendimento de Antunes (2005, p. 506), de que a reserva
legal no propriamente uma limitao ao direito de propriedade mas, ao contrrio,
um dos elementos constitutivos do prprio direito de propriedade orestal e, como tal,
condio de sua existncia.
Servido ambiental
O proprietrio rural pode renunciar ao direito de suprimir a vegetao, em
carter permanente ou temporrio, por meio da servido orestal, excludas a reserva
legal e a APP institudas pelo Cdigo Florestal. A servido tambm deve ser averbada
na matrcula do imvel e est sujeita s mesmas limitaes impostas reserva legal.
A servido ambiental praticamente idntica servido orestal. Foi criada
por meio da Lei n
o
11.284/2006 (Lei de Gesto de Florestas Pblicas) e inserida no
corpo da Lei n
o
6.938/1981, como instrumento da Poltica Nacional de Meio Ambiente.
Aplica-se propriedade privada, deve ter as mesmas limitaes de uso, pode ser usada
para compensao de reserva legal e est isenta de ITR. A Lei n
o
11.284/2006, entretan-
to, no extinguiu a servido orestal.
2.1.3 Reservas da biosfera
A Lei do SNUC tambm prev a categoria Reserva da Biosfera, modelo de ges-
to integrada, participativa e sustentvel dos recursos naturais, com os objetivos b-
sicos de preservao da diversidade biolgica, desenvolvimento de atividades de pes-
quisa, monitoramento ambiental, educao ambiental, desenvolvimento sustentvel e
melhoria da qualidade de vida das populaes. A Reserva da Biosfera reconhecida
pelo Programa Intergovernamental O Homem e a Biosfera MAB, estabelecido pela
233
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Unesco, organizao da qual o Brasil membro. Esse tema tambm tratado em cap-
tulo especco neste livro.
2.1.4 Patrimnio nacional
A Constituio Federal, art. 225, 4, transformou em patrimnio nacional a
Floresta Amaznica, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a
Zona Costeira, determinando que a utilizao desses biomas dever obedecer a condi-
es estabelecidas em lei, que assegurem a preservao dos ecossistemas.
Desses biomas, apenas a Zona Costeira e a Mata Atlntica tm lei especca,
respectivamente Lei n
o
7.661, de 16 de maio de 1988, e Lei n
o
11.428, 22 de dezembro
de 2006.
A Lei n
o
7.661/1988 instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro
(PNGC), o qual visa a orientar a utilizao racional dos recursos na Zona Costeira, de
forma a contribuir para elevar a qualidade de vida de sua populao, e a proteo de
seu patrimnio natural, histrico, tnico e cultural. Zona Costeira denida como o
espao geogrco de interao do ar, do mar e da terra, incluindo seus recursos reno-
vveis ou no, abrangendo uma faixa martima e outra terrestre, que sero denidas
pelo Plano. Esse espao est sujeito a um regime especial de autorizaes e de estudo
de impacto, como tambm de conservao ambiental, segundo as prioridades estabe-
lecidas na Lei n
o
7.661/88 e no prprio PNGC.
Conforme a referida lei, o PNGC ser aplicado com a participao da Unio,
dos estados e dos municpios, por meio dos rgos e entidades do Sistema Nacional do
Meio Ambiente (Sisnama). Os estados e municpios podero instituir, mediante lei, os
respectivos Planos Estaduais ou Municipais de Gerenciamento Costeiro.
O PNGC assim como os planos estaduais e municipais podero estabelecer li-
mitaes utilizao de imveis, o que poder contribuir para a preveno dos danos
ambientais e culturais da Zona Costeira. A Lei n
o
7.661/88 prev que o licenciamento
para parcelamento e remembramento do solo, construo, instalao, funcionamento e
ampliao de atividades, com alteraes das caractersticas naturais da Zona Costeira,
demanda a apresentao de Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatrio de
Impacto ao Meio Ambiente (EIA/Rima).
234
Memria e Anlise de Leis
O PNGC poder prever a criao de unidades de conservao, para evitar a
degradao ou o uso indevido dos ecossistemas, do patrimnio e dos recursos naturais
da Zona Costeira.
A Lei da Mata Atlntica (Lei n
o
11.428/2006) estabelece regras diferenciadas de acor-
do com o tipo de vegetao. Assim, o corte e a supresso de vegetao primria ou nos es-
tgios avanado e mdio de regenerao do Bioma Mata Atlntica cam vedados quando:
I a vegetao:
a) abrigar espcies da ora e da fauna silvestres ameaadas
de extino, em territrio nacional ou em mbito esta-
dual, assim declaradas pela Unio ou pelos estados, e a
interveno ou o parcelamento puserem em risco a so-
brevivncia dessas espcies;
b) exercer a funo de proteo de mananciais ou de pre-
veno e controle de eroso;
c) formar corredores entre remanescentes de vegetao pri-
mria ou secundria em estgio avanado de regenerao;
d) proteger o entorno das unidades de conservao; ou
e) possuir excepcional valor paisagstico, reconhecido pe-
los rgos executivos competentes do Sisnama;
II o proprietrio ou posseiro no cumprir os dispositivos
da legislao ambiental, em especial as exigncias da Lei
n
o
4.771/1965, no que respeita s reas de preservao
permanente e reserva legal.
Tratando-se de vegetao primria ou nos estgios avanado e mdio, o corte
e a supresso somente podero ser autorizados em caso de utilidade pblica. A vege-
tao secundria em estgio mdio de regenerao poder ser suprimida nos casos
de utilidade pblica e interesse social. Em ambos os casos, deve inexistir alternativa
tcnica e locacional ao empreendimento proposto, ressalvadas as regras especcas
para reas urbanas. Na hiptese de obra ou atividade potencialmente causadora de
signicativa degradao do meio ambiente, o rgo competente exigir a elaborao
235
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
de EIA. Em reas urbanas, vedada a supresso de vegetao primria do Bioma Mata
Atlntica, para ns de loteamento ou edicao, e h restries para a supresso da
vegetao secundria em estgio avanado ou mdio de regenerao.
A Lei n
o
11.428/2006 admite, ainda, a supresso de vegetao secundria em
estgio avanado e mdio de regenerao para ns de atividades minerrias, mas
somente mediante:
I. licenciamento ambiental, condicionado apresentao de EIA/RIMA e des-
de que demonstrada a inexistncia de alternativa tcnica e locacional ao em-
preendimento proposto;
II. adoo de medida compensatria que inclua a recuperao de rea equi-
valente rea do empreendimento, com as mesmas caractersticas ecol-
gicas, na mesma bacia hidrogrca e sempre que possvel na mesma mi-
crobacia hidrogrca.
2.1.5 Zoneamento ecolgico-econmico
O zoneamento ambiental foi institudo como instrumento da Poltica Nacional
do Meio Ambiente (Lei n
o
6.938/1981). O uso desse instrumento foi deagrado pelo
Programa Nossa Natureza, lanado em 1988 em resposta a presses internacionais
decorrentes do desmatamento na Amaznia. Segundo Bursztyn & Bursztyn (2000), o
zoneamento constitui importante estratgia de gesto ambiental, pois estabelece par-
metros para decises acerca do uso das propriedades pblicas e privadas.
Atualmente, o zoneamento regulamentado como zoneamento ecolgico-eco-
nmico (ZEE) pelo Decreto n
o
4.297, 10 de julho de 2002. Conforme esse decreto, o
ZEE um instrumento de planejamento do uso do solo e estabelece diretrizes para a
distribuio espacial das atividades econmicas, criando vedaes, restries e alterna-
tivas de explorao do territrio. Para tanto, deve levar em conta a importncia ecol-
gica, as limitaes e as fragilidades dos ecossistemas, tendo em vista a sustentabilidade
ecolgica, econmica e social. As suas diretrizes devem compatibilizar o crescimento
econmico e a proteo dos recursos naturais.
Ainda o Decreto n
o
4.297/2002 determina que compete ao Poder Pblico Fede-
ral elaborar e executar o ZEE regional, em especial quando ele tiver por objeto bioma
236
Memria e Anlise de Leis
considerado patrimnio nacional ou que no deva ser tratado de forma fragmentria.
Os rgos federais podero articular-se com os estados para elaborar e executar o ZEE.
Os ZEEs de abrangncia regional e local devero ser apresentados em escala 1:250.000
ou maiores.
O zoneamento dever ser proposto com base em diagnstico dos recursos na-
turais, da socioeconomia e do marco jurdico-institucional. Esse diagnstico dever
informar, entre outros aspectos: as unidades dos sistemas ambientais, denidas a par-
tir da integrao entre os componentes da natureza; o potencial para a explorao de
produtos derivados da biodiversidade; a fragilidade natural potencial, denida por
indicadores de perda da biodiversidade, vulnerabilidade natural perda de solo, quan-
tidade e qualidade dos recursos hdricos superciais e subterrneos, e a indicao de
corredores ecolgicos e de reas institucionais, isto , terras indgenas, unidades de
conservao e reas de fronteira. O ZEE deve analisar ainda as incompatibilidades
legais entre reas legalmente protegidas e o tipo de ocupao que elas vm sofrendo.
O ZEE dever apontar as necessidades de proteo ambiental e conservao
dos recursos naturais, inclusive da fauna e da ora, e denir as reas para unidades
de conservao, de proteo integral e de uso sustentvel. Dever estabelecer critrios
que orientem as atividades madeireira e no madeireira, agrcola, pecuria, pesqueira
e de piscicultura, de urbanizao, de industrializao, de minerao e de outras op-
es de uso dos recursos ambientais, bem como as medidas de ajustamento de planos
econmicos de iniciativa dos municpios, visando compatibilizar usos conitantes em
espaos municipais contguos e integrar iniciativas regionais amplas e no restritas s
cidades. Por m, ressalta-se que o ZEE dever apresentar planos, programas e projetos
dos governos federal, estadual e municipal, bem como as suas respectivas fontes de
recursos com vistas a viabilizar as atividades apontadas como adequadas a cada zona.
Segundo o Decreto n
o
4.297/2002, o ZEE deve ser aprovado pela Comisso
Coordenadora federal. A alterao poder ocorrer decorrido o prazo de dez anos,
aps consulta pblica e aprovao pela comisso estadual do ZEE e pela Comisso
Coordenadora do ZEE, mediante processo legislativo de iniciativa do Poder Execu-
tivo (art. 19, 1).
Os rgos pblicos devero observar o disposto no ZEE, no licenciamento am-
biental e na concesso de crdito scal ocial. De acordo com o Decreto n
o
4.297/2002,
dever ser criada comisso coordenadora estadual, com carter deliberativo e partici-
237
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
pativo, e comisso de coordenao tcnica, com equipe multidisciplinar, com vistas
insero do ZEE nos programas de gesto territorial.
Portanto, nos termos do Decreto n
o
4.297/2002, o ZEE um instrumento de
planejamento econmico e socioambiental que atua em duas dimenses. A dimen-
so territorial baseia-se no diagnstico da rea e na proposio de diretrizes de uso
do solo, conforme as potencialidades e fragilidades ambientais, as tendncias da ocu-
pao, as condies de vida da populao. A outra dimenso, transversal, refere-se
compatibilizao das aes das trs esferas federal, estadual e municipal, e at no mes-
mo nvel de governo, visando evitar conitos entre programas e projetos pblicos que
incidem sobre uma mesma regio. O passo nal do ZEE o prognstico de diretrizes
de desenvolvimento para o local e a denio das zonas de interveno. Devem ser
estabelecidos cenrios futuros, tendo em vista o que est sendo desenhado na regio,
enfatizando-se quais seriam os cenrios desejveis (GANEM, 2007).
O ZEE pode ser construdo de forma participativa e tornar-se um instrumento
de gesto negociada. Entretanto, ele no tem carter vinculante, isto , no tem de ser
aprovado por lei. Assim, no h garantias de sua aplicao, pelo setor privado. Apro-
vado por lei, o ZEE poderia oferecer tranquilidade jurdica tanto aos empreendedores
privados, na escolha do local onde permitido atuar, quanto aos rgos de scalizao
ambiental, na represso explorao de recursos naturais ou implantao de ativida-
des econmicas em locais indevidos (GANEM, 2007).
Segundo o Programa de zoneamento ecolgico-econmico (2006), o Decreto
n
o
4.297/2002 determina ao Poder Pblico a observncia das disposies do ZEE, mas,
muitas vezes, ele se torna um instrumento de disputa entre grupos setoriais tentando
impor as suas vises. Um exemplo concreto ocorreu quando da tramitao, no Con-
gresso Nacional, da Medida Provisria (MP) n 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, que
altera o Cdigo Florestal. Entre outros objetivos, a MP ampliou a reserva legal da Ama-
znia de 50% para 80% da rea da propriedade. O ZEE foi, ento, usado em disputa
poltica, em que alguns setores defendiam que o tamanho da reserva legal deveria ser
estabelecido no mbito do ZEE estadual (BRASIL..., 2006).
Outro aspecto a considerar a concretizao de uma base tcnica, operacional
e institucional de projetos. A ausncia dessa base diculta a constituio de um sistema
nacional de ZEE, capaz de tornar compatveis as aes federais, estaduais e locais, arti-
culando esferas de competncia e evitando a sobreposio de aes (BRASIL..., 2006).
Esse sistema nacional poder fundamentar no apenas o ZEE em si, mas integrar todo
238
Memria e Anlise de Leis
o planejamento setorial, seja das aes direcionadas para a proteo da biodiversidade,
seja das polticas econmicas e sociais. Uma base comum de informaes favorecer
a incorporao da varivel biodiversidade nas polticas setoriais e, consequentemente,
a mitigao de impactos e o aumento da conectividade entre remanescentes orestais
(GANEM, 2007).
2.1.6 Plano diretor municipal
O plano diretor est previsto na Constituio Federal como um dos instru-
mentos da poltica urbana, a ser adotado pelo Poder Pblico municipal. Segundo a
Carta Magna, o plano diretor o instrumento bsico de planejamento das cidades,
obrigatrio para as que tm mais de 20.000 habitantes. A Lei n
o
10.257, de 10 de julho
de 2001, mais conhecida como Estatuto da Cidade, vai alm, exigindo a elaborao
de plano diretor para ncleos urbanos com menor contingente populacional, desde
que, entre outros critrios, integrem regies metropolitanas, aglomeraes urbanas
ou reas de especial interesse turstico ou que estejam inseridas na rea de inuncia
de empreendimentos ou atividades com signicativo impacto ambiental de mbito
regional ou nacional.
A Constituio Federal ainda determina que o plano diretor o instrumento
por meio do qual se dene a funo social da propriedade urbana. Ele deve ser aprova-
do por lei municipal, sendo, portanto, imperativo coletividade. Porm, para que tenha
legitimidade, a sua formulao deve contar com ampla participao social, por meio
de audincias e debates, quando devem ser avaliadas todas as demandas da sociedade
(LEAL, 2003).
O plano diretor estabelece o destino especco que se quer dar a cada uma das
regies da cidade. Em linhas gerais, ele deve delimitar as reas urbana e rural do mu-
nicpio. Deve denir as zonas onde se pretende incentivar, coibir ou qualicar a ocupa-
o, com base, entre outros aspectos, nas necessidades de proteo ambiental (inclusive
a conservao da biodiversidade). Comumente, nas reas centrais e com mais infra-
estrutura, procura-se alocar maior densidade demogrca, mas o plano diretor pode
tambm estimular maior povoamento dos vazios urbanos (BRASIL..., 2001).
Verica-se, portanto, que o plano diretor pode induzir proteo de regies de
interesse ambiental ou paisagstico no meio da malha urbana. Alm disso, ao denir a
239
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
extenso das zonas urbana e de expanso urbana, ele aumenta ou diminui o potencial
e a superfcie de reas para a conservao da biodiversidade (GANEM, 2007).
2.1.7 Plano de recursos hdricos
A Lei n
o
9.433, de 8 de janeiro de 1997, instituiu a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos e tem importante interface com a conservao da biodiversidade. A referida
lei determina ao Poder Executivo das trs esferas de governo que promova a integra-
o da poltica de recursos hdricos com as polticas locais de ocupao e conservao
do solo e do meio ambiente. Entre outros instrumentos, essa lei instituiu os planos de
recursos hdricos, a outorga dos direitos de uso de recursos hdricos e a cobrana pelo
uso de recursos hdricos. A cobrana pelo uso da gua ser detalhada no tpico 3.1.3.
Taxas, impostos e outras cobranas.
Conforme a Lei n
o
9.433/1997, os planos de recursos hdricos so planos dire-
tores de longo prazo. So elaborados em diversas escalas: para o pas, para os estados e
para cada bacia hidrogrca. Os planos de bacia hidrogrca so elaborados pela res-
pectiva agncia de gua, organizada por bacia, sub-bacia ou grupo de bacias. Em cada
bacia hidrogrca, deve-se organizar um comit de bacia, ao qual cabe, entre outras
atribuies, aprovar o plano de recursos hdricos da bacia, acompanhar a execuo
desse plano, e estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso da gua e os valores a
serem cobrados. Nos comits, devem estar representados a Unio; os estados, o Distri-
to Federal e municpios, quando situados, no todo ou em parte, na rea de atuao do
comit; os usurios das guas de sua rea de atuao, e as entidades civis de recursos
hdricos com atuao comprovada na bacia.
Segundo a Lei n
o
9.433/1997, o contedo mnimo dos planos de recursos h-
dricos abrange, entre outras matrias: o diagnstico dos recursos hdricos; a anlise
de alternativas de crescimento demogrco, de evoluo de atividades produtivas e de
modicaes dos padres de ocupao do solo; e as propostas para a criao de reas
sujeitas a restrio de uso, com vistas proteo dos recursos hdricos.
Portanto, embora voltados para a gesto dos recursos hdricos, os planos de re-
cursos hdricos so tambm planos de uso do solo na bacia hidrogrca, tendo em vista
que a manuteno da gua, qualitativa e quantitativamente, depende do manejo do solo
e da conservao da cobertura vegetal. Constituem uma espcie de zoneamento em
240
Memria e Anlise de Leis
escala detalhada e com enfoque no recurso gua. O plano de recursos hdricos pode
indicar, assim, as reas onde a vegetao nativa deve ser conservada ou recuperada. Um
bom plano poder, inclusive, apontar a localizao das reservas legais e a sua conexo
com reas de preservao permanente e unidades de conservao, visando a conectivi-
dade entre elas (GANEM, 2007).
2.1.8 Plano Anual de Outorga Florestal (PAOF)
A Lei n
o
11.284, de 2 de maro de 2006, que dispe sobre a Gesto de Florestas
Pblicas, determina ao rgo gestor
78
, nas diferentes esferas de governo, que proponha
o Plano Anual de Outorga Florestal (Paof) (art. 10). Esse plano deve conter a descrio
de todas as orestas pblicas a serem submetidas a processos de concesso no ano em
que vigorar e deve ser submetido pelo rgo gestor manifestao do rgo consulti-
vo da respectiva esfera de governo. A Comisso de Gesto de Florestas Pblicas deve
manifestar-se sobre o Paof da Unio.
O Paof considerar:
I. as polticas e o planejamento para o setor orestal, a reforma agrria, a regu-
larizao fundiria, a agricultura, o meio ambiente, os recursos hdricos, o
ordenamento territorial e o desenvolvimento regional;
II. o zoneamento ecolgico-econmico nacional e estadual e demais instrumentos
que disciplinam o uso, a ocupao e a explorao dos recursos ambientais;
III. a excluso das unidades de conservao de proteo integral, das reservas
de desenvolvimento sustentvel, das reservas extrativistas, das reservas de
fauna e das reas de relevante interesse ecolgico, salvo quanto a atividades
expressamente admitidas no plano de manejo da unidade de conservao;
IV. a excluso das terras indgenas, das reas ocupadas por comunidades locais
e das reas de interesse para a criao de unidades de conservao de prote-
o integral;
78 rgo gestor: rgo ou entidade do poder concedente com a competncia de discipli-
nar e conduzir o processo de outorga da concesso florestal (art. 3, inciso XIII, da Lei
n
o
11.284/2006).
241
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
V. as reas de convergncia com as concesses de outros setores, conforme
regulamento;
VI. as normas e as diretrizes governamentais relativas faixa de fronteira e ou-
tras reas consideradas indispensveis para a defesa do territrio nacional;
VII. as polticas pblicas dos estados, dos municpios e do Distrito Federal.
O Paof da Unio considerar os Paofs dos estados, dos municpios e do Distrito
Federal. O Paof dever prever zonas de uso restrito destinadas s comunidades locais.
O Paof da Unio est em sua quarta edio, a qual contempla 5,1 milhes de
hectares de orestas pblicas federais, distribudos em onze orestas nacionais loca-
lizadas em trs estados da Federao (Acre, Par e Rondnia), passveis de concesso
orestal em 2011
79
.
2.1.9 Plano de Manejo Florestal Sustentvel
O Plano de Manejo Florestal Sustentvel definido no Decreto n
o
5.975,
de 30 de novembro de 2006, como o documento tcnico bsico que contm as
diretrizes e procedimentos para a administrao da floresta, visando a obteno
de benefcios econmicos, sociais e ambientais, observada a definio de manejo
florestal sustentvel [...] (art. 2, pargrafo nico). Por sua vez, o manejo florestal
sustentvel definido na Lei n
o
11.284/2006 como a administrao da floresta
para a obteno de benefcios econmicos, sociais e ambientais, respeitando-se os
mecanismos de sustentao do ecossistema objeto do manejo e considerando-se,
cumulativa ou alternativamente, a utilizao de mltiplas espcies madeireiras,
de mltiplos produtos e subprodutos no madeireiros, bem como a utilizao de
outros bens e servios de natureza florestal.
Ainda consoante o referido decreto, o PMFS atender aos seguintes fundamen-
tos tcnicos e cientcos:
I. caracterizao do meio fsico e biolgico;
79 BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Servio Florestal Brasileiro. Plano Anual de Outor-
ga Florestal: 2011. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.mont
a&idEstrutura=95&idMenu=5491&idConteudo=9940. Acessado em: 11 ago 2010.
242
Memria e Anlise de Leis
II. determinao do estoque existente;
III. intensidade de explorao compatvel com a capacidade da oresta;
IV. ciclo de corte compatvel com o tempo de restabelecimento do volume de
produto extrado da oresta;
V. promoo da regenerao natural da oresta;
VI. adoo de sistema silvicultural adequado;
VII. adoo de sistema de explorao adequado;
VIII. monitoramento do desenvolvimento da oresta remanescente;
IX. adoo de medidas mitigadoras dos impactos ambientais e sociais.
De acordo com a Lei n
o
11.284/2006, o PMFS dever apresentar rea geograca-
mente delimitada destinada reserva absoluta, representativa dos ecossistemas ores-
tais manejados, equivalente a, no mnimo, 5% do total da rea concedida, para conser-
vao da biodiversidade e avaliao e monitoramento dos impactos do manejo orestal.
As reas de preservao permanente no podem ser computadas para o clculo da re-
serva absoluta e esta no poder ser objeto de qualquer tipo de explorao econmica.
O PMFS requisito para a obteno da licena ambiental para explorao o-
restal sob regime de manejo orestal sustentvel em reas privadas. No caso de ores-
tas pblicas, o PMFS aprovado requisito indispensvel para o incio das operaes de
explorao de produtos e servios orestais nas reas concedidas. Nas orestas pbli-
cas federais, cabe ao Instituto Brasileiro dos Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis (Ibama) aprovar e monitorar o PMFS.
2.1.10 Plano de Suprimento Sustentvel
O Cdigo Florestal determina que certas empresas, cujo consumo de matria-
prima orestal seja alto, devem manter fonte prpria de suprimento (arts 20 e 21). Na
regulamentao dos dispositivos citados, o Decreto n
o
5.975/2006 exige que as em-
presas cujo consumo anual seja superior a cinquenta mil metros cbicos de toras ou
carvo vegetal ou cem mil metros cbicos de lenha devem apresentar Plano de Supri-
mento Sustentvel, o qual deve conter, entre outras informaes, a indicao das reas
243
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
de origem da matria-prima orestal georreferenciadas ou a indicao de pelo menos
um ponto de azimute para reas com at vinte hectares.
2.1.11 Listas de espcies ameaadas de extino
As listas vermelhas de espcies ameaadas de extino constituem importante
ferramenta de planejamento e alerta da opinio pblica, contribuindo para a denio
e priorizao de estratgias de conservao e no planejamento de polticas pblicas e
privadas de ocupao do solo, criao de unidades de conservao e diversas outras
aes de conservao (GASTAL, 2002).
A lista de espcies da fauna brasileira ameaada de extino contm 627 esp-
cies, conforme Instrues Normativas n 3, de 2003, n 5, de 2004, e n 52, de 2005, do
Ministrio do Meio Ambiente. Em relao ora, h duas listas: a de espcies amea-
adas, com 472 espcies, e uma segunda lista, com 1079 espcies consideradas com
decincia de dados (Instruo Normativa n 6, de 2008, do MMA).
2.2 Avaliao de impacto ambiental
A avaliao de impacto ambiental (AIA) tambm est includa entre os ins-
trumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n
o
6.938/1981). Ela um
instrumento de planejamento ambiental que visa orientar o Poder Pblico sobre os
possveis impactos ambientais a serem gerados por polticas, programas, projetos ou
atividades, analisando-se as suas alternativas locacionais e tecnolgicas, e sobre os
meios para preveno e mitigao desses impactos. Desse modo, a AIA permite ao
Poder Pblico e coletividade analisar a convenincia ou no da implantao de de-
terminada poltica, programa ou projeto. Ela abre a possibilidade de inserir a varivel
biodiversidade no planejamento de determinada atividade produtiva e, consequente-
mente, de que seja evitada a degradao ou a supresso de ecossistemas necessrios
conservao (GANEM, 2007).
A AIA tratada na Constituio Federal como Estudo Prvio de Impacto Am-
biental, que exigido, na forma da lei, para a instalao de obra ou atividade poten-
cialmente causadora de signicativa degradao do meio ambiente. Na existncia, at
244
Memria e Anlise de Leis
o presente, da lei exigida pela Constituio, a lacuna suprida pela Resoluo Conama
n 1/1986, que trata dos empreendimentos e atividades cujo licenciamento ambien-
tal demanda a elaborao do Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatrio de
Impacto ao Meio Ambiente (EIA/Rima), e dene seu contedo mnimo. O EIA deve
prever os impactos ambientais negativos do empreendimento e as medidas mitiga-
doras e compensatrias, caso ele venha a ser implantado. Deve, tambm, indicar os
impactos que no podero ser evitados e o grau de alterao esperado. O EIA deve
tratar, portanto, das perdas de biodiversidade decorrentes da implantao do projeto e
da possibilidade de mitigao dessas perdas ou sua compensao.
A AIA de planos e programas chamada de Avaliao Ambiental Estratgica
(AAE) e ainda no foi regulamentada na legislao ambiental brasileira. Essa lacuna
leva ao fomento de atividades econmicas sem uma viso global dos efeitos ambientais
que elas podero gerar (GANEM, 2007). Como ressaltam Partidrio e Jesus (1999),
polticas, programas e planos podem gerar impactos que dicilmente sero corrigidos
em nvel de projeto. O EIA feito caso a caso, sendo insuciente, porque no possibi-
lita uma avaliao dos efeitos que o conjunto dos projetos poder provocar em dada
regio. A incorporao da AAE ao planejamento de polticas e programas governa-
mentais tornar mais eciente o processo de avaliao de impactos ambientais, pois
permite a previso de impactos cumulativos e sinergticos.
2.3 Licenas e autorizaes
2.3.1 Licenciamento ambiental
O licenciamento ambiental foi institudo como instrumento da Poltica Nacio-
nal do Meio Ambiente (Lei n
o
6.938/1981) e aplicvel implantao de projetos e
atividades produtivas. denido na Resoluo n
o
237/1997 do Conama como o pro-
cedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localiza-
o, instalao, ampliao e operao de empreendimentos e atividades utilizadores de
recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou que, sob
qualquer forma, possam causar degradao ambiental (art. 1, I).
245
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
As Resolues n
os
1/1986 e 237/1997 do Conama regulamentam o licenciamen-
to ambiental. Ele depender de elaborao prvia de Estudo de Impacto Ambiental e
de respectivo Relatrio de Impacto ao Meio Ambiente (EIA/Rima), nos casos especi-
cados pela Resoluo do Conama n
o
1/1986.
O licenciamento ambiental possibilita a anlise prvia dos possveis impactos
ambientais a serem gerados por projetos ou empreendimentos produtivos, as suas al-
ternativas locacionais e tecnolgicas e os meios para preveno e mitigao dos impac-
tos, incluindo os que afetam a biodiversidade. Assim, constitui tambm instrumento
de planejamento do uso do solo e de controle do desmatamento, da fragmentao de
hbitats e de outros efeitos das atividades humanas sobre os ecossistemas.
2.3.2 Licenas, permisses e autorizaes relacionadas vegetao
Licenciamento para explorao forestal sob regime de manejo forestal
De acordo com o Cdigo Florestal (art. 19),
a explorao de orestas e formaes sucessoras, tanto de domnio pblico como de
domnio privado, depender de prvia aprovao pelo rgo estadual competente
do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), bem como da adoo de tcnicas
de conduo, explorao, reposio orestal e manejo compatveis com os variados
ecossistemas que a cobertura arbrea forme.
Segundo o Decreto 5.975, de 30 de novembro de 2006, essa explorao compre-
ende o manejo orestal sustentvel e a supresso de orestas e formaes sucessoras
para uso alternativo do solo (art. 1, 1).
O Cdigo Florestal determina que compete ao Ibama a aprovao de explora-
o de orestas e formaes sucessoras nas orestas pblicas de domnio da Unio;
nas UCs criadas pela Unio; e nos empreendimentos potencialmente causadores de
impacto ambiental nacional ou regional, denidos em resoluo do Conama. Alm
disso, cabe ao rgo ambiental municipal a aprovao dessa explorao nas orestas
pblicas de domnio do municpio; nas UCs criadas pelo municpio; e nos casos que
lhe forem delegados por convnio ou outro instrumento admissvel, ouvidos, quando
couber, os rgos competentes da Unio, dos estados e do Distrito Federal.
246
Memria e Anlise de Leis
A aprovao da explorao orestal sob regime de manejo orestal sustentvel
efetuada por meio de licena ambiental. Em reas privadas, essa licena (nica)
obtida com a aprovao do Plano de Manejo Florestal Sustentvel (PMFS), de acordo
com o art. 4 do Decreto n
o
5.975/2006.
Conforme a Lei n
o
11.284/2006, tratando-se de orestas pblicas, o processo
de licenciamento ambiental para uso sustentvel da unidade de manejo compreende
a licena prvia (LP) e a licena de operao (LO), no se lhe aplicando a exigncia
de licena de instalao (art. 18, 6, da Lei de Gesto de Florestas Pblicas). A LP
condio para a licitao da concesso orestal em unidade de manejo integrante do
Plano Anual de Outorga Florestal (PAOF), enquanto nas reas no includas no Paof a
LP condio para a elaborao do PMFS.
A Lei n
o
11.284/2006 estabelece que, para requerer a LP, o interessado deve
apresentar Relatrio Ambiental Preliminar. Para a concesso da LP, pode ser exigido
Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA), nos casos potencialmente causadores de
signicativa degradao do meio ambiente, assim considerados, entre outros aspectos,
em funo da escala e da intensidade do manejo orestal e da peculiaridade dos recur-
sos ambientais (Art. 18, 1). A obteno da LO, requisito para o incio das atividades
orestais na unidade de manejo (Art. 18, 5), ocorre com a aprovao do PMFS.
Um aspecto digno de nota a diferena no processo de licenciamento entre
reas privadas e orestas pblicas, comparando-se as regras estabelecidas respectiva-
mente no Decreto n
o
5.975/2006 e na Lei n
o
11.284/2006. Tal diferena no justi-
cvel, uma vez que pode haver explorao em reas privadas com impacto ambiental
signicativo, o que demandaria processo de licenciamento equivalente ao de reas p-
blicas, incluindo a elaborao de EIA. Pode-se dizer, ainda, que a regra prevista no De-
creto n
o
5.975/2006 licena nica obtida com a apresentao do PMFS, sem exigncia
de avaliao prvia de impactos ambientais contradiz o prprio Cdigo Florestal,
que prev a competncia do Ibama para a aprovao da explorao orestal, entre
outros casos, nos empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental
nacional ou regional, denidos em resoluo do Conama (art. 19, 1, III).
O Conama deniu, por meio da Resoluo n
o
378/2006, quais seriam esses em-
preendimentos, a saber:
explorao de orestas e formaes sucessoras que envolvam
manejo ou supresso de espcies enquadradas no Anexo II
247
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
da Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies da
Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extino;
explorao de orestas e formaes sucessoras que envolvam
manejo ou supresso de orestas e formaes sucessoras em
imveis rurais que abranjam dois ou mais estados;
III supresso de orestas e outras formas de vegetao nati-
va em rea maior que:
a) dois mil hectares em imveis rurais localizados na Ama-
znia Legal;
b) mil hectares em imveis rurais localizados nas demais
regies do pas;
IV. supresso de orestas e formaes sucessoras em obras
ou atividades potencialmente poluidoras licenciadas
pelo IBAMA;
V. manejo orestal em rea superior a cinquenta mil hectares.
Todos os empreendimentos acima citados, s.m.j., enquadram-se entre os que
demandam a elaborao de estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio de im-
pacto ambiental para o licenciamento, de acordo com a Resoluo n
o
1/86 do Conama,
que inclui nessa condio a explorao econmica de madeira ou de lenha, em reas
acima de 100 hectares ou menores, quando atingir reas signicativas em termos per-
centuais ou de importncia do ponto de vista ambiental.
Autorizao para supresso da vegetao arbrea natural a corte raso
De acordo com o Decreto n
o
5.975/2006 (art. 10, caput), a explorao de ores-
tas e formaes sucessoras que implique a supresso a corte raso de vegetao arbrea
natural somente ser permitida mediante autorizao de supresso para o uso alterna-
tivo do solo expedida pelo rgo competente do Sisnama. Entende-se por uso alterna-
tivo do solo a substituio de orestas e formaes sucessoras por outras coberturas do
solo, tais como projetos de assentamento para reforma agrria, agropecurios, indus-
triais, de gerao e transmisso de energia, de minerao e de transporte (art. 10, 1).
248
Memria e Anlise de Leis
Para obter a autorizao, o empreendedor ou proprietrio rural dever apre-
sentar requerimento que indique, entre outras informaes, a localizao georrefe-
renciada do imvel, das reas de preservao permanente e de reserva legal; a efetiva
utilizao das reas j convertidas, e o uso alternativo a que ser destinado o solo a ser
desmatado. Esto isentos de apresentar os dados de georreferenciamento o pequeno
proprietrio e o posseiro rural.
Autorizao para supresso de rea de Preservao Permanente
O Cdigo Florestal admite a possibilidade de supresso de vegetao em rea
de preservao permanente, mas apenas em caso de utilidade pblica ou de interesse
social, quando inexistir alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto
(art. 4). No poderia ser de outra forma, caso contrrio inviabilizar-se-ia a construo
de pontes, barragens e tantas outras obras indispensveis ao bem-estar da populao. A
supresso permitida com base em autorizao do rgo competente, em princpio, o
rgo estadual de meio ambiente. O Cdigo Florestal deniu o que vem a ser utilidade
pblica e interesse social, permitindo, todavia, que o Conama estabelea casos adicio-
nais. Com esse m, o Conama aprovou a Resoluo n 369/2006, denindo situaes
especcas de reas urbanas e explorao mineral que caracterizam utilidade pblica
ou interesse social.
Licena para transporte de produtos forestais
Conforme o Decreto n
o
5.975/2006, o transporte e o armazenamento de produ-
tos e subprodutos orestais de origem nativa no territrio nacional devero estar acom-
panhados de licena, com as informaes sobre a procedncia desses produtos (art. 20).
A licena gerada por sistema eletrnico e emitida pelo rgo competente para auto-
rizar o PMFS ou a supresso de orestas e formaes sucessoras para o uso alternativo
do solo (art. 21). Compete ao Ministrio do Meio Ambiente e ao Ibama manter sistema
eletrnico que integre nacionalmente as informaes constantes dessas licenas.
Outras licenas e autorizaes relacionadas vegetao
O Cdigo Florestal prev outras licenas e autorizaes como:
licena, da autoridade competente, para o comrcio de plantas vivas, oriun-
das de orestas (art. 13);
249
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
permisso para o emprego do fogo em prticas agropastoris ou orestais,
estabelecida em ato do Poder Pblico, se peculiaridades locais ou regionais
justicarem (art. 27);
autorizao, pelo rgo ambiental estadual competente, para conduzir a re-
generao da reserva legal, quando a viabilidade da regenerao for com-
provada por laudo tcnico (art. 44, 3);
aprovao, pelo rgo ambiental estadual competente, para compensar a re-
serva legal, mediante o arrendamento de rea sob regime de servido ores-
tal ou reserva legal, ou aquisio de cotas de reserva orestal (art. 44, 5);
licena para o porte e uso de motosserra, renovvel a cada dois anos perante
o Ibama (art. 45, 1).
2.3.3 Licenas, permisses e autorizaes relacionadas fauna silvestre
Os animais da fauna silvestre so considerados propriedades do Estado, sendo
proibida a sua utilizao, perseguio, destruio, caa ou apanha (Lei n
o
5.197, de 3
de janeiro de 1967). No entanto, a lei admite o exerccio da caa amadora, se peculiari-
dades regionais a comportarem, mediante permisso estabelecida em ato regulamen-
tador do Poder Pblico federal (art. 1, 1), que deve estabelecer:
a) a relao das espcies cuja utilizao, perseguio, caa ou apanha ser per-
mitida indicando e delimitando as respectivas reas;
b) a poca e o nmero de dias em que o ato acima ser permitido;
c) a quota diria de exemplares cuja utilizao, perseguio, caa ou apanha
ser permitida.
A permisso, todavia, s era dada para o Rio Grande do Sul. Releva informar
que a constitucionalidade do 1 do art. 1 da Lei n
o
5.197/1967
foi questionada Vara Federal Ambiental e Agrria de Porto Alegre, visando a impe-
dir a abertura de temporada de caa no Rio Grande do Sul. No primeiro julgamento,
considerou-se a caa no recepcionada pela Constituio de 1988, porm no recur-
so, a deciso foi pela constitucionalidade do dispositivo (FRAGA-SCHWINGEL;
SCHNEIDER, 2009, p. 25)
250
Memria e Anlise de Leis
Alm do ato permitindo a caa (amadora), exige-se a licena individual para
caar, que anual e exige o pagamento de taxa. Cientistas tm licena especial para a
coleta de material destinado a ns cientcos.
A caa prossional proibida. A Lei n
o
5.197/1967 no trata explicitamente da
caa de subsistncia, que todavia praticada por populaes indgenas e tradicionais.
Uma questo que se levanta se haveria necessidade ou no do consentimento prvio
da autoridade pblica para essa atividade. Conforme Machado (1998), essa lacuna da
lei no foi feliz, pois a licena, individual ou coletiva, evitaria a ocultao da caa pros-
sional e a possibilidade de assimilao do caador amador ao caador de subsistncia.
O comrcio de animais da fauna silvestre s admitido para espcimes prove-
nientes de criadouros legalizados.
Finalmente, a Lei n
o
5.197/1967 estabelece que nenhuma espcie poder ser
introduzida no pas, sem parecer tcnico ocial favorvel e licena.
2.3.4 Licenas, permisses e autorizaes relacionadas pesca
De acordo com a Lei n
o
11.959, de 29 de junho de 2009, o exerccio da atividade
pesqueira somente poder ser realizado mediante prvio ato autorizativo emitido pela
autoridade competente, asseguradas, entre outras condies, a proteo dos ecossiste-
mas e a manuteno do equilbrio ecolgico, observados os princpios de preservao
da biodiversidade e o uso sustentvel dos recursos naturais.
A seguir, so enumerados os atos administrativos previstos na Lei n
o
11.959/2009
e algumas de suas nalidades: concesso (explorao de terrenos pblicos destinados
explorao de recursos pesqueiros); permisso (importao de espcies aquticas;
pesquisa; exerccio de aquicultura em guas pblicas; instalao de armadilhas xas
em guas de domnio da Unio); autorizao (operao de embarcao de pesca; re-
alizao de torneios ou gincanas de pesca amadora); licena (pescador prossional e
amador ou esportivo; aquicultor); cesso (uso de espaos fsicos em corpos dgua sob
jurisdio da Unio, dos estados e do Distrito Federal, para aquicultura).
Entre as medidas a serem adotadas pelo Poder Pblico, na regulamentao da
pesca, a Lei n
o
11.959/2009 contempla a criao de reservas ou reas especialmente
protegidas. Alm disso, o exerccio da atividade pesqueira poder ser proibido, em ca-
251
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
rter transitrio, peridico ou permanente, para proteo de espcies, reas ou ecos-
sistemas ameaados, assim como do processo reprodutivo das espcies e de outros
processos vitais para a manuteno e a recuperao dos estoques pesqueiros, da sade
pblica e do trabalhador.
2.3.5 Outras autorizaes relacionadas biodiversidade
Conforme a Medida Provisria (MP) n
o
2.186-16, de 23 de agosto de 2001, o
acesso a componente do patrimnio gentico existente em condies in situ no terri-
trio nacional, na plataforma continental e na zona econmica exclusiva, e ao conhe-
cimento tradicional associado s poder ser efetuado por instituio nacional, pblica
ou privada, que exera atividades de pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas
e ans, mediante prvia autorizao da Unio. At 13 de agosto deste ano, haviam sido
concedidas 62 autorizaes de acesso.
80
Tambm se exige autorizao, da Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana
(CTNBio) para o desenvolvimento de atividades e projetos que envolvam organismos
geneticamente modicados (OGM) e seus derivados, relacionados ao ensino com ma-
nipulao de organismos vivos, pesquisa cientca, ao desenvolvimento tecnolgico
e produo industrial. Tais atividades e projetos so restritos ao mbito de entidades
de direito pblico ou privado (Lei n
o
11.105, de 24 de maro de 2005).
2.4 Cadastros e Registros
A Lei do Snuc prev a organizao e manuteno do Cadastro Nacional de
Unidades de Conservao pelo Ministrio do Meio Ambiente, com a colaborao do
Ibama e dos rgos estaduais e municipais competentes (art. 50). Tal Cadastro deve
conter os dados principais de cada unidade de conservao, incluindo, entre outras
caractersticas relevantes, informaes sobre espcies ameaadas de extino, situao
80 BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico. Auto-
rizaes concedidas. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.
monta&idEstrutura=222&idConteudo=9136. Acessado em: 20 ago 2010.
252
Memria e Anlise de Leis
fundiria, recursos hdricos, clima, solos e aspectos socioculturais e antropolgicos,
que sero divulgados e colocados disposio do pblico interessado.
A Lei n
o
6.938/1981 instituiu o Cadastro Tcnico Federal de atividades poten-
cialmente poluidoras ou utilizadoras dos recursos ambientais, sob a administrao
do Ibama, para registro obrigatrio de pessoas fsicas ou jurdicas que se dedicam a
atividades potencialmente poluidoras ou extrao, produo, transporte e comercia-
lizao de produtos potencialmente perigosos ao meio ambiente, assim como de pro-
dutos e subprodutos da fauna e ora (art. 17, inciso II). Consoante o art. 14 do Cdigo
Florestal, alm dos preceitos gerais a que est sujeita a utilizao das orestas, o Poder
Pblico federal ou estadual poder, entre outras regras, ampliar o registro de pessoas
fsicas ou jurdicas que se dediquem extrao, indstria e comrcio de produtos ou
subprodutos orestais.
Os estabelecimentos comerciais responsveis pela comercializao de motos-
serras, bem como aqueles que adquirirem este equipamento, cam obrigados ao regis-
tro no Ibama (art. 45, caput, do Cdigo Florestal).
Ainda em relao vegetao, merece comentrio o Cadastro Nacional de Flo-
restas Pblicas, institudo pela Lei n
o
11.284/2006 e integrado:
I. pelo Cadastro Geral de Florestas Pblicas da Unio;
II. pelos cadastros de florestas pblicas dos estados, do Distrito Federal e
dos municpios.
Os criadouros de animais silvestres, incluindo zoolgicos, assim como as pes-
soas fsicas ou jurdicas que negociem com animais silvestres ou seus produtos, devem
estar registrados, mediante o pagamento de taxa (Lei n
o
5.197/1967).
O uso de animais para pesquisa condiciona-se, entre outros requisitos, ao cre-
denciamento da instituio junto ao Conselho Nacional de Controle de Experimenta-
o Animal (Lei n
o
11.794, de 8 de outubro de 2008).
Para o exerccio da atividade pesqueira, a pessoa fsica ou jurdica, assim como
a embarcao de pesca devem estar inscritas no Registro Geral da Atividade Pesqueira,
assim como no Cadastro Tcnico Federal (Lei n
o
11.959/2009).
253
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
2.5 Sanes penais e administrativas (exceto multas)
A Lei n
o
9.605/1998, conhecida como Lei de Crimes Ambientais (LCA), no
apenas tipica os crimes contra o meio ambiente e xa suas penas, como tambm
prev as sanes administrativas aplicveis infrao ambiental.
Uma das inovaes trazidas pela LCA a possibilidade de pessoas jurdicas
serem responsabilizadas tanto administrativa e civil como penalmente. As penas apli-
cveis s pessoas jurdicas so: multa; restritivas de direitos; e prestao de servios
comunidade. As penas restritivas de direitos da pessoa jurdica so: suspenso parcial
ou total de atividades; interdio temporria de estabelecimento, obra ou atividade; e
proibio de contratar com o Poder Pblico, bem como dele obter subsdios, subven-
es ou doaes.
As penas variam de deteno, de trs meses a um ano, e multa, a recluso, de
um a cinco anos. Incluem-se no primeiro caso:
introduzir espcime animal no pas, sem parecer tcnico ocial favorvel e
licena expedida por autoridade competente (art. 31);
praticar ato de abuso, maus-tratos, ferir ou mutilar animais silvestres, do-
msticos ou domesticados, nativos ou exticos (art. 32);
destruir, danicar, lesar ou maltratar, por qualquer modo ou meio, plan-
tas de ornamentao de logradouros pblicos ou em propriedade privada
alheia (art. 49);
destruir ou danicar orestas nativas ou plantadas ou vegetao xadora de
dunas, protetora de mangues, objeto de especial preservao (art. 50);
comercializar motosserra ou utiliz-la em orestas e nas demais formas de
vegetao, sem licena ou registro da autoridade competente (art. 51).
A pena maior aplicvel aos crimes de:
pescar mediante a utilizao de explosivos ou substncias que, em contato
com a gua, produzam efeito semelhante; ou substncias txicas, ou outro
meio proibido pela autoridade competente (art. 35);
254
Memria e Anlise de Leis
causar dano direto ou indireto s unidades de conservao e s suas zonas
de amortecimento, independentemente de sua localizao (art. 40)
81
.
Deve-se destacar que a LCA inclui, entre as circunstncias que agravam a pena,
ter o agente cometido a infrao:
atingindo reas de unidades de conservao ou reas sujeitas, por ato do
Poder Pblico, a regime especial de uso;
em perodo de defeso fauna;
no interior do espao territorial especialmente protegido;
com o emprego de mtodos cruis para abate ou captura de animais;
atingindo espcies ameaadas, listadas em relatrios ociais das autorida-
des competentes.
As sanes administrativas so: advertncia; multa simples; multa diria; apre-
enso dos animais, produtos e subprodutos da fauna e ora, instrumentos, petrechos,
equipamentos ou veculos de qualquer natureza utilizados na infrao; destruio ou
inutilizao do produto; suspenso de venda e fabricao do produto; embargo de obra
ou atividade; demolio de obra; suspenso parcial ou total de atividades; e restriti-
va de direitos. As sanes restritivas de direito so: suspenso de registro, licena ou
autorizao; cancelamento de registro, licena ou autorizao; perda ou restrio de
incentivos e benefcios scais; perda ou suspenso da participao em linhas de -
nanciamento em estabelecimentos ociais de crdito; e proibio de contratar com a
Administrao Pblica, pelo perodo de at trs anos.
