Polticas Sociales y gobiernos locales en el federalismo

Alicia Ziccardi Instituto de Investigaciones Sociales Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Polticas Sociales y gobiernos locales en el federalismo(*)

Alicia Ziccardi IISUNAM

Introduccin El propsito de este trabajo es analizar el papel que desempean los gobiernos locales (municipales) en materia de polticas sociales en el Mxico al inicio del siglo XXI. En este sentido, debe decirse que este tema ha sido poco abordado en Amrica Latina porque las polticas sociales han estado concentradas, por lo general, en las instancias de los gobiernos centrales y/o estatales (provinciales) y slo, recientemente, en algunos pases y entre ellos Mxico, comienzan a ser delegadas al municipio al otorgndoles mayores competencias y recursos para el desarrollo de una accin pblica estatal en el nivel local. Se ha afirmado que con el proceso de globalizacin de la economa se produce una revalorizacin del papel de los gobiernos locales1, en el diseo e implementacin de las polticas pblicas, en particular las polticas sociales urbanas. Pero cabe preguntarse en primer lugar cul es el papel de los gobiernos locales en las polticas sociales?. Brugu y Gom (1998) sealan que el principal desafo de las polticas sociales que se sustentaron en un modelo de estado de bienestar en Europa se coloca hoy en la construccin de una agenda compleja entre tres mbitos de actuacin: a)las polticas de promocin econmica local; b) las polticas locales de bienestar social y c) las polticas urbanas y del territorio. Se trata de acciones pblicas que implican pasar de una agenda simple a una compleja realizando un rediseo relacional de polticas sociales, es decir nuevas relaciones entre la esfera pblica local y la sociedad, sustentadas en nuevos instrumentos de participacin personal, comunitaria y empresarial.

Agradezco al Instituto Nacional de Desarrollo Social el haberme facilitado el acceso a los resultados de la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal 2000. SEDESOL- INEGI. Asimismo, a Maricela Victoria y Ma. de los Angeles Monroy por el apoyo que me brindaron en el proceso de recoleccin de la informacin para la realizacin de este trabajo. 1 Vase, Castells, Manuel, 1997; Castells y Borja, 1997; Bodemer, Coraggio y Ziccardi, 1999.

(*)

3 En el caso de Amrica Latina hemos sealado ya que los municipios no pueden ser slo gestores de las nuevas polticas sociales sino que deben asumir la poltica social convirtindola en poltica socio-econmica, es decir se trata de pasar de la gestin de medios de vida limitados a la promocin del desarrollo humano sustentable y sostenible desde el mbito local (Bodemer, Coraggio, Ziccardi, 1999). En el caso de Mxico, an en el contexto de un proceso de democratizacin poltica y fortalecimiento de la autonoma local, la mayora de los gobiernos municipales tienen una agenda sumamente simple en materia de polticas sociales, la cual se limita a la provisin de bienes y servicios bsicos, de infraestructura urbana y territorial (agua, drenaje, pavimentacin) y, en menor medida, acciones de bienestar social comunitario, la mayor parte de las veces de tipo asistencialistas (atencin a la niez, a la juventud, a los ancianos, a las mujeres). Cabe preguntarse entonces cules son los obstculos que impiden que los gobiernos locales en Mxico elaboren y transiten hacia agendas complejas e integradas de polticas socioeconmicas que permitan mejorar la situacin en el empleo y calidad de vida de la ciudadana? En este sentido, tres son los ejes de anlisis que debemos introducir para comprender la complejidad que prevalece en los procesos de gestin de las polticas sociales en Mxico: a) las particularidades del federalismo mexicano como forma de organizacin poltico institucional, b) la descentralizacin como delegacin de facultades y recursos del gobierno central a los gobiernos locales, en el marco de la reforma del Estado y c) las competencias y capacidades de los gobiernos locales para generar una accin pblica social innovadora.

I) El federalismo mexicano: su carcter centralista y presidencialista Las polticas pblicas y entre stas las sociales se disean y realizan en un conjunto de instituciones que forman parte del sistema poltico de un pas. En el caso de Mxico este sistema es el federalismo, el cual es un arreglo polticoinstitucional que implica una distribucin funcional y territorial. A pesar de las diferencias que existen entre los Estados federales, lo comn es:
La existencia de un pacto o arreglo institucional entre estados y municipios. La subordinacin de poderes y entidades a la Constitucin, cuya modificacin slo puede hacerse con la intervencin de representantes especiales de los pueblos que integran el Estado

4
El garantizar la autonoma y equilibrio entre mbitos de gobierno - federal y estata ly municipal.- sin que ningn poder est por encima de otro.

