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Planeacin y gestin de territorios rurales con participacin ciudadana

Reynaldo Treminio Chavarra

Resumen
La planificacin ortodoxa ha mantenido el enfoque vertical de interpretar y asumir los problemas y sus causas bajo la ptica de quienes deciden la poltica y las polticas pblicas. Este paradigma cambi en algunos pases latinoamericanos, donde se ha adoptado la visin territorial con participacin ciudadana: viraje de la gestin pblica del desarrollo a partir del conocimiento de los actores sociales e institucionales que habitan y operan en territorios rurales. Los diagnsticos y herramientas de anlisis sern de poca relevancia en la planificacin y gestin, pero adquirirn mayor interpretacin y validez cuando se discutan participativamente con los actores sociales. La relacin entre la oferta pblica y privada, y la demanda social definir el acuerdo final de lo que se planifica en el territorio, as como el nivel de compromiso de las instituciones pblicas y privadas y de las organizaciones sociales en la gestin. Palabras clave: gestin territorial; participacin ciudadana; enfoque territorial participativo; polticas pblicas.

Introduccin
El campo rural latinoamericano est inmerso en relaciones sociales de la produccin agrcola y tiende a introducirse cada da en las actividades no agrcolas para complementar ingresos y satisfacer las necesidades bsicas de los hogares y sus organizaciones.
* Fecha de recepcin: 6 de octubre de 2009. Correo electrnico: Reynaldo.Treminio@fao.org

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Casi siempre, el nfasis y prioridad es garantizar la disponibilidad y acceso a los alimentos y muy poco esfuerzo se hace en apoyar la capacidad humana y la autogestin para inducir valor agregado a los productos, organizar emprendimientos y encadenamientos agroindustriales y comerciales para generar ingresos y empleos con sentido de rentabilidad econmica y eficiencia en el manejo sustentable de los recursos naturales. Estos elementos son bsicos para orientar polticas y proyectos en el sector rural, pero sustentados en las realidades del campo bajo una visin prctica, participativa y sistmica con los principales actores que operan y viven los problemas. Interpretar la naturaleza de los problemas rurales y el uso y manejo de los recursos tcnicos, econmicos y productivos es posible mediante la intercomunicacin de los planificadores de polticas y la ciudadana, tanto para identificar el origen y causas de los problemas, como para caracterizar los sistemas de produccin y las relaciones con el entorno. Sobre esta base, podra estructurarse un modelo aproximado de intervencin para los territorios rurales; el cual podr ser exitoso en la medida que responda a objetivos claros e indicadores observables, medibles y verificables bajo el concepto de sostenibilidad econmica y ambiental. El presente artculo orienta una metodologa de planificacin de territorios, tomando como base el reconocimiento de los espacios geogrficos y la vivencia de los actores sociales para la definicin y ejecucin de temas complejos del desarrollo en el campo rural, entre ellos la pobreza y el hambre.

Desarrollo y ciudadana
El desarrollo, conceptualizado de manera general, es complejo y difcil de definir.La mayora de los autores coinciden en sealar que es un proceso dinmico y de amplia interaccin entre las potencialidades fsicas, naturales y humanas que ofrecen los territorios, el capital social de los ciudadanos, el mercado y las instituciones, sin excluir las influencias externas globales a escala regional e internacional en los procesos internos. Esta dinmica de interaccin bien orientada y balanceada puede generar dinamismo econmico y posibilidades de bienestar social, de forma sostenible con respeto al medio ambiente natural (Treminio, 2007). En la prctica, hacer desarrollo es an ms complejo, sobre todo cuando se presentan problemas de carcter multisectorial que requieren solucin inme40

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diata, pero que estn frente a un ambiente de escasos recursos y visiones institucionales divergentes. El arte est en cmo ir construyendo gradualmente la gestin de los grandes temas del desarrollo, y para ello es fundamental la reciprocidad y el consenso entre la oferta pblica y la demanda ciudadana desde los territorios (Boisier, 2003). Para apoyar el desarrollo, las polticas pblicas (Lahera, 2004) debieran ser la plataforma comn de los gobiernos, entendiendo que se construyen de manera consensuada con la sociedad civil y apuntan a la solucin de los principales problemas que afectan a la ciudadana1 y los ciudadanos2 en su quehacer diario y de cara al futuro. Los ciudadanos son los protagonistas directos del desarrollo, han construido por historia y cultura sus territorios, algunos con alta potencialidad endgena y otros que combinan potencialidades, problemas y limitaciones que por falta de gestin y orientacin, les dificulta alcanzar sus propios sueos y metas. Una de la grandes dificultades que atraviesan la mayora de los pases latinoamericanos es la dbil gestin de polticas, planes, programas y proyectos; la mayora dispersos y sin convergencia, cada quien con su bandera, su marca en el terreno y los impactos al final son poco observables o nulos. La nueva concepcin de ver el desarrollo no es fortuita, las desigualdades y su fruto, la pobreza, la desnutricin y el hambre son ahora motivo de justificacin y de alerta para los sectores sociales, sector privado y gobiernos con sensibilidad social; el abanico se abre y avanza bajo un enfoque social ms participativo y territorial. La participacin ciudadana ser clave en el futuro no slo para la gobernabilidad armnica del Estado, sino tambin para transparentar y hacer eficiente la gestin pblica (figura 1).

