CourSteichen M1DEA Notes

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fr FACULTE DE DROIT DE NICE
DROIT DE LENVIRONNEMENT
Notes de Cours
Pascale STEICHEN Professeur agrg de droit priv UNS
Anne acadmique 2013
Ces notes de cours sont exclusivement rserves aux rvisions et ne sauraient tre utilises dautres fins.
INTRODUCTION
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I - Quelques lments dhistoire Les problmes environnementaux ne sont pas ns avec lessor de la civilisation industrielle. De tous temps les hommes se sont servis de la nature. . Des travaux dhistoriens ont montr que ds la plus haute antiquit, les gouvernants ont dict des normes en vue dassurer la protection des milieux : la premire rserve naturelle aurait ainsi t cre par le pharaon Akhenaton en 1370 av JC. A Athnes, au Vme sicle av JC, la loi de la cit interdisait le dpt de dchets moins de 2 km de lentre de la ville. La Rome antique grait dj ses dchets. Une collecte des dchets tait organise par le biais des vases en terre cuite. Pour les riches, qui disposaient de fontaines et de salles de bains, les eaux uses taient vacues par un rseau de canalisations vers le cloaca maxima , le grand gout. Au Moyen Age, le contexte des guerres incessantes favorise un net recul de la propret. Les dchets urbains sont jets dans les rues et ne sont pas ramasss. Les animaux qui sont levs dans les villes se nourrissent de ces dchets. On va voir toutefois apparatre (1185) les prmices dune police des pollutions et nuisances pour lpuration des eaux, lenlvement des dchets et la lutte contre les odeurs pestilentielles. Ainsi, le roi Philippe Auguste (1154-1223) va ordonner que les rues de Paris soient paves et lon interdit de jeter les dchets par les fentres. Les riverains sont contraints dassurer le nettoyage des chausses et lenlvement des immondices. Les sanctions sont svres. Les contrevenants sont passibles dune peine de prison, avec un rgime alimentaire limit au pain et leau, et partir de 1395, les contrevants sont punis de la peine de mort et du pilori. Cela ne suffira pas empcher les pidmies, dont la peste noire, de 1346 1353, qui fit elle seule 25 millions de morts, principalement chez les populations les plus pauvres . Cest Louis XII qui organisera, en 1506, le ramassage des immondices de la capitale et leur vacuation, finance par un impt spcial qui se heurta lhostilit de
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr la population. En 1531, une ordonnance du Conseil des mdecins imposa que les maisons soient dotes dune fosse pour y dposer les dchets. Mais il faudra attendre 1884, sous la IIIme rpublique franaise, pour voir imposer, par le prfet Eugne Poubelle, la collecte des ordures mnagres dans le fameux rcipient qui prendra son nom. Dans le mme ordre dides, un dcret-loi du 15 octobre 1810 jettera les bases du droit de lenvironnement industriel en encadrant les tablissement incommodes et insalubres1. Mais le droit de lenvironnement na vritablement pris son essor quen 1960 en raction un certain nombre de catastrophes.
II Les catastrophes cologiques Quant aux mares noires ou autres pollutions des mers Torrey Canyon 1967 lAmoco Cadiz mars 1978 Exxon Valdez mars 1989 Erika affrt par la Cie TOTAL dcembre 1999 chimiquier Ivoli-Sun Le 31 octobre 2000, le ptrolier le Prestige novembre 2002,
La production dnergie nuclaire rserve aussi ses mauvaises surprises - Le 28 mars 1979, Three Miles Island Le 25 avril 1986 Tchernobyl, - 11 mars 2011, Fukushima,
Quant lindustrie chimique, elle prsente un triste palmar - En 1959, de Minamata - En Italie, en 1976, Seveso, - Le 21 mars 1980, Love Canal aux Etats-Unis (Etat de New York) - Dans la nuit du 3 au 4 dcembre 1984, Bhopal en Inde,
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En ce qui concerne les tablissements risque, le principe dloignement tait dj
particulirement pris (les boucheries feront lobjet dune rglementation en ce sens, ordonnance daout 1363 de Jean le Bon).
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Le 31 octobre 1986, Ble, Le 21 septembre 2001, lexplosion de lusine AZF
III - La spcificit du droit de l'environnement Peut-tre est-ce cause de cela que lon a pu dire que le droit de lenvironnement tait un droit des catastrophes, un droit contre . Le droit de l'environnement nest pas que cela. Ces t un droit original sur au moins 4 points : Il prsente : 1) Une dimension universaliste incontestable. Le droit de l'environnement excde largement les cadres traditionnels de lespace et du temps et se trouve donc irrmdiablement marqu par le phnomne de mondialisation et de globalisation. Lurgence de prserver lair, leau, le sol, la diversit biologique simpose de la mme manire tous les pays. 2) Ce droit est galement porteur de notions originales Se dveloppent de nouveaux concepts, de nouveaux principes, tels que : le concept dirrversibilit2 qui vise les situations dans lesquelles aucun retour en arrire nest envisageable (on pense Tchernobyl avec une contamination des terres sur des sicles).
le principe de prcaution, qui vise l'ventualit d'un dommage grave et irrversible et qui appelle, malgr l'absence de certitudes scientifiques sur les risques encourus, la mise en oeuvre de procdures d'valuation des risques et l'adoption de mesures provisoires et proportionnes au dommage envisag. 3) Mais cest aussi un droit qui est porteur de nouvelles notions, la notion de patrimoine commun de lhumanit
Voir le numro spcial de la RJE 1998 consacr lirrversibilit.
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr La notion de patrimoine commun est ne de lide quil fallait soustraire certains espaces ou certaines ressources laccaparement ou la revendication des Etats (la lune et les autres corps clestes (accord du 5 dec 1979 , les grands fonds marins, convention de Montego Bay du 10 dec 1982). Puis la notion a volu vers un contenu plus spcifiquement environnemental. Ainsi, Rio, en 1992, on a dclar que la terre est le patrimoine commun de lhumanit . Au plan de lUnion europenne, la CJCE a affirm que les habitats et espces menacs font partie du patrimoine naturel de la Communaut europenne et () les menaces pesant sur ceux-ci sont souvent de nature transfrontalire, de telle sorte que ladoption de mesures de conservation incombe, titre de responsabilit commune, tous les tats membres()3. En droit franais, on estime que - "l'eau fait partie du patrimoine commun de la Nation" (loi du 3 janvier 1992 sur l'eau); - le territoire franais est le patrimoine commun de la Nation (Code urb., art. L110). - "les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et les paysages, les espces animales et vgtales, la diversit et les quilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la Nation (Code franais de lenvironnement, art. L110-1)4. 4) Le droit de lenvironnement est aussi un droit qui est porteur de nouvelles valeurs A cet gard on peut dire que le droit de lenvironnement est un droit engag. le dveloppement durable .
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CJCE, 20 oct. 2005, Com c/ Grande Bretagne et Irlande, n C-6/04. Le droit wallon y est aussi sensible : larticle 1er, 1er, al. 1er, du Code wallon et de lAmnagement du territoire, de lUrbanisme et du Patrimoine (CWATUP) indique que le territoire de la Rgion 4 wallonne est un patrimoine commun de ses habitants . Le Livre Ier du Code wallon de er er lenvironnement va dans le mme sens puisque larticle 1 , al. 1 , nonce que Lenvironnement et notamment les espaces, paysages, ressources et milieux naturels, lair, le sol, leau, la diversit et les quilibres biologiques font partie du patrimoine commun des habitants de la Rgion wallonne . Le Livre II le Code de leau nonce que Leau fait partie du patrimoine commun de la Rgion er wallonne (C.Env., LII, art. D.1 ).
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Ainsi le dveloppement durable prne lquit trans-gnrationnelle. Nous reviendrons sur le dveloppement durable qui irrigue tout le droit de lenvironnement mais dores et dj on peut en donner la dfinition : Le dveloppement durable est un dveloppement qui rpond aux besoins du prsent sans compromettre la capacit des gnrations futures rpondre aux leurs . (Rapport Brundtland, 1987). Au-del de lquit trans-gnrationnelle, le droit de lenvironnement prne galement lquit intergnrationnelle qui est prsente dans le dveloppement durable travers le pilier social. La doctrine europenne (sociologique surtout) commence se pencher sur les ingalits environnementales ou cologiques, (alors quaux Etats Unis, la question est tudie depuis les annes 70 travers la sgrgation environnementale notamment). Cette ingalit environnementale, cest--dire la diffrenciation sociale dans lexposition aux nuisances et aux risques peut tre lue une chelle plantaire, une chelle locale et tous les chelons intermdiaires. A lchelle nationale, il y a peu dinformations disponibles, mais lobservatoire des zones urbaines sensibles5 a relev que la moiti de ces zone (et 69 % en Ile de France) est affecte par un point noir li au bruit des grandes infrastructures. A lchelle mondiale, un Rapport doctobre 2012 sur des points noirs de la pollution dans le monde a t publi par le Blacksmith Institute (ONG) et La Croix Verte suisse a calcul, pour la premire fois, l'impact sanitaire de la pollution dans une cinquantaine de pays. Le rapport intitul The World's Worst Pollution Problems montre que l'exploitation minire, les fonderies de plomb, dcharges industrielles et autres sites toxiques affectent la sant de quelque 125 millions de personnes dans une cinquantaine de pays faible et moyen revenus. Les polluants industriels les plus rpandus sont le plomb, mercure, chrome, amiante qui ont t rpertoris sur 2 600 sites rpartis dans la plupart des rgions du monde. 5) La cinquime spcificit du droit de lenvironnement rside dans son objet.
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Les zones urbaines sensibles (ZUS) sont des territoires infra-urbains dfinis par les pouvoirs publics pour tre la cible prioritaire de la politique de la ville, en fonction des considrations locales lies aux difficults que connaissent les habitants de ces territoires.
Le droit de l'environnement prsente la particularit dtre la fois prventif et curatif : - naturellement prventif, il est tourn vers lavenir et mu par la volont danticiper les vnements, de prvenir les pollutions, les accidents ; - mais il est galement anim par la ncessit de rparer les erreurs du pass (les sites contamins par les dchets toxiques par exemple) Cest ce que traduit trs bien la directive 2004/35 du 21 avril 2004, sur la responsabilit environnementale en ce qui concerne la prvention et la rparation des dommages environnementaux que nous tudierons. 6) Droit assez dpendant de la science Les nouvelles problmatiques telles que les biotechnologies (ce sont les techniques qui permettent notamment dintervenir sur le patrimoine gntique, comme les OGM) le changement climatique et mme la perte de la biodiversit relvent de donnes scientifiques complexes que le droit doit grer, en y intgrant si possible une nouvelle thique de la responsabilit.
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr TITRE 1 : La naissance identitaire du droit de lenvironnement Contrairement dautres disciplines juridiques bien dfinies, l'environnement est un droit qui peut paratre assez insaisissable. le droit de
Faut-il pour autant nier lexistence dune vritable branche du droit ? Nous ne le pensons pas, parce que Dune part, le droit de l'environnement peut se prvaloir dune finalit originale qui est la prservation de la sant et la sauvegarde des quilibres cologiques . La Cour internationale de justice constate elle mme toute limportance que la protection de lenvironnement revt non seulement pour les Etats, mais aussi pour lensemble du genre humain (CIJ, Projet Gabcikovo-Nagymaros, Recueil 1997, p. 41, 43). Et, dautre part, parce quil peut se prvaloir de principes gnraux qui lui sont propres (ppe de prvention, de prcaution, principe polllueur payeur). Pour bien comprendre le droit de lenvironnement, il faut sattarder sur les notions fondamentales qui structurent la matire, au premier rang desquelles figure bien sur celle denvironnement et celle de protection de lenvironnement.
Chapitre 1 - Dfinitions du droit de lenvironnement Section 1 - La notion denvironnement La majorit des auteurs saccordent sur limprcision du terme environnement : Il semble que la notion vacille entre : une conception troite, restreinte au voisinage et une conception large qui se confond avec la biosphre
Dans le Larousse, lenvironnement, cest tout ce qui entoure. Cest videmment trop large. Dans son trait de 1980, le juriste M. Despax proposait de bien distinguer la notion de nature de celle denvironnement . En particulier, soulignait-il,
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr lenvironnement englobe des lments qui sont trangers la nature, comme lenvironnement urbain. A lheure actuelle, lenvironnement tend recevoir une dfinition globalisante. Par exemple, la Convention dAarhus, labore en 1998 par la Commission conomique pour lEurope des Nations Unies6, sur laccs linformation et la participation du public et laccs la justice en matire denvironnement, inclut dans la notion : - lair et latmosphre - leau, le sol, les terres, les paysages et les sites naturels - la diversit biologique et ses composantes, y compris les OGM - et linteraction entre ces lments . Larticle L.110-1, I, du Code de lenvironnement nonce de son ct que : Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualit de lair, les espces animales et vgtales, la diversit et les quilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation.7 Le fait davoir une dfinition prcise de la notion denvironnement est important pour deux raisons au moins : sur la rpartition des comptences : Sur la responsabilit
Section 2 - Limportance des concepts cologiques en droit de lenvironnement Lcologie a t un peu galvaude du fait de son utilisation en politique avec le mouvement cologiste. Cest Ernst Haeckel, disciple de Darwin qui a cr le mot
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Commission conomique pour lEurope de lONU. 56 pays membres : Albanie, Allemagne, Andorre, Armnie, Autriche, Azerbadjan, Blarus, Belgique, Bosnie-Herzgovine, Bulgarie, Canada, Chypre, Croatie, Danemark, Espagne, Estonie, tats-Unis, ex-Rpublique yousgoslave de Macdoine, Fdration de Russie, Finlande, France, Gorgie, Grce, Hongrie, Irlande, Islande, Isral, Italie, Kazakhstan, Kirghizistan, Lettonie, Liechtenstein, Lituanie, Luxembourg, Malte, Monaco, Montngro, Norvge, Ouzbkistan, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Rpublique de Moldova, Rpublique tchque, Roumanie, Royaume-Uni, Saint-Marin, Serbie, Slovaquie, Sude, Suisse, Tadjikistan, Turquie, Turkmnistan et Ukraine. 7 Lavis du 12 avril 2009 vocabulaire de l'environnement (liste de termes, expressions et dfinitions adopts) (JO , 12 avril 2009) ne dfinit pas lenvironnement
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr cologie en 1866 et le dfinit comme la science qui tudie les rapports entre les organismes et les milieux o ils vivent . La rception des concepts cologiques par le droit de lenvironnement constitue encore une particularit de ce droit. En effet, toute une srie de notions issues de lcologie maillent les textes juridiques : a) Notion dquilibre biologique On parle dquilibre biologique avec le droit forestier en 1963. La notion dquilibre biologique dune rgion ou dun territoire devient un motif de refus dautorisation de dfrichement (art. L. 311-3, 8du C forestier) et sans autorisation de dfrichement, pas de permis de construire (voyez CAA Marseille, 18 nov. 2010, Ministre de lalimentation, de lagriculture et de la pche, n 08MA02578). b) notion dcosystme Lapport essentiel de lcologie est sans doute davoir montr que les cosystmes demandaient une tude globale. Un cosystme est une unit topographique dune certaine superficie, peuple par un certain nombre dtres vivants, qui ont des liens bien dfinis, entre eux et avec le biotope dans lequel ils vivent. Certains cosystmes sont relativement intacts, tels que les forts naturelles (fort amazonienne par exemple), dautres, comme les terres agricoles, ont t considrablement modifis par laction de lhomme. Le systme juridique prend en compte ces cosystmes. Le paragraphe 2 de la dclaration de Stockholm de 1972 proclame la volont dassurer la protection des cosystmes dans lintrt des gnrations futures. En droit franais, la loi sur leau (art. L. 211-1-(I-1 du C.env.i) vise protger les cosystmes aquatiques. Ces cosystmes procurent des bnfices aux hommes, leurs rendent des services : on parle alors de services cosystmiques. Ces services ont t valus par des conomistes plusieurs milliards de dollars8. Lenjeu est alors de maintenir et de
Rapport de synthse de lvaluation des cosystmes pour le Millnaire. http://www.millenniumassessment.org/documents/document.447.aspx.pdf
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr conserver non seulement la diversit du vivant actuelle, mais galement ses potentialits venir et les services cologiques quelle rend . c) La Notion de biotope Le biotope se dfinit comme la composante dun cosystme. Afin de prvenir la disparition despce, le prfet peut prendre, en application de lart. R. 411-15 du Code de lenvironnement des arrts de protection des biotopes pour des endroits peu exploits par lhomme tels que mares, marcages, marais, haies, bosquets, landes, dunes. d) La notion dhabitat L'habitat est un concept utilis dans le domaine de l'cologie pour dcrire l'endroit ou plus prcisment les caractristiques du milieu dans lequel une population d'individus d'une espce donne peut normalement vivre et s'panouir. La notion dhabitat bnficie dun traitement juridique particulier avec la directive du 21 mars 1992 sur la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage (dite directive habitat ). De mme la convention internationale de Ramsar du 02 fvrier 1971 qui protge au niveau mondial les zones humides (comme La Camargue) vise ces zones en tant qu habitats dune flore et dune faune caractristiques . La rception des notions cologiques par le droit de lenvironnement nest pas anodine. Certains y voient une matrice essentielle du droit de lenvironnement qui irrigue ses principes et ses concepts (E. Naim-Gisbert, La dimension scientifique du droit de l'environnement, Bruyland, 1998). Chapitre 2 : Du droit de la protection de lenvironnement au droit de lhomme un environnement sain Le droit de lenvironnement sest plutt construit comme le droit de la protection de lenvironnement en tant que tel, indpendamment de lintrt humain que reprsente cette protection. Aujourdhui, il volue vers la recherche dun quilibre entre les intrts de la nature et ceux de lhomme.
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Section 1 Un droit n pour protger lenvironnement Les biologistes soutiennent que lhomme nest quune espce animale parmi dautres et que lenvironnement des autres espces mrite dtre pris en compte au mme titre que celui de lhomme. A linverse, pour les juristes, il est assez naturel de dire que lhomme est au centre des intrts protger car seul lhomme est sujet de droits et de prrogatives. Hormis lhomme, il nexiste que des objets de droit. Le juriste Jean Rivero soutenait qu il ny a denvironnement quen fonction dun environn et lenvironn, cest lhomme. Les dgradations de lair, de leau du paysage ne sont nuisances que parce quelles affectent lhomme (). Le droit de l'environnement, parce quil est un droit, nexiste que par lhomme et pour lhomme . Est-ce dire que la nature ne peut pas tre reconnue comme un sujet de droit ? 1 La nature sujet de droit ? Pourquoi ne pas donner la personnalit juridique certains lments naturels afin quils puissent dfendre leurs intrts en justice. Cette ide nest pas nouvelle et Luc Ferry ( Le nouvel ordre cologique) rappelle quentre le XIIIme et le XVIII sicle, des procs furent intents aux scarabs , sangsues et autres charanons. Lide a t dveloppe, de manire clbre, dans un article crit par un amricain en 19729 (M. Chis Stone) propos de laffaire des Squoias de la Mineral King Valley en Californie. Cette rflexion a inspir certains auteurs comme JP Marguenaud (Prof. A Limoges). Dans sa thse de doctorat, celui-ci a propos daccorder aux animaux une personnalit juridique dordre technique, comme pour les personnes morales. Lanimal serait assimil un sujet de droit limit car sil peut tre reconnu victime datteintes illicites, il ne peut tre dclar responsable et faire lobjet de poursuites. Au plan lgal, un argument va dans le sens de la reconnaissance de la qualit de sujet de droit lanimal. Notre code pnal ne sanctionne pas les actes de cruaut et les svices graves envers les animaux (art. 521-1 et 522-2 CP) dans les atteintes aux biens. Ceux-ci
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Should trees have standings. Toward legal rights for natural objects
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr occupent un livre part (le livre V) : les autres crimes et dlits . Nest ce pas le signe que les animaux sont sortis juridiquement de la catgorie des biens ? En jurisprudence, la thse de lanimal-personne a mme fait lobjet dune application par le TGI de Lille (TGI Lille, 23 mars 1999, D. 1999, p. 350) propos de latteinte cause un chien guide aveugle lors dun accident de la circulation.
Dautres auteurs, comme M.A. Hermitte, ont propos dattribuer un statut juridique particulier la nature, entre sujet et objet Pour les juristes, il suffira de dire quune zone est en mme temps sujet et objet de droit, en ce sens quelle a, en tant que zone, un certain droit conserver son tat biologique initial ou retrouver un tat biologique suprieur, ce droit sexerant ventuellement lencontre des activits humaines (in : Lhomme, la nature et le droit).: Ces thses traduisent bien le besoin de renouvellement des relations homme/nature10. Cela tant, cest bien plutt en considrant la nature comme un objet de droit, ncessitant une protection, que le droit de lenvironnement sest constuit. 2 La nature, objet de droit On peut dire quau dpart, dans les annes 70, le droit de lenvironnement est n de la prise de conscience des dgradations causes la nature par les activits humaines. Les premiers textes gnraux relatifs lenvironnement ont donc eu pour finalit dorganiser sa protection. Le droit de l'environnement sest donc dabord dvelopp autour de la notion de protection entendue au sens large. Comme lnonait le Pr. Lamarque en 1973, dans le premier ouvrage consacr au droit de l'environnement protger ce nest pas seulement prserver de la destruction. Cest aussi assurer lutilisation la plus rationnelle des ressources naturelles, voire amliorer la qualit des lments naturels 11. Dailleurs, l'ancien article L.200-1 du Code rural (avant le Code de lenvironnement) franais parlait uniquement de "protection", de "maintien" de
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Sur ces questions, cf galement F. OST La nature hors la loi, lcologie lpreuve du droit ,
Ed. la dcouverte, Paris, 1995.

