Diretoria de Estudos Macroeconmicos Coordenao de Regulao e Estudos de Mercado

NOTAS TCNICAS

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A REGULAO NO TRANSPORTE RODOVIRIO BRASILEIRO

Eduardo Augusto Guimares Lucia Helena Salgado

Rio de Janeiro, outubro de 2003

NOTAS TCNICAS

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A REGULAO NO TRANSPORTE RODOVIRIO BRASILEIRO

Eduardo Augusto Guimares* Lucia Helena Salgado**

Rio de Janeiro, outubro de 2003

* Consultor da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do IPEA. eaguimaraes@alternex.com.br ** Da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do IPEA, da UERJ e do IBMEC. lsalgado@ipea.gov.br

Governo Federal Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Ministro Guido Mantega Secretrio Executivo Nelson Machado

NOTAS TCNICAS
As Notas Tcnicas visam divulgar, de forma rpida e ampla, anlises e resultados parciais de pesquisas realizadas no IPEA ou em parceria com outras instituies, estimulando o debate corrente em torno de questes especficas de natureza conjuntural ou metodolgica.

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o IPEA fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais, possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro, e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. permitida a reproduo deste texto e dos dados contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

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SUMRIO

INTRODUO PARTE 1 CONCORRNCIA E REGULAO NO SETOR DE TRANSPORTE RODOVIRIO

CONCORRNCIA NOS SERVIOS DE TRANSPORTE INTERURBANO A PRIVATIZAO DAS RODOVIAS

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A CONCORRNCIA NOS MERCADOS CRIADOS PELA PRIVATIZAO

A NATUREZA DA REGULAO NO SETOR DE TRANSPORTE RODOVIRIO O MERCADO DE SERVIO DE TRANSPORTE RODOVIRIO O MERCADO DO USO DA RODOVIA

9 12

O MERCADO DOS MERCADOS (OU O METAMERCADO) DO USO DE RODOVIAS RESUMO E CONCLUSES

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PARTE 2 AGENDA PARA REVISO DO MARCO REGULATRIO REFERENTE AO MERCADO DE TRANSPORTE RODOVIRIO INTERNACIONAL E INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS (TRIP)

INTRODUO
O recente processo de privatizao da explorao das rodovias d origem a um quadro regulatrio complexo, ao induzir a constituio de um conjunto de mercados que tm como referncias: a) os servios de transporte rodovirio (passageiros e carga) propriamente dito; b) o uso da rodovia, remunerado pelo pedgio; e c) o contrato de concesso de explorao da rodovia. Os dois textos reunidos nesta Nota Tcnica examinam a regulao no setor de transporte rodovirio interurbano nesse novo contexto e formam os primeiros resultados do projeto de pesquisa nesse tema que a Coordenao de Regulao iniciou em 2003. O primeiro texto Concorrncia e regulao no setor de transporte rodovirio focaliza algumas questes conceituais e analticas associadas a essa nova realidade, enfatizando, em particular, os mercados associados ao uso e explorao da rodovia. O segundo Agenda para reviso do marco regulatrio referente ao mercado de transporte rodovirio internacional e interestadual de passageiros (Trip) complementa o exame do marco regulatrio do setor, ao analisar a regulao dos servios de transporte rodovirio propriamente dito. Estas notas, assim, demarcam uma agenda de tpicos e questes que os estudos de regulao do IPEA estaro aprofundando nos seus esforos de pesquisa.

PARTE 1

CONCORRNCIA E REGULAO NO SETOR DE TRANSPORTE RODOVIRIO

Eduardo Augusto Guimares

Uma indstria caracterizada como um monoplio natural quando o suprimento do mercado, atravs da produo de uma nica firma, permite minimizar o custo do 1 bem ou servio produzido. A constatao de que uma indstria apresenta tais caractersticas implica um desafio para a poltica pblica: preservar a maior eficincia propiciada pela existncia de um nico produtor e, ao mesmo tempo, impedir que esse monopolista exera, efetivamente, seu poder monoplico. Esse desafio tem sido, tradicionalmente, enfrentado atravs da interveno direta do Estado em tais indstrias, seja pela constituio de empresa estatal que assume o papel de 2 monopolista, seja pela implementao de mecanismos de regulao econmica. Os servios de transporte tm sido, tradicionalmente, objeto de interveno do setor pblico, atravs da atuao direta de entidades estatais ou da implementao de marco institucional destinado a regular a operao das empresas prestadoras desses servios. Tais iniciativas tm constitudo, em geral, mas nem sempre, respostas a 3 situaes caracterizveis como de monoplio natural. Por outro lado, a forma e os objetivos da interveno governamental no setor tm sofrido modificaes significativas ao longo do tempo refletindo, alis, uma evoluo comum a outras indstrias sujeitas a intervenes da mesma natureza. Este texto tem por objetivo examinar as transformaes ocorridas no caso do transporte rodovirio e suas implicaes do ponto de vista do marco regulatrio. Seu foco est restrito ao transporte interurbano. CONCORRNCIA NOS SERVIOS DE TRANSPORTE INTERURBANO A prestao do servio de transporte consiste no deslocamento de uma carga (passageiros ou produtos) entre dois pontos do espao. A prestao desse servio pode

1. Essa especificidade reflete a magnitude das economias de escala e de escopo observadas na indstria vis--vis a dimenso do mercado correspondente. Alm disso, o exerccio efetivo e continuado do poder de monoplio nesse mercado depende da presena de barreiras entrada na indstria e do volume e da natureza do investimento a ser realizado por um novo competidor para ingressar nesse segmento produtivo. De fato, se no existem maiores obstculos entrada, se o investimento requerido de menor magnitude e se tal investimento pode ser recuperado caso um novo produtor resolva abandonar o mercado, o aparecimento de lucro extraordinrio propiciado pelo exerccio do poder de monoplio atrair novos competidores, fazendo desaparecer, ainda que temporariamente, o monoplio e afetando assim a poltica de preo e os lucros do monopolista. 2. Isso no significa, evidentemente, que as intervenes diretas do Estado em segmentos produtivos tenham se restringido a indstrias caracterizveis como monoplio natural. Outras motivaes tm tambm inspirado a criao de empresas estatais e a adoo de mecanismos regulatrios. 3. Em alguns casos, a motivao foi exatamente oposta que preside a interveno no monoplio natural: no se trata de procurar reproduzir os resultados que seriam observados em um ambiente competitivo, mas sim de amortecer o prprio processo de competio.

ser desdobrada em atividades subseqentes embarque, deslocamento e desembarque , cada uma delas requerendo uma infra-estrutura prpria: os pontos (terminais) de embarque/desembarque e, no caso do deslocamento, a via e os veculos de transporte. Diferentes modalidades de transporte esto associadas a diferentes infra-estruturas, cujas caractersticas so determinantes quanto forma de organizao da prestao do servio e quanto natureza do mercado correspondente. A via de transporte constitui o elemento mais importante para essa determinao inclusive porque assume caractersticas dicotmicas entre as diversas modalidades de transporte. De fato, contrapem-se aqui, de um lado, os transportes martimo e areo nos quais o uso da via livre, no oneroso e, de outro, os transportes ferrovirio, rodovirio e dutovirio os quais requerem investimentos muito elevados e caracterizveis como custos irrecuperveis (sunk costs). O quadro a seguir resume as caractersticas associadas s diversas modalidades de transporte.
Atividades >>> Infra-estrutura requerida >>> Propriedade da infra-estrutura Martimo Investimento/custo fixo Propriedade da infra-estrutura Areo Investimento/custo fixo Propriedade da infra-estrutura Ferrovirio Investimento/custo fixo Propriedade da infra-estrutura Rodovirio Investimento/custo fixo Pequeno Muito elevado e sunk Pequeno e no sunk Mdio e sunk Empresa transportadora Muito elevado e sunk Governo/concessionria Mdio e no sunk Empresa transportadora Elevado e sunk Ferrovia Ferrovia Elevado mas no sunk Ferrovia Elevado e sunk Aeroporto Livre Mdio e no sunk Empresa area Embarque/Desembarque Pontos de embarque/desembarque Porto Livre Via Deslocamento Veculos Empresa de navegao