Tericamente se trata de una forma de organizacin institucional que persigue la descentralizacin poltica y administrativa del aparato gubernamental, creando un poder soberano (el gobierno federal), en el que las entidades locales se encuentran representadas, a la vez que son soberanas en sus territorios y sociedades (Cfr. Ziccardi, A , 2000). Por ello, puede decirse que existen diferentes tipos de federalismo, coexistiendo con las ms variadas formas de gobierno, tanto democrticos como autoritarios, algunas de las cuales son claramente opuestas a los principios antes enunciados, puesto que han generado centralismo, autoritarismo y/o presidencialismo2. Precisamente, es lo que ha ocurrido en Mxico a lo largo de su existencia como nacin al crearse un federalismo centralizado, aunque en la actualidad existen claras tendencias para que esta forma de gobierno sea transformada. Para ello se cuenta con el sustento legal contenido en la Constitucin de la repblica, del 5 de febrero de 1917, la cual incorpor garantas y derechos sociales fundamentales, sin que se modificasen los artculos relativos a la soberana nacional y a la forma de gobierno (art. 40 y 41). En la misma se legisl la actual divisin en 31 estados y el Distrito Federal y se reconoci que le corresponda a la Suprema Corte resolver los conflictos que se suscitaran entre los poderes de la nacin y entre la federacin y los estados (art. 105). Pero si bien el federalismo es un pacto entre estados, la Constitucin Mexicana en su artculo 115 reconoce que stos adoptarn para su rgimen interior la forma de gobierno republicano, representativo popular, teniendo como base de la divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el municipio libre, otorgndole al mismo una serie de competencias y facultades que le permiten actuar directa o indirectamente en materia de polticas sociales. Durante ms de setenta aos el federalismo mexicano fue profundamente centralista y funcional a un rgimen de partido nico, en el que el ejecutivo federal subordinaba a los gobiernos estatales y municipales en su actuacin gubernamental. En los ochenta se inicia una apertura poltica y los partidos de oposicin comienzan a disputar y ganar posiciones primero en los gobiernos municipales y luego en los estatales. As, el Partido Accin Nacional (PAN) gana elecciones en importantes ciudades del norte del pas y es el primer partido que logra el gobierno estatal de Baja California, en 1989, mientras que el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) triunfa en la Capital de la repblica en 1997 y en el 2000. Todo esto desencadena un proceso de acumulacin de fuerzas de oposicin que, sumado al desgaste del partido gobernante, llevan a que finalmente, el 2 de julio del 2000, el candidato de la Alianza por el Cambio (PANPVEM), Vicente Fox, gane la presidencia de la repblica.
2

En Amrica Latina el federalismo no fue disfuncional a las dictaduras del siglo XX ni se alter sustancialmente en los procesos de transicin democrtica que desde la dcada de los ochenta se registran varios pases de AL (Mxico, Chile, Argentina, Brasil).

Actualmente, la federacin mexicana est constituida por tres mbitos de gobierno3: el federal, el estatal (conformado por 31 estados) y el municipal constituido por 2429 municipios4. El Distrito Federal, la Capital de la repblica tiene un rgimen de gobierno especial. Aunque en teora se trate de diferentes mbitos de gobierno sin que exista una jerarqua entre ellos ha prevalecido una forma centralista de gobernar desde el ejecutivo, la cual no slo se daba entre la federacin y los estados sino entre stos y los municipios. Este es an su principal rasgo porque si bien es cierto que el gobierno federal ha comenzado a traspasar funciones y recursos a los estados esto ha sido muy lentamente y el mejor un indicador del es la forma como continua ejercindose los recursos fiscales, el cual segn datos para el ao 2000 corresponde al gobierno federal el 71.2, a los gobiernos estatales el 23.7 por ciento y a los municipales el 5.1 por ciento (grfica 1).
Grfica 1 Distribucin de recursos fiscales
Federal Estatal Municipal

5.1% 23.7%

71.2%

Fuente: VI Informe de Gobierno de Ernesto Zedillo, 2000.

Lo que interesa aqu enfatizar es que en los gobiernos locales, primero municipales y luego los estatales, es donde se inauguraron en Mxico los procesos de alternancia poltica que permitieron avanzar en la transicin democrtica. Fue en el mbito local donde se ejercit el juego poltico electoral democrtico y donde se ensayaron las primeras experiencias innovadoras de administracin pblica local. El ejercicio de gobierno entre estos tres mbitos en general es sumamente complejo y lo es particularmente en materia de polticas sociales. Lejos de tratarse
El municipio fue reconocido como mbito de gobierno a partir de las modificaciones introducidas al artculo Constitucional 115 en junio de 1999, hasta entonces era una instancia de carcter administrativo. 4 Entre 1995 y el 2002 se crearon XXXIII municipios. En contrapartida, no se registran experiencias de desaparicin de municipios.
3