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Droit de la protection de la nature et de lenvironnement (Paris LGDJ 1973, Lamarque).
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr lenvironnement. Aujourdhui, larticle L.110-1, II, du Code de lenvironnement distingue les diffrentes facettes de la protection de lenvironnement, savoir : - la protection - la mise en valeur - la restauration - la remise en tat - la gestion Il en est de mme en droit de lUE. Larticle 191 du trait sur le fonctionnement de lUE dfinit la politique environnementale comme comprenant la prservation, la protection et lamlioration de la qualit de lenvironnement. On retrouve ce critre de la protection chez la majorit les auteurs de la doctrine environnementaliste de premire gnration12. Dans ce contexte, cest bien le souci de la conservation des lments qui composent lenvironnement (air, eau, sol, faune, flore) qui confre son unit au droit de l'environnement, quil sagisse du droit de la protection de la nature ou du droit de la lutte contre les pollutions. Ce que confirment les grandes lois sur lenvironnement, telles que : Loi du 2 mai 1930 sur la protection des monuments naturels et des sites Loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature Loi du 19 juillet 1976 sur les installations classes pour la protection de lenvironnement Loi du 9 janvier 1985 sur le dveloppement et la protection de la montagne Loi du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages Loi du 2 fvrier 1995 sur le renforcement de la protection de lenvironnement.
Il sagit bien dans tous les cas dempcher les aggravations des atteintes lenvironnement par les pollutions, lurbanisation anarchique, le gaspillage des ressources naturelles. Lhomme apparaissant toujours impliqu, les liens vont se
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M. Despax considre que le droit de l'environnement a pour objet () de limiter limpact des activits humaines sur () les milieux naturels (droit de l'environnement, LITEC 1980). R. Hertzog (La fiscalit de lenvironnement, Colloque Nice PUF 84) souligne que ce droit a pour fonction de raliser une politique de prservation et de gestion collective des milieux, des tres vivants et des ressources . De mme A. Kiss crit que le droit international de lenvironnement a pour obje t de protger la biosphre contre les dtriorations majeures et des dsquilibres qui pourraient en perturber le fonctionnement normal .
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr resserrer petit petit pour inclure la ncessaire prise en compte de sa sant et son panouissement. Le droit va devoir alors rpondre une autre revendication, celle du droit un environnement sain. Section 2- La monte de lcologie humaniste Cette revendication dun droit fondamental de lhomme lenvironnement sest manifeste ds la premire confrence des Nations Unies organise en 1972 Stockholm en 1972 sur les questions environnementales. La dclaration de Stockholm proclame que lhomme () une des composants de lcosystme . Il est dit encore que lhomme a un droit fondamental () des conditions de vie satisfaisantes, dans un environnement dont la qualit leur permette de vivre dans la dignit et le bien-tre (principe 1) Cette affirmation du droit de chacun un environnement qui ne soit ni pollu ni dfigur se double de la dfinition dune obligation corrlative : le devoir solennel (de lhomme) de protger et damliorer lenvironnement pour les gnrations prsentes et futures. Par la suite, la charte africaine des droits de lhomme et des peuples de 1981 fournira pour sa part la 1re expression du droit de lHomme lenvironnement dans un trait international en ces termes : Tous les peuples ont droit un environnement satisfaisant et global, propice leur dveloppement (article 24).
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La dclaration de Rio de 1992 sy rfre galement, proclamant que : les tres humains () ont droit une vie saine et productive en harmonie avec la nature tout en affirmant galement que la Terre, foyer de lhumanit, constitue un tout marqu par linterdpendance Mais cest la convention dAahrus du 25 juin 1998 sur le droit linformation qui consacre ce droit dune manire dfinitive. Son prambule proclame le droit de chacun de vivre dans un environnement propre assurer sa sant et son bien-tre et
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Charte Africaine des droits de l'homme et des peuples, adopte le 27 juin 1981 Nairobi, Kenya, lors de la 18e Confrence de l'Organisation de l'Unit Africaine (OUA). Entre en vigueur le 21 octobre 1986, aprs ratification de la Charte par 25 Etats.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr le devoir, tant individuellement quen association avec dautres, de protger et damliorer lenvironnement dans lintrt des gnrations prsentes et futures . Cest ainsi que, depuis, le droit lenvironnement a t rig au rang des droits de lhomme de la troisime gnration dans les constitutions dune cinquantaine de pays. Chapitre 3 : Droit de lenvironnement et droits voisins Les droits voisins sont le droit de la sant, le droit de lurbanisme et le droit rural. Section 1 : La relation environnement-sant publique Les considrations de sant nont jamais t trs loignes de la proccupation lie la prservation de lenvironnement. On a beaucoup appliqu le principe dloignement, qui consiste tout simplement installer les sources ventuelles dpidmies lcart des agglomrations. Dans nos socits, le systme de sant14 sest organis, entre le XIXme sicle et le dbut du XXme sicle, autour du triptyque hygine, vaccination, lutte contre les flaux sociaux . On a encore en mmoire les grandes pidmies de peste, de cholra. Mais partir des annes 1945, sous laction conjugue de la rnovation urbaine, du dveloppement de la scurit sociale et des fulgurants progrs de la mdecine, le systme sest sorient vers une dmarche rsolument curative qui domine encore aujourdhui. Cela nest pas propre la France, dans la plupart des pays europens, les services curatifs consommaient, en 1999, prs de 90 % des ressources dvolues aux systmes de sant15. Aujourdhui, sous limpulsion du droit international et communautaire, une dmarche nouvelle a amen rapprocher deux domaines jusqualors dissocis, sant dun ct et environnement de lautre, en vue de favoriser la prise en compte dune nouvelle sant environnementale . Celle-ci est dfinie par lOrganisation Mondiale
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La sant est dfinie par lOMS comme un tat complet de bien-tre physique, mental et social et () pas seulement en une absence de maladie et dinfirmit (1948). 15 A. Rougemont, La sant en Europe, Acte Sud 1999, p. 23.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr de la sant (OMS) comme comprenant les aspects de la sant humaine, y compris la qualit de la vie, qui sont dtermins par les facteurs physiques, biologiques, sociaux et psychosociaux de notre environnement16. Au plan de lUE, il aura fallu attendre une communication de la Commission europenne, du 11 juin 2003, pour voir apparatre une stratgie europenne en matire denvironnement et de sant (COM 2003 -338 final)17 une autre stratgie, plus spcifique au milieu du travail18, adopte en 2002-200619 et actualise en 200720. Section 2 - Droit de Lenvironnement et droit de lurbanisme Le droit de lurbanisme peut tre dfini comme lensemble des tudes et des conceptions ayant pour objet limplantation et lamnagement des villes.
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OMS 1993, cit par B. Vergriette, Sant Environnement : problmes et mthodes , Document de Travail de Ministre de lcologie et du dveloppement durable, Direction des tudes conomiques et de lvaluation environnementale, Srie Mthode n 02-M02. 17 http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=fr&type_doc=COMfinal& an_doc=2003&nu_doc=338 18 Communication de la Commission au Conseil, au Parlement europen, au Comit conomique et social europen et au Comit des rgions du 21 fvrier 2007 intitule Amliorer la qualit et la productivit au travail: stratgie communautaire 2007-2012 pour la sant et la scurit au travail [COM(2007) 62 final - Non publi au Journal officiel] 19 Cette stratgie visait faciliter l'application de la lgislation existante en matire de sant et de scurit au travail et donner de nouvelles impulsions. Elle s'appuiyait sur un tat des lieux la suite duquel la Commission rappellait les trois exigences remplir pour assurer un environnement de travail sr et sain : la consolidation de la culture de prvention des risques, une meilleure application du droit existant et une approche globale du bien-tre au travail . Pour parvenir satisfaire ces conditions, la stratgie communautaire proposait trois grandes directions: l'adaptation du cadre juridique, le soutien aux dmarches de progrs (laboration de meilleures pratiques, dialogue social, responsabilit sociale des entreprises) et enfin l'intgration de la problmatique de la scurit et de la sant sur le lieu de travail dans d'autres politiques communautaires.
20
Un plan d'action 2004-2010 met en oeuvre cette stratgie europenne (Communication de la
Commission, du 9 juin 2004, Plan d'action europen 2004-2010 en faveur de l'environnement et de la sant [COM(2004) 416 - Journal officiel C 49 du 28.02.2006].
17
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Fondamentalement, tout oppose les deux approches des dfenseurs de lenvironnement et de lurbaniste. Le premier dfend un tat des lieux que le second veut transformer. Si lenvironnement a t confondu, dans ses dbuts avec la nature quil fallait protger, et qui tait situe hors des villes, lenvironnement comprend dsormais la lutte contre les pollutions et nuisances, y compris celles qui sont lies au dveloppement urbain21.
Celle-ci a trouv sa traduction dans le principe de dveloppement durable appliqu aux villes travers la notion de villes durables22 issue de la confrence dAalborg de 199423. A ct de cela, la Commission europenne a lanc, le 11 janvier 2006 une stratgie thmatique pour l'environnement urbain 24 qui vise aider les tats membres, ainsi que les autorits rgionales et locales amliorer la performance environnementale des villes europennes. En droit franais, on assiste aussi lintroduction croissante, dans le droit de lamnagement du territoire dobjets et doutils relevant du droit de lenvironnement.
21
Le numro 12/2012 de la revue AJDA (2 avril 2012) consacre un dossier spcial la rforme du droit de lurbanisme en France : JEGOUZO, Yves. De lurbanisme de projet lurbanisme sommaire (pp. 626-629) ; PRIET, Franois. La rforme de la dfinition de la surface de plancher (pp. 630-635) ; TREMEAU, Jrme. Le nouveau lotissement (pp. 636-640) ; PLANCHET, Pascal. Autorisations durbanisme : une rforme sans vague (pp. 641-646) ;LEBRETON, Jean-Pierre. La rforme des procdures dlaboration et de gestion des documents durbanisme (pp. 647-654)
22
Au plan communautaire, un Groupe d'experts sur l'environnement urbain a lanc en 1993, pour trois ans, un projet " Villes durables . Un certain nombre de villes ont pris connaissance de l'existence des travaux du Groupe d'experts sur l'environnement urbain. Trs intresses par ce travail, elles ont propos d'organiser une rencontre des villes durables europennes, la ville d'Aalborg au Danemark se portant volontaire pour l'accueillir.
23
La confrence d'Aalborg a dbouch sur la rdaction par les collectivits locales prsentes de la Charte d'Aalborg , qui est la charte des villes europennes pour un dveloppement durable. Depuis lors, il y a eu plusieurs confrences en Europe sur ce thme. Ce temps de l'action et des ralisations se confirme Lisbonne, lors de la deuxime confrence des villes durables europennes qui a lieu en octobre 1996. Depuis il y a eu Hanovre en 2000 (Allemagne) et Aalborg nouveau en 2004 (Danemark), Sville en 2007 (Espagne). La prochaine Confrence europenne des villes durables entre dans sa phase de prparation pour 2010.
24
Communication de la Commission, du 11 janvier 2006, sur une stratgie thmatique pour l'environnement urbain [COM(2005) 718 final - Non publi au Journal officiel]. www.europa.eu.int/comm/environment/urban/home_en.htm
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr On songe bien sur : - la loi du 3 janvier 1986 relative lamnagement , la protection et la mise en valeur du littoral, (art. L. 146-1 du C. urb.) ou encore la loi du 9 janvier 1985 relative au dveloppement et la protection de la montagne (art. L. 145-3 et svts du C.urb.)
On assiste par ailleurs lintgration, dans les documents durbanisme, dactes rglementaires issus du droit de lenvironnement. On songe ici par exemple : ou encore aux Plans de Prvention des Risques (PPR) 25 . aux Plans dExposition au Bruit 26 aux Schmas de Mise en Valeur de la Mer27
Mais ce sont surtout les volutions rcentes du droit de lurbanisme, rsultant notamment de la loi du 13 dcembre 2000 sur la solidarit et le renouvellement urbain, qui marquent la volont de lier davantage les proccupations environnementales et la logique du dveloppement durable.
Section 3 Droit de lenvironnement et droit rural Le droit rural se dfinit comme lensemble des rgles applicables aux exploitations agricoles28. Il y a bien longtemps que les deux droits obissent des logiques diffrentes. En fait, la rupture sest opre lorsque lagriculture sest ouverte la logique marchande, aprs la seconde guerre mondiale. Laccroissement de la production agricole na t possible que par le recours massif aux moyens de production industriels, incluant bien sr la mcanisation mais surtout le recours au produits de consommation intermdiaires (engrais, produits phytosanitaires, aliments pour le btail, semences etc).
25
(CE Section du contentieux, Avis n 236910 3 dc.2001, SCI des 2 et 4 rue de la Poissonnerie et autres). 26 (CE, 7 juillet 12000, Secrtaire dEtat au logement, Req. n 200949), 27 (CE, 7 juillet 1997, Mme Madaule et autres, Req. n 1700375), 28 cest--dire aux biens et valeurs qui les composent et aux hommes qui y vivent, situs dans leur environnement professionnel (la profession agricole), conomique (le secteur agro alimentaire) et gographique (lespace rural).
19
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Le phnomne actuel qui consiste insuffler le respect des ressources naturelles dans le droit rural rvle que lon tente aujourdhui de rconcilier les deux droits. Pour aller plus loin : Thse dIsabelle DOUSSAN Activit agricole et droit de lenvironnement, limpossible conciliation ? Th. Nice. 1997.
Titre II- Droit de lenvironnement et droits de lhomme Le droit de lenvironnement souffre dun handicap sur le terrain idologique 29 : dans lopposition entre la protection de lenvironnement et le dveloppement conomique, la balance des intrts est largement dsquilibre. Cela explique le formidable succs que va connatre la notion de dveloppement durable, habile synthse entre les tenants de la croissance et ceux de la prservation de lenvironnement. La notion denvironnement durable, parce quelle porte un projet de civilisation qui remet lhomme au cur du systme, va favoriser lmergence de lcologie humaine. La socit est mre pour reconnaitre lenvironnement comme valeur et pour accder aux revendications du droit un environnement sain. Chapitre 1 La reconnaissance du droit de lhomme un environnement sain Le Cour EDH a vu de dvelopper ces dernire annes un contentieux en relation directe avec le risque environnemental au sens large. Cela na rien dvident car la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales ne reconnat formellement aucun droit de lhomme lenvironnement. Llaboration dun protocole additionnel la Convention europenne des droits de lhomme relatif au droit un environnement sain na en effet pas abouti ce jour30.
29 30
Y. Jegouzo, La longue marche du droit de lenvironnement,Droit et justice, n 33, p8. Une recommandation n 1885(2009) de lAssemble Parlementaire du Conseil de lEurope concernant llaboration dun protocole additionnel la Convention europenne des droits de lhomme relatif au droit un environnement sain.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Cette reconnaissance est le fruit dune mutation qui a con sist, sans pour autant reconnaitre expressment des droits nouveaux, tendre la porte de droits dj existants31. Une atteinte lenvironnement ne peut donc tre directement cause par la violation dun droit un environnement sain. Celui-ci nest pas garanti par la Convention. Cest par le contenu nouveau affect certains droits que les individus se sont vus reconnatre le droit un environnement sain. A cette premire mutation est venue sajouter une autre volution. A lorigine, lobjectif de la Convention tait de protger lintgrit physique et morale de lindividu contre les intrusions de lEtat. Par suite, la Cour europenne a fait voluer ce que lon a appel des droits dabstention en confrant un contenu positif certains droits civils et politiques, ce qui a oblig les Etats en assurer une application concrte et effective 32. Soulignons au passage que ces obligations, dites positives doivent en principe tre assumes par les Etats mais il est certain que ces obligations ont des prolongements sur les relations entre les personnes prives. L'effet dit horizontal 33 permet la Cour de diffuser la Convention dans les relations de droit priv en retenant la responsabilit internationale de l'Etat lorsque les droits garantis ne sont pas respects dans les relations interindividuelles 34. Section 1 La protection de la vie prive et familiale et du domicile Selon larticle 8 de la Convention : toute personne a droit au respect de sa vie prive et familiale, de son domicile et de sa correspondance .
31
F. SUDRE, Le droit un environnement sain et le droit au respect de la vie prive, Annuaire international des droits de lhomme, Vol. I/2006, pp. 201-217. 32 F. SUDRE, Les obligations positives dans la jurisprudence europenne des droits de lhomme, Rev. Trim. Dr. H., 1995, p. 363. 33 D. SPEILMANN, Obligations positives et effet horizontal des dispositions de la Convention, in Linterprtation de la Convention europenne des droits de lhomme, Droit et Justice, Bruylant, Bruxelles, 1998, pp. 133-174. Leffet horizontal de la convention a suscit bien des controverses, mais cest une ralit. (J.F. RENUCCI, Droit europen des droits de lhomme, LGDJ, 3me d., p. 53). 34 J.P. Margunaud, La dlimitation par la Cour de Strasbourg du domaine de l'effet horizontal de la CEDH, RTD Civ. 1999, p. 498.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr La Cour EDH rappelle rgulirement que le domicile est normalement le lieu, lespace physiquement dtermin o se dveloppe la vie prive et familiale. Lindividu a droit au respect de son domicile, conu non seulement comme le droit un simple espace physique mais aussi comme celui la jouissance, en toute tranquillit, dudit espace 35. Lutilisation du fondement de la vie prive pour protger lenvironnement prend deux formes. Dans certaines affaires, cest lenvironnement, bien commun, qui envahit le lieu privatif. Ce sont les nuisances extrieures qui, en pntrant lintrieur du domicile, deviennent une menace pour la sphre dintimit de lindividu. Dans dautres affaires, plus rares, lindividu, atteint dans sa chair, transporte son maltre dans sa vie prive et familiale, sans pour autant que le domicile ne soit atteint. a) La protection du domicile Toute une srie daffaires entrent dans la premire catgorie. La premire affaire de nuisance environnementale, analyse par le biais de larticle 8 a eu pour cadre laroport dHeathrow, prs de Londres, et concernait deux riverains, M. Powel et M. Rayner, dont le domicile tait particulirement expos aux nuisances sonores36. En 1990, la Cour va noncer que larticle 8 entre en ligne de compte pour M. Powell comme pour M. Rayner , dans la mesure o le bruit des avions de laroport de Heathrow a diminu la qualit de la vie prive et les agrments du foyer des deux requrants 37. Une autre affaire (Hatton, 8 Juillet 2003) lamnera trancher la question des vols de nuit proximit de laroport dHeathrow, galement sur le fondement de larticle 8. Le lien entre les atteintes au domicile et les atteintes la qualit de vie sera affin par la suite, notamment dans une affaire Lopez Ostra c/Espagne, du 9 dcembre 199438 dans laquelle tait en cause le dysfonctionnement dune station dpuration
35 36
CEDH, 16 nov. 2004, Moreno Gomez c/ Espagne, 53. CEDH, 21 fv. 1990, Powel et Rayner c/Royaume Uni, obs. J. FLAUSS, Le droit un recours effectif contre les nuisances dun aroport , Rev. trim. D.H., 1991, pp. 241 et s. 37 40. 38 CEDH, 9 dc. 1994, Lopez-Ostra c/ Espagne, 51. obs. J.P. MARGUENAUD, Les troubles de voisinage combattus par le droit au respect du domicile et de la vie prive , Rev. trim. dr. civ. 1996, pp. 507.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr municipale non loin du domicile de la famille Lopez-Ostra. La Cour va noncer qu il va () de soi que des atteintes graves lenvironnement peuvent affecter le bien-tre dune personne et la priver de la jouissance de son domicile de manire nuire sa vie prive et familiale 39. La nature des agressions subies au domicile va tre prcise dans une affaire Moreno Gomez c/ Espagne, du 16 novembre 2004. En lespce, il sagissait de la contestation, par la requrante, de louverture dune nouvelle bote de nuit dans son immeuble, situ dans une zone rsidentielle de Valence, par ailleurs dclare zone acoustique sature. La Cour va conclure la violation de larticle 8 en soulignant que des atteintes au droit au respect du domicile ne visent pas seulement les atteintes matrielles ou corporelles, telles que lentre dans le domicile dune personne non autorise, mais aussi les atteintes immatrielles ou incorporelles, telles que les bruits, les missions, les odeurs et autres ingrences40. Le bruit devient donc une source dincommodit qui peut priver de la jouissance de son domicile. LEspagne sera ainsi condamne le 18 octobre 2011 (Martinez Martinez, n 21532) dans une affaire similaire du fait de nuisances sonores excessives provenant de la terrasse dun bar musical dans la municipalit de Cartagena. Dans une affaire Mileva et autres c. Bulgarie du 25 novembre 2010, (requtes nos 43449/02 et 21475/04), les requrants se plaignaient galement du bruit excessif caus par un bureau, un club de jeux lectroniques et un club informatique installs dans des appartements adjacents aux leurs. La Bulgarie est condamne. Cest sur ce mme fondement de la violation de la vie prive que sera condamne lEspagne propos des vibrations provoques contre le mur du domicile de Mme Ruano Morcuende, en Espagne, par un transformateur lectrique le 6 dcembre 200541. Mais ce sont incontestablement les manations de toute sorte provenant des usines qui provoquent le plus de contentieux.
39 40
CEDH, 16 nov. 2004, Moreno Gomez c/ Espagne, obs. J.A. TIETZMANN et E. SILVA, Ltendue du verdissement de la jurisprudence de la CEDH par larrt Moreno Gomez , R.E.D.E., 2006, pp. 319-321. 41 CEDH (dc.), 6 septembre 2005, Ruano Morcuende c/ Espagne.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Dans une affaire Fadeyeva c/ Russie juge le 9 juin 200542, la Cour constate que lappartement de Madame Fadeyeva se trouvait lintrieur dune zone de scurit sanitaire situe tout autour dune importante usine sidrurgique dans laquelle en thorie- aucune construction naurait d tre autorise. Eu gard aux fortes pollutions, la Cour conclut que la qualit de vie son domicile de Mme Fadeyeva43 a t affecte. Il en est de mme dans une affaire Giacomelli c/ Italie du 2 novembre 200644 o la requrante a subi une atteinte grave son droit au respect de son domicile en raison de l'activit dangereuse dune usine de retraitement de dchets toxiques situe tout prs de domicile. Laffaire Tatar c/Roumanie, du 27 janvier 2009, peut encore illustrer les atteintes au domicile causes par de graves affaires de pollution. Rejetant le fondement de la violation du droit la vie, cest la lumire de larticle 8 - le droit au respect de la vie prive et du domicile - que la Cour examinera la requte. Cest galement sur le fondement de larticle 8 que la Cour sanctionner lUkraine en raison des nuisances subies par les riverains dune usine de Charbon qui se plaignaient de problmes de sant et de dommages causs leurs maisons (Dubetska and others c/Ukraine, du 10 fvrier 2011). Linvocation des atteintes la vie prive peut mme concerner la circulation. Dans une autre affaire Des c/ Hongrie, du 9 novembre 2010, M. Des se plaignait de ce que la mise en place dun page non loin de son domicile avait amen les camions passer devant chez lui prcisment pour viter ce page. Quelques fois la notion de domicile peut surprendre. Tel est le cas dans laffaire Brandse c/ Roumanie du 7 avril 2009. En lespce, un homme dtenu successivement dans les prisons dArad et de Timioara (Roumanie) allguait que les conditions de sa dtention taient contraires aux articles 3 (interdiction des traitements inhumains et dgradants) et 8 (droit au respect de la vie prive).
42 43
CEDH, 9 juin 2005, Fadeyeva c/Russie, 88. Even assuming that the pollution did not cause any quantifiable harm to her health, it inevitably made the applicant more vulnerable to various illnesses. Moreover, there can be no doubt that it adversely affected her quality of life at home, 88. 44 CEDH, 2 nov. 2006, Giacomelli c/ Italie.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Rcemment, dans un arrt du 10 janvier 2012 (Di Sarno et autres c/Italie), la Cour a jug que la crise des dchets en Campanie a nui au respect de la vie prive et au domicile des requrant, ce qui entrane la violation de larticle 8. b) Latteinte la vie prive Parfois, le lien avec le domicile disparat pour laisser la place la vie prive. On en veut pour exemple laffaire Mac Ginley et Egan du 9 juin 1998 45. Laffaire concernait deux militaires britanniques qui taient en mission proximit de lle Christmas entre 1957 et 1958 au moment o le Royaume Uni y effectuait des essais nuclaires et qui, quelques annes plus tard, avaient t victimes de graves troubles de sant. En revanche, lorsque latteinte lenvironnement naffecte pas ou affecte peu la vie prive et familiale, la Cour refuse de faire jouer larticle 8. Dans un arrt Kyrtatos c/Grce, du 22 mai 200346, les requrants se plaignaient de la destruction dun marais proximit de leur maison par des amnagements urbains qui avaient dtruit la beaut des lieux. La Cour prcise que llment crucial qui permet de dterminer si, dans les circonstances dune affaire, des atteintes lenvironnement ont emport violation de lun des droits sauvegards par le paragraphe 1 de larticle 8 est lexistence dun effet nfaste sur la sphre prive ou familiale dune personne, et non simplement la dgradation gnrale de lenvironnement. Ni larticle 8 ni aucune autre disposition de la Convention ne garantit spcifiquement une protection gnrale de lenvironnement en tant que tel ; dautres instruments internationaux et lgislations internes sont plus adapts lorsquil sagit de traiter cet aspect particulier . c) Les composantes de latteinte la vie prive et au domicile Dans laffaire Tatar47 c/ Roumanie du 27 janvier 2009, la Cour nonce que les Etats ont le devoir primordial de mettre en place un cadre lgislatif et administratif visant une prvention efficace des dommages l'environnement et la sant humaine .
45 46
Mac Ginley et Egan c/ Royaume Uni, 9 juin 1998. CEDH, 22 mai 2003, Kyrtatos c/ Grce, Obs. Y. WINIDOERFFER, R.J.E., 2004, pp. 176-179. 47 Le 30 janvier 2000, la suite de la rupture des digues des bassins de dc antation de lexploitation dune mine dor et dargent en Roumanie, ce sont plus de 100 000 m deau charge de cyanure de sodium et de mtaux lourds qui se sont dverss dans les rivires, pour atteindre la mer noire par le delta du Danube. M. Tatar et son fils rsidaient, lpoque des faits, dans la ville de Baia Mare, au sein dun quartier dhabitations situ proximit de lusine dextraction et des bassins de dcantation. M. Tatar pre allguaient devant la Cour europenne des droits de lhomme que le procd technique utilis par la socit S.C. Aurul Baia Mare SA reprsentait un danger pour sa vie et celle de son fis atteint
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Les Etats ont le devoir de contrler correctement les activits polluantes que la pollution soit directement cause par l'Etat ou que la responsabilit de ce dernier dcoule de l'absence de rglementation adquate de l'activit du secteur priv 48. Peu importe, dans laffaire Hatton49 par exemple que les nuisances sonores dnonces ne sont pas causes par l'Etat ou ses manations, mais qu'elles rsultent de l'activit de compagnies ariennes prives . Il en est de mme dans laffaire Di Sarno des dchets italiens, du 10 janvier 2012. Il est reproch aux autorits publiques de navoir pas pris les mesures adquates pour assurer le fonctionnement rgulier du service de collecte, de traitement et dlimination des dchets. Il pesait en effet sur lEtat lobligation positive dadopter des mesures raisonnables et adquates capables de protger les droits des intresss au respect de leur vie prive et de leur domicile. Toutefois, la Cour require un certain degr datteinte pour estimer que le droit un environnement sain a t viol 50. Si la Cour a fond ses premiers arrts sur des atteintes matriellement constates, elle semble voluer aujourdhui vers la prise en compte du risque ventuel datteinte au droit un environnement sain. Dans laffaire Fadeeva51, la preuve du lien de causalit entre la maladie de Mme Fadeeva ntait pas rapporte de manire incontestable. Dans laffaire Tatar c/ Roumanie du 27 janvier 2009, elle nhsite pas affirmer que, malgr l'absence d'une probabilit causale en l'espce, l'existence d'un risque srieux et substantiel pour la sant et pour le bien-tre des requrants faisait peser sur l'tat l'obligation positive d'adopter des mesures raisonnables et adquates capables protger les droits des intresss au respect de leur vie prive et leur domicile et, plus gnralement, la jouissance d'un environnement sain et protg 52.
dasthme chronique. Il se plaignait en outre de la passivit des autorits face la situation et aux nombreuses plaintes quil avait dposes. Rejetant le fondement de la violation du droit la vie, cest la lumire de larticle 8 - le droit au respect de la vie prive et du domicile - que la Cour va examiner la requte.
48 49
CEDH, 2 nov. 2006, Giacomelli c/ Italie. CEDH, 8 juil. 2003, Hatton c/Royaume Uni. 50 CEDH, 9 juin 2005, Fadeeva c/ Russie, 70. 51 CEDH, 9 juin 2005, Fadeeva c/ Russie. 52 107.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Cest encore langoisse des intresss qui est prise en compte dans laffaire Roche53, dfaut de lien de causalit clairement tabli entre les exprimentations au gaz moutarde et la dtrioration de ltat de sant de M. Roche. Dans laffaire Taskin, c/ Turquie54, les requrants dnonaient, les dangers de l'utilisation du cyanure pour procder l'extraction du mtal prcieux, entranant des risques de pollution de la nappe phratique et donc des risques pour la sant des personnes. Dans laffaire Lemke55, relative la mine dor en Turquie, lEtat turc a finalement t condamn pour ne pas avoir respect les procdures dvaluation des risques environnementaux indpendamment des rpercussions ventuelles constates sur la sant des requrants.
Section 2 La garantie des droits un environnement sain Une srie de facteurs contribue, sur les fondements prcits, garantir aux victimes, la prise en compte de leurs droits. 1. Llargissement de la qualit de victime des atteintes lenvironnement Le progrs a consist, dans le cadre de larticle 8, reconnatre le statut de victime, non seulement aux riverains proches mais galement des personnes trs loignes gographiquement de la zone dmanation des pollutions. Dans certaines affaires, lorigine des pollutions est gographiquement distante. - Ainsi, dans laffaire Lemke c. Turquie56, les requrants contestaient l'octroi d'autorisations d'exploiter une mine dor situe 50 kilomtres du lieu de leur rsidence. - Plus tonnant encore, dans laffaire Okyay57 les requrants, tous avocats, vivaient et travaillent Izmir, ville situe 250 kilomtres environ des centrales thermiques. Dans ce dernier cas en particulier, le gouvernement turc contestait que l'exploitation des centrales ait personnellement expos les requrants un risque grave, spcifique et imminent.
53 54
CEDH, 19 octobre 2005, Roche c/ Royaume Uni. CEDH, 10 nov. 2004, Taskin et crts c/ Turquie ; CEDH 12 juillet 2005, Okyay c/ Turquie; CEDH, 28 mars 2006, kan et crts c/ Turquie : CEDH, 5 juin 2007, Lemke. 55 CEDH, 5 juin 2007, Lemke c/ Turquie. 56 CEDH, 5 juin 2007, Lemke c/ Turquie 57 CEDH 12 juillet 2005, Okyay c/ Turquie
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Pour accueillir la requte des requrants, la Cour nonce qu il ressort des constats de la juridiction administrative que les gaz dangereux mis par les centrales peuvent se rpandre sur une zone mesurant 2 350 kilomtres de diamtre. Cette distance comprend la rgion dans laquelle vivent les requrants ; leur droit la protection de leur intgrit physique est donc mis en jeu, bien que le risque qu'ils encourent ne soit pas aussi grave, spcifique et imminent que celui auquel sont exposes les personnes rsidant dans le voisinage immdiat des centrales . Dans les deux affaires Lemke et Okyay58, la Cour a pris soin de relever que des droits avaient t ouverts aux requrants par les juridictions internes qui leur ont donn gain de cause.59 La reconnaissance de la qualit de victime reste lie aux droits reconnus en interne, en particulier lorsque les juridictions ont sanctionn la violation de ces droits. 2 Le renforcement des garanties procdurales La consistance du droit lenvironnement est substantielle, mais elle est galement procdurale. Dans larrt Hatton du 8 juillet 2003, et dans larrt Flamenbaum, rendu le 13 dcembre 2012 propos de laroport de Deauville 60, la Cour nonce, propos de lapplication de larticle 8, () l'examen auquel elle peut se livrer comporte deux aspects - le contenu matriel de la dcision du gouvernement () qui donne une marge dapprciation assez large aux autorits ; - et le processus dcisionnel, afin de vrifier si les intrts de l'individu ont t dment pris en compte 61. Lexamen du volet procdural implique, dune part la ralisation denqutes et dtudes appropries et, dautre part, le droit daccs linformation. a) La ralisation denqutes et dtudes appropries
