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Investimento e reformas no Brasil
Indstria e infra-estrutura nos anos 1990
Governo Federal Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Ministro Guilherme Gomes Dias Secretrio-Executivo Simo Cirineu Dias
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Roberto Borges Martins Chefe de Gabinete Luis Fernando de Lara Resende Diretor de Estudos Macroeconmicos Eustquio Jos Reis Diretor de Estudos Regionais e Urbanos Gustavo Maia Gomes Diretor de Administrao e Finanas Hubimaier Canturia Santiago Diretor de Estudos Setoriais Lus Fernando Tironi Diretor de Cooperao e Desenvolvimento Murilo Lbo Diretor de Estudos Sociais Ricardo Paes de Barros
Investimento e reformas no Brasil

Indstria e infra-estrutura nos anos 1990
Ricardo Bielschowsky (coordenador)
Jos Clemente de Oliveira Mrcio Wohlers Marcos Thadeu Abicalil Rafael Oliva Renato Fonseca Sebastio Soares
Braslia, 2002
Investimento e reformas no Brasil Indstria e infra-estrutura nos anos 1990
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2002
B i e l s c h o w s k y ,R i c a r d o ,c o o r d . Investimento e reformas no Brasil. Indstria e infra-estrutura nos a n o s1 9 9 0 .B r a s l i a :I p e a / C e p a l .E s c r i t r i on oB r a s i l ,2 0 0 2 . 3 1 6p . 1 .I n v e s t i m e n t o B r a s i l2 .R e f o r m a s B r a s i l3 .I n d s t r i a B r a s i l4 .I n f r a e s t r u t u r a B r a s i l I .I n s t i t u t od eP e s q u i s aE c o n m i c aA p l i c a d aI I .C o m i s s o Econ m i c ap a r aaA m r i c aL a t i n aeoC a r i b e .C e p a l .E s c r i t r i on oB r a s i l I I I . T t u l o CDU 330.322(81)
Este trabalho foi realizado no mbito do convnio com a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal).
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, ou da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal).
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
Apresentao
N o t ai n t r o d u t r i a 9 P r i m e i r aP a r t e I n v e s t i m e n t on at r a n s i or e f o r m i s t a :i n d s t r i a ,m i n e r a o ,p e t r l e o ,t e l e c o m u n i c a e s ,e n e r g i a e l t r i c a ,t r a n s p o r t e ses a n e a m e n t oR i c a r d oB i e l s c h o w s k y( c o o r d e n a d o r ) ,J o s C l e m e n t ed eO l i v e i r a , M r c i oW o h l e r s ,M a r c o sT h a d e uA b i c a l i l ,R a f a e lO l i v aeS e b a s t i oS o a r e s 1 3
Introduo
1 5 2 5 3 3
Investimento: os nmeros relevantes
I n d s t r i a :i n v e s t i m e n t oc a u t e l o s oe mt r sm o v i m e n t o s
M i n e r a o :i n v e s t i m e n t o sd e p r i m i d o s ep o s s i b i l i d a d e sd er e c u p e r a o 5 3 s :r e c u p e r a od o si n v e s t i m e n t o sv i ap a r c e r i a se mp e t r l e oe P e t r l e oeg i n c e r t e z a sn ae v o l u od og sn a t u r a l 6 3 T e l e c o m u n i c a e s :ae x p l o s od o si n v e s t i m e n t o se mi n f r a e s t r u t u r a 7 5
E n e r g i ae l t r i c a :i n v e s t i m e n t o sd e p r i m i d o sn u m at r a n s i op r o b l e m t i c a (verso ps-racionamento) 8 7 T r a n s p o r t e s :r e c u p e r a oi n s u f i c i e n t e 1 0 5 S a n e a m e n t ob s i c o :r e c u p e r a oi n s u f i c i e n t e ,p e r s p e c t i v a si n c e r t a sv e r s o2 0 0 2 1 2 3 Resumo e concluso Segunda Parte Ai n d s t r i ae mt r sm o v i m e n t o sr e l a t r i o sd et r sp e s q u i s a sr e a l i z a d a sp o rR i c a r d oB i e l s c h o w s k y , a terceira em co-autoria com Renato Fonseca 161 149
Primeiro movimento: E m p r e s a st r a n s n a c i o n a i sn os e t o ri n d u s t r i a l( i n c i od o sa n o s1 9 9 0 ) 1 6 3 Segundo movimento: I n v e s t i m e n t on ai n d s t r i ab r a s i l e i r ad e p o i sd aa b e r t u r aed oR e a l : o miniciclo de modernizaes (1995-1997) 201 T e r c e i r om o v i m e n t o : I n v e s t i m e n t o sn ai n d s t r i ab r a s i l e i r a( 1 9 9 8 2 0 0 2 ) 2 7 3
R e f e r n c i a sb i b l i o g r f i c a s 3 0 5
APRESENTAO
A sistematizao de informaes e sua anlise fazem parte do processo de conhecimento da realidade de um pas, assim como so precondio para a sugesto de medidas de poltica econmica. Nos esforos empreendidos com esse intuito, a parceria de longo prazo entre o Ipea e a Cepal, por meio do seu escritrio no Brasil, tem dado origem a diversos projetos e publicaes sobre temas variados de interesse da economia brasileira. O presente volume mais um resultado dessa parceria bem-sucedida. Aqui so apresentados em diversos captulos aspectos variados do processo de investimento no Brasil no perodo recente. Avaliar um processo social no momento em que ele est tendo lugar e conseguir identificar suas caractersticas e seu dinamismo uma tarefa de grande risco. Este livro tem o mrito de ter realizado precisamente isso. Trata-se de uma apreciao do ocorrido ao longo dos anos 1990 e at a ltima informao disponvel no momento de sua elaborao, sistematizando as informaes relevantes e propondo uma tica de anlise do comportamento dos agentes investidores. O escritrio da Cepal no Brasil e o Ipea acreditam que a divulgao de mais este livro constitui uma contribuio significativa para os estudos do processo de investimento no Brasil, fornece elementos para a recomendao de polticas em relao aos temas tratados e possibilita vislumbrar possveis trajetrias alternativas de desempenho futuro da economia, uma vez que o objeto de estudo o processo de investimento o principal vnculo entre o estado atual e o futuro de uma economia.
Roberto Borges Martins P r e s i d e n t e I p e a
Renato Baumann D i r e t o r E s c r i t r i od aC e p a ln oB r a s i l
NOTA INTRODUTRIA
Este livro rene um conjunto de estudos sobre a reao, desde 1990, de importantes segmentos do setor produtivo brasileiro s reformas liberalizantes e ao ambiente macroeconmico. O foco principal dos trabalhos o comportamento empresarial no que se refere aos investimentos fixos. Como se sabe, a dcada de 1990 correspondeu a um perodo de profundas transformaes institucionais na economia brasileira. A avaliao sobre os xitos e os fracassos da experincia liberalizante tem dividido as opinies, encontrandose desde apaixonadas defesas at agressivos ataques, num debate no mais das vezes alimentado por muita ideologia e pouca pesquisa. Os trabalhos aqui reunidos foram elaborados em diferentes momentos ao longo desse processo e foram movidos pela inteno de entender o que se passava no plano microeconmico das reaes empresariais. Material foi o que no faltou aos pesquisadores envolvidos: a economia brasileira transformou-se desde 1990 num formidvel laboratrio de experincias empresariais que, potencializadas por contextos macroeconmicos e concorrenciais de grande incerteza, foram portadoras de mudanas comportamentais radicais nos agentes econmicos que atuam no pas. A anlise dessas mudanas, e em particular da conduta empresarial no que diz respeito modernizao e ao investimento, constitui a temtica tratada nos captulos que compem esta publicao. A Primeira Parte compreende dez captulos e corresponde a uma verso atualizada em 2001-2002 de um estudo sobre investimentos nos principais setores de produo de bens transveis e de infra-estrutura, realizado em 1997, no mbito do Convnio Cepal/Ipea.1 A verso original foi publicada na ntegra no site da Cepal, em junho de 1998,2 tendo um artigo-sntese sido publicado em coletnea organizada por Baumann (2000). As notas tcnicas para a atualizao foram feitas em 2001 e incio de 2002, tambm no mbito do Convnio Cepal/Ipea, e foram coordenadas por Ricardo Bielschowsky com o apoio da equipe de consultores responsvel pela pesquisa de 1997: Marcos Thadeu Abicalil (saneamento), Jos Clemente de Oliveira (petrleo), Mrcio Wohlers (telecomunicaes em colaborao com Rafael Oliva na nova verso) e Sebastio Soares (minerao e infra-estrutura de transportes). Contou, tambm, no caso da indstria de transformao, com o apoio da segunda pesquisa CNI/Cepal sobre caractersticas e determinantes do investimento, realizada em 2000 atualizao da pesquisa CNI/Cepal de 1996-1997.
1. O estudo tambm contou com o apoio da Previ/Banco do Brasil. 2 .w w w . e c l a c . c l / b r a s i l .
A atualizao dos trabalhos, realizada em 2001/2002, tendeu a confirmar, em linhas gerais, os diagnsticos e as previses feitas originalmente, em 1997, sobre a evoluo dos investimentos nos segmentos estudados, at mesmo no que se refere aos setores ento em fase inaugural do processo de privatizao, como o de energia eltrica Investimentos deprimidos numa transio problemtica (1997). A Segunda Parte compe-se de trs captulos que sintetizam pesquisas realizadas em diferentes momentos sobre o comportamento investidor da indstria brasileira aps a abertura comercial. Esses artigos correspondem base de conhecimento com que foi redigido o captulo relativo indstria de transformao, da Primeira Parte do livro. O Captulo 1 da Segunda Parte transcreve um trabalho realizado no final de 1991 e incio de 1992 e est centrado em entrevistas feitas com 55 grandes empresas multinacionais, com vistas a entender o processo de reestruturao das empresas no Brasil provocado pela abertura comercial. Em seu nascedouro, captou-se o profundo e at ento desconhecido ajuste produtivo e administrativo em andamento nas empresas industriais sediadas no Brasil. Os resultados preliminares foram resumidos na imprensa em 1992, tendo o texto principal sido divulgado naquele ano pela Cepal numa verso em ingls. O tema do Captulo 2 foi desenvolvido no final de 1996 e incio de 1997 e versa sobre investimentos fixos na indstria de transformao. Tem por base a pesquisa realizada em conjunto pela CNI e pela Cepal, qual responderam 730 empresas industriais, bem como cerca de 40 entrevistas com empresas e especialistas do setor. poca, foi detectada a ocorrncia de um miniciclo de modernizaes caracterizado pela generalizada reduo de custos e pelo fato de os investimentos predominantemente destinados expanso da capacidade produtiva estarem restritos a alguns segmentos da indstria. Quando da divulgao dos primeiros resultados, ainda em 1997, contrariou-se tanto a percepo daqueles que se recusavam a identificar reaes parcialmente favorveis da indstria brasileira ao quadro de dificuldades macroeconmicas e concorrenciais quanto dos que exageravam o alcance dessas reaes favorveis, porque no percebiam seu carter limitado e eminentemente defensivo. A verso integral do estudo teve circulao restrita pela Cepal em 1998, recebendo aqui uma divulgao mais ampla. O Captulo 3 volta-se evoluo mais recente da indstria, isto , a partir de 1999, j no contexto da taxa de cmbio flexvel. Sintetiza os resultados da segunda pesquisa conjunta CNI/Cepal conduzida em 2000 pelas duas entidades e divulgada em junho de 2001. O estudo analisa o comportamento dos investimentos industriais por meio de informaes prestadas por 727
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empresas nos ltimos meses de 2000 (previamente, portanto, ecloso da crise energtica). Observou-se a ocorrncia de uma ligeira oscilao dos investimentos fixos a partir de 1998, num patamar superior aos nveis deprimidos do incio dos anos 1990, e a simultnea existncia de obstculos a uma recuperao vigorosa dos investimentos em razo de uma atitude eminentemente cautelosa por parte das empresas. O conjunto de estudos sintetizados tem como peculiaridade uma certa ousadia metodolgica. Em sua maioria, foram realizados no decorrer de processos de transio institucional e comportamental radicais, em que apenas se descortinavam as novas tendncias setoriais. Embora isso tenha retirado a confortvel segurana da anlise ex-post, deu aos pesquisadores a saborosa sensao de descoberta de algo at ento desconhecido. Cabe, por ltimo, uma advertncia: embora a Primeira Parte do livro tenha sido fruto do trabalho de uma equipe de colaboradores e sejam grandes as afinidades de opinies entre os membros da equipe, a responsabilidade de cada autor se restringe ao captulo setorial especfico para o qual cada membro da equipe contribuiu com estudos setoriais, cabendo exclusivamente ao coordenador a responsabilidade pela obra como um todo. Sua coresponsabilidade em cada um dos captulos se deve fidelidade na edio dos textos elaborados pelos membros da equipe de pesquisa mencionados, tendo o coordenador acatado a reviso considerada necessria no tema de especialidade de cada um dos membros aps discusses que permitiram um consenso. No apenas as opinies, mas igualmente os eventuais erros e omisses que o livro contm nos captulos em que o membro da equipe no teve participao no lhe dizem respeito. Na pgina introdutria de cada captulo setorial, constam os nomes do autor ou autores que escreveram os trabalhos que serviram de base aos captulos, exceo daqueles de autoria exclusiva do coordenador do trabalho.
R i c a r d oB i e l s c h o w s k y
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Primeira Parte
Investimento na transio reformista: indstria, minerao, petrleo, telecomunicaes, energia eltrica, transportes e saneamento
Ricardo Bielschowsky (coordenador)
Jos Clemente de Oliveira Mrcio Wohlers Marcos Thadeu Abicalil Rafael Oliva Sebastio Soares
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CAPTULO 1
INTRODUO
1.1 Contedo
Esta Primeira Parte do livro tem por base dois conjuntos de trabalhos realizados por uma mesma equipe de pesquisadores sobre caractersticas e determinantes do investimento fixo em diferentes setores da economia depois do Plano Real. O primeiro conjunto, e o mais importante, corresponde a pesquisas concludas e divulgadas na Internet no primeiro semestre de 1998. O segundo corresponde a notas tcnicas de atualizao do primeiro, elaboradas em 2001 pela mesma equipe de pesquisadores responsveis pela primeira etapa do trabalho.1 Os estudos investigaram a lgica que preside a deciso de investir das empresas diante da evoluo macroeconmica e das reformas institucionais especialmente a abertura comercial e as privatizaes e cobrem o perodo 1990-2001, especialmente a fase que se segue ao Plano Real. Os setores examinados so aqueles que tradicionalmente tm tido a funo, no Brasil, de elevar ou reduzir a taxa global do investimento: indstria, petrleo e minerao, entre os bens transveis, e transportes, saneamento, telecomunicaes e energia eltrica na infra-estrutura. A indstria de transformao o nico entre esses setores em que j se encontrava concluda em 1995 a implantao do novo modelo, aberto e privatizado. Analisa-se, portanto, um perodo de transio para um novo modelo de comportamento dos agentes investidores no Brasil aps a estabilizao e a abertura e durante as privatizaes e os anos subseqentes a elas. Ou seja, volta-se ao que ocorreu durante o processo de transio, uma fase em que no s a deciso de investir esteve muito carregada de circunstncias transitrias, como boa parte das mudanas no marco regulatrio ainda estava sendo implantada.
1. Os dois conjuntos de relatrios setoriais so de autoria de: Jos Clemente de Oliveira (petrleo), Mrcio Wohlers e Rafael Oliva (telecomunicaes), Marcos Thadeu Abicalil (saneamento), Sebastio Soares (minerao e transportes) e Ricardo Bielschowsky (energia eltrica e indstria de transformao). Os relatrios originais foram divulgados no site da Cepal na Internet (www.eclac.cl/brasil), em junho de 1998, e sintetizados num dos captulos de R. Baumann (org.), 2000. O coordenador, Ricardo Bielschowsky, agradece a Antnio Barros de Castro, Carlos Mussi, Graciela Moguillansky e Renato Baumann pelo apoio intelectual recebido ao longo do trabalho. Agradece tambm a Srgio Nilo, Lcia Bicalho e Jos Cludio Linhares pelo apoio na realizao do estudo sobre o setor de energia eltrica.
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A organizao do livro tem uma especificidade que necessrio esclarecer de partida. Como se assinalou, o elemento central o estudo concludo em 1998 e seu complemento so as notas tcnicas de acompanhamento elaboradas em 2001. Do ponto de vista dos autores, essas notas so portadoras do interesse de discutir at que ponto se podem confirmar ou descartar as concluses a que haviam chegado no incio de 1998 sobre as tendncias setoriais. Como o leitor perceber, naquela ocasio as referidas concluses eram no apenas polmicas, mas especialmente arriscadas, porque baseadas em tendncias ento muito recentes e portanto insuficientemente confirmadas. As apreciaes complementares, redigidas em 2001 e baseadas na evoluo posterior a 1997-1998, confirmaram quase inteiramente aquelas concluses tanto nos setores em que se vislumbrava uma evoluo favorvel (telecomunicaes e petrleo) como naqueles em que se considerava que deveriam prevalecer tendncias menos favorveis (indstria, transportes e energia eltrica). As dvidas levantadas em relao ao futuro dos setores de minerao e de saneamento mostraram-se igualmente pertinentes. Nesta introduo, apresentam-se algumas consideraes metodolgicas, seguidas de uma breve contextualizao do investimento no quadro macroeconmico e de uma sntese das reformas. Em seguida, introduzem-se nmeros relevantes discusso realizada nos demais captulos e trazem-se, como novidade, sries estatsticas setoriais que do comparabilidade histrica s cifras correntes do esforo investidor no pas. As sees subseqentes resumem os estudos setoriais. Por ltimo, formula-se uma sntese dos resultados encontrados.
1.2 Nota metodolgica: o tratamento do singular contexto da transio
A abordagem setorial , provavelmente, a que d a aproximao mais frtil ao entendimento dos efeitos da estabilizao e das reformas sobre o comportamento dos investimentos.2 Em circunstncias de forte alterao nas regras do jogo, abordagens concentradas no comportamento agregado da economia no apenas se ressentem de insuficiente aplicabilidade da teoria econmica disponvel para a anlise do comportamento inversor (elaboradas para perodos de relativa normalidade), como tendem a perder-se em afirmaes exageradamente genricas e a no permitir entender a complexidade, a riqueza e a heterogeneidade de situaes entre setores e agentes. Ademais, como os
2. A abordagem setorial eliminou a necessidade de discutir a complexa e polmica questo das relaes entre investimento e poupana em nvel agregado. No objeto de discusso o conhecido problema brasileiro de insuficincia de poupana pblica agregada, nem a funo macroeconmica do agregado poupana externa, a qual, dependendo da poltica macroeconmica e da propenso a investir, pode constituir-se em mera substituio contbil de poupana interna e pouco ou nada agregar ao financiamento do investimento. Dentro da orientao seguida no trabalho, suficiente reconhecer, genericamente, a existncia de problemas de financiamento ao investimento no caso brasileiro recente, tanto nos setores privados como nos pblicos.
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sete setores includos no livro so responsveis por fatia relevante dos investimentos totais da economia, alm de serem aqueles sobre os quais costuma repousar a variao na taxa de investimento agregada, a abordagem setorial revela-se til como uma primeira aproximao para o entendimento do desempenho investidor do conjunto da economia durante a transio. O mtodo empregado na pesquisa foi tipicamente indutivo.3 Beneficiou-se, contudo, de dois instrumentos terico-metodolgicos. Um deles foi a orientao histrico-estruturalista cepalina, que oferece frtil aproximao ao exame de perodos especiais como o atual, de transio histrica entre padres de comportamento investidor: nos anos 1950 a Cepal investigava a transio da economia agrrio-exportadora industrial, e desde os 1990 o que est em pauta no mbito da reflexo conduzida pela Cepal no qual se inscreve a pesquisa aqui relatada o exame da transio de economias fechadas e fortemente estatizadas a economias abertas e com menor participao direta estatal. A outra referncia foi o enfoque keynesiano, que foi aplicado especificamente ao caso da indstria de transformao. A abordagem keynesiana foi til em duas de suas dimenses fundamentais. Primeiro, a de que o investimento depende da relao entre rentabilidade prevista, mediada pelos riscos e pelas incertezas do empreendimento (eficcia marginal do capital), e as taxas de juros, que o empresrio obrigado a pagar se necessitar de fundos de terceiros, ou a deixar de ganhar sempre que estiver aplicando seus prprios recursos. Segundo, a de que entre os fatores que determinam a rentabilidade esperada esto, alm das incertezas e dos riscos, a taxa de crescimento das vendas (o acelerador) e a rentabilidade nos anos prvios. Com algumas importantes adaptaes, necessrias para captar-se elementos transitrios tpicos a contextos decisrios que se seguem abertura e privatizao, o esquema mostrou-se apropriado para a anlise do impacto macroeconmico e das reformas sobre o desempenho inversionista na indstria de transformao, tanto em nvel do agregado industrial como em nvel dos subsetores e dos agentes. O postulado bsico keynesiano de que os investimentos
3. No foram triviais as dificuldades metodolgicas enfrentadas ao longo do trabalho de pesquisa e elaborao do livro. Primeiro, a pesquisa realizou-se em cima dos acontecimentos, eliminando a possibilidade de trabalhar-se com algum distanciamento temporal enriquecedor. Segundo, a busca do entendimento sobre o comportamento investidor nas circunstncias de estabilidade de preos e de reformas fez-se num momento em que o quadro macroeconmico e o marco regulatrio que representam o pano de fundo para a anlise desejada se encontravam imperfeitamente delineados e repletos de incertezas. Pior ainda, encontravam-se em permanente e radical transformao. No dizer de um dos pesquisadores, estvamos operando no olho do furaco. Terceiro, o trabalho localizou-se na ponte micro-meso-macroeconomia, j que se tratava de entender o comportamento dos agentes investidores (microeconmico) no contexto da nova organizao dos mercados ps-reformas (mesoeconmico) e no contexto das novas condies ps-Plano Real (macroeconmico), ou seja, situou-se num campo de pesquisa e reflexo reconhecidamente muito complexo.
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se expandem at o ponto em que sua rentabilidade esperada iguala-se taxa de juros se aplica aos trs nveis, o agregado, o setorial e o das empresas: em nvel agregado, o fenmeno um reflexo do comportamento dos diferentes setores; esses, por sua vez, refletem o comportamento das empresas que os compem. Foi possvel, por essa razo, empregar a referncia analtica tanto no exame do setor industrial, como um todo, como na desagregao subsetorial realizada, em que se buscou hierarquizar os segmentos industriais segundo o dinamismo relativo do investimento. Infelizmente, a anlise dos setores de infra-estrutura no pde encontrar na literatura terica boas referncias analticas, porque a pesquisa os flagrou em fase de transio do regime de investimento por empresas estatais (e governos) ao regime pleno ou parcial de investimento por empresas privadas. Num perodo atpico como o que aqui se examina, a deciso de investir nas empresas estatais e nas instituies de governo rene simultaneamente, por um lado, a tradicional lgica pblica, em suas diferentes combinaes das noes de rentabilidade, criao de externalidades e mecanismos de financiamento de agncias estatais, e, por outro, a regra da preparao para a privatizao. Esta ltima freqentemente privilegiou a receita fiscal, numa complexa e nem sempre favorvel relao com as oportunidades existentes para a expanso e a modernizao. A metodologia utilizada na radiografia setorial apresentada no livro foi a focalizao sobre esses distintos elementos que compem o confuso contexto de transio. A rigor, nem mesmo o exame dos determinantes dos investimentos na indstria de transformao conta com referncias tericas perfeitamente aplicveis. Nesse setor e nos de infra-estrutura, os investimentos que ocorrem depois das reformas permanecem por algum tempo carregados de elementos transitrios que tendem a dissolver-se ou perder significado a mdio e a longo prazos medida que os efeitos imediatos da abertura ou da privatizao se esvaem. So, por essa razo, fenmenos no captados pela teoria econmica relativa a determinantes da atividade inversora. Justamente um dos resultados mais interessantes da investigao, aplicvel tanto infra-estrutura como indstria, foi a concluso analtica de que o comportamento dos agentes econmicos no mdio prazo que se segue s reformas contm em forma significativa reaes favorveis ao aumento dos investimentos, que por definio so transitrias. Conseqentemente, no so contempladas nos modelos tradicionais de investimento, nos quais a influncia dos determinantes considerados so permanentes. Dependendo das preferncias tericas de cada autor, as anlises baseiam-se em alguma composio entre variveis, como o mecanismo do acelerador, a estabilidade macroeconmica, os preos relativos entre capital e trabalho, o progresso tcnico, as mudanas nas estratgias empresariais, etc., e desconsideram a ao de elementos transitrios.
Nosso argumento terico o de que o comportamento investidor durante fases de transio aguda como a que se viveu no Brasil se explica tanto pelos elementos permanentes, que perduram em todas as fases, como por elementos transitrios. Por essa razo, situaes de aparente dinamismo podem ser ilusrias. Entre os vrios elementos tpicos da transitoriedade, os mais bvios so os seguintes: a) Nos setores de bens transveis, especialmente na indstria, ocorre todo um conjunto de investimentos de natureza defensiva voltado predominantemente modernizao redutora de custos (desobstruo de gargalos, reposio de equipamentos, etc.), resultante da necessidade de sobreviver em face das importaes que se efetuam com a abertura do comrcio internacional. Esses investimentos tm grande autonomia com relao aos elementos mais permanentes do processo de investimento, ao ponto de ocorrerem mesmo em um quadro de baixo crescimento e de grandes incertezas macroeconmicas. Correspondem a um surto inversor que se mantm enquanto for possvel extrair considerveis aumentos de produtividade e qualidade por meio de um salto tecnolgico nas plantas preexistentes; ao cabo de alguns anos, essa possibilidade tende a esgotar-se, e o processo inversor de tipo redutor de custos tende a normalizar-se e oferecer menores resultados (Bielschowsky, 1997). b) A experincia latino-americana mostra que, no caso das empresas recmprivatizadas nos segmentos de infra-estrutura, ocorrem principalmente dois tipos de fenmenos transitrios no que se refere aos investimentos. Primeiro, tende a ocorrer um breve surto de investimentos modernizantes, especialmente nos casos em que as empresas vendidas tenham passado por um longo perodo de baixo investimento em razo de problemas fiscais e financeiros como no caso brasileiro dos anos 1980 e incio dos 1990. Segundo, parte dos investimentos que se realizam nas atividades recm-privatizadas vem contingenciada nos contratos de privatizao/concesso a privados, ou por meio de esquemas especiais que tm por objetivo garantir um patamar mnimo de investimentos durante o perodo de amadurecimento do novo regime regulatrio. somente quando termina essa fase que os investimentos no regime privado passam a depender das decises espontneas dos agentes (Moguillansky e Bielschowsky, 2000). Convm desde j chamar a ateno do leitor para o fato de que a desateno quanto ao fenmeno da transitoriedade costuma levar analistas a concluses apressadas quanto ao dinamismo investidor nas novas condies institucionais da economia aberta e privatizada. De fato, eventuais surtos de investimento em um ou outro setor podem ser motivados por fatores meramente transitrios e carecer de energias que os transformem em ciclos de mdio e longo prazos. A verdadeira prova da presena ou da ausncia de dinamismo
Investimento e reformas no Brasil Indstria e infra-estrutura nos anos 1990 19
a mdio e a longo prazos do novo marco regulatrio, tanto na economia em seu conjunto como em cada setor, requer a observao dos determinantes permanentes do processo de investimento.
1.3 O contexto macroeconmico desde o Plano Real e a deciso de investir
A evoluo do quadro macroeconmico brasileiro desde o incio do Real tem sido objeto de numerosas anlises que no cabe reproduzir aqui. Os dados reunidos no Quadro 1 ajudam a avaliar a relao entre essa evoluo e a do investimento fixo. A partir do Plano Real, os investimentos prosseguiram uma recuperao iniciada em 1993, mas o desempenho no perodo 1994-2000 foi modesto. Para a deciso de investir, o contexto macroeconmico combinou sinais favorveis e desfavorveis. De forma muito estilizada, pode-se sugerir que contriburam, pelo lado favorvel ao investimento: a) o xito no controle inflacionrio; b) o aumento nos salrios reais em cerca de 30%, entre julho de 1994 e fim de 1997 parcialmente desfeito a partir de ento; c) o reestabelecimento do financiamento ao consumo de bens durveis aps a estabilizao; d) o barateamento dos preos dos bens de capital at 1998. Entre os fatores que impactaram desfavoravelmente, encontram-se: a) o baixo e instvel crescimento do PIB; b) a forte apreciao da taxa de cmbio at 1998 relativamente aos anos 1980 (com efeito ambguo sobre a deciso de investir, porque, por um lado, barateia o preo dos bens de capital, mas, por outro, deprime a rentabilidade nos setores de bens transveis) e a instabilidade cambial posterior; c) o forte desequilbrio no balano de pagamentos e o aumento da dvida externa e do passivo externo; d) os efeitos perversos sobre as expectativas motivadas pelas evidncias de vulnerabilidade externa brasileira para enfrentar as crises mexicana (1994-1995), asitica (1997), russa (1998) e argentina (2000-2001) , a recesso mundial e a crise do terrorismo (2001); e) o volumoso dficit do setor pblico e o endividamento deste; f) as elevadas taxas de juros internas. Para efeito do presente documento em que se destaca a relao entre rentabilidade, riscos/incertezas e taxas de juros que norteia as decises de investir do empresariado , vale observar que, no obstante o enorme avano promovido pela estabilidade de preos, o balano entre esse conjunto de fatores favorveis e desfavorveis deu lugar a uma atitude de cautela por parte dos empresrios. Com algumas variaes, isso foi o que ocorreu ao longo de todo o perodo posterior ao Plano Real, bem antes mesmo da crise asitica. Esse resultado, sugerido pelas cifras agregadas, corroborado por nossas pesquisas. Por exemplo,
o que mostram tanto o questionrio respondido por 730 empresas industriais em 1996 como aquele respondido por 727 empresas em 2000 e tambm pelo conjunto de entrevistas realizado com executivos de empresas desse setor, nacionais e estrangeiras.
QUADRO 1
Variveis macroeconmicas selecionadas, 1990-2001
Ano
FBKF a taxa de cresc. (%)
PIBa taxa de cresc. (%)
Rendimento mdio realb (jul./1994 =100)
Inflaoc (IPC %)
Dficit pblicod (% PIB)
Dficit externoe em c.c. (% PIB)
Taxa de cmbio efetiva realf (dez./1998 =100) 97,7
Taxas de juros reais Capital de girog (%) TJLPh (%)
1990 1992 (mdias) 1993 1994 (mdias) 1995 1997 (mdias) 1998 1999 2000 2001
a b
-7,3
-1,3
99,3
994,5
0,2
0,1
10,3
5,4
103,5
1879,6
0,9
-0,2
109,7
5,9 -0,3 -7,2 4,5 1,7
3,4 0,1 0,8 4,4 1,5
124,67 128,7 121,6 120,9 116,1
14,5 1,7 8,9 6,0 7,7
4,2 7,4 3,4 1,2 1,4
-3,1 -4,2 -4,8 -4,1 -4,6
92,4 94,8 142,0 133,4 158,1
63,0 49,0 30,4 26,0
3,8 9,8 3,9 4,5 1,7
Fonte: Ipeadata IBGE/NSCN.
Fonte: Ipea/Boletim de Conjuntura IBGE/PME. O ndice correspondente ao perodo 1990-1992 foi estimado com base no rendimento mdio real calculado pelo Seade e Dieese (PED), a partir do valor de 1993-1994. Inflao acumulada no ano, calculada com base no IPCA. Fonte: IBGE. Necessidades de financiamento do setor pblico, resultado operacional. Fonte: Ipeadata BCB/F. Pbl. Transaes correntes, ltimos 12 meses. Fonte: BCB/Boletim. Taxa de cmbio efetiva real, com base no INPC e nas exportaes de manufaturados. Fonte: Ipea.
c d e f g
Mdia da taxa de juros mensal anualizada, deflacionada com base na variao do IPCA. Fonte: Ipeadata Fundap/Diesp.
h
Taxa de juros mensal acumulada no ano, deflacionada com base na variao do IPCA. Fonte: BCB.
21
1.4 Quadro-sntese do andamento das reformas at 2000
O Quadro 2 traz uma brevssima sntese das reformas, que objetiva situar o leitor com relao a seus perodos de introduo e a seu grau de avano. O setor industrial o nico que entrou na fase de estabilizao psReal com todas as principais reformas praticamente implantadas, j que no somente o ciclo bsico de abertura comercial estava sendo encerrado em 1994, como as privatizaes j haviam terminado nos dois setores em que era forte a participao estatal, o siderrgico e o petroqumico. No setor mineral, a privatizao da Companhia Vale do Rio Doce s ocorreu alguns anos depois da abertura, ou seja, em 1997. J no outro setor de bens transveis estudado, ou seja, petrleo e gs, muito embora o comrcio internacional esteja teoricamente desregulado a partir de 1998, as importaes e os preos domsticos ainda so controlados pela Agncia Nacional de Petrleo (ANP). O monoplio da empresa estatal Petrobrs foi extinto por emenda constitucional em 1995, e a lei que regulamenta a competio no setor e as operaes da empresa de 1997. O sistema de parcerias entre Petrobrs e companhias estrangeiras tem tido avanos considerveis desde os primeiros leiles para a concesso de reas de explorao em 1998. Entre os setores de infra-estrutura, o que teve reforma mais rpida foi o de telecomunicaes. O marco regulatrio foi aprovado e legislado em 1997, e a privatizao foi concluda em 1998. No setor de energia eltrica, a Lei de Concesses de Servios Pblicos, de 1995, generalizou a possibilidade de formao de parcerias entre setor pblico e privado a partir daquele ano; mas o desenho do marco regulatrio que condicionaria o funcionamento futuro do setor s ficou pronto em 1997, e a reforma vem sendo lentamente instituda por meio de decretos-leis presidenciais. Foi dada a partida na privatizao em 1995, e da a 1998 o segmento de distribuio estava integralmente privatizado, com a exceo principal das companhias estaduais de Minas Gerais e Paran (Cemig e Copel). A privatizao do segmento de gerao foi iniciada em 1998, mas prosseguiu de forma lenta, vindo a ocorrer efetiva interrupo na privatizao de empresas federais a partir de 2001. A aprovao da referida Lei de Concesses de 1995 cobriu o setor privado de garantias para investimentos privados nos setores de servios pblicos em geral e introduziu, dessa maneira, o ambiente institucional mnimo necessrio para a participao do setor privado em transportes e em saneamento bsico. No caso dos transportes, ocorreram a quase integral privatizao das ferrovias em 1997 e a lenta e gradual concesso a privados para atuao nos servios porturios e em rodovias.
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QUADRO 2
Evoluo das principais reformas at 2001
ABERTURA COMERCIAL SETOR DATAS BSICAS INDSTRIA DE TRANSFORMAO MINERAO 1989 1994 1989 1994 GRAU DE AVANO Concluda
REFORMA DO MARCO REGULATRIO E PRIVATIZAO DATAS BSICAS 1991 1992 1997 GRAU DE AVANO
Concluda
Concluda Abertura externa apenas terica em virtude da forma de organizao do setor.
Concluda
PETRLEO
1997 2000
1995 2000
Fim do monoplio estatal em 1997, incio de implementao de parcerias a partir de 1998.
TELECOMUNICAES
1997 1998
Reforma praticamente concluda em 1998, concesso posterior de empresas-espelho, formadoras dos duoplios regionais . Lei de concesses aprovada em 1995, parcerias entre estatais e setor privado iniciadas em 19941995, privatizao de distribuio em grande parte concluda em 1998, privatizao de empresas geradoras em curso a partir de 1998 (indeciso quanto privatizao de geradoras federais e algumas estaduais), dvidas sobre a transio tarifria para livremercado esperada para 2002-2006. Lei de concesses aprovada em 1995, privatizao de ferrovias praticamente concluda em 1997, concesso a privados em rodovias e portos em lento andamento. Lei de concesses aprovada em 1995, escassa privatizao at 2001.
ENERGIA ELTRICA
1993 2006
TRANSPORTES
1995/-
SANEAMENTO
1995/-
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CAPTULO 2
INVESTIMENTO: OS NMEROS RELEVANTES
Este captulo apresenta um quadro de referncia numrico sobre investimento fixo. O Quadro 3 mostra como evoluiu a formao bruta de capital fixo entre 1971 e 2000 de acordo com distintos perodos por que passou o processo de investimento no pas. Tal como no restante do captulo, os dados so apresentados a preos constantes de 1980.1
QUADRO 3
Brasil: taxas anuais de crescimento do PIB e da Formao Bruta de Capital Fixo (FBKF) e coeficiente de investimento (FBKF/PIB) mdias de perodos
( ap r e o sc o n s t a n t e sd e1 9 8 0 )
1971- 1981- 1984- 1990- 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1980 1983 1989 1992 Taxas anuais de crescimento do PIB (%) Taxas anuais de crescimento da FBKF (%) FBKF/PIB (%)
8,4
-2,8
4,6
-1,7
4,1
5,8
4,1
3,0
3,3
0,2
0,8
4,5
1,7
9,3
-12,6
4,2
-7,3
7,2
12,2
13,6
2,1
11,7
-2,0
-7,2
1,3
6,2
23,5
19,6
17,2
14,9
14,4
15,2
16,7
16,5
18,1
17,7
16,3
15,8
16,5
Fonte: elaborao com base no IBGE.
Comparando-se a expanso do PIB com a dos investimentos, verifica-se a ocorrncia de uma variao ligeiramente procclica durante o perodo de acelerado crescimento do PIB nos anos 70 e acentuadamente procclica nos dois perodos de recesso, 1981-1993 e 1990-1992. Como resultado, a taxa de investimento mdia (como proporo do PIB) do perodo 1990-1992 foi 8,6 pontos percentuais inferior dcada de 1970. No trinio 1993-1995, de
1. O procedimento do clculo a preos constantes deve-se ao enfoque do trabalho, prioritariamente voltado ao entendimento dos determinantes da evoluo da taxa e da composio dos investimentos na economia brasileira, em particular preocupao de entender os motivos da baixa adio de capacidade adicional de oferta de bens e servios nos anos 1990. Adverte-se que subsistem os problemas de sempre quando se usam estatsticas de investimento a preos constantes, especialmente no Brasil, dado que no h sries de preos de bens de capital por setor de uso e, mesmo que houvesse, no solucionaria o problema de medio em setores com intenso progresso tcnico, como o de telecomunicaes.
25
recuperao econmica, o investimento cresceu bem mais rapidamente que o PIB, verificando-se uma reaproximao da taxa de investimento aos nveis observados nos anos 1980 de cerca de 18% do PIB, alcanada em 1997. Esse foi um ano de forte e efmera recuperao, aps o freio ocorrido em 1996, sob o efeito defasado da crise mexicana e de suas repercusses sobre a economia nacional. Da por diante, a taxa de investimento reduzir-se-ia progressivamente, afetada pelas incertezas da economia brasileira no contexto de suas vulnerabilidades macroeconmicas. As promessas de recuperao dadas pela reativao da atividade econmica em 2000 s foram muito timidamente cumpridas em 2001, um ano em que as intenes de investimento parecem ter sido travadas pela evoluo desfavorvel dos acontecimentos em nveis nacional, regional e mundial (crise energtica, crise argentina, recesso norte-americana e episdios terroristas). O Quadro 3 mostra uma primeira desagregao setorial. Observa-se que em todos os grandes grupos de setores houve queda dos investimentos como proporo do PIB nos anos 1980. A exceo foi a construo residencial, em que a queda muito menos pronunciada. Na primeira metade dos anos 1990, a queda acentuou-se. Observa-se que, nesse perodo, o investimento em infra-estrutura e nos principais bens tradeables alcanava pouco mais de 40% dos nveis registrados nos anos 1970, como proporo do PIB (queda de 13,6% a 5,3% do PIB). Essa queda de 8,3 pontos percentuais do PIB nos investimentos em infra-estrutura, petrleo, minerao e indstria, entre os anos 1980 e 1990-1994, corresponde quase totalidade da reduo de 8,6 pontos percentuais do PIB, registrada na economia como um todo entre os dois perodos (de 23,5% a 14,9%). Em conseqncia, os setores de infra-estrutura e indstria/minerao/petrleo reduziram sua participao de 58% para 36% do total da formao bruta de capital fixo. Isso se deveu tanto ao comportamento dos investimentos em infra-estrutura (energia eltrica/telecomunicaes/transportes/saneamento) como ao dos segmentos de bens tradeables, ou seja, indstria, minerao e petrleo (agricultura, turismo e demais produtores desse tipo de bens esto includos em outros). Em boa medida, a recuperao na taxa agregada de investimentos no pas tem dependido do comportamento desses dois conjuntos de segmentos, justamente aqueles analisados no presente texto. A recuperao a partir de 1995 ficou principalmente por conta de dois segmentos, ou seja, a indstria de transformao e as telecomunicaes. As indicaes disponveis so de que os investimentos comandados pelo setor pblico teriam permanecido deprimidos em 1995-1996, teriam tido uma efmera recuperao em 1997 e uma suave retrao a partir da, com exceo das empresas de telecomunicaes (privatizadas em 1998) e da Petrobrs, que logrou ampli-los consideravelmente de 1998 em diante.
Quando se considera que o perodo recente foi de forte apreciao na taxa de cmbio, as cifras so primeira vista surpreendentes, j que seria de se esperar que a indstria ficasse deprimida e que os setores de infra-estrutura investissem em forma desproporcional. A explicao reside no fato de que os investimentos em infra-estrutura ainda eram pblicos ou estavam em transio para o setor privado e portanto se moveram por consideraes outras que no as de preos relativos essencialmente por controles fiscais e financeiros. J os investimentos em indstria corresponderam a uma normalizao a partir de um patamar irrisrio (em 1990-1994), provavelmente inferior ao nvel de reposio, e encontraram, ademais, e como se comentar adiante, estmulos transitrios que determinaram uma reao favorvel muito particular por parte dos agentes econmicos. O Quadro 4 desagrega um pouco mais as informaes, abrindo o conjunto infra-estrutura em quatro segmentos. Observa-se que, em todos os segmentos, a retrao foi acentuada nos anos 1980 e mais ainda no perodo 1990-1995, quando atingiram nveis que raramente ultrapassaram a metade dos que se realizaram nos anos 1970. Em 1996-1998, h uma recuperao nos quatro setores, seguida de nova retrao, exceo das telecomunicaes, cujo impulso inversor se manteve elevado. O segmento das telecomunicaes , tambm, o nico dos quatro que apresenta taxas recentes de investimento elevadas relativamente ao auge inversor dos anos 1970. Nos demais, as taxas permaneceram em nveis muito inferiores, especialmente nos casos de energia eltrica e transportes.2 A sensao deixada pelas cifras apresentadas nas pginas precedentes no animadora, porque, com exceo das telecomunicaes, os setores estudados esto investindo sempre muito menos do que nos anos 1970, e, em sua maioria, menos tambm do que na dcada de 1980, como proporo do PIB. H, no entanto, um aspecto que pode atenuar o desnimo com as cifras, ou seja, o fato de que, ao que tudo indica, alguns dos segmentos estudados telecomunicaes, energia eltrica, indstria de transformao e petrleo, pelo menos parecem ter passado, recentemente, por uma fase de altos rendimentos de capital, produto de variadas circunstncias quase sempre especficas a cada segmento.3
2. O Captulo 2 da Segunda Parte do livro mostra a evoluo dos investimentos nos principais segmentos da indstria de transformao. Contrastando-se as taxas observadas no trinio 1995-1997 com as que ocorreram na dcada de 1980, observa-se que, exceo de metalurgia/siderurgia, os segmentos que apresentam comportamento relativamente favorvel so os de bens de consumo. J o conjunto que apresenta comparao desfavorvel com os anos 1980 rene os segmentos de bens intermedirios e bens de capital, ou seja, quase toda a extensa retaguarda da cadeia produtiva industrial brasileira. 3. O comentrio no ignora a tendncia queda nos preos dos bens de capital, porque os nmeros j o incluem na medida em que os clculos so feitos a preos constantes de 1980.
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QUADRO 4
Brasil: Formao Bruta de Capital Fixo, total e setores selecionados (em % do PIB)
a ( ap r e o sc o n s t a n t e sd e1 9 8 0 )
19711980 Indstria de transformao Indstria extrativa mineral Petrleo Infra-estrutura (energia eltrica, telecomunicaes, transportes, saneamento) Governos (exceto infra-estrutura de transportes)c Construo residencial Outrose To t a l 6,85 0,25 0,95 5,42
19811989 4,20 0,24 0,88 3,62
19901994 2,61 0,12 0,39 2,16
1995 1996 2,65 0,15 0,35 1,79
1997 1998 3,07 0,14 0,36 2,77
1999 2,95 0,12 0,45 2,70
2000 3,25b
n . d .
0,51 2,58
3,00 4,95 2,08 2 3 ,5
1,43 4,71 2,92 1 8 ,0
1,86d 4,03 3,73 1 4 ,9
1,65d 3,99 6,42 1 7 ,0
1,68d 4,24 4,14 1 6 ,4
1,10d 3,97 4,81 1 6 ,1
1,21d 3,60 5,23 1 6 ,5
F o n t e :e l a b o r a op r p r i ac o mb a s en oI B G En oq u es er e f e r eat o t a leg o v e r n o s ;n aP e t r o b r sn oq u es er e f e r eap e t r l e o . R. Fonseca e T. Mendes (2001) com base no PIA/IBGE no que se refere a minerao e indstria de transformao (ano 2000 c a l c u l a d oc o mb a s ee md a d o sd eR e z e n d e ,M F / I p e a ,D i s e c ) ;n oQ u a d r o5n oq u es er e f e r eai n f r a e s t r u t u r a .A .H o f m a n( b a n c o de dados Hofman/Cepal) no que se refere a construo residencial.
a
Taxas de cada setor deflacionadas segundo a razo entre o deflator implcito da Formao Bruta de Capital Fixo da economia como um todo e o deflator implcito do PIB.
b O coeficiente do ano 2000 corresponde ao coeficiente de 1999 alterado com base na estimativa de expanso do invest i m e n t oi n d u s t r i a lf e i t ap o rM .F .R e z e n d e( I p e a / D i s e c ,2 0 0 1 ) ,q u ec a l c u l ae s s ae x p a n s oc o mb a s en oc o n s u m oa p a r e n t ed e b e n sd ec a p i t a l ,e x c l u s i v ec o n s t r u oc i v i l . c Investimentos do governo federal e de governos estaduais e municipais em administrao pblica, escolas, hospitais, armamentos, saneamento, etc.; investimentos de trs nveis de governo em transportes esto includos em infrae s t r u t u r a . d
Hiptese de que a razo entre investimentos de governos em infra-estrutura de transporte e investimento pblico total em infra-estrutura de transporte, em 1994-2000, foi idntica mdia de 1990-1993. C a l c u l a d op o rr e s d u o .I n c l u ie x t r a t i v am i n e r a le m2 0 0 0 .
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QUADRO 5
Brasil: Formao Bruta de Capital Fixo em setores de infra-estrutura (em % do PIB)
19701980 Energia eltricaa Telecomunicaesb Transportesc Saneamentod To t a l 2,13 0,80 2,03 0,46e 5 ,4 2
19811989 1,47 0,43 1,48 0,24f 3 ,6 2
1990- 19931995 1996 1997 1992 1994 1,01 0,45 0,83 0,10 2 ,3 9 0,69 0,55 0,54 0,03 1 ,8 1 0,47 0,53 0,42 0,10 1 ,5 2 0,57 0,79 0,53 0,16 2 ,0 5 0,69 0,78 0,61 0,28 2 ,3 6
1998 0,89 1,18 0,75 0,35 3 ,1 7
1999 2000 0,77 1,17 0,56 0,20 2 ,7 0 0,67 1,07 0,63 0,21 2 ,5 8
Fonte: elaborao prpria com base no IBGE e nas fontes citadas abaixo; taxas de cada setor deflacionadas a preos de 1980, utilizando-se o deflator implcito da Formao Bruta de Capital Fixo da economia como um todo.
a b
Energia eltrica fontes: Eletrobrs e base de dados de Pinhel/Coppe.
Telecomunicaes fontes: Ministrio das Comunicaes e, relativamente a 1998-2000, Wohlers e Oliva (2001), com base em balanos de empresas;
T r a n s p o r t e sf o n t e s :e m1 9 7 0 1 9 7 9 ,C h a m iB a t i s t a( 1 9 9 2 ) ,d a d o ss o b r ei n v e s t i m e n t o sd ee m p r e s a sf e d e r a i sd et r a n s p o r t e s entre 1980 e 1984, Ceeg/Ibre/FGV; demais dados sobre transportes entre 1980 e 1993 no IBGE (governo e empresas), dados s o b r et r a n s p o r t e se m1 9 9 4 2 0 0 0e x t r a p o l a d o sap a r t i rd ee s t a t s t i c a sd oG e i p o t / M Ts o b r ei n v e s t i m e n t od og o v e r n of e d e r a l e das empresas estatais federais, acrescidos a partir de 1997 de estimativa sobre investimentos nas empresas privadas (nessas empresas, soma de investimentos espontneos e de obrigaes contratuais, na hiptese de que as ltimas tm d i s t r i b u i oe q u i t a t i v aa ol o n g od o sa n o sd ac o n c e s s o ) .
d Saneamento fontes: Abicalil (1998) com base em PMSS/Sepurb e, relativamente a 1995-2000, estimativa de Abicalil (2001) com base em SNIS/Sepurb. e f
Mdia de 1975 a 1980. Mdia de 1983 a 1985.
As causas para o fenmeno podem estar envolvendo, centralmente, trs fatores: progresso tcnico nos bens de capital (caso tpico de telecomunicaes), maior eficincia na execuo dos projetos e o fato de os anos 1970 e parte dos anos 1980 corresponderem a um perodo de sobrecarga de investimentos, em que se concentraram no tempo parte importante da formao de capital social bsico da economia, aliviando o futuro e permitindo a queda de investimentos da para a frente, como proporo do PIB. Isso significaria que, pelo menos at recentemente, o investimento em indstria e em infra-estrutura teria colhido frutos de esforos anteriores, numa fase de rendimentos crescentes. Se isso for correto, ento o que se sinaliza a possibilidade de a relao produtocapital incremental brasileira nos ltimos anos ter sido superior que se observou no passado. Ou seja, teria sido suficiente uma elevao apenas razovel no esforo de poupana/investimento, relativamente, por exemplo, ao perodo 1990-1995, para conseguir-se avanos na supresso de pontos de estrangulamento, na melhoria da competitividade
sistmica e na gerao de divisas estrangeiras. Cabe assinalar que o fato de ter-se investido pouco nos ltimos anos tambm significa que, em caso de estar correta a hiptese de rendimentos crescentes, o pas teria desperdiado a oportunidade de crescer com a comodidade de realizar um esforo incremental de investimento e poupana relativamente pequeno. Antes de prosseguir, cabe uma observao sobre a relao entre Investimento Estrangeiro Direto (IED) e a formao bruta de capital fixo por parte do capital estrangeiro. Como se sabe, e conforme se observa pelo Quadro 8, houve nos ltimos anos um verdadeiro surto de IED, a ponto de se recuperar a participao brasileira no IED mundial e elevar a nveis sem precedentes o valor do IED como proporo dos valores do PIB e da formao bruta de capital fixo. No entanto, h de se tomar cuidado com a interpretao dessas cifras. Os valores de IED so relativos a fluxos financeiros, e sua relao exata com o investimento fixo que uma varivel econmica no financeira desconhecida. Sabe-se que boa parte da entrada recente dirige-se a mudanas patrimoniais estima-se que em 1997 cerca de 50% se referia a privatizaes e take-overs, mas se desconhece qual parcela do restante teria sido atrada ao pas para investimentos fixos. Trata-se de uma situao atpica, resultante de oportunidades especiais conferidas pelas reformas econmicas, de modo que o volume de ingresso dever reduzir-se substancialmente. O fato de estar crescendo a participao de capital estrangeiro no estoque de capital acumulado no pas significa que muito provavelmente a responsabilidade desse capital na expanso dos investimentos no futuro ter de ser superior ao passado, mas diz pouco com relao aos investimentos fixos recentes.