A MP n
o
2.186-16/2001 prev a aplicao de sanes administrativas seme-
lhantes em relao infrao administrativa contra o patrimnio gentico ou ao co-
nhecimento tradicional associado, adaptadas ao caso, como: apreenso das amostras
de componentes do patrimnio gentico e dos instrumentos utilizados na coleta ou no
processamento; apreenso dos produtos obtidos a partir de informao sobre conheci-
mento tradicional associado; apreenso dos produtos derivados de amostra de compo-
nente do patrimnio gentico ou do conhecimento tradicional associado; suspenso
da venda do produto derivado de amostra de componente do patrimnio gentico ou
81 Parecer do deputado Ricardo Tripoli ao Projeto de Lei n 679, de 2007, aprovado no Grupo de
Trabalho de Consolidao das Leis. Braslia, Cmara dos Deputados, 2008, p. 504. Disponvel
em: http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=396970. Acessado em: 16 ago 2010.
255
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
do conhecimento tradicional associado e sua apreenso; e suspenso ou cancelamento
de registro, patente, licena ou autorizao.
Da mesma forma pode ser punida a inobservncia da Lei n
o
11.105/2005, que
trata das atividades e projetos relacionados a organismos geneticamente modicados
(OGM), incluindo a apreenso e a suspenso da venda de OGM e seus derivados.
Alm disso, liberar ou descartar OGM no meio ambiente, em desacordo com as nor-
mas estabelecidas pela CTNBio e pelos rgos e entidades de registro e scalizao,
considerado crime, ao qual se aplica pena de recluso, de 1 a 4 anos, e multa.
No caso de descumprimento das regras para o uso de animais em pesquisa (Lei
n
o
11.794/2008), o infrator sujeita-se, alm da multa, s seguintes sanes administra-
tivas: advertncia; suspenso ou interdio temporria; suspenso de nanciamentos
provenientes de fontes ociais de crdito e fomento cientco; e interdio denitiva.
3 Instrumentos econmicos
3.1 Tributao e subsdios
3.1.1 Subsdios
Fundo Nacional do Meio Ambiente
O Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) foi criado pela Lei n
o
7.797, de
10 de julho de 1989, para apoiar nanceiramente projetos e atividades de proteo ao
meio ambiente e relativos ao desenvolvimento sustentvel, desenvolvidos pelo Poder
Pblico ou por organizaes no governamentais. O FNMA conta com o repasse de
20% do valor das multas aplicadas pelo rgo federal de meio ambiente e uma pequena
parte da participao especial recebida pela Unio em caso de explorao de grande
volume de petrleo. Todavia, alm de j serem escassos, os recursos oramentrios do
256
Memria e Anlise de Leis
FNMA tm sido contingenciados, da mesma forma que ocorre com o oramento do
Ministrio do Meio Ambiente.
A Tabela a seguir apresenta os valores do oramento (em reais) do FNMA no
perodo 2006-2009, de acordo com o Siga Brasil
82
, assim como as aplicaes em pro-
gramas mais diretamente vinculados biodiversidade (foram considerados os progra-
mas: Conservao, Uso sustentvel e Recuperao da Biodiversidade e Conservao e
Recuperao dos Biomas Brasileiros).
Tabela 1 Valores do Oramento do Fundo Nacional de Meio Ambiente (2006-2009)
e valores aplicados em biodiversidade
Ano Autorizado Executado
Executado/
autorizado
(%)
Aplicao em Biodiversidade
Total executado
% em relao ao
total executado
2006 20.571.451 6.970.097 33,88 1.644.049 23,59
2007 50.250.574 9.927.237 19,76 1.616.267 16,28
2008 15.679.442 3.020.536 19,26 333.055 11,03
2009 14.479.442 6.696.523 46,25 3.683.917 55,01
No que se refere aos valores do FNMA aplicados em biodiversidade, a variao
no perodo considerado (2006 a 2009) foi bastante ampla: de apenas 11,03% a 55,01%.
Fundo Amaznia
O Fundo Amaznia foi criado por meio do Decreto n
o
6.527, de 1 de agosto de
2008. Trata-se de uma conta especca, no mbito do Banco Nacional de Desenvolvimen-
to Econmico e Social (BNDES), para apropriao das doaes em espcie destinadas
a aes de preveno, monitoramento e combate ao desmatamento e de promoo da
conservao e do uso sustentvel no bioma amaznico, contemplando as seguintes reas:
I. gesto de orestas pblicas e reas protegidas;
II. controle, monitoramento e scalizao ambiental;
82 BRASIL. Senado Federal. Siga Brasil. Oramento da Unio. Disponvel em: http://www9.senado.
gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/LOA/Elaboracao:PL. Acessado em: 2 ago 2010.
257
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
III. manejo orestal sustentvel;
IV. atividades econmicas desenvolvidas a partir do uso sustentvel da oresta;
V. zoneamento ecolgico e econmico, ordenamento territorial e regulariza-
o fundiria;
VI. conservao e uso sustentvel da biodiversidade;
VII. recuperao de reas desmatadas.
At o momento, o Fundo Amaznia conta com doao da Noruega, no valor
de 700.000.000 de coroas norueguesas para o ano de 2009. O contrato tem vigncia at
2015, e as contribuies para os anos subsequentes a 2009 sero previstas posterior-
mente em aditivos ao contrato
83
.
Em 15 de julho de 2010, a carteira do Fundo Amaznia era composta por 70
projetos, dos quais quatro j estavam contratados e dois haviam sido aprovados
84
. O
valor total dos projetos soma R$ 1.038.498.000,00, tendo sido solicitado ao fundo o
montante de R$ 748.815.000,00.
Fundo Nacional sobre Mudana do Clima
O Fundo Nacional sobre Mudana do Clima foi criado por meio da Lei n
o
12.114,
de 9 de dezembro de 2009, com a nalidade de assegurar recursos para apoio a projetos
ou estudos e nanciamento de empreendimentos que visem mitigao da mudana do
clima e adaptao mudana do clima e aos seus efeitos. Entre as fontes nanceiras
do FNMC, inclui-se at 60% dos recursos da participao especial, em caso de grande
volume de produo de petrleo ou grande rentabilidade dessa produo, destinados ao
Ministrio do Meio Ambiente pela Lei n
o
9.478, de 6 de agosto de 1997. A aplicao dos
recursos poder ser destinada, entre outras, s seguintes atividades:
projetos de reduo de emisses de carbono pelo desmatamento e degra-
dao orestal, com prioridade a reas naturais ameaadas de destruio e
relevantes para estratgias de conservao da biodiversidade;
83 BNDES: Fundo Amaznia. Doaes. Disponvel em: http://www.fundoamazonia.gov.br/
FundoAmazonia/fam/site_pt/Esquerdo/doacoes.html. Acessado em: 4 ago 2009.
84 BNDES: Fundo Amaznia. Informe da Carteira de Projetos. 15 jul. 2010. Disponvel em:
http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/export/sites/default/site_pt/Gale-
rias/Arquivos/Boletins/informe_carteira_fa_15jul10_01.pdf. Acessado em: 2 ago 2010.
258
Memria e Anlise de Leis
pesquisa e criao de sistemas e metodologias de projeto e inventrios que
contribuam para a reduo das emisses lquidas de gases de efeito estufa
e para a reduo das emisses de desmatamento e alterao de uso do solo;
desenvolvimento de produtos e servios que contribuam para a dinmica de
conservao ambiental e estabilizao da concentrao de gases de efeito estufa;
apoio s cadeias produtivas sustentveis;
pagamentos por servios ambientais s comunidades e aos indivduos cujas
atividades comprovadamente contribuam para a estocagem de carbono,
atrelada a outros servios ambientais;
sistemas agroorestais que contribuam para reduo de desmatamento e
absoro de carbono por sumidouros e para gerao de renda;
recuperao de reas degradadas e restaurao orestal, priorizando reas
de Reserva Legal e reas de Preservao Permanente e as reas prioritrias
para a gerao e garantia da qualidade dos servios ambientais.
O FNMC ter como agente nanceiro o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES), que poder habilitar o Banco do Brasil, a Caixa Econ-
mica Federal e outros agentes nanceiros pblicos para atuar nas operaes de nan-
ciamento com recursos do FNMC.
No h, at o momento, dados sobre a operao do FNMC. No entanto, segun-
do notcia do Ministrio do Meio Ambiente, o Fundo j tem garantidos R$ 200 mi-
lhes para o investimento de aes de mitigao e adaptaes aos efeitos das mudanas
climticas no Brasil em 2011
85
.
Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal
O Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF) um fundo p-
blico de natureza contbil criado pela Lei de Gesto de Florestas Pblicas (Lei
n
o
11.284/2006). Tem como finalidade fomentar o desenvolvimento de atividades
florestais sustentveis no Brasil e promover a inovao tecnolgica no setor.
85 MINISTRIO do Meio Ambiente. Brasil j tem R$ 200 milhes para combater os efei-
tos das mudanas climticas. 2010. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/sitio/index.
php?ido=ascom.noticiaMMA&idEstrutura=8&codigo=6082. Acessado em: 19 ago 2010.
259
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O FNDF gerido pelo Servio Florestal Brasileiro (SFB) e tem como princi-
pal fonte de recursos os valores arrecadados pela Unio pelas concesses orestais. O
FNDF conta com um Conselho Consultivo formado por representantes dos governos
federal, estadual e municipal, bem como por representantes da sociedade civil e do
setor empresarial.
O FNDF apoiar projetos de entidades pblicas e privadas sem ns lucrativos
nas seguintes reas
86
:
I. pesquisa e desenvolvimento tecnolgico em manejo orestal;
II. assistncia tcnica e extenso orestal;
III. recuperao de reas degradadas com espcies nativas;
IV. aproveitamento econmico racional e sustentvel dos recursos orestais;
V. controle e monitoramento das atividades orestais e desmatamentos;
VI. capacitao em manejo orestal e formao de agentes multiplicadores em
atividades orestais;
VII. educao ambiental; e
VIII. proteo ao meio ambiente e conservao dos recursos naturais.
As primeiras chamadas para a seleo de projetos a serem apoiados com re-
cursos do fundo foram efetuadas em agosto deste ano. A estimativa destinar R$ 2,2
milhes, em 2010, para aes de fortalecimento do manejo orestal. Ao todo so quatro
chamadas, sendo duas para promover as melhores prticas de produo de sementes
e mudas de espcies orestais nativas para restaurao da Mata Atlntica na Regio
Nordeste e duas para apoiar o desenvolvimento do manejo orestal em reas de assen-
tamentos na caatinga do estado do Piau e em reservas extrativistas na Regio Norte.
87
86 BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Servio Florestal Brasileiro. Fundo Nacio-
nal de Desenvolvimento Florestal. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/index.
php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=95&idMenu=7383. Acessado em: 3 ago 2010.
87 FUNDO Florestal destinar mais de R$ 2 milhes para projetos orestais sustentveis.
Disponvel em: http://www.mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=9
5&modulo=ultimas&idNoticia=1432. Acessado em: 18 ago 2010.
260
Memria e Anlise de Leis
Iniciativa BNDES Mata Atlntica
A Iniciativa BNDES Mata Atlntica tem como foco o apoio nanceiro, com
recursos no reembolsveis, a projetos de restaurao de matas ciliares e unidades de
conservao no bioma Mata Atlntica. Est amparada no art. 10 da Lei n
o
11.428/2006,
segundo o qual o Poder Pblico fomentar o enriquecimento ecolgico da vegetao
do Bioma Mata Atlntica, bem como o plantio e o reorestamento com espcies na-
tivas, em especial as iniciativas voluntrias de proprietrios rurais. Em sua primeira
edio, o BNDES recebeu, at 1 de julho de 2009, 55 consultas prvias, com o posterior
enquadramento de 27 projetos, ou seja, que sero submetidos a anlise.
Parmetros ecolgicos na cobrana do ITR
A lei sobre o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), Lei n 9.393,
de 19 de dezembro de 1996, considera as reas de preservao permanente, de reserva
legal e outras reas de interesse ecolgico como no tributveis e no aproveitveis.
Mais recentemente, a Lei n
o
11.428/2006, que regula a proteo da Mata Atlntica, al-
terou a legislao do ITR para estender esse benefcio a reas sob regime de servido
orestal ou ambiental, bem como a reas cobertas por orestas nativas, primrias ou
secundrias em estgio mdio ou avanado de regenerao, localizadas em qualquer
regio do pas. O principal problema vericado com a aplicao desse benefcio scal
calcado no ITR que o valor do imposto, em regra, muito baixo para que a sistem-
tica criada possa ter um impacto realmente signicativo em termos de conservao
ambiental (JURAS; ARAJO, 2008).
O ICMS ecolgico
O Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS)
um imposto estadual e que constitui uma importante fonte de recursos para os go-
vernos locais, uma vez que a Constituio Federal estipula que 25% do total do ICMS
arrecadado pelo estado sejam distribudos aos municpios (art. 158). Alm disso, a
Constituio prev que a distribuio de trs quartos do valor a ser alocado considere
o valor agregado em cada municpio. O estado pode estabelecer critrios de distribui-
o para o um quarto restante.
Tradicionalmente, para distribuio desse um quarto dos recursos, os governos
estaduais utilizam critrios que consideram o tamanho da populao, a rea geogrca
261
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
e a produo primria. Com essas regras, municpios que detm, por exemplo, reas
ambientalmente protegidas ou de proteo de mananciais argumentam que so pre-
judicados, uma vez que as restries de uso da terra restringem o desenvolvimento de
atividades produtivas. Note-se que esses municpios em regra perdem no recebimento
da parcela do ICMS que depende do valor agregado (JURAS; ARAJO, 2008).
Para alterar esse quadro, o estado do Paran instituiu, em 1991, sistema de dis-
tribuio do ICMS que inclui critrio ecolgico aplicado a 5% do total de recursos dis-
tribudo aos municpios (Lei Complementar n
o
59, de 1 de outubro de 1991, do estado
do Paran). Desses 5%, metade vai para municpios com mananciais de abastecimento
de gua e metade para aqueles com unidades de conservao, terras indgenas, faxinais
e reservas orestais legais
88
.
Vrios estados tm seguido a experincia do Paran e estabelecido normas
sobre a distribuio dos 25% dos recursos recebidos do ICMS que levam em conside-
rao parmetros de proteo ao meio ambiente. So exemplos So Paulo (1993), Mi-
nas Gerais (1995), Rondnia (1996), Rio Grande do Sul (1998), Pernambuco (2000),
Mato Grosso do Sul (2001), Mato Grosso (2001), Rio de Janeiro (2007) e Piau (2008)
(JURAS, 2009).
Entre os critrios do ICMS ecolgico, denidos nas leis estaduais, guram a con-
servao de espaos protegidos, iniciativas de saneamento e outras caracterizadas no
conceito mais amplo do desenvolvimento sustentvel. Os bons resultados so incon-
testveis: o aumento da superfcie de reas protegidas, no Paran, foi de 160,13% entre
1991 e 2005
89
, e em Minas Gerais, de 62%, entre 1991 e 1998 (VEIGA NETO, 2004).
Programa Produtor de gua
O Programa Produtor de gua foi concebido pela Agncia Nacional de guas
(ANA) tendo como propsito a reduo da eroso e do assoreamento de mananciais
no meio rural, propiciando a melhoria da qualidade da gua e o aumento das vazes
mdias dos rios em bacias hidrogrcas de importncia estratgica para o pas. um
88 INSTITUTO AMBIENTAL DO PARAN. ICMS Ecolgico: informaes gerais. Dispon-
vel em: http://www.uc.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=57. Acessa-
do em: 24 ago 2010.
89 LOUREIRO, W. In: INSTITUTO AMBIENTAL DO PARAN. ICMS Ecolgico por Bio-
diversidade. Disponvel em: http://www.uc.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.
php?conteudo=56. Acessado em: 9 fev 2011.
262
Memria e Anlise de Leis
programa de adeso voluntria de produtores rurais que, por meio de prticas e ma-
nejos conservacionistas e de melhoria da cobertura vegetal, venham a contribuir para
o abatimento efetivo da eroso e da sedimentao, e para o aumento da inltrao
de gua, segundo o conceito provedor-recebedor. Os pagamentos so baseados em
custos de referncia pr-estabelecidos, sendo proporcionais ao abatimento de eroso
proporcionado e ampliao da rea orestada. As metas de cumprimento so veri-
cadas e certicadas por equipes tcnicas, sendo pr-requisito para o pagamento do
incentivo. Os custos do Programa so compartilhados entre Unio, estados, munic-
pios, empresas de saneamento e energia, e organizaes no governamentais. At o
momento, o Programa Produtor de gua est implantado nas seguintes localidades:
Extrema (MG), Bacia dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia (MG e SP), Pipiripau
(DF), Esprito Santo, Apucarana (PR) e Guandu (RJ)
90
.
Propostas em discusso
H propostas em discusso no Congresso Nacional destinadas a ampliar os
incentivos concedidos ao meio ambiente, entre as quais se destacam trs grupos: as
que preveem regras semelhantes s aplicadas no ICMS ecolgico repartio dos tri-
butos federais aos Estados (FPE) e aos Municpios (FPM); uma prev dedues do
Imposto sobre a Renda para aplicao em projetos ambientais (IR ecolgico); e vrios
projetos tratam do pagamento por servios ambientais, incluindo um especco so-
bre o instrumento conhecido como REDD (Reduo de Emisses por Desmatamento
e Degradao Florestal) no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre
Mudana do Clima.
3.1.2 Multas
A Lei n
o
9.605/1998 (LCA), prev dois tipos de multa para condutas lesivas ao
meio ambiente: a multa penal, aplicada pelo juiz, aos casos tipicados como crimes, e
a multa administrativa, que est includa entre as sanes aplicveis pela autoridade
ambiental s infraes ambientais.
90 ANA. Programa produtor de gua: 2010. Disponvel em: http://www.ana.gov.br/produa-
gua/Principal/tabid/668/Default.aspx. Acessado em: 3 ago 2010.
263
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
No caso da multa penal, o valor calculado segundo os critrios do Cdigo Pe-
nal; se revelar-se inecaz, ainda que aplicada no valor mximo, poder ser aumentada
at trs vezes, tendo em vista o valor da vantagem econmica auferida (art. 18 da LCA).
A multa administrativa, por sua vez, tem por base a unidade, hectare, metro
cbico, quilograma ou outra medida pertinente, de acordo com o objeto jurdico le-
sado (art. 74 da LCA) e seu valor xado em regulamento, sendo o mnimo de R$
50,00 (cinquenta reais) e o mximo de R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhes de reais)
(art. 75 da LCA).
O art. 73 da LCA prev que os valores arrecadados em pagamento de multas
por infrao ambiental sero revertidos ao Fundo Nacional do Meio Ambiente, ao
Fundo Naval, ou a fundos estaduais ou municipais de meio ambiente, ou correlatos,
conforme dispuser o rgo arrecadador. O Decreto n 6.514, de 22 de julho de 2008,
alterado pelo Decreto n 6.686, de 10 de dezembro de 2008, que regulamenta a LCA,
prev a destinao de 20% dos recursos arrecadados pelo pagamento de multas aplica-
das pela Unio ao Fundo Nacional do Meio Ambiente.
O regulamento da LCA especica, para cada infrao, o valor correspondente
de multa, de acordo com a gravidade do fato. Esto previstas multas para infraes
contra a fauna, a ora, a poluio, as unidades de conservao, o ordenamento urbano
e o patrimnio cultural, e a administrao ambiental.
A MP n
o
2.186-16/2001 prev sanes a quem explora economicamente pro-
duto ou processo desenvolvido a partir de amostra de componente do patrimnio ge-
ntico ou de conhecimento tradicional associado, acessados em desacordo com suas
disposies. Nesse caso, o infrator sujeita-se ao pagamento de indenizao correspon-
dente a, no mnimo, 20% do faturamento bruto obtido na comercializao do produto
ou de royalties obtidos de terceiros em decorrncia de licenciamento de produto ou
processo ou do uso da tecnologia, protegidos ou no por propriedade intelectual.
As multas aplicveis s infraes relacionadas a atividades e projetos que envol-
vam OGM, por sua vez, variam de R$ 2.000,00 a R$ 1.500.000,00, proporcionalmente
gravidade da infrao (Lei n
o
11.105/2005).
No caso de descumprimento das regras para o uso de animais em pesquisa (Lei
n
o
11.794/2008), o infrator sujeita-se, entre outras sanes administrativas, ao paga-
mento de multa de R$ 1.000,00 a R$ 20.000,00.
264
Memria e Anlise de Leis
3.1.3 Taxas, impostos e outras cobranas
Ingresso em parques nacionais
Os parques nacionais so unidades de conservao que admitem visitao p-
blica. Dos 67 parques nacionais brasileiros, apenas 21 esto atualmente abertos visi-
tao
91
. O ingresso pago e seu valor atualmente estabelecido na Portaria n 366, de
2009, do Ministrio do Meio Ambiente. Os valores variam de R$ 12,00, por pessoa,
como no Parque Nacional de Braslia, a R$ 120,00 para o Parque Nacional Marinho
de Fernando de Noronha
92
. H descontos para determinados grupos e embarcaes
pagam valores maiores, chegando a R$ 2.000,00 para navios de turismo.
De acordo com Drummond (2006), entre 1994 e 2003, cerca de 14 milhes
de pessoas visitaram os parques nacionais brasileiros, correspondendo a uma mdia
anual de 1,4 milhes. No entanto, a visitao fortemente concentrada em trs parques
(80,01% de todos os visitantes em 2003). A arrecadao, entre 1995 e 2004, foi de cerca
de R$ 60 milhes, e a concentrao ainda mais forte em trs parques, responsveis por
86,69% da receita total dos parques visitados em 2003.
O nmero de visitantes nos parques nacionais tem aumentado signicativa-
mente nos ltimos anos, tendo chegado a 3.847.287 de pessoas em 2009
93
. No h
informaes sobre o valor arrecadado nesse perodo.
Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental
A Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental (TCFA) foi criada por meio da
Lei n
o
10.165, de 27 de dezembro de 2000, para dotar o Ibama dos recursos nanceiros
para o controle e a scalizao das atividades potencialmente poluidoras e utilizado-
ras de recursos ambientais. Conforme a lei, sujeita-se ao pagamento da TCFA todo
aquele que exera atividades relacionadas a: extrao e tratamento de minerais, inds-
tria de produtos minerais no metlicos, metalrgica, mecnica, de material eltrico,
91 MMA/ICMBIO. Turismo nos parques: conhecer para proteger. Disponvel em: http://www.
icmbio.gov.br/menu/turismo-nos-parques. Acessado em: 21 ago 2010.
92 MMA. Portaria 366, de 2009. Disponvel em: http://ibama2.ibama.gov.br/cnia2/renima/
cnia/lema/lema_texto/MMA/PT0366-081009.PDF. Acessado em: 20 ago 2010.
93 MMA/ICMBIO. Turismo nos Parques: Conhecer para proteger. Disponvel em: http://
www.icmbio.gov.br/menu/turismo-nos-parques. Acessado em: 20 ago 2010.
265
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
eletrnico e comunicaes, de material de transporte, de madeira, de papel e celulose,
de borracha, de couros e peles, txtil, de vesturio, calados e artefatos de tecidos, de
produtos de matria plstica, do fumo, qumica, de produtos alimentares e bebidas,
servios de utilidade (produo de energia termoeltrica; tratamento e destinao de
resduos, dragagem e derrocamentos em corpos dgua e recuperao de reas conta-
minadas ou degradadas), transporte, terminais, depsitos e comrcio, turismo e uso
de recursos naturais. Os valores so estabelecidos de acordo com o porte da empresa
e o potencial de poluio ou grau de utilizao dos recursos naturais, variando de
R$ 50,00 a R$ 2.250,00 por trimestre.
Alm da TCFA, h, em nvel federal, taxas para a concesso de permisses, au-
torizaes e licenas relacionadas utilizao de recursos naturais (fauna e ora) e a
atividades potencialmente poluidoras, criadas por meio da Lei n
o
9.960, de 28 de janei-
ro 2000. Os valores variam de isento a R$ 22.363,00.
Deve-se ressaltar que os estados e municpios tambm podem instituir (e mui-
tos o fazem) taxas prprias para o controle e a scalizao de atividades poluidoras ou
utilizadoras de recursos naturais.
A cobrana pelo uso da gua
No Brasil, a cobrana pelo uso da gua est prevista na Lei n
o
9.433, de 8 de janei-
ro de 1997, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos. A Lei n
o
9.433/1997
prev que todo aquele que extrai ou desvia gua da superfcie ou gua subterrnea, ou
usa a gua para a diluio de substncias ou a gerao de energia eltrica, depende de
outorga do direito de uso pelo Poder Pblico e, por conseguinte, est sujeito a cobrana
pelo uso dos recursos hdricos. Usos insignicantes no so cobrados.
A cobrana pelo uso da gua tem dois objetivos principais: reconhecer que a
gua tem um valor econmico e dar ao usurio uma indicao de seu real valor, e esti-
mular as pessoas a racionalizar seu uso.
O valor a ser pago denido pelo comit de bacia e o valor arrecadado deve ser
aplicado prioritariamente na prpria bacia hidrogrca, para o nanciamento de aes
includas no plano de recursos hdricos. At 7% do montante arrecadado pode ser des-
tinado ao pagamento de despesas de implantao e custeio administrativo dos rgos e
entidades integrantes do sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos.
266
Memria e Anlise de Leis
No que se refere s guas de domnio da Unio, a cobrana pelo uso da gua
teve incio na bacia do rio Paraba do Sul, em maro de 2003. Os valores atualmente
cobrados variam de R$ 0,01 a R$ 0,07 por m
3
e o total arrecadado, de 2003 a 2009, foi
de R$ 50,6 milhes.
94
A segunda cobrana pelo uso da gua em nvel federal deu-se na bacia dos rios
Piracicaba, Capivari e Jundia, a partir de 2006, sendo que at 2009 haviam sido arre-
cadados R$ 57,5 milhes. Os valores cobrados so de R$ 0,015 para transposio de
bacia, R$ 0,01 e R$ 0,02 para a captao e o consumo de gua bruta, respectivamente,
e de R$ 0,10 para lanamento de carga orgnica DBO
5,20
.
95
A bacia do rio So Francisco poder ser a terceira a ter a cobrana pelo uso da
gua em rios federais, uma vez que esto em fase adiantada os estudos e negociaes
para a denio da metodologia e dos valores a serem cobrados. Foram propostos pelo
Comit daquela Bacia (Deliberao n
o
40/2008) e aprovados pelo Conselho Nacional
de Recursos Hdricos (Resoluo n
o
108/2010) os seguintes valores, para incio de co-
brana em julho de 2010: R$ 0,01 e R$ 0,02 por m
3
, para a captao e o consumo de
gua bruta, respectivamente, e de R$ 0,07 por Kg para lanamento de carga orgnica
DBO
5,20
.
96
Alm das bacias de rios de domnio da Unio, a cobrana pelo uso da gua
j praticada em 12 bacias de domnio estadual, totalizando 2.479 usurios em co-
brana, um valor total cobrado de R$ 70.587.339,91 e um total arrecadado de
R$ 53.041.820,72.
97
94 Agncia Nacional de guas (ANA). Relatrio 2009: cobrana pelo uso de recursos h-
dricos na bacia hidrogrca do rio Paraba do Sul. Braslia, DF: ANA, 2010. Disponvel
em: http://www.ana.gov.br/GestaoRecHidricos/CobrancaUso/_docs/Relat_de_Cobran-
ca_PBS_2009.pdf. Acessado em: 2 ago 2010.
95 Idem. Relatrio 2009: cobrana pelo uso de recursos hdricos nas bacias hidrogrcas dos
rios Piracicaba, Capivari e Jundia. Braslia, DF: ANA, 2010.
96 ANA. A cobrana pelo uso da gua na bacia do rio So Francisco. Disponvel em: http://
www.ana.gov.br/GestaoRecHidricos/CobrancaUso/BaciaSF.asp. Acessado em: ago 2010.
97 Idem. Cobrana pelo uso da gua. http://www.ana.gov.br/GestaoRecHidricos/CobrancaU-
so/default2.asp. Acessado em: 2 ago 2010.
267
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Cobrana pela explorao forestal: a concesso forestal
A Lei de Gesto de Florestas Pblicas (Lei n
o
11.284/2006) prev a concesso
orestal para a explorao de produtos e servios orestais. Nos termos da citada lei, a
concesso orestal denida como
delegao onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo o-
restal sustentvel para explorao de produtos e servios numa unidade de manejo,
mediante licitao, pessoa jurdica, em consrcio ou no, que atenda s exigncias
do respectivo edital de licitao e demonstre capacidade para seu desempenho, por
sua conta e risco e por prazo determinado. (art. 3, inciso VII)
Conforme a referida lei, as reas objeto de concesso estaro contidas no Plano
Anual de Outorga Florestal (Paof) e sero concedidas mediante licitao, na modali-
dade concorrncia, e outorgadas a ttulo oneroso.
Conforme a Lei n
o
11.284/2006, o preo mnimo da concesso e os critrios
de reajuste e reviso so xados no edital de licitao (art. 20, XII). No julgamento da
licitao, consideram-se os seguintes critrios combinados:
I o maior preo ofertado como pagamento ao poder con-
cedente pela outorga da concesso orestal;
II a melhor tcnica, considerando:
a) o menor impacto ambiental;
b) os maiores benefcios sociais diretos;
c) a maior ecincia;
d) a maior agregao de valor ao produto ou servio
florestal na regio da concesso.
Alm do ressarcimento pelos custos do edital, o concessionrio paga anual-
mente um valor pela produo e um valor xo, independentemente da produo ou
dos valores por ele auferidos com a explorao do objeto da concesso.
Uma concesso j foi realizada (trs unidades na Floresta Nacional do
Jamari) e duas esto em andamento (Floresta Nacional Sarac-Taquera e Floresta
Nacional do Amana).
268
Memria e Anlise de Leis
Apenas para ter ideia dos valores, na Floresta Nacional do Jamari, o edital
foi avaliado em R$ 515.000,00 e os valores mnimos anuais foram estipulados em
R$ 503.745,00; R$ 967.695,00; e R$ 1.354.320,00; para as Unidades UMF I, UMF
II e UMF III, respectivamente.
Os valores so repassados ao rgo gestor, ao Ibama, aos estados e municpios
e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal, em propores estabelecidas na
Lei n
o
11.284/2006.
Royalties e compensao fnanceira
A Constituio brasileira assegura aos estados, ao Distrito Federal e aos muni-
cpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado
da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para ns de gerao de
energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma con-
tinental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao nanceira por
essa explorao (CF, art. 20, 1). O valor a ser pago proporcional ao valor econmico
dos recursos explorados e o total arrecadado dividido entre estados, municpios e
alguns rgos governamentais relacionados ao meio ambiente e cincia e tecnologia.
No caso da gerao de energia hidreltrica, a compensao nanceira corres-
ponde a 6,75% do valor da energia eltrica produzida, a ser paga por titular de con-
cesso ou autorizao para explorao de potencial hidrulico aos estados, ao Distrito
Federal e aos municpios em cujos territrios se localizarem instalaes destinadas
produo de energia eltrica, ou que tenham reas invadidas por guas dos respectivos
reservatrios, e a rgos da administrao direta da Unio (art. 17 da Lei n
o
9.648, de
27 de maio de 1998, com a redao dada pela Lei n
o
9.984, de 17 de julho de 2000).
Deve-se observar que parcela de 0,75% constitui pagamento pelo uso de re-
cursos hdricos e ser aplicada nos termos do art. 22 da Lei n
o
9.433, de 1997 (art. 17,
2, da Lei n
o
9.648/1998, acrescido pela Lei n
o
9.984/2000). No se trata, portanto,
de compensao nanceira, mas de cobrana pelo uso de recursos hdricos, abordada
anteriormente neste trabalho.
O pagamento da compensao nanceira propriamente dita (que corresponde a
6% do valor da energia eltrica produzida) segue o percentual denido pela Lei n
o
8.001,
de 13 de maro de 1990, com as alteraes subsequentes (Leis n
os
9.433/1997, 9.648/1998,
9.984/2000 e 9.993/2000), que o seguinte: 45% aos estados; 45% aos municpios; 3%
269
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
ao Ministrio do Meio Ambiente; 3% ao Ministrio de Minas e Energia; e 4% ao Fundo
Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (FNDCT).
A compensao nanceira pela explorao de recursos minerais segue o se-
guinte percentual sobre o valor do faturamento lquido resultante da venda do pro-
duto mineral, obtido aps a ltima etapa do processo de beneciamento adotado e
antes de sua transformao industrial (Lei n
o
8.001/1990, com alteraes dadas pela
Lei n
o
12.087, de 11 de novembro de 2009): minrio de alumnio, mangans, sal-gema
e potssio: 3%; ferro, fertilizante, carvo e demais substncias minerais, exceto ouro:
2%; pedras preciosas, pedras coradas lapidveis, carbonados e metais nobres: 0,2%;
ouro: 1%, quando extrado por empresas mineradoras, e 0,2% nas demais hipteses
de extrao. Os recursos so distribudos na seguinte proporo: 23% para os estados
e o Distrito Federal; 65% para os municpios; 2% para o Fundo Nacional de Desen-
volvimento Cientco e Tecnolgico (FNDCT); e 10% para o Ministrio de Minas e
Energia, a serem integralmente repassados ao Departamento Nacional de Produo
Mineral (DNPM), que destinar 2% dessa cota-parte proteo mineral (sic) em regi-
es mineradoras, por intermdio do Ibama (Lei n
o
8.001/1990, com as alteraes dadas
pela Lei n
o
9.993/2000).
No caso do petrleo e do gs natural, os royalties correspondem a 10% do va-
lor da produo mas, tendo em conta os riscos geolgicos, as expectativas de produ-
o e outros fatores pertinentes, a Agncia Nacional do Petrleo (ANP) poder pre-
ver, no edital de licitao correspondente, a reduo desse valor para um montante
correspondente a, no mnimo, 5% da produo (Lei n
o
9.478, de 6 de agosto de 1997,
art. 47, caput e 1). A parcela correspondente a 5% da produo ser distribuda
segundo os critrios estipulados pela Lei n
o
7.990, de 28 de dezembro 1989 (art. 48 da
Lei n
o
9.478/1997), ou seja: 70% aos estados produtores; 20% aos municpios produ-
tores; e 10% aos municpios onde se localizarem instalaes martimas ou terrestres
de embarque ou desembarque de leo bruto e/ou gs natural.
A parcela que exceder a 5% da produo ser distribuda conforme o art. 49
da Lei n
o
9.478/1997. Aos estados e municpios produtores destinam-se, respecti-
vamente, 52,5% e 15%, se a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas uviais e
lacustres, e percentual de 22,5% para ambos, se a lavra ocorrer na plataforma conti-
nental. Neste caso, tambm participam da distribuio dessa parcela dos royalties: o
Ministrio da Marinha (15%), para atender aos encargos de scalizao e proteo
das reas de produo; e um Fundo Especial (7,5%), a ser distribudo entre todos os
270
Memria e Anlise de Leis
estados, territrios e municpios. Qualquer que seja o local da lavra, 7,5% vo para
os municpios que sejam afetados pelas operaes de embarque e desembarque de
petrleo e gs natural, e 25% para o Ministrio da Cincia e Tecnologia, para nan-
ciar programas de amparo pesquisa cientca e ao desenvolvimento tecnolgico
aplicados indstria do petrleo, do gs natural, dos biocombustveis e indstria
petroqumica de primeira e segunda gerao, bem como para programas de mesma
natureza que tenham por nalidade a preveno e a recuperao de danos causados
ao meio ambiente por essas indstrias.
Alm dos royalties, nos casos de grande volume de produo de petrleo ou
de grande rentabilidade, h o pagamento de uma participao especial, distribuda
entre Ministrio de Minas e Energia (40%), MMA (10%), estados produtores (40%)
e municpios produtores (10%). Inicialmente, o MMA deveria aplicar os recursos da
participao especial para o desenvolvimento de estudos e projetos relacionados com
a preservao do meio ambiente e recuperao de danos ambientais causados pelas
atividades da indstria do petrleo. Com a Lei n
o
12.114/2009, que criou o Fundo
Nacional sobre Mudana do Clima (FNMC), esses recursos passam a ser destinados,
preferencialmente, ao desenvolvimento de atividades de gesto ambiental relacionadas
cadeia produtiva do petrleo, incluindo as consequncias de sua utilizao. Alm
disso, at 60% da parte que cabe ao MMA deve ser alocada para o FNMC.
Os recursos gerados com os royalties do petrleo tm sido signicativos. Pas-
saram de R$ 284 milhes, em 1998, a mais de R$ 7,9 bilhes em 2009, chegando a
R$ 10,9 bilhes em 2008
98
, e totalizaram, nesse perodo, R$ 58 bilhes. A participa-
o especial, por sua vez, passou de R$ 1 bilho, em 2000, a cerca de R$ 8,5 bilhes
em 2009, alcanando quase R$ 12 bilhes em 2008. Nesse perodo, a participao
especial totalizou mais de R$ 58 bilhes e o valor repassado ao MMA foi da ordem
de R$ 6 bilhes.
Os valores relativos compensao financeira pela gerao de energia el-
trica no perodo de 1997 a 2010 quase chegam a R$ 16 bilhes
99
(incluindo os
98 Informaes obtidas em: www.anp.gov.br/participacao_gov/royalties.asp. Acessado em: 30
jan 2009. e ANP. Consolidao das participaes governamentais 2009, Disponvel em:
http://www.anp.gov.br/?id=522. Acessado em: 5 ago 2010.
99 Informaes obtidas em: http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/cmpf/gerencial. Acessado
em: 5 ago 2010.
271
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
royalties de Itaipu). A cota que cabe ao MMA corresponde a R$ 480 milhes no
perodo 1997 2010.
Apesar do alto volume de recursos proporcionado pelos royalties e compensao
nanceira, h indcios de que sua aplicao no tem sido feita com ecincia. Em rela-
o aos recursos provenientes da explorao do petrleo, Silva (2008) cita algumas not-
cias e estudos que apontam que os municpios que mais recebem royalties pela explora-
o do petrleo no se destacam na comparao com os demais, no logram aumentar
de forma signicativa a qualidade de seus indicadores sociais e alguns at apresentam,
em mdia, taxas de crescimento menores que os no contemplados por essas receitas.
Quanto aos recursos recebidos pelo MMA, um estudo de Toledo Neto (2008)
conclui, com base em auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), que
no h aplicao da participao especial para o controle ambiental, bem como os
recursos no so aplicados em projetos ou estudos para melhoria do processo de li-
cenciamento ambiental, e tambm no utilizado na preservao do meio ambiente
e recuperao dos danos ambientais causados pela indstria do petrleo (p. 1).
Cide combustveis
Embora no seja denominada tecnicamente de imposto, suas caracters-
ticas justificam a incluso, neste item, da Cide combustveis. A Constituio Fe-
deral prev a criao, pela Unio, de contribuies de interveno no domnio
econmico (art. 149). Em 2001, por meio da Lei n
o
10.336, de 19 de dezembro de
2001, foi criada a contribuio de interveno no domnio econmico sobre a
importao e a comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus
derivados e lcool combustvel, a Cide combustveis. Os recursos arrecadados
com a Cide devem ser destinados: ao pagamento de subsdios a preos ou trans-
porte de lcool combustvel, gs natural e seus derivados e derivados de petrleo;
ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petr-
leo e do gs; e ao financiamento de programas de infraestrutura de transportes
(art. 177, 4, inciso II, CF). Parte desses recursos (29%) so repassados aos
estados e ao Distrito Federal para aplicao em infraestrutura de transportes,
sendo que, do total recebido, os estados devem transferir 25% aos respectivos
municpios, tambm para serem aplicados no financiamento de programas de
infraestrutura de transportes.
272
Memria e Anlise de Leis
Na prtica, a Cide combustveis no tem demonstrado propsitos verdes
nem a inteno de resolver os grandes problemas do setor de transportes (JURAS;
ARAJO, 2008), uma vez que, segundo o relatrio nal da Proposta de Fiscalizao e
Controle (PFC) n 97, de 2005, da Comisso de Minas e Energia da Cmara dos De-
putados (2006), a aplicao dos recursos arrecadados com a Cide combustveis tem
sido desvirtuada, sendo destinada, principalmente manuteno de grande volume
de recursos em caixa, tendo em vista o cumprimento das metas quanto ao supervit
primrio. Alm disso, os recursos da Cide combustveis destinados a projetos am-
bientais tm sido de pequeno valor. De 2002 a 2005, os recursos arrecadados com a
Cide passaram de R$ 7 bilhes ao ano, segundo a Receita Federal, sendo que, nesse
perodo, os valores repassados ao MMA foram, respectivamente, de R$ 28 milhes,
R$ 39 milhes, R$ 18 milhes e R$ 26 milhes, ou seja, no passaram de 0,5% do
total arrecadado. No obstante, parcela considervel desses recursos nanciou des-
pesas administrativas do Ibama (BRASIL..., 2006).
Repartio de benefcios pelo acesso ao patrimnio gentico
A MP 2.186-16/2001 prev que os benefcios resultantes da explorao eco-
nmica de produto ou processo desenvolvido a partir de amostra de componente
do patrimnio gentico e de conhecimento tradicional associado, obtidos por insti-
tuio nacional ou instituio sediada no exterior, sero repartidos, de forma justa e
equitativa, entre as partes contratantes. Alm disso, ser assegurada Unio, no que
couber, quando no for parte no Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de
Repartio de Benefcios, a participao nos benefcios acima referidos. Tais benef-
cios podem constituir-se, entre outros, de: diviso de lucros; pagamento de royalties;
acesso e transferncia de tecnologias; licenciamento, livre de nus, de produtos e
processos; e capacitao de recursos humanos.
No h informaes disponveis sobre a repartio desses benefcios at o momento.
273
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
3.2 Criao de Mercado
3.2.1 Sistemas de permisses transacionveis
Em reas urbanas, h previso de transferncia do direito de construir confor-
me o Estatuto da Cidade (Lei n
o
10.257/2001). A aplicao desse instrumento cabe ao
municpio, por meio do Plano Diretor.
Na rea rural, instrumento de certa forma semelhante relativo compensa-
o da reserva legal prevista no Cdigo Florestal. Consiste na substituio da reserva
legal na propriedade por outra rea equivalente em importncia ecolgica e extenso,
desde que pertena ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma microbacia,
conforme critrios estabelecidos em regulamento. Na impossibilidade de compensa-
o da reserva legal dentro da mesma microbacia hidrogrca, possvel faz-lo em
outra rea, aplicando-se o critrio de maior proximidade possvel entre a propriedade
desprovida de reserva legal e a rea escolhida para compensao, desde que na mesma
bacia hidrogrca e no mesmo estado.
O critrio de maior proximidade possvel, para compensao da reserva legal,
tem o objetivo de garantir que ela ocorra em regio com biodiversidade similar que-
la que foi desmatada. Sabe-se que a diversidade biolgica muito varivel espacial-
mente, isto , a composio orstica entre duas microbacias, por exemplo, pode ser
bastante diferente. Se um dos objetivos da reserva legal proteger a biodiversidade,
perder o sentido permitir a sua compensao em rea biologicamente muito desi-
gual (GANEM, 2007). Essa a razo por que o Cdigo Florestal veda a compensao
entre estados diferentes.
De qualquer forma, a compensao depende de aprovao do rgo ambiental
estadual competente e pode ser feita mediante o arrendamento de rea sob regime de
servido orestal ou reserva legal, ou aquisio de Cota de Reserva Florestal (CRF). A
CRF um ttulo representativo de vegetao nativa sob regime de servido orestal, de
Reserva Particular do Patrimnio Natural ou reserva legal instituda voluntariamente
sobre a vegetao que exceder os percentuais estabelecidos no art. 16 do Cdigo Flo-
restal. Esses ttulos so transferveis e destinam-se a compensar reas de reserva legal
entre imveis de uma mesma microbacia hidrogrca. No entanto, sua regulamenta-
o ainda no ocorreu e o instrumento no vem sendo usado.
274
Memria e Anlise de Leis
3.3 Sistemas de interveno de demanda nal
3.3.1 Certicao e rotulagem
No Brasil, h vrios programas de certicao, entre os quais destacam-se os
relacionados rea orestal, com participao mais expressiva da certicao conce-
dida pelo Forest Stewardship Council (FSC) e do Programa Brasileiro de Certicao
Florestal (Ceror).
O Ceror foi desenvolvido no mbito do Sistema Nacional de Metrologia, Nor-
malizao e Qualidade Industrial e tem como rgo acreditador o Instituto Nacional de
Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro). A Associao Brasileira de
Normas Tcnicas (ABNT) responsvel pela elaborao e reviso das normas do Pro-
grama Ceror. Conforme dados do Inmetro, h 1.464.938,90ha certicados de manejo
de orestas plantadas, mas apenas 73.059ha referentes a manejo de orestas nativas
100
.
Outro programa voluntrio o de Produo Integrada de Frutas (PIF), desen-
volvido pelo Inmetro em conjunto com o Ministrio de Agricultura, Pecuria e Abas-
tecimento (Mapa), que gera frutas de alta qualidade, priorizando a sustentabilidade, a
aplicao de recursos naturais, a substituio de insumos poluentes, o monitoramento
dos procedimentos e a rastreabilidade de todo o processo do programa, tornando-o
economicamente vivel, ambientalmente correto e socialmente justo.
Por m, releva destacar a certicao de produtos orgnicos, instituda pela
Lei n
o
10.831, de 23 de dezembro de 2003, que dispe normas para o sistema orgnico
de produo agropecuria. Esse sistema visa, entre outros objetivos, a preservao da
diversidade biolgica dos ecossistemas naturais e a recomposio ou incremento da
diversidade biolgica dos sistemas modicados em que se insere o sistema de produ-
o. Para enquadrar-se como sistema orgnico, a produo deve adotar tcnica que,
entre outros critrios, promova a otimizao do uso dos recursos naturais, a susten-
tabilidade ecolgica e a proteo do meio ambiente. Nesse caso, o cumprimento das
normas do Cdigo Florestal deve estar includo num bom sistema de certicao do
produto. Ainda segundo a lei, produto orgnico aquele oriundo desses sistemas org-
100 INMETRO. Ceror: Certicao Florestal. 2010. Disponvel em: http://www.inmetro.gov.
br/qualidade/ceror_empresas.asp. Acessado em: 5 ago 2010.
275
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
nicos, bem como de processo extrativista sustentvel e no prejudicial ao ecossistema
local. O Sistema Brasileiro de Avaliao da Conformidade Orgnica possui um selo
(SisOrg) que ser usado, a partir de 1 de janeiro de 2011, para identicar os produtos
certicados por meio de Auditoria ou Sistemas Participativos de Garantia.
3.3.2 Outros
Acordos
No Brasil, foi firmado, em 1995, o Protocolo Verde, mediante o qual as
agncias financeiras oficiais de fomento assumiram o compromisso de no finan-
ciar projetos potencialmente danosos ao meio ambiente e, tambm, de aumentar
o suporte a iniciativas ambientalmente sustentveis. Mais recentemente, o gover-
no federal, por meio do Ministrio do Meio Ambiente, iniciou uma srie de di-
logos com o setor produtivo, com acordos j firmados com setores da soja, carne,
madeira, minrio, indstrias e bancos.
Prmios e listas negras e outros compromissos voluntrios
Vrias iniciativas desse tipo podem ser relacionadas no Brasil, como a con-
cesso de prmios a empresas e pessoas que se destacam por aes em prol do meio
ambiente, assim como aes voluntrias de responsabilidade ambiental. Em sentido
oposto, h listas negras ou prmios por condutas ambientais negativas, como o pr-
mio motosserra, concedido por organizaes no governamentais a empresas/pessoas
que contriburam para o desmatamento, e a lista dos cem maiores desmatadores da
Amaznia, publicada pelo Ministrio do Meio Ambiente.
Neste ano, um grupo de empresas, liderado pelo Instituto Ethos, e com apoio
da Associao Brasileira de Comunicao Empresarial (Aberje), do Fundo Brasileiro
para a Biodiversidade (Funbio), Unio para o Biocomrcio tico (da sigla em ingls
UEBT), da Conservao Internacional (CI), do Centro de Estudos em Sustentabilida-
de da FGV (GVCes), do Imazon e do Ip, lanaram o Movimento Empresarial pela
276
Memria e Anlise de Leis
Conservao e Uso Sustentvel da Biodiversidade
101,102
. O documento, ainda em fase de
discusso, contm, entre outras propostas, o compromisso voluntrio das empresas de
incorporar, em suas estratgias de negcio, os princpios da Conveno sobre Diversi-
dade Biolgica (CDB), assegurando que as cadeias produtivas faam o mesmo; e sua
contribuio para a preservao das comunidades indgenas e tradicionais. Propem,
ainda, que o governo brasileiro: estabelea metas claras e objetivas sobre biodiversida-
de para serem atingidas at 2020; e articule com outros pases cooperao global para
a valorao dos servios dos ecossistemas, com o propsito de promover mecanismos
econmicos para a conservao e restaurao da biodiversidade.