58 59
CEDH 12 juillet 2005, Okyay c/ Turquie, 66. Ainsi, les griefs portaient sur la dfense d'un droit spcifique qui leur a t reconnu par le droit interne et sur lequel les juridictions nationales se sont prononces CEDH, 5 juin 2007, Lemke c/ Turquie, 36 ; CEDH 12 juillet 2005, Okyay c/ Turquie, 64. 6060 CEDH, 13 dcembre 2012, Flamenbaum, F. Haumont-P. Steichen, Etudes foncires, n 161, janvfev. 2013 61 Hatton et autres prcit, 99.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Cest dans laffaire Hatton que la Cour va noncer trs clairement que, lorsqu'il s'agit pour un Etat de traiter () des questions complexes de politique environnementale et conomique, le processus dcisionnel doit ncessairement comporter la ralisation d'enqutes et d'tudes appropries, de manire permettre l'tablissement d'un juste quilibre entre les divers intrts concurrents en jeu 62. Cette exigence sera reprise par la suite dans une srie darrts 63. Dans laffaire Giacomelli64. Dans laffaire Lemke en Turquie, propos de lautorisation dexploiter une mine dor, la Cour constate que le Conseil des ministres a autoris la poursuite des activits de la mine d'or, ce sans procder au pralable la ralisation des enqutes et tudes appropries de manire prvenir et valuer l'avance les effets de l'activit en cause 65. Mais il nen rsulte pas pour autant, a prcis la Cour, que des dcisions ne peuvent tre prises quen prsence de donnes exhaustives et vrifiables sur tous les aspects de la question trancher. En outre, depuis larrt du 27 janvier 2009, Tatar c/ Roumanie , le principe de prcaution doit tre appliqu tout au long du processus dcisionnel66. b) Le droit daccs linformation Les garanties procdurales comprennent galement le droit, pour le public, davoir accs aux conclusions de ces tudes67. Le droit daccs aux informations constitue
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Hatton et autres prcit, 128. CEDH, 10 nov. 2004, Taskin et crts c/ Turquie ; CEDH, 2 nov. 2006, Giacomelli c/ Italie, CEDH, 5 juin 2007, Lemke c/ Turquie. 64 CEDH, 2 nov. 2006, Giacomelli c/ Italie. 65 CEDH, 5 juin 2007, Lemke c/ Turquie, 44. 66 Dans cette affaire, la Cour se livre lexamen de lattitude de lEtat roumain. La Cour constate que la ville de Baia Mare tait dj une zone trs pollue en raison dune activit industrielle intense et que la technologie dexploitation propose tait une technologie nouvelle dont les consquences pour lenvironnement taient inconnues . Dune part, constate la Cour, le droit constitutionnel roumain reconnat le droit un environnement sain. Dautre part le principe de prcaution recommande aux tats de ne pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnes visant prvenir un risque de dommages graves et irrversibles l'environnement en l'absence de certitude scientifique o technique . 67 Limportance de laccs du public aux conclusions de ces tudes ne fait pas de doute, nonce la Cour dans laffaire Mc Ginley (CEDH, 9 juin 1998, McGinley et Egan c. Royaume-Uni, 97).
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr un volet particulier de larticle 8 et est renforc lorsque cest lEtat lui -mme qui est lorigine de lactivit dangereuse. (aff. Mac Ginley et Egan68). Tel tait galement le cas dans laffaire Roche c/ Royaume Uni, du 19 octobre 200569, affaire loccasion de laquelle le Royaume Uni a t condamn sur le fondement de larticle 8 pour avoir fait subir M. Roche, alors quil tait jeune miliaire, dans les annes 60, des exprimentations consistant lui faire inhaler du gaz moutarde et des gaz neurotoxiques70. Parfois, cest mme labsence dinformation qui est rige en violation de la vie prive. Dans laffaire Guerra c/ Italie, du 19 fvrier 1998 71, la Cour EDH a dduit, sur la base de larticle 8, que les individus devaient tre informs des risques induits par la proximit de leur domicile avec des tablissements dangereux72. Laffaire Guerra a ralis une avance remarquable en termes dobligations positives pesant sur les Etats en matire dinformation sur les risques technologiques. Dans laffaire Tatar c/ Roumanie, la Cour a galement soulign l'importance de l'accs du public aux conclusions des tudes environnementales prliminaires ainsi qu' des informations permettant d'valuer le danger auquel il est expos 73. La Cour rappelle cette occasion limportance de laccs linformation, tant au regard de la Convention d'Aarhus du 25 juin 1998, ratifie par la Roumanie le 22 mai 2000 quau regard de la Rsolution no 1430/2005 de l'Assemble parlementaire du Conseil de l'Europe sur les risques industriels qui renforce, entre autres, le devoir pour les tats membres d'amliorer la diffusion d'informations dans ce domaine. La doctrine estime que cette obligation positive dinformation doit tre tendue aux risques naturels.74.
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CEDH, 9 juin 1998, McGinley et Egan c. Royaume-Uni. CEDH, 19 octobre 2005, Roche c/ Royaume Uni. 70 La Cour considre qu'il pesait sur les autorits une obligation positive d'offrir au requrant une procdure effective et accessible qui lui et permis d'avoir accs l'ensemble des informations pertinentes et appropries et d'valuer ainsi tout risque auquel il avait pu tre expos lors de sa participation aux tests.
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CEDH, 19 fv. 1998, Guerra et autres c/Italie, En lespce, la Cour avait constat que les requrantes sont restes () dans lattente d'informations essentielles qui leur auraient permis d'valuer les risques pouvant rsulter pour elles et leurs proches du fait de continuer rsider sur le territoire de Manfredonia, une commune aussi expose au danger en cas d'accident dans l'enceinte de l'usine .
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113.
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c) Le droit de recours Le volet procdural inclut le droit dobtenir la sanction des comportements inappropris75.. A propos de lexplosion de la dcharge dans lagglomration dIstambul76, la Cour EDH nonce que lorsquil y a eu mort dhomme, lEtat doit en outre ragir adquatement pour que les violations du droit en jeu soient rprimes et sanctionnes . Examinant la raction judiciaire de lEtat turc qui a condamn les maires une peine damende avec sursis de lordre de 10 euros -, elle conclut la violation de larticle 2, galement sous son volet procdural.
d) Vers un suivi des dcisions administratives Ladministration participe enfin de la bonne excution de la justice. Dans laffaire Taskin77, la Cour tient rappeler que ladministration constitue un lment de lEtat de droit, dont lintrt sidentifie avec celui dune bonne administration de la justice, et que, si ladministration refuse ou omet de sexcuter ou tarde le faire, les gar anties dont a bnfici le justiciable pendant la phase judiciaire de la procdure perdent toute raison dtre 78. Dans laffaire de Baia Mare en Roumaine, juge le 27 janvier 2009, pour ce qui concerne les suites de laccident, la Cour observe que lactivit na pas t arrte
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LEtat devrait informer les citoyens et notamment les propritaires des risques dinstabilit et dboulement dune montagne pouvant mettre en danger leur vie et leurs biens. De mme, les pouvoirs publics devraient communiquer toutes informations utiles en leur possession qui pourraient avoir des incidences sur la mise en danger dactivits conomiques ou de biens, par exemple, du danger de crues subites dun torrent le long duquel un camping a t install, avec toutes les autorisations requises . P. TAVERNIER, Le droit de lhomme un environnement sain, le droit de proprit et les liberts conomiques, A.I.D.H. 2006, p. 225. 75 Pour assurer la garantie des droits procduraux, les individus concerns doivent aussi pouvoir former un recours contre toute dcision, tout acte ou toute omission devant les tribunaux, sils considrent que leurs intrts ou leurs observations nont pas t suffisamment pris en compte dans le processus dcisionnel Hatton et autres, prcit, 127. 76 CEDH (gr. ch.), 30 nov. 2004, neryidiz c/ Turquie. 77 CEDH, 10 nov. 2004, Taskin et crts. 78 Idem, 124.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr par les autorits, qui ont continu utiliser la mme technologie. Et la Cour de rappeler encore une fois limportance du principe de prcaution79 . La Cour tend devoir dinformation aux mesures de prvention devant tre prises pa r les autorits pour grer, lavenir, la survenance dun vnement similaire.
Latteinte ne sera toutefois retenue que si elle est socialement injustifie.
Chapitre 2 - Les limites de la reconnaissance du droit un environnement sain La reconnaissance progressive, par la Cour EDH, du droit un environnement sain, a t encadre par deux sries de limites. La premire est relative au degr de latteinte porte lhomme et est value par rapport aux effets ressentis par la victime elle-mme. La seconde rside dans lquilibre rechercher entre les intrts individuels et ceux de la socit toute entire. Section 1 Lexigence dune dgradation illgale de lenvironnement ? La Cour a eu loccasion, maintes reprises de prciser que la Convention ne permet pas de revendiquer le droit au maintien de ses biens dans un environnement agrable. Selon la cour, llment crucial qui permet de dterminer si des atteintes lenvironnement ont emport violation de lun des droits sauvegards pa r lart. 8 1 est lexistence dun effet nfaste sur la sphre prive ou familiale dune personne, et non simplement la dgradation gnrale de lenvironnement. Ni larticle 8 ni aucune autre disposition de la Convention ne garantit spcifiquement une protection gnrale de lenvironnement en tant que tel ; dautres instruments internationaux et lgislations internes sont plus adapts lorsquil sagit de traiter cet aspect particulier (Kyrtatos c. Grce, n 41666/98, 52, et CEDH 3 juillet 2012, Martinez Martinez et Pino Manzano). Il nous reste maintenant examiner largument de lquilibre mnager entre les intrts conomiques et les droits de lhomme.
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qui a vocation s'appliquer en vue d'assurer un niveau de protection leve de la sant, de la scurit des consommateurs et de l'environnement, dans l'ensemble des activits de la Communaut .
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On est frapp ensuite, la lecture des arrts de la Cour qui concluent la violation de larticle 8 suite une nuisance environnementale par le fait que, dans la quasitotalit des cas, la situation soumise lapprciation de la Cour est, dune manire ou dune autre, illgale, indpendamment de la violation de larticle 8 80. Ainsi, dans laffaire Lopez Ostra81, la station dpuration tait exploite sans permis. Dans laffaire Moreno-Gomez82, la boite de nuit avait t autorise dans une zone urbaine rsidentielle par ailleurs dclare zone acoustique sature par la mairie. Il en est de mme dans laffaire Martinez Martinez83 ou le permis avait t accord par la municipalit en dpit de lexistence de deux rapports dfavorables concernant louverture de la terrasse en raison des niveaux excessifs de bruit. Dans les affaires Taskin84, Lemke85 et kan86 concernant lexploitation de mines dor en Turquie, cest un vritable bras de fer qui stait engag entre le pouvoir excutif et judiciaire dans la mesure o le Conseil dEtat avait annul les autorisations dexploiter. Dans laffaire kan par exemple, la Cour constate que la reprise des activits de la mine d'or, fonde sur les autorisations ministrielles suscites directement par le premier ministre, n'avait aucune base lgale et revenait contourner une dcision de justice. Une telle situation , sinsurge la Cour, porte atteinte l'Etat de droit, fond sur la prminence du droit et la scurit des rapports juridiques . A linverse, dans laffaire Hatton c/ Royaume Uni87, les autorits taient dans la lgalit. Il en est de mme dans larrt Flamenbaum . Mais les choses l peuvent voluer. Ainsi, dans larrt Des (CEDH c/Hongrie 9 novembre 2010) , les autorits nont commis aucune faute dans la mesure o, au contraire, elles ont fait des efforts pour canaliser la circulation et la limiter. Sagit-il l dune nouvelle perception par la Cour des affaires denvironnement qui lui permettrait
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F. HAUMONT, Le droit fondamental la protection de lenvironnement dans la CDH, in Lenvironnement, objet dun droit fondamental, numro spcial, Amnagement-Environnement, Kluwer, Bruxelles, 2008, pp. 9-56. 81 CEDH, 9 dc. 1994, Lopez Ostra c/ Espagne. 82 CEDH, 16 nov. 2004, Moreno Gomez c/ Espagne, 83 CEDH, 18 oct. 2011, Martinez Martinez c/ Espagne. 84 CEDH, 10 nov. 2004, Taskin et crts, 124. 85 CEDH, 5 juin 2007, Lemke c/ Turquie. 86 CEDH, 28 mars 2006, kan et crts c/ Turquie. 87 CEDH, 8 juil. 2003, Hatton c/Royaume Uni, obs. F. HAUMONT, Labsence de statut spcial aux droits environnementaux de lhomme , D. 2003, pp. 2273-2274.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr de franchir un pas et de connatre de situations qui ne sont pas ncessairement illgales au regard du droit national ?
Section 2 Lacceptabilit conomique prvue par la Convention Si toute personne a droit au respect de sa vie prive et familiale, de son domicile et de sa correspondance, larticle 8, 2, nonce qu il ne peut y avoir ingrence d'une autorit publique dans l'exercice du droit la protection de la vie prive et familiale et du domicile que pour autant que cette ingrence est prvue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une socit dmocratique, est ncessaire la scurit nationale, la sret publique, au bien-tre conomique du pays, la dfense de l'ordre et la prvention des infractions pnales, la protection de la sant ou de la morale, ou la protection des droits et liberts d'autrui . La Cour estime quil convient de laisser aux autorits nationales une ample marge d'apprciation pour dcider des mesures qui leur paraissent ncessaires pour atteindre les buts lgitimes de l'article 8, 2, car ces autorits sont mieux places pour valuer les besoins et le contexte local. La Cour se rserve toutefois la possibilit dapprcier le caractre pertinent des lments avancs par l'Etat pour justifier latteinte. Celui-ci est apprci au regard notamment de sa lgitimit et de sa proportionnalit, sachant que le critre tir de la lgalit interne, dj examin, constitue l'un des nombreux lments prendre en compte pour apprcier si l'Etat concern a mnag un juste quilibre au sens de l'article 8 2 de la Convention. Lingrence doit viser un but lgitime. Enfin, lingrence doit tre ncessaire dans une socit dmocratique. En particulier, la Cour doit sassurer que les autorits ont mnag un juste quilibre entre les intrts des individus et celui de la socit dans son ensemble. Ce contrle du juste quilibre la amne constater, dans laffaire Fadeeva, que lEtat navait propos aucune solution pour loigner les personnes de la zone risque, et donc quil n'avait pas su mnager un juste quilibre entre les intrts de la socit et celui de la requrante. De mme, dans laffaire Giacomelli, la Cour a estim que l'Etat dfendeur n'avait pas su mnager un juste quilibre entre l'intrt de la collectivit disposer d'une
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr usine de traitement de dchets industriels toxiques et la jouissance effective par la requrante du droit au respect de son domicile et de sa vie prive et familiale 88. Il faut savoir que, trs souvent, cest lemploi qui est invoqu lappui du maintien dactivits polluantes. Dans laffaire Bcil c/ Roumanie du 30 mars 201089, propos dune usine mtallurgique installe en Roumanie. La cour reprend sa jurisprudence prcdente pour condamner lEtat la cour nonce quelle ne mconnat pas l'intrt que peuvent avoir les autorits internes maintenir l'activit conomique du plus grand employeur d'une ville dj fragilise par la fermeture d'autres industries. Cependant, la Court estime que cet intrt ne saurait l'emporter sur le droit des personnes concernes jouir d'un environnement quilibr et respectueux de la sant. L'existence de consquences graves et avres pour la sant de la requrante et des autres habitants de Copa Mic, faisait peser sur l'Etat l'obligation positive d'adopter et de mettre en oeuvre des mesures raisonnables et adquates capables de protger leur bien tre .
TITRE III Lorganisation institutionnelle du droit de lenvironnement Nous allons examiner, dans un premier temps, la diversit des sources et, dans un second temps, la diversit des acteurs. Chapitre 1 Le droit international de lenvironnement Il existe une abondante littrature dans ce domaine dont l'ouvrage de base d'A. KISS, JP BEURIER, Droit international de l'environnement, Paris, PEDONE, 2011 Juris-Classeur Environnement, le fasc. 110 de L. LUCCHINI et D. GABRIEL, "Sources de droit international"., P. LE PRESTRE, Protection de lenvironnement et relations internationale, Armand Colin 2005; J.A. ARBOUR et S. LAVALLEE, Droit international de lenvironnement, Yvon Blais, Qubec, 2012 ; R. ROMI, Droit international et europen de lenvironnement, Montchrestien, Paris, 2005 ; Lindiffrence de la pollution aux frontires juridiques, lindivisibilit du milieu rendent indispensables le traitement international des problmes environnementaux.
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97. Des tudes dimpact avaient t ralises et des plans de rduct ion des pollutions labors, toutefois les autorits locales avaient t dans lincapacit de contraindre la socit respecter ces programmes et donc rduire la pollution.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Le droit international de l'environnement couvre un champ extrmement divers et complexe dont il est quasiment impossible de rendre compte de manire exhaustive. Au niveau des traits internationaux, il existe : - plusieurs centaines de traits multilatraux (+/- 400) - plus de 1.000 traits bilatraux90. Section 1 Les grandes confrences internationales de lenvironnement En droit international, les ressources naturelles exploitables ont fait assez tt lob jet dune protection directe.avec un objectif toutefois qui nest pas celui de protger la nature pour elle-mme. Il sagit tout au contraire de servir les intrts humains, par exemple daider la production agricole ou de matriser les pratiques de chasse ou pche. On peut citer cet gard : - le trait de Washington du 7 fvrier 1911 relatif la protection des phoques fourrure - la convention de Washington du 2 dcembre 1946 sur la rglementation de la chasse la baleine - ou encore la convention de Paris du 19 mars 1902.sur la protection des oiseaux utiles lagriculture Ax lorigine sur le partage de la ressource entre diffrents Etats, le droit international de lenvironnement va voluer, peu peu, vers un partage de la ressource dans le temps, entre les gnrations. 1 La confrence de Stockholm Dj au XIX sicle, des confrences internationales adoptaient des vux, cest -dire des textes non obligatoires pour les Etats qui y ont particip. Cette procdure a t remise lhonneur notamment en droit de lenvironnement. Les recommandations et les dclarations de principe sont lgion en la matire (Stockholm, Rio) et revtent une grande importance pour le droit de lenvironnement. On saccorde considrer que la Confrence des Nations Unies de Stockholm est lacte fondateur du droit international de lenvironnement.
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Un recueil des traits sur l'environnement paratra en 1998 aux ditions Bruylant, Bruxelles, sur support papier et C.D. Rom.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr A Stockholm, en 1972, les Nations Unies, sous la pression des pays nordiques, ont lanc le signal de dpart de lenvironnement comme proccupati on majeure des Etats et des citoyens. Lautre point de repre majeur permettant dencadrer la confrence de Stockholm, cest la grande crise ptrolire de 1973 (le 1er choc ptrolier) qui est survenue peu de temps aprs Stockholm et qui a contribu une prise de conscience quant la fragilit des ressources naturelles de notre plante. A lissue des travaux fut adopte, par acclamation, la Dclaration de la confrence des Nations Unies sur lenvironnement ou dclaration de Stockholm qui contient 26 principes prcds dun prambule en sept points. Selon le prambule ,lhomme est la fois crature et crateur de son environnement. Il en est arriv un stade de progrs qui lui permet de modifier de manire significative son environnement et les exemples de dommages quil a provoqus se multiplient dans de nombreuses rgions du globe. Il faut responsabiliser les collectivits et les citoyens pour dfendre et amliorer lenvironnement. Ces ides sont clairement poses par le premier principe : Lhomme a un droit fondamental la libert, lgalit et des conditions de vie satisfaisantes, dans un environnement dont la qualit lui permette de vivre dans la dignit et le bien-tre, il a le devoir solennel de protger et damliorer lenvironnement pour les gnrations prsentes et futures. Les principes mettent laccent sur la protection de la nature : Ainsi, selon le principe 2 : les ressources naturelles du globe -air, eau, terre, faune et flore- doivent tre prservs dans lintrt des gnrations prsentes et venir En matire de pollution, les rejets de matires toxiques doivent tre interrompus de manire viter les dommages irrversibles ; les Etats doivent empcher la pollution des mers Mais la dclaration de Stockholm contient aussi des revendications plus politiques comme : 5 - le partage des ressources non renouvelables 11- la rmunration adquate des produits de base des pays en voie de dveloppement 37
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr 12 -l assistance technique aux pays en voie de dveloppement pour lintgration de la protection de lenvironnement dans la planification de leur dveloppement 21 - le droit souverain des Etats dexploiter leurs propres ressources.
2 - Le rapport Brundland Entre les annes 1970 et 1980, la politique de lenvironnement sest progressivement dveloppe en se dotant de structures autonomes. Les annes 80 sont marques par une prise de conscience de lampleur plantaire des problmes cologiques et de leurs implications socio-conomiques. Dans le milieu des annes 80, en Europe, la politique de lenvironnement est galement devenue un vritable enjeu de socit avec notamment le mouvement politique contestataire des verts en Allemagne. Au plan international, cest surtout la publication en 1987 du rapport Brundland, de la Commission mondiale sur lenvironnement et le dveloppement qui a contribu lmergence du concept de dveloppement durable. Jusqualors, ces deux notions -environnement et dveloppement- taient en effet considres comme antinomiques. Les PVD considraient la protection de lenvironnement comme un luxe qui ne concernait que les pays riches du Nord. En dautres termes, pour les pays pauvres, le dveloppement devait se concevoir comme laide au dveloppement tandis que pour les pays riches il sagissait de poursuivre leur croissance conomique. Il fallait donc trouver un terrain dentente, ce que fit le rapport Brundtland en proposant le concept fdrateur de dveloppement durable. Celui-ci est dautant plus fdrateur que son contenu est imprcis. Le dveloppement durable est dfini comme un dveloppement qui satisfait les besoins du prsent sans compromettre laptitude des gnrations futures satisfaire leurs propres besoins . Un bon exemple de linfluence du rapport Brundland en droit international de lenvironnement rside dans la conclusion de la 4me convention de Lom, du 15 dcembre 1989 entre la Communaut europenne et les Etats dAfrique, Carabe et Pacifique. (ACP).
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Lobjectif premier de la coopration CEE/ACP reste le dveloppement conomique, culturel et social des Etats ACP. Mais les parties contractantes reconnaissent quun tel dveloppement doit reposer sur un quilibre durable entre ses objectifs conomiques, la gestion rationnelle de lenvironnement et la valorisation des ressources naturelles et humaines.91
Lenvironnement est reconnu comme un objectif pa rt entire de la coopration.
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Dans une disposition gnrale, elles souscrivent la finalit du dveloppement durable en
sengageant accorder la priorit(...) la protection de lenvironnement et la conservation des ressources naturelles, conditions essentielles pour un dveloppement durable et quilibr, tant au plan conomique quau plan humain (art. 6 2).
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr 3 - La Confrence de Rio92 Lide dune confrence internationale tait contenue dans le rapport Brundland, confrence qui mlerait les deux thmes denvironnement et de dveloppement. Cette confrence na pas obtenu une adhsion immdiate. Cest au fil des discussions que les PVD ont compris toutefois lintrt quils pourraient trouver dans la confrence et notamment lopportunit dobtenir des financements en faveur dobjectifs environnementaux. Lordre du jour de la confrence comportait 4 points : 1 - llaboration dune charte de la terre ; 2 - llaboration dun plan daction pour le XXIme sicle, appel Agenda XXI 3 - la signature de deux conventions internationales sur le changement de climat et la protection de la diversit biologique. 4 - llaboration dune dclaration de principe sur les forts. A- La dclaration de Rio Lobjectif de Rio tait bien plus ambitieux que llaboration dune dclaration puisque la Commission voulait faire adopter une Convention Universelle sur le modle du Pacte International relatif aux droits civils et politiques, fait New York le 19 dcembre 1976. Au lieu de cela, la dclaration de Rio tente de concilier dveloppement conomique et protection de lenvironnement dans un texte dpourvu de porte contraignante dont le style sapparente plus des voeux pieux qu de vritables engagements. Le concept de droit au dveloppement y reoit une porte pour le moins ambigu. Le principe 4 nonce que : pour parvenir un dveloppement durable, la protection de lenvironnement doit faire partie intgrante du processus de dveloppement conomique et ne peut tre considre isolment.
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La dclaration de Stockholm adopte par la Confrence des Nations-Unies sur l'environnement de 1972, la Dclaration de Rio sur l'environnement et le dveloppement de 1992, la Charte mondiale de l'environnement et la Charte europenne de l'environnement et de la sant ne produisent pas d'effets en droit interne (CE, 6 juin 2007, n 292942, commune de Groslay)
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Cette disposition peut tre lue tout aussi bien comme imposant la prise en compte des contraintes cologiques dans la politique de dveloppement que comme condamnant toute politique de lenvironnement incompatible avec les impratifs de dveloppement conomiques. Parmi les principes de la dclaration, on trouve notamment : - le droit au dveloppement (qui) doit tre ralis de faon satisfaire quitablement les besoins relatifs au dveloppement et lenvironnement des gnrations prsentes et futures.( 3). - le principe de la participation des citoyens aux questions environnementales (10). le principe selon lequel les Etats doivent promulguer des mesures lgislatives efficaces en matire denvironnement (11) et laborer des lois nationales concernant la responsabilit pour les dommages causs par la pollution et dautres dommages lenvironnement et pour lindemnisation des victimes. le principe de prcaution le principe pollueur-payeur : les autorits nationales doivent sefforcer de promouvoir linternalisation des cots de protection de lenvironnement et lutilisation dinstruments conomiques (ppe 16) la ralisation dtudes dimpact sur lenvironnement pour les activits qui risquent davoir des effets nocifs importants sur lenvironnement.
Il est enfin prcis les femmes ont un rle vital dans la gestion et la mise en valeur de lenvironnement (ppe 20). BLes conventions Plusieurs conventions vocation universelle ont t adoptes Rio. a - Llaboration dune dclaration de principe sur les forts Lobjectif des pays dvelopps tait de protger la fort tropicale contre la dforestation et dadopter dans ce sens une convention. Il en est rsult une dclaration de principes, non juridiquement contraignante mais faisant autorit, pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr lexploitation cologiquement viable de tous les types de forts (signe le 14 juin 1992). Il est noter que la protection des forts a volu avec le programme REDD : Rduction des Emissions issues de la Dforestation et de la Dgradation des forts qui nest pas encore en vigueur. b - La Convention sur les changements climatiques et la Convention sur la biodiversit
La convention cadre sur les changements climatiques (effet de serre) a t adopte le 9 mai 1992 et est entre en vigueur le 21 mars 1994.
Cette convention constitue un enjeu majeur du droit de lenvironnement. Elle sera suivie notamment en 1997 du protocole de Kyoto sur le systme international dchange de droits polluer (93).
La seconde convention portant sur la diversit biologique94 et a t signe le 5 juin 1992(95).
Cela comprend la diversit au sein des espces et entre espces ainsi que celle des cosystmes96. Les objectifs de la Convention portent sur la conservation de la diversit biologique, lutilisation durable de ses lments et le partage juste et qui libr des avantages dcoulant de lexploitation des ressources gntiques (97) Les obligations des Etats sont conformes aux objectifs annoncs : coopration intertatique et change dinformation, puis pour chaque Etat, laboration de plans et programmes nationaux de conservation et dutilisation durable, identification et surveillance des lments constitutifs de la biodiversit, conservation in situ.
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Cf galement la proposition de directive communautaire tablissant un systme dchange de quotas dmissions de gaz effet de serre dans la Communaut et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil. 94 La diversit biologique est dfinie comme tant la variabilit des organismes vivants de toute origine, y compris les cosystmes terrestres, marins et autres systmes aquatiques et les complexes cologiques dont ils font partie. 95 Elle est entre en vigueur le 29 dc. 1993 et en France le 28 septembre 1994. 96 Les cosystmes sont : le complexe dynamique form de communauts de plantes, danimaux et de mico -organismes et de leur environnement non vivant, qui par leur interaction forment une unit fonctionnelle . 97 notamment grce un accs satisfaisant aux ressources gntiques et un transfert appropri des techniques pertinentes, compte tenu de tous les droits sur ces ressources et aux techniques, et grce un financement adquat.
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C-
Lagenda 21
LAgenda 21 constitue en quelque sorte le guide suivre par lensemble de la Communaut internationale en matire denvironnement et de dveloppement durable pour le XXIme sicle. Cest un vritable projet de civilisation qui invite rechercher les solutions qui permettront de lier solidarit, justice et respect de la nature. Appel galement Plan dAction pour le XXIme sicle, lAgenda XXI contient prs de 40 thmes diffrents et fait plus de 800 pages. Il est structur autour de 4 grandes parties : - dimension conomique et sociale - conservation et gestion des ressources aux fins de dveloppement - renforcement du rle des acteurs conomiques et sociaux - moyens de mise en uvre 98. Il ne sagit pas dun texte juridiquement contraignant mais dun en gagement politique au plus haut niveau. Pour autant il nest pas dnu dambigut sagissant notamment de son cot, valu 600 milliards de dollars par an dont 125 devraient provenir de laide internationale99. Le suivi de lagenda 21 est assur par une Commission de dveloppement durable, qui dpend du Comit conomique et social des Nations unies (ECOSOC).Cette Commission100 (CDD), qui comprend 54 membres, a t cre pour assurer faire le
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Chaque chapitre thmatique de lAgenda 21 fait lobjet dune prsentation identique comportant 4 parties : - base de laction, - objectifs atteindre - activits engager - moyens de mise en oeuvre, y compris une estimation financire propre chaque domaine. 99 RAPPORT DE LA CONFERENCE DES NATIONS UNIES SUR L'ENVIRONNEMENT ET LE DEVELOPPEMENT A/CONF.151/26 (Vol. III) 14 aot 1992(Rio de Janeiro, 3-14 juin 1992) SECTION IV. MOYENS D'EXECUTION 100 La CDD est une commission technique dont lobjectif de la CDD est ga lement de renforcer les relations entre les gouvernements et les ONG afin de promouvoir le dveloppement durable tout autour du globe.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr suivi de la mise en uvre des accords du Sommet de la Terre tant au niveau local, national, rgional qu'international101. 4 Le Sommet mondial sur le dveloppement durable (Johannesburg, 26 aot - 4 septembre 2002)
Discours Jacques Chirac Sommet Mondial du dveloppement Johannesburg 2 Septembre 2002 Notre maison brle et nous regardons ailleurs. La nature, mutile, surexploite, ne parvient plus se reconstituer et nous refusons de ladmettre. Lhumanit souffre. Elle souffre de mal-dveloppement, au nord comme au sud, et nous sommes indiffrents. La terre et lhumanit sont en pril et nous en sommes tous responsables.
Le sommet de Johannesburg a t loccasion de faire le point, dix ans aprs le sommet de la Terre, sur le dveloppement durable. Une dclaration politique et un plan de mise en uvre ainsi que plusieurs initiatives de partenariat seront donc adopts lors du sommet de Johannesburg. Le plan de mise en uvre contient des objectifs suivants:

rduire de moiti, au plus tard en 2015, les personnes n'ayant pas d'accs l'eau potable et aux conditions d'assainissement basiques ; reconstituer, au plus tard en 2015, les stocks halieutiques puiss et les ramener un niveau soutenable ; rduire, au plus tard en 2020, les effets ngatifs des produits chimiques pour la sant et l'environnement ; stopper la perte de diversit biologique avant 2010 et inverser la tendance de dgradation des ressources naturelles; mettre en uvre, partir de 2005, les stratgies nationales de dveloppement durable102.
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Il a t reconnu qu'un examen quinquennal des avances concernant le Sommet de la Terre aurait lieu en 1997 lors de l'Assemble Gnrale des Nations runie session extraordinaire. En juin 1997, l'Assemble Gnrale des Nations Unies a adopt un programme de mise en oeuvre de l'Agenda 21 dont le suivi sera effectu par la CDD ainsi que le plan de travail de la Commission pour 1998 - 2002. 102 D'autres accords atteints lors du sommet visent : accrotre la part globale des nergies renouvelables et augmenter l'accs des plus pauvres l'nergie ; laborer un cadre dcennal de programmes d'appui des modes de production et de consommation durables ; faire en sorte que le protocole de Kyoto entre en vigueur le plus rapidement possible ;
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Des petits pas ont t accomplis Johannesburg, en particulier sur le plan de la mobilisation des acteurs. A Rio, les institutions internationales et les reprsentants des gouvernements taient les seuls acteurs alors qu Johannesburg, les associations, la socit civile sont devenus des partenaires part entire. Des collectivits se sont engages dans des plans daction qui prennent en compte les objectifs conomiques mais galement lquilibre social et la prservation de lenvironnement (agenda 21 locaux). Du ct des entreprises galement, le dveloppement durable commence inflchir les modes de dcisions et les entreprises nhsitent pas adhrer aux objectifs de dveloppement durable, travers la notion de Responsabilit Sociale des entreprises. Une Charte des entreprises pour le dveloppement durable, manant de la chambre de commerce internationale a t labore dailleurs ds 1990.
Rapport du Sommet mondial pour le dveloppement durable Johannesburg (Afrique du Sud),,26 aot-4 septembre 2002 (A/CONF.199/20**) (http://daccess-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/636/94/PDF/N0263694.pdf?OpenElement
5- La dernire confrence de Rio Quel bilan dresser de Rio + 20 ? Le Programme des Nations unies pour lenvironnement (PNUE), avait dress un rapport "Geo-5" rendu public en juin 2012, la veille de la confrence Rio+20 sur ltat de lenvironnement mondial qui faisait apparaitre un tat des lieux alarmant.
Ainsi, sur les 90 objectifs internationalement reconnus en matire de gestion durable de lenvironnement et de dveloppement humain, le PNUE tablit un tat des lieux alarmant :
Seuls 4 objectifs ont enregistr "des progrs significatifs". - Il sagit de la disparition des molcules portant atteinte la couche dozone (les CFC notamment), - de llimination du plomb dans les carburants, - de lamlioration de laccs des populations une eau potable (bien quune importante marge de progression subsiste) et de la promotion de la recherche en matire de lutte contre la pollution marine.
encourager une rforme des subventions ayant des effets ngatifs sur l'environnement ; traiter les causes de la mauvaise sant et fournir des prestations de base accessibles tous et efficaces.
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40 objectifs ont enregistr quelques progrs (le rythme de la dforestation a rgress, les zones protges se sont tendues, etc.). 24 objectifs nont pas connu de progrs ou trs peu. A titre dexemple, les missions de gaz effet de serre devraient doubler dici 2050 et les ressource s halieutiques continuent de samoindrir. 8 objectifs ont enregistr une dgradation (qualit des eaux souterraines, protection des rcifs coralliens, etc.). Les 14 objectifs restants nont pu faire lobjet dune valuation, faute de donnes disponibles. De ce constat, le PNUE conclut que, 20 ans aprs le Sommet de la Terre tenu Rio en 1992, la plante doit rorienter durgence son dveloppement. A Rio, des thmes majeurs ont merg comme le fait de favoriser lmergence dune "conomie verte" et de en place une nouvelle gouvernance mondiale de lenvironnement.
Favoriser lmergence dune "conomie verte"... Lanc par les Nations unies, le thme dconomie verte traduit lide dune transition vers de nouveaux modes de production et de consommation. La ralisation dune conomie verte doit avoir pour objectif, ainsi quil a t formul Rio, de contribuer llimination de la pauvret et la croissance conomique durable, damliorer lintgration sociale et le bien -tre de lhumanit, et de crer des possibilits demploi et de travail dcent pour tous, tout en prservant le bon fonctionnement des cosystmes de la plante . Voyez aussi OCDE, outils pour la mise en place dune croissance verte, Mai 2011. Vers une nouvelle gouvernance mondiale de lenvironnement ? Partant du constat que les difficults pour faire progresser le domaine environnemental lchelle mondiale rsultent pour partie dune faiblesse institutionnelle, la France milite, depuis le sommet de Johannesburg de 2002, pour la cration dune Organisation mondiale de lenvironnement (OME). 46
Il sagirait de doter les Nations unies dune institution capable de faciliter la mise en uvre des normes internationales adoptes et de renforcer les synergies entre les diffrents cadres daction internationaux, comme la Convention climat qui gre le Protocole de Kyoto ou les nombreux accords multilatraux pour lenvironnement qui fonctionnent actuellement indpendamment les uns des autres. Ainsi constitue, cette nouvelle agence onusienne serait mme de faire jeu gal avec dautres organismes comme la Banque mondiale et surtout lOrganisation mondiale du commerce (OMC). A lissue du Sommet, les reprsentants des 193 pays runis ont adopt une dclaration finale intitule "Lavenir que nous voulons". Elle sorganise autour des thmes mis en avant lors des travaux prparatoires de Rio+20. http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/declaration_finale_Rio_20_cle0c85b4.pdf
Section 2 Les objectifs du droit international Les deux premiers objectifs apparaissent plus traditionnels. Le troisime est plus novateur. A - La lutte contre les pollutions transfrontire Historiquement, le droit international a envisag la protection de lenvironnement comme un problme de conflit potentiel entre deux souverainets. La question des pollutions transfrontire (fonderie du Trail) est donc lorigine du droit international de lenvironnement. Mais progressivement, il est devenu vident que ce type de dommage ne constitue quune partie du problme. Le droit de lenvironnement doit couvrir aujourdhui non seulement lenvironnement lintrieur des Etats mais aussi les espaces qui ne sont soumis aucune comptence territoriale comme la haute mer. B - La rduction des distorsions de concurrence Cet objectif sinscrit dans la volont dgaliser les rgles nationales 2 titres : : - dune part viter des attitudes protectionnistes se prvalant de la protection de lenvironnement ; - et dautre part lutter contre le dumping environnemental favorisant les pays dpourvus de rgles protectrices. 47
C Objectifs nouveaux On peut comparer le droit de lenvironnement au droit humanitaire. Tous deux sont porteurs dintrts vitaux et sont ncessaires au maintien des ordres juridiques fondamentaux dans la socit internationale. Pour autant, le droit humanitaire ne se confond pas avec lensemble des droits de lhomme, dont la matire est beaucoup plus vaste. Le droit humanitaire qui sert les intrts vitaux se matrialise par exemple par la condamnation des gnocides perptrs lencontre dune collectivit de personnes. Il en est de mme pour les intrts vitaux de lenvironnement. Ceux-ci ne se confondent pas avec lensemble du droit de lenvironnement. Plusieurs textes ont t adopts dont on peut penser quils oeuvrent de la protection des intrts vitaux de lhumanit des gnrations futures. Cest le cas de : - la Convention de Vienne du 22 mars 1985, amende par le protocole de Montral sur les matires qui dtruisent la couche dozone du 16 septembre 1987 (CFC) 103 - la Convention cadre des Nations Unies sur le changement climatique du 9 mai 1992, et son protocole de Kyoto - la convention de Rio sur la diversit biologique du 5 juin 1992. En fait, la question qui se pose aujourdhui est celle de savoir si la reconnaissance de ces intrts vitaux de lhumanit, ne marque pas les limites du principe de lautonomie de la volont des Etats. La protection de certains aspects du droit humanitaire et du droit de lenvironnement est indispensable aux intrts vitaux de lhumanit et elle devrait tre ralise en dpit des accords ou des dsaccords des Etats individuels104. Pour lheure, les Etats demeurent souverains et la coordination des intrts nationaux reste dlicate. Nanmoins, la protection de lenvironnement const itue une
103
Ce protocole impose la suppression de l'utilisation des CFC sauf pour des utilisations qualifies de critiques ou essentielles, de halons, bromure de mthyle et autres substances appauvrissant la couche d'ozone (HCFC), ttrachloromthane, bromochloromthane, hydrobromofluorocarbone, mthylchloroforme). 104 Sur cette question, cf. not.P. Yoshio Otani Essai sur le caractre juridique des normes internationales ..., p. 45 et M. Kamto Singularit du droit de lenvironnement, p. 315 in Les hommes et lenvironnement, en hommage A. Kiss, ed. Frison Roche 1998.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr illustration emblmatique dune coopration pousse dont les instruments deviennent de plus en plus nombreux et de plus en plus labors. Cest prcisment cette coopration que nous allons maintenant examiner.
Section 3 Les sources du droit international On la vu, la sauvegarde de lenvironnement constitue pour lhumanit une tche nouvelle. Le systme juridique international doit relever ce dfi en laborant un ensemble de rgles visant protger lenvironnement. Il existe diffrentes sources du droit international. A le droit international coutumier Cest en 1941, propos dun diffrend survenu entre les Etats Unis et le Canada au sujet de dommages occasionns par les missions polluantes dune fonderie de mtaux non ferreux situe le long de la frontire canadienne (Fonderie du Trail), quune sentence arbitrale a jug : quaucun Etat na le droit dutiliser son territoire ou den permettre lutilisation de manire causer, par lmission de fumes, un prjudice au territoire dun autre Etat, ou la proprit ou aux personnes qui sy trouvent, sil sagit de consquences srieuses et si le prjudice est tabli par des preuves claires et convaincantes. Considr comme lexpression dune rgle de droit international coutumier, cet enseignement a t ensuite consacr dans divers textes internationaux de porte contraignante (dont la convention sur la pollution atmosphrique transfrontire longue distance, signe Genve, le 13 novembre 1979 et la convention sur les effets transfrontires des accidents industriels, faite Helsinki le 17 mars 1992). La coutume internationale est donc la preuve dune pratique gnrale accepte comme tant le droit , selon larticle 38 de la CIJ qui dfinit les sources du droit international105.
105
Pour le droit international classique, les sources sont dfinies par larticle 38 alina 1 du Statut de la Cour internationale de justice, rdig en 1920 et indiquant la provenance des rgles que la Cour doit appliquer.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr B Les rsolutions A ct des dclarations de principes, de type Stockholm et Rio, il existe dautres dclarations, comme par exemple la Charte mondiale de la nature (1982), ou de manire plus spcifique la Charte europenne de leau Conseil de lEurope 1968), la charte europenne des sols (Conseil de lEurope, 1972) qui nont pas de valeur juridiques contraignantes mais qui contribuent consacrer certains principes et certaines rgles. Les rsolutions se prsentent sous deux formes : les programmes daction de type Agenda 21 et des recommandations qui sont adresses par les organisations leurs Etats (exemple, recommandation de lOCDE sur les dchets dangereux) 106. C- Les conventions internationales Il existe de nombreuses conventions internationales en matire denvironnement. Certaines sont vocation universelle, dautres vocation rgionale. Les premires sont conclues dans le cadre des Nations Unies (convention sur le climat, sur la biodiversit), les autres le sont dans un cadre plus rgional. Les conventions peuvent tre labores, soit dans le cadre dune organisation internationale ou rgionale, soit dune confrence intertatique runie cet effet (convention sur le changement climatique adopte lors de la Confrence des nations unies sur lenvironnement de 1992). Il nest pas rare que laccord commence par une convention cadre qui fait lobjet par la suite de protocoles additionnels. Les Etats peuvent aussi tre amens dsigner des organes chargs de certaines fonctions : dlivrer des autorisations pour des activits rglementes ou mme prendre des sanctions pnales lencontre des contrevenants107. Contrle de lapplication des traits En rgle gnrale, en droit international, les parties contractantes un trait en surveillent elles-mmes lapplication. La technique gnralement suivie est celle des rapports priodiques inspire des instruments internationaux de protection des droits de lhomme.
106
Dcision-Recommandation du Conseil sur les exportations de dchets dangereux partir de la zone de l'OCDE (5 juin 1986 - C(86)64/FINAL). 107 Convention de Washington du 3 mars 1973 sur le commerce international des espces sauvages de faune et de flore sauvage menaces de disparition, art. 9, art. 8.
50
Par exemple, la convention cadre sur les changements climatiques de 1992 prvoit que des rapports seront adresss la Confrence des parties qui value alors lapplication de la Convention par les parties. Dans les systmes conventionnels les plus avancs, il peut exister une institution spcialise (comit dapplication dans le Protocole de Montral). En ce qui concerne le rglement des diffrends, des mcanismes de coopration peuvent intervenir. Par exemple la Convention de Berne du 19 septembre 1979 relative la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe prvoit que le Comit Permanent facilite le rglement amiable des difficults. En cas dchec, laffaire doit tre soumise larbitrage. Certaines conventions prvoient alternativement le recours la Cour international de justice. C Les dcisions judiciaires Les dcisions judiciaires en droit international de lenvironnement ne sont pas trs nombreuses ce jour. Le 9 avril 1989, la CIJ sera saisie dun diffrend opposant lAngleterre lAlbanie dans laffaire du Dtroit de Corfou et sera amene noncer la rgle selon laquelle aucun Etat ne peut utiliser son territoire aux fins dactes contraires aux droits des autres Etats . La Cour a admis la mise en jeu de la responsabilit de lAlbanie car il lui appartenait de prvenir les navires trangers de la prsence des mines dans ses eaux territoriales les navires britanniques avaient heurt les mines dans le dtroit de Corfou). Dans laffaire des essais nuclaires franais (CIJ, 20 dec. 1974) lAustralie et la Nouvelle Zlande craignant des retombes nocives, demandaient la France de renoncer ses essais nuclaires dans latmosphre de la Polynsie franaise.. La France envisageant de cesser les expriences, la Cour constata que le diffrend avait disparu et donc quelle navait plus statuer au fond. La Cour internationale de Justice a rendu un arrt le 25 septembre 1997 Gabcikovo-Nagymaros dans une affaire opposant la Hongrie la Slovaquie. En lespce, la Hongrie soulevait des risques cologiques trs long terme pour ne pas respecter ses obligations concernant la construction de barrages hydrauliques 51
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr sur le Danube prvue en vertu dun trait entre la Hongrie et la Tchcoslovaquie. La Cour ne lui donne pas raison mais reconnat nanmoins que ses proccupation concernant lenvironnement naturel dans la rgion affecte par le projet ont trait un intrt essentiel de cet Etat. La Cour internationale de justice a galement eu connatre dun diffrend entre lArgentine et lUruguay qui a donn lieu un arrt du 20 avril 2010 108 D Les principes gnraux On peut dire aujourdhui que des principes tels que le principe de prvention des dommages lenvironnement ou le principe de lvaluation pralable des impacts sur lenvironnement sont devenus des principes gnraux du droit de lenvironnement tandis que le principe pollueur lui a plus de difficult simposer.
Section 4 Les acteurs du droit international Les acteurs du droit international sont, on le sait, les Etats. Quelques fois, ceux-ci peuvent se regrouper autour de problmatiques ponctuelles, comme la protection du Lac Lman (accord entre la France et la Suisse du 16 novembre 1962), du Danube ( convention sur la coopration pour la protection ou lutilisation durable du Danube), du lac Constance (accord du 27 octobre 1960 entre certains landers allemands -Bade Wurtemberg, Bavire-, lAutriche et la Suisse) Cest ainsi par exemple que les Etats riverains de la Baltique ont, de leur propr e initiative, conclu le 22 mars 1974 la convention dHelsinki pour la protection du milieu marin de la zone de la mer baltique. Mais cest incontestablement le phnomne constitu par lavnement des organisations intergouvernementales sur la scne du droit international qui mrite dtre soulign. 1 Les organisations intergouvernementales Les organisations intergouvernementales sont des associations dEtat qui visent des objectifs communs. Elles supposent un accord permanent (un trait ou
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CIJ, 20 avril 2010, Argentine c/Uruguay, comm. J. Sohnle, RJE 4/2010, p. 606.
52
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr une rsolution de lassemble gnrale des Nations Unies), des structures dcisionnelles rgulires, un budget, une administration et un sige social. Les OIG peuvent tre universelles ou rgionales. En principe, tout Etat peut tre membre dune OIG109. Les organisations intergouvernementales dans le domaine de lenvironnement sont aujourdhui trs nombreuses. La multiplication des organisations intergouvernementales a considrablement augment le nombre et la diversit des sources du droit international, qu il sagisse de textes non obligatoires qui deviennent une vritable source de droit international (recommandations-directives110, programmes daction 111) ou de traits.
1- LONU Lorganisation des Nations Unies Au niveau mondial, lONU et ses institutions spcialises jouent tout naturellement un rle central. Cest par exemple lassemble gnrale de lONU qui a runi la confrence de Stokholm de 1972, la confrence de Rio de 1992 et le sommet de Johannesburg. Sur recommandation de la confrence des Nations Unies, lAssemble gnrale a cr, en 1972, un organe subsidiaire dot dun conseil dadministration et dun secrtariat : le PNUE (programme des Nations Unies pour lenvironnement). Celui a son sige Nairobi. On citera, au nombre des ralisations du PNUE :
En 2003, on comptait 34 organisations universelles, toutes faisant partie du systme onusien et 71 organisations rgionales. Le systme des Nations Unies comprend lOrganisation des Nations Unies proprement dite et les OIG qui lui sont directement affilies. Ces dernires ont t cres soit par trait, indpendamment de lONU, avant ou aprs celle -ci (FAO, OMI, OMM, OMS), soit par simple rsolution de lAssemble gnrale ((PNUD, PNUE, CDD, ONUDI). 110 Les recommandations-directives sont la forme la plus courante des actes par lesquels les organisations internationales sadressent leurs Etats membres. Elles ont en fait des directives adresses aux Etats membres pour leur indiquer la faon dont ils doivent accomplir les engagements pris en adhrant lorganisation en cause. 111 Les programmes daction sont au contraire des textes qui peuvent avoir comme destinataire lorganisation elle-mme, soit sadresser la Communaut des Etats. Tel est le cas de lAgenda 21 ou du plan dapplication de Johannesburg de 2002.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr - la convention de Washington sur le commerce international des espces sauvages menaces dextinction, signe le 3 mars 1973 112 -la convention sur le contrle des mouvements transfrontaliers de dchets dangereux et de leur limination, signe Ble le 22 mars 1989 ;
2 - La Commisson conomique pour lEurope de lOrganisation des Nations Unies Emanation, depuis 1947, du Conseil conomique et social des Nations Unies, charge lorigine de la reconstruction de lconomie europenne dvaste par la deuxime Guerre mondiale, la Commission conomique pour lEurope associe actuellement 55 Etats (dont tous les Etats dEurope, dAsie Centrale et de Transcaucasie, le Canada, les Etats Unies et Israel et la Suisse) est lorigine de nombreux instruments internationaux de droit de lenvironnement 113, dont : - la convention sur laccs linformation, la participation du public au processus dcisionnel et laccs la justice en matire denvironnement, signe Aahrus (Danemark) le 25 juin 1998. 3 - L'UNESCO Organisation des Nations unies pour lEducation, la science et la culture lUNESCO soccupait denvironnement pendant une certaine priode (avant le PNUE). LUNESCO continue sintresser aux relations entre les populations dhrites et lenvironnement et aux questions spcifiques qui en rsultent, n otamment le surpturage et le dboisement, travers son programme MAB (man and biosphere).(voyez Danilo COmba, le rgime lgal des rserves MAB en France, RJE 3/2011, p. 297) LUNESCO est lorgine de deux instruments remarquables
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Voyez M.L. Lambert-Habib, Le commerce des espces sauvages : entre droit international et gestion locale, Lharmattan, 2000, 604 p. 113 - la convention sur la pollution atmosphrique transfrontire longue distance, signe Genve le 13 novembre 1979 - la convention sur les effets transfrontires des accidents industriels et la convention sur la protection et lutilisation des cours deau transfrontires et des lacs internationaux, faites Helsinki le 17 mars 1992;
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr - Convention de RAMSAR (2 fvr. 1971) relative aux zones humides d'importance internationale (ex. la Camargue, le Djoudj au Sngal). - Convention de PARIS (16 nov. 1972) concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel 4 - LAgence internationale de lnergie atomique (AIEA) Dpendant organiquement de lONU, lagence a t cre en 1957 et son sige est Vienne. Aux termes de larticle 2 de son statut, sa premire mission est de hter et daccrotre la contribution de lnergie atomique la paix , la sant et la prosprit dans le monde entier, par une mission de formation et dassistance dexperts. Elle dispose dun pouvoir rglementaire pour adopter des normes de protection contre les radiations ionisantes, y compris la gestion des dchets radioactfs. Laccident de Tchernobyl a amen lagence soumettre deux conventions la signature de ses membres : la convention sur la notification rapide dun accident nuclaire et sur lassistance en cas daccident nuclaire, qui datent de septembre 1986. Lagence est aussi lorigine dun code de bonne pratiques sur les mouvements transfrontaliers de dchets radioactifs, adpte le 27 juin 1990 et dune convention sur la suret nuclaire, signe Vienne en septembre 1994. 5La F.A.O. (Lorganisation des Nations Unies pour lalimentation et lagriculture).
Le but premier de la FAO est dassurer la survie alimentaire dune population en constante augmentation. Elle doit pour se faire oprer une conciliation entre la gestion des ressources alimentaires et lamlioration du milieu, en promouvant notamment les choix en faveur de la polyculture de subsistance au dtriment de la monoculture dexportation. La FAO tablit de nombreux rapports et tudes. La FAO est lorigine de certains textes pouvant avoir des rpercussions positives pour lenvironnement, telles que la premire rsolution sur les manipulations gntiques en agriculure (1983), un code international pour lutilisation des pesticides (1985) ou encore un accord rglementant la pche en haute mer (1993) qui tablit un fichier international des chalutiers. 55
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr 6 - lOrganisation maritime internationale mtorologique mondiale (O.M.M.) (O.M.I.) et lOrganisation
Ces deux organisations mritent dtre cites, la premire pour avoir pris linitiative dlaborer les pricipales conventions concernant la lutte contre la pollution du milieu marin, la seconde parce quelle est particulirement bien outille pour lobservation de phnomnes pouvant avoir des consquences importantes pour lenvironnement, tel le rchauffement de latmosphre li leffet de serre, ou la dtrioration de lozone atmosphrique,
7 - L'O.C.D.E. (Organisation conomique).
de
coopration
et
de
dveloppement
LOCDE, qui compte 30 membres est souvent qualifi de club des pays riches (elle regroupe la plupart des pays europens, ainsi que le Canada, les USA et le japon). Ralisant des prvisions conomiques long terme, cette organisation se devait de prendre en compte les effets de la dgradation de lenvironnement et le cot de sa protection. Ds 1970, un comit de lenvironnement est institu en son sein. Cest dans une recommandation de cette organisation, en date du 14 novembre 1974, que lon trouve la premire dfinition juridique de la pollution. Les travaux de lOCDE sont incontestablement lorigine du principe pollueur-payeur. Son rle est important dans la lutte contre la pollution atmosphrique et de leau, sur les polllutions transfrontires et les mouvements de dchets dangereux. LOCDE vient de publier un rapport perspectives de l'environnement de l'OCDE l'horizon 2050 : Les consquences de l'inaction (2012). http://www.oecd.org/fr/environnement/perspectivesdelenvironnementdelocdealhorizo n2050lesconsequencesdelinaction.htm
LOMC est ne le 1er janvier 1995 mais le systme commercial quelle reprsente a presque un demi sicle. Succdant lAccord gnral sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1947 qui ntait pas dot dune structure permanente, lOMC comprend aujourdhui 56
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr un organe de rglement des diffrents auprs duquel les pays qui sestiment lss peuvent porter plainte. Sur 378 affaires (fin 2008), 11 seulement concernaient lenvironnement. Au sein de lOrganisation, il existe divers accords, mais laccord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires de 1994, dit accord SPS, intresse particulirment lenvironnement. Cet accord prsente les rgles dcoulant de larticle XX b) du GATT de 1994 se rapportant aux mesures ncessaires la protection de la vie et de la sant des personnes et des animaux et la prservation des vgtaux quun membre peut prendre au titre dune exception gnrale ses engagements en faveur dun commerce ouvert. En bref, ce sont des rgles qui concernent linocuit des produits alimentaire et des normes sanitaires pour les animaux et les vgtaux. Voyez not. Droit de lOMC et protection de lenvironnement, Sous la direction de S. Maljans Dubois, travaux du CERIC, Bruyant 2003.
