Revista de Economia Poltica, vol. 28, n 1 (109), pp.

28-46, janeiro-maro/2007

O Estado e suas razes: o II PND

PEDRO CEZAR DUTRA FONSECA SERGIO MARLEY MODESTO MONTEIRO*

The State and its reasons: the 2nd PND. This paper intends to contribute to the debate on the reasons why the Geisel administration (1974-78) chose as it faced an adverse conjuncture an accelerated growth agenda which was materialized in the 2nd PND (National Development Plan). In order to do so, it resorts to a methodological definition which is based upon an institutionalist approach and favors the interaction between the political and the economic variables. Contradicting the literature that interprets the strong presence of the State and the regional decentralization of the 2nd PND as signs of neopatrimonialism, it is advocated that this category of analysis is inadequate to explain the governments choice, although this aspect is embedded in the Brazilian social-historical formation. The political rationality of the plan must be investigated in the conjuncture itself, marked by the liberalization project, which does not clash with the plans economic rationality on the contrary, it is complemented by it. Key-words: Brazil, Brazilian economy, 2nd PND, Geisel administration, political liberalization, economic development. JEL Classification: N16.

INTRODUO Desde que veio a pblico, em setembro de 1974, seis meses aps a posse do presidente Ernesto Geisel, e ao longo de sua execuo, o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) foi objeto de acaloradas polmicas. Sua proposta central de imprimir novo rumo ao desenvolvimento brasileiro, ao priorizar o aumento da capacidade energtica e da produo de insumos bsicos e de bens de capital, re-

* Professor Titular do Departamento de Cincias Econmicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS, Brasil; Pesquisador do CNPq. E-mail: pedro.fonseca@ufrgs.br; Professor Adjunto do Departamento de Cincias Econmicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS, Brasil. E-mail: sergio.monteiro@ufrgs.br. Submetido: maio 2007; aceito: junho 2007.

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presentava uma guinada de vulto no modelo anterior, vigente durante o perodo do milagre de 1968-1973, cuja prioridade residia nos bens de consumo durveis. Parecia extemporneo e fora de propsito acelerar a economia a partir de megaprojetos, sob a forte liderana estatal, justamente quando vrios pases ajustavam-se, atravs da recesso, nova realidade advinda da quadruplicao do preo do petrleo. Ademais, a opo por acelerar o processo de substituio de importaes, explicitada no plano (Brasil, 1974, p. 37), em boa medida lembrava as teses cepalinas, combatidas pelos principais economistas do regime militar. Os tradicionais opositores do regime denunciavam, ainda, o carter autoritrio do plano, elaborado sem prvio debate por tecnocratas do IPEA sob a coordenao do ministro do Planejamento, Joo Paulo dos Reis Velloso. Carlos Lessa (1978, p. 2) ilustra-os tipicamente, ao denunciar o Estado-Prncipe, que majestaticamente anuncia sociedade o destino, consultando apenas as suas razes (as quais, neste trabalho, queremos contribuir para desvendar quais teriam sido). O plano materializaria a inteno de manter a ideologia do Brasil potncia, smbolo do ufanismo militarista. Na mesma linha, Maria da Conceio Tavares, em dezembro de 1976, ao analisar a conjuntura afirmou: O PND foi sendo paulatinamente abandonado como ideologia do desenvolvimento. Nunca passou disso. No chegou a ser um plano propriamente dito e no h no momento alternativa alguma (Gaspari, 2003, p. 445). Sem embargo, as discordncias com relao ao plano rompiam com a velha polaridade entre opositores e defensores da ditadura. Delfim Netto sugeria que melhor teria sido a opo realista de enquadrar-se aos novos tempos, via diminuio do ritmo de atividade econmica. A grande imprensa, inicialmente atravs da revista Viso, passava a denunciar a estatizao, fato tambm alardeado pelo jornal O Estado de So Paulo, principalmente aps ser suspensa a censura prvia ao mesmo, em janeiro de 1975. At mesmo o ministro Mario Henrique Simonsen, da Fazenda, tendo sido questionado poca sobre o que achava do plano, teria respondido: No leio fico (Gaspari, 2003, p. 446). Finalmente, at mesmo empresrios lanaram manifesto, em 1979, onde criticavam a forte presena do Estado na economia e propunham o retorno democracia comportamento diverso do seguido pelo empresariado desde 1964, de conivncia velada ou mesmo explcita com o regime militar. A existncia de vasta gama de crticos dos mais diferentes matizes fora indagar que razes levaram o governo Geisel a firmar sua opo por mudanas econmicas de to grande envergadura, como as consubstanciadas no II PND. Inicialmente: o que teria norteado a deciso de crescimento acelerado, em detrimento do bom senso representado pelo ajuste? E a seguir: por que, estabelecida a escolha pelo crescimento, este recara em projetos de tal monta, os quais exigiam forte presena do Estado, justamente em plena crise? Enfim: qual a racionalidade do II PND? Na literatura voltada a encontrar respostas para essas perguntas, ressalta-se o trabalho de Castro e Souza (1985) como a mais bem sucedida defesa do II PND. Instigados pelos expressivos saldos da balana comercial a partir de 1983, os
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quais o ministro Delfim Netto propalava como frutos de sua poltica recessiva, j no governo Figueiredo estes autores defenderam que os supervits deviam-se aos investimentos substitutivos de importaes e em setores tradeables da poca do II PND, os quais, uma vez maturados, resultaram em aumento das exportaes e queda das importaes, inclusive de petrleo. Segundo eles, as escolhas de 74 conformavam uma estratgia econmica oportuna e promissora (p. 32). O argumento de fundo para sustentao deste ponto de vista remete a uma interpretao do processo de industrializao de pases de desenvolvimento tardio, marcado por autnticas mutaes. Estas constituem grandes blocos de investimento que ocorrem em ondas e, uma vez realizados, alteram o funcionamento da economia e elevam-na a outro patamar. Os projetos, primeira vista, podem parecer irracionais, inadequados, sobredimensionados, ou mesmo extravagantes (p. 73). Entretanto, sua implementao desencadeia reaes, inicialmente adaptativas e posteriormente criativas, com efeito acelerador no conjunto da economia: a conseqncia uma mudana estrutural. Ilustram, como exemplos, o Japo aps a II Guerra e, na economia brasileira, a construo da siderrgica de Volta Redonda, no Estado Novo, bem como a introduo da indstria automobilstica e eletro-eletrnica, no governo JK. As conseqncias demonstram, a posteriori, que o extravagante agente propulsor de nova realidade; e o que parecia irracional revela-se, ento, de pleno sentido. A anlise de Castro e Souza foi posteriormente contestada por Aguirre e Saddi (1997), os quais colocaram em dvida a racionalidade econmica anteriormente assinalada, contrapondo-a defesa de um projeto cuja racionalidade foi politicamente determinada (p. 79). Para tanto, recorreram ao conceito de neopatrimonialismo, de inspirao weberiana e retrabalhado por Bendix. A modernizao do Estado brasileiro, a despeito de incorporar caractersticas racionais-legais, mantm estruturas de dominao tendencialmente patrimonial-burocrticas; ao lado de relaes contratuais e impessoais prprias da primeira, perduram relaes mais prximas de tipos tradicionais de dominao, segundo a tipologia de Max Weber. Assim, a anlise das autoras busca as razes e as motivaes das escolhas pelo e do II PND no nos dilemas impostos pela conjuntura, mas em razes estruturantes do processo histrico do pas. Recuperam-se, como variveis explicativas, a centralizao econmico-poltica e a cooptao de segmentos sociais por parte do Estado, bem como as prticas patrimonialistas e autoritrias enraizadas na poltica brasileira. Neste marco, o II PND no apresentaria racionalidade formal, prpria da dominao legal, mas racionalidade substantiva, a qual maximiza um conjunto determinado de objetivos independentemente de regras e regulamentos (p. 81). indubitvel que o trabalho de Aguirre e Saddi avana no sentido de indagar sobre as determinaes polticas do plano, sem as quais, por suposto, no se pode ter uma viso minimamente acabada de seu sentido histrico. Fazem-no, todavia, de forma com a qual no compartilhamos. De imediato assinala-se uma questo de ordem metodolgica, a qual diz respeito dificuldade de se reconstiturem as motivaes polticas emergentes em uma dada conjuntura restringin30 Revista de Economia Poltica 28 (1), 2008