No caso dos transportes martimo e areo, apesar de o investimento elevado requerido nos terminais de embarque/desembarque resultar freqentemente em uma situao de monoplio natural nessa etapa, o livre acesso s vias de deslocamento e a natureza recupervel dos investimentos nos veculos de transporte implicam que tais mercados so potencialmente competitivos. Nesse sentido, os mecanismos regulatrios e os acordos entre empresas que prevaleceram nesses setores durante muitas dcadas refletem exatamente um movimento no sentido de impedir que o potencial competitivo se concretizasse. No caso dos transportes ferrovirios, o investimento elevado (e basicamente irrecupervel) associado construo da via frrea, bem como os custos expressivos envolvidos em sua manuteno geram condies tpicas de um monoplio natural que, tradicionalmente, tem sido exercido pela empresa ferroviria proprietria da via e do equipamento de transporte e dos terminais de embarque/desembarque, que

so operados de forma integrada. A regulao, nesse caso, tem por objetivo limitar o 4 exerccio do poder discricionrio da ferrovia monopolista. O transporte rodovirio constitui um caso distinto dos anteriores. A via de transporte no um bem livre como nos transportes martimo e areo; pelo contrrio, sua construo envolve investimentos expressivos (e irrecuperveis), como no caso da ferrovia. Diferentemente desta, no entanto, devido s caractersticas da operao da rodovia, o uso dessa via e a prestao do servio de transporte propriamente dito no constituem um objetivo da entidade que investe na sua construo. Essa dissociao permite caracterizar, em relao ao deslocamento de carga atravs da rodovia, duas atividades econmicas potenciais distintas: a primeira tem como mercadoria o uso da rodovia; a segunda, o deslocamento da carga, ou seja, a prestao do servio de transporte propriamente dito. possvel identificar, assim, dois mercados potenciais: o mercado do uso da rodovia, do qual participam, do lado da oferta, a entidade que explora a rodovia e, do lado da demanda, empresas transportadoras e particulares; e o mercado de servios de transporte propriamente dito, no qual as empresas transportadoras respondem pela oferta, e indivduos e empresas, em geral, compem a demanda. O mercado de servio de transporte rodovirio mostra-se muito competitivo. A inexistncia de barreiras entrada e a possibilidade de recuperar os investimentos realizados na indstria impedem que o mercado evolua no sentido de um maior grau de concentrao e limita a possibilidade de obteno de lucros extraordinrios. Contribui para aumentar o nvel de concorrncia no mercado o fato de no haver, em geral, maiores obstculos a que os prprios usurios dos servios de transporte se tornem autotransportadores possibilidade que est presente tanto no transporte de passageiros quanto no de cargas, nesse caso envolvendo sobretudo os grandes usurios. Alm disso, freqentemente as demais modalidades de transporte constituem, efetivamente, substitutos dos servios supridos pelos transportadores rodovirios. No tocante ao mercado do uso da rodovia, assinale-se que sua existncia no necessria. De fato, tradicionalmente, o investimento para a construo das rodovias tem sido realizado pelas diferentes esferas de governo e seu uso disponibilizado gratuitamente a particulares e empresas transportadoras, no configurando, portanto, um mercado do uso da rodovia. Em conseqncia, embora os investimentos elevados requeridos pelas rodovias caracterizem uma situao de monoplio natural, as questes usualmente associadas a essa condio de mercado no tm estado presentes nesse caso. A PRIVATIZAO DAS RODOVIAS Ao longo das ltimas dcadas, no entanto, a construo das rodovias pelo setor pblico e seu uso gratuito tm dado lugar, pontualmente, cobrana de pedgio e,

4. A constituio do setor em alguns pases (os Estados Unidos no final do sculo passado, por exemplo) gerou, no entanto, um ambiente de forte concorrncia, ensejando a introduo de mecanismos regulatrios destinados a refrear o processo competitivo [ver Viscusi, Vernon e Harrington Jr. (2000., p. 530-531)].

de modo complementar, sua privatizao, vale dizer, a construo e/ou explorao 5, 6 da rodovia por concessionrios. Essa evoluo est basicamente associada a consideraes de natureza fiscal, que refletem duas preocupaes distintas. A utilizao gratuita das rodovias implica, evidentemente, um subsdio em favor do usurio e um encargo para alguma esfera de governo. Assim, a primeira preocupao, associada ao reconhecimento do subsdio, envolve uma questo distributiva: os contribuintes, como um todo, esto sendo prejudicados em benefcio dos usurios diretos e indiretos do servio de transporte. Nesse sentido, a cobrana do pedgio visa fazer o custo do servio incidir sobre seu 7 beneficirio. O segundo aspecto tem a ver com a preocupao crescente com o equilbrio das contas pblicas por parte das diferentes esferas de governo: trata-se, aqui, de desonerar o Estado do encargo de realizar os investimentos requeridos para a expanso e a recuperao da malha rodoviria, bem como dos custos envolvidos em sua manuteno e conservao. Essa ltima perspectiva tem implicaes importantes no tocante opo entre a cobrana de pedgio pelo prprio Estado e a explorao das rodovias por concessionrios. A opo entre essas alternativas envolve uma escolha intertemporal, uma vez que a privatizao da construo e da explorao da rodovia significa no s evitar hoje a realizao de investimentos requeridos para sua implantao ou recuperao (embora abrindo mo de uma possvel receita de pedgio no futuro), mas tambm a possibilidade de antecipar o fluxo futuro de recursos propiciado pela cobrana de pedgio. Assim, a opo pela concesso aparece como a mais atrativa do ponto de vista de governos empenhados em avanar na direo do equilbrio fiscal. A viabilidade do recurso concesso est condicionada, no entanto, capacidade de a rodovia gerar receita e lucro, de modo a atrair investidores privados o que depende do volume potencial de trfego e da elasticidade-preo dessa demanda, por

5. Essa transio tem lugar na Europa a partir da dcada de 1960 (inicialmente, na Frana, Espanha e Itlia), nos Estados Unidos a partir dos anos 1980 (retomando uma tradio do sculo anterior, que havia sido progressivamente substituda por uma participao crescente do Estado ao longo das dcadas precedentes) e nos pases emergentes a partir do final dos anos 1980 (Mxico), mas sobretudo nos anos 1990 [ver Estache, Romero e Strong (2000)]. 6. A privatizao de atividades previamente conduzidas pelo Estado pode ocorrer em formas distintas, atribuindo-se ao setor privado, alternativamente: a) o financiamento, o projeto, a construo, a manuteno e a operao da rodovia [build-operate-transfer (BOT) contracts ou greenfield projects]; b) seu financiamento, sua recuperao, sua manuteno e sua operao [reahabilitate-operate-transfer (ROT) contracts]; c) sua manuteno e sua operao, inclusive a realizao de investimentos necessrios ao longo do tempo [franchise contracts]; e d) sua manuteno e operao [operations and maintenance (O&M) contracts] [ver Estache, Romero e Strong (op. cit., p. 251-253)]. A legislao brasileira distingue entre a) concesso de servio pblico e b) concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica; nesta ltima, o concessionrio assume, por sua conta e risco, a responsabilidade pela construo, conservao, reforma, ampliao ou melhoramento de quaisquer obras de interesse pblico, devendo o investimento a ser realizado, ser remunerado e amortizado mediante a explorao do servio ou da obra (Lei 8.987/95, art. 2). A concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica corresponde, assim, aos BOT e ROT contracts. 7. Essa preocupao est presente na legislao brasileira que inclui, entre os princpios gerais que devem orientar o gerenciamento da infra-estrutura e a operao dos transportes terrestres a determinao de assegurar, sempre que possvel, que os usurios paguem pelos custos dos servios prestados em regime de eficincia (Lei 10.233/01, art. 11, V).