9 - Le Conseil de l'Europe114 Le Conseil de leurope sest intress depuis le dbut des annes 60 la problmatique de l'environnement. Au nombre de ses travaux, on citera115 : - la charte de l'eau (1968) - la charte des sols (1972), - la convention de Berne du 19 septembre 1979 relative la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de lEurope Plus rcemment, trois conventions sont apparues : - la convention de Lugano (21 juin 1993) sur la responsabilit civile des dommages rsultant d'activits dangereuses pour l'environnement.
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Cr le 5 mai 1949, le Conseil de lEurope est dot de comptences matrielles trs tendues et concerne un territoire plus vaste que lUnion europenne. Outre les 23 membres fondateurs + les pays de l'Est, soit actuellement 47 membres dont la Russie et Monaco). Cinq Etats ont e statut dobservateurs : le Saint Sige, USA, Canado, Japon et Mexique. 115 On peut ajouter la dclaration de principes sur la lutte contre la pollution de l'air (1968) - la dclaration europenne en matire de conservation de la nature (1970) - la dclaration sur l'amnagement de l'environnement naturel en Europe (1970),
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr -et la convention sur la protection de lenvironnement par le droit pnal, qui date du 4 novembre 1998. - La Convention de Florence relative la portection des paysages, entre en vigueur le 1er mars 2004 2 Les Organisations non gouvernementales Il sagit dassociations, de groupements sans but lucratif, crs par des particuliers qui expriment une solidarit transnationale. Au point de vue juridique, les ONG ne bnficient pas de la personnalit juridique internationale. Une ONG relve donc du droit national o se trouve son sige. Elles sont considres comme des associations de droit interne. Parmi les ONG les plus connues, on peut citer lUnion Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN), le Fond mondial pour la nature (WWF pour world wildlife fund) ou encore Greenpeace. Certaines entretiennent des relations troites avec certaines conventions. Par exemple, lIUCN avec la Convention Ramsar sur les zones humides. De manire gnrale, le chapitre 27 de lagenda 21 relatif au renforcement du rle des ONG montre aussi limportance de la socit civile internationale.
Chapitre 2 Les sources de lUnion europenne Il convient dexaminer de manire spcifique les comptences de lUnion europenne dans le domaine de lenvironnement. Section 1 Les fondements de la politique environnementale de lUE Voyons lvolution de la prise en compte de lenvironnement depuis les origines jusqu Lisbonne. 1Le Trait de Rome (25 mars 1957)
En 1957, l'environnement n'tait pas d'actualit. Mais trois dispositions ont pu tre utilises : 58
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr o L'ancien article 100 relatif au rapprochement des lgislations des Etats membres en vue du bon fonctionnement du march commun116 o L'ancien article 235117 qui permettait dagir pour le bon fonctionnement du march commun sans que le trait ait prvu pour autant des pouvoirs d'action cet effet. Cest sur ces fondements que les instances europennes ont agi de manire diversifie. Parmi les ralisations marquantes, on trouve ladoption : Du premier programme d'actions en matire d'environnement (22 novembre 1973), programme renouvel en 77, 83, 87, 92, 2002 (VIe programme). Ladoption de directives telles que la directive cadre de 1975 sur les dchets, la directive de 1976 sur la qualit des eaux de baignade118, une directive de 1979 sur la pollution des eaux souterraines119, etc. La jurisprudence dgage les raisons de lintervention communautaire : (C.J.C.E., 18 mars 1980, Commission c. Italie, aff. 91/79 et 92/79). La Cour de justice dgage lide selon laquelle "La protection de l'environnement est un des objectifs essentiels de la Communaut" qui justifie des restrictions aux principes fondamentaux du droit communautaire120.
2 - L'Acte unique europen Adopt le 7 aout 1986 et entr en vigueur le 1er juillet 1987, l'Acte unique europen fait de l'environnement une comptence formelle des autorits europennes.
116
Le Conseil adopte l'unanimit sur proposition de la Commission toute directive de rapprochement des lgislations nationales dont les divergences sont sources d'entraves techniques aux changes et de distorsions de concurrence. 117 "Si une action de la Communaut apparat ncessaire pour raliser, dans le bon fonctionnement du march commun, l'un des objets de la Communaut, sans que le prsent trait ait prvu les pouvoirs d'action requis cet effet, le Conseil statuant l'unanimit sur proposition de la Commission et aprs consultation de l'Assemble peut prendre les dispositions appropries." 118 Directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 dcembre 1975, concernant la qualit des eaux de baignade 119 Directive n 80/68/CEE du 17 dcembre 1979 concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution cause par certaines substances dangereuses 120 C.J.C.E., 7 fvr. 1985, Association de Dfense de Brleurs d'Huiles Usages, aff. 240/83.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr LActe Unique europen confirme en effet la comptence de la communaut un triple titre : - en tant quaction communautaire autonome ; (Art. 130 R, S, T) - en tant que composante oblige des autres politiques (art. 130 R, S, T) - enfin, en tant que composante du march intrieur. (Art. 100 A) Cela impliquait que les questions de lenvironnement soient aussi traites dans le cadre de rgles relatives ltablissement et au fonctionnement du march commun. En outre, la Commission, dans ses propositions sur ce fondement a lobligation de prendre pour base un niveau de protection lev : 121
3 - Le Trait sur l'Union europenne Adopt Maastricht le 7 fvrier 1992 et entr en vigueur le 1er novembre 1993, le Trait sur lUnion europenne constitue une nouvelle tape dans le renforcement des proccupations relatives la protection de lenvironnement. En vertu de larticle 2 du trait, la Communaut sengage Promouvoir un dveloppement harmonieux et quilibr des activits conomiques sur l'ensemble de son territoire ainsi qu'une croissance durable et non inflationniste respectant l'environnement . Lart. 3 du trait qui dfinit les actions de la Communaut, fait dsormais expressment rfrence une politique dans le domaine de lenvironnement (art. 3, k). Pour ce qui est du degr de protection, on notera que, dsormais, la politique de lenvironnement de la Communaut de lart. 130 doit, elle aussi, viser un niveau de protection lev, ce qui ntait auparavant le cas que pour les propositions bases sur larticle 100 A. Toutefois, cette nouvelle exigence est nanmoins tempre par la prise en compte de la diversit des situations dans les diffrentes rgions de la Communaut ..
121
La Commission, dans ses propositions en matire de sant, de scurit, de protection de lenvironnement et de protection des consommateurs prend pour base un niveau de protection lev .
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr 4 - Le Trait dAmsterdam Le Trait dAmsterdam, adopt le 2 octobre 1997 et entr en vigueur le 1er mai 1999, napporte que peu de modifications aux dispositions relatives lenvironnement. Nanmoins, le Trait confirme trs nettement la place quentendent donner les Etats membres aux proccupations environnementales122. Cest ainsi quest inscrit, larticle 2, parmi les missions de la Communaut, la promotion dun niveau lev de protection et damlioration de la qualit de lenvironnement. De mme, un des principes gnraux de larticle 130 R fait dornavant lobjet dun article spcifique plac dans les principes de base de lUnion europenne : larticle 6 nouveau prne le principe dintgration de lenvironnement dans les autres politiques123 Il faut aussi tenir compte, depuis lentre en vigueur du Trait dAmsterdam, de la nouvelle numrotation du Trait instituant la Communaut europenne. Les articles 130R et 130S deviennent respectivement les articles 174 et 175 tandis que larticle 100A devient larticle 95. On sait que depuis le 1er dcembre 2009, cest encore une autre numrotation qui est en vigueur. 5 - Le Trait de Nice Ce Trait, adopt lors du sommet de Nice en dcembre 2000 et sign le 26 fvrier 2001, napporte pas de modifications majeures en ce qui concerne lenvironnement (encore que le changement procdural de larticle 175 nest pas sans consquence). Il faut toutefois noter la proclamation de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne (7 dcembre 2000) qui prcise, en son article 37, que : Un niveau lev de protection de lenvironnement et lamlioration de sa qualit doivent tre intgrs dans les politiques de lUnion et assurs conformment au principe de dveloppement durable .
122
Ph. RENAUDIERE, Lenvironnement dans le Trait dAmsterdam, Am n.-Env., 1998, pp. 191 et
123
s.
Les exigences de la protection de lenvironnement doivent tre intgres dans la dfinition et la mise en uvre des politiques et actions de la Communaut vises larticle 3, en particulier afin de promouvoir le dveloppement durable.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Il sagit dun libell constituant un mixte des articles 2, 6 et 174 du Trait. La Charte a aujourdhui la mme valeur que les Traits eux-mmes.
6 - Le Trait de Lisbonne Entr en vigueur le 1er dcembre 2009, il ne modifie pas fondamentalement les comptences qui nous intressent, mais il modifie la numrotation des articles puisque, dornavant, ce sont les articles 191 193 qui rglent la comptence en environnement. Le droit driv europen (les rglements, les directives, ) est, pour lessentiel, tantt pris sur la base de la comptence environnementale (art. 192), tantt en tant que mesure de rapprochement des lgislations des Etats membres (art. 114) bien quil existe dautres fondements possibles comme politique agricole par exemple124. Le trait sur lUnion europenne fait rfrence lenvironnement larticle 3 . LUnion oeuvre pour le dveloppement durable de lEurope fond sur une
ll existe plusieurs fondements possibles pour une intervention de la Communaut europenne dans le domaine de lenvironnement : - Les dispositions spcifiques relatives l'environnement : les articles 191, 192 et 193 (anciens 174 176) - La disposition permettant le rapprochement des lgislations des Etats membres qui ont pour objet le fonctionnement du march intrieur: l'article 114 (ancien 95) - Larticle 352 (comptence subsidiaire) (ancien 308 lui -mme ancien article 235) qui a servi lpoque de fondement la directive 79/409 du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages. D'autres dispositions peuvent galement fonder directement des actions en faveur de lenvironnement. Cest le cas, par exemple de la politique agricole (art. 43, ancien art. 37) qui fonde les mesures agro-environnementales. D'autres dispositions du Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne peuvent jouer un rle indirect important : cest le cas notamment des limitations limportation, lexportation ou le transit de marchandises pour des raisons tenant notamment la protection de la sant et de la vie des personnes, des animaux ou de la prservation des vgtaux, (article 36 - ancien 30) ou encore la politique commerciale commune (art. 207, ancien art. 133). Il existe des contestations rgulires sur le fondement dune mesure lgislative relative lenvironnement (Effectivement, cest ainsi, par exemple, la Commission a reproch au Parlement europen et au Conseil davoir fond le Rgl ement (CE) n 1013/2006 concernant les transferts des dchets uniquement sur lancien article 175 (192) et non sur le double fondement des anciens articles 133 (actuel 207) et 175 (actuel 192) (CJCE, 8 septembre 2009, C-411/06, Commission c. Parlement et Conseil qui rejette le recours). Dans une autre affaire, la Commission reprochait au Conseil de navoir indiqu aucun fondement la dcision du Conseil sur la position adopter au nom de la me Communaut europenne la 14 session de la Confrence des Parties la Convention CITES er (CJCE, 1 octobre 2009, C-370/07, Commission c. Conseil).
124
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr croissance conomique quilibre, une conomie sociale de march hautement comptitive () et un niveau lev de protection et damlioration de lenvironnement. Le principe dintgration lui figure larticle 11 du TFUE : Les exigences de la protection de lenvironnement doivent tre intgres dans la dfinition et la mise en uvre des politiques et actions de lUnion, en particulier afin de promouvoir le dveloppement durable. a) Le contenu de la comptence environnementale L'article 191, paragraphe 1, du Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne numre les objectifs poursuivre dans le cadre de la politique de l'Union europenne dans le domaine de l'environnement. - la prservation, lenvironnement . la protection et lamlioration de la qualit de
-la protection de la sant des personnes. Il existe des directives (ou des actions entreprendre) qui sont la limite entre la protection de l'environnement et celle des consommateurs ou de la sant publique. l'utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles.
-Le quatrime objectif mentionn par l'article 191, est "la promotion sur le plan international, de mesures destines faire face aux problmes rgionaux ou plantaires de l'environnement". Le Trait de Lisbonne y a ajout et en particulier la lutte contre le changement climatique . L'Union europenne a la comptence pour agir au niveau international. Larticle 191, 4, mentionne dailleurs spcifiquement la coopration de lUnion et des Etats membres avec les pays tiers et les organisations internationales. L'Union europenne montre souvent l'exemple en tant co-signataire de conventions internationales (ex. Ble (dchets), Lugano (responsabilit environnementale), Espoo (information en environnement), Aarhus (information, participation, accs la justice). 63
b) Les critres et les consquences du choix du fondement * La comptence environnementale (art. 192) est surtout utilise pour les dispositions environnementales destines aux installations industrielles et/ou lorsque les objectifs des mesures doivent servir titre principal la protection de l'environnement. * Le rapprochement des lgislations pour ltablissement et le fon ctionnement du march intrieur (art. 114) sert de fondement aux dispositions environnementales relatives aux produits et lorsque les considrations conomiques sont l'avant-plan (limination des distorsions de la concurrence dans le march intrieur). Le rglement n 1907/2006 du 18 dcembre 2006, concernant lenregistrement, lvaluation et lautorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables ces substances (REACH), a t adopt sur le fondement de larticle 95 devenu 114 (le march intrieur) Il est important de souligner que le choix du fondement nest pas libre . Ainsi, le fondement juridique peut aussi tre un motif de contestation quant au partage des comptences au sein mme des instances europennes125. Cela sexplique, comme nous allons le voir ci-aprs, par le fait que le fondement nest pas sans consquences.
c. Consquences du choix du fondement Il existe deux consquences au choix du fondement : des consquences sur la marge de manuvre des Etats membres et des consquences dans le processus dcisionnel. Consquences sur la marge de manuvre des Etats membres
Les mesures adoptes sur la base de la politique environnementale proprement dite (article 192) constituent des normes minimales. Cela signifie que les
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Ceci fut illustr en son temps par la comptence exerce par le Conseil par ladoption de sa dcision-cadre 2005/667/JAI visant renforcer le cadre pnal pour la rpression de la pollution cause par les navires, dcision annule par la Cour de justice (CJCE, 23 octobre 2007, C-440/05, Commission c. Conseil.)
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Etats membres peuvent adopter des normes nationales plus svres ( Par exemple linterdiction dimplanter des oliennes dans les zones Natura 2000126). En revanche, les mesures adoptes sur la base du rapprochement des lgislations (art. 114) sont des normes maximales (rapprochement des marchs ; limination des distorsions de la concurrence). Cela implique que les Etats ne peuvent en principe adopter des normes internes plus svres. Ils peuvent nanmoins maintenir des normes plus svres prexistantes pour autant quils notifient la Commission les raisons de leur maintien (art. 114, 4). Il appartient la Commission de dcider dautoriser ou non un Etat maintenir des dispositions nationales drogeant une mesure dharmonisation (art. 114, 6). Mais un Etat peut aussi estimer ncessaire dintroduire des dispositions nationales nouvelles qui contreviennent aux mesures dharmonisation. Celles -ci doivent tre bases sur des preuves scientifiques nouvelles relatives notamment la protection de lenvironnement en raison dun problme spcifique de cet Etat membre qui surgit aprs ladoption de la mesure dharmonisation. LEtat notifie la Commission les mesures envisages ainsi que les raisons de leur adoption (art. 114, 5). De nouveau, il appartient la Commission dautoriser ou non lEtat adopter de telles mesures ( 6). La Cour de justice a rendu quelques arrts intressants dans ce contexte car lEtat membre peut toujours contester la position de la Commission127 . Si la Commission autorise un Etat maintenir ou adopter des dispositions drogatoires, elle examine immdiatement sil est opportun de proposer une adaptation de la mesure dharmonisation laquelle il est drog ( 7).
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voyez CJUE, 21 juillet 2011, C-2/10, Azienda Agro-Zootecnica Franchini Sarl et Eolica di Altamura Srl c. la Rgion des Pouilles Obs. F. Haumont et P. Steichen). Etudes foncires, novembre-dcembre 2011, n 154, p. 58. Il sagissait dinterdire les oliennes non destines lautoconsommation- dans les zones Natura 2000. 127 La Cour annule la dcision de la Commission refusant aux Pays-Bas le droit dadopter une norme nationale plus svre en ce qui concerne les limites dmission de particules par des vhicules moteur diesel (TPI, 27 juin 2007, Pays-Bas/Commission (T-182/06, Rec. p. II-1983) infirm par CJCE, 6 novembre 2008, C-405/07, Pays-Bas c. Commission),
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr d. Consquences au niveau de la procdure d'adoption Avant lentre en vigueur du Trait dAmsterdam, le fondement juridique 128 avait des consquences importantes sur la procdure dadoption car la procdure dadoption ntait pas la mme129. Aujourdhui, quelques exceptions prs, la procdure est dsormais celle de la co-dcision tant pour le rapprochement des lgislations (art. 114) que pour la politique environnementale (art. 192). Pour les politiques environnementales, on notera tout de mme lobligation pour le Conseil, dans certains cas particuliers, de statuer lunanimit. Ces cas sont numrs larticle 192, 2. Depuis le trait de Lisbonne, il est possible, dans certaines conditions, de revenir la procdure ordinaire pour ces domaines de comptence (art 192, 2, dernier alina).
Section 2 - Le droit driv 1 Les outils non contraignants Il sagit essentiellement dveloppement durable. des programmes daction et des stratgies de
A Les programmes daction Les programmes daction dterminent les grandes orientations communautaires en matire denvironnement. Par ces programmes, les institutions font part de leur volont datteindre des objectifs prcis. Ils nont aucune force contraignante. Le premier programme a t labor en 1976. Il convient dexaminer brivement les derniers programmes. Le 5me programme daction a couvert la priode de 1992 2000.
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anciens articles 100A ou 130S En effet, le fondement de larticle 100 A ancien impliquait une co-dcision du Parlement et du Conseil ( la majorit qualifie de ce dernier) tandis que le fondement de la rticle 130S ancien (actuel 192) supposait une dcision prise par le Conseil selon la procdure de coopration.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Lobjectif du 5me programme daction tait de transformer le modle de croissance de la Communaut de faon promouvoir un dveloppement durable. Le 6me programme daction intitul Environnement 2010 : notre avenir notre choix couvrait la priode du 1er janvier 2001 au 31 dcembre 2012.
Ce 6me programme daction a remplac lapproche strictement lgislative par une approche stratgique articule autour de 5 axes prioritaires : 1- lamlioration de la mise en oeuvre de la lgislation en vigueur130. 2- lintgration de lenvironnement dans dautres politiques 3 - La collaboration avec le march 4 - Limplication et la modification des comportements des citoyens 5 - La prise en compte de lenvironnement dans les dcisions relatives la gestion et lamnagement du territoire
130
. prparation des comptes rendus de la mise en oeuvre du droit environnemental . la porte connaissance des rsultats de cette mise en oeuvre . lamlioration des normes dinspection environnementale . la lutte contre la criminalit environnementale . assurer la mise en oeuvre du droit en recourant des actions auprs de la Cour europenne. En bref : connatre et faire connatre et permettre les actions en justice.
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Le sixime programme daction sest concentr sur certains domaines daction prioritaires . Parmi eux figure le changement climatique, la diversit biologique, lenvironnement et la sant, lutilisation durable des ressources naturelles et la gestion des dchets. La proposition de la Commission pour le 7eme programme daction de lUE i ntitul Bien vivre dans les limites de notre plante a t publie le 29 novembre 2012131 Il vise : - constituer un cadre global pour la politique environnementale pour les dix prochaines annes avec une vision long terme. - contenir des objectifs chiffrs pour tous les secteurs de lenvironnement - tablir des liens clairs avec les autres stratgies europennes telles que le paquet climat /nergie de lUnion132 par exemple. Les objectifs du 7me programme daction sont les suivants : 1) Protger et amliorer le capital naturel de lUnion. Il sagit ici de protger les cosystmes fournissant des biens et des services essentiels, en lien notamment avec la stratgie de lUE en matire de biodiversit lhorizon 2020 du 8 sept. 2011133.
2) Promouvoir une conomie verte, comptitive, faible mission de carbone Il sagit de renforcer lconomie europenne dans le cadre de la stratgie Europe 2020134. Les grands axes de la stratgie sont la promotion des industries sobres en carbone, l'investissement dans le dveloppement de nouveaux produits, l'exploitation des possibilits de l'conomie numrique et la modernisation de l'ducation et de la formation135.
131 132
(COM 2012/710 final). Rglement n 443/2009, directive 2009/28 et directive 2009/31, dcision 406/2009 133 COM(2011) 244 du 8 septembre 2011 Stratgie de lUnion en faveur de la biodiversit lhorizon 2020. 134 COM (2010) 2020 135 L'Union a galement fix 5 objectifs lis entre eux pour guider et orienter les progrs : remonter le taux d'emploi au moins 75 % contre 69 % aujourd'hui ; consacrer 3 % du produit intrieur brut la recherche et au dveloppement, au lieu des 2 % actue ls, qui laissent l'Union loin derrire les Etats-Unis et le Japon ;
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De mme, la feuille de route vers une conomie faible intensit de carbone lhorizon 2050136, et la feuille de route pour une Europe efficace dans lutilisation des ressources137 sont des composantes essentielles de cette initiative. 3) Protger les citoyens de lUnion contre les pressions et les risques pour la sant et le bien-tre lis lenvironnement Leau, la pollution de lair et les produits chimiques demeurent lune des principales proccupations environnementale du public dans lUE. Daprs lOCDE, la pollution atmosphrique est appele devenir la premire cause de mortalit dici 2050138. 4) Tirer le meilleur profit de la lgislation de lUnion dans le domaine de lenvironnement La Commission observe que les cots lis labsence de mise en uvre de la lgislation sont levs, de lordre de 50 milliards par an incluant notamment les frais relatifs aux procdures dinfractions. Lide est donc de renforcer le respect de la lgislation environnementale par des procdures de diffusion de linformation et de contrle notamme nt. 5) Amliorer la base de connaissance tayant la politique de lenvironnement. Il convient damliorer linterface entre science et politique , de renforcer la collecte de linformation et le partage aussi de linformation. Cela intgre des initiatives telles une Union de linnovation 139. 6) Garantir la ralisation dinvestissements lappui dans les politiques environnementales et de lutte contre le changement climatique Il faut notamment encourager les entreprises et spcialement les PME investir dans lconomie verte. 7) Amliorer lintgration de la dimension environnementale et la cohrence des politiques
raffirmer les objectifs de l'Union europenne en matire de lutte contre le changement climatique (dits "20/20/20"), qui sont dj parmi les plus ambitieux du monde ; proposer de rduire le taux de pauvret de 25 %, ce qui reviendrait faire sortir 20 millions de personnes de la pauvret ; amliorer les niveaux d'ducation en rduisant le taux d'abandon scolaire 10 % et en portant 40 % la proportion des personnes de 30 34 ans ayant obtenu un diplme de l'enseignement suprieur ou atteint un niveau d'tudes quivalent. 136 COM(2011) 112 du 11 mai 2011 137 COM(2011) 571 138 OCDE Perspectives de lOCDE lhorizon 2050 139 COM(2010) 546
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8) Renforcer le caractre durable des villes de lUE
B - La stratgie du dveloppement durable A ct des programmes daction, l'Union europenne a tabli une stratgie de dveloppement durable afin d'amliorer long terme le bien-tre et les conditions de vie des gnrations prsentes et venir. Le dveloppement durable conduit envisager la croissance autrement, en ne ngligeant pas non plus la dimension sociale. Cela signifie quil ne faut pas lguer un tissu social dchir sous leffet de politiques conomiques qui auraient accentu les ingalits. Cest en 2001 que le Conseil europen runi Gteborg a adopt la premire stratgie de l'UE en faveur du dveloppement durable (SDD)140. Le 26 juin 2006, le Conseil europen141 a adopt une nouvelle SDD en s'appuyant dune part sur la stratgie adopte en 2001 et, dautre part, sur une Communication de la Commission sur l'examen de la stratgie en faveur du dveloppement durable: une plate-forme d'action du 13 dcembre 2005142.
140
Communication de la Commission, du 15 mai 2001, dveloppement durable en Europe pour un monde meilleur: stratgie de l'Union europenne en faveur du dveloppement durable (Proposition de la Commission en vue du Conseil europen de Gteborg) [COM(2001) 264 - Non publi au Journal officiel]. Communication de la Commission, du 13 dcembre 2005, sur la rvision de la stratgie pour le dveloppement durable - Une plate-forme pour l'action [COM(2005) 658 - Non publie au Journal officiel].
141
(Stratgie de l'UE : DOC 10117/06)
142
