"Pblica ladroce"

Muitos males da burocracia no Brasil fincam suas razes nos tempos coloniais

Eduardo Bueno

Em dezembro de 1548, quase meio sculo depois de "descoberto" por Pedro lvares Cabral, o Brasil ainda era um territrio remoto, quase despovoado (de europeus) e - o que mais importava, na tica da metrpole - pouco lucrativo. Mas, apesar da grave crise financeira que desde 1537 se abatia sobre Portugal, o rei d. Joo III e seus conselheiros decidiram investir dinheiro do tesouro real para estabelecer um governo-geral na vasta colnia sul-americana. Muito dinheiro: 400 mil cruzados, quase um oitavo da receita rgia e o equivalente a uma tonelada e meia de ouro. justo supor que muitas das circunstncias que levaram deciso de que o Brasil deveria ser imediatamente ocupado, colonizado e integrado ao reino estavam ligadas a uma poltica imperial global na qual o desfalecimento financeiro da ndia portuguesa, o avano muulmano no Marrocos e no Mediterrneo e as sempre instveis relaes entre Portugal e as coroas vizinhas (Espanha e Frana) desempenharam papel preponderante.Mas, alm dessas questes geopolticas, o impulso que levou d. Joo III e seus assessores a lanar as bases do "Estado do Brasil" pode ser vislumbrado com mais clareza no novo quadro ideolgico que ento se desenhava. Uma profunda transformao poltico-administrativa estava-se desenrolando em Portugal e havia deflagrado o processo de crescente centralizao de poder nas mos da Coroa. Esse novo regime era inteiramente incompatvel com a ampla liberdade de ao e a autonomia poltico-econmica que, 15 anos antes, fora concedida aos "capites do Brasil", os donatrios agraciados com capitanias hereditrias na Amrica portuguesa. Na Pennsula Ibrica, como tambm em vrios outros reinos europeus, transcorria o perodo que alguns investigadores chamam de "construo e consolidao do Estado Moderno". No era um processo inteiramente novo: em Portugal, por exemplo, ele havia- se iniciado com d. Joo II (rei de 1481 a 1495) e teve continuidade com d. Manuel (que ocupou o trono de 1495 a 1521). Foi, porm, na segunda metade do reinado de d. Joo III (que se prolongou de 1521 a 1557) que tal movimento adquiriu dimenses notveis. A partir de 1540, o Estado portugus comeou a estabelecer uma srie de mecanismos que lhe permitiram aumentar o controle, a coero e o domnio sobre seus sditos. Essas novas e eficientes formas de autoridade e exerccio de poder incluam a realizao de recenseamentos populacionais (os "numeramentos"), alistamento militar obrigatrio, uma definio mais rgida das fronteiras do reino e a criao de um sistema judicial mais poderoso e intrusivo, alm, claro, de formas de tributao mais amplas - associadas a mtodos de cobrana mais eficazes.

Esse governo mais forte, mais centralizado e "racional" estabeleceu um outro tipo de relacionamento entre o Estado e seus cidados. E os novos mecanismos de controle iriam tornar-se mais presentes no apenas no cotidiano daqueles que viviam em Portugal, como logo seriam exportados para os territrios ultramarinos. O estabelecimento de um governogeral - e a conseqente submisso dos capites donatrios e seus colonos autoridade central da Coroa portuguesa - desponta como a face mais visvel desse processo no Brasil. Para cobrar e controlar, vigiar e punir, submeter e exigir dos sditos o cumprimento de uma srie de novas obrigaes civis, os Estados modernos emergentes se viram obrigados a criar vastos e complexos aparelhos burocrticos: um conjunto de rgos e servidores responsveis pelo funcionamento e manuteno do sistema judicirio, do poder fiscal e das foras armadas - ou seja, o corpo administrativo como um todo. Um paradoxo instaurou- se ento no seio desses Estados progressivamente centralizados e autnomos: o rei e seus colaboradores mais prximos (no caso de Portugal, os homens que constituam o Conselho Rgio) tornaram-se virtualmente refns de uma burocracia estatal tentacular, que florescera sombra de seu crescente poderio. Com o passar dos anos, desembargadores, juzes, ouvidores, escrives, meirinhos, cobradores de impostos, almoxarifes, administradores e burocratas em geral - os chamados "letrados" - encontravam- se em posio slida o suficiente para instituir uma espcie de poder paralelo, um "quase Estado", que, de certo modo, conseguiria arrebatar das mos do rei as funes administrativas. Esse mesmo funcionalismo tratou de articular tambm determinadas frmulas legais e informais que lhe permitiram transformar-se em um grupo autoperpetuador: os cargos em geral eram passados de pai para filho, ou ento para parentes e amigos prximos.

