Une Bombe Retardement ?

Rapport sur les Partenariats Publics Privs

01/12/2012

Sommaire
I. II. 1) Dfinitions ............................................................................................................................ 3 Historique des PPP en Tunisie : le dveloppement des PPP, un enjeu pr!s l rvolution ........ 3 Depuis 2007 ................................................................................................................................. 3

1) Lacclration de la privatisation via la gnralisation des PPP sous le gouvernement de transition de !i "aid #ssebsi ............................................................................................................. $ III. "es r#uments en f veur du PPP ne tiennent p s et sont remis en $ use p r nom%res de r pports ................................................................................................................................................... % 1. L#& 'R()*#+,& -.+'+".#R& ..................................................................................................... % a.La capacit demprunt du secteur priv serait plus leve que celle du secteur public ............... % b. En ralit, le secteur priv nassume pas les risques ................................................................... % c.Les PPP garantiraient une meilleure rentabilit:......................................................................... 11 d.Impact sur lendettement :les PPP ont t conus pour dissimuler la dette publique:................ 12 e. Les procdures de mise en concurrence associes aux PPP ne garantissent pas les conomies de cots............................................................................................................................................... 13 2. -L#/. .L.,#................................................................................................................................. 13 a.Lourdeur des devis et des contrats .............................................................................................. 1$ b.La difficult pour les rengocier et les modifier......................................................................... 1$ 3. $. 0. .*P),' .L.,# ............................................................................................................................ 10 ,R'+&P'R#+"# ......................................................................................................................... 10 "1+")RR#+"# .......................................................................................................................... 1% a.Une formule plus adapte aux trs grandes entreprises .............................................................. 1% b.Le phnomne pourtant bien rel des ententes de cartel ............................................................ 17 c.La corruption .............................................................................................................................. 17 d.Des stratgies pour stimuler la concurrence : fractionner les lots, rduire les dures et concurrencer le priv ..................................................................................................................... 12 %. 3)'L.,# #, #--."'".,# D) &#R4."# ......................................................................................... 12 a.Le secteur priv nest pas ncessairement plus efficace pour diriger des services. .................... 12 b.Exemples .................................................................................................................................... 15 I&. '(emples pertinents pour l Tunisie : l)$*e$ fl #r nt des PPPs u Portu# l, pro$l m m+me p r le ,-I .............................................................................................................................................. 20 &. .olutions ltern tives u PPP....................................................................................................... 21

/01/"2.I01.............................................................................................................................. 23 411'5'..................................................................................................................................... 26 '++#/# 1 6 PR.+".P')/ ,7P#& D# PPP ............................................................................................. 27 '++#/# 2 6 L#& D.--#R#+,& ,7P#& D# ,R'+&-#R,& D# R.&3)# ...................................................... 22 Pour aller plus loin ................................................................................................................................. 25 2

I.

Dfinitions

Partenariat Public Priv (PPP): Il dsigne toutes les formes de partenariat public-priv pour la gestion des services publics ou la conception, ralisation, maintenance et gestion des infrastructures par lequel une entreprise prive est charge et investit les capitaux en contrepartie de versements effectus par ltat sur une longue priode pouvant atteindre par exemple 20 ans, ou de redevances verses par les utilisateurs (concessions). Concession: La concession est un type de PPP dans lequel les revenus proviennent des redevances verses parles utilisateurs au lieu de versements fait par ltat. Puisque les concessions se rmunrent directement auprs des usagers-clients (page dautoroute, page de parking souterrain, redevance dinfrastructure pour les aroports et les lignes ferroviaires), les concessions comportent un risque de manque de financement li la frquentation, ce risque est appel risque trafic . Le risque trafic se rpercute sur le cot pay par les utilisateurs ce qui explique que lutilisation dune infrastructure conue selon un mcanisme de concession soit en gnrale plus chre pour les utilisateurs. PFI : Littralement initiative de financement priv , la Private Finance Initiative est le principal programme de PPP du Royaume-Uni. Ce partenariat serait une alternative la procdure damnagement conventionnelle inscrite dans le cadre dun march public afin de slectionner des entreprises sur la base de leurs propositions techniques, de leurs moyens et de leur prix. Cf. Annexe 1 : tous les types de PPP

II.

Historique des PPP en Tunisie : le dveloppement des PPP, un enjeu aprs la rvolution

Ce type de privatisation a dj dbut en 2007. Une premire exprience a t initie par linstauration dun cadre juridique des PPP applicables au secteur des TIC avec la loi dorientation n2007-1 du 19 fvrier 2007 relative ltablissement de lconomie numrique, puis il y a eu la ratification dune loi relative aux concessions rglementant la participation du secteur priv la ralisation des projets dinfrastructure et dquipements collectifs promulgue en 2008 (loi n 2008-23 du 1er avril 2003 relatif au rgime des concessions) 1) Depuis 2007 Une personne publique dnomme concdant peut dlguer pour une dure limite une personne publique ou prive la gestion dun service public ou lutilisation et lexploitation des domaines ou des outillages publics en contrepartie des rmunrations quil peroit sur les
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usagers son profit. Le concessionnaire peut tre en plus charg de la ralisation, la modification ou lextension des constructions, ouvrages et installations ou dacqurir des biens ncessaires lexcution de lobjet du contrat. Le contrat peut galement autoriser le concessionnaire occuper des parties du domaine revenant au concdant afin de raliser constructions, ouvrages et installations susviss. La concession est un type de PPP financ par les redevances des utilisateurs (le prix est plus lev du fait de la prise en compte du risque de frquentation basse ou de demande basse) alors que le PPP classique est financ par des loyers verss par lEtat sur plusieurs annes (25 99 ans) tel quun crdit-bail. Il sagit dun endettement des entits publiques auprs secteur priv ou partenaire priv. Cest cette formule de partenariat qui est aujourdhui prsente ltude lAssemble Nationale Constituante.

2) Lacclration de la privatisation via la gnralisation des PPP sous le gouvernement de transition de Bji Caid Essebsi Aujourdhui, un projet de loi sur le dveloppement des PPP est soumis un vote lAssemble Nationale Constituante pour le dveloppement de ce type de PPP1 financ par lEtat. Le projet de loi du partenariats- public priv a t prpar sous le gouvernement de Bji Caid Essebsi et notamment son ministre des Finances Jalloul Ayed. Emna Kallel, tait en charge de ce dossier sous son Ministre. Les autorits cette poque, malgr le caractre transitoire du gouvernement, ont voqu la ncessit de dvelopper des stratgies de partenariat public-priv (qui sont une stratgie de privatisation) au niveau national. Ainsi, fin 2011, aprs la rvolution, 13 conventions de partenariat public-priv avaient t signes dans les domaines des TIC (6 conventions) du transport intelligent (4 conventions) et du domaine bancaire (3 conventions) conformment la loi dorientation n2007-1 du 19 fvrier 2007 relative ltablissement de lconomie numrique. De plus, une rforme institutionnelle et rglementaire est engage afin de fonder un cadre favorable lmergence des PPP sur une base solide et durable. Ainsi, la direction gnrale du PPP a t cre en octobre 2011 dans le cadre de la nouvelle organisation du ministre des Finances (dcret n2011-2856 du 7 octobre 2011) ainsi quune la loi sur les PPP aujourdhui soumise lANC prpar sous le gouvernement de Bji Caid Essebsi. Cette nouvelle direction a pour mission de Moderniser, adapter la rglementation nationale et superviser la mise en uvre des rformes en la matire

Le projet de loi : http://www.anc.tn/site/main/AR/docs/projets/projets.jsp?n=69&a=2012

Planifier long terme les besoins et dvelopper des modles de PPP en particulier dans le cadre de la coopration internationale Assurer lorganisation des relations entre les oprateurs et les collectivits publique sur la base de rgles claires et rigoureuses tout en veillant au respect des exigences de la concurrence Les autorits ont prvu des formations pour les acteurs concerns ainsi que la cration des fonds publics dappui au PPP pour les grands projets. (Ces derniers feront lobjet dune tude ultrieure). De plus, le nouveau code dinvestissement prvoit une partie consacre la loi sur les PPP, la nouvelle structure de la direction gnrale cre en octobre 2011 ainsi que les rgles rgissant ces fonds dinvestissement publics dappui au PPP et une stratgie entire de partenariat public-priv. Les secteurs concerns par le PPP sont : les secteurs des tlcommunications, de lnergie (notamment nergie verte, solaire), du transport (infrastructures), des services lis leau, le traitement des dchets et lassainissement de leau. La dfinition retenue par la loi tunisienne est la suivante : un partenariat publicpriv pour le financement, la conception, la ralisation ou la modification , la maintenance, lexploitation ou la gestion de louvrage ou des quipements ou des infrastructures ou de biens indispensables pour subvenir des besoins dune personne publique en change de versements effectus par la personne publique . Les personnes publiques habilites contracter des PPP sont: lEtat, les collectivits locales, les entreprises publiques ayant autorisation de lautorit de tutelle. Il y a aussi la possibilit pour le partenaire priv de faire une offre spontane selon laquelle il offre un projet et demande son excution de sa propre initiative.