30
QUADRO 6
Investimento Estrangeiro Direto (IED) no Brasil, indicadores selecionados (1976-1998)a
( ap r e o sc o r r e n t e s )
Ano 1976-1985 1986-1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
IED no Brasil como % do IED mundial 5,3 1,1 1,7 2,7 3,9 4,1 2,9 2,6
IED/PIB (%) 0,7b 0,2 0,8 1,4 2,3 3,6 5,9 5,7
IED/FBKF (%) 3,3b 1,1 3,8 7,0 11,7 18,4 31,3 30,6
Fonte: elaborao prpria com base e m Unctad (WIR, vrios nmeros), Sobeet/Carta no 4/1997, Banco Central do Brasil e Giambiagi and Reis (FGV, Conjuntura econmica, dezembro de 1997).
a
V a l o r e sd eI E Di n c l u e mr e i n v e s t i m e n t oee x c l u e mp o r t f l i o ;h i p t e s ed ei n v e s t i m e n t od ep o r t f l i oi g u a laz e r oe n t r e1 9 7 6 e 1996, em virtude da inexistncia de informao. 1978-1985.
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CAPTULO 3
INDSTRIA: INVESTIMENTO CAUTELOSO, EM TRS MOVIMENTOS
3.1 Introduo
possvel distinguir trs momentos no comportamento do investimento fixo na indstria de transformao brasileira entre o incio dos anos 1990 e o incio dos anos 2000. No primeiro, a atividade se contraiu aos nveis mais reduzidos desde pelo menos os anos 1970. No segundo, a atividade inversora industrial exibiu gradual recuperao com relao acentuada retrao em 1991-1994, elevando-se do patamar de cerca de 2,5% desse quadrinio at atingir a taxa de 3,1% do PIB em 1997-1998. O terceiro corresponde a uma oscilao em torno de um novo patamar, de cerca de 3% do PIB at 2000 (provavelmente mantida em 2001, segundo estimativas preliminares).
QUADRO 7
Investimento na indstria de transformao (1971-2000)
( %d oP I B ,ap r e o sc o n s t a n t e sd e1 9 8 0 )
19711980 Indstria de transformao

Fonte: Ver Quadro 4.
19811990 4,13
1991 1994 2,46
19951996 2,65
19971998 3,07
1999
2000
6,85
2,95
3,25
A noo conceitual bsica que permeia a anlise apresentada neste captulo a de que a trajetria dos investimentos e os seus determinantes podem ser identificados por meio do estudo do mix de investimentos fixos de que se compe a carteira de projetos das empresas em cada momento que caracterizam, por suposto, a estratgia e a conduta das empresas industriais.1
1. Entendemos que as empresas se movem pelas mais variadas estratgias e condutas de mdio e longo prazos, que refletem d e c i s e sc o r r e s p o n d e n t e sa oe q u i l b r i od e s e j a d oe n t r e ,p o ru ml a d o , op r i n c p i od em a x i m i z a od el u c r o se ap e r c e p od er i s c o s e incertezas e, por outro, as taxas de juros. Estratgias e condutas diferenciadas entre as empresas so o resultado das mais v a r i a d a sc o m b i n a e se n t r eo se f e i t o sd et r sc o n j u n t o sd ef a t o r e ss o b r eop r o c e s s od e c i s r i od ec a d ae m p r e s a :a )c a r a c t e r s t i c a s m i c r o e c o n m i c a s d ec a d ae m p r e s a ,c o m os u at r a j e t r i ap a s s a d a ,s u a c u l t u r ac o r p o r a t i v a ,s u as i t u a of i n a n c e i r a ,s e ut a m a n h o , etc.; b) entorno mesoeconmico em que se move a empresa, ou seja, caractersticas da organizao do mercado em que atua (padro de concorrncia, regulao, grau de exigncia dos consumidores, velocidade do progresso tcnico, etc.) e comportamento desse mercado (dinamismo nacional e internacional); c) entorno macroeconmico no qual se move a empresa (variao do PIB, taxas d ej u r o s ,t a x ad ec m b i o ,i n c e r t e z a sq u a n t oa of u t u r o ,s i t u a od oc o m r c i om u n d i a l ,e t c .) .
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Nosso argumento principal o de que as empresas fazem combinaes entre trs tipos de investimentos fixos, que se distinguem entre si por sua motivao estratgica: 1) investimentos destinados elevao da eficincia operacional; 2) investimentos destinados satisfao/diversificao da clientela (diversificao e/ou inovao em produtos); 3) investimentos destinados expanso da capacidade produtiva.2 A anlise da evoluo dos investimentos aqui apresentada sintetiza quatro relatrios de pesquisa sobre a reao dos empresrios da indstria de transformao s reformas e ao contexto macroeconmico. Os dois primeiros foram realizados entre 1991 e 1993, o terceiro em 1996-1997 e o ltimo em 2000-2001.3 Trs entre esses relatrios esto apresentados na Segunda Parte do presente livro, na forma original com que foram publicados, em 1992, 1997 e 2001. As duas primeiras pesquisas flagraram a reestruturao industrial brasileira na partida do processo de abertura e envolveram sobretudo a questo da reestruturao defensiva de grandes empresas, num contexto em que os investimentos fixos foram mantidos a nveis mnimos. No estudo realizado em 1996-1997, identificamos que estava em curso um miniciclo de modernizaes. A expresso denota ampla prevalncia de investimentos voltados reposio de equipamentos e reduo de custos sobre os investimentos voltados aos objetivos expanso e renovao de produtos, bem como ceticismo quanto continuidade do ciclo expansivo que ento se vivia. A caracterizao das tendncias posteriores a 1998 por meio de uma nica expresso mais difcil, mesmo porque seus principais contornos ainda esto por ser melhor estudados. Trata-se, ao que tudo indica, de um perodo em que o investimento em reposio se normaliza em patamares compatveis com a presso concorrencial de economia aberta e incorpora
2. Os investimentos em expanso dizem respeito a investimentos fixos (compras de mquinas e equipamentos, dispndios em c o n s t r u oc i v i l ,e t c . )d e s t i n a d o saa u m e n t a rov o l u m ed eo p e r a e sd ae m p r e s a .D i f e r e n c i a m s ed o si n v e s t i m e n t o s f i x o s c l a s s i f i c a d o s n o sd o i so u t r o s t i p o s o us e j a ,d i f e r e n c i a m s et a n t od o si n v e s t i m e n t o sf i x o se m m o d e r n i z a o ,c o m os oo sc a s o sd er e p o s i o de equipamentos, laboratrios de controle de qualidade, automao administrativa (tipo 1), como dos investimentos fixos destinados a lanamento de novos produtos e a diversificao de mercados, como so os casos de ferramental para novos produtos e de bens de capital para atividades de P&D (tipo 2). Vale observar que h segmentos em que os investimentos em modernizao so portadores de forte expanso, mas, na maior parte dos segmentos produtivos da indstria brasileira, a expanso deciso muito mais cara e de prazo muito mais longo de maturao que a simples modernizao (bens intermedirios, bens de capital, alimentos e bebidas, automobilstica, eletrodomsticos, eletrnica de consumo, etc . ). E, mesmo nos segmentos em que modernizar e expandir so quase a mesma coisa, muito provvel que a maior parte das decises de investir no perodo recente esteja sendo guiada pela necessidade de adequar equipamentos sofisticao da demanda (flexibilidade, velocidade de entrega, just-in-time , etc. ) e presso por reduo de custos, e muito menos pelas perspectivas de expanso. 3 .O sd o i sp r i m e i r o se s t or e u n i d o se mp u b l i c a od aC e p a l( 1 9 9 4 ) .O sd o i s l t i m o ss or e s u l t a d od ep e s q u i s a sr e a l i z a d a se mc o n j u n t o pela CNI e a Cepal (1997 e 2001).
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um novo elemento defensivo, isto , a renovao de produtos na linha do que foi antecipado por Castro (2001). Em comum com o perodo imediatamente anterior se identifica clara cautela empresarial no que se refere deciso de investir em expanso de capacidade.
3.2 O imediato ps-liberalizao: investimentos mnimos e reorganizao produtiva e administrativa
Como se sabe, a indstria brasileira passou por um processo de radical liberalizao durante a primeira metade dos anos 1990. Dentre as novas regras do jogo introduzidas para a eliminao da interveno do Estado no setor, a mais impactante foi, evidentemente, a abertura comercial. As outras iniciativas relevantes foram as privatizaes (petroqumica e siderurgia), a eliminao de restries propriedade industrial (patentes, remessas por conceito de royalties, etc.), a introduo de novas regras de liberalizao do investimento estrangeiro e a eliminao de controles de preo e da maioria dos subsdios e incentivos fiscais concedidos no passado pelo governo federal. Sobraram, como elemento de proteo importante, tarifas alfandegrias elevadas para alguns segmentos (automotriz e de produtos eletrnicos, principalmente). Nos primeiros anos da abertura, as empresas tiveram duas reaes bsicas: reduziram a um mnimo a atividade investidora (Quadro 7) e realizaram uma forte e rpida reestruturao produtiva e administrativa. A reestruturao iniciou-se de forma mais ou menos simultnea j a partir do segundo semestre de 1990, sob a presso simultnea da crise econmica e da abertura comercial. Consistiu em dois grupos bsicos de mudanas: primeiro, as empresas passaram a concentrar suas atividades naquilo em que se mostravam mais eficientes e lucrativas, e, segundo, passaram a adotar novos procedimentos tcnico-organizacionais. A focalizao nas atividades mais eficientes reuniu trs processos complementares: desverticalizao, especializao e terceirizao. poca, o somatrio desses processos, especialmente dos dois primeiros, ganhou o ttulo genrico de down-sizing, com o qual se caracterizava o abandono de partes de plantas produtivas e s vezes de plantas inteiras. A desverticalizao, ou seja, a reduo da integrao vertical (maiores compras de insumos e menor agregao interna de valor) conduziu tanto a mais compras no mercado interno como a mais importaes. Como era de se esperar, os setores de maior intensidade tecnolgica foram aqueles em que o impacto negativo da desverticalizao sobre a produo nacional se tornou mais acentuado.
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A especializao, isto , a reduo do leque de produtos vendidos pela empresa, tambm teve efeitos tanto sobre a produo nacional como sobre as importaes. Envolveu o abandono de linhas de produo ou de plantas inteiras nos casos em que as empresas no podiam competir com outras empresas localizadas no pas, como nos casos em que nenhuma produo domstica se mostrava competitiva. O terceiro processo, que diz respeito concentrao nas atividades mais eficientes, foi a terceirizao, isto , a aquisio por outras empresas de uma srie de servios que antes eram efetuados por funcionrios contratados pelas empresas industriais, como transporte, alimentao, segurana, manuteno e limpeza. A inovao difundiu-se com muita velocidade e teve por rationale a reduo dos custos a includo, freqentemente, o no pagamento por parte das prestadoras de servios dos benefcios sociais a seus trabalhadores. As mudanas gerenciais foram o segundo campo de inovaes com as quais as empresas reagiram ao novo contexto concorrencial. Elas fizeram ampla reviso de prticas longamente estabelecidas, tanto no que se refere s operaes produtivas como s atividades administrativas. As duas pesquisas realizadas poca deram conta de progressos substanciais em uma srie de determinantes bsicos da competitividade em nvel da produo e da administrao. Mediante a introduo de tcnicas modernas de gesto (just-in-time, ISO 9000, TCQ, etc.), as empresas alcanaram considervel racionalizao dos custos com a eliminao de gargalos, um uso mais eficiente de insumos e uma conseqente reduo dos desperdcios, bem como com progressos importantes em termos de controle de qualidade. O esforo consistiu em um maior refinamento tecnolgico em nvel da fabricao, consubstanciado em um melhor ajuste das especificaes tcnicas, uma melhor utilizao de consultores e uma mudana radical de atitude perante os fornecedores. Igualmente importante, a produo passou a concentrar-se na satisfao direta do cliente com a maior durabilidade do produto, os menores prazos de entrega e a elaborao e introduo de novos produtos. No plano da gesto administrativa, tambm foram registradas mudanas importantes, entre as quais uma forte reduo no nmero de estratos hierrquicos. Esse primeiro ciclo de ajustes em busca de sobrevivncia no novo contexto concorrencial foi suficientemente vigoroso para dar claras indicaes, pesquisa que ento se realizava, de que j estavam em curso as quatro tendncias que iriam caracterizar a histria posterior do setor: forte aumento da produtividade, grande reduo do emprego, acentuada ampliao das importaes e enfraquecimento do setor de bens de capital e demais segmentos intensivos em tecnologia. Conforme se verificou plenamente nos dez anos subseqentes,
estavam corretas as suspeitas levantadas no relatrio divulgado em 1992: H sinais de que as ambies brasileiras de forte produo domstica no setor de informtica/microeletrnica e nos setores biotecnolgicos de maior complexidade (frmacos, etc.) esto sendo correntemente ameaados (p. 29).
3.3 Reduo de custos e cautela: o miniciclo de modernizaes, 1995-1997
A pesquisa realizada sobre o comportamento investidor no novssimo contexto de estabilizao que se seguiu implantao do Real conduziu a dois conjuntos de resultados centrais alm da constatao de forte recuperao inversora. Primeiro, como salientado, observou-se, no nvel da indstria como um todo, um miniciclo de modernizaes. Ainda que os segmentos mais dinmicos tenham estendido o investimento alm da modernizao, o movimento mais importante e generalizado foi o de modernizao. De fato, as 730 grandes empresas que responderam ao questionrio e s 40 entrevistas realizadas no deixaram margem a dvidas: a onda inversora no perodo esteve destinada centralmente reposio de equipamentos, desobstruo de gargalos e eliminao de desperdcios ou seja, modernizao redutora de custos. Tanto os investimentos em expanso foram bem menos importantes, restringindo-se principalmente aos setores de bens de consumo, como os investimentos em renovao de produtos foram relativamente exguos. O argumento analtico o de que o investimento fixo em eficincia operacional foi intenso, porque se caracteriza por um alto rendimento, porquanto eleva a eficincia de todo o estoque de capital preexistente. O argumento resolve um enigma, qual seja, o de que, em circunstncias de baixa rentabilidade (associada taxa de cmbio valorizada), elevadas incertezas (ainda que muito inferiores ao perodo megainflacionrio) e juros altos, a indstria haja elevado substancialmente a taxa de investimento, pelo menos em relao aos nveis prvios ao Plano Real. Durante o miniciclo, a eficincia marginal do capital foi alta, superior mesmo ao alto custo de oportunidade do capital, que so as taxas de juros astronmicas pagas pelos ttulos pblicos (mdia de 20% ao ano no trinio 1995-1997, em termos reais). O alto rendimento explica-se por trs motivos: a obsolescncia relativa do parque produtivo previamente instalado; o fato de a modernizao se fazer sobre um parque produtivo que acabava de passar por intensa racionalizao; a queda acentuada nos preos dos equipamentos em virtude da abertura e da valorizao cambial. A suspeita antecipada pelo autor do presente texto, no incio de 1997, foi a de que o miniciclo de modernizao tenderia a no se converter numa etapa inaugural de um ciclo de investimento de longo prazo, o qual
necessariamente requer investimentos em expanso de capacidade. Isso deverse-ia essencialmente cautela empresarial quanto a restries na balana de pagamentos, que introduzia grande incerteza macroeconmica e desestimulava investimentos em expanso. O miniciclo teria correspondido a uma etapa relativamente fcil de recuperao de investimentos ps-reformas e estabilizao de preos, caracterizada pelos altos rendimentos do investimento em modernizao. A etapa difcil que na realidade no ocorreu at o ano 2002 seria aquela caracterizada por investimentos contnuos em expanso e em novos produtos. Seria difcil porque, enquanto o clculo empresarial nos investimentos em modernizao teve por objetivo a viabilizao do estoque de capital j enraizado acossado pela competio internacional , o clculo dos novos empreendimentos inclui os temores gerados pelas incertezas quanto ao futuro, tornando a deciso muito mais complexa e cautelosa.4 O material emprico utilizado para avaliar o comportamento dos investimentos em seu conjunto indicou tambm que a referncia fundamental o crescimento do mercado interno. Houve inteno de aumentar o coeficiente exportado, mas o investimento teve como orientao fundamental o mercado domstico tal como no passado. Como o crescimento do mercado interno esteve essencialmente travado pelas restries na balana de pagamento e por seus efeitos sobre a taxa de juros , pode-se dizer que se estabeleceu um crculo vicioso: as exportaes no cresceram porque o mercado interno no favorecia novos investimentos, viabilizadores de novas exportaes, e o mercado interno no podia crescer em razo das limitaes que a falta de expanso das exportaes impunha. Segundo, o trabalho hierarquizou o grau de dinamismo relativo entre os distintos setores da indstria durante o perodo 1995-1997 e explicou o que determinava essa hierarquia. A anlise dos determinantes dos investimentos concentrou-se nos impactos da evoluo macroeconmica e da organizao industrial ps-abertura sobre a rentabilidade, o crescimento e os investimentos das empresas dos distintos setores. Buscaram-se os determinantes, por um lado, no crescimento da produo e na rentabilidade do capital e, por outro, na relao entre a trilogia investimento/crescimento/rentabilidade e as condies em que a organizao microeconmica de cada setor enfrentou a concorrncia internacional.
4. Diga-se de passagem, a idia de distino de etapas tambm poderia ser aplicada ao comportamento tecnolgico das empresas. O forte aumento de produtividade entre 1991 e 1997, resultante principalmente de racionalizao (1991-1994) e reposio de e q u i p a m e n t o s( 1 9 9 4 1 9 9 7 ) ,t e r i as i d oae t a p a f c i l ,f o r a d ap e l an e c e s s i d a d ed es o b r e v i v n c i ad a se m p r e s a sn om e r c a d oa b e r t o . Ae t a p a d i f c i l c o r r e s p o n d e r i aa oa u m e n t od ep r o d u t i v i d a d eec o m p e t i t i v i d a d ep e l ai n t r o d u od ei n o v a e sd ef o r m ap e r m a n e n t e e rotineira nas empresas sediadas no pas campo em que as evidncias mostram escassos avanos.
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O acompanhamento individual do comportamento investidor em cada um dos grandes setores industriais a partir de 1998 no foi realizado para efeitos do presente livro. Ainda assim, vale a pena registrar uma sntese das principais concluses sobre o comportamento observado no perodo 1995-1997:5 a) Verificou-se que o grupo dos segmentos mais dinmicos se constituiu principalmente dos setores produtores de bens de consumo. Com algumas excees, esse grupo teve rentabilidade mdia muito superior ao grupo dos menos dinmicos e foi beneficiado por um forte crescimento da demanda, por causa do aumento dos salrios reais e, no caso dos durveis, tambm em virtude da reintroduo do financiamento de mdio prazo ao consumo. Foi, ademais, beneficiado por estratgias de posicionamento das empresas multinacionais a longo prazo no mercado interno e no Mercosul , o que atenua as incertezas provenientes da macroeconomia. E, no menos importante, os efeitos favorveis da abertura sobre sua competitividade foram largamente superiores aos desfavorveis, porque ao mesmo tempo em que pde importar mquinas e insumos mais baratos, esteve protegido por tarifas elevadas (bens durveis), incentivos fiscais (eletrnica, em Manaus), por custos de transporte/ armazenagem (alimentos), por normas tcnico-sanitrias e patentes (farmacutica/higiene) e por custos de distribuio altos, em razo das baixas escalas e da disperso do mercado consumidor (demais no-durveis). b) Entre os setores dinmicos no perodo 1995-1997, o nico que no produzia bens de consumo era o siderrgico. Esse setor tem no Brasil elevada competitividade em custos, escalas adequadas e tamanhos de firma razoavelmente compatveis com o mercado internacional. A isso se somaram uma evoluo favorvel do mercado mundial no perodo e, no mercado domstico, estmulos da demanda de insumos dos produtores de bens durveis especialmente em aos planos comuns , alm de exigncias de modernizao superiores aos demais bens intermedirios. c) Os menos dinmicos foram tambm os que tiveram menor proteo e, por isso, os que foram especialmente castigados pela valorizao cambial do perodo, provocando taxas de rentabilidade muito baixas. possvel dividi-lo em dois grupos, segundo sua competitividade e seu potencial de recuperao de dinamismo nos investimentos. d) Primeiro, encontram-se aqueles com maiores possibilidades de recuperao do dinamismo em circunstncias favorveis na economia brasileira: os bens intermedirios qumica, papel e celulose, minerais no-metlicos (material de construo) e metalurgia bsica de alumnio , os bens de capital sob encomenda, o setor de autopeas e o complexo txtil.
5. Ver na Segunda Parte do livro, no Captulo 3, uma anlise algo mais extensa.
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e) Os bens intermedirios preservaram razovel competitividade potencial depois da abertura, mas, por diferentes razes, optaram pela cautela nos investimentos. Caracterizam-se pela indivisibilidade nas escalas de produo, algo que acentua a influncia de incertezas no mercado interno e internacional. Nos casos de qumica e papel/celulose, a taxa de cmbio e o diferencial de juros com relao aos competidores internacionais tambm tiveram forte influncia negativa, alm de uma tendncia desfavorvel na evoluo dos preos a partir de meados da dcada. No caso dos no-metlicos (cimento, etc.) o fator mais relevante foi a existncia de grande capacidade ociosa associada falta de recuperao nos investimentos em infra-estrutura. f) Os bens de capital sob encomenda contaram com a presena de grandes empresas transnacionais tanto nos equipamentos mecnicos como nas telecomunicaes , e as caractersticas de sua produo tornam-as relativamente competitivas no Brasil. No caso das telecomunicaes (e da informtica), ocorreram fortes incentivos advindos do crescimento da demanda e algum investimento, mas a expanso foi pouco intensiva em capital fixo, por causa da miniaturizao dos produtos e da automao do processo produtivo. A indstria mecnica, alm de contar com capacidade ociosa, manteve uma atitude de grande cautela derivada das incertezas com relao recuperao dos investimentos em infra-estrutura e em setores industriais de processo contnuo qumica, papel e celulose, entre outros. Adicionalmente, enfrentou taxas de cmbio e de juros desfavorveis, que comprometeram sua rentabilidade e suas eventuais estratgias exportadoras. E, no menos relevante, viu-se desfavorecida na competio internacional por forte atraso tecnolgico. g) Incluem-se, nesse grupo de baixo investimento mas razovel potencial de expanso futura, alguns produtores de componentes, em especial o setor de autopeas. O perodo 1995-1997 foi de aquisies das grandes empresas nacionais por algumas das maiores empresas mundiais do setor, associadas a uma estratgia de acompanhamento das montadoras na deciso de fixar o Brasil e o Mercosul como sedes para a produo de veculos para o mercado local. h) O complexo txtil/vesturio foi castigado, em suas vendas no Brasil e especialmente em sua competio no exterior, pela taxa de cmbio e pelos preos pelos quais foram vendidos os produtos chineses e asiticos. Foram introduzidas salvaguardas em 1996 que suavizaram o problema do mercado interno, mas foram pouco eficazes para atenuar o problema da competitividade nas exportaes em circunstncias de forte valorizao cambial. Seu problema principal , porm, o fato de enfrentar-se, no mercado interno, uma elasticidade-renda e uma elasticidade-preo da demanda extremamente baixas. Apesar disso, passou por uma fase de significativa modernizao por importaes de equipamentos, a
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ponto de aumentar sua taxa de investimentos a nveis superiores aos que se registraram nos anos 1980. A previso, em 1997, era de que o investimento no deveria dinamizar-se por causa do lento crescimento da demanda interna, embora a fase pior da desindustrializao j tivesse sido ultrapassada. Por certo, a desvalorizao cambial a partir de 1999 alterou significativamente as possibilidades do setor. i) O segundo grupo de setores com baixos investimentos no perodo 1995-1997 o mais problemtico em termos de recuperao de dinamismo. Aqui esto os bens de capital seriados, os componentes eletrnicos e os frmacos ou seja, um conjunto de setores altamente intensivos em tecnologia. j) A mecnica seriada teve forte expanso da demanda no perodo 1995-1997 prpria do ciclo de modernizao industrial , mas esta foi amplamente canalizada para o exterior com as importaes. Alm de possuir problemas de competitividade, por falta de escala e tecnologia, sofreu muito com a valorizao cambial. Os casos dos componentes eletrnicos e dos frmacos so de setores controlados por empresas gigantes mundiais, que organizam sua produo de forma centralizada em uma ou duas plantas. Aqui h, alm de problemas de escala, estratgias de produo globalizada, que excluem o Brasil como centro produtor. A estratgia de abertura foi muito falha em todos esses segmentos intensivos em tecnologia, que mereciam cuidados especiais durante a transio economia aberta, como por exemplo prazos bem mais longos de abertura e aplicao concomitante de programas de fortalecimento tecnolgico e empresarial. Como se sabe, o quadro macroeconmico brasileiro est profundamente afetado pela perda efetiva e potencial de divisas correspondentes explosiva importao desses bens.
3.4 A terceira fase defensiva: 1998 em diante
Os dados referentes ao investimento fixo das empresas industriais no perodo 1998-2001 revelam que ele passou a oscilar em torno de 3% do PIB. Ou seja, flutuou prximo a um patamar bem superior aos 2,3% que prevaleceram no incio dos anos 1990, mas se encontra ainda muito abaixo dos 6,9% dos anos 1970 ou mesmo dos 4,2% dos anos 1980. Podemos sugerir que, diferentemente do que se poderia imaginar, a razovel constncia da taxa de investimento em torno de 3% do PIB entre 1998 e 2001 dificilmente significa algo como uma acomodao a um novo patamar. Tomando por referncia as trs categorias de condutas empresariais empregadas neste captulo, podemos sugerir que a taxa o resultado de uma provvel normalizao da reposio de equipamentos obrigatria para preservar a eficincia operacional em um ambiente competitivo de economia aberta, de
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um provvel aumento nos investimentos em renovao de produtos e mercados e de uma grande cautela no que se refere a investimentos em expanso. A segunda pesquisa CNI/Cepal analisou, em 2000, as caractersticas e os determinantes do investimento de 727 empresas no perodo 1998-2002 entre as quais 508 (70%) se revelaram efetiva ou potencialmente investidoras nesse perodo. No plano das intenes dos empresrios, o estudo revelou a existncia de uma novidade com relao primeira pesquisa CNI/Cepal realizada em 1996-1997. A novidade a recomposio do investimento fixo entre as trs categorias motivacionais mencionadas, ou seja, entre os objetivos eficincia operacional, renovaodeprodutosemercados e expanso.Asempresasmanifestaramainteno de reduzir, no conjunto dos investimentos fixos, a parcela correspondente a inverses destinadas eficincia operacional e de aumentar concomitantemente o peso dos investimentos em renovao de produtos e em expanso (ver quadro no Captulo 3 da Segunda Parte). A queda relativa das intenes de investimento do primeiro grupo era esperada pelos autores deste trabalho, que acreditavam no arrefecimento do miniciclo de investimentos em modernizao o que, em virtude da presso concorrencial, no significa que se deva esperar queda no nvel absoluto de tais investimentos, como proporo do PIB industrial. A inteno de aumentar a participao dos investimentos em renovao de produtos e mercados uma novidade interessante, que corroboraria o que vem sendo anunciado por Castro (2000), isto , de que nos ltimos anos as empresas esto crescentemente sendo levadas a adequar-se aos rpidos movimentos dos padres de qualidade e de especificao de produtos exigidos pela competio em economia aberta. Trata-se, diramos, de um terceiro movimento defensivo da indstria brasileira, complementar aos de racionalizao produtiva e administrativa e de investimento em modernizao dos processos produtivos. A extenso em que isso est efetivamente ocorrendo ainda pouco conhecida, e deve esperar o resultado de pesquisas ainda em andamento.6 A inteno de elevar proporcionalmente os investimentos em expanso de capacidade foi manifestada pelos empresrios no segundo semestre de 2000. Como se sabe, esses investimentos so extremamente sensveis ao crescimento do nvel geral de atividades e viso sobre a sustentabilidade macroeconmica do crescimento. No h dvida de que, desde ento, um bom nmero de
6. Est em curso um interessante trabalho com essa orientao, coordenado por Antonio Cndido Daguer Moreira, da Finep, e Joo Furtado, da Unesp.
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empresas arquivou seus planos diante da deteriorao das condies internacionais e da macroeconomia domstica. de esperar que um futuro aumento da taxa de investimento industrial dependa em boa medida de investimentos em expanso. Observe-se que, mesmo antes da ecloso dos fenmenos que originaram a conjuntura desfavorvel vivida em 2001, o quadro geral de incentivos parecia ser de um certo equilbrio entre, de um lado, o estmulo da combinao virtuosa entre a estabilidade de preos e o rpido crescimento das vendas industriais entre o fim de 1999 e o de 2000 e, por outro, a existncia de elementos que tendiam a frear as decises de investir. A ausncia de um ambiente macroeconmico e institucional mais favorvel ao investimento parece impedir o ingresso em um ciclo robusto de investimentos em expanso, algo que a sucesso de eventos de 2001 a includa a crise energtica e a recesso mundial mais que confirmou. No centro dos acontecimentos parece encontrar-se, como quase consensual entre analistas brasileiros, a combinao entre as dificuldades provenientes do endividamento externo e o elevado endividamento pblico interno, combinao esta responsvel por elevadas taxas de juros e por um clima de muita insegurana. A segunda pesquisa CNI/Cepal permitiu ainda a identificao de outras quatro tendncias relevantes do investimento na indstria: realocao espacial, insuficincia de financiamento para pequenas e mdias empresas, aumento nos gastos em tecnologia e aumento do coeficiente de exportao. Passemos em revista, brevemente, cada uma delas. Na pesquisa CNI/Cepal de 1996 j havia sido identificada uma diversificao espacial dos investimentos industriais. A pesquisa de 2000 mostra que tal diversificao est se intensificando: nada menos que 20% das empresas que dizem realizar investimentos no perodo 1998-2002 incluem entre estes a realocao de plantas. Em se tratando de um fenmeno de mudana estrutural, os nmeros so expressivos. Os movimentos mais importantes em 1998-1999 foram a interiorizao em So Paulo e no Paran e os deslocamentos em direo ao Paran, Bahia, a Minas Gerais e ao Rio Grande do Sul. Na previso para 2000-2002, destacam-se os deslocamentos em direo Bahia, a Minas Gerais e a Gois. O fenmeno dar-se-ia no bojo de um processo expansivo, em que a maioria das empresas prev aumento no nmero total de empregados e em que cerca de 60% das plantas originais no sofreriam reduo na produo e no emprego. Os benefcios estaduais e o custo da mo-de-obra so os principais incentivos diversificao espacial intra-estado, enquanto o deslocamento para outros estados motivado principalmente por benefcios estaduais, por proximidade ao mercado consumidor e por salrios menores. A renovao de produtos bem mais intensa no caso do deslocamento em direo a outros municpios de um mesmo estado que no de deslocamento entre estados.
A pesquisa mostra que a disponibilidade de financiamento permanece sendo um forte entrave ao investimento para a maioria das empresas industriais brasileiras e muito especialmente para as empresas menores. No conjunto, mais de 70% dos investimentos realizados foram financiados com recursos prprios das empresas. Entretanto, para o perodo 2000-2002, as empresas pretendiam aumentar a participao de recursos de terceiros no financiamento de seus projetos de investimento, diminuindo a necessidade de recursos prprios. Para isso, esperavam aumentar a participao de recursos oriundos dos bancos oficiais, o que mostra que parte do investimento depende da expanso dessas linhas oficiais e de suas condies de acesso. Ainda segundo a pesquisa, as empresas consultadas, investidoras ou no, pretendiam aumentar seus gastos com tecnologia, sobretudo no que diz respeito pesquisa e desenvolvimento e capacitao de pessoal. Ademais, previa-se que os projetos de investimento planejados para 2000-2002 aumentassem o grau de automao caso de 87% das empresas investidoras. A pesquisa confirma o mercado domstico como a grande alavanca do investimento. Mais da metade das empresas investidoras informaram que seus investimentos visam nica ou principalmente ao mercado domstico, enquanto os investimentos destinados nica ou preponderantemente ao mercado externo no atingem 10%. No obstante, as empresas esperam que os novos investimentos no apenas devam aumentar as exportaes, como, o que mais importante, devam aumentar de forma no desprezvel o coeficiente de exportao, isto , a razo entre exportaes e vendas totais. Alm disso, indicam que dever haver uma relativa estabilidade na participao das importaes no custo total com insumos e matrias-primas. Em suma, os resultados mostram que h um potencial de melhoria no resultado da balana comercial da indstria, resultante da combinao entre a estabilidade esperada no coeficiente importador e do fato de os investimentos serem portadores de importante potencial exportador, apesar de serem essencialmente motivados pelo mercado interno. Infelizmente, a melhoria depende do efetivo cumprimento dos investimentos programados e do ingresso num ciclo investidor robusto, algo que continua aguardando uma evoluo mais favorvel da macroeconomia do que aquela vivenciada no pas nos ltimos anos.
3.5 Especulaes analticas sobre a trajetria da estratgia empresarial depois da abertura
A distino entre as trs modalidades de investimento fixo em eficincia operacional, em renovao/diversificao de produtos e mercados e em expanso serviu de elemento organizador de toda a anlise precedente. Apresentamos aqui uma especulao analtica induzida pela reflexo anterior.
A anlise da evoluo do comportamento industrial desde 1990 ganha muito em clareza se ampliarmos o conceito de investimento utilizado anteriormente para incorporar, alm dos investimentos fixos (ou seja, em ativos tangveis), aqueles em ativos intangveis.7 No que se segue, consideram-se investimentos todos os dispndios em ativos tangveis e intangveis orientados a atividades e operaes no financeiras da empresa que no se destinem s operaes corriqueiras de administrao, produo, distribuio e vendas, isto , que sejam preparatrias para aumentar a competitividade e/ou a capacidade produtiva, tecnolgica e comercial no futuro. Em eficincia operacional, o conceito ampliado de investimento inclui: contratao de consultorias em assistncia tcnica para variados fins, capacitao de mo-de-obra, gastos com reorganizao de plantas fabris, implantao de laboratrios e sistemas de controle de qualidade, investimentos fixos em modernizao (compra de mquinas e equipamentos para reposio, desobstruo de gargalos e reduo de custos na planta industrial e compra de equipamentos para a modernizao administrativa), etc. No caso dos investimentos destinadosrenovaodeprodutosemercados (satisfao/diversificao da clientela, inovao em produtos, processos e mercados), o conceito ampliado inclui dispndios tais como gastos com servios destinados satisfao de clientes (implantao/ampliao da rede de assistncia tcnica, etc.), gastos com prospeco de mercados, com marcas (registro, contratao, publicidade, etc.), com licenciamento e registro de patentes, com design, com adaptao e diversificao de produtos (engenharia, ferramental, adequao de plantas, etc.), em recursos humanos e material para pesquisa e desenvolvimento de produtos e processos, etc. J os investimentos em expanso esto essencialmente relacionados com obras e equipamentos, ou seja, com investimentos fixos. Em outras palavras, com o conceito ampliado, o mix de projetos nos quais repousam as estratgias e as condutas empresariais analisadas anteriormente passa a incluir investimentos fixos, tecnolgicos e mercadolgicos. O Quadro 8 resume a evoluo do comportamento empresarial desde a abertura comercial. Os investimentos so classificados de acordo com a motivao estratgica do empresrio. Nos anos que se seguem abertura, os investimentos concentram-se em eficincia operacional (com pouco investimento fixo) e so escassos em renovao de produtos e mercados e mais ainda em expanso. No perodo seguinte, 1994-1998, o esforo em eficincia operacional amplia-se auxiliado por um miniciclo de investimentos em reposio e modernizao. H todo um esforo em renovao de produtos, existem
7. A extenso da anlise est influenciada por trabalhos recentes de Fbio Erber (2000 e 2001). O autor tem buscado integrar num modelo nico os determinantes das decises de investimento fixo e os determinantes das decises de investimento em tecnologia.
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investimentos em expanso relativamente modestos e concentrados em alguns setores, como os de bens durveis de consumo. No perodo mais recente, os investimentos em eficincia operacional se rotinizam, aqueles em novos produtos e mercados parecem ampliar-se, e os investimentos em expanso no chegam a deslanchar. A trilogia motivacional presta-se tambm anlise dos determinantes macroeconmicos e concorrenciais dos investimentos realizados nas trs fases. O Quadro 9 contm os elementos que resumem essa anlise, dispensando mais consideraes. A ttulo de concluso, quatro especulaes analticas so aqui relacionadas. A primeira a de que, como se viu anteriormente, tudo indica que, nos ltimos anos, esteja havendo um aumento do peso relativo dos projetos do tipo renovao de produtos e mercados na carteira de projetos de investimento das empresas, e que a tendncia pode confirmar-se nos prximos anos (Castro, 2001). Claro est que a renovao de produtos e mercados uma virtude em si, que deve ser valorizada e apoiada por polticas pblicas. Vale comentar, no entanto, que se a renovao tiver a importncia que se supe, ento o padro comportamental da indstria brasileira est assemelhando-se, precoce e parcialmente, ao dos pases desenvolvidos. Precocemente, porque enquanto a baixa propenso a investimentos fixos destinados expanso nos pases desenvolvidos se deve saturao da demanda, no Brasil existe uma imensa demanda reprimida que as empresas no tomam como estmulo ao crescimento por causa das restries macroeconmicas. E, parcialmente, porque a expanso relativa dos investimentos em renovao de produtos e mercados exclui as atividades mais nobres de inovao nos pases desenvolvidos (P&D), ou seja, permanece dependente de licenciamento internacional apesar de ser intensiva em engenharia de produto, em pesquisas adaptativas locais, em afirmao de marcas, etc. Uma segunda especulao diz respeito ao significado da expanso dos investimentos em ativos inatingveis marcas, prospeco de mercados, etc. que estaria sendo realizada na atual fase da indstria brasileira. Analogamente ao caso dos determinantes dos investimentos fixos em eficincia operacional durante o miniciclo de modernizao, analisado anteriormente, na fase atual as empresas estariam dedicando parte de seus fundos a investimentos em ativos inatingveis para preservar e/ou valorizar o estoque de capital j existente. Uma vez mais, com investimentos relativamente marginais ao estoque total de capital investido, as empresas parecem estar realizando importantes ganhos.8 Isso por certo saudvel
8. Agradeo a Joo Furtado pelo argumento.
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em si mesmo, mas a trajetria de longo prazo da indstria ser capenga se tais investimentos no se fizerem acompanhar de mais investimentos em expanso, ou seja, se o que vem ocorrendo vier a se estabelecer como um padro comportamental de longo prazo. Uma terceira especulao por assinalar a de que tudo indica que a parcela dos investimentos de segundo tipo (renovao de produtos e mercados) que se referem a P&D esteja estagnada no pas ou talvez mesmo involuindo em termos absolutos. H, por certo, indicaes de que os gastos em tecnologia tendem a se elevar como proporo das vendas. No entanto, aqueles aplicados nas atividades mais nobres de esforo inovador interno parecem estar minguando. Erber (2000) formulou uma hiptese que organiza a questo com maestria: importante notar que o investimento em tecnologia constitui um portflio em si projetos de desenvolvimento tecnolgico variam desde pequenas adaptaes de produtos e processos at a pesquisa () O padro de crescimento e investimento da indstria brasileira durante a ltima dcada induziu a elevao do piso de gastos em tecnologia, mas no ergueu o teto desses gastos (p. 12 e 15). Uma quarta especulao que vale assinalar diz respeito forma como as trs modalidades de investimento consideradas tendem a ser solidrias ou antagnicas na atual estratgia empresarial de maximizao de lucros/ minimizao de riscos e incertezas. A esse respeito, cabem algumas especulaes: O aumento do peso dos projetos em renovao de produtos na carteira de investimentos das empresas pode estar sendo favorecido pela escassez de investimentos em expanso, na medida em que pode estar absorvendo recursos financeiros e humanos que no encontram aplicao atrativa em expanso. O anterior talvez no valha para investimentos em P&D. Nesse caso, mais provvel que o aumento de escala e o xito de projetos de expanso sejam condies prvias a uma aventura nesse terreno das empresas sediadas no Brasil, dado o predomnio de elevados riscos e incertezas em nvel internacional e de elevadas exigncias de escala. H um piso para gastos em eficincia operacional que as empresas no devem estar dispostas a baixar em favor do aumento dos gastos nos demais tipos de investimentos; mas esse piso tende a tornar-se menor do que no passado, como proporo das vendas, porque j ocorreu nos anos 1990 o grande salto de eficincia permitido pelo atraso acumulado, o que significa que se pode prever ganhos menores para uma mesma quantidade de gastos (ou seja, terminou a fase fcil de aumentos de produtividade, de elevadssima rentabilidade dos projetos de eficincia operacional).
provvel que exista grande solidariedade entre os investimentos em aumento da eficincia operacional (reduo de custos da produo e melhoria na qualidade dos produtos) e os investimentos em inovao. De acordo com uma pesquisa recente (Quadros et al., 1999), na percepo dos empresrios os primeiros figuram como os principais fatores determinantes da inovao. Tambm deve ser grande a solidariedade entre investimentos agrupados na coluna 1 dos Quadros 8 e 9 (visando eficincia): as compras de bens de capital destinadas modernizao tornam-se tanto mais rentveis quanto mais as empresas se encontram enxutas. O miniciclo de modernizaes ocorrido em 1995-1997, por exemplo, foi altamente tributrio da onda de procedimentos redutores de custo iniciados a partir de 1990-1991. No interior do grupo descrito na coluna 2 dos Quadros 8 e 9 (renovao, etc.), h, claro, antagonismo entre investimentos em licenciamento e investimentos em P&D, predominando na economia brasileira uma ampla opo pelos primeiros. Ao que tudo indica, o predomnio acentuou-se depois da abertura, especialmente depois de iniciada a onda renovadora. Cabe assinalar que a opo por importao de tecnologia corresponde conduta esperada at por parte das empresas mais agressivas no lanamento de produtos no pas, ou seja, as multinacionais, j que essas empresas realizam, por meio das filiais em todo o mundo, os enormes gastos que fazem em atividades inovadoras em suas matrizes.
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QUADRO 8
Evoluo dos investimentos nas empresas industriais desde a abertura
Investimentos em ativos tangveis e intangveis Motivo eficincia operacional 19901994 Intensa reorientao da planta produtiva (especializao, (Pr-Real) desverticalizao, novo layout), gastos em gesto de custos e qualidade, etc. Expanso de projetos de elevao na eficincia tcnica e administrativa: gastos em capacitao de mo-de-obra e em gesto de qualidade, "miniciclo de modernizao" (intensos investimentos fixos em reposio/reduo de custos e controle de qualidade). Motivo "eficincia" transformada em rotina das empresas (reposio de equipamentos normalizada"). Motivo renovao de produtos e mercados Muito reduzido Motivo expanso
Praticamente inexistente.
19951997
Adequao/diferenciao de produtos: aumento dos gastos com licenciamento, engenharia de produtos, design, marketing, servios ps-venda, etc. (baixo P&D).
Investimentos fixos em expanso limitados a alguns setores.
19982001
Continuidade do perodo anterior, provvel intensificao da propenso renovao de produtos.
Retrao em 1999, alguma recuperao em 2000, mas expanso contida em 2001 pela crise energtica e pelo quadro macroeconmico.
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QUADRO 9
Condicionantes macroeconmicos e concorrenciais da evoluo dos investimentos desde a abertura (ver Quadro 8)
Investimentos em ativos tangveis e intangveis Investimentos voltados reduo de custos 19901994 Acelerados por necessidade de superar prejuzos e viabilizar (Pr-Real) os negcios no novo contexto concorrencial. Fortalecidos por quadro macroeconmico e por presso da abertura. Investimentos voltados renovao de produtos e mercados Baixos, em razo dos reduzidos incentivos de mercado, porque a demanda ainda no se sofisticara (Castro, 2001). Enfraquecidos por quadro macroeconmico e incertezas da abertura. Ampliados pelas grandes oportunidades e ameaas relativas preservao/ ampliao da rentabilidade (Castro, 2001). Influncia adversa do quadro macroeconmico nos projetos de maior vulto (P&D, etc.). Continuidade do perodo anterior. Investimentos voltados expanso Quase inexistentes em virtude da baixa rentabilidade ao quadro macroeconmico adverso e s incertezas da abertura.
19951997
Acelerados por presso da abertura e por elevada rentabilidade dos projetos. Beneficiados por baixa influncia dos elementos adversos da macroeconomia e por influncia favorvel do cmbio valorizado sobre investimento fixo em modernizao. Reduo de intensidade, por causa da maior moderao na rentabilidade (saturao de projetos de alta rentabilidade) e apesar da baixa influncia adversa da macroeconomia.
Limitados por causa da baixa rentabilidade e das influncias adversas do quadro macroeconmico.
19982001
Continuidade do perodo anterior.
3.6 Concluso
Este captulo apresentou, em forma resumida, os resultados de quatro pesquisas realizadas em diferentes momentos desde 1991, voltadas reao investidora da indstria de transformao s reformas e evoluo do quadro macroeconmico entre 1990 e 2002. Em todo o perodo, apesar da recuperao dos investimentos a partir de meados da dcada, a tnica geral foi uma baixa da propenso a investir.
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Identificaram-se trs fases bem distintas de reao defensiva das empresas ao contexto de abertura. O primeiro deu-se mediante ajustes voltados elevao de eficincia operacional pouco dependentes de investimentos fixos (1990-1994). A segunda fase ocorreu com um miniciclo de investimentos fixos igualmente voltados reduo de custos e melhoria de qualidade (19951997). Nesse perodo, as empresas deram continuidade racionalizao produtiva e administrativa iniciada antes e forte reduo no emprego, mas o perodo diferencia-se do anterior pelo fato de a busca da eficincia incluir importantes investimentos em modernizao dos equipamentos e por algum investimento em expanso. Essa segunda fase diferencia-se da primeira tambm por ter sido o momento em que, depois de alguns anos de abertura, j se haviam amadurecido os canais de comercializao para dar curso a um previsvel aumento de importaes. O resultado terminou sendo uma avalanche importadora em razo da acentuada valorizao cambial. A onda importadora provocou desinvestimentos em alguns segmentos e uma fragilizao desnecessria de cadeias produtivas.9 Por certo, essa fragilizao foi favorecida pela opo por persistir na omisso quanto a um planejamento estratgico da transio economia aberta que pudesse compensar as fragilidades competitivas, maximizando ganhos e minimizando perdas com a abertura comercial por meio de polticas industriais seletivas. O ltimo o que se vem dando, desde 1998, pelos investimentos que parecem combinar os objetivos anteriores de eficincia operacional a uma acentuao de investimentos voltados renovao de produtos e mercados e que parecem preservar forte cautela com relao ao objetivo de expanso da capacidade. As trs fases tm em comum o fato de os investimentos orientados para a expanso terem sido escassos desde o incio dos anos 1990 exceo de alguns setores, especialmente os de bens durveis de consumo e os de alimentos, na segunda metade dos anos 1990. E tambm tm em comum o fato de corresponderem a momentos distintos de estratgias defensivas das empresas diante da abertura comercial. So movimentos fceis da reao investidora empresarial, porque tm a ver com a sobrevivncia das empresas na nova etapa concorrencial. Investimentos em expanso e, diga-se de passagem, em P&D so de ocorrncia bem mais difcil, porque envolvem incertezas macroeconmicas e concorrenciais muito maiores e porque a margem de manobra das empresas
9 . E s p e c i a l i z a or e c e s s i v a ,n ae x p r e s s od eL u c i a n oC o u t i n h o( 1 9 9 7 ) .
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para adiar decises de investimento dessa natureza muito superior que se d no caso dos investimentos em eficincia operacional e em renovao de produtos e mercados. O reduzido investimento em expanso responsvel pelas baixas taxas de investimento da indstria como um todo. No momento, a baixa propenso a investir na indstria especialmente preocupante em virtude dos efeitos sobre a balana de pagamentos e do fato de a restrio externa ser o principal obstculo recuperao sustentada do crescimento. Nas pesquisas que deram origem a este texto, constatamos que o entrave ao aumento das exportaes no se d por falta de uma tendncia ao aumento do coeficiente exportado, pois isso faz parte da estratgia de mdio e longo prazo das empresas. O problema que a referncia fundamental para o investimento industrial o crescimento do mercado interno, o que significa que, antes de investir, o empresrio se certifica que este no ser travado pelas condies macroeconmicas, a includas, obviamente, as condies da balana de pagamento. No ocorrendo os investimentos, o aumento das exportaes fica prejudicado por insuficincia de capacidade e de modernidade o mesmo ocorrendo com a substituio de importaes. Em outras palavras, estabelece-se um crculo vicioso, em que as exportaes deixam de crescer porque os investimentos que lhes dariam respaldo no se expandem, e estes no se expandem porque a no ocorrncia de exportaes e a substituio de importaes impedem a superao da restrio externa, sem a qual os investimentos se tornam cautelosos.
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CAPTULO 4
MINERAO: INVESTIMENTOS DEPRIMIDOS E POSSIBILIDADES DE RECUPERAO1
4.1 Introduo
O presente texto analisa os determinantes dos investimentos no setor mineral brasileiro durante os anos 1990, com nfase nos anos recentes, posteriores ao Plano Real. Tal como nos demais captulos, retoma-se aqui a anlise feita em 1998. Nela se avaliava que as condies brasileiras imediatamente depois da privatizao da grande empresa de minerao brasileira, a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), eram pouco favorveis recuperao do investimento o que, infelizmente, estava correto. Agora, no incio dos anos 2000, considerase que as condies melhoraram, graas principalmente a perspectivas favorveis no que se refere ao comportamento da mesma CVRD, empresa responsvel por cerca da metade da produo mineral brasileira (exclusive petrleo). O ciclo de investimentos na regio de Carajs, nos anos 1980, foi o ltimo momento de forte atividade inversionista no setor mineral brasileiro. Comparativamente s dcadas de 1970 e 1980, os investimentos em minerao mantiveram-se relativamente deprimidos em toda a dcada de 1990. Conforme se pode verificar no Quadro 4, como proporo do PIB (a preos constantes de 1980), o investimento caiu de uma taxa mdia de cerca de 0,25% nos anos 1970 e 1980 para 0,12% na primeira metade dos anos 1990. Na segunda metade houve ligeira elevao a uma taxa mdia de cerca de 0,14% do PIB. A estagnao que ocorreu foi simultnea a significativas mudanas organizacionais no setor mineral brasileiro. O setor foi, at recentemente, uma rea de atividade fomentada pelo Estado por meio da estatal CVRD e de uma srie de empreendimentos de grandes grupos privados nacionais, freqentemente apoiados por esquemas de incentivos. A participao do capital estrangeiro foi relativamente modesta. Nos anos 1990, trs alteraes mudaram radicalmente o quadro institucional. Primeiro, desde o incio da dcada, o setor foi exposto ao processo
1. Este captulo tem por base relatrios de pesquisa elaborados por Sebastio Soares (1998 e 2001).
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de abertura, que beneficiou os segmentos exportadores de maior competitividade, como ferro e alumnio, e fragilizou os segmentos importadores e menos competitivos, como os minerais empregados na produo de fertilizantes. Segundo, em 1995, foi feita uma emenda Constituio de 1988, reabrindo-se ao capital estrangeiro o acesso atividade mineral em igualdade de condies com as empresas nacionais. Com essa modificao, os legisladores esperam potencializar investimentos das grandes mineradoras mundiais, vrias das quais j atuavam no pas h muitas dcadas, ainda que, mesmo sem as restries de 1988, sempre tivessem presena bem menos relevante que o conjunto das empresas nacionais. Terceiro, foi realizada, em 1997, a privatizao da Companhia Vale do Rio Doce, responsvel por mais da metade do produto mineral brasileiro. A CVRD a quarta maior mineradora do mundo, com 3,3% do valor da produo mundial, ficando abaixo apenas da Anglo American e da Rio Tinto Zinc, que tm respectivamente 8,6% e 5,4% desse valor. A extenso territorial e as caractersticas da geologia brasileira indicam grande riqueza mineral potencial, mas as reservas conhecidas e a explorao esto aqum do que pode ser esperado de tais atributos. Observe-se que em algumas substncias metlicas o pas comprovadamente rico, como por exemplo em minrio de ferro, estanho, alumnio e nibio. Uma novidade favorvel foi a descoberta, nos anos 1990, de jazidas importantes de cobre e ouro em Carajs. No entanto, em outras substncias importantes, o territrio j explorado se mostra relativamente pobre: carvo, metais no ferrosos como chumbo, nquel e zinco, matrias-primas para fertilizantes (enxofre e fosfato) e metais preciosos e/ou estratgicos (platina, prata, titnio, tungstnio, vandio, zircnio). Em virtude do no aproveitamento do potencial mineral do continente brasileiro e do fato de a economia do pas ser muito diversificada, a minerao uma atividade que tem escassa participao no PIB brasileiro, situao que distingue o pas de outras economias latino-americanas, como o Chile e o Peru. Em 1995, por exemplo, a produo mineral brasileira correspondeu a mero 1,0% do PIB total. Sua importncia no cenrio econmico do pas d-se, sobretudo, por seu peso no valor total das exportaes e das importaes: cerca de 15% e 6%, respectivamente, na mdia dos anos 1990.2 Entre 1988 e 1996, o valor
2. A estrutura do comrcio externo muito concentrada em uns poucos produtos. O pas grande exportador de ferro, alumnio e ouro (mais de 80% das exportaes minerais totais) e grande importador de potssio, fosfato, cobre e carvo (mais de 80% das importaes minerais totais) alm de petrleo e gs, no considerados no presente documento.