sua vez afetada pela renda do usurio potencial e pela existncia de servios 8 substitutos. A CONCORRNCIA NOS MERCADOS CRIADOS PELA PRIVATIZAO A cobrana de pedgio e a concesso do origem constituio de um mercado do uso da rodovia, trazendo tona a questo do monoplio natural e, conseqentemente, da atuao do Estado no sentido de supervisionar sua operao. Embora a ao requerida do Estado decorra da existncia de monoplio, no h 9 que falar aqui de defesa da concorrncia, uma vez que no h como induzi-la. Na verdade, a atuao regulatria do Estado deve, antes, evitar o exerccio ilimitado do poder de monoplio e, quando muito, tentar reproduzir as condies que vigorariam em um regime de concorrncia o que constitui um objetivo distinto da promoo da concorrncia. Embora no exista a possibilidade de concorrncia no mercado associado ao uso da rodovia, possvel introduzi-la na escolha do concessionrio que vai explorar esse servio, recorrendo-se ao processo de licitao. Tal processo tem sido apontado como dando origem concorrncia pelo mercado (ou concorrncia ex ante). Esta no garante, no entanto, aos consumidores no mercado os mesmos resultados que seriam derivados da concorrncia no mercado nem torna prescindvel a atuao de agncias 10 de regulao, como se ver mais adiante. A concorrncia pelo mercado tem sido freqentemente tratada de forma pontual, como se o processo de licitao relativo explorao de um mercado especfico se esgotasse em si mesmo, constituindo fenmeno isolado. Ora, o processo de concorrncia tem lugar, necessariamente, em um mercado (j que, invertendo a proposio, o mercado , por definio, o espao no qual tem lugar a concorrncia). Cabe afirmar, portanto, que o processo de licitao, ao induzir essa concorrncia pelo mercado, suscita a constituio de um mercado no qual se negocia o mercado do uso da rodovia vale dizer, cria um mercado do mercado do uso da rodovia, o qual ser 11 designado aqui, de forma abreviada, como metamercado do uso da rodovia. A poltica de regulao e, notadamente, a de defesa da concorrncia para o setor de transporte rodovirio devem ter presentes a existncia e a dinmica desse metamercado em particular, porque a concorrncia pelo mercado (ou seja, a concorrncia no metamercado) de natureza completamente distinta da concorrncia no mercado e requer, portanto, um enfoque especfico por parte daquelas polticas.

8. O volume de trfego requerido para viabilizar a explorao rentvel da rodovia depende, evidentemente, da magnitude do investimento requerido do concessionrio. 9. Exceto atravs da oferta de servios substitutos por outras rodovias ou por outros meios de transporte, tais servios so, no entanto, em geral, substitutos imperfeitos e no afetam de forma significativa a atuao do monopolista. 10. A caracterizao do processo de licitao como concorrncia pelo mercado est, no entanto, associada, em sua origem, proposta de que a regulao dos mercados de servios pblicos fosse substituda pela licitao dos direitos de explorao de tais servios [ver Demsetz (1968, p. 55-65)]. 11. Em uma perspectiva mais ampla, possvel caracterizar a existncia de um nico metamercado de uso das rodovias, que abrange todos os mercados de uso de todas as rodovias oferecidas licitao, como se destacar adiante. A anlise apresentada nesse momento, no entanto, considerar o metamercado como referido a apenas uma rodovia.

Essa especificidade ser apontada mais adiante. Importa examinar aqui, no entanto, algumas questes relativas ao metamercado, mais precisamente relativas natureza da mercadoria em torno da qual se estrutura e as singularidades do seu processo de concorrncia. O usufruto da mercadoria negociada no metamercado isto , o acesso, o direito de explorao do mercado do uso da rodovia se instrumentaliza atravs do contrato de concesso, que o objeto imediato do processo de licitao. Por conseguinte, a mercadoria negociada no metamercado no um mercado preexistente licitao, mas sim o mercado do uso da rodovia como definido no contrato de concesso. De fato, esse contrato reconfigura o mercado quando define: a) a estrutura da oferta (ao conferir ao concessionrio a situao de monopolista pelo perodo de vigncia do contrato); b) a forma de operao do mercado (ao fixar tarifas, ao estabelecer as caractersticas tcnicas e o padro de qualidade do servio e ao indicar critrios para a reviso de clusulas contratadas); e c) encargos que incidiro sobre o empreendedor (por exemplo, investimento a ser realizado na construo/recuperao 12 da rodovia ou pagamento a ser feito ao poder concedente). Quanto s singularidades da concorrncia no metamercado, registre-se, inicialmente, o fato de no ser contnua no tempo, mas de se concentrar em processos de licitao que ocorrem em momentos definidos e eventualmente separados por intervalos de muitos anos. Alm disso, destaque-se, em relao ao processo de licitao, que o poder concedente pode contemplar dois objetivos distintos. De um lado, podem ter presentes os interesses dos usurios da rodovia e, indiretamente, dos demandantes dos servios de transporte, procurando obter menor 13 preo e melhor qualidade nos servios disponibilizados pelo futuro concessionrio. Nessa perspectiva, o poder concedente poder eleger o preo como critrio de deciso e definir previamente a qualidade do servio a ser prestado, o que, se houver concorrncia efetiva entre os licitantes com maior nvel de eficincia, far com que o preo resultante do processo licitatrio se aproxime do custo mdio do concessionrio e o lucro efetivo tenda para o lucro normal. Assim, o resultado do processo de concorrncia pelo mercado, embora no reproduza nem substitua a concorrncia no 14 mercado, orienta-se na mesma direo desta.

12. A legislao brasileira que regulamenta o transporte terrestre considera como clusulas essenciais do contrato de concesso, dentre outras: a) o prazo de vigncia da concesso e condies para sua prorrogao; b) o modo, a forma e as condies de explorao da infra-estrutura e da prestao dos servios; c) os deveres relativos explorao da infraestrutura e prestao dos servios, incluindo os programas de trabalho, o volume dos investimentos e os cronogramas de execuo; d) obrigaes dos concessionrios quanto s participaes governamentais e ao valor devido pela outorga, se for o caso; e) tarifas; f) critrios para reajuste e reviso das tarifas; g) receitas complementares ou acessrias e receitas provenientes de projetos associados e h) critrios para reversibilidade de ativos (Lei 10.233/01, art. 35). 13. Nessa perspectiva, o poder concedente pode contemplar, inclusive, o subsdio ao setor. 14. Contudo, se a qualidade do servio no for definida previamente pelo poder concedente, a concorrncia pelo mercado reduzir no apenas o preo mas tambm a qualidade. Uma alternativa consiste em substituir o preo como parmetro de deciso da licitao por um critrio multidimensional que envolva preo e qualidade. Trata-se, no entanto, de um processo licitatrio mais complexo e mais difcil de operar do que o da licitao por preo. Para uma formalizao, ver Viscusi, Vernon e Harrington Jr. (op. cit., p. 397-403).

O poder concedente pode, no entanto, privilegiar as preocupaes fiscais do Estado tendo em vista, inclusive, que tais preocupaes esto, em geral, na origem do prprio processo de privatizao da construo e/ou explorao da rodovia e buscar maximizar a receita a ser gerada pelo concessionrio em benefcio do setor pblico. Nessa perspectiva, o processo de licitao deveria ser desenhado tendo em vista assegurar ao futuro concessionrio condies que permitam maximizar seu lucro no mercado objeto da licitao procurando, por conseguinte, aproximar o resultado do concessionrio, antes do pagamento a ser feito ao poder concedente, daquele que seria obtido pelo monopolista. Evidentemente, quanto maior o lucro esperado no mercado, maior o preo que os agentes econmicos que participam da concorrncia pelo mercado estaro dispostos a pagar pelo seu controle e maior a receita do poder concedente. Nesse caso, a funo da concorrncia pelo mercado maximizar a parcela do lucro extrado pelo futuro concessionrio monopolista nesse 15 mercado que ser transferida para o setor pblico. No de se esperar que as preocupaes fiscais do Estado sejam traduzidas na postura radical sugerida no pargrafo anterior. No obstante, essas preocupaes 16 podem estar presentes no desenho do processo de licitao. De resto, cabe enfatizar que qualquer que seja o objetivo do poder concedente, seu xito depende da existncia e do vigor da concorrncia pelo mercado do uso da rodovia, ou seja, da concorrncia no metamercado do uso da rodovia. A NATUREZA DA REGULAO NO SETOR DE TRANSPORTE RODOVIRIO Os comentrios anteriores caracterizaram a existncia de trs mercados estruturados em torno do transporte rodovirio, entre dois pontos do espao: a) o mercado de servios de transporte rodovirio, b) o mercado do uso da rodovia; e c) o mercado do mercado (o metamercado) do uso da rodovia. O quadro apresentado a seguir define esses mercados. As caractersticas substancialmente distintas desses mercados implicam diferentes padres de concorrncia e requerem atuao diferenciada dos rgos reguladores. Examina-se, a seguir, a natureza do processo de regulao em cada um desses mercados. Esse exame reconhece os diferentes enfoques que podem estar presentes na ao regulatria do poder pblico e destaca, dentre esses enfoques, a defesa da

15. Uma licitao que libere o preo cobrado do usurio do servio e que seja decidida em funo do pagamento que o concessionrio se prope a fazer ao poder concedente acarretar um resultado no qual o preo observado no mercado se aproxima do preo de monoplio, mas o concessionrio aufere apenas lucro normal. A diferena entre o lucro que seria propiciado pelo preo de monoplio e lucro normal ser apropriado pelo poder concedente. Esse resultado ser obtido qualquer que seja o critrio de deciso da licitao a importncia a ser paga inicialmente ao poder concedente ou o percentual da receita da concesso que lhe ser destinado. Para uma formalizao desse resultado, ver Viscusi, Vernon e Harrington Jr. (op.cit., p. 402-404). 16. A legislao brasileira estabelece que os critrios para o julgamento da licitao de contrato de concesso de explorao de rodovia consideraro, isolada ou conjugadamente, a menor tarifa e a melhor oferta pela outorga (Lei 10.233/01, art.34 A, IV).