III. Les arguments en faveur du PPP ne tiennent pas et sont remis en cause par nombres de rapports parlementaires de Royaume-Unis (qui a la plus longue exprience en PPP), la cour des comptes franaise, le FMI et aussi la BEI
Daprs le rapport du Bureau de recherches internationales sur les services publics (PSIRU) de la FSESP (Fdration syndicale europenne des services publics) 2 , les PPP soulvent de graves problmes financiers et oprationnels. Les conclusions du rapport sont claire : Ces informations sappuient sur un large ventail dtudes et dlments de preuve empiriques (BEI, FMI et rapport parlementaires et tudes empiriques) et se rfrent notamment aux conclusions des enqutes parlementaires ralises au Royaume-Uni, pays qui enregistre, lui seul, un trs gros pourcentage des PPP europens et qui possde la plus longue exprience des PPP. La conclusion est claire : les PPP ne compltent pas les dpenses publiques mais les absorbent.

1. LES ARGUMENTS FINANCIERS a. La capacit demprunt du secteur priv serait plus leve que celle du secteur public : FAUX Tout dabord, les collectivits publiques et Etat empruntent des taux plus avantageux que les entreprises prives The UK government accepts that private finance is more expensive than conventional procurement, but argues that the extra costs of private finance are offset by the transfer of risk and responsibility for performance to the private sector3.

b. Les PPP assureraient un partage des risqu quitable : FAUX En ralit, le secteur priv nassume pas les risques (Cf. Annexe 2 : tous les types de risques) En effet, le cot demprunt est plus lev pour lentreprise prive et, bien quil serait en principe compens par une meilleure efficience (cest--dire par une optimisation des ressources savoir meilleur contrle des cots au moment de la construction et de
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Rapport de la FSESP (Fdration syndicale europenne des services publics) sur les partenariats public-priv (PPP) 10 lments de rflexion sur les partenariats public-priv (PPP) , Novembre 2011, www.epsu.org.

Pollock, Allyson, David Price et Stewart Player. (2005). The Private Finance Initiative : A policy built on sand. An examination of the Treasurys evidence base for cost and time overrun data in value for moneypolicy and appraisal, rapport ralis la demande du syndicatbritannique UNISON, par des chercheurs du Public Health Policy Unit, UCL (University College London), 22 p., p. 4, se rfranteux-mmes HM Treasury (2003). PFI: Meeting the Investment Challenge, p.109

lopration, salaires plus faibles, etc.), la principale raison invoque pour le recours au PPP est le partage de risques: le partenaire priv prenant sur lui une partie des risques quautrement, avec une formule plus traditionnelle, le public serait seul supporter. Les principaux risques sont ceux lis la construction de linfrastructure et les risques lis la demande (quand les paiements de location lis au niveau dutilisation de lactif ou des services dun PPP ne sont pas levs). Le risque est ainsi valu dans le calcul de loptimisation des ressources (prime du transfert de risque), or ce calcul nest pas public du fait de la clause de confidentialit du contrat. Il nexiste aucune vrification indpendante du calcul du partenaire priv. De plus il est difficile dvaluer le transfert de risque car les contrats de PPP sont assujettis aux dpassements de cots, aux retards, des lments qui sont parfois cachs lors de la rengociation de contrats. Au Royaume-Unis, o les PPP existent depuis beaucoup plus longtemps, ltude de lAssociation britannique des comptables agrs et celle de lcole dadministration des affaires de Manchester ont rcemment conclu que les avantages du financement priv, du transfert de risque et du processus dcisionnel amlior sont trop nbuleux pour permettre daffirmer avec certitude quils compensent les cots additionnels connus qui dcoulent en moyenne du cot en capital, des cots de transaction et de la rduction de la marge de manuvre . Examinant lexprience mondiale des PPP des 30 dernires annes, le rapport conclut que loptimisation des ressources est difficile tablir de manire convaincante tant donn les cots plus levs associs au financement priv et limportante prime payer pour le transfert de risque, en plus des srieux problmes de reddition de comptes pour les engagements pris lgard des fournisseurs de financement priv 4 Au Canada, une tude ralise en 2010 sur des grands projets de PPP au Canada a aussi conclu que le transfert de risque tait gnralement trs faible5.

Dans le cas o le partage de risque est faible pour le partenaire priv ou sil ny a pas de transfert de risque (dans le cas de certaines ngociations mal menes) : la personne publique devra assumer les cots de dpassement ou retard partiellement ou entirement qui sont trs levs et ce sur de longue priode (contrat de plus de 20 voir 99 ans). Sans compter que dans le cas o lexploitant priv fait faillite ou se soustrait ses responsabilits car le profit nest pas assez lev, tous les risques souvent amplifis reviennent au secteur public. De plus, le risqu li la demande (dans le cas dautoroutes par exemple) ou la construction ou autre est souvent un risque plus important et il devrait tre transfr.
Winch, Graham M., 2012, Thirty years of private finance in the United Kingdom , chapitre 13 dans Graham M. Winch, MasamitsuOnishi et Sandra Schmidt (eds) 2012, Taking Stock of PPP and PFI Around the World, The Association of Chartered Certified Accountants, fvrier, p. 122, The private finance of public infrastructure , chapitre 2 dans Winch et al, 2012, p.15 5 Loxley, John avec Salim Loxley, 2010, 2010, Public Service, Private Profits; The Political Economy of PublicPrivate Partnerships in Canada, Fernwood Publishing, Halifax et Winnipeg, p. 91-183.
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Les entreprises exigeront toujours des versements supplmentaires en contrepartie de risques supplmentaires : il ne faut certainement pas sattendre ce que les entreprises du secteur priv qui maximisent les profits assument ce risque sans compensation. En dpit dune longue exprience des PPP, le gouvernement britannique na accumul aucune comptence propre pour valuer le risque et grer de manire efficace les contrats de PPP : les dpartements devraient avoir dvelopp une exprience commerciale propre partir de leur utilisation des PPP, mais nous continuons voir des exemples de projets et de contrats qui manquent clairement de sens commercial 6 Les units de PPP nont pas de responsabilit en matire dvaluation. Elles ont pour mission de promouvoir les PPP mais ne sont pas responsables des rsultats. Or, faut- il ncessairement un PPP pour assurer le transfert de risque du dpassement de cot ou de retard dun projet ? Non, il peut ltre aussi avec la mthode conventionnelle par le paiements de pnalits ou des exigences dassurance sans avoir recours au financement priv dune exploitation prive long terme des infrastructures publiques. Ainsi si les risques ne sont pas transfrs, les consquences peuvent tre trs graves comme dans les exemples cits ci-dessous: Exemples : GRANDE BRETAGNE : La ville de Penticton a pay un prix lev pour les dpassements de cots en capital et doit assumer les dficits annuels dexploitation constants du centre dactivits South Okanagan. Ces dficits non prvus imposent un immense fardeau financier la ville. Le centre dactivits devrait perdre 1,6 million de dollars en 2012, et le budget municipal a d prvoir un dficit de 1,2 million de dollars en janvier 2012. Le non-transfert de risque a entran des compressions dans dautres services et exerc des pressions sur la dotation en personnel et les salaires des employs du centre dactivits. Il faudra imposer dautres compressions ou puiser dans les rserves pour quilibrer le budget de 2012. Un complexe rcratif en PPP de La municipalit de Cranbrook a aussi souffert de dpassements de cots et de manques gagner. Le projet est finalement revenu au secteur public et la municipalit sest retrouve avec le plus important endettement de toutes les municipalits de la Colombie-Britannique. Il faut galement noter que le non-transfert de risque peut tre cach dans le cas de gros projets complexes ce qui entraine long terme des paiements levs pays aux socits prives. De plus, il est trs difficile de cesser un contrat de PPP : si une cole est construite dans le cadre dun PPP dune dure de 30 ans, et quau bout de 10 ans, ce contrat devient superflu,
44e rapport du Comit des comptes publics britanniques, Lessonsfrom PFI and otherprojects HC 1201 01, septembre 2011, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmpubacc/1201/120102.htm
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les pouvoirs publics doivent malgr tout continuer payer lentreprise pendant les 20 annes suivantes. Cest ce qui sest pass au Royaume-Uni, dans une cole dIrlande du Nord7. FRANCE : Cit judiciaire de Paris11/01/2013, Rue 89 par Camille Polloni | Journaliste Taubira oblige de cder Bouygues : lEtat en prend pour trente ans Cest con irm ! la cit judiciaire de Paris doit ou"rir ses portes en 201# dans le $uartier des %ati&nolles, au nord'ouest de Paris( )e dmna&ement du palais de Justice *istori$ue dans une tour con ie + larc*itecte Ren,o Piano a t dcid en 2009( -l doit .tre financ par un partenariat public-priv (PPP) sign avec Bouygues par le gouvernement prcdent en fvrier 2012( /al&r les rser"es de C*ristiane 0au1ira sur ce &rand projet co2teu3, le &ou"ernement pr 4re maintenir le c*antier plut5t $ue de "erser des indemnits + %ou6&ues( 7 Ce serait acile, mais irresponsa1le 8 Ce ntait pas &a&n( )ors du d1at dorientation entre les$uelles elle ne tranc*e pas ! 9 Poursui"re Premi4re possi1ilit ! aire ce $ui tait pr"u( Cest'+'dire $ue l:tat in"estisse ;#1 millions deuros dans le projet, puis "erse + %ou6&ues un lo6er de 90 millions deuros par an en mo6enne( )a ministre calcule alors $uen 20<3, 7 l:tat aura pa6 2,# milliards deuros 8( :lle lance au3 parlementaires ! 7 Comme dmonstration de 1onne &estion, je crois $uon a dj+ ait mieu3 = >(((? -l serait acile, pour moi, de conser"er les c*oses en ltat( )es tra"au3 seraient li"rs en 201;, jaurais le plaisir dinau&urer en 201#@ et je laisserais + mes successeurs la lourde ardoise de 90 millions deuros de lo6er annuel( Ce serait acile, mais irresponsa1le( 8 9 Ren&ocier a"ec %ou6&ues Aucune clause du contrat ne permet de len"isa&er, constate C*ristiane 0au1ira( 9 Renoncer Bi la ministre prsente cette possi1ilit, elle souli&ne $ue 7 les ma&istrats et les &re iers tra"aillent dans des conditions e3tr.mement di iciles et $ue ce projet de cit judiciaire $ui a di3 ans dC&e rpond + un rel 1esoin 8(
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BBC, 2007, Buy Now, Pay Later , http://news.bbc.co.uk/1/hi/programmes/politics_show/6768083.stm