6 de un federalismo cooperativo el gobierno federal fue un importante actor en la modernizacin del Estado a la vez que ejerci una funcin compensatoria en las zonas ms pobres o marginadas del pas. Por otra parte, en las capitales estatales, donde coexisten las autoridades del gobierno estatal y municipal, es donde las relaciones intergubernamentales ms se tensan por que es all donde los lmites de las competencias entre uno y otro mbito no suelen ser claras, particularmente, cuando se trata de gobiernos de diferente partido poltico5. En este sentido, debe recordarse que el control federal sobre el gasto social ha sido un componente fundamental del clientelismo poltico, en tanto intercambio de bienes y servicios bsicos a cambio de votos. Por ello, la alternancia en el control del aparato de gobierno no garantiza que se pueda modificar, en el corto plazo, este componente central de la cultura poltica mexicana de la que son portadores tanto los polticos y los funcionarios, como los ciudadanos. En el largo perodo que prevaleci el modelo de estado de bienestar (1950-1980) el papel de los gobiernos locales fue principalmente la creacin de infraestructura social, mientras se confin al gobierno central o federal el diseo y aplicacin de las polticas sociales bsicas universales, en materia de salud y educacin, las cuales a partir de la dcada de los ochenta comenzaron a traspasarse sin mucho xito a los gobiernos estatales. En el caso de la vivienda de inters social tambin desde los aos setenta fue una poltica controlada desde el gobierno federal a travs de organismos de tipo tripartitos (gobierno, sindicatos y empresarios) y federales como FONAHPO, luego se crearon representaciones en las regiones y/o estados y en la actualidad existen organismos de nivel estatal y municipal. Los programas de atencin a la pobreza extrema, aunque focalizados y con diferentes variantes (PRONASOL PROGRESA, OPORTUNIDADES) siempre han estado en el mbito federal y en la secretaria del ramo, SEDESOL, dependiendo directamente del mismo presidente de la repblica; esto ltimo se ha modificado en la administracin actual al ser designado un representante de las ONG mexicanas al frente del mismo. Sin embargo, los gobiernos locales, prcticamente, no participan ni en el diseo ni en la implementacin de estos programas y su reiterado reclamo llev a que se les traspasara un fondo municipal de recursos para infraestructura social cuya modalidad se analizar ms adelante. Ahora la SEDESOL en el 2002 posee una agenda compuesta de un amplio y diversificado nmero de programas, mientras que la agenda de los estados y los municipios es extremadamente simple, de creacin de infraestructuras y dbiles polticas comunitarias. Se puede advertir, que los montos ms elevados se destinan a polticas destinadas a atender las demandas de los pueblos indios, as como la generacin de empleo temporal y las oportunidades productivas siguiendo

En el caso del D.F. donde estn asentados al mismo tiempo el gobierno federal y el gobierno de la Ciudad de Mxico, a pesar de los pronsticos, desde 1997, en que la ciudadana eligi por primera vez al jefe de gobierno de la ciudad, las relaciones han sido hasta ahora bastante armoniosas.

7 en importancia los programas de ahorro y subsidios a la vivienda, la distribucin de alimentos (tortilla y leche). La Secretaria del ramo al inicio de la administracin expres su intencin de reducir el nmero de programas, lo cual slo se logr parcialmente. Pero continua siendo una poltica social extremadamente centralizada. Un anlisis del gasto ejercido para disminuir la pobreza indica que el 66% de los recursos estn concentrados en el gobierno federal mientras que el 8% es ejercido por los estados y el 26% por los municipios, esto ltimo como consecuencia de los recursos que se les traspasa a travs del ramo XXXIII, los cuales se dirigen principalmente a la creacin de infraestructura social (grfica 2).
Grfica 2 Gasto pblico ejercido para la disminucin de la pobreza por ejecutor del gasto y estrategia

Ejecutor del Gasto Gobierno Federal 26% Gobiernos Estatales Gobiernos Municipales

8%

66%

Estrategia Desarrollo Humano Infraestructura Social Bsica Productividad y Empleo

16%

51%

33%

Fuente: Primer Informe de Gobierno de la Administracin Pblica Federal 2000-2006. Mxico, 2001.

8 Ahora, bien, es sabido que los gobiernos locales cumplen una doble funcin de administracin urbana y gobierno poltico. La primera se ocupa precisamente de la creacin y dotacin de un conjunto de bienes y/o servicios sociales que forman parte de las polticas sociales. En gran medida la calidad de vida de las ciudades est directamente relacionada con esta funcin del gobierno local pero precisamente, en el cumplimiento de estas funciones es donde los criterios de administracin se han subordinado muchas veces a los polticos. Los funcionarios son reclutados cada tres aos en funcin de lealtades personales y/o polticas y no de capacidades profesionales para desempear las funciones del puesto. Los regidores, los miembros del cabildo, actan como gestores de las demandas de la ciudadana ante las diferentes instancias de gobierno local, sin que necesariamente tengan resultados exitosos y expresando muchas veces la divisin y los tiempos diferentes que existen entre administracin y poltica en el ejercicio de gobierno. Por otra parte, las relaciones entre las instancias del gobierno estatal y las del gobierno municipal no suelen ser de coordinacin institucional. Por todo ello, la nueva geografa poltica que sustenta la democracia mexicana exige una redefinicin del federalismo centralista que prevaleci en el pas, en particular, requiere avanzar en un nuevo federalismo fiscal y social que permita a los gobiernos locales disponer no slo de mayores recursos sino de ms autonoma y sobre todo de mejores capacidades en el ejercicio de la gestin local.