Mercadoria transacionada no mercado Mercado de servio de transporte rodovirio Mercado do uso da rodovia Mercado dos mercados do uso da rodovia Servio de transporte rodovirio Uso da rodovia

Oferta composta por

Demanda composta por

Mercadorias substitutas

Empresas de transporte rodovirio Concessionrio (monopolista) Poder concedente

Indivduos e empresas em Outras modalidades de geral transporte Empresas de transporte rodovirio e particulares Concessionrios potenciais Rodovias alternativas

Mercado do uso de rodovia

concorrncia, a defesa do consumidor e a superviso da operao de mercados especficos (esse ltimo, considerado usualmente como objeto da regulao econmica stricto sensu). Tais enfoques so considerados como atribuies do aparato regulatrio como um todo, evitando-se enquadr-los em uma estrutura organizacional particular que os atribua a instituies especficas. O MERCADO DE SERVIO DE TRANSPORTE RODOVIRIO Como j enfatizado, o mercado de servio de transporte rodovirio mostra-se muito competitivo. Nesse contexto, no cabe, em princpio, uma ao governamental diretamente focalizada nesse mercado, aplicando-se a apenas as orientaes gerais das polticas de defesa da concorrncia e de defesa do consumidor. No entanto, o pleito por uma interveno da autoridade governamental no mercado e pela implementao de um marco regulatrio especfico tem sido, algumas vezes, formulado por empresas 18 transportadoras que compem o mercado. A interveno esperada no , contudo, uma ao em defesa da concorrncia, mas, antes, uma defesa contra a concorrncia. Tal pleito apresentado, em geral, como uma resposta ocorrncia de polticas de preo predatrias e de prticas oportunistas levada a cabo por segmentos da indstria e por concorrentes recm-ingressados no mercado que caracterizariam uma concorrncia destrutiva, acarretando instabilidade na prestao do servio e 19 deteriorao de sua qualidade. De modo geral, no entanto, o mercado de servios de transporte de cargas tem operado livremente. Distintamente, o transporte de passageiros tem sido submetido a

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17. Notadamente, mas no exclusivamente, daqueles mercados caracterizados como monoplio natural. No se consideram aqui outros enfoques contemplados na ao regulatria do poder pblico, como a defesa do meio ambiente e a defesa comercial. 18. Ou mesmo por empresas ferrovirias. Esse o caso do transporte rodovirio nos Estados Unidos que, como o ferrovirio, esteve submetido a polticas de regulao, durante longos perodos no sculo passado [Viscusi, Vernon e Harrigton Jr. (op. cit., p. 530-551). 19. Embora a questo da qualidade do servio possa ser enfrentada a partir do enfoque da defesa do consumidor, a existncia de um marco regulatrio especfico para o mercado tem sido justificada por sua maior eficcia. Para uma discusso sobre concorrncia destrutiva, ver Kahn (1993, p.172-250).

controles especficos e operado sob um marco regulatrio prprio. Esse marco tem contemplado, inclusive, o controle pelo poder pblico da entrada de concorrentes no mercado, atravs de seleo discricionria por parte de entidades governamentais ou, mais freqentemente, atravs do recurso a processo licitatrio. Nesse ltimo caso, caracterizar-se-ia a substituio da concorrncia no mercado pela concorrncia pelo mercado (e a conseqente constituio de um metamercado de servios de transporte), induzida aqui no pela impossibilidade de promover a concorrncia no mercado, como na situao de monoplio natural, mas exatamente pela razo oposta, pela inteno de coibir essa concorrncia. O MERCADO DO USO DA RODOVIA Como j se mencionou, o enfoque da defesa da concorrncia no cabe no mercado do uso da rodovia, uma vez que no possvel induzi-la. verdade que a concorrncia por esse mercado, introduzida pelo processo de licitao, pode abrir espao para que a 21 competio determine as tarifas a serem a observadas. Contudo, mesmo nesse caso, no h que falar em concorrncia nesse mercado, j que o preo, fixado competitivamente atravs da licitao, corresponde apenas a uma das dimenses do processo de competio que envolve tambm as caractersticas do produto ou do servio, as quais ou sero especificadas em contrato ou sero deixadas discrio do concessionrio monopolista. Da mesma forma, essa transmigrao da concorrncia do metamercado para o mercado do uso de rodovia no dispensa a superviso da agncia reguladora, necessria, por exemplo, para fiscalizar a observncia das clusulas contratuais e coibir comportamento oportunista que possa envolver deteriorao das condies de prestao do servio sem descumprimento do contrato. Assim, incapaz de introduzir a concorrncia no mercado, a ao de superviso que o aparato regulatrio exerce em relao ao monoplio natural pode apenas procurar reproduzir as condies que vigorariam em um regime de concorrncia. Desse ponto de vista, destacam-se, antes de mais nada, a inteno de evitar o exerccio ilimitado do poder de monoplio e, em particular, a preocupao em proteger o usurio do poder discricionrio do monopolista, o que aproxima a interveno governamental nesse mercado do enfoque da defesa do consumidor.
20. A legislao brasileira estabelece que o exerccio da atividade de transporte rodovirio de cargas independe de concesso, permisso ou autorizao, requerendo-se apenas a inscrio do transportador em registro nacional mantido pela ANTT (Lei 9.074/95, art. 2, 2 e Lei 10.233/01, art.14A). Em relao ao transporte rodovirio de passageiros, essa legislao exige permisso da ANTT no caso do transporte coletivo regular e simples autorizao daquela agncia no caso do transporte sob o regime de afretamento. A outorga da permisso pressupe a realizao de licitao e a existncia de contrato que regule a atividade do permissionrio, envolvendo, inclusive, a fixao de tarifas e de regras para sua reviso. J a autorizao da ANTT independe de licitao e exercida em liberdade de preos dos servios, tarifas e fretes, e em ambiente de livre e aberta competio (Lei 10.233/01, arts. 14, 39 e 43). Em todos os casos, cabe, no entanto, ANTT, ao tomar conhecimento de fato que configure ou possa configurar infrao da ordem econmica, comunic-lo ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia ou Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda (art. 31). 21. Como se viu, no entanto, essa no uma conseqncia necessria do processo de licitao. O poder concedente, refletindo preocupaes de natureza fiscal, pode optar por definir a tarifa a vigorar no mercado e decidir a licitao pelo maior pagamento que os concorrentes se dispem a fazer ao Estado ou pelo menor prazo de concesso que esto dispostos a aceitar.