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exportado (incluindo-se ao) estabilizou-se no patamar de cerca de 5,5 bilhes de dlares, subindo at cerca de 9 bilhes nos dois anos subseqentes e caindo um pouco a partir de ento. As importaes aumentaram de cerca de 2 bilhes no incio da dcada a quase 4 bilhes em 1997, caindo posteriormente para cerca de 3 bilhes de dlares. Ou seja, o setor mineral vem-se mantendo fortemente superavitrio em circunstncias em que o saldo comercial brasileiro como um todo chegou a tornar-se fortemente negativo. Em que pesem as alteraes favorveis no valor do comrcio, que resultaram principalmente de variaes favorveis nos preos, o volume da produo mineral brasileira alterou-se muito pouco no perodo recente. Isso ocorre no apenas porque o comrcio mundial se expande pouco nos produtos em que o pas tem vantagens comparativas, mas tambm em razo do fato de h muito tempo os investimentos serem mantidos em nveis muito reduzidos.
4.2 Determinantes do baixo investimento
A explicao para a escassez de investimentos no setor reside na combinao de um poderoso conjunto de fatores adversos. Para efeito de organizao da anlise, pode-se atribuir o desempenho investidor a trs grupos de causas: a estratgia da CVRD desde o incio dos anos 1990, a baixa atratividade para o investimento e o insuficiente conhecimento da geologia brasileira. No que se segue, examinamos cada um deles, com destaque para o desempenho investidor da CVRD.3
4.2.1 O comportamento contido da CVRD e as perspectivas favorveis
ACVRD esteve longe de recuperar, nos anos 1990, o nvel de investimentos do passado. Por exemplo, como proporo do PIB (a preos correntes), seus investimentos declinaram de uma taxa mdia de 0,22% a 0,08% entre a segunda metade dos anos 1980 e o perodo 1990-1997. Os investimentos foram dirigidos sobretudo a projetos de pequena envergadura, como reposio de equipamentos e desobstruo de gargalos. Relativamente ao montante de recursos investidos, diminuta a participao de projetos de expanso de plantas existentes e de novas plantas. Em parte, isso se deu pelo fato de as unidades produtivas de minrio de ferro encontrarem-se com funcionamento normal, no tendo sido necessrios expressivos investimentos em expanso de capacidade produtiva, apesar do comrcio transocenico ter sido ultimamente ampliado em funo da expanso das importaes chinesas. Os investimentos mais importantes em minrio de ferro se deram em pelotizao, cuja capacidade produtiva se ampliou em cerca
3 .H a i n d au m aq u a r t ac a u s a ,o us e j a ,oa l t oc u s t od ai n f r a e s t r u t u r an a sr e g i e sd af r o n t e i r am i n e r a lb r a s i l e i r a .
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de 50%, alcanando 31,5 milhes de toneladas/ano com dois empreendimentos em joint-ventures: um primeiro com a Pohang Iron and Steel Company, no valor de US$ 215 milhes (Kobrasco, em Vitria, Esprito Santo) e outro, de US$ 408 milhes, recm-concludo em So Lus, Maranho.4 A capacidade produtiva j instalada em minerao de ferro s explica, porm, parte da escassez de investimento. Ao longo de suas muitas dcadas de existncia, a CVRD teve como estratgia a diversificao de sua produo, aproveitando as sinergias oferecidas por seu conhecimento geolgico e por sua logstica de transporte e comercializao em territrio nacional e no exterior. A tradio no se manteve durante os anos 1990.5 Por certo, a responsabilidade central no comportamento inversor contido da CVRD reside no ciclo de arranjos e ajustes na organizao e na orientao do grupo, que se iniciou bem antes da privatizao e vem prosseguindo por alguns anos depois dela. Antes da privatizao, a relativa conteno dos investimentos da CVRD no foi improvisada ou resultante exclusivamente do fato de que h relativa saturao no mercado mundial das matrias-primas em que ela se especializou. Obedeceu deciso estratgica de manter-se cautelosa nos investimentos durante um perodo necessrio para fortalecer sua produtividade e sua competitividade nas reas tradicionais. A empresa priorizou o aumento da eficincia e a integrao dos servios de transporte, portos e terminais, a elevao da produtividade e da competitividade com os esforos de Gerncia de Qualidade Total, o conhecimento geolgico da rica provncia mineral de Carajs (descobrindo-se, entre outras, as minas de Salobo e Igarap). No terreno do investimento fixo, alm do que foi realizado em pelotizao, o esforo principal ocorreu na expanso dos recursos de energia eltrica. Nesse perodo, diferena de outras estatais, no parece ter sido necessria uma ao governamental restritiva sobre os investimentos da CVRD. Se houve alguma influncia de governo sobre o investimento, esta teria ocorrido entre 1995 e 1997, quando a empresa passou a nortear suas aes em funo da privatizao iminente, decidida pelo governo. O quadro de baixo investimento fixo no se alterou nos quatro anos que se seguiram privatizao. Essa foi uma fase de expectativa e de ajustes. A CVRD
4 .D ois outros investimentos importantes foram recentemente realizados no pas em minrio de ferro: a) a Samarco investiu US$ 250 milhes e mP o n t ad oU b u ,n oE s p r i t oS a n t o( o b r ac o n c l u d ae m1 9 9 9 2 0 0 0 ,a m p l i a n d oac a p a c i d a d ed ep e l o t i z a od em i n r i o d ef e r r oe mm i l h e sd et / a n o ;ae m p r e s ah o j ec o n t r o l a d ap e l aC V R Dj u n t a m e n t ec o maB H PB i l l i t o n( 5 0 / 5 0 ) ;b ) in v e s t i m e n t od aF e r t e c o na construo de terminal para exportao de minrio no Porto de Sepetiba/RJ, da ordem de US$ 100 milhes. 5. Na primeira metade dos anos 1990, a CVRD participou de um nico investimento de grande porte alm dos dois projetos de pelotizao mencionados, ou seja, o projeto Alunorte, uma associao com os japoneses para produo de alumina, no valor de US$ 870 milhes.
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melhorou seu desempenho microeconmico, aumentando a gerao de resultados positivos e, tambm, a distribuio de dividendos. E prosseguiu as pesquisas geolgicas e os estudos na regio de Carajs com sucesso, mas praticamente no realizou investimentos novos. No entanto, destacam-se no perodo algumas mudanas significativas no quadro institucional e na orientao estratgica que apontam para uma recuperao futura dos investimentos. Ocorreram dois conjuntos de inovaes que permitem vislumbrar tal recuperao. Primeiro, houve um descruzamento das participaes societrias entre a CVRD e a Companhia Siderrgica Nacional. Isso implicou o afastamento do Grupo Vicunha da CVRD (e a consolidao do controle societrio desse grupo na CSN). Com isso, a CVRD passou a ser comandada pela Bradespar e pela Previ, que tm, juntas, mais de 70% de participao na Valepar, holding controladora da Vale do Rio Doce. H genunas expectativas de que o novo arranjo societrio permita aumentar a propenso da empresa para investir. Segundo, foram tomadas decises precisas e definitivas para o desenvolvimento dos negcios da CVRD nos prximos anos.6 Cinco iniciativas estratgicas esto sendo implementadas: a) a ampliao e a consolidao da presena da CVRD na produo de minrio de ferro e de pelotas no Brasil, passando a controlar (isoladamente ou em parceria) os mais importantes produtores atuantes no Brasil;7 b) a inteno de transformar a CVRD, em futuro prximo, em mais um dos mais importantes produtores mundiais de cobre;8 c) o desenvolvimento da rea de logstica a partir de suas ferrovias e seus complexos porturios em todo o pas com a inteno de tornar a CVRD, a mdio prazo, provedora de solues logsticas integradas, no Brasil e no exterior, aproveitando sua presena e expertise nesses cenrios; d) a deciso de
6. No plano organizacional, a CVRD reestruturou-se criando trs diretorias corporativas (recursos humanos e outros servios; p l a n e j a m e n t oec o n t r o l e ;ef i n a n a s )eq u a t r od i r e t o r i a sq u es ea l i n h a mc o mon o v op e r f i le s t r a t g i c o ,as a b e r : r e ad ef e r r o s o s , com foco no aprimoramento das relaes comerciais, com integrao vertical da cadeia de valor, expanso dos mercados e d i v e r s i f i c a od o sp r o d u t o ses e r v i o so f e r t a d o s ; r e ad el o g s t i c a ; r e ad ep a r t i c i p a e sed e s e n v o l v i m e n t od en e g c i o s ,c o mf o c o e mt r ss e t o r e sp r i n c i p a i s( a l u m n i o ,s i d e r u r g i aee n e r g i a ) ; r e ad e no ferrosos, voltada, alm de cobre, para outras atividades e negcios atrativos, tais como ouro, caulim e outros. 7. Aquisio da Ferteco, da participao que os herdeiros do Grupo Antunes detinham na Caemi/MBR, passando a controlar essa e m p r e s aj u n t a m e n t ec o maj a p o n e s aM i t s u i( 5 0 / 5 0 ) ,ea q u i s i od aS a m a r c oe mp a r c e r i ac o maa n g l o a u s t r a l i a n aB H PB i l l i t o n( 5 0 / 5 0 ) . 8 .E s t a b e l e c e u s eu m aa l i a n ae s t r a t g i c ac o mae s t a t a lc h i l e n aC o d e l c op a r aa q u i s i od am i n e r a d o r aL aD i s p u t a d a ,e m p r e e n d i m e n t o de grande porte, situado no Chile, de propriedade da americana Exxon Mobil. No menos importante, as pesquisas geolgicas realizadas na provncia mineral de Carajs tiveram sucesso e foram identificadas pelo menos cinco jazidas promissoras (Salobo, Sossego, Alemo, 118 e Cristalino). O empreendimento Salobo prev investimentos de US$ 1 bilho e entrada em operao em 2006, produzindo 200 mil toneladas por ano de cobre e 8 toneladas por ano de ouro. A Sossego parceria original estabelecida com a americana Phelps Dodge (50/50), que teve sua participao recentemente adquirida pela CVRD. Trata-se de uma reserva de 313 milhes de toneladas de minrio de cobre, capaz de suportar uma produo de 140 mil toneladas por ano de cobre refinado. Alemo, 118 e Cristalino so reservas identificadas, hoje objeto de estudos e providncias, de viabilizao e equacionamento da explorao.
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prosseguir realizando investimentos significativos em energia eltrica, principalmente em gerao hidreltrica tanto para o autoconsumo quanto para o fornecimento a terceiros;9 e) a retirada das reas de negcios com madeiras (reflorestamento), celulose e papel.10
4 . 2 . 2 Ab a i x aa t r a t i v i d a d ed os e t o r
As maiores esperanas de expanso do investimento parecem residir efetivamente nas aes da CVRD. De fato, as outras empresas importantes atuantes no setor mineral no vm apresentando qualquer sinal de agressividade inversora, indicando que o setor apresenta reduzida atratividade.11 Ao que tudo indica, insuficiente o poder de atrao do setor, especialmente da tica do investidor privado, mais avesso a risco e mais exigente em relao rentabilidade do que o estatal. Exemplo contundente dessa insuficincia so as taxas mdias de rentabilidade do capital prprio das empresas do setor: entre 1990 e 1995, alcanaram em mdia 2,9%. So taxas diminutas, sobretudo considerando-se o elevado risco inerente atividade, as incertezas dos mercados mundiais e nacionais e as taxas de juros prevalecentes no pas. As perspectivas quanto ao futuro tampouco parecem promissoras, pelo menos no que se refere ao mapa geolgico conhecido. As previses quanto ao crescimento do mercado interno esto influenciadas pelo baixo crescimento recente da economia. Mas o principal obstculo retomada dos investimentos, pelo lado da demanda, a relativa saturao do mercado mundial dos produtos dvidas sobre a China parte , no qual o Brasil apresenta vantagens comparativas: minrio de ferro, bauxita, cobre, estanho, chumbo e titnio. Talvez a ilustrao mais contundente da baixa atratividade seja o reduzido interesse que as grandes corporaes mundiais do setor tm manifestado pelo Brasil. Diferentemente do que se poderia pensar, o desinteresse no resulta do dispositivo constitucional de 1988, que vetou investimentos em pesquisa e lavra por parte de empresas estrangeiras. Ele anterior e apenas se reforou por tais dispositivos. Mesmo com a eliminao das restries, determinada
9. O Grupo CVRD individualmente o maior consumidor de energia eltrica do Brasil; em 2000 respondeu por cerca de 4,5% da demanda nacional, o que equivalente a aproximadamente US$ 300 milhes de gastos anuais. A CVRD j est participando de mais de uma dezena de projetos, em diversos estgios, nas Regies Sudeste e Sul do pas. Dever ainda buscar a participao em projetos nas Regies Norte e Centro-Oeste, dispondo-se a investir nos prximos quatro ou cinco anos cerca de US$ 2 bilhes em projetos de gerao de energia eltrica. 1 0 . Ae m p r e s aj a l i e n o us u a sp a r t i c i p a e sn aC e n i b r aen aB a h i a s u l ,ee s t e mf a s ef i n a lan e g o c i a od as u ac o n t r o l a d aF l o r e s t a s Rio Doce, que se encarrega das atividades de reflorestamento. 11. Uma exceo parcial pode vir a dar-se no caso da BHP-Billiton, que anuncia a inteno de realizar abrangente campanha de p e s q u i s aep r o s p e c om i n e r a ln oB r a s i lp a r ar e s e r v a sd ec o b r e ,n q u e lez i n c oei n d i c aap o s s i b i l i d a d ed ea q u ia p l i c a rp a r t ed o s US$ 6 bilhes que o grupo vai investir em todo o mundo, nessas atividades, durante os prximos quatro anos.
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pela emenda constitucional de 1995, provvel que prevalea uma atitude de cautela nos prximos anos e de lenta avaliao das oportunidades, que foram acumuladas por muitos anos de recesso e baixos investimentos. At aqui, os grandes grupos mineradores externos que operam no pas parecem estar privilegiando uma posio pragmtica, de busca do retorno financeiro mais rpido, reproduzindo atitudes que tm em outras geografias do planeta. A tendncia parece ser a de investir pouco em pesquisa mineral e a preferncia por associarse a empreendimentos de menor taxa de risco. O interesse primordial do investidor estrangeiro parece estar sendo o de minimizar o risco, buscando realizar negcios em torno de jazidas e ocorrncias j pesquisadas e conhecidas, evitando, ele prprio, investir em pesquisa geolgica e em investigaes preliminares de jazimentos minerais. sugestiva, nesse sentido, a ausncia dos grandes mineradores mundiais na desestatizao da CVRD, ocorrida em 1997. Elas se informaram sobre o leilo, mas apenas a Anglo-American participou dele, em associao com o Grupo Votorantim, no logrando sucesso no certame. Tendo em vista as caractersticas do Sistema CVRD suas condies de liderana e de excelncia em quase todos os setores em que atua e o baixo preo mnimo estabelecido , como se explica esse amplo desinteresse? possvel que exista um conjunto de causas que vai alm da baixa rentabilidade em geral e inclua fatores tais como as limitaes estabelecidas para participao de concorrentes da CVRD (grandes mineradoras atuantes na Austrlia e no Canad), a dimenso e a complexidade do conjunto de empresas/reas de negcios desestatizado e at as adversidades do ambiente geolgico onde atua a CVRD, comparadas com outras situaes e alternativas, muito melhor conhecidas e definidas, existentes no mundo.
4 . 2 . 3 Oi n s u f i c i e n t ec o n h e c i m e n t od ag e o l o g i ab r a s i l e i r a
notoriamente insuficiente o conhecimento da geologia brasileira. Por certo, o continente brasileiro oferece uma riqueza mineral muito superior que vem sendo explorada. A escassez de pesquisas minerais uma realidade que nunca foi devidamente enfrentada, e esse quadro se tem deteriorado muito ultimamente. Talvez a maior lacuna seja a debilidade da ao estatal na atividade bsica de conhecimento geolgico do territrio nacional, fundamental para o dinamismo da indstria de minerao em todos os pases onde essa atividade existe. Isso no foi atenuado pelo comportamento privado, j que os grupos privados nacionais fizeram escassos investimentos em pesquisas geolgicas.
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Nesse cenrio, a Companhia Vale do Rio Doce e a sua controlada Docegeo tm constitudo a instituio mais ativa alm, claro, da Petrobrs, cuja atividade se restringe, no entanto, a petrleo e gs. Nos ltimos 25 anos, o Sistema CVRD realizou um grande e bem-sucedido programa de pesquisa no territrio brasileiro, identificando novas reservas e, principalmente, acumulando enormes conhecimentos da geologia no pas e um grande portflio de direitos minerrios a serem ainda pesquisados e desenvolvidos.12 A reorientao e a reorganizao da CVRD na fase ps-privatizao so os aspectos positivos como antes se registrou. No entanto, indispensvel preservar a filosofia de prospeco (a grass root exploration), na qual se baseou o trabalho da Docegeo desde a sua constituio. H esperanas de que no acontea a separao, ou a desarticulao, ou a desvinculao do binmio bem-sucedido antes referido, que poderia sucumbir diante de uma eventual atitude imediatista com prioridade para a recuperao rpida do capital investido na privatizao. Os xitos alcanados na prospeco e na pesquisa mineral e nos estudos e desenvolvimentos de jazidas importantes na provncia mineral do Carajs constituem fatos marcantes e indubitveis que atestam o acerto da poltica adotada e justificam sua continuidade l e em outras regies do pas.
4.3 Concluso
Este captulo relatou uma pesquisa realizada em 1997 e atualizada em 2001 sobre a situao dos investimentos no setor mineral brasileiro. Mostrou, com cifras agregadas e percorrendo a carteira de projetos das grandes empresas, que houve forte escassez de investimentos. E identificou trs determinantes para essaescassez. Primeiro, a estratgia seguida pela Companhia Vale do Rio Doce nos anos 1990 foi de concentrao de esforos em ganhos de produtividade e competitividade e cautela nos investimentos. Empenhou-se em atividades de racionalizao de custos e ganhos de eficincia, buscou aprimorar sua infraestrutura logstica, investiu em recursos energticos e aprofundou seu conhecimento geolgico da provncia mineral de Carajs. Enquanto isso, foi prudente nos novos investimentos, preferindo arrumar a casa e abrir um leque de alternativas para Carajs antes de lanar-se em novas iniciativas de expanso.
12. A Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM) realiza trabalhos de pesquisa geolgica bsica, mas tem srias limitaes oramentrias, e seu acervo de pesquisas geolgicas j concludas se compe de informaes pouco detalhadas, a ponto de no se encontrar interessados no leilo realizado em 1997 e destinado iniciativa privada. O Departamento Nacional da Produo Mineral (DNPM) vem j h muitos anos sofrendo reestruturaes que o enfraqueceram sobremaneira, tcnica e financeiramente, o mesmo ocorrendo com empresas e/ou rgos de pesquisa geolgica e mineral de estados da Federao.
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Com os ajustes e as reorientaes ps-privatizao, especialmente aps o descruzamento de aes com a Companhia Siderrgica Nacional, a CVRD parece preparada para voltar a ser um vigoroso vetor indutor dos investimentos no setor. Graas ao largo conhecimento da geologia e do subsolo brasileiros e tradio de realizar investimentos tempestivos, os elementos que caracterizam a situao atual da maior empresa de minerao que atua no Brasil permitem esperar um comportamento favorvel no tocante ao dinamismo da minerao no pas. Apesar da nova orientao para investir em energia eltrica, e tambm para continuar investindo em logstica, a implementao dos projetos de cobre (e de outros no ferrosos, eventualmente) dever implicar importantes investimentos no setor mineral. Restaria enfatizar a necessidade de a nova CVRD continuar dedicando-se pesquisa geolgica e mineral no Brasil. De preferncia, deve para isso utilizar caminhos e solues j comprovados no passado, como no caso da Docegeo, detentora dos maiores crditos pelo desenvolvimento da provncia mineral de Carajs e pela descoberta de muitas outras jazidas em diversas regies do pas. A segunda razo para o baixo investimento a de que o setor apresenta pouca atratividade aos investidores no quadro do conhecimento geolgico existente. A taxa mdia de rentabilidade do capital prprio tem sido insuficiente quando comparada com outras propiciadas por alternativas de aplicao de capital. Em face dos riscos inerentes atividade mineral (pesquisa inicial, etc.) e das incertezas do mercado domstico (problemas para recuperar o crescimento) e do mercado mundial (relativamente saturado nos produtos em que o Brasil tem presena internacional), o exemplo da rentabilidade passada muito pouco alentador para novas iniciativas. A baixa atratividade tem longa histria no caso das grandes mineradoras mundiais, que nunca demostraram forte interesse pelo Brasil, mesmo antes do curto perodo 1988-1995, em que deixaram de ter direitos de explorao de recursos minerais iguais aos das empresas brasileiras, reforando o desinteresse. Depois de eliminada a restrio, em 1995, sua atitude tendeu a ser de cautela com relao a novos empreendimentos. O perodo parece ser de cuidadosa avaliao de oportunidades, que, alis, podem ter-se multiplicado exatamente em funo da estiagem de investimentos que caracteriza a dcada de 1990. O terceiro motivo para o baixo investimento o relativo desconhecimento da geologia brasileira. Com exceo de um trabalho bem realizado pela Vale do Rio Doce/Docegeo e de outro trabalho parcialmente bem-sucedido da CPRM, a atividade de prospeco e pesquisa no pas sempre foi deficiente, e o quadro nos ltimos anos vem- se deteriorando aceleradamente.
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possvel adicionar ainda um quarto conjunto de elementos que tem pesado negativamente na atratividade do setor, a saber, os chamados fatores sistmicos ou, mais especificamente, a extenso territorial associada s insuficincias de infra-estrutura de energia e transportes. Para minimiz-la, seria necessria uma postura governamental de definio de um projeto de desenvolvimento do pas que contemplasse prioridade ao aproveitamento das riquezas minerais brasileiras com uma perspectiva de ocupao espacial bem definida. O presente texto centrou-se na anlise dos fatores determinantes da escassez de investimentos nos anos 1990. Alguns eventos recentes permitem, porm, conclu-lo com uma ressalva otimista. Conforme assinalado, houve um descruzamento das participaes societrias entre a CVRD e a CSN, e a empresa mineradora passou a tomar uma srie de decises estratgicas sobre o desenvolvimento de seus negcios. Isto, e o fato de a CVRD j exibir neste incio dos anos 2000 maiores volumes de investimento, podem significar que estamos presenciando os primrdios de uma retomada de maior flego nos investimentos em minerao no Brasil.
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CAPTULO 5
PETRLEO E GS: RECUPERAO DOS INVESTIMENTOS VIA PARCERIAS EM PETRLEO E INCERTEZAS NA EVOLUO DO GS NATURAL1
5.1 Introduo
Neste captulo, apresenta-se o resumo do trabalho de atualizao de um estudo concludo em 1997 sobre investimentos no setor de petrleo, que flagrou o comportamento setorial nos anos que precederam reorganizao do setor. Incluem-se, tambm, elementos de um recente estudo sobre o setor de gs natural. Como se sabe, a organizao do setor de petrleo e gs no pas tem passado por grandes alteraes. Em decorrncia de dispositivo constitucional, a Petrobrs at recentemente se confundia com o prprio setor, porque lhe era atribudo o monoplio estatal na atividade. A Emenda Constitucional n0 9/95 retirou da empresa essa exclusividade, abrindo a empreendedores privados a possibilidade de ingresso no setor. Posteriormente, a Lei n0 9.478/97 introduziu uma srie de regulaes no setor, restringindo a liberdade de ao da empresa. Entre outras inovaes, obrigou a empresa a submeter suas decises de investimento recmcriada Agncia Nacional de Petrleo (ANP), a ceder a outros agentes o uso de suas instalaes de transportes e terminais mediante remunerao a estipular e a colocar disposio da ANP seu acervo de conhecimentos geolgicos para eventual utilizao por outros agentes. A histria da Petrobrs mostra um bem-sucedido esforo de aumentar a produo nacional e repor as reservas de leo segundo taxa superior do consumo. Como resultado de pesados investimentos em prospeco e explorao nos anos 1970 e 1980, a Petrobrs logrou ampliar a produo de 639 para 1.636 barris dirios entre 1990 e 2001, ao passo que as reservas se ampliaram de 1,2 bilho para 2,1 bilhes de m. A taxa de renovao de reservas foi de 269%, entre 1992 e 1994, contra 118% da mdia mundial e, nos ltimos cinco anos (1997-2001), a Petrobrs alcanou ndice de reposio de 165%, superior mdia mundial de 145%.
1. Este captulo tem por base relatrios de pesquisa elaborados por Jos Clemente de Oliveira (1998 e 2002).
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A histria da empresa mostra tambm logros importantes na ampliao da logstica de suprimento e na reduo do custo unitrio em pesquisa, explorao e refino. Houve expressiva reduo do custo de extrao de petrleo, de US$ 5,39 boe para US$ 3,19 boe em anos recentes. Nesse declnio, cabe destacar a contribuio do desenvolvimento de tecnologia avanada na explorao em guas profundas, uma especializao a que a Petrobrs se dedicou com xito mundialmente reconhecido. E, no refino, observa-se igualmente um custo decrescente, de US$ 2,17/barril em 1997 para US$ 1,07/barril em 1999. A estimativa do Plano Estratgico da empresa de que haver prosseguimento da reduo para US$ 0,80/barril em 2005. No entanto, contrastando com esses logros, os investimentos permaneceram travados por longo perodo at 1997. Isso impediu a ocorrncia de importante melhoria na balana comercial brasileira, porque impediu que o pas caminhasse para a auto-suficincia com a velocidade desejvel diante da crescente restrio externa ao crescimento. Apesar do baixo crescimento do PIB, a elevao de consumo de derivados de petrleo foi relativamente intensa nos anos 1990 (4,7% ao ano). A repercusso disso em termos de balano de pagamentos deu-se de duas formas, ou seja, pela impossibilidade de reduzir substancialmente a importao de petrleo bruto para as refinarias brasileiras e pela maior importao direta de seus derivados. Esta ltima se fez necessria em virtude de investimentos insuficientes na ampliao da capacidade produtiva das refinarias, que expandiu a produo em apenas 3,55% ao ano, bem inferior, portanto, ampliao do consumo de derivados. Muito embora o aumento do consumo de petrleo pelas refinarias brasileiras (de 1,22 milho de barris/dia em 1994 para 1,57 em 1999) tenha sido abastecido por significativo aumento na produo domstica que saltou de 668 mil barris dirios em 1994 para 1 milho e 100 mil em 1999 , as importaes de petrleo bruto e derivados permaneceram elevadas. As importaes de petrleo permaneceram na casa dos 500 mil barris dirios, aos quais corresponderam cerca de US$ 3,2 bilhes em mdia no perodo 1994-1999. Como o valor lquido da balana comercial de derivados alcanou, em mdia, US$ 1,4 bilho por ano, o balano total foi negativo, em mdia, em US$ 4,6 bilhes nesse perodo. Os prximos tpicos mostram a recuperao dos investimentos em petrleo e analisam seu principal determinante, ou seja, o regime de parcerias entre a Petrobrs e empresas privadas. Em seguida, sintetizam-se as caractersticas centrais do uso do gs natural.
5.2 A recuperao dos investimentos em petrleo
O estudo divulgado em 1998 revelava um quadro de investimentos insuficientes em face das necessidades de atendimento, pela produo nacional, da demanda
em franca expanso. Os dados ento apresentados aqui reproduzidos no Quadro 5 mostravam que a taxa de investimento se mantivera deprimida e declinante ao longo de boa parte dos anos 1990: reduzira-se de 0,39% do PIB na primeira metade da dcada a 0,34% no trinio 1995-1997, bem abaixo da mdia de 1% nos anos 1980. Parte da queda verificada nos anos 1990 em relao s dcadas anteriores virtuosa, porque corresponde ao fato de a Petrobrs estar agora colhendo os frutos dos investimentos realizados no passado em pesquisa, prospeco, transporte, etc. Mas a queda foi alm do necessrio para que os referidos frutos fossem colhidos em sua plenitude. Observava-se no referido trabalho que, de diferentes formas, o governo havia contido a Petrobrs em suas pretenses investidoras durante os anos precedentes. Cortara valores por meio das autorizaes de investimento que a Sest concedia a empresas pblicas, controlara preos e impedira-a de alavancar fundos no mercado financeiro compatveis com sua capacidade de endividamento. O estudo assinalava ainda que a postura governamental correspondia a um desperdcio de oportunidades. A Petrobrs atravessava e atravessa uma fase de rendimentos crescentes, em que a relao produtocapital marginal muito superior que se observou na histria da empresa, ou seja, com pouco esforo adicional de poupana e investimento consegue-se muita produo adicional. Isso significa, para o pas, que a capacidade de contribuir para a reduo do dficit no balano de pagamentos em transaes correntes por investimentos de alta produtividade e competitividade estava subutilizada. O desperdcio era avaliado como particularmente grave por causa da dependncia brasileira da produo de divisas para retomar o crescimento, especialmente em funo da vulnerabilidade externa que resultou do regime de ncora cambial adotado nos anos subseqentes introduo do Plano Real. Mas, ao mesmo tempo em que registrava o desperdcio, o referido estudo assinalava a existncia de uma expectativa favorvel quanto ao futuro dos investimentos do setor de petrleo no Brasil, dada pela definio cada vez mais clara de que a tendncia da poltica govern amental estimular projetos de parcerias entre o setor privado e a Petrobrs e, na ausncia de interessados, liber-la para atuar sozinha nos projetos de expanso. A expectativa cumpriu-se no que se refere a parcerias, responsveis pela recuperao dos investimentos, juntamente com investimentos no gasoduto BolviaBrasil. J no ano de 1998, o investimento saltou dos 0,32% do PIB registrado em 1997 para 0,40% do PIB. A partir da continuaram se expandindo e, como proporo do PIB, alcanaram 0,45% em 1999 e 0,51% no ano 2000. Voltaremos a esse ponto mais adiante. H, no momento, razoveis perspectivas de ultrapassar a auto-suficincia at 2005, o que representar considervel alvio em termos de balana de
pagamentos. O programa de investimentos em curso na Petrobrs, calcado no Plano Estratgico 2000-2010, projetava para o Sistema Petrobrs no perodo 2000-2005 inverses equivalentes a US$ 32,9 bilhes (ou seja, US$ 5,5 bilhes ao ano em mdia) entre explorao e produo (68%), refino, transporte e distribuio (17%) e distribuio/outros (12%). No caso provvel do cumprimento dos investimentos, a produo de petrleo e de lquido de gs natural no Brasil, da ordem de 1,2 milho de barris por dia em 1999, alcanar at 2 milhes de barris por dia, a includos 140 mil barris por dia de produo relativa aos parceiros da Petrobrs. A empresa pretende refinar 2,1 milhes de barris dirios em 2005, sendo 1,8 milho no Brasil e 300 mil no exterior. A estratgia traada prev a aquisio de capacidade de refino no exterior mediante participaes acionrias em refinarias, sendo parte para colocao dos 300 mil barris/dia de produo no Brasil para exportao. O plano prev ainda que as reservas provadas devero ampliar-se dos 10,1 bilhes de barris de leo equivalente (boe) em 1999 (9,5 bilhes no Brasil) para 13 bilhes em 2005 (90% no pas).
5.3 Parcerias no petrleo: alcances e limitaes
De acordo com informaes da Petrobrs, nos dois primeiros anos de operao do regime de parcerias, em 1998 e 1999, nada menos que 33% dos investimentos da empresa foram realizados por intermdio de empreendimentos nesse regime. Isso significa que o valor dos investimentos em parceria foi superior mesmo expanso total dos investimentos, ou seja, caram os investimentos que no se realizaram sob a referida modalidade. Tudo indica que, nos anos mais recentes, a atratividade sobre investidores privados esteja sendo mantida quase exclusivamente pelas parcerias, confirmando-se, assim, a perspectiva apontada no estudo de 1997, quando se previu que os novos agentes iriam preferir esse regime, por ser esta uma forma de minimizar riscos e investimentos. Em resumo, o sistema de parcerias entre a Petrobrs e agentes privados viabilizou, nos ltimos anos, a esperada recuperao de investimentos no setor petroleiro do pas, porque ao mesmo tempo em que evitou a estagnao dos investimentos da estatal, correspondeu a uma modalidade que atraiu o setor privado por reduzir as incertezas geradas pela onipresena da estatal. A opo atenua os problemas impostos, pelo novo quadro de organizao setorial, s decises individuais de investir tanto da estatal como dos agentes privados. Esses problemas podem vir a comprometer o investimento futuro. No que se refere s decises da Petrobrs, a nova institucionalidade adicionou s obstrues fiscais para o investimento duas outras limitaes potenciais. A primeira reside no fato de a relao entre a Petrobrs e o governo
federal passar a ser regida por maior submisso da Petrobrs ao governo central pela subordinao aos novos rgos, ou seja, o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) e a Agncia Nacional de Petrleo (ANP). A superao das incertezas geradas pela nova situao passa a depender em boa medida da atitude mais ou menos restritiva que o governo federal venha a ter em relao programao de investimentos da empresa e justamente a que tem residido o maior foco de divergncias. A outra limitao reside na exigncia de repasse ANP de todo o acervo de conhecimentos geolgicos acumulados. A exigncia pode ser redutora da eficincia microeconmica da atividade da estatal, se o resultado for a compra de direitos de explorao por outras empresas e de reservas em regies de expanso natural da Petrobrs, ou seja, os campos petrolferos perifricos, que hoje concentram as atividades da empresa. De todo modo, a simples possibilidade terica de que isso venha a ocorrer j tende a funcionar como elemento desnorteador na estratgia de expanso futura da Petrobrs, introduzindo incertezas quanto possibilidade de maximizao dos ganhos oferecidos pela etapa de elevados rendimentos, pela qual ela est passando no momento. Na medida em que esses ganhos dificilmente podem ser obtidos por outras empresas que venham a atuar nas referidas reas, por falta de economias de escala, o resultado pode ser uma perda de eficincia para o pas como um todo. As decises de investir dos agentes privados tambm so portadoras de grandes incertezas. A legislao d-lhes acesso logstica de transporte e armazenagem, de propriedade da Petrobrs. No entanto, a eventual utilizao por terceiros da infra-estrutura logstica da estatal potencialmente conflituosa, porque extremamente difcil calcular o preo justo para essa utilizao. Ou seja, a disponibilizao da infra-estrutura pode ter uma influncia desfavorvel sobre a expanso dos investimentos setoriais, isso porque se, por um lado, introduzem incertezas no planejamento operacional e na programao de investimentos da Petrobrs, no estimulam, por outro lado, investimentos nas empresas privadas, j que estas no podem pautar sua insero no setor por atividades sujeitas a interminveis disputas jurdicas. O sistema de parcerias possui, para o setor privado, a virtude de contornar parcialmente tais incertezas e conflitos potenciais, tornando os agentes produtivos do setor Petrobrs e agentes privados solidrios no aproveitamento do potencial de expanso da produo de petrleo. Corresponde, portanto, ao que mais convm ao setor privado em virtude das vantagens comparativas que a Petrobrs possui. A atratividade grande: as parcerias concentram-se em projetos exaustivamente estudados e detentores de mercado assegurado e dispem de acesso garantido a toda a logstica
operacional da empresa estatal. Alm disso, minimizam o aporte de recursos prprios em comparao com investimentos de responsabilidade exclusiva dos parceiros privados e absorvem, sem custos para o seu desenvolvimento, a experincia da Petrobrs no trato das questes que caracterizam o mercado brasileiro e a operao tcnica (por exemplo, a extrao em guas profundas). Para a Petrobrs, o sistema de parcerias tem, por um lado, a virtude de incorporar recursos financeiros privados a seus investimentos. Mas, por outro, a plena expanso da empresa pode ressentir-se de uma subordinao exagerada a negcios em parceria. No mdio prazo, por exemplo, a eliminao dos impactos desfavorveis das importaes de petrleo e derivados na Balana Comercial continuaro na dependncia de que a Petrobrs possa cumprir o cronograma dos investimentos anunciados, em cujo montante, previsto para o perodo 2000-2005, cerca de 10% se encontram ainda indefinidos quanto s fontes. No longo prazo, h de se respeitar as especificidades do setor petroleiro, intrinsecamente intensivo em escala e escopo e concentrado em poucas empresas globalizadas, entre as quais a Petrobrs. O problema com o regime de parcerias que, utilizado como norma rgida, pode corresponder a uma barreira ao impulsionamento de negcios na direo da estratgia de fortalecimento a longo prazo da Petrobrs, impondo-lhe restries que suas concorrentes mundiais no possuem. Em resumo, as parcerias com o setor privado, desejadas pelo governo, no devem ser tidas como alternativas aos investimentos da empresa estatal, seno como uma via complementar.
5.4 Gs: avanos e dilemas
O gs natural matria-prima com grande potencial de uso pela economia brasileira, especialmente na expanso da termeletricidade. Houve, durante os anos 1990, uma expanso nada desprezvel na produo de gs natural em territrio brasileiro de 89%, entre 1990 e 1999, e uma extraordinria expanso recente por conta da importao do gs da Bolvia, que duplica a oferta de gs no pas. Ainda assim, o gs corresponde a apenas 2,4% do total das fontes de energia utilizadas no Brasil. Sua oferta tem sido determinada essencialmente por dois fatores. Primeiro, pela evoluo da produo de petrleo em razo do fato de o gs no Brasil ser produzido em forma associada a essa produo. Assim, no essencial, os nmeros referentes evoluo de investimentos em gs confundem-se com os que verificamos para o setor de petrleo. Ou seja, os investimentos foram relativamente reduzidos nos anos 1990 e houve recuperao ao final da
dcada. Assim, tal como no caso do petrleo, a expanso da produo de gs deveu-se extraordinria produtividade da Petrobrs nos anos 1990, que colheu os frutos de investimentos prvios. O terceiro fator a afetar a oferta de gs no Brasil a recente implantao do gasoduto BolviaBrasil, Gasbol, que se destina a transportar diariamente at 30 milhes de m3 de gs contratados com o pas vizinho, ou cerca de 11 bilhes de m3 ao ano. Observe-se que esse volume corresponde a pouco menos que o total produzido no Brasil no ano de 1999 (cerca de 12 bilhes de m em 1999), ou seja, praticamente duplica a disponibilidade de gs no Brasil. O gasoduto custou para a Petrobrs cerca de US$ 2 bilhes (cerca de 75% em territrio brasileiro) em investimentos realizados principalmente no final dos anos 1990. A partir de 2000, os investimentos da Petrobrs em gs natural deslocaram-se essencialmente para a participao na construo de termeltricas. As estimativas iniciais so de que envolvam recursos da ordem de US$ 730 bilhes anuais entre 2001 e 2005. No entanto, tais estimativas devem estar sendo revistas para baixo por causa da recente reduo das intenes de investimento por parte da empresa. No cabe dvida de que est em curso uma tendncia forte ampliao do mercado consumidor de gs natural. A satisfao desse mercado, bem como a velocidade de sua expanso se subordinam, porm, a pelo menos duas importantes limitaes, que dificilmente podem ser superadas no curto prazo. A primeira delas a insuficincia de capacidade de dutos (de transferncia, transporte e, muito especialmente, distribuio). Com efeito, a precariedade da infra-estrutura de transporte de gs determina uma destinao pouco eficiente da matria- prima pela Petrobrs. Do total produzido em 1999, por exemplo, cerca de 20% no foi utilizado (outros 29% foram autoconsumidos, 14% foram reinjetados ou armazenados e cerca de 40% foram vendidos). A construo dos gasodutos de transferncia de responsabilidade ou de interesse das companhias produtoras (at aqui, somente a Petrobrs, mas no futuro tambm outras empresas). Os gasodutos de transporte so de interesse de empresas produtoras e comercializadoras de gs/energia. So os casos dos scios no gasoduto BolviaBrasil: Petrobrs, British Gas, Totalfina e Shell, que atuam em explorao e produo; Enron e El Paso, comercializadoras de gs/energia. No projeto do gasoduto Bolvia-Brasil, a Petrobrs o shipper (carregador) dos primeiros 30 milhes de m/dia, e parece haver interesse de outras empresas em investir em outros 25 milhes de m/dia nos prximos anos. J os gasodutos de distribuio so de responsabilidade exclusiva das empresas distribuidoras de gs, que, por concesso, detm o monoplio de distribuio nos estados.
O gs residencial, comercial e industrial (incluindo termeltricas) comercializado com os clientes finais pelas companhias distribuidoras (Comgs em So Paulo, CEG no Rio de Janeiro, Bahigs na Bahia, etc.). Os carregadores, isto , empresas que compram o gs dos produtores e contratam o transporte s empresas transportadoras que operam os gasodutos, tm necessariamente de vender esse gs s companhias distribuidoras nos estados. Reside a, nos gasodutos de distribuio, o mais importante dos gargalos em transporte de gs. A insuficincia de gasodutos de distribuio d-se especialmente no que diz respeito ao gs de uso residencial, mas no apenas: mesmo para termeltricas so observados problemas, como no caso da usina trmica de Santa Branca, em So Paulo, para a qual a Comgs deveria construir duto de apenas 9 km, mas que se recusa a executar o investimento e a assumir o risco da operao. Mas os problemas de transporte no se resumem aos dutos de distribuio. Por exemplo, o transporte desde a plataforma martima complexo e caro, porque h necessidade de compressores e de sistema de coleta para recolher o gs e envi-lo terra para venda. As reservas de Juru e Urucu, na Amaznia, requerem investimentos de duvidoso retorno para o transporte do gs at o mercado, e alm disso esto sendo encontradas dificuldades pelo governo do Estado do Amazonas para seu aproveitamento. Por exemplo, a Petrobrs construiu um gasoduto de Urucu a Coari, interligado ao duto que seria construdo entre Coari e Manaus, mas que se encontra totalmente ocioso, e todo o gs produzido em Urucu reinjetado para evitar sua perda. O segundo elemento que contribui para a insuficiente expanso do mercado de gs natural se relaciona com a lenta expanso de investimentos em termeltricas. Isso parece resultar tanto de uma certa relutncia por parte da Petrobrs em investir na rea como de grande relutncia por parte das empresas privadas em faz-lo. O Programa Prioritrio de Termeltricas, implantado como reao escassez da capacidade de gerao de energia energtica, contempla quarenta usinas, correspondentes implantao de cerca de 9,4 GW at 2004 ou cerca de 41% da expanso da oferta energtica planejada. Previa-se participao da Petrobrs em 27 desses empreendimentos como supridora do gs e compradora da energia e em algumas usinas tambm como acionista , mas em meados de 2002 a Petrobrs anunciou que s ter participao em 13 desses investimentos (6,4 GW). Esse volume corresponde a boa parte da capacidade trmica a ser instalada at 2004, j que os investimentos exclusivamente privados at este momento foram e parece que continuaro sendo extraordinariamente limitados. Na explicao da deciso cautelosa da Petrobrs em levar adiante os 13 investimentos, parecem somar-se trs fatores primordiais. Primeiro, o fato de que h determinao governamental para que a empresa os realize.
Segundo, o fato de que a empresa tem contrato do tipo take or pay com a Bolvia para 80% do volume de gs e ship or pay para 100% do transporte a ser realizado nos dutos bolivianos.2 Por isso, a empresa tem de descarregar esse imenso volume de gs no mercado brasileiro, e as termeltricas so fundamentais para o escoamento. Como os agentes privados tm interesse muito reduzido em fazer os investimentos, a Petrobrs obrigada a realizar uma integrao vertical at o limite de consumo de gs que se complemente com as vrias modalidades de autoconsumo e venda previstas pela empresa. Aparentemente, as 13 usinas so aquelas que permitem equacionar da melhor maneira um mix de escoamento do gs boliviano e do gs de Campos pela Petrobrs. A terceira razo liga-se ao fato de que, assim como os demais agentes investidores no pas, a Petrobrs no se sente segura em adentrar o confuso mercado de energia eltrica brasileiro. Conforme se analisa no Captulo 7 do presente livro, os agentes potenciais enfrentam enormes incertezas, derivadas da transio problemtica entre o modelo estatal e o privado, da complexidade da operao do mercado em um regime essencialmente hidreltrico e da conseqente falta de visibilidade quanto ao mercado futuro de energia. Este ltimo fator j suficiente para desestimular o ingresso dos capitais privados nos investimentos em energia em geral. No caso do investimento em trmicas, o desestmulo das empresas privadas se agrava, j que num regime inflexvel regido pelo sistema take or pay o agente privado tem de se precaver especialmente, porque, ao que tudo indica, a produo trmica no parece ser competitiva no Brasil com a hidroeletricidade. Observe-se que, at 2001, a variao de preos no gs da Bolvia decorrente de alteraes na taxa de cmbio no passvel de repasse ao consumidor foi interpretada como a principal causa para o baixo investimento privado. No entanto, mesmo depois que o governo solucionou o problema, a partir daquele ano, a relutncia do investidor privado mantevese, porque o preo do gs da Bolvia vendido pela Petrobrs considerado demasiadamente elevado.
5.5 Concluso: perspectivas
Este captulo tomou por base um estudo realizado em 1997 e atualizado em 2001 sobre o comportamento dos investimentos em petrleo e gs natural.
2. A Petrobrs dona de parte da produo de gs na Bolvia. O sistema tem o inconveniente para o pas de exigir a produo no f l e x v e ld ee n e r g i aeac o n s e q e n t ev e r s od e g u ap e l o sr e s e r v a t r i o sd a sh i d r e l t r i c a se m p o c a sd eb o a sc h u v a s .Os i s t e m at a k e o rp a yt e ms o f r i d op e s a d a sc r t i c a sn oB r a s i lp o ri n f l e x i b i l i z a rag e r a od ee n e r g i ae mc i r c u n s t n c i a se mq u e1 0 %d a g u ad i s p o n v e l nos reservatrios das usinas , em mdia, vertida. O ideal que as termeltricas a gs funcionem como reserva contingente para p e r o d o sd eb a i x ap l u v i o m e t r i a .V e r ,ar e s p e i t o ,oC a p t u l o7d aP r i m e i r aP a r t ed e s t el i v r o .N od i s p o m o sd ai n f o r m a os o b r es e or e g i m et a k eo r pay f o id e c i s od ap r p r i aP e t r o b r sp o rr a z e sd em a x i m i z a od el u c r o s ,o us ef o in e c e s s i d a d ep o l t i c ai m p o s t a pela natureza das negociaes com o pas vizinho.
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Mostrou-se que a partir de 1998 houve razovel recuperao dos investimentos no setor no Brasil e que, tal como havamos previsto em 1997, a expanso se deu com as parcerias entre a Petrobrs e o setor privado. Do ponto de vista das perspectivas de expanso do setor, o quadro atual ainda dista do desejvel. No que se refere ao petrleo, a boa notcia que a Petrobrs atravessa uma fase exuberante de sua existncia, porque est colhendo os frutos dos esforos realizados nas dcadas anteriores. muito baixa a relao capitalproduto incremental dos novos investimentos, e so promissoras as perspectivas de sua consolidao como grande empresa no terreno da concorrncia globalizada dos gigantes mundiais. A empresa pode oferecer, portanto, uma importante contribuio para a balana comercial do pas e para o enfrentamento da restrio externa ao crescimento. Por essa razo, h de se tomar cuidado para no permitir que as mudanas nas regras de organizao da indstria do petrleo impliquem limitaes no que se refere estratgia de expanso da empresa. Os capitais privados tm de ser aproveitados ao mximo, mas nas condies atuais no se pode esperar demasiado deles, em virtude da lgica de operao de um mercado em que os principais ativos de logstica e de transportes so de propriedade da Petrobrs. Projetos independentes do setor privado, de grandes dimenses, ainda constituem grande incgnita, acreditando-se que iro prosseguir preferindo a via da parceria com a empresa estatal. Os grupos privados dispostos a investir no setor, amparados no novo marco regulatrio, devero continuar a minimizar os riscos de uma situao inteiramente nova e buscar, por meio das parcerias com a Petrobrs, dispor de uma proteo especial, at mesmo contra potenciais prticas monopolistas da prpria estatal. Durante todo o perodo recente, o ritmo e as dimenses dos investimentos estiveram condicionados caracterstica de quase-firma imposta empresa estatal, apesar de essa caracterstica contradizer sua natureza de empresa de capital aberto. Dessa forma, a Petrobrs no teve liberdade para se expandir de acordo com uma estratgia maximizadora de desempenho a longo prazo, o que determinou o nvel relativamente baixo dos investimentos ante as oportunidades identificadas e as necessidades projetadas. A recuperao do atraso no deve estar limitada via das parcerias com o setor privado e deve basear-se numa estratgia expansiva que seja desobstruda dos atuais empecilhos. Deve-se respeitar as especificidades do setor petroleiro, intrinsecamente intensivo em escala e escopo e concentrado em poucas empresas globalizadas, entre as quais a Petrobrs. O problema com o regime de parcerias que, utilizado como norma rgida, pode corresponder a uma barreira ao impulsionamento de negcios na direo da estratgia de fortalecimento a longo prazo da Petrobrs, impondo-lhe restries que suas concorrentes mundiais no
possuem. Por essa razo, as parcerias devem ser entendidas to-somente como uma via complementar aos investimentos da empresa. Diferentemente do caso do petrleo, em que a estratgia desejada pela empresa se confunde com a otimizao de resultados para o pas, no caso do gs h razes para supor que o mesmo no se tem verificado. O contrato do tipo take or pay com a Bolvia prejudica a eficincia econmica na gerao de eletricidade, porque inflexibiliza a utilizao das termeltricas, obrigando-as a produzir mesmo em perodos de cheias nos reservatrios das hidroeltricas. Alm disso, o preo do gs boliviano vendido pela Petrobrs parece tornar as trmicas a gs pouco competitivas com a hidroeletricidade, afugentando investidores privados. Nesse contexto, a maior eficcia para o pas residiria na assuno pela Petrobrs da produo termeltrica num volume superior ao que se mostra disposta. As incertezas na produo energtica brasileira, somadas precariedade da rede de transportes por dutos, tm imposto limitaes considerveis ao uso do gs natural. H de se enfrentar esses problemas sob pena de desperdiar o concurso dessa matria-prima que se apresenta como abundante no pas, em funo das disponibilidades bolivianas e peruanas e da expanso da produo associada ao petrleo em territrio brasileiro.