)a ministre nen parle pas cette ois'ci, mais un o1stacle de taille sajoute ! %ou6&ues a assur ses arri4res( :n cas de renoncement au projet, l:tat doit lui "erser 80 millions deuros( :t se retrou"erait ainsi dlest+ la ois dun palais de Justice et dune 1elle somme( 7 Compte tenu des lourdes cons$uences des trois options 8, e3pli$ue C*ristiane 0au1ira, le Premier ministre droit tranc*er( Cest lui $ui a eu le dernier mot, et c*oisi de maintenir le projet( :n parall4le, deu3 inspections ont t lances en juillet, par le minist4re de la Justice et le minist4re des Dinances( Plaido6er de %ou6&ues Din no"em1re, )e Canard enc*aEn r"4le $ue %ou6&ues a d endu son projet directement aupr4s de /ati&non, lui aisant par"enir une note de sept pa&es( )entreprise promet $ue le projet ne sera pas trop co2teu3, rapporte l*e1domadaire( :t surtout ! 7 %ou6&ues sin$ui4te du silence de plom1 o1ser" par le nou"eau pou"oir ace + une re$u.te en annulation dpose au tri1unal administrati ( )association )a justice dans la cit conteste le contrat et le dmna&ement du palais de Justice dans le $uartier des %ati&nolles( Alors $ue les &.neurs ont dpos un premier recours, le 13 a"ril, et remis depuis plusieurs mmoires pour d"elopper leurs ar&uments, la c*ancellerie sest contente dune "a&ue rponse de principe et a laiss le 1tonneur monter seul au ilet( 8 )association en $uestion conteste aussi le montant de lindemnisation + "erser + %ou6&ues en cas dannulation du projet, 1ien prcise dans le contrat, mais selon elle ill&ale( Fes partenariats criti$us )a ormule du partenariat pu1lic'pri", retenue pour la cit judiciaire comme pour le projet de 7 Penta&one + la ranGaise 8, ait dcidment des insatis aits( )une de ses plus &randes pour endeuses, cest, triste coHncidence, C*ristiane 0au1ira( Badressant au3 dputs de droite lors de la m.me sance parlementaire, la ministre sermonne ! 7Ces partenariats public-priv, dont "otre majorit a ait un usa&e asse, d1rid, entranent une fragilisation des finances publi ues sur le long terme, une trentaine dannes en mo6enne, ce $ui est e3tr.mement dlo6al "is'+'"is des deu3 &nrations + "enir( Cest donc a"ec la plus &rande prcaution $ue nous les tudions( 8 )a ministre a e3prim les m.mes rser"es sur les PPP conclus pour les ta1lissements pnitentiaires( Pourtant, l+ aussi, ils ont t maintenus(

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*ttp!//III(rue89(com/2013/01/11/tau1ira'cede'1ou6&ues'letat'en'prend'pour'trente'ans' 238J0#

FRANCE : Prisons neu"es ! le partenariat pu1lic'pri", du 7 1ricola&e 8 )K1ser"atoire international des prisons LK-PM demande $ue le ca*ier des c*ar&es des nou"elles prisons construites a"ec un partenariat pu1lic'pri" soit 7 enti4rement re"u 8( :n 201J, trois "illes doi"ent accueillir de nou"eau3 ta1lissements pnitentiaires pour remplacer des prisons "tustes( )e minist4re de la Justice sest rsolu + les inancer par un partenariat pu1lic'pri", mal&r ses rticences a ic*es( Pr"u par la prcdente majorit, ce mod4le permet + l:tat de recourir + lin"estissement pri" en contrepartie dun lo6er( /ais cest une ormule ju&e trop co2teuse( 7 Cest a1surde et e3tr.mement dce"ant 8, dapr4s la"ocat :tienne NoOl, secrtaire national de lK-P ! 7 Kn pare au plus ur&ent a"ec des solutions de bricolage ui vont alourdir l!endettement de l!"tat sur des di#aines d!annes( 8 Certains dputs lAssemble Nationale franaise ont dpos une demande de commission denqute sur les PPP (proposition n100, enregistr le 19 juillet 2012) 8

c. Les PPP garantiraient une meilleure rentabilit: FAUX La plupart des valuations sont fausses car elles neffectuent pas danalyse comparative du cot/bnfice du PPP envisag, dune alternative reposant sur les procdures normales dattribution des marchs et dune troisime option, consistant ne rien faire. Ceci implique de prendre en compte les impacts extrieurs, et notamment les employs. Mais, jusqu prsent, aucun gouvernement na effectu danalyses normativement appropries des PPP. Lvaluation de ces partenariats devrait tre dirige par des analystes indpendants, que ce soit au sein ou hors du gouvernement9 Au Royaume-Uni, les recettes fiscales prvues sont considres comme un avantage supplmentaire des PPP, mais, en pratique, il ny a aucun contrle et une grande partie des propritaires sont domicilis dans des paradis fiscaux : Certains investisseurs de contrats PFI rduisent leur exposition limpt britannique en crant des organisations extraterritoriales. Pourtant, le Trsor prend les recettes fiscales en compte dans lanalyse cot-bnfice des projets PFI. Le Trsor na pas pu nous dire si les investisseurs PFI avaient pay limpt sur les bnfices et les gains au Royaume-Uni ou si les impts sur les socits avaient t prlevs sur les entreprises PFI. Le secteur public ne dispose pas dinformations
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8ttp699:::.assemblee;nationale.<r91$9pd<9propositions9pion0100.pd<

Boardman A. et Vining A., 2010, Assessing the economic worth of public-private partnerships in International Handbook on Public-Private Partnerships, publi par Graeme A. Hodge, CarstenGreve et Anthony E. Boardman, p. 238, http://www.oecd.org/dataoecd/53/59/47814836.pdf