La condicin de miembro de una comunidad se conoce como ciudadana y conlleva una serie de deberes y derechos tanto polticos como sociales y econmicos. 2 El ciudadano es un miembro de la comunidad.
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Figura 1. Relaciones y funciones entre niveles nacionales y territoriales

Fuente: elaboracin propia.

Algunos pases de la regin, han abierto gradualmente espacios a la participacin ciudadana. En Ecuador, existe el espacio jurdico para que los ciudadanos acten en la construccin de su propio desarrollo desde los territorios donde operan. Por su parte, Venezuela con su nueva constitucin ha marcado el espacio necesario para que los ciudadanos se incorporen como actores activos del desarrollo. Guatemala ha reforzado los consejos de desarrollo con la participacin activa de los lderes de organizaciones sociales y, actualmente, se 3 encuentra en un proceso de apertura para la convergencia y articulacin de los programas pblicos. Finalmente, Paraguay avanza y da los primeros pasos para el fortalecimiento de los gobiernos locales y la gestin territorial con participacin ciudadana.

Dinmica de la planificacin y gestin

Planificar significa en sentido estricto trazar, elaborar un plan basndose en un diagnstico determinado y con objetivos previamente definidos. La planificacin mira al futuro. El concepto de gestin se refiere al presente y para su aplicacin requiere planificar, es decir, mirar al futuro. A partir de estas definiciones, ordenar un territo42

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rio determinado comprende conocer su realidad (diagnstico), proponer y evaluar (planificacin) las formas de manejo del territorio para disear las intervenciones a ejecutar (Groppo y colaboradores, s/f, FAO). Desde lo conceptual, la planificacin ha girado alrededor de un proceso sustentado en el anlisis del potencial endgeno del territorio local para la definicin de objetivos, que luego en consultas con agentes de cambio, concluyen en el diseo de lineamientos estratgicos para finalmente llegar a la definicin de acciones de polticas y proyectos de inversin segn los objetivos propuestos (Silva, 2003). En este marco, la planificacin ha seguido la lnea ortodoxa de visualizar y solucionar los problemas del desarrollo nacional y local, elaborando estudios de diagnstico en los espacios geogrficos delimitados polticamente por los gobiernos, construyendo y aplicando la oferta pblica. Esta modalidad de planificar y hacer gestin de arriba hacia abajo ha persistido hasta ahora, conducta que ha sido propia de los que deciden la poltica y las polticas pblicas, se fundamenta en la percepcin genrica de los problemas, identificndolos o definiendo sus prioridades y soluciones, casi siempre a travs de estudios de diagnsticos. No obstante, en los ltimos aos algunos pases han comenzado a dar pasos hacia una planificacin participativa, donde los ciudadanos son capaces de opinar, discernir y comprometerse con los grandes desafos del campo rural y urbano (Treminio, 2008). En la planificacin de intervenciones para el desarrollo, son numerosos los proyectos que han intentado introducir la participacin de actores en procesos de planeacin participativa, pero a nivel micro, referidas a comunidades, microcuencas hidrogrficas, y en algunos pases, los organismos de cooperacin han promovido las capacidades humanas ofreciendo asesora en el diseo y ejecucin de acciones de cooperacin tcnica para el desarrollo local (CEPAL-ILPES, 2005).

