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Salvando a Intervenção Humanitária: A “Responsabilidade de Proteger” e as Perspectivas de Normatização *

João Pontes Nogueira **

Depois de meses assistindo à incapacidade da força de paz da Missão da União Africana no Sudão (AMIS) em enfrentar o recrudescimento da violência e o agravamento da crise humanitária na região de Darfur, o Conselho de Segurança das Nações Unidas aprovou, em 31 de agosto de 2006, a Resolução 1706, que amplia o mandato e aumenta significativamente o contingente da Missão das Nações Unidas no Sudão (UNMIS). A aprovação da resolução exigiu intensas negociações com os aliados do Sudão no Conselho, China e Rússia, que resistiam a aumentar a presença de forças internacionais em Darfur, diante da oposição veemente do governo de Cartum, que pretende deslocar suas próprias tropas para estabilizar a região. Nos meios diplomáticos, há considerável ceticismo quanto à probabilidade de deslocamento das tropas até o fim do ano, como manda a resolução.

As iniciativas da comunidade internacional diante da situação no Sudão nos próximos meses servirão como um indicador da disposição, em particular dos membros permanentes do Conselho de Segurança, para intervenções humanitárias no pós-11 de setembro. A formulação da guerra contra o terror como eixo condutor da política externa norte-americana e a conseqüente marginalização dos direitos humanos na agenda internacional dos Estados Unidos produziram um impacto global negativo sobre

a evolução de práticas mais robustas de intervenção em situações de crises humanitárias

e violações maciças de direitos humanos. Além disso, as invasões do Afeganistão e do Iraque aumentaram a percepção dos riscos de uma interpretação mais flexível das proibições ao uso da força que caracterizam a ordem internacional do pós-1945.

* Artigo produzido em agosto de 2006. ** Instituto de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (IRI/PUC- Rio).

No primeiro caso, o amplo apoio internacional que se seguiu aos ataques terroristas contra os Estados Unidos conferiu legitimidade a uma ação militar apoiada – ainda que sujeita a alguma controvérsia nos meios jurídicos – no direito de legítima defesa previsto no artigo 51 da Carta das Nações Unidas. No caso do Iraque, a ilegalidade daquela guerra preventiva foi apontada pelo próprio secretário-geral da ONU, e reconhecida amplamente pela opinião pública mundial. É importante notar, contudo, que, em ambos os casos, razões de ordem humanitária foram invocadas, em particular pelos governos dos Estados Unidos e da Grã-Bretanha, como justificativas, suplementares ou não, para o uso da força (Heinze, 2006).

Neste contexto difícil, a questão da intervenção humanitária não foi, como inicialmente se pensou diante do impacto da guerra contra o terror, simplesmente relegada a um plano secundário na agenda internacional. Como principal elemento no processo de redefinição da regra da soberania no pós-Guerra Fria e, conseqüentemente, na re- interpretação das circunstâncias em que o uso coletivo da força é legítimo, as intervenções continuaram presentes na estratégia discursiva dos atores que, como os Estados Unidos, passaram a defender uma visão francamente revisionista da ordem internacional.

Nos debates que se seguiram à guerra no Iraque, a incerteza e o desconforto a respeito do futuro da intervenção humanitária se manifestaram em duas posições básicas. De um lado, encontramos uma posição tradicionalmente mais cética diante das missões de natureza humanitária, multilaterais ou não, que caracterizaram a década de 1990 e que, agora, radicalizam sua oposição associando as intervenções em geral aos interesses hegemônicos (ou imperiais, como reza o jargão da moda) dos Estados Unidos e seus aliados na guerra contra o terror. Este campo, que combina posições à esquerda e o conservadorismo realista mais tradicional – como o de Luttwak (2005), por exemplo –, passa a advogar a defesa da soberania como componente imprescindível à capacidade de resistência de Estados fracos e a definir, sem maiores nuances, a prática da intervenção humanitária como uma forma contemporânea de colonialismo (The Nation,

2003).