3.4 Legislao de responsabilizao
3.4.1 Compensao (responsabilizao) por dano ambiental
No Brasil, h previso legal desse instrumento h muito tempo. Temos em vigor
a Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985, que disciplina a ao civil pblica de respon-
sabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de
valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico. Essa lei prev que a ao civil
poder ter por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento de obrigao de
fazer ou no fazer. Havendo condenao em dinheiro, a indenizao pelo dano causa-
do reverter a um fundo, sendo seus recursos destinados reconstituio dos bens le-
sados. Para operacionalizar a lei, foi criado o Fundo Federal de Direitos Difusos, ligado
ao Ministrio da Justia mas que dispe de um conselho gestor, no qual tm assento,
entre outros, o Ministrio do Meio Ambiente.
101 ODED Grajew comenta: Empresas lanam movimento pela conservao e uso susten-
tvel da biodiversidade. Disponvel em: http://www1.ethos.org.br/EthosWeb/pt/4417/
servicos_do_portal/noticias/itens/oded_grajew_comenta_%e2%80%9cempresas_lan-
cam_movimento_pela_conservacao_e_uso_sustentavel_da_biodiversidade%e2%80%9d.
aspx. Acessado em: 9 ago 2010.
102 ASSOCIAO BRASILEIRA DE COMUNICAO EMPRESARIAL. Aberje compe mo-
vimento empresarial pela biodiversidade. 2010. Disponvel em: http://www.aberje.com.br/
acervo_not_ver.asp?ID_NOTICIA=3420&EDITORIA=Sustentabilidade. Acessado em: 27
ago 2010.
277
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Outra forma de compensao por dano ambiental prevista na Lei do Snuc,
segundo a qual, nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de signi-
cativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo ambiental competente, com
fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio EIA/Rima, o
empreendedor obrigado a apoiar a implantao e manuteno de unidade de conser-
vao do Grupo de Proteo Integral [...] (art. 36).
Independentemente da compensao ambiental prevista na Lei do Snuc, a su-
presso de vegetao secundria em estgio avanado e mdio de regenerao para
ns de atividades minerrias no Bioma Mata Atlntica condiciona-se, entre outras
exigncias, adoo de medida compensatria que inclua a recuperao de rea equi-
valente rea do empreendimento, com as mesmas caractersticas ecolgicas, na mes-
ma bacia hidrogrca e, sempre que possvel, na mesma microbacia hidrogrca (Lei
n 11.428/2006, art. 32).
Deve citar-se, ainda, a reposio orestal prevista no art. 19 do Cdigo Flo-
restal. Conforme esse dispositivo, a explorao orestal pode sujeitar-se a reposio
orestal, que deve priorizar a utilizao de espcies nativas. Obriga-se reposio
orestal a pessoa fsica ou jurdica que utiliza matria-prima orestal oriunda de su-
presso de vegetao natural ou detenha a autorizao de supresso de vegetao na-
tural (art. 14 do Decreto n 5.975/2006). No entanto, est isento dessa reposio o que
utilize: resduos provenientes de atividade industrial; matria-prima orestal oriunda
de PMFS, de oresta plantada ou de supresso de vegetao autorizada, para benfeito-
ria ou uso domstico dentro do imvel rural de sua origem, ou ainda, matria-prima
orestal no madeireira. Um aspecto importante relacionado biodiversidade que
o plantio de orestas com espcies nativas em reas de preservao permanente e de
reserva legal degradadas poder ser utilizado para a gerao de crdito de reposio
orestal (art. 19 do Decreto n 5.975/2006).
3.4.2 Garantias de desempenho
No Brasil, houve algumas tentativas de incluir o seguro de responsabilidade por
dano ambiental na legislao, por meio de projetos de lei de autoria parlamentar. No
entanto, nenhuma das proposies logrou xito at o momento.
278
Memria e Anlise de Leis
Contudo, para a concesso orestal, h previso legal de exigncia de garantia. A
Lei de Gesto de Florestas Pblicas (Lei n 11.284/2010) inclui, entre os itens que devem
constar do edital de licitao para a concesso de reas para a explorao orestal, a des-
crio das garantias nanceiras e dos seguros exigidos (art. 20, XIII). So consideradas as
seguintes modalidades de garantia: cauo em dinheiro; ttulos da dvida pblica; seguro-
garantia; ana bancria; e outras admitidas em lei. Tais garantias incluiro, obrigatoria-
mente, a cobertura de eventuais danos causados ao meio ambiente, ao errio e a terceiros.
Ainda conforme a Lei de Gesto de Florestas Pblicas, o poder concedente exigir garan-
tias sucientes e compatveis com os nus e riscos envolvidos nos contratos de concesso
orestal. Nas reas licitadas, a garantia corresponde ao valor de um ano de explorao.
Na esfera estadual, h pelo menos trs exemplos de exigncia de instrumentos
como esses. No Distrito Federal, h exigncia de garantia de recuperao de rea de-
gradada pela minerao. Essa garantia integra o processo de licenciamento ambiental
de empreendimentos que exploram recursos minerais, seu valor equivalente ao custo
total do projeto de controle ambiental, limitado a dez por cento do valor global do
empreendimento, e pode ser efetuada por meio de: cauo em dinheiro ou ttulos da
dvida pblica; seguro-garantia; ou ana bancria. A Constituio do Par prev a
exigncia de seguro contra danos ambientais para o transporte de cargas ou produtos
que possam causar danos ao homem ou ao meio ambiente. No estado de Roraima,
h a previso legal de exigncia de contratao de seguro ambiental para garantir a
recuperao de reas degradadas por acidentes ou disposio inadequada de resduos.
4 Consideraes nais
Um dos principais mecanismos de conservao da biodiversidade a criao de
unidades de conservao pelo Poder Pblico, que constitui grande parte dos esforos de
conservao in situ. Na viso de Drummond (2006), a criao de UCs tem caminhado
na contramo da tendncia expansionista e imediatista, sendo uma estratgia impor-
tante para conter os impactos deste padro de ocupao desenfreada do territrio e
de uso imprevidente dos recursos naturais. Tal estratgia, conforme os autores citados,
permite a sobrevivncia de espaos nos quais os processos de reproduo da biodiver-
sidade e da evoluo biolgica transcorram sem abalos radicais de origem antrpica.
279
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O nmero de unidades de conservao brasileiras e a rea total por elas prote-
gida vm crescendo constantemente desde os anos 1930, mas principalmente nos lti-
mos 25 anos (DRUMMOND, 2006). A instituio de uma poltica nacional abrangente
de UCs, a partir do art. 225 da Constituio Federal, deu grande impulso criao
dessas reas (ARAJO, 2008). Conforme dados atualizados at 27 de outubro de 2009,
a rea conservada perfaz 73.987.193,58 ha
103
.
Deve-se ressalvar, contudo, que a simples criao de uma unidade de conservao
no garante, de fato, a proteo da rea. fundamental a regularizao fundiria, a elabo-
rao e implantao do plano de manejo e a scalizao das UCs, entre outros aspectos
importantes. Algumas estimativas indicam que, entre 2000 e 2008, cerca de 2,25 milhes
de hectares foram desmatados em UCs e terras indgenas na Amaznia, com a explora-
o ilegal da madeira em vrias delas. Alm de comprometer a integridade dos ambientes
naturais contidos nesses espaos, essa situao leva ao aumento das presses pela redu-
o das reas protegidas, como vem ocorrendo em Mato Grosso, Rondnia e Par.
104
Outrossim, a poltica de conservao de outras reas importantes para a bio-
diversidade, como reas de preservao permanente e reserva legal, no tem sido to
ecaz. Os mecanismos tradicionais de regulao, representados por inmeras licenas,
cadastros e registros, no tm sido ecientes para manter e, na maior parte dos casos,
recuperar, as APPs e a reserva legal. Mesmo os instrumentos considerados mais efe-
tivos, como o licenciamento ambiental e o EIA, que podem, de certa forma, retardar
a implantao de projetos de desenvolvimento controversos, no tm logrado xito
quando a questo principal a conservao da biodiversidade.
Alguns instrumentos de planejamento importantes, como os planos de recur-
sos hdricos e os relacionados explorao orestal, comeam a ser utilizados e podem
ter resultados efetivos para a proteo da biodiversidade.
O zoneamento ambiental, por outro lado, apesar de ter sido institudo como
instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente em 1981, caminha a passos muito
103 MMA/ICMBIO. Unidades de conservao federais, centros especializados e coordenaes
regionais. 2009. Disponvel em: http://www.icmbio.gov.br/menu/produtos-e-servicos/do-
wnload/uc_federal_icmbio.pdf. Acessado em: 20 ago 2010.
104 MMA. MacroZEE da Amaznia Legal: estratgias de transio para a sustentabilidade;
proposta preliminar para consulta pblica, 2010. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/
estruturas/225/_arquivos/macrozee___proposta_preliminar_para_consulta_26_jan_225.
pdf. Acessado em: 30 ago 2010.
280
Memria e Anlise de Leis
lentos. Aps anos de debate, nalmente, no incio deste ano, foi lanado, para consulta
pblica, o MacroZEE da Amaznia Legal. No que se refere aos demais biomas, apenas
o Nordeste gura entre as iniciativas que devem ser elaboradas proximamente. Os de-
mais ZEE em elaborao, na esfera federal, so pontuais, cobrindo reas delimitadas
como as bacias do rio So Francisco e do Parnaba, a rodovia BR-163 e a Regio Inte-
grada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride-DF).
Quanto Zona Costeira, considerada patrimnio nacional pela Constituio
Federal, a Lei n
o
7.661, de 16 de maio de 1988, instituiu o Plano Nacional de Geren-
ciamento Costeiro, o qual deve prever o zoneamento de usos e atividades na Zona
Costeira. Com essa nalidade, em 1996, o MMA apresentou a primeira verso do Ma-
crodiagnstico da Zona Costeira na Escala da Unio, que sofreu processo de atuali-
zao a partir de 2005 e resultou no Macrodiagnstico da Zona Costeira e Marinha
do Brasil
105
. Os resultados, contudo, no esto disponveis na Internet. Alm disso, os
estados tambm no efetivaram os respectivos zoneamentos.
No que concerne ao uso de instrumentos econmicos, destacam-se os que
complementam o sistema tradicional de comando e controle, como as diversas taxas
e multas. Contudo, deve-se melhor avaliar sua efetividade, essencialmente por dois
aspectos: baixo valor, no atuando como desestmulo a prticas no corretas ambien-
talmente, e baixo nvel de efetiva cobrana, seja por inecincia dos rgos arrecada-
dores, seja pela demora dos processos administrativos.
Entre os instrumentos includos neste trabalho sob a classicao genrica de ta-
xas, merecem destaque: cobrana pelo uso da gua, cobrana pela explorao orestal,
royalties e compensao nanceira pela explorao de petrleo e de recursos hdricos para
gerao de energia eltrica e Cide combustveis. Os dois primeiros comeam a ser postos
em prtica e podem resultar em medidas importantes de conservao do meio ambiente
em geral, e da biodiversidade em particular. Contudo, quanto aos demais, a grande crtica
que, apesar do alto volume de recursos por eles proporcionado, tais recursos no tm
sido aplicados para a nalidade a que se destinam, ou seja, a rea ambiental.
Entre os subsdios, destaca-se o ICMS ecolgico, porm, de carter estadual, e o
Programa Produtor de gua, incipiente, mas que poder dar bons resultados. exce-
o do Fundo Nacional do Meio Ambiente, pouco expressivo em termos de dotao e
105 MMA. Macrodiagnstico da zona costeira e marinha do Brasil. Disponvel em: http://www.
mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=78&idConteudo=9684&
idMenu=10294. Acessado em: 30 ago 2010.
281
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
execuo oramentria, os demais fundos previstos na legislao esto apenas come-
ando, mas podem vir a ser importantes fontes de estmulo a prticas ambientalmente
sustentveis, como o Fundo Amaznia, o Fundo Nacional sobre Mudana do Clima e
o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal. Resta aguardar que seus recursos no
sejam contingenciados, como si acontecer.
Ainda no campo dos subsdios, importante a aprovao de algumas propostas
em discusso no Congresso Nacional, entre as quais releva destacar: as que preveem
regras semelhantes s aplicadas no ICMS ecolgico repartio dos tributos federais
aos estados (FPE) e aos municpios (FPM); e as que tratam do pagamento por servios
ambientais, tanto de forma mais genrica, quanto a especca sobre o REDD+.
Os sistemas de permisses transacionveis, que poderiam ser utilizados para
compensar a reserva legal, por meio da CRF, ainda no esto em prtica no Brasil. A
regulamentao desse instrumento poderia atuar como incentivo manuteno da re-
serva legal, em algumas reas, alm de ser uma vlvula de escape para reduzir a presso
do setor agropecurio para alterao do Cdigo Florestal.
Por m, quanto legislao de responsabilizao, a compensao por dano ambien-
tal ainda carece de maior avaliao e as garantias de desempenho apenas comearam a ser
usadas na rea orestal mas deveriam ser ampliadas: para a rea mineral, por exemplo.
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285
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Fauna e recursos pesqueiros
na legislao brasileira

Maurcio Schneider
1 Introduo
As constituies brasileiras do sculo 19 tratavam da organizao do Estado,
da poltica, do processo legislativo e dos direitos civis, no se referiam a nenhum tema
relacionado fauna. A partir de 1934, passaram a mencionar caa e pesca, estabelecen-
do como competncia privativa da Unio legislar sobre esses temas. Duas mudanas
merecem destaque, conforme se pode observar nas transcries que seguem: a possi-
bilidade de os estados legislarem concorrentemente, excluda na Constituio de 1946,
somente retornando em 1988, e a substituio dos termos caa e pesca (produtos
de explorao) pelo termo fauna (objeto de proteo) na atual Constituio.
Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil (1934):
Art 5 Compete privativamente Unio:
...............................................................................................
XIX legislar sobre:
286
Memria e Anlise de Leis
...............................................................................................
j) bens do domnio federal, riquezas do subsolo, minera-
o, metalurgia, guas, energia hidreltrica, orestas,
caa e pesca e a sua explorao;
...............................................................................................
3 A competncia federal para legislar sobre as matrias dos
nmeros XIV e XIX, letras c e i, in ne, e sobre registros p-
blicos, desapropriaes, arbitragem comercial, juntas comer-
ciais e respectivos processos; requisies civis e militares, ra-
diocomunicao, emigrao, imigrao e caixas econmicas;
riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia
hidreltrica, orestas, caa e pesca, e a sua explorao no
exclui a legislao estadual supletiva ou complementar sobre
as mesmas matrias. As leis estaduais, nestes casos, pode-
ro, atendendo s peculiaridades locais, suprir as lacunas
ou defcincias da legislao federal, sem dispensar as exi-
gncias desta.
Constituio dos Estados Unidos do Brasil (1937):
Art 16. Compete privativamente Unio o poder de legislar sobre as
seguintes matrias:
...............................................................................................
XIV os bens do domnio federal, minas, metalurgia, energia
hidrulica, guas, orestas, caa e pesca e sua explorao;
...............................................................................................
Art 18. Independentemente de autorizao, os estados podem legis-
lar, no caso de haver lei federal sobre a matria, para suprir-
lhes as decincias ou atender s peculiaridades locais, desde
que no dispensem ou diminuam as exigncias da lei federal,
ou, em no havendo lei federal e at que esta regule, sobre os
seguintes assuntos:
287
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
a) riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, ener-
gia hidreltrica, orestas, caa e pesca e sua explorao;
Constituio dos Estados Unidos do Brasil (1946):
Art 5 Compete Unio:
...............................................................................................
XV legislar sobre:
...............................................................................................
l) riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, ener-
gia eltrica, oresta, caa e pesca;
Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1967):
Art 8 Compete Unio:
...............................................................................................
XVII legislar sobre:
...............................................................................................
h) jazidas, minas e outros recursos minerais; metalurgia;
orestas, caa e pesca;
Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988):
Art. 23. competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito
Federal e dos municpios:
...............................................................................................
VII preservar as orestas, a fauna e a ora;
...............................................................................................
288
Memria e Anlise de Leis
Art. 24. Compete Unio, aos estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
...............................................................................................
VI orestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza,
defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio
ambiente e controle da poluio;
...............................................................................................
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equili-
brado, bem de uso comum do povo e essencial sadia quali-
dade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade
o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futu-
ras geraes.
1 Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder
Pblico:
...............................................................................................
VII proteger a fauna e a ora, vedadas, na forma da lei, as
prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica,
provoquem a extino de espcies ou submetam os ani-
mais a crueldade.
A era Vargas (1930-1945), da qual fazem parte as duas primeiras constituies
mencionadas, foi prolca em normas ambientais, na forma de decretos e decretos-lei.
Entre eles, o extenso (228 artigos) Cdigo de Caa e Pesca (Decreto n
o
23.672/1934)
e seus sucessores, o Cdigo de Pesca (Decreto-Lei n
o
794/1938) e os cdigos de caa
de 1939 (Decreto-Lei n
o
1.210) e de 1943 (Decreto-Lei n
o
5.894). Vigoraram at 1967,
quando foram publicados o Decreto-Lei n
o
221, de 28 de fevereiro (dispondo sobre a
proteo e estmulo pesca) e a Lei n
o
5.197, de 31 de janeiro (proteo fauna). Em
relao ao bem estar animal, vigeu o Decreto n
o
24.645, de 10 de julho de 1934, revo-
gado pelo Decreto n
o
11, de 11 de janeiro de 1991.
289
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
2 Fauna
A legislao brasileira referente fauna silvestre (excetuados os recursos pesquei-
ros) no est restrita Lei n
o
5.197/1967 e Lei dos Zoolgicos (Lei n
o
7.173, de 14 de de-
zembro de 1983). H um grande nmero de instrues normativas, portarias e, mais recen-
temente, resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) acerca do tema.
O Quadro 1 apresenta as normas que estariam, ao menos parcialmente, vigen-
tes (a IN n
o
169/2008 fez revogao genrica das disposies em contrrio, e portanto
no h uma consolidao de quais normas ou dispositivos realmente vigem nas instru-
es normativas e portarias anteriores).
Quadro 1 Normas legais e infralegais referentes fauna e bem estar animal (exclu-
das as portarias anuais de caa amadora, cuja vigncia de apenas alguns meses).
(Continua)
Norma Assunto
Lei n
o
5.197/1967 Proteo fauna
Lei n
o
7.173/1983 Estabelecimento e funcionamento de jardins zoolgicos
Lei n
o
7.653, de 3/2/1988 Altera a redao da Lei n
o
5.197/1967
Lei n
o
9.111, de 10/10/1995 Acrescenta dispositivo Lei n
o
5.197/1967
Lei n
o
10.519, de 17/7/2002
Promoo e scalizao da defesa sanitria animal quando
da realizao de rodeio
Lei n
o
11.794, de 8/10/2008 Estabelece procedimentos para o uso cientco de animais
Decreto n
o
97.633,
de 10/4/1989
Composio do Conselho Nacional de Proteo Fauna
IN Ibama n
o
2/2001
Identicao individual dos espcimes da fauna extica
em cativeiro
IN Ibama n
o
2/2002 Registro de jardins zoolgicos
290
Memria e Anlise de Leis
(Concluso)
Norma Assunto
IN Ibama n
o
1/2003
SISPASS (Sistema de Registro de Criadores Amadoristas de
Passeriformes da Fauna Silvestre Brasileira)
IN Ibama n
o
63/2005
Uso econmico de jacars-do-pantanal, Caiman yacare, no
Mato Grosso e Mato Grosso do Sul
IN Ibama n
o
141/2006 Controle de fauna sinantrpica nociva
IN Ibama n
o
169/2008
Normatiza as categorias de uso e manejo da fauna
silvestre em cativeiro
IN Ibama n
o
8/2010
Probe a caa de espcies-praga e cria grupo de trabalho para
avaliar o controle de javalis
Port. Ibama n
o
139-N/1993 Criadouros conservacionistas
Port. Ibama n
o
16/1994
Criao de fauna silvestre brasileira para subsidiar
pesquisas cientcas
Port. Ibama n
o
117/1997
Comercializao de fauna silvestre brasileira proveniente de
zoolgicos e criadouros com nalidade econmica ou industrial
Port. Ibama n
o
118-N/1997
*
Criadouros de fauna com ns econmicos e industriais
Port. Ibama n
o
138/1997 Altera Portaria n
o
139-N/1993
Port. Ibama n
o
93/1998
Importao e exportao de fauna silvestre brasileira e
extica e listagem da fauna considerada domstica para ns
de operacionalizao do Ibama
Port. Ibama n
o
102/1998 Criadouros de fauna com ns econmicos e industriais
Port. Ibama n
o
36/2002
Inclui a avestruz-africana, Struthio camellus, no Anexo 1 da
Port. Ibama n
o
93/1998
Res. Conama n
o
384/2006
Depsito domstico provisrio de animais
silvestres apreendidos
Res. Conama n
o
394/2007
Critrios para determinao de espcies silvestres como
animais de estimao
* A Portaria Normativa n
o
118/1997, do Ibama, consta como em vigor no portal do Centro Na-
cional de Informao Ambiental (CNIA) (http://www.ibama.gov.br/cnia/pesquisa-avancada/);
em 1998 o Ibama publicou a Portaria n
o
102, de teor semelhante, porm com ajustes de redao,
sem o dispositivo que excetuava certos grupos taxonmicos (art. 4 da Port. n
o
118-N/1997),
com alguns acrscimos (proibio de implantar novos criadouros de crocodilos-do-nilo e dispo-
sitivos especcos para criao de javalis). A Portaria n
o
102/1998 no tem clusula revogatria.
291
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
A Lei n
o
5.197/67 alterou a condio dos animais silvestres de res nullius (coisa
de ningum) para propriedade do Estado, proibindo a utilizao, perseguio, des-
truio, caa ou apanha. Excees foram mantidas para a caa no prossional (de
acordo com peculiaridades regionais), para o comrcio de animais provenientes de
criadouros autorizados, para a apanha de ovos, larvas e lhotes para criadouros, para
a coleta com ns cientcos e para a destruio de animais nocivos agricultura ou
sade pblica. Probe expressamente a caa prossional, como tambm a introduo
de espcies silvestres no pas sem parecer tcnico ocial favorvel e licena.
A Lei de Proteo Fauna tambm instituiu o registro das pessoas fsicas ou
jurdicas que negociem com animais silvestres e seus produtos e o Conselho Nacional
de Proteo Fauna, rgo consultivo e normativo do que deveria ser uma poltica de
proteo fauna (a qual formalmente no existe). O Decreto n
o
97.633/1989 estabele-
ceu a composio desse conselho, com um representante da Diretoria de Ecossistemas
do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Iba-
ma), um da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), um do Instituto
Nacional de Pesquisas da Amaznia (Inpa), um do Museu Paraense Emlio Goeldi e
mais 3 cidados brasileiros, tcnicos de notria competncia e de reconhecida atuao.
A Lei n
o
7.173/1983 (Lei dos Zoolgicos) deniu como jardim zoolgico qual-
quer coleo de animais silvestres mantidos vivos em cativeiro ou em semiliberdade
e expostos visitao pblica, obrigando seu registro junto ao Ibama e estabelecendo
padres bsicos a serem atendidos, tanto em relao ao registro, quanto para a aquisi-
o, venda e guarda de animais.
O funcionamento de instituies que lidam com fauna silvestre foi regula-
mentado por sete instrues normativas e portarias do Ibama, at a edio da IN
Ibama n
o
169/2008. Esta ltima norma se sobrepe s normas anteriores, sem re-
vogar expressamente seus dispositivos. A Coordenao Geral de Fauna do Ibama
informa que no fez uma consolidao das normas infralegais vigentes, e julga caso
a caso quais regras se aplicam s seguintes categorias:
1. jardim zoolgico;
2. centro de triagem;
3. centro de reabilitao;
4. mantenedor de fauna silvestre;
292
Memria e Anlise de Leis
5. criadouro cientco de fauna silvestre para ns de pesquisa;
6. criadouro cientco de fauna silvestre para ns de conservao;
7. criadouro comercial de fauna silvestre;
8. estabelecimento comercial de fauna silvestre;
9. abatedouro e frigorco de fauna silvestre.
Para normatizar a criao domstica e amadorista de fauna silvestre (exceto
peixes), publicou-se a IN n
o
1/2003, prevendo o registro de pessoas fsicas no Sistema
de Cadastramento de Passeriformes (Sispass). Em resposta a demanda pela criao de
outros animais, alm dos pssaros, o Conselho Nacional do Meio Ambiente exarou a
Resoluo n
o
394/2007, estabelecendo os critrios a serem considerados na determina-
o das espcies da fauna silvestre cuja criao e comercializao podero ser permiti-
das como animais de estimao.
As Portarias n
os
93/1998 e 36/2002 normalizam a importao e exportao de
espcimes vivos, produtos e subprodutos da fauna silvestre brasileira e da fauna silves-
tre extica. Excetuam-se das disposies peixes e invertebrados aquticos no listados
nos anexos da Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna
Selvagem em Perigo de Extino (Cites) e os animais domsticos (Anexo 1 da Portaria
n
o
93/1998, em que so listados 50 txons domsticos).
Caa para controle de pragas pode ser realizada com base na Lei n
o
5.197/1967,
art. 3, 2, tanto com espcies autctones, a exemplo do que j se fez com caturrita
(Myiopsitta monachus) e garibaldi (Agelaius rucapillus), como tambm espcies ex-
ticas invasoras, lebre (Lepus europaeus) e javali (Sus scrofa), este ltimo objeto da IN
n
o
50/2005 (renumerada como IN n
o
71/2005).
106
A IN n
o
50/2005 dispunha sobre o controle populacional do javali, Sus scro-
fa, no Rio Grande do Sul, problema que, em outras unidades da federao, foi
tratado por normas estaduais, com base na IN Ibama n
o
141/2006 (a exemplo da
Portaria n
o
10/2007, da Secretaria de Agricultura de Santa Catarina, e da Portaria
n
o
98/2009, do Instituto Ambiental do Paran).
106 A IN n
o
50/2005 foi renumerada para 71/2005, segundo informaes do Ibama, e, sob
esse novo nmero, revogada pela IN n
o
8/2010. No entanto no CNIA, a norma s pode ser
acessada pelo seu nmero original.
293
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
O controle de fauna sinantrpica nociva, que necessitava de autorizaes para
abate caso a caso, adotou rito simplicado com a edio da IN Ibama n
o
141/2006.
Passaram a ser passveis de controle por rgos de governo da Sade, da Agricultura e
do Meio Ambiente (sem a necessidade de autorizao do Ibama), cinco categorias de
animais (excetuadas as espcies ameaadas de extino ou constantes nos anexos I e
II da Cites):
1. invertebrados de interesse epidemiolgico e invertebrados classicados
como pragas agrcolas pelo Ministrio da Agricultura;
2. artrpodes nocivos comuns ao ambiente antrpico, que impliquem trans-
tornos sociais, ambientais e econmicos signicativos;
3. animais domsticos ou de produo, bem como quando esses se encontram
em situao de abandono ou alados, e roedores sinantrpicos comensais;
4. quirpteros em reas urbanas e peri-urbanas e a espcie Desmodus rotundus
em regies endmicas ou consideradas de risco para ocorrncia de raiva;
5. espcies exticas invasoras comprovadamente nocivas agricultura,
pecuria, sade pblica e ao meio ambiente;
A segurana jurdica dos atos estaduais baseados na IN n
o
141/2006 deixou de exis-
tir a partir da publicao da IN n
o
8/2010, que revogou a IN n
o
71/2005 e assim disps:
Art. 3 Ficam proibidos quaisquer atos de caa de espcies consi-
deradas pragas, que afetem a agricultura, a ora nativa ou
coloquem em risco a integridade humana sem que estudos
prvios e pesquisas assim o determinem.
Destaque-se a grande diferena entre os termos comprovadamente nocivas,
que se referem notoriedade dos danos causados por determinadas espcies, constan-
tes inclusive na literatura acadmica, e estudos prvios e pesquisas, os quais remetem
a levantamento de dados e estudos especcos que determinem a necessidade de caa.
Embora a caa seja, a priori, proibida, a Lei 5.197/1967 permite no somente
a caa de animais nocivos, como a caa no prossional em funo de peculiaridades
regionais (art. 1, 1). Aproveitando esse dispositivo, a caa amadorista estruturou-
se apenas no Rio Grande do Sul, com base em pesquisas da Fundao Zoobotnica
294
Memria e Anlise de Leis
do estado que subsidiam as portarias anuais. J a caa prossional expressamente
vedada (art. 2), no se admitindo excees.
No obstante essa proibio, o Ibama, atravs da IN n
o
63/2005, estabeleceu
um projeto de caa comercial do jacar-do-pantanal nos estados de Mato Grosso e
Mato Grosso do Sul, atendendo s recomendaes tcnicas da Embrapa e do Centro
de Conservao e Manejo de Rpteis e Anfbios RAN (Ibama). Trata-se de espcie
que, aps dcadas de proteo, hoje caracteriza-se por grandes populaes, contando
com diversas pesquisas realizadas, publicadas e outras em andamento, comportando
manejo extrativo, recomendado por vrios autores (p. ex. MAGNUSSON; MOURO,
1997; MOURO, 2000; COUTINHO; CAMPOS, 2006).
Em relao ao bem-estar animal, o Brasil dispunha do Decreto n
o
24.645/1934,
revogado pelo Decreto n
o
11/1991, embora argumente-se que, se no todo, ao menos
o art. 3 ainda vige (LEMOS, 2008). A Lei n
o
10.519/2002 (Lei dos Rodeios) determina
que os apetrechos tcnicos utilizados nas montarias, bem como as caractersticas do
arreamento, no podero causar injrias ou ferimentos aos animais e probe o uso de
esporas com rosetas pontiagudas ou qualquer outro instrumento que cause ferimen-
tos nos animais. Embora conste na Lei dos Rodeios, e seu descumprimento implique
infrao ao art. 32 da Lei n
o
9.605, de 12 de fevereiro de 1998, a determinao sobe-
jamente desrespeitada nos espetculos desse tipo.
3 Pesca
A legislao pesqueira foi profundamente reformulada em 2009, quando da
apresentao de duas medidas provisrias, que resultaram nas Leis n
os
11.958, de 26 de
junho, e 11.959, de 29 de junho. O quadro 2 apresenta as principais peas legais, exclu-
da a quase totalidade das centenas de normas infralegais, que compem a maior parte
da legislao pesqueira nacional (instrues normativas, portarias e resolues). Essas
normas, no discutidas neste texto, estabelecem regras para casos especcos, como au-
torizaes, restries, tamanhos mnimos de pescado, reas ou perodos de defeso, etc.
(extenso ementrio, que inclui a legislao estadual, foi publicado por Tiago, 2010).
Da antiga Lei de Pesca (Decreto-Lei n
o
221/1967), que no foi inteiramente revo-
gada, restaram somente a classicao das embarcaes, a licena para pesca amadora e
295
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
os registros e taxas previstos. A Lei n
o
7.643, de 18 de dezembro de 1987, probe a pesca
de cetceos em guas brasileiras, no tendo sido alterada pelas medidas provisrias.
A Lei n
o
7.679, de 23 de novembro de 1988, que dispunha sobre a proibio da
pesca de espcies em perodos de reproduo, foi revogada pela Lei n
o
11.959/2009.
Parte de seus dispositivos, relativos s sanes, j havia perdido efeito a partir da Lei
de Crimes Ambientais (Lei n
o
9.605/1998). Quanto s proibies de pesca, a nova lei
manteve a maior parte da redao antiga, porm substituiu a frase em cursos dgua,
nos perodos em que ocorrem fenmenos migratrios para reproduo e, em gua
parada ou mar territorial, nos perodos de desova, de reproduo ou de defeso por em
pocas e locais denidos pelo rgo competente. Tornou, portanto, dependente de ato
especco aquilo que tinha aplicao direta, ou seja, a proibio de pesca na piracema.
Em 2004, o governo federal criou o Programa Nacional de Financiamento da
Ampliao e Modernizao da Frota Pesqueira Nacional (Profrota Pesqueira), por
meio da Lei n
o
10.849, de 23 de maro:
Art. 2 O Profrota Pesqueira compreende nanciamentos para a aqui-
sio, construo, converso, modernizao, adaptao e equi-
pagem de embarcaes pesqueiras com o objetivo de reduzir a
presso de captura sobre estoques sobre-explotados, proporcio-
nar a ecincia e sustentabilidade da frota pesqueira costeira e
continental, promover o mximo aproveitamento das capturas,
aumentar a produo pesqueira nacional, utilizar estoques pes-
queiros na Zona Econmica Exclusiva brasileira e em guas
internacionais, consolidar a frota pesqueira ocenica nacional e
melhorar a qualidade do pescado produzido no Brasil.
A Lei n
o
11.958/2009 transformou a Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca em
Ministrio da Pesca e Aquicultura, denindo atribuies e a diviso de tarefas com o Minis-
trio do Meio Ambiente. O Decreto n
o
6.981, de 13 de outubro de 2009, por sua vez, prev
sistema de gesto compartilhada dos recursos pesqueiros e a elaborao e implementao
das normas, critrios, padres e medidas por meio de ato conjunto dos dois ministrios.
A composio da Comisso Tcnica da Gesto Compartilhada dos Recursos Pesqueiros
(CTGP) paritria, com oito representantes, quatro de cada ministrio.
296
Memria e Anlise de Leis
Quadro 2 Normas legais referentes pesca e aquicultura (excludas as 79 instrues
normativas e 486 portarias do Ibama que estabelecem regras para casos especcos, como
autorizaes, restries, tamanhos mnimos de pescado, reas ou perodos de defeso).
107
Norma Assunto
Dec.-Lei n
o
221/1967 Proteo e estmulos pesca
Lei n
o
7.643/1987 Probe a pesca de cetceos nas guas jurisdicionais brasileiras
Lei n
o
10.849/2004
Programa Nacional de Financiamento da Ampliao e Moder-
nizao da Frota Pesqueira Nacional (Profrota Pesqueira)
Lei n
o
11.524, de 24/9/2007
Dispe sobre vrios assuntos; autoriza indenizao queles que
entregarem redes de espera do tipo caoeira, utilizadas para a
captura de lagostas (arts. 16-19)
Lei n
o
11.958/2009
Transforma a Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca da
Presidncia da Repblica em Ministrio da Pesca e Aquicultura
Lei n
o
11.959/2009
Institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da
Aquicultura e da Pesca e regula as atividades pesqueiras
Lei n
o
12.068, de 29/10/2009 Dia do pescador amador
Dec. n
o
1.694, de 13/11/1995 Sistema Nacional de Informaes da Pesca e Aquicultura (Sinpesq)
Dec. n
o
4.810, de 18/8/2003
Normas para operao de embarcaes pesqueiras nas zonas
brasileiras de pesca
Dec. n
o
4.895, de 25/11/2003
Uso de corpos dgua de domnio da Unio para ns
de aquicultura
Dec. n
o
5.474, de 22/6/2005 Regulamenta o Profrota Pesqueira
Dec. n
o
5.583, de 16/11/2005
Autoriza o Ibama a estabelecer normas para a gesto do uso
sustentvel dos recursos pesqueiros
Dec. n
o
6.241, de 19/10/2007 Regulamenta a indenizao de que trata a Lei n
o
11.524/2007
Dec. n
o
6.981/2009
Atuao conjunta dos Ministrios da Pesca e Aquicultura e do
Meio Ambiente
Port. MPA/MMA
n
o
2/2009
Sistema de Gesto Compartilhada do Uso Sustentvel dos
Recursos Pesqueiros
107 As normas podem ser pesquisadas por palavras-chave no CNIA: http://www.ibama.gov.
br/cnia/pesquisa-avancada.
297
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
A Lei n
o
11.959/2009, que instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel da Aquicultura e da Pesca, deniu recursos pesqueiros como os animais e
os vegetais hidrbios passveis de explorao, estudo ou pesquisa pela pesca amadora,
de subsistncia, cientca, comercial e pela aquicultura. Para perfeito entendimento,
essa denio exige a leitura conjunta com o art. 36 da Lei n
o
9.605/1998, que restringe
a pesca aos peixes, crustceos, moluscos e vegetais hidrbios, o que exclui a captura
de outros organismos aquticos, sejam vertebrados (p. ex. boto, peixe-boi, tartaruga,
jacar), ou invertebrados (corais, anmonas, entre outros).
A lei classica a pesca e a aquicultura nas seguintes categorias:
Art. 8 Pesca, para os efeitos desta lei, classica-se como:
I comercial:
a) artesanal: quando praticada diretamente por pescador
prossional, de forma autnoma ou em regime de eco-
nomia familiar, com meios de produo prprios ou
mediante contrato de parceria, desembarcado, podendo
utilizar embarcaes de pequeno porte;
b) industrial: quando praticada por pessoa fsica ou jur-
dica e envolver pescadores prossionais, empregados
ou em regime de parceria por cotas-partes, utilizando
embarcaes de pequeno, mdio ou grande porte, com
nalidade comercial;
II no comercial:
a) cientca: quando praticada por pessoa fsica ou jurdica,
com a nalidade de pesquisa cientca;
b) amadora: quando praticada por brasileiro ou estrangeiro,
com equipamentos ou petrechos previstos em legislao
especca, tendo por nalidade o lazer ou o desporto;
c) de subsistncia: quando praticada com ns de consumo
domstico ou escambo sem ns de lucro e utilizando pe-
trechos previstos em legislao especca.
...............................................................................................
298
Memria e Anlise de Leis
Art. 19. A aquicultura classicada como:
I comercial: quando praticada com nalidade econmica,
por pessoa fsica ou jurdica;
II cientfica ou demonstrativa: quando praticada uni-
camente com fins de pesquisa, estudos ou demons-
trao por pessoa jurdica legalmente habilitada para
essas finalidades;
III recomposio ambiental: quando praticada sem nali-
dade econmica, com o objetivo de repovoamento, por
pessoa fsica ou jurdica legalmente habilitada;
IV familiar: quando praticada por unidade unifamiliar, nos
termos da Lei n
o
11.326, de 24 de julho de 2006;
V ornamental: quando praticada para ns de aquariolia
ou de exposio pblica, com ns comerciais ou no.
Toda pessoa, fsica ou jurdica, que exera atividade pesqueira, bem como a
embarcao de pesca devem ser previamente inscritas tambm no Registro Geral da
Atividade Pesqueira (RGP) do Ministrio da Pesca e Aquicultura, em adio aos regis-
tros exigidos anteriormente: Cadastro Tcnico Federal (CTF), do Ministrio do Meio
Ambiente, e Capitania dos Portos (Marinha do Brasil).
4 Normas federais conexas
No quadro 3 esto listadas as leis, decretos e outras normas que se associam
ou complementam as leis de fauna e de recursos pesqueiros. A Lei n
o
8.617, de 4 de
janeiro de 1993, dispe, entre outros temas, sobre a soberania e a utilizao dos recur-
sos biolgicos no mar territorial, na zona contgua, na zona econmica exclusiva e na
plataforma continental brasileiros.
299
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Quadro 3 Normas legais e infralegais conexas fauna, pesca e aquicultura.
Norma Assunto
Lei n
o
8.617/1993
Mar territorial, zona contgua, zona econmica
exclusiva e plataforma continental
Lei n
o
9.605/1998 Lei de crimes ambientais
Lei n
o
10.826, de 22/12/2003 Estatuto do desarmamento
Dec.-Lei n
o
2.848, de 7/12/1940 Cdigo Penal
Dec. Leg. n
o
54/1975 Aprova a Cites
Dec. n
o
6.623, de 10/11/1975
Promulga a Conveno sobre Comrcio Interna-
cional das Espcies da Flora e Fauna Selvagem em
Perigo de Extino (Cites)
Dec. Leg. n
o
2/1994
Aprova o texto da Conveno sobre
Diversidade Biolgica
Dec. n
o
4.339, de 22/8/2002 Poltica Nacional da Biodiversidade
Dec. n
o
6.514, de 22/7/2008 Regulamento da Lei n
o
9.605/1998
IN Ibama n
o
3/2003 Espcies ameaadas de extino
IN Ibama n
o
5/2004 Espcies ameaadas de extino
IN Ibama n
o
52/2005 Espcies ameaadas de extino
Port. Ibama n
o
113/97-N
Cadastro Tcnico Federal de Atividades Poten-
cialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos
Ambientais (CTF)
Port. Ibama n
o
140/2006 Institui o Sistema Siscites
Port. MMA/ICMBio n
o
316/2009 Espcies ameaadas de extino e planos de ao
Em 1998, com a sano da Lei n
o
9.605/1998, houve uma reviso abrangente
das sanes aplicveis aos ilcitos contra espcies animais. Os art. 29 a 37 tratam espe-
cicamente dos crimes contra a fauna, e os arts. 70 a 76, da infrao administrativa, ou
seja, da violao a quaisquer regras jurdicas relativas ao meio ambiente, mesmo que
no congurem crimes.
300
Memria e Anlise de Leis
H uma contradio provocada pela Constituio Federal, em relao legisla-
o de fauna, pois o art. 231 assegura aos indgenas usufruto dos recursos ambientais
de suas terras. Isso inclui caa e, por extenso, se assim desejarem, venda de artesanato
indgena feito com partes de animais. Se a venda permitida, por outro lado a aquisi-
o e guarda por no ndios crime (Lei n
o
9.605/1998, art. 29, 1, III):
quem vende, expe venda, exporta ou adquire, guarda, tem em cativeiro ou de-
psito, utiliza ou transporta ovos, larvas ou espcimes da fauna silvestre, nativa ou
em rota migratria, bem como produtos e objetos dela oriundos, provenientes de
criadouros no autorizados ou sem a devida permisso, licena ou autorizao da
autoridade competente.
Outra contradio existe em relao Lei n
o
10.826/2003, conhecida como
Estatuto do Desarmamento. Embora a caa seja proibida pela Lei n
o
5.197/1967, a
Lei 10.826/2003 reconhece e d porte de arma ao caador de subsistncia, gura que
a legislao de fauna desconhece. Ocorre que o Cdigo Penal prev excluso de crime
por estado de necessidade (Decreto-Lei n
o
2.848/1940, art. 23). Entretanto o estado
de necessidade, situao que tipicamente caracteriza o caador de subsistncia, di-
cilmente permitiria ao mesmo arcar com os elevados custos de registro de uma arma
de fogo. Portanto quem obtiver registro como caador de subsistncia junto Polcia
Federal dicilmente depender, de fato, da caa para alimentar sua famlia.
Um dos mais importantes acordos internacionais para proteo da biodiver-
sidade, anterior ainda prpria Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), a
Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagem em
Perigo de Extino (Cites), promulgada pelo Decreto presidencial n
o
76.623/1975 e
aprovada pelo Decreto Legislativo n
o
54/1975.
Da mesma forma, a CDB tem vigor na legislao brasileira em virtude no de
sua assinatura, em 1992, mas da aprovao pelo Congresso Nacional, com o Decreto
Legislativo n
o
2/1994. O Decreto n
o
4.339/2002, ao aprovar a Poltica Nacional da Bio-
diversidade, trouxe, na falta de uma poltica especca sobre recursos faunsticos, uma
srie de diretrizes e objetivos aplicveis conservao e uso sustentvel da fauna e dos
recursos pesqueiros, em consonncia com a prpria CDB:
301
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Do Objetivo Geral da Poltica Nacional da Biodiversidade
5. A Poltica Nacional da Biodiversidade tem como objetivo geral a promoo, de
forma integrada, da conservao da biodiversidade e da utilizao sustentvel de
seus componentes, com a repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da
utilizao dos recursos genticos, de componentes do patrimnio gentico e dos
conhecimentos tradicionais associados a esses recursos.
Dos Componentes da Poltica Nacional da Biodiversidade
.................................................................................................................................................
9. A Poltica Nacional da Biodiversidade abrange os seguintes Componentes:
.................................................................................................................................................
II Componente 2 Conservao da Biodiversidade: engloba diretrizes destinadas
conservao in situ e ex situ de variabilidade gentica, de ecossistemas, incluindo
os servios ambientais, e de espcies, particularmente daquelas ameaadas ou com
potencial econmico, bem como diretrizes para implementao de instrumentos
econmicos e tecnolgicos em prol da conservao da biodiversidade;
III Componente 3 Utilizao Sustentvel dos Componentes da Biodiversidade: re-
ne diretrizes para a utilizao sustentvel da biodiversidade e da biotecnologia, incluin-
do o fortalecimento da gesto pblica, o estabelecimento de mecanismos e instrumentos
econmicos, e o apoio a prticas e negcios sustentveis que garantam a manuteno da
biodiversidade e da funcionalidade dos ecossistemas, considerando no apenas o valor
econmico, mas tambm os valores sociais e culturais da biodiversidade;
.................................................................................................................................................
Do Componente 3 da Poltica Nacional da Biodiversidade Utilizao Sustentvel
dos Componentes da Biodiversidade
Objetivos Especcos:
.................................................................................................................................................
12.3.10. Apoiar, de forma integrada, a domesticao e a utilizao sustentvel de
espcies nativas da ora, da fauna e dos microrganismos com potencial econmico.
302
Memria e Anlise de Leis
A avaliao do estado de conservao das espcies silvestres, anteriormente
sob responsabilidade do Ibama, agora levada a cabo pelo Instituto Chico Mendes
de Conservao da Biodiversidade (ICMBio). Constam hoje 627 espcies na lista da
fauna ameaada de extino, estabelecida pela IN n
o
3/2003 e complementada pelas
INs n
os
5/2004 e 52/2005. O fato de uma espcie constar em lista ocial como amea-
ada tem implicaes tanto legais (maiores restries ao manejo, maior proteo aos
hbitats em que ocorre e penalidades mais severas em caso de crime) quanto admi-
nistrativas (elaborao de planos de ao contendo estratgias para conservao das
populaes remanescentes).
Deve-se mencionar, tambm, a Portaria Ibama n
o
113/97-N, que instituiu o Ca-
dastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de
Recursos Ambientais (CTF). So obrigadas ao registro no CTF as pessoas fsicas ou
jurdicas que se dedicam a atividades que utilizem recursos naturais, includa a extra-
o, produo, transporte e comercializao de produtos e subprodutos da fauna e da
pesca (arts. 3, 4, 8 e 9).
Diversos estados aprovaram normas jurdicas sobre fauna ou pesca (Figura 1).
So ao menos 46 constituies, cdigos de meio ambiente, polticas de meio ambiente,
leis especcas, decretos, portarias ou resolues que ora complementam a legislao
federal, ora contradizem-na (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009a, 2009b). Os princi-
pais conitos entre as legislaes federal e estaduais so relativos denio de fauna
silvestre e recursos pesqueiros, propriedade da fauna (se da Unio ou no, e quem
autoriza captura, controle de espcies nocivas, coleta ou caa), introduo de espcies
e manuteno em cativeiro.
108
108 Vide http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1733.
303
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Figura 1 Estados que publicaram normas sobre fauna, recursos pesqueiros
ou bem estar animal.
5 Condies legais para a conservao da fauna no Brasil
Apesar das decincias na scalizao, o Brasil goza de medidas de proteo
legal sucientes para a fauna silvestre (em que pesem algumas contradies legais
quanto aos organismos terrestres e aquticos e os conitos entre as normas federais
e estaduais). Pode-se dizer que, para preservao das espcies animais, o bastante.
No para a conservao. Por conservao entende-se a manuteno de populaes de
304
Memria e Anlise de Leis
espcies silvestres, e no necessariamente dos indivduos que compem essas popula-
es. Tome-se a leitura conjunta de trs conceitos expressos na CDB (art. 2):
Conservao in situ signica a conservao de ecossistemas e hbitats naturais e
a manuteno e recuperao de populaes viveis de espcies em seus meios
naturais e, no caso de espcies domesticadas ou cultivadas, nos meios onde tenham
desenvolvido suas propriedades caractersticas.