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CAPTULO 6
TELECOMUNICAES: A EXPLOSO DOS INVESTIMENTOS EM INFRA-ESTRUTURA1
Neste captulo, examinamos o comportamento inversor na infra-estrutura de telecomunicaes no perodo 1996-2000. Atualizamos um estudo divulgado em 1998, no qual analisvamos os determinantes do dinamismo ento em curso desde 1996 e concluamos que as perspectivas de continuidade da expanso eram muito favorveis. As concluses daquele estudo estavam corretas. O que ento se vivia era a primeira etapa de um nico ciclo, fortemente expansivo, cujo esgotamento s viria a ocorrer no segundo semestre de 2001. Aquela etapa, at a venda da Telebrs em junho de 1998, correspondeu ao que denominamos aqui subciclo pr-privatizao, enquanto a segunda etapa constitui o que ser designado no texto abaixo subciclo ps-privatizao. Conforme se pode verificar no Quadro 10, durante o primeiro subciclo, os investimentos j apresentavam marcada descontinuidade com relao aos anos anteriores. A taxa de investimento retornou aos nveis dos anos 1970, ou seja, a cerca de 0,8% do PIB, correspondente a cerca de R$ 7 bilhes, um patamar bastante superior mdia praticada nos anos prvios (1990-1995), que se situou em torno de 0,5% do PIB, ou R$ 4 bilhes. A partir de 1998 j sob regime privado desde julho deste ano , os investimentos do dois novos saltos, um primeiro de cerca de US$ 13 bilhes, em mdia, em 1998-2000 (1,2% do PIB) e um segundo de mais de US$ 22 bilhes em 2001, correspondentes a cerca de 1,8% do PIB. Durante o perodo, a infra-estrutura de telecomunicaes multiplicou-se rapidamente, superando at mesmo os ambiciosos nmeros preconizados pelo Programa de Metas Setoriais do Ministrio das Comunicaes (Paste), divulgado em 1995. Neste ltimo ano, a previso de ampliao dos acessos de telefonia fixa era de 13,3 milhes em 1994 a 26 milhes em 1999 e a 40 milhes em 2003, e de telefonia celular, de 0,6 milho em 1994 a 12 milhes em 1999 e a
1. Este captulo tem por base relatrios de pesquisa elaborados por Mrcio Wohlers e Rafael Oliva (1998 e 2002).
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23 milhes em 2003. Ao final de 1999 j tinham sido implantados quase 28 milhes de terminais fixos e mais de 15 milhes de celulares. Um novo Paste foi produzido em 2000, incluindo nova previso para 2003 bem superior quela apresentada em 1995 e 1997, especialmente na telefonia celular, mas no apenas. No lugar dos 40 milhes de telefones fixos, que se havia previsto em 1995, projetavam-se cerca de 50 milhes, atingidos j no incio de 2002. E, no lugar de 23 milhes de celulares, a previso foi de 45 milhes. No entanto, o nmero de celulares no fim de 2001 ainda estava bem abaixo da previso para 2003 (28,7 milhes). A reestruturao e a privatizao do setor tiveram incio com a quebra do monoplio da Telebrs (1995) e com a instituio da chamada Lei Mnima (telefonia celular privada e outros servios, em 1996-1997) e prosseguiu por meio da Lei Geral de Telecomunicaes (sancionada em julho de 1997) e da proposta de regionalizao da Telebrs e subseqente organizao dos mercados regionais (conforme o Plano Geral de Outorgas). Uma vez aprovada a modificao constitucional relativa quebra do monoplio pblico, o Ministrio das Comunicaes estabeleceu uma estratgia de ao composta por trs etapas bsicas: a) abertura imediata do mercado de telefonia celular privada Banda B por intermdio da Lei Mnima (1996-1997); b) elaborao e aprovao da Lei Geral de Telecomunicaes (1997), abrangendo quatro captulos: os princpios fundamentais; o rgo regulador Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) e as polticas setoriais; a organizao dos servios (classificados em regime pblico ou privado e interesse coletivo ou restrito); e a reestruturao e a desestatizao; c) reorganizao e privatizao da Telebrs, efetuada em 1998, com introduo de concorrncia na rede bsica (1998-1999).2 O vetor condutor das reformas do setor seria o binmio concorrncia/privatizao.3
2. O modelo de privatizao com regionalizao (e concorrncia na rede bsica) envolveu os seguintes aspectos: a) diviso da Telebrs em trs holdings regionais (Tele NorteLeste; Tele Centro-Sul e Telesp) e manuteno da Embratel como operadora d el o n g ad i s t n c i a ;b )p r i v a t i z a od e s s a sq u a t r oo p e r a d o r a s( a st r sh o l d i n g sr e g i o n a i seaE B T )ed en o v eo p e r a d o r a sr e g i o n a i sd e t e l e f o n i ac e l u l a rd aT e l e b r s( q u ef o r a md e s m e m b r a d a sd os i s t e m a ) ,t o t a l i z a n d ot r e z ee m p r e s a sd e s e s t a t i z a d a se m1 9 9 8 ;c )i n t r o d u o d ec o n c o r r n c i an ar e d eb s i c ac o n v e n c i o n a lp o rm e i od ec o n c e s s e s( r e g i o n a i sen a c i o n a i s )an o v o se n t r a n t e s( d u o p l i o sn a st r s regies e na telefonia de longa distncia at 2002 e eliminao das restries para novas autorizaes aps esse ano conforme o Plano Geral de Outorgas (PGO) de 4/12/1997). 3 .D e v es e ra i n d as u b l i n h a d oq u e ,a op r i o r i z a raa b e r t u r ai m e d i a t ad om e r c a d od et e l e f o n i ac e l u l a rp r i v a d a( i n s t i t u i n d oac h a m a d a Lei Mnima) e encaminhar a Lei Geral em um segundo momento, o governo no apenas comeou a abertura em um setor de alta atratividade econmica (e conseqentemente alvo de forte presso por parte do setor privado interessado em sua explorao), mas tambm agiu conforme as linhas de menor resistncia poltica, uma vez que setores do governo previam que a elaborao, a discusso e a regulamentao da Lei Mnima consumiriam menos tempo que o equivalente processo da Lei Geral. No entanto, a Lei Mnima no deixou de ser objeto de vrios questionamentos constitucionais por parte dos partidos de oposio (PDT e PT, em particular), e sua implementao teve de ser compatibilizada com os dispositivos da Lei Geral.
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6.1 Determinantes do ciclo expansivo
Os investimentos do ciclo expansivo tiveram incio, ainda na poca estatal, como resultado da estratgia governamental de promover a modernizao e a ampliao do setor de telecomunicaes durante e depois da transio privatizao e s novas regras institucionais. A colocao em prtica da estratgia teve como marco a quebra do monoplio estatal na explorao dos servios de telecomunicaes no Brasil em 1995. O ciclo expansivo teve incio em 1996. De forma sumria, pode-se afirmar que a impressionante expanso dos investimentos, observada nos dois momentos que compem esse ciclo antes e depois da venda da Telebrs , foi impulsionada por trs determinantes gerais, cujas influncias conferiram uniformidade ao perodo como um todo. Em primeiro lugar, havia considervel demanda no atendida, tanto por servios de telefonia fixa quanto por servios de telefonia celular, herdada do perodo anterior ao incio da execuo da agenda de reformas. Os patamares bastante reduzidos em que se encontravam os indicadores de teledensidade no fim de 1995 9,2/100 habitantes na telefonia fixa e 1,0/100 habitantes na telefonia celular constituam indicao clara do amplo potencial de crescimento de que dispunha o mercado de telecomunicaes brasileiro quela altura, potencial este que viria a ser confirmado nos anos seguintes, conforme a evoluo dos nmeros apresentados anteriormente. Em segundo lugar, foi implementada uma poltica pr-ativa de criao de condies favorveis rentabilidade do investimento. No decorrer do subciclo estatal (1996-1998), essa poltica materializou-se na promoo de um forte reajuste tarifrio da Telebrs e na autorizao do aumento dos investimentos da estatal. Os nmeros do reajuste que prepararam o terreno para a venda da Telebrs e para a rentabilidade privada posterior so eloqentes. J durante o subciclo privado (1998-2002), estabeleceram-se estruturas de mercado duoplicas, e, no caso da telefonia fixa, uma regra tarifria price-cap confortvel, de acordo com a qual o valor real da cesta local (habilitao, assinatura e pulso local) cairia muito lentamente at 2005. Alm disso, assegurou-se a possibilidade de expanso das holdings locais a partir de 2002, desde que as metas de universalizao fossem cumpridas ou seja, utilizou-se como incentivo expanso dos investimentos a possibilidade de ampliao do espectro regional de atuao das empresas no futuro (este ltimo ponto ser retomado frente). Em terceiro lugar, a acelerao do ritmo de introduo de progresso tcnico no perodo recente foi tambm fator indutor de decises de investimento. Quanto a este ltimo determinante, a questo a ser ressaltada que o ciclo expansivo brasileiro tem se apresentado como locus exemplar do dinamismo
que, mundialmente, o setor de telecomunicaes ostentou ao longo de toda a dcada de 1990. Como conhecido, o processo de digitalizao das funes de comutao e transmisso e o avano da convergncia tecnolgica entre as telecomunicaes, a informtica e a indstria de contedo possibilitaram, desde meados da dcada de 1980, o surgimento de uma autntica onda inovadora schumpeteriana, com grande impacto na reformulao dos mercados do setor. semelhana do que se observa em outras economias, essa onda tem marcado a realizao de investimentos no setor de telecomunicaes brasileiro no perodo recente, na medida em que induz atualizao da infra-estrutura constituda anteriormente e permite a introduo de novos servios ensejando, no marco da introduo da concorrncia, o aprofundamento do processo competitivo via diferenciao de servios. Esses trs determinantes so comuns a ambas as etapas do ciclo. Entretanto, a despeito desses denominadores comuns, as etapas tm, como seria de se esperar, suas especificidades, a destacar o fato de que em cada uma delas as aes de governo assumiram contornos distintos, j que na primeira fase o governo foi autor do investimento e condutor da reforma, e na segunda passou condio de regulador. Convm, por isso, abordar separadamente os dois subperodos, o que faremos a seguir.
6.2 A exploso inversora no subciclo pr-privatizao: 1996-1997
diferena do que ocorreria com o setor eltrico, no qual os investimentos se mantiveram deprimidos no perodo de reformas e de privatizao, durante a transio institucional do setor de telecomunicaes ocorreu, conforme se salientou, uma forte expanso dos investimentos. Combinaram-se favoravelmente no perodo uma srie de elementos: a recuperao da capacidade de financiamento das operadoras, propiciada principalmente pela forte elevao tarifria ocorrida a partir do fim de 1995; a ento elevada rentabilidade da telefonia celular; os ganhos de escala advindos da expanso da rede; a conteno de custos das operadoras do sistema; e o mercado em rpida expanso, favorecido pela existncia prvia de uma demanda altamente reprimida. No menos relevante, concorreu tambm para o bom desempenho do setor a deciso poltica de modernizar e expandir, como elemento preparatrio do processo de privatizao. Uma vez que o aumento do investimento e a subseqente expanso do sistema ocorreram na mesma poca em que foram dados os primeiros passos para a privatizao da Telebrs, a histria do perodo mostra com clareza que esses dois elementos, expanso e privatizao, constituram o ncleo da estratgia do governo no esforo de promover a
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reestruturao global do setor, estratgia que pode ser sumariada pela idia de expandir o sistema sob novas regras institucionais. O aspecto a sublinhar que a criao das condies que viabilizaram o desbloqueio dos investimentos estatais no subciclo pr-privatizao se tornou possvel, em larga medida, em virtude da centralizao de poder poltico na figura do ento ministro das Comunicaes, Srgio Motta, e na sua capacidade e agilidade decisria. De fato, o que sobressai no desempenho inversor durante o ciclo completo de privatizao que, desde o fim de 1995, a Telebrs foi objeto de uma srie de medidas destinadas sua revitalizao contrariamente a muitas de suas congneres latino-americanas, que somente aps a privatizao foram fortalecidas e receberam os investimentos necessrios para a ampliao da rede. Vale dizer, a elevao dos investimentos da Telebrs nesse perodo foi tpica de uma empresa monopolista amplamente controlada, sujeita a uma sobredeterminao poltica muito forte. Diferentemente de outros ministrios, o poder poltico do ministro Motta foi determinante tanto no aumento das tarifas pblicas como no referido desbloqueio. Claro est que a facilidade poltica de passar essas medidas esteve muito relacionada ao fato de que elas faziam parte dos planos e da estratgia revelada, isto , da preparao para a privatizao da Telebrs. No h espao neste texto para detalhar a estrutura de financiamento do setor de telecomunicaes no perodo de recuperao dos investimentos (ver Wohlers, 1998, op. cit.). Basta, nesse particular, destacar que a recuperao tarifria foi essencial para permitir que em 1997 os recursos prprios do sistema Telebrs lucros retidos e fundo de depreciao alcanassem 77% do valor dos investimentos, um nvel que jamais havia sido atingido em toda a histria da Telebrs.4 Outro elemento que concorreu para isso foi a forte ampliao das receitas com a telefonia mvel, que alcanou em 1997 cerca de 20% da receita total da estatal, contra 15% em 1996.5 Finalmente, convm observar que ao lado da expanso dos investimentos das estatais j ocorria, mesmo antes da privatizao da telefonia bsica (a partir de 1995), forte crescimento nos investimentos privados. O fenmeno foi decorrncia direta da expanso de novos mercados, como os segmentos de telefonia celular, TV por assinatura, redes corporativas e desenvolvimento de redes especializadas, entre outros. Os estmulos ao segmento mais expressivo, qual seja, a Banda
4 .i n t e r e s s a n t ea s s i n a l a rq u e ,a p e s a rd a sr e s t r i e st a r i f r i a sp o rc a u s ad ec o n t r o l ei n f l a c i o n r i o v i g e n t e sa t 1 9 9 5 ,ar e c e i t a g l o b a ld oS i s t e m aT e l e b r se v o l u i up o s i t i v a m e n t ed e s d eoi n c i od ad c a d ad e1 9 9 0 .N op e r o d o1 9 9 0 1 9 9 5 ,ar e c e i t al q i d ac r e s c e u a uma taxa mdia de 6,0% a.a. custa da expanso da planta em servio (ainda que relativamente lenta) e do crescimento do t r f e g od el o n g ad i s t n c i a ,n a c i o n a lei n t e r n a c i o n a l ,c u j a st a r i f a ss es i t u a v a me mp a t a m a r e si n t e r n a c i o n a i s . 5 .U m an o v i d a d ed op e r o d op o s t e r i o ra or e a j u s t et a r i f r i of o iof i md o ss u b s d i o sc r u z a d o se n t r et e l e f o n i al o c a led el o n g ad i s t n c i a , que fez que a primeira passasse a ter participao na receita total do setor superior segunda.
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B da telefonia celular, incluram, alm de enorme demanda reprimida, a mencionada constituio de um duoplio temporrio (cerca de cinco anos) em cada uma das dez reas em que o pas foi dividido e a complementao informal do marco regulatrio para favorecer as futuras operadoras privadas.6
6.3 O aprofundamento do ciclo de investimentos em telefonias fixa e celular no imediato ps-privatizao (1998-2001)
Com a privatizao da Telebrs (julho de 1998) e a efetivao da nova regulamentao setorial, o ciclo de investimentos no setor de telecomunicaes brasileiro, iniciado em 1996-1997, foi intensificado de forma notvel. Levandose em considerao os valores investidos pelas empresas resultantes da ciso da Telebrs (operadoras fixas e celulares Banda A) e por um subconjunto de operadoras celulares da Banda B (aquelas cujas informaes so divulgadas), ter-se-ia entre 1998-2001 a realizao de um total de mais de R$ 62 bilhes de investimentos no setor de telecomunicaes, o que resultaria numa mdia anual, no perodo, superior ao dobro do alcanado nos dois anos precedentes.7 Com efeito, os investimentos informados em telefonias fixa e celular atingiram cerca de R$ 12,1 bilhes em 1998,8 R$ 13,5 bilhes em 1999, R$ 13,9 bilhes em 2000 e impressionantes R$ 22,4 bilhes em 2001.9 Com relao ao ano de 1999, deve ser destacado o aumento das inverses na telefonia celular, que chegou a atingir um total de R$ 5,7 bilhes, configurando-se ento o momento de maior crescimento desse segmento desde o incio da agenda de reformas, curiosamente, alis, em um ano em que a telefonia fixa chegou a apresentar ligeiro declnio, de R$ 8,1 bilhes a R$ 7,9 bilhes.10 Em contrapartida, nos dois anos subseqentes, o salto das inverses deveu-se fundamentalmente ao crescimento dos investimentos em telefonia fixa, decorrente do esforo de antecipao das metas de universalizao, sobretudo por parte das operadoras locais. O quadro a ilustra esse comportamento.
6. De um lado, houve um compromisso no formalizado por parte da Telebrs, pelo qual, num primeiro momento, suas operadoras reservariam (ou seja, no atenderiam) cerca de 30% a 40% do mercado (no agregado) para que este pudesse ser explorado pelo setor privado. De outro, houve atraso proposital do lanamento dos editais de digitalizao da Banda A, impedindo a melhoria do atendimento do mercado por parte das operadoras pblicas. 7. A mdia de investimentos em 1996 e 1997 foi de R$ 7 bilhes ao ano (valores correntes). 8. V a l en o t a r ,a d i c i o n a l m e n t e ,q u ed o sR $9 , 5b i l h e sd ei n v e s t i m e n t o sr e a l i z a d o se m1 9 9 8p e l a so p e r a d o r a si n t e g r a n t e sd oa n t i g o sistema Telebrs, R$ 4,9 bilhes ocorreram no primeiro semestre, isto , antes da privatizao da empresa. 9 . Se includos os investimentos no informados pelas empresas de capital fechado (espelhos e Banda B), seria razovel estimar o volume global de inverses em 1999 em algo entre R$ 14,5 e 15,5 bilhes. 10. De todas as companhias celulares que divulgaram informaes para os dois anos, apenas a Americel e a BCP reduziram seus i n v e s t i m e n t o s .J n at e l e f o n i af i x a ,ar e d u of o ic a u s a d ap e l ad i m i n u i od o si n v e s t i m e n t o sd aT e l e m a r( R $2 5 0m i l h e s ) ,d aB r a s i l Telecom (R$ 325 milhes) e da CRT (R$ 325 milhes), apesar da expanso verificada nos casos da Telefonica (R$ 110 milhes) e da Embratel (R$ 633 milhes).
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QUADRO 10
Investimentos declarados das operadoras de telecomunicaes fixas e mveis
1998 Total celulares Banda A Banda B Total fixas Total fixas + celulares 4.392.961 1.986.203 2.406.758 8.167.375 12.560.336
1999 5.703.543 3.239.036 2.464.507 7.849.947 13.553.490
2000 3.497.701 2.634.901 862.800 10.399.526 13.897.227
2001 2.946.556 2.403.356 543.200 19.483.460 22.430.016
Fonte: Elaborao prpria a partir dos balanos das empresas.
Conforme comentado anteriormente, pode-se afirmar que de modo geral as decises de investimento nessa nova etapa obedeceram aos mesmos determinantes que no binio precedente conduziram expanso do setor. Isto , tambm nessa fase a dinmica de crescimento do setor foi primariamente impulsionada pela persistncia de demanda reprimida, pela presena de circunstncias favorveis rentabilidade do investimento e pela acelerao do ritmo de introduo de progresso tcnico. Entretanto, e a despeito desses elementos de continuidade, a compreenso da evoluo dos investimentos no perodo ps-privatizao exige que a anlise seja qualificada, tomando-se em considerao alguns elementos novos. Por exemplo, a forte expanso no volume de acessos fixos (de 18 milhes em dezembro de 1997 a 47,8 milhes em dezembro de 2001) no refletiu apenas a velha demanda reprimida: incluiu tambm os efeitos da queda da tarifa de habilitao, de cerca de R$ 1.200,00 a R$ 80,00,11 que incorporou uma grande massa de novos consumidores de menor renda, alm de iniciar a ampliao da demanda por segundas linhas residenciais. Tambm o impulso do progresso tcnico foi reforado, porque as operadoras de telefonia fixa no pas intensificaram a modernizao de suas redes com a introduo de tecnologias capazes de prover servios de maior valor, complementando, dessa forma, os estmulos ao progresso tcnico, oriundos da concorrncia e da necessidade de barrar a entrada de concorrentes.
11. Lembramos que nesse perodo o Ministrio das Comunicaes aumentou fortemente o valor da assinatura bsica (e parcialmente d os e r v i ol o c a l ) ,d i m i n u i ua st a r i f a si n t e r u r b a n a ser e d u z i u ,c o m oj m e n c i o n a d o ,d r a s t i c a m e n t eat a r i f ad eh a b i l i t a o .
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Todavia, ainda mais importante na qualificao da influncia sobre a expanso que, depois da privatizao, vieram a ter os trs determinantes bsicos mencionados (demanda reprimida, boas condies de rentabilidade, progresso tcnico), encontram-se os fatores relacionados s novas condies de concorrncia, reguladas pela Anatel. Na telefonia celular, os estmulos extraordinrios expanso provieram no s do grande atraso relativo desse servio, como tambm dos estmulos demanda, provenientes da concorrncia intensa entre incumbents e novos entrantes, materializada em tarifas cadentes e na difuso do servio pr-pago. Em razo da maior contestabilidade desse segmento, processou-se um rpido estabelecimento da concorrncia (duoplica) nas vrias reas de concesso da telefonia celular, o que acabou por incentivar a adoo de estratgias agressivas orientadas para a conquista (ou manuteno) de parcelas de mercado, produzindo decises de investimento das empresas j constitudas (operadoras Banda A) e das novas entrantes (operadoras Banda B). Na telefonia fixa, a regulamentaco da concorrncia pela Anatel provocou dois importantes efeitos indutores de acelerao dos investimentos. Primeiro, os investimentos tambm estiveram protegidos por uma reserva transitria de mercado duoplico, o que, embora tenha beneficiado de forma mais clara as companhias incumbentes, visou a cobrir as oito empresas (ou seja, duas por regio e duas na rede nacional) de condies favorveis de rentabilidade e de tempo para organizar uma expanso racional. Segundo, e mais importante, foram impostas pela Anatel metas de universalizao da rede, que combinaram importantes penalidades e prmios. As metas foram tratadas como pr-requisito para a expanso futura das empresas incumbents, compradoras da Telebrs, de acordo com a agenda de liberalizao progressiva da concorrncia no setor. Este ltimo ponto requer uma explicao mais detalhada. De fato, tais mecanismos regulatrios foram decisivos para a induo de grandes investimentos nesse mercado, ainda que tenham incidido principalmente sobre as estratgias das incumbents. A telefonia fixa comutada um servio definido como de interesse coletivo e deve ser obrigatoriamente oferecido sob regime jurdico pblico, podendo, no obstante, ser oferecido tambm sob regime privado. Como prestadoras enquadradas no regime pblico, as concessionrias (incumbents ex-Telebrs) esto obrigadas a cumprir o Plano Geral de Metas de Universalizao (PGMU) e o Plano Geral de Metas de Qualidade (PGMQ), alm de obedecer ao sistema de tarifao via price-cap para os servios bsicos e outros dispositivos mandatrios. Entre esses, o PGMU foi o principal mecanismo regulatrio indutor de novos investimentos das concessionrias de Servio de Telefonia Fixa Comutada
(STFC) no subciclo ps-privatizao,12 tendo as metas de universalizao assumido um duplo papel. Por um lado, constituram um patamar mnimo de expanso e modernizao da infra-estrutura e, por extenso, de realizao de investimentos, j que foi estabelecido que o seu descumprimento resultaria em um conjunto de penalidades, entre as quais o pagamento de multas elevadas e, dependendo do caso, at mesmo a cassao da concesso. Por outro lado, atuando como um condicionante das estratgias de expanso geogrfica e de diversificao de servios das incumbents de telefonia fixa. Conforme determina o Plano Geral de Outorgas (PGO), cada uma das empresas holdings de telefonia fixa originada da fragmentao da antiga empresa monopolista teria sua atuao restringida at dezembro de 2003, seja no que diz respeito a sua rea geogrfica, seja no que se refere ao escopo de servios a serem prestados. Vale dizer, as trs holdings fixas (bem como suas empresas-espelho) estariam temporariamente restritas a cada uma das respectivas regies de concesso (Norte-Leste, Centro-Sul e So Paulo) e no poderiam prestar servios de telefonia de longa distncia inter-regional e internacional. A Embratel, por sua vez, no obstante desfrutar de uma licena nacional, podendo oferecer todos os servios de longa distncia, estaria temporariamente proibida de oferecer o servio de telefonia fixa local (ou seja, no tem relao direta com o cobiado cliente final). Segundo o que prev a legislao, as restries s deixariam de existir para cada operadora se alcanadas todas as metas estabelecidas. O ponto a destacar que o PGO contm uma disposio que flexibiliza o momento de suspenso das restries diversificao das operadoras. Essa disposio permite que as empresas que tenham antecipado as metas de universalizao relativas a 2003 para dezembro de 2001 possam, j em 2002, quando, de acordo com o PGO, deve ocorrer a liberalizao do mercado de telefonia fixa, iniciar sua expanso para outros mercados geogrficos e setoriais. As possibilidades de expanso geogrfica e diversificao de servios integram as estratgias dos principais grupos presentes no setor de telecomunicaes brasileiro. No primeiro caso (expanso geogrfica), os objetivos dizem respeito particularmente s operadoras locais e se referem conquista de escala e ao ingresso nos mercados corporativo e de longa-distncia nas reas no recobertas pelos contratos de concesso originais. Quanto s iniciativas de diversificao setorial, as mais relevantes se relacionam com o ingresso ou a ampliao da presena na telefonia celular, em virtude do mais elevado
12. As operadoras de telefonia celular, por sua vez, esto obrigadas a cumprir os planos de expanso e as restries tarifrias a p r e s e n t a d a ss e j ac o m op r r e q u i s i t od es u av i t r i an ol e i l od a sl i c e n a s ,c o m ooc a s od aB a n d aB ,s e j ac o m op a r t ed a sc o n d i e s inscritas nos contratos de concesso das operadoras privatizadas, como o caso da Banda A. Situao anloga aplica-se s empresas-espelho: seus compromissos de expanso foram tambm estabelecidos nas licitaes das licenas.
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dinamismo desse mercado em face do de telefonia fixa e das sinergias vislumbradas com a eventual integrao das plataformas fixa e celular nos prximos anos. No h dvida de que, entre 1998 e 2001, o mecanismo regulatrio da antecipao de metas desempenhou papel crucial na expanso das inverses na telefonia fixa, como que compensando neste segmento a debilidade da competio e a substituindo como o principal vetor de acelerao dos investimentos.13 Dado que as empresas que no cumprissem suas metas no poderiam expandir-se para outros mercados e, alm disso, teriam os seus mercados disputados por novos entrantes, sobretudo nas regies mais rentveis , tornou-se imperativo alcan-las. Como reflexo disso, com exceo da Brasil Telecom, em abril de 2002 todas as operadoras incumbentes j haviam informado o cumprimento das metas de universalizao Anatel, com vistas obteno de novas licenas. Em resumo, de forma distinta ao que se verificou na telefonia celular, na telefonia fixa a articulao entre concorrncia e expanso da infra-estrutura deu-se menos pela existncia de fato de competio feita a ressalva quanto ao mercado de telefonia de longa distncia e mais pelas perspectivas de competio e diversificao percebidas para o perodo aberto em 2002 com a liberalizao do segmento.
6.4 Apontamentos finais
Os primeiros meses de 2002 tm assistido ao arrefecimento do ciclo expansivo no setor de telecomunicaes brasileiro acima caracterizado, tendncia manifestada j desde meados do segundo semestre de 2001. Tal arrefecimento no constitui resultado surpreendente. De acordo com o que se pretendeu indicar, o marco regulatrio foi desenhado de tal forma a induzir um pico de investimentos no binio 2000-2001, dado o mecanismo de antecipao de metas. De fato, seria razovel aguardar um declnio substancial das inverses medida que as obrigaes fossem alcanadas, o que tem efetivamente se confirmado. H, no obstante, outros fatores que tambm tm contribudo para a desacelerao dos investimentos em telecomunicaes. De uma parte, aps se ter avanado bastante nos nveis de penetrao dos servios, h sintomas de enfraquecimento da demanda, o que se traduz na elevao dos indicadores de inadimplncia e na devoluo de linhas contratadas, traos notrios nos segmentos de telefonia fixa local e de longa distncia.
1 3 .N od e m a i sl e m b r a rq u en at e l e f o n i af i x aa se m p r e s a s e s p e l h on os em o s t r a r a me f e t i v a sc o m oo p e r a d o r a sr i v a i s si n c u m b e n t e s , a no ser no segmento de longa distncia. Diante desse resultado que no chega a ser surpreendente a considerar a experincia internacional , a Anatel procurou reforar a concorrncia na telefonia local no fim de 2001 (no regulamento para expedio de n o v a sa u t o r i z a e sp a r aap r e s t a od os e r v i of i x ot e l e f n i c oc o m u t a d o ,S T F C )p o rm e i od ad e f i n i od er e g r a sd i f e r e n c i a d a sp a r a a diversificao das operadoras estabelecidas, com nus maiores para as companhias locais, assim como pelo estabelecimento da obrigatoriedade do unbundling .
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De outra parte, configura-se um quadro de baixa rentabilidade para um conjunto expressivo de operadoras, especialmente no segmento de longa distncia e na Banda B da telefonia celular. Converge para esse cenrio uma srie de razes, entre as quais se podem destacar: a adoo de estratgias que privilegiaram a expanso da base de usurios em vez da preservao de taxas de retorno mais elevadas (na longa distncia e na telefonia mvel celular); o alto grau de alavancagem em moeda estrangeira por parte de um bom nmero dessas empresas, o que teve desdobramentos perversos com a desvalorizao da moeda local no ltimo binio (mais uma vez nos dois segmentos); a fragmentao do mercado (por conseqncia, limitaes de escala) na telefonia mvel. Tais circunstncias colocam um duplo desafio para a retomada de taxas de crescimento mais robustas no setor de telecomunicaes brasileiro, a saber: o aprofundamento da diversificao da oferta de servios como forma de devolver dinamismo demanda e a recuperao da capacidade de investimento das operadoras, que, na ausncia da elevao das receitas, dever envolver um processo de consolidao entre as empresas estabelecidas no Brasil em torno de um nmero menor de players. No que concerne telefonia celular, a Anatel buscou criar as condies para o incio da consolidao das empresas ao estabelecer, em 2001, o regulamento do Servio Mvel Pessoal (SMP). A despeito das intenes da agncia, porm, dado o conjunto de impasses criado pelo texto do regulamento, pouco se avanou nessa direo. Na telefonia fixa, por outro lado, a situao no menos complexa: nesse caso, qualquer movimento de reestruturao societria exige o cumprimento estrito do prazo mnimo de cinco anos de concesso, o que s se vai alcanar a partir de 2003. Com isso, e em face da atual retrao da economia brasileira, a retomada do crescimento do setor parece que ser mantida em suspenso, ao menos temporariamente. A ttulo de comentrio final, vale tocar num tema de extrema importncia no tratado neste artigo, ou seja, a questo do desenvolvimento tecnolgico nacional em equipamentos e softwares para telecomunicaes. Desde o incio da reforma setorial, o governo estabeleceu, entre os compromissos da transio ao novo regime regulatrio, o de dar curso aos progressos previamente alcanados no mbito do desenvolvimento tecnolgico. Ocorreu, como inovao positiva, a criao pelo Congresso Nacional de um Fundo Setorial, que est destinando recursos gerados pelo prprio setor para pesquisa e desenvolvimento. Na mesma direo, foram introduzidas, nos Contratos de Concesso e Termos de Autorizao referentes s operadoras de telefonia fixa, regras de compras de equipamentos e servios que consagram a preferncia por bens portadores de tecnologia nacional.
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No entanto, apesar dessas providncias, parece estar se cumprindo o receio inicial de que a privatizao restringiria a demanda de equipamentos e de softwares produzidos com tecnologia local mesmo quando se tratasse de bens competitivos, como o caso das centrais Trpico e inibiria novos avanos. A razo para o receio era a de que os novos operadores, em sua quase totalidade, fossem controlados por no brasileiros. Estes tm laos histricos com fornecedores estrangeiros, em geral nos seus prprios pases de origem, e, na ausncia de regras de compras mandatrias e dados os limites da Lei de Informtica , no teriam incentivos para absorver a produo nacional, sobretudo quando esto envolvidos equipamentos de maior valor agregado. Infelizmente, o prognstico parece estar se confirmando. possvel que o tema volte a ganhar espao na agenda de polticas do governo. As provveis mudanas e fuses que devero se operar a partir das dificuldades financeiras por que passam muitas das principais operadoras do sistema podem vir a ser um excelente momento para que se volte a sonhar com uma estratgia tecnolgica de maior envergadura.
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CAPTULO 7
ENERGIA ELTRICA: INVESTIMENTOS DEPRIMIDOS NUMA TRANSIO PROBLEMTICA (VERSO PS-RACIONAMENTO)1
7.1 Introduo
Desde o anncio formal da crise energtica, em abril de 2001, um sem nmero de artigos, ensaios, estatsticas e opinies foi veiculado no Brasil pelos mais variados meios. Os opositores da privatizao aproveitaram para reforar suas crticas ao novo modelo, e os defensores aproveitaram para criticar a maneira como a reforma do setor tem sido implantada.2 luz da crise energtica de 2001, trs consensos parecem ter-se firmado. Primeiro, o de que o governo reformou mal. Segundo, o de que no soube administrar a perigosa transio que a reforma introduzida permitia antecipar. E, terceiro, o de que, alm de prejuzos nao, a crise trouxe alguns ganhos: formou uma conscincia sobre o desperdcio, propiciou uma exibio de cidadania na prtica do racionamento, despertou o pas para a importncia e a complexidade do setor, mostrou aos governantes que o setor energtico brasileiro requer muito planejamento em qualquer regime de propriedade, pblico, privado, ou misto, e deu voz aos especialistas.3 De fato, o debate brasileiro ganhou muito em termos tcnicos e polticos nos anos 2001 e 2002, afastando-se do carter exageradamente caricatural e ideologizado que prevaleceu at ento. A perspectiva reformista inaugural do
1. O captulo tem por base relatrio de pesquisa de Ricardo Bielschowsky (1998). O autor agradece a Srgio Nilo, Lcia Bicalho e J o s C l u d i oL i n h a r e sp e l og r a n d ea p o i on ar e a l i z a od ot r a b a l h od ep e s q u i s aen al e i t u r ad o ss e u sr e s u l t a d o s , ep e l ap a c i n c i a com relao a algumas opinies divergentes. Desnecessrio assinalar, essas opinies bem como erros e omisses do texto so de r e s p o n s a b i l i d a d ed oa u t o r . 2. As principais caractersticas da reforma so a privatizao de ativos estatais e a competio: a) separao das atividades de g e r a o ,t r a n s m i s s o ,d i s t r i b u i oec o m e r c i a l i z a o ;b )c o m p e t i on ag e r a oen ac o m e r c i a l i z a o ;c )m o n o p l i on a t u r a lr e g u l a d o para transmisso e distribuio a clientes cativos residncias, pequenas e mdias empresas, etc. com remunerao em regime d ep r e o ,t e t oi n c e n t i v a d o ,ec o mg a r a n t i ad el i v r ea c e s s op o rp a r t ed eg e r a d o r e sec o n s u m i d o r e sl i v r e s ;d )r e g u l a op a r ag a r a n t i r c o n f i a b i l i d a d eeq u a l i d a d e ;e )c r i a od eq u a t r oa g e n t e sp a r aac o o r d e n a os e t o r i a l :aA g n c i aN a c i o n a ld eE n e r g i aE l t r i c a( A n e e l ) , reguladora do sistema, o Operador Nacional do Sistema (ONS), o Comit Coordenador de Planejamento da Expanso (CCPE) e o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE); f) despacho das usinas geradoras centralizado pela ONS, agncia condominial p r i v a d a ,p a r ae v i t a rd e s p e r d c i od e g u a ;g )ae n e r g i a a s s e g u r a d a n e g o c i a d ae mc o n t r a t o sb i l a t e r a i seae n e r g i a s e c u n d r i a por meio do mercado atacadista de energia (MAE), operado pela ONS; h) regime tarifrio em fase de transio entre 1998 e 2005: as tarifas prevalecentes nos antigos contratos de suprimento em 1997 so mantidas at 2002 e, a partir de 2003, so gradualmente liberadas, ao ritmo de 25% do volume de energia vendido a cada ano (as novas usinas tiveram preos liberados desde o incio). 3. O s i t ec r i a d op e l op r o f e s s o rN i v a l d eC a s t r o ,d oI E U F R J( i f e @ n u c a . i e . u f r j . b r ) ,t o r n o u s er e f e r n c i ae s s e n c i a la oc o n h e c i m e n t o s o b r eos e t o rn oB r a s i l .
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governo avanou notavelmente no reconhecimento das falhas gerenciais e de mercado no regime eltrico brasileiro. Isso pode ser verificado, por exemplo, no Relatrio Kelman, que permitiu superar vrias controvrsias inteis sobre a crise energtica, no hesitando em atribuir ao prprio governo a culpa principal pelo racionamento e pelas graves falhas na conduo da transio entre o regime estatal e o privado.4 Enquanto isso, a viso crtica ao modelo amadurecia por meio de um sem nmero de artigos.5 Em 2002, dois documentos sintetizam o amadurecimento da controvrsia: pelo lado do governo, h o Relatrio do Comit de Revitalizao do Modelo do Setor Eltrico (2002) e, pelo oposicionista, encontram-se as Diretrizes e linhas de ao para o setor eltrico brasileiro (Instituto da Cidadania, 2002). O presente captulo ocupa-se de um dos temas centrais da crise, ou seja, os determinantes da escassez de investimento em energia eltrica no perodo que se segue ao incio da j longa transio do regime de empresas estatais ao regime privatizado. So reproduzidas aqui as idias centrais de um relatrio de 1998 com base em pesquisa realizada no ano anterior. semelhana dos demais captulos do presente livro, este uma atualizao dos resultados do estudo prvio publicado sob o ttulo Investimentos deprimidos numa transio problemtica.6 Esse ttulo aqui mantido por razes que se tornaram bvias depois de iniciado o racionamento no primeiro semestre de 2001. Infelizmente, estava correta a anlise feita em 1998: tal como previsto ento, e como a crise energtica brasileira de 2001 demonstrou enfaticamente, os investimentos permaneceram deprimidos e a transio continuou problemtica.
7.2 Escassez de oferta
De fato, no que se refere ao volume de investimentos, no houve novidades importantes na tendncia desfavorvel que apontvamos em 1998. Como mostra o Quadro 11, apesar da ligeira e efmera recuperao naquele ano, a formao de capital fixo tendeu a retornar aos reduzidos nveis praticados nos anos prvios.
4. V e ror e l a t r i od aC o m i s s od eA n l i s ed oS i s t e m aH i d r o t r m i c od eE n e r g i aE l t r i c a( 2 0 0 1 ) : Ae n e r g i an oa p o r t a d aa os i s t e m a , em virtude da combinao do atraso de gerao programada e da no implementao de novas usinas previstas para o perodo, teria evitado o racionamento em 2001; () nenhuma instituio esteve encarregada de verificar a lgica global do processo e exercer a coordenao, entre as esferas de governo, na implementao da poltica energtica, especialmente na transio para o novo modelo, e no enfrentamento das crises 5 .V e r ,p o re x e m p l o ,ac o l e t n e ao r g a n i z a d ap o rL e s s ae t .a l . ,2 0 0 1 . 6 .Ot e x t oc o m p l e t of o ic o l o c a d on os i t ew w w . c e p a l . o r ge mj u n h od e1 9 9 8 .U mt e x t or e s u m i d of o ip u b l i c a d oe ma r t i g od eB i e l s c h o w s k y eo u t r o s ,n ol i v r od eR .B a u m a n n( o r g . ) ,2 0 0 0 .
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QUADRO 11
Brasil, energia eltrica: Formao Bruta de Capital Fixo em % do PIB
19701980 Em % do PIB (a preos constantes de 1980) 2,13
1981- 1990- 19931995 1989 1992 1994 1,47 1,01 0,69 0,47
1996
1997 1998 1999 2000
0,57
0,69
0,89
0,77
0,67
Fonte: Elaborado com base na Eletrobrs e em dados do Professor Pinhel, da Coppe/UFRJ.
O efeito final desse fraco desempenho investidor foi uma adio de capacidade muito baixa, de apenas 2,6 MW por ano, em mdia, entre 1993 e 2001, muito aqum dos 3,5 a 4,0 MW adicionais que se estimam necessrios ao atendimento da expanso da demanda. Entre 1993 e 1999, por exemplo, o consumo elevou-se em 4,6% ao ano, enquanto a capacidade instalada se elevou anualmente em apenas 3,1%. O resultado final foi um progressivo esvaziamento dos reservatrios do Sudeste/Centro-Oeste e do Nordeste. Evoluiu-se para uma deficincia estrutural de energia e, por essa razo, a seca de 2001 resultou em racionamento. A superao do racionamento foi alcanada graas ao efeito conjugado de abundantes chuvas no vero de 2001-2002 e economia de energia que, alis, perdurou mesmo depois de encerrado o racionamento, confirmando as suspeitas de que havia muito desperdcio. No longo prazo, subsiste razovel perigo de escassez de investimentos em razo das inconsistncias no modelo implantado analisadas mais adiante. Tudo indica, porm, que, no mdio prazo (at 2004-2005), o risco de novo racionamento tornar-se- bem mais reduzido do que nos ltimos, em funo dos investimentos em curso e programados, dos nveis dos reservatrios e do menor consumo de energia, mesmo depois de terminado o racionamento. Os nmeros da expanso indicados pelo governo para o perodo 20022004 so apresentados no Quadro 12. Mostram uma expressiva meta de ampliao de 30,4% da oferta num espao de trs anos.
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QUADRO 12
Ampliao prevista pelo governo na potncia instalada de energia eltrica
TIPO DE GERAO Usina hidreltrica Usina termeltrica Usina nuclear Fontes alternativas (elica, PCH, biomassa) S ub t o t al Importaes de Itaipu Demais importaes To t a l
POTN CIA INSTALADA 2001 (GW) 61,6 6,9 2,0 2,3 7 2 ,8 5,5 1,2 7 9 ,5 82% 9% 3% 3% 92% 7% 1% 100% 69,5 17,0 2,0 5,6 9 4 ,1 6,2 3,4 1 0 3 ,7
PREVISO 2004 (GW) 67% 17% 2% 5% 91% 6% 3% 100%
Fonte: MME, Cmara de Gesto do Setor Eltrico, Programa Estratgico de Aumento da Oferta, jun. de 2002.
Nos tempos recentes, os analistas do setor energtico brasileiro aprenderam a desconfiar de previses de expanso da oferta em virtude do sistemtico nocumprimento de prazos de realizao de obras. Infelizmente, no foi possvel, no mbito do presente trabalho, fazer um levantamento sobre as chances de que se cumpram os investimentos. As maiores dvidas parecem residir nas trmicas a gs. Como, no entanto, o governo est efetivamente priorizando os investimentos, at os das estatais, e como um importante conjunto de obras que cabe ao setor privado j se encontra em andamento, possvel sugerir que a expanso da capacidade instalada, nos prximos anos, dever ser, em mdia, bem superior que se verificou nos ltimos anos. Antes de prosseguir, cabe um comentrio sobre a composio, em termos de propriedade, dos dois conjuntos de investimento de maior vulto, ou seja, a expanso nas hidreltricas e nas termeltricas a gs. O interesse pela composio deve-se ao fato de a anlise que se faz neste captulo discutir a solidez do novo modelo, em vigor desde 1997, no que se refere propenso a investir em gerao por parte dos agentes privados. A expanso prevista de hidreltricas, incluindo-se o ano de 2001, alcana cerca de 10 GW at 2004. Cerca de 38% desse total corresponde a investimentos sob o comando de estatais (Eletronorte/Tucuru II, Cesp/Porto Primavera e duas usinas da Cemig em consrcio com a CVRD , ou seja, Aimors e Funil), e quase todo o restante so investimentos feitos por consrcios
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formados por grandes consumidores (empresas siderrgicas, de alumnio, petroqumicas, etc.) e/ou por distribuidoras privadas de energia (em busca de integrao vertical dentro da margem de 30% que lhes permitida pelo marco regulatrio). extremamente reduzida a participao de produtores independentes, ou seja, da modalidade de agente criada pelo novo marco regulatrio com a funo prioritria de gerar energia para venda no mercado. J a expanso prevista por meio das termeltricas (10 GW) tem como ator principal a Petrobrs, seja pela participao acionria, seja pela venda de gs e simultnea compra da energia gerada. Tambm nesse caso, a participao de produtores independentes reduzida.
7.3 A avaliao feita em 1998
No texto mencionado, foi mostrado que o desempenho investidor vinha sendo medocre e foi repetido o alerta captado em entrevistas com um bom nmero de especialistas do setor em 1997 e o que os Planos Decenais da Eletrobrs j diziam desde aquele ano , ou seja, que era alto o risco de dficit. Essencialmente, a anlise alertava para o limbo em que se encontravam as decises de investimento durante a confusa transio do regime de empresas estatais ao regime privatizado: a lgica investidora pblica havia sido abandonada, e a lgica de mercado no tinha condies de funcionar. O ncleo da nossa argumentao em 1998 foi expresso da seguinte forma:
A transio dos ltimos anos tem sido problemtica, pelo menos por trs motivos. Primeiro, no foi acompanhada de cuidados com o fato de o sistema ser hidreltrico e desprovido de reservas, que exige que o pas opere permanentemente com sobreoferta de capacidade para evitar eventuais estiagens de chuvas ou eventuais aceleraes de consumo de energia; () o problema tornou-se evidente com a acelerao de demanda resultante do Plano Real e trouxe tona o fato de que o investimento em expanso tem prazos de construo longos principalmente em hidreltricas, mas tambm em termeltricas, j que, no caso brasileiro, h necessidade de construo de dutos de gs de longo percurso. Segundo, apesar de terem sido introduzidas inovaes institucionais que franquearam ao capital privado o acesso ao segmento de gerao, a natureza do processo de transio especfico s condies brasileiras tal que no existe nenhuma visibilidade com relao ao futuro mercado, expondo os clculos privados de rentabilidade e risco s incertezas generalizadas sobre a evoluo da demanda e da oferta. H, por exemplo, uma enorme variedade de opinies entre especialistas sobre o que o custo marginal de gerao a mdio e longo prazos. Ou seja, o contexto de muita incerteza para o capital privado, que d claros sinais de cautela e que prefere aguardar o processo de privatizao e a introduo definitiva do novo regime regulatrio para observar as
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oportunidades e selecionar as melhores alternativas, antes de aventurar-se em grandes investimentos em novas usinas geradoras. Ademais, como os recursos envolvidos na compra de estatais sero vultosos, os agentes potencialmente interessados em entrar no negcio de energia eltrica no Brasil devem estar preferindo acumular capacidade financeira para a oportunidade, evitando investir em novos empreendimentos. Terceiro, a transio coincidiu com a prioridade mxima poltica antiinflacionria, nela includa a minimizao do dficit do setor pblico e a preparao para maximizar receitas fiscais da privatizao, numa opo que conflitou com evitar riscos de dficit de energia, porque conflitou com as decises de realizar investimentos (nas estatais).
No mesmo documento, um paralelo foi traado entre os incentivos a investir existentes no setor de energia eltrica e aqueles encontrados no de telecomunicaes, que j era o setor campeo dos investimentos no pas, mesmo antes da privatizao. O quadro que se segue foi extrado, tal qual, do documento de 1998. O argumento apresentado naquele texto foi o de que a transio privatizao intrinsecamente muito mais difcil no caso do setor eltrico que no de telecomunicaes. Entre os dez motivos apontados, salientamos que, no caso da energia eltrica, os problemas de financiamento so muito mais complexos, e os maiores riscos e incertezas dos empreendimentos so potencializados pelos maiores prazos dos projetos e por muito menor visibilidade atual sobre o futuro mercado privado. Alm disso, enquanto se podia esperar que o investimento em expanso e em modernizao tendesse a melhorar o preo de venda das estatais nas telecomunicaes pela exposio imediata de suas virtudes, no caso da energia eltrica as incertezas que cobrem o futuro econmico do setor poderiam deprimir o preo de venda das estatais que porventura estivessem se aventurando em novos empreendimentos vale dizer, enquanto nas telecomunicaes o governo contava com rendimentos ampliados com as vendas caso fizesse investimentos prvios privatizao, na energia eltrica o governo apostava no oposto.
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QUADRO 13
Determinantes do baixo investimento em energia em contraste com o elevado investimento em telecomunicaes
TELECOMUNICAES
Antagonismo
ENERGIA ELTRICA entre investimentos estatais em gerao de energia e valorizao das empresas
Solidariedade entre investimentos em modernizao/expanso e aumento das receitas com as privatizaes
Visibilidade sobre as condies de competio e rentabilidade durante o perodo relevante para o pay-back
Abertura
poltica, concentrao decisria

Multiplicidade
Total falta de visibilidade sobre as condies de mercado nos mdio e longo prazos. Mesmo depois de diminuir a incerteza quanto ao futuro marco regulatrio, no se sabe o que so os custos marginais de longo prazo, e grande o desconhecimento quanto evoluo da demanda. As condies para o investimento privado (at mesmo o project finance) no esto dadas
Alta rentabilidade, baixo prazo de instalao, pay-back period curto
de agentes, dificuldades de coordenao poltica
Demanda No Atraso Elevado
altamente reprimida h demanda reprimida
Menor rentabilidade que em telecomunicaes e pay-back mais longo (portanto, maior incerteza) e longo prazo das obras
Progresso tcnico em hidroeletricidade escasso (elevado em termeletricidade a gs)
Baixo
risco ambiental
tecnolgico local e intenso progresso tcnico mundial risco ambiental

Poltica de racionalizao financeira das empresas (queda do grau de endividamento setorial, apesar da recuperao das tarifas) Dependncia de financiamento, implicando aumento do dficit operacional do setor pblico. Inexistncia de fundos pblicos e de aportes das agncias multilaterais
financeira relativamente slida em 1994-1995, fortalecida pela recuperao tarifria de 1996-1997
Situao
Financiamento da expanso com recursos prprios, sem comprometer o dficit pblico
Facilidade de obteno de financiamentos externos compatveis Inexistncia de financiamentos externos a mais de trs ou quatro anos, incompatvel com os prazos do investimento e do pay-back com os prazos setoriais
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7.4 A transio problemtica, leitura de 2002
A evoluo dos acontecimentos no setor eltrico brasileiro nos ltimos anos confirma a principal suspeita expressa no texto de 1998, ou seja, a de que as condies da transio brasileira ao novo marco regulatrio no davam condies de operao a contento da lgica investidora privada. No que segue, fazemos um brevssimo sumrio dos grandes problemas que tm afetado essa lgica desde o incio da reforma liberalizante, determinando a escassez de investimentos e o racionamento. Deixamos para as concluses a indicao de que a reorientao para um modelo de servio pblico, com uma frmula combinada de propriedade privada e estatal, pode ser a melhor soluo para um futuro menos arriscado e mais eficiente para o setor. H uma questo preliminar por assinalar, ou seja, o fato de a gesto da reforma ter ignorado as condies iniciais desfavorveis e a inexistncia de reservas. diferena de outras experincias de privatizao na Amrica Latina que se deram em condies iniciais de abundncia de capacidade energtica, as condies de oferta no Brasil, no incio da reforma setorial, em meados da dcada de 1990, apontavam para a escassez. Na ausncia de investimentos domsticos em expanso, o risco de escassez faz-se especialmente presente no caso do sistema energtico brasileiro, por ser este essencialmente hidreltrico e desprovido de reservas trmicas e por ter diminutas interligaes com pases vizinhos. Essas razes fazem que, em eventuais circunstncias que produzam desequilbrio entre oferta e demanda, o sistema esteja desprovido dos expedientes normalmente utilizados pelos pases que operam com reservas trmicas ou que dispem das interligaes, ou seja, acionar usinas desligadas (comprando o combustvel no mercado spot) ou importar dos vizinhos. Por essa razo, no caso brasileiro, a possibilidade de estiagens ou de aceleraes de consumo tem de ser contemplada com sobreoferta cuidadosamente planejada. No era difcil, porm, verificar, j no incio das reformas, que a expanso da oferta viria a estar prejudicada nos anos subseqentes. As empresas estatais estavam absorvidas por uma estratgia de operaes financeiras, com vistas obteno de maior preo com a pretendida privatizao, e tiveram seus investimentos fortemente travados pelo governo, mesmo numa situao em que a sade financeira das empresas j havia sido reestabelecida, em 1993, e quando o aumento tarifrio de 1996-1997 lhes deu uma base mnima para alavancar os recursos necessrios a novos investimentos. Com essa estratgia, passou a recair sobre o setor privado a responsabilidade de investir. No entanto, no foram dadas as condies adequadas para que a pretendida expanso pelo setor privado tivesse lugar. H pelo menos duas razes bsicas que explicam o desinteresse do setor privado em investir em expanso ao longo de todo o perodo: a impossibilidade de implantar, durante
todos esses anos, um mercado de longo prazo para a energia e o atrativo da compra das usinas geradoras estatais que, com raras excees, recomendava ao setor privado aguardar os leiles de privatizao das geradoras antes de investir em novas usinas. A lgica do investimento em expanso imaginada pela reforma foi profundamente perturbada pela total impossibilidade de montagem, at aqui, de um mercado de longo prazo para a energia. Como se sabe, os novos investimentos em gerao, no caso do regime hidreltrico brasileiro, dependem grandemente da pr-venda da energia por meio de contratos bilaterais de energia a longo prazo (os PPAs, power purchase agreements) e tanto mais assim quanto maiores forem as incertezas sobre preos futuros. No havendo prcompradores a mdio e longo prazos, nem mercados indicadores do preo de energia a longo prazo ou seja, no existindo uma curva marginal de longo prazo , os investidores privados potenciais preferem guardar cautela, e inexiste expanso satisfatria.7 No de admirar que no tenha sido feito um nico project finance no Brasil: faltaram compradores de energia a longo prazo. Tampouco de admirar que, como se observou anteriormente, a expanso prevista nos prximos anos seja, com rarssimas excees, desprovida da participao de produtores independentes. De fato, predomina de forma absoluta a participao de empresas estatais, de grandes consumidores de energia e de empresas distribuidoras. No que se segue, listam-se os principais elementos que impediram o acionamento de um mercado de contratos bilaterais de longo prazo:
Um primeiro limitador importante foi a existncia dos contratos iniciais. Esses contratos mantiveram a energia velha aos preos em vigor em 1997 at 2002, liberando-os gradualmente em 25% ao ano at 2006. Trata-se de medida de cautela contra uma exploso tarifria, perfeitamente justificvel em termos de combate inflao. Como o preo dos contratos iniciais, ou seja, da energia velha (US$ 20 ou um pouco mais, considerando-se o mix com a energia de Itaipu) bem inferior ao da nova (estimado em pelo menos US$ 35), as distribuidoras e os consumidores livres no tiveram interesse em comprar energia nova em contratos bilaterais. As distribuidoras compraram energia velha em volumes supostamente suficientes para atender aos compromissos com os clientes cativos e para satisfazer a demanda dos consumidores livres at 2001. Todos permaneceram aguardando a liberao da energia velha, que ocorreria gradualmente a partir de 2002.