Do outro lado do espectro, os defensores de um maior ativismo das organizações internacionais na defesa dos direitos humanos, em particular em situações de genocídio e crise humanitária grave, adotaram uma postura compreensivelmente cautelosa (além de pessimista) cujos argumentos centrais propunham uma normatização mais rigorosa das circunstâncias, critérios e processos para decidir quando intervir, bem como uma reafirmação do multilateralismo como fator de legitimidade.

Diante da percepção generalizada de um enfraquecimento substancial do multilateralismo na primeira metade desta década, é compreensível que predomine, até hoje, um considerável pessimismo quanto à evolução da prática da intervenção humanitária nas relações internacionais. Por outro lado, para uma melhor avaliação das perspectivas futuras, é importante destacar as tentativas de redefinição do discurso intervencionista no passado recente, em particular aquelas claramente voltadas para a formulação de novos instrumentos de policy no contexto das organizações internacionais. A mais importante iniciativa neste sentido é, sem dúvida, o relatório produzido pela International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS; em português, Comissão Internacional sobre Intervenção e Soberania de Estado – CIISE), com o título The Responsibility to Protect (responsabilidade de proteger). A Comissão, composta de doze especialistas e policy-makers, foi instituída por iniciativa do governo do Canadá, com o apoio de diversas fundações privadas de financiamento à pesquisa e cooperação internacional. O anúncio da elaboração do relatório foi feito na Assembléia Geral das Nações Unidas do ano 2000, em resposta a um apelo do secretário-geral, Kofi Annan, pela busca de critérios mais claros que orientassem a decisão de intervir em um Estado soberano e que contribuíssem para a formação de um consenso em torno da questão (ICISS, 2001).

O relatório foi elaborado em um contexto de renovado interesse e otimismo gerado pela intervenção humanitária no Kosovo, em 1999, considerada legítima por uma parcela majoritária da opinião pública internacional, mas que não obteve a autorização necessária do Conselho de Segurança da ONU. A ausência de consenso entre os membros permanentes imprimiu à operação um deficit jurídico que o secretário-geral pretendia corrigir. O sucesso no Kosovo tinha devolvido algo da credibilidade perdida

pela comunidade internacional ao longo dos anos 1990 no que tange à sua capacidade de reagir diante de sérias ameaças de genocídio ou limpeza étnica. Tratava-se de uma oportunidade única de recolocar a questão da intervenção no topo da agenda e, junto dela, o papel indispensável das Nações Unidas nos processos de decisão e implementação de tais operações. A divulgação do relatório, contudo, ocorreu em 2001, poucos meses depois dos atentados de 11 de setembro, reduzindo drasticamente seu impacto imediato. Em médio prazo, contudo, The Responsibility to Protect vem se tornando uma referência nos debates sobre as possíveis respostas internacionais a crises humanitárias atuais, como, notadamente, o caso do Sudão (Abbott, 2005; Williams e Bellamy, 2005).

Em termos gerais, o relatório procura estabelecer um equilíbrio entre os atributos conferidos aos Estados pela regra da soberania e a jurisdição internacional, cada vez mais ampla, do regime de direitos humanos. Ao contrário das posições mais aguerridas em defesa de um “direito de intervir”, das quais procura se distanciar, o documento reformula o problema em termos da responsabilidade, primeiramente do Estado, de proteger sua população e, subsidiariamente, da comunidade internacional em caso de fracasso ou negativa do Estado em questão em fazê-lo. Ao recolocar o problema nesses termos, a Comissão evita incorrer em argumentos espinhosos sobre o “declínio” ou “obsolescência” da soberania, que caracterizaram os debates dos anos 1990 e que produziram tanta resistência ao tema da intervenção humanitária, em particular entre países menos desenvolvidos (Weiss e Chopra, 1995). Ao mesmo tempo, ao definir a proteção como responsabilidade primordial do Estado, o relatório cria as condições para identificar, com certo grau de precisão, as ocasiões em que a regra da não-intervenção pode ser quebrada em função, justamente, do não-cumprimento pelo Estado da obrigação sobre a qual se sustenta sua própria soberania. O exercício da soberania e dos direitos que lhe são inerentes está associado, portanto, a uma responsabilidade que é compartilhada, ainda que desigualmente, pelo Estado e pela comunidade internacional. Neste sentido, o desenvolvimento do regime internacional de direitos humanos e do direito humanitário, bem como as mudanças nas práticas dos Estados e das organizações internacionais nas últimas décadas, sustentam a interpretação proposta pelo relatório.