II) La reforma del estado: la desconcentracin de actividades y recursos. Las demandas de un autntico federalismo provienen de los estados y municipios del pas, mientras que desde el gobierno federal se ha incluido en la agenda gubernamental, desde hace por lo menos dos dcadas, la descentralizacin administrativa, la cual justamente se inici con la descentralizacin hacia las entidades del pas de dos de las ms importantes polticas sociales: salud y educacin. Por otra parte, en Mxico se impuls tambin una poltica de desconcentracin industrial y poblacional que comenz a revertir la tendencia a la concentracin excesiva de la inversin pblica federal en las tres grandes reas metropolitanas del pas: Ciudad de Mxico, Guadalajara y Monterrey. Con ello se intentaba cambiar una situacin de excesiva centralidad burocrtica y administrativa en unas pocas ciudades del pas, a favor de ms de un centenar de ciudades medias hacia donde se canaliz una importante inversin de recursos para la creacin de equipamientos e infraestructuras, a travs de programas especficos.

Participaciones Federales

Fuente: Elaboracin propia con datos de aregional.com. Gasto Federalizado en Mxico. Prontuario 2002. Ao 2. Nm. 2. Aregional S.A. de C.V.

10 Sin embargo, en el ao 2002 persiste no slo la concentracin funcional de los recursos en el gobierno federal, sino tambin la concentracin territorial de los mismos. El gasto presupuestado contempla que las participaciones federales de dos entidades, el Distrito Federal (11,5%) y el Estado de Mxico (12.4%) concentran poco menos de una cuarta parte de los recursos y ocho entidades recibirn el 53,8% del total de las participaciones (se agregan a aquellos dos: Veracruz, 6.5%; Jalisco 6.1%; Tabasco 5.2%, Nuevo Len 4.3%, Puebla 4.0% y Guanajuato 3.9%). Es decir, solamente poco ms de la mitad se distribuye entre los 24 estados restantes (vase mapa). En cuanto a las polticas sociales, en particular las de atencin a la pobreza siempre estuvieron concentrada en el gobierno federal. As, con las polticas de ajuste del gobierno de Carlos Salinas (1988-1994) se increment el nmero de mexicanos en situacin de pobreza lo cual llev a que el gobierno federal implementase un centralizado y ambicioso programa de denominado Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), el cual fue una de las experiencias ms estudiadas y criticadas en el pas por su carcter clientelar y poltico. Precisamente, una de las ms fuertes crticas provino de los presidentes municipales, tanto del partido gobernante como de la oposicin, los cuales manifestaron masivamente su oposicin a una accin de gobierno que creaba una estructura de gobierno paralela para la distribucin de recursos gubernamentales. En las siguientes administraciones se descentralizaron mayores recursos a los estados y municipios (ramos 26 y XXXIII del presupuesto de la federacin). Pero an as la SEDESOL sigue controlando el principal programa de atencin a la pobreza PROGRESA, el cual reemplaz al PRONASOL aunqmodalidades de operacin y muchos menos recursos. A partir del 2002, este programa se denomina OPORTUNIDADES e introduce algunas variantes respecto al anterior en materia de otorgamiento de crditos, apoyo a actividades productivas y accin en el mbito urbano. En 1997 el presupuesto del Ramo 26 se estructur en dos fondos: i) Fondo de Desarrollo Social Municipal con una asignacin de 65% de los recursos del ramo destinado al financiamiento de obras de atencin a la pobreza con impacto local y que se transfiere a los municipios. Fondo para el Desarrollo Regional y el Empleo, orientado a financiar la continuacin de obras en proceso, acciones prioritarias para el desarrollo de los estados, programas especiales de ndole social, el programa de empleo temporal y otros que crearan empleos; al mismo se destin el 35% de la asignacin del ramo.

ii)

Para el ejercicio de 1998, los partidos de oposicin exigieron mayores recursos, ms autonoma de gestin de los municipios y una mejor frmula para asignar los recursos a los estados y municipios. El desenlace en el Congreso de la nacin fue atender en gran parte las demandas y crear el Ramo XXXIII.