do-se a argumentos e/ou variveis de carter estruturais e de longo prazo (ou, pelo menos, tendo-os como ncleo da explicao). Embora estes sejam relevantes para a reconstruo de processos histricos, extremamente difcil, a partir deles, extrarem-se os dilemas da conjuntura, seus desafios e escolhas resultantes, sem se cair em um quase determinismo. No se pode negligenciar o fato de que a poltica abarca atos volitivos e dependentes de negociao e de correlao de foras, os quais implicam opes e rearranjos, geralmente imprevisveis e que do margem para a criatividade e para mltiplos desfechos. H que se ter presente, por outro lado, a diferena do plano terico no qual se insere a categoria racionalidade econmica, pelo menos como se depreende de seu uso feito no trabalho de Castro e Souza, e a que se tem presente ao se perscrutar a racionalidade poltica, se esta for associada busca de motivos que levaram determinados atores, em certo contexto, a tomarem uma deciso. Se a racionalidade econmica pode ser detectada e desvendada ex-post, como bem demonstram Castro e Souza, no h reparo algum a fazer, do ponto de vista metodolgico: muitas vezes as conseqncias de decises de poltica econmica vo alm das intenes dos policy-makers, e no raro logram resultado oposto aos previstos nos modelos. Todavia, o mesmo no ocorre quando a indagao diz respeito ao porqu de uma opo ter sido feita, abordagem que, em uma pesquisa, s faz sentido ex-ante, posto que independe de seus resultados. As variveis histricas e estruturais geralmente no apagam a vasta gama de opes e de possibilidades emergentes em cada conjuntura; podem at limit-las ou mesmo favorecer a viabilizao de uma(s) delas, e geralmente o fazem, mas no tm poder de dar respostas satisfatrias, suficientes para explicar os motivos e as decises, seja dos agentes econmicos seja dos atores polticos. Em consonncia com essa definio metodolgica, assumimos que as decises polticas que levaram o governo Geisel a optar pelo crescimento acelerado e, dentro deste, pelo II PND, devem ser buscadas, num primeiro passo, em condicionantes postos pela prpria conjuntura. Isto assentado, pode-se formular duas hipteses bsicas, ambas voltadas a detectar a racionalidade do plano. A primeira afirma que o II PND e projeto de distenso poltica fazem parte de um mesmo processo; e, por isso, a racionalidade de cada um deles s pode ser desvendada se o outro for considerado e, principalmente, a racionalidade poltica do plano, j que o projeto de distenso o antecede temporalmente, posto que anterior prpria posse de Geisel, com sua reaproximao a Golbery e com o retorno do grupo castellista ou da Sorbonne, afastado do ncleo do poder com a assuno de Costa e Silva Presidncia da Repblica. Tem-se presente que a prioridade ao crescimento econmico formulada no plano era condicionante indispensvel ou facilitador para viabilizar o projeto de distenso poltica e ampliar a base de legitimao do regime, abalada pela crise do Milagre. Em decorrncia, no h porque se contrapor racionalidade econmica versus racionalidade poltica, como se fossem explicaes alternativas. Nossa segunda hiptese, ento, prope que ambas podem ser perfeitamente associadas para a
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reconstituio das motivaes e do significado histrico do II PND, no havendo sustentao na tese que as assume como excludentes. Passemos, inicialmente, discusso da primeira hiptese. Para tanto, partiremos da crtica da categoria neopatrimonialismo como varivel para explicar as determinaes polticas do II PND. No se trata de neg-la como importante na formao econmica e social do Brasil, mas de indagar qual seu lugar e seu alcance para explicar o objeto em foco em uma conjuntura determinada.

INSTITUIES, NEOPATRIMONIALISMO E II PND A importncia das instituies na anlise econmica tem sido enfatizada nos ltimos anos e parte do esforo de pesquisa tem sido dedicado a identificar os canais que conectam as instituies ao desempenho econmico. Segundo North (1995, p.1), as instituies so as regras do jogo em uma sociedade, e incluem tanto as regras formais como as informais. Williamson (2000) apresenta um esquema que ajuda a entender os possveis nveis de anlise institucional e ilustra o funcionamento da chamada Nova Economia Institucional (NEI). So quatro nveis que se conectam e apresentam efeitos de feedback. O primeiro nvel, denominado embeddedness1 por Williamson, inclui as normas, costumes, tabus, tradies e cdigos de conduta. o lugar das regras informais. A dificuldade de claramente definirem-se regras no formalizadas, bem como de testar sua relevncia, faz com que, em geral, esse nvel seja considerado exgeno na teoria econmica, mesmo pelos que se ocupam da anlise das instituies. A idia de embeddedness sugere a existncia de elementos que constituem a matriz de longo prazo desse arcabouo analtico. O segundo nvel o ambiente institucional. Nesse encontram-se as regras formais, tais como estabelecidas por constituies e leis. O terceiro nvel abriga as chamadas instituies de governana. Para Williamson, a governana um esforo para estabelecer a ordem, reduzir conflitos e permitir a realizao de ganhos mtuos. Finalmente, o quarto nvel o mbito onde costumeiramente se delimita a anlise da chamada economia neoclssica. Nesse considera-se que os ajustes de preos e quantidades ocorrem de forma contnua. Aguirre e Saddi (1997, p. 78) propem-se, com base no neopatrimonialismo,2 a analisar a forma pela qual o Estado brasileiro conduziu o Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento e, dessa forma, dar significado s decises tomadas no perodo. Na forma com que foi descrito, o neopatrimonialismo o que

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Na falta de uma traduo consagrada de embeddedness, aqui se manteve a palavra em ingls.