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suffisantes sur les retours faits par les investisseurs PFI et daucun mcanisme pour partager les gains lorsque les investisseurs vendent leurs parts10 Mme au Royaume-Uni, qui possde pourtant le plus gros et le plus long programme de PPP, le gouvernement na pas effectu dvaluation systmatique des rsultats : Aucune valuation systmatique de la rentabilit des projets PFI oprationnels na t ralise par les dpartements. En consquence, nous ne disposons pas de donnes suffisantes permettant de dmontrer que lutilisation de financements privs a permis damliorer ou de rduire la rentabilit par rapport dautres procdures dattribution des de marchs11 d. Impact sur lendettement :"les PPP ont t conus pour allger la dette publique: FAUX, les PPP dissimule la dette et laggrave Une des consquences de ce type de contrat a t beaucoup (trop?) mise en avant et prsente comme un des avantages : ce n'est pas la personne publique qui s'endette, mais le partenaire priv qui emprunte lui-mme les capitaux ncessaires, construit les quipements et les entretient. En contrepartie, il peroit un loyer sur une dure dtermine de la part de l'acteur public qui, in fine, devient propritaire. Or, la dette que reprsente la somme des loyers que devra verser la personne publique ne figure pas dans son encours de dette. En bon communicant, cela permet de faire construire un quipement public sans dgrader la situation financire de la personne publique : un argument politique fort. Tout ceci n'est videmment qu'un trompe-l'oeil : la personne publique devant verser un "loyer" pendant 20 25 ans, elle a bien une dette envers le prestataire priv. En France, sest pos un problme de sincrit des comptes publiques (les personnes publiques sont soumises un principe de sincrit budgtaire : interdiction de sous-estimer les dpenses et sur-estimer les recettes). Concernant les collectivits territoriales, ce biais est corrig par un arrt du 16 dcembre 2010. Il assimile les Contrat de PPP un endettement depuis le 1er janvier 2011. En effet doivent figurer au compte 16 Emprunts et dettes : "les dettes affrentes aux contrats de partenariat public-priv (PPP) lorsqu' la date de mise en service du bien, la part investissement n'a pas encore t intgralement verse". C'est donc l'obligation de constatation d'une dette envers le partenaire priv. Cela permettra de replacer le PPP sa juste place, celle dun outil parmi dautres de la commande publique, certes diffrent, mais qui ne procure pas de marges financires supplmentaires en matire dendettement.

44e rapport du Comit des comptes publics britanniques, Lessonsfrom PFI and otherprojects HC 1201 01, septembre 2011, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmpubacc/1201/120102.htm 11 National Audit Office (NAO) du Royaume-Uni, 2011, Lessons from PFI and other projects: summary of the five PFI reports, avril 2011, http://www.nao.org.uk/publications/1012/lessons_from_pfi.aspx

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Cette dette envers le partenaire priv est loin dtre faible : Tout d'abord, les loyers verss au priv reviennent au final payer deux trois fois plus cher le cot de l'quipement initial. Par exemple, Balard, le futur Pentagone franais, est valu 745 M, mais il cotera l'Etat plus de 3,5 Mds de loyers sur vingt-sept ans. Autre problme : des clauses peuvent contraindre l'Etat ou les collectivits reverser au pot en cas de besoin. Eiffage a ainsi exig du Centre hospitalier Sud francilien de Corbeil-Essonnes 115 M supplmentaires par rapport au devis d'origine. e. Les procdures de mise en concurrence associes aux PPP ne garantissent pas les conomies de cots. Les procdures dadjudication des PPP sont plus longues et plus onreuses que les procdures normales dattribution des marchs. Elles engendrent ainsi des cots de transaction supplmentaires pour les administrations comme pour les entreprises. La complexit des PPP engendre de trs grosses dpenses juridiques et comptables pour les gouvernements comme pour les entreprises, avec des priodes dadjudication dune dure moyenne de 34 mois 12 . Une tude effectue par les chercheurs de la BEI sur les projets europens a rvl que les cots dacquisition slevaient en moyenne plus de 10 % de la valeur totale de chaque contrat de PPP13. Cette complexit conduit lutilisation de procdures ngocies ou de dialogues comptitifs , et le cot de prsentation des soumissions signifie que peu dentreprises peuvent se permettre de soumissionner pour les PPP. En consquence, il nexiste aucune forme de concurrence : au Royaume-Uni, un rapport parlementaire rcent a soulign que la nature de la PFI signifiait que la concurrence tait susceptible dtre moins intense que dans le cadre des autres formes dattribution des marchs. Nous pensons que les barrires dentre sont trop leves et participent la cration dun march non concurrentiel. La longue, complexe et coteuse procdure dadjudication limite lapptit des consortiums soumissionner pour les projets. Elle signifie galement que seules les entreprises qui peuvent se permettre de perdre des millions de livres dans des offres qui naboutissent pas sy engagent

2. FLEXIBILITE Lorsque les lus doivent sajuster des ralits changeantes, rajuster et faire des coupures, peu importe les raisons, il semble clair que les PPP induisent des rigidits telles quils contraignent les lus et rduisent la marge de manuvre dont ils devraient pouvoir disposer pour sajuster des circonstances imprvues. Dans le cas des PPP puisquil sagit de

Iossa E. et Martimort D., 2011, Risk Allocation and the Costs and Benefits of Public-Private, Partenariats CEPREMAP, document de travail n 1104, http://www.cepremap.ens.fr/depot/docweb/docweb1104.pdf 13 BEI, 2005, Dudkin G. et Vlil T., Transaction Costs In Public-Private Partnerships: A First Look At The Evidence, BEI, Rapport conomique et financier 2005/03, http://www.eib.org/Attachments/efs/efr05n03.pdf

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prvoir ce qui pourrait advenir non pas dans lanne ou dans les cinq ans qui viennent mais bien dici vingt, vingt-cinq ou trente ans, on constate : a. Lourdeur des devis et des contrats b. La difficult pour les rengocier et les modifier On peut changer une loi, un rglement, mme une Constitution, mais rsilier un contrat, cest trs compliqu et trs cher, prvient Marie-Claude Prmont, renomme professeure de droit lENA canada14
Exemple : Ottawa, le conseil municipal a fait une douloureuse exprience. Le conseil sest prononc le 14 dcembre 2006 sur le projet de train lger et a convenu quil valait mieux tout laisser tomber ou, en tout cas, quil fallait reprendre tout depuis le dbut. Or, le partenaire priv, Siemens, qui a investi dans la prparation du projet, ne lentend pas de cette oreille : le partenaire priv rclame 175 M$ pour bris de contrat si le conseil persiste dans son dsir de revenir sur ce que planifiait lancienne administration et, si le conseil devait revenir de meilleurs sentiments, Siemens exigerait tout mme un ddommagement de 70 M$, titre de penalty 15 En 1989, le contrat pour les services deaux Grenoble avait t pass dans des conditions frauduleuses par le maire qui a ensuite t accus en 1994 davoir accept un pot-de-vin16; la nouvelle administration, sitt lue, a voulu casser le contrat mais, comme ctait un contrat en bonne et due forme, tout ce quils ont russi faire, cest de finir par amener le concessionnaire rouvrir le contrat pour nobtenir en bout de course que des modifications somme toute mineures. Et il a fallu attendre jusquen 2000 pour reprendre le contrle dun service qui avait pourtant t privatis de faon frauduleuse et reconnue comme telle par la justice en 1996.

Les PPP permettraient en principe de garantir une plus grande rgularit, dans la mesure o le contrat btonne le financement dun service et son rythme dinvestissement; par exemple, en dbut de contrat, mais cet espoir de garantir un rythme dinvestissement rgulier rsiste difficilement devant lexamen de plusieurs cas concrets o il devient clair que le partenaire priv respecte difficilement cet engagement, notamment pour leau en France17 et en Angleterre18.

Gauthier, ve. (2006). La dmocratie soluble dans l'eau privatise , Alternatives, le journal. mars, vol.12, no6, p. 5, http://www.vrm.ca/documents/EveGauthier-PPPeau.pdf Sherring, Susan. (2007). Things go bump in the night , Ottawa Sun, http://www.ottawasun.com/News/OttawaAndRegion/2007/02/15/3626815-sun.html 16 Begles, Dominique. (1994). Un grand patron pris dans la tourmente de laffaire Carignon , LHumanit, 15 septembre, http://www.humanite.fr/journal/1994-09-15/1994-09-15-708069 17 Moreau, Philippe. (2006). Distribution d'eau : les oprateurs privs accuss de sous-investir , Les chos, 24 novembre, http://www.lesechos.fr/info/energie/4503374.htm 18 Milner, Mark. (2006). Leaks stem flow of profits at Thames Water, The Guardian, 1er dcembre, http://www.guardian.co.uk/money/2006/dec/01/utilities.utilities
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1$

3. IMPUTABILITE Avec une dure qui quivaut plusieurs mandats lectoraux, les PPP limitent limputabilit des lus qui ne peuvent plus tre tenus responsables des oprations au jour le jour.Un guide destin aux municipalits de Nouvelle-cosse fait ici allusion cet avantage des PPP qui ont pour effet de crer une distance entre le service et llu : PPPsmayfacilitate the efficient and needs-baseddelivery of certain services by removingpolitical influences fromday-to-dayoperations 19. Ce contrle exerc par les lus sera moindre avec un PPP.