11 El Ramo XXXIII se form con recursos de los ramos 26 (combate a la pobreza), 25 (educacin) y 23 (partida del presidente), 29 (saneamiento financiero), 04 (seguridad pblica) y 23 (coordinacin hacendaria) y originalmente estuvo constituido por cinco fondos. Actualmente, en el 2002, est integrado por siete: a) Fondo de aportaciones para la educacin bsica y normal; b) Fondo de aportaciones para los servicios de salud; c) Fondo de aportaciones para la infraestructura social, que se divide a su vez en estatal y municipal; d) Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones del Distrito Federal, e) Fondo de aportaciones mltiples, f) fondo de aportaciones para la educacin tecnolgica y de adultos y g) fondo para la seguridad pblica de los estados y del Distrito Federal. En el ao 2002, el 81% por ciento de estos recursos se traspasarn a los estados, principalmente para cumplir con funciones de educacin bsica y normal (63%). Tambin a los estados se les traspasa el 12% para servicios de salud. A los municipios les corresponde recibir y ejercer slo el 19% de los mismos que corresponden los fondos de infraestructura social municipal (9%) y fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones del D.F. (10%) (grfica 3). Los recursos del FAISM slo pueden aplicarse a agua potable y alcantarillado, drenaje y letrinas, electrificacin rural, urbanizacin municipal, infraestructura bsica de salud y educacin, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural. Lo que no es claro porque se incluyen en este ramo los recursos destinados a seguridad pblica, rubro que no es propio de la poltica social. Nuevamente y no obstante que las autoridades locales han expresado reiteradamente los problemas que ocasiona el etiquetamiento de los recursos, tampoco ahora estarn exentos de esto ni de ser supervisados por la Federacin. De todas formas, estos recursos suelen ser montos considerablemente elevados y los municipios muchas veces enfrentan grandes dificultades para ejercerlos.
Grfica 3 Fondos de aportaciones federales para entidades y municipios (ramo XXXIII)
Estatal 81%
Educacin adultos Infraestructura social estatal 1% Servicios de salud 12% 1% Mltiples 3% tecnolgica y de Seguridad pblica de los estados y del Distrito Federal 1% Infraestructura social municipal 9% Fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones del Distrito Federal 10%

Municipal 19%

Educacin bsica y normal 63%

Fuente: Elaboracin propia con base en el presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2002.

Por otra parte, los fondos de aportaciones a los gobiernos estatales y municipales que constituyen este ramo implicaron la creacin de un nuevo marco jurdico para regular los egresos federales, dentro de la Ley de Coordinacin

12 Fiscal. Esto tuvo efectos en el ejercicio del federalismo ya que los estados pueden reglamentarlos y determinar la normatividad y el acceso de los recursos de los municipios, lo que ha dado origen a nuevos conflictos esta vez entre los gobiernos estatales y los municipales. As, la forma de operacin de estos recursos dio origen a un nuevo tipo de controversia constitucional, entre los municipios y los estados, la cual fue promovida inicialmente por los municipios panistas del estado de Puebla en contra del gobierno estatal, la cual se dirimi en la Suprema Corte de Justicia a favor del gobierno del estado de origen priista. La forma de operacin es el Convenio de Desarrollo Social firmado entre la federacin, los estados y municipios, el cual otorga mayor poder a los estados que a los municipios por la forma como opera, ya que los recursos los recibe el estado, aunque debe traspasarlos a los municipios. Cabe mencionar tambin que para ejercer estos recursos se ide la figura de los Consejos de Desarrollo Social Municipal como rganos de coordinacin de toma de decisiones en los cuales participa la ciudadana y a los que se har referencia posteriormente. El no transparentar los estados los montos recibidos, ha ocasionado que los municipios interpusieran recursos legales ante la Secretaria de Desarrollo Social en contra de los gobiernos estatales5. Pero, sin duda, el ramo XXXIII ha incrementado sustancialmente los ingresos municipales. Segn la Encuesta SEDESOL-INEGI 2000 estos recursos representaron para los municipios, en 1999, el 43.11% de los ingresos percibidos, mientras que las participaciones federales representaron el 37.86% (grfica 4). Esto ha permitido que se realizaran muchas obras en las comunidades locales, principalmente de urbanizacin municipal y agua potable y alcantarillado, as como de creacin de infraestructura bsica educativa y mejoramiento de caminos rurales entre otras (grfica 5). Pero esta misma fuente indica que entre los principales problemas institucionales que se presentan para el ejercicio del FAISM se encuentra el atraso de los municipios para recibir los recursos de parte del estado.

Debe recordarse que la primera controversia constitucional que interpuso un municipio contra la federacin fue la de Tijuana, por el uso de los recursos de PRONASOL por parte de la SEDESOL.