Segundo Schwartzman (1988), na tipologia de dominao poltica de inspirao weberiana h dois tipos tradicionais, o patrimonialismo e o feudalismo, e dois tipos modernos, o neopatrimonialismo e a dominao racional-legal.

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se poderia chamar de uma caracterstica estrutural da sociedade brasileira, portanto no restrito a um perodo determinado de sua histria econmica. Tendo como marco terico a economia das instituies, a caracterizao do neopatrimonialismo feita por Schwartzman e adotada por Aguirre e Saddi est situada no nvel de embeddedness, na classificao de Williamson. As autoras consideram que o neopatrimonialismo apresenta como caracterstica bsica o monoplio crescente do poder e dos recursos polticos e econmicos pelo centro, com conseqncias em termos de possibilidades de mudanas estruturais, definio da ordem social, promoo de polticas de bem-estar, ao de grupos de interesse e formas de mediao com esses grupos. No caso brasileiro, as crescentes demandas sociais e a incapacidade do Estado neopatrimonialista de atend-las impelem-no a recorrer a mecanismos de cooptao, agindo sob uma racionalidade substantiva e no formal, como alternativa para evitar as crises por conflito de interesses. Nesse ponto, a anlise aproxima-se da clssica de Faoro (1977, p. 748), para quem: O poder a soberania nominalmente popular tem donos, que no emanam da nao, da sociedade, da plebe ignara e pobre (...) O Estado, pela cooptao sempre que possvel, pela violncia se necessrio, resiste a todos os assaltos, reduzido, nos seus conflitos, conquista dos membros graduados de seu estado-maior. Para Aguirre e Saddi (1997, p. 73), a forma de dominao neopatrimonialista do Estado brasileiro e a adoo de polticas com base em uma racionalidade substantiva conferem ao II PND o carter de um projeto politicamente determinado. A deciso de implement-lo apoiou-se em motivos polticos e no puramente econmicos o que, segundo as autoras, torna o neopatrimonialismo uma categoria relevante para a anlise do perodo. No h dvidas de que fatores polticos so relevantes na explicao das razes da opo pelo II PND por parte do governo e que o Estado brasileiro possui as caractersticas neopatrimoniais destacadas pelas autoras. A questo a ser discutida diz respeito a que fatores teriam sido esses e ao alcance dessas caractersticas para explicar a concepo e a implementao do II PND, bem como para negar sua racionalidade econmica. Como categoria terica, o neopatrimonialismo pode servir para compreender a natureza do Estado brasileiro (Aguirre e Saddi, 1997, p. 80), mas insuficiente para dar conta da explicao de um fato especfico da histria caso contrrio estaramos admitindo implicitamente o pressuposto metodolgico duvidoso de que todas as decises conjunturais seriam explicadas a partir da estrutura, o que eliminaria o sentido das decises polticas e das aes dos police-makers. Certamente o neopatrimonialismo traz embutido em si traos marcantes da formao poltica, econmica e social brasileira. Pode-se afirmar, parafraseando Faoro (1977, p.733), que, de D. Joo I aos dias atuais, uma estrutura polticosocial resistiu a todas as tranformaes fundamentais, aos desafios mais profundos, travessia do oceano largo. A estrutura patrimonialista mencionada por Faoro, que desemboca no neopatrimonialismo definido por Aguirre e Saddi, manteve-se ao longo do processo de formao e de expanso do capitalismo no Brasil. Assim sendo, pode-se perRevista de Economia Poltica 28 (1), 2008 33

ceber que suas caractersticas esto presentes em inmeros momentos da histria brasileira e serviriam, cum grano salis, para explicar no apenas a concepo e implementao do II PND, mas tambm o movimento de Independncia, os fundamentos da Repblica Velha, a Revoluo de 1930, o surgimento e as decises governamentais do Estado Novo, a concepo do Plano de Metas e o golpe de 1964, para ficar apenas em exemplos dos perodos que antecederam ao governo Geisel. As prprias autoras reconhecem a onipresena dessa forma de dominao ao afirmarem que o neopatrimonialismo conceito que tende a caracterizar melhor o Estado brasileiro, geralmente conhecido como nacional-desenvolvimentista mostra-se como instrumento relevante para o entendimento da natureza da estrutura de dominao brasileira e, em especial, da forma como o Estado conduz a economia (p. 94). Quer nos parecer razovel supor que se uma varivel capaz de abarcar tantas situaes histricas distintas, dificilmente a mais apropriada para explicar a particularidade e as motivaes de eventos histricos especficos. Alm do mais, recorrer estrutura de dominao neopatrimonialista brasileira como varivel determinante para explicar a forte presena do Estado durante o perodo nacional-desenvolvimentista altamente questionvel, haja vista tratar-se de fenmeno presente em todos os pases latino-americanos que passaram, no sculo XX, por processo de substituio de importaes. Melhor seria considerar, como advoga a literatura clssica sobre o tema, com Prebisch e Furtado frente, que dificilmente se poderia pensar em substituio de importaes sem instituies e polticas governamentais voltadas para tal fim. Repetindo o bvio: o intervencionismo faz parte da lgica do prprio modelo e sem ele dificilmente se pode captar e explicitar tanto sua racionalidade econmica como sua viabilidade de realizar-se como projeto historicamente determinado. Todavia, as autoras lanam mo de um critrio de racionalidade a priori, a-histrico: Ademais, no Estado racional o processo de desenvolvimento econmico mostra-se menos dependente do Estado, com maior nfase na economia de mercado (Aguirre e Saddi, 1997, p. 94, grifos das autoras). inquestionvel a concluso necessariamente decorrente desta premissa: o processo de substituio de importaes era irracional porque pressupunha intervencionismo, porquanto racionalidade s possvel em um estado marcadamente liberal. E, portanto, no s o II PND no possuiria racionalidade econmica e seria politicamente determinado- algo diferente de se falar em condicionantes polticos na reconstituio histrica -, j que se est diante de uma tese com pretenso de maior alcance, posto que formulada para abarcar vrias conjunturas histricas distintas. A partir da estratgia e dos instrumentos de ao do II PND, percebe-se que a natureza das mudanas propostas, utilizando-se a classificao de Williamson (2000), est situada no segundo e no terceiro nveis ambiente institucional e estrutura de governana , com efeitos, claro, sobre o quarto nvel, a alocao de recursos. Nesse sentido, o neopatrimonialismo, embora presente como o caldo de cultura que umedece as decises, ofusca, na anlise de Aguirre e Saddi (1997), o sabor das especificidades do momento histrico. naquilo que o pe34 Revista de Economia Poltica 28 (1), 2008