4. TRANSPARENCE Les entreprises prives insistent sur le fait que de nombreux aspects des PPP sont gards secrets, et notamment les contrats eux-mmes. Le contrat PPP pour les services deau de Berlin a ainsi t gard secret jusqu ce quun rfrendum le divulgue20. Au Royaume-Uni, la transparence sur le cot total et les avantages des projets PPP pour le secteur priv comme pour le secteur public a t opacifie par les dpartements et les investisseurs se cachant derrire la confidentialit commerciale21 La ncessaire transparence des affaires publiques s'oppose ici au tout aussi ncessaire secret commercial des affaires prives. Les PPP sont davantage le fait de trs grandes entreprises, on peut sattendre ce que soient dcupls les problmes de transparence et de manque dinformation. En effet, un constat classique en matire de relations entre les municipalits et les entreprises prives a trait lasymtrie de moyens et dinformation; typiquement, une municipalit na, par exemple, quune seule usine dassainissement des eaux uses et elle na et naura jamais quun seul contrat octroyer sur ce dossier; or, elle fait face des entreprises qui disposentgnralement de moyens considrablement plus importants que les siens et qui dtiennent une exprience (de ngociation de contrat et dexploitation dusines) dveloppe sur de trsnombreux cas un peu partout dans le monde - et avec les PPP, ce sera presque toujours lecas. Lun des deux joueurs a plus dexprience et de ressources que lautre22.

Municipal Services - Strategic Public-Private Partnering: A Guide for Nova Scotia Municipalities Background What is a Public Private Partnership?, p. 5 http://www.gov.ns.ca/snsmr/muns/fin/pdfppp/ PPP_1.PDF Global Water Intelligence, Vol 12, n 3, mars 2011, New hurdle for RWE in Berlin, http://www.globalwaterintel.com/archive/12/3/general/new-hurdle-rwe-berlin.html 21 44e rapport du Comit des comptes publics britanniques, Lessonsfrom PFI and otherprojects HC 1201 01, septembre 2011, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmpubacc/1201/120102.htm 22 Hood, John. (2003). Minimizing Risk : The role of the local authority risk manager in PFI/PPP contracts , Public Policy and Administration, Vol.18, no 2, Summer, pp. 57-70, p. 68. http://ppa.sagepub.com/cgi/reprint/18/2/57; AsenovaDarinka, Matthias Beck, AkintolaAkintoye, Cliff Hardcastleet Ezekiel Chinyio. (2002). Partnership, Value for money and best value in PFI projects; Obstacles and Opportunities , Public Policy and administration, Volume17, no 4, Winter, p.17-18. http://ppa.sagepub.com/cg/reprint/17/4/5
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5. CONCURRENCE Moins de flexibilit, des lus moins directement imputables, moins de transparence, les PPP sont galement la promesse dune diminution de la concurrence. Chose tout aussi certaine en effet, lessence mme de la formule des PPP, qui implique un engagement financier long terme du partenaire priv, a pour consquence inluctable de rduire le degr de concurrence. Toujours dans le guide destin aux municipalits de Nouvelle-cosse ventuellement intresses par les PPP, on lit cette mise en garde : Limited Competition: Where municipalities are seeking to increase private partner participation in services that have been provided by the public partner, there may be a limited number of firms with the experience or expertise to compete for the contract. In such cases, a public monopoly may simply be replaced with a private monopoly that nullifies many of the advantages of a partnership23. Le fait de chercher des partenaires intresss par une formule PPP a toutes les chances de limiter encore davantage le nombre des prtendants : a. Une formule plus adapte aux trs grandes entreprises Le recours aux PPP vince systmiquement les petites et moyennes entreprises locales et favorise la concentration des entreprises (multinationales surtout). Quel est le banquier qui accepterait de sengager financirement pour les vingt-cinq prochaines annes afin dpauler un petit entrepreneur en construction? Poser la question, cest y rpondre. De plus, mme si le contrat initial est octroy une entreprise locale, rien ninterdit quelle soit rachete peu de temps aprs par une trs grande entreprise; cela sest pass ainsi notamment Hamilton : lopration a dabord t octroye en 1994 une entreprise locale, Philip Utilities Management Corporation, filiale 70 % de Philip Services et 30 % du Rgime de retraite des enseignantes et enseignants de lOntario (TEACHERS) ; elle a t rachete par Azurix, filiale dENRON, puis par AWS, American Water Services, elle-mme filiale de la britannique Thames Water (propritaire des rseaux deaux desservant Londres), elle-mme son tour filiale de llectricien allemand RWE24).

Force est de constater que cest le cas galement pour les PPP en Afrique. Si lon prend lexemple du service public des eaux, les partenaires privs sont principalement des multinationales (Veolia, Saur etc. voir Annexe 3) La nature mme des PPP fera en sorte que peu dentreprises seront capables dentrer en comptition pour en dcrocher un et, parmi elles, certainement fort peu de PME; or, une
Municipal Services - Strategic Public-Private Partnering: A Guide for Nova Scotia Municipalities Background What is a Public Private Partnership?, p. 9 24 RWE : Rheinisch-WestflischesElektrizittswerkAktiengesellschaft, lectricit de Rhnanie du NordWestphalie, numro deux de lnergie en Allemagne. RWE a depuis vendu Thames en 2006 et elle sapprterait vendre American Water laustralienne Macquarie au cours des prochains mois.
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des conditions de base pour le bon fonctionnement de lconomie de march, cest lexistence dune concurrence vive. En Tunisie, cela risque fortement de pnaliser les PME tunisienne. b. Le phnomne pourtant bien rel des ententes de cartel Ces accords entre concurrents ont pour but de se rpartir les contrats ( quitablement ), sans quil ne soit ncessaire de sentre-dchirer et de proposer un prix trop bas, avec pour objectif que laffaire demeure vraiment payante, en prservant les apparences dune vive concurrence, pure et parfaite . De nombreux amendes et scandales en Europe dententes de cartel : 1) Le 12 dcembre 2006, les quatre grands groupes d'nergie en Allemagne, EON, RWE, EnBW et Vattenfall Europe, ont confirm que des locaux de certaines de leurs filiales avaient t perquisitionns mardi par la Commission europenne souponns d'avoir viol les rgles de la concurrence http://www.lemonde.fr/web/depeches/0,14-0,39-29107259@7-46,0.html 2) L'un des dirigeants du gant sud-coren de l'lectronique Samsung, accus d'avoir particip un cartel d'entente sur les prix des mmoires DRAM, a accept de purger 10 mois de prison et verser une amende de 250.000 USD. [] Au total 18 individus et quatre entreprises sont viss dans cette affaire, la deuxime plus importante en matire d'anti-trust sectoriel dans l'histoire de la justice, avec 731 millions de dollars d'amendes perus. AFP 21.12.06 | 20h01 Samsung: 10 mois de prison aux USA pour un dirigeant impliqu dans le cartel DRAM, Le Monde, http://www.lemonde.fr/web/depeches/0,14-0,39-29205771@7-46,0.htm 3) En septembre 2012, cest le tour de Veolia, Suez et Saur, condamnes de lourdes amendes par la Direction de la concurrence de la Commission europenne pour cause de cartel http://www.eauxglacees.com/spip.php?page=imprimer&id_article=1225
4) Dcembre 2012 : amende record pour le cartel des tubes cathodiques, sept fabricants

de tubes cathodiques pour tlviseurs et crans d'ordinateur viennent de se voir infliger une amende de 1,47 milliard d'euros par la Commission europenne pour entente illicite c. La corruption Nombreux faits : en dcembre 2006, pour ne retenir que les affaires de plus de 100 millions deuros, il est notamment question d'une enqute pour corruption visant le groupe franais d'lectronique et de dfense Thales, du ptrolier Total et dune affaire mettant en cause lallemand Siemens; en fait, Siemens semble devenir un cas part tant se multiplient les dossiers qui mergent les uns aprs les autres25.
Davet, Grard. (2006). Deux mises en examen dans l'enqute pour corruption visant le groupe Thales , Le Monde, Article paru dans l'dition du 15.12.06,
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Il faudrait tout de mme souligner que le montant des enveloppes est directement proportionnel au volume daffaires convoit; comme les PPP permettent de concder en une seule fois le volume daffaires de vingt ou trente ans, on pourrait raisonnablement supposer que cela aurait pour consquence daugmenter dautant le montant et donc lattrait des potsde-vin. d. Des stratgies pour stimuler la concurrence : fractionner les lots, rduire les dures et concurrencer le priv

Au contraire de la logique des PPP, on voit frquemment les municipalits rduire les dures de contrat et fractionner les lots qui font lobjet dappels doffres (pour les routes de collecte des ordures ou pour le dneigement, par exemple), avec prcisment pour objectif avou de faire de plus petites bouches accessibles de plus petits entrepreneurs. Cest notamment le cas Montral o on fait des appels doffres sur des lots suffisamment petits pour que de nombreux camionneurs artisans puissent concourir.