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Grfica 4 Ingresos percibidos en 1999 a nivel municipal (porcentajes)

Origen de los ingresos 50 40 30 20 10 0

Impuestos Aprovechamientos Otros ingresos Derechos Participaciones Productos Ramo 33

37.86

43.11

5.95 3.83 1.95 3.56

3.75

Fuente: elaboracin propia con datos de la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal. INDESOL. INEGI. 2000.

Grfica 5 Fondo de Infraestructura Social Municipal (FAISM), segn tipo de obra realizada en 1999. (porcentajes)
Tipo de obra 25 20 15 8.6 10 5 0 Agua potable Alcantarillado, drenaje y letrinas Urbanizacin municipal Electrificacin rural y de colonias pobres Infraestructura bsica de salud Infraestructura bsica educativa Mejoramiento de vivienda Mejoramiento de caminos rurales Infraestructura productiva rural Otros 21.59 15.39

11.54

5.62 13.6

11.21 3.45 3.45 5.55

Fuente: elaboracin propia con datos de la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal. INDESOL. INEGI. 2000.

14 Por todo ello, los gobierno locales han sealado la necesidad de agilizar la transferencia de recursos y flexibilizar la estructura programtica, no etiquetar los recursos en los programas, ampliar los recursos del fondo de desarrollo municipal y especificar los tiempos de liberacin de los recursos para eliminar el sealamiento con fines electorales, transferir los recursos directamente a los municipios para evitar trmites excesivos, reglamentar el comit comunitario para la operacin del fondo, el cual es un requisito que requiere clarificar los derechos y obligaciones de sus miembros, fortalecer su capacidad tcnica y revertir la orientacin al gasto hacia proyectos productivos y de obras de infraestructura regional. Los resultados de la mencionada encuesta INEGI-SEDESOL 2000 indican que para una tercera parte de los municipios no existen problemas para recibir y ejercer estos recursos, lo cual presumiblemente debe coincidir con los municipios que poseen mayor capacidad institucional. Pero una proporcin similar se queja del atraso con que reciben los recursos, lo cual es consecuencia de los requisitos burocrticos que se requieren (grfica 6). SEDESOL para este ao ha simplificado los procedimientos pero tal vez la principal limitacin para ejercer estos recursos con eficiencia y eficacia se encuentra en las limitadas capacidades institucionales de los gobiernos locales.
Grfica 6 Principales problemas en el ejercicio de los recursos del FAISM en municipios (porcentajes)
7.17 8.98 32.1 8.86 2.64 0.62 3.09 4 2.27 1.85 Dificultad de acceso a las comunidades Concertacin y priorizacin de obras con las comunidades Apata y desinters de los comits Aportacin comunitaria Poca capacidad para el control administrativo y contable Atraso en ministracin al mpio. de recursos por gob. edo. Retraso en autorizacin Sin informacin financiera Climatolgicos Conflictos intracomunidades para validar las propuestas Ajuste de las propuestas de inversin Poca capacidad tcnica para ejecucin y seguim. de obra Comprobacin del gasto Contratistas que incumplen No hubo problema No contest 5.85 12.24 33.79

1.98 1.19 1.44

Fuente: elaboracin propia con datos de la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal. INDESOL. INEGI. 2000.

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III) Competencias, capacidades locales y dficit institucional El desarrollo institucional es visto actualmente como un requisito del desarrollo econmico y de la democratizacin social y poltica. Sin duda, es en el mbito municipal donde parece ms urgente emprender un conjunto tareas de rediseo y fortalecimiento institucional. En este sentido, convine comenzar confrontando las competencias que la Constitucin otorga al municipio con las capacidades que efectivamente poseen y con las funciones que debieran ser incorporadas a la accin local. El municipio segn lo establecido en la Constitucin de la repblica, es un mbito de gobierno que rene las siguientes caractersticas: a) personalidad jurdica propia, b) patrimonio propio, c) no tiene vnculos de subordinacin jerrquica con el gobierno del estado, d) administra libremente su hacienda, e) tiene facultades reglamentarias, ejecutivas y judiciales y f) su gobierno es electo popularmente. Por otra parte, el municipio tiene amplias facultades para actuar en relacin con el control del uso del suelo y la planeacin territorial y ambiental, suministrar servicios pblicos bsicos (agua potable y alcantarillado, recoleccin de basura, mercados, etc.). Tambin el artculo 115 prev la coordinacin entre municipios de una determinada regin e inclusive entre entidades vecinas, en particular cuando forman parte de un rea metropolitana.