rodo tem de singular que as explicaes para a concepo e implementao do II PND devem ser buscadas. Particularmente, na conjuntura poltica e econmica que se segue ao milagre econmico e que urdiu o compromisso de Geisel com a distenso poltica.

RACIONALIDADE POLTICA Para retomarmos as hipteses anteriormente formuladas segundo as quais, na anlise do II PND, racionalidade econmica e racionalidade poltica so compatveis, bem como essa ltima possui razes fundantes na prpria conjuntura, um dos caminhos a trilhar remete ao problema que se tornou, durante a vigncia do regime militar, sua busca permanente de legitimidade. Em termos weberianos, o que inclusive facilita o dilogo com o trabalho de Aguirre e Saddi: o fato de originar-se em um golpe de estado no o fez prescindir de pretenso de legitimidade. Ao contrrio, este vcio de origem refora e explica sua ao nesse sentido. Ao longo de sua existncia, o regime militar inmeras vezes recorreu fora, mas jamais prescindiu da busca de elementos de coeso, ou de procurar fazer-se reconhecer como governo legtimo e, juntamente consigo, as instituies a ele vinculadas e dele decorrentes. Todo poder, como bem assinala Levi, busca alcanar consenso, de maneira que seja reconhecido como legtimo, transformando a obedincia em adeso (In: Bobbio, 2000, p. 675). Ao eleger Castello Branco presidente da repblica, em 11 de abril de 1964, o Congresso Nacional no apenas selava uma aliana entre militares e parte dos polticos civis que formaria a base de sustentao do novo regime. Mais que ato simblico, ou capricho do marechal que buscava reconhecimento oficial para sua assuno, explicitava-se a contradio com que o regime militar iria conviver ao longo de sua existncia, a qual aflora com fora na conjuntura do II PND: o de ser uma ditadura cuja razo de ser consistia em salvar a democracia. Assim, desde seu nascedouro, as tentativas de emprestar uma face legal ao regime desvendam sua resistncia de admitir-se como ditadura, posto que, no plano do discurso, esta era a principal crtica a Goulart: a tentativa deste de aprovar as reformas de base, principalmente a agrria, bem como a lei de remessa de lucros ao exterior, sem passar pelo Congresso e ao arrepio da Constituio. A bandeira da legalidade, que em 1961 respaldara a posse de Goulart, ora passava mo de seus mais ferrenhos opositores. O regime militar, assim, no viria para instaurar nova ordem (e nisso difere em muito da ideologia do Estado Novo varguista), mas para conserv-la (Fonseca, 1989, p. 288). Ao contrrio dos tpicos golpes de estado latino-americanos, num primeiro momento mantm o Congresso e as casas legislativas abertas, no outorga de imediato outra constituio (e quando o faz, em 1967, exige que seja votada, mantendo a capa da legalidade), no intervm no judicirio nem suspende a existncia de eleies. Seria ingnuo admitir que tudo isso certamente
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decorreria de um ato volitivo ou da convico democrtica dos atores, que j haviam rompido com as normas constitucionais ao optarem pelo movimento armado para derrubar o governo, sem contar que em todos esses fatos haver recuos ao longo da vigncia do regime militar; mais realista admitir que o regime precisava, para legitimar-se, desta aparncia de legalidade. Esta lhe constitutiva, necessria, no s para justificar-se perante a opinio pblica ou a comunidade internacional, mas junto a seus prprios adeptos civis e militares: no ambiente polarizado da guerra fria, impedir o totalitarismo comunista e defender a democracia crist e ocidental tornou-se o elo comum, o ponto de convergncia dos revolucionrios de todos os matizes, ou seja, a palavra de ordem legitimadora do golpe e o amlgama de todas as foras sociais que constituiro seu bloco de sustentao. O governo Castelo Branco exemplo tpico desse hibridismo, ao insistir que a ditadura coexistisse com mecanismos liberais de legitimao, ou o que Weber tipifica como racional-legal. O discurso em busca de coeso desta poca tem como apelo principal a moralizao e o anticomunismo, bandeiras tradicionais do udenismo; era preciso um regime de fora transitrio para restaurar a ordem e enterrar a demagogia populista. No se abandona a limine a retrica desenvolvimentista: o desenvolvimento deveria continuar a ser perseguido, mas como objetivo futuro; para alcan-lo, fazia-se mister estabelecer como prioridade de curto prazo a estabilizao. Este sanear para depois crescer, a frmula defendida pelo ministro Lafer no segundo governo de Vargas, ora ressurgia implicitamente no Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG). Este assumir como principal ponto o combate inflao algo que o governo anterior, fraco, demaggico, populista, fora incapaz de fazer. O novo governo tomou posse em conjuntura econmica de baixo crescimento do produto e inflao em alta, a qual contribura para fomentar o ambiente propcio ao golpe. Porm, j nos primeiros meses, tomou a corajosa deciso de aprofundar a recesso, ao interpretar a inflao como de demanda, decorrente do aumento do dficit pblico e dos salrios sem base em produtividade do governo anterior. Da mesma forma, Bulhes/Roberto Campos, ministros da rea econmica, decidem liberar os preos represados, os quais deveriam se alinhar ao mercado, o que resultava em acelerar os ndices a curto prazo, a inflao corretiva. A opo, portanto, era aprofundar a recesso e a inflao a curto prazo, o que nos permite afirmar que nestes anos definitivamente no era o crescimento em si fonte da legitimao do regime relegado a um aceno para o futuro, fato que aumentou a impopularidade do governo, como mostram os resultados eleitorais de 1966. A manuteno de eleies, a despeito do regime autoritrio e numa conjuntura recessiva e com inflao ascendente, tornava-se cada vez mais um jogo de difcil soluo, o que contribuiu para o recrudescimento da ditadura. O governo Costa e Silva representou no s a vitria de faces polticas mais duras; do lado da economia, a entrada de Delfim Netto na pasta da Fazenda, com a interpretao de que o ajuste do lado da demanda j havia sido feito e a inflao res36 Revista de Economia Poltica 28 (1), 2008