Recursos biolgicos compreende recursos genticos, organismos ou partes destes,
populaes, ou qualquer outro componente bitico de ecossistemas, de real ou po-
tencial utilidade ou valor para a humanidade.
Utilizao sustentvel signica a utilizao de componentes da diversidade bio-
lgica de modo e em ritmo tais que no levem, no longo prazo, diminuio da
diversidade biolgica, mantendo assim seu potencial para atender as necessidades
e aspiraes das geraes presentes e futuras.
Esses conceitos so perfeitamente compatveis com a valorao da diversidade
biolgica, ou seja, trazer sua importncia do campo moral ou intelectual (valor intrn-
seco) para o campo material (valor econmico). algo universalmente aceito quando
se abordam os recursos pesqueiros. Em relao a esses, predomina o uso, no a pre-
servao, a tal ponto que a Lei n
o
10.683, de 28 de maio de 2003, que criou a Secretaria
Especial de Aquicultura e Pesca, enfatizou o fomento da produo pesqueira e aquco-
la... desenvolvimento da pesca artesanal e industrial... aproveitamento sustentvel dos
recursos pesqueiros altamente migratrios e dos que estejam subexplotados ou inex-
plorados (art. 23). Por sua vez, o Plano Mais Pesca e Aquicultura prev um aumento
de 36% na produo anual de pescado at 2011 (Brasil, 2008). O Ministrio da Pesca e
Aquicultura poder manter esse vis de aumento da produo, ou atentar para a con-
servao de recursos pesqueiros e recuperao dos estoques, hoje incapazes de sus-
tentar aumento signicativo de produo, segundo concluses do Programa Revizee
Avaliao do Potencial Sustentvel dos Recursos Vivos da Zona Econmica Exclusiva
(SERAFIM, 2007).
A distino legal entre fauna ou caa e recurso pesqueiro ou pesca, pre-
sente desde pelo menos a dcada de 1930, no recomendvel do ponto de vista
biolgico, haja vista que animais aquticos tambm so elementos da fauna. O trata-
mento em leis diferentes gera situaes dbias ou mesmo conitantes. Os cdigos da
305
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
era Vargas j consideravam a extrao de organismos que vivem na gua, como pei-
xes, crustceos, moluscos, esponjas, cetceos, algas e plantas aquticas, atos de pesca,
estendidos em 1967 para todos os invertebrados aquticos.
Esse entendimento permaneceu em algumas leis vigentes, como a que probe
a pesca de cetceos (Lei n
o
7.679/1988) e a que instituiu a Poltica Nacional de Desen-
volvimento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca (Lei n
o
11.959/2009). Por outro lado,
a Lei de Crimes Ambientais (Lei n
o
9.605/1998) traz, no art. 36, sua prpria denio
de pesca, restrita aos peixes, crustceos, moluscos e vegetais hidrbios (exclui portan-
to os cetceos). Extrativismo de outros grupos taxonmicos aquticos, inclusive com
aproveitamento econmico, como porferos (esponjas), cnidrios (corais, anmonas) e
equinodermas (estrelas-do-mar, lrios-do-mar e ourios) constituem, portanto, atos de
caa, tanto quanto a captura de baleias, peixes-boi ou tartarugas.
A legislao de caa, por outro lado, no tem o vis permissivo da pesca, mas
sim o de proibio. paradoxal que a legislao brasileira admita a supresso de hbi-
tats, que pode ser feita legalmente para agricultura, obras de infraestrutura, etc., porm
no permita o abate de animais silvestres em programas de manejo nesses mesmos
hbitats. At mesmo o controle de espcies nocivas dicultado pelos atos normativos
exarados pelo Poder Executivo federal.
As tcnicas e a viabilidade de manejar in situ populaes silvestres com extra-
o peridica de uma parcela dos indivduos encontra-se amplamente demonstrada na
literatura acadmica (p. ex. TARRS, 1987, ROBINSON; REDFORD, 1991, CAUGH-
LEY; SINCLAIR, 1994, VALLADARES-PADUA, 1997, ROBINSON; BEBBETT, 2000,
HOFER, 2002). Em alguns casos, as taxas de desfrute so altas, sem que a populao seja
comprometida como por exemplo o abate anual de 30% das capivaras nos llanos da
Venezuela (OJASTI, 1991); ou 6%, podendo atingir, em alguns anos, at 20% dos elefan-
tes no Parque Nacional Kruger, frica do Sul (SLOTOW, 2008). Em todos os casos de
manejo conduzido com critrios cientcos, a contrapartida pelas licenas de extrativis-
mo a conservao dos hbitats e o levantamento de dados primrios imprescindveis
manuteno de reas naturais.
No Brasil, a caa comercial expressamente proibida pela lei. A caa de subsis-
tncia uma realidade associada s precrias condies de vida, no h como impedi-la
por lei. Os nicos atos de caa admitidos, sempre a critrio do rgo ambiental federal,
so a coleta com ns cientcos, a captura para cativeiro, o abate de animais nocivos e
a caa amadorista. No entanto, o controle de espcies nocivas encontra empecilhos nas
306
Memria e Anlise de Leis
normas infralegais, e a caa amadorista, aps trs dcadas de monitoramento cientco
bem sucedido no Rio Grande do Sul, encontra-se suspensa em decorrncia de ao
movida pelo Ministrio Pblico, em inequvoca demonstrao da insegurana jurdi-
ca para o manejo de fauna. A insucincia da legislao brasileira nesse sentido j foi
apontada por vrios autores, dos quais citam-se alguns:
Magnusson; Mouro (1997, p. 217):
A Lei n
o
5.197/67 probe a explorao direta da fauna brasileira. No possvel im-
plementar um sistema extensivo de manejo de jacars sem a revogao desta lei.
necessria uma nova lei, que permita que o Ibama autorize o tipo de manejo apro-
priado para cada regio e espcie.
Verdade (2004, p. 7):
... a legislao brasileira que normaliza o uso da fauna silvestre pode ser considerada ex-
tremamente conservadora se comparada a pases como os Estados Unidos e a Venezuela.
Neles, uma maior exibilizao permite que algumas espcies mais abundantes e produti-
vas sejam exploradas de forma extensiva, a baixo custo, gerando renda localmente e assim
propiciando a conservao de sua biodiversidade atravs da valorao de seus ambientes
naturais ... O carter legal dessa explorao torna possvel seu monitoramento, propician-
do eventuais correes de rumo e dosagem do manejo. No Brasil, ao contrrio, a proibio
da caa impede o uso legal de espcies econmicas, tornando assim ilcita a renda gerada
e necessrio o investimento em scalizao em lugar do monitoramento.
Cavalcanti (2006, p. 49):
O embarao legal existente ocorre em funo das disposies do artigo 2 da Lei de
Fauna ... que probe o exerccio da caa prossional. Esse dispositivo, combinado
com a denio de caador prossional ... e a denio de ato de caa ... pode levar
a interpretaes que inviabilizam o manejo da fauna silvestre.
Merece destaque especial essa ltima citao, em publicao ocial do Minis-
trio do Meio Ambiente, fruto de um seminrio que discutiu, em 2006, os aspectos
tcnicos, econmicos, administrativos e legais para uma poltica de fauna silvestre da
Amaznia. Constam nos anexos do livro as minutas de um projeto de lei, um decreto
307
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
e uma instruo normativa para remover algumas das restries atuais, alterando a
Lei n
o
5.197/1967 e estabelecendo uma base legal para o manejo de fauna, sem mais
driblar a lei, como o fez a IN Ibama n
o
63/2005.
Setenta anos aps revogar o Cdigo de Caa e Pesca, o Brasil ainda tem uma
legislao contraditria em relao conservao da fauna. V uma parcela dos animais
aquticos como recurso econmico, e estabelece uma poltica nacional para a pesca, po-
rm sequer esboou a poltica para o restante da fauna, prevista na Lei n
o
5.197/1967.
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309
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Acesso ao patrimnio gentico brasileiro
e aos conhecimentos tradicionais associados

Mrcia Dieguez Leuzinger
1 Introduo
O acesso ao patrimnio gentico brasileiro e aos conhecimentos tradicionais a ele
associados hoje regido pela Medida Provisria (MP) n
o
2.186, de 23 de agosto de 2001,
que regulamenta alguns dispositivos insertos no art. 225 da Constituio Federal de 1988
e na Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), da qual o Brasil signatrio.
Desse modo, o presente artigo tem o objetivo de analisar a MP n
o
2.186/2001,
no que se refere s normas que disciplinam o acesso aos recursos genticos, a remessa
de amostra de componente do patrimnio gentico, a proteo ao conhecimento tra-
dicional associado, a repartio de benefcios e o acesso tecnologia e transferncia de
tecnologia. Para tanto, sero apresentados alguns conceitos encontrados no referido
diploma legal, as caractersticas necessrias para que uma determinada comunidade
seja considerada tradicional para os efeitos da proteo conferida pela norma, as regras
que regem o acesso aos elementos que compem o patrimnio gentico e aos conhe-
cimentos tradicionais a eles associados, bem como aquelas que regulam a remessa de
amostra de componente desse patrimnio e a transferncia de tecnologia.
310
Memria e Anlise de Leis
Questes controvertidas contidas na MP n
o
2.186/2001 sero enfrentadas,
como, por exemplo, as referentes aos conhecimentos disseminados e compartilhados
por diferentes comunidades tradicionais, legitimidade do representante da comuni-
dade tradicional para rmar o Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de
Repartio de Benefcios e desnecessidade de anuncia prvia da comunidade tradi-
cional residente em determinada rea quando no se tratar de acesso a conhecimento
tradicional e no resultar em explorao econmica do produto.
As omisses, incorrees e contradies encontradas na MP n
o
2.186/2001 im-
pem esforo interpretativo ao operador do Direito, a m de que no sejam gerados
prejuzos sociedade brasileira de um modo geral e s comunidades tradicionais de
forma especca, alm de danos irreparveis ao patrimnio gentico nacional. Desse
modo, o presente artigo busca lanar as bases para uma correta interpretao do texto
normativo, apresentando solues que conduzam a uma adequada atuao daqueles
que devam aplic-lo.
2 Denies contidas na MP n
o
2.186/2001
A MP n
o
2.186/2001, na esteira das normas ambientais que, a partir da dcada
de 1980, passaram a trazer as denies dos termos tcnicos por elas utilizados, em
seu art. 7, apresenta alguns conceitos fundamentais para sua correta interpretao.
o caso das denies de patrimnio gentico, conhecimento tradicional, comunidade
local, acesso ao patrimnio gentico e acesso ao conhecimento tradicional associado.
Nos termos do inciso I do art. 7, patrimnio gentico
toda informao de origem gentica, contida em amostras do todo ou de parte de es-
pcime vegetal, fngico, microbiano ou animal, na forma de molculas e substncias
provenientes do metabolismo destes seres vivos e de extratos obtidos destes organis-
mos vivos ou mortos, encontrados em condies in situ, inclusive domesticados, ou
mantidos em colees ex situ, desde que coletados em condies in situ no territrio
nacional, na plataforma continental ou na zona econmica exclusiva.
311
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
A Conveno sobre Diversidade Biolgica, da qual o Brasil signatrio, no
dispe sobre patrimnio gentico, mas dene recurso gentico como o material ge-
ntico de valor real ou potencial. A noo de recurso, expressa na Conveno, traduz
a vinculao do elemento natural a determinado valor ou utilidade que diretamente
apresente a dada sociedade. Em outras palavras, o conceito de recurso apropriado pela
CDB restritivo, abarcando apenas os elementos que compem a natureza a que uma
determinada sociedade humana confere, naquele momento histrico, valor real ou po-
tencial, o que ocorre em razo de sua utilidade e/ou escassez.
Segundo Sachs (2002), o conceito de recurso natural cultural e histrico, di-
tado pelas diferentes formas com que cada sociedade, em determinado lugar e tempo,
se relaciona com o meio ambiente, utilizando, de maneira distinta, os elementos que o
compem. O que hoje recurso, muitas vezes no o era no passado, e alguns dos recur-
sos indispensveis atualmente podero ser descartados no futuro, em razo do desen-
volvimento tecnolgico. Percebe-se, portanto, que a denio de recurso gentico posta
na CDB segue exatamente essa linha, nela no estando includos os elementos genticos
que no tenham, ao menos potencialmente, valor para as sociedades humanas.
A MP n
o
2.186/2001, ao contrrio, no vincula a noo de patrimnio gentico
utilidade que os elementos que o compem possam apresentar, de forma direta, para
a populao brasileira. Qualquer informao gentica contida nos elementos descritos
no inciso I do art. 7 compreendida como integrante do patrimnio gentico, numa
acepo, portanto, bem mais ampla do que aquela utilizada pela conveno.
Conhecimento tradicional associado ao patrimnio gentico, por sua vez, con-
forme dispe o inciso II do art. 7 da MP a informao ou prtica individual ou
coletiva de comunidade indgena ou de comunidade local, com valor real ou poten-
cial, associada ao patrimnio gentico. Nesse caso, o valor da informao j passa a
ser elemento essencial para que dado conhecimento produzido por um determinado
grupo tradicional seja denido como conhecimento tradicional associado, para os
ns de proteo conferidos pela medida provisria. No estando presente valor real
ou potencial, o conhecimento tradicional no gozar da proteo oferecida por essa
norma especca, muito embora a Constituio Federal o inclua como integrante do
patrimnio cultural brasileiro, a que cabe ao Estado preservar.
Duas questes emergem desse conceito posto na MP. A primeira diz respeito
noo de valor, na medida em que a norma no dispe sobre que espcie de valor deve
estar presente para que o conhecimento seja por ela abrangido. Ser que o valor deve ser
312
Memria e Anlise de Leis
econmico, ou seja, valor de mercado, ou seria suciente o valor mstico, sobrenatural
que determinada comunidade tradicional lhe atribua? Como exemplo, pode-se citar o
conhecimento tradicional necessrio para a confeco de uma mistura de ervas oferecida
aos deuses por um povo indgena. De qualquer forma, no resta dvida de que esse valor
dos conhecimentos tradicionais associados ao patrimnio gentico deve-se, em grande
parte, ao fato de servirem de atalhos para a pesquisa de novos produtos por empresas e
pela comunidade cientca (bioprospeco), o que gera a necessidade de previso legal de
repartio dos benefcios econmicos advindos dos resultados alcanados, bem como de
um sistema sui generis para sua proteo, tendo em vista que os sistemas tradicionais de
garantia da propriedade intelectual so inadequados
109
.
Em segundo lugar, deve-se observar que a MP trata de comunidade ind-
gena ou local como detentoras do conhecimento tradicional associado por ela
protegido, definindo comunidade local como o grupo humano, incluindo rema-
nescentes de comunidades de quilombos, distintos por suas condies culturais,
que se organiza tradicionalmente, por geraes sucessivas e costumes prprios, e
que conserva suas instituies sociais e econmicas. Assim como ocorre na CDB,
a expresso comunidade local utilizada como sinnima de populao tradicio-
nal, pois o texto faz referncia organizao tradicional, com costumes prprios,
o que significa costumes diferentes da sociedade envolvente, e conservao de
instituies sociais e econmicas tambm distintas. O carter temporal de ocupa-
o considerado pela MP, assim como acontece na Lei n
o
11.284, de 2 de maro
de 2006 (Lei de Gesto de Florestas Pblicas), ao utilizar a expresso geraes
sucessivas. Embora no seja delimitado um prazo mnimo de ocupao para ca-
racterizar dada populao como tradicional/local, dever estar na rea h, no m-
nimo, duas geraes, pois uma gerao dever ter sucedido outra.
Todavia, apesar das disposies constantes da CDB e da MP n
o
2.186/2001,
entende-se que as expresses populao tradicional e comunidade local no so sin-
nimas. O adjetivo local, acrescentado ao termo comunidade, conduz ao entendimento
de tratar-se de comunidade situada em dado municpio, vilarejo, cidade. A legislao
ptria, inclusive, faz diversas aluses a interesse local, lei local, dentre outros, refe-
109 Sobre a matria ver: POSEY (2000, 1993); VARELLA; PLATIAU (2004); LIMA; BEN-
SUSAN (2003); BENSUSAN (2000); BENSUSAN; BARROS; BULHES; ARANTES
(2006); MOREIRA; BELAS; BARROS (2005a); MOREIRA; BELAS; BARROS; PINHEIRO
(2005b); SOUSA SANTOS (2005); ARAJO (2002); DERANI (2002); CASTILHO (2004).
313
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
rindo-se ao interesse do municpio ou legislao municipal
110
. Por isso, como so
conferidos s populaes tradicionais alguns direitos especcos, deve car bastante
clara a sua caracterizao, evitando-se interpretao demasiadamente extensiva das
normas, que conduza sua inefetividade.
No plano estritamente doutrinrio, o conceito de populao tradicional vem
sendo construdo a partir de variados prismas. Como as normas oscilam no que tange
aos requisitos necessrios para que uma populao seja considerada tradicional
111
, o
operador do Direito dever, obrigatoriamente, buscar subsdios em outros ramos do
saber, a m de complementar o comando normativo. Entretanto, devero ser obser-
vados, para os ns de interpretao, os requisitos mnimos encontrados nas leis am-
bientais em vigor que tratam do tema, em especial a caracterstica de possurem essas
populaes estilos de vida relevantes para a proteo da natureza e para a manuteno
da diversidade biolgica, praticando, para tanto, atividades de baixo-impacto. Assim,
ainda que determinados grupos possam ser considerados tradicionais em funo de
caractersticas traadas por autores diversos, o que ser objeto do prximo item, no o
sero, para o efeito de reconhecimento de direitos contidos nas normas ambientais, se
no atenderem a tais condies.
Por m, interessa ao presente artigo o conceito de acesso ao patrimnio ge-
ntico, denido pelo inciso IV do art. 7 da MP n
o
2.186/2001 como a obteno
de amostra de componente do patrimnio gentico para ns de pesquisa cientca,
desenvolvimento tecnolgico ou bioprospeco, visando a sua aplicao industrial
ou de outra natureza.
Mais uma vez a norma deixa o conceito em aberto, pois trata de aplicao in-
dustrial ou de outra natureza, o que remete a qualquer outra forma possvel de aplica-
o dos resultados obtidos com a pesquisa, desenvolvimento tecnolgico ou biopros-
peco, relativamente aos elementos que compem o patrimnio gentico, para usos
comerciais ou no.
110 A propsito, ver art. 30, I e II da CF de 1988, que trata da competncia municipal, material
e legislativa, cujo critrio de repartio reside, justamente, na existncia de interesse local,
que, neste caso, signica interesse predominante do municpio.
111 So normas que trazem definies de populao tradicional, alm da CDB e da MP
n
o
2.186/01: a Lei n
o
11.284/2006; a Lei n
o
11.428/2006; a Portaria Ibama n
o
22/1992;
o Decreto federal n
o
6.040/2007; a Instruo Normativa n
o
3/2007.
314
Memria e Anlise de Leis
3 Populaes tradicionais
A MP n
o
2.186/2001 distingue comunidades indgenas de comunidades lo-
cais, conferindo, todavia, proteo aos conhecimentos tradicionais produzidos por
ambas, indistintamente.
O conceito de ndio ou silvcola conferido pelo inciso I do art. 3 da Lei
n
o
6.001, de 19 de dezembro de 1973 (Estatuto do ndio) como todo indivduo de
origem e ascendncia pr-colombiana que se identica e identicado como per-
tencente a um grupo tnico cujas caractersticas culturais o distinguem da sociedade
nacional. Comunidade indgena ou grupo tribal, por sua vez, denido pelo Estatuto
como um conjunto de famlias ou comunidades ndias, quer vivendo em estado de
completo isolamento em relao aos outros setores da comunho nacional, quer em
contatos intermitentes ou permanentes, sem contudo estarem neles integrados. Alm
dos direitos traados pelo Estatuto do ndio, a CF de 1988 lhes garante a posse per-
manente das terras por eles tradicionalmente ocupadas, alm do usufruto exclusivo
das riquezas dos solos, dos rios e dos lagos. Desse modo, ao contrrio do que ocorre
com as demais categorias de populaes tradicionais, os direitos indgenas tm sede
constitucional, o que lhes confere uma proteo mais efetiva.
Aos quilombolas foi assegurada, pela CF de 1988, a propriedade das terras
que estivessem ocupando quando da sua promulgao, conforme dispe o art. 68 do
ADCT, mas no lhes foi conferido nenhum outro direito especco.
Em relao aos demais grupos tradicionais, a Constituio de 1988 apenas
garante proteo genrica, atribuda pelos arts. 215 e 216, que tratam dos direitos
culturais e do patrimnio cultural brasileiro. O art. 215 determina caber ao Esta-
do garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e o acesso s fontes de
cultura nacional. O 1 desse dispositivo encarrega o Estado de proteger as mani-
festaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras e das de outros gru-
pos participantes do processo civilizatrio nacional, estando a includos os diversos
grupos tradicionais que conformam a populao brasileira (seringueiros, castanhei-
ros, babaueiros, veredeiros, pescadores artesanais, rendeiras, caiaras, dentre tan-
tos outros). Suas formas de expresso e modos de criar, fazer e viver conguram o
patrimnio cultural imaterial brasileiro, a que compete ao Poder Pblico proteger e
promover, nos moldes do art. 216, incisos I e II, da CF de 1988.
315
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
A proteo a esses grupos tradicionais e aos conhecimentos por eles produ-
zidos advm, portanto, diretamente da CF de 1988, embora seja necessrio esforo
interpretativo que lhe extraia o real sentido. Isso signica que, diante da diversidade de
grupos tradicionais existentes em nosso territrio, que vo desde seringueiros e casta-
nheiros da Amaznia at caiaras do litoral do Rio de Janeiro e de So Paulo, torna-se
necessrio denir critrios que identiquem dada populao como tradicional, para
que se possa atribuir interpretao adequada norma constitucional, assim como s
demais normas infraconstitucionais que lhes conferem direitos especcos.
Algumas normas ambientais traam denies que, por sua vez, apresentam
caractersticas desses grupos, para que possam ser assim classicados. A Lei n
o
9.985,
de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza (Snuc), embora tenha sofrido veto relativamente ao conceito de popu-
lao tradicional, apresenta algumas caractersticas desses grupos quando trata das
reservas de desenvolvimento sustentvel (art. 20): sistemas sustentveis de explorao
dos recursos naturais, temporalidade (geraes sucessivas), proteo da natureza e ma-
nuteno da biodiversidade. A Conveno sobre Diversidade Biolgica, sob o prisma
especco e restrito da proteo dos recursos da biodiversidade, dene comunidades
locais e populaes indgenas como aquelas que apresentam estilos de vida tradicio-
nais relevantes conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica.
A Lei n
o
11.284/2006, que dispe sobre a gesto de orestas pblicas, na mesma
esteira da CDB, dene grupos tradicionais como aqueles organizados por geraes su-
cessivas, com estilo de vida relevante conservao e utilizao sustentvel da diver-
sidade biolgica (art. 3, X). J a Lei n
o
11.428, de 22 de dezembro de 2006, que trata da
utilizao e proteo da vegetao nativa no bioma Mata Atlntica, traa as seguintes
caractersticas para que dada populao seja considerada tradicional (art. 3, II): viver
em estreita relao com o ambiente natural, depender de seus recursos naturais para
sua reproduo sociocultural, praticar atividades de baixo impacto.
Como se pode perceber, todas as normas acima citadas impem a prtica de
atividades de baixo impacto e/ou a conservao da biodiversidade para que a popula-
o seja classicada como tradicional.
No plano antropolgico, Diegues e Arruda (2001, p. 26) traam alguns parme-
tros para nortear a identicao de determinado grupo como tradicional, traduzidos:
316
Memria e Anlise de Leis
pela dependncia da relao de simbiose entre a natureza, os ciclos e os re-
cursos naturais renovveis com os quais se constri um modo de vida;
pelo conhecimento aprofundado da natureza e de seus ciclos, que se reete
na elaborao das estratgias de uso e de manejo dos recursos naturais. Esse
conhecimento transferido por oralidade de gerao em gerao;
pela noo de territrio ou espao onde o grupo social se reproduz econ-
mica e socialmente;
pela moradia e ocupao do territrio por vrias geraes, ainda que alguns
membros individuais possam ter-se deslocado para os centros urbanos e
voltado para a terra dos seus antepassados;
pela importncia das atividades de subsistncia, ainda que a produo de
mercadorias possa estar mais ou menos desenvolvida, o que implicaria uma
relao com o mercado;
pela reduzida acumulao de capital;
pela importncia dada unidade familiar, domstica ou comunal e s rela-
es de parentesco ou compadrio para o exerccio das atividades econmi-
cas, sociais e culturais;
pela importncia das simbologias, mitos e rituais associados a caa, pesca e
atividades extrativistas;
pela tecnologia utilizada, que relativamente simples, de impacto limitado
sobre o meio ambiente. H uma reduzida diviso tcnica e social do traba-
lho, sobressaindo o artesanal, cujo produtor e sua famlia dominam todo o
processo at o produto nal;
pelo fraco poder poltico, que em geral reside nos grupos de poder dos
centros urbanos;
pela autoidenticao ou identicao por outros de pertencer a uma cul-
tura distinta.
As principais caractersticas apontadas pelos autores relacionam-se ao conheci-
mento e dependncia do ambiente natural, territorialidade, ao modo de produo,
importncia do ncleo familiar e autoidenticao e identicao pela sociedade en-
volvente. No h a imposio de possurem um estilo de vida tradicional relevante para
317
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
a conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica ou prtica de atividades
de baixo impacto, como requerido pela maioria dos textos normativos ambientais, fa-
zendo referncia apenas a impacto limitado, o que possui sentido diferente. Quando
os autores falam em dependncia da relao de simbiose entre a natureza, os ciclos e os
recursos naturais renovveis com os quais constri um modo de vida, alm do conhe-
cimento aprofundado do ambiente natural, no esto condicionando a caracterizao
de determinada sociedade como tradicional adoo de formas de relacionamento
com o ambiente que conduzam proteo da biodiversidade. Uma comunidade de ga-
rimpeiros poderia se enquadrar dentro das caractersticas traadas, sendo, assim, de-
nida como tradicional, embora jamais o pudesse ser para os efeitos das leis ambientais.
possvel, portanto, a utilizao das caractersticas apresentadas pelos autores, para
ns de integrao das normas ambientais que versam sobre populao tradicional,
sem, contudo, ignorar a determinao de que suas atividades sejam relevantes para a
conservao da diversidade biolgica e produzam baixo-impacto.
Por sua vez, os antroplogos Cunha e Almeida (2004), ao tratarem do tema,
questionam quem seriam as populaes tradicionais, assinalando que a abrangncia
do termo no deve ser entendida como confuso conceitual:
No momento, o termo populaes tradicionais ainda est na fase inicial de sua vida.
uma categoria pouco habitada, mas j conta com alguns membros e candidatos
porta. Para comear, tem existncia administrativa: o Centro Nacional de Popu-
laes Tradicionais, uma unidade dentro do Ibama. No incio, a categoria congre-
gava seringueiros e castanheiros da regio amaznica. Desde ento, expandiu-se,
abrangendo outros grupos, que vo de coletores de berbigo de Santa Catarina a
babaueiras do sul do Maranho e quilombolas do Tocantins. O que todos esses
grupos possuem em comum o fato de que tiveram, pelo menos em parte, uma
histria de baixo impacto ambiental e de que tm no presente interesses em manter
ou em recuperar o controle sobre o territrio que exploram. E, acima de tudo, esto
dispostos a negociar: em troca do controle sobre o territrio, comprometem-se a
prestar servios ambientais.
(...)
Pelo que foi visto, podemos dar alguns passos nesta direo e argumentar que popula-
es tradicionais so grupos que conquistaram ou esto lutando para conquistar (atra-
vs de meios prticos e simblicos) uma identidade pblica que inclui algumas, mas
no necessariamente todas, as seguintes caractersticas: o uso de tcnicas ambientais
318
Memria e Anlise de Leis
de baixo impacto, formas equitativas de organizao social, a presena de instituies
com legitimidade para fazer cumprir suas leis, liderana local e, nalmente, traos cul-
turais que so seletivamente rearmados e reelaborados.
Por isso, continuam os autores, no errado dizer que determinado grupo
ou se tornou tradicional uma vez que se est lidando com um processo de autoconsti-
tuio, que requer o estabelecimento de normas de conservao, assim como lderes e
instituies (CUNHA; ALMEIDA, 2004).
Est presente, nesse conceito, a utilizao de tcnicas ambientais de baixo im-
pacto, o que o aproxima dos comandos legais, bem como a existncia de traos cultu-
rais que as diferenciam da sociedade envolvente. A territorialidade, apesar de no ter
sido inserida dentre as caractersticas que os autores traam para denir populaes
tradicionais, encontra-se na sua argumentao, quando armam que os diferentes
grupos tm em comum, no presente, interesse em manter ou em recuperar o controle
sobre o territrio que exploram.
Relativamente aos territrios tradicionais, o art. 3, II, do Decreto n
o
6.040,
de 7 de fevereiro de 2007, que instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais, os define como: os espaos
necessrios reproduo cultural, social e econmica dos povos e comunidades
tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporria, observa-
do, no que diz respeito aos povos indgenas e quilombolas, respectivamente, o que
dispem os artigos 23 da Constituio e 68 do Ato das Disposies Transitrias e
demais regulamentaes (art. 3, II).
Sundfeld (2002), ao tratar de territorialidade, aponta a relevncia desta caracte-
rstica para a identicao dos grupos tradicionais, eis que desvenda a maneira como
cada grupo molda o espao em que vive, conduzindo, em geral, a um regime comunal
de uso da terra.
A importncia da noo de territrio como elemento caracterizador de grupos
tradicionais reside na sua essencialidade reproduo fsica e cultural dessas popula-
es, considerando as formas diferenciadas de uso e apropriao do espao. No h,
todavia, relao entre territorialidade e posse imemorial. A territorialidade ocorre no
em funo do tempo de ocupao, mas dos usos, costumes e tradies reproduzidos
pelos povos tradicionais, em geral a partir da tradio oral, e que traduzem uma ocu-
319
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
pao coletiva do espao, onde prevalece o uso e a gesto compartilhada dos recursos
naturais (SANTILLI, 2005)
112
.
A principal crtica feita ao conceito de populao tradicional, consubstanciada
nas mudanas operadas nos costumes ou tradies, a partir da aquisio de bens ou
absoro de tcnicas de produo e conhecimentos mais modernos, que conduziria a
sua descaracterizao, no tem fundamento. Essas mudanas so inerentes a qualquer
sociedade, mas no as descaracterizaro enquanto forem mantidos rituais, modos de
fazer, criar e viver, formas de pensar e agir que estabelecem essa relao com o passado e
determinam limites s alteraes. Como bem coloca Stavenhagen (2000), as culturas no
so estticas e, embora enraizadas na histria, so capazes de evoluir com o tempo. As
mudanas culturais so fenmenos que atingem todas as sociedades, armando o autor
que uma cultura demonstra sua vitalidade quando capaz de preservar sua identidade,
integrando-a s alteraes. Muito embora costumes e tradies sejam os elementos in-
trnsecos de todas as culturas, as tradies so permanentemente inventadas e reinventa-
das, e os costumes, que regem a vida cotidiana dos indivduos, alteram-se regularmente,
em funo das circunstncias histricas.
justamente esse conjunto de rituais, costumes e tradies que conforma o pa-
trimnio cultural imaterial, formado por bens culturais intangveis, constitucionalmente
protegido, essencial ao direito de cada grupo cultural de conservar e de desenvolver sua
prpria cultura, qualquer que seja seu grau de integrao ou sua ligao com outras cul-
turas. Segundo documento editado pela Comisso Mundial sobre Cultura e Desenvol-
vimento, da Unesco, a liberdade cultural uma liberdade coletiva, consistente no direito
de um grupo de seguir ou de adotar o modo de vida de sua escolha (NOTRE..., 1996).
Diante dessa liberdade cultural, se as mudanas operadas descaracterizarem os grupos a
ponto de no mais apresentarem caractersticas exigidas pela legislao vigente para que
sejam considerados tradicionais, perdero a proteo legal.
Adverte Colchester (1994) sobre essa possibilidade de alterao nos padres cul-
turais que conduza populaes tradicionais a adquirirem prticas que levem perda
de biodiversidade, em funo de fatores como aumento populacional, que gera maior
presso sobre o meio ambiente; aumento de demanda por recursos nanceiros, que gera
uma presso para produo de bens a serem colocados no mercado; utilizao de novas
tecnologias, mais destrutivas etc. Todavia, arma que isso no ocorre necessariamente
112 Ver tambm SILVA (2000); LEUZINGER (2002 e 2009); BENATTI (2003).
320
Memria e Anlise de Leis
com qualquer populao tradicional, sendo que, em muitos casos, ainda que os grupos
no pratiquem, intencionalmente, aes que conduzam proteo da natureza, acabam
por alcan-la, em funo de prticas tradicionais, como a do abandono de campos de
cultivo, onde se formam capoeiras, permitindo a regenerao da oresta.
O Centro Nacional de Populaes Tradicionais (CNPT), criado pelo Instituto Bra-
sileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), tendo em conta
o carter dinmico das culturas tradicionais, arma que, dentro do enfoque ambientalista,
populao tradicional no sinnimo de populao atrasada, refratria ao progresso ou
modernizao. No existe populao tradicional esteriotipada e emoldurada num nico
conceito, mas sim populaes que possuem algumas caractersticas comuns, apesar de tais
pontos comuns no serem idnticos qualitativa ou quantitativamente. Cada uma apresenta
modos de vida e sistemas de produo prprios, alm de diferentes graus de interao com
outros grupos. Traa, ento, como principal caracterstica comum, sua relao conservacio-
nista com o meio ambiente, aproximando-se, assim, das denies legais. Seriam, por isso,
uma antecipao do sculo XXI, pois se o homem no se tornar, neste sculo, um conserva-
cionista, colocar em risco sua prpria sobrevivncia
113
.
A partir, ento, das premissas acima identicadas e das consideraes aponta-
das, entende-se, no presente artigo, ser essencial a presena de algumas caractersticas
comuns a m de que determinado grupo seja considerado tradicional, para os efeitos
da legislao ambiental (LEUZINGER, 2009). So elas:
1. autoidenticao e identicao pela sociedade envolvente como perten-
centes a um grupo distinto;
2. prticas sustentveis de explorao dos recursos naturais, que produzam
baixo impacto e contribuam para a proteo da diversidade biolgica
114
;
113 Disponvel em: <www.ibama.gov.br/resex/pop.html>. Acessado em: 2 nov 2006.
114 Ressaltam os aspectos positivos relativamente conservao da biodiversida-
de em funo da interveno das populaes tradicionais: BALE (1994); REED
(1997); POSEY (1986, 2000, 1993); McKEY; LINARES; CLEMENT; HLADIK
(1993); COLCHESTER (1994, 2004); DESCOLA (1999); GMEZ-POMPA; KAUS
(1992); LUGO (1997); BENSUSAN (2006); DIEGUES; ARRUDA (2001); DIE-
GUES; VIANA (2004); SANTILLI (2005a); SOUZA FILHO (2005); DERANI (2002).
Em sentido contrrio, armando que a presena humana acarreta, invariavelmente, em
maior ou menor grau, degradao dos ecossistemas e perda de biodiversidade: FEARN-
SIDE (1982, 2006); REDFORD (1997, 1993); BRANDON; REDFORD; SANDERSON
(1998); PDUA (2000); MILANO (2001); DOUROJEANNI; PDUA (2001); OLMOS;
SO BERNARDO; GALETTI (acessado em: 16 jan 2007).
321
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
3. dependncia, para sua sobrevivncia fsica e cultural, da natureza, seus ciclos
e seus elementos;
4. importncia das atividades de subsistncia e reduzida acumulao de
capital
115
;
5. territorialidade, entendida como noo de pertencimento a determinado
territrio, em cujos limites se reproduzem crenas, mitos e prticas, ances-
trais ou no, que reatualizam e reivicam a memria coletiva (ORTIZ, 2005);
6. posse comunal e gesto compartilhada dos recursos naturais;
7. transmisso do conhecimento por meio da tradio comunitria intergera-
cional, normalmente tradio oral.
Assim, para que uma dada comunidade possa ser considerada tradicional para
a nalidade de ser alcanada pela proteo atribuda pelas normas ambientais, dever
preencher essas sete caractersticas, ainda que haja uma maior ou menor intensidade
de algumas em relao a outras, dependendo da populao tradicional. Embora dis-
tintos, os grupos tradicionais devem apresentar alguns pontos de similaridade, a m
de se encaixarem no mbito legal de proteo, sob pena de se estender demasiadamen-
te o alcance da norma, atingindo a qualquer poro de nossa populao, ou ento de
restringi-lo excessivamente, deixando de fora populaes que possuem caractersticas
culturais prprias e dependem do ambiente natural para sua reproduo fsica e cultu-
ral, contribuindo, ainda, para a conservao da biodiversidade.
Desse modo, se a MP n
o
2.186/2001 for considerada uma norma ambiental,
na medida em que regulamenta o inciso II do 1 e o 4 do art. 225 da Constitui-
o Federal de 1988 e os arts. 1, 8, j, 10, c, 15 e 16 da Conveno sobre Diversidade
Biolgica, a interpretao conferida expresso populao tradicional dever con-
siderar os aspectos acima mencionados, o que a restringe aos grupos que produzem
atividades de baixo impacto e auxiliam na conservao da diversidade biolgica.
Todavia, como o objetivo principal da norma regulamentar o acesso ao patrimnio
gentico nacional e proteger o conhecimento tradicional associado, assegurando a
repartio de benefcios, uma interpretao menos restritiva da expresso populao
115 Ao tratar das comunidades quilombolas, apontam GUANAES; LIMA; PORTILHO (2004)
que sua organizao econmica e social conta com pouca ou nenhuma acumulao de ca-
pital, o trabalho assalariado no usual e as atividades econmicas so de pequena escala,
como a roa de subsistncia, a coleta de produtos orestais e o artesanato.
322
Memria e Anlise de Leis
tradicional, que inclua os grupos que, embora atendam s demais caractersticas,
produzem impactos mais signicativos ao ambiente, possvel. Isso porque, como
a nalidade precpua do diploma legal em questo no a preservao do ambien-
te natural, mas to-somente a proteo do patrimnio gentico, uma interpretao
extensiva da expresso populao tradicional no gera riscos ao meio ambiente e,
ao mesmo tempo, aumenta o espectro de garantia do patrimnio gentico, impondo
maiores nus queles que querem acess-lo. Deve car claro, no entanto, que uma
interpretao mais abrangente somente possvel quando a norma no tiver como
nalidade principal a proteo do ambiente natural.
4 Proteo aos conhecimentos tradicionais associados ao
patrimnio gentico
A MP n
o
2.186/2001, em seus arts. 8 e 9, procura conferir proteo aos conhe-
cimentos tradicionais associados ao patrimnio gentico.
Esses conhecimentos, gerados de forma coletiva e ao longo do tempo, per-
meiam as sucessivas geraes e se consolidam em virtude da experincia e de uma
estreita e contnua relao com o meio natural. Segundo Diegues e Arruda (2001, p.
31), conhecimento tradicional seria o conjunto de saberes e saber-fazer a respeito do
mundo natural e sobrenatural, transmitido oralmente, de gerao em gerao. Para
muitas dessas sociedades, sobretudo para as indgenas, h uma interligao orgnica
entre o mundo natural, o sobrenatural e a organizao social.
O art. 8 da MP n
o
2.186/2001 declara car protegido por esta Medida Provis-
ria o conhecimento tradicional das comunidades indgenas e das comunidades locais,
associado ao patrimnio gentico, contra a utilizao e explorao ilcita e outras aes
lesivas ou no autorizadas pelo Conselho de Gesto de que trata o art. 10, ou por ins-
tituio credenciada.
A redao apresentada pelo dispositivo merece algumas consideraes. Dizer
a norma que ca protegido por ela o conhecimento tradicional associado biodi-
versidade incuo. A norma deve conferir proteo ao bem juridicamente relevante
a partir de institutos e instrumentos que sejam ecientes. A simples edio do diplo-
ma no garante proteo alguma. Melhor tcnica seria determinar o caput do art. 8
323
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
ser vedada a utilizao e explorao ilcitas desses conhecimentos, atribuindo uma
sano correspondente.
No 1 do art. 8, a MP reconhece o direito das comunidades indgenas e lo-
cais
116
de decidir sobre o uso de seus conhecimentos tradicionais associados que, nos
termos do 2 desse mesmo dispositivo, integram o patrimnio cultural brasileiro,
sendo-lhes garantidas, dentre outros, a indicao da origem do acesso e a percepo de
benefcios pela explorao econmica por terceiros. A norma, desse modo, integra o
conceito aberto de patrimnio cultural apresentado pela CF de 1988, dizendo expres-
samente nele estarem inseridos os conhecimentos tradicionais. Dispe o 2, ainda,
que o conhecimento tradicional pode ser objeto de cadastro, conforme determinar o
Conselho de Gesto ou legislao especca. Alm desse cadastro, o registro, institudo
pelo Decreto n
o
3.551, de 2000, tambm confere proteo a prticas, representaes,
expresses, conhecimentos, tcnicas, assim como aos instrumentos, objetos, artefatos
e lugares que lhes so associados, todos integrantes do patrimnio cultural imaterial.
O instrumento do registro, nos moldes do que ocorre com o tombamento, composto
por quatro livros: Livro de Registro dos Saberes, Livro de Registro das Celebraes, Li-
vro de Registro das Formas de Expresso e Livro de Registro dos Lugares. A realizao
de registro de determinado conhecimento tradicional, muito embora no possua natu-
reza constitutiva, na medida em que o conhecimento, por si s, j parte integrante do
patrimnio cultural brasileiro, confere a ele, certamente, um grau maior de proteo,
ocorrendo o mesmo com o cadastramento.
O 3 do art. 8 da MP n
o
2.186/2001, de modo desnecessrio, por ser bvio,
arma que a proteo outorgada pela MP no poder ser interpretada de modo a
obstar a preservao, a utilizao e o desenvolvimento de conhecimento tradicional de
comunidade indgena ou comunidade local. Qualquer disposio em contrrio seria
agrantemente inconstitucional.
Os direitos das comunidades indgenas e tradicionais esto dispostos no art. 9
da MP e abarcam:
I a indicao da origem do acesso ao conhecimento em to-
das as publicaes, utilizaes, exploraes e divulgaes;
116 A Medida Provisria n
o
2.186-16/2001, como visto anteriormente, utiliza o termo popula-
o local como sinnimo de populao tradicional.
324
Memria e Anlise de Leis
II o impedimento, a terceiros no autorizados, de utilizar,
realizar testes, pesquisas ou explorao relacionados a
esses conhecimentos, assim como divulgar, transmitir
ou retransmitir dados ou informaes que integram ou
constituem conhecimento tradicional associado;
III o recebimento de benefcios pela explorao econ-
mica por terceiros, direta ou indiretamente, de co-
nhecimento tradicional associado, cujos direitos so
de sua titularidade.
Quanto titularidade, o pargrafo nico do art. 9 aduz que qualquer conheci-
mento tradicional associado ao patrimnio gentico, ainda que apenas um indivduo
o detenha, poder ser de titularidade da comunidade.
A redao confusa do inciso III e, principalmente, do pargrafo nico do
mencionado art. 9, acaba por gerar incertezas quanto titularidade desses conhe-
cimentos, assim como diculdade em sua aplicao. O pargrafo nico, quando diz
que qualquer conhecimento tradicional poder ser de titularidade da comunidade,
mesmo que somente um de seus membros o detenha, abre um leque de possibili-
dades de interpretao que o tornam de diclima aplicao. Isso porque a norma
no dene quem deve decidir se o conhecimento, quando detido por apenas um
indivduo, de titularidade da comunidade ou no. Deve-se observar que nem sem-
pre haver consenso sobre a questo, como parece ser a ideia do dispositivo, e essa
indenio pode vir a causar conitos.
Por outro lado, a MP tambm no cuida do conhecimento disseminado
ou compartilhado por mais de uma comunidade tradicional. Nesse caso, o acesso
geraria direito a repartio de benefcios a todos eles ou apenas quele em cujo
territrio deu-se o acesso e que firmou o respectivo contrato? A norma no en-
frenta a questo.
O anteprojeto de lei (APL), elaborado pela Casa Civil
117
, que dispe sobre
o acesso aos recursos genticos e seus derivados e o acesso e a proteo aos co-
nhecimentos tradicionais associados, em seu art. 73, dispe que as comunidades
117 O texto, que esteve disponvel para consulta pblica, pode ser acessado no seguinte en-
dereo: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/consulta_publica/consulta_biologica.htm.
Acessado em: 9 maio 2010.
325
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
que tiverem provido conhecimento tradicional associado tm direito a receber
benefcios mediante Contrato de Acesso e Repartio de Benefcios, enquanto
as demais comunidades que compartilhem do mesmo conhecimento tradicional
sero beneficiadas por meio do Furb
118
. A interpretao desse dispositivo, ob-
viamente, deve tambm abarcar as comunidades que negaram anteriormente o
acesso, depois concedido por outra, nos termos do art. 42, III, IV e V do APL
119
.
Enquanto no houver a edio de novo diploma, suprindo a omisso da MP
2.186/2000, ca a cargo do intrprete resolver o conito de interesses, atribuindo os
benefcios comunidade ou comunidades tradicionais detentoras do conhecimento.
Nesse contexto, o que no pode ocorrer a falta de repartio de benefcios sob o pre-
texto de tratar-se de conhecimento disseminado ou compartilhado por vrios grupos
tradicionais. Semelhante interpretao apenas beneciaria grandes empresas, que ob-
teriam lucros signicativos em detrimento dos direitos das comunidades que produ-
ziram os saberes. Desse modo, a soluo mais adequada seria, efetivamente, a criao
de um fundo que recebesse esses valores e se encarregasse de aplic-los em projetos e
programas que beneciassem a todas as comunidades tradicionais.
Os dispositivos que tratam especicamente da repartio de benefcios, arts.
24 a 29 da MP, tambm no resolvem o problema. Pelo contrrio, muitas lacunas
e mesmo impedimentos podem ser apontados nesse captulo, que apenas aborda
supercialmente a matria. O art. 24 diz simplesmente que, havendo benefcios re-
sultantes da explorao econmica de produto ou processo desenvolvido a partir
de amostra de componente do patrimnio gentico e de conhecimento tradicional
associado, ele dever ser repartido de forma justa e equitativa entre as partes con-
tratantes. Com isso, cam afastados os que no rmaram o Contrato de Utilizao
do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios, a prejudicar os demais de-
tentores de conhecimentos compartilhados. Esse fato se agrava quando interpre-
tado o dispositivo em conjunto com o art. 27, que impe que o contrato dever
indicar e qualicar com clareza as partes contratantes. Interessante ter o pargrafo
nico do art. 24 conferido tratamento diferenciado Unio que, mesmo no sendo
parte no contrato, ter assegurada a sua participao nos benefcios, enquanto as
118 Fundo para Repartio de Benefcios dos Recursos Genticos e dos Conhecimentos Tradi-
cionais Associados.
119 O texto, que esteve disponvel para consulta pblica, pode ser acessado no seguinte en-
dereo: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/consulta_publica/consulta_biologica.htm.
Acessado em: 9 maio 2010.
326
Memria e Anlise de Leis
comunidades tradicionais que no integrarem o contrato, mas que forem igualmen-
te detentoras do conhecimento acessado, no o tero.
Difcil tambm a questo relativa a quem ter legitimidade para representar
a comunidade tradicional no que toca assinatura do contrato. Como ser feita essa
escolha? Quem participar desse processo de eleio do representante local? Se a re-
presentao for impugnada por parte da populao tradicional, ser vlido o contrato?
O art. 27 da MP limita-se a determinar que o contrato dever indicar e qualicar com
clareza as partes contratantes, sendo, de um lado, o proprietrio da rea pblica ou
privada, ou o representante da comunidade indgena e do rgo indigenista ocial,
ou o representante da comunidade local e, de outro, a instituio nacional autorizada
a efetuar o acesso e a instituio destinatria. Note-se que a MP trata o representante
da comunidade local como parte no contrato, quando, na verdade, parte a prpria
comunidade, representada por algum de sua escolha. A forma de eleio, contudo,
no objeto da norma. Embora possa, a primeira vista, parecer correto deixar a cada
grupo indicar seu representante, conforme mtodos prprios de escolha, isso pode
causar incertezas e impugnaes, que macularo o instrumento. Para evitar vcios de
representao, o Poder Pblico dever intervir no processo de escolha, a partir do es-
tabelecimento de alguns procedimentos que, embora respeitem as formas locais, legi-
timem a indicao.