Enfoques territoriales
Partiendo de la experiencia en algunos pases, principalmente aquellos que han avanzado en procesos de descentralizacin administrativa, la bibliografa ejemplifica y es abundante al referirse a tres opciones de gestin para el desarrollo estratgico de los territorios: A) Desarrollo local; B) Desarrollo local participativo, y C) Desarrollo territorial participativo (cuadro 1).
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El enfoque local se refiere a las acciones orientadas sobre cmo resolver los problemas del desarrollo en un espacio geogrfico administrativo de inters o mbito local, tomando en cuenta su potencial endgeno y su relacin con el entorno global. Para ello, analiza las potencialidades, problemas y limitaciones en funcin de la naturaleza de los recursos fsicos, humanos, econmicos, financieros, tecnolgicos, socioculturales y organizacin social; es a partir de all que se infiere la estrategia de intervencin en trminos de polticas y proyectos (Silva, 2003). Por su parte, el enfoque local participativo incluye la participacin ciudadana y la apropiacin social en los procesos de decisin y compromisos para la definicin de una estrategia de desarrollo local, consensuada y sostenible (FAO, 2005). Esto conlleva a una base de dilogo, negociacin y concertacin de los actores presentes en el espacio geogrfico rural.
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En relacin con el enfoque territorial participativo (FAO: Direccin de Desarrollo Rural, 2005), la visin sistmica del territorio ofrece un punto de vista ajustado sobre su funcionamiento (dinmicas, flujos, relaciones inter-territoriales, fronteras) y permite la integracin vertical y horizontal entre escalas y niveles territoriales (por ejemplo geogrfico, socioeconmico y administrativo). Adems, al trabajar sobre un nivel territorial podemos centrarnos en las propiedades del territorio (inclusive la herencia cultural y natural), sus potencialidades y limitaciones. La valoracin de las caractersticas territoriales ayuda a desarrollar sinergias dentro del territorio e incorpora los lazos con otros territorios (competencia, pero tambin complementariedad) y ayuda a revitalizar territorios que han sido marginados en el pasado. Tomando como referencia los variados conceptos que seala la literatura, podemos resumir que el Enfoque Territorial Participativo (ETP) corresponde a un proceso de planificacin aplicado a un territorio socialmente construido, de amplia interrelacin y consenso entre actores institucionales (pblicos y privados) y sociales, que se identifican con un espacio geogrfico, donde viven y operan, por tradicin cultural, poltica e histrica, para resolver problemas comunes y solucionarlos de acuerdo con intereses y prioridades compartidas. Este enfoque se diferencia claramente del enfoque tradicional y del local, los cuales se caracterizan por ser verticalistas, no incorporando la participacin ciudadana. Asimismo, se diferencia del enfoque local participativo porque este excluye el beneficio de asociatividad entre zonas geogrficas, tales como mancomunidades o asociacin de municipios. Boisier (1996) seala que las conductas territoriales, en particular la defensa del mbito espacial, constituyen un rasgo propio de animalidad, que hoy se expresa en facetas tan diversas como los movimientos polticos autonmicos regionales y los partidos de ftbol. Como animal territorial y, al mismo tiempo, miembro de una especie gregaria, el hombre se organiza territorialmente en un amplio abanico de estructuras, que histricamente van desde la aldea tribal hasta la moderna aldea global. Por su parte, Schejtman (2009) seala que el territorio es un espacio rural con identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente, es decir, producto de un proceso de una construccin social. Asimismo el mismo autor junto con Berdegu (2003) coinciden en sealar que el territorio es un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propsito compartido por mltiples agentes pblicos y privados.
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Este proceso de construccin social se produce en un espacio limitado y preciso, la identidad no se alimenta slo por la transmisin de generacin en generacin, sino tambin por la pertenencia al territorio. Estos espacios se vuelven significativos para el grupo que los habita, se cargan de sentido porque por l transitaron generaciones que fueron dejando sus huellas, las trazas de su trabajo, los efectos de su accin de transformacin de la naturaleza. Son espacios penetrados por las formas de vida de los hombres que los habitan, por sus ritos, sus costumbres, sus valores, sus creencias (Arocena, 2002). El denominado ETP de carcter social-institucional conlleva a iniciativas de cambio en la gestin pblica, comenzando por una efectiva descentralizacin poltica-administrativa. Para viabilizar en la prctica este enfoque son necesarias las condiciones siguientes: a) La voluntad poltica de los gobiernos para un cambio de gestin; b) La creacin de marcos jurdicos y arreglos institucionales que garanticen la participacin ciudadana; c) La definicin de poltica de Estado en temas complejos del desarrollo; d) La participacin interinstitucional y multisectorial; e) El cambio de actitudes de los planificadores y policy makers, y f) La disciplina tcnica-normativa de los operadores institucionales y locales. En general, la planificacin y gestin de espacios geogrficos, sean estos locales o territoriales, podrn ser exitosos en la medida en que los gobiernos la ejecuten con enfoques apropiados de convergencia, focalizacin y articulacin de las polticas y programas nacionales en reciprocidad con la demanda social de los ciudadanos. Parte fundamental para la definicin de las intervenciones de campo es la participacin de los diferentes actores sociales presentes en los espacios geogrficos. La territorialidad de los actores y la visin de los problemas y soluciones, ayudan a establecer una identidad comn y favorece la realizacin de sus estrategias y proyectos.