Considerando, novamente, a experiência da intervenção no Kosovo, a Comissão procurou oferecer diretrizes de política que respondessem a questões como:

a) Que situações justificam o uso da força?

b) Como distinguir as razões para intervir dos interesses nacionais do(s) Estado(s) que intervêm?

c) Quem pode autorizar uma intervenção e quando ela pode ser considerada

legítima?

d) Como assegurar que medidas preventivas sejam tomadas e esgotadas antes

que se decida pela via militar?

e) Que critérios devem orientar a ação militar de modo a aumentar as chances de

sucesso da operação? Como definir sucesso? Como evitar que a intervenção resulte em um agravamento e/ou prolongamento da situação que procurava corrigir?

Como esforço de definição de parâmetros comuns para tomada de decisão em casos que exigem a atenção urgente de comunidade internacional, o relatório é parcimonioso em sua abordagem do uso da força como remédio para violações maciças de direitos humanos. Esta cautela reflete uma visão negativa de suas conseqüências para o ordenamento internacional em geral e, em particular, para a solidez política de organizações multilaterais e regionais de segurança. Na verdade, a Comissão amplia consideravelmente o quadro de referência a partir do qual devemos avaliar o problema da intervenção, inserindo-o, ainda que não explicitamente, no contexto multifacetado e mais complexo da governança global. Esta importante mudança qualitativa transparece no desdobramento da responsabilidade de proteger em três tipos: a responsabilidade de prevenir, a de reagir e a de reconstruir. Enquanto, durante os anos 1990, as intervenções estiveram voltadas, fundamentalmente, para a reação tempestiva a crises agudas, como ameaças de genocídio e limpeza étnica, a nova fase deve contemplar a experiência da progressiva complexidade e caráter multidimensional das operações de paz em casos como os do Kosovo, Timor Leste e Serra Leoa.

A prioridade destacada pelo relatório, porém, situa-se na prevenção dos conflitos

internos que dão origem às ameaças às populações. Neste sentido, atribui-se um peso considerável a medidas não-coercitivas que ataquem as causas estruturais e imediatas dos conflitos, e que reduzam, desta forma, os altos custos de uma intervenção. Por outro lado, não há suficiente clareza quanto à capacidade de mobilização de recursos e de construção de vontade política por parte das organizações internacionais para realizar investimentos de caráter preventivo. Dada a multiplicidade de situações de conflito com potencial para degeneração em crises humanitárias graves, é sempre difícil convencer, por exemplo, os membros do Conselho de Segurança a dirigirem seu foco a um caso

específico com o objetivo de prevenir ameaças cujo horizonte de tempo não é imediato.

O que o relatório requer, de fato, é um progressivo envolvimento das organizações

multilaterais globais e regionais a fim de promover a melhora de condições sociais, econômicas e políticas em Estados fracos, que têm o potencial de produzir conflitos internos. Se a vinculação do problema da intervenção humanitária ao tema mais geral da

desigualdade e da governança em níveis internacionais é, de fato, um avanço em relação

a abordagens mais restritas, devemos considerar também a possibilidade de que a

fixação de patamares elevados para a fase de prevenção pode representar um obstáculo

à inclusão de uma questão na agenda política. Da mesma forma, o necessário

compromisso com um amplo programa de reconstrução é, sem dúvida, indispensável para que não se repitam situações como a da Somália, onde a retirada das forças

internacionais deixou o país voltar a mergulhar no caos que precedeu a intervenção. O caso da missão ora realizada no Haiti também demonstra como a ausência de investimentos na reconstrução pode colocar em risco o sucesso da operação de paz. Na ausência deste requisito, porém, será correto deliberar contrariamente a uma

intervenção?