O art. 25 traz apenas alguns exemplos de como poder se efetivar a repartio
de benefcios: a) diviso de lucros; b) pagamento de royalties; c) acesso e transferncia
de tecnologias; d) licenciamento, livre de nus, de produtos e processos; e) capacitao
de recursos humanos. Deve-se observar que tanto o acesso e transferncia de tecnolo-
gias quanto a capacitao de recursos humanos no deveriam ser consideradas formas
de repartio de benefcios, mas sim obrigaes inerentes ao acesso aos recursos gen-
ticos e, em especial, aos conhecimentos tradicionais associados. O licenciamento, livre
de nus, ser benefcio proporcionado pelo Poder Pblico, e no por empresas que
venham a acessar os conhecimentos tradicionais, pois quaisquer valores devidos pelos
grupos tradicionais em razo do procedimento licenciatrio devem ser pagos ao rgo
licenciador competente, que deles abrir mo. Por essa razo, dever tal benefcio ser
aplicado apenas quando o prprio Estado tiver se utilizado dos conhecimentos tradi-
cionais e no que tange, claro, ao licenciamento requerido pelos grupos tradicionais,
e no pelas empresas que acessaram o conhecimento. Caso contrrio, o Poder Pblico
estaria conferindo benefcios indevidos s empresas, o que no signica repartio de
benefcios com as populaes tradicionais. A nica maneira de se considerar o licen-
327
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
ciamento livre de nus como forma de repartio de benefcios o pagamento, pela
empresa que ir acessar os conhecimentos tradicionais, de todos os custos referentes
obteno de licenas para produtos e processos que sero utilizados pelos grupos
tradicionais. Para tanto, como a expresso empregada pela norma no clara, h ne-
cessidade de esforo interpretativo para se alcanar um sentido correto.
O contrato dever ser registrado no Conselho de Gesto e somente ter eccia
aps a sua anuncia, nos ternos do art. 29, sendo nulos e no gerando qualquer efeito
jurdico os instrumentos rmados em desacordo com os dispositivos insertos na MP
(pargrafo nico). Na verdade, o dispositivo em questo no distingue vcios de forma
e vcios de objeto, cujos efeitos so completamente diferentes. Os vcios de forma e
de competncia, em geral, so convalidveis, constituindo sua convalidao, inclusi-
ve, em obrigao da Administrao Pblica, exceto no que diz respeito aos vcios de
competncia em atos de contedo discricionrio. J os desvios de nalidade, motivo e
objeto geram nulidade absoluta, sendo, portanto, inconvalidveis. Todavia, a questo
relativa aos efeitos jurdicos vai depender de uma srie de fatores. A princpio, os atos
nulos, de fato, no produzem efeitos jurdicos vlidos. Contudo, se jamais forem im-
pugnados, tero produzido todos os efeitos, como se vlidos fossem. O mesmo ocorre
quando j tiver sido operada a prescrio, no mais se admitindo sua impugnao.
A questo , portanto, bastante complexa, no admitindo a soluo simples
apontada pela norma.
5 Acesso e remessa de componentes do patrimnio gentico
Os artigos 16 a 20 da MP n
o
2.186/2001 regulam o acesso e a remessa de com-
ponentes do patrimnio gentico em condies in situ no territrio nacional, na plata-
forma continental e na zona econmica exclusiva, bem como o acesso ao conhecimen-
to tradicional associado.
Plataforma continental uma plataforma submarina pouco profunda, cons-
tituindo o prolongamento do continente banhado pela guas marinhas, que comea
328
Memria e Anlise de Leis
na linha da costa e desce suavemente at o talude continental, onde o declive mais
pronunciado
120
. Nos termos do art. 11 da Lei n
o
8.617, de 4 de janeiro de 1993,
a plataforma continental do Brasil compreende o leito e o subsolo das reas subma-
rinas que se estendem alm do seu mar territorial, em toda a extenso do prolonga-
mento natural de seu territrio terrestre, at o bordo exterior da margem continen-
tal, ou at uma distncia de duzentas milhas martimas das linhas de base, a partir
das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da
margem continental no atinja essa distncia (art. 11).
Mais apropriado teria sido tratar do mar territorial, que se estende at 12
milhas martimas, pois a plataforma continental, em geral bem mais larga do que o
mar territorial (varia entre 70 a 80km, em mdia), acaba abrangendo parte da zona
econmica exclusiva.
Zona econmica exclusiva refere-se faixa entre 12 e 200 milhas martimas, na
qual o Brasil tem o direito exclusivo de regulamentar a investigao cientca marinha,
a proteo e preservao do meio marinho, bem como a construo, operao e uso de
todos os tipos de ilhas articiais, instalaes e estruturas (art. 8 da Lei n
o
8.617/1993).
Nos termos do caput do art. 16 da MP n
o
2.186/2001, o acesso far-se- mediante
coleta de amostra e de informao e somente ser autorizado a instituio nacional,
pblica ou privada, que exera atividades de pesquisa e de desenvolvimento nas reas
biolgicas e ans. O consentimento da administrao pblica, relativamente ao acesso,
dado por meio de autorizao, ato administrativo discricionrio e precrio e, por isso,
revogvel a qualquer tempo. Por essa razo, dispe o 4 do art.16 que, quando houver
perspectiva de uso comercial, o acesso a amostra de componente do patrimnio genti-
co em condies in situ e ao conhecimento tradicional associado dever ser precedido
da assinatura de Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de
Benefcios. A previso de instrumento contratual necessria em razo da precariedade
da autorizao, que no se coaduna quando h investimento do particular com o obje-
tivo de obteno de lucro posterior, devendo-se, contudo, levar em conta as considera-
es anteriormente feitas sobre a representao das comunidades tradicionais.
120 Disponvel em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Plataforma_continental. Acessado em: 10
maio 2010.
329
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Nada dito em relao natureza desse instrumento contratual, no poden-
do haver dvidas, entretanto, sobre tratar-se contrato pblico, regido por normas de
direito pblico, em que incide o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o
interesse privado.
O anteprojeto de lei sobre acesso a recursos genticos, elaborado pela Casa Ci-
vil, em seu art. 4, classica os recursos genticos como bens de uso comum do povo.
Apesar das diculdades que semelhante classicao possa oferecer, at porque a ti-
tularidade do recurso gentico dissociada da titularidade do bem que o detm, no
resta dvida sobre sua natureza de bem pblico. Talvez seja mais razovel classic-lo
como bem de uso especial, at porque h a necessidade de autorizao da Administra-
o para acess-lo, o que j lhe retira a bsica caracterstica dos bens de uso comum do
povo, consubstanciada na acessibilidade a todos, aplicando-se o princpio da igualda-
de. De qualquer forma, a natureza pblica demanda, para sua gesto, contrato regido
por normas de direito pblico.
O 5 do art. 16 da MP versa sobre os casos em que a identicao do po-
tencial uso econmico ocorre posteriormente outorga de autorizao que no o
previa, devendo, nesses casos, a instituio beneciria comunicar ao Conselho de
Gesto ou Instituio onde se originou o processo de acesso e de remessa, para for-
malizao do contrato.
Em seguida, trata esse mesmo artigo da participao de pessoa jurdica estran-
geira em expedio para coleta de amostra de componente do patrimnio gentico in
situ e para acesso de conhecimento tradicional associado, que somente ser autorizada
quando em conjunto com instituio pblica nacional (excluindo-se as instituies
privadas, nesse caso), responsvel pela coordenao da atividade. Todas as instituies
envolvidas devem exercer atividades de pesquisa e desenvolvimento nas reas biol-
gicas e ans (art. 16, 6). O dispositivo subsequente determina que a pesquisa dever
realizar-se preferencialmente no territrio nacional, o que no exclui a possibilidade
de realizao em outro pas.
Interessante que o 9 do art. 16 condiciona a autorizao de acesso anuncia
prvia da comunidade indgena e de outros rgos competentes, conforme o caso, mas
no menciona as comunidades tradicionais no indgenas. Com efeito, o dispositivo
trata apenas da anuncia prvia nos seguintes casos:
I comunidade indgena, ouvida a Funai, quando o aces-
so ocorrer em terra indgena;
330
Memria e Anlise de Leis
II rgo ambiental competente, quando ocorrer em rea
protegida (o que abarca todas as espcies de espaos ter-
ritoriais especialmente protegidos, e no apenas as uni-
dades de conservao);
III titular da rea privada;
IV Conselho de Defesa Nacional, quando o acesso se der em
rea indispensvel segurana nacional;
V autoridade martima, quando o acesso se der em reas
jurisdicionais brasileiras, na plataforma continental e na
zona econmica exclusiva.
Como as comunidades tradicionais no indgenas em geral no so proprie-
trias das reas que habitam, dicilmente ser necessria a sua anuncia prvia. Isso
pode causar situaes bastante complicadas, como no caso de se tratar de rea titulada
a um particular, muitas vezes por meio de ttulos fraudulentos, mas habitada h vrias
geraes por populao tradicional, que no poder se manifestar sobre o acesso no
local por ela tradicionalmente ocupado. O mesmo ocorre em relao a reas prote-
gidas habitadas por grupos tradicionais, que no sero consultados sobre o acesso,
pois h previso legal de anuncia apenas do rgo gestor
121
. Verica-se, assim, que a
norma, nesse ponto, apresenta contradio, pois exige, nos termos do art. 11, IV, b, anu-
ncia prvia do titular do conhecimento tradicional (comunidades indgenas e no in-
dgenas) para o seu acesso, o que rearmado pelo art. 8, 6, do Decreto n
o
3.945, de
28 de setembro de 2001, alm de assinatura do Contrato de Utilizao do Patrimnio
Gentico e de Repartio de Benefcios pelo representante da comunidade tradicional,
quando o acesso ao conhecimento tradicional implicar em uso comercial, mas no
condiciona o acesso ao recurso gentico anuncia prvia do grupo que habita a rea.
Em outras palavras, o acesso ao conhecimento tradicional depende de anuncia prvia
do grupo que o detm, mas o acesso ao recurso gentico localizado em rea ocupada
por populao tradicional no indgena no est condicionado ao seu consentimento.
121 Importante observar que, em se tratando de unidades de conservao (UCs), h previso,
pela Lei do Snuc, de formao de conselhos consultivos e, no caso especco de reservas
extrativistas e de reservas de desenvolvimento sustentvel, cujo objetivo conciliar a pre-
servao da natureza com a proteo s culturas tradicionais, de conselho deliberativo, o
que remete necessidade de sua manifestao sobre o acesso no permetro da UC.
331
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
A falta de previso legal de anuncia prvia das populaes tradicionais no
indgenas tem efeitos tambm no que tange indenizao por danos ou prejuzos cau-
sados pelo detentor da autorizao, na medida em que o 10 do art. 16 apenas faz
referncia ao ressarcimento ao titular da rea, nos termos dos incisos I a V do 9, que
se omitiu em relao aos grupos tradicionais residentes.
A anuncia prvia, em qualquer dos casos, ser dispensada quando houver rele-
vante interesse pblico, caracterizado pelo Conselho de Gesto, nos termos do art. 17
da MP n
o
2.186/2001. Em primeiro lugar, o Conselho no pode caracterizar o que seja
relevante interesse pblico, mas apenas reconhecer sua existncia, diante de situao
concreta. Em segundo lugar, conceitos abertos, como o de interesse pblico, facultam
ao administrador um amplo leque de possibilidades e escolhas, devendo o ato, por isso,
ser motivado, a m de se restringir a discricionariedade, evitando-se que ela acabe por
se transformar em arbitrariedade. Importante destacar que o 1 desse mesmo dispo-
sitivo aduz que, muito embora seja dispensvel, no caso de relevante interesse pblico,
a anuncia prvia, as comunidades indgenas, a comunidade local ou o proprietrio
devero ser previamente informados. Anote-se que, em relao informao, a comu-
nidade local foi mencionada, apesar de no o ter sido no que tange obrigatoriedade
de anuncia prvia, a demonstrar, mais uma vez, a enorme contradio existente no
seio da MP.
A conservao ex situ de amostra de componente do patrimnio gentico de-
ver, segundo a norma, ser realizada em territrio nacional e, suplementarmente, a
critrio do Conselho de Gesto, no exterior. A remessa de amostra dos recursos gen-
ticos poder ser realizada entre instituies nacionais, pblicas ou privadas, ou para
instituio estrangeira. Nesse ltimo caso, mediante informao do uso pretendido,
prvia autorizao do Conselho de Gesto ou instituio credenciada e assinatura de
Termo de Transferncia de Material.
No que tange tecnologia, o art. 21 da MP n
o
2.186/2001 determina que
a instituio que receber amostra de componente do patrimnio gentico ou co-
nhecimento tradicional associado facilitar o acesso tecnologia e transferncia
de tecnologia, para conservao e utilizao desse patrimnio ou desse conheci-
mento, instituio nacional responsvel pelo acesso e remessa da amostra, ou
instituio outra por ela indicada.
Quando o acesso tecnologia ou a transferncia de tecnologia ocorrer entre insti-
tuio nacional, pblica ou privada, e instituio sediada no exterior, o art. 22 dispe que
332
Memria e Anlise de Leis
ele poder realizar-se, dentre outras atividades, mediante: a) pesquisa cientca e desenvol-
vimento tecnolgico; b) formao e capacitao de recursos humanos; c) intercmbio de
informaes; d) intercmbio entre instituio nacional de pesquisa e instituio de pesquisa
sediada no exterior; e) consolidao da infraestrutura de pesquisa cientca e desenvolvi-
mento tecnolgico; f) explorao econmica em parceria de processo e produto derivado de
uso de componente do patrimnio gentico; g) estabelecimento de empreendimento con-
junto de base tecnolgica.
Quanto a esse dispositivo, algumas observaes podem ser feitas. A primeira
diz respeito a no ter o artigo determinado a obrigatoriedade de transferncia de tec-
nologia para o caso de acesso a componente do patrimnio gentico ou conhecimento
tradicional associado feito por instituio estrangeira. O ideal seria vincular o acesso de
estrangeiros aos recursos genticos a ganhos reais a serem obtido pelo Brasil, por meio
de transferncia de tecnologia desenvolvida pelos centros de pesquisa no exterior.
Outra observao deve ser realizada no que toca ao item que trata de pesquisa
cientca e desenvolvimento tecnolgico. Ora, o acesso e transferncia de tecnologia
dizem respeito ao intercmbio, troca de informaes, capacitao de recursos hu-
manos de outro centro de pesquisa, e no pesquisa ou desenvolvimento tecnolgico
em si. Tal fato, inclusive, corroborado pelo teor do art. 23, que determina fazer jus a
incentivo scal para capacitao tecnolgica da indstria e da agropecuria, e a outros
instrumentos de estmulo, a empresa que, no processo de garantir o acesso tecnologia
e transferncia de tecnologia a instituio nacional, investir em atividade de pesquisa
e desenvolvimento no pas.
6 Concluses
Compete ao Estado, nos termos do art. 116 da CF de 1988, a proteo e a pro-
moo do patrimnio cultural brasileiro, constitudo por bens culturais de natureza
material e imaterial, portadores de referncia identidade, ao, memria dos dife-
rentes grupos formadores da sociedade brasileira, que incluem: as formas de expresso,
os modos de criar, fazer e viver, e as criaes cientcas, artsticas e tecnolgicas. Desse
modo, os direitos culturais das populaes tradicionais, assim como os conhecimentos
tradicionais por elas produzidos, passaram a gozar de proteo constitucional.
333
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Todavia, embora distintos, os grupos tradicionais devem apresentar, para os
ns de receberem a proteo conferida pelas normas ambientais, pontos de simila-
ridade, para que no se estenda demasiadamente os efeitos da norma, alcanando
qualquer poro da populao brasileira ou, ao contrrio, para que no se restrinja
excessivamente seu alcance, deixando de fora grupos que possuam caractersticas cul-
turais prprias e dependam do ambiente natural para sua reproduo fsica e cultural,
contribuindo, ainda, para a conservao da biodiversidade.
Por essa razo, a identicao de determinada populao como tradicional
deve considerar os comandos legais encontrados em diferentes normas, integrados
por caractersticas apontadas pela doutrina como essenciais para que um grupo possa
ser assim classicado, como a autoidenticao e a identicao pela sociedade envol-
vente como pertencente a um grupo distinto; prticas sustentveis e de baixo-impacto
para a explorao dos recursos naturais, que contribuam para a proteo da diver-
sidade biolgica; dependncia, para sua sobrevivncia fsica e cultural, da natureza,
seus ciclos e seus elementos; importncia das atividades de subsistncia e reduzida
acumulao de capital; territorialidade; posse comunal e gesto compartilhada dos re-
cursos naturais; transmisso dos conhecimentos por meio da tradio comunitria,
normalmente tradio oral.
Desse modo, se a MP n
o
2.186/2001 for considerada uma norma ambiental, a in-
terpretao conferida expresso populao tradicional dever considerar os aspectos
acima mencionados, o que a restringe aos grupos que produzem atividades de baixo
impacto e auxiliam na conservao da diversidade biolgica. Todavia, como o objetivo
principal dessa norma regulamentar o acesso ao patrimnio gentico nacional e pro-
teger o conhecimento tradicional associado, assegurando a repartio de benefcios,
uma interpretao menos restritiva da expresso populao tradicional, que inclua os
grupos que, embora atendam s demais caractersticas, produzem impactos mais sig-
nicativos ao ambiente, possvel. Importante ressaltar, no entanto, que interpretaes
mais abrangentes da expresso populao tradicional somente so viveis quando as
normas no tiverem como nalidade principal a proteo do ambiente natural.
Os conhecimentos tradicionais associados ao patrimnio gentico, que consti-
tuem bens culturais imateriais, por possurem valor que extrapola os limites da comu-
nidade, so especialmente protegidos pela Conveno sobre Diversidade Biolgica e
pela MP n
o
2.186/2001 contra a utilizao e a explorao ilcitas.
334
Memria e Anlise de Leis
A referida Medida Provisria reconhece o direito das comunidades indgenas e
locais de decidir sobre o uso de seus conhecimentos tradicionais associados, que inte-
gram o patrimnio cultural brasileiro, sendo-lhes garantidas, dentre outros, a indicao
da origem do acesso e a percepo de benefcios pela explorao econmica por tercei-
ros. Todavia, ao dispor que qualquer conhecimento tradicional associado ao patrim-
nio gentico, ainda que apenas um indivduo o detenha, poder ser de titularidade da
comunidade, acaba gerando incertezas, assim como diculdade em sua aplicao. Isso
porque a norma no dene quem deve decidir se o conhecimento, quando detido por
apenas um indivduo, de titularidade da comunidade ou no. Deve-se observar que
nem sempre haver consenso sobre a questo, como parece ser a ideia do dispositivo, e
essa indenio pode vir a causar conitos.
Quando o conhecimento for compartilhado entre diferentes grupos tradicio-
nais, todas as comunidades deveriam ser beneciadas, ainda que o acesso tenha ocor-
rido a partir de um grupo determinado, aps ter sido negado por outra comunidade.
Isso seria possvel com a destinao de recursos a um fundo especco.
Outro problema identicado na MP diz respeito legitimidade para represen-
tar a comunidade tradicional no que toca assinatura do Contrato de Utilizao do
Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios, quando houver perspectiva de
uso comercial da amostra de componente do patrimnio gentico e do conhecimento
tradicional associado. O art. 27 da MP trata o representante da comunidade local como
parte no contrato, quando, na verdade, parte a prpria comunidade, representada
por algum de sua escolha e a forma dessa escolha no objeto da norma. Embora
possa, a primeira vista, parecer correto deixar a cada grupo indicar, conforme mtodos
prprios de eleio, seu representante, isso pode causar incertezas e impugnaes, que
macularo o instrumento. Para evitar vcios de representao, o Poder Pblico dever
intervir no processo de escolha, a partir do estabelecimento de alguns procedimentos
que, embora respeitem as formas locais, legitimem a indicao.
A natureza do Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio
de Benefcios s pode ser pblica, tendo em vista constiturem os recursos genticos
categorias de bens pblicos, sendo sua classicao dentre os bens de uso especial a
mais adequada.
No havendo inteno de uso comercial, o acesso se far por meio de autori-
zao do Poder Pblico, ato administrativo unilateral e precrio, condicionado anu-
ncia prvia da comunidade indgena e de outros rgos competentes, indicados no
335
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
9 do art. 16 da MP, no sendo, entretanto, mencionadas as comunidades tradicionais
no-indgenas. A norma, nesse ponto, apresenta contradio, pois exige anuncia pr-
via das comunidades tradicionais indgenas e no indgenas para acesso ao conheci-
mento tradicional associado e assinatura do Contrato de Utilizao do Patrimnio
Gentico e de Repartio de Benefcios pelo representante da comunidade, quando
o acesso ao conhecimento tradicional implicar uso comercial, mas no condiciona o
acesso ao recurso gentico anuncia prvia do grupo tradicional residente na rea
(com exceo das comunidades indgenas), o que gera reexos, inclusive, no que diz
respeito indenizao por eventuais danos ou prejuzos causados pelo detentor da
autorizao. Essa contradio rearmada ao prever a norma a necessidade de infor-
mao populao tradicional no indgena nos casos de relevante interesse pblico,
quando a anuncia prvia dispensada.
Por m, quando o acesso a componente do patrimnio gentico ou conhecimento
tradicional associado feito por instituio estrangeira, deveria a MP ter determinado a
obrigatoriedade de transferncia de tecnologia, vinculando, assim, o acesso de estrangeiros
aos recursos genticos a ganhos reais a serem obtido pelo Brasil, por meio de transferncia
de tecnologia desenvolvida pelos centros de pesquisa no exterior.
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Uma anlise sobre a histria e a situao das
unidades de conservao no brasil

Jos Augusto Drummond
Jos Luiz de Andrade Franco
Daniela de Oliveira
1 Introduo
O objetivo deste texto oferecer um panorama geral sobre o desenvolvimento
das polticas de criao e gesto de unidades de conservao (UCs) no Brasil e sobre a
sua atual situao. Para tanto, nos utilizamos dos dados do Cadastro Nacional de Uni-
dades de Conservao do Ministrio do Meio Ambiente (CNUC-MMA).
122
O nmero de UCs e a extenso por elas protegida vm crescendo acelerada-
mente nas ltimas dcadas no Brasil, nos trs nveis de governo. Esse crescimento
fundamental e urgente para garantir a conservao da biodiversidade, sobretudo em
um pas como o Brasil. O territrio brasileiro enorme, quase todo tropical, povo-
ado por uma imensa variedade de seres vivos, espalhada por vrios biomas e ecossis-
temas, ou seja, megadiverso. Entretanto, ele vem sofrendo com sucessivos episdios de
degradao, alterao e converso da sua biota, para dar lugar a atividades produtivas
122 Os dados foram consultados em janeiro de 2010 e incluem todas as UCs criadas at o nal
do ano de 2009.
342
Memria e Anlise de Leis
e instalaes de infraestrutura. Esse processo impulsionado por uma lgica antiga,
implacvel e bem conhecida de desenvolvimento a qualquer custo, baseada no ime-
diatismo. Com base nessa lgica, sucessivas fronteiras de recursos naturais so iden-
ticadas, ocupadas, devastadas e exploradas, por vezes de forma apenas temporria
(DEAN, 1996).
O reconhecimento da existncia dessas fronteiras e o mpeto de explor-las de
forma imprevidente une atores que, em outros aspectos, so muito diferentes entre si e
que por vezes tm at interesses conitantes grandes e pequenos agricultores, trabalha-
dores sem terra, assentados da reforma agrria, governantes, legisladores e planejadores
federais, estaduais e municipais, partidos polticos progressistas e conservadores, garim-
peiros e empresrios da extrao e da transformao mineral, empresrios da construo
civil, do corte e da transformao industrial da madeira, o setor de gerao de energia hi-
dreltrica e os consumidores dessa energia e assim por diante. Apesar de todas as mu-
danas recentes para melhor, em termos da emergncia de uma conscincia do valor dos
biomas e dos ecossistemas bem preservados, essa dinmica de ocupao de fronteiras
continua a exercer um efeito amortecedor sobre a conscincia ambientalista do conjunto
desses atores. A grandeza territorial e a farta disponibilidade de recursos naturais do pas
funcionam como inibidores de conscincia e de polticas conservacionistas.
A criao de UCs nos ltimos 70 anos tem caminhado na contramo dessa
tendncia expansionista e imediatista. Tem sido uma estratgia importante para conter
os impactos desse padro de ocupao desenfreada do territrio e de uso imprevidente
dos recursos naturais. Ela permite a sobrevivncia de espaos nos quais os processos de
reproduo da biodiversidade e da evoluo biolgica transcorram sem abalos radicais
de origem antrpica (PDUA, 1997).
O crescimento dos tipos e dos nmeros de UCs e das reas por elas protegidas e
afetadas traz consigo, no entanto, uma srie de questes que merecem ateno. A comple-
xidade do sistema cresce exponencialmente com a expanso dos nmeros e categorias de
UCs e da extenso dos espaos a serem geridos. Isso demanda mais recursos para manter
e capacitar prossionais, alcanar regularizao fundiria, construir infraestrutura, adquirir
equipamentos, scalizar, estimular a pesquisa cientca, promover a visitao e a educao
ambiental e alcanar o apoio de setores mais amplos da sociedade criao e ao funciona-
mento das UCs. H ainda a necessidade de um planejamento abrangente e integrado, base-
ado em uma viso de sistema, para possibilitar o monitoramento das aes, das fraquezas e
ameaas, dos avanos e da efetividade da gesto do conjunto de UCs. Princpios e diretrizes
343
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
devem ser denidos para que uma linguagem comum favorea o entendimento entre os di-
versos nveis de governo, as instituies, as organizaes da sociedade civil, os cidados e os
funcionrios envolvidos. Isso tudo no vir de graa, pois que a gesto de terras protegidas
a ttulo ambiental ainda uma tarefa nova no conjunto das atribuies do Poder Pblico
contemporneo (DOUROJEANNI; PDUA, 2001; ARAJO, 2007).
Alm disso, lidar com as complexidades inerentes a um sistema grande e diver-
sicado de UCs requer um conhecimento seguro sobre os seus componentes e sobre as
suas relaes mtuas. , portanto, imprescindvel, para o planejamento e a gesto eca-
zes, a existncia de um cadastro nacional de unidades de conservao preciso, atualizado
e acessvel consulta pblica. Dentro da estrutura institucional brasileira, tal cadastro, o
CNUC, e a sua atualizao esto sob a responsabilidade do Ministrio do Meio Ambiente
(MMA), com a colaborao do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversi-
dade (ICMBio) e dos rgos estaduais e municipais competentes, conforme previsto pela
Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC).
123
2 Breve histrico das UCs brasileiras a diversicao
das categorias
Embora no seja o nosso objetivo fazer um histrico abrangente da criao de
UCs no Brasil, vale a pena destacar alguns episdios e tendncias signicativas que
afetam a sua situao atual.
124
A partir do m da segunda metade do sculo XIX, a
criao de UCs rmou-se, no mundo e no Brasil, como a principal e mais amplamente
123 Alm dos dados reunidos pelo Ministrio do Meio Ambiente, por meio do Cadastro Nacional
das Unidades de Conservao, previsto pela Lei 9.985/2000, h esforos similares da sociedade
civil organizada, como a iniciativa da WWF de criao de um Observatrio de UCs.
124 Uma histria abrangente das reas protegidas no Brasil ainda est por ser escrita. No en-
tanto, muitas informaes e anlises teis podem ser encontradas nos seguintes ttulos:
sobre os primeiros parques nacionais brasileiros, ver BARROS (1952); sobre os parques
nacionais do Estado do Rio de Janeiro, ver DRUMMOND (1997); para uma viso geral do
processo de criao de UCs, ver PDUA (1997); BRITO (2000); ARAJO (2007); IBAMA/
MMA (2004); sobre prticas sociais e ideias que inspiraram a criao de UCs e demais
reas protegidas, ver DEAN (1996), FRANCO; DRUMMOND (2009), URBAN (1998). Al-
gumas unidades da federao contam com publicaes sobre as UCs que afetam os seus
territrios. Ver, por exemplo, DRUMMOND; DIAS; BRITO (2008), e LEITE (2004).
344
Memria e Anlise de Leis
disseminada estratgia de proteo da natureza.
125
O surgimento dessas reas esteve,
em seu incio, vinculado ao interesse pela preservao de reas terrestres ou aquticas
detentoras de caractersticas naturais excepcionais beleza, grandiosidade, raridade etc.
Incluram-se a iniciativas para proteger exemplares carismticos da ora e da fauna,
como rvores de grande porte e animais com forte apelo esttico baleias, herbvoros
da frica, o biso da Amrica do Norte, aves diversas (DORST, 1973; NASH, 1982).
Desde cedo, houve tambm preocupao com a manuteno dos mananciais e
com o controle da qualidade da gua servida s populaes urbanas. A preocupao
com o abastecimento pblico exigia o trato prudente ou mesmo a recuperao de ex-
tensas reas de bacias hidrogrcas, reas essas que os habitantes das cidades passaram
tambm a usufruir como opes de lazer e como laboratrio de pesquisas (NASH,
1982). O replantio de uma parte da Floresta da Tijuca, praticamente dentro da cidade
do Rio de Janeiro, entre 1861 e 1889, aproximadamente, um exemplo brasileiro desse
processo, em que a preocupao com a oferta de gua para uma grande populao ur-
bana gerou a gesto especial de uma rea que, muitos anos mais tarde, se transformou
num parque nacional (DEAN, 1996; DRUMMOND, 1997).
Com o passar do tempo, novos objetivos foram sendo agregados s UCs, que
se desdobraram em diversas categorias, para atender a objetivos distintos, dentro da
meta mais geral de proteo natureza. Essa tendncia de desdobramento de catego-
rias foi sancionada em encontros internacionais e em leis e polticas nacionais de di-
versos pases. Mais recentemente, ela foi consagrada pelas metas ambiciosas da Con-
veno sobre Diversidade Biolgica (CDB): a conservao da biodiversidade, o uso
sustentvel dos recursos naturais e a justa e equitativa diviso dos benefcios advindos
da utilizao dos recursos genticos. Essas metas exigem exibilidade nas categorias
de UCs (BRITO, 2000; ARAJO, 2007).
O marco fundador mais reconhecido da moderna poltica de UCs foi a criao,
nos EUA, do Parque Nacional de Yellowstone, em 1872. Dos ns do sculo XIX at
hoje, os parques nacionais multiplicaram-se por todo o planeta e so hoje o tipo mais
conhecido e tradicional de espao natural protegido. No entanto, como dito, foram
surgindo outras categorias (reservas biolgicas, refgios de vida silvestre, orestas na-
125 O termo unidade de conservao restrito ao Brasil, e refere-se a determinados tipos espe-
ccos de reas protegidas a ttulo ambiental, que hoje esto previstos pela Lei do Snuc. De
uma maneira geral, o termo usado internacionalmente o mais geral: reas protegidas.
345
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
cionais etc.), com os mais variados objetivos de preservao e conservao, e de con-
trole da explorao dos recursos (NASH, 1982; RUNTE, 1979; MCCORMICK, 1992).
No Brasil, a primeira proposta registrada de criao de parques nacionais at
que foi bastante precoce. Em 1876, o engenheiro Andr Rebouas (1838-1898) revelou
tima premonio, ao sugerir que fossem criados parques nacionais em dois locais:
um na Ilha do Bananal, rio Araguaia, e outro em Sete Quedas, rio Paran (DEAN,
1996; PDUA, 2002). Muitos anos depois, foram de fato criados parques nacionais
nesses dois locais o Parque Nacional do Araguaia, em 1959, e o Parque Nacional de
Sete Quedas, em 1961 embora este ltimo tenha sido destrudo, em 1980, para dar
lugar ao lago da barragem da Usina Hidreltrica de Itaipu.
Os primeiros parques nacionais brasileiros surgiram apenas na dcada de 1930,
60 anos depois das propostas de Rebouas: Itatiaia, criado em 1937, Iguau e Serra
dos rgos, criados em 1939. No entanto, o primeiro parque criado no Brasil com o
objetivo explcito de proteo da natureza teve carter estadual: o Parque Estadual da
Cidade, atualmente Parque Estadual da Capital, criado em 10 de fevereiro de 1896, pelo
Decreto 335, na cidade de So Paulo (PDUA, 1997). Vale mencionar a criao de duas
outras unidades anteriores a 1937, pois elas mostram que no Brasil tambm ocorreu a
tendncia ao desdobramento de tipos de UCs. Ambas ganharam o nome de estaes
biolgicas. Elas nasceram por iniciativa de dois cientistas envolvidos, em ns do sculo
XIX e princpios do XX, com o estudo e a proteo da natureza brasileira. O botnico
sueco radicado no Brasil Alberto Loefgren (1854-1918) conseguiu que fosse estabele-
cida, em terras adquiridas pelo governo federal a seu conselho, uma estao biolgica
situada na localidade de Itatiaia, rea onde, em 1937, foi criado o parque de Itatiaia. O
local era desde antes e continuou a ser palco de numerosas expedies cientcas, das
quais participavam cientistas brasileiros (do Jardim Botnico do Rio de Janeiro e do
Museu Nacional do Rio de Janeiro) e estrangeiros. J o alemo Herman von Ihering
(1850-1930), outro estudioso estrangeiro da natureza brasileira, estabeleceu, com re-
cursos prprios, a Estao Biolgica do Alto da Serra, situada na crista da Serra do Mar,
acima de Cubato, e a doou, em 1909, ao Museu Paulista, do governo do estado de So
Paulo. A rea foi tambm objeto de visitao e de trabalhos cientcos de brasileiros e
estrangeiros (DEAN, 2006; FRANCO; DRUMMOND, 2009).
No estado de So Paulo, em 1934, foi criada outra categoria de rea protegida, a
Estao Florestal Experimental Dr. Epitcio Santiago, pelo Decreto n
o
24.104, de 10 de
abril de 1934, alterada pela Lei n
o
6.209, de 28 de maio de 1975. O seu carter experimental
346
Memria e Anlise de Leis
dizia respeito ao uso da madeira e sugere o seu papel precursor em relao ao que viria a
ser, posteriormente, o grupo das UCs de uso sustentvel. Mais tarde, a Portaria n
o
246 do
MMA, de 18 de julho de 2001, transformou-a na Floresta Nacional de Lorena. No entanto,
antes disso, em 1946, fora criada a primeira UC dentro da categoria de oresta nacional, a
do Araripe-Apodi, localizada em regio de fronteira entre os estados do Piau, Cear, Rio
Grande do Norte e Pernambuco (BRASIL..., 2004).
A histria das reas protegidas a ttulo ambiental no Brasil apresenta tambm
iniciativas frustradas. Em 1891, por exemplo, o Decreto Federal n
o
8.843 criou uma
enorme reserva orestal, no que atualmente o estado do Acre, com 2,8 milhes de
hectares. No entanto, no se conhece qualquer iniciativa no sentido de sua implemen-
tao (PDUA, 1997). No captulo de UCs frustradas h ainda o Parque Nacional de
Paulo Afonso (criado em 1948 na Bahia) e o, j citado, Parque Nacional de Sete Quedas
(1961, no Paran). Ambos foram extintos, em 1968 e 1980, respectivamente, para dar
lugar aos lagos de usinas hidreltricas (PDUA, 1997, BRASIL..., 2004).
Em 1934, o Decreto n
o
23.793, o antigo Cdigo Florestal, foi o primeiro texto
legal brasileiro a prever a criao de parques nacionais, estaduais e municipais. Ele
classicava as orestas nativas (e no nativas) em quatro tipos: protetoras e rema-
nescentes (ambas sob regime de preservao permanente), e modelo e produtivas
(ambas passveis de explorao comercial). As orestas protetoras foram um antece-
dente das chamadas reas de Preservao Permanente (APPs), mais tarde consagradas
pelo novo Cdigo Florestal, Lei n
o
4.771, 15 de setembro de 1965, como um tipo de
rea protegida. As orestas modelo seriam aquelas manejadas e/ou plantadas para ns
comerciais. Foram um prenncio das orestas nacionais e das grandes extenses de
orestas plantadas em terras particulares, a partir da dcada de 1970, para ns comer-
ciais. Com base no Cdigo Florestal de 1934, foram criados, ao longo de trs dcadas,
vrios parques nacionais, orestas nacionais e orestas protetoras de mananciais e en-
costas estas ltimas mais conhecidas pelo nome no ocial de Florestas Protetoras
da Unio (DRUMMOND; BARROS-PLATIAU, 2006).
O mencionado novo Cdigo Florestal, de 1965, e o Cdigo de Fauna (Lei
n
o
5.197, de 3 de janeiro de 1967) trouxeram como novidade principal a criao de
UCs de uso indireto (parques nacionais, estaduais, municipais e reservas biolgicas),
que no permitiam o uso dos recursos naturais, e as de uso direto (orestas nacio-
nais e parques de caa), que permitiam a explorao direta dos recursos naturais
(DRUMMOND; BARROS-PLATIAU, 2006).
347
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Novas categorias de UCs foram institudas pela Lei n
o
6.902, de 27 de abril de
1981: as estaes ecolgicas e as reas de proteo ambiental. O Decreto n
o
89.336, de
31 de janeiro de 1984, criou duas categorias a mais: as reservas ecolgicas e as reas
de relevante interesse ecolgico. Estas ltimas foram reconhecidas como UCs pela Re-
soluo n 12, de 14 de dezembro de 1987, do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama). As reservas extrativistas surgiram em 1987, com base na Portaria 627 do
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), mas s foram reconhe-
cidas como UCs por intermdio do Decreto 98.897, de 30 de janeiro de 1990. Aps
vrias iniciativas similares, porm inconclusivas, do Instituto Brasileiro de Desenvolvi-
mento Florestal (IBDF) e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Na-
turais Renovveis (IBAMA), foi instituda, pelo Decreto 1.992, de 5 de junho de 1996,
a categoria reserva particular do patrimnio natural, modalidade de UC criada em
terras particulares, por iniciativa dos seus proprietrios (DRUMMOND; BARROS-
PLATIAU, 2006). Havia, ainda, outras UCs com denominaes e nalidades diversas,
criadas nas esferas de governo federal, estadual e municipal.
Assim, o Brasil chegou dcada de 1990 com uma pluralidade de categorias
de reas naturais protegidas a ttulo ambiental, ao mesmo tempo em que se rmava
em escala internacional um consenso em torno da importncia da proteo da bio-
diversidade e das paisagens nativas. Os diferentes tipos de UCs nasceram a partir de
vrios fatores, inclusive a sintonia de cientistas e administradores com as mudanas
no panorama mundial da conservao ambiental, a ampliao do interesse social na
questo, presses internacionais e a concorrncia entre organismos gestores e as suas
diferentes polticas. Faltavam, no entanto, leis e diretrizes de gerenciamento que ga-
rantissem eccia a essa variedade de categorias. A situao exigia um esforo de
sistematizao (BARROS, 2000; PDUA, 1997).
3 A Lei do Snuc a sistematizao das categorias
A diculdade em sistematizar a criao e o gerenciamento de UCs no Brasil se
expressou acima de tudo no longo trmite durante toda a dcada de 1990 da Lei
n
o
9.985, de 18 de julho de 2000, chamada Lei do Snuc, regulamentada pelo Decreto
n
o
4.340, de 22 de agosto de 2002 (MERCADANTE, 2001). A nova lei regulamenta o
348
Memria e Anlise de Leis
art. 225, 1, III, da Constituio Federal e dene UC como: espao territorial e seus
recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais re-
levantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de conservao e
limites denidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias
adequadas de proteo.
Assim, o objetivo especco da Lei do Snuc foi estabelecer critrios e normas
para a criao, implantao e gesto das UCs. A lei ensejou um movimento no senti-
do da padronizao e da organizao das categorias de manejo. Algumas, existentes
no mbito federal, estadual e municipal com denominaes tais como parques o-
restais, estaes biolgicas, reservas ecolgicas, parques ecolgicos, reservas orestais,
estradas-parque deixaram de ser ocialmente reconhecidas. Elas agora precisam ser
recategorizadas para se adequarem ao Snuc (LEUZINGER, 2009).
A Lei do Snuc inovou ao dividir as UCs em dois grandes grupos, com caracte-
rsticas especcas: as de proteo integral, cujo objetivo bsico preservar a natureza,
admitindo-se apenas o uso indireto dos recursos naturais, e as de uso sustentvel, cuja
nalidade compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de par-
cela dos seus recursos naturais (Quadro 1). Cinco categorias pertencem ao primeiro
grupo: Estao Ecolgica (Esec); Reserva Biolgica (Rebio); Parque Nacional (Parna)
quando criado pelo estado ou municpio denominado Parque Estadual ou Parque
Natural Municipal; Monumento Natural (MN); e Refgio de Vida Silvestre (RVS). Sete
categorias fazem parte do segundo grupo: rea de Proteo Ambiental (APA); rea
de Relevante Interesse Ecolgico (Arie); Floresta Nacional (Flona) quando criada
pelo estado ou municpio denominada Floresta Estadual ou Municipal; Reserva Ex-
trativista (Resex); Reserva de Desenvolvimento Sustentvel (RDS); Reserva de Fauna
(Refau); e Reserva Particular do Patrimnio Natural (RPPN).
Quadro 1 Categorias de Unidades de Conservao previstas pelo Snuc
(Continua)
CATEGORIA GRUPO OBJETIVOS
Estao Ecolgica
(Esec)
Proteo
Integral
Preservao da natureza e realizao de pesquisas
cientcas.
349
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
(Continua)
CATEGORIA GRUPO OBJETIVOS
Reserva Biolgica
(Rebio)
Proteo
Integral
Preservao integral da biota e demais atributos
naturais existentes em seus limites, sem interfe-
rncia humana direta ou modicaes ambientais,
excetuando-se as medidas de recuperao de seus
ecossistemas alterados e as aes de manejo necess-
rias para recuperar e preservar o equilbrio natural,
a diversidade biolgica e os processos ecolgicos
naturais.
Parque Nacional
(Parna), Parque Esta-
dual ou Parque Natural
Municipal
Proteo
Integral
Preservao de ecossistemas naturais de grande
relevncia ecolgica e beleza cnica, possibilitando
a realizao de pesquisas cientcas e o desenvol-
vimento de atividades de educao e interpretao
ambiental, de recreao em contato com a natureza e
de turismo ecolgico.
Monumento Natural
(MN)
Proteo
Integral
Preservar stios naturais raros, singulares ou de
grande beleza cnica.
Refgio de Vida
Silvestre (RVS)
Proteo
Integral
Proteger ambientes naturais onde se asseguram con-
dies para a existncia ou reproduo de espcies
ou comunidades da ora local e da fauna residente
ou migratria.
rea de Proteo
Ambiental (APA)
Uso Susten-
tvel
Proteger a diversidade biolgica, disciplinar o pro-
cesso de ocupao e assegurar a sustentabilidade do
uso dos recursos naturais.
rea de Relevante
Interesse Ecolgico
(Arie)
Uso Susten-
tvel
Manter os ecossistemas naturais de importncia
regional ou local e regular o uso admissvel dessas
reas, de modo a compatibiliz-lo com os objetivos
de conservao da natureza.
Floresta Nacional
(Flona), Floresta Esta-
dual ou Municipal
Uso
Sustentvel
Uso mltiplo sustentvel dos recursos orestais e
a pesquisa cientca, com nfase em mtodos para
explorao sustentvel de orestas nativas.
Reserva Extrativista
(Resex)
Uso
Sustentvel
Proteger os meios de vida e a cultura de populaes
extrativistas tradicionais e assegurar o uso sustent-
vel dos recursos naturais da unidade.
Reserva de Desenvol-
vimento Sustentvel
(RDS)
Uso
Sustentvel
Preservar a natureza e, ao mesmo tempo, assegurar
as condies e os meios necessrios para a reprodu-
o e a melhoria dos modos e da qualidade de vida
e explorao dos recursos naturais das populaes
tradicionais, bem como valorizar, conservar e aper-
feioar o conhecimento e as tcnicas de manejo do
ambiente, desenvolvido por estas populaes.
350
Memria e Anlise de Leis
(Concluso)
CATEGORIA GRUPO OBJETIVOS
Reserva de Fauna
(Refau)
Uso
Sustentvel
Manter populaes animais de espcies nativas, terres-
tres ou aquticas, residentes ou migratrias, adequa-
das para estudos tcnico-cientcos sobre o manejo
econmico sustentvel de recursos faunsticos.
Reserva Particular do
Patrimnio Natural
(RPPN)
Uso
Sustentvel
Conservar a diversidade biolgica.

Fonte: Lei n
o
9.985, de 18 de julho de 2000 (Lei do Snuc).
Cabe destacar que as categorias de manejo listadas acima se enquadram nos crit-
rios denidos pela Unio Internacional para Conservao da Natureza (UICN). Isso per-
mite ao sistema brasileiro uma adequao aos padres e s normas internacionais. Facilita
a denio de estratgias para a captao de recursos, a realizao de pesquisas, o inter-
cmbio de informaes e experincias, o dilogo com agncias internacionais e de outros
pases, a adoo de padres diferenciados de gesto e a gesto de reas transfronteirias.
Os objetivos e diretrizes denidos pela Lei do Snuc mostram que as quatro
principais preocupaes contempladas foram: (1) a conservao da biodiversidade em
seus trs nveis fundamentais (diversidade gentica, de espcies e de ecossistemas), (2)
o uso sustentvel dos recursos naturais, (3) a participao da sociedade e (4) a distri-
buio equitativa dos benefcios auferidos por intermdio da criao, implementao
e gesto das UCs. Esses pontos esto em sintonia com os objetivos da CDB. Assim,
alm de ordenar as categorias criadas em diferentes pocas, por diferentes organismos
governamentais e com diferentes objetivos, a Lei do Snuc rearma e d maior solidez
posio brasileira de adeso CDB. Do ponto de vista normativo, portanto, parece-nos
que o esforo do Brasil em prol das UCs est bem equacionado, tanto em termos das
leis nacionais quanto dos compromissos internacionais assumidos pelo pas.
351
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
4 Unidades de Conservao Federais
No presente tpico, apresenta-se uma anlise do conjunto das UCs federais,
quanto ao nmero, superfcie e sua distribuio por bioma.
4.1 Nmero e rea das Unidades de Conservao
O crescimento do nmero de nossas UCs federais e da rea por elas protegida ao
longo dos ltimos setenta anos revela algumas tendncias notveis. Acima de tudo, a am-
pliao do nmero e da rea de UCs, dcada a dcada, ainda que de forma desigual e sujeita
a descontinuidades, demonstra que a poltica de criao de UCs consolidou-se, tornando-se
a mais durvel e, possivelmente, a principal poltica nacional de conservao da natureza.
O Grco 1 e a Tabela 1 apresentam dados que demonstram o crescimento dos
nmeros e das reas de UCs. As ltimas dcadas so de armao dessa poltica de
criao, sobretudo em dois momentos: (1) na dcada de 1980, quando foram criadas
92 UCs, totalizando cerca de 19 milhes de hectares; e (2) na corrente dcada (2000
2009), em que foram criadas 115 UCs, somando mais de 37 milhes de hectares.
Ressalte-se que essas cifras no incluem as RPPNs que, no mbito federal, abrangem
539 unidades e totalizam 487.852,10 hectares.
Grco 1 Nmeros de Unidades de Conservao Federais criadas por dcada (1930-2009).
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
352
Memria e Anlise de Leis
Tabela 1 rea de Unidades de Conservao Federais Criadas por dcada (1930-2000)
em hectares
Dcadas rea rea Acumulada
1930-1940 218.081,93 218.081,93
1940-1950 39.410,56 257.492,49
1950-1960 575.252,38 832.744,87
1960-1970 687.342,40 1.520.087,27
1970-1980 5.804.734,70 7.324.821,97
1980-1990 19.058.425,89 26.383.247,86
1990-2000 13.005.304,83 39.388.552,69
2000-2009 37.460.218,61 76.848.771,30
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
A distribuio registrada pelos dados do Grco 1 e da Tabela 1 mostra que
a poltica de criao de UCs federais teve uma decolagem lenta, por cerca de 30 anos
(dcadas de 1930, 1940 e 1950), acelerando-se depois disso. Esse padro reete a pre-
valncia inicial da opo pela criao de poucos parques nacionais, pequenos, geral-
mente situados nas imediaes de grandes e mdios centros urbanos, privilegiando
atributos como fcil acesso, caractersticas naturais excepcionais (embora no neces-
sariamente com bom grau de proteo) e a maior facilidade de realizao de pesquisas
cientcas. A partir da dcada de 1970, predominaram outros critrios para a seleo
de localidades e a criao de UCs federais estabelecimento de unidades numerosas,
de tipos variados, localizadas em reas interioranas, remotas ou de fronteira, de gran-
de tamanho e com representatividade ecossistmica (PDUA, 1997; DRUMMOND,
1997; MORSELLO, 2001; ARAJO, 2007).