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Proceso metodolgico
La planificacin y gestin de territorios rurales se desarrolla en varias etapas e incorpora mtodos y herramientas que se aplican dependiendo de las caractersticas jurdicas y polticas, las capacidades institucionales y condiciones propias de las organizaciones de la sociedad civil en los pases. La primera etapa corresponde a los arreglos jurdicos e institucionales previos y a los estudios de diagnstico del espacio rural. Independiente si el espacio rural est circunscrito a un territorio administrativo o social, la participacin ciudadana deber garantizarse institucionalmente para que los diagnsticos sean claros y pertinentes en relacin con la problemtica o tema de estudio, as como tambin de las potencialidades y limitaciones del territorio rural. En esta etapa, la planeacin participativa es la herramienta prctica para jerarquizar los problemas y definir el orden lgico de las intervenciones, construyndose de esta manera la primera aproximacin de la demanda a partir de las bases sociales en los territorios rurales, ya sea a escala local y comunitario, constituyendo tambin el insumo para la formulacin de programas o proyectos con su respectivo Marco Lgico. El abordaje de la oferta pblica y privada corresponde a la segunda etapa de la metodologa. Esta se estructura fundamentalmente del estudio de diagnstico y de los contenidos tcnicos y posibilidades de recursos que ofrecen las instituciones pblicas y privadas. Esta oferta puede expresarse en un plan de accin preliminar para el territorio rural desde la mirada institucional, cuyo ejercicio la prepara para el dilogo con la demanda de los actores sociales en los territorios rurales. La tercera etapa es el punto de encuentro de dilogo-negociacin y concertacin entre la oferta pblica institucional y la demanda de las organizaciones sociales de los territorios rurales. Este encuentro determina la recta final de la planeacin participativa, por cuanto en dicho proceso se determinan los planes de accin concertados y se adquieren los compromisos en trminos de participacin y contribucin necesarios para la ejecucin, monitoreo, evaluacin, control y sistematizacin de resultados, efectos e impactos como producto de las experiencias y procesos de campo (figura 2).

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Figura 2. Modelo de gestin para el desarrollo de territorios rurales

Fuente: elaboracin propia.

Herramientas de anlisis
El mtodo, a grandes lneas, requiere de siete instrumentos bsicos: a) Diagnstico de situacin del territorio rural con sus potencialidades, problemas y limitaciones claramente definidas; b) Planeacin participativa para la definicin de problemas, jerarquizacin de prioridades, diseo de estrategias y establecimiento de acuerdos y compromisos en todo el proceso de intervencin; c) Anlisis FODA por los actores institucionales para potenciar las fortalezas y oportunidades, cumplir con los desafos y enfrentar con efectividad los riesgos y limitaciones que conllevan las intervenciones territoriales; d) Estructura del Marco Lgico y Matriz de Operacin de los planes de accin concertados;
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e) Encuesta y lnea de base de los beneficiarios participantes, como punto inicial para medir el cambio de bienestar conforme a indicadores; f) Montaje del sistema de monitoreo y evaluacin para la valoracin de los procesos, resultados e impactos de las intervenciones territoriales, y g) La sistematizacin y divulgacin de lecciones aprendidas.

Comentarios finales
Los temas del desarrollo integran a diversas posiciones de planificacin y gestin, y en la mayora de los casos se sigue sosteniendo el paradigma de la planificacin ortodoxa sin participacin de las organizaciones sociales. En otras ocasiones, la mirada se centra en la situacin micro, olvidando la dinmica social y productiva y la relacin con el entorno meso y macro. Estas limitaciones conceptuales obligan a pensar en la necesidad de generar consensos entre los diferentes actores sociales e institucionales para el diseo de estrategias apropiadas en el mbito rural y su estrecha relacin con el entorno y la interaccin con otros espacios territoriales, el entorno nacional y regional. La superacin de estas limitaciones, puede abrir la posibilidad de que las polticas pblicas, programas y proyectos se construyan y sean aplicadas de manera armnica para el logro de los impactos esperados frente a los grandes desafos del desarrollo. El ETP constituye una oportunidad metodolgica para que los programas pblicos y privados, incluyendo los proyectos de cooperacin externa, puedan focalizarse, converger y articularse para el logro de impactos deseados en los procesos e intervenciones del desarrollo de manera eficiente y bajo costo-efectividad. La instrumentacin del mismo requiere de algunas condiciones que facilitan o limitan su puesta en marcha para el cumplimiento de objetivos. Es posible que en algunos pases se den
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espacios polticos, jurdicos e institucionales favorables, donde los gobiernos estn identificados y comprometidos con una poltica de inclusin social y econmica de la poblacin ms vulnerable y en pobreza, y que sea efectiva la participacin ciudadana en el proceso. En cambio, habr otros que sean reacios a dichas iniciativas y que los procesos estn a la espera de mejores condiciones y oportunidades.

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