As autoridades que, a partir de maro de 1549, desembarcariam no Brasil com a misso de instalar o governo-geral se enquadravam neste perfil. O ouvidor-geral (espcie de ministro da Justia), desembargador Pero Borges, e o provedor-mor (quase um ministro da Economia), Antnio Cardoso de Barros, alm de ganharem bem e de terem obtido seus empregos graas a indicaes da corte, eram assessorados por um contingente de funcionrios "em nmero sem dvida desproporcionado para as coisas do governo", de acordo com a anlise do historiador dson Carneiro. Tanto Borges quanto Cardoso de Barros foram acusados de desviar dinheiro do Tesouro Rgio. Os abusos e desmandos perpetrados durante os dois primeiros governos-gerais (de Tom de Sousa, de 1549 a 1553, e de d. Duarte da Costa, de 1553 a 1556) vo desde o adiantamento dos salrios mais altos (pagos com um ano de antecedncia aos funcionrios mais graduados) at o cancelamento puro e simples do pagamento aos trabalhadores menos qualificados (que precisavam labutar o ano todo antes de receber - no caso, de no receber). Alm disso, o "mantimento" (ou a rao alimentar que deveria ser distribuda pelas autoridades aos funcionrios e a alguns trabalhadores) era, segundo um contemporneo, "pura burlaria", com pesos e medidas freqentemente fraudados. Muitas das empreitadas contratadas pelo Estado durante a construo da Cidade de Salvador foram feitas com preos superfaturados aps licitaes fraudadas, de acordo com as anlises do historiador Teodoro Sampaio. Deve-se ressaltar que o regime das capitanias hereditrias no tinha sido mais eficiente ou impoluto: at 1549, a Terra de Santa Cruz vivera sob o signo do arbtrio. O abuso, a corrupo e a incompetncia foram regra e no exceo durante os 15 anos do regime das capitanias. Boa parte dos cargos judicirios era exercida por analfabetos ou degredados homens que "no os conhece a me que os pariu", que no "tinham livros de querelas, antes as tomavam em folhas de papel", no dispunham de "regimento por que se regerem" e jamais haviam estudado e muito menos prestado