Sin embargo, varios estudios han demostrado que la gran mayora de los municipios del pas presentan un dficit institucional relacionado con:
Un diseo institucional obsoleto cuyos cuadros se renuevan cada tres aos. Fuerte dependencia de los ingresos con las participaciones federales y las grandes limitaciones para generar recursos propios. Personal sin calificacin profesional adecuada. Una gran proporcin de los municipios dispone de computadoras pero no de internet por carecer de lneas telefnicas. Polticas pblicas locales sectoriales con falta de articulacin entre s que expresa falta de coordinacin institucional. Ausencia de polticas de promocin del desarrollo econmico local an cuando uno de los principales problemas es el desempleo.. Formas de participacin ciudadana subordinadas y/o formales lo cual se corresponde con la apata y desinters de gran parte de la ciudadana. Atencin ineficiente de las demandas ciudadanas.

16 Por ello se ha iniciado ya, aunque muy lentamente, un proceso de rediseo institucional para que el municipio acte con criterios de eficiencia administrativa y democracia poltica. Nosotros consideramos que ms all de las distinciones y de su diversidad, el gobierno municipal debe cumplir con seis funciones bsicas del gobierno local: La promocin de un desarrollo econmico sustentable El cuidado del medio ambiente y los recursos naturales. La preservacin de la identidad cultural y tnica. La conservacin del patrimonio histrico El suministro de los servicios pblicos bsicos. La promocin de la participacin de la ciudadana en los procesos de toma de decisiones, a fin de ejercer y consolidar la democracia poltica y social en el mbito local (Cfr. Ziccardi, Alicia, 2000).

Todas estas funciones forman parte de las polticas socio-econmicas y ambientales de nivel local que deben disearse de manera integral6 y para ello es necesario otorgarle al municipio competitividad institucional. Por otra parte, algunas de estas funciones han sido incorporadas en las reformas municipales que se llevaron a cabo en los estados del pas entre 1999 y el 2002, para adecuar las constituciones locales a las modificaciones introducidas al art. 115 constitucional, rebasando en algunos casos los parmetros de la reforma federal (Guilln, T y Ziccardi, A, 2002) Sin duda para cumplir las mismas el municipio debe transformar sus polticas sociales, restringidas hoy al mbito de la creacin de la infraestructura social bsica, a una poltica social compleja que contribuya a mejorar la calidad de vida y las formas de convivencia social. La desconcentracin de recursos ha mejorado sustancialmente las finanzas de los municipios, particularmente aquellos que registran altos niveles de poblacin viviendo en situacin de pobreza. Sin embargo, por un lado los recursos estn etiquetados y por otro, existen fuertes limitaciones en la gestin y administracin local para emprender una poltica econmica y social integrada. Se ha dicho ya que muchos municipios no pueden asumir la gestin de una poltica social de manera autnoma, pero muchos otros s pueden hacer esto y muchas otras acciones de beneficio comunitario y, sin embargo, el gobierno federal y/o estatal no siempre lo facilita. Varios estudios de caso han demostrado la diferenciada capacidad receptora de los gobiernos locales estudiados, se han centrado en experiencias exitosas y han puntualizado dnde se localizan los obstculos. Se ha considerado la gestin administrativa, los recursos humanos, la eficacia y la eficiencia de la accin estatal, las potencialidades de la participacin ciudadana y/o de los Consejos de Planeacin del Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) o los Consejos de Desarrollo Social Municipal.7 Tambin se
Vase URBARED www.urbared.ungs.edu.ar 7 Vase Cabrero, 1996; Guilln, 1996; Ziccardi, 1995; Merino, 1994.
6

17 trabaja en el campo de la evaluacin del desempeo de los gobiernos locales con indicadores que intentan medir diferentes dimensiones de la gestin administrativa y la gobernabilidad en el nivel local.8 En fin, hay muchas experiencias y varios trabajos de investigacin social que han evaluado las capacidades institucionales diferenciadas que existen en los municipios del pas, los cuales pueden recuperarse en el diseo y ejecucin de las polticas sociales para avanzar en su descentralizacin. En relacin con los recursos del Ramo XXXIII, es importante sealar que ms all de los montos que distribuye el FAISM su forma de operacin implica modificar los tradicionales esquemas de asignacin del gasto en el nivel local. Por un lado, en la mayora de los municipios, en un total de 1860, se informa a la ciudadana sobre la disponibilidad de recursos y/o se decide su aplicacin en asambleas comunitarias, o reuniones. (grfica 7).

Grfica 7 Nmero de municipios que difunden montos, obras y acciones del FISM (total de municipios)

2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0

1860 1407 909 653 451 377 225 21

Asambleas comunitarias Asambleas ejidales Reuniones regionales y/o por localidad Informacin y reportes impresos por comunidades Peridicos murales en edificios del mpio. y autoridades aux. Comunicacin de radio Otro No es factible difusin en el municipio

Tipo de medio utilizado

Fuente: elaboracin propia con datos de la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal. INDESOL. INEGI. 2000.