Communication de la Commission, du 9 fvrier 2005, intitule Examen de la stratgie de l'Union europenne en faveur du dveloppement durable pour 2005 : premier bilan et orientations futures [COM(2005) 37 - Non publie au Journal officiel]. La Commission dresse le bilan des progrs accomplis depuis 2001, mme s'il n'y a pas de rsultats escompter dans l'immdiat. Elle affirme cependant que les efforts doivent tre poursuivis, que ce soit au niveau de l'laboration des politiques ou au niveau de la lutte contre les six tendances non durables identifies par la stratgie. La Commission prsente galement les orientations futures qui devraient guider la rvision de la stratgie :
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Le document dfinit la manire dont l'UE entend relever les dfis du dveloppement durable. L'objectif gnral de la nouvelle SDD est notamment d'amliorer la qualit de la vie des gnrations prsentes et futures, de grer les ressources de manire efficace et de renforcer le potentiel dinnovation cologique et sociale143 . 2 Les actes juridiques contraignants Il y a deux types dactes juridiques pour la mise en uvre du droit de lUE, le rglement et la directive. Le rglement est directement applicable dans lordre juridique interne, cest ce qui le distingue de la directive. En matire environnementale, ce nest pas linstrument privilgi. On peut citer nanmoins le rglement 1221/2009 du 25 novembre 2009 concernant la participation volontaire des organisations un systme communautaire de management environnemental et daudit (EMAS) ou encore le rglement 1013/2006 du 14 juin 2006 concernant les transferts de dchets. On peut encore citer lexistence du rglem ent REACH qui renforce, depuis le 1er juin 2007, le cadre rglementaire de lUnion sur les produits chimiques144. Toutefois, incontestablement, la directive est lacte lgislatif privilgi dans laction de lUnion europenne. Cest elle aussi qui est lorigine dun contentieux important
raffirmer les principes de base de la stratgie (stratgie base sur trois piliers, action la fois interne et externe l'UE) ; raffirmer la nouvelle approche en matire d'laboration et de cohrence des politiques (valuation d'impact, consultation des parties prenantes, simplification de la rglementation, instruments bass sur le march) ; poursuivre l'action sur les principales tendances non durables (valuation de ces tendances et de leurs liens) ; fixer de nouveaux objectifs prioritaires assortis d'chances intermdiaires permettant d'en mesurer les progrs ; renforcer le suivi de la stratgie ; renforcer l'appropriation de la stratgie (sensibilisation et mobilisation) et amliorer la coopration avec les acteurs publics et privs.
143
L'objectif gnral de la nouvelle SDD est de renforcer des actions permettant l'UE d'amliorer la qualit de la vie des gnrations prsentes et futures, en crant des communauts durables, capables de grer et d'utiliser les ressources de manire efficace et d'exploiter le potentiel d'innovation cologique et sociale de l'conomie, en garantissant la prosprit, la protection de l'environnement et la cohsion sociale .
144
Sa base juridique est celle de lharmonisation des lgislations des Etats membres.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr port devant la Cour de justice. En effet tout manquement dans la transposition dune directive peut entraner la condamnation de lEtat membre dfaillant. La directive, on le sait, est un mode de lgislation indirecte qui laisse aux Etats membres une certaine marge de manuvre A - Les modalits de transposition Il existe quelques rgles simples qui ne doivent pas tre perdues de vue : La transposition doit se faire formellement : dans le dlai imparti par la directive. pas par un simple recopiage, il faut rellement lgifrer ou rglementer. si la lgislation ou la rglementation prexiste et donne pleinement satisfaction - en d'autres termes, la transposition formelle n'ajouterait rien -, lEtat membre peut se dispenser dadopter une lgislation de transposition. la pratique administrative ou mme une circulaire ministrielle ne suffit pas pour remplir cette obligation de transposition (notamment parce que la pratique administrative peut tre rversible).
o o o
B - L'effet direct d'une directive145 La question de la possibilit de donner directement effet des dispositions dune directive se pose lorsque l'Etat membre concern n'a pas encore formellement transpos la directive. Il peut sagir de dispositions qui interdisent de manire absolue de chasser telle espce d'oiseau sauvage, de rejeter dans les eaux telles substances ou qui imposent telle ou telle obligation. A certaines conditions, une directive peut avoir un effet direct et sassimiler une disposition du droit national. Ces conditions sont les suivantes : La disposition de la directive doit tre claire, prcise et inconditionnelle (ex. La protection de telle espce menace), A cette condition, leffet direct peut tre invoqu :
145
Sur cette question, voy. B. Jadot, Leffet direct des directives en matire de protection de lenvironnement, in Droit de lenvironnement. Dveloppements rcents, Ire partie, Ed. Story Scientia, Bruxelles, 1989, pp. 245 et s.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr - par un particulier - l'encontre d'une disposition ou une dcision de droit interne, - comme moyen de dfense - contre un pouvoir public
Cet effet direct est reconnu aussi bien par la Cour de justice de lUnion europenne que par les juridictions nationales. A titre dexemples, lon peut citer un arrt de la Cour de justice qui a dit que certaines dispositions de la directive 96/62/CE sur la qualit de lair ambiant avait un effet direct : les citoyens ont le droit de demander, sur cette base, un plan daction pour rduire la pollution atmosphrique (CJCE, 25 juillet 2008, C-237/07, Janecek c. Freistaat Bayern ; voyez galement CJUE, 26 mai 2011, C-165/09 167/09, Stichting Natuur en Milieu et a.). Si une directive rpond aux conditions de leffet dire ct, elle peut tre invoque des fins de substitution. Linvocabilit de substitution dsigne la facult pour une partie de se prvaloir dune directive, devant le juge national, en lieu et place dun texte national inexistant ou non conforme la directive, afin dobtenir le bnfice dun droit institu par cette dernire. C - Leffet dune directive non transpose qui na pas deffet direct146
La Cour de Justice de lUnion europenne a dgag quelques principes pour donner malgr tout un effet la directive: o linvocabilit dinterprtation conforme : (C.J.C.E., 10 avril 1984, Von Colson et Kamann); o linvocabilit de rparation : (C.J.C.E., 19 nov. 1991, C-6/90 et C-9/90, Francovich et consorts); o linvocabilit dexclusion : (C.J.C.E., 19 sept. 2000, C-287/98, Linster et crts propos de la directive 85/337 relative lvaluation des incidences sur lenvironnement).
146
J. SAMBON, Linvocabilit des directives communautaires dans le contentieux objectif : lexemple de la directive 85/337/CEE concernant lvaluation des incidences de certains projets publics ou privs sur lenvironnement, obs. sous C.J.C.E., 19 septembre 2000, C-287-98, Linster et crts, Amn.Env. 2001, pp. 43 et s. et les larges extraits reproduits des conclusions de lavocat gnral Ph. LEGER.
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4 - Les obligations au-del de la transposition formelle La question qui peut se poser la lecture dune directive est celle de savoir si le seul fait davoir transpos correctement une directive en droit interne suffit dgager toute responsabilit dun Etat membre. La rponse cette question est fonction de la nature des obligations inscrites dans une directive. Sil sagit dobligations de rsultats et pas seulement dobligations de moyens, un Etat ne pourra pas se contenter de transposer dans une rglementation interne ces obligations, il devra veiller ce que, sur le terrain, les rsultats soient atteints ou, en tout cas, devra prendre toutes les mesures ncessaires pour obtenir ce rsultat. Lorsque, comme cest le cas, par exemple, en matire de qualit des eaux de baignade (directive 76/160/CEE du 8 dcembre 1975), des valeurs limites devaient tre respectes dans les 10 ans de lentre en vigueur de la directive, si elles ne sont pas atteintes, il y a manquement dans le chef de lEtat membre sauf sil prouve limpossibilit de respecter cette obligation (CJCE, 13 nov. 2001, Commission c/ Royaume Uni). Cest le cas galement et par exemple en matire de rejet dans latmosphre en provenance dincinrateurs de dchets mnagers (CJCE, 18 juin 2002, C -60/01, Commission c/France; CJCE, 11 juillet 2002, C-139/00, Commission c/ Espagne) ou dans le domaine de la protection des habitats et des espces (CJCE, 30 janvier 2002, C-103/00, Commission c/ Grce propos de la tortue Caretta caretta ; CJCE, 27 octobre 2005, C-166/04, Commission c. Grce propos de la protection de la lagune de Messolongi). La Commission a annonc quelle examinera, partir de 2010, leffectivit des mesures de protection adoptes par les Etats membres dans les sites Natura 2000.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Chapitre 3 : LES SOURCES DE DROIT INTERNE Section 1 La stratgie nationale de dveloppement durable En France, un dcret n 2003-145 du 21 fvrier 2003 a cr un Comit interministriel de dveloppement durable 147 avec notamment pour mission dlaborer notre stratgie nationale de dveloppement durable. Pour laider dans cette mission, un Conseil National de dveloppement durable a galement t cr en janvier 2003148. .Le CIDD (comit interministriel), avec laide du CNDD (Conseil national), a finalement dfini, le 3 juin 2003, une premire Stratgie Nationale de dveloppement durable 149. Cette premire stratgie nationale de 2003 sarticulait initialement autour de 7 axes stratgiques et de 10 programmes daction. Cette stratgie a t rvise en 2006 150 afin de sintgrer pleinement dans le projet europen .
147
Le CIDD a t cr par un dcret n 2003-145 du 21 fvrier 2003. Le comit interministriel pour le dveloppement durable (CIDD) se substitue trois instances existantes : le comit interministriel de lenvironnement (CIEN), la commission interministrielle de lutte contre leffet de serre (CIES) et le comit interministriel de prvention des risques naturels majeurs (CIPRNM).
148
Le CNDD a notamment une fonction de consultation et de proposition tout au long du processus dlaboration de la stratgie nationale de dveloppement durable 149 http://www.ecologie.gouv.fr/IMG/pdf/sndd-2.pdf 150 Cela sest traduit par une nouvelle prsentation de la SNDD 2003 -2008, conforme au plan de la Stratgie europenne visant faciliter une lecture compare des rponses apportes par les diffrents gouvernements chacun des 7 enjeux europens. Pour conforter la cohrence de la Stratgie nationale de dveloppement durable (SNDD) avec la Stratgie europenne de Dveloppement Durable (SEDD), les indicateurs de dveloppement durable seront ceux retenus au niveau europen, savoir : 1 Taux de croissance du PIB par habitant 2 missions totales de gaz effet de serre 3 Part des nergies renouvelables dans la consommation d'nergie primaire 4 Consommation d'nergie des transports et PIB 5 Productivit des ressources 6 Indice dabondance des populations doiseaux communs 7 Part des captures en fonction de ltat des stocks halieutiques 8 Esprance de vie et esprance de vie en bonne sant la naissance 9 Taux de risque de pauvret aprs transferts sociaux 10 Taux d'emploi des personnes ges de 55 64 ans 11 Aide publique au dveloppement
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr La dernire stratgie nationale151 de dveloppement durable, adopte le 27 juillet 2010, porte sur la priode 2010-2013152. La stratgie se veut plus accessible, un effort de communication est fait. Celle-ci est articule en 8 dfis qui recouvrent les proccupations de la stratgie communautaire. Chaque dfi est scind en trois parties contextes et enjeux nos choix stratgiques nos leviers daction Le dfi n 1 concerne la consommation et la production durable. Contexte et enjeux Le constat est que notre socit se caractrise par une consommation de plus en plus intense de biens et de services, allie des dures de vie des produits de plus en plus courte. Dans ce contexte, lenjeu est dorienter les modes de production ve rs une conomie plus durable qui limite ses impacts sur lenvironnement. Les choix stratgiques dvelopper linformation sur les qualits cologiques et sociales des produits rendre accessible au plus grand nombre les produits et services plus durables (coups de pouce fiscaux) soutenir lconomie verte et linnovation des entreprises dvelopper une production agroalimentaire durable Ces choix saccompagnent dobjectifs chiffrs. Le dfi n 2 concerne la socit de la connaissance Il sagit notamment de promouvoir la formation et lducation au dveloppement durable, dans les coles, les universits mais aussi de promouvoir la recherche en matire de technologies propres. Le dfi n 3 concerne la gouvernance
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conformment l'article 1 de la loi n2009-967 du 3 aot 2009 de programmation relative la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement dite Grenelle 1 , une Stratgie nationale de dveloppement durable (SNDD) en vertu duquel une stratgie doit tre labore par l'Etat en cohrence avec la Stratgie europenne de dveloppement durable (SEDD) et en concertation avec les reprsentants des lus nationaux et locaux, des employeurs, des salaris et de la socit civile, notamment des associations et fondations .Cette stratgie a donn lieu a un avis du Conseil conomique et social en janvier 2010 http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/104000065/0000.pdf 152 http://www.developpement-durable.gouv.fr/Strategie-nationale-de,17803.html
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr La gouvernance, dit la SNDD, cest avant tout une faon diffrente de prendre des dcisions, avec une multiplication des lieux de dcision et des acteurs associs . Dans les objectifs de la gouvernance, on trouve notamment la ralisation des agendas 21 locaux. Le dfi n 4 concerne les changements climatiques et nergies. La France reprend les objectifs europens du paquet climat nergie (rduction de 20 % des missions de GES, accroitre de 20 % lefficacit nergtique et porter 20 % la part des nergies renouvelables dans la consommation nergtique). Cela passe par lexemplarit des acteurs publics, tel que la mise en place du tltravail ou la fourniture de services en ligne pour viter les dplacements. Le dfi n 5 concerne les transports et la mobilit durables Cela passe notamment par la maitrise de ltalement urbain, le maintien des services de proximit. Cela passe aussi par un renforcement de lintermodalit, cest dire la complmentarit entre le rail, la route , le transport fluvial et maritime, etc Le cot des transports devrait mieux reflter le cout des impacts environnementaux et sociaux. Volont damliorer lefficacit nergtique des vhicules. Le dfi n 6 concerne la conservation et la gestion durables de la biodiversit et des ressources naturelles Dpositaire dun patrimoine exceptionnel, la France a une responsabilit particulire en matire de biodiversit. Le dfi n 7 concerne la sant publique, prvention et gestion des risques La stratgie examine plusieurs actions. . AU plan national, les proccupations sanitaires se dclinent dans le plan national Sant /Environnement 2009-2013153 et dans le plan Sant au travail qui couvre la priode 2010-2014154.
153 154
http://www.sante.gouv.fr/IMG/pdf/PNSE2.pdf http://travail-emploi.gouv.fr/IMG/pdf/PST_2010-2014.pdf Ce nouveau plan doit sinscrire dans un contexte plus gnral qui suppose : de traduire la stratgie europenne de sant au travail 2007-2012, qui pose notamment le principe dune rduction de 25 % du taux dincidence global des accidents du travail ; de contribuer la stratgie europenne pour lemploi pour renforcer les taux dactivit des seniors ()
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Le dfi n 8 concerne la Dmographie, immigration, inclusion sociale Il sagit ici de lutter contre la pauvret et damliorer laccs au logement. Le dfi n 9 concerne les dfis internationaux en matire de dveloppement durable et de pauvret dans le monde Il sagit de promouvoir le renforcement de la gouvernance mondiale, de contribuer la scurit alimentaire.
Section 2 la charte de lenvironnement Depuis la confrence de Stockholm, de nombreuses constitutions ont consacr le droit lenvironnement, comme les constitutions : - espagnole (1978) : art. 45 et 46 - grecque (1975) : art. 24 - portugaise (1976) : art. 66 - Pays-Bas : art. 1-20 - belge (1994) : art. 23, al. 3 : "Le droit la protection d'un environnement sain". - allemagne (1994)
En France, le prsident de la Rpublique a annonc en 2001 quil souhaitait proposer aux franais une charte de lenvironnement adosse la constitution. En juin 2003,Le gouvernement adoptait, en conseil des Ministres, le texte de la charte, inspir de la Commission Coppens155. Le texte de la Charte a t adopt le 28 fvrier 2005 par le Parlement et promulgu le 1er mars 2005 (Loi constitutionnelle n 2005/204 du 1er mars 2005).
de renforcer notre ractivit face au dveloppement de certains risques, comme les risques psychosociaux ou la menace de risques mergents, notamment les risques chimiques ; de prendre en compte limpact sur les salaris des nouvelles formes dorganisation des processus productifs et daccentuer fortement lam lioration des conditions de travail ()
155
Cf Rapport de la Commission Coppens de prparation de la Charge de lenvironnement (sur le site du Ministre de lcologie ; Revue droit de lenvironnement : lenvironnement entre dans la constitution, M. Prieur n 106, mars 2003 et R. Romi, la constitutionnalisation des principes du droit de lenvironnement, les contours du rapport Coppens, n 109 juin 2003).
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Sa place dans le prambule de la Constitution confre la Charte valeur constitutionnelle, dans la continuit des droits civils et politiques de 1789 et des principes conomiques et sociaux de 1946. Le premier alina de la constitution se lit donc ainsi : Le peuple franais proclame solennellement son attachement aux droits de lhomme et aux principes de la souverainet nationale tels quils ont t dfinis par la dclaration de 1789, confirme et complte par le prambule de la constitution de1946, ainsi quaux droits et devoirs dfinis dans la Charte de lenvironnement de 2003 . Ainsi, toutes les lois devront respecter les principes et objectifs noncs dans le texte. La Charte devra inspirer laction de tous. Le texte de la charte comprend 7 considrants et dix articles dveloppant les droits et les devoirs de chacun. 1) Les considrants Le peuple franais, Considrant que les ressources et les quilibres naturels ont conditionn lmergence de lhumanit , que lavenir et lexistence mme de lhumanit sont indissociables de son milieu naturel, que lenvironnement est le patrimoine commun des tres humains ; que lhomme exerce une influence croissante sur les conditions de la vie et sur sa propre volution, que la diversit biologique, lpanouissement de la personne et le progrs des socits humaines sont affects par certains modes de consommation ou de production et par lexploitation excessive des ressources naturelles ; que la prservation de lenvironnement doit tre recherche au mme titre que les autres intrts fondamentaux de la nation que, afin dassurer un dveloppement durable, les choix destins rpondre aux besoins du prsent ne doivent pas compromettre la capacit des gnrations futures et des autres peuples satisfaire leurs propres besoins ; Par exemple, si nous ne modifions pas nos comportements, les gnrations futures auront souffrir pendant longtemps de leffet de serre, compte tenu de linertie des 79
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr phnomnes climatiques. Notre responsabilit est de chercher aujourdhui matriser la consommation nergtique et recourir des nergies qui nmettent pas de gaz effet de serre, pour prserver lavenir. Cela cela implique court terme des innovations technologiques qui se traduisent par un dveloppement conomique et un progrs social. La Charte est prsente comme un modle dcologie humaniste dans la mesure o 6 considrants sur 7 se rfrent lhomme ou lhumanit156. Cette cologie humaniste est prsente comme scellant lalliance de lenvironnement, de la science et du progrs conomique au service de lhomme. 2) Le corps du texte Art. 1 Chacun a le droit de vivre dans un environnement quilibr et favorable sa sant. Art.2 Toute personne a le devoir de prendre part la prservation et lamlioration de lenvironnement. Art. 3 Toute personne doit, dans les conditions dfinies par la loi, prvenir ou, dfaut, limiter les atteintes quelle est susceptible de porter lenvironnement ; Art. 4 Toute personne doit contribuer la rparation des dommages quelle cause lenvironnement, dans les conditions dfinies par la loi. Art. 5 Lorsque la ralisation dun dommage, bien quincertaine en ltat des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manire grave et irrversible lenvironnement, les autorits publiques veillent , par application du principe de prcaution, ladoption de mesures provisoires et proportionnes afin dviter la ralisation du dommage ainsi qu la mise en uvre de procdures dvaluation des risques encourus. Art. 6 Les politiques publiques doivent promouvoir un dveloppement durable. A cet effet, elles prennent en compte la protection et la mise en valeur de lenvironnement et les concilient avec le dveloppement conomique et social . Art. 7 Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites dfinies par la loi, daccder aux informations relatives lenvironnement dtenues par les autorits
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr publiques et de participer llaboration des dcisions publiques ayant une incidence sur lenvironnement. Art. 8 Lducation et la formation lenvironnement doivent contribuer lexercice des droits et devoirs dfinis par la prsente Charte. Art. 9 La recherche et linnovation doivent apporter leurs concours la prservation et la mise en valeur de lenvironnement. Art. 10 La prsente Charte de lenvironnement inspire laction europenne et internationale de la France. Il a t nonc, lors des travaux prparatoires que, si larticle 5 consacre un principe constitutionnel dapplicabilit directe, les autres articles de la charte noncent des objectifs de valeur constitutionnelle, dont la mise en uvre requiert lintervention du lgislateur.
Quels sont ds lors les effets dune disposition constitutionnelle ? - En premier lieu, le lgislateur, en ce compris le pouvoir rglementaire, est oblig de garantir le respect de ce droit. - En deuxime lieu, la conscration du droit lenvironnement devrait entraner la reconnaissance de droits concrets, garantissant laccs de tous un minimum de jouissance des ressources naturelles - En troisime lieu, la disposition constitutionnelle constitue une directive interprtative dans le sens o, si la loi permet plusieurs interprtations, cela permet de faire valoir le point de vue de la conservation de l'environnement ( in dubio, pro natura). Cela permet videmment de rtablir lquilibre dans l'examen de balance des intrts. L'apprciation de l'intrt agir en justice peut tre plus large. - En 4me lieu, cela confre une certaine stabilit car on ne modifie pas une Constitution comme une loi.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Cette stabilit peut-elle sanalyser en une obligation de standstill ? lL'obligation dite de "standstill"157 ou leffet cliquet ou la thorie du non retour sont trois expressions qui dsignent limpossibilit pour les autorits publiques de lgifrer rebours des droits garantis, et donc de diminuer le niveau de protection acquis. Cet effet de standstill est de plus en plus reconnu comme un principe dont le nonrespect peut tre sanctionn158. Pour quil y ait violation du principe de standstill, il faut quil y ait un cart significatif entre la norme nouvelle et la norme ancienne. Cest ce que confirme la jurisprudence de la Cour darbitrage en Belgique dans dautres domaines, conomiques et sociaux. (A propos de laide sociale, voyez Cour Arbitrage Belge n 169/2002, 27 nov 2002). La cour nonce que : Cette obligation de standstill ne peut toutefois sentendre comme imposant chaque lgislateur, dans le cadre de ses comptences, de ne pas toucher aux modalits de laide sociale prvue par la loi. Elle leur interdit dadopter des mesures qui marqueraient un recul significatif du droit garanti par larticle 23 al 1 et alina 3, 20 de la constitution mais elle ne les prive pas du pouvoir dapprcier de quelle manire ce droit sera le plus adquatement assur.
En tout tat de cause, lorsqu'une constitution consacre le droit un environnement sain ou un environnement respectueux de la sant humaine, cela implique-t-il qu'il s'agisse d'un droit directement et immdiatement exigible par ceux qui il est reconnu ?159.
157
M. PRIEUR, G. SOZZO, (sous la direction de), La non rgression en droit de lenvironnement, Bruylant, Bruxelles, 2012, 547 p. I. Hachez et B. Jadot, Environnement, dveloppement durable et standstill : vrai ou faux amis ? Amn. 2009, p. 5. 158 omme lindiquent par exemple plusieurs avis de la section de lgislation du Conseil dEtat de Belgique : C.E., Belg., n 80.018, 29 avril 1999, Jacobs). 159 sur cette question, voy. B. JADOT, "Le droit l'environnement in "Les droits conomiques, sociaux et culturels dans la Constitution", Bruylant, Bruxelles, 1995, pp. 257-271
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Section 3 La valeur juridique de la Charte de lenvironnement160 Tout au long du processus d'laboration de la Charte de lenvironnement, comme d'ailleurs aprs son adoption, la question de la porte juridique de ce texte a fait l'objet d'un dbat doctrinal intense. Il apparaissait vident pour de nombreux auteurs quen plaant la Charte de lenvironnement sur le mme plan que la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et que le Prambule de la Constitution de 1946, le constituant avait ncessairement entendu lui confrer une valeur constitutionnelle. Mais laquelle ? En fait la question sest pose immdiatement de savoir si les justiciables pouvaient -ils invoquer les dispositions de la Charte devant le juge ordinaire ? Le premier stre prononc a t le Tribunal Administratif de Chlons -en-Champagne 29 avril 2005161, dans une affaire Conservatoire du patrimoine naturel et autres,162 o tait en cause lorganisation dune Rave Partie dans un site haute valeur cologique.
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Cf. Numro spcial de la Revue Juridique de lenvironnement, dec. 2005 la charte constitutionnelle de lenvironnement en vigueur . Bibliographie Y. Aguila Charte de l'environnement (dcret du 1er aot 2006 relatif aux lacs de montagne), concl. sous CE, 3 oct. 2008, no 297931 RJE 1/2009, mars 2009. A. Boyer Dialogue des juges et promotion de la Charte de l'environnement, note sous CE, 3 oct. 2008 RJE 4/2009, dc. 2009. F. Brenet Prcisions sur la porte juridique de la charte de l'environnement, note sous CE, 3 oct. 2008, no 297931 Petites affiches, no 98, 18 mai 2009. V. Champeil-Desplats La Charte de l'environnement prend son envol aux deux ailes du Palais-Royal, note sous Cons. const. 19 juin 2008 et CE, 3 oct. 2008 RJE 2/2009, juin 2009. E. Geffray L'abrogation implicite de la loi par la Charte de l'environnement, concl. sous CE, 24 juill. 2009, nos 305314 et 305315, RFDA no 5 sept.-oct. 2009. D. Hedary Les surprises de la charte de l'environnement : analyse de quatre annes de jurisprudence Dr. envir., no 171, sept. 2009. N. Huten, M.-A. Cohendet La charte cinq ans aprs : chronique d'un rveil en fanfare RJE 1/2010, mars 2010. S.-J. Lieber, D. Botteghi Chronique gnrale de jurisprudence administrative franaise, Le Conseil d'tat et la Charte de l'environnement : de prudentes avances, note sous CE, 24 juill. 2009, no 305314 AJDA no 33/2009, 12 oct. 2009. I. Shveda Vers une reconnaissance de la Charte de l'environnement par le juge administratif, note sous CE, 3 oct. 2008, no 297931 Dr. envir., no 168, mai 2009.