juramento. O quadro geral configurava "uma pblica ladroce e grande malcia", conforme diagnstico de Pero Borges. Quando os reis d. Joo II, d.Manuel e d. Joo III deflagraram o processo que iria impor o poder do Estado e estabelecer a monarquia centralizada, ficou evidente que o nascente sistema judicirio seria um aliado natural na obteno desses propsitos. Racional e sistemtica, a instituio oferecia Coroa os mais amplos e eficientes mecanismos de controle sobre a populao, o que inclua no apenas o cdigo penal, mas tambm o processo burocrtico de arquivamento de dados e informaes, uma grande inovao da poca. Mas o jogo de interesses que se estabeleceu a partir de ento revelou-se uma via de mo dupla: medida que a justia real ia, rpida e quase imperceptivelmente, tornando-se o ncleo administrativo do reino (e, a seguir, do imprio como um todo), os magistrados desembargadores, juzes, corregedores e escrives - passavam a desfrutar de doses crescentes de poder, influncia e riqueza. No topo do sistema judicirio portugus se encontrava o Desembargo do Pao. Criado em fins do sculo XV para dar assessoria ao rei em todos os assuntos ligados a questes legais e administrativas, o Desembargo do Pao acabaria tornando-se o rgo burocrtico central do imprio, especialmente depois da reforma promovida por d. Joo III em 1534, atravs da qual a instituio passou a exercer controle absoluto sobre todos os funcionrios ligados ao aparelho judicirio. Tal controle iniciava-se com o exame dos "letrados" para o exerccio da magistratura (a chamada "leitura dos bacharis") e se estendia atravs dos pareceres requeridos para as suas promoes. Eram os desembargadores do Pao que autorizavam o exerccio da advocacia, examinavam tabelies e escrives e ratificavam (ou no) seus provimentos (instrues ou determinaes administrativas), alm de confirmar as eleies dos novos juzes. Estavam autorizados tambm a conceder cartas de fiana e de seguro, bem como a despachar provises, alvars e licenas. Mas o que realmente transformava o Desembargo do Pao na "instituio nuclear do sistema polticoadministrativo portugus" era o fato de arbitrar os conflitos de competncia entre os demais tribunais e conselhos do reino. Alm disso, seus decretos podiam ser "equiparados aos do prprio rei", uma vez que, como o monarca, "os desembargadores do Pao podiam dispensar as leis, ao contrrio do que sucedia aos demais juzes e tribunais", conforme o historiador portugus Jos Maria Subtil. Natural, portanto, que os desembargadores fossem chamados de "sobrejuzes". A instituio, ainda assim, mantinha uma estrutura bastante simples: era composta apenas por um presidente, seis desembargadores, um porteiro (encarregado de apregoar a abertura e o encerramento das audincias), sete escrives e um tesoureiro. Todas as sextas- feiras tarde esses homens se reuniam com o rei "para discutir a formulao e a correo das leis, a designao de novos magistrados e a condio poltica e legal do reino". Os encontros se davam na Casa de Despacho dos Desembargadores do Pao, chamada de "casinha". Tornar-se desembargador do Pao representava o pice da carreira judiciria em Portugal. Bacharis, escrives, juzes, provedores, ouvidores e corregedores lutavam para obter promoes que os aproximassem daquele cargo, ainda mais que cada promoo trazia consigo maior prestgio, maior salrio e maiores privilgios. Tais privilgios, estabelecidos pelas Ordenaes Manuelinas, incluam isenes fiscais e imunidades jurdicas, alm de admisses em ordens religiosas e militares (como a Ordem de Cristo e a Ordem de Santiago), complementadas pela concesso de ttulos nobilirquicos, "tenas" (penses recebidas do Estado) e comendas.

Infelizmente para muitos candidatos, essas promoes no dependiam de competncia, idade ou grau universitrio: estavam direta e quase que exclusivamente ligadas ao fato de "ter ou no o progenitor (do pretendente) servido Coroa". Afinal, de acordo com o historiador norte-americano Stuart Schwartz, to logo o Judicirio fortaleceu suas ligaes com a Coroa, "os letrados comearam a assumir caractersticas de casta" e, atravs de "casamentos e ligaes familiares, tornaram-se um grupo autoperpetuador", monopolizando os cargos administrativos do governo. Para manter intacta a rede de privilgios, os filhos seguiam as pegadas dos pais, saindo do curso de Lei Cannica ou Civil (geralmente realizado na Universidade de Salamanca, na Espanha, e, mais tarde, na Universidade de Coimbra, em Portugal) direto para o seio do funcionalismo pblico. Tornavam-se, assim, "filhos da folha", como ento se dizia, pois que entravam para a folha de pagamento da burocracia rgia.