No que diz respeito s UCs de proteo integral, os dados do Grco 2 mos-
tram que at a dcada de 1970 foram criados no Brasil unicamente parques nacionais.
Foi apenas em 1974 que surgiu a nossa primeira reserva biolgica, Poo das Antas
(RJ). Signicativamente, ela foi criada em conexo com o primeiro programa de longo
prazo levado a cabo no pas com o objetivo de salvar uma espcie animal da extino
353
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
(o mico-leo-dourado). As estaes ecolgicas s comearam a ser criadas em 1981.
126

Os refgios de vida silvestre e monumentos naturais comearam a ser criados ainda
mais recentemente: 1983 e 2008.
127
No nal da dcada de 2000, existem 64 parques
nacionais, 29 reservas biolgicas, 31 estaes ecolgicas, 5 refgios de vida silvestre e 2
monumentos naturais, em um total de 131 UCs de proteo integral.
Grco 2 Nmero de Unidades de Conservao de Proteo Integral Federais cria-
das, por dcada (1930-2009).
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
Os dados reunidos no Grfico 3 permitem acompanhar a evoluo do pro-
cesso de criao das UCs de uso sustentvel (exceto as RPPNs). As atuais UCs
de uso sustentvel tiveram como precursoras as florestas nacionais e protetoras,
criadas a partir de 1934. Atualmente, os dois tipos de florestas so classificados
126 Foram criadas, por meio de um nico decreto (Decreto n
o
86.061, de 2 de junho de 1981)
quatro estaes ecolgicas: Marac, Marac-Jipioca, Rio Acre e Anavilhanas. Esta ltima
foi recategorizada como Parque Nacional em 2008.
127 O primeiro monumento natural brasileiro resultou de uma recategorizao: em 2008, o
Parque Nacional dos Pontes Capixabas foi recategorizado como monumento natural.
354
Memria e Anlise de Leis
pelo Snuc como florestas nacionais. S em 1984 comearam a ser criadas as pri-
meiras reas de proteo ambiental e reas de relevante interesse ecolgico. Em
1990, as reservas extrativistas foram reconhecidas como UCs e desde ento vrias
dezenas foram institudas. Contamos hoje com 65 florestas nacionais
128
, 31 reas
de proteo ambiental, 17 reas de relevante interesse ecolgico, 59 reservas ex-
trativistas e 1 reserva de desenvolvimento sustentvel, totalizando 173 unidades
de conservao de uso sustentvel. Ainda no foram criadas reservas de fauna.
Grco 3 Nmeros de Unidades de Conservao de Uso Sustentvel Federais criadas
por dcada (1930-2009).
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
O Grfico 4 traz os nmeros de UCs federais de proteo integral e de uso
sustentvel criadas por perodo e os nmeros acumulados. As doze categorias de
manejo, distribudas pelos grupos de proteo integral e uso sustentvel, do ao
sistema uma flexibilidade que o capacita a equacionar os complexos problemas
128 O nmero de florestas nacionais oscilou e no consideramos na presente anlise 11
Flonas estabelecidas entre 1989 e 1990 e que tiveram os seus decretos de criao re-
vogados, por abrangerem reas sobrepostas a terras indgenas.
355
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
relacionados com a conservao da biodiversidade e o acesso aos recursos natu-
rais. A diversidade de categorias de manejo, cada uma com objetivos especficos
de conservao, facilita os esforos no sentido de promover a conciliao entre
interesses e necessidades diversos. Assim, o uso judicioso das diversas categorias
permite a proteo ambiental efetiva, aliada oferta de condies favorveis ao
lazer, pesquisa cientfica e educao ambiental, bem como atividades produti-
vas, particularmente as extrativistas.
Grco 4 Nmeros de Unidades de Conservao de Proteo Integral e de Uso Sus-
tentvel Federais criadas por dcada (1930-2009).
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
Vejamos agora a questo das reas das UCs federais. A Tabela 2 traz dados que
ilustram a distribuio por grupo de UC (em termos absolutos e percentuais) das reas
das UCs federais de proteo integral (nmero observado = 131) e de uso sustentvel
(nmero observado = 173), excludas as RPPNs.
356
Memria e Anlise de Leis
Tabela 2 Distribuio das reas das Unidades de Conservao Federais por Grupo
situao em 2009.
Grupo de Manejo rea em Hectares (Absoluto) rea (%)
Proteo Integral 35.601.408,13 46,33
Uso Sustentvel 41.247.363,17 53,67
Total 76.848.771,30 100
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
H um relativo equilbrio entre os dois grupos de UCs no que diz respeito par-
ticipao percentual no total da rea de UCs federais. H um leve predomnio do grupo
de uso sustentvel, explicado principalmente pelo grande nmero de orestas nacionais
e reservas extrativistas (ver dados a esse respeito na Tabela 3). Pelo lado do grupo das
unidades de proteo integral, so os parques nacionais que mais contribuem para esse
relativo equilbrio. As estaes ecolgicas do a segunda maior contribuio.
Tabela 3 Distribuio das reas das Unidades de Conservao Federais por categoria
situao em 2009.
Grupo/Categoria rea em Hectares (Absoluto) rea (%)
Proteo Integral 35.601.408,13 46,33
Esec 6.862.260,49 8,93
MN 44.179,73 0,06
Parques 24.658.349,29 32,09
Rebio 3.867.514,73 5,03
RVS 169.103,88 0,22
Uso Sustentvel 41.247.363,17 53,67
APA 9.660.625,28 12,57
Arie 43.432,51 0,06
Flonas 19.208.330,98 24,99
RDS 64.441,29 0,08
Resex 12.270.533,12 15,97
Total Geral 76.848.771,30 100,00
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
357
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Os dados das Tabelas 4 e 5 revelam o total de UCs criadas, dcada a dcada,
dentro das diversas categorias. Eles mostram como foi revertida, a partir da d-
cada de 1980, a tendncia de se proteger mais rea em UCs de proteo integral,
passando-se desde ento a se proteger mais rea em UCs de uso sustentvel. Esta
inverso de tendncia foi mais acentuada na dcada 1990-2000 e permitiu que
fosse alcanada a situao atual de leve predominncia das UCs de uso sustent-
vel. Outra caracterstica notvel a constncia da criao de parques e florestas
nacionais, as categorias mais antigas e que continuam crescendo consideravel-
mente. Vale notar, tambm, o expressivo crescimento, sobretudo, na ltima dca-
da, da criao de reservas extrativistas.
Tabela 4 reas de Unidades de Conservao de Proteo Integral Federais criadas
por categoria e por dcada (1930-2009)
Dcadas Esec Mn Parques Rebio RVs Total
1930-1940 0,00 0,00 217.800,52 0,00 0,00 217.800,52
1940-1950 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
1950-1960 0,00 0,00 574.830,63 0,00 0,00 574.830,63
1960-1970 0,00 0,00 344.966,09 0,00 0,00 344.966,09
1970-1980 0,00 0,00 4.460.800,76 794.867,06 0,00 5.255.667,82
1980-1990 2.591.603,54 0,00 5.198.465,57 1.691.036,14 142,39 9.481.247,64
1990-2000 21.389,62 0,00 1.359.859,70 961.451,65 0,00 2.342.700,96
2000-2009 4.249.267,34 44.179,73 12.501.626,01 420.159,89 168.961,49 17.384.194,46
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
358
Memria e Anlise de Leis
Tabela 5 reas de Unidades de Conservao de Uso Sustentvel Federais criadas por
categoria e por dcada (1930-2009)
Dcadas APA Arie Florestas RDS Resex Total
1930-1940 0,00 0,00 281,41 0,00 0,00 281,41
1940-1950 0,00 0,00 39.410,56 0,00 0,00 39.410,56
1950-1960 0,00 0,00 421,75 0,00 0,00 421,75
1960-1970 0,00 0,00 342.376,31 0,00 0,00 342.376,31
1970-1980 0,00 0,00 549.066,87 0,00 0,00 549.066,87
1980-1990 1.559.494,02 35.680,92 7.982.003,31 0,00 0,00 9.577.178,25
1990-2000 5.031.245,67 7.751,59 2.382.361,34 0,00 3.241.245,26 10.662.603,86
2000-2009 3.069.885,59 0,00 7.912.409,42 64.441,29 9.029.287,86 20.076.024,15
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
Os dados do Grco 5 registram a distribuio percentual atual das reas das
UCs federais por categoria, excetuadas as RPPNs. Vemos que a categoria que detm
a maior percentagem da rea protegida a de parques nacionais, seguida pelas de
orestas nacionais e pelas reservas extrativistas. Juntas, as trs correspondem a mais
de 70% da rea total protegida por UCs federais. As reas de proteo ambiental e as
estaes ecolgicas formam um segundo escalo. Apresentam percentagens aproxi-
madas entre si, correspondendo conjuntamente a pouco mais de 21% da rea total
protegida por UCs federais. Apesar do tamanho avantajado de algumas reservas bio-
lgicas, no conjunto elas correspondem a apenas 5% da rea total protegida por UCs
federais. Aries, RDSs, RVSs e Monumentos Naturais ocupam reas nmas dentro do
sistema de UCs.
359
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Grco 5 Percentuais das reas de Unidades de Conservao Federais criadas at
2009 por categoria.
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
A observao dos dados do Grco 6 e das Tabelas 6 e 7 permite cruzar in-
formaes relacionadas ao nmero e rea de UCs, por categoria. Parques nacionais,
orestas nacionais e Resexs, por exemplo, so as categorias que somam as maiores
reas e os maiores nmeros de unidades. J Aries, RDSs e Monumentos Naturais tm
pouca representatividade dentro do sistema. As Aries tm a particularidade de repre-
sentarem, em termos de rea protegida, apenas 0,06% do sistema, apesar de serem 17
unidades (5,59%). As unidades dessa categoria tm tamanho mdio de 2.554,85 hecta-
res, sendo que a menor tem 9,47 hectares e a maior 13.177,01.
Apesar da nfase mais recente na criao de unidades de uso sustentvel, so os
parques nacionais que exibem a maior rea mdia dentre todas as categorias do Snuc,
seguidos pelas reas de proteo ambiental e pelas orestas nacionais. No entanto, o
tamanho mdio das estaes ecolgicas vem logo depois, em quarto lugar, superando
at o das geralmente extensas reservas extrativistas, por sua vez maiores em mdia do
que as reservas biolgicas. Assim, em termos de seus tamanhos mdios, unidades de
proteo integral e de uso sustentvel disputam o topo do ranking no sistema, o que de
novo revela certo equilbrio entre os objetivos de proteo integral e de uso sustentvel.
360
Memria e Anlise de Leis
Grco 6 Nmero de Unidades de Conservao Federais criadas, at 2009 por categoria.
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
Tabela 6 Nmero e Percentual de Unidades de Conservao Federais por categoria
situao em 2009
Categoria Nmero de UCs (Absoluto)
Nmero de UCs
(%)
Proteo Integral 131 43,09
ESEC 31 10,20
MN 2 0,66
PARQUES 64 21,05
REBIO 29 9,54
RVS 5 1,64
Uso Sustentvel 173 56,91
APA 31 10,20
ARIE 17 5,59
FLONA 65 21,38
RDS 1 0,33
RESEX 59 19,41
Total 304 100,00
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
361
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Tabela 7 Nmero e rea das Unidades de Conservao Federais por categoria
situao em 2009.
Categoria
N de
UCs
rea Total
(Ha)
rea
Mnima (Ha)
rea Mxima
(Ha)
rea Mdia
(Ha)
Proteo
Integral
131 35.601.408,13 142,39 3.865.118,53 271.766,47
Esec 31 6.862.260,49 276,98 3.373.133,89 221.363,24
MN 2 44.179,73 17.443,43 26.736,30 22.089,86
Parques 64 24.658.349,29 3.958,47 3.865.118,53 385.286,71
Rebio 29 3.867.514,73 562,57 938.720,95 133.362,58
RVS 5 169.103,88 142,39 128.048,99 33.820,78
Uso
Sustentvel
173 41.247.363,17 9,47 2.895.942,35 238.424,06
APA 31 9.660.625,28 884,16 2.060.332,70 311.633,07
Arie 17 43.432,51 9,47 13.177,01 2.554,85
Flona 65 19.208.330,98 89,19 2.895.942,35 295.512,78
RDS 1 64.441,29 64.441,29 64.441,29 64.441,29
Resex 59 12.270.533,12 601,44 1.288.642,88 207.975,14
Total Geral 304 76.848.771,30 9,47 3.865.118,53 252.792,01
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
Os dados dos Grcos 7 e 8 permitem acompanhar o nmero e a rea das UCs
criadas a cada dcada, bem como a rea acumulada at 2009. Fica claro que a quan-
tidade de rea protegida por UCs vem crescendo aceleradamente, sobretudo nas trs
ltimas dcadas. A despeito disto, existem lacunas em termos de distribuio geogr-
ca e de categoria, provas da necessidade de criao de mais UCs. No entanto, mais que
isto, imperiosa a implementao do Snuc, garantindo que as diversas categorias de
UCs estejam bem gerenciadas e articuladas entre si, funcionando de maneira comple-
mentar. Da mesma forma, impe-se um esforo no sentido de possibilitar que todas as
regies, biomas, ecorregies e ecossistemas do territrio brasileiro estejam proporcio-
nalmente representados no SNUC.
362
Memria e Anlise de Leis
Grco 7 Nmero e rea (em milhes de hectares) de Unidades de Conservao
Federais criadas, por dcada, at 2009.
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
Grco 8 Quantidade Acumulada de rea Criada de Unidades de Conservao
Federais, por dcada, at 2009 (em milhes de hectares).
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
Uma outra dimenso importante a ser analisada a da distribuio regional das
UCs federais. O exame do histrico de criao das UCs revela que elas seguiram uma
trajetria que, de um modo geral, foi da zona costeira para o interior, em termos da
363
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
geograa fsica, e das regies urbano-metropolitanas para as reas rurais e de fronteira,
em termos de geograa humana e econmica. As primeiras UCs federais foram criadas
em reas prximas a grandes centros urbanos. Se considerarmos apenas os parques na-
cionais, podemos notar que entre os 16 criados entre 1937 e 1961, trs eram litorneos
ou quase litorneos e cinco se localizavam dentro de grandes reas urbanas ou nas suas
imediaes. Outros trs (Araguaia, Emas e Chapada dos Veadeiros) eram francamente
interioranos, mas foram localizados prximos do que se esperava ser a futura rea de
inuncia da ento nova capital (Braslia). Por isso, eles no expressaram uma poltica
genuna de interiorizao dos parques nacionais. Mesmo alguns parques interioranos
dessa safra de 1937-1961 estavam relativamente prximos do litoral Ubajara, Apara-
dos da Serra, So Joaquim e Capara. Dos trs parques criados no incio da dcada de
1970, um deles era litorneo (Serra da Bocaina), mas os outros dois eram francamente
interioranos (Serra da Canastra e Tapajs).
Foi s a partir de 1979 que a interiorizao se tornou um princpio orientador
da poltica de criao de UCs federais, por causa da adoo de critrios novos para a
escolha dos seus stios. Foram priorizados trs aspectos: proteger reas com ecossiste-
mas e sionomias pouco alterados, contemplar a variabilidade ecossistmica do pas e
considerar a raridade relativa das paisagens. Isso cou expresso na primeira e segunda
etapas do famoso Plano do Sistema de Unidades de Conservao do Brasil, elaborado
por tcnicos do IBDF e aplicado a partir de ns da dcada de 1970 (a primeira etapa
se abriu em 1979 e a segunda em 1982). Os tcnicos adotaram essas prioridades para
(1) criar UCs de forma a chegar frente dos processos de ocupao do territrio,
garantindo a preservao das espcies, dos ecossistemas e das paisagens, e (2) formar
um sistema que reetisse toda a variedade natural brasileira.
Essa importante mudana de estratgia inverteu a lgica at ento predomi-
nante na criao das UCs federais. Elas passaram a ser localizadas em reas relativa-
mente remotas (embora no desabitadas), a ter tamanhos muito maiores e a proteger
trechos dos diferentes biomas e ecossistemas brasileiros. Embora isso tenha se tornado
um lugar comum no Brasil e em outros pases nos anos recentes, foi uma estratgia
altamente inovadora dentro do contexto das UCs no Brasil na dcada de 1970.
O resultado acumulado disso que, atualmente, a maior parcela das UCs fede-
rais (quase 40%), bem como a maior parte da rea por elas protegida (cerca de 80%),
se encontra na Regio Norte. Isso o resultado de uma preocupao nova e especca
364
Memria e Anlise de Leis
com a proteo e a conservao da biodiversidade existente nos limites e no interior
desta ltima grande rea de fronteira do territrio nacional (Tabela 8).
Tabela 8 Distribuio das Unidades de Conservao Federais (Proteo Integral e
Uso Sustentvel), por Regio situao em 2009.
Regies Nmero de Ucs % De Ucs
CO 20 6,58
CO-N 3 0,99
CO-S 1 0,33
CO-SE-S 1 0,33
N 115 37,83
NE 68 22,37
NE-N 2 0,66
NE-SE 1 0,33
S 37 12,17
SE 56 18,42
Total Geral 304 100
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
Uma sintonia mais na sobre a questo da distribuio geogrca das UCs
federais permite realizar uma anlise sobre as reas das diversas categorias de UCs
existentes em cada estado e no Distrito Federal ou em reas fronteirias de dois ou
mais estados. No grupo de proteo integral, por exemplo, os parques nacionais so
a categoria mais disseminada pelo territrio nacional, incidindo sobre 33 territrios
estaduais e/ou divisas interestaduais, enquanto as estaes ecolgicas e as reservas bio-
lgicas incidem respectivamente sobre apenas 20 e 17.
Sobre a distribuio regional das UCs federais, os estados da Regio Norte
(Amazonas, Amap, Par, Roraima, Rondnia, Acre e Tocantins) se destacam pelos
365
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
elevados nmeros de hectares sob UCs federais de proteo integral. Fora da Regio
Norte, os estados em que as UCs de proteo integral mais incidem em termos de rea
so Piau, Maranho, Bahia e Minas Gerais. A Bahia o estado que mais tem UCs de
proteo integral transfronteirias, ou seja, nas divisas com outros estados (Maranho,
Sergipe, Alagoas, Tocantins e Minas Gerais). Alagoas, Paraba, Sergipe e So Paulo
129
so
os quatro estados brasileiros com as menores reas sob UCs de proteo integral.
No que diz respeito s UCs de uso sustentvel, as categorias mais dissemina-
das no territrio nacional so as orestas nacionais e as reas de proteo ambiental
(ambas incidentes sobre 22 territrios estaduais e/ou divisas interestaduais), seguidas
das reservas extrativistas (17). Estas ltimas, embora concebidas originalmente para
o contexto amaznico, se espalharam para vrios estados no amaznicos (Alagoas,
Bahia, Cear, Piau, Maranho, Paraba, Pernambuco, Gois, Rio de Janeiro, So Paulo
e Santa Catarina). A categoria menos disseminada a de reservas de desenvolvimento
sustentvel, das quais existe apenas uma unidade federal, no Par.
Em relao rea sob UCs federais de uso sustentvel, novamente os estados da
Regio Norte se destacam (Amazonas, Par, Amap, Acre, Roraima e Rondnia). Fora
da Regio Norte, as UCs de uso sustentvel incidem mais fortemente em termos de rea
sobre as intersees de Cear-Piau, Cear-Piau-Pernambuco, Mato Grosso do Sul-So
Paulo-Paran e Distrito Federal-Gois. Sergipe, Rio Grande do Norte e Piau so os
estados brasileiros com as menores reas sob UCs de uso sustentvel, embora o Piau
detenha uma quantidade bastante grande delas em interseces com outros estados.
4.2 Os Biomas e as Unidades de Conservao Federais
Ainda no que diz respeito geograa das UCs federais, vale examinar o aspecto
da sua distribuio por bioma. Isso permite uma anlise mais renada da representati-
vidade do Snuc. Uma das evolues mais importantes no conceito de UCs diz respeito
incluso da representatividade ecossistmica como critrio de localizao. Como dito
antes, em todo o mundo, as primeiras iniciativas de preservao e conservao de re-
as, em geral, focalizaram paisagens raras ou excepcionais, e/ou oras e faunas de forte
129 No estado de SP, embora haja poucas UCs de proteo integral federais, existe uma quanti-
dade signicativa de UCs estaduais do mesmo grupo, o que veremos mais detalhadamente
quando tratarmos das UCs estaduais.
366
Memria e Anlise de Leis
apelo esttico, que pudessem ser visitadas com relativa facilidade por grande nmero
de pessoas. No entanto, a emergncia e a evoluo da cincia da ecologia, o progresso
dos instrumentos de mapeamento em escala continental e global, e o acmulo de co-
nhecimentos sobre as diferentes paisagens naturais e processos ecolgicos, ao longo do
sculo XX, mudaram o foco original. Todas as paisagens, formaes vegetais e animais
ganharam cidadania nos esforos conservacionistas, a partir da compreenso do va-
lor ecolgico, mesmo daqueles ecossistemas e paisagens sem apelo esttico, e do papel
importante de todos os seres na manuteno dos processos vitais (WORSTER, 1998;
GROOM; MEFFE; CARROLL, 2006).
Na comunidade internacional de instituies, cientistas e tcnicos gover-
namentais dedicados s polticas de conservao, essa evoluo ganhou a forma
da criao deliberada de novas UCs em formaes, ecossistemas ou biomas antes
desprezados pelos valores estticos at ento predominantes. Desertos e man-
guezais so dois exemplos ilustrativos. No Brasil, desde fins da dcada de 1960,
ao menos, cientistas como Alceo Magnanini e parte do pessoal tcnico do IBDF
j se preocupavam com a ausncia ou presena escassa de trechos das variadas
paisagens brasileiras no nosso sistema de UCs manguezais, caatinga, cerrado,
pantanal e as diversas paisagens amaznicas. O citado Plano do Sistema de Unida-
des de Conservao do Brasil, de 1979, se baseava em extensos estudos motivados
pelo objetivo de dotar o nosso sistema de UCs de uma variedade congruente com
a diversidade dos biomas brasileiros.
Mais recentemente, nas negociaes que prepararam a assinatura da CDB e
nas polticas e prticas que se seguiram a ela, a preocupao com a representatividade
ecossistmica dos sistemas de UCs virou um consenso. O Brasil assumiu o compro-
misso, inscrito em seu Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (Decreto Presi-
dencial n
o
5.758, de 13 de abril de 2006), de colocar sob proteo de UCs uma porcen-
tagem de cada bioma do pas. Essa porcentagem cou de ser denida na primeira fase
de implementao do plano.
Vejamos, portanto, se e como as UCs federais coincidem com os biomas
brasileiros, conforme definidos oficialmente pelo IBGE. De acordo com o Mapa
de Biomas Brasileiros (2003), do IBGE
130
, o Brasil tem seis biomas continentais
Amaznia, Cerrado, Caatinga, Mata Atlntica, Pantanal e Pampa. Alm dos biomas
130 IBGE /Geocincias/ mapas: http://www.ibge.gov.br/
367
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
continentais, h ainda os Biomas Marinho e Ocenico. Os seus tamanhos variam
muito, o que ilustrado sinteticamente pelo contraste entre os extremos: o maior
bioma, a Amaznia (49,29% do territrio nacional), e o menor, o Pantanal (1,76%)
(Tabela 9).
Tabela 9 Biomas Continentais Brasileiros Extenso Absoluta e Relativa.
BIOMAS CONTINENTAIS
BRASILEIROS
REA APROXIMADA
(HA)
% DA REA DO
BRASIL
Amaznia 419.694.300 49,29%
Cerrado 203.644.800 23,92%
Mata Atlntica 111.018.200 13,04%
Caatinga 84.445.300 9,92%
Pampa 17.649.600 2,07%
Pantanal 15.035.500 1,76%
rea total do Brasil 851.487.700 100%
Fonte: IBGE, 2003.
Os biomas continentais so equilibradamente contemplados pela distribuio
das UCs federais? No Brasil, existem 76.848.765,00 ha de reas protegidas por UCs
federais de todas as categorias. As UCs esto presentes nos seis biomas continentais.
Segundo dados do MMA, os biomas brasileiros esto protegidos por UCs nas propor-
es indicadas na Tabela 10:
368
Memria e Anlise de Leis
Tabela 10 reas dos Biomas Brasileiros Protegidas por Unidades de Conservao
Federais situao em 2009.
Biomas
rea Aproximada
(Ha)
rea Aproximada em
UCs Federais
% do Bioma Protegido
Por UCs
Amaznia 419.694.300,00 61.922.078,00 14,75
Cerrado 203.644.800,00 5.883.831,00 2,89
Mata Atlntica 111.018.200,00 3.488.903,00 3,14
Caatinga 84.445.300,00 3.399.941,00 4,03
Pampa 17.649.600,00 463.266,00 2,62
Pantanal 15.035.500,00 149.859,00 1,00
Marinho 1.540.887,00
rea Total 851.487.700,00 76.848.765,00 9,03
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
Alm dos biomas continentais, o Snuc contempla o Bioma Marinho. Existem
hoje cerca de 1.540.887,00 hectares desse bioma preservados em UCs. Existem tam-
bm cerca de 5.923.889,00 hectares de rea preservada por UCs situadas em reas de
transio, que contm caractersticas de dois ou mais biomas.
131
Os dados da Tabela 10 mostram claramente que existe um forte desequilbrio
entre os biomas no que tange aos seus percentuais protegidos por UCs federais. Cinco
das seis cifras da ltima coluna so muito baixas e muito desiguais. Os extremos esto
muito afastados entre si o bioma Amaznia tem quase 15 vezes mais reas protegidas
131 A base de dados para o clculo da rea da distribuio das UCs por bioma levou em con-
siderao a rea das coordenadas georreferenciadas de cada UC disponvel no Cadastro
Nacional de Unidades de Conservao (CNUC/MMA). Essa base de dados, alm da rea
total, identica como est distribuda a rea da UC em cada um dos biomas. Para clculo
da rea do bioma marinho consideramos tudo que est aps a linha de cota do continente
no arquivo shape (arquivo que reproduz espacialmente as coordenadas da UCs). Desta for-
ma, parte dos ecossistemas costeiros, manguezais e restingas so contabilizados nas reas
dos biomas Mata Atlntica, Pampa, Cerrado, Caatinga ou Amaznia.
369
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
por UCs que o bioma Pantanal. Fica evidente que falta muito a fazer para equilibrar a
representatividade dos biomas no mbito das UCs federais.
Deve ser ressaltado que as 304 UCs federais cifra que exclui as RPPNs to-
talizam 76.848.765 hectares, ou seja, representam 9 % do territrio nacional. Desse
total, a grande maioria ocupa reas de domnio denido dos biomas brasileiros, em
contraposio s reas transicionais, que abrangem dois ou mais biomas. Das 52 uni-
dades localizadas nestas reas transicionais, 11 (1.502.162,00 ha) localizam-se entre
os biomas Amaznia e Marinho; 5 (523.924,00 ha) esto entre os biomas Caatinga
e Cerrado; 2 (334.612,00 ha) esto entre os biomas Caatinga, Cerrado e Marinho;
h tambm 2 (8.380,00 ha) que esto entre os biomas Caatinga e Marinho; outras 3
(491.218,00 ha) abrangem trechos entre os biomas Cerrado e Marinho; 1 (4.774,00
ha) localiza-se entre os biomas Cerrado e Mata Atlntica; por m 29 UCs (1.402.570
ha) esto entre os biomas Mata Atlntica e Marinho.
O Grco 9 ilustra como se distribui a rea das UCs federais pelos biomas. De
novo, a situao revela desequilbrio, j que o bioma Amaznia detm 80,57 % de toda
essa rea. Mesmo levando em conta que o maior dos nossos biomas e que nele esto
situadas as nossas maiores UCs, o desequilbrio forte demais.
Grco 9 Distribuio das reas das Unidades de Conservao Federais, por Bioma
situao em 2009 (em % de rea).
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
370
Memria e Anlise de Leis
4.2.1 Bioma Amaznia
A extenso aproximada do bioma Amaznia de 6,5 milhes km
2
, ou seja, ele
cobre dois quintos da Amrica do Sul e 5% da superfcie terrestre do planeta. Nele se
encontra a maior bacia hidrogrca, o maior volume de gua doce e o maior bloco
contnuo de oresta tropical do planeta. O bioma Amaznia distribui-se aproxima-
damente da seguinte forma, dentro e fora do territrio nacional: 60% no Brasil e os
demais 40% distribudos por Bolvia, Peru, Equador, Colmbia, Venezuela, Suriname,
Guiana e Guiana Francesa. No Brasil, o bioma ocupa quase metade do territrio na-
cional (49,3%), cerca de 4,19 milhes de km
2
, cobrindo a totalidade de cinco unidades
da federao (Acre, Amap, Amazonas, Par e Roraima), grande parte de Rondnia
(98,8%), mais da metade de Mato Grosso (54%), alm de parte de Maranho (34%) e
Tocantins (9%). Esse bioma est protegido por 118 UCs federais, que ocupam uma rea
de 62.324.167,22 hectares, dos quais 61.922.078,00 hectares correspondem a 14,75% da
rea total do bioma, sendo que 29.065.441 hectares (6,92%) esto protegidos em UCs de
proteo integral e 32.856.637 hectares (7,82%) em UCs de uso sustentvel. O restante
2.202.790 hectares abrange simultaneamente os biomas Amaznia e Marinho.
4.2.2 Bioma Cerrado
O Cerrado o segundo maior bioma brasileiro, abrangendo cerca de 23% do
territrio nacional. encontrado na totalidade ou em grandes extenses do Distri-
to Federal e dos estados de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Gois, Minas Gerais,
Maranho, Piau e Tocantins, tendo ainda ramicaes na Bahia e em So Paulo e
Paran. Com uma rea total de mais de 2 milhes de km, cortado por longos rios
que integram trs importantes bacias hidrogrcas da Amrica do Sul (Paran, Ara-
guaia/Tocantins e So Francisco), apresentando ndices pluviomtricos regulares que
lhe propiciam rica biodiversidade. Apesar de sua extenso e riqueza natural, somente
2,89% do bioma Cerrado conta com a proteo de UCs federais. Vale lembrar que exis-
tem manchas isoladas de Cerrado no interior dos estados de Rondnia, Par e Amap,
e que o bioma se estende ainda para a Bolvia e o Paraguai. Estas reas no esto con-
tabilizadas na rea total citada acima.
O bioma Cerrado est protegido por 49 UCs federais no Brasil, com rea total
de 7.862.502 hectares, dos quais 5.883.831 (2,89%) encontram-se somente no bioma
371
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Cerrado. Na rea restrita ao bioma, 4.116.721 hectares (2,02%) so UCs de proteo
integral e 1.767.11 hectares (0,86%) so UCs de uso sustentvel. Cerca de 1,9 milhes
de hectares correspondem rea de UCs que abrangem, simultaneamente, os biomas
Cerrado, Caatinga, Mata Atlntica e Marinho.
4.2.3 Bioma Pantanal
O bioma Pantanal tem aproximadamente 15.035.500 hectares (pouco mais que
150 mil km). Apesar de sua rica biodiversidade, est protegido apenas por duas UCs
federais, que somam 149.859,49 hectares, ou seja, apenas 0,99% do total do bioma.
Localizam-se nos estados do Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. Ambas so de pro-
teo integral. Em Mato Grosso, a Estao Ecolgica de Taiam protege uma rea de
14.253,02 hectares. Entre os estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, encontra-se
o Parque Nacional do Pantanal Matogrossense, com rea de 135.606,46 hectares.
4.2.4 Bioma Caatinga
O bioma Caatinga ocupa uma rea de 84.445.300 hectares (prximo de 845 mil
km), cerca de 9% do territrio brasileiro. o nico bioma exclusivamente brasileiro.
Isto signica que grande parte do patrimnio biolgico desse bioma no encontrada
em outro lugar do Brasil ou do mundo. Estende-se pelos estados do Maranho, Piau,
Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Sergipe, Alagoas, Bahia e norte de
Minas Gerais. O bioma Caatinga est protegido em 30 UCs federais, com rea total de
4.216.138,02 hectares, dos quais 3.399.941,47 encontram-se exclusivamente na Caatin-
ga, o que corresponde a 4% do total do bioma. Desta rea, 698.068 hectares encontram-
se em UCs de proteo integral e 2.701.873 hectares em UCs de uso sustentvel. Cerca
de 800 mil hectares correspondem rea de UCs que abrangem, simultaneamente, os
biomas Caatinga, Cerrado e Marinho.
372
Memria e Anlise de Leis
4.2.5 Bioma Mata Atlntica
O bioma Mata Atlntica estende-se por grande parte do litoral brasileiro, ocu-
pando uma longa faixa paralela ao litoral atlntico, penetrando de algumas dezenas a
algumas centenas de quilmetros para o interior. Essa faixa vai desde o norte do Rio
Grande do Sul at o Rio Grande do Norte, sendo em geral mais larga no Sul e mais
estreita no Nordeste. Com 111.018.200 hectares (pouco mais de um milho de km)
abrange trechos de 15 estados (Esprito Santo, Rio de Janeiro, Santa Catarina, Paran,
Rio Grande do Sul, So Paulo, Minas Gerais, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco,
Paraba, Rio Grande do Norte, Mato Grosso do Sul e Gois). Muito rica em biodiversi-
dade, abriga uma fauna diversicada, resultante das variadas condies climticas, de
altitude e de latitude. A Mata Atlntica considerada um dos biomas mais ameaados
no mundo.
Existem 87 UCs federais, com 4.353.214,82 hectares, dos quais 3.488.903 abri-
gam apenas o bioma Mata Atlntica, representando 3,14% do bioma. A categoria de
proteo integral representada em 1.016.072 ha e a de uso sustentvel, em 2.472.831
ha. J 864.375 mil hectares abrangem simultaneamente os biomas Mata Atlntica, Cer-
rado e Marinho.
4.2.6 Bioma Pampa
O bioma Pampa, termo indgena que signica regio plana, tambm denomi-
nado como Campos Sulinos. Exclusivo da regio sul do Brasil, abrange o estado do Rio
Grande do Sul, estendendo-se pelo Uruguai e a Argentina. No Brasil, o bioma abrange
uma rea de 17.649.600 hectares (cerca de 170 mil km). Nele existem 4 UCs federais,
com 467.775,96 hectares, dos quais 463.266 abrigam somente o bioma Pampa, e repre-
sentam 2,62% do total do bioma no pas.
As UCs do bioma Pampa abrangem 319.782 hectares de UCs de uso sus-
tentvel no bioma tpico, entre elas uma rea de Relevante Interesse Ecolgico e
uma rea de Proteo Ambiental. O restante, abrange as UCs de proteo integral
a Estao Ecolgica do Taim e o Parque Nacional da Lagoa do Peixe das quais
143.484,16 hectares no do Bioma Pampa e 4.503 hectares no bioma Marinho.
373
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
4.2.7 Bioma Marinho
Alm dos biomas continentais vistos at aqui, o Brasil conta ainda com uma
extensa rea marinha, tambm representada no Snuc. Para efeito desta anlise, con-
sideraremos esta rea como mais um bioma. Na costa brasileira ocorrem diversos
tipos de hbitats, formando uma enorme diversidade de ecossistemas sujeitos a pro-
cessos marinhos, estuarinos e lagunares, margeados por manguezais e marismas,
costes e fundos rochosos, recifes de coral, bancos de algas calcreas, plataformas
arenosas, arrecifes de arenito paralelos linha de praias e falsias, dunas e cordes
arenosos, restingas, ilhas costeiras e ilhas ocenicas. A riqueza gentica dos ecossis-
temas marinhos brasileiros representa imenso potencial pesqueiro, biotecnolgico,
mineral e energtico.
O Brasil conta com 1.540.887 hectares de UCs que abrigam a rea costeira e
marinha. Destes, 156.264 hectares correspondem a 9 UCs exclusivamente marinhas, 6
delas de proteo integral correspondendo a 155.234 hectares , e 3 de uso sustent-
vel correspondendo a 1.031 hectares.
Destacam-se a Reserva Biolgica Atol das Rocas, no estado do Rio Grande do
Norte, com 35.186,41 hectares; o Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha,
com 10.749,42 hectares; o Parque Nacional Marinho de Abrolhos, com 87.942,03 hec-
tares e a Reserva Biolgica Marinha do Arvoredo, com 17.104,47 hectares. Outras UCs
de proteo integral menores so: Reserva Biolgica de Santa Isabel, com 4.109,91 hec-
tares e o Refgio de Vida Silvestre Ilha dos Lobos, com 142,39 hectares. Existem ainda
1.384.623 ha de rea do bioma Marinho protegida por UCs que se encontram tambm
nos biomas Amaznia, Cerrado, Caatinga, Mata Atlntica e Pampa.
5 Unidades de Conservao Estaduais
Conforme a Lei n
o
9.985/2000, os estados, o Distrito Federal e os municpios
tambm podem criar UCs de todas as categorias nos territrios sob a sua jurisdio.
Este tpico examina a situao geral das UCs estaduais que, para os nossos ns, in-
cluem as do Distrito Federal.
374
Memria e Anlise de Leis
De acordo com os dados da Tabela 11, existem no Brasil 615 UCs estaduais
enquadradas nas categorias do Snuc. Elas abrangem uma rea conjunta de aproxi-
madamente 75.540.950,48 hectares.
132
Essa rea total de UCs estaduais signicativa,
aproximando-se da rea protegida pelas UCs federais (76.848.771,30 hectares). Desse
modo, a rea protegida por UCs estaduais e federais chega a 152.389.721, 78 hectares,
o que representa 18% do territrio nacional. Outro fato notvel no caso das UCs esta-
duais que existe um forte desequilbrio entre as propores das reas das unidades de
uso sustentvel (79,6%) e as de proteo integral (20,4%), em contraste com as cifras
mais equilibradas que vimos para as UCs federais. No entanto, quanto aos nmeros de
unidades, h quase um equilbrio entre os dois grupos (49,1% e 50,9%, respectivamen-
te), com uma ligeira superioridade das UCs de uso sustentvel.
Tabela 11 Unidades de Conservao Estaduais categorias, nmeros e reas situ-
ao em 2009.
Grupo Categoria
N de
UCs
% N UCs
Estaduais
rea (Ha)
% rea de UCs
Estaduais
Proteo
Integral
Esec 58 9,43 4.796.846,39 6,35
MN 13 2,11 62.599,41 0,08
Parques 195 31,71 9.063.804,27 12,00
Rebio 29 4,72 1.358.291,05 1,80
RVS 7 1,14 128.249,61 0,17
PI total 302 49,11 15.409.790,73 20,40
Uso
Sustentvel
APA 187 30,41 33.230.809,62 43,99
Arie 25 4,07 37.278,89 0,05
Flonas 45 7,32 13.889.585,43 18,39
RDS 28 4,55 10.914.292,76 14,45
Resex 28 4,55 2.059.193,06 2,73
US total 313 50,89 60.131.159,75 79,60
Total Geral 615 100 75.540.950,48 100
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
132 A base de dados utilizada no considerou as reas estaduais que, embora protegidas, no se
enquadram no Snuc.
375
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Ainda segundo os dados da tabela acima, vemos que existe um desequilbrio forte
entre os nmeros de unidades de cada categoria e as suas respectivas reas acumuladas. As
categorias mais numerosas so os parques estaduais e as reas de proteo ambiental, com
31,71% (195) e 30,41% (187) do total das unidades, respectivamente. Porm, os parques
estaduais ocupam apenas 12% da rea total de UCs estaduais, enquanto as APAs ocupam
44%.
133
Ainda entre as unidades estaduais de proteo integral, vemos que as reservas bio-
lgicas so poucas (29, ou 4,7%) e, em mdia, muito pequenas (apenas 1,8% de toda rea
protegida por UCs estaduais). Vale notar que apenas uma das reservas biolgicas estaduais,
a de Maicuru, no Par, com 1.173.274,69 hectares, excepcionalmente grande. Representa
86% da rea protegida por todas elas. As estaes ecolgicas, tambm de proteo integral,
so a terceira categoria mais numerosa (58, ou 9,4%) e so igualmente pequenas, na mdia,
com 4.796.846,39 hectares (abrangendo apenas 6,35% da rea protegida por UCs estaduais).
Neste caso, a exceo a Estao Ecolgica Gro-Par, com 4.203.563,41 hectares, 87% de
toda a rea protegida por esta categoria de UC no mbito estadual. As orestas estaduais
so a quarta categoria mais numerosa (45, ou 7,3%) e ocupam 18,4% da rea total protegida
por UCs estaduais. Temos, ainda, 28 reservas extrativistas e 28 reservas de desenvolvimento
sustentvel (cerca de 4%), que ocupam cerca 2,8 e 14% da rea protegida por UCs estaduais,
respectivamente. Chama a ateno o fato de que 28 reservas de desenvolvimento sustentvel
ocupem uma rea maior que os 195 parques estaduais, indicando que existem algumas uni-
dades bem extensas nessa categoria.
Vejamos agora como as categorias de UCs se distribuem pelos estados, em ter-
mos de nmeros e reas. H vrios pontos a destacar a respeito da situao das 302
UCs estaduais de proteo integral. Constata-se uma forte concentrao dos nmeros
dessas UCs, em termos estaduais e regionais, expressa nos seguintes dados:
Os quatro nicos estados que no tm UCs de proteo integral prprias so
Alagoas, Piau e Sergipe (na Regio Nordeste) e Roraima (Regio Norte);
Dois estados, Acre e Sergipe, tm apenas uma UC de proteo integral cada;
Os trs estados com maiores nmeros de UCs de proteo integral so So
Paulo (57), Minas Gerais (51) e Paran (33), congurando uma concentra-
o de 46,69% delas em apenas trs estados das regies Sul e Sudeste (uma
133 Existe entre os rgos ambientais estaduais uma conhecida preferncia pela criao de
APAs, principalmente porque elas no exigem desapropriaes e podem se constituir em
boas ferramentas de planejamento local integrado.
376
Memria e Anlise de Leis
explicao possvel para isso que haja nesses estados uma maior capacida-
de de criao e gerenciamento de UCs);
Mato Grosso (com 26, ou 8,61% do total) segue esses trs lderes, atenuando
um pouco a concentrao regional;
Seguem-se Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro, com 19 e 16 unidades,
respectivamente;
21 outros estados contam, cada um, com 10 ou menos unidades, num total
de 100 (33 %);
notvel ainda que os parques estaduais so invariavelmente a categoria mais
numerosa em todos os estados que tm UCs de proteo integral prprias.
Em termos de rea, a situao das UCs estaduais de proteo integral marcada
por uma concentrao regional ainda mais forte:
Trs estados tm reas de UCs de proteo integral superiores a 1.000.000
milho de hectares: Par, Amazonas e Mato Grosso, com parcelas respec-
tivas de 34,9%, 23,7% e 10,3% da rea total de UCs estaduais de proteo
integral (15.409.790,73 hectares). Eles detm cerca de 69% da rea das UCs
de proteo integral estaduais brasileiras;
Os trs estados que se seguem so Rondnia, So Paulo e Acre, com 6,35%,
5% e 4,5%, respectivamente;
Apenas esses seis estados concentram a enorme parcela de cerca de 85% da
rea integralmente protegida pelas UCs estaduais, cando os 15% restantes
divididos entre os demais 21 estados.
Dentre as categorias de proteo integral, os parques estaduais, alm de
mais numerosos, so, de longe, os que ocupam mais rea cerca de 58,8% da rea
de UCs desse grupo , seguidos das estaes ecolgicas, com 31%. Os estados que
tm mais parques estaduais so Minas Gerais, So Paulo e Paran, totalizando 89
de 195 unidades, cerca de 46%. Os mesmos trs estados lideram quanto aos n-
meros de estaes ecolgicas, acumulando 39 de 58 unidades, 67,4%. Porm, isso
no implica necessariamente reas grandes ou mesmo equivalentes entre si colo-
cadas sob proteo integral. Em So Paulo, essas UCs cobrem 4,2% da rea total
do Estado, enquanto que em Minas Gerais e no Paran as cifras correspondentes
so bem menores, 1,0% e 0,32%, respectivamente.
377
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Outra comparao relevante sobre a questo dos tamanhos relativos dessas
UCs estaduais pode ser feita observando-se dois estados da Regio Norte. Enquanto
no estado do Amazonas as suas 8 relativamente extensas UCs de proteo integral
correspondem a apenas 0,8% da rea do estado, no Acre um nico parque estadual
cobre 4,5% do seu territrio.
Um ponto a destacar a presena de Mato Grosso no topo ou perto do topo dos
dois rankings o do nmero de unidades de proteo integral e o da rea acumulada
dessas unidades j que isso contrasta fortemente com a posio do estado como cam-
peo nacional de ndices de desmatamento, de nmero de focos de incndios orestais
e de converso de paisagens nativas para usos agropecurios.
Vejamos agora questes relativas quantidade e rea protegida pelas
UCs estaduais de uso sustentvel. As 313 UCs estaduais de uso sustentvel somam
60.131.159,75 hectares, distribudos por 26 estados:
As reas de proteo ambiental so a categoria mais numerosa entre as UCs
estaduais de uso sustentvel (187), seguidas pelas orestas estaduais (45) e
pelas reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentvel (am-
bas com 28 UCs cada uma);
Mais da metade de toda a rea protegida pelos estados em UCs des-
se grupo, 55,26%, est em reas de proteo ambiental, representando
33.230.809,62 hectares;
As orestas estaduais e reservas de desenvolvimento sustentvel respon-
dem juntas por 41% da rea total do grupo de uso sustentvel: 23,10%
(13.889.585,43 hectares) e 18,15% (10.914.292,76 hectares), respectivamente;
A Bahia tem o maior nmero de APAs (32), mas, o Estado do Par que
responde pela maior rea de APAs (6.863.925,24 hectares);
O Maranho, que o terceiro estado em rea de UCs de uso sustentvel, com
10% da rea total, tem toda essa rea constituda por APAs;
So Paulo tem o maior nmero de orestas estaduais (11), mas so os esta-
dos do Par, Amazonas e Amap que respondem pela maior rea, represen-
tando juntos cerca 91% da rea total;
378
Memria e Anlise de Leis
O Amazonas tem o maior nmero de reservas de desenvolvimento sustent-
vel (15 das 28) e responde tambm pela maior rea 90% da rea total, que
9.898.418,37 hectares;
Rondnia tem o maior nmero de reservas extrativistas, 21, que correspon-
dem a 49% do total da rea dessa categoria de UCs estaduais.
6 O Brasil e as metas da CDB
Os pases signatrios da CDB assumiram o compromisso de, at 2010, pro-
teger pelo menos 10% de cada ecorregio do planeta.
134
Esse compromisso foi
assumido na Estratgia Global para a Conservao de Plantas, no mbito da Con-
veno sobre Diversidade Biolgica (CDB), definida em 2002, e depois confir-
mada pelo V Congresso Mundial de Parques da IUCN, realizado em Durban, na
frica do Sul, em 2003, e, ainda, pelo Programa de Trabalho para reas Protegidas
da CDB, aprovado na Stima Conferncia das Partes, realizada na cidade de Kuala
Lumpur, Malsia, em 2004. No Brasil, as metas de representatividade foram defi-
nidas no Plano Nacional de Biodiversidade (Pan-Bio) Diretrizes e Prioridades
do Plano de Ao para a implementao da Poltica Nacional de Biodiversidade
(PNB) em 2006, quando o Brasil assumiu o compromisso de proteger pelo me-
nos 10% de cada bioma, sendo que no Bioma Amaznia a meta declarada foi a de
30%. Vale notar que o Brasil substituiu a representatividade por ecorregies pela
representatividade por bioma.