6. QUALITE ET EFFICACITE DU SERVICE a. Le secteur priv nest pas ncessairement plus efficace pour diriger des services. Les PPP se justifient souvent par les gains apports par le secteur priv en termes defficacit, Mais une grande partie des tudes comparatives prsentent une conclusion trs mitige, qui suggre fortement qu'il n'y a pas de diffrence systmatique en matire d'efficacit. Comme cela a t rsum par le FMI, les arguments en faveur des PPP voquent lefficacit relative du secteur priv. Bien quil y ait une riche documentation sur ce sujet, cette thorie est ambigu et les donnes empiriques sont contrastes26. Les preuves apportes par le Royaume-Uni confirment cela : le rcent rapport du comit parlementaire a conclu que le cot du financement tait beaucoup plus lev avec une PPP. Le cot financier visant rembourser les capitaux des investisseurs PPP est donc beaucoup plus important que le remboursement quivalent des investissements publics directs. Aucun lment ne nous permet de penser que cette mthode de financement inefficace est compense

http://www.lemonde.fr/web/article/0,1-0@2-3226,36-845604@51-845368,0.html Total nouveau vis par une affaire de corruption prsume http://www.lesechos.fr/info/energie/300124832.htm

en

Iran

lesechos.fr,

de Peretti, Bndicte. (2006). Siemens a identifi 420 millions d'euros de factures obscures , La Tribune, 12 dcembre, http://www.latribune.fr/info/Siemens-a-identifie-420-millions-d-euros-defacturesobscures-~-IDF73E732EEC9974B8C1257242004E0E1F-$Db=Tribune/Articles.nsf$Channel=Entreprises%20%26%20secteurs Calla, Ccile. (2006). Corruption chez Siemens : un ex-dirigeant en dtention , Le Monde, 13 dcembre, Article paru dans l'dition du 14.12.06, http://www.lemonde.fr/web/article/0,1-0@2-3234,36-845100@51-844812,0.html http://www.lemonde.fr/web/article/0,1-0@2-3234,36-848009@51-824512,0.html
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FMI, 2004, Public-Private Partnerships, http://www.imf.org/external/np/fad/2004/pifp/eng/031204.htm

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mars

2004,

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par les avantages perus de la PPP provenant du transfert de risque accru. Tout indique prcisment le contraire27 b. Exemples

Exemple du cas dHamilton et service eau :

Le cas dHamilton tait lun des plus importants (de par les montants en cause) et des plus significatifs. La ville de Hamilton (Grande Bretagne) avait dcid de privatiser la provision deau potable et lvacuation des eaux uses. Une compagnie locale, spcialise dans la disposition des dchets industriels, a t choisie pour ce faire. La compagnie avait promis de dvelopper les connaissances dans le domaine, de construire un centre de formation et de gnrer des emplois pour des spcialistes forms Hamilton. Aprs un an de privatisation, la compagnie avait dj mis la moiti des employs en chmage. Cest alors que les surverses et les refoulements dgouts ont vraiment commenc : lusine dassainissement narrivait pas traiter les eaux uses en surplus qui alors vont directement dans le lac Ontario. Sans compter que la compagnie en difficult financire a t rachete par la compagnie Enron, laquelle ayant elle-mme des problmes, la vendue une autre entreprise (la ville a eu comme partenaires 5 entreprises diffrentes en 8 ans, dont 4 quils navaient pas choisi) Au vu dune exprience qui a dur dix ans, le conseil municipal a dcid chance du contrat de ne pas reconduire le contrat. Plus gnralement, les critiques taient froces quand la qualit du service.28 Le second exemple concerne la rnovation du mtro de Londres Une enqute du gouvernement britannique sur un projet en PPP de remise niveau du mtro de Londres arrive la conclusion que le projet a t un chec spectaculaire. Dans un rapport 29 rendu public le mois dernier, le Comit des transports de la Chambre des communes a dclar que la sous-performance pathtique du consortium priv devrait servir davertissement en vue des prochains contrats de PPP. La compagnie Metronet a dpos son bilan en juillet dernier, alors quelle nen tait qu la quatrime anne dun contrat de 17 milliards de livres (33 millions de dollars) pour la modernisation des deux tiers du mtro de Londres. Elle a manqu de fonds aprs des dpassements de cots de 2 milliards de livres (prs de 4 milliards de dollars canadiens) dans le cadre dun PPP pour lequel elle a accord des contrats surpays ses propres actionnaires. Metronet sest aussi montr incapable de respecter les chanciers et le budget. Le rapport du comit sur leffondrement de Metronet souligne que les circonstances entourant lchec de lentreprise dmontrent que le secteur priv nest aucunement dispos assumer des risques significatifs sil nest pas proportionnellement, sinon gnreusement rtribu pour le faire. En bout de ligne, ce sont les contribuables qui en paient le prix.
17e rapport du Comit parlementaire du Trsor britannique, Private Finance Initiative HC 1146, aot 2011, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmtreasy/1146/114602.htm 28 Notamment : Loxley, Salim J. (1999). Analyse dun partenariat Analyse dun partenariat entre le secteur public et priv : lentente de PPP entre Hamilton-Wentworth et la socit Philip Utilities Management, 45 p. http://www.bibliotheque.assnat.qc.ca/01/mono/2004/10/786674.doc
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http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmtran/45/4502.htm

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Vous trouverez dans ce lien ci-dessous plusieurs exemples de PPP en Europe qui ont chou dans les domaines du Transport, eau, ducation et sant et autres : http://bankwatch.org/public-private-partnerships/case-studies Un rapport complet sur les effets nfastes et checs des PPPs en Europe de lEst et centrale (conclusions en pice jointe): http://bankwatch.org/documents/never_mind_the_balance_sheet.pdf

IV. Exemples pertinents pour la Tunisie : lchec flagrant des PPPs au Portugal, proclam mme par le FMI
Les PPP ne sont pas ncessaires pour rsoudre les problmes des pays en crise. Il nexiste aucune preuve que les pays ayant plus souvent recours aux PPP ont moins de risques d'avoir des problmes fiscaux. Selon la BEI, les cinq pays qui ont le plus recouru aux PPP au cours des dernires annes sont la Grce, lIrlande, le Portugal, lEspagne et le Royaume-Uni30*. Dans le cas du Portugal, le plan de sauvetage du FMI et de lUE mentionne les PPP non comme la solution mais comme une grande partie du problme. La lettre dintention exige du Portugal quil promette ce qui suit: Nous allons entreprendre une rvision complte des PPP et des concessions afin de rduire lexposition financire de ltat. Les PPP ont expos ltat des obligations financiers significatives et rvl des faiblesses dans sa capacit grer ces modalits de manire efficace . Il sest galement engag mettre en place une rvision qui permettra dvaluer la porte de la rengociation de tous les PPP et contrats de concession afin de rduire les obligations financires . Pendant ce temps, le Portugal doit suspendre la mise en uvre de tout nouveau PPP et de tout projet dinfrastructures denvergure. Le cadre tout entier et lapproche globale des PPP doivent tre rexamins : Le cadre juridique et institutionnel visant valuer et participer un contrat de PPP ou de concession ainsi qu surveiller sa mise en uvre sera galement rvis et renforc sous le contrle du ministre des Finances et en collaboration avec le personnel de la CE et du FMI dici la fin de lanne 2012. Nous ne participerons aucun nouveau PPP ou concession, que ce soit lchelon national comme lchelon local, avant la fin des rvisions et des rformes juridiques et institutionnelles31 Dans son premier examen du plan de sauvetage, le FMI a remarqu que lun des PPP du Portugal avait chou. Le Portugal a t pri de mettre un terme toutes les crations de PPP
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BEI, 2010, Kappeler a. et Nemoz M., Public-private partnerships in Europe before and during the recent financialcrisis, rapport conomique et financier 2010/04, juillet 2010, www.eib.org/epec/resources/efr_epec_ppp_report.pdf
31

FMI, 2011, Portugal : Letter of Intent, 17 mai 2011 http://www.imf.org/external/np/loi/2011/prt/051711.pdf

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de la part des administrations rgionales et locales32. Plutt que de recourir davantage aux PPP, les pouvoirs publics vitent les nouveaux PPP et vont jusqu renationaliser les PPP existants. Le Comit parlementaire britannique a fortement recommand au gouvernement britannique dadopter cette politique, et notamment de prendre en charge le financement des PPP existants, avec une large rduction des cots: Le Trsor devra envisager dutiliser davantage demprunts dtat pour financer les nouveaux investissements. La manire la plus simple de grer les contrats PPP actuels est, pour les pouvoirs publics, de racheter la dette (et peut-tre galement les actions) une fois la phase de construction termine. Cela entranera un accroissement du niveau global de la dette publique mais cela naugmentera pas le dficit structurel. Il sera dsormais plus abordable de payer les intrts de la dette publique visible plutt que ceux de la dette cache des PPP. Chaque point de pourcentage de rduction du taux dintrt pay sur les 40 milliards de livres sterling de la dette estime des PPP permettrait dconomiser chaque anne 400 millions de livres sterling33 En mai 2012, European Report on Development a publi le rapport Lutter contre la pnurie : mieux grer les ressources en eau, nergie et terres pour une croissance inclusive et durable , qui critique les rsultats du secteur priv notamment dans le secteur de l'eau. Ce rapport voque par ailleurs galement les partenariats public-public (PuP) de faon positive et souligne que les PuP sont gnralement moins coteux [que les PPP] et se consacrent davantage au dveloppement de capacits et l'quit des solutions. L'une de ses grandes conclusions est que les gouvernements doivent pouvoir choisir entre diffrentes options de partenariats et mettre un terme tout partenariat inefficace 34

V.