Por otro, implica la actuacin de formas de participacin ciudadana institucionalizadas. Precisamente, esto qued reglamentado en los recursos del Ramo XXXIII con la idea de que su asignacin depende de decisiones y prioridades que establezca el gobierno actuando corresponsablemente con diferentes instancias tales como el COPLADEMUN, el Consejo de Desarrollo Municipal, el Consejo de Participacin Ciudadana y otras instancias (grfica 8)
8 Ziccardi, 1998; Ramrez, 1998. Vase en cedemun.gob.mx , el Programa Desde lo local.

18
Grfica 8 Instancias que participan en la definicin del destino del FISM
(total de municipios)
Cabildo COPLADEMUN

912

63

373

42

1799

Consejo de Desarrollo Municipal Comisiones y/o comits comunitarios Consultores externos

1263

1124

Instituciones estatales y/o federales Otros

Fuente: elaboracin propia con datos de la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal. INDESOL. INEGI. 2000.

Sin embargo, segn la Encuesta de Desarrollo Institucional Local realizada por INDESOL-INEGI 2000, muchos de los Consejos de Desarrollo Municipal no cumplen las funciones que se les asignan y tambin en una buena proporcin de estos se advierte desinters y apata. Es decir, puede promoverse el reconocimiento de las asociaciones voluntarias, como un componente del capital social que puede contribuir a mejorar la calidad de vida. Sin embargo, debe reconocerse que las prcticas que han prevalecido en estas organizaciones han sido muchas veces muy poco democrticas y no dan lugar a la cooperacin y la solidaridad, es decir su sola existencia no garantiza que jueguen el rol que se le atribuye tericamente por lo que debe trabajarse en cada municipio un diseo participativo original de nivel local. Sin duda es el momento de iniciar una nueva etapa en materia de diseo y gestin de polticas sociales, debern delegarse mayores responsabilidades a los gobiernos y a la comunidad local para que sean stos quienes los potencien con su trabajo y con el control social que pueden ejercer en su territorio.Para ello se cuenta ya con una amplia experiencia en el pas, la misma debe ser evaluada a fin de corregir los errores y formular una poltica social compleja, innovadora, eficaz y promotora de la participacin social compleja para mejorar sustancialmente las condiciones de vida y la convivencia social de la mayora de los mexicanos.

19 Algunas consideraciones finales Hemos enfatizado que las polticas sociales se enmarcan en un conjunto complejo de relaciones intergubernamentales propias de un federalismo que lejos de ser cooperativo ha sido marcadamente centralista, sin embargo lentamente ha comenzado a transformarse transfiriendo recursos, funciones y poder desde el gobierno central a los estados y municipios en un contexto de consolidacin de la democracia. La agenda de la agencia del gobierno federal encargada de atender la cuestin social, la Secretara de Desarrollo Social, es a primera vista una agenda compleja, contenida en un gran nmero y variedad de programas tanto de distribucin de medios de vida como de desarrollo humano e infraestructura social. Sin embargo no puede considerarse que se impulse una poltica socio-econmica porque estos programas no se integran de manera relacional en el territorio y la sociedad local, ni necesariamente promueven relaciones solidarias y/o integradoras de la ciudadana aunque acten en el mismo territorio. Por otra parte, tampoco exista en los gobiernos locales la intencin de disear y realizar polticas socio-econmicas, tal como se han definido en este trabajo. Las mismas en el mejor de los casos se orientan a implementar acciones de poltica urbana, suelo y vivienda y asistencia social, pero la promocin del desarrollo econmico generador de empleo no es una misin que hayan asumido los gobiernos locales como propia, a pesar que el problema del desempleo es considerado el ms grave problema en la mayora de los municipios. Sus limitadas capacidades institucionales se concentran en cumplir con las funciones que se le asigna constitucionalmente a este mbito de gobierno, las cuales estn relacionadas con la provisin de infraestructura bsica y el otorgamiento de permisos sobre usos del suelo, incluidos los necesarios para desarrollar actividades econmicas. Es decir, los municipios mexicanos, an de las grandes ciudades no asumen por lo general la promocin del desarrollo econmico, generador de empleos y riqueza, que en un mundo globalizado les cabe a los gobiernos locales ofreciendo condiciones de competitividad de acuerdo a la vocacin econmica de su territorio y de las caractersticas de sus habitantes. Tampoco promueven ampliamente el fortalecimiento de la economa popular u otras formas de actividades productivas sustentadas en experiencias organizativas y solidarias aunque en muchos casos se ven rebasados por el crecimiento de las actividades econmicas informales en su territorio (ej: comercio ambulante), con todos los efectos econmicos, sociales y urbanos que ello genera. Por todo ello deben fortalecerse las capacidades institucionales locales y construirse nuevas relaciones entre la federacin, el estado, el municipio que permitan incrementar los alcances de una accin social del Estado en el marco de un federalismo fortalecido.

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