7 . O nico referencial de preos com que se tentou operar foi o valor normativo, o teto para repasse de custo aos consumidores cativos um preo artificialmente arbitrado pelo setor pblico e de durabilidade duvidosa aos olhos dos agentes do mercado.
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Um segundo complicador dado pelo fato de as caractersticas do mercado atacadista de curto prazo brasileiro (MAE), ligadas natureza do regime hidreltrico brasileiro e ao despacho centralizado pelo Operador Nacional do Sistema (ONS), representarem extraordinria limitao possibilidade de este funcionar como elemento auxiliar no processo decisrio de investimento em expanso.8 O que se produz no MAE uma mera simulao de preos, e pior que isso, uma pssima simulao, que j demonstrou cabalmente sua incapacidade de sinalizar escassez ou abundncia.9
Outra dificuldade dada pelo duplo fato de as usinas hidreltricas no

gerenciarem seu despacho e no terem responsabilidade sobre a expanso do sistema. Quanto ao primeiro aspecto, como se verificou durante a recente crise, o resultado que elas terminam por no ter a capacidade de gerenciar seus riscos individuais, o que significa que os compradores potenciais de energia a longo prazo no podem receber delas as garantias jurdicas mnimas de cumprimento dos contratos de fornecimento. Voltaremos ao ponto nas concluses do presente artigo. O problema agrava-se com a inexistncia de mecanismos de seguro contra o risco sistmico. A necessidade de enfrentar as fragilidades dos mecanismos de mercado em vigor j foi reconhecida pelos gestores da reforma, conforme salienta um documento recente: Para que um agente hidreltrico tenha condies de assinar contratos bilaterais de longo prazo, sem ter o poder de controlar sua produo e seu estoque, desejvel que ele tenha garantias de que a confiabilidade global de suprimento no futuro no ser deteriorada (CGSE, 2002). Essa confiabilidade simplesmente no existiu at aqui.
A impossibilidade de formar e dar visibilidade a um mercado de mdio e longo prazos foi agravada pelo fato de que 100% da demanda estava contratada entre 1998 e 2001 sob a proteo dos contratos iniciais, a includa a demanda cativa e toda a demanda de consumidores potencialmente livres. Isso terminou de selar o desinteresse pela
8 .Os i s t e m ah i d r e l t r i c ob r a s i l e i r oe x i g eq u eod e s p a c h od ae n e r g i ad a su s i n a ss e j ac e n t r a l i z a d op a r am a x i m i z a rou s od a g u ae n t r e e inter bacias hidrogrficas. Isso realizado no novo modelo pelo Operador Nacional do Sistema (ONS), e a remunerao relativa energia livre no contratada a mdio e longo prazos feita segundo modelo de simulao do mercado atacadista de energia, tambm operado pelo ONS. Observe-se que a implantao de despacho centralizado fez-se corretamente j poca do desenho do marco regulatrio em vigor, graas providencial recusa de modelo inadvertidamente importado da experincia inglesa (trmica) por consultora contratada pelo governo. 9. Os preos so coordenados em regime condominial pelo ONS, de acordo com um complexo e pouco confivel modelo simulador de minimizao de custos. Como se tornou consensual, os preos simulados no guardam qualquer relao com as condies efetivas de demanda e oferta de energia no Brasil, nem mesmo a curto prazo. Do ponto de vista da criao de um mercado para energia, o que se tem o pior dos mundos: existe um custo marginal de operao de curto prazo muito mal simulado, o qual no tem como ser cotejado com um custo marginal de longo prazo, porque este desconhecido.
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compra de energia nova por parte das distribuidoras e desses consumidores. Nessa operao houve, para acentuar ainda mais a falta de segurana do mercado, um superdimensionamento das energias asseguradas que respaldaram os contratos iniciais.
Um quinto fator de perturbao no processo de montagem desse mercado de longo prazo foram os acontecimentos na rea de usinas trmicas. O desconhecimento sobre quantidades disponveis e, principalmente, o elevado preo do gs e as incertezas sobre os preos futuros volatilidade do preo internacional de petrleo e gs, variaes cambiais e precificao pela Petrobrs correspondem a um ingrediente adicional no conjunto de fatores que freiam o investimento privado no Brasil. Claro est que se tais incertezas prejudicam as decises de investimento em trmicas, tm efeitos desfavorveis tambm sobre as decises de investimento em hidreltricas, porque ampliam as incertezas para o setor como um todo. Essas incertezas revestem-se de grande importncia em razo da existncia de um teto para repasse de custos aos clientes cativos das distribuidoras (o valor normativo).10 Observe-se que, desde que acionado o primeiro alerta pblico governamental sobre o perigo de escassez de energia, em 1999, se projetou como soluo mais rpida para o enfrentamento da escassez a construo de termeltricas com o uso do gs proveniente da Bolvia e com as sobras que a Petrobrs tem na bacia de Campos. A perspectiva de compra de gs por termeltricas privadas convinha Petrobrs, porque a empresa tem contratos com a Bolvia do tipo take or pay, em que o gs tem de ser pago mesmo quando no utilizado. No entanto, a Petrobrs no conseguiu clientes no setor privado, ou seja, este no investiu em trmicas com o gs da Bolvia. Em parte, isso ocorreu pelas razes apontadas anteriormente, isto , porque o preo do gs se afigura perigosamente elevado e incerto para o investidor em usinas trmicas e porque h muita incerteza sobre a evoluo do preo da energia a mdio e longo prazos. Outra razo foi o fato de o governo ter proibido o repasse da variao cambial ao consumidor, o que inviabilizou contratos entre geradoras e distribuidoras. Foi encontrada uma soluo para a questo cambial considerada satisfatria pela Petrobrs, a qual, porm, no foi suficiente para atrair investidores privados.
1 0 . AA n e e lf i x o ue mc e r c ad eU S $4 0o v a l o rn o r m a t i v o ,q u ep r e om x i m ot r a n s f e r v e lp e l a sd i s t r i b u i d o r a sas e u sc o n s u m i d o r e s cativos. Do ponto de vista da necessidade de proteo ao consumidor cativo, a medida faz todo o sentido. No entanto, ela s faz agravar as incertezas dos agentes: as distribuidoras sentem-se inseguras em comprar a longo prazo por esse valor, porque h a inteno de tornar todos os consumidores livres a partir de 2005; e as geradoras consideram que o valor no remunera o custo do investimento. A verdade que a no-ocorrncia de uma prtica concreta de mercado a longo prazo impede, simplesmente, que se conhea a expectativa do mercado sobre o custo marginal de gerao a longo prazo, o que, por definio, torna o valor n o r m a t i v oa r b i t r r i o .
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H, em 2002, ceticismo com relao construo de termeltricas no Brasil que no envolvam a Petrobrs. Diferentemente da falsa expectativa de alguns anos atrs com relao contribuio do gs na matriz eltrica brasileira, cada vez mais se reconhece que o melhor uso do recurso como reserva tcnica para perodos de baixa pluviometria, especialmente tendo em vista o alto preo do gs. Nessa questo, diga-se de passagem, h amplo reconhecimento de falhas na poltica energtica brasileira, porque as trmicas deveriam operar de forma flexvel, complementarmente gerao das hidreltricas, e no no regime take or pay, conforme obriga o atual contrato com a Bolvia.11 A perspectiva de venda das estatais geradoras foi o segundo fator bsico que desestimulou investimentos privados em expanso. Os investidores privados potencialmente interessados em gerao se viram instados a aguardar os prometidos leiles das estatais antes de realizar investimentos em novas usinas. Isso se deu por trs razes: a) eles sabem que podem sair vencedores nos leiles das usinas existentes pagando, por MW, valores inferiores aos que estimam que custaria em uma construo nova; b) a espera por leiles uma fase de acmulo de capacidade financeira por parte das empresas participantes, que preferem a liquidez imobilizao de recursos em obras novas; c) novas construes, especialmente em hidreltricas, esto sujeitas a incertezas dadas pelo desconhecimento das chances de paralisia de obras em virtude de riscos ambientais e geolgicos. Em face desse formidvel conjunto de fatores que espantou o investimento privado e do brusco abandono da lgica inversora estatal prvia, no de estranhar a ocorrncia da crise energtica. Como se no bastasse, outros fatores ainda vieram a contribuir para ela: a) h indicaes de que os critrios de despacho administrados pelo ONS simulaes de custo mnimo conduziram a uma deficiente otimizao do uso da gua entre e intra bacias; b) os critrios de remunerao das usinas hidreltricas no incentivam o aumento da eficincia operacional e a ampliao da potncia instalada em cada usina individualmente; c) a expanso da capacidade de transmisso foi muito lenta, causando, por exemplo, a impossibilidade de se transferir ao Sudeste a energia em excesso no Sul; d) a Comisso de Coordenao da Poltica Energtica (CCPE) no assumiu suas funes de planejador indicativo, provocando desinformao e perplexidade entre os agentes do setor.
1 1 .B o ap a r t ed an e c e s s r i a s o b r e o f e r t a d ee n e r g i ar e q u e r i d ap a r ae n f r e n t a ra si r r e g u l a r i d a d e sd a sc h u v a se mr e g i m ep l u r i a n u a l poderia ser fornecida por trmicas flexveis, cuja caracterstica bsica poder permanecer desativada quando h abundncia de gua. Estima-se que anualmente os reservatrios das hidreltricas brasileiras vertam gua correspondente a cerca de 10% de sua energia firme, em mdia. O desperdcio poderia ser evitado se houvesse um volume de capacidade energtica em trmicas flexveis m u i t os u p e r i o ra oq u ee x i s t eh o j e .Or e g i m et a k eo rp a yn ac o m p r ad og sd aB o l v i a ,n e s s es e n t i d o ,u me r r o ,p o r q u ei n f l e x i b i l i z a au t i l i z a od a su s i n a s .O u t r oe r r on oh a v e re s t m u l o ss u f i c i e n t e sd em e r c a d or e a l i z a od ei n v e s t i m e n t o se mt r m i c a sf l e x v e i s , cabendo uma reformulao na precificao da energia que inclua remunerao atraente a essas trmicas. Entre as conseqncias do desperdcio, h um desnecessrio encarecimento do preo da energia no Brasil (ver, sobre o tema, Oliveira, 2001).
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7.5 Concluso: resumo da controvrsia sobre a reviso da reforma
A transio ao regime privado tem sido muito problemtica e continua emperrada, ameaando a oferta energtica a mdio e longo prazos. Por essa razo, a avaliao consensual em 2002 a de que a reforma est em vias de receber forte alterao de rumos. Vale a pena, por essa razo, encerrar este captulo com um breve sumrio dos elementos centrais ao estado das artes da controvrsia sobre o tema. A gesto do setor de energia eltrica pelo setor pblico j foi objeto de um sem nmero de avaliaes, antes e depois de iniciado o processo de privatizao. Nos ltimos dois anos, em saudvel reao crise, a controvrsia progrediu muito favoravelmente na direo de uma reformulao do modelo. Ela polariza-se entre especialistas que desejam revitalizar o modelo implantado pela reforma e especialistas que desejam o rompimento com alguns de seus princpios fundamentais. Antes de entrar em seu estgio atual, convm resumir seus antecedentes. No grupo dos defensores do modelo implantado, argumenta-se que a crise financeira do setor foi resultado do fato de a m gesto de estatais ser inevitvel, no s por elas serem quase sempre menos eficientes que as empresas privadas, por estas serem submetidas aos mecanismos disciplinadores do mercado, mas tambm porque, no caso brasileiro, as estatais so, geralmente, capturadas por interesses escusos, que tornam os custos das obras sempre muito superiores ao necessrio. Argumentam que o pretenso baixo custo da produo energtica estatal uma fico resultante do fato de se ignorar o amplo subsdio que o Estado teria dado s empresas por meio da cobertura dos prejuzos indevidamente contabilizados do setor. O grupo de opositores sustenta que, desde os anos 1950, quando o Estado passou a se responsabilizar pelos investimentos, foi gerada energia a baixo custo em volume suficiente para acompanhar de forma satisfatria o consumo em acelerada expanso. Nessa corrente, encontra-se o argumento de que a crise financeira por que passou o setor desde os anos 1980 foi resultado da utilizao espria das tarifas para auxiliar o combate inflao e da utilizao espria das estatais para endividamento no exterior a fim de suavizar a escassez de divisas no pas desde os anos 1970. E considera-se que, depois da reforma financeira de 1993, basta s estatais o aumento de tarifas j realizado e a liberao dessas empresas para a obteno de emprstimos para que possam reativar sua vigorosa propenso a investir. As divergncias prosseguem no que diz respeito eficincia do mercado para promover a expanso. Os privatistas dizem que o mercado no tem funcionado bem principalmente porque houve erros na reforma e porque houve
m gesto da transio, e consideram contornveis os problemas relativos compatibilidade entre o regime de mercado e as especificidades do regime hidreltrico. Argumentam que o compreensvel af governamental de evitar o choque inflacionrio, que seria provocado por uma liberao do mercado j em 1998, e a conseqente adoo do sistema de contratos iniciais em uma situao em que a totalidade da energia velha ficou prisioneira do sistema at 2002 contaminaram a possibilidade de introduzir os sinais corretos de mercado para a expanso da oferta, baseados na existncia de um mercado de energia a longo prazo. Argumentam, ainda, que a lentido da privatizao das geradoras afugentou o investimento privado em expanso, porque intensificou as incertezas ao setor privado. Os opositores dessa lgica argumentam que a desmobilizao da propenso a investir das estatais interrompeu uma tradio altamente bem-sucedida na histria brasileira. Lamentam a substituio das engrenagens inversoras prvias por empresas privadas, porque estas so muito mais exigentes em termos de rentabilidade que as estatais e muito mais avessas a incertezas algo importante especialmente quando o prazo de maturao dos investimentos longo. Isso significa que baixa a propenso a investir dos agentes privados brasileiros, e que os preos aos quais as empresas privadas garantem a expanso tm de ser muito superiores queles que viabilizam o investimento das estatais. Consistentemente com o anterior, lembram que, num regime de mercado, as tarifas se nivelam nas proximidades do custo marginal de gerao de longo prazo, muito superior ao custo mdio de operao do atual sistema brasileiro estatal. Alm disso, argumentam que o regime hidreltrico brasileiro pouco propenso ao funcionamento de um mercado atacadista, o que reduz a capacidade de operarse um mercado de longo prazo com adequada visibilidade. Ainda mais importante, lamentam o fato de ter-se transferido a garantia de um suprimento de um insumo essencial como a energia a operadores independentes, regidos pela lgica da rentabilidade, em circunstncias to particulares e de to baixa visibilidade a longo prazo como as que cobrem a operao do sistema eltrico brasileiro. As duas grandes correntes de idias em conflito esto bem representadas nos dois documentos mais importantes publicados no primeiro semestre de 2002. De um lado, h o relatrio governamental do Comit de Revitalizao do Modelo do Setor Eltrico e, de outro, o documento do Instituto da Cidadania, Diretrizes e linhas de ao para o setor eltrico. No que se segue, resumimos as idias dos dois grupos no que se refere ao tema que nos ocupa no presente artigo, os determinantes dos investimentos em expanso. O documento do governo reconhece imensas dificuldades na implantao do modelo de mercado at aqui, mas apresenta um tom de segurana no que
se refere s possibilidades de superao destas. um documento esclarecedor do reconhecimento governamental quanto aos dilemas por que passa a perspectiva de mercado diante da realidade de um regime quase integralmente hdrico que enfrenta srios problemas de expanso da oferta trmica. Mas tem implcita a idia de continuidade do processo de privatizao e da substituio definitiva, na gerao, do regime de servio pblico por um regime em que prevaleceriam produtores independentes, isto , pelo regime de agentes livres para negociar quantidades e preos no mercado. E dedica-se a reorientar o marco regulatrio para um regime de incentivos de mercado expanso que contorne as dificuldades existentes. O cerne do documento, no que se refere expanso, reside na nfase posta no funcionamento de um mercado de longo prazo. Para acelerar o funcionamento do mercado, prope a instituio imediata de leiles pblicos da energia que venha a ser liberada pelos contratos iniciais. E, para ampliar a importncia da contratao bilateral, prope que se aumente dos atuais 85% para 95% a energia assegurada a ser contratada para atendimento dos consumidores cativos, e que os consumidores livres passem a ser obrigados a comprar idntico percentual da energia requerida. Em outras palavras, a proposta deixa apenas 5% da energia assegurada para negociao no mercado atacadista, denotando pouca confiana neste mercado como sinalizador de preos para o futuro. O documento indica, porm, esperana na possibilidade de reduo nos requisitos de contratao mnima no caso de aperfeioamento do mercado atacadista. Aproposta de revitalizao inclui tambm o fortalecimento de mecanismos de preveno contra escassez, tais como a reviso de critrios de clculo de energia assegurada, o aumento do custo do dficit nas simulaes do mercado atacadista, a introduo de procedimentos de alerta sobre probabilidades de escassez e a melhoria do planejamento indicativo. Para fortalecer a formao do mercado concorrencial, o documento prope que consumidores acima de certa tenso ou consumo devam tornar-se compulsoriamente livres. Insiste tambm na desverticalizao entre atividades de gerao, transmisso, distribuio e comercializao, recomendando, porm, que se centralize na Eletrobrs (ou se repasse ao Tesouro) a propriedade da transmisso, para evitar conluio de interesses entre geradores. O mesmo grupo de tcnicos e autoridades est estudando uma inovao adicional para fortalecer o mercado de longo prazo, em funo da necessidade de dar instrumentos de controle ao comprador de energia a longo prazo sobre as responsabilidades individuais dos geradores. Na recente crise, um dos pontos mais controvertidos foi o fato de as geradoras terem-se esquivado
de responsabilidades pelo no cumprimento dos contratos com as distribuidoras. O argumento foi o de que, alm de no terem culpa pela escassez sistmica, atribuvel somente ao governo, no tiveram controle sobre os preos (e quantidades) a que sua energia foi despachada (pelo ONS). Portanto, no podiam ter proviso financeira para honrar os contratos por meio de compras de energia a terceiros: dizem que sua energia foi vendida por um preo barato, sua revelia, e que, conseqentemente, no se podia exigir-lhes que compensassem sua escassez individual involuntria com compras a preos de crise. Com a polmica, tornou-se claro aos defensores do regime de mercado que, para que o comprador de energia a longo prazo possa vir a ter confiana no vendedor, necessrio que aquele passe a ter a garantia da imputabilidade de culpa a este e, portanto, possa amea-lo em seu patrimnio com chances de xito, pelo menos em casos em que no houver crise sistmica. A soluo encontrada um sistema de oferta de preos, por meio do qual se pretende criar uma instncia meramente financeira de negociao de energia, paralela e independente do despacho fsico arbitrado pelo ONS. O mercado virtual permitiria aos geradores realizar operaes de compra e venda de energia antecipando o futuro. Essa frmula proveria o comprador potencial de energia a longo prazo da garantia de que a empresa geradora contratada no poderia se esquivar de cobranas de fornecimento da energia, isto , no poderia inculpar o ONS de obrig-lo a despachar seu excedente no contratado por um preo com o qual ele no concorde. O documento do Instituto da Cidadania prope reviso radical do modelo. Prev a substituio, na gerao, do regime de produtores independentes pelo de concesso pblica, no caso de todas as usinas hidreltricas de porte. A proposta significa eliminar a negociao de preos e quantidades pelo mercado e inclui o reestabelecimento do planejamento centralizado da expanso. As licitaes de novas usinas, nas quais participariam agentes estatais e privados, passariam a dar-se pelo sistema de menor tarifa, em substituio ao de concesso onerosa. O despacho passaria a dar-se pelo regime de menor custo, abandonando-se tambm a tentativa de estabelecer um mercado atacadista de alguma relevncia. Seriam sustadas as privatizaes previstas, mas seria preservado um regime de convivncia entre empresas estatais e privadas. As estatais seriam autorizadas a retomar seus investimentos, mas buscar-se-ia ampliar o investimento privado em novas usinas, especialmente pelo fomento formao de parcerias entre agentes estatais e privados na construo de novas usinas. Seria mantida a verticalizao, com base no entendimento de que gerar energia garantida num sistema hidreltrico como o brasileiro um problema
que requer planejamento e investimentos que integrem usinas e linhas. A previso quanto a usinas trmicas de que seja operada como reserva tcnica para perodos de seca, e de que se envidem esforos superao da restrio imposta pelo regime take or pay dos contratos com a Bolvia. Prope-se ainda reconstruir a capacidade de planejamento a longo prazo e de monitoramento contnuo do sistema, que se lamenta ter sido sacrificada nos ltimos anos. Prope-se prorrogar os contratos iniciais entre geradoras e distribuidoras para que se continue a praticar preos intermedirios entre a energia mais barata dos contratos iniciais e a mais cara das novas plantas. O documento argumenta que os reajustes de tarifas observados at aqui j permitiram a plena recomposio da capacidade de autofinanciamento do setor eltrico, tanto para as geradoras como para as distribuidoras. Nossa concluso final a de que a prudncia recomenda desconfiana com relao ao regime de mercado no caso do sistema hidreltrico brasileiro. Considerando-se os problemas examinados no artigo, o retorno ao regime de concesso pblica parece o caminho mais saudvel. Mas a prudncia recomenda, tambm, que se busque evitar que empresas estatais incorram em custos de implantao de usinas desnecessariamente elevados, algo que, no passado, terminou por afetar a credibilidade de um regime eficaz em termos da propenso a investir e da operao. A coexistncia entre empresas estatais e privadas que estimule a realizao de investimentos em forma competitiva , talvez, a melhor maneira de evitar custos desnecessrios.
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CAPTULO 8
TRANSPORTE: RECUPERAO INSUFICIENTE1
8.1 Introduo
Neste captulo, apresenta-se o resumo de um relatrio que atualiza um estudo concludo h quatro anos sobre as caractersticas e os determinantes do investimento fixo nos trs principais segmentos de infra-estrutura de transporte brasileiro, ou seja, rodovias, ferrovias e portos, na fase de transio dos anos 1990. Naquele estudo, identificou-se uma ligeira recuperao nos investimentos na segunda metade dos anos 1990, relativamente primeira metade, e diagnosticaram-se potencialidades e limitaes quanto expanso e modernizao da infra-estrutura de transportes dentro da nova institucionalidade resultante das reformas. A atualizao confirma os principais resultados do trabalho anterior. Isso feito tanto no que se refere ao diagnstico relativo aos elementos favorveis na evoluo prevista modernizao porturia e modernizao em rodovias, cuja densidade de trfico viabiliza a concesso a capitais privados como em relao aos desfavorveis, como so os casos, por exemplo, da insuficiente reparao e conservao das rodovias no concessveis, da incapacidade de atrair capitais privados a novas rodovias, da precria gesto dos leiles de concesses e da posterior operao da infra-estrutura concessionada, o que tem repercutido em tarifas demasiado elevadas. No que se refere s ferrovias, confirmaram-se a lentido prevista na expanso programada da rede e a ocorrncia de investimentos de recuperao e conservao da malha privatizada que melhoram suas condies de operao, mas no corrigem suas deficincias estruturais. A base legal para a privatizao dos servios de transporte a Lei de Concesso, de fevereiro de 1995, que, complementada pela Lei no 9.074/95, regulamenta o artigo 175 da Constituio de 1988. No caso das rodovias federais, o incio do processo licitatrio ocorreu antes mesmo da promulgao da referida lei, j em 1993. A reforma do setor ferrovirio teve como episdio central a diviso da Rede Ferroviria Federal em malhas regionais e a licitao
1. O captulo tem por base relatrios de pesquisa realizada por Sebastio Soares (1998 e 2002).
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do arrendamento a parceiros privados dos bens mveis e imveis (operacionais e de apoio) pelo Programa Nacional de Desestatizao do governo federal, coordenado pelo Conselho Nacional de Desestatizao, secretariado pelo BNDES. A desestatizao das principais ferrovias ocorreu em 1996-1997, observando-se o modelo de licitao de cada malha, separadamente. O setor porturio brasileiro vem passando, desde 1995, de forma gradual, por um extenso e acentuado processo de modernizao, acoplado a uma descentralizao e uma desestatizao das operaes. A reforma teve como objetivo fundamental enfrentar a penria de recursos financeiros a que foram submetidas as atividades conduzidas por governos e empresas estatais do setor de transportes, desde os anos 1980, em razo da profunda crise fiscal e financeira do setor pblico brasileiro nas esferas federal, estadual e municipal. No entanto, a resposta em termos de investimento ficou at aqui muito aqum do esperado pelos responsveis pelas mudanas institucionais. O Quadro 4 permite visualizar a situao atual dos investimentos em transportes por uma perspectiva histrica. O conjunto do setor de transportes (ou seja, no apenas rodovias/ferrovias/portos) investiu, em mdia, cerca de 2% do PIB nos anos 1970 e 1,5% nos anos 1980, caindo progressivamente at 0,5% no trinio 1993-1995. A partir da, houve ligeira recuperao, subindo at 0,7% do PIB em 1997 e oscilando em torno de 0,6% da por diante.2 Como se v, a queda foi mais suave nos anos 1980 por ser atenuada por investimentos como o da ferrovia de Carajs e por uma srie de investimentos rodovirios, destacadamente no Estado de So Paulo e se acentuou dramaticamente nos anos 1990. A ligeira reverso a partir de meados dos anos 1990 deveu-se sobretudo a alguma recuperao dos investimentos pblicos em rodovias nos deprimidos nveis da primeira metade da dcada e, em menor escala, recm- introduzida contribuio do setor privado. O prximo item resume as deficincias da infra-estrutura de transportes nas trs modalidades abordadas. Em seguida, sumariam-se as caractersticas e os determinantes bsicos do processo de investimento recente nesses segmentos. O item conclusivo especula sobre o futuro ainda incerto da atividade de suprimento de infra-estrutura de transportes no pas.
2. No setor ferrovirio, os investimentos reduziram-se de 0,25% do PIB na mdia do qinqnio 1980-1984 para 0,12% em 1985-1989 e para 0,3% em 1990-1994. No setor porturio, as empresas estatais sofreram uma reduo, nesses mesmos perodos, de 0,7% para 0,5% e 0,2% do PIB, respectivamente.
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8.2 A infra-estrutura deficiente
Como era de esperar, diante da escassez de investimentos, a qualidade da infraestrutura de transportes brasileira tornou-se altamente preocupante, comprometendo a competitividade sistmica da economia brasileira. No que concerne infra-estrutura porturia, as condies potenciais so favorveis, porque o Brasil j possui grande nmero de portos capazes de receber embarcaes de navegao ocenica, portos estes distribudos ao longo de sua extensa costa martima e penetram pelo rio Amazonas at Manaus. No entanto, o modelo de gesto e operao porturia prevalecente at h pouco acumulou graves distores, gerando entraves circulao eficiente de mercadorias.3 O financiamento das atividades no setor tornou-se inadequado em virtude de uma poltica tarifria bastante complexa que, por um lado, onerava o usurio com custos sem a contrapartida de prestao de servios e, por outro, no remunerava os investimentos feitos. Esses eram sistematicamente suportados por verbas oramentrias da Unio e nem sempre planejados e executados de sorte que apresentassem viabilidade e retorno econmicofinanceiro. Com as dificuldades fiscais crescentes, a partir do incio dos anos 1980, o quadro agravou-se. No houve renovao de instalaes e sistemas de carga/descarga, manuseio e armazenagem de mercadorias na rea do porto; acentuaram-se as carncias de integrao eficiente com os modos de transportes terrestres; ocorreu um acirramento das posturas corporativas dos trabalhadores do setor porturio. Essa ineficincia resultou na crescente insatisfao dos usurios diante dos elevados custos. Por exemplo, enquanto nos portos de Santos e do Rio de Janeiro a movimentao de um container custa entre US$ 500 e US$ 550, nos portos de Roterd, Hamburgo e Buenos Aires o valor mdio de US$ 150, enquanto o custo por tonelada de produtos siderrgicos de US$ 25 nos dois primeiros, nos trs ltimos de apenas US$ 5. Felizmente, o quadro pouco satisfatrio vem sendo alterado, tanto pela aplicao dos novos conceitos e critrios consagrados na Lei de Modernizao dos Portos (Lei no 8.630/93) e em outros instrumentos legais quanto pela efetivao de investimentos em parcerias com a iniciativa privada. O caso da malha ferroviria (composta de cerca de 29 mil km de extenso, inteiramente privatizada desde 1997) ainda mais preocupante. Apesar de alguns investimentos posteriores privatizao, em material rodante e em conservao, as ferrovias brasileiras tm problemas estruturais nada triviais.
3. O modelo de gesto dos portos vigente nos ltimos qarenta/cinqenta anos caracterizava-se pela centralizao, na instncia federal de governo, de todas as funes concernentes normatizao e regulamentao da atividade porturia, ao planejamento e realizao dos investimentos e at prpria operao porturia.
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A inexistncia de uma filosofia intermodal de transportes aliada a um estoque fsico de capital obsoleto tm conduzido a uma competitividade que s decresce. Em face do transporte rodovirio, sua participao no total transportado (em TKUs) baixou de 23% em 1985 para 22,3% em 1995 e para 19,5% em 1999. O mais extenso sistema, constitudo pelas estradas de ferro que compunham a Rede Ferroviria Federal (RFFSA), com 22 mil km, tem traados de linha que, em geral, se caracterizam por muitas curvas de pequeno raio e rampas fortes, o que repercute negativamente no desempenho operacional da ferrovia, pois determina restries ao tamanho dos trens e sua velocidade (mdia de 16 km/hora), elevando custos e baixando o nvel dos servios prestados aos usurios. A segunda ferrovia em extenso a antiga Fepasa (4,3 mil km), cujas linhas, em sua maior parte, foram construdas com trilhos leves, o que impede a circulao de material rodante moderno e de maior capacidade.4 No surpreende, pois, a mencionada perda de competitividade da ferrovia para a rodovia. Do ponto de vista da competitividade sistmica, o mais grave que a tendncia ocorre no obstante as condies notoriamente deficientes da malha rodoviria. De fato, ruim o estado de conservao das rodovias, responsveis por 62% da carga transportada no pas. Em recente pesquisa (Latg, 2001), apurouse que cerca de 70% dos usurios consignam uma situao considerada insatisfatria, o que d a medida da criticidade da conservao da malha rodoviria. A malha contm 164 mil km de rodovias pavimentadas, dos quais 54 mil so federais, 81 mil estaduais, 17 mil municipais e cerca de 10 mil so concessionados ao setor privado (cerca de 2 mil pelo governo federal e de 8 mil pelos estados). Houve melhoria recente apenas numa frao dessa malha, com predomnio das rodovias que passaram a ter a presena dos concessionrios/ operadores privados. Alis, entre os resultados da referida pesquisa, destaca-se a boa situao no tocante sinalizao das rodovias (62% de timo e bom em 2001), item este que vem sendo prioritariamente cuidado por esses agentes.
8.3 Investimentos e seus determinantes
Conforme foi observado, os investimentos nos segmentos rodovirio, ferrovirio e porturio estiveram deprimidos nos anos 1990 como resultado das dificuldades financeiras do setor pblico. Houve, a partir de meados da dcada, uma pequena reverso na tendncia, que refletiu uma ligeira ampliao de
4. As duas outras ferrovias importantes so excelentes. A Estrada de Ferro VitriaMinas (EFVM), com 918 km de extenso, possui ndices de desempenho que se situam entre os melhores em nvel internacional, e a Estrada de Ferro Carajs moderna, eficiente e apresenta promissoras perspectivas de acomodar expanso do transporte de carga no futuro.
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investimentos pblicos e, secundariamente, uma maior contribuio do setor privado. No que se segue, passam-se em revista os principais investimentos em curso nos trs segmentos e faz-se uma anlise de seus determinantes bsicos.
8 . 3 . 1R o d o v i a s
H indicaes de que o investimento em rodovias cresceu moderadamente na segunda metade dos anos 1990, relativamente ao perodo anterior, em que se encontrava notoriamente deprimido. Isso ocorreu pela combinao de dois fatores. Primeiro, o governo federal tem ampliado a destinao de recursos ao setor e h sinais de que os estados e os municpios tm feito o mesmo. Segundo, houve uma pequena elevao de investimentos (principalmente em sinalizao e recuperao) pela via da participao privada, cuja entrada no setor ocorreu precisamente nesse perodo. Considerando-se o agente investidor, distinguem-se quatro conjuntos de investimentos rodovirios, quais sejam: a) os que realiza o governo federal, por meio do DNER; b) os que realizam os governos estaduais e municipais; c) os que se realizam e se programam sob o regime de concesses do governo federal a operadores privados; d) os que esto programados para serem executados sob o regime de concesso dos estados a operadores privados (vias estaduais ou vias federais em processo de transferncia aos estados). Entre os primeiros, dois so de grandes propores, a saber, a duplicao da Ferno Dias, que liga Belo Horizonte a So Paulo (US$ 1,1 bilho), e as obras da Rodovia do Mercosul, que consistiram, principalmente, na duplicao do trecho So PauloCuritibaFlorianpolis (US$ 1,8 bilho).5 O DNER est pretendendo licitar por concesso onerosa o trecho So PauloCuritiba, praticamente concludo, para explorao pela iniciativa privada. Futuramente, os demais trechos tambm sero desestatizados. Esses dois principais projetos de expanso, embora distinguidos com a mais elevada prioridade pelo governo federal, vm, desde h vrios anos, sofrendo percalos e atrasos nas respectivas implantaes. Esses fatos tornam incertas as previses para suas concluses e so motivados, principalmente, por desaparelhamento do rgo gestor (DNER), por insuficincia de recursos oramentrios que tem dificultado a alocao das contrapartidas a cargo da Unio e por obstculos relativos s reas de preservao ambiental por que passam as rodovias, que exigem estudos, cuidados e licenas especiais dos rgos especializados na fiscalizao dos aspectos ecolgicos.
5 . O custo total do projeto eleva-se a cerca de US$ 2,5 bilhes equivalentes, sendo atendido por recursos oramentrios da Unio e dos Estados de So Paulo, Paran e Santa Catarina e por emprstimos externos negociados com o Banco Mundial, o BID e o Eximbank do Japo.
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Infelizmente, no se dispem de dados sobre a evoluo recente dos investimentos nas rodovias sob a responsabilidade dos estados e dos municpios, as quais, como se viu, compreendem cerca de dois teros da malha rodoviria pavimentada do pas. No se tem notcia de investimento em expanso relevante, mas a impresso geral obtida em entrevistas com especialistas no setor a de que tem havido razovel recuperao nos investimentos em conservao e restaurao. Se isso for correto, significa dizer que a qualidade mdia das condies fsicas dessas rodovias dever continuar superior das rodovias federais. Estima-se em cerca de 30 mil km a extenso das rodovias potencialmente atraentes a parceiros privados. At o presente, foram concessionados cerca de 10 mil km. Na esfera federal, o DNER concedeu 850 km (Dutra, RioTerespolis, RioJuiz de Fora, Ponte RioNiteri, Porto AlegreOsrio) e assumiu concesses estaduais de extenso semelhante por meio de dois contratos administrativos entre Unio e concessionrios privados (Plo Pelotas e Plo Santa Maria).6 Nos estados, as principais iniciativas de concesso deram-se pelo Programa do Estado de So Paulo (na primeira fase, 3,5 mil km em 12 lotes e R$ 6,8 bilhes de investimentos em vinte anos), pelo Programa do Estado do Rio Grande do Sul (2,1 mil km em sete plos concedidos, em operao), pelo Programa do Estado do Paran (2,3 mil km, em seis contratos de concesso, em operao) e pelo Programa do Estado do Rio de Janeiro (200 km).7 Tomando-se a malha rodoviria federal e a estadual em seu conjunto, a opinio da maioria dos especialistas do setor de que a recuperao recente ainda insuficiente para desfazer os atrasos acumulados. O ponto bsico a destacar no que se refere aos investimentos em rodovias no pas que ainda no se vislumbrou uma sada fiscal para voltar a direcionar recursos governamentais indispensveis tanto expanso como manuteno da malha
6. Desde o fim de 1997-incio de 1998 o governo federal vem noticiando a realizao de novas parcerias com a iniciativa privada p a r ae x p l o r a od er o d o v i a sf e d e r a i s .N os e g u n d os e m e s t r ed e1 9 9 8 ,c h e g o uaa n u n c i a ral i c i t a od e1 4t r e c h o s ,t o t a l i z a n d o4 . 9 4 6k m , nas Regies Nordeste, Sudeste e Sul, mas as incertezas enfrentadas no fim de 1998 e no ano de 1999 refrearam as intenes, que se resumiram a sete trechos, num total de 2,6 mil km. At o presente momento, decorridos praticamente dois anos, esse programa ainda no est implementado. 7 .N a so u t r a su n i d a d e sd aF e d e r a od em a i o rp e s oe c o n m i c or e l a t i v oo sp r o g r e s s o sf o r a me s c a s s o s .E mM i n a sG e r a i s ,f o io r g a n i z a d o mas no prosperou um programa de parceria com a iniciativa privada, contemplando cerca de 2.500 km de estradas estaduais e federais; em Santa Catarina, os dois sistemas baseados em rodovias federais (BR-47 e Sistema Norte) tiveram suas licitaes anuladas pelo Tribunal de Contas do Estado, e os respectivos convnios de delegao, firmados com o Ministrio dos Transportes, d e n u n c i a d o sp e l og o v e r n oe s t a d u a l ;e mo u t r o se s t a d o s ,n e g o c i a e si n i c i a d a sp e l oM i n i s t r i od o sT r a n s p o r t e sc o mo u t r a su n i d a d e s da Federao (tais como Bahia, Esprito Santo, Gois, Par, Mato Grosso do Sul) no progrediram adequadamente e/ou se manifestaram inviveis economicamente.
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existente.8 Tais recursos so absolutamente necessrios, dada a baixa atratividade a capitais privados, que inerente ao sistema rodovirio, tanto no que se refere reparao e manuteno como no que toca expanso. A privatizao de empresas e o regime de concesses ao setor privado representam uma possibilidade terica de atenuar o problema da escassez de recursos. Mas no convm nutrir expectativas exageradas quanto intensidade em que a atenuao pode ter sido feita, pelo menos por duas razes. Primeiro, h o fato de a atratividade ao setor privado ser reconhecidamente pequena no caso de rodovias, em virtude de uma combinao insatisfatria entre a rentabilidade, as incertezas e os riscos inerentes a essa atividade certamente muito inferior, por exemplo, aos casos das telecomunicaes e da energia eltrica. E, segundo, h um trade-off entre maximizao de receita fiscal nas privatizaes/concesses e maximizao de exigncias de investimento nos leiles/processos licitatrios. Quanto maiores essas exigncias, menor o valor que os candidatos estaro dispostos a pagar nos leiles e nas licitaes (ou maior a tarifa que exigiro).9 Como se afirmou, no que se refere a reparao e manuteno, estima-se que no mais que 30 mil quilmetros de rodovias pavimentadas sejam passveis de concesso para a explorao do setor privado. Em razo da baixa densidade de trfego, que no viabiliza a receita de pedgio capaz de gerar a rentabilidade desejada pelos investidores privados, os demais 134 mil km seguiro requerendo recursos pblicos. Alm disso, os 10 mil km j repassados ao setor privado incluem, por certo, boa parte do estoque de rodovias de maior densidade de trfego, o que significa que a atratividade no caso dos restantes 20 mil dever ser decrescente e poder implicar menor alvio aos cofres pblicos que o desejvel, pelo menos no curto e no mdio prazos. A atrao de recursos privados para a construo de novas rodovias e para a ampliao das antigas tampouco pode ser superestimada, especialmente em regies pioneiras e com funes estruturantes na ocupao e na integrao do territrio nacional. At aqui, nenhuma nova construo foi feita com tais recursos, nem mesmo nas obras potencialmente atraentes, como so os casos da duplicao da Ferno Dias (So PauloBelo Horizonte) e da Rodovia Mercosul. Ao que tudo
8. A Constituio de 1988 extinguiu a vinculao de tributos permanentes a destinaes especficas, o que eliminou o Fundo N a c i o n a lR o d o v i r i o ,q u er e c e b i ar e c u r s o sd oi m p o s t o n i c os o b r ec o m b u s t v e i sel u b r i f i c a n t e s .Og o v e r n of e z ,d e s d e1 9 8 8 ,d i f e r e n t e s t e n t a t i v a sp a r ac o n t o r n a rop r o b l e m ad ae s c a s s e zd er e c u r s o st o d a sf r u s t r a d a s .Og r a v ed et u d oi s s oq u eou s u r i od a sr o d o v i a s vem pagando elevados tributos, que em muito superam o valor dos investimentos que recebem as rodovias em que trafegam. P e r e i r a( 1 9 9 7 )a p r e s e n t au m aa r g u m e n t a o ,m o s t r a n d oq u ear e c e i t ap o t e n c i a lq u es e r i ag e r a d as eo sc o n t r i b u i n t e se f e t i v a m e n t e pagassem todos os tributos supera as necessidades de recursos para fazer frente aos dispndios requeridos pelo custeio de operao e os investimentos de conservao/restaurao programados para as rodovias existentes. 9 .D ef a t o ,s eoi n t e r e s s ep r i m o r d i a ln ao u t o r g ad a sc o n c e s s e sen a sp r i v a t i z a e sf o rm a x i m i z a raa r r e c a d a of i s c a l( f a z e rc a i x a ) , c o m ot e mm o s t r a d of r e q e n t e m e n t eae x p e r i n c i ab r a s i l e i r ar e c e n t e ,os e t o rp b l i c ot e n d ear e l a x a ra se x i g n c i a sd ei n v e s t i m e n t o s .
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indica, nessas duas rodovias, o setor pblico desperdiou as melhores chances de atrao do capital privado que se poderia vislumbrar no caso brasileiro num horizonte de mdio prazo. O desinteresse do setor pblico no caso dessas duas rodovias e a baixa atratividade geral no so, contudo, capazes de explicar, por si s, a parcimoniosa presena do capital privado nos empreendimentos rodovirios. Tal postura tambm conseqncia do modelo de parcerias estabelecido em situao de insuficiente marco regulatrio e, por vezes, de distorcida compreenso da natureza das parcerias pblicoprivado por parte dos atores que as promoveram. Nessas condies, resultam contratos que, geralmente, estabelecem metas fsicas de prestao do servio pobres em contedo qualitativo e precariamente monitoradas e fiscalizadas. Inexiste especialmente para ferrovias e rodovias a obrigao do parceiro privado de investir na expanso do servio. Alm disso, os contratos no explicitam a equao econmico-financeira inicial da concesso, cujo equilbrio dever ser mantido ao longo de todo o perodo de concesso. A inexistncia desse parmetro original constitui uma carncia que, enquanto insolvel, impede o bom, duradouro e harmonioso relacionamento entre poder concedente, concessionrio e usurio. preciso realizar estudos completos e pertinentes de aspectos jurdico-institucionais, tcnico-operacionais e econmico-financeiros que demonstrem, previamente, a viabilidade da parceria, sua atratividade ao parceiro privado e permitam estabelecer parmetros e variveis relevantes a serem explicitados no edital de licitao e considerados na avaliao das propostas e na adjudicao ao vencedor do certame. No menos grave, os contratos reajustam sistematicamente as tarifas dos servios pblicos prestados utilizando ndices exticos, cuja natureza nada tem a ver com o servio em si. J no existindo a equao econmico-financeira inicial, como se viu, tal indexao conduz a uma evoluo perversa dos custos para os usurios e para os concessionrios. No caso destes ltimos, o critrio embora benfico no curto prazo, pois amplia em muito os seus lucros no sustentvel a mdio e a longo prazos por elevar, extraordinariamente, os custos do transporte rodovirio. A evoluo recente permite afirmar que dificilmente a reduo de custos de manuteno dos veculos, decorrente das melhores condies da rodovia (que realmente melhoraram), compensa o acrscimo resultante do pagamento do pedgio. Resultam dessa situao a insatisfao dos usurios e as inevitveis revises contratuais, que introduzem incertezas, desacreditam o instituto da concesso e inibem os parceiros privados, mormente aqueles que, equivocadamente, tinham a expectativa de extraordinrio retorno financeiro no curto prazo.
Deve-se acrescentar que as bases legais e regulatrias para a concesso j esto praticamente estabelecidas, requerendo to-somente alguns poucos aperfeioamentos. No entanto, ocorre ainda a inexperincia dos atores envolvidos poder concedente, Legislativo e Judicirio, rgos de fiscalizao e outros , o que tem dificultado a expedita e a mais adequada implementao dos projetos. H problemas e questes que precisam ser resolvidos para o benefcio de todas as partes envolvidas: usurios, concessionrias e poder concedente. A soluo da parceria com o setor privado , sem dvida, promissora, se for adequadamente implementada. Por exemplo, indispensvel a formulao prvia de um adequado modelo para a efetivao da parceria. preciso passar a realizar estudos completos e pertinentes de aspectos jurdico-institucionais, tcnico-operacionais e econmicofinanceiros que demonstrem, previamente, a viabilidade da parceria, sua atratividade ao parceiro privado e permitam estabelecer parmetros e variveis relevantes a serem explicitados no edital de licitao e considerados na avaliao das propostas e na adjudicao ao vencedor do certame. Nessa ordem de idias, tambm indispensvel que o poder concedente conhea a equao econmicofinanceira do empreendimento e requeira aos licitantes a apresentao das equaes econmico-financeiras correspondentes s respectivas propostas. Dever, na fase de julgamento, analis-las cuidadosamente, assegurando-se da sua correo e do seu equilbrio, aprovando-as quando couber. Definindo-se o vencedor da licitao, a respectiva equao econmico-financeira, devidamente avaliada e aprovada pelo poder concedente, incorporar-se- ao contrato de concesso, e aquele equilbrio inicial, devidamente explicitado e quantificado pelos parmetros e pelas variveis que o caracterizam, dever ser mantido ao longo de todo o prazo contratual. As revises tarifrias, para mais ou para menos, devero ocorrer sempre e quando for necessrio, para recompor aquele equilbrio inicial. Outra dificuldade que est presente a postura assumida pelos investidores privados em face de parcerias como as aqui tratadas. A maioria dos que tm se interessado e participado das licitaes so empresas construtoras, habituadas a contratos de empreitada para execuo de obras que se resolvem em curto prazo e cujo retorno financeiro est na razo direta do preo que consiga alcanar nas negociaes/licitaes realizadas com/pelo contratante. No caso da parceria para explorao de rodovia, h grandes diferenas que precisam ser percebidas e consideradas pelo investidor privado. Especialmente, que o seu retorno financeiro depende de muitos outros e importantes fatores, alm das obras que dever executar, e se efetivar a longo prazo. Somente com essa atitude que se poder estabelecer parcerias de sucesso e satisfatrias a todas as partes: usurios, poder concedente e concessionria.
8 . 3 . 2F e r r o v i a s
A situao dos investimentos no setor ferrovirio pode ser caracterizada como de progressos moderados, at aqui, e indefinida quanto ao futuro. O processo de privatizao no setor ferrovirio ocorreu h cinco, seis anos, e at agora o que se verificou foram investimentos menores, principalmente em otimizao e recuperao de equipamentos e material rodante. Estima-se que durante o perodo 1997-2001 devem ter investido nesses itens e em recuperao de vias permanentes no mais que R$ 1,5 bilho, isto , R$ 300 milhes por ano em mdia. Os investimentos em novas ferrovias tambm tm forte dependncia do governo, que no momento se encontra empenhado exclusivamente na realizao da Ferrovia NorteSul. No existem projetos novos de investimentos nos grandes sistemas desestatizados e nas ferrovias da CVRD. No h ainda projetos de reformas e/ou de construo de terminais em portos secos ou martimos. No entanto, apesar de algumas incertezas no encaminhamento de algumas obras j iniciadas, dois importantes empreendimentos privados em novas ferrovias tiveram (ou esto tendo) curso relativamente satisfatrio: a Ferroeste e a Ferronorte. A primeira, no Estado do Paran, tem por etapa inicial, j concluda e em operao, a ligao entre Guarapuava e Cascavel, no oeste do estado, com a extenso de cerca de 250 km. O projeto contempla uma segunda etapa, com mais cerca de 170 km, para ligar a primeira etapa a Guara, nas margens do rio Paran. Esse projeto permitir, de forma mais racional e econmica, o transporte degrosparaoPortodeParanagu,desdeasreasdeproduodooesteparanaense, do sul mato-grossense, do Paraguai, da Bolvia e at do norte da Argentina.10 O projeto da Ferronorte est dividido em duas etapas. A primeira, j parcialmente construda, tem a extenso prevista de 1.728 km, compreendendo dois troncos principais: um deles vai de Cuiab (MT) a Santa F do Sul (SP) e ter 957 km, dos quais 410 km j esto em operao. uma ferrovia com bitola de 1,60 m e caractersticas fsicas que a situam entre as modernas ferrovias do mundo. O investimento previsto nesse trecho eleva-se a cerca de US$ 1.400 milhes, financiamento originalmente equacionado com aporte pelos acionistas privados e com emprstimo do BNDES. O segundo, com 771 km, ligar Alto
1 0 .E s s af e r r o v i a ,a g o r ad e n o m i n a d aF e r r o v i aP a r a n S .A .( F e r r o p a r ) ,f o id e s e s t a t i z a d ap e l og o v e r n od oE s t a d od oP a r a n ,eon o v o concessionrio ainda no definiu sua posio no tocante execuo da segunda etapa. Os novos controladores privados so: Grupo Montagens e Projetos Especiais (MPE), por meio da Geral de Montagem e Engenharia S. A. (Gemon); FAAO Empreendimentos e P a r t i c i p a oL t d a .( B a n c oI n t e r f i n a n c e ) ;P o u n dS .A .( E u r o b a n c o )eA m r i c aL a t i n aL o g s t i c ad oB r a s i lS . A .( A L L )q u ec o n t r o l ae opera a antiga Malha Sul da RFFSA. A Ferropar transporta basicamente insumos e produtos agrcolas. Em 2000, o volume de soja transportado atingiu 848 mil toneladas, o que representou 64% do volume total movimentado pela ferrovia. Nesse ano foram transportados 305 milhes de TKU, cerca de 32% superior produo do ano anterior.