A criação de regras define ações consideradas lícitas e os agentes autorizados a

empreendê-las. As regras também estabelecem proibições. No caso das propostas do relatório da ICISS, o objetivo parece ter sido o de definir com clareza as circunstâncias em que uma intervenção é apropriada e legítima, além de criar restrições que limitem as possibilidades de abuso em nome de interesses particulares dos Estados interventores.

Para tanto, o documento propõe apenas duas razões que justifiquem uma ação coercitiva: a perda de vidas e a limpeza étnica, em larga escala. Mesmo nestes casos, a ação precisaria atender a quatro “princípios de precaução”: intenção correta; uso da força como último recurso; meios proporcionais; e perspectivas de sucesso. Politicamente, estas restrições visam oferecer garantias aos países menos desenvolvidos de que não serão objeto de ações militares com finalidades escusas, sob o manto do humanitarismo. Da mesma forma, querem convencer as grandes potências de que seus recursos econômicos e militares serão empregados judiciosamente, apenas em casos bastante específicos de ameaça de genocídio e limpeza étnica, e sempre levando em consideração o devido cálculo de custo/benefício. A Comissão parece crer que estes critérios, por serem restritivos, criariam condições para o estabelecimento de um consenso que transformaria a prática de intervenção em uma regra costumeira do direito humanitário, incorporando-a à arquitetura institucional do sistema internacional. O risco, obviamente, é de que este conjunto de regras seja invocado com mais freqüência para justificar uma decisão de não intervir, mesmo em casos suficientemente graves para merecer o auxílio da comunidade internacional.

As intervenções humanitárias proporcionaram às Nações Unidas uma nova razão de ser. Se, durante a Guerra Fria, sua atuação na esfera dos direitos humanos foi pouco relevante, as mudanças na ordem internacional e o conseqüente fortalecimento do regime internacional de direitos humanos impulsionaram uma série de inovações e reformas com o objetivo de tornar a organização mais significativa do ponto de vista político e mais eficiente do ponto de vista burocrático-administrativo. A criação do Departamento de Operações de Paz da ONU (DPKO) – talvez o maior peso político na estrutura da organização hoje – e do Alto Comissariado para Direitos Humanos, além da transformação da Comissão em um Conselho de Direitos Humanos, são apenas alguns indicadores da centralidade do tema no processo de reinvenção das Nações Unidas. As intervenções, contudo, elevaram o perfil político da organização ao estabelecer o vínculo entre questões humanitárias e a manutenção da paz e segurança internacionais, esta última uma função primordial na política internacional para a qual a ONU jamais pôde contribuir (apesar de ser a razão de sua fundação). Em outras palavras, a nova

identidade das Nações Unidas vem sendo construída por meio das sucessivas operações de paz e intervenções humanitárias empreendidas ao longo dos últimos quinze anos.

Nesse sentido, The Responsibility do Protect é um projeto cujo objetivo central é fortalecer a autoridade da ONU e contribuir para o processo de redefinição de sua identidade. Dois elementos do relatório são essenciais para tal esforço. O primeiro é o estabelecimento do elo entre responsabilidade e soberania, que visa assegurar ao Estado o lugar central no edifício político internacional pela consolidação de sua legitimidade por meio da noção de “boa cidadania”. A contradição antes apontada pela literatura de Relações Internacionais entre soberania e intervenção é reconciliada por essa inovação conceitual e, com isso, contribui para a reconciliação da ONU consigo mesma e com o sistema de Estados. O segundo elemento está na afirmação categórica da autoridade exclusiva do Conselho de Segurança em autorizar o emprego de força militar com intuito de remediar graves violações de direitos humanos. Diante das graves omissões do Conselho em diversas instâncias de violações maciças de direitos humanos ao longo da década de 1990, a proposta do relatório é de que os membros permanentes firmem um acordo para não exercer o direito de veto em decisões sobre intervenções quando seus interesses nacionais vitais não estiverem ameaçados 1 . Uma proposta tímida que expressa a hierarquização, pela Comissão, da necessidade de proteger os direitos dos Estados vis-à-vis à responsabilidade de proteger as vítimas de crimes contra a humanidade.