tante era de custo e, portanto, compatvel com o crescimento, como se acreditava poca , caa como uma luva para a cpula militar. S a partir da segurana e desenvolvimento far sentido como lema do regime, com a idia de que um realimenta o outro e ambos justificam a necessidade do regime de exceo expresso que traz implcito que a regra seria o estado de direito e cuja dubiedade para justificar a ditadura no suprime, antes revela, sua pretenso formal de legalidade. Da mesma forma, Mdici, cujo governo representou a fase urea do poder discricionrio, s tomou posse aps eleito pelo Congresso, que precisou ser aberto, pois fora fechado meses antes por uma junta militar. O que parte da literatura registra como uma exigncia pessoal do novo presidente ajuda a revelar que a institucionalizao e o que denominamos anteriormente hibridismo no eram meros caprichos ou formalidade, posto que recorrentes em vrios episdios, pilares simblicos e materiais do regime, e no apenas crena ideolgica do chamado grupo castellista ou da Sorbonne. A definio do nome de Geisel para presidente ocorreu nos primeiros meses de 1973, ano em que o PIB cresceu 14%, portanto no auge do milagre. A crise do petrleo, estopim do final do ciclo de crescimento iniciado em 1968, s ocorrer no ltimo trimestre de 1973, perodo no qual o preo do barril salta de U$ 2,90 para nvel prximo a U$ 12,00. Pesquisas em jornais (Folha de So Paulo e Correio do Povo, de Porto Alegre) e revistas da poca (Veja e Viso) no permitem detectar nesta poca qualquer meno ao II PND, ou a um projeto de crescimento acelerado como proposta do grupo que ascendia ao poder e, muito menos, de um aprofundamento da substituio de importaes sob a gide do Estado. Se o II PND no existia nem como proposta, o mesmo no se pode dizer da abertura gradual do regime, a em seguida denominada distenso. Ela no s aparece desde os primeiros pronunciamentos de Geisel como projeto consciente e deliberado, mas, como se sabe, era defendida por pessoas como Golbery, futuro chefe da Casa Civil. Em entrevista ao Centro de Pesquisa e Documentaco de Histria Contempornea do Brasil (CPDOC), Geisel evidencia de forma transparente a referida conscincia ao asseverar que Golbery tinha uma cultura superior da maioria dos oficiais do Exrcito. Via o Brasil de uma forma diferente. Sabia que o processo de abertura no seria fcil, que teramos que vencer uma srie de obstculos. Era uma meta, um objetivo que tnhamos que atingir. Da comeamos a conversar, a planejar, a discutir como e quando iramos marchar para a abertura (DAraujo, 1997, p.264, grifos nossos). Neste sentido, deve-se ter presente no s que os militares no formavam um bloco monoltico, mas tampouco os polticos civis que davam sustentao ao regime, e que ao lado das propostas mais radicais de revoluo permanente, consagradas no Ato Institucional n 5, sempre houve iniciativas de construir um regime autoritrio respaldado em eleies, com autonomia formal dos poderes e sob o imprio da lei. Esta utopia conservadora na falta de uma expresso-sntese melhor retorna com fora com a ascenso de Geisel. Como bem assinala Sallum Jr. (1996, p. 2021), o impulso imediato para a liberalizao do regime partiu de seu interior e o objetivo da mudana poltica pretendida era atingir a normalizao institucioRevista de Economia Poltica 28 (1), 2008 37

nal: liberalizar o regime no para superar a ordem autoritria mas para institucionaliz-la. E, recorrendo a Juan Linz (1977, p.22): era preciso transformar uma situao autoritria e instvel, porque no consensual e baseada essencialmente na fora, em regime autoritrio. A institucionalizao do regime, por conseguinte, era proposta anterior ao milagre e a sua crise, mas foi reforada a partir desta. Sem o crescimento que alimentava os sonhos de Brasil potncia no futuro, o regime militar perdia a fonte de legitimidade que mais lhe respaldara desde o governo Costa e Silva: o crescimento. Tal fato no passou despercebido aos olhos de economistas e cientistas sociais da poca. Bresser Pereira exemplifica-os de forma cristalina em artigo publicado em 04/10/1976: (...) este autoritarismo necessita de uma legitimao ideolgica. Esta legitimao , em geral, proposta em termos de combate corrupo e da acelerao da taxa de crescimento do desenvolvimento econmico (...). Nestes termos, quando a taxa de crescimento da economia se desacelera, a legitimao do poder autoritrio comea a esvaziar-se (...). necessrio rever polticas pblicas, redefinir estratgias. Importa recuperar a legitimao perdida (Bresser Pereira, 1987, p.43). Fica claro, portanto, que as motivaes de ordem poltica do II PND s so possveis de serem desvendadas se tivermos presentes estes impasses e dilemas postos pela conjuntura. A definio pelo II PND no s foi posterior cronologicamente opo pela distenso, como em mais de uma oportunidade Geisel enfatizou esta como seu principal objetivo. Na mensagem ao Congresso Nacional na abertura da sesso legislativa de 1975, explicitamente asseverou justificar, assim, a inteno manifesta, desde a primeira hora, em meu governo, de dedicar maior ateno ao campo poltico no s externo como sobretudo, interno (...) no se deixar de reconhecer a importncia crtica do campo econmico, fortemente condicionante dos demais, pelos recursos que s ele lhes poder oferecer (...), mas afirmase a prioridade instrumental do desenvolvimento poltico (...) (Geisel, 1975, v. 2, p.18). Se a legitimao do regime era um gargalo desde seu nascedouro, tornou-se problema inadivel com o fim do milagre, fato desde logo percebido pelos novos governantes. Estes se depararo com o seguinte paradoxo: em termos ideais, o ambiente mais apropriado para a distenso e para a institucionalizao seria a fase urea do ciclo, tendencialmente mais propcia para granjear adeptos e alcanar respaldo eleitoral, como fazem crer as teorias de ciclo poltico oportunista; mas por que abrir o regime naquele perodo, se este parecia ter resolvido o problema da legitimao com o clima de euforia do milagre? na crise que a falta de legitimidade se explicita com mais nitidez e transforma-se em problema cu38 Revista de Economia Poltica 28 (1), 2008