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A poltica de defesa do consumidor, em geral, responde a situaes concretas, sem se apoiar em regras preestabelecidas que balizem a atuao das empresas. Essa orientao tende a prevalecer tambm aqui, quando a rodovia explorada por um ente estatal; nesse caso, a entidade fiscalizada e o fiscalizador se situam no mbito do setor pblico e, freqentemente, se confundem. No caso de concessionrios privados, no entanto, a atuao em defesa do consumidor deve envolver a definio prvia (no mbito do contrato de concesso, por exemplo) de normas e parmetros a serem observados pelo concessionrio at mesmo como forma de resguard-lo de uma atuao discricionria do regulador e a fiscalizao da observncia desse marco regulatrio. Contudo, alm de evitar o exerccio ilimitado do poder de monoplio, a atividade reguladora deve tambm substituir a concorrncia na sua funo de mecanismo de ajuste das condies de operao das empresas e do mercado, diante de eventuais alteraes no ambiente econmico no caso do mercado regulado, esse ajuste tende, alis, a ser bloqueado pelas prprias normas e restries estabelecidas pelo marco regulatrio. Essa dimenso da poltica de regulao uma decorrncia da necessidade de preservar a viabilidade do empreendimento e assegurar a continuidade do servio contratado (essa questo aparece, freqentemente, referida como manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato). tambm um requisito para a atrao de investidores privados e para que a incerteza quanto ao futuro no se reflita nas condies aceitveis para esses investidores quando da contratao da concesso. No entanto, a possibilidade de prever situaes futuras e estabelecer regras contratuais para enfrent-las , evidentemente, limitada. Os contratos de concesso so, assim, inevitavelmente incompletos. Por conseguinte, essa dimenso da poltica de regulao se desdobra necessariamente em negociaes entre a agncia reguladora e o concessionrio e, eventualmente, no exerccio de poder discricionrio por parte da agncia, chamada a decidir sobre situaes no previstas em contrato. Outra conseqncia da necessidade de criar uma alternativa ao mercado como mecanismo de ajuste diz respeito ao compartilhamento do risco decorrente de mudanas no ambiente econmico. No mercado competitivo, o risco , em princpio, compartilhado por todos os participantes, cabendo dinmica do prprio mercado determinar, em cada situao particular, quem se beneficiar dos ganhos e quem arcar com as perdas decorrentes de tais mudanas (que podem, inclusive, resultar na excluso do mercado). No caso do mercado regulado, cabe autoridade competente ao fixar normas contratuais de ajuste, ao renegociar contratos ou em decises ad hoc definir a forma e a extenso como eventuais perdas e ganhos sero repartidos. Vale notar, em particular, que a preocupao com a continuidade do servio contratado, ou com a manuteno da taxa de retorno do empreendimento, significa, 22 freqentemente, fazer recair sobre o usurio o nus do ajuste.

22. A legislao brasileira que regulamenta o transporte terrestre considera como clusulas essenciais do contrato de concesso a definio de critrios para reajuste e reviso das tarifas, estabelecendo que esses critrios devero considerar: a) os aspectos relativos a reduo ou desconto de tarifas; e b) a transferncia aos usurios de perdas ou ganhos econmicos decorrentes de fatores que afetem custos e receitas e que no dependam do desempenho e da responsabilidade do concessionrio (Lei 10.233/01, art. 35, 1).

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Alm disso, a preocupao com a continuidade do servio contratado e a inconvenincia de uma substituio no planejada do concessionrio conferem, a este, certa capacidade de pressionar o rgo regulador no sentido de obter mudanas a seu favor nos termos do contrato de concesso. Essa possibilidade abre espao, inclusive, para uma estratgia oportunista no processo de licitao: oferecer preos suficientemente baixos para derrotar concorrentes e obter o contrato de concesso, contando com alterao posterior nos termos desse contrato que lhe assegure a remunerao desejada. Por outro lado, cabe reconhecer que o rgo regulador detm tambm poder de presso nas negociaes relativas a alteraes dos termos do contrato de concesso requeridas por mudanas no ambiente econmico. De fato, a possibilidade de punir o concessionrio e, em particular, de decidir pela resciso do contrato constitui uma ameaa efetiva, capaz de induzir concesses por parte do concessionrio, sobretudo naqueles casos em que este incorreu em investimentos elevados e de difcil recuperao. Esse poder de presso do regulador pode ter, no entanto, uma contrapartida indesejvel: as propostas apresentadas pelos participantes do processo de licitao podem levar em considerao o risco associado a esse poder de presso, resultando em condies menos favorveis aos usurios do setor ou ao poder concedente. Tais consideraes sugerem que, diante das mudanas de ambiente econmico que inevitavelmente ocorrem durante a vigncia da concesso e ao carter incompleto dos contratos, a eficcia do mecanismo de regulao em substituir o mercado, e assegurar a prestao eficiente do servio de transporte, depende no apenas do vigor da concorrncia pelo mercado e do seu reflexo no processo de licitao, mas tambm da capacidade tcnica e negociadora da agncia de regulao e de sua independncia e autonomia perante as partes envolvidas, entre as quais as demais instncias do aparato de governo. Aqui, tambm, a transmigrao da concorrncia do metamercado para o mercado do uso da rodovia pode, em princpio, contribuir para enfrentar essa questo. De fato, se os intervalos entre os processos de licitao forem reduzidos para perodos suficientemente pequenos, possvel evitar a renegociao do contrato, mantendo-o inalterado durante seu prazo de vigncia e introduzindo, quando da licitao seguinte, as alteraes eventualmente requeridas por mudanas no ambiente econmico. Essa sistemtica permitiria, em particular, que a concorrncia definisse os reajustes de tarifas quando do processo de licitao; alm disso, possibilitaria tambm que, em determinadas situaes, a licitao mantivesse a tarifa vigente e recorresse a outra varivel, at mesmo de natureza qualitativa, para escolher o novo concessionrio. Alm disso, se o desempenho do concessionrio for avaliado e puder afetar suas possibilidades de sucesso no processo de renovao do contrato, a preocupao com a sua reputao dever se refletir na qualidade do servio prestado durante a vigncia do contrato.

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Essa sistemtica , no entanto, de difcil implementao. No caso dos contratos que envolvem financiamento e construo (ou recuperao) da rodovia (BOT ou ROT contracts), o prazo de vigncia deve ser suficientemente longo para permitir a recuperao do investimento realizado pelo concessionrio sem onerar, de forma excessiva, o valor da tarifa. verdade que o nus representado pelo ativo no depreciado durante a vigncia da concesso pode ser transferido para o novo concessionrio no trmino do contrato, repetindo-se esse processo nas sucessivas licitaes. Essa transferncia pode ser mediada pelo poder concedente, que compraria o ativo no depreciado no final do contrato e o revenderia ao concessionrio seguinte, ou resultar de negociao direta entre o antigo e o novo concessionrio. A 24 implementao desse mecanismo, no entanto, no simples. Alm disso, para perodos realmente curtos, que dispensem efetivamente a necessidade de renegociao dos termos do contrato durante a sua vigncia, mesmo admitida a eficcia do mecanismo de transferncia de ativos j indicado ou mesmo para contratos de manuteno e operao que no envolvem maiores investimentos, a curta durao do contrato pode acarretar, alm de custos de transao elevados, desincentivo para a realizao de inovaes e de investimentos de mais longo prazo e instabilidade na prestao do servio. O MERCADO DOS MERCADOS (OU O METAMERCADO) DO USO DE RODOVIAS At aqui, as referncias ao mercado do mercado (ou metamercado) do uso da rodovia associaram-no a uma nica rodovia. Em uma perspectiva mais ampla, cabe, no entanto, caracterizar a existncia de um nico metamercado, que o mercado de todos os mercados de uso das rodovias, abrangendo, assim, todas as rodovias oferecidas ao capital privado para explorao. De fato, as mercadorias negociadas nesse metamercado isto , os mercados dessas rodovias, ou seja, os direitos de explorao de cada uma dessas rodovias aparecem como produtos diferenciados (cada um deles oferecido por um nico vendedor), que, no entanto, so, do ponto de vista dos concessionrios potenciais que compem a demanda, substitutos prximos entre si. Nesse sentido mais amplo, a oferta provm do poder concedente constitudo pelo marco legal do pas, que pode operar no metamercado, seja como monopolista, no caso de esse poder estar concentrado no governo central, seja individualizado em diferentes entes governamentais, quando esse poder compartilhado por distintas 25 esferas de governo. Assim, o metamercado no , necessariamente, um monoplio, embora seja composto, em geral, por poucos vendedores.

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23. Exceto nos casos em que os custos no-recuperveis no so significativos e em que os ativos do concessionrio no so especficos concesso e podem ser transferidos para outros empreendimentos. 24. Para uma anlise das dificuldades e alternativas associadas s licitaes para renovao de contrato, ver Klein (1998). 25. A legislao brasileira relativa a concesses considera, como poder concedente, a unio, o Estado, o Distrito Federal ou o municpio, em cuja competncia se encontre o servio pblico, precedido ou no da execuo de obra pblica, objeto de concesso ou permisso (Lei 8.987/95, art. 2).