Solutions alternatives au PPP

Les PPP sont prsents comme LA solution au manque gagner de ltat, endetts jusquau cou et ntant pas capable dinvestir dans le dveloppement dinfrastructures dans les secteurs aussi vitaux que leau, la sant, lhabitat, lducation, le transport et lnergie. Comme nous lavons vu prcdemment, les PPP sont loin dtre une solution, bien au contraire. Avant de proposer les solutions ou alternatives, le gouvernement a-t-il fait un diagnostic permettant didentifier les causes de cette incapacit ? Et ces projets dinfrastructure serontils rentables ? Si oui, pour qui ? Car en Afrique on voit que ces infrastructures, loin de

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FMI, 2011b, Portugal: First Review Under the Extended Arrangement 17e rapport du Comit parlementaire du Trsor britannique, Private Finance Initiative HC 1146, aot 2011, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmtreasy/1146/114602.htm 17e rapport du Comit parlementaire du Trsor britannique, Private Finance Initiative HC 1146, aot 2011, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmtreasy/1146/114602.htm http://erd-report.eu/erd/report_2011/documents/erd_report%202011_en_lowdef.pdf

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saxer sur lducation et la sant par exemple, sont surtout orientes vers lexploitation des ressources naturelles. 1) En effet, pourquoi lEtat nest pas capable de consacrer une partie de ces revenus la construction de ces infrastructures et amliorer les conditions de vie de ces concitoyens? LEtat na pas de marges suffisantes par ses revenus. 2) Pourquoi na-t-il pas assez de marges suffisantes dans ses revenus 35 pour en investir une partie dans ces infrastructures? Ces recettes sont insuffisantes pour plusieurs raisons : La fuite des capitaux est une vritable hmorragie pour les finances de lEtat 36 Un rapport de deux conomistes du PERI Institute (Political Economy research institute) doctobre 2012 a rvl que le total de la fuite des capitaux de la priode 1970-2010 pour la Tunisie reprsentait 38.9 milliard de dollars (soit le double du stock total de notre dette) dont 87% durant le rgime de Ben Ali. Cela reprsente 3700 dollars /habitant, une somme faramineuse. Si la Tunisie avait pu viter ne serait-ce que la moiti des fuites de capitaux sur cette priode, elle serait en 2010 sans aucune dette. la concurrence fiscale est un flau pour les pays en voie de dveloppement La concurrence fiscale repose sur une concurrence du moins disant fiscale concernant l'impt sur les socits (IS) et faisant ainsi chuter les recettes fiscales. Les incitations fiscales spciales expliquent en grande partie cette baisse des recettes sur l'IS. La premire tude dtaille du FMI37surla question concluait en juillet 2009 que les incitations fiscales, destines attirer les investisseurs trangers, font chuter les recettes fiscales mais ne favorisent pas la croissance. L'un des meilleurs experts des paradis fiscaux, Nicholas Shaxson, dans son livre rfrence, Les Paradis Fiscaux , commente l'tude du FMI de la sorte : Parmi ces mesures d'incitation figurent les exonrations fiscales temporaires, gnralement considres comme la forme d'incitation la plus pernicieuse , disent les conomistes du FMI. La Grande-Bretagne les a brivement exprimentes sous Margaret Thatcher, jusqu' ce qu'il devienne clair que cela ne marche pas : accordez une exonration fiscale de dix ans, et les socits plient bagages et s'en vont au bout de neuf ans et onze mois, ou transfrent leurs activits dans une autre filiale pour gagner dix ans de plus. Malgr les checs, l'Afrique a t quand mme invite prendre de telles mesures. En 1990, un seul pays
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A part lemprunt, les revenus de lEtat se composent de :recettes fiscales (impts directs et indirects), recettes non fiscales(les dividendes verss par des entreprises dont l'tat est actionnaire ect) LeonceNdikumana et James K. Boyce, Capital Flight from North African Countries from 1970-2010, otobre 2012 : http://www.peri.umass.edu/fileadmin/pdf/ADP/NAfrica_capitalflight_Oct15_2012.pdf : World Banks Global Development Finance database (www.worldbank.org) and data used for these comparisons are compiled in the IMFs Direction of Trade Statistics.
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http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2009/wp09136.pdf

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subsaharien proposait des exonrations fiscales temporaires ; une dcennie plus tard, tous le faisaient. Ces exonrations sont souvent disponibles dans des zones franches ddies l'exportation, qui sont un peu comme des petits paradis fiscaux logs au cur de l'tat. Quand ces zones sont cres, les riches nationaux qui veulent y investir envoient invariablement leurs capitaux l'tranger, les dissimulent dans une structure off-shore secrte puis les rapatrient, rduisant ainsi leur note d'impt dans l'opration [en se faisant passer pour trangers] . C'est exactement la situation qui prvaut aujourd'hui en Tunisie. Il n'y a qu' prendre les exemples des zones franches de Bizerte et de Zarzis. Au lieu de lutter contre ce flau qui rode profondment les recettes fiscales du pays, le nouveau gouvernement compte faire passer un nouveau code d'incitations (fiscales) l'investissement, c'est-dire un approfondissement du flau en l'largissant des secteurs stratgiques jusque l pargns par ce rgime fiscal off-shore.

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CONCLUSION
La dfinition retenue par la loi tunisienne est la suivante : un partenariat publicpriv (PPP) pour le financement, la conception, la ralisation ou la modification , la maintenance, lexploitation ou la gestion de louvrage ou des quipements ou des infrastructures ou de biens indispensables pour subvenir des besoins dune personne publique en change de versements effectus par la personne publique . Les personnes publiques habilites contracter des PPP sont: lEtat, les collectivits locales, les entreprises publiques ayant autorisation de lautorit de tutelle. Ainsi, les PPP sont prsents comme LA SOLUTION au manque gagner de ltat, endetts jusquau cou et ntant pas capable dinvestir dans le dveloppement dinfrastructures dans les secteurs aussi vitaux que leau, la sant, lhabitat, lducation, le transport et lnergie. Or, les PPP sont loin dtre une solution, bien au contraire. En effet, les arguments en faveur du PPP ne tiennent pas et sont remis en cause par nombres de rapports parlementaires du Royaume Uni (qui a la plus longue exprience en PPP), la Cour des comptes franaise, le FMI et aussi la Banque europenne dinvestissement : Les PPP cotent plus cher que la mthode conventionnelle des marchs publics (pour lesquels il y a des solutions alternatives concernant la couverture du risque) Le secteur priv nassume pas tous les risques et ne garantit pas une meilleure rentabilit ni qualit du service De plus, les PPP ont t conus pour dissimuler la dette publique : il sagit dune dette envers le partenaire priv et entraine un fardeau pour le budget de lEtat sur plusieurs dcennies ( travers les redevances pays chaque anne). Les devis et contrat savrent tre dune lourdeur qui ne permettent pas de les rengocier ou les modifier facilement et sont frapps de la clause de confidentialit qui est contraire la ncessaire transparence des affaires publiques. Enfin, cette formule est plus adapte aux multinationales : Le recours aux PPP vince systmiquement les petites et moyennes entreprises locales et favorise la concentration des entreprises (multinationales surtout).

De nombreux exemples prouvent leur chec (France, Royaume Uni, Canada ect.) et galement au Portugal o mme le FMI a conclu leur chec flagrant. De plus, alors que la nouvelle constitution tunisienne consacre la dcentralisation comme tant le nouveau systme de gestion des affaires publics, et manquant dexprience et de recul pour implmenter et valuer la gestion des affaires dcentralises et de ces contrats au niveau local, le dveloppement des PPP semble prmatur au vu de labsence de mcanismes de contrle et les risques dincitation la corruption. Il est primordial que la Tunisie gagne en exprience dans la pratique de la dcentralisation, quil y est une amlioration de la

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transparence et de la bonne gouvernance avant mme de discuter de limplmentation du mcanisme des PPP. Par ailleurs, pourquoi a-t-on recours aux PPPs ? Parce que les recettes de lEtat sont insuffisantes cause de la fuite des capitaux qui est une vritable hmorragie pour les finances de lEtat et dune mauvaise politique fiscale quil faut absolument rformer. En termes dmocratiques, comme le souligne N. Shaxson : Ce sont les impts, non l'aide internationale, qui sont la source de financement la plus durable pour le dveloppement. Les impts obligent les gouvernements rendre des comptes leurs concitoyens, tandis que l'aide internationale oblige les gouvernements rendre des comptes aux donateurs trangers. De plus, concernant le transfert de risque, faut- il ncessairement un PPP pour lassurer? Non, il peut ltre aussi avec la mthode conventionnelle des marchs publics par le paiements de pnalits ou des exigences dassurance sans avoir recours au financement priv dune exploitation prive long terme des infrastructures publics. Comme nous lavons vu, si les risques ne sont pas transfrs, les consquences peuvent tre trs graves.