161
TA Chlons-en-Champagne 29 avril 2005, Conservatoire du patrimoine naturel et autres, AJDA 2005, p. 1357, note H. Groud et S. Pugeault; RD imm. 2005, p. 265, note L. Fonbaustier. 162 AJDA 2005, p. 1357, note H. Groud et S. Pugeault.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Dans une deuxime affaire, le Tribunal administratif dAmiens163 va tre saisi dune requte dans laquelle des personnes, en invoquant le droit de vivre dans un environnement quilibr et respectueux de leur sant (art. 1er de la Charte), demandaient la suspension dune dlibration du Conseil Municipal mettant en vente des lots de terrains inclus dans un parc rgional et classs en espaces boiss. Dans son ordonnance du 8 dcembre 2005, le juge des rfrs ne fait pas droit leur requte mais nonce que si toute personne peut se prvaloir du droit de vivre dans un environnement quilibr et respectueux de la sant, qui lui est confr par larticle 1 er de la Charte de lenvironnement, cest la condition quelle apporte devant le juge des lments de nature faire regarder la dcision attaque comme portant atteinte sa situation personnelle protge par ce droit . Le juge a rejet leur requte pour irrecevabilit. Par suite, par trois, le Conseil d'Etat va sembler hsiter sur la porte de la Charte. Dans un premier temps, il va se montrer plutt rtif l'invocation de la Charte devant son prtoire, exigeant cette fin que ses dispositions aient t concrtises par le lgislateur ou le pouvoir rglementaire et ne les appliquant alors qu' travers le prisme de la loi ou du rglement Dans un arrt du 19 juin 2006, ( CE, 19 Juin 2006, Association Eaux et Rivires de Bretagne, Req. n 282456) le CE va vrifier la lgalit de larrt attaqu au regard des dispositions du Code de lenvironnement qui imposent aux ICPE des sujtions destines notamment la protection de leau. Par suite, les juges vont sembler vouloir carter la charte dans une srie de dcisions en 2007164. Quelque temps plus tard, nanmoins, le Conseil d'tat semble vouloir s'orienter vers une application plus directe du nouveau texte constitutionnel suite la la dcision du Conseil Constitutionnel du 19 juin 2008 relative la loi sur les OGM (dec.
163
Valrie Bor Eveno, La Charte de l'environnement ne donne pas en soi intrt pour agir AJDA 2006 p. 1053
164
Le Conseil dEtat , dans un arrt du 7 mai 2007, propos dun dcret du 10 aot 2005 modifiant la nomenclature des installations classes pour certains levages, va considrer que moyen tir de ce que les dispositions attaques seraient contraires aux articles 2 et 7 de la Charte de l'environnement de 2004 n'est pas assorti des prcisions permettant d'en apprcier le bien-fond (CE 7 mai 2007, assoc. Nat. Pour la protection des eaux et rivires-Tos, 286103). Dans la mme veine, propos de larticulation des dispositions durbanisme et du Plan dexposition au bruit autour de laroport Charles de Gaulle, le Conseil dEtat va balayer la Charte en nonant que : () le moyen tir de ce que les dispositions attaques seraient contraires aux articles 1 et 7 de la Charte de l'environnement de 2004 n'est pas assorti des prcisions permettant d'en apprcier le bien-fond (CE, 6 juin 2007, n 292942, commune de Groslay).
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr 2008-564 DC) suivie de dAnnecy. larrt du Conseil dEtat du 3 octobre 2008, commune
Cest le Conseil constitutionnel qui, le 19 juin 2008, le premier, va affirmer que l'ensemble des droits et devoirs dfinis dans la Charte de l'environnement, ont valeur constitutionnelle. A propos de larticle 7 sur le droit linformation et la participation, il prcise qu'il n'appartient qu'au lgislateur de prciser les conditions et les limites dans lesquelles doit s'exercer ce droit. Ne relvent du pouvoir rglementaire que les mesures d'application des conditions et limites fixes par le lgislateur. Cela ne sera pas sans incidences par la suite. Quelques mois plus tard, cest le Conseil dEtat qui va emboiter le pas au Conseil Constitutionnel en reprenant presque mot pour mot la formulation du Conseil Constitutionnel. Il sagissait en lespce de se prononcer sur la lgalit dun dcret dapplication de la loi Montagne au regard de larticle 7 de la Charte qui rserve au lgislateur le soin de prciser les conditions et limites du principe de participation (CE 3 octobre 2008, commune dAnnecy). Lanne suivante, le Conseil d'tat annulera un dcret fixant les modalits d'information du public sur les effets de la dissmination des OGM, estimant que ce texte n'tait pas compatible avec la Charte qui rserve cette comptence au lgislateur (CE, 24 juill. 2009, no 305314, Comit de Recherche et d'Information Indpendantes sur le Gnie Gntique (CRII Gen). Ainsi, depuis la Charte, une disposition rglementaire ne peut intervenir dans le champ dapplication du droit linformation que pour lapplication de dispositions lgislatives dans la mesure o ce domaine relve du pouvoir lgislatif. Cest ensuite la participation que le Conseil constitutionnel va tre confront. Le Conseil constitutionnel va noncer (dans ses dcisions n 2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011 et n 2012-262 QPC du 13 juillet 2012, rendues en matire de police des installations classes), qu'une disposition gnrale qui se borne prvoir une publication du projet avant sa transmission - en loccurrence au Conseil suprieur de la prvention des risques technologiques - n'assurait pas la mise en uvre du principe constitutionnel de participation. Cest ainsi que le lgislateur va se trouver contraint de revenir sur le principe de participation par la loi n 2012-1460 du 27 dcembre 2012 relative la mise en 85
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr uvre du principe de participation du public dfini l'article 7 de la Charte de l'environnement . En particulier, le nouvel article L. 120-1 du Code de lenvironnement dtermine la procdure gnrale de participation qui vise toutes les dcisions165 autres que les dcisions individuelles - des autorits de lEtat166 et de ses tablissements publics ayant une incidence sur lenvironnement. Dsormais, les projets de dcisions seront mis en ligne et les autorits devront faire la synthse des observations du public indiquant la faon dont il en a t tenu compte.
On signalera enfin la dcision du 8 avril 2011167 dans laquelle le Conseil constitutionnel a encore prcis la porte de la Charte. On se souvient que le Conseil avait, dans sa dcision OGM du 19 juin 2008168, affirm la pleine valeur constitutionnelle de la Charte en nonant, propos de larticle 5 de la Charte que () l'ensemble des droits et devoirs dfinis dans la Charte de l'environnement () simposent aux pouvoirs publics et aux autorits administratives dans leur domaine de comptence respectif. Franchissant un pas supplmentaire, le Conseil constitutionnel affirme, propos du droit de vivre dans un environnement sain et du devoir de prserver lenvironnement (art. 1er et 2 de la Charte), que le respect des droits et devoirs noncs en termes gnraux par ces articles simpose non seulement aux pouvoirs publics et aux autorits administratives dans leur domaine de comptence respectif mais galement lensemble des personnes () qui sont tenues dune obligation de vigilance lgard des atteintes lenvironnement qui pourraient rsulter de leur activit .
165
Il ressort de lexpos des motifs que texte la participation inclut notamment les dcisions dites d'espce telles que celles, relatives la dlimitation des aires d'alimentation des captages d'eau potable, vises par la dcision du Conseil constitutionnel n 2012-270 QPC du 27 juillet 2012. 166 Y compris les autorits administratives indpendantes (AAI). 167 Conseil constitutionnel, Dcision n 2011-116 QPC du 8 avril 2011, Michel Z et autres 168 Dcision n 2008-564 DC, loi relative aux organismes gntiquement modifis.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Section 3 - Le Code de lenvironnement169 Le droit de lenvironnement est, par son histoire et ses fondements un droit pars qui a puis des sources diverses et sest difi au coup par coup, selon les alas et les enjeux sociaux. Tous les observateurs rivalisaient de critiques pour dnoncer cet difice baroque (J. Untermaier), cette jungle de normes, ce harclement textuel170 ou cette pollution normative atteinte dun expansionnisme dsordonn. Or, dun point de vue technique, le droit requiert prcision et certitude : il doit tre connu de ses utilisateurs. Cest la raison pour laquelle la ncessit de raliser le Code de lenvironnement sest impose : - compte tenu de limportance prise par cette matire en tant quenjeu social, - mais compte tenu galement de la complexit des sources juridiques existantes - et donc de la ncessit de doter nos socits dun instrument rationnel et moderne. Un projet de Code a donc t lanc en 1992. Un code doit runir un ensemble cohrent de dispositions juridiques traitant la matire, mais quest -ce quun ensemble cohrent ? Quand commence et o sarrte la matire environnement dans une logique par nature transversale ? Le recours la notion de branche du droit, nest pas dun grand secours. Autant dire que ce que lon met dans un code doit faire lobjet de rflexions approfondies. En France, le dbat a t vif sur ce point, tant la conception organique du Code tait forte. En tout tat de cause, ces discussions, qui sapparentent parfois de vritables marchandages dmontrent que la codification, mme lorsquelle ne veut tre que la prsentation du droit existant, est perue comme une manifestation de pouvoir par les acteurs concerns. Il nest pas tonnant ds lors que lon assiste de vritables guerres de territoires.
169
G.J. Martin, Principes pour une codification de lenvironnement, in Quel avenir pour le droit de lenvironnement ?, PUB Presses Saint Louis, 1996, p. 287. Numro spcial de la revue Droit de lenvironnement, Janvier -fvrier 2001 et N Spcial 2005.
170
A. Guillot, Droit de lenvironnement, Ellipses, 1998, p. 10.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr On soulignera enfin que la codification fait fi du droit communautaire, ce qui est paradoxal lorsque lon sait que les rglements communautaires sont directement applicables dans les ordres juridiques internes. Finalement, le plan du Code dfini par la Commission suprieure de Codification en 1993 a abouti lordonnance n 2000-914 du 18 septembre 2000 (publie au JO du 22 septembre). Le code est divis en livres, en titres, en chapitres et en sections avec une partie lgislative et une partie rglementaire. Le Code commence avec les principes gnraux puis linformation et la participation des citoyens. Ensuite on a la codification par milieux physiques : eau, air, espaces naturels, patrimoine naturel, pollutions et nuisances.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr Section 4 : Les acteurs du droit de lenvironnement Contrairement lurbanisme qui a t largement dcentralis en 1982 e t 1983, lenvironnement est un domaine qui relve toujours, pour les sentiel des comptences tatiques. La prise en charge administrative de lenvironnement se dcline en trois points : - une administration tatique en voie de restructuration ; - une comptence locale diffuse entre la rgion, le dpartement et la commune - une prsence plthorique dorganismes consultatifs. 1 Ladministration tatique A - Le ministre de lcologie Avant 1971, les questions touchant lenvironnement taient parpilles entre diffrents ministres : industrie, sant, intrieur (comptent en matire de scurit), agriculture, quipement, affaires culturelles (pour les monuments historiques, les sites et paysages). Le premier ministre, qualifi de ministre de la Protection de la nature et de lenvironnement, a t cre en janvier 1971. Il fut confi R. Poujade qui occupa le poste durant 3 ans.
Il faut reconnatre que lide dun super ministre de lenvironnement disparut trs vite du paysage politique franais. Lenvironnement devint un satellite des affaires culturelles (en 1974), puis de lquipement (1981) quand le portefeuille nest pas confi un simple secrtaire dEtat (1988) (Mme Bouchardeau ou Brice Lalonde). A partir de 1991, on observe le retour dun ministre de lenvironnement de plein exercice la tte duquel se succdent Sgolne Royal, Michel Barnier, Corinne Lepage, Dominique Voynet et Yves Cochet et Roselyne Bachelot. Chacun des titulaires sattachera rformer le ministre pour lui don ner la structure quil prsente approximativement aujourdhui. Un ministre de l'cologie de l'amnagement du territoire (MEEDAT), aux pouvoirs largis a t cr en mai 2007. Il a rapidement perdu ses attributions en matire damnagement du territoire mai il a gagn des comptences en matire de technologies vertes et les ngociations sur le climat et la mer 171 ( lexception de la pche) .
Le prcdent ministre tait le Ministre de l'cologie, du Dveloppement durable, des Transports et du Logement (MEDDTL) dirig par Mme Nathalie KOSCIUSKOMORIZET.
171
D. 2007-995, 31 mai 2007, mod. par D. 2009-895, 24 juill. 2009 :( JO, 25 juill., p. 12413) Arr. 9 juill. 2008, (NOR : DEVK0815910A,) mod. par Arr. 28 juill. 2009,( NOR : DEVK0910630A : JO, 5 aot, texte no 8)
89
Aujourdhui, le Ministre de l'cologie, du Dveloppement durable et de lnergie est dirig par Delphine BATHO. Les attributions du ministre sont fixes par un dcret n 2010-1443 du 25 novembre 2010 modifi relatif aux attributions du ministre de l'cologie, du dveloppement durable, des transports et du logement (JO , 26 novembre 2010). B Ladministration dconcentre 1 Au niveau rgional Les services dconcentrs de lEtat ont t restructurs ces dernires annes (dcret n 2009-235 du 27 fvrier 2009). Dans chaque rgion, une direction rgionale de l'environnement, de l'amnagement et du logement (DREAL) est cre par fusion : - de la direction rgionale de l'quipement (DRE) - de la direction rgionale de l'environnement (DIREN) - et de la direction rgionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) ( l'exclusion de ses missions de dveloppement industriel et de mtrologie). La DREAL exerce ses missions sous l'autorit du prfet de rgion (et sous l'autorit fonctionnelle du prfet de dpartement pour les missions relevant de sa comptence). La DREAL a pour objectif dlaborer et de mettre en uvre les politiques de l'tat en matire d'environnement, de dveloppement durable et de logement172. Les missions des DREAL sont dtermines dans le dcret n 2009-235 du 27 fvrier 2009 modifi relatif l'organisation et aux missions des directions rgionales de l'environnement, de l'amnagement et du logement. 2 Au niveau dpartemental Au niveau dpartemental, on a : - Les DDT (directions dpartementales des territoires) ou - Les DDTM (directions dpartementales des territoires et de la mer)
172
Dcret n 2009-235 du 27 fvrier 2009 relatif l'organisation et aux missions des directions rgionales de l'environnement, de l'amnagement et du logement (mod. par ), dcret no 2010-130 du 11 fvrier 2010 relatif l'organisation et aux missions des directions interrgionales de la mer (JO, 12 fvr.) (JO , 28 fvrier 2009) et dcret n2012-1053 du 14 septembre 2012.
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Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr qui sont places sous lautorit du prfet de dpartement et dont les attributions sont fixes par le dcret n 2009-1484 du 3 dcembre 2009 relatif aux directions dpartementales interministrielles modifi173. Les DDT mettent en uvre les politiques publiques relatives la promotion du dveloppement durable au sens large 174. 2 - Les pouvoirs dcentraliss de collectivits territoriales Si jusquen 1983, lEtat tait seul responsable de la politique de lenvironnement, depuis la loi du 7 janvier 1983 sur la rpartition des comptences, il existe une responsabilit partage puisque lEtat concourt, avec les communes, les dpartements et les rgions lamnagement du territoire ainsi qu la protection de lenvironnement, la lutte contre leffet de serre () et lamlioration du cadre de vie. (art. L. 1111-2 du CGCT). Il y a de ce fait une co-responsabilit entre lEtat et les collectivits, avec soit une comptence exclusive de lEtat soit une comptence partage. Les diffrentes lois successives de dcentralisation ont contribu renforcer les pouvoirs des collectivits locales
173
174
Notamment par le dcret n2011-184 du 15 fvrier 2011. 1 A la promotion du dveloppement durable ;
2 Au dveloppement et l'quilibre des territoires tant urbains que ruraux grce aux politiques agricole, d'urbanisme, de logement, de construction et de transports ; 3 A la prvention des risques naturels ; 4 Au logement, l'habitat et la construction ; 5 A la gestion et au contrle des aides publiques pour la construction de logements sociaux ; 6 A l'amnagement et l'urbanisme ; 7 Aux dplacements et aux transports ; 8 A la protection et la gestion durable des eaux, des espaces naturels, forestiers, ruraux et de leurs ressources ainsi qu' l'amlioration de la qualit de l'environnement, y compris par la mise en uvre des mesures de police y affrentes ; 9 A l'agriculture et la fort ainsi qu' la promotion de leurs fonctions conomique, sociale et environnementale ; 10 Au dveloppement de filires alimentaires de qualit ; 11 A la prvention des incendies de fort ; 12 A la protection et la gestion de la faune et de la flore sauvages ainsi qu' la chasse et la pche.
91
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr A. Les communes Elles disposent d'un certain nombre de comptences en matire d'environnement. 1. Pouvoirs de police gnrale Au titre de ses pouvoirs de police gnrale, lautorit municipale a pour objet dassurer le bon ordre, la scurit et la salubrit publique, trois piliers bien connus de la police municipale (article L. 2212-1 et 2 du CGCT ). Le maire a une comptence dintervention pour prvenir et faire cesser pollutions de toute nature (art. 2212-2, 5). les
Ce pouvoir est exerc titre subsidiaire, par le prfet, en cas de carence de lautorit municipale aprs mise en demeure (art.2215-1 du CGCT) . 2. Le maire exerce aussi les pouvoirs de polices spciales - Au titre de la loi du 15 juillet 1975 sur les dchets, certaines comptences sont attribues exclusivement lautorit municipale. Larticle L. 541-3 du Code de lenvironnement nonce par exemple que, I.-Lorsque des dchets sont abandonns, dposs ou grs contrairement aux prescriptions du prsent chapitre et des rglements pris pour leur application, l'autorit titulaire du pouvoir de police comptente () peut le mettre en demeure d'effectuer les oprations ncessaires au respect de cette rglementation dans un dlai dtermin . - Au titre de la lutte contre le bruit, les maires sont comptents pour lutter contre le bruit et assurer la tranquillit publique175, sauf dans les grandes villes o la police est tatise (art.L.2214-4 CGCT) Le maire peut limiter l'utilisation de tondeuses gazon les dimanches et jours fris (C.E., 2 juill. 1997, M. Bricq, n161 369 ). Il peut interdire le passage des poids lourds ou le passage des matires dangereuses dans la commune (L. 2213-4 et 2213-5 CGCT). - Au titre de laffichage et de la publicit Les communes sont devenues responsables de la police de laffichage. (art. L 581 -1 et svts C. env), - Au titre de la loi Littoral Depuis la loi sur le littoral du 3 janvier 1986, la police municipale sexerce sur le rivage de la mer jusqu la limite des eaux (art. L 2212-3 CGCT) et le maire exerce la police des baignades et des activits nautiques jusqu une limite fixe 300 mtres compter de la limite des eaux (2213-23 CGCT).
175
Sauf en ce qui concerne les troubles de voisinage.
92
3. Autres comptences Outre la collecte et le traitement des dchets des mnages quelles assurent, ventuellement en liaison avec les dpartements et les rgions (L 2224-13 CGCT), les communes sont comptentes en matire de distribution deau potable (art. L 2224-7-1 CGCT). Elles ont galement lobligation de prendre en charge le s dpenses relatives aux systmes dassainissement collectif, aux stations dpuration des eaux uses et llimination des boues quelles produisent (art. L 2224-8 CGCT). Plusieurs instruments permettent galement aux communes de protger ponctuellement des espaces naturels. Elles peuvent notamment tre gestionnaires de terrains acquis par le conservatoire du littoral. Les communes peuvent galement grer des terrains acquis par le dpartement au titre des espaces naturels sensibles176 ou se substituer au conservatoire ou au dpartement pour lexercice du droit de premption. La cration des ports de plaisance est galement une comptence octroye aux communes depuis 1983. On notera que les communes se regroupent aujourdhui en tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) et que la comptence en matire denvironnement diffre selon la nature de lEPCI177.
176
Voyez S. Deliancourt, lexercice du droit de premption par le dpartement dans les espaces naturels sensibles, Dr.env. n 192, Juil-aout 2011, p. 225 177 a) les communauts de communes (art. 5214-1 CGCT) dun seul tenant et sans enclave avec: .des blocs de comptence obligatoires : amnagement de lespace et dveloppement conomique (art 5214-16 CGCT) . et des comptentes optionnelles : dont la protection et la mise en valeur de lenvironnement et lassainissement (art. 5214-16 CGCT). b) -les communauts urbaines (art. L. 5215-1 CGCT) qui est la forme la plus intgre de coopration intercommunale (ex Lille, Lyon) . Plusieurs communes dun seul tenant et sans enclave formant un ensemble de plus de 500 000 habitants sassocient au sein dun espace de so lidarit pour laborer et conduire ensemble un projet commun. Les comptences obligatoires sont beaucoup plus nombreuses (art. 5215-20 CGCT). En matire de protection et mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie : - Elimination et valorisation des dchets des mnages et dchets assimils ; - Lutte contre la pollution de l'air ; - Lutte contre les nuisances sonores ; - Soutien aux actions de matrise de la demande d'nergie. c) -Les communauts dagglomrations (art. 5216-1 CGCT) constituent une forme intermdiaire entre les deux prcdentes. Nice qui tait une communaut dagglomrations est devenue une communaut urbaine au 1er janvier 2009. Les comptences environnementale sont optionnelles (art. L. 5216-5 CGCT).
93
Ne pas utiliser, publier, citer ni reproduire sans laccord pralable de lauteur pascale.steichen@unice.fr La Mtropole est la forme la plus intgre de lintercommunalit () (art. L 5217-4 CGCT). Les mtropoles doivent regrouper plus de 500 000 habitants. La mtropole de Nice Cote dazur regroupe 46 communes pour 550 000 habitants. La mtropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, des comptences en matire de dveloppement et d'amnagement conomique, social et culturel. Dans le domaine de lenvironnement, elle exerce les comptences suivantes : - assainissement de leau : - protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie : - collecte, limination et valorisation des dchets des mnages et dchets assimils ; - lutte contre la pollution de l'air ; - lutte contre les nuisances sonores ; - soutien aux actions de matrise de la demande d'nergie. B. Les dpartements Les dpartements exercent galement des missions de plus en plus nombreuses. Les dpartements sont par exemple comptents : 1) en matire de politique d'espaces naturels sensibles 178. Selon les termes de lart. L. 142-1 13 du Code de lurbanisme, le dpartement qui dcide dlaborer et de mettre en uvre une politique de protection, de gestion et douverture au public des espaces naturels sensibles, boiss ou non , dispose de deux prrogatives pour raliser son objectif : il peut instituer, par dlibration du Conseil gnral, une taxe dpartementale des espaces naturels sensibles (TDENS) (art. L. 142-2 du C.u) qui est perue sur tout le dpartement et qui est assise sur les constructions (L. 142-2). Cette taxe permet dacqurir des terrains dans des zones fort intrt biologique et paysager, ventuellement en soutien dautres partenaires public (le conservatoire du littoral par exemple). Les terrains acquis sont en principe ouverts au public, sauf exception justifie par la fragilit du milieu (art. L 142-10). Elle finance aussi, aprs acquisition, lentretien de ces espaces et ou les espaces verts des collectivits locales ainsi que lentretien et lamnagement des sentiers de promenade et de randonne.
178
M. PRIEUR, Les espaces naturels sensibles du dpartement, RJE, 1997/2, p. 171.
94
il peut exercer un droit de premption dans certaines zones dlimites par le Conseil gnral avec laccord des communes concernes.(L. 142-3). A lintrieur de ces zones, le dpartement dispose dun droit de premption. 2) en matire de plans d'limination des dchets mnagers, (art L. 541-14 C.env). 3) en matire de plans dpartementaux des itinraires de promenade et de randonne 4) de conseils darchitecture, durbanisme et denvironnement (CAUE)179, -5) de services dpartementaux dincendie et de secours (SDIS)180. 6) de la rglementation des boisements C - La rgion Elle est comptente en matire de parcs naturels rgionaux 181. Les rgions disposent dun droit dinitiative en matire de cration de parcs naturels rgionaux : les rgions peuvent classer en parc naturel rgional un territoire lquilibre fragile, au patrimoine naturel ou culturel riche ou menac () (art. L. 333-1 du C.e. et R 244-1 du Code de lenv. . La rgion est galement comptente en matire de financement de projets environnementaux avec les contrats de plan Etat-Rgion182.
179
Instruments de conseil aux communes et aux lus dpartementaux, ils jouent un rle essentiel dimpulsion et dinformation.
180
Etablissement public dpartemental, il sagit dun instrument de lutte contre lincendie mais aussi contre toutes les catastrophes, en application de la loi de 1987 sur les risques majeurs. Le service participe la prvention des risques et la protect ion des personnes, des biens et de lenvironnement. 181 Les rgions disposent dun droit dinitiative en matire de cration de parcs naturels rgionaux (art. L. 333-1 du C.e. et R 244-1 du Code de lenv. : Les rgions peuvent classer en parc naturel rgional un territoire lquilibre fragile, au patrimoine naturel ou culturel riche ou menac () ; Depuis la loi du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit, les conseils rgionaux peuvent, de leur propre initiative ou la demande des propritaires concerns, classer comme rserve naturelle rgionale les proprits prsentant un intrt pour la protection des milieux naturels. (Art. L. 332-2 II).
182
Avec les contrats de plan Etat-Rgion. Les limites matrielles des rgions sont videntes et les obligent trouver des financements complmentaires. Lunion europenne offre des possibilits : travers le FEDER notamment (Fonds europen de dveloppement rgional). Celui-ci a pour mission de contribuer la correction des principaux dsquilibres rgionaux dans la Communaut par une participation au dveloppement et lajustement structurel des rgions en retard de dveloppement et la reconversion des rgions industrielles en dclin.
95
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fr FACULTE DE DROIT DE NICE