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Do ponto de vista de produtos, a oferta apresenta significativa diferenciao. Como se mencionou, a mercadoria negociada no metamercado o mercado de uso de rodovia como definido no contrato de concesso. A diferenciao dos produtos decorre, portanto, no apenas da extenso e das caractersticas de cada rodovia destinada explorao privada e da peculiaridade da correspondente demanda por servios de transporte, mas tambm dos dispositivos contratuais que regularo a sua explorao dentre os quais sobressai a natureza da concesso, isto , se envolve apenas a manuteno e a operao da rodovia (O&M contracts) ou se compreende tambm seu financiamento, projeto e construo ou recuperao (BOT ou ROT 26 contracts). Essa diferenciao, em particular a associada natureza da concesso, d margem a uma ntida segmentao do metamercado do uso de rodovias. Assim, enquanto os mercados de rodovias aos quais se associam contratos de operao e manuteno so acessveis a demandantes de menor porte, aqueles que envolvem a construo (e, em menor grau, a recuperao) da rodovia esto restritos a candidatos que no apenas sejam dotados de capacitao tcnica para levar a cabo o empreendimento, ou pelo menos para contrat-lo com terceiros e supervisionar sua execuo, mas sobretudo que tenham suficiente capacidade financeira para fazer face ao investimento requerido e ao deferimento da receita durante o perodo de execuo da obra. Quanto demanda do metamercado, cabe caracterizar os agentes econmicos que, como concessionrios potenciais, a compem. Nesse sentido, importante ter presente que a privatizao da explorao das rodovias , na maioria dos pases, um fenmeno recente. de se esperar, por conseguinte, que os agentes econmicos que venham a participar dos processos licitatrios induzidos por essa privatizao e que venham assim compor a demanda do metamercado sejam empresas atuantes em outros setores da economia que se disponham a diversificar suas atividades. Essa diversificao mais atrativa para empresas que possam utilizar na explorao de rodovias a experincia acumulada em suas atividades originais. Da porque as empresas do setor de construo pesada e de projetos, notadamente aquelas especializadas em obras rodovirias, aparecem, isoladamente ou em associao, como os participantes naturais do novo mercado. De resto, no caso de contrato que envolva a construo (ou recuperao) da rodovia e seu financiamento, no qual o concessionrio deve ser capaz de mobilizar os recursos financeiros requeridos pelo empreendimento, natural que a participao no novo mercado envolva a associao entre empresas do setor de engenharia civil e instituies financeiras. A trajetria bem-sucedida de uma nova empresa que se prope a atuar na explorao de rodovias compreende sua participao (como demanda) no metamercado de concesses, seguida de sua atuao (como oferta) em um mercado do uso de rodovia especfico. A partir da, sua expanso passa, necessariamente, por participaes subseqentes no metamercado, que lhe assegure a renovao das concesses obtidas e lhe garanta o acesso a novos mercados de uso da rodovia. Por outro lado, cabe admitir que, uma vez constituda uma empresa e assegurada sua presena em um ou mais mercados de uso da rodovia, existe, evidentemente, a
26. Ou, na terminologia da legislao brasileira, se a concesso ou no precedida da execuo da obra pblica.

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possibilidade de que tenha seu controle transferido para novos acionistas, perdendo 27 eventualmente o vnculo original com o setor de engenharia civil stricto sensu. Caracterizada a oferta e demanda, possvel examinar a natureza do processo de regulao do metamercado do uso de rodovias e a orientao a ser perseguida pelo aparato regulatrio nesse caso. Como j mencionado, qualquer que seja a expectativa do poder concedente em relao outorga de concesses e ao processo de licitao de rodovias (obter menor preo e melhor qualidade nos servios disponibilizados pelo futuro concessionrio ou maximizar a receita a ser apropriada pelo setor pblico), seu sucesso depende da existncia e do vigor da concorrncia pelo mercado do uso da rodovia, ou seja, da concorrncia no metamercado do uso da rodovia. Logo, o aparato regulatrio deve atuar, em relao ao metamercado, sob o enfoque da defesa da concorrncia. Contudo, contrariamente ao observado nos mercados em geral, no caso do metamercado a concorrncia relevante, do ponto de vista dos objetivos da poltica de regulao, aquela que se d entre os compradores. , portanto, sobre a demanda, e no sobre a oferta, que deve recair o foco da poltica de defesa da concorrncia. Tal especificidade implica que essa poltica venha a enfrentar questes distintas e, eventualmente, tenha de desenvolver instrumentos diferenciados daqueles que constituem o arsenal tradicional das agncias de defesa da concorrncia. Como na poltica de concorrncia com foco na oferta, tambm aqui uma preocupao central a possibilidade de formao de cartel ou de conluio pontual (nesse caso entre compradores potenciais) com vistas a influenciar a formao de preo ou dividir o metamercado. O fato de a concorrncia no metamercado no ser contnua no tempo, concentrando-se em licitaes que ocorrem em momentos definidos, facilita o acordo entre licitantes potenciais; por outro lado, o fato de essas licitaes serem pouco freqentes e separadas por longos intervalos dificulta a diviso do mercado no mbito de um cartel. De resto, a eficcia da cartelizao depende de coordenao entre os compradores potenciais o que inclui tanto concessionrios quanto empresas ainda no ativas como concessionrias mas que, pela sua atuao em outros setores produtivos, no teriam maiores dificuldades de diversificar suas atividades. Contudo, a segmentao do metamercado do uso de rodovias, apontada anteriormente, pode facilitar a coordenao entre licitantes, notadamente no caso do segmento cujos contratos envolvem a construo ou a recuperao da rodovia, no qual a exigncia de maior capacitao tcnica e capacidade financeira reduz o nmero de licitantes potenciais.

27. A legislao brasileira sobre transporte terrestre condiciona, prvia e expressa autorizao da ANTT, a transferncia da titularidade da outorga de concesso, bem como as transformaes societrias decorrentes de ciso, fuso, incorporao e formao de consrcio de empresas concessionrias ou permissionrias (Lei 10.233/01, art. 30). Ao conceder a autorizao, a ANTT deve ter presente sua atribuio de harmonizar, preservado o interesse pblico, os objetivos dos usurios, das empresas concessionrias, e de entidades delegadas, arbitrando conflitos de interesses e impedindo situaes que configurem competio imperfeita ou infrao da ordem econmica (arts. 30 e 20).

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Como na poltica de concorrncia com foco na oferta, cabe aqui tambm a hiptese de que o nmero e as dimenses relativas dos agentes econmicos que compem a demanda so relevantes do ponto de vista da ocorrncia de prticas contrrias concorrncia. Nesse sentido, merece considerao das autoridades reguladoras as iniciativas no mbito da demanda que reduzem o nmero de licitantes potenciais. Dentre tais atos de concentrao, ressalta a associao entre concessionrios e entre empresas atuantes em outros setores (notadamente, nos de engenharia civil) para participar de licitaes de contratos de explorao de rodovias. O posicionamento do poder pblico ante tais consrcios depende como no caso de fuses ou joint-ventures no mbito da oferta de avaliao de cada situao concreta para determinar se sua constituio visa aumentar a eficincia e a qualidade dos servios a serem prestados (ou mesmo fortalecer a capacidade de competio de licitantes potenciais de menor porte, favorecendo assim a concorrncia no metamercado) ou se corresponde apenas a um movimento no sentido da 28 cartelizao. O exame do grau de concentrao no mercado relevante enfatizado pela poltica de defesa da concorrncia nesse contexto esbarra em obstculos, quando o foco dessa poltica se volta para a demanda. Antes de mais nada, porque no simples, e nem sempre possvel, individualizar os agentes econmicos que compem efetivamente a demanda em um dado momento. Depois porque, ainda que se enumerem os componentes da demanda, no existe uma varivel que permita reconhecer o peso de cada um deles no mercado e que possa prover uma medida sntese do grau de concentrao papel cumprido pela capacidade instalada ou pelo volume de produo ou de venda, quando se trata da concentrao da oferta. Por fim, dentre as questes usualmente abordadas pela poltica de defesa da concorrncia, aparece ainda aqui a prtica de preo predatrio. No metamercado, no entanto, a questo ganha conotao peculiar e est associada a uma estratgia oportunista no processo de licitao: oferecer preos suficientemente baixos para derrotar concorrentes e ganhar o contrato de concesso, contando com a possibilidade de pressionar posteriormente o rgo regulador no sentido de obter alterao nos termos do contrato que assegure a remunerao desejada. RESUMO E CONCLUSES A privatizao da explorao das rodovias d origem a um conjunto de cadeias de mercados, nas quais se sucedem mercados de servios de transporte rodovirio, mercados do uso da rodovia e o metamercado (mercado dos mercados) do uso da rodovia, que constitui o ponto focal dessas cadeias. O poder concedente, como oferta, e os usurios dos servios de transporte, como demanda, se situam nos extremos
28. A legislao brasileira de defesa da concorrncia prev que sejam autorizados os atos de concentrao que atendam s seguintes condies: a) tenham por objetivo aumentar a produtividade, melhorar a qualidade de bens ou servio ou propiciar a eficincia e o desenvolvimento tecnolgico ou econmico; b) os benefcios decorrentes sejam distribudos eqitativamente entre os seus participantes, de um lado, e os consumidores ou usurios finais, de outro; c) no impliquem eliminao da concorrncia de parte substancial de mercado relevante de bens e servios; e d) sejam observados os limites estritamente necessrios para atingir os objetivos visados (Lei 8.884/94, art. 54).