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ANNEXES

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ANNEXE 1 : PRINCIPAUX TYPES DE PPP

Source : Guide lintention des municipalits qui envisagent les PPP par John Loxley Les PPP sont des contrats de plusieurs dcennies visant la prestation et la gestion prives de services ou dinfrastructures publics. Le secteur priv a toujours jou un rle important dans lapprovisionnement, la conception et la construction en mode conventionnel de linfrastructure publique. Toutefois, dans les contrats de PPP, le contrle du secteur priv stend au financement, la gestion, lexploitation et/ou la proprit des infrastructures et services publics. Les obligations financires long terme des PPP sont une forme de dette. Voici certains types frquents de PPP : Exploitation et entretien (EE) Une socit ou un consortium de socits prives exploite, entretient et/ou gre, en vertu dun contrat, des installations publiques pour une priode dtermine. Conception-construction-exploitation (CCE) Le secteur priv signe un seul contrat pour concevoir et construire des installations, puis les exploiter et les entretenir pour une priode dtermine. Conception-finance-construction-location (CFCL) Le secteur priv signe un contrat pour la conception, le financement et la construction de nouvelles installations, quil loue ensuite au gouvernement ou lagence publique. Le secteur public verse des paiements de location prdtermins. la fin du bail, le secteur public peut louer de nouveau les installations ou les acheter un cot qui correspond au solde non pay du bail ou, dans des cas extrmes, un prix quitable. Les installations peuvent tre exploites par le secteur priv ou le secteur public pendant la dure du bail. Conception-construction-finance-transfert-exploitation (CTE) Le secteur public signe un contrat avec une socit prive ou un groupe de socits pour la conception, le financement et la construction dinstallations. Une fois les travaux achevs, la proprit est transfre (par vente ou par un autre type darrangement) au secteur public. Le secteur public loue ensuite les installations au secteur priv, qui les exploite. Habituellement, le bail est long terme afin que le partenaire priv puisse rcuprer son investissement et obtenir le taux de rendement quil souhaitait. Conception-construction-finance-exploitation-transfert (CET) Le secteur public signe un contrat avec le secteur priv pour le financement, la conception, la construction et lexploitation dun nouveau projet pour une dure dtermine (la priode de concession). Pendant la priode de concession, qui est souvent de plus de 20 ans, le secteur priv dtient et exploite les installations, ce qui lui donne un rendement sur son investissement grce une entente de location avec le secteur public, ou des frais dutilisation. la fin de la priode, le secteur public prend gnralement possession des installations (bien quil puisse dcider de ne pas continuer les utiliser), peut-tre moyennant un certain cot, et peut exploiter les installations, accorder un autre contrat au partenaire original du secteur priv ou signer un contrat avec une autre socit prive. Conception-construction-proprit-exploitation (CPE) Dans ce type de PPP, le secteur public transfre la proprit et la responsabilit dinstallations existantes au secteur priv, ou signe un contrat avec le secteur priv pour la conception, la construction, la proprit et lexploitation de nouvelles installations. Dans les deux cas, le titre de proprit demeure dans le secteur priv et rien noblige le secteur public les acheter.

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ANNEXE 2 : LES DIFFERENTS TYPES DE TRANSFERTS DE RISQUE

Source : Loxley et Loxley, 2010, p. 35 Risque associ un projet Le projet cotera plus cher raliser que prvu cause de facteurs comme les retards de construction, les difficults environnementales ou technologiques et les erreurs dtablissement de cots. Risque dexploitation : Le projet ne fonctionnera pas comme prvu, ce qui donnera lieu des dpassements de cots. Risque de march ou de crdit (risque de la demande) Les revenus pour soutenir le ou les projets seront moins levs que prvu. La nature de la source de revenu joue un rle dans la dtermination du niveau de ce type de risque. Risque technique : Peut tre de faible important, selon la nature et le lieu du projet et les niveaux de service et de technologie requis. Risque de financement Les financiers attribuent une prime de risque au projet, ce qui peut faire grimper considrablement les cots de financement. Si les risques dtermins par les financiers ne peuvent pas tre attnus, la transaction pourrait tre annule. Lattnuation du risque de taux dintrt ou de cot du service de la dette pendant la dure du financement du projet est particulirement critique. En outre, si la dure du financement initial est infrieure la dure du contrat ou de la concession, il faudra tenir compte du risque de refinancement. Risque de rglementation Des changements de rglementation peuvent entraner une hausse des cots ou une diminution des avantages pour lusager, ce qui peut reprsenter un srieux risque pour des projets de route qui exigent des valuations dimpact environnemental, ou pour des projets dont le mandat dtermin peut tre touch par un rglement actuel ou futur. Risque de politique publique La nature des services publics fournis nest pas conforme la volont de la population. Llaboration dobjectifs prcis de politique publique sera critique pour aider les partenaires du secteur priv concevoir des options de partenariat qui tiennent compte de latteinte de ces objectifs. Risque environnemental Le risque de dommages pour lenvironnement crs par le projet, dont des risques en sant et scurit au travail. Risque lgal ou politique : En gnral, les projets ont besoin dun certain niveau dappui lgislatif, ce qui cre un risque politique inhrent. Force majeure : Risque associ ou dcoulant dun cas de force majeure . Risque de la valeur rsiduelle : Risque li la valeur marchande de lactif la fin du bail. Le risque de la demande ou du revenu Il est important lorsque les paiements de location sont lis au niveau dutilisation de lactif ou des services dun PPP. Les paiements de location pour les autoroutes en PPP dpendent du nombre de vhicules qui empruntent lautoroute et du cot du page. Ceux de location pour une usine de traitement des eaux uses peuvent dpendre des tarifs deau et des niveaux de consommation. Si lestimation de lutilisation ou des prix est incorrecte, il y aura manque de revenus. Il faut alors se demander qui doit combler la diffrence. L encore, ces risques doivent tre quantifis et les contrats de PPP doivent prciser la mesure dans laquelle le secteur priv assumera des risques autrefois pris presque entirement par le secteur public.

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Annexe 3 : Article de Le Monde, 6 mars 2013 sur la bombe retardement des PPP

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Pour aller plus loin

Bankwatch, Site dinformation incontournable et trs document sur les PPP avec des exemples trs prcis http://bankwatch.org/public-private-partnerships Europe Centrale et de lEst : Rapport dun rseau de chercheurs europens sur les PPP en, novembre 2008 http://bankwatch.org/documents/never_mind_the_balance_sheet.pdf Royaume Uni : - 17e rapport du Comit parlementaire du Trsor britannique, Private Finance Initiative HC 1146, aot 2011 http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmtreasy/1146/114602.htm National Audit Office (NAO), 2011, Lessons from PFI and other projects: summary of the five PFI reports, avril 2011, http://www.nao.org.uk/publications/1012/lessons_from_pfi.aspx

Canada : Guide de John Loxley, docteur en conomie, syndicat canadien de la fonction publique http://scfp.ca/updir/P3%20Guide_FR_Final.pdf France : Rapport de la Cour des comptes sur les partenariats public-priv pnitentiaires, octobre 2011 Rapport 2008 de la Cour des Comptes a critiqu fortement le systme des partenariats publicpriv propos de deux oprations ralises pour les ministres de l'intrieur et des affaires trangres http://www.ccomptes.fr/fr/CC/Theme-133.html Ou encore http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RPA/25-immeuble-pole-renseignementministere-interieur.pdf Afrique : Rapport du European Report on Development sur les partenariats public-publics privilgier dans le cas des services publics notamment eau et nergie http://erd-report.eu/erd/report_2011/documents/erd_report%202011_en_lowdef.pdf Rapport de la FSESP (fdration syndicale europenne des services publics) sur les partenariats public-priv (PPP) 10 lments de rflexion sur les partenariats public-priv (PPP) , Novembre 2011 http://www.epsu.org/IMG/pdf/factsheetPPPs_FR.pdf Portugal: FMI, 2011, Portugal: First Review Under the Extended Arrangement

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