ja soluo no pode ser postergada. Em sntese: o fim da expanso cclica trazia consigo obstculos institucionalizao, mas no velho sentido da dialtica hegeliana, contraditoriamente a incitava; era ao mesmo tempo barreira e motivao da necessidade de assentar a legitimidade do regime em novas bases. Mais que velho sonho do grupo castellista, a abertura do regime e sua institucionalizao comeavam a se tornar uma exigncia, como captou com argcia Bresser Pereira. luz desses fatos, no h como endossar Aguirre e Saddi quando interpretam como patrimonialista ou neopatrimonialista o trao essencial da legitimidade ideada pelo II PND. Como se sabe, o patrimonialismo um tipo de dominao tradicional, enquanto a busca de legitimidade no governo Geisel era marcadamente racional-legal, ou seja, a institucionalizao do regime, mesmo sem abrir mo do autoritarismo. No se pode esquecer que legitimidade fundamentalmente expectativa, ou seja, pretenso de reconhecimento de autoridade por parte de quem a detm. Como categorias do pensamento, luz da metodologia weberiana, nada impede que se encontrem aspectos neopatrimonialistas em uma dominao predominantemente racional ainda mais no caso brasileiro, ao admitirmos que tais aspectos acompanham a formao histrico-social do pas e esto impregnados (embedded), em suas instituies. Como se sabe, as ocorrncias de tipos ideais so probabilsticas, no sentido de permitirem que atributos de vrios deles se mesclem e coexistam numa situao histrica concreta. Cabe ao pesquisador detectar quais traos predominam, qual o tipo dominante em um caso particular. Se o tipo ideal abstrato, o sentido que lhe d vida s pode ser detectado empiricamente. Para tanto, no caso da legitimidade, o melhor caminho metodolgico tentar captar o sentido, a inteno da ao do governante e sua prxis em prol do desiderato visado. No contexto do governo Geisel, tal sentido, responsvel por desvendar seu carter de racionalidade como ao social, indissocivel do projeto poltico de distenso, o qual expressa a inteno do governo e seu empenho de legitimar-se sob uma dominao racional-legal.

RACIONALIDADE ECONMICA Ao retomarmos a discusso sobre a racionalidade econmica do II PND, vale inicialmente assinalar que Aguirre e Saddi, na sustentao de seu ponto de vista, apontam duas vises sobre a mesma: a de Castro e Souza (1985), responsvel por atribuir racionalidade econmica ao plano, e a de Bonelli e Malan (1976), que a questiona. Os primeiros, de fato, sustentam a idia de que havia racionalidade econmica no II PND, embora no neguem sua natureza poltica. As autoras recorrem a Bonelli e Malan, entretanto, para formular sua crtica. Para tanto, defendem que estes autores, ao enfatizarem que os desequilbrios da economia no perodo vo alm de um problema meramente conjuntural do balano de paRevista de Economia Poltica 28 (1), 2008 39

gamentos, decorrente do primeiro choque do petrleo, ressaltam a importncia de solues de longo prazo que, em alguma medida, convergem com os objetivos do II PND. Dois pontos, em especial, revelam a interpretao equivocada das autoras sobre a viso de Bonelli e Malan. O primeiro diz respeito poltica de curto prazo. Segundo Aguirre e Saddi (1997, p. 87), estes autores enfatizam, portanto, a necessidade de adoo de uma poltica de curto prazo para combater o dficit no balano de pagamentos e criticam, assim, a poltica adotada via controle seletivo e rgido de importaes. De fato, o controle de importaes considerado uma soluo ad hoc por Bonelli e Malan, mas ela parte de uma estratgia de curto prazo. Para os autores, o desequilbrio nas contas externas expressa e reflete um desequilbrio estrutural pelo lado da oferta que tem uma histria, e que j atingiu propores e conseqncias que requerem reajustes deliberados na estrutura de sua economia (Bonelli e Malan, 1976, p. 369). Ou seja, o que os autores ressaltam a necessidade de mudanas de maior envergadura, ou de longo prazo. O segundo ponto diz respeito a essa poltica de longo prazo. Para as autoras, Bonelli e Malan, por conseguinte, questionam a racionalidade econmica do II PND, no que se refere, em especial, adoo de uma poltica de substituio de importaes (p. 87). Entretanto, o que os autores discutem no esta opo em si, mas a intensidade com que se deve e/ou pode seguir uma poltica de substituio de importaes industriais (Bonelli e Malan, 1976, p. 403). A contribuio destes no sentido de mostrar que o problema no apenas o de poupar divisas via substituio de importaes, mas tambm de aumentar a produo de bens exportveis, o que refora, e no se choca, com a tese defendida por Castro e Souza. Podemos agora explorar com mais acuidade a questo relacionada racionalidade econmica do II PND. Para tanto, preciso ter presente que as dificuldades enfrentadas para sua implementao ocorrem no mesmo contexto das verificadas para levar a cabo o projeto de distenso. Assim, ambos, distenso e II PND, como dois projetos de alterao de rumos, foram capazes de gerar resistncias, muitas das quais enfrentadas, no curto prazo, reforando o autoritarismo e o poder discricionrio do Presidente da Repblica (v. g., o pacote de abril e as mudanas no alto comando militar para viabilizar a candidatura do Gen. Figueiredo para lhe suceder), que outorga a si o papel de mediador e a palavra final na soluo dos conflitos. No de estranhar, neste sentido, os recuos e avanos do projeto poltico, os quais lhe aparentam certa dubiedade ou vacilao, tantas vezes denunciados poca por seus opositores. Sem embargo, esses tambm so verificveis na rea econmica, seja na composio da equipe (Reis Velloso, no Planejamento, e Severo Gomes, na Indstria e Comrcio, mais afinados com o nacionalismo e com a prioridade ao crescimento do II PND, e Simonsen, na Fazenda, mais ortodoxo e preocupado com a estabilidade), seja no prprio stop and go, o qual sugere o dilema entre crescimento e estabilidade num perodo de inflao ascendente, como sugere o Grfico 1. Sem contar o prprio cres40 Revista de Economia Poltica 28 (1), 2008

cimento da inflao, com a generalizao da indexao, a qual expressa a exacerbao do conflito distributivo, to explorado pela teoria inercialista, cujo desenvolvimento ganhou impulso justamente a partir dessa poca.
Grfico 1: Brasil: Crescimento do PIB e Inflao (IGD-DI), 1973-1979