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dessas cadeias; os concessionrios (ativos e potenciais) das rodovias e as empresas transportadoras aparecem entre esses extremos, atuando simultaneamente como oferta e como demanda em diferentes elos das cadeias. A estrutura dos diversos mercados que compem as referidas cadeias apresenta diferenas significativas. Os mercados de servios de transporte mostram-se muito competitivos, enquanto os mercados do uso da rodovia caracterizam-se como monoplios naturais; o metamercado potencialmente competitivo, mas apresenta uma dinmica singular. A ao regulatria do poder pblico se desdobra em diferentes enfoques, dentre os quais importa considerar, no presente contexto, o da defesa da concorrncia, o da defesa do consumidor e o da superviso da operao de mercados especficos. As caractersticas substancialmente distintas e os diversos padres de concorrncia associados aos diferentes elos dessas cadeias de mercados requerem atuao diferenciada dos rgos reguladores. Assim, prescinde-se, em princpio, de uma ao governamental diretamente focalizada nos mercados de servios de transporte, aplicando-se a apenas as orientaes gerais das polticas de defesa da concorrncia e de defesa do consumidor. Contudo, no caso particular do transporte de passageiros, tais mercados tm sido objeto de marco regulatrio especfico que reflete preocupao em assegurar a estabilidade na prestao do servio e em garantir sua qualidade. Em relao aos mercados do uso da rodovia, a atuao governamental deve se traduzir na superviso da operao dos mercados, enquadrando-os em um marco regulatrio especfico. Essa atuao visa coibir e proteger o usurio do exerccio ilimitado do poder de monoplio, aproximando-se assim do enfoque da defesa do consumidor. Deve tambm substituir a concorrncia na sua funo de mecanismo de ajuste do mercado diante de mudanas no ambiente econmico, tendo em vista preservar a viabilidade do empreendimento e assegurar a continuidade do servio. Quanto ao metamercado do uso da rodovia, o aparato regulatrio deve atuar sob o enfoque da defesa da concorrncia. Contudo, nesse caso, contrariamente ao observado nos mercados em geral, sobre a demanda, e no sobre a oferta, que deve recair o foco da ao reguladora. Tal especificidade implica que a poltica dirigida ao metamercado ganha conotaes prprias que a distingue da poltica tradicional de defesa da concorrncia. Evitou-se aqui enquadrar os diversos enfoques e atribuies que compem a ao regulatria do Estado em uma estrutura organizacional particular que os atribua a instituies especficas. De todo modo, as diversas instituies envolvidas devem ter presente, no exerccio de suas atribuies, que a atividade de transporte rodovirio se desdobra em diversas classes de mercado, que essas classes de mercado requerem enfoques e polticas diferenciados por parte do aparato regulatrio e que essas polticas especficas interagem e devem ser articuladas.

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BIBLIOGRAFIA
DEMSETZ, H. Why regulate utilities? Journal of Law and Economics, v. 11, p. 55-56, Apr. 1968. ESTACHE, A., ROMERO, M., STRONG, J. Toll roads. In: ESTACHE, A., RUS, G. (eds.). Privatization and regulation of transport infrastructure. Washington, D. C.: The World Bank, p. 245-246, 2000. KAHN, A. E. The economics of regulation Principles and institutions. Cambridge, Mass.: The MIT Press, p. 172-250, 1993. KLEIN, M. Rebidding for concessions. Public policy for the private sector, World Bank, Note n. 161, Nov. 1998. VISCUSI, W. K., VERNON, J. M., HARRINGTON Jr., J. E. Economics of regulation and rd antitrust. 3 ed. Cambridge, Mass.: The MIT Press, p. 530-551, 2000.

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PARTE 2

AGENDA PARA REVISO DO MARCO REGULATRIO REFERENTE AO MERCADO DE TRANSPORTE RODOVIRIO INTERNACIONAL E INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS (TRIP)*
Lucia Helena Salgado

O objetivo desta nota apresentar sumariamente os principais aspectos de natureza legal e de implicaes econmicas da regulao do servio de transporte rodovirio internacional e interestadual de passageiros (Trip) atualmente em vigor. A partir do quadro traado, propor alteraes para adequar esse marco regulatrio aos parmetros modernos de introduo da concorrncia para a promoo da eficincia econmica e bem-estar dos usurios. O arcabouo legal referente a esse mercado origina-se na Constituio Federal que, no seu art. 21, inciso XII, define o Trip como um servio pblico, o que impe a necessidade por parte da administrao pblica de assegurar a disponibilidade, a continuidade e qualidade de sua prestao. Traduzindo tais exigncias legais para as normas tcnicas de regulao, verifica-se a necessidade de definir regras para a entrada e sada de empresas do mercado e para a garantia do provimento dos servios em condies de qualidade para os usurios. Assim, em vista do ordenamento constitucional, qualquer programa de reviso do marco de regulao deve observar como limite mnimo a garantia de manuteno da prestao adequada do servio ao usurio. O marco regulatrio do Trip consiste, basicamente, na Lei 10.233/01. A outorga da explorao do servio de Trip feita sob a forma de permisso, o que exige a realizao de licitao, nos termos da mencionada lei. A Lei 10.233/01 apresenta um vis contrrio entrada de novas empresas, conforme se pode perceber na redao do Art. 11 do Decreto 2.521/98, que estabelece que uma nova licitao para a prestao de Trip depender de um estudo de mercado, a cargo do Ministrio dos Transportes, que avaliar a convenincia e a oportunidade para a implantao de novos servios. Adicionalmente, a possibilidade de autorizao para novos servios, em concorrncia com os j ofertados, s prevista em carter excepcional, diante de evidncias de que o servio ofertado em condies de monoplio no atende a padres de adequao. Textualmente:
Art. 11. Incumbe ao Ministrio dos Transportes decidir sobre a convenincia e a oportunidade da licitao para prestao do servio rodovirio interestadual ou internacional de transporte coletivo de passageiros.

* A autora beneficiou-se dos comentrios verso anterior dessa nota de Newton Rabello de Castro e Eduardo Fiza,
alm da assistncia de Douglas Pedra. Os erros remanescentes so de responsabilidade da autora.

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 1 A convenincia e a oportunidade para a implantao de novos servios sero aferidas atravs da realizao de estudo de mercado que indique a possibilidade de explorao autnoma do servio. 2 Podero, ainda, ser implantados novos servios em ligao j atendida por servio regular, quando for comprovado que este no vem sendo executado de forma adequada, [...].
o