A Tabela 12 rene dados que permitem uma anlise da incidncia de UCs fe-
derais e estaduais por bioma:
134 O conceito de ecorregio tem sido utilizado em pesquisas, diagnsticos, inventrios e es-
tratgias de monitoramento e gesto ambiental. Entende-se por ecorregio um conjunto
de comunidades naturais, geogracamente distintas, que compartilham a maioria das suas
espcies, dinmicas e processos ecolgicos e condies ambientais similares, que so fatores
crticos para a manuteno de sua viabilidade a longo prazo (DINNERSTEIN et al., 1995).
379
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Tabela 12 Situao das Unidades de Conservao Federais e Estaduais do Brasil por
Bioma situao em 2009.
Biomas
rea Sob Proteo
Integral (Ha)
rea Sob Uso
Sustentvel (Ha)
Total
% Do Bioma
Sob Proteo
Amaznia 40.808.081,00 72.652.886,00 113.460.967,00 27,03
Caatinga 859.192,00 5.277.424,00 6.136.616,00 7,27
Cerrado 5.811.057,00 10.773.725,00 16.584.782,00 8,15
Mata Atlntica 2.423.476,00 7.292.632,00 9.716.108,00 8,75
Pampa 189.888,00 422.892,00 612.780,00 3,47
Pantanal 439.325,00 0,00 439.325,00 2,92
Marinho 480.175,00 4.958.975,00 5.439.150,00 *
TOTAL 51.011.198,86 101.378.522,92 152.389.721,78
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
(*) difcil calcular exatamente qual a porcentagem do bioma Marinho protegida, pois no h
ainda uma denio consensual de qual o tamanho do territrio marinho a ser considerado.
Considerando-se apenas as UCs federais e estaduais, as metas do Pan-Bio esto
muito prximas de serem atingidas, exceto no que diz respeito aos biomas Pampa e Pan-
tanal. O bioma Marinho tem uma dinmica especca para a implementao das metas
da CDB e necessita, ainda, de melhores denies no que diz respeito a exatamente qual
parcela do mar territorial brasileiro deve ser considerada para a proteo por UCs.
No entanto, se considerarmos apenas as UCs de proteo integral, no que diz res-
peito ao cumprimento das metas do Pan-Bio, ainda estamos muito distantes de alcan-
las, em qualquer dos nossos biomas. Essa linha de argumentao faz sentido, na medida
em que, excetuando-se o Pantanal, os demais biomas tm a maioria de sua rea protegida
em UCs de uso sustentvel, que no oferecem o mesmo grau de proteo para a biodi-
versidade que as de proteo integral, que no admitem o uso dos recursos naturais. Se-
ria muito difcil avaliar o quanto da biodiversidade est protegida por APAs (ocupadas,
muitas vezes, em boa extenso, por pastos compostos por capins exticos, impactadas
por atividades antrpicas as mais diversas e repletas de moradores humanos) e Florestas
380
Memria e Anlise de Leis
Nacionais (algumas vezes plantadas com rvores exticas). H exemplos, tambm, de
impactos considerveis em reas de Resex, RDS e Arie.
Assim, sem dvida, garantias mais efetivas de que os ecossistemas e hbitats
importantes para a manuteno da diversidade biolgica sero conservados, em ta-
manhos e quantidades sucientes, podem ser alcanadas, principalmente, pela criao
e implementao de UCs de proteo integral. As UCs de uso sustentvel, bem como
outros tipos de reas protegidas de que o Brasil dispe, como reservas legais e reas
de preservao permanente (ambas previstas pelo Cdigo Florestal de 1965), terras
indgenas, terras de quilombos e reas militares, podem e devem garantir uma prote-
o suplementar, possibilitando a conectividade entre reas integralmente protegidas.
Na Tabela 13 (abaixo) podemos observar como as UCs de uso sustentvel abran-
gem uma rea bem superior das UCs de proteo integral. Isso demonstra como os
governos tm encontrado mais facilidade e tm preferido proteger reas por meio de
UCs menos restritivas, o que gera menos conitos, mas, garante menos a conservao
da biodiversidade. Uma preocupao, por parte de bilogos e ativistas da conservao,
com o fato de que a manuteno de muitas espcies, de ecossistemas e de pools ge-
nticos exige, muitas vezes, reas extensas com alto grau de proteo (SOUL, 1986;
PRIMACK; RODRIGUES, 2001; WILSON, 2002; GROOM; MEFFE; CARROLL, 2006;
QUAMMEN, 2008; TERBORGH; SCHAIK, 2002; MILANO, 2002).
Tabela 13 Quantidade e rea das Unidades de Conservao Federais e Estaduais do
Brasil por Grupo e Categoria de Manejo situao em 2009.
(Continua)
Grupo Categoria rea (Ha)
Nmero De
UCs
Proteo Integral
ESEC 11.659.106,88 89
MN 106.779,14 15
PARQUES 33.722.153,56 259
REBIO 5.225.805,79 58
RVS 297.353,50 12
PI total 51.011.198,86 433
381
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
(Concluso)
Grupo Categoria rea (Ha)
Nmero De
UCs
Uso Sustentvel
APA 42.891.434,90 218
ARIE 80.711,39 42
FLORESTAS 33.097.916,41 110
RDS 10.978.734,04 29
RESEX 14.329.726,18 87
US total 101.378.522,92 486
Total Geral 152.389.721,78 919

Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
H que acrescentar, tambm, como UCs de uso sustentvel, as 940 RPPNs fe-
derais e estaduais, que representam mais 6.739,83 km
2
de rea protegida distribuda
pelos biomas brasileiros.
135
Existem, ainda, as UCs municipais, em nmero de 689, que
somam mais 100.000,00 km
2
ao Snuc.
136
7 Concluso
H motivos para supor que mesmo a grande expanso do nmero e da rea protegi-
da por UCs no seja suciente para garantir a conservao de ecossistemas, espcies, popu-
laes e genes, que continuariam ameaados pelos processos de destruio e fragmentao
de hbitats, pela sobre-explorao de espcies de animais e plantas, por espcies exticas,
pela poluio e por mudanas climticas. Um conhecimento maior da biodiversidade bra-
sileira e o seu consequente monitoramento so urgentes para que qualquer estratgia de
conservao seja bem sucedida. Para tanto, cabe enfatizar a importncia de se investir em
estudos baseados nas cincias da ecologia, da biologia e da biologia da conservao, da geo-
logia e da biogeograa etc. Isso necessrio para aprimorar diretivas naturalistas de gesto
135 Fonte: Cadastro Nacional de RPPNs: http://www.reservasparticulares.org.br/relatorios/.
136 Fonte: Ministrio do Meio Ambiente / Secretaria de Biodiversidade e Florestas / Departa-
mento de reas Protegidas.
382
Memria e Anlise de Leis
de UCs. Essas diretivas podem e devem ser complementadas, em clave de transversalidade,
por outras diretivas (desenvolvimentistas ou sociais) ligadas ao contexto social e histrico,
baseadas em disciplinas como a sociologia, a antropologia, a economia, a histria e a geo-
graa humana (SOUL, 1986; PRIMACK; RODRIGUES, 2001; WILSON, 2002; GROOM;
MEFFE; CARROLL, 2006; DRUMMOND; 2006; DRUMMOND; FRANCO, 2009).
O atendimento dos compromissos rmados, com base territorial mais restrita
s UCs, sobretudo as de proteo integral, oferecer, por certo, maiores garantias para
a conservao e possibilidades para o desenvolvimento de um enfoque mais especco
voltado para o entendimento da biodiversidade em todos os seus nveis (DOUROJE-
ANNI; PDUA, 2001; MILANO, 2002; CMARA, 2002; TERBORGH; SCHAIK, 2002;
DRUMMOND; 2006; DRUMMOND; FRANCO, 2009). Estratgias complementares
podem e devem ser desenvolvidas visando combinar a conservao da biodiversidade
com as necessidades humanas. Mosaicos, corredores ecolgicos e reservas da biosfera
so alternativas que, se implementadas com recursos e vontade poltica sucientes,
tm grandes possibilidades de contribuir para a gesto integrada e participativa das
diversas modalidades de reas protegidas, para a sua conectividade e para a gerao de
benefcios sociais baseados no uso sustentvel dos recursos naturais. Essas alternativas
tm uma base conceitual slida na abordagem ecossistmica, denida na Deciso V
da Sexta Conferncia das Partes da CDB, realizada em Haia, na Holanda, em 2002, e
no manejo biorregional, conceito desenvolvido por Kenton Miller, desde o nal da d-
cada de 1960 (MILLER, 1997; DRUMMOND, 2006; ARRUDA, 2006; GANEM, 2006;
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Legislao e Polticas Pblicas
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Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Gesto integrada da biodiversidade:
corredores, mosaicos e reservas da biosfera

Roseli Senna Ganem
1 Introduco
Tradicionalmente, as polticas voltadas para a conservao baseiam-se na cria-
o de unidades de conservao (UCs). Segundo a Lei n
o
9.985, de 18 de julho de 2000,
que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza no Brasil
(Lei do Snuc), as UCs so os espaos territoriais com caractersticas naturais relevantes
e limites denidos, institudos pelo Poder Pblico, sob regime especial de administra-
o, com vistas proteo da natureza em diferentes nveis, desde a preservao ao
uso sustentvel e restaurao e recuperao de ecossistemas degradados. A partir de
1937, quando foi criado o Parque Nacional de Itatiaia, unidades de diferentes catego-
rias vm sendo institudas no Brasil, nos planos nacional, estadual e municipal, como
parques, reservas biolgicas, estaes ecolgicas, reas de proteo ambiental, reservas
extrativistas e muitas outras.
Mas essa estratgia tem-se mostrado insuficiente no alcance de seus fins.
Conforme Brito (2000), a histria da implantao de UCs no pas mostra que exis-
tem falhas na forma de criar e gerir essas unidades, que precisam ser dirimidas.
Entre as falhas apontadas pela autora, esto a insuficincia de recursos financeiros;
388
Memria e Anlise de Leis
as deficincias estruturais dos rgos gestores das unidades; a inadequao das
metodologias de elaborao de planos de manejo, que no incorpora a participa-
o dos diferentes atores sociais, sobretudo dos residentes locais; a falta de parti-
cipao social no processo de criao; a falta de critrios tcnicos para seleo das
reas; as dificuldades para regularizao fundiria. A autora enfatiza como falha o
tratamento dispensado s comunidades locais, inclusive aquelas residentes dentro
da unidade, consideradas como empecilho aos objetivos de conservao.
Csar (2003), ao analisarem as decincias no processo de criao de UCs,
apontam vrios problemas observados no sistema como um todo. Os autores destaca-
ram o fato de que as unidades de conservao no esto integradas s polticas de de-
senvolvimento e uso da terra em nvel regional e/ou local (p. 143). O mesmo proble-
ma foi apontado pelo Ministrio do Meio Ambiente (BRASIL..., 2001), ao armar que
as UCs tornaram-se um arquiplago de parques e reservas isolados, frequentemente
pressionados por todos os lados e inadequados para garantir, a longo prazo, a proteo
das espcies de plantas e animais que contm (p. 10).
Embora a implantao do Sistema Nacional de UCs seja uma estratgia fun-
damental de conservao da natureza, tm-se questionado at que ponto as UCs iso-
ladas (Figura 1), dissociadas de uma perspectiva mais abrangente da paisagem, so
sustentveis a longo prazo. Como o isolamento dos fragmentos de vegetao nativa
est avanando rapidamente, UCs e suas zonas-tampo no podero sozinhas evitar o
colapso das funes ecolgicas e de sua biodiversidade (PRADO, 2003). A necessidade
de promover a conectividade entre os fragmentos de ecossistemas naturais encontra
sua base na Biologia da Conservao: os processos ecolgicos necessitam de reas ex-
tensas para se manterem. Populaes da ora e da fauna isoladas so mais vulnerveis
s presses externas, sendo susceptveis extino (OLIFIERS; CERQUEIRA, 2006;
PRIMACK; RODRIGUES, 2001; RAMBALDI; OLIVEIRA, 2003).
389
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Figura 1 Unidades de conservao como ilhas na paisagem.
UC UC
UCs Ilhas?
Cerqueira et al. (2003) ressaltam que a fragmentao dos hbitats um fenmeno
natural, dada a heterogeneidade das condies fsico-qumicas do ambiente. Os seres
vivos encontram no mundo uma colcha de retalhos (p. 24), em que os recursos para sua
sobrevivncia esto distribudos desigualmente. O mundo natural um mosaico. No en-
tanto, o preocupante a intensidade da fragmentao dos hbitats imposta pelo homem,
capaz de acarretar a extino de espcies e mesmo de ecossistemas inteiros.
Por exemplo, um estudo sobre o processo de ocupao do solo e desmatamento
no Distrito Federal (DF), de 1954 a 1998, evidenciou que esto praticamente isoladas
as principais UCs locais o Parque Nacional de Braslia, a Estao Ecolgica de guas
Emendadas e a Zona de Vida Silvestre da rea de Proteo Ambiental Gama-Cabea
de Veado, que compem as zonas-ncleo da Reserva da Biosfera do Cerrado Fase I. A
ocupao urbana acelerada e a agropecuria atingiram o entorno dessas unidades e
chegam aos seus limites, sendo quase nula a conectividade entre elas e delas com ou-
tras manchas de vegetao nativa da regio. Armam os autores que a restaurao de
corredores que permitam o uxo gnico especialmente importante devido ao porte
relativamente pequeno dessas UCs que, sem conectividade, no ofereceriam susten-
tabilidade para a manuteno de populaes de espcies que requeiram amplas reas
para se reproduzir sem perda gentica (VEGETAO..., 2002, p. 29).
As UCs da Reserva da Biosfera do Cerrado Fase 1 so um exemplo contundente
de como a falta de aes que promovam a conectividade entre os remanescentes de
vegetao nativa e, consequentemente, da fauna que os acompanha, coloca em risco
390
Memria e Anlise de Leis
todo o esforo de proteo da biodiversidade por meio de unidades de conservao
(GANEM, 2007).
Assim, na conservao da biodiversidade, as UCs devem constituir a base nas
quais estratgias regionais so construdas, mas elas devem ser complementadas pela
gesto das demais reas (BRASIL..., 2001, p. 19). Para garantir a perpetuao da diversi-
dade biolgica, a poltica de conservao deve levar em conta o contexto socioeconmi-
co em que as unidades se inserem e propor medidas de gesto do entorno das unidades.
Paisagens manejadas com mltiplos usos da terra podem permitir o movimento de
populaes da fauna e da ora por meio de ligaes entre hbitats (BRASIL..., 2001;
PRADO, 2003). Rambaldi e Oliveira (2003) apontam como alternativas de gesto do
entorno a implantao de corredores e zonas de amortecimento, o manejo agroecolgi-
co e orestal e a restaurao ambiental.
Essa abordagem alternativa representa uma mudana de paradigma na conser-
vao: da gesto de UCs isoladas, passa-se gesto de cenrios inteiros, com o objetivo
de integrar todas as categorias de UCs e harmonizar reas destinadas conservao
e produo (BRASIL..., 2001). Essa mudana de paradigma representa o que Miller
(1997) denomina de gesto biorregional, que busca manter o elo entre reas virgens
nucleares e entre estas e as respectivas zonas de transio. A estratgia de implantao
envolve os donos das terras e visa estabelecer usos amistosos com a biodiversidade.
A mesma mudana de paradigma est expressa na Lei n
o
9.985/2000, art. 5,
XIII, segundo a qual o Snuc deve buscar
proteger grandes reas por meio de um conjunto integrado de unidades de conservao
de diferentes categorias, prximas ou contguas, e suas respectivas zonas de amortecimen-
to e corredores ecolgicos, integrando as diferentes atividades de preservao da natureza,
uso sustentvel dos recursos naturais e restaurao e recuperao dos ecossistemas.
Essa diretriz est presente tambm na Fase II do Programa reas Protegidas da
Amaznia (Arpa). Esse programa, coordenado pelo MMA, teve incio em 2003
137
e visa
apoiar a expanso e a implantao do Snuc na Amaznia, nas categorias parque (na-
137 O Arpa coordenado pelo MMA e executado pelo ICMBio e pelo Fundo Brasileiro para a
Biodiversidade (Funbio). Envolve os governos estaduais e tem o apoio nanceiro do Banco
de Desenvolvimento Alemo (KfW), da Agncia de Cooperao Alem (GTZ), do Ban-
co Mundial, do Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF) e do World Wildlife Fund
(WWF-Brasil).
391
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
cional, estadual e municipal), reserva biolgica, estao ecolgica, reserva extrativista
e reserva de desenvolvimento sustentvel. A Fase I (2003 2009) amparou a criao
e implantao de UCs na regio. A Fase II ampliou os objetivos do programa, para
incluir o apoio gesto integrada de UCs na Amaznia. Atualmente, entre as aes
de consolidao e gesto das UCs, o Programa possui dois subcomponentes gesto
integrada das UCs e integrao das comunidades. O primeiro visa o planejamento
conjunto de cinco blocos de UCs e o segundo objetiva a implantao de dez projetos
de integrao das UCs com as comunidades (BRASIL..., 2010).
No Brasil, esto em implantao trs instrumentos de gesto integrada da biodi-
versidade: corredores, mosaicos e reservas da biosfera. Vejamos, ento, cada um deles.
2 Corredores ecolgicos e corredores de biodiversidade
Inicialmente, preciso fazer a distino conceitual entre corredor de biodiver-
sidade ou biorregional e corredor ecolgico, tendo em vista que o termo corredor vem
sendo utilizado em contextos e em escalas diversas no Brasil (GANEM, 2006).
Esse instrumento foi inicialmente previsto no ordenamento jurdico brasileiro
pelo Decreto n
o
750, de 10 de fevereiro de 1993, que dispunha sobre a explorao e a su-
presso de vegetao primria ou nos estgios avanado e mdio de regenerao da Mata
Atlntica. O Decreto n
o
750/1993 revogado pelo Decreto n
o
6.660, de 21 de novembro de
2008, que regulamenta a Lei n
o
11.428, de 22 de dezembro de 2006, a Lei da Mata Atlntica
proibiu a explorao de vegetao que tivesse por funo formar corredores de remanes-
centes de vegetao primria ou em estgio avanado e mdio de regenerao. Posterior-
mente, em 1996, a Resoluo n
o
9 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama),
de 24 de outubro de 1996, com base no Decreto n
o
750/1993, deniu corredores como a
faixa de cobertura vegetal existente entre remanescentes de vegetao primria em
estgio mdio e avanado de regenerao, capaz de propiciar hbitat ou servir de
rea de trnsito para a fauna residente nos remanescentes (art. 1).
Atualmente, o termo corredor ecolgico adotado no mbito da Lei n
o
9.985,
de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza (Lei do Snuc). Conforme a lei, corredores ecolgicos abrangem as
392
Memria e Anlise de Leis
pores de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando UCs, que possibilitam
entre elas o uxo de genes e o movimento da biota, facilitando a disperso de esp-
cies e a recolonizao de reas degradadas, bem como a manuteno de populaes
que demandam para sua sobrevivncia reas com extenso maior do que aquela das
unidades individuais (art. 2, XIX).
Os corredores ecolgicos devem ser institudos entre UCs (exceto reas de
proteo ambiental e reservas particulares do patrimnio natural), quando conve-
niente (art. 25). De acordo com o art. 11 do Decreto n
o
4.340, de 22 de agosto de
2002, que regulamenta a Lei do Snuc, o corredor ecolgico deve ser reconhecido por
portaria do MMA.
Portanto, conforme o conceito legal em vigor, o corredor ecolgico abrange
reas de vegetao nativa ou de sistemas seminaturais manejados tendo em vista a
manuteno da conectividade entre UCs. O conceito legal est vinculado s unidades
de conservao, mas claramente restrito s reas necessrias para interlig-las, sem
as incluir (Figura 2).
O art. 25 da Lei do Snuc tambm determina que cada UC (exceto rea de prote-
o ambiental e reserva particular do patrimnio natural) deve possuir zona de amor-
tecimento, que abrange o entorno de uma unidade de conservao, onde as atividades
humanas esto sujeitas a normas e restries especcas, com o propsito de minimi-
zar os impactos negativos sobre a unidade (art. 2, XVIII) (Figura 2).
Figura 2 Unidades de conservao e suas respectivas zonas de amortecimento
interligadas por corredores ecolgicos.
UC UC
Unidade de Conservao Zona de Amortecimento Matriz
393
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
No mbito desse conceito, foram criados dois corredores ecolgicos:
1. o corredor que une os Parques Nacionais da Serra da Capivara e o da Serra
das Confuses, no estado do Piau, por meio da Portaria MMA n
o
76, de de
11 de maro de 2005, que cria o Mosaico Capivara-Confuses, e
2. o Corredor Ecolgico da Caatinga, pela Portaria MMA n
o
131, de 4 de
maio de 2006, nos estados de Pernambuco, Bahia, Sergipe que une as se-
guintes UCs: Parque Nacional do Catimbau, Reserva Biolgica de Serra
Negra, Estao Ecolgica do Raso da Catarina, rea de Proteo Ambien-
tal Serra Branca/Raso da Catarina, rea de Relevante Interesse Ecolgico
Cocorob, Parque Natural Municipal Lagoa do Frio, Reserva Particular
do Patrimnio Natural Cantidiano Valqueiro Barros, Reserva Particular
do Patrimnio Natural Reserva Ecolgica Maurcio Dantas, suas zonas de
amortecimento, interstcios, e reas protegidas existentes ou aquelas a se-
rem criadas (art. 1). A incluso dessas reas, alm das UCs, extrapola o
conceito de corredor ecolgico expresso na Lei do Snuc.
Alm disso, o Instituto Chico Mendes de Conservaao da Biodiversidade
(ICMBio), em parceria com a Agncia de Cooperao Internacional do Japo (Jica),
planeja a implantao de um corredor ecolgico na regio do Jalapo, no estado do
Tocantins, entre a Estao Ecolgica Serra Geral do Tocantins, o Parque Nacional
Nascentes do Rio Parnaba, o Parque Estadual do Jalapo, a rea de Proteo Am-
biental (APA) da Serra da Tabatinga e a APA estadual Jalapo
138
.
Entretanto, o termo corredor tambm tem sido empregado em uma escala mais
ampla de atuao do Poder Pblico, com o objetivo de proteger parcelas maiores dos
biomas. Segundo Lima (2008), em 1992, Jos Mrcio Ayres props ao MMA a im-
plantao de sete corredores de biodiversidade no territrio nacional, dois dos quais
foram selecionados para implantao: o Corredor Central da Amaznia (CCA) e o
Corredor Central da Mata Atlntica (CCMA). Depois de dez anos de negociao, teve
incio o Projeto Corredores Ecolgicos (PCE) em 2002, no MMA, no mbito do Pro-
grama Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil (PPG-7) (LIMA, 2008).
138 http://www.jica.go.jp/brazil/portuguese/oce/activities/brazil02_01.html. Acessado em:
13 set 2010.
394
Memria e Anlise de Leis
Atualmente, o PCE tem acordo de cooperao com o KfW, com prazo de vigncia at
dezembro de 2011
139
.
Corredores ecolgicos foram denidos como grandes reas que contm ecos-
sistemas orestais biologicamente prioritrios para a conservao da diversidade
biolgica na Amaznia e na Mata Atlntica compostos por conjuntos de UCs, ter-
ras indgenas e reas de interstcio, de modo a prevenir ou reduzir a fragmentao
das orestas existentes e permitir a conectividade entre reas protegidas (BRASIL...,
2001, p. 9, grifo do autor). Esse mesmo documento conceitua reas de interstcio
como aquelas situadas entre as UCs e terras indgenas, incluindo reas de preservao
permanente, reservas legais e demais reas conservadas, destinadas preservao, ao
manejo sustentvel, restaurao ambiental e outras formas de uso compatveis com
a proteo da biodiversidade.
Entretanto, esse emprego do termo corredor ecolgico no se enquadra na de-
nio da Lei do Snuc. Os corredores do MMA fazem parte do conceito de corredores
de biodiversidade ou corredores biorregionais, que podem ser compreendidos como
grandes polgonos contguos de escala regional, que incluem ecossistemas e espcies
prioritrias para conservao de determinado bioma e onde reas protegidas esto
conectadas entre si na matriz da paisagem (CAVALCANTI, 2006, p. 349, grifo do au-
tor). Esses polgonos abrangem as UCs, as terras indgenas e as reas de interstcio
mencionadas pelo MMA.
Assim, importante ter em mente a distino conceitual: corredores ecolgicos
tm denio legal (Lei n
o
9.985/2000) e referem-se s ligaes entre UCs, institudas
como integrantes do Snuc. Os projetos de abrangncia regional correspondem a corre-
dores de biodiversidade, que no foram denidos em lei e abrangem as UCs, suas zo-
nas de amortecimento e corredores ecolgicos, terras indgenas, reservas legais, reas
de preservao permanente e outras reas privadas e pblicas com usos compatveis
com a conservao da biodiversidade (GANEM, 2007).
Ressalte-se que o termo corredor ecolgico foi utilizado no Decreto n
o
5.758/2002,
que institui o Plano Nacional de reas Protegidas (Pnap), item 3.3, I, d. O item faz refe-
rncia a projetos de gesto territorial de grandes paisagens, como Reservas da Biosfera,
corredores ecolgicos, mosaicos, bacias hidrogrcas e zona costeira, gerando confuso
139 Informao obtida junto ao Departamento de reas Protegidas (DAP), do Ministrio do
Meio Ambiente, em 10 de setembro de 2010.
395
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
com outros itens em que o mesmo termo foi utilizado, possivelmente nos termos restri-
to da Lei do Snuc, como o 3.2, I, b.
Para evitar tais conitos, o uso do termo corredor ecolgico deveria restringir-
se denio legal, aplicando-se as expresses corredor de biodiversidade ou corredor
biorregional aos projetos de abrangncia regional.
Sendo assim, embora no exista uma denio legal de corredor de biodiversi-
dade, podemos conceitu-lo como uma unidade de planejamento regional, envolven-
do UCs, terras indgenas e reas de interstcio, cujo objetivo fomentar a conectivida-
de entre fragmentos de vegetao nativa, facilitar o uxo gentico entre populaes e
aumentar a chance de sobrevivncia a longo prazo das comunidades biolgicas e de
suas espcies (PRADO, 2003; GANEM, 2007) (Figura 3).
Nesse sentido, o Brasil acumula 25 experincias de corredores, em diferentes
estgios de implantao, envolvendo diferentes parceiros (MMA, Ibama, governos es-
taduais e organizaes no governamentais) (CASES; FERREIRA, 2007)
140
.
140 Amaznia: Corredor de Biodiversidade do Amap, Corredor da Calha Norte da Amaznia,
Corredor Central da Amaznia, Corredor Guapor-Itenez/Mamor, Corredor Ecolgico
Integrado, Corredor Norte da Amaznia, Corredor Oeste da Amaznia. Mata Atlntica:
Corredor Central da Mata Atlntica, Corredor Ecolgico Central Fluminense, Corredor
do Nordeste, Corredor do Rio Paran Pontal do Paranapanema, Corredor do Rio Paran
Selva Paranaense, Corredor Ecolgico da Mantiqueira, Corredor da Serra do Mar, Corre-
dor Ecolgico Una-Serra das Lontras. Cerrado: Corredor de Biodiversidade do Espinhao,
Corredor Ecolgico do Jalapo, Corredor Ecolgico do Cerrado Paran-Pireneus, Corredor
Uruui-Mirador. Caatinga: Corredor Serra da Capivara/Serra das Confuses. reas de tran-
sio: Corredor Ecolgico Araguaia/Bananal (Cerrado/Amaznia), Corredor da Amaznia
Meridional (Amaznia/Cerrado), Corredor Ecolgico da Caatinga (Caatinga/Mata Atlnti-
ca), Corredor Cerrado/Pantanal (Cerrado/Pantanal/Mata Atlntica), Corredor de Biodiver-
sidade do Xingu (Cerrado/Amaznia). (CASES; FERREIRA, 2007).
396
Memria e Anlise de Leis
Figura 3 Corredor de biodiversidade: unidades de conservao e rea de interstcio.
Para fomentar a conectividade nos corredores de biodiversidade, as UCs e
demais reas devem formar um espao contnuo de planejamento, onde sero desen-
volvidas estratgias diversicadas de proteo da biodiversidade (GANEM, 2007).
Nas reas de interstcio, os uso do solo favorveis manuteno da diversidade bio-
lgica devem ser estimulados por meio de mecanismos econmicos compensatrios
(PRADO, 2003).
Cases e Brackelaire (2007) identicaram vrios critrios para a denio dos
limites de um corredor: fsicos (como bacias hidrogrcas ou unidades geomorfolgi-
cas); ecolgicos; funcionais (fragmentao e representatividade de hbitats); culturais;
poltico-administrativos; de gesto (presena de parceiros e sinergia com polticas p-
blicas) ou temporais (prioridades e viabilidade a longo prazo). O Ibama (2001) destaca
397
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
os seguintes critrios ecolgicos: diversidade de espcies e ecossistemas, riqueza de
espcies endmicas, grau de conectividade entre os remanescentes de vegetao nativa,
integridade dos blocos de paisagem natural. Todos esses aspectos so fundamentais
para conferir motivao e viabilidade ao corredor de biodiversidade.
Segundo Cases e Brackelaire (2007), na prtica, a existncia de UCs e terras
indgenas tem sido o principal critrio para a delimitao dos corredores. A ocorrncia
de UCs e de terras indgenas foi tambm destacada pelo Ibama (2001).
As UCs de proteo integral abrangem pores territoriais submetidas ao regi-
me de preservao da biodiversidade gerenciadas pelo Poder Pblico, o que as torna
potenciais ncleos de um corredor, em torno dos quais se fomenta a conectividade.
UCs de uso sustentvel, terras indgenas, reas de preservao permanente, reservas
legais e outras reas submetidas a manejo compatvel com a conservao podem com-
por a rea de interstcio.
No biomas sujeitos a intensa fragmentao de hbitats, a denio dos limites
dos corredores deve, necessariamente, levar em conta a presena de grandes remanes-
centes de vegetao nativa, tendo em vista a sua conservao e o fomento restaurao
da conectividade entre eles (GANEM, 2007).
Cavalcanti (2006) arma que os corredores de biodiversidade visam a manter a
integridade da biota regional em grandes unidades da paisagem (p. 350) e funcionam
como pontos focais para organizar um elenco de aes correlacionadas de conserva-
o (p. 351). Ao mesmo tempo em que se denem espcies e unidades da paisagem a
conservar, busca-se o engajamento das instituies que iro inuenciar nas atividades
de conservao. Paralelamente a uma forte base tcnica, a formao e a consolidao
de parcerias institucionais desempenha papel fundamental no xito dos corredores de
biodiversidade (CAVALCANTI, 2006; GANEM, 2007).
O corredor de biodiversidade uma estratgia de conservao que envolve
um processo contnuo de negociao de interesses quanto gesto dos recursos
naturais, da coordenao entre as diferentes esferas de governo, da descentraliza-
o de atribuies e da articulao de entidades pblicas e privadas. A estratgia
requer a construo de acordos entre rgos governamentais, proprietrios de
terra, empreendedores, organizaes no governamentais e populao local, in-
clusive comunidades tradicionais (BRASIL..., 2001; GANEM, 2007).
398
Memria e Anlise de Leis
No entanto, a gesto do corredor deve visar, primordialmente, o levantamento
das reas de interesse para a conservao dos remanescentes de vegetao nativa, a
restaurao orestal e a manuteno/construo da conectividade de hbitats e, em
seguida, a atuao do Poder Pblico em parceria direta com os proprietrios dessas
terras. Para que o corredor de biodiversidade se consolide, as parcerias institucionais
devem ser institudas de forma objetiva, tendo em vista o aumento da rea conservada
e o fomento conectividade. A perda de objetividade nos trabalhos de articulao
institucional pode levar ao desperdcio de recursos e ao no cumprimento da meta de
aumento efetivo da rea conservada (GANEM, 2007).
Referindo-se implantao dos dois corredores de biodiversidade do MMA,
Lima (2008) destaca que, no Corredor Central da Amaznia, priorizou-se o nancia-
mento de pequenas iniciativas de desenvolvimento sustentvel nas reas intersticiais, a
capacitao de ribeirinhos, pescadores, agricultores no desenvolvimento de produtos
madeireiros e no madeireiros e a experincia do conceito de corredor ecolgico ur-
bano, em Manaus. J no Corredor Central da Mata Atlntica, a prioridade tem sido os
projetos de restaurao orestal, tendo em vista a intensa fragmentao desse bioma.
Verica-se que as experincias de implantao de corredores de biodiversidade
esto se repetindo, no Brasil. No entanto, esse instrumento ainda no conseguiu avan-
ar da etapa de planejamento territorial para a etapa de constituio de uma poltica
aplicada ao espao territorial (LIMA, 2008, p. 15). Os autores defendem a continui-
dade da gesto de macroespaos territoriais e a multiplicao dessa experincia no
pas, com dotao oramentria prpria. Sustentam, ainda, que essa gesto deve aplicar
os princpios da biologia da conservao ao conceito de corredores de biodiversidade,
estabelecer formas geis de repasse de recursos, promover ganhos de escala com a
restaurao ambiental, instituir a certicao da qualidade de produtos dentro desses
espaos, fomentar a compensao ambiental, entre outros aspectos. Por m, armam
que preciso promover a discusso sobre o reconhecimento legal dessa poro ter-
ritorial como um ordenamento territorial diferenciado em termos de planejamento
(LIMA, 2008, p. 17).
399
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
3 Mosaicos de UCs
Diferentemente do corredor de biodiversidade, o mosaico possui denio le-
gal. A Lei do Snuc (art. 26) determina:
Art. 26. Quando existir um conjunto de unidades de conservao de categorias di-
ferentes ou no, prximas, justapostas ou sobrepostas, e outras reas protegidas p-
blicas ou privadas, constituindo um mosaico, a gesto do conjunto dever ser feita
de forma integrada e participativa, considerando-se os seus distintos objetivos de
conservao, de forma a compatibilizar a presena da biodiversidade, a valorizao
da sociodiversidade e o desenvolvimento sustentvel no contexto regional.
Assim, o mosaico uma estratgia de gesto integrada do territrio onde h
ocorrncia de um conjunto de UCs de vrias categorias prximas. O reconhecimento
de um mosaico se d quando existir um conjunto de UC prximas, justapostas ou
sobrepostas, pertencentes a diferentes esferas de governo ou no
141
. A instituio do
mosaico tem por m permitir a gesto integrada das diversas unidades, mantendo-se
os objetivos distintos de cada uma. O mosaico deve, tambm, valorizar a sociodiversi-
dade e articular a conservao da biodiversidade com o desenvolvimento da regio
142
.
Os mosaicos, assim como os corredores e as reservas da biosfera, so menciona-
dos como estratgia de gesto integrada no Decreto n
o
5.758, de 13 de abril de 2006, que
institui o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (Pnap), nos itens 3.2, I, b, e 3.3,
II, d. Alm das UCs, o PNAP engloba terras indgenas e terras de quilombo. Diz o decreto:
2. O detalhamento dos objetivos e das aes para o Snuc, para as terras indgenas
e para as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos
orientado sob a forma de quatro eixos temticos interligados e inter-relacionados,
conforme o Programa de Trabalho sobre reas Protegidas da Conveno sobre Di-
versidade Biolgica (Deciso VII/28).
2.1. Eixo Temtico Planejamento, Fortalecimento e Gesto: prope aes relacionadas
141 http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=240&idCont
eudo=10099&idMenu=10710. Acessado em: 9 set 2010.
142 http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=240&idCont
eudo=10099&idMenu=10710. Acessado em: 9 set 2010.
400
Memria e Anlise de Leis
implementao e ao fortalecimento do Snuc e gesto da biodiversidade nas terras
indgenas e nas terras quilombolas. Formulado no mbito da abordagem ecossistmica,
busca a efetividade do conjunto de reas protegidas e sua contribuio para a reduo da
perda de diversidade biolgica.
2.2. Eixo Temtico Governana, Participao, Equidade e Repartio de Custos e
Benefcios: prev aes relacionadas:
I participao dos povos indgenas, comunidades quilombolas e locais na gesto
das unidades de conservao e outras reas protegidas;
II ao estabelecimento de sistemas de governana;
III repartio equitativa dos custos e benefcios; e
IV integrao entre unidades de conservao e entre outras reas protegidas.
2.3. Eixo Temtico Capacidade Institucional: aes relacionadas ao desenvolvi-
mento e ao fortalecimento da capacidade institucional para gesto do Snuc e para
conservao e uso sustentvel da biodiversidade nas terras indgenas e nas terras
quilombolas. Prev, ainda, o estabelecimento de normas, bem como de uma estrat-
gia nacional de educao e de comunicao para as reas protegidas.
2.4. Eixo Temtico Avaliao e Monitoramento: aes relacionadas avaliao e
ao monitoramento das reas protegidas, bem como gesto, ao monitoramento e
avaliao do PNAP. (Grifo meu.)
Considerando a denio do art. 26 da Lei do Snuc e as disposies do Decreto
n
o
5.758/2006, depreende-se que o mosaico deve tornar compatvel a gesto das diver-
sas UCs com as terras indgenas e as terras de quilombo. No entanto, como os mosaicos
so criados por meio de portaria do MMA e tendo em vista que as terras indgenas e
as terras de quilombo no so geridas por esse ministrio, os limites dos mosaicos j
criados referem-se somente aos permetros das UCs que eles englobam
143
. Ainda assim,
as comunidades indgenas e quilombolas presentes nas imediaes das UCs podem
tomar parte no conselho do mosaico. o que ocorre no Mosaico Veredas-Peruau, que
conta com representantes da Fundao Nacional do ndio (Funai), da Associao Ind-
gena Xacriab e da Associao Quilombola V Amlia (Portaria MMA n
o
128, de 24 de
143 Informao obtida junto ao Departamento de reas Protegidas (DAP), do Ministrio do
Meio Ambiente, em 10 de setembro de 2010.
401
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
abril de 2009). De forma semelhante, o conselho do Mosaico Bocaina conta com um
representante das comunidades tradicionais, pescadores artesanais, quilombos, povos
indgenas (Portaria MMA n
o
349, de 11 de dezembro de 2006, art. 3, II, c).
Por sua vez, o Decreto n
o
4.340, de 22 de agosto de 2002, que regulamenta a Lei
do Snuc, dedicou um captulo inteiro ao mosaico (arts. 8 a 11). Assim, conforme o
Decreto, o mosaico:
deve ser reconhecido por portaria do MMA, a pedido dos gestores das UCs
que o integram (art. 8);
engloba os corredores ecolgicos das UCs (art. 11); e
deve dispor de um conselho consultivo presidido por um dos chefes das
UCs (art. 9).
Ressalte-se que a iniciativa de instituio do mosaico cabe aos gestores das UCs,
e no ao MMA. Este apenas reconhece o mosaico, por portaria. Para o reconhecimento
dos mosaicos, o MMA exige a seguinte documentao
144
:
justicativa e comprovao de que houve participao dos proponentes com
a comunidade e com os demais rgos envolvidos, para esclarecimento da
proposta e organizao de futuras aes conjuntas;
inscrio das UCs no Cadastro Nacional de Unidades de Conservao
(CNUC), no stio eletrnico do MMA;
carta de adeso de cada rgo gestor das UCs que integram o mosaico, de
todas as esferas da Federao; e
minuta de portaria, com a lista das UCs que integraro o mosaico e a repre-
sentao do futuro conselho de mosaico.
Conforme o art. 10 do Decreto n
o
4.340/2002, compete ao conselho consul-
tivo do mosaico:
propor diretrizes e aes para compatibilizar, integrar e otimizar a relao
com a populao residente na rea do mosaico, bem como as atividades
desenvolvidas em cada UC (em relao aos usos na fronteira entre unida-
des, ao acesso s unidades, scalizao, ao monitoramento e avaliao
144 Informao obtida junto ao Departamento de reas Protegidas (DAP), do Ministrio do
Meio Ambiente, em 10 de setembro de 2010.
402
Memria e Anlise de Leis
dos planos de manejo, pesquisa cientca e alocao de recursos advin-
dos da compensao referente ao licenciamento ambiental de empreendi-
mentos com signicativo impacto ambiental);
manifestar-se sobre propostas de soluo para a sobreposio de unidades; e
manifestar-se, quando provocado por rgo executor, por conselho de uni-
dade de conservao ou por outro rgo do Sistema Nacional do Meio Am-
biente (Sisnama), sobre assunto de interesse para a gesto do mosaico.
O MMA reconheceu seis mosaicos, at o presente:
Mosaico Capivara-Confuses, situado no estado do Piau, reconhecido pela
Portaria MMA n
o
76, de de 11 de maro de 2005, abrangendo o Parque Na-
cional da Serra da Capivara e o Parque Nacional da Serra das Confuses,
no estado do Piau, bem como o corredor ecolgico que conecta as duas
unidades, criado pela mesma portaria.
Mosaico do litoral de So Paulo e Paran, nos estados de So Paulo e Paran,
reconhecido pela Portaria MMA n
o
150, de 8 de maro de 2006, englobando
as seguintes UCs: rea de Relevante Interesse Ecolgico da Ilha da Queima-
da Grande e Queimada Pequena, rea de Relevante Interesse Ecolgico Ilha
do Ameixal, rea de Proteo Ambiental Cananeia-Iguape-Perube, Estao
Ecolgica dos Tupiniquins, Reserva Extrativista Mandira, rea de Proteo
Ambiental Ilha Comprida, Estao Ecolgica Chaus, Estao Ecolgica
Juria-Itatins, Parque Estadual Campina do Encantado, Parque Estadual Ja-
cupiranga, Parque Estadual Ilha do Cardoso, rea de Proteo Ambiental
de Guaraqueaba, Estao Ecolgica de Guaraqueaba, Parque Nacional do
Superagui, Parque Nacional de Saint-Hilaire/Lange, Reserva Particular do
Patrimnio Natural Salto Morato, Reserva Particular do Patrimnio Natural
Sebu, rea de Proteo Ambiental Estadual de Guaratuba, Floresta Estadu-
al do Palmito, Parque Florestal do Rio das Onas, Estao Ecolgica Ilha do
Mel, Parque Estadual do Boguau, Parque Estadual da Ilha do Mel, Parque
Estadual do Pau Oco, Parque Estadual Pico do Marumbi, Parque Estadual
da Graciosa, Parque Estadual Roberto Ribas Lange, Parque Estadual Pico
Paran, Parque Estadual da Serra da Baitaca, Parque Natural da Restinga,
Parque Natural do Manguezal do Rio Perequ, Parque Natural da Lagoa do
403
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Parado, Reserva Particular do Patrimnio Natural Morro da Mina e Reserva
Particular do Patrimnio Natural guas Belas.
Mosaico Bocaina, situado nos estados do Rio de Janeiro e So Paulo, reco-
nhecido pela Portaria MMA n
o
349, de 11 de dezembro de 2006, englobando
as seguintes UCs: rea de Proteo Ambiental Municipal da Baa de Paraty,
rea de Proteo Ambiental do Cairuu, rea de Proteo Ambiental de Ta-
moios, rea de Proteo Ambiental Marinha do Litoral Norte, Estao Eco-
lgica de Bananal, Estao Ecolgica de Tamoios, Parque Estadual Cunham-
bebe, Parque Estadual da Ilha Grande, Parque Estadual da Serra do Mar,
Parque Nacional da Serra da Bocaina, Reserva Ecolgica da Juatinga, Reserva
Biolgica da Praia do Sul. Engloba, ainda; cinco terras indgenas e quatro
quilombos. O mosaico integra o Corredor de Biodiversidade Serra do Mar
145
.
Mosaico Mata Atlntica Central Fluminense, situado no estado do Rio de Ja-
neiro, reconhecido pela Portaria MMA n
o
350, de 11 de dezembro de 2006,
englobando as seguintes UCs: Parque Nacional da Serra dos rgos, Reser-
va Biolgica do Tingu, Estao Ecolgica da Guanabara, rea de Proteo
Ambiental de Guapimirim, rea de Proteo Ambiental de Petrpolis, Estao
Ecolgica do Paraso, rea de Proteo Ambiental da Bacia do Rio dos Fra-
des, rea de Proteo Ambiental da Floresta do Jacarand, rea de Proteo
Ambiental da Bacia do Rio Macacu, rea de Proteo Ambiental de Maca
de Cima, Parque Estadual dos Trs Picos, Reserva Biolgica de Araras, Par-
que Natural Municipal da Araponga, Monumento Natural da Pedra das Flores,
Estao Ecolgica Monte das Flores, rea de Proteo Ambiental Maravilha,
rea de Proteo Ambiental Guapiau, Parque Natural Municipal da Taquara,
Reserva Particular do Patrimnio Natural CEC/Tingu, Reserva Particular do
Patrimnio Natural El Nagual, Reserva Particular do Patrimnio Natural Que-
rncia e Reserva Particular do Patrimnio Natural Graziela Maciel Barroso.
Mosaico Mantiqueira, situado nos estados do Rio de Janeiro, So Paulo e Mi-
nas Gerais, reconhecido pela Portaria MMA n
o
351, de 11 de dezembro de
2006, englobando as seguintes UCs: Parque Nacional do Itatiaia, Parque Mu-
nicipal da Serrinha do Alambari, Parque Municipal da Cachoeira da Fumaa,
Floresta Nacional de Lorena, rea de Proteo Ambiental dos Mananciais do
145 http://www.mosaicobocaina.org.br/mosaico-bocaina/o-mosaico-bocaina. Acessado em: 9
set 2010.
404
Memria e Anlise de Leis
Rio Paraba do Sul, Parque Estadual dos Mananciais de Campos de Jordo,
Parque Estadual de Campos de Jordo, rea de Proteo Ambiental de Cam-
pos de Jordo, rea de Proteo Ambiental de Sapuca Mirim, rea de Prote-
o Ambiental So Francisco Xavier, rea de Proteo Ambiental Municipal
de Campos de Jordo, rea de Proteo Ambiental Serra da Mantiqueira,
Floresta Nacional de Passa Quatro, Parque Estadual da Serra do Papagaio,
rea de Proteo Ambiental Ferno Dias, Reserva Particular do Patrimnio
Natural Ave Lavrinha, Reserva Particular do Patrimnio Natural Mitra do
Bispo, Reserva Particular do Patrimnio Natural Alto Gamarra.
Mosaico Serto Veredas-Peruau, situado no estado de Minas Gerais, reco-
nhecido pela Portaria MMA n
o
128, de 24 de abril de 2009, englobando as
seguintes UCs: Parque Nacional Grande Serto Veredas, Parque Nacional
Cavernas do Peruau, rea de Proteo Ambiental do Peruau, Parque Es-
tadual da Serra das Araras, Parque Estadual Veredas do Peruau, Parque Es-
tadual da Mata Seca, Refgio Estadual de Vida Silvestre do Pandeiros, rea
de Proteo Ambiental de Pandeiros, rea de Proteo Ambiental do Cocha
e Gibo, Reserva Estadual de Desenvolvimento Sustentvel Veredas do Acari
e Reserva Particular do Patrimnio Natural Fazenda Porto Cajueiro. Para
esse mosaico, foi elaborado o Plano de Desenvolvimento de Base Conser-
vacionista (DTBC), que, alm da gesto integrada das UCs, prope aes
sustentveis com foco no extrativismo e no turismo ecocultural, tendo em
vista o desenvolvimento da regio (FUDAO..., 2008).
Do exposto, verica-se que o mosaico
tem como objetivo primordial compatibilizar, integrar e otimizar atividades desenvolvi-
das nas UCs que o compem, tendo em vista, especialmente: os usos na fronteira entre
unidades; o acesso s unidades; a scalizao; o monitoramento e avaliao dos planos de
manejo; a pesquisa cientca; e a alocao de recursos advindos da compensao referente
ao licenciamento ambiental de empreendimentos com signicativo impacto ambiental
146
.
Portanto, o mosaico tem a nalidade de compatibilizar e otimizar a gesto de
um conjunto de UCs prximas ou sobrepostas entre si (Figura 4).
146 http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=240&idCont
eudo=10099&idMenu=10710. Acessado em: 9 set 2010.
405
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Figura 4 Mosaico: unidades de conservao, zonas de amortecimento e corre-
dores ecolgicos.