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Araguaia a Uberlndia, a se integrando ao Corredor CentroLeste, que atinge os portos de Vitria e Tubaro (ES). A ferrovia tambm transporta principalmente insumos e produtos agrcolas.11 Dois grandes empreendimentos ferrovirios encontram-se em fase de estudos e projetos ou em execuo lenta e parcial, ou seja, a mencionada segunda etapa da Ferronorte e da estatal NorteSul.Ambos so eixos de transporte estruturadores da ocupao e do desenvolvimento econmico e social do Brasil Central.12 Em face dos irrisrios investimentos dos primeiros anos da dcada de 1990, os anos recentes caracterizam-se, como se observou, por uma retomada da atividade inversora. Isso se deve, em primeiro lugar, ao fato de os novos proprietrios terem todo o interesse em rapidamente realizar pequenos investimentos racionalizadores de custo, que rendem expressivos aumentos de produtividade e rentabilidade. No essencial, porm, a fase atual de expectativa quanto ao comportamento investidor das empresas privatizadas, que esto estudando suas alternativas. Uma grande dificuldade enfrentada pelas ferrovias no Brasil diz respeito inexistncia, a no ser de modo isolado, de sistemas intermodais de transportes, nos quais a ferrovia assumiria a importante funo de estruturadora desses sistemas. Isso torna intrinsecamente limitado o investimento ferrovirio em curso, especialmente quando se considera que o pas corresponde a um continente em parte ainda inexplorado. Esse quadro, acrescido do longo perodo de ausncia de conservao e manuteno das linhas e de operao inadequada, deslocou a ferrovia para um nvel absolutamente secundrio na matriz de transportes de carga no Brasil. Os custos ferrovirios so mais elevados, e a qualidade dos servios prestados deixa a desejar. Esse desafio o governo decidiu enfrentar desestatizando as ferrovias.
11. A estrutura do controle societrio compe-se, alm do grupo empresarial que originou o projeto (Olacyr de Moraes), da Previ, da Funcef, do Bradesco e de outros investidores institucionais. O mesmo ncleo de controle tem posio de liderana tambm na Ferroban e na Ferrovia Novoeste. Recentemente, por meio da Portofer, empresa por eles controlada, arrendou a malha ferroviria na rea do Porto de Santos (SP), anteriormente operada pela Codesp. Para concretizar a interligao da Ferronorte com a Ferroban e o Porto de Santos (SP), foram construdos uma ponte rodoferroviria sobre o rio Paran, com cerca de 2,6 km de extenso, bem como um ramal ferrovirio, com 16 km de extenso entre Rubinia e Santa F do Sul. Ambas as obras ficaram a cargo da Fepasa, e sua concluso permitiu o incio da operao comercial da Ferronorte em 2000. Nesse mesmo ano, a empresa transportou 1,4 milho de toneladas de soja em gros, o que correspondeu a 71% da carga total transportada naquele ano. Sua meta transportar 10 milhes de toneladas de produtos em 2005. Para este ano, prev-se a concluso de mais 100 km de via frrea, entre Alto Taquari e Alto Araguaia, completando-se o primeiro tronco at Cuiab, passando por Rondonpolis em 2003-2004. 12. A segunda etapa da Ferronorte constituda por dois trechos, a saber, de Cuiab (MT) a Santarm (PA), com extenso de 2.000 km, e de Cuiab (MT) a Porto Velho (RO), com 1.500 km de extenso, aprofundando a penetrao no noroeste do territrio brasileiro. Em Porto Velho, alcanada a Hidrovia do Madeira, tributria do rio Amazonas, no P orto de Itacoatiara. A Ferrovia NorteSul um empreendimento iniciado em 1987, com 1.570 km de extenso, ligando Braslia (ou Goinia) ao norte do pas, alcanando Aailndia (MA), onde se interliga com a Estrada de Ferro Carajs, da CVRD. Os primeiros 230 km esto concludos, ligando as cidades maranhenses de Aailndia, Imperatriz e Estreito.
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Com a privatizao das ferrovias brasileiras, o governo esperava, alm de reduzir a presso sobre as finanas pblicas e de recuperar parte dos recursos investidos as concessionrias devero recolher R$ 5,16 bilhes ao longo de trinta anos , aumentos expressivos da participao do modal ferrovirio no total da movimentao de cargas do pas. Embora o volume transportado venha crescendo de forma contnua, em cerca de 3,5% ao ano, as metas anuais de produo de transporte, estabelecidas no mbito do processo de privatizao, esto sendo revistas para baixo. Os novos concessionrios justificaram-se alegando que as metas previstas foram superestimadas. O reduzido crescimento da atividade econmica no perodo, bem como o pssimo estado das vias permanentes e do material rodante subestimado nos estudos prvios de privatizao , tambm foram apontados como obstculos para o no cumprimento das metas no incio da operao privada. No entanto, a justificativa mais consistente para o fato de no se ter alterado o quadro anterior privatizao que as ferrovias brasileiras foram vendidas para os antigos clientes preferenciais das operadoras estatais. Na composio societria dos novos operadores, destacam-se as grandes empresas siderrgicas e mineradoras, as quais permaneceram considerando as ferrovias centros de custos de suas atividades, e no uma alternativa de modal para a movimentao de cargas no pas. A diversidade de cargas movimentadas pelas ferrovias brasileiras sempre foi reduzida, e no se verificou nenhuma estratgia comercial dos novos operadores para atrair novos clientes.
8 . 3 . 3P o r t o s
Os investimentos em portos esto se ampliando, apoiados por uma crescente contratao de servios porturios a agentes privados, em licitaes contingenciadas por obrigaes de realizao de inverses pelos novos parceiros privados. No entanto, esses novos operadores so em geral, eles prprios, usurios dos servios porturios que executam. Tm transformado as concesses que lhes foram outorgadas em verdadeiros centros de custos em suas cadeias produtivas, no atribuindo a devida prioridade ao atendimento das necessidades de outros usurios do servio pblico responsveis por cargas de natureza diversa. Desde o incio dos anos 1990, o governo vem revendo e atualizando as normas (leis, decretos, portarias, regulamentos) que regem as atividades porturias. O sentido geral descentralizar a operao e a prestao desses servios e acolher como prioritria a participao da iniciativa privada na explorao e na administrao do setor. A orientao resultou, ao final da dcada, em retomada dos investimentos setoriais depois de longo perodo de estagnao determinada pela crise financeira do Estado.
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No entanto, no se deve esperar, nem necessrio, um ciclo de grandes propores no que se refere a investimentos fixos em novas instalaes, porque, como se observou, o pas j dotado de um satisfatrio estoque de facilidades porturias. O ciclo inversionista caracteriza-se por modernizao das instalaes e dos equipamentos, desobstruo de gargalos e racionalizao do processo de trabalho, podendo-se esperar forte reduo de custos operacionais. H razoveis perspectivas de que as atividades porturias no Brasil ascendam a um patamar mais nobre, incorporando novos conceitos de logstica, melhores condies operacionais (tcnicas e econmicas) de armazenamento e na rea do cais, sistemas de informaes mais adequados e melhor malha terrestre, multimodal, de transporte de mercadorias. No Porto de Santos, que o mais importante porto do pas, avanou com relativa celeridade o programa de parcerias com a iniciativa privada, j tendo sido licitada praticamente toda a rea disponvel na faixa porturia para arrendamento a investidores privados. Tambm os servios porturios foram e continuam sendo terceirizados. Esto previstos investimentos da ordem de 200 milhes de reais ao longo de vinte anos. J foi tambm licitado o arrendamento do Terminal de Containers, por 25 anos, com a obrigao de o arrendatrio, a partir do sexto ano, movimentar no mnimo 363 mil containers por ano e ter preos mximos de movimentao dos containers de R$ 150,00 por unidade a partir de certo prazo.13 O Porto do Rio de Janeiro movimenta hoje produtos siderrgicos e outros de maior valor agregado. necessrio consolidar o seu zoneamento, orientando para a especializao em carga geral, principalmente containers. Apresenta potencial de crescimento, requerendo a requalificao de suas reas e melhor integrao com o tecido urbano que o circunda. Sua infra-estrutura de armazns poder constituir-se, se for convenientemente aproveitada, em importante vetor de revitalizao de extensa rea na cidade do Rio de Janeiro. No prprio Estado do Rio de Janeiro, no entanto, o Porto de Sepetiba que vem concentrando os maiores interesses da iniciativa privada e as atenes dos governos federal e estadual. Sua expanso compreendeu a dragagem de 22 km de canal de acesso, atingindo 18,5 m de profundidade, capacitando-o para operar navios de grande porte, e a construo do terminal de minrio de ferro e granis, para movimentar cerca de 15 milhes de toneladas por
13. As fontes de recursos para realizar os investimentos no Porto de Santos foram dotaes oramentrias, emprstimo externo (OECF-Japo), recursos de parceiros privados e recursos prprios da Codesp, at mesmo receitas das parcerias. Foram tambm e x e c u t a d o s ,p a r c i a let o t a l m e n t e ,p r o j e t o sd i v e r s o sd eu s oc o m u mn a r e ap o r t u r i a( c a n a ld ea c e s s o ,v i a sf r r e a si n t e r n a s ,p l a n o v i r i o ,r e c u p e r a od e r e a seo u t r o s )ei n v e s t i m e n t o se s p e c f i c o sn o st e r m i n a i se s p e c i a l i z a d o s ,as a b e r ,i n f r a e s t r u t u r ad oT e c o n , melhorias no terminal de fertilizantes (Tefer) e ampliao do terminal de gros (Corredor de Exportao).
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ano.14 E no Estado do Esprito Santo, que possui um importante conjunto de instalaes porturias com excelentes ligaes com seu hinterland por meio da Estrada de Ferro VitriaMinas, da CVRD , foram investidos nos ltimos anos cerca de US$ 100 milhes equivalentes, especialmente nos Portos de Tubaro, de Praia Mole e do Ubu. Existem, ainda, outros projetos em perspectiva nos mesmos Portos de Ubu e Praia Mole e no Porto de Barra do Riacho. A privatizao, acoplada a compromissos de investimento, est trazendo boas perspectivas para o setor porturio brasileiro, podendo-se identificar algumas situaes em que a melhoria est ocorrendo at mesmo de forma acelerada. Tais ajustes tm contribudo para melhorar a qualidade dos servios prestados e para reduzir os custos operacionais. No obstante, algumas dificuldades ainda persistem. Por exemplo, o fato de que ainda deixa a desejar o funcionamento dos rgos Gestores de Mo-de-Obra (Ogmo), criados de conformidade com o que determina a Lei no 8.630/93, especialmente quando se trata de pessoal da estiva, composto por um nmero excessivo de trabalhadores, tendo em vista o equipamento utilizado para a movimentao da carga. Tambm necessria acentuada modernizao tecnolgica de equipamentos e sistemas utilizados nos portos para movimentao de cargas na faixa do cais. preciso melhorar a eficincia das operaes porturias e incrementar a produtividade das instalaes e da mo-de-obra utilizada, que requer melhor capacitao. ainda indispensvel melhorar a integrao com os transportes terrestres e as condies de armazenagem das cargas na rea do porto. Tambm carecem de aperfeioamentos as estruturas tarifrias, para que estas possam refletir, com preciso, o custo dos servios efetivamente prestados e propiciar o retorno dos investimentos feitos. Finalmente, deve-se registrar a tendncia observada de dedicao prioritria quando no exclusiva s cargas do concessionrio, em detrimento do adequado atendimento a outros usurios, no habituais, de servios porturios. Essa inclinao decorrente do modelo de privatizao adotado, que atribuiu a execuo de atividades porturias a controladores de cadeias produtivas que tm os servios porturios como um elo, mas cujo comando se situa em outros segmentos. Tais agentes nem sempre esto vocacionados para a prestao do servio pblico (porturio), como seria desejvel. Tudo isso requer a capacitao e o fortalecimento do Poder Concedente (Unio/estado/municpio), que precisa dispor de quadros preparados para con14. Estavam previstas tambm a construo de um terminal de gros, com capacidade para 4 milhes de toneladas por ano, e a do terminal de carga geral destinado movimentao de produtos siderrgicos e containers . Neste ltimo caso, pretendia-se transformar o Porto de Sepetiba no macroporto concentrador e distribuidor de cargas/containers hub port do Atlntico Sul. Considera-se que a viabilidade econmica de todo esse conjunto de investimentos carece ainda de avaliao, especialmente o terminal de granis e o grande hub port do Atlntico Sul.
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ceder, de forma adequada, a explorao dos servios e exercer o controle e a fiscalizao do concessionrio e das condies dos servios prestados, para a satisfao integral das necessidades e convenincias dos usurios. Espera-se que, com a recente criao da Agncia de Transportes Aquavirios e com seu adequado funcionamento, possam ser criadas as condies indispensveis para alcanar esses objetivos, apesar dos riscos sistmicos, implcitos na criao simultnea de duas agncias reguladoras de transportes.
8.4 Resumo e perspectivas
Este captulo reuniu informaes bsicas sobre o processo de investimento nos ltimos anos em trs segmentos da infra-estrutura de transporte brasileiro, ou seja, rodovias, ferrovias e portos. Mostrou que os investimentos encontraram-se nos ltimos anos em ligeira recuperao em face dos deprimidos nveis da primeira metade da dcada, mas muito abaixo do patamar observado nas dcadas de 1970 e 1980. A suave recuperao deve-se sobretudo elevao de investimentos por parte do governo federal em rodovias e ferrovias federais (Ferno Dias, Rodovia do Mercosul, Ferrovia NorteSul, etc.) e ao fato de os governos estaduais terem destinado mais recursos a suas rodovias. A privatizao tambm tem contribudo para a recuperao, por meio de investimentos em reparao e conservao, dos cerca de 10 mil km de rodovias privatizadas, para as reposies emergenciais de equipamentos nas ferrovias privatizadas e para a modernizao dos servios porturios em regime de parcerias pelas empresas Docas, estatais. O espao para expanso de investimentos por parte do setor privado em rodovias ainda grande, mas tem limites. Nas estimativas mais otimistas, menos de uma quinta parte das rodovias pavimentadas tem densidade de trfego suficiente para dar rentabilidade ao setor privado. O restante est na dependncia do reestabelecimento de uma equao fiscal como a que havia antes da Constituio de 1988, que ao proibir a vinculao entre receitas e despesas eliminou a principal fonte de recursos para as rodovias federais, o Fundo Rodovirio Nacional. Se a privatizao dos cerca de 30 mil km pavimentados for conduzida de forma virtuosa, no sentido de garantir compromissos de investimentos, poder implicar efetivamente significativa melhoria nas condies dos transportes rodovirios. No entanto, seu efeito final sobre a competitividade sistmica brasileira ainda indefinido, porque as tarifas tendem a aumentar fortemente os custos do transporte, a ponto de possivelmente mais que compensar as redues provenientes de maior segurana e menor desgaste dos equipamentos e menor tempo de viagem. H despreparo das agncias que conduzem o processo
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de privatizao no que se refere ao estabelecimento de tarifas que sejam apenas suficientes para atrair o setor privado e evitem margens de lucro excessivas. Nas concesses j realizadas em rodovias, predominaram taxas de retorno internas superiores a 20% do capital investido, o que significa um nvel extremamente elevado em relao aos padres mundiais de rentabilidade em public utilities. Uma forma de reduzir essas taxas seria envidar esforos no sentido de evitar que os participantes das licitaes fiquem restritos a construtores de rodovias, como nos ltimos anos, e buscar convidar, ao setor, agentes de outros segmentos, especialmente agentes do setor financeiro. As perspectivas de investimento privado em novas rodovias so praticamente nulas, j que, aparentemente, as duas melhores possibilidades de parcerias (Ferno Dias e Mercosul) no foram aproveitadas. A relao entre a rentabilidade privada e os riscos e as incertezas inerentes a esse tipo de empreendimento parece desestimular projetos privados nesse segmento. O caso das ferrovias no muito diferente, j que a mais recente e significante expanso da malha brasileira (Ferronorte), embora iniciada com capitais privados, vem sendo efetivamente viabilizada pelo aporte singular de investidores institucionais (fundos de penso de empresas estatais) e de importante apoio de financiamento estatal. O futuro das ferrovias privatizadas ainda incerto, mas no cabem muitas expectativas de que os investimentos venham a ganhar volumes significativos. O problema principal parece ser o de a malha ferroviria ser pouco competitiva no sistema de transportes brasileiro e por no se encontrar desenhada a partir de um sistema intermodal que maximize o modo ferrovirio. Como no h sinal algum de alterao desse quadro, dificilmente se pode esperar agressividade inversionista dos agentes que ingressaram no setor. As privatizaes tiveram como propsitos exclusivos gerar receita fiscal e eliminar uma fonte permanente de dficit pblico, as estatais privatizadas. Ou seja, no estiveram nem remotamente ligadas a preocupaes estratgicas de redefinio intermodal dos transportes brasileiros. As perspectivas de expanso de investimentos no sistema porturio so promissoras em razo do modelo virtuoso de parcerias entre as empresas porturias estatais e os operadores privados dos servios porturios. Como o processo de racionalizao dos portos est em curso, e como os atrasos acumulados so enormes, tanto em termos de gesto do processo de trabalho como no que se refere modernidade dos processos e equipamentos, razovel supor que nos prximos anos poder ocorrer forte elevao de produtividade. No entanto, deve-se estar atento para preservar o conceito de servio pblico e para assegurar, na prtica, o adequado atendimento de outros usurios, no habituais, dos servios porturios.
Por ltimo, h de se observar que todo o processo de reformas est sendo conduzido com considervel insuficincia no que se refere implantao de rgos e mecanismos de regulao e fiscalizao das concesses. O quadro de enormes deficincias tcnicas e econmicas tem gerado inmeros problemas, com efeitos reais e potenciais prejudiciais ao usurio. Faltam informaes tcnicas, capacidade de alterar traados e de impor obras adicionais de forma peridica. E, sobretudo, predominam estimativas inadequadas sobre custos, que se refletem desfavoravelmente sobre as tarifas dos servios e conseqentemente sobre a competitividade sistmica.
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CAPTULO 9
SANEAMENTO BSICO: RECUPERAO INSUFICIENTE, PERSPECTIVAS INCERTAS VERSO 2002
9.1 Introduo
Este captulo atualiza um texto concludo em 1998 que analisou investimentos em saneamento bsico nas ltimas trs dcadas e, a partir da, desenhou cenrios para os anos seguintes.1 A previso foi a de que, apesar da forte recuperao nos anos prvios, uma srie de fatores indicava que se passava por uma bolha inversora, qual se seguiria uma significativa queda dos investimentos em saneamento.2 Passados quatro anos daquela anlise, pode-se afirmar que, infelizmente, no s a previso de queda de investimentos se confirmou, mas que as condies que embasaram as suspeitas permanecem pouco alteradas. Assim, confirma-se a atualidade e a pertinncia do ttulo daquela anlise investimentos em saneamento, recuperao insuficiente, perspectivas incertas , posto que as condies verificadas quela poca remanescem. O investimento caiu de R$ 3,6 bilhes, em 1998, para uma mdia de R$ 2,4 bilhes, em 1999-2000, e para R$ 2,6 bilhes em 2001. A queda interrompeu uma tendncia de recuperao em relao aos baixssimos nveis da primeira metade dos anos 1990 quando a taxa de investimento havia baixado para 0,06% do PIB, contra uma mdia de 0,46% do PIB nos anos 1970 e 0,24% nos anos 1980. A partir de 1995, esse coeficiente elevara-se fortemente at 0,35% em 1998, mas no trinio 1999-2001 estabilizou-se a um nvel bem inferior, de cerca de 0,20% do PIB3 (ver Quadro).
1 .N o m b i t od e s t et r a b a l h o ,d e f i n e s es a n e a m e n t ob s i c op o rm e i od ei n f r a e s t r u t u r a s ,r e d e ses e r v i o si n d u s t r i a i sd eu t i l i d a d e pblica de abastecimento de gua potvel e de esgotamento sanitrio. 2. Ver Investimentos em saneamento durante a transio: recuperao insuficiente, perspectivas incertas, texto integrante da pesquisa Determinantes dos investimentos na transio da economia brasileira dos anos 1990. indstria, minerao, petrleo e i n f r a e s t r u t u r a ,C e p a l ,E s c r i t r i on oB r a s i l ,1 9 9 8 ,R i c a r d oB i e l s c h o w s k y( c o o r d . ) . 3 .Os e t o ra p r e s e n t a , portanto, dois subciclos desde 1990: o primeiro, de 1990 a 1994, de forte depresso, e o segundo, de 1995 a 2001, com uma elevao dos valores mdios de investimentos.
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Os fatores determinantes da fragilizao dos investimentos assinalados na anlise realizada em 1998 permanecem pouco alterados. So eles:
restries ao incremento tarifrio; restries oferta de crdito ao setor pblico e reduzida capacidade de
alavancagem das empresas estatais e outras organizaes pblicas prestadoras dos servios;
lento crescimento dos investimentos privados; indefinies institucionais;

Em nenhum outro segmento de infra-estrutura estudado neste livro a baixa taxa de investimentos no Brasil tem impacto social direto to preocupante como o de saneamento. Por essa razo, o captulo introduzido com uma caracterizao numrica da problemtica social do setor (item 9.2). Em seguida, apresenta-se um resumo da organizao setorial, em que se argumenta que esta preserva as principais caractersticas herdadas da reforma dos anos 1970, mesmo depois de introduzida a figura da privatizao (item 9.3). Passa-se, ento, ao tema central do texto, ou seja, discusso dos determinantes do baixo investimento, em que se percorrem os quatro fatores listados anteriormente (item 9.4). Ao final, a ttulo de concluso, apresenta-se um resumo das preocupaes s quais a anlise conduz.
9.2 O dficit dos servios
Os ndices de atendimento dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no Brasil esto ainda distantes da universalizao pretendida e necessria. Em que pesem os incrementos verificados na oferta dos servios nas ltimas dcadas, persiste uma demanda no atendida, especialmente nos estratos sociais de mais baixa renda, nas periferias de grandes cidades, nos menores municpios, nas pequenas localidades e na rea rural. Os ndices nacionais de atendimento pelos servios de abastecimento de gua por meio de ligaes domiciliares s redes alcanaram, em 2000, 89,8%. No que se refere ao esgotamento sanitrio, apenas 56% dos domiclios esto ligados s redes coletoras, sejam elas exclusivas ou de drenagem de guas pluviais. Se consideradas as fossas spticas, que, em alguns casos, podem se constituir em solues adequadas para a disposio final dos esgotos, a cobertura em esgotamento sanitrio alcana 72%. Dessa forma, nos dias atuais, o Brasil possui 3,8 milhes de domiclios urbanos que no tm acesso aos servios de abastecimento de gua por rede e 16,4 milhes de domiclios que no tm acesso aos servios de coleta de esgotos sanitrios por rede geral ou pluvial. Considerando as fossas spticas, o dficit total de servios de esgotamento sanitrio nas reas urbanas atinge 10,4 milhes.
QUADRO 14
Evoluo da cobertura dos servios de gua e esgotos no Brasil (%)
Indicadores Ab ast e ci m e nt o d e g ua domiclios urbanos - rede de distribuio domiclios rurais - rede de distribuio Esg o t am e nt o sanit r io domiclios urbanos - rede de coleta domiclios urbanos - fossas spticas domiclios rurais - rede de coleta domiclios rurais - fossas spticas
Fonte: IBGE, Censos Demogrficos 1970, 1980, 1990 e 2000.
1970
1980
1990
2000
60,5 2,6
79,2 5,0
86,3 9,3
89,8 18,1
22,2 25,3 0,45 3,2
37,0 22,9 1,4 7,2
47,9 20,9 3,7 14,4
56,0 16,0 3,3 9,6
Apesar do grande dficit ainda existente, no se pode deixar de observar que o incremento da cobertura dos servios nas ltimas dcadas expressivo, ainda mais quando se consideram o forte incremento populacional e a crescente urbanizao verificados no perodo. Por exemplo, entre 1970 e 1980, enquanto a populao urbana brasileira crescia de 52 milhes para 80 milhes, a cobertura urbana dos servios de gua cresceu de 60,5% para 79,2%, incorporando aos servios aproximadamente 31,9 milhes de pessoas. Entre 1980 e 1991, a populao urbana passou para 111 milhes, e a cobertura dos servios urbanos de gua passou para 86,3%. Este ltimo incremento, proporcionalmente menor, representou a incorporao de 32,4 milhes de pessoas, nmero superior ao da dcada anterior. Nos anos 1990, a cobertura urbana dos servios de gua, embora permanecendo crescente, teve uma reduo no seu ritmo, alcanando 89,8% no ano 2000, representando a incorporao de 28,1 milhes de pessoas durante a dcada.4 A situao em esgotamento sanitrio nas reas urbanas um pouco diferente, pois, enquanto na dcada de 1970 11,5 milhes de pessoas incorporaram-se a redes coletoras, 23,5 milhes incorporaram-se na dcada de 1980, e 24,1 milhes na dcada de 1990. O crescimento constante do acesso aos servios de esgotamento sanitrio explica-se pela natural anterioridade da generalizao dos servios de gua. Nos anos futuros, o crescimento da
4. Deve-se notar que, em funo do Censo de 1991, os dados relativos dcada de 1980 representam, na verdade, um perodo de onze anos, enquanto os dados relativos dcada de 1990 representam um perodo menor, de nove anos.
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cobertura dos servios de esgotamento sanitrio dever ser superior ao verificado em abastecimento de gua, mesmo porque este se encontra bem mais prximo da universalizao. A distribuio do atendimento guarda claros sinais de iniqidade social, com os dficits de atendimento concentrando-se nos segmentos populacionais de mais baixa renda.5 Embora o acesso aos servios pelos mais pobres tenha melhorado durante a dcada de 1990, com exceo da Regio Norte, os dados apontados pelo Quadro 15 no deixam dvidas quanto iniqidade presente nos servios de saneamento. Mostram, tambm, que os ndices de atendimento verificados nas regies mais pobres, especialmente o Norte e o Nordeste do pas, so bastante inferiores queles verificados nas regies Sul e Sudeste. Mesmo quando relativos aos mais ricos, os indicadores de cobertura nessas regies so inferiores, situao agravada pela concentrao de investimentos nas reas de maior cobertura. A reverso dessa situao certamente requer polticas de financiamento diferenciadas para as diferentes regies.6 O dficit em abastecimento de gua da Regio Norte chega a ser quase cinco vezes maior que aquele verificado na Regio Sudeste, sendo que somente nesta regio e na Regio Sul os dficits so inferiores mdia nacional. Em esgotamento sanitrio, as disparidades regionais tambm so grandes, sendo que somente a Regio Sudeste tem dficit inferior metade da mdia nacional, enquanto na Regio Sul este nmero equivalente. Como agravante, no se pode esquecer que os ndices de urbanizao que apresentam uma forte relao com atendimento dos servios de saneamento, especialmente quando sua adequao depende mais de infra-estrutura pblica baseada em redes, como o abastecimento de gua so menores nessas duas regies. Enquanto nas Regies Sudeste, Centro-Oeste e Sul os graus de urbanizao so, respectivamente, 90,52%, 86,73% e 80,94%, nas outras regies so 69,87% e 69,07%. Por outro lado, exatamente nessas duas regies que a urbanizao vem ocorrendo em velocidade acima da mdia nacional. Enquanto no Brasil o grau de urbanizao cresceu 5,6% na dcada de 1990, nelas o crescimento foi de 10,8% e 8,5%, respectivamente. Ou seja, se no houver investimentos significativos que acelerem a expanso dos servios nas reas urbanas em crescimento, pode haver uma piora dos indicadores de cobertura, com conseqncias imediatas na sade pblica e em outros indicadores sociais.
5 .P a r aa n l i s ed oa c e s s oa o ss e r v i o se mf u n od ar e n d a ,s ou t i l i z a d o so sd a d o sd aP N A D / I B G Ed e1 9 9 9 ,u m av e zq u eo sr e s u l t a d o s mais completos e detalhados do Censo 2000 devero estar disposio do pblico somente em dezembro de 2002. 6 .N oc a s od aR e g i oN o r t e ,o n d eo si n d i c a d o r e sp i o r a mt a n t op a r ar i c o sq u a n t op a r ap o b r e s ,d e v e ms e rc o n s i d e r a d o sa l g u n sf a t o r e s e x p l i c a t i v o s ,c o m ooc r e s c i m e n t op o p u l a c i o n a la c e l e r a d oe m r e a sd ef r o n t e i r aea sd i f i c u l d a d e se n f r e n t a d a sp e l o sp r e s t a d o r e sd e servios daqueles estados em financiar investimentos. As desigualdades regionais tambm esto caracterizadas nas carncias dos servios de saneamento bsico.
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QUADRO 15
Acesso simultneo aos servios de gua, esgotamento sanitrio e coleta de lixo
(40% da populao mais pobre e 10% da populao mais rica)
Acesso aos servios de saneamento pelos 40% mais pobres e os 10% mais ricos Regies Anos 1992 Norte 1999 1992 Nordeste 1999 1992 Centro-Oeste 1999 1992 Sudeste 1999 1992 Sul 1999 1992 Brasil 1999
F o n t e :I B G E ,I n d i c a d o r e sS o c i a i s ,2 0 0 0 .
40% mais pobres 6,6 5,8 7,4 11,5 17,9 22,6 52,9 66,7 22,8 30,9 26,3 32,3
10% mais ricos 30,6 23,4 42,9 53,6 59,3 60,4 91,3 93,7 60,6 70,6 76,5 80,1
QUADRO 16
Distribuio regional dos dficits em saneamento bsico
Regio
N de domiclios
Abastecimento de gua Dficit Dficit % 51,99 33,61 11,67 19,94 26,81 22,18
Esgotamento sanitrio: rede e fossa sptica Dficit 1.809.015 7.074.641 3.573.507 2.609.759 1.867.729 16.934.651 Dficit % 64,38 62,05 17,67 36,22 59,21 37,80
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Brasil
2.809.912 11.401.385 20.224.269 7.205.057 3.154.478 44.795.101
1.460.770 3.832.238 2.360.528 1.436.542 845.630 9.935.708
Fonte: Censo 2000, IBGE.
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Outra caracterstica importante do dficit relaciona-se com a dupla caracterstica da rede urbana brasileira: disperso populacional em muitos pequenos municpios e concentrao populacional em poucos grandes municpios. Existe uma grande variao no acesso aos servios em relao ao tamanho das cidades. Como vemos no Quadro 17, o dficit proporcional maior nos 4 mil menores municpios, sendo assim considerados aqueles com menos de 5 mil domiclios. Nesse grupo, concentram-se 1/5 dos domiclios do pas e 2/3 dos municpios. Nesses municpios, segundo dados do Censo do IBGE de 2000, 45,92% dos domiclios esto desprovidos dos servios de abastecimento de gua, o equivalente a 3,8 milhes de domiclios. Esse dficit corresponde a 38% do dficit total do pas. Situao similar ocorre em esgotamento sanitrio, em que, nesse conjunto de municpios, 5,9 milhes de domiclios no dispem de rede coletora ou pluvial, ou mesmo de fossas spticas, correspondentes a 35% do dficit total brasileiro. No outro extremo, o conjunto de 45 municpios com nmero de domiclios superior a 100 mil, que rene mais da metade da populao brasileira, com taxa de urbanizao superior a 95%, o dficit dos servios representa 27% do dficit nacional e 32% do dficit total em esgotamento sanitrio. Esse quadro, relacionando cobertura dos servios, tamanho de cidades e grau de urbanizao, aponta para a necessidade do desenho de polticas especficas para financiamento de investimentos e operao eficiente dos servios nos menores municpios. Geralmente, nesse grupo que os nveis de renda so mais baixos e a populao apresenta menor capacidade de pagamento de tarifas. Muitas vezes, tambm nesse grupamento de municpios que, em funo da ausncia de economias de escala, os custos unitrios para implantao e operao de servios so mais elevados. Essa situao foi parte do diagnstico e da estruturao do Planasa, no incio da dcada de 1970, que se baseou em empresas regionais de nvel estadual e em subsdios tarifrios cruzados.
128
QUADRO 17
Cobertura e dficit dos servios por tamanho dos municpios
Tamanho do dficit em domiclios Taxa de urbanizao % gua gua Total 81,25 55,07 66,24 81,22 94,46 97,98 1.084.269 11 4.660.008 1.605.493 16 5.057.809 21 20 1.342.519 14 3.012.143 13 2.138.262 22 4.171.634 18 3.443.906 2.215.029 2.966.064 2.428.766 3.765.165 38 6.732.772 28 5.880.886 35 20 13 18 14 9.935.708 100 23.634.366 100 16.934.651 100 % Total % Total % 77,82 54,08 62,77 72,46 85,32 91,99 Rede esgotos Rede + fossa
Cobertura dos servios% Rede esgoto 47,24 18,5 27,37 38,2 53,8 66,85 Rede + fossa 62,2 28,65 40,04 54,55 72,95 82,77
Tamanho dos municpios por nmero de habitantes
Populao %
Brasil
100,00
At 1.999
19,69
De 20.000 At 49.999
16,98
De 50.000 At 99.999
12,39
De 100.000 At 499.999
23,28
Acima de 500.000
27,66
Fonte: Censo 2000, IBGE. Elaborao do autor.
129
Como visto, o dficit em saneamento caracteriza-se pelo baixo atendimento populao de mais baixa renda, principalmente nas regies menos desenvolvidas e nos menores municpios, e pelo baixos nveis de cobertura pelos servios de esgotamento sanitrio. A universalizao dos servios passa, necessariamente, pelo atendimento prioritrio dessas demandas. Entretanto, a superao desse desafio tarefa complexa, dados o nvel de renda da populao em que se concentra a maior parte do dficit, a menor disposio a pagar por servios de esgotamento sanitrio e o maior custo atual dos investimentos. Sem dvida, investimentos na expanso dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio considerando o baixo nvel de progresso tecnolgico do setor, a urbanizao, a poluio e a escassez de gua em algumas regies so hoje muito mais onerosos que no passado. A implementao de sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio produz externalidades positivas importantes na sade pblica, no meio ambiente e na qualidade de vida das populaes, assim como a ausncia ou a insuficincia desses servios causam externalidades negativas. Infelizmente, o curto espao do presente texto no permite aprofundamento nesses aspectos.
9.3 Organizao setorial
Neste item, examina-se com brevidade o modelo de organizao setorial da prestao de servios pblicos de saneamento bsico.7 exceo da abertura privatizao, permitida pela Lei Geral de Concesses, de 1995, o que se verificou at aqui foi, essencialmente, a manuteno do modelo estatal bsico, originado na dcada de 1970. A produo setorial permanece concentrada em 25 Companhias Estaduais de Saneamento Bsico, que prestam servios de abastecimento de gua mediante concesses em 3.835 municpios 69,6% do total de municpios brasileiros, cuja populao urbana representa 73,7% da populao urbana do pas. 8 Cerca de 95,1 milhes de pessoas so abastecidas pelas CESBs, representando 77% da populao urbana abastecida. Nesses municpios, a cobertura mdia de 93,7%. Essa concentrao menor nos servios de esgotamento sanitrio, em que as CESBs so responsveis pelos servios de esgotamento sanitrio em 762 municpios apenas 13,8% do total. Geralmente, as CESBs atendem em esgotos as capitais e as maiores cidades dos respectivos estados.9 Isso explica por que,
7. Os servios pblicos de gua e esgoto apresentam caractersticas de economia de rede em decorrncia de sua infra-estrutura, c o n s t i t u i n d o s e ,g e r a l m e n t e ,e mm o n o p l i ov e r t i c a l i z a d oe n g l o b a n d oap r o d u o ,ot r a n s p o r t eead i s t r i b u i o .S oc o n s i d e r a d o s monoplios naturais permanentes, sujeitos presena de fortes externalidades, positivas ou negativas. 8. A empresa do Acre transformou-se em uma autarquia, e a do Mato Grosso encontra-se em processo de liquidao, decorrente d ac o n c l u s od am u n i c i p a l i z a od o ss e r v i o s . 9. Porto Alegre a nica capital cujos servios sempre foram prestados pelo municpio. Nos ltimos anos, Rio Branco (AC), Campo Grande (MS), Cuiab (MT) e Manaus (AM) tiveram seus servios municipalizados, sendo que em Campo Grande e Manaus os servios foram concedidos a empresas privadas.
130
apesar de atenderem a poucos municpios, o nmero de habitantes atendidos alcana 39,8 milhes, ou cerca de 51% do total de habitantes servidos por redes coletoras ou pluviais no pas.
QUADRO 18
Distribuio dos prestadores de servios participantes SNIS 2000
Prestador de servios Abrangncia Estadual Microrregional* Municipal Total Quantidade 26 4 187 217
Populao urbana dos municpios atendidos10 gua (milhes) 101,5 0,7 21,2 123,4 Esgotos (milhes) 71,8 0,1 19,5 91,4
Quantidade de municpios atendidos gua 3.835 11 187 4.033 Esgotos 762 4 116 882
* Microrregional: prestador de servio que abrange agrupamento de municpios limtrofes, como, por exemplo, na Regio dos Lagos (RJ), onde uma concessionria atende a cinco municpios e outra atende a trs.
As CESBs prestam servios principalmente de abastecimento de gua na maioria dos menores e mais pobres municpios do pas. Por exemplo, no mbito dos 1.368 municpios prioritrios do Programa Comunidade Solidria, com baixo IDH, a prestao dos servios tambm est concentrada nas CESBs, que responde por 1.254 municpios (92% do total). Nos demais municpios desse conjunto, a prestao d-se por organizaes municipais, sendo que setenta deles esto no Sudeste e no Sul, e 44, nas Regies Norte e Nordeste. Apesar de o nmero total de municpios atendidos pelas CESBs ter crescido 3,6% entre 1996 e 2000, o modelo tem sido questionado, principalmente pelos maiores municpios. Alguns fatos so marcantes na crtica ao modelo de empresas estaduais, entre os quais: reduzida capacidade de realizar investimentos; problemas na qualidade dos servios, ao mesmo tempo em que as demandas sociais crescem; transferncia de recursos tarifrios auferidos em uma municipalidade para o conjunto; maior autonomia municipal, principalmente a partir da nova Constituio de 1988; encerramento de muitos contratos de concesso. No enfrentamento de uma presso crescentemente municipalizadora, principalmente pelos municpios maiores, as CESBs renovaram muitos contratos de concesso e firmaram novos
10. Para efeito de avaliao da representatividade da amostra, em termos nacionais, considerou-se a populao urbana total dos m u n i c p i o sa t e n d i d o sp o rs e r v i o .
131
com municpios que se desmembraram de outros por ela atendidos e com municpios que tinham os servios gerenciados pela Funasa.11 Ao mesmo tempo, perderam importantes cidades.12 Os servios municipais so responsveis pela prestao dos servios no restante dos municpios brasileiros, sendo a maioria organizada na forma de autarquias. Dados da PNSB13 /IBGE 2000 indicam que 70% desses servios se concentram nas Regies Sudeste e Sul. Apesar de, inicialmente, estarem impedidos de acessar os recursos do antigo Plano Nacional de Saneamento (Planasa) e do correspondente Sistema Financeiro do Saneamento (SFS), muitos servios municipais quase sempre em cidades de porte mdio e condies hdricas e econmicas favorveis alcanaram nveis de servios superiores aos das empresas estaduais e, geralmente, apresentam custos dos servios e tarifas inferiores.14 Em esgotamento sanitrio, por exemplo, a abrangncia dos servios de coleta bastante superior aos existentes nas CESBs. A participao do setor privado ainda bastante incipiente. Entre a deciso do Congresso Nacional de permitir a concesso da prestao de servios de saneamento ao setor privado, em 1995, e o ano de 2002, foram feitas a este setor cerca de sessenta concesses municipais, plenas ou parciais. Elas esto concentradas nas Regies Sudeste e Centro-Oeste do pas e em cidades de porte mdio. No total, cerca de 4% da populao urbana brasileira reside em municpios com servios operados por concessionrias privadas. As maiores cidades com concessionrios privados so Manaus e Campo Grande, seguidas de Niteri, Campos dos Goitacazes, Petrpolis e Limeira. Na Regio dos Lagos existem duas concesses privadas que renem oito municpios associados com o estado. Deve ser ressaltado que as concessionrias privadas estrangeiras, embora possuam menos concesses, tm maior participao quando consideradas as respectivas populaes. Muito embora a maioria dos municpios com concessionrios privados tivesse seus servios prestados anteriormente por organizaes pblicas locais, como Petrpolis,
1 1 .A t 1 9 9 9 ,aF u n a s ao p e r ava cerca de 280 sistemas/autarquias municipais, devolvido sp o s t e r i o r m e n t ep o rd e c i s od oM i n i s t r i o da Sade. 12. O caso mais marcante o do Estado do Mato Grosso, onde, por deciso do governo estadual, todos os servios deveriam ser municipalizados, e a empresa estadual Sanemat deveria ser extinta. O processo iniciou-se em 1997 e foi concludo no ano de 2001, estando a empresa em fase de liquidao. Houve ainda processos de transferncia amigveis dos servios, como em Diadema e I t a b u n a .S ee s s e sp r o c e s s o s ,m a s s i v o so ui s o l a d o s ,d em u n i c i p a l i z a of o r a mc o n s e n t i d o s ,o u t r o sf o r a mc o n f l i t u o s o s ,c o m oo sc a s o s de Novo Hamburgo, Niteri, Campos dos Goitacazes e Campo Grande, onde decises foram tomadas na esfera judicial. Existem ainda outros casos importantes de disputas, como na cidade do Rio de Janeiro, em Petrolina e em outros municpios menores. 13. Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico realizada pelo IBGE. 14. Aqui devem ser considerados impactos tributrios e de contribuies previdencirias e sociais que incidem sobre empresas e no incidem sobre autarquias e departamentos, bem como o impacto das transferncias tarifrias entre sistemas superavitrios ed e f i c i t r i o sd a se m p r e s a se s t a d u a i s ,a l t e r a n d oae s t r u t u r ad ec u s t o sd o sd i f e r e n t e st i p o sd eo r g a n i z a o .
132
Nova Friburgo, Limeira e Paranagu, outros tiveram os servios anteriormente prestados por CESBs municipalizados ou regionalizados. Casos como o da Regio dos Lagos e de Manaus e dos municpios com concessionrios privados no Mato Grosso decorreram de ciso das empresas estaduais, em processos consentidos entre governos locais e estaduais. Outros casos decorreram de disputas, at mesmo judiciais, que levaram municipalizao, como os casos de Campos dos Goitacazes, Niteri e Campo Grande.
9.4 Determinantes do investimento 9 . 4 . 1I n t r o d u o
Como se viu no item introdutrio ao presente captulo e no Quadro 5, nos ltimos trs anos (1999-2001) os investimentos em saneamento bsico estabilizaram-se num patamar de cerca de 0,20% do PIB. Ele bem superior ao que se observou no incio dos anos 1990, mas bem inferior mdia do perodo 1970-1990, e bem inferior tambm ao que se alcanou em 1998. Alm de menor, o investimento mal distribudo entre estados, uma vez que se concentram em poucos deles, justamente aqueles onde as condies de desenvolvimento so mais favorveis e os nveis de cobertura mais elevados. As perspectivas de superao dos dficits dos servios permanecem incertas. Os investimentos guardam, como era de esperar, uma estreita relao com o desempenho do setor pblico. Essa relao explicada, fundamentalmente, por trs fatores: a) predomnio absoluto de empresas pblicas na prestao dos servios; b) financiamento dos investimentos pelos fundos pblicos ou gerenciados pelo setor pblico, sujeitos s restries decorrentes de polticas monetrias e fiscais; c) estrutura institucional da prestao dos servios vinculada ao setor pblico. A crise financeira do setor pblico a razo principal da queda dos investimentos no perodo recente, e com esse elemento que se inicia a anlise dos determinantes do desempenho investidor recente. Diante das restries do setor pblico, seria necessrio, em princpio, buscar na gerao de recursos prprios das empresas estatais, bem como no setor privado, o reforo necessrio para a ampliao dos investimentos. No que se segue, avaliam-se os problemas apresentados em ambas as alternativas. Ao final, apresenta-se o pano de fundo para tais problemas, que reside na ausncia de uma reforma profunda no modelo de organizao setorial, na direo de uma maior eficincia do sistema de empresas pblicas e na maior capacidade de atrair investimentos privados, cujo papel complementar poderia ser ampliado mediante regras organizacionais distintas das que existem.
133
9 . 4 . 2A sr e s t r i e sa oe n d i v i d a m e n t op b l i c o
Como se pode observar no Quadro 19, a parcela proveniente de financiamentos no investimento acompanhou a reduo do volume investido. Entre 1998 e 2001, os financiamentos caram de quase metade do total das fontes de recursos para menos de 20%.15
QUADRO 19
Investimentos em saneamento bsico: empresas pblicas e privadas, 1998 e 2001
( v a l o r e sap r e o sc o r r e n t e se mb i l h e sd er e a i s )
Empresas pblicas* Ano Recursos prprios* % 1998 1999 2000 2001 1,3 1,1 1,2 1,4 37 48 54 54 1,7 0,7 0,6 0,5 Financiamentos "com retorno"* % 48 30 27 19 0,5 0,2 0,3 0,5 Recursos fiscais* % 14 9 14 19 3,5 2,0 2,1 2,4 Total* % 99 97 96 92 0,04 0,06 0,1 0,2 Empresas privadas % 1 3 4 8 3,5 2,1 2,2 2,6 Total geral
% 100 100 100 100
* Estimativa com base em extrapolao para o conjunto das empresas pblicas do setor a partir das empresas e s t a d u a i s ,r e s p o n s v e i sp o rc e r c ad e8 0 %d oi n v e s t i m e n t ot o t a l .V e rn o t a1 6 .
A realizao de investimentos com recursos oriundos de financiamentos, em 2001, representou apenas 28% dos financiamentos onerosos, isto , com retorno, realizados em 1998. Essa queda reflete o fato de que nos anos de 1999, 2000 e 2001 praticamente no ocorreram novos contratos de financiamento no setor, limitando-se apenas realizao de contratos firmados at 1998. Do total de investimentos financiados com retorno realizados em 2001, 75% ocorreram em apenas quatro empresas (Sabesp-SP, Cedae-RJ, Copasa-MG e SaneparPR), enquanto em pelo menos dez empresas estaduais os investimentos financiados simplesmente no existiram em sua maioria, empresas das Regies Norte e Nordeste. Por outro lado, a participao dos investimentos realizados com recursos prprios, ou seja, a partir da gerao interna de caixa, passa, no mesmo perodo, de 36% do total (R$ 1,3 bilho de R$ 3,6 bilhes) para 54% (R$ 1,4 bilho de R$ 2,6 bilhes). Nas empresas estaduais, o incremento de 9% verificado
15. Os nmeros esto extrapolados a partir das 26 organizaes de abrangncia estadual que prestam servios de gua em 68% dos municpios, representam 73% do mercado em termos populacionais e so responsveis por 78% dos investimentos realizados.
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nessa fonte de financiamento de investimentos entre 1998 e 2001 foi inferior ao crescimento na receita dessas mesmas empresas, que foi de 14% (R$ 8,5 bilhes em 1998 e R$ 9,7 bilhes em 2001), o que significa ligeira reduo da gerao de caixa para investimentos. Mais ainda, a realizao de investimentos com recursos prprios bastante concentrada em poucas empresas, uma vez que apenas quatro estaduais representam 78% do total de investimentos feitos com esta fonte. Os investimentos provenientes de recursos fiscais, em grande parte executados por meio dos programas de transferncia voluntria da Unio, aumentaram sua importncia relativa, embora em volume total praticamente constante, passando de 14% em 1998 para 19% em 2001. Conquanto no se verifique a mesma concentrao de recursos que se observa nos investimentos efetuados com recursos prprios, novamente apenas quatro empresas (SaneparPR, Compesa-PE, Caema-MA e Cedae-RJ) representam 66,7% do total. Nesse caso, vale observar que, apesar da estabilidade do volume de recursos efetivamente investidos com fundos fiscais, houve significativo aumento dos recursos disponveis, especialmente nos anos de 2000 e 2001, quando da introduo do Programa Alvorada. O programa disponibilizou, somente em investimentos em saneamento a serem executados pela Fundao Nacional de Sade, mais de R$ 2,1 bilhes no perodo. Ou seja, o nvel de execuo dos programas oramentrios muito baixo. As caractersticas aqui descritas do uma boa indicao dos limites financeiros do setor no atual momento de crise fiscal, em que a administrao da dvida pblica central na gesto da poltica econmica. Alm das restries no financiamento das prprias empresas estatais de saneamento, medidas adotadas pelo governo federal, fundamentadas na Lei de Responsabilidade Fiscal e em normas infralegais do Senado Federal e, principalmente, do Conselho Monetrio Nacional, esto restringindo os limites de endividamento do setor pblico e sua capacidade de realizar investimentos. A estratgia adotada pelo governo federal centraliza sua ao na reduo do dficit e no controle do endividamento do setor pblico com medidas que reduzem o gasto pblico, at mesmo das empresas estatais, uma vez que dficits e dvidas das estatais so contabilizados, no Brasil, como integrantes da dvida e do dficit do setor pblico.16 As condies de acesso ao crdito para entes pblicos so definidas a partir da Lei Complementar no 101 (4/5/2000) Lei de Responsabilidade Fiscal , aplicvel a todos os entes da Federao, abrangendo as respectivas administraes diretas, os fundos, as autarquias, as fundaes e as empresas
16. Essas medidas tm sido alteradas desde junho de 1998, ora aumentando as restries, ora criando flexibilidades.
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estatais dependentes. Empresa estatal dependente uma empresa controlada por um ente da Federao que dele receba recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral, ou de capital, includos investimentos, mas excludos aqueles recursos provenientes de aumento de participao acionria. A Resoluo no 43/2001 do Senado Federal precisa tal definio, considerando dependente a estatal que tenha recebido, no exerccio anterior, recursos financeiros do controlador com as finalidades citadas na Lei de Responsabilidade Fiscal e tenha, no exerccio atual, autorizao oramentria para recebimento com idntica finalidade. O Ministrio da Fazenda verificar o cumprimento dos limites e as condies relativas realizao de operaes de crdito de cada ente da Federao, incluindo as empresas por eles controladas. Alm da Lei de Responsabilidade Fiscal, existem as Resolues no 43/2001e n 03/2002 do Senado Federal, que dispem sobre as operaes de crdito (interno e externo) dos estados, do DF e dos municpios, includa a concesso de garantias, dando limites e condies de autorizao. Os limites a serem observados pelos estados, pelo DF e pelos municpios so: a) o montante global das operaes em um exerccio no poder exceder 16% da receita corrente lquida; b) o comprometimento anual com servio da dvida deve ser menor ou igual a 11,5% da receita corrente lquida; c) o montante da dvida consolidada no poder exceder o teto estabelecido pelo Senado em Resoluo que fixa o limite global da dvida consolidada dos estados, do DF e dos municpios sendo vedada a contratao de operao de crdito no semestre anterior ao fim do mandato do chefe do Poder Executivo do estado, do DF ou do municpio, bem como a contratao de operao de crdito em que seja prestada garantia ao estado, ao DF ou ao municpio, por instituio financeira por ele controlada. Os estados, o DF e os municpios enviaro, ao Ministrio da Fazenda, devidamente instrudos, os pedidos de autorizao para a realizao das operaes de crdito, acompanhados de proposta de agente financeiro.
o
Completando as normas relativas ao endividamento do setor pblico que afetam diretamente o setor de saneamento bsico, as Resolues no 2.827, no 2.920 e no 2.954 do CMN limitam operaes de crdito envolvendo rgos e entidades do setor pblico com instituies do Sistema Financeiro Nacional ao teto de 45% do respectivo Patrimnio de Referncia, sendo que o total de operaes de crdito, a partir de 25/4/2002, ficou limitado a R$ 200 milhes. ForamexcludasnessetetoasoperaesefetuadasaoamparodasResoluesno 2.827 e no 2.920 que faam parte dos contratos de renegociao de dvidas firmados pela Unio com estados (em 1997) e municpios (em 2001). A observncia do limite de R$ 200 milhes dispensada para empresas pblicas e sociedades de economia mista consideradas no dependentes, nas seguintes situaes: financiamento de projetos vinculados a licitaes internacionais, com clusula
de financiamento prevista no edital; operaes garantidas formal e exclusivamente por duplicatas de prestao de servios, de emisso da prpria beneficiria do crdito; captao de recursos pela emisso de ttulos e valores mobilirios de acordo com normas da CVM. Servios de gua e esgoto operados por autarquias ou departamentos municipais dependero de emprstimos a serem tomados pelos respectivos municpios, o que os restringe, alm dos prprios limites impostos aos entes, em princpio, ao limite de R$ 200 milhes. Figuras jurdicas de direito pblico, como a maioria dos servios de abrangncia local, no se endividam, e sim os seus entes principais. Dessa forma, nesses casos, a execuo de obras de saneamento bsico financiadas por recursos onerosos seria somente possvel se a dvida fosse assumida pelos municpios. Em que pese o fato de a maioria dos municpios apresentarem capacidade de pagamento e de endividamento,17 poucos tm firmado operaes de crdito para saneamento bsico, seja pelos limites impostos s instituies financeiras, seja porque eles optam por financiar dessa forma outros servios e infra-estruturas em que no possvel auferir receita tarifria. As perspectivas para a realizao de novas contrataes de operaes de crdito em saneamento em 2002, apesar da flexibilidade em relao s restries impostas em 1999, so ainda bastante limitadas, uma vez que, por exemplo, no momento, apenas oito empresas estatais de saneamento tm limites de crdito aprovados por bancos privados. Ademais, os mecanismos que excepcionam o teto de R$ 200 milhes no sero utilizados por todas essas empresas, uma vez que h concorrncia com outros setores, alm do fato de que poucos estados podero contratar operaes usando as margens previstas nos acordos de rolagem de dvidas com a Unio. A execuo dos servios, em especial a realizao dos investimentos, requer significativa alavancagem de recursos de terceiros por meio de financiamentos. Esse fato gera um nvel de endividamento considervel, que, pela natureza das empresas do setor pblicas, em sua maioria e pela contabilidade do endividamento pblico praticada no Brasil, impacta o endividamento pblico. Esse fato traz restries importantes ao setor, como foi visto. Em 2001, dados de balano das 25 empresas estaduais apresentavam um endividamento total da ordem de R$ 18,6 bilhes, equivalente a cerca de 2,8% da dvida lquida do setor pblico18 e a cerca de 1,6% do PIB. Do total da dvida, R$ 14,5 bilhes (78%) estavam inscritos como exigveis de longo prazo, demonstrando que essas dvidas decorrem ou da realizao de investimentos na medida em que os
17. A sm a i o r e sr e s t r i e se s t on a sc a p i t a i sen a sm a i o r e sc i d a d e s . 18. Em 1997, esse percentual foi estimado em 5,5%.