Ademais, as atuais permisses para explorao dos servios de Trip foram outorgadas pelo perodo de cinco anos, sem que haja a possibilidade de renovao. Tal fato tende a criar incentivos perversos para que as empresas permissionrias negligenciem a manuteno da qualidade na prestao dos servios, bem como deixem de promover investimentos nos mesmos, alguns indispensveis por questes de segurana, como renovao de frotas. As conseqncias desse quadro sero sentidas durante o atual governo, perodo em que estaro sendo gradualmente extintas as permisses em vigor para a prestao do servio de Trip. Alguns aspectos econmicos do servio de Trip merecem destaque, no mbito dessa anlise preliminar. So eles: a) Os mercados relevantes em questo so pequenos e concentrados ligaes entre cidades dentro de um estado ou entre dois estados e caracterizam-se, em grande parte, como monoplios locais. Avaliar o grau de concentrao do mercado de Trip de forma agregada, utilizando a totalidade dos passageiros transportados no pas, levaria concluso de que tratamos de um mercado pulverizado, em que apenas oito empresas alcanariam 2% de participao de mercado e apenas uma apresentaria mais de 10% de participao. Se consideradas tais propores, a anlise levaria a uma subestimao do real poder de mercado das empresas concessionrias de Trip. b) A despeito da capilaridade do servio de Trip, h um amplo contingente de reas no-atendidas, ou atendidas de forma rarefeita, o que torna oportuno o levantamento de informaes atualizadas sobre os servios atualmente oferecidos e com potencial de expanso. Tal mapeamento poderia operar como incentivo entrada de novas operadoras. c) fato que o servio de Trip enfrenta concorrncia intermodal com os demais meios de transporte de passageiros o aquavirio, o ferrovirio e o aerovirio. Entretanto, o transporte aquavirio e o ferrovirio so alternativas ao transporte rodovirio apenas em rotas especficas. J o transporte aerovirio apresenta-se como alternativa ao transporte rodovirio, a depender da existncia de rotas coincidentes, do preo da tarifa area, bem como da faixa de renda do consumidor. Em particular, para parcela significativa da populao, em virtude da restrio de renda, o transporte aerovirio no se apresenta como alternativa vivel. Sob diversos aspectos, portanto, a concorrncia intermodal ao transporte rodovirio deve ser relativizada. Tratamos, portanto, em diversos mercados relevantes, de situaes de monoplio, em vista da ausncia de alternativas economicamente viveis para os usurios. Assim, mais necessria se torna a regulao estrita promovendo a concorrncia, quando possvel, e mimetizando-a, quando no, de modo a se evitar o abuso do poder econmico. Diante desse quadro, sugere-se a seguinte agenda para a modernizao do marco regulatrio do servio de Trip:

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1) Faz-se necessrio regular a entrada e a sada nos mercados de Trip, de modo a introduzir elementos de concorrncia nesse mercado, considerando a necessidade de contestar o poder de mercado dos permissionrios do servio de Trip, fato que, no deve ser minimizado, traduz-se em considervel poder de lobby. 2) Nesse sentido, prope-se a possibilidade de abertura das rotas entrada de empresas-espelho, que poderiam atuar sob o instituto da autorizao, em paralelo s concesses j existentes. Dispensa-se, por meio desse instituto, a necessidade de licitao e injetam-se agilidade e flexibilidade ao sistema. Para tanto, seriam necessrias alteraes na legislao ora vigente para a criao de um novo desenho para os mercados, em que as rotas teriam, ao menos, uma empresa permissionria, com a possibilidade de empresas-espelho autorizadas concorrerem com aquelas. 3) Sugere-se que, atravs de medida provisria, inclua-se na Lei 10.233/01, em seu art. 14, III, alnea e especificando a concesso atravs de autorizao das empresas-espelho nas rotas que a admitirem, conforme avaliao da ANTT. Alterao semelhante deve ser introduzida no Decreto 2.521/98 em seu art. 6., II, acrescentando-se alnea e prevendo a concesso atravs de autorizao das empresasespelho nas rotas que a admitirem, conforme avaliao da ANTT. 4) Na mesma linha, necessrio rever o art. 11 do Decreto Presidencial, que 1 estabelece restries para a possibilidade de ampliao do servio de Trip. A reviso consistiria em, ao contrrio do esprito atualmente manifestado no decreto, estabelecer um vis favorvel entrada de novas operadoras, desde que consideradas as condies tcnicas e de idoneidade dos candidatos para a prestao do servio pblico (em regime de autorizao ou permisso). Como se percebe da leitura do mencionado artigo e conforme j comentado, a autorizao para novos servios d-se hoje apenas em casos excepcionais, como quando a prestao atual apresenta comprovadas falhas. A situao-padro , portanto, a de monoplios locais protegidos por lei. Assim, sugere-se uma inverso dessa lgica, estabelecendo-se a entrada de novos participantes e a prestao de novos servios como a regra, no a exceo. 5) Ademais, tal alterao atenderia melhor ao esprito da Lei 10.233/01 que, em seu art. 12, inciso VII, estabelece como diretriz geral da operao do transporte 2 terrestre, a represso a fatos e aes que configurem competio imperfeita.

1. Art. 11. Incumbe ao Ministrio dos Transportes decidir sobre a convenincia e oportunidade da licitao para
prestao do servio rodovirio interestadual ou internacional de transporte coletivo de passageiros. 1 A convenincia e oportunidade para implantao de novos servios sero aferidas atravs da realizao de estudo de mercado que indique a possibilidade de explorao autnoma do servio. o 2 Podero, ainda, ser implantados novos servios em ligao j atendida por servio regular quando for comprovado o que este no vem sendo executado de forma adequada, conforme o disposto nos Art. 4 e 76 desse Decreto.
o.

2. Art. 12. Constituem diretrizes gerais do gerenciamento da infra-estrutura e da operao dos transportes aquavirio e
terrestre: (...) VII - reprimir fatos e aes que configurem ou possam configurar competio imperfeita ou infraes ordem econmica.

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6) Tanto as empresas permissionrias quanto suas espelho autorizadas deveriam obedecer a especificaes mnimas de qualidade de prestao de servios, bem como a regras de sada do mercado, para que no se prejudique a continuidade de prestao do servio. 7) Quanto s regras que regulam a entrada de empresas, sugere-se que as mesmas sejam as mais simples possveis, para que no venham a constituir barreiras entrada de natureza regulatria. A empresa que vislumbrar oportunidade de negcio na entrada em tal mercado deve poder participar do mesmo, muito embora devam ser impostas regras que impeam a interrupo do fornecimento do servio. 8) Deve-se, ainda, garantir a entrada de empresas-espelho em todas as rotas existentes e evitar limitar tal possibilidade s rotas de maior volume de passageiros. Limitao dessa natureza ampliaria as possibilidades de captura do poder pblico pelos entes privados, diante do potencial de discricionariedade presente na deciso administrativa sobre quais rotas comportariam ou no concorrncia. Mais eficiente seria prover informaes adequadas aos agentes econmicos sobre as rotas e potencial de demanda, deixando aos mesmos a deciso de entrar ou no, cientes de que a sada implicar custos associados ao controle regulatrio da continuidade na prestao dos servios. Conforme se mencionou anteriormente, a definio constitucional do Trip como servio pblico impe a exigncia de continuidade do servio, o que impede a deciso unilateral do agente econmico de retirar-se do mercado e, portanto, eleva seus custos de sada. 9) O desempenho da empresa no que tange qualidade deve ser o critrio bsico para concesso de renovao da permisso ou autorizao de explorao do servio de Trip. Com isso, o marco regulatrio estaria sendo aperfeioado em direo regulao por desempenho (yardstick competition). 10) Deve-se avaliar as alternativas para corrigir a atual falha regulatria que impede a renovao das permisses atualmente outorgadas, uma vez que, conforme mencionado, a mesma cria incentivo pernicioso reduo da qualidade da prestao do servio, inibindo a realizao de investimentos pelas empresas. Como o prazo para as permisses de cinco anos, esperam-se efeitos negativos sobre a qualidade dos servios ainda no atual governo. 11) Adotando uma forma moderna de regulao a de reduo de assimetrias de informao , a ANTT poderia disponibilizar (para os participantes do mercado e potenciais entrantes) informaes relevantes para a deciso de entrada em tais mercados, tais como renda mdia dos municpios que integram as diversas rotas, populao dos mesmos, quantidade de passageiros transportados, preos das tarifas, de maneira a reduzir o custo informacional das possveis entrantes. Com isso, a agncia passaria a desempenhar um papel de planejamento informacional, permitindo ao setor privado melhor identificar as oportunidades de negcio. 12) O novo conjunto de regras deve considerar a necessidade de se tornar atrativa a entrada tanto para o permissionrio, que disputar a licitao para ser a empresa incumbente na rota, quanto para a autorizada, interessada em ser espelho da primeira. Pode-se utilizar a experincia recente de regulamentao do servio de telefonia fixa como orientao para introduo de concorrncia nesse mercado.

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13) Em que pese a competncia estadual para o assunto, sugere-se que o esforo de aperfeioamento do marco regulatrio do servio de Trip, protagonizado pelo governo federal, possa ser estendido pelos estados em sua regulamentao do transporte intermunicipal de passageiros. Tal poderia ser objeto de um conjunto de diretrizes na forma de um programa nacional de transporte rodovirio.

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