% Inflao

% PIB

Crescimento PIB Taxa de Inflao

Ano

A complexidade e a envergadura das propostas do II PND remetem ao questionamento de como se pretendia viabiliz-lo politicamente. primeira vista, poder-se-ia esperar que a distenso no o favorecesse, ao criar um ambiente mais propcio para aflorar antagonismos e explicitar divergncias. A descentralizao espacial dos investimentos presente no plano geralmente apontada como uma forma de cooptar as oligarquias regionais para galgar seu apoio. Para Aguirre e Saddi, esta tentativa de procurar sustentao em outros segmentos, como nos polticos civis, atravs da diversificao de investimentos regionalmente, confirmaria sua hiptese relativa ao neopatrimonialismo, pois o governo tenderia a agir de acordo com os grupos de interesses cooptados, ou seja, com base numa racionalidade substantiva, em detrimento da racionalidade formal (Aguirre e Saddi, 1997, p. 82, grifos nossos). Este , ao nosso ver, o esteio central da tese das autoras para questionar a racionalidade econmica do II PND e sustentar, em contraposio, o fato de ter sido politicamente determinado. Ao recorrermos a outra linha de interpretao, preciso deixar claro, inicialmente, que quanto ao carter estatizante e descentralizao espacial dos investimentos do II PND terem favorecido o compartilhamento do poder por parte do centro poltico com segmentos regionais no h reparos a fazer. Mas no se tratava de fenmeno novo, posto que perfeitamente verificvel pelo menos desde 1930, para no remontar ao Imprio, prtica usual durante a vigncia de todo o processo de substituio de importaes, tipicamente ilustrada pelo Estado Novo. Seria isto alguma novidade que pudesse auxiliar no encontro de alguma eviRevista de Economia Poltica 28 (1), 2008 41

dncia emprica para reforar uma legitimidade (neo)patrimonialista e marcar a historicidade do II PND? Para responder essa pergunta, nada melhor do que se retomar a fonte terica das prprias autoras: Max Weber. Para este, a ao social determinada de modo racional referente a fins orienta-se por expectativas quanto ao comportamento de outras pessoas, utilizando essas expectativas como condies ou meios para alcanar fins prprios, ponderados e perseguidos racionalmente, com sucesso (Weber, p. 15). A ao racional no s possui objetivos e valores claramente formulados e consistentes, mas busca os meios mais adequados para perseguilos. Neste aspecto, se o objetivo era a institucionalizao do regime, como levlo a cabo sem o apoio do Congresso, instituio cujos membros majoritariamente deveriam dar guarida ao projeto e eram imprescindveis para assegurar a governabilidade ao Executivo? Como pensar em distenso poltica sem respaldo parlamentar? Justamente por ter pretenso de legitimidade racional-legal, o governo no poderia prescindir de sustentao poltica, ainda mais quando se tem presente a forte resistncia de segmentos militares ao projeto poltico governista (v. g., a demisso de Frota). A tese de perceber como cooptao e dominao tradicional a descentralizao dos investimentos subestima justamente o propsito, a expectativa da ao do governo: a pretenso da legitimidade racional-legal.3 Assim, entendemos que tambm no h como sustentar a tese de que a descentralizao regional do II PND deve-se a uma cooptao de carter tpico da dominao patrimonialista, j que das principais caractersticas das dominaes de tipo patrimonial a lealdade, pois a cooptao leal no apresenta carter racional: pelo contrrio, ela ocorre de forma incondicional e, por isso, possui caractersticas patrimoniais, ou melhor, neopatrimoniais. Ou, ainda, que se tratava de neopatrimonialismo porquanto se verificava um processo de acomodao, de forma que esses grupos no pretendem sair do governo (Aguirre e Saddi, 1997, p. 83). Ora, a literatura poltica sobre esse perodo rica em enumerar os inmeros dissensos, e principalmente dentro do bloco de sustentao do governo, a comear pela resistncia distenso, a campanha empresarial contra a es-

Velloso (1998, p. 135), optou por outro caminho para defender a pretenso de legitimidade racionallegal: a preocupao e as aes de Geisel no sentido de gerir o Estado por regras impessoais e burocrtico-legais: nessa poca se alcanou o mximo de institucionalizao legal das funes econmicas e sociais do Estado (...). De outro lado, nesse perodo, as diferentes formas de patrimonialismo haviam chegado a seu nvel mais baixo. Este procedimento foi desconsiderado por Aguirre e Saddi (1998, p.147): Portanto, no suficiente elencar todos os esforos realizados pelos vrios governos brasileiros no intuito de burocratizar, no sentido weberiano, a administrao pblica, para demonstrar a caracterstica no patrimonial deste Estado. indubitvel que patrimonialismo e burocratizao do Estado podem coexistir, at porque a dominao patrimonialista, na tipologia, recorre a quadro administrativo, mas parece-nos contraditrio negar que critrios e prticas de administrao burocrtico-legais dificultam, e no reforam, a ocorrncia de prticas patrimonialistas e clientelsticas.
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tatizao e o discurso nacionalista de Severo Gomes, estopim para sua exonerao do cargo ministerial. Interpretar o II PND como um processo de acomodao acaba por negligenciar completamente sua proposta poltica de institucionalizar o regime e, mais grave do ponto de vista econmico, de redirecionar completamente a prioridade da economia com a alterao de projetos de investimento, bem como com planos de implantao de novas plantas produtivas e financiamento de outras atividades, diferentes das que vinham sendo mais de perto contempladas, contrariando interesses e grupos consolidados. Isto significava acenar para novas alianas, romper com o estabelecido, ou, como bem expressam Castro e Souza (1985, p. 74): Percebe-se tambm que o tipo de mudana de que estou tratando no atende e nem pretende atender aos interesses econmicos imediatos. Requer, pelo contrrio, um relativo descondicionamento face situao presente. Este descondicionamento pode ser facilitado pela erupo de crises capazes de por a nu a vulnerabilidade do status quo. No menos importante , porm, a vontade poltica de superar a crise, via transformao. Essa observao de Castro e Souza chama ateno para o fato de o plano ter como objetivo maior manter as taxas de crescimento econmico e, para isso, entendeu que se fazia mister alterar os rumos do desenvolvimento brasileiro. Esta , em sntese, sua racionalidade econmica. H que se ter claro, neste sentido, a distino entre elaborao e implementao de qualquer instrumento de planejamento, ou, no caso, entre as razes que levaram o governo a elaborar o plano e suas propostas com relao ao uso poltico que dele foi feito quando de sua implementao. Neste sentido, o neopatrimonialismo diz mais respeito a este ltimo e menos com relao aos motivos que levaram ao diagnstico e s propostas consubstanciadas no plano. Como dizem estes ltimos autores, a vontade poltica est em superar a crise, e para tanto foi elaborado um diagnstico realista da economia brasileira (alis, fortemente apoiado na metodologia estruturalista cepalina), o qual conclua pela necessidade de um pacote de investimentos. Este decorre do referido diagnstico e no da necessidade de cooptao dos polticos regionais; no se trata de uma irracionalidade patrimonialista, a qual subentende a inverso da relao de causalidade e define que a cooptao poltica tenha sido a varivel determinante das decises.4