Pascale STEICHEN Professeur agrg de droit priv UNS

Anne acadmique 2013

En ce qui concerne les tablissements risque, le principe dloignement tait dj

Voir le numro spcial de la RJE 1998 consacr lirrversibilit.

Rapport de synthse de lvaluation des cosystmes pour le Millnaire. http://www.millenniumassessment.org/documents/document.447.aspx.pdf

Ed. la dcouverte, Paris, 1995.

Droit de la protection de la nature et de lenvironnement (Paris LGDJ 1973, Lamarque).

Un plan d'action 2004-2010 met en oeuvre cette stratgie europenne (Communication de la

Latteinte ne sera toutefois retenue que si elle est socialement injustifie.

Lenvironnement est reconnu comme un objectif pa rt entire de la coopration.

Dans une disposition gnrale, elles souscrivent la finalit du dveloppement durable en

La seconde convention portant sur la diversit biologique94 et a t signe le 5 juin 1992(95).

7 - L'O.C.D.E. (Organisation conomique).

8) Renforcer le caractre durable des villes de lUE

(Stratgie de l'UE : DOC 10117/06)

A. Guillot, Droit de lenvironnement, Ellipses, 1998, p. 10.

Notamment par le dcret n2011-184 du 15 fvrier 2011. 1 A la promotion du dveloppement durable ;

Sauf en ce qui concerne les troubles de voisinage.

M. PRIEUR, Les espaces naturels sensibles du dpartement, RJE, 1997/2, p. 171.

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