Ao decretar a instaurao do governo- geral, em dezembro de 1548, a Coroa pretendia no apenas garantir a defesa da terra e a cobrana de impostos: queria assegurar tambm a aplicao da justia real no Brasil. O homem escolhido para a rdua tarefa foi o desembargador Pero Borges, excorregedor de Justia no Algarve. Alvar rgio assinado em Almeirim, no dia 17 de dezembro de 1548, nomeou- o primeiro ouvidor-geral do Brasil, determinando que "todas as autoridades e moradores da colnia lhe obedeam, e cumpram inteiramente suas sentenas, juzos e mandados, em tudo o que ele (.) fizer e mandar". No mesmo dia e local, Borges recebeu o regimento que definia seus poderes e atribuies. Ao contrrio dos regimentos concedidos ao governador-geral e ao provedor-mor, o do ouvidorgeral nunca foi encontrado. De todo modo, uma carta enviada ao rei por Pero Borges em fevereiro de 1550 permite recuperar as prerrogativas do cargo. Com isso, sabe-se que seus poderes se equiparavam aos dos desembargadores da Casa de Suplicao - que eram os magistrados de mais alto nvel em Portugal, exceo feita aos desembargadores do Pao. Como suprema autoridade da Justia na Colnia, o ouvidor-geral podia condenar morte "sem apelao" indgenas, escravos e "pees cristos livres" desde que o governador-geral concordasse com a pena. Em caso de discordncia, o ru e os autos do processo deveriam ser enviados para um corregedor em Portugal. Nas "pessoas de mor qualidade", o ouvidor tinha "alada at cinco anos de degredo" e, no cvel, "alada at 60 mil reais"- o triplo da alada concedida aos donatrios e o dobro da dos tribunais da corte. Borges estava autorizado tambm "a entrar nas terras dos donatrios por correio e ouvir nelas aes novas e velhas". Embora devesse permanecer "sempre na mesma capitania em que o governador se encontrar" ("salvo havendo ordem em contrrio ou se o bem do servio assim o exigir"), os poderes de Pero Borges eram independentes dos de Tom de Sousa - que, alis, no tinha autorizao para castigar ou anistiar, a no ser em comum acordo com o ouvidor-geral. Mas o homem que chegou na colnia com a misso de distribuir justia no tinha ficha limpa. Em 1543, enquanto exercia o cargo de corregedor de Justia em Elvas, no Alentejo, prximo fronteira com a Espanha, Pero Borges foi encarregado pelo rei de supervisionar a construo de um aqueduto. Quando as verbas se esgotaram sem que o aqueduto estivesse pronto, "algum clamor de desconfiana se levantou no povo", conforme registrado por Vitorino de Almada, em Elementos para um dicionrio de geografia e histria portuguesa, editado em Elvas, em 1888. Os vereadores da Cmara de Elvas escreveram ao rei solicitando uma investigao. Em 30 de abril de 1543, d. Joo III autorizou a abertura de um inqurito.Uma comisso averiguou detidamente as contas e apurou que Borges "recebia indevidamente quantias de dinheiro que lhe eram levadas a casa, provenientes das obras do aqueduto, sem que fossem presentes nem o depositrio nem o escrivo". O prosseguimento das investigaes comprovou que Borges havia desviado 114.064 reais - cerca de 50% do total da verba e o equivalente a um ano de seu salrio como corregedor. No dia 17 de maio de

1547, depois do julgamento ser adiado por trs anos, Pero Borges foi condenado "a pagar custa de sua fazenda o dinheiro extraviado". A mesma sentena suspendeu-o "por trs anos do exerccio de cargos pblicos". O corregedor retornou a Lisboa "deixando atrs de si triste celebridade". A 17 de dezembro de 1548, um ano e sete meses aps a sentena, o mesmo Pero Borges foi nomeado, pelo mesmo rei, ouvidor-geral do Brasil.

Em 15 de janeiro de 1549, duas semanas antes de partir para o Brasil, o ouvidorgeral ainda recebeu de d. Joo III a promessa de que, "se bem servisse", seria promovido a desembargador da Casa de Suplicao to logo retornasse ao reino. No foi o nico agrado rgio: em 17 de janeiro, o monarca concedeu a Simoa da Costa, mulher de Pero Borges, uma penso anual de 40 mil reais, a ser paga enquanto o marido estivesse no Novo Mundo. Para servir no Brasil, Borges receberia 200 mil reais por ano - quase o salrio de um desembargador do Pao (270 mil reais anuais). Sob a ordem direta do ouvidor-geral viriam mais de dez funcionrios, entre eles o escrivo Brs Fernandes (com salrio de 40 mil reais por ano) e o meirinho Manuel Gonalves (20 mil reais por ano). Aps uma srie de reunies na corte, algumas com o prprio rei, os trs principais servidores da Justia no Brasil conseguiram embolsar os salrios antes mesmo de partir de Portugal. Sorte deles: os que vieram para o Brasil sem antes ter recebido no reino foram pagos "em ferro-velho, igual ao que se vende na feira, em Lisboa", de acordo com o depoimento irado do arquiteto Lus Dias, o "mestre da pedraria" encarregado de construir Salvador, cidade que surgiu para abrigar a primeira leva de funcionrios pblicos a desembarcar nas costas do Brasil.

Eduardo Bueno jornalista, escritor e autor de A viagem dos descobrimentos, entre outros livros sobre a histria do Brasil.