4 Em resposta crtica de Reis Velloso (1998, p. 133), Aguirre e Saddi (1998, p.147) assim se manifestaram sobre como deveria ser uma argumentao slida voltada a demonstrar a caracterstica nopatrimonialista do Estado poca do II PND, ou seja capaz de contrapor-se a sua tese: Seria necessrio demonstrar que no possvel estabelecer qualquer relao entre II PND e o Pacote de Abril de 1977, que sugere uma relao entre apoio poltico dos estados do Nordeste e o rol de investimentos do II PND, na forma como foi apontada no artigo. Assim como explicar a impossibilidade de

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 verdade que a deciso e o ato de planejar so sempre imbudos e permeados de motivaes polticas mas isto no pode apagar sua racionalidade econmica. Caso contrrio, no haveria razo de existir planejamento, por definio uma proposta de construo do futuro com pretenses de racionalidade, ou seja, explicitando objetivos, metas e os meios mais adequados para viabiliz-las. Nihil novi sub sole. Destarte, no se pode esquecer que a descentralizao regional dos investimentos no pode ser explicada apenas por determinaes polticas, por mais que estas fossem importantes, haja vista a prpria prioridade do plano: a alterao da matriz energtica e os insumos bsicos. Ora, ao contrrio do crescimento induzido pelo setor de bens durveis de consumo verificado no perodo de JK ao milagre, que requeria como fatores atrativos de localizao mo de obra qualificada e mercado consumidor, portanto o eixo So PauloRio de Janeiro, os novos ramos dependiam, como fatores locacionais determinantes, de fontes de matrias-primas, recursos minerais e hdricos. Estes so por natureza descentralizados, ou seja, disseminados pelo territrio nacional. So os casos de minrios de ferro de Carajs (Par), Itaipu (Paran), carvo (Santa Catarina e Rio Grande do Sul), petrleo (bacias do nordeste e Rio de Janeiro), fertilizantes potssicos (Sergipe), soda de cloro/sal-gema (Alagoas) e fosfato (Minas Gerais), dentre outros. Por isso precipitada a inferncia de que a srie de investimentos descentralizados espacialmente do II PND possa ser reduzida a uma inteno de prebenda ou decorrente de mera prtica de cooptao, aos moldes (neo)patrimonialistas. Seu uso poltico ex-post algo normal no ritual dos governos, mesmo democrticos , no pode ser interpretado como seu fator indutor por excelncia. No se pode esquecer que a referida descentralizao decorria de outra, mais geral e que se materializava como diagnstico central do plano, sua marca arrojada e inovadora: a crise energtica no era temporria nem conjuntural, mas estrutural, e da requerer alterao dos rumos do padro de desenvolvimento e o incremento do processo de substituio de importaes, a despeito das adversidades. E esta racionalidade econmica no colide, antes refora, sua racionalidade poltica, qual seja, criar ambiente necessrio para implementar o projeto de distenso gradual do regime.

relacionar o crescimento econmico do perodo, a manuteno e elevao da taxa de juros interna e o endividamento externo, que apontam para uma interligao entre II PND e setor financeiro nacional. E, finalmente, explicitar a inexistncia de relao entre II PND e os investimentos em infra-estrutura regional, que, por sua vez, sugere interligao entre empreiteiras e II PND. Claro que se a questo for colocada sabiamente nestes termos poucos reparos restam a se fazer. Porm, o que est em pauta no relacionar e interligar, algo sempre possvel entre variveis econmicas e polticas. O que est em discusso a relao de causalidade e as motivaes dos atores polticos e dos agentes econmicos. Ou, em termos weberianos, ao gosto das autoras: a ao social determinada de modo racional referente a fins.

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CONCLUSO luz do exposto, podemos afirmar que os dados empricos por ns trabalhados referentes conjuntura do II PND apontam na direo de corroborar as hipteses formuladas na introduo deste trabalho. No h dvidas de que o II PND um plano polticamente determinado, se por isto se entender seus condicionantes polticos no caso, principalmente o fato de ter sido formulado e implementado em um contexto no qual o governo que ora assumia presenciava o fim do milagre brasileiro e, com ele, inviabilizava-se a retrica da busca de coeso atravs do expressivo desempenho da economia. O plano, neste aspecto, prestava dupla colaborao: alentava a possibilidade de manter o crescimento e, ao mesmo tempo, contribua para propiciar um clima favorvel s mudanas polticas pretendidas, consubstanciadas no projeto de distenso poltica. Este acenava para a legalizao do regime autoritrio atravs de mecanismos de dominao racional, com a adoo de regras formais do estado de direito, proposta que vinha desde 1964 e ora ganhava impulso com o fim do milagre e a ascenso do novo governo. Desta forma, as tradicionais prticas (neo)patrimonialistas, embedded na formao histrico-social brasileira, como demonstra a anlise inspirada no marco institucionalista, certamente esto presentes em aspectos da formulao e na implementao do II PND, mas no constituem sua buslis. Esta , fundamentalmente, sua pretenso de legitimidade formal-legal, que pode probabilisticamente coexistir com prticas de dominao tradicional, mas no constituem sua marca, sua razo de ser, seu sentido como ao social. Fica claro, na anlise da conjuntura, que esta remete expectativa de construo de uma dominao de carter racional. Com isto no se quer dizer que o II PND no tenha apresentado problemas de execuo e de financiamento, jogando parte de seu custo ao futuro, com impacto nas dvidas interna e externa, bem como na inflao, como defende certa parte da literatura. Racionalidade, no caso, significa que o plano se assentava em um diagnstico da economia brasileira, explicitava seus impasses estruturais e conjunturais e, a partir deles, fundamentava a necessidade de executar um conjunto de investimentos. Havia consistncia interna entre o referido diagnstico e suas propostas. Havia consistncia externa, qual seja, do plano em si com o contexto nacional e internacional, sob a percepo de que a crise no era passageira e que o problema energtico era duradouro e estrutural. No se tratava de mera retomada do crescimento, mas de redirecionar os rumos da industrializao brasileira, ao priorizar a industrializao pesada, os tradeables e a alterao da matriz energtica, cujo impacto na estrutura do balano de pagamentos nos anos seguintes parecem inquestionveis. Certamente estava permeado de condicionantes polticos, como qualquer ato de planejamento, mas estes em nada ferem sua racionalidade econmica.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Revista de Economia Poltica 28 (1), 2008