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diversos programas disponveis para financiar investimentos so de longo prazo de amortizao , ou de processos de renegociao de dvidas vencidas. Referem-se a dvidas de curto prazo R$ 4,1 bilhes, representando cerca de 42% do faturamento total estimado para 2001,19 limitando a capacidade de pagamento dessas empresas e reduzindo sua capacidade de endividamento no longo prazo. Um vez mais, vale ressaltar que essa anlise, baseada nas mdias nacionais, exclui importantes diferenas verificadas entre as 25 empresas estaduais.
9 . 4 . 3L i m i t e sg e r a od er e c u r s o sp r p r i o s :c u s t o se l e v a d o ser e s t r i e s a oa u m e n t ot a r i f r i o
Como se observa no Quadro 19, a queda dos investimentos deu-se pela reduo dos financiamentos. O valor de recursos prprios destinados inverso elevou-se em cerca de 10% em termos nominais (de 1,1 bilho em 1998 para 1,2 bilho em 2001), o que foi facilitado pelo aumento das receitas em 21% em termos nominais (cerca de 5% reais), refletindo o aumento tarifrio prvio. O investimento com recursos prprios est limitado pela baixa rentabilidade setorial, que por sua vez resulta da combinao de dois fatores essenciais: os elevados custos de produo dos servios e a dificuldade de compens-los com elevao de tarifas para alm do que j foi outorgado no perodo 1995-1998.20 a) Custos Apesar dos esforos envidados nos ltimos anos em busca de incrementar a eficincia produtiva do setor, ainda persistem grandes ineficincias na prestao dos servios. As perdas de faturamento (gua no contabilizada) verificadas em 2000 voltaram a crescer aps quatro anos consecutivos de reduo, situandose em 39,2%. Embora os indicadores mdios sejam altos para todas as regies do pas e as disparidades sejam menores, as empresas das Regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste apresentam perdas menores que as empresas do Nordeste e do Norte do pas. As perdas mdias no Nordeste chegam a 46%, justamente onde aproximadamente dois teros do territrio se situam em regies sujeitas a secas peridicas e onde a disponibilidade hdrica crtica.
19. Em 1997, esse percentual foi de 51%, o que demonstra uma melhora relativa na relao passivo circulante/receita. 20. Um aspecto no considerado na anlise que se segue, mas por certo relevante, o fato de a distribuio do faturamento apresentar fortes desigualdades para qualquer tipo de prestador de servio. Nas CESBs, enquanto o faturamento de gua por l i g a op o ra n o ,n am d i an a c i o n a l ,a t i n g eR $3 1 7 , 5 4 ,n aR e g i oS u d e s t ed eR $3 8 5 , 1 0 ,en aR e g i oN o r d e s t eov a l o rd eR $2 0 5 , 9 8 . N o ss e r v i o sm u n i c i p a i s ,e n q u a n t oar e c e i t am d i an a c i o n a lp o rl i g a od eR $2 0 4 , 2 2 ,oq u a d r or e g i o n a ls e m e l h a n t e ,s e n d oq u ea regio que apresenta maior receita por ligao a Sul, com R$ 266,27, contra apenas R$120,50 no Nordeste. Esses valores so inversamente proporcionais cobertura dos servios, maior na primeira e menor na segunda regio. Vale observar que as menores receitas espelham tambm menores tarifas, assim como, em muitos casos, menores custos. Por exemplo, servios m u n i c i p a i sp r e s t a d o sp o ro r g a n i z a e sd en a t u r e z ap b l i c a( a u t a r q u i a sed e p a r t a m e n t o s )t mc u s t o st r i b u t r i o s ,p r e v i d e n c i r i o s e sociais muito inferiores a servios organizados por empresas estatais (como sociedades de economia mista e empresas pblicas ou privadas). Ademais, salrios unificados no estado oneram muito as empresas estaduais, causando significativas deformaes na estrutura de custos por sistema.
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Como bvio, as dificuldades para enfrentar o problema da eficincia transferem ao aumento de tarifas e aos subsdios o peso maior na soluo para o financiamento dos servios de saneamento. b) Incremento tarifrio Na anlise efetuada em 1998, comenta-se que no se poderia esperar um incremento de investimentos decorrente de incrementos tarifrios, porque nos anos prvios as tarifas j haviam sido muito aumentadas e j estariam em um patamar elevado para o nosso padro de renda especialmente para as camadas mais pobres da populao. Os segmentos de baixa renda so aqueles em que se concentram a maior parte do dficit e das necessidades de investimentos e nos quais menos se pode pagar. Alm disso, servios indispensveis, como afastamento e tratamento de esgoto, produzem grande resistncia a pagamento pelas camadas mais pobres da populao. Essas caractersticas atribuem centralidade ao tema dos subsdios tarifrios e, por suposto, tambm ao dos subsdios fiscais e financeiros aos investimentos.21 Os subsdios tarifrios praticados hoje no Brasil dividem-se em dois grandes grupos: os que se referem a municpios e os que se referem a consumidores. Em ambos os casos, especialmente diante das restries elevao tarifria, os limites possibilidade de ampliao dos subsdios no so pequenos. A prtica de subsdios tarifrios cruzados entre diferentes municpios, quando atendidos por empresa estadual, com uso de tarifa nica, tem sido crescentemente questionada. As grandes cidades apresentam custos unitrios menores e maior receita, transferindo excedentes s cidades menores e retirando recursos que poderiam ser destinados expanso nas primeiras. Essa situao tem levado a um processo de municipalizao crescente, que pode ter impactos negativos sobre a justa distribuio no acesso aos servios, caso tal processo no seja freado ou compensado com outras fontes de subsdio e com ganhos de eficincia que compensem os problemas de falta de escala nos municpios menores, porventura remanescentes no mbito de uma empresa estadual. Os subsdios tarifrios ao consumo dividem-se entre categorias de usurios e blocos de consumo. No que se refere aos primeiros, observa-se que, ao contrrio do setor eltrico, nos servios de saneamento bsico, usurios industriais e comerciais pagam mais por unidade de servio (m3 de gua) que usurios
2 1 .O ss u b s d i o sa oi n v e s t i m e n t od o s e ,f u n d a m e n t a l m e n t e ,p o rm e i od er e c u r s o sf i s c a i set a x a sd ej u r o sr e d u z i d a s( p o re x e m p l o , no FGTS) em relao s taxas bsicas de mercado. Embora os valores de investimentos com recursos fiscais tenham crescido significativamente na dcada de 1990 e as perspectivas, ao menos para os anos de 2002 e de 2003, sejam de elevao, em funo da execuo das obras e do desembolso de recursos contratados em 2000, 2001 e 2002 (como os do Projeto Alvorada), eles no so em volume suficientes para compensar a reduo dos investimentos onerosos.
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residenciais. A caracterstica central dos subsdios por blocos de consumo o regime de progressividade tarifria, a partir de uma tarifa mnima obrigatria equivalente a um consumo mnimo.22 O principal problema dos subsdios cruzados entre consumidores o de que, alm da abundncia de processos judiciais, as tarifas elevadas representam um incentivo para que os grandes consumidores busquem fontes alternativas de suprimento, como a reutilizao (na qual se verificam importantes progressos tcnicos) da gua em circuitos industriais fechados e o uso de fontes prprias de suprimento, especialmente por meio da explorao de aqferos, ou mesmo migrem suas instalaes para locais onde o insumo gua seja mais barato. Uma alternativa mais eficiente do ponto de vista alocativo seria a cobrana diferenciada para grandes usurios, por exemplo, que consumissem fora dos horrios de pico, otimizando a infra-estrutura e tirando proveito dos efeitos de escala e dos custos decrescentes existentes. Tais fatos poderiam, entretanto, reduzir a possibilidade da utilizao dos subsdios tarifrios cruzados pela reduo da receita global dos prestadores de servios ou mesmo pela necessidade de incremento tarifrio aos consumidores residenciais. A instituio dos procedimentos de outorga e a cobrana pelo uso da gua, institudos pela legislao de recursos hdricos, embora incipientes, podero contrapor-se a esses incentivos para a sada de grandes consumidores. A reduo de receita decorrente de alteraes na prtica de subsdios tarifrios cruzados pode limitar a capacidade de subsidiar investimentos em baixa renda com recursos gerados internamente do prestador dos servios. Tal fato, se ocorrer, representa um grave problema, j que a gerao interna de recursos para investimentos no pode decorrer de incrementos tarifrios lineares em razo da reduzida capacidade de pagamento dos usurios ainda no atendidos a maioria de baixa renda. Em que pese a pouca representatividade dos gastos em saneamento das famlias brasileiras quando analisamos a situao das famlias de mais baixo rendimento, observa-se que, em proporo renda familiar, os gastos com as tarifas de saneamento saltam de 1,16% na mdia de todas as famlias para 2,51% nos dois decis mais pobres, e os gastos totais com tarifas de servios pblicos sobem de menos de 10% para mais de 16%. Ademais, enquanto uma famlia mdia gasta 1,16% de sua renda com servios de saneamento, incluindo esgotos, nas famlias de menor renda as tarifas podem envolver apenas os servios de abastecimento de gua. Assim, a
22. Os servios de esgotamento sanitrio so cobrados como uma proporo dos servios de abastecimento de gua, tanto em t e r m o sv o l u m t r i c o sq u a n t oe mt e r m o sf i n a n c e i r o s .N ou s od a st a r i f a se mb l o c o sc r e s c e n t e s ,e mp a r t i c u l a r ,a d m i t e s eq u eu s u r i o s de baixa renda teriam baixo consumo, uma vez que as tarifas sociais possuem pequena abrangncia (entre 2% e 4% do total de usurios) e os usurios inseridos no primeiro bloco de consumo, ou na faixa de consumo mnimo (entre 10 m e 15 m3 ), representam entre 40% e 60% do total.
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incluso dos servios de esgoto poderia levar a que essas famlias passassem a gastar 1,8 vezes a mais da tarifa de gua,23 ou seja, o gasto mdio mensal subiria de R$ 5,86 para R$10,55, e a proporo do gasto iria de 2,51% para 4,54%, comprimindo outras despesas ou levando mesmo inadimplncia ou no adeso aos servios. Mais ainda, devemos considerar que as anlises se baseiam na POF 19951996, e que, no perodo mais recente, as tarifas de outros servios subiram em nveis acima da inflao e do rendimento mdio das famlias, bem como as famlias de baixa renda passaram a ter outros gastos com tarifas de servios pblicos, como telefonia, levando at ao aumento da inadimplncia. Por exemplo, nos servios de gua e esgoto, esse nvel j ultrapassa 12%, o que corresponde ao comprometimento de 125 dias de faturamento das empresas. A no ser que se consigam os necessrios recursos fiscais, a ampliao do nvel de investimentos, necessariamente, vai requerer, alm de aumento de eficincia, elevao de receitas tarifrias. Considerando os aspectos tarifrios aqui tratados, especialmente com relao aos grandes usurios e queles de menor poder aquisitivo, os reajustes tarifrios devero ser complementados por revises tarifrias. Uma possibilidade a de que se pratiquem aumentos para consumidores residenciais no pobres no sem importantes reaes polticas. Por certo, elevaes tarifrias lineares so impensveis diante da necessidade de proteger as camadas mais pobres da populao.
9 . 4 . 4 Ol e n t oi n c r e m e n t on ap a r t i c i p a od os e t o rp r i v a d o
A pequena participao do setor privado verificada em 2001 frustrou algumas expectativas anteriores. Imaginava-se que a partir da Lei de Concesses, de 1995, fosse haver um forte incremento de concesses privadas em saneamento, frustradas, talvez, pelas indefinies regulatrias e institucionais ainda remanescentes, como veremos a seguir. Poderamos, de incio, fazer uma pergunta-chave: a pequena participao do capital privado decorre da falta de interesse de investidores e operadores privados ou da ausncia de licitaes pelo poder pblico? A possvel falta de interese do setor privado, ou o seu pequeno interesse, poderia ser explicada em funo de incertezas regulatrias ainda existentes (poder concedente em sistemas integrados e metropolitanos, obrigaes e responsabilidade por passivos ambientais, etc.). Tais incertezas poderiam ser mitigadas com esclarecimentos legais sobre responsabilidades dos entes pblicos e condies para a prestao dos servios, como previsto no projeto de lei em
23. Geralmente, as tarifas de esgotos correspondem a 80% do valor da tarifa de gua.
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tramitao no Congresso Nacional. Certamente, o grau e o tipo de interesse do setor privado dependem ainda do mercado, ou seja, do porte da concesso. Concesses de grande porte, como em Manaus, atraem poucos investidores, geralmente prestadores internacionais. Mas concesses de mdio e pequeno porte poderiam, em tese, atrair maior nmero de licitantes. Entretanto, essas avaliaes ficam prejudicadas pelo fato de ter havido um pequeno nmero de licitaes para concesses, e a maioria das que ocorreram recentemente foi em cidades de portes pequeno e mdio no Estado do Mato Grosso. H, ainda, licitaes suspensas em funo de demandas e decises judiciais, geralmente liminares que envolvem questionamentos sobre poder concedente (licitaes nos municpios do Rio de Janeiro, Nilpolis e So Joo do Meriti, na regio metropolitana do Rio de Janeiro, de Cariacica e Vila Velha, na regio metropolitana da Grande Vitria), sobre termos do edital, como em Mau, na regio metropolitana de So Paulo, e em Tangar da Serra, em Mato Grosso, que envolvem dvidas legais e suspeitas de corrupo nos procedimentos prvios licitao. Tambm contriburam para um refreamento em processos de concesso as crises verificadas nos setores de telecomunicaes, transportes ferrovirios e, principalmente, energia eltrica, aps os respectivos processos de transferncia ao setor privado, analisados em outros captulos. Ademais, em todos esses setores houve importantes ajustes tarifrios, em muitos casos com reajustes e revises de preos acima das taxas de inflao. A forte presso poltica, exercida pela sociedade e pela prpria mdia, atribuindo falhas ocorridas nos sistemas participao privada, levou a um movimento de descontentamento crescente. Como exemplo da conjuno desses fatores est o cancelamento do processo de desestatizao de empresas estaduais importantes, como a Embasa-BA e a Compesa-PE, no ano de 2001, sendo que, no primeiro caso, os estudos e as consultorias estavam bastante adiantados e havia grande expectativa no mercado at pela realizao de roadshows. A privatizao deu-se tanto em empresas estaduais como em municipais. Entre as primeiras, por exemplo, encontra-se a participao de acionistas privados em empresas estaduais, como os casos da Sanepar e da Saneatins. No primeiro caso, o Grupo Domin, liderado pela empresa francesa Vivendi (ex-Generale des Eaux) e formado pela Construtora Andrade Gutierrez, pelo Banco Opportunity e pela empresa estadual de energia Copel, detm 39% do capital da empresa paranaense, tendo com ela um acordo de acionistas que define a participao na gesto, a diviso de responsabilidades e o processo decisrio. No Tocantins, o grupo privado nacional Emsa chegou, inicialmente, a adquirir o controle societrio da empresa, posteriormente revertido ao estado. Toda a gesto da empresa exercida pelos scios privados.
No mbito municipal, destacam-se os grupos privados guas do Brasil, formado por empresas nacionais de construo civil, engenharia e consultoria, que detm as concesses de Campos dos Goitacazes, Niteri, Paranagu, Petrpolis e de trs municpios da Regio dos Lagos (guas de Juturnaba), e o grupo francs Ondeo Services (ex-Lyonnaise des Eaux), que detm as concesses de Limeira e Manaus. Existem outros grupos estrangeiros presentes no pas, como guas de Barcelona, em Campo Grande, e guas de Portugal, em cinco municpios da Regio dos Lagos (Pr-Lagos).
9 . 4 . 5 A si n d e f i n i e si n s t i t u c i o n a i sp e r m a n e c e m
Como visto anteriormente, as indefinies institucionais reduziram as expectativas de incremento da participao do setor privado, especialmente pela pequena oferta de concesses. Mas, alm das regras de conteno do financiamento ao setor pblico, os investimentos de prestadores pblicos dos servios tambm so afetados pelas indefinies institucionais. Nas operaes de crdito, cada vez mais se utilizam receitas futuras como principais garantias nos financiamentos. Receitas futuras so garantidas pela continuidade da prestao dos servios, o que depende das definies sobre o poder concedente. Em muitas empresas estaduais, por exemplo, as receitas tarifrias da capital representam de 60% a 70% da receita total, e, em muitos desses casos, os contratos de concesso esto vencidos e envolvem sistemas integrados. Assim, instituies de financiamento tm exigido, cada vez mais, a apresentao dos contratos de concesso dos prestadores de servios, e mesmo, em muitos casos, a anuncia dos respectivos poderes concedentes. Por outro lado, a inexistncia de um marco regulatrio claro, que defina responsabilidades e obrigaes dos prestadores de servios, at mesmo metas de servios, prioridades de atendimento e padres de qualidade, no vincula os investimentos realizados pela empresa a estas mesmas obrigaes, conferindo um grau de liberdade incoerente com as caractersticas de um servio pblico essencial prestado no regime de concesso. Mais ainda, a ausncia de regras econmicas e tarifrias que induzam eficincia e reduo dos custos pode levar realizao de investimentos que no sejam as alternativas de melhor relao benefciocusto, ou no estimulem a adoo das melhores solues tecnolgicas. Outra conseqncia tambm relacionada ao quadro regulatrio indefinido a manuteno inadequada do capital, especialmente dos ativos operacionais, acarretando, por exemplo, reduo da vida til de materiais e equipamentos e aumento das perdas fsicas (vazamentos) nos sistemas de gua. Sem dvida, as indefinies regulatrias ainda existentes tanto limitam a realizao dos investimentos quanto no estimulam o uso de instrumentos de induo eficincia, gerando investimentos ineficientes.
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A Constituio Federal define:24 a) competncia exclusiva da Unio a definio das diretrizes gerais para a prestao e a regulao dos servios de saneamento; b) a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios tm competncia comum para implementar programas para a melhoria das condies de saneamento bsico. Entretanto, a Constituio Federal, ao contrrio do que ocorre em outros servios de utilidade pblica, como energia eltrica, telecomunicaes e gs, no define expressamente que ente federado tem a responsabilidade pela prestao dos servios de saneamento bsico (titularidade), nem quem tem a competncia para delegar esses servios (poder concedente). Esses servios so ento includos no chamado rol geral dos servios pbicos. Sua competncia, no sendo explicitamente atribuda Unio, descentralizada para os nveis subnacionais. Quando os servios pblicos, em geral, so considerados de interesse local, sua titularidade est claramente expressa na Constituio, sendo uma atribuio dos municpios.25 A definio de interesse local pode, entre outros elementos, basear-se em critrios tcnicos e jurdicos. Tecnicamente, poderamos especificar que servios locais so aqueles prestados ao cidado em determinado municpio e que, para tal prestao, no h dependncia de infra-estrutura de outro municpio. No caso dos servios de gua e esgotos, por exemplo, poderamos definir como locais aqueles servios que, obtendo uma outorga da autoridade competente pela gesto de recursos hdricos, se iniciam com a captao de gua, desenvolvem-se no tratamento e na distribuio de gua e na coleta e no tratamento de esgotos e encerram-se na disposio final destes no territrio ou no uso exclusivo dos municpios. Nesse caso, enquadra-se a maioria dos municpios brasileiros. Do ponto de vista jurdico, uma definio importante a do predomnio do interesse local sobre outros interesses, regional ou nacional. A predominncia do interesse local configuraria a titularidade municipal.26 Historicamente, as cortes brasileiras tm entendido que o servio de gua e esgoto de predominante ou peculiar interesse local.27 Entretanto, a crescente urbanizao brasileira gerou uma srie de aglomeraes urbanas em que necessrio compartilhar infra-estruturas e servios de saneamento bsico, como em algumas das nossas regies metropolitanas. Essa mesma urbanizao gerou a ocupao do territrio em reas de escassez de
2 4 .A r t i g o s2 2e2 3 . 2 5 .C o n s t i t u i oF e d e r a l ,a r t i g o3 0 . 2 6 .D e v e s en o t a rq u e ,e mq u a i s q u e rs e r v i o sp b l i c o s ,h a v e r i n t e r e s s el o c a l .P o re x e m p l o ,e me n e r g i ae l t r i c a ,a om e n o sn ae t a p a de distribuio, sempre h o interesse do cidado e da municipalidade na prestao dos servios, e estes sempre sero por ele afetados. Entretanto, o interesse local existente no predomina sobre o interesse nacional. A predominncia deste ltimo est expressa na Constituio Federal quando esta atribuiu Unio a titularidade sobre este servio. 27. Ver, por exemplo, Informativos nos 218 e 221, de 2001, do Supremo Tribunal Federal.
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recursos hdricos, como no norte de Minas Gerais e em grande parte da Regio Nordeste. Da mesma forma, a prestao dos servios de abastecimento de gua nessas regies exigiu a construo de infra-estrutura hdrica, como adutoras de gua bruta e mesmo de gua tratada. Pelo menos no que se refere aos aspectos tcnicos, como exposto anteriormente, no possvel definir que esses servios sejam, na sua integralidade, de interesse local. Nesses casos, os servios so de interesse no de um municpio, local, mas, antes, de todos os municpios envolvidos. Ou seja, existe um interesse comum a todos que convive com o interesse local de cada um. Sob o ponto de vista jurdico, a questo , sem dvida, complexa e controversa. Como visto, a Constituio no atribui esses servios Unio. Se eles no podem, porventura, na sua integralidade, ser considerados de interesse local, a sua competncia poderia ser atribuda aos estados. Estes possuem competncia remanescente sobre tudo aquilo que no lhes for vedado, portanto, a titularidade de servios comuns, ou regionais, poderia recair sobre eles, exatamente como ocorre, historicamente, com o transporte intermunicipal de passageiros. Ademais, os estados tm competncia para criar regies e nelas organizar o planejamento e a execuo das funes pblicas comuns.28 Como resultado, entre os 5.507 municpios brasileiros, cerca de 4.750 so os titulares dos servios, indubitavelmente, pois no so servidos por sistemas integrados de gua ou esgoto. Para os 756 municpios atendidos por sistemas integrados, a definio de titularidade insere-se em um forte debate, que envolve posicionamentos jurdicos e polticos os mais diversos. Em fevereiro de 2001, o governo federal enviou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei no 4.147/2001, que define as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e enfrenta dois assuntos polmicos: a) a definio da titularidade dos servios e b) as condies para a prestao, a delegao e a regulao dos servios, aplicveis a todos os prestadores, pblicos ou privados. No cabe, neste texto, uma anlise do contedo da proposta do governo federal e nem das demais propostas existentes, incluindo o substitutivo proposto pelo relator na Cmara dos Deputados. Destacamos aqui apenas as principais divergncias, que se referem a: a) instrumento legal mais adequado, lei ordinria (diretrizes nacionais), lei complementar (cooperao), ou mesmo emenda Constituio; b) caracterizao dos servios, integralidade de sistemas ou diviso em etapas de servios; c) titularidade sobre sistemas integrados, se de cada municpio, do conjunto de municpios, do conjunto de municpios com o estado, do estado em conjunto com os municpios, do estado, e diviso em etapas (locais
o 2 8 .C o n s t i t u i oF e d e r a l ,a r t i g o2 5 ,p a r g r a f o s 1o e 3 .
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dos municpios e comuns dos estados). A no-superao dessas divergncias, especialmente quanto ao tema da distribuio de competncias, vem impedindo que a definio das diretrizes nacionais avance e, conseqentemente, em funo do ambiente de incertezas existente e dos riscos associados, vem impedindo aes de reforma setorial e de incremento de investimentos. Entre os pontos em que se alcana entendimento, o projeto de lei do governo federal introduz aspectos econmicos que podero, caso aprovado o projeto, causar impacto na realizao de investimentos futuros e na prpria organizao do setor. Por exemplo, so de enorme relevncia o reconhecimento da presena de economias de escala e a induo prestao dos servios, sempre que possvel, organizada por bacia hidrogrfica e considerando a estrutura da rede urbana. Para isso, os titulares poderiam instituir a gesto associada dos servios. Outro consenso refere-se s regras complementares legislao federal de concesses e de licitaes para a delegao e a fiscalizao dos servios, que seriam aplicadas a todos os prestadores de servios, pblicos ou privados, como a obrigatoriedade do estabelecimento de entidade reguladora, o estabelecimento de regras gerais para as tarifas, incluindo reajustes e revises tarifrias. Tambm se avanou muito na questo da definio do processo de licitao. O vencedor da licitao no mais seria aquele que oferecesse maior oferta pela outorga, e ficaria vedada a concesso onerosa, para que todos os recursos do setor sejam canalizados para a universalizao no menor perodo de tempo possvel. De acordo com o projeto de lei, ganharia a licitao aquele que apresentasse a melhor combinao entre antecipao de metas de expanso dos servios nos primeiros dez anos da concesso e menor tarifa. A inovao pretendida permitiria que municpios vidos por recursos fiscais buscassem solues que poderiam afetar negativamente a populao pobre. Dvidas anteriores, exclusivamente as relativas aos servios de saneamento, poderiam ser repassadas aos futuros concessionrios, reduzindo presses fiscais sobre tesouros estaduais e municipais. No caso de transferncia do controle societrio de empresas estatais, seria ganhador do respectivo leilo aquele que alcanasse maior pontuao decorrente da ponderao entre a proposta de concesso e a oferta pelas aes. Entre outros elementos, o projeto de lei estabeleceria normas de proteo aos usurios, como requerimentos e prazos mnimos para a suspenso dos servios em caso do no pagamento de tarifas, e pagamento, pelo prestador dos servios, de compensao a usurios no atendidos por falhas nos servios ou pela sua no implementao em reas e prazos previstos, ficando ainda estabelecida a obrigatoriedade da garantia do atendimento aos mais pobres, at mesmo a fixao de metas especficas. No que se refere Poltica Nacional de Saneamento, que prev a definio de metas nacionais e os instrumentos para a cooperao da Unio com os
estados, o Distrito Federal e os municpios, para a melhoria das condies do saneamento bsico, a Unio desenvolveria aes compensatrias e redistributivas, para a eqidade na proviso dos servios, por meio de financiamento de investimentos e de assistncia tcnica. A cooperao federal ficaria condicionada ao cumprimento das diretrizes nacionais, sendo priorizados, para a aplicao de recursos fiscais no onerosos, investimentos que atendam os segmentos de mais baixa renda, em especial nos municpios e nas regies mais pobres do pas, e o tratamento de esgotos onde esta ausncia cause maior impacto ambiental. Embora a prestao dos servios de saneamento seja responsabilidade de municpios e estados, a Poltica Nacional aspecto central, especialmente no que se refere realizao de investimentos, uma vez que o governo federal gerencia os programas de investimento financiados com recursos do FGTS, do FAT e externos, implementando polticas de compensao de iniqidades, sociais, ambientais e territoriais, subsidiando investimentos compensatrios com recursos do OGU e de fontes internacionais de fomento.
9.5 Algumas concluses
A anlise realizada neste captulo destacou as limitaes financeiras e institucionais expanso eficiente dos servios de saneamento bsico no pas. A situao do setor d margem a uma srie de preocupaes, que podem ser assim resumidas: a) os dficits de servios concentram-se nos segmentos sociais de mais baixa renda, especialmente nas periferias das regies metropolitanas, nas pequenas cidades e nas regies menos desenvolvidas do pas, sendo ainda maior nos servios de coleta e tratamento de esgotos; b) o sistema padece de grandes ineficincias elevadas perdas de faturamento, baixa produtividade, elevados custos e altos nveis tarifrios. As empresas estatais no conseguem gerar recursos financeiros excedentes em seus caixas, no reunindo capacidade de pagamento e endividamento, estando, portanto, impossibilitadas de alavancar todos os recursos necessrios para investimentos; c) a estrutura atual do setor no est pautada por critrios econmicos, tcnicos ou ambientais, no considera as bacias hidrogrficas em seu planejamento e no h incentivos adequados para a gesto eficiente e eficaz. Uma questo fundamental a considerar a ausncia do critrio economia de escala e escopo na definio da organizao de servios. O fato de as grandes empresas estaduais serem ineficientes no deve servir de justificativa para um processo de pulverizao da prestao de servios isto , para uma municipalizao exagerada.
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d) nos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, o regime tarifrio praticado no induz eficincia e no estimula investimentos onde estes so mais necessrios, ao mesmo tempo em que no sinaliza a necessidade do uso racional dos recursos hdricos; e) o modelo de financiamento dos investimentos tambm apresenta evidentes sinais de esgotamento e dependente de recursos do FGTS, do OGU e de financiamentos de agncias internacionais, causando impacto direto nas contas pblicas e estando submetido s aes de controle e reduo do dficit fiscal; f) existe grande fragilidade institucional, especialmente com relao s atuais estruturas de prestao e regulao dos servios. Os contratos de concesso atuais so instveis e precrios. Na discusso corrente do PL no 4.147/2001, fica clara a persistncia de controvrsias sobre titularidade e competncia regulatria dos servios, no havendo instrumentos adequados e capacidade tcnica para a regulao. Mesmo os recentes contratos de concesso com agentes privados apresentam problemas, assim como so frgeis os contratos de prestao dos servios de resduos slidos; g) fundamental que as novas concesses, sejam elas outorgadas a prestadores pblicos dos servios ou a empresas privadas, estas sempre precedidas de licitao, tenham como objetivo fundamental a realizao de investimentos, e no a gerao de receita fiscal para os respectivos poderes concedentes. A cobrana de outorga subtrai recursos do setor, reduzindo ou postergando investimentos, uma vez que a capacidade de alavancagem e a gerao interna de caixa para investimentos ficaro parcialmente comprometidas com a compensao dos valores pagos pelos direitos exploratrios da concesso. Deve-se frisar que essa questo, que estaria resolvida pelo texto do PL no 4.147/2001, vem permeando processos licitatrios, como em Manaus, onde as metas de expanso poderiam ter sido antecipadas se no fosse o pagamento pela outorga, e de negociao ainda em curso entre municpio e empresa estadual, como no caso ainda indefinido de Fortaleza, onde o impasse reside no valor a ser pago pela empresa. Os problemas descritos anteriormente ilustram os desafios que se colocam ao setor. Super-los requer a construo de uma nova agenda de aes, que aborde as seguintes questes prioritrias: a) estrutura de regulao do setor; b) novos modelos institucionais e de gesto; c) focalizao e integrao das aes compensatrias; d) novo padro de financiamento; e) cooperao entre os diversos nveis de governo para a soluo dos problemas comuns; f) aes estruturantes e emergenciais para o perodo de transio. Ao longo do texto, desenvolvemos alguns dos temas dessa agenda de aes, que, se no forem adequadamente tratados pelo governo federal no perodo 2003-2006, relegaro ao setor a permanncia no atual estado de transio incompleta, com indefinies institucionais, investimentos insuficientes e perspectivas incertas.
CAPTULO 10
RESUMO E CONCLUSO
Esta primeira parte do livro apresentou uma sntese de dois conjuntos de estudos sobre as caractersticas e os determinantes da formao de capital no Brasil, depois de iniciadas as reformas, em sete setores produtivos: indstria, minerao, petrleo e gs, telecomunicaes, energia eltrica, transportes e saneamento. O primeiro deles foi realizado em 1996-1997 e divulgado em 1998. O segundo, feito em 2001-2002, atualizou o anterior e confirmou suas principais concluses. O estudo dos sete setores pretendeu oferecer uma radiografia da reao dos agentes econmicos s reformas no terreno em que melhor se revelam as expectativas empresariais a mdio e longo prazos, ou seja, o do investimento fixo. Dessa forma, o objetivo foi aprofundar o conhecimento sobre a acolhida efetiva, pelos agentes, dos estmulos ao investimento que as reformas oferecem. Como se sabe, a formao de capital fixo da economia brasileira tem sido baixa. A concluso geral do estudo de que, salvo excees setoriais, os agentes tm tido razes para manter deprimidos os investimentos desde os primeiros momentos das reformas. Os problemas macroeconmicos so muito importantes na explicao para o fraco desempenho, mas tambm o so as prprias reformas, por sua lgica intrnseca e pela forma como foram desenhadas e implementadas a includo seu emprego prioritrio como mecanismo funcional para a estabilizao de preos, com desateno para o desempenho investidor. Por certo, muitos setores atravessaram ou esto ainda passando por uma fase de alta produtividade do capital, o que significa que talvez no seja necessrio que a taxa de investimento se eleve aos nveis do passado para viabilizar as taxas de crescimento econmico de ento. Mas significa, tambm, que o pas tem desperdiado uma oportunidade histrica para crescer com relativamente pouco esforo de poupana e investimento adicional. No que se segue, percorremos, primeiramente, as concluses setoriais, e ao final, apresentamos as concluses gerais. Em todos os setores estudados, os investimentos cresceram a partir do Plano Real em relao medocre primeira metade dos anos 1990. No entanto,
a maioria deles continuou muito abaixo dos nveis mdios das dcadas de 1970 e 1980. Resumimos em seguida a avaliao apresentada nas diferentes sees deste livro sobre as caractersticas e os determinantes do investimento nos sete setores estudados. A indstria passou por trs fases de reao defensiva contra a abertura e, apesar da recuperao a partir do Plano Real, os investimentos foram relativamente modestos ao longo de todo o perodo. Na primeira fase (1990-1994), ocorreu forte racionalizao produtiva e administrativa, sob o impulso de uma macroeconomia particularmente perversa e das ameaas introduzidas pela abertura comercial na sobrevivncia das empresas, que as empurrou a um ajuste emergencial para reduo de custos e melhorias de qualidade, com baixa intensidade de investimentos fixos. A segunda consistiu no que denominamos de miniciclo de modernizaes (1994-1998). Sob o incentivo da estabilizao de preos e ajudados pelo barateamento dos bens de capital (via apreciao cambial e abertura), pelo ajuste operacional prvio e pela oportunidade de dar um salto tecnolgico, as empresas realizaram um importante aumento de investimentos fixos, igualmente voltados eficincia operacional e, de forma defensiva, contra a concorrncia externa. Os investimentos em expanso foram importantes para os bens de consumo, especialmente os durveis, mas foram relativamente reduzidos nos demais setores. A terceira fase a que vem ocorrendo, desde 1998, com investimentos que prosseguem buscando a eficincia e com a agregao de investimentos em renovao de produtos e mercados acentuando, dessa forma, algo que surgiu de forma tmida no perodo anterior. Os empresrios mantiveram-se cautelosos com relao a investimentos em expanso, temerosos das dificuldades macroeconmicas domsticas e, mais recentemente, da recesso mundial. Em todas as fases, os empresrios mantiveram-se cautelosos com relao a investimentos em expanso, porque temerosos com as dificuldades macroeconmicas, com a hiperinflao at 1994, com a valorizao cambial e as altas taxas de juros at 1998 e, desde ento, com os juros, as demais fragilidades macroeocmicas domsticas e o clima internacional, particularmente desfavorvel. Nas duas primeiras fases, o temor foi acentuado pela combinao entre o quadro macroeconmico e as novas condies concorrenciais, em particular pela forte valorizao cambial que se seguiu ao Plano Real. A oportunidade conferida pelos efeitos potenciais favorveis da estabilizao de preos do Plano Real sobre o animal spirit empresarial foi desperdiada pela valorizao cambial e pelos altos juros e implicou uma avalanche importadora que teve efeitos perversos sobre o investimento, e em alguns setores provocou o desinvestimento.
Por certo, o desempenho pouco satisfatrio de tais setores no se deveu apenas ao cmbio, mas tambm a fragilidades produtivas acumuladas. No entanto, deve-se observar que, em todas as fases, foi notria a ausncia de um planejamento da abertura e de polticas industriais que permitissem maximizar os ganhos e minimizar as perdas na transio ao novo ambiente concorrencial e fortalecer as cadeias produtivas menos competitivas. Essa ausncia pode ter tido efeitos para uma srie de segmentos da indstria bem piores do que os que se poderia esperar de uma transio planejada, e efeitos desnecessariamente perversos sobre a evoluo da balana comercial. Os investimentos em eficincia produtiva e organizacional atenuaram a ampliao da vulnerabilidade externa da economia brasileira. No entanto, houve simultaneamente a fragilizao de algumas cadeias produtivas do parque industrial, em especial daquelas de maior intensidade tecnolgica, como as de bens de capital, de componentes eletrnicos e da qumica fina. O novo quadro deu fortes estmulos ao investimento na produo de bens de consumo, mas desestimulou o investimento em praticamente toda sua retaguarda produtiva, ou seja, bens de capital, a maior parte dos insumos bsicos e os componentes densos em tecnologia. Os estudos que embasaram a seo sobre indstria apresentada neste livro mostram que o que move os investimentos essencialmente o crescimento do mercado interno. A inteno de aumentar o coeficiente de exportaes no est ausente da deciso de investir, mas esta se determina essencialmente pelas perspectivas do mercado domstico. Ocorre que, como havia consenso no pas de que existiam problemas graves de vulnerabilidade externa na economia, os investimentos necessrios para impulsionar as exportaes e as substituies de importao foram travados pelas incertezas sobre o crescimento futuro da economia e, claro, tambm pelas elevadssimas taxas de juros correntes. Mas as dificuldades com relao s condies macroeconmicas so apenas parte do problema da propenso a investir na indstria brasileira. Ela est vivendo seus primeiros momentos de uma nova etapa, cujo modelo de acumulao completamente distinto daquele que regeu as decises de investir no passado e bem menos entusistico pelas decises de investir do que no passado. Voltaremos a isso mais adiante. Os outros dois setores de bens transveis examinados foram os de minerao e petrleo. Investiu-se muito pouco em minerao. Por causa do insuficiente conhecimento geolgico do territrio nacional, da saturao do mercado mundial nos produtos em que o Brasil rico e da baixa rentabilidade setorial no Brasil, houve insuficiente atratividade de capitais privados, nacionais e estrangeiros. Tudo indica que a nica empresa capaz de dinamizar tal setor
seja a Companhia Vale do Rio Doce, CVRD, responsvel por cerca de 50% do produto mineral do pas. A empresa dedicou-se, nos anos 1990, com sucesso, racionalizao tcnico-administrativa e pesquisa mineral em Carajs. Mas evitou investir, mesmo antes de decidida sua venda a capitais privados. H, contudo, esperanas de que, cinco anos depois da privatizao, ela volte a ser a empresa agressiva em termos de investimento que foi nos anos 1980. A esperana est fundada no fato de finalmente ocorrer uma reestruturao patrimonial, que passou o comando da empresa a proprietrios que do sinais de conhecer e confiar na explorao pela empresa das economias de escala e escopo permitidas pela amplitude do negcio em que a minerao est envolvida, no mbito local e no comrcio mundial. O setor de petrleo tem como personagem central, como se sabe, a Petrobrs. Ela investiu relativamente pouco at 1998, recuperando-se satisfatoriamente depois. O atraso na recuperao retardou a possibilidade de alcanar auto-suficincia e auxiliar a macroeconomia brasileira por meio da reduo dos requisitos de divisas para equilibrar a balana de pagamentos. Isso ocorreu apesar de a empresa estar passando, desde pelo menos meados dos anos 1990, por um momento exuberante de sua existncia, com elevada produtividade do capital nos novos investimentos e custos fortemente decrescentes. O baixo investimento deveu-se a restries fiscais no seletivas a estatais e ao fato de governo e empresa terem tido um entendimento nem sempre eficiente. A partir de 1998, a regulamentao do fim do monoplio estatal permitiu a introduo do regime de parcerias entre a Petrobrs e empresas privadas, e o investimento expandiu-se. As vantagens do regime so grandes, tanto para o setor privado como para a estatal. Para o primeiro, tal regulamentao contorna incertezas e conflitos potenciais com a Petrobrs e oferece participao em projetos atraentes, acesso a toda a logstica operacional da empresa e sociedade com um detentor de profundo conhecimento do mercado e da geologia brasileira. Para a Petrobrs, o sistema de parcerias tem como virtude principal a ampliao de recursos financeiros para seus investimentos. No entanto, a expanso desejvel da empresa pode ser obstruda caso seja subordinada em excesso a negcios em parceria, o que poderia contrariar a lgica da eficincia do setor petroleiro, que pressupe ganhos em escala e escopo. Se for utilizado como norma rgida, o sistema de parcerias estar impondo empresa restries que suas concorrentes mundiais no tm, o que poder impedir seu fortalecimento a longo prazo. Em resumo, as parcerias com o setor privado no devem ser tidas como alternativas aos investimentos da empresa estatal seno como uma via complementar.
O investimento em gs cresceu muito em dois mbitos. Primeiro no do transporte, com a construo do gasoduto BolviaBrasil, no qual foram aplicados cerca de 2,8 bilhes de dlares, concentrados no perodo 19982000. Segundo, mediante a mais recente participao da Petrobrs na construo de termeltricas. As perspectivas de expanso do mercado de gs no Brasil so, por um lado, favorecidas pela existncia de reservas abundantes na Bolvia e no Peru e pela expanso da produo associada ao petrleo em territrio brasileiro, mas, por outro, so limitadas pela precariedade do sistema de transporte e distribuio e pelas incertezas do setor eltrico brasileiro. A Petrobrs mostra-se reticente quanto participao em termeltricas, em parte por causa de tais incertezas e em parte em virtude do alto preo do gs fatores esses que afugentam, tambm, o investimento privado em termeltricas. Tudo indica que a Petrobrs estar buscando limitar seus investimentos nas usinas trmicas absoro do gs que a empresa traz da Bolvia mediante contratos em regime de take or pay. Com respeito a esses contratos, o interesse do pas recomenda rev-los, j que inflexibilizam a utilizao das termeltricas, obrigando-as a produzir mesmo em perodos de cheias nos reservatrios das hidroeltricas. No contexto do regime take or pay e do preo do gs boliviano, a maior eficcia para o pas residiria na assuno pela Petrobrs da produo termeltrica num volume superior ao que se mostra disposta. O investimento em telecomunicaes foi explosivo nas estatais em transio para a privatizao e novamente depois desta. A taxa de investimento elevou-se de 0,54% do PIB na mdia do trinio 1993-1995 a 0,79% na mdia do binio 1996-1997, e a 1,14% na mdia de 1998-2000. Entre 1994 e 2002, os terminais fixos aumentaram de cerca de 13 milhes a cerca de 50 milhes, e os de celulares aumentaram de um nmero prximo a zero a quase 30 milhes. Tanto no perodo anterior privatizao como no posterior, os investimentos receberam a influncia simultnea de trs estmulos fundamentais: uma demanda altamente reprimida, uma poltica pr-ativa de criao de condies favorveis rentabilidade dos investimentos e um acelerado ritmo de introduo de progresso tcnico. Em ambos os perodos, o bom desempenho investidor foi facilitado tambm pelo fato de o setor ter financiado a quase totalidade da expanso com recursos prprios fundo de depreciao e boa lucratividade derivada de tarifas majoradas. Isso significou, no perodo anterior privatizao, a atenuao de atritos em torno da conteno do dficit pblico. Como motivao especfica ao perodo prvio privatizao, houve solidariedade entre, por um lado, preparao para a venda das estatais e, por
outro, investimentos em expanso e modernizao. Depois da privatizao, houve uma corrida expansiva determinada pela permisso, oferecida pelo marco regulatrio, de antecipar a extenso das atividades de cada empresa a novas reas geogrficas e novos servios, por meio da observao das regras de universalizao do atendimento. Em 2002, est claro que o ciclo expansivo j ultrapassou seu auge, dadas as evidncias de forte inadimplncia da nova clientela, da queda de rentabilidade e dos sinais de dificuldades financeiras em vrias empresas. Um tema no destacado no estudo, mas que merece meno, o da preocupao sobre a formao de uma base tecnolgica nacional em telecomunicaes. Tudo indica que as esperanas de dar continuidade aos avanos prvios em matria de produo e tecnologia nacionais vm sendo minadas pelos fatos, o que se confirma pelos prognsticos pessimistas levantados por especialistas quando da deciso de privatizar. Aparentemente, nem o expresso reconhecimento do governo com a questo, nem as iniciativas efetivamente implementadas como a renovao da Lei de Informtica (at do PPB), a criao de um Fundo Setorial de Tecnologia e a introduo de exigncias s operadoras privadas que compraram no pas parte dos equipamentos e servios tm sido suficientes para evitar a ampla preferncia por importaes de bens e servios. O problema deveria ganhar prioridade na agenda de polticas do governo. Dada a provvel necessidade de coordenar uma reorganizao patrimonial do setor, em virtude dos problemas financeiros das empresas operadoras hoje atuantes, h de se verificar a possibilidade de incorporar a dimenso tecnolgica nas negociaes que venham a ocorrer. O setor de energia eltrica contrasta com o das telecomunicaes por seu medocre desempenho investidor, que conduziu o pas crise energtica de 2001. Nosso estudo de 1997 j alertava para a existncia de falhas no desenho do novo modelo energtico, na conduo e no monitoramento do sistema e chamava a ateno para sua gravidade em razo do fato de no dispormos de reservas tcnicas, como conseqncia do regime brasileiro de absoluto predomnio da hidroeletricidade e da inexistncia de interligao com os pases vizinhos. Indicvamos que a transio privatizao era intrinsecamente muito mais complicada do que no caso das telecomunicaes, entre outras razes porque a rentabilidade menor, o retorno de mais longo prazo, os problemas de financiamento so muito mais complexos e, especialmente, porque os riscos e as incertezas dos empreendimentos so potencializados no caso brasileiro por baixa visibilidade atual sobre o futuro mercado privado. Em nenhum momento, desde o incio da reforma, conseguiu-se constituir um mercado de longo prazo tampouco de curto , e com isso se tornou
impossvel conferir o necessrio quadro de estmulos aos investimentos privados. Se bem esteja em curso um primeiro estgio de investimentos privados em gerao, os investidores so, essencialmente, grandes consumidores e distribuidores de energia privados (que podem verticalizar-se em at 30% do volume de vendas), alm das estatais. Praticamente, no existem investidores independentes, o que mostra o fracasso, pelo menos at aqui, do modelo projetado. Tem-se acenado para o enfrentamento do formidvel conjunto de falhas por meio de frmulas de revitalizao do sistema. A posio que adotamos aqui outra: h de se retornar, na gerao, ao regime de licitao por menor tarifa buscando, por certo, intensa participao do setor privado, mas mantendo as empresas pblicas como investidoras em ltima instncia. Consideramos ser essa a frmula de garantia da expanso energtica a longo prazo. No setor de transportes houve, nos ltimos anos, pequena recuperao nos investimentos, relativamente aos deprimidos nveis da primeira metade da dcada de 1990, mas o volume de investimentos manteve-se muito abaixo do que se verificou nos anos 1970 e 1980. Os desempenhos dos trs segmentos estudados portos, ferrovias e rodovias foram bem distintos. O sistema porturio no requer investimentos fixos gigantescos, porque a infra-estrutura bsica foi montada com relativo xito no passado. Os principais problemas do setor dizem respeito expanso dos portos j existentes e mais ainda a sua racionalizao, em termos de equipamentos e de gesto do processo de trabalho. Graas ao modelo virtuoso de parcerias entre as empresas porturias estatais e operadores privados dos servios porturios, vem ocorrendo uma razovel expanso dos investimentos, e as perspectivas para o futuro so promissoras. O processo de racionalizao do sistema porturio vem se desenvolvendo de forma lenta e gradual, o que significa que ainda se pode esperar forte aumento de produtividade nos prximos anos. Recomenda-se, porm, muito cuidado para que no se perca o conceito de servio pblico, que deve governar as operaes dos portos, e para que se preserve, na prtica, o adequado atendimento dos usurios no tradicionais dos servios porturios. No caso das ferrovias, quase todas j privatizadas, h pequenas inverses nas vias e em material rodante, mas as tradicionais limitaes impostas pela inexistncia de um sistema intermodal de transporte que potencialize o uso do modo ferrovirio representam um obstculo ao investimento. Como no h nenhum sinal de alterao desse quadro, dificilmente pode-se esperar agressividade inversionista dos agentes que ingressaram no setor. No existem projetos novos de investimentos nos grandes sistemas desestatizados e nas ferrovias da CVRD, e os investimentos em novas ferrovias tm forte dependncia do governo, que no momento se encontra empenhado exclusivamente na realizao da ferrovia NorteSul. No entanto, em que pesem algumas incertezas
no encaminhamento de algumas obras j iniciadas, dois importantes empreendimentos privados em novas ferrovias tiveram (ou tm) curso relativamente satisfatrio a Ferroeste e a Ferronorte. Quanto s rodovias, vem ocorrendo alguma recuperao de investimentos: duas rodovias receberam recursos importantes do governo federal (Ferno Dias e Rodovia do Mercosul), os governos estaduais tm destinado mais recursos infra-estrutura rodoviria e a privatizao tambm tem afetado positivamente seu investimento. No entanto, o volume total de investimento ainda baixo, e as perspectivas para o futuro so preocupantes, pelo menos por duas razes. Primeiro, ainda que a concesso a privados ajude a reparar e a conservar as rodovias, a densidade de trfego no permite que mais do que 30 mil km venham a ser concedidos, o que significa que o setor pblico dever destinar recursos suficientes s obras necessrias reparao da desgastada malha correspondente aos demais 130 mil km de rodovias pavimentadas e a sua permanente conservao. Segundo, o pedgio est encarecendo o transporte rodovirio, mesmo se considerando os ganhos com os investimentos modernizantes provenientes da privatizao. Aqui, h espao para sensvel aperfeioamento no processo de privatizao. O processo de reformas do sistema de transportes como um todo no s em rodovias necessita de ser aperfeioado, tanto no que se refere implantao de rgos como no que diz respeito aos mecanismos de regulao e fiscalizao das concesses. No setor de saneamento, confirmaram-se as suspeitas levantadas em estudo publicado em 1998, em que prevamos que, apesar de forte recuperao nos anos prvios, uma srie de fatores indicava que se passava por uma bolha inversora. De fato, nos ltimos anos, o investimento caiu significativamente. Foram quatro as principias razes para a reverso da tendncia prvia. Primeiro, as empresas estatais estiveram submetidas a rigorosa limitao dos investimentos em razo da crise fiscal do pas. Segundo, a possibilidade de aumentar a rentabilidade e o autofinanciamento dos investimentos das empresas esteve limitada por restries elevao tarifria. Esteve limitada tambm por dificuldades de reduzir custos e elevar a eficincia de modo satisfatrio. Em resumo, alm de elevados nveis tarifrios, o sistema segue padecendo de grandes ineficincias elevadas perdas de faturamento, baixa produtividade e elevados custos. Os dois motivos podem ser resumidos da seguinte forma: as empresas de saneamento no conseguem gerar recursos financeiros excedentes em seus caixas, no renem capacidade de pagamento e endividamento e, ademais, por razes de natureza macroeconmica, esto impossibilitadas de alavancar os recursos necessrios para os investimentos, mesmo quando eventualmente dispem de condies financeiras razoveis.