Unidades de conservao
Zonas de amortecimento
Corredores ecolgicos
Matriz
UC
UC
UC
Alm disso, a iniciativa de formao do mosaico cabe aos gestores das UCs e
deve ser gerido por um de seus chefes. Essas caractersticas tornam o mosaico uma
ferramenta mais restrita que o corredor de biodiversidade, que tem escopo amplo de
planejamento regional, envolvendo UCs, terras indgenas e as reas de interstcio.
4 Reservas da biosfera
As reservas da biosfera, assim como os mosaicos, tambm esto previstas na Lei
do Snuc. Diz a lei:
Art. 41. A reserva da biosfera um modelo, adotado internacional-
mente, de gesto integrada, participativa e sustentvel dos
recursos naturais, com os objetivos bsicos de preservao
da diversidade biolgica, o desenvolvimento de atividades de
pesquisa, o monitoramento ambiental, a educao ambiental,
406
Memria e Anlise de Leis
o desenvolvimento sustentvel e a melhoria da qualidade de
vida das populaes.
1 A reserva da biosfera constituda por:
I uma ou vrias reas-ncleo, destinadas proteo inte-
gral da natureza;
II uma ou vrias zonas de amortecimento, onde s so
admitidas atividades que no resultem em dano para as
reas-ncleo; e
III uma ou vrias zonas de transio, sem limites rgidos,
onde o processo de ocupao e o manejo dos recursos
naturais so planejados e conduzidos de modo partici-
pativo e em bases sustentveis.
2 A reserva da biosfera constituda por reas de domnio p-
blico ou privado.
3 A reserva da biosfera pode ser integrada por unidades de conser-
vao j criadas pelo Poder Pblico, respeitadas as normas legais
que disciplinam o manejo de cada categoria especca.
4 A reserva da biosfera gerida por um conselho deliberativo,
formado por representantes de instituies pblicas, de organi-
zaes da sociedade civil e da populao residente, conforme se
dispuser em regulamento e no ato de constituio da unidade.
5 A reserva da biosfera reconhecida pelo Programa Intergoverna-
mental O Homem e a Biosfera MAB, estabelecido pela Unes-
co, organizao da qual o Brasil membro.
Portanto, a reserva da biosfera uma estratgia de gesto integrada da biodi-
versidade, formada por reas-ncleo, zonas de amortecimento e zonas de transio
geridas de forma participativa. A reserva pode ser integrada por UCs, mas essa no
condio obrigatria, como nos mosaicos. A reserva tambm gerida por um conse-
lho, neste caso deliberativo. Entretanto, o maior diferencial das reservas da biosfera,
em relao aos mosaicos e corredores de biodiversidade, o seu reconhecimento pela
Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco).
407
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
As reservas da biosfera fazem parte do Programa O Homem e a Biosfera (Man
and Biosphere MAB), criado em 1971 pela Unesco. O conceito foi rmado em 1974 e
refere-se a iniciativas de gesto territorial tendo em vista harmonizar a convivncia entre
o homem e seu espao vital
147
. O objetivo dessas reservas proteger a diversidade biol-
gica em biorregies estratgicas do planeta, conciliando a conservao com o desenvol-
vimento, e promover o conhecimento cientco sobre essas reas. Atualmente, existe uma
rede de 553 reservas da biosfera, em 107 pases (LINO, 2010). O zoneamento das reservas
da biosfera abrange reas-ncleo, zona de amortecimento e zona de transio (Figura 5).
Figura 5 Reserva da biosfera: reas-ncleo, zonas de amortecimento e zona de transio.
147 http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=27&idMe
nu=810. Acessado em: 9 set 2010.
408
Memria e Anlise de Leis
No Brasil, o MAB teve incio em 1974, com a criao da Comisso Brasileira
para o Programa MAB (Cobramab), coordenada inicialmente pelo Ministrio de Re-
laes Exteriores e, desde 1999, pelo MMA. Mas, somente em 1991 foi criada a Reserva
da Biosfera da Mata Atlntica, a primeira do Brasil
148
.
Um dos objetivos do Pnap, expresso no item 8 do Decreto n
o
5.758/2006,
implementar convenes, tratados e programas intergovernamentais, relacionados s
reas naturais protegidas, dos quais o Brasil parte, especialmente o sistema de gesto
das Reservas da Biosfera (item 8, I, c).
O Brasil possui seis reservas da biosfera, uma em cada bioma, exceto os Pam-
pas
149
. Somadas, elas cobrem 1.771.014 km (Tabela 1).
Tabela 1 Reservas da biosfera brasileiras.
Reserva da Biofesra Superfcie (Km
2
)
Mata Atlntica e Cinturo Verde de SP 784.654
Cerrado 296.500
Pantanal 251.570
Caatinga 198.990
Amaznia Central 208.600
Serra do Espinhao 30.700
TOTAL 1.771.014
Fonte: Lino (2010).
148 http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=27&idMe
nu=810. Acessado em: 9 set 2010.
149 http://www.unesco.org/pt/brasilia/natural-sciences-in-brazil/biodiversity-in-brazil/.
Acessado em: 9 set 2010.
409
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
So elas:
Mata Atlntica e Cinturo Verde da Cidade de So Paulo (RBMA): criada em
cinco fases, entre 1991 e 2002, estende-se pelos estados do Rio Grande do Sul,
Santa Catarina, Paran, So Paulo, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Rio de Ja-
neiro, Esprito Santo, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraba, Rio Grande
do Norte e Cear. a maior reserva da biosfera orestal do mundo. Abrange,
tambm, ilhas ocenicas e ambientes marinhos: arquiplago de Fernando de No-
ronha, Abrolhos e Trindade. Sua criao foi impulsionada pelo deslizamento de
vrios trechos da Serra do Mar, devido poluio causada pelo plo industrial de
Cubato. Engloba centenas de zonas ncleo, extensas zonas de amortecimento
envolvendo ou conectando essas zonas ncleo e incorporando tambm as gu-
ras de Corredores Ecolgicos, Mosaicos de Unidades de Conservao e Cintu-
res Verdes no entorno de reas urbanas. A RBMA conta com conselho, criado
em 1993, e secretaria executiva sediada em So Paulo
150
.
Cerrado (RBC): criada em quatro fases, entre 1993 e 2002, estende-se pelo
Distrito Federal e pelos estados do Paran, So Paulo, Minas Gerais, Mato
Grosso do Sul, Mato Grosso, Gois, Tocantins, Cear, Piau e Bahia. Conta
com conselho para as Fases I e II
151
.Tem por m proteger remanescentes
de Cerrado, bioma de alta biodiversidade afetado por perda acelerada de
hbitats, tendo em vista o desenvolvimento do agronegcio, nas ltimas trs
dcadas (GANEM, 2007).
Pantanal (RBT): criada em 2000, estende-se pelos estados de Mato Grosso
do Sul, Mato Grosso e Gois, com o objetivo de proteger a plancie panta-
neira e as cabeceiras que compem a bacia do rio Paraguai. Visa promover a
sustentabilidade da pecuria, atividade tradicional na regio, o ecoturismo e
a pesca artesanal. Conta com conselho implantado
152
.
Caatinga (RBCAAT): criada em 2001, estende-se pelos estados de Minas
Gerais, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte,
150 http://www.rbma.org.br/default_02.asp. Acessado em: 9 set 2010.
151 http://www.rbma.org.br/mab/unesco_03_rb_cerrado.asp. Acessado em: 9 set 2010.
152 http://www.rbma.org.br/mab/unesco_03_rb_pantanal.asp. Acessado em: 9 set 2010.
410
Memria e Anlise de Leis
Cear, Piau e Maranho. Visa promover a conservao da biodiversidade e
combater a deserticao. Conta com conselho implantado
153
.
Amaznia Central (RBAC): criada em 2001, situa-se no estado do Amazonas
e abrange um conjunto de UCs contnuas Parque Nacional do Ja; Estao
Ecolgica de Anavilhanas; Reservas Ecolgicas do Rio Negro, Javari-Solimes e
de Juami-Japur; Reserva Biolgica de Uatum; Floresta Nacional de Tef e Re-
servas de Desenvolvimento Sustentvel de Mamirau e Aman, alm de outras
de menor extenso. O objetivo proteger a biodiversidade da rea, que se insere
no Corredor Central da Amaznia. A RBAC ainda no conta com conselho im-
plantado
154
. A RBAC sobrepe-se ao Corredor Ecolgico da Amaznia
155
.
Serra do Espinhao (RBSE): criada em 2005, situa-se no estado de Minas
Gerais. Visa proteger os campos rupestres, ecossistemas frgeis de alta bio-
diversidade, bem como as nascentes dos rios So Francisco, Jequitinhonha e
Doce ocorrentes na regio. O conselho foi criado em 2006
156
.
As reservas da biosfera assemelham-se aos corredores de biodiversidade, por
possurem escala regional. A RBC e a RBMA so especialmente grandes, por assu-
mirem escala de bioma. Seus limites incluem diversas UCs, ainda que essa no seja
uma condio imposta pela Lei do Snuc. Entretanto, as reservas da biosfera possuem
zoneamento especco baseado na delimitao de reas-ncleo, zonas de amorteci-
mento e de transio o que as diferencia dos corredores de biodiversidade (unidades
de conservao e reas de interstcio) e dos mosaicos (unidades de conservao, suas
respectivas zonas de amortecimento e corredores ecolgicos). Alm disso, tais reservas
possuem reconhecimento internacional, por meio da Unesco.
153 http://www.rbma.org.br/mab/unesco_03_rb_caatinga.asp. Acessado em: 9 set 2010.
154 http://www.rbma.org.br/mab/unesco_03_rb_amazonia.asp. Acessado em: 9 set 2010.
155 Informao obtida junto ao Departamento de reas Protegidas (DAP), do Ministrio do
Meio Ambiente, em 10 de setembro de 2010.
156 http://rbse-unesco.blogspot.com/. Acessado em: 9 set 2010.
411
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
5 Concluso
Corredores, mosaicos e reservas da biosfera so estratgias de conservao da
biodiversidade baseadas na gesto integrada do territrio e tm como objetivo pro-
mover a conectividade entre reas nativas em bom estado de conservao. Diversas
iniciativas vm sendo implantadas no Brasil, visando a conservao em larga escala, de
parcelas dos biomas brasileiros. Os mosaicos, reservas da biosfera e corredores ecol-
gicos esto denidos na Lei n
o
9.985/2000, que institui o Snuc, ao passo que os corre-
dores de biodiversidade no tm denio em lei. H que se discutir a necessidade de
dar amparo legal a esses projetos.
Todas essas iniciativas incluem blocos de unidades de conservao, mas os cor-
redores de biodiversidade e as reservas da biosfera vo muito alm dos seus limites. Tais
estratgias representam grande avano na forma de conceber e implantar polticas pbli-
cas de conservao da biodiversidade, porque visam resolver ou, pelo menos, minimizar
a contradio existente entre as unidades de conservao e seu entorno. A novidade est
no reconhecimento de que as unidades de conservao isoladas no garantem proteo
biodiversidade a longo prazo. Portanto, percebe-se mudana de um modelo de con-
servao centralizado e focado em reas isoladas para outro, descentralizado e focado
na gesto biorregional, mais coerente com os princpios de desenvolvimento sustentvel.
Todas as iniciativas esto baseadas na articulao das diversas esferas do Poder P-
blico e deste com o setor privado e a sociedade civil organizada. A mobilizao das ins-
tituies e organizaes sociais em prol da criao de corredores, mosaicos e reservas da
biosfera, e para a constituio de seus respectivos conselhos, representa grande avano na
democratizao da gesto ambiental e na formao de uma cultura em prol da conservao.
H que se notar, entretanto, que os diversos projetos e programas ainda esto
muito focados nas aes de planejamento territorial e no lograram mudar os padres
de uso do solo nas reas de interstcio entre as unidades de conservao de proteo
integral. De modo geral, o desenvolvimentismo predatrio continua a orientar a explo-
rao dos recursos naturais, e da biodiversidade em particular.
Deve-se salientar, tambm, que mudanas nesse padro dependem, especialmen-
te, do envolvimento do setor rural na manuteno da vegetao nativa, sobretudo nas re-
gies e biomas sujeitos a altas taxas de desmatamento. Nos corredores de biodiversidade,
nas reservas da biosfera e no entorno das UCs dos mosaicos, aes especcas deveriam
ser implantadas para esse setor, com estmulos conservao em terras privadas.
412
Memria e Anlise de Leis
Alm disso, percebe-se que os corredores de biodiversidade, mosaicos e reser-
vas da biosfera ainda esto inseridos numa poltica setorial, de conservao da biodi-
versidade. Entende-se que a verdadeira mudana de paradigma em relao conser-
vao da biodiversidade e demais recursos naturais somente ocorrer quando houver
integrao de fato de instituies e de polticas pblicas voltadas para o desenvolvi-
mento regional de forma sustentvel.
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415
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Biodiversidade perdida:
o desmatamento

Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras
1 Introduo
Antunes (2005) examina a perda da diversidade biolgica como um problema
contemporneo, considerando que esse um dos temas mais importantes da atuali-
dade poltica, social, econmica e cultural. Segundo ele, ao lutarmos pela preservao
da diversidade biolgica, de fato, estamos lutando pela nossa sobrevivncia em um
horizonte visvel de tempo (ANTUNES, 2005, p. 308).
As ameaas biodiversidade so vrias, entre as quais destacam-se mudana
do clima, poluio do ar e da gua, deserticao, eroso, caa e pesca predatrias
mas, sem dvida, o desmatamento pode ser considerado uma das mais se no a
mais forte ameaa para a extino de espcies e perda da diversidade biolgica em
nosso pas. Assim, neste captulo, sero apresentadas as informaes disponveis sobre
o desmatamento nos biomas brasileiros.
Apenas a Amaznia contemplada com programa ocial consistente e sistem-
tico de monitoramento, que vem sendo realizado anualmente desde 1988 pelo Institu-
to de Pesquisas Espaciais (Inpe). Para os demais biomas brasileiros, ou seja, Caatinga,
416
Memria e Anlise de Leis
Cerrado, Mata Atlntica, Pampa e Pantanal, o Ministrio do Meio Ambiente, por meio
do Ibama, deu incio, em 2008, ao Projeto de Monitoramento do Desmatamento nos
Biomas Brasileiros por Satlite (PMDBBS).
2 A Amaznia
O bioma Amaznia, conforme o Mapa Biomas do Brasil
157
do Instituto Bra-
sileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), o maior bioma brasileiro em extenso
4.196.943 Km
2
e ocupa quase metade do territrio nacional (49,29%), abrangendo a
totalidade de cinco Unidades da Federao (Acre, Amap, Amazonas, Par e Roraima),
grande parte de Rondnia (98,8%), mais da metade do Mato Grosso (54%), alm de
parte do Maranho (34%) e do Tocantins (9%).
O monitoramento da cobertura vegetal da Amaznia Legal
158
vem sendo reali-
zado pelo Instituto de Pesquisas Espaciais (Inpe), por meio de imagens de satlites des-
de 1988 (ATLAS..., 2009), por meio do Programa de Avaliao do Desorestamento
na Amaznia Legal (Prodes). So usadas aproximadamente 220 imagens dos satlites
Landsat ou CBERS por ano.
Deve-se enfatizar que apenas a sionomia orestal, que cobre cerca de 4 mi-
lhes de quilmetros quadrados, considerada no monitoramento realizado pelo Inpe.
As demais sionomias vegetais presentes na Amaznia Legal, incluindo o Cerrado,
que perfaz cerca de 20% daquela regio, no so avaliadas nesse projeto. Conforme a
metodologia adotada pelo Inpe, desorestamento entendido como a converso de
reas de sionomia orestal primria por aes antropognicas, para desenvolvimento
de atividades agrossilvopastoris, detectada a partir de plataformas orbitais. O termo
desorestamento bruto indica que no foram deduzidas, no clculo da extenso e da
taxa, reas em processo de sucesso secundria ou recomposio orestal. A denio
acima tambm exclui reas de cobertura orestal afetadas por atividades de explora-
157 IBGE. Geocincias Produtos. Mapeamento Cartogrco. Mapa Biomas do Brasil. 2004
Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/default_prod.shtm#MAPAS.
Acessado em: 21 set 2010.
158 A Amaznia Legal compreende os estados da Regio Norte, bem como o Mato Grosso e
parte do Maranho (a oeste do meridiano de 44).
417
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
o madeireira ou por incndios naturais. Outrossim, as imagens de satlite, em com-
posies coloridas na escala 1:250.000, permitem identicar alteraes em reas de
sionomia orestal a partir de 6,25 ha (0,0625 km). Os dados iniciais referem-se ao
desorestamento ocorrido entre 1977 (primeira observao) e 1988. A partir de ento,
o monitoramento tem sido anual, exceo de 1993, para o qual no h informao.
Utiliza-se como referncia o dia 1 de agosto.
Os dados sobre o desorestamento bruto encontrado pelo Inpe
159
, de 1978 a
2009, so apresentados na Tabela 1 e na Figura 1.
Figura 1 Taxa mdia de desflorestamento bruto anual para a Amaznia Legal,
por estado.
Fonte dos dados: INPE/OBT, 2009, elaborao da autora.
159 Inpe. Projeto Prodes. Monitoramento da Floresta Amaznica brasileira por satlite. 1988
a 2003. Disponvel em: http://www.obt.inpe.br/prodes/prodes_1988_2003.htm Acessa-
do em: 2 jun 2004; e 1988 a 2009; Disponvel em: http://www.obt.inpe.br/prodes/pro-
des_1988_2009.htm. Acessado em: 14 set 2010.
418
Memria e Anlise de Leis
Figura 2 Taxa de desorestamento em relao oresta remanescente para os esta-
dos do Acre, Amap, Rondnia e Roraima, e para a Amaznia.
Fonte dos dados: INPE/OBT, 2009, elaborao da autora.
Figura 3 Taxa de desorestamento em relao oresta remanescente para os estados
do Amazonas, Maranho, Mato Grosso, Par e Tocantins, e para a Amaznia.
Fonte dos dados: INPE/OBT, 2009, elaborao da autora.
419
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Tabela 1 Taxa mdia de desorestamento bruto (km
2
/ano) de 1978 a 2009 nos esta-
dos da Amaznia Legal
A
c
r
e
A
m
a
p

A
m
a
z
o
n
a
s
M
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r
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m
a
T
o
c
a
n
t
i
n
s
A
m
a
z

n
i
a
77/88* 620 60 1510 2450 5140 6990 2340 290 1650 21050
88/89 540 130 1180 1420 5960 5750 1430 630 730 17770
89/90 550 250 520 1100 4020 4890 1670 150 580 13730
90/91 380 410 980 670 2840 3780 1110 420 440 11030
91/92 400 36 799 1135 4674 3787 2265 281 409 13786
92/94** 482 0 370 372 6220 4284 2595 240 333 14896
94/95 1208 9 2114 1745 10391 7845 4730 220 797 29059
95/96 433 0 1023 1061 6543 6135 2432 214 320 18161
96/97 358 18 589 409 5271 4139 1986 184 273 13227
97/98 536 30 670 1012 6466 5829 2041 223 576 17383
98/99 441 0 720 1230 6963 5111 2358 220 216 17259
99/00 547 0 612 1065 6369 6671 2465 253 244 18226
00/01 419 7 634 958 7703 5237 2673 345 189 18165
883 0 885 1085 7892 7510 3099 84 212 21651
02/03 1078 25 1558 993 10405 7145 3597 439 156 25396
728 46 1232 755 11814 8870 3858 311 158 27772
04/05 592 33 775 922 7145 5899 3244 133 271 19014
05/06 398 30 788 674 4333 5659 2049 231 124 14286
06/07 184 39 610 631 2678 5526 1611 309 63 11651
07/08 254 100 604 1271 3258 5607 1136 574 107 12911
08/09 167 405 70 828 1049 4281 482 121 61 7464
* Mdia da dcada
** Mdia do binio
Fonte: INPE/OBT, 2009.
Observa-se, da Tabela 1 e Figura 1, que os perodos com maiores taxas de des-
matamento foram 1994-1995 e de 2002 a 2004, decrescendo a partir de ento. Rond-
nia, Par e Mato Grosso foram os estados com maior desorestamento bruto.
420
Memria e Anlise de Leis
Em termos de desorestamento em relao oresta remanescente, observa-se
que Rondnia foi o estado, entre os ex-territrios, que apresentou as maiores taxas em
todo o perodo considerado, bastante superior mdia para a Amaznia (Figura 2). O
Acre apresentou valores semelhantes mdia da Amaznia. O Amap apresentou va-
lores altos de desorestamento relativo no nal da dcada de 80 e incio da dcada de
90, que foram substancialmente reduzidas a partir de ento, mas voltaram a crescer no
ltimo ano. J Roraima apresentou, em geral, valores superiores aos do Amap e com
padro diferente do observado para a Amaznia.
Para os demais estados da Amaznia (Figura 3), verica-se que Tocantins e
Maranho tinham os maiores valores de desorestamento relativo no incio do per-
odo analisado (1977/1988). Tambm se observa que o padro de variao desses dois
estados ao longo do perodo foi semelhante. Em 1991 e 1992, Mato Grosso igualou-se
a esses dois estados, em termos de desorestamento relativo, e assumiu a liderana,
apresentando expressivo aumento at 2003 e 2004. O Par apresentou valores e padro
de variao semelhantes aos vericados para a Amaznia. Entre esses estados, o Ama-
zonas foi o que apresentou a menor taxa de desorestamento relativa.
De 1977 a 2009, foram desorestados 589.283 Km
2
na Amaznia Legal, o que
corresponde a 15% da rea orestal existente em 1977.
Diferentemente das dcadas de 1970 e 1980, quando a ocupao da Amaznia foi
induzida por incentivos e polticas governamentais, os desmatamentos recentes [dos anos
1990] foram impulsionados pela pecuria de mdia e grande escalas, apesar da reduo dos
incentivos governamentais (MARGULIS, 2003). Entre as causas dessa transformao, o autor
destaca as mudanas e adaptaes tecnolgicas e gerenciais das atividades pecurias s condi-
es da Amaznia Oriental, que permitiram aumento da produtividade e reduo dos custos.
Alencar (2004) consideram a pecuria, a agricultura familiar e a agricultura me-
canizada como as trs atividades responsveis pelo desmatamento na Amaznia, entre as
quais a converso de orestas em pastagens seria a principal delas. Segundo os autores, a
criao extensiva de gado responsvel por 75% das orestas desmatadas na regio.
Esses dados so conrmados pelo Plano de Ao para a Preveno e o Controle
do Desmatamento na Amaznia Legal (BRASIL..., 2004), segundo o qual a pecuria
responsvel por cerca de 80% de toda a rea desmatada naquela regio. Um fator
importante no desmatamento recente na Amaznia tem sido a expanso da soja meca-
nizada em reas como os municpios de Querncia, no norte de Mato Grosso, Humait
421
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
(AM), Paragominas (PA) e Santarm (PA). Segundo dados do IBGE sobre a evoluo
da rea plantada no Arco do Desmatamento, no perodo de 1999-2001, o arroz e milho
experimentaram um decrscimo de 11,44% e 1,94%, respectivamente, enquanto a rea
plantada com soja aumentou 57,31%. A crescente demanda pela soja em mercados glo-
balizados, a disponibilidade de terras baratas na Amaznia e a falta de internalizao
dos custos sociais e ambientais pelo setor privado tm impulsionado esse fenmeno.
Tambm os grandes investimentos em infraestrutura, especialmente as rodo-
vias, tm sido uma das causas do desorestamento na Amaznia. Estima-se que, entre
1978 e 1994, cerca de 75% do desorestamento na Amaznia ocorreu dentro de uma
faixa de 50 km de cada lado das rodovias pavimentadas da regio. Acresce-se o fato
de, conforme dados apresentados pelo Secretrio de Biodiversidade e Florestas do Mi-
nistrio do Meio Ambiente, Joo Paulo Capobianco, em audincia pblica realizada
em 15/04/2004 na Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da
Cmara dos Deputados, somente no Par j existem 23 mil quilmetros de estradas
endgenas (clandestinas), contra apenas dois mil quilmetros de estradas ociais. So
justamente essas estradas clandestinas as maiores responsveis pelos desmatamentos.
3 O Cerrado
O bioma Cerrado ocupa a totalidade do Distrito Federal, mais da metade dos
estados de Gois (97%), Maranho (65%), Mato Grosso do Sul (61%), Minas Gerais
(57%) e Tocantins (91%), alm de pores de outros seis estados, e perfaz uma rea de
2.036.448 km
2
, segundo o IBGE
160
, que corresponde a 23,92% do territrio nacional.
Para o Cerrado, no existem informaes sistematizadas e contnuas sobre o
desmatamento da vegetao nativa. Levantamentos realizados por pesquisadores do
Inpe (BUSHBACHER, 2000, p. 21) demonstraram que
restam apenas 25% de Cerrado no antropizado, ou seja, coberto por vegetao natu-
ral de Cerrado e Pantanal. Outros 25% compem-se de Cerrado antropizado, ou seja,
160 IBGE. Geocincias Produtos. Mapeamento Cartogrco. Mapa Biomas do Brasil. 2004
Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/default_prod.shtm#MAPAS.
Acessado em: 21 set 2010.
422
Memria e Anlise de Leis
campos naturais utilizados para pastagens, reas de vegetao queimada recentemente
e em regenerao, e reas prximas s estradas. Em torno de 22% correspondem a reas
ocupadas por atividades agrcolas, pecurias, e por cidades, entre outros, e 28% esto
relacionados com cursos dgua e outras vegetaes no caractersticas de Cerrado.
Estimativa efetuada a partir de imagens Landsat de 1987 a 1993, que consta
do documento Avaliao e identicao de reas e aes prioritrias para conserva-
o, utilizao sustentvel e repartio dos benefcios da biodiversidade nos biomas
brasileiros (BRASIL..., 2002), revelava que apenas um tero das reas de Cerrado
encontravam-se pouco antropizadas. As principais regies de grande impacto antr-
pico localizavam-se nos estados de Mato Grosso, Gois, So Paulo (na divisa com o
Paran) e Mato Grosso do Sul. Nessas reas, diversas imagens mostraram de 50% a
92% da superfcie de Cerrado em condio fortemente antropizada. As pores ainda
bem conservadas estavam em trs regies distintas, com mais de 48% de cerrado no
antropizado: a) divisa entre Piau, Maranho e Bahia; b) divisa entre Tocantins, Mato
Grosso e Gois; e c) divisa entre Tocantins, Gois e Bahia.
Conforme mencionado anteriormente, o Ibama
161
vem executando o Projeto de
Monitoramento do Desmatamento dos Biomas Brasileiros por Satlite, com a utiliza-
o de imagens dos satlites CBERS e Landsat. Os dados referentes a 2002 e 2008 so
apresentados na Tabela 2.
Tabela 2 Dados da cobertura vegetal do Cerrado
rea original do
bioma (km)
Vegetao remanescente
2002 2008
km
% em relao
rea original
Km
% em relao
rea original
2.039.386,85 1.136.521 55,73 1.053.966,85 51,54
Fonte dos dados: Ibama, 2010.
161 Ibama. Projeto de Monitoramento do desmatamento dos biomas brasileiros por satlite.
Cerrado. Disponvel em: http://siscom.ibama.gov.br/monitorabiomas/cerrado. Acessado
em: 22 set 2010.
423
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Ainda conforme o Ibama, entre 2002 e 2008, o Cerrado perdeu 7,5% de sua
cobertura vegetal remanescente, indicando uma taxa mdia anual efetiva de desmata-
mento na ordem de 0,69% ao ano.
As principais ameaas biodiversidade do Cerrado esto relacionadas a duas
atividades econmicas: monocultura intensiva de gros, principalmente a soja, e pe-
curia extensiva (BUSHBACHER, 2000). Segundo Sano e Ferreira (2005), o Cerrado
contribui com cerca de 55% de toda a produo nacional de carne bovina.
As profundas alteraes sofridas pelo bioma, especialmente a partir da dcada
de 70, resultam das polticas pblicas federais e estaduais para a regio, com o estmulo
da abertura da fronteira agrcola para a cultura de gros. Podem citar-se, por exemplo,
o Programa de Desenvolvimento do Cerrado e o Programa Cooperativo Nipo-Brasi-
leiro para o Desenvolvimento do Cerrado. Outra razo est nas obras de infraestrutura
e de suporte produo agropecuria e na transferncia de contingentes populacio-
nais de outros lugares, o que provocou um crescimento da populao do Centro-Oeste
expressivo seis vezes, entre 1950 e 1990. Tambm a urbanizao foi acelerada, nessa
regio, passando de 46%, em 1970, para 79,1% em 1990, quando superou a mdia bra-
sileira, que era de 75%.
4 Pantanal
O Pantanal, alm de Patrimnio Nacional, foi declarado Reserva da Biosfera e
Patrimnio Mundial Natural pela Organizao das Naes Unidas para Educao, a
Cincia e a Cultura (Unesco). Est presente em dois estados, Mato Grosso (40,3%km)
e Mato Grosso do Sul (59,7%Km), e ocupa rea de aproximadamente 151.313 km,
cerca de 2% da rea brasileira.
Os resultados do monitoramento realizado pelo Ibama
162
so apresentados na
Tabela 3.
162 Ibama. Projeto de Monitoramento do desmatamento dos biomas brasileiros por satlite.
Pantanal. Disponvel em: http://siscom.ibama.gov.br/monitorabiomas/pantanal/pantanal.
htm. Acessado em: 22 set 2010.
424
Memria e Anlise de Leis
Tabela 3 Dados da cobertura vegetal do Pantanal
rea original do
bioma (km)
Vegetao remanescente
2002 2008
Km
% em relao
rea original
km
% em relao
rea original
151.313
*
130.204,84 86,05 125.801,63 83,14
* De acordo com o Mapa de Biomas do IBGE (BRASIL..., 2004), a rea do Pantanal de 150.355 km
2
Fonte dos dados: Ibama, 2010.
Ainda de acordo com o Ibama, entre 2002 e 2008, 4.279 km de vegetao nati-
va do Pantanal foram suprimidos.
5 Pampa
O Pampa o nico bioma brasileiro restrito apenas a uma unidade da Fede-
rao, o Rio Grande do Sul, ocupando 63% da rea do estado. um ecossistema cam-
pestre, com vegetao predominantemente de gramneas e alguns arbustos espalhados
e dispersos, que se torna mais densa, com a ocorrncia de rvores, nas proximidades
de cursos de gua e nas encostas de planaltos. Embora parea montono e uniforme,
abriga grande biodiversidade. Segundo levantamento da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul, ali ocorrem trs mil espcies de plantas, sendo 450 espcies de gramne-
as, mais de 150 de leguminosas, 70 tipos de cactos, 385 de aves e 90 de mamferos, sendo
que vrias espcies so endmicas e outras ameaadas de extino.
163
Os dados obtidos sobre a vegetao original pelo Ibama so apresentados na
Tabela 4.
163 Ibama. Projeto de Monitoramento do desmatamento dos biomas brasileiros por satlite.
Disponvel em: http://siscom.ibama.gov.br/monitorabiomas/pampa/pampa.htm. Acessa-
do em: 22 set 2010.
425
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Tabela 4 Dados da cobertura vegetal do Pampa
rea original
do bioma (km)
Vegetao remanescente
2002 2008
km
% em relao
rea original
km
% em relao
rea original
178.000
*
66.305 37,25 64.131 36,06
* De acordo com o Mapa de Biomas do IBGE (BRASIL..., 2004), a rea do Pampa de 176.496 km
2
Fonte dos dados: Ibama, 2010.
Ainda de acordo com o monitoramento efetuado pelo Ibama, entre 2002 e 2008,
foram suprimidos cerca de 2.179km, de sua cobertura vegetal nativa, o que representa
taxa mdia de 0,2% por ano.
6 Caatinga
O bioma Caatinga, incluindo diversas formaes vegetais, ocupa a maior parte
do Semirido brasileiro, sendo o nico bioma com distribuio restrita ao Brasil. O
termo Caatinga designa uma vegetao dominante que se estende por quase todos os
estados do Nordeste e parte de Minas Gerais. Esse ecossistema muito importante do
ponto de vista biolgico por apresentar fauna e ora nicas. Pelo menos 932 espcies
j foram registradas para a regio, das quais 380 so endmicas. A rea do bioma Ca-
atinga, segundo a delimitao do IBGE (2004) de 844.453 km
2
, o que corresponde a
9,92% do territrio nacional.
426
Memria e Anlise de Leis
Tabela 5 Dados da cobertura vegetal da Caatinga
rea original do
bioma (km)
Vegetao remanescente
2002* 2008**
km
% em relao
rea original
Km
% em relao
rea original
844.453 518.635 62,77 443.182,41 53,62
Fonte dos dados:
*MMA/Probio (sd);
**Ibama (2010).
A comparao dos dados da Tabela 5 deve ser efetuada com cautela, pois os
trabalhos foram realizados por equipes distintas e podem ter considerado critrios
diferentes de avaliao.
7 Mata Atlntica
O monitoramento dos remanescentes orestais da Mata Atlntica vem sendo
realizado por meio de convnio rmado em 1989 entre a SOS Mata Atlntica, o Inpe
e o Ibama. Em 1990, foi divulgado o primeiro resultado, consubstanciado no Atlas dos
Remanescentes Florestais da Mata Atlntica em escala 1:1.000.000.
Em 1991, esse monitoramento passou a ser realizado em perodos de cinco
anos, em escala 1:250.000, com os primeiros resultados apresentados em 1992, para o
perodo 1985-1990. Em 1998, foi lanado o Atlas referente ao perodo 1990-1995 e, em
2002, o relativo a 1995-2000, na escala 1:50.000. Em 2006, foram divulgados os resulta-
dos do perodo 2000-2005, por Estado e Municpio.
Finalmente, em 2009, foi publicado o Atlas dos Remanescentes Florestais da
Mata Atlntica no perodo 2005-2008 (ATLAS..., 2009). Nesse trabalho, manteve-se
a escala 1:50.000 e foram identicadas reas acima de 3 hectares, usando imagens dos
satlites CBERS e Landsat.
427
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
De acordo com o Mapa da rea de Aplicao da Lei n
o
11.428, de 2006, segundo
Decreto n
o
6.660, de 21 de novembro de 2008, a Mata Atlntica abrangia originalmente
1.315.460 km no territrio brasileiro. Seus limites originais contemplavam reas em
17 estados, (PI, CE, RN, PE, PB, SE, AL, BA, ES, MG, GO, RJ, MS, SP, PR, SC e RS), o que
correspondia a aproximadamente 15% do Brasil.
Na Tabela 6 so apresentados os dados da rea original do bioma Mata Atlnti-
ca e os remanescentes orestais em 2005 e 2008, por estado, conforme o monitoramen-
to SOS Mata Atlntica e Inpe.
Tabela 6 rea original do bioma Mata Atlntica e remanescentes orestais em 2005 e
2008, em hectares e percentual em relao rea original por estado.
(Continua)
rea original
do bioma
REMANESCENTES FLORESTAIS
2005 2008
ha ha % ha %
AL 1495461 148633 9,94
BA 18875099 1606132 1,36 1581985 8,38
CE 910698 60616 6,66
ES 4614841 476173 1,65 475600 10,31
GO 1051422 38383 0,58 37649 3,38
MG 27235854 2669877 1,57 2637150 9,68
MS 6366586 362430 0,91 360215 5,66
PB 667185 68763 10,31
PE 1808779 222162 12,28
PI 2647038
PR 19667485 1947642 1,58 1937663 9,85
RJ 4394507 808849 2,94 807810 18,38
RN 343867 32259 9,38
428
Memria e Anlise de Leis
(Concluso)
rea original
do bioma
REMANESCENTES FLORESTAIS
2005 2008
ha ha % ha %
RS 13759380 1008742 1,17 1005625 7,31
SC 9591012 2177685 3,63 2151732 22,43
SE 1197878 90068 7,52
SP 16918918 2308038 2,18 2305583 13,63
TOTAL 131546010 13923513* 10,80
Fonte dos dados: INPE, 2009, elaborao da autora.
* rea total de remanescentes, excludo o Piau.
Na gura 4, apresentada a rea (em hectares) dos remanescentes orestais
por estado, em 2005 e 2008, assim como o percentual de remanescentes orestais em
relao rea original.
A Mata Atlntica, excludo o Piau para o qual ainda no h estimativas, contm
em geral 10,80% de remanescentes da vegetao original.
Figura 4 Remanescentes orestais por estado, em hectares (colunas), em 2005 e 2008,
e percentual em relao rea original (linha) em 2008.
Fonte dos dados: Atlas... (2009), elaborao da autora.
429
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
A Mata Atlntica , sem dvida o bioma brasileiro mais afetado pela ao hu-
mana, com alto grau de interferncia desde o perodo colonial aos dias atuais. Da ex-
plorao do pau-brasil, passando pelos ciclos do ouro, da cana-de-acar e do caf,
chegou-se acentuada industrializao e urbanizao, na rea originalmente ocupada
pela Mata Atlntica, que zeram com que sua vegetao natural fosse reduzida dras-
ticamente (ATLAS..., 2009). Essa dinmica de destruio acentuou-se nas ltimas trs
dcadas, perda quase total das orestas originais intactas, contnua devastao dos re-
manescentes orestais existentes e alta fragmentao do hbitat. Em consequncia, a
Mata Atlntica hoje um dos conjuntos de ecossistemas mais ameaados de extino
(ATLAS..., 2009).
8 Consideraes nais
Os dados ora apresentados corroboram a percepo de que estamos perdendo
nossos ecossistemas naturais em taxas assustadoras. Essa percepo, no entanto, est
voltada quase completamente aos ecossistemas orestais, representados pela Amaznia
e Mata Atlntica. A destruio dos demais ecossistemas no parece produzir efeitos de
sensao de perda na sociedade em geral. como se as rvores tortas do Cerrado ou
os arbustos da Caatinga no tivessem importncia.
Para Antunes (2005, p. 314), o foco principal, naquilo que se refere proteo
da diversidade biolgica na imensido territorial de nosso pas, tem sido dirigido para
a Amaznia e a Mata Atlntica, havendo um princpio de conscientizao quanto ao
Pantanal e um quase abandono de biomas como o Cerrado e a Caatinga.
O mais grave que tambm o Poder Pblico tem dado pouca ateno a esses
biomas. Sequer h monitoramento da ocupao e uso do solo, assim como da vegeta-
o nativa, de forma consistente e permanente, dos biomas Cerrado, Caatinga, Panta-
nal e Pampa, e o monitoramento da Mata Atlntica no ocial.
Enquanto isso, o desmatamento continua de forma desenfreada. Os dados exis-
tentes mostram que apenas a Amaznia e o Pantanal mantm mais de 80% de rema-
nescentes de vegetao nativa. Nos demais, esse percentual no passa de 50% sendo
que, na Mata Atlntica, de apenas 10%.
430
Memria e Anlise de Leis
Em consequncia, aumenta, tambm a perda da biodiversidade, representada pela
extino de espcies. A evoluo do aumento do nmero de espcies ameaadas de extino
pode ser observada a partir das listas ociais. Em relao fauna, o nmero passou de 86 es-
pcies
164
em 1973, para 216 espcies
165
em 1989 (com atualizaes at 1998), e 627 espcies
166

em 2003. Quanto ora, a lista de espcies ameaadas continha 13 espcies de plantas
167
em
1968, 107 espcies
168
em 1992 e 472 espcies
169
em 2008. H, ainda, uma segunda lista, com
1079 espcies de plantas consideradas com decincia de dados.
A perda de hbitats, a reduo do tamanho dos remanescentes e o crescente isola-
mento do fragmento por novas formas de uso produzem grandes efeitos sobre a biodiver-
sidade (BENSUSAN, 2001). Outrossim, reas remanescentes de um hbitat, geralmente,
no podem caracterizar, isoladamente, o ambiente original (BENSUSAN, op. cit., p. 171).
Para reexo, seguem alguns dados emblemticos. Das mais de 600 espcies de
animais ameaadas de extino no Brasil, 383 ocorrem na Mata Atlntica (ATLAS...,
2009). Por outro lado, a falta de proteo aliada perda contnua dos recursos biolgi-
cos contribui para a extino de espcies exclusivas da Caatinga, como a ararinha-azul
(Cyanopsitta spixii), ocorrida em 2000 (BRASIL..., 2007).
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M. C. V.; SOARES, F. B. Desmatamento na Amaznia: indo alm da emergncia crni-
ca. Belm: Ipam, 2004. 85 p.
ANTUNES, P. B. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. 940 p.
164 Lista Ocial de Espcies Animais Ameaadas de Extino da Fauna Indgena publicada em 1973
Portaria n
o
3.481-DN, do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), de 1973.
165 Portaria n
o
1.522, de 1989, do Ibama.
166 Instruo Normativa n
o
3, de 2003, n
o
5, de 2004, e n 52, de 2005, do MMA.
167 Portaria n 303, de 1968, do IBDF.
168 Portaria n
o
6-N, de 1992, do Ibama.
169 Instruo Normativa n
o
6, de 2008, do MMA.
431
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
ATLAS dos remanescentes da Mata Atlntica: perodo de 2005-2008, relat-
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Goinia. Anais... Braslia : INPE, 2005. p. 3309-3316.
Sobre os autores
435
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Aldicir Osni Scariot
Engenheiro orestal. Mestre em Ecologia pela UnB e doutor em Biological
Sciences pela University of California. Pesquisador da Embrapa Recursos Genticos
e Biotecnologia (Cenargen) e professor orientador da UnB nos programas de mes-
trado e doutorado em Ecologia e Mestrado em Cincias Florestais. http://lattes.cnpq.
br/0760002134076536.
Daniela de Oliveira
Engenheira orestal com especializao em Gesto Econmica do Meio Am-
biente. Mestranda em Desenvolvimento Sustentvel do Centro de Desenvolvimento
Sustentvel da Universidade de Braslia (UnB/CDS). Nos ltimos dez anos atuou na
rea de gesto de unidades de conservao e gesto de projetos como tcnica do Mi-
nistrio do Meio Ambiente (MMA). http://lattes.cnpq.br/6155447031408183.
Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras
Biloga. Mestre e doutora em Oceanograa Biolgica pelo Instituto Oceano-
grco da Universidade de So Paulo (USP). Consultora legislativa da rea XI (Meio
Ambiente e Direito Ambiental). http://lattes.cnpq.br/4266200694623000.
436
Memria e Anlise de Leis
Jos Augusto Drummond
Socilogo. Mestre em Environmental Science, Te Evergreen State College (EUA)
(1988). Doutor em Land Resources, University of Wisconsin, Madison (1999). Profes-
sor associado e coordenador de publicaes do Centro de Desenvolvimento Sustentvel
(CDS/UnB). http://buscatextual.cnpq.br/buscatextual/visualizacv.jsp?id=K4787051H7.
Jos Luiz de A. Franco
Historiador. Mestre e doutor em Histria pela Universidade de Braslia. Ps-
doutor em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustent-
vel (CDS/UnB). Professor adjunto do Departamento de Histria da Universidade de
Braslia e pesquisador colaborador do Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS/
UnB). http://lattes.cnpq.br/0168114829646424.
Mrcia Leuzinger
Bacharel em Direito. Doutora em Gesto Ambiental pelo Centro de Desenvol-
vimento Sustentvel/Universidade de Braslia (CDS/UnB). Procuradora do estado do
Paran em Braslia. http://lattes.cnpq.br/1126026846563992.
Maurcio Andrs Ribeiro
Arquiteto. Foi bolsista pesquisador do CNPq, no Indian Institute of Mana-
gement (Bangalore, ndia) e fez especializao em Desenvolvimento Regional no XI
International Course on Regional Development Planning, United Nations Centre
for Regional Development (Nagoya, Japan). Secretrio-geral substituto da Agncia
Nacional de guas (ANA).
437
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Maurcio Boratto Viana
Geolgo e bacharel em Direito. Mestre e doutorando em Poltica e Gesto Am-
biental pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel/Universidade de Braslia (CDS/
UnB). Consultor legislativo da rea XI (Meio Ambiente e Direito Ambiental). http://
lattes.cnpq.br/7477821697441238.
Maurcio Schneider
Bilogo. Especialista em Sistemtica e Biodiversidade Animal pela Pontifcia
Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, mestre em Ecologia pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul e doutor em Ecologia e Recursos Naturais pela Universi-
dade Federal de So Carlos. Consultor legislativo da rea XI (Meio Ambiente e Direito
Ambiental). http://lattes.cnpq.br/7530932894639866.
Roseli Senna Ganem
Biloga. Mestre em Ecologia, pela Universidade de Braslia (UnB). Doutora em
Gesto Ambiental pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS/UnB). Consul-
tora legislativa da rea XI (Meio Ambiente e Direito Ambiental). Currculo: http://
lattes.cnpq.br/6385111260694370.
Suely Mara Vaz G. de Arajo
Urbanista e advogada. Mestre e doutoranda em Cincia Poltica pelo Institu-
to de Cincia Poltica da Universidade de Braslia. Consultora legislativa da rea XI
(Meio Ambiente e Direito Ambiental). http://lattes.cnpq.br/8757845751582248.
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Organizao Roseli Senna Ganem
srie memria e anlise de leis
srie memria e anlise de leis
Cmara dos
Deputados
Braslia 2011
A srie Memria e Anlise de Leis destina-se a divulgar obras elaboradas por
consultores legislativos da Cmara dos Deputados, analisando o contedo, o
contexto e a dinmica da formulao de leis especcas.
Busca-se, assim, registrar e analisar, a partir da perspectiva daqueles que de-
sempenharam atividades tcnicas na fase de elaborao e criao da lei, o pro-
cesso em que foram gerados os textos legais e, na medida do possvel, os fatores
determinantes da forma nal de seus termos.
Pretende-se que, desta forma, o Legislativo cumpra mais um dos papis a que
se prope. Em apreo transparncia dos atos e fatos legislativos, busca-se
aprofundar o debate em torno da construo das leis e de seus contedos, alm
de proporcionar melhor nvel de informao sociedade brasileira acerca da
legislao que a orienta e disciplina.
Conhea outros ttulos da srie Memria e Anlise de Leis na
pgina da Edies Cmara, no portal da Cmara dos Deputados:
www2.camara.gov.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes.
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ROSELI SENNA GANEM biloga, mes-
tre em Ecologia e doutora em Gesto Am-
biental pelo Centro de Desenvolvimento
Sustentvel, da Universidade de Braslia.
Trabalhou durante cinco anos (1989-1993)
como consultora ambiental em projetos do
Instituto Interamericano de Cooperao
para a Agricultura (IICA) e no Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimen-
to (Pnud) dos Ministrios da Irrigao e da
Agricultura e Reforma Agrria.
Durante onze anos (1993-2005), admitida
por concurso pblico, foi assessora legis-
lativa na Cmara Legislativa do Distrito
Federal, no Ncleo de Meio Ambiente e
Direito Urbanstico.
Desde 2005, consultora legislativa concur-
sada da Cmara dos Deputados, da rea de
Meio Ambiente e Direito Ambiental, Orga-
nizao Territorial, Desenvolvimento Urba-
no e Regional.
A perda de biodiversidade uma crise silen-
ciosa. Se no interrompida, levar homo-
geneizao bitica do planeta. As evidncias
dessa crise manifestam-se no declnio das
populaes biolgicas e na ameaa de ex-
tino de espcies, na perda de diversidade
gentica entre as espcies da agropecuria,
na degradao dos ecossistemas e na exten-
sa perda de hbitats.
Este livro, segundo da Srie Memria e An-
lise de Leis, visa contribuir para uma melhor
compreenso da importncia do patrimnio
biolgico nacional, da legislao e das pol-
ticas pblicas destinadas sua conservao.
Inicialmente, descreve as bases cientcas
que amparam as estratgias conservacionis-
tas, os aspectos ticos da crise, a histria da
conservao no mundo e os resultados dos
levantamentos mais recentes da biodiversi-
dade brasileira. Em seguida, destaca os dis-
positivos da Constituio Federal relativos
diversidade biolgica e discute mltiplos
aspectos da legislao brasileira voltada para
a conservao. Ao nal, o livro avalia trs po-
lticas de conservao da biodiversidade em
curso no Brasil: a criao das unidades de
conservao, a gesto integrada da biodiver-
sidade e o monitoramento do desmatamento.
Trata-se de uma abordagem inovadora so-
bre a matria, bastante til para todos que
trabalham na rea ambiental e que militam
pela proteo da natureza no pas mais bio-
diverso do mundo.

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