Dois dias depois da aprovação da Resolução nº 1706 pelo Conselho de Segurança, o governo sudanês classificou a decisão como “parte de uma ampla conspiração para confiscar a soberania do país”, e intimou a força de paz da União Africana a deixar Darfur (BBC, 2006). Acusado por diversas organizações humanitárias de cumplicidade com o genocídio na região, e tendo vários de seus membros indiciados pelo Tribunal Penal Internacional por crimes contra a humanidade, o governo de Cartum resolveu deslocar 10 mil homens para a região de Darfur, configurando, segundo o secretário adjunto para assuntos humanitários da ONU, Jan Egeland, uma ameaça de catástrofe humanitária de proporções sem precedentes. Entre 300 e 400 mil pessoas já morreram, e cerca de 2 milhões foram expulsas de suas casas desde o início da crise de Darfur. Em

1999, em situação semelhante, a comunidade internacional resolveu atacar a Sérvia para

impedir a limpeza étnica no Kosovo, mesmo na falta de uma resolução que autorizasse a

intervenção. Hoje, apesar da aprovação de uma resolução que prevê, apoiada no

capítulo VII da Resolução nº 1706, o uso de “todos os meios necessários” para proteger

a população da região contra os ataques das milícias apoiadas pelo governo sudanês, a

perspectiva é de que nada ocorra sem o consentimento deste governo, uma vez que, por

pressão da China e da Rússia, o texto da Resolução nº 1706 solicita a concordância das

autoridades locais para o deslocamento das tropas. Apesar de preencher a maioria dos

critérios estabelecidos pelo relatório The Responsibility to Protect, a intervenção no

Sudão dificilmente ocorrerá. Se mais este fracasso se materializar, poderemos afirmar

que a era das intervenções está em seu ocaso.

Referências Bibliográficas

ABBOTT, C. (2005), “Rights and Responsibilities: Resolving the Dilemma of Humanitarian Intervention”. Texto baseado em trabalho apresentado no International Seminar on the Future of the UN, Pádua, Itália, em novembro de 2004. Disponível em <http://www.oxfordresearchgroup.org.uk/publications/briefings/rightsresponsibilities.pdf>.

BBC. (2006), “Ultimatum for Darfur Peace Force”, BBC News, 4 de setembro. Disponível em <http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/5311144.stm>.

HEINZE, E. A. (2006), “Humanitarian Intervention and the War in Iraq: Norms, Discourse, and State Practice”. Parameters, spring, pp. 20-34. Disponível em

<http://www.carlisle.army.mil/usawc/Parameters/06spring/heinze.htm>.

ICISS – International Commission on Intervention and State Sovereignty. (2001), The Responsibility to Protect: Report of the International Comission on Intervention and State Sovereignty. Ottawa, International Development Research Centre.

LUTTWAK, E. (2005), “The Logic of Disengagement”. Foreign Affairs, vol. 84, nº 1.

THE NATION. (2003), “Humanitarian Intervention: A Forum”. The Nation. Disponível em <http://www.thenation.com/doc/20030714/forum>.

WEISS, T. G. e CHOPRA, J. (1995), “Sovereignty under Siege: From Intervention to Humanitarian Space. Beyond Westphalia?”, in G. M. Lyons e M. Mastanduno, State Sovereignty and International Intervention. London, Johns Hopkins University Press, pp. 87-114.

WILLIAMS, P. D. e BELLAMY, A. J. (2005), “The Responsibility to Protect and the Crisis in Darfur”. Security Dialogue, vol. 36, nº 1, pp. 24-47.

Nota

1 Esta sugestão foi rejeitada pelos membros permanentes do Conselho de Segurança, no contexto dos debates sobre a reforma da organização, em 2005.