Uma terceira razo para o baixo investimento a reduzida difuso das privatizaes. Em razo do clima de incertezas institucionais e de uma rentabilidade que parece se afigurar como pouco atraente especialmente em esgotamento sanitrio , as privatizaes mantiveram-se restritas a uma pequena percentagem das empresas e dos servios prestados. Nesse mbito, houve pelo menos um avano importante: tornou-se relativamente consensual que as privatizaes e as licitaes com empresas privadas devem guiar-se pelo princpio de que se deseja maximizar os investimentos, em lugar de maximizar a receita fiscal dos estados e municpios por efeito de vendas de empresas. Por ltimo, mas no menos importante, falta que se implemente uma estratgia de transformao institucional compatvel com a fragilidade setorial que se guie por critrios de eficincia e maximize as economias de escala e escopo, evitando excessiva municipalizao. At aqui, o ajuste institucional vem sendo motivo to- somente de lentas discusses pela sociedade, pelas instituies pblicas e pelo Congresso. Desnecessrio assinalar, o quadro setorial especialmente grave, porque os dficits de servios de saneamento bsico se concentram nos segmentos sociais de baixa renda. Passemos, por fim, s concluses gerais. So, conforme assinalamos, trs as razes para a baixa taxa de investimentos observada no Brasil no perodo recente: as condies macroeconmicas, a maneira como as reformas foram desenhadas e executadas e as caractersticas intrnsecas das reformas no que se refere aos incentivos a investir. A primeira razo a de que os investimentos foram afetados pelos problemas macroeconmicos prvios e posteriores ao Plano Real. O plano teve xito na conteno dos preos, mas, em virtude da ampliao da vulnerabilidade externa e do modo de financiamento da dvida interna, provocou uma macroeconomia de altos juros e de recesso e, conseqentemente, um ambiente pouco favorvel deciso de investir. A segunda razo para a baixa propenso a investir reside no fato de as reformas terem sido incorretamente desenhadas e/ou implementadas. Em vrios setores houve erros no desenho do novo marco regulatrio e atrasos na implantao das agncias reguladoras, gerando grande incerteza aos investidores. Alm disso, as reformas foram implementadas sem o devido cadenciamento com relao s possibilidades de resposta por parte dos agentes privados, ignorando at a baixa atratividade ao investimento derivada das condies macroeconmicas pouco satisfatrias. Em resumo, exceo parcial dos setores de telecomunicaes e de petrleo justamente os dois de melhor desempenho investidor no perodo , nos
demais segmentos estudados no houve uma estratgia reformista que tivesse cuidados com a transio ao novo marco regulatrio, que buscasse maximizar ganhos e minimizar perdas na mudana e se preocupasse em garantir um volume mnimo de investimentos enquanto a resposta privada no chegasse a contento. Sups-se que num exguo espao de tempo os agentes privados pudessem ocupar o gigantesco vazio deixado pela eliminao dos investimentos pblicos e que, no caso dos bens transveis, eles pudessem mostrar imediatamente um comportamento investidor agressivo. Neste ltimo caso, ignorou-se que as condies macroeconmicas eram desfavorveis, e que a reduo da rentabilidade, em virtude da combinao entre abertura comercial no planejada e valorizao cambial, no incentivaria investimentos em alguns setores, ao contrrio, iria determinar desinvestimentos, com srias repercusses negativas sobre as cadeias produtivas industriais e a balana comercial. A terceira razo para o baixo investimento sistmica: h razes de carter terico para supor que o contexto do novo marco regulatrio tenda a ter efeito insuficientemente estimulante ao investimento privado. Se bem se possa admitir que do ponto de vista da eficincia microeconmica o comportamento investidor possa vir a ter ganhos com as reformas, do ponto de vista do efeito sobre a propenso a investir elas parecem incapazes de regenerar, por si s, as altas taxas de investimento que se observaram no passado brasileiro. Isso correto mesmo que a superao das atuais dificuldades macroeconmicas venham a permiti-lo , a no ser que se alterem as polticas de investimento brasileiras na direo de uma estratgia de crescimento que contemple as dificuldades introduzidas pelo novo regime regulatrio. O ponto que se quer sublinhar que no parece haver segurana de que o novo modelo seja capaz de promover a deciso de investir de modo comparvel ao que existia no passado, compatvel com altas taxas de crescimento da economia. Trs conjuntos bsicos de argumentos respaldam a concluso, todos relacionados equao de investimento keynesiana, que contrasta rentabilidade esperada (mediada por riscos e incertezas) a taxas de juros:
Tende a ser baixa a propenso a investir em infra-estrutura antes da crise do

setor pblico, o Estado investia nas atividades de infra-estrutura motivado pela criao de externalidades, com consideraes freqentemente secundrias sobre a taxa de rentabilidade privada dos projetos e sobre seus riscos e incertezas. A privatizao provoca mais exigncias de rentabilidade e, ao mesmo tempo, mais averso a riscos e incertezas. Isso significa que, a menos que se tenha um planejamento e uma regulao cuidadosamente dirigidos expanso e a necessria complementao de investimentos pblicos, o investimento em infra-estrutura no tem por que manter os nveis satisfatrios alcanados no passado.
Tende a ser baixa a propenso a investir em setores de bens transveis, especialmente no mais sensvel abertura, ou seja, o industrial durante as vrias dcadas em que o produto industrial cresceu aceleradamente e o investimento industrial se ampliou em grande velocidade, os clculos empresariais estavam cercados por circunstncias extremamente favorveis ao investimento. A proteo contra importaes limitava a concorrncia aos agentes domsticos, gerando rentabilidades elevadas e um comportamento relativamente pouco avesso a riscos e incertezas os quais so muito inferiores aos de um mercado aberto. O quadro da economia aberta dos anos 1990 tem sido radicalmente menos favorvel ao investimento. Primeiro, as margens de lucro suprfluas permitidas pelo fechamento tenderam a ser eliminadas. Segundo, os riscos e as incertezas do mercado mundial passaram a somar-se aos da economia nacional em intensidade que no ocorria no passado.
O anterior agravado pelo enfraquecimento do animal spirit empresarial no

Brasil as reformas foram aplicadas em um momento em que o nimo investidor dos empresrios, alm de enfrentar as altas taxas de juros, se encontrava impregnado por uma srie de elementos desfavorveis. Por exemplo, negativo o efeito sobre a propenso a investir de um histrico de duas dcadas de desempenho medocre da economia brasileira: no passado, o xito do crescimento ininterrupto confirmava as expectativas favorveis quanto a riscos e incertezas, e no presente d-se o oposto. A lista de efeitos negativos sobre a propenso inclui desconfiana com relao s possibilidades de reingresso em um novo ciclo de crescimento sustentvel, na qual pesa uma percepo pessimista sobre a evoluo da economia mundial, a includa a ausncia de uma ordem internacional financeira e produtiva mais favorvel aos pases em desenvolvimento. Em resumo, estamos completando um ciclo de transio para uma economia completamente diferente da que existia no passado. H um novo modelo de investimento em curso, possivelmente mais eficiente do ponto de vista microeconmico e de alocao de recursos, mas provavelmente bem menos eficaz no que se refere ao dinamismo investidor e ao crescimento econmico. A abertura tende a reduzir a taxa de rentabilidade e a elevar riscos e incertezas nos setores de bens transveis, e a privatizao tende a elevar as exigncias de rentabilidade e a averso ao risco em todos os setores em que predominavam empresas estatais. Como agravante, h fortes razes para supor que o nimo empresarial esteja enfraquecido, tanto em resposta evoluo da economia nacional como aos acontecimentos na economia mundial. Por essa razo, para que o comportamento investidor no trave o crescimento, o governo tem de revestir o processo decisrio do setor privado de elementos que
estimulem o investimento, alm da estabilidade macroeoconmica. H de se reconhecer que o regime aberto e privatizado no elimina a necessidade de cuidados muito especiais por parte do Estado no que se refere coordenao dos investimentos.Aeficcia do novo modelo de investimento depender, em grande medida, da definio e da implementao de uma poltica adequada para assegurar que o setor privado realize os investimentos essenciais para fortalecer sua propenso a investir e para complementar o setor privado com aes estatais naqueles setores em que a atratividade ao setor privado seja escassa. Sem isso, sobram dvidas com relao capacidade que teria o novo modelo de restaurar automaticamente a vigorosa propenso a investir, observada durante o ciclo de crescimento do perdo 1943-1980. Tudo o que foi dito anteriormente aponta para a necessidade de reencontrar uma orientao estratgica para o desenvolvimento brasileiro e, conseqentemente, para o planejamento dos investimentos. Durante o ano 2002, em meio ao debate eleitoral sobre os destinos do pas, houve um reaquecimento da discusso sobre desenvolvimento econmico. Na opinio do coordenador do presente livro, a idia mais promissora em todo o debate foi a do desenvolvimento pelo mercado interno do consumo de massas, que se baseia nas reais possibilidades brasileiras de se ingressar num crculo virtuoso entre, por um lado, o aumento da massa salarial e do consumo popular e, por outro, o aumento dos investimentos e da produtividade. Isso, porm, matria para outro livro.
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Segunda Parte
A indstria em trs movimentos relatrios de trs pesquisas realizadas por Ricardo Bielschowsky, a terceira em co-autoria com Renato Fonseca
CAPTULO 1
PRIMEIRO MOVIMENTO: EMPRESAS TRANSNACIONAIS E O SETOR INDUSTRIAL INCIO DOS ANOS 1990 1
1 INTRODUO
Este captulo um resumo dos principais resultados de um estudo sobre empresas transnacionais (ETNs) e o setor industrial brasileiro nos anos 1980 e no incio da dcada de 1990. O objetivo contribuir para um melhor entendimento do papel das subsidirias brasileiras de ETNs na modernizao do setor, isto , sua capacidade de se adaptar, de forma bem-sucedida, revoluo tecnolgica e concorrncia mais acirrada que existe no mundo de hoje. exceo deste pargrafo, o captulo corresponde traduo integral de um trabalho publicado em ingls em 1992 e o primeiro da trade que compe esta Segunda Parte do livro. Nele, apresentam-se os elementos que permitiram ao autor o entendimento sobre a primeira das trs fases do comportamento industrial a que se faz referncia no captulo sobre indstria na Primeira Parte do livro. Trata-se da fase em que a indstria iniciou, como reao emergencial abertura comercial e recesso, uma profunda racionalizao produtiva e administrativa.2 Como bem sabemos, as ETNs tiveram papel fundamental no desenho do moderno setor industrial brasileiro e lideram a formao dos subsetores com uso mais intensivo de tecnologia. Em 1980, aproximadamente 38% dos manufaturados brasileiros eram fabricados por ETNs provavelmente um recorde entre os maiores pases manufatureiros. Alm disso, como subproduto de suas atividades no mercado interno, conseguiram alavancar um forte aumento nas exportaes ao longo das dcadas de 1970 e 1980. Ser que continuaro a atrair capital para o Brasil e, mais importante, seguiro fornecendo tecnologia e propiciando acesso aos mercados internacionais?
1 .T r a d u z i d op o rR i c a r d oB i e l s c h o w s k y .T w os t u d i e so nT r a n s n a t i o n a lC o r p o r a t i o n si nt h eB r a z i l i a nM a n u f a c t u r i n gS e c t o r :t h e1 9 8 0 s a n de a r l y1 9 9 0 s ,D e s a r r o l l oP r o d u c t i v o ,1 8 ,C e p a l ,S a n t i a g o ,C h i l e . 2. A segunda e a terceira fases so examinadas nos prximos dois captulos. Correspondem, respectivamente, ao miniciclo de modernizaes que ocorreram entre 1995 e 1997 e aos quatro anos subseqentes, caracterizados pela persistncia de cautela investidora e por maiores investimentos em renovao de produtos.
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Visto que a indstria brasileira j se encontra altamente transnacionalizada, a questo mais relevante no se novas empresas viro a investir no pas, mas o que pretendem os investidores atuais e o que, de fato, esto fazendo com o capital de que dispem. Essas indagaes so de enorme interesse no Brasil, em parte porque se presume que a recesso e os baixos investimentos verificados na ltima dcada levaram ao atraso tecnolgico e a uma queda na competitividade, tanto nas empresas transnacionais como nas nacionais. Deve-se em parte, tambm, a dvidas constantes que pairam sobre a capacidade da economia brasileira de reagir positivamente ao processo de liberalizao que est em marcha num ambiente de condies macroeconmicas dificlimas. Alm do mais, h forte preocupao com a queda vertiginosa dos investimentos estrangeiros diretos (IED) observada na ltima dcada, j que uma reduo no interesse pelo Brasil poderia prejudicar as chances de sucesso da poltica de reestruturao do parque industrial brasileiro. O presente estudo integra um projeto sobre as ETNs e a reestruturao industrial na Amrica Latina. Portanto, ele salienta aspectos estruturais, especialmente as mudanas estruturais (especializao na produo e nas exportaes, produtividade, investimento e progresso tecnolgico). Os dois primeiros tpicos analisam a conjuntura dos anos 1980, enquanto os itens 4 e 5 se reportam dcada de 1990. O item 2 apresenta dados que retratam tendncias recentes na economia brasileira e, em particular, no setor industrial. O tpico 3 descreve a evoluo de fatores estruturais bsicos relativos ao setor e s ETNs. O item 4 relata o que talvez seja o resultado mais importante deste estudo os claros sinais de um grande processo de ajuste entre as ETNs no setor manufatureiro brasileiro. O item 5 sintetiza alguns resultados referentes s perspectivas de investimento e a questes de poltica econmica. O estudo baseia-se, principalmente, em mais de cem horas de entrevistas e questionrios respondidos por presidentes e diretores de empresas, realizados em 55 das 100 maiores ETNs do setor manufatureiro no Brasil (segundo o critrio de volume de vendas).3 Tambm se apoiou num estudo estatstico sobre padres de exportao entre as mil maiores exportadoras brasileiras (dentre as quais 370 so ETNs) e sobre a evoluo das vendas segundo dados de Quem quem na economia brasileira, da Revista Viso (que faz um levantamento das 3.500 empresas de maior porte no Brasil).
3. A sr e s p o s t a sa oq u e s t i o n r i os or e l a t a d a sn od o c u m e n t oi n t i t u l a d oT r a n s n a t i o n a lc o r p o r a t i o n sa n di n d u s t r i a lm o d e r n i z a t i o ni n Brazil, publicao da Unidade Conjunta Cepal/Desd para Empresas Transnacionais, Cepal, outubro de 1992 (Conference Room Paper ( D S C / 7 ) ) .
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J que a parte principal do presente estudo se baseia em questionrios e entrevistas que abordam questes de natureza qualitativa, tratando da percepo dos executivos relativa s empresas que dirigem, deve-se levar em conta que os resultados carecem de fundamentao objetiva. Pesquisas de opinio e expectativas do tipo qualitativo necessariamente embutem problemas metodolgicos, tais como o processamento de informaes que podem no corresponder realidade dos fatos. Esse aspecto ainda mais crtico no caso do presente estudo, que trata da percepo do que parece ser a etapa inicial de uma nova tendncia no setor manufatureiro que ainda falta confirmar no resto da dcada de 1990. Assim sendo, o alcance real de algumas das mudanas descritas aqui s poder ser analisado daqui a alguns anos. Deve-se reconhecer, outrossim, que pelo fato de o foco do estudo restringir-se a uma amostra especfica as principais ETNs , os resultados no podem ser extrapolados sequer para as ETNs, muito menos para todas as empresas no Brasil. As ETNs costumam apresentar padres operacionais mais altos que seus pares brasileiros em vrios aspectos relevantes, como na produtividade da fora de trabalho, no uso mais intensivo de mo-de-obra qualificada, na intensidade de capital e valor agregado (cf., por exemplo, Willmore, 1985; Braga e Matesco, 1986). No entanto, h sinais de que o atual processo de reestruturao no se restringe s grandes ETNs, mas tende a ser um fenmeno generalizado. Caso isso se confirme, corroborar os resultados de um estudo de 1989 sobre as perspectivas do uso de tecnologia por parte de grandes ETNs e empresas nacionais de grande porte no setor manufatureiro no Brasil (Ferraz e Bielschowsky, 1990). Esse estudo concluiu que as perspectivas eram muito semelhantes quanto ao uso futuro da tecnologia nos dois grupos de empresas. Observou-se que, tanto quanto as ETNs, as empresas brasileiras tinham ntida percepo do seu atraso tecnolgico e demonstravam claramente que o planejamento estratgico tinha como meta basilar a melhoria da eficincia e da competitividade internacional.
2 TENDNCIAS GERAIS DAS ETNS NA ECONOMIA BRASILEIRA E NO SETOR INDUSTRIAL NOS ANOS 1980
Este item traa um breve esboo da evoluo do capital estrangeiro na economia brasileira nos anos 1980 e, em particular, no setor industrial. Inicialmente, so apresentados cinco conjuntos de indicadores: a) pases de origem do estoque de capital estrangeiro; b) distribuio setorial do estoque de capital estrangeiro; c) composio do capital estrangeiro no setor manufatureiro; d) participao das ETNs nas exportaes do setor manufatureiro; e) participao das ETNs nas vendas do setor manufatureiro. Em seguida, apresentam-se dados sobre a reduo no aporte de IED na economia brasileira, seguidos de um comentrio sobre a percepo deste dado por parte dos empresrios.
Conforme os dados do Quadro 1, no houve alterao significativa na composio do IED quanto ao pas de origem nos anos 1980. Essa composio contrasta com a da maioria das outras economias latino-americanas: ETNs europias detm cerca de 50% do capital estrangeiro total registrado no Brasil contra aproximadamente 33% de ETNs norte-americanas (no Mxico, por exemplo, dois teros do IED provm dos Estados Unidos e do Canad).
QUADRO 1
Brasil: composio do estoque de capital das ETNs segundo o pas de origema
(em bilhes de US$ e %)
1980 Origem Valor Europa EUA e Canad Japo Outros Total 8,3 5,6 1,7 1,9 17,5 % 47,4 33,0 9,7 10,9 100,0 Valor 18,4 12,5 3,4 2,8 37,1
1990 % 49,6 33,6 9,2 7,6 100,0
Fonte: A. Caldern, Panorama regional (DSC/1), Inversin extranjera directa en Amrica Latina y el Caribe, 1970-1990, vol. 1, trabalho apresentado no High-Level Symposium on the Contribution of Transnational Corporations to Growth and Development in Latin America and the Caribbean, 19-21 de outubro de 1992, Santiago, Chile, Cepal.
a
Empresas estrangeiras so aquelas nas quais 25% ou mais do capital votante est nas mos de no-residentes.
O Quadro 2 mostra que houve certa diversificao do IED nos anos 1980 em direo aos servios no estoque total de capital estrangeiro (a participao da indstria caiu de 74% para 69% do capital total registrado, enquanto a do setor de servios cresceu de 22% para 28%). A participao atual do capital industrial no Brasil continua bem acima da mdia nos sete pases mais desenvolvidos.
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QUADRO 2
Brasil: composio setorial do estoque de IED no Brasil, 1980 e 1990a
(em bilhes de US$ e %)
1980 Valor Agricultura Indstria Servios Total 0,7 13,5 3,8 17,5 % 3,7 74,4 21,9 100,0 Valor 1,1 25,7 10,3 37,1
1990 % 2,9 69,2 27,8 100,0
F o n t e :A .C a l d e r n ,P a n o r a m ar e g i o n a l( D S C / 1 ) ,I n v e r s i ne x t r a n j e r ad i r e c t ae nA m r i c aL a t i n aye lC a r i b e ,1 9 7 0 1 9 9 0 ,v o l .1 , t r a b a l h oa p r e s e n t a d on oH i g h L e v e lS y m p o s i u mo nt h eC o n t r i b u t i o no fT r a n s n a t i o n a lC o r p o r a t i o n st oG r o w t ha n dD e v e l o p m e n t i nL a t i nA m e r i c aa n dt he Caribbean, 19-21 de outubro de 1992, Santiago, Chile, Cepal.

a
Conforme se constata no Quadro 3, o perfil do estoque de capital estrangeiro no setor manufatureiro brasileiro no mudou muito ao longo da dcada de 1980, exceo feita ao declnio da participao de equipamentos de transportes (de 18% para 14,4%) e ao crescimento de produtos qumicos (de 27,2% para 29,6%). Esse capital concentrou-se no setor de metalurgia (mquinas, durveis de consumo e equipamentos de transportes) e no setor qumico-petroqumico. A composio segue um padro bem similar ao IED dos Estados Unidos no setor manufatureiro. As exportaes industriais brasileiras (bens manufaturados e semimanufaturados) apresentaram um crescimento mdio anual de 3,2% na dcada de 1980. Excluindo alimentos, bebidas e tabaco, o aumento foi de 8,4% uma taxa acima do crescimento do comrcio mundial. O desempenho das ETNs foi melhor que o das empresas nacionais, quando se incluram as exportaes de alimentos, e ligeiramente pior, quando se excluram (ver Quadro 4). Em conseqncia, conforme os dados do Quadro 5, sua participao no total de exportaes industriais brasileiras aumentou de 38% em 1980 para 44% em 1990 (ver Quadro 3 do anexo para informaes mais detalhadas). Caiu ligeiramente quando foram excludas as exportaes de alimentos, ficando em torno de metade do total exportado.
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QUADRO 3
Brasil: composio do estoque de capital estrangeiro no setor industrial, 1980 e 1990a (%)
Subsetor Alimentos, bebidas e tabaco Produtos qumicos e petroqumicos, borracha e plstico Metalurgia bsica Equipamentos mecnicos, eltricos e eletrnicos Equipamentos de transportes Outros Total
1980 7,7 27,2 10,7 23,8 18,0 12,6 100,0
1990 8,2 29,6 11,8 24,0 14,4 12,0 100,0
Fonte: A. Caldern, Panorama regional (DSC/1), Inversin extranjera directa en Amrica Latina y el Caribe, 1970-1990, vol. 1, trabalho apresentado no High-Level Symposium on the Contribution of Transnational Corporations to Growth and Development in Latin America and the Caribbean, 19-21 de outubro de 1992, Santiago, Chile, Cepal.
a
QUADRO 4
Taxas mdias anuais de crescimento nas exportaes do setor industrial, 1980-1989a (%)
Brasil Indstria de transformao Produo industrial, menos alimentos, bebidas e tabaco 3,2 8,4
ETNs no Brasil 5,0 7,3
Economias desenvolvidas 4,0 4,2
PMDs 5,3 7,4
Fonte: Com base em dados da Cepal e da Oced e em dados especialmente preparados por Jos Mauro de Moraes, consultor p a r aoe s t u d od aC e p a l / D e s ds o b r ear e e s t r u t u r a oi n d u s t r i a ln oB r a s i l( c o mb a s ee mt a b u l a e se s p e c i a i sf o r n e c i d a sp e l a Cacex; ver Quadro 7).
a
Valores de 1989 deflacionados pelos preos no atacado nos Estados Unidos.
168
QUADRO 5
Brasil: participao de empresas estrangeiras nas exportaes do setor industrial, 1980 e 1990 (%)
1980 Total Total, excludos alimentos, bebidas e tabaco 38,2 48,7
1990 44,1 47,0
F o n t e :D a d o sp r e p a r a d o sp o rJ o s M a u r od eM o r a e s ,c o n s u l t o rp a r aoe s t u d od aC e p a l / D e s ds o b r er e e s t r u t u r a oi n d u s t r i a l no Brasil, com base em informaes fornecidas, a pedido especial da Cepal, pelo Departamento de Comrcio Exterior do Ministrio da Economia, Finanas e Planejamento, Brasil, Cacex. As informaes abrangem as mil maiores exportadoras no Brasil. Empresa estrangeira definida, nesse caso, como aquela em que pelo menos 25% do capital votante pertence a uma ETN.
difcil obter dados atuais sobre a participao de ETNs no total de vendas do setor manufatureiro. A nica fonte disponvel Quem quem na economia brasileira, da Revista Viso fornece dados para 1980 e 1990 que no so plenamente comparveis entre si, j que h diferenas entre a edio de 1980 e a de 1990.4 Com base nessa fonte exclusiva, a recesso dos anos 1980 parece ter afetado de maneira mais contundente as ETNs, j que sua produo teve um crescimento mdio anual negativo de 0,8% (contra a taxa positiva de 0,8% para o setor manufatureiro brasileiro como um todo). Conseqentemente, a participao das ETNs nas vendas totais do setor manufatureiro parece ter diminudo de 38% para 32,6% entre 1980 e 1990. Em quase todos os subsetores em que as ETNs tm presena significativa, o padro aparentemente apresenta uma queda na participao nas vendas. Alguns exemplos constam do Quadro 6 (ver Quadro A.3 do Anexo para informaes mais detalhadas). Existe a possibilidade de uma superestimativa do nvel de queda nas cifras do Quadro 6. preciso informao derivada de dados fiscais para uma anlise mais acurada da situao. Caso se comprove a veracidade dessa queda, constituiria indcio preocupante de um nvel de interesse decrescente na economia brasileira. Dados referentes ao aporte de investimento estrangeiro direto (IED) apontam nessa direo. Contrariando a tendncia mundial ou seja, em oposio ao processo de globalizao , o IED no Brasil minguou nos anos 1980 (Quadro 7). Numa poca de escassez de capital no Brasil, de mudanas tecnolgicas velozes mundo afora e de concorrncia cada dia mais acirrada,
4. Em 1980, a amostra composta por 3.867 empresas, das quais 677 (17,5%) eram ETNs, enquanto a amostra de 1990 consistia em 3.310 empresas, das quais 496 (15%) eram ETNs.
169
dados dessa natureza inevitavelmente causam preocupao em relao s perspectivas da contribuio futura das ETNs ao desenvolvimento econmico do Brasil.
QUADRO 6
Brasil: participao de empresas estrangeiras nas vendas do setor industrial, subsetores selecionados e total, 1980 e 1990 (%)
1980 Total Equipamentos mecnicos Equipamentos eletroeletrnicos (incluindo bens de consumo) Equipamentos de transporte Produtos qumicos bsicos 38,0 50,1 58,0 74,0 55,1
1990 32,6 42,1 48,9 67,1 47,8
Fonte: Dados preparados por Jos Mauro de Moraes, consultor para o estudo Cepal/Desd sobre reestruturao industrial no Brasil, com base em Quem quem na economia brasileira, 1981 e 1991, e Guia Interinvest, 1986. Empresa estrangeira definida como aquela em que uma ETN possui pelo menos 25% do capital votante.
QUADRO 7
Aporte de investimentos estrangeiros diretos: mundo e Brasil, 1971-1990 (ndices, 1976-1980 = 100, e %)
a ( p r e o sc o n s t a n t e sd e1 9 8 0 )
1971-1975 Mundo Brasil Brasil como % mundial Brasil como % da Amrica Latina 82,5 81,8 5,9 50,1
1976-1980 100,0 100,0 6,1 48,8
1981-1985 106,0 73,6 4,2 39,6
1986-1990 299,6 46,8 1,1 22,9
Fonte: Baseado em Balance of payments statistics e International finance statistics, do Fundo Monetrio Internacional ( F M I . )W a s h i n g t o n( D C ) ,v r i a se d i e s .
a
Deflacionados pelos preos no atacado nos EUA.
170
A situao suscita ainda mais preocupao quando se considera o fato de o IED se concentrar cada vez mais nos trs maiores mercados mundiais e nos seus vizinhos geogrficos mais imediatos, ou seja, Estados Unidos/Mxico, Japo/Sudeste Asitico e Europa sendo o Leste Europeu um provvel futuro vizinho para a Europa (ver tese da trade, UNCTC, 1991). Uma possvel interpretao desse padro de globalizao seria que sua lgica consiste numa reao por parte das ETNs regionalizao, isto , a necessidade de as ETNs marcarem presena em cada um dos trs grandes mercados e, sempre que possvel, se beneficiar dos baixos salrios nos pases vizinhos e da riqueza de recursos disponveis. Mas onde fica o Brasil nisso tudo? As informaes colhidas para o presente estudo contrariam as concluses sugeridas pelos dados apresentados anteriormente. Se a percepo dos executivos estiver certa e caso a hiptese da trade se confirme no futuro, o Brasil provavelmente constituir uma exceo regra. A causa da queda do IED na dcada de 1980 ter sido a recesso e a crescente instabilidade (ver os Quadros A.1 e A.2 do Anexo sobre padres econmicos nos anos de 1980). Os executivos afirmam que suas empresas voltaro a investir quando houver uma recuperao da estabilidade e do crescimento econmicos por dois fatores: em primeiro lugar, o fator que vem atraindo ETNs ao Brasil desde a dcada de 1950, a saber: o grande mercado existente e potencial; em segundo lugar, pelo simples fato de que, querendo ou no, elas j possuem um patrimnio enorme no Brasil e se o vendessem na conjuntura atual sustentariam pesadas perdas. Argumentam que os custos enraizados exigem que as ETNs continuem a investir no futuro para garantir ou incrementar sua fatia dos mercados locais.5
3 AS ETNs NO SETOR INDUSTRIAL NOS ANOS 1980: TENDNCIAS ESTRUTURAIS NUMA DCADA DE PRODUO ESTAGNADA 3.1 Introduo
Esta parte apresenta alguns indicadores bsicos relacionados ao papel das ETNs no bojo das principais tendncias estruturais do setor manufatureiro brasileiro na dcada de 1980. Nenhum rtulo capaz de caracteriz-lo perfeitamente. Num quadro recessivo, a produo, os investimentos, a produtividade e o
5. Ao que parece, os especialistas em ETNs ainda no deram a devida ateno analtica ao tamanho relativo do estoque existente de c a p i t a le s t r a n g e i r on ae c o n o m i ac o m of a t o rd e t e r m i n a n t ed oa p o r t ed eI E D .C o mb a s en oe s t u d od oc a s ob r a s i l e i r o ,s u g i r oq u es e p o n h ap r o v aas e g u i n t eh i p t e s e :e mc o n d i e ss e m e l h a n t e s( c o n d i e sm a c r o e c o n m i c a s ,s i t u a og e o g r f i c a ,g r a ud ed e s e n v o l v i m e n t o econmico similares, etc.), os aportes mnimos e mximos de IED relativos ao tamanho da economia domstica , em diferentes pases, dependem do estoque existente de IED em cada um. O aporte mnimo diretamente proporcional ao estoque existente (em razo dos reinvestimentos que visam a manter o nvel de participao no mercado), enquanto o aporte mximo inversamente proporcional ao estoque existente (o investimento por unidade extra de produo por parte de empresas j estabelecidas menor que a taxa para empresas que esto entrando no pas, em virtude do custo de instalao).
171
progresso tecnolgico tiveram desempenho fraco, mas, enquanto isso, houve ganhos muito positivos em reas associadas s exportaes. As ETNs contriburam fortemente para todas essas tendncias tanto as positivas quanto as negativas , e pode-se at dizer que foram elas seus protagonistas. Para fins de clareza, necessrio reportar-se ao ciclo de investimento em bens intermedirios entre meados da dcada de 1970 e meados dos anos 1980 para iniciar a abordagem do assunto. As autoridades brasileiras reagiram crise do petrleo em 1973 com uma estratgia de crescimento com endividamento. O objetivo era ajustar o desequilbrio na balana de pagamentos (o segundo Plano Nacional de Desenvolvimento PND II), que exigia pesados investimentos em energia, bens de capital e bens intermedirios (produtos qumicos/petroqumicos, ao, alumnio, papel e celulose), destinados tanto substituio de importaes como ao incremento das exportaes (Castro e Souza, 1985; Batista, 1987).6 A estratgia poltica j estava produzindo resultados bem positivos no incio da dcada de 1980, conforme se demonstra pelas cifras do Quadro 8. Na primeira metade da dcada de 1980, conforme se v pelos dados do Quadro 9, os subsetores intermedirios representaram uma exceo regra geral de declnio nos investimentos no setor manufatureiro (lamentavelmente, os dados no vo alm de 1984). Portanto, lcito afirmar que as mudanas no perfil da capacidade produtiva do setor manufatureiro brasileiro surgiram, em parte, nos anos 1980, embora tenha sido um processo herdado dos anos 1970. Infelizmente, no dispomos de dados que comprovem as mudanas no perfil da capacidade produtiva do setor manufatureiro nos anos 1980. O Quadro 10 compara a composio da produo em 1980 e 1989. Isso, porm, no pode ser considerado um indicador confivel das mudanas havidas na capacidade produtiva, j que em 1989 a recesso na economia domstica do Brasil era fator determinante nos dados sobre o perfil da produo. As cifras de produo para aquele ano escondem grande capacidade ociosa. Assim que a economia se recuperasse, pelo menos uma parcela da capacidade ociosa estaria pronta para ativao. Alteraes no perfil da produo certamente estavam relacionadas s formas radicalmente diversas com que a recesso domstica afetou os diferentes subsetores do setor manufatureiro, especificamente os diferentes graus de elasticidade de renda na demanda do
6. Nesse sentido, pode-se dizer que a reestruturao industrial no Brasil, no sentido do ajuste da economia s dificuldades da balana de pagamentos, seguiu o rastro do primeiro choque do petrleo. Contrrio maioria dos processos de reestruturao na Amrica Latina, calcados em esquemas de liberalizao, este se desenvolveu num ambiente de fechamento progressivo da economia. O quadro institucional e normativo da poltica econmica herdado dos anos 1970 permaneceu, em boa medida, intocado durante boa parte da dcada seguinte.
172
consumidor brasileiro e a queda pr-cclica nos investimentos que afetou de forma desproporcional, por exemplo, as reas de bens de consumo durveis e de bens de capital. Os dados disponveis indicam capacidade ociosa na maioria dos ramos da metalurgia no Brasil durante boa parte da dcada de 1980. Por isso, deve-se tratar com cautela os dados constantes do Quadro 11.
QUADRO 8
Brasil: coeficientes de importao e exportao para bens intermedirios e de capital selecionados, 1974 a 1983
Coeficientes de importao 1974 Ao Ligas de ferro Alumnio Petroqumicos bsicos Petroqumicos intermedirios Papel Celulose Bens de capital (sob encomenda) Bens de capital (prod. em srie) 39,1 7,5 50,4 14,0 41,0 20,4 16,6 39,8 27,0 1978 5,7 1,2 26,3 11,0 22,0 9,8 4,4 37,9 20,5 1983 1,0 0,2 2,3 0,6 2,0 7,8a 1,0a 37,1b 24,9
Coeficientes de exportao 1974 2,2 20,1 1,6 0,0 1,9 1,7 11,8 3,0 7,0 1978 5,4 36,5 2,0 0,0 4,9 4,0 14,8a 8,9 14,3 1983 37,8 60,4 40,0 12,3 12,2 10,6a 31,1a 15,9a 23,1a
Fonte: J. C. Batista (1987), Brazils Second Development Plan, and its Growth-cum-debt Strategy, Srie texto para o d i s c u s s o ,n 9 3 .R i od eJ a n e i r o ,I n s t i t u t od eE s t u d o sI n t e r n a c i o n a i s( I E I ) / U n i v e r s i d a d eF e d e r a ld oR i od eJ a n e i r o( U F R J ) , n o v e m b r o ,i n d i t o .
a
1 9 8 1 . 1 9 8 0 .
173
QUADRO 9
Brasil: investimentos em subsetores selecionados do setor industrial, 1975-1979 e 1980-1984
ndices (1972-1974 = 100) 19751979 Qumica, metalurgia bsica, papel e celulose Equipamentos mecnicos, eltricos e de transporte Outros Total 121 123 115 116 19801984 143 67 75 94
Como % do PIB(%) 19751979 1,6 1,1 2,1 4,7 19801984 1,6 0,5 1,2 3,3
Composio 19751979 33 23 44 100 19801984 48 15 37 100
F o n t e :I n s t i t u t oB r a s i l e i r od eG e o g r a f i aeE s t a t s t i c a( I B G E ) ,E s t a t s t i c a sh i s t r i c a sd oB r a s i l .R i od eJ a n e i r o .
a
A sc i f r a sd ei n v e s t i m e n t o sf o r a md e f l a c i o n a d a sp e l o d e f l a t o ri m p l c i t od ef o r m a ob r u t ad ec a p i t a lf i x o ( I B G E ) .
QUADRO 10
Composio do valor agregado industrial em 1980 e 1989: Brasil, ETNs no Brasil, em economias desenvolvidas e pases em desenvolvimento
(em %)
ETNs no Brasil
Brasil
Economias desenvolvidas 1989 1980 1989
Economias em desenvolvimento 1980 1989
1980
1989
1980
Metalurgia Qumica, metalurgia bsica,papel e celulose Outros Total
43,9
40,9
29,8
25,9
41,0
43,4
21,6
23,1
36,0
38,9
30,3
37,7
25,2
24,7
27,8
29,3
21,1 100,0
21,0 100,0
39,9 100,0
36,4 100,0
33,8 100,0
31,9 100,0
51,6 100,0
47,6 100,0
Fonte: Com base em dados fornecidos pela Unido e pela unidade conjunta Cepal/Desd sobre empresas transnacionais.
174
As principais mudanas no perfil da produo ocorridas na dcada de 1980 foram uma queda na participao dos ramos da metalurgia (equipamentos mecnicos, eltricos e de transportes) e um aumento na participao dos ramos intermedirios, em boa medida responsveis pelos incrementos na substituio de importaes e nas exportaes. Ocorreram tanto no setor manufatureiro brasileiro como um todo quanto entre as ETNs instaladas no pas. Essas mudanas faziam notvel contraste com a tendncia global, j que a participao de produtos metalrgicos na produo mundial aumentava (produtos eletrnicos, em especial), enquanto a participao de produtos qumicos/de metalurgia bsica/papel e celulose decaa nas economias desenvolvidas (conseqncia da queda da metalurgia bsica) e crescia de forma bem mais modesta nos pases em desenvolvimento. Em suma, ainda que o quadro geral s fique claro quando a economia brasileira se recuperar, pode-se asseverar que houve certo grau de especializao em direo aos bens intermedirios. A capacidade de produo desenvolvida nesses setores sob o efeito dos investimentos em bens intermedirios, promovidos pelo PNDA II, ultrapassou com folga a demanda interna nos anos 1980 e demonstrou competitividade internacional consistente pelo aumento contnuo das exportaes.
QUADRO 11
Coeficientes de exportao no setor industrial: 1970/1980/1988
(em %)
Brasil 1970 Coeficiente total de exportao Coeficiente de exportao com excluso dos alimentos 4,7 3,0 1980 9,9 6,1 1988 12,6 12,4 1970 n.a. n.a.
ETNs no Brasil 1980 9,9 9,2 1988 17,0 16,8
F o n t e :D i v i s oc o n j u n t aC e p a l / U n i d od ei n d s t r i aet e c n o l o g i a ,d a d o se s t a t s t i c o seD i n m i c ai n d u s t r i a lyc o m p e t i t i v i d a d 1970, 1980 y 1988 (LC/R. 1.109). Santiago, Chile, dezembro de 1991; e dados preparados por Jos Mauro de Moraes, consultor para o estudo da Cepal/Desd sobre a reestruturao industrial no Brasil.
175
3.2 Mudanas relacionadas s exportaes
Conforme foi dito anteriormente, as exportaes tiveram timo desempenho ao longo dos anos 1980. Naquela dcada, o Brasil logrou ampliar sua fatia do mercado internacional de manufaturas, excludos os alimentos.7 Ocorreram duas mudanas marcantes no que tange s exportaes. Em primeiro lugar, os coeficientes de exportao experimentaram forte crescimento. Depois, mudou para melhor o perfil da pauta de exportaes, reduzindo a dependncia brasileira de exportaes de alimentos que, alis, tiveram desempenho desastroso na dcada de 1980, no somente no Brasil, mas na maioria dos pases em desenvolvimento pelo aumento de outros itens de exportao (ao, alumnio, produtos petroqumicos, papel e celulose, em particular). As ETNs contriburam de maneira palpvel para essas tendncias positivas. Os coeficientes de exportao do Brasil no setor manufatureiro dobraram na dcada de 1980 (Quadro 11). Dobraram tambm na dcada anterior, mas isso se deu num contexto de pujante crescimento da economia domstica, ao passo que o ambiente nos anos 1980 foi de forte recesso na economia brasileira. Tanto quanto as empresas nacionais, as ETNs foram responsveis pelos altos coeficientes de exportao que hoje se aproximam dos coeficientes alcanados por muitos pases desenvolvidos, bem mais do que era o caso no incio da dcada de 1980. O quanto o perfil das exportaes de produtos manufaturados mudou pode ser verificado no Quadro 12. As principais alteraes foram uma queda brusca na participao dos alimentos e um aumento vigoroso na participao de bens intermedirios (em subsetores dependentes de recursos naturais e intensivos em capital, como a metalurgia bsica, o papel e a celulose e o setor qumico). Essa tendncia patente nas exportaes brasileiras como um todo e, em particular, nas exportaes das ETNs. Divergiu da tendncia no resto do mundo na medida em que: a) a participao dos alimentos na pauta das exportaes de economias desenvolvidas experimentou apenas uma leve reduo e b) o peso relativo da metalurgia bsica teve queda sbita tanto nas economias desenvolvidas como nas em desenvolvimento. No caso dos bens produzidos pelos diferentes ramos da metalurgia, entre as ETNs, sua participao nas exportaes diminuiu, enquanto aumentou de forma marcante na pauta global das exportaes brasileiras e mundiais (especialmente nas economias em desenvolvimento).
7. Sobre a questo dos ganhos de competitividade do setor manufatureiro brasileiro nos anos 1980, ver Bonelli, 1992. Quadro A.3 do Anexo apresenta dados baseados no estudo de Bonelli.
176
QUADRO 12
Perfil das exportaes de bens industriais em 1980 e 1989: Brasil, ETNs no Brasil, economias desenvolvidas e em desenvolvimento
(em %)
Brasil
ETNs no Brasil
Economias desenvolvidas
Economias em desenvolvimento
1980 Alimentos, bebidas e tabaco Metalurgia bsica (ao e metais no-ferrosos), produtos qumicosa papel e celulose Metalurgia (equipamentos mecnicos, eltricos e de transporte) Outros Total
1989
1980
1989
1980
1989
1980
1989
28,3
13,1
49,3
20,9
8,4
7,1
2,7
7,2
17,4
36,1
14,5
37,5
27,9
25,2
21,8
17,3
47,5
45,2
23,6
27,8
49,8
55,3
23,2
38,2
6,8 100,0
5,6 100,0
12,6 100,0
13,8 100,0
13,9 100,0
13,4 100,0
32,3 100,0
27,8 100,0
Fonte: Com base em dados da Organizao para Cooperao Econmica e Desenvolvimento (Oced), da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e da unidade conjunta Cepal/Desd sobre empresas transnacionais, alm de dados preparados por Jos Mauro de Moraes, consultor para o estudo da Cepal/Desd sobre a reestruturao industrial no Brasil.
a
N oi n c l u ior e f i n od ep e t r l e o .
3.3 Tendncias negativas (e qualificao da idia de atraso tecnolgico)
As mudanas positivas que acabamos de nomear parecem derivar principalmente da capacidade produtiva instalada nos anos 1970 e, em parte, da ltima etapa do ciclo de investimentos em bens intermedirios que comeou em meados daquela dcada e terminou no incio da dcada seguinte. Entretanto, os anos 1980 foram bastante negativos em termos de investimentos, produtividade e progresso tecnolgico, conforme se ver a seguir. a) Queda nos investimentos Como se pode ver nos dados do Quadro 13, houve uma queda nos investimentos na dcada de 1980 tanto na economia brasileira como um todo quanto no setor manufatureiro. Apesar da ausncia de dados especficos sobre a formao de capital das ETNs e do fato de os dados relativos ao aporte de
177
IED constantes do Quadro 7 serem financeiros, estes podem ser considerados indicativos do patamar real de investimentos, e o que indicam um mau desempenho nesta rea tambm.
QUADRO 13
Brasil: investimentos (FBCF) ndices (1976-1980 = 100) e como porcentagem do PIB (1976-1990)
ndices 19761980 Todos os setores Mquinas e equipamentos Setor manufatureiro

F o n t e :I B G E .
a
FBCF/PIB (%) 19861990 94 84 n.d. 19761980 23,6 9,6 4,5 19811985 18,1 5,8 3,2 19861990 17,7 5,9 n.d.
19811985 81 68 78
100 100 100
Deflacionados pelo deflator da formao bruta de capital fixo (FBCF) IBGE.
b) Alteraes negativas na produtividade A produtividade da fora de trabalho no setor industrial brasileiro no ficou apenas estagnada nos anos 1980 at diminuiu um pouco. Em alguns subsetores com forte presena de ETNs, caiu de forma sensvel, ao contrrio do que aconteceu nas economias desenvolvidas, conforme se verifica no Quadro 14. c) Atraso tecnolgico Estudos recentes em alguns subsetores relevantes do setor manufatureiro como tambm a opinio consensual no Brasil indicam que a introduo do progresso tcnico foi lenta e insuficiente ao longo dos anos 1980 (CNI, 1989; Maciel, 1990; Ferraz et al., 1990; Ferro, 1990; Coutinho e Suzigan, no prelo). Os resultados do presente estudo confirmam que esse problema afetou todos os grupos de empresas, entre elas as ETNs.
178
QUADRO 14
ndices de produtividade da fora de trabalho no setor industrial, 1989 (1980 = 100), Brasil, Estados Unidos, Alemanha e Japo
a ( s u b s e t o r e ss e l e c i o n a d o set o t a l )
Brasil Qumico-industriais (351 + 352) Metalurgia (371 + 381) Mquinas no-eltricas (382) Mquinas eltricas (382) Equipamentos de transporte Total 97 104 92 91 72 92
EUA 143 142 181 180 147 157
Alemanha 128 124 126 137 131 129
Japo 145 117 148 206 123 149
Fonte: Com base na Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial (Unido), Handbook of Industrial S t a t i s t i c s .V i e n a ,1 9 9 0 . Taxa de produo dividida pelos ndices de trabalhadores funcionais nos casos do Brasil, dos Estados Unidos e da Alemanha e pelos ndices de trabalhadores totais no caso do Japo. Os nmeros entre parnteses correspondem c l a s s i f i c a oI s i c .
a
Mesmo assim, essa afirmao merece qualificao. Seria excessivo dizer que os analistas exageram na idia do atraso, pois isso seria uma colocao muito subjetiva e, nesse caso, qualquer exagero serviria como um alerta saudvel para o futuro. Alm do mais, no se pode negar que h uma revoluo tecnolgica em curso no mundo. No entanto, seria correto afirmar que o Brasil ainda tem condies bastante favorveis de manufatura e uma excelente base para a atualizao tecnolgica. O setor manufatureiro brasileiro de formao recente, de modo que em muitos subsetores produtos petroqumicos, papel e celulose, por exemplo ainda no deu tempo para ficar desatualizado. Ademais, apesar de no conseguir inovar em escala mundial, o Brasil j domina o know-how bsico da produo industrial, o que um dado positivo de fundamental importncia. Finalmente, seria errado alegar que suas empresas deixaram de melhorar o padro de eficincia nos anos 1980. Essa percepo tambm se confirma no presente estudo. Por exemplo, perguntadas se eram mais eficientes agora que em 1980, 58% das firmas pesquisadas responderam mais eficientes, e 38% responderam muito mais eficientes. Perguntadas sobre de que maneira a eficincia da empresa evoluiu na dcada de 1980 em determinadas reas, as respostas foram as seguintes:
179
QUADRO 15
Brasil: eficincia maior em determinadas reas entre as ETNs do setor industrial nos anos 1980
( d i s t r i b u i od a sr e s p o s t a s% )
Muito progresso (a) Queda nos custos em virtude da produo (b) Produtividade da fora de trabalho (c) Tempo de estocagem menor (d) Qualidade do produto: durabilidade (e) Qualidade do produto: fabricao (f) Qualidade do produto: desempenho (g) Melhorias no desenho do produto (h) Ajuste a padres tcnicos mundiais (i) Ajuste a exigncias de prazo mundiais (j) Maior flexibilidade na manufatura
Fonte: Respostas ao questionrio.
Algum progresso 54,0 64,0 56,0 26,5 44,0 44,0 31,3 55,1 40,8 57,1
Nenhum progresso 6,0 6,0 14,0 10,2 8,0 4,0 10,4 4,1 12,2 6,1
No se aplica 4,0 0,0 4,0 38,8 10,0 20,0 35,4 16,3 30,6 12,2
36,0 30,0 26,0 24,5 38,0 32,0 22,9 24,5 16,3 24,5
Esses resultados mostram, em primeiro lugar, que a inrcia completa foi exceo em quase todas as reas e, em segundo lugar, que, embora algum progresso na maioria dos casos foi duas vezes mais freqente que muito progresso, esta ltima resposta foi bastante freqente nos itens relacionados qualidade do produto e diminuio de custos. Eles tambm contrastam com os dados relativos s mudanas na produtividade constantes no Quadro 14. Alm de refletir um provvel vis da amostra, aparentemente foram influenciados pelo fato de as respostas terem sido dadas no fim de 1991 e incio de 1992. Como conseqncia, as mudanas resultantes dos esforos de ajuste empreendidos em 1990-1991 (descritos no prximo item do texto) coloriram a percepo do desempenho anterior por parte dos executivos. Talvez a prova mais reveladora na questo do atraso tecnolgico tenha sido registrada nas respostas a uma pergunta que visava a obter um simples inventrio tecnolgico das ETNs na amostra. O Quadro 16 sintetiza as respostas dadas pergunta: Como voc qualifica os seguintes aspectos relacionados ao progresso tecnolgico de sua empresa comparado ao nvel tecnolgico atual das principais exportadoras no seu setor?.
180
Pode-se tirar as seguintes concluses do Quadro 16: a) as ETNs tm unidades de produo relativamente novas, com idade mdia e qualidade de equipamento pouco abaixo dos padres internacionais; b) o grau de automao nas suas unidades est bem abaixo dos padres internacionais; c) a extenso do emprego de tcnicas organizacionais japonesas no compatvel com os padres internacionais, mas a diferena no to grande como no caso da automao; d) a qualidade dos produtos e das unidades de produo compatvel com os padres internacionais; e) a produtividade da fora de trabalho baixa em relao aos padres internacionais.
QUADRO 16
ETNs no setor industrial brasileiro: atraso tecnolgico em relao aos padres internacionais
Acima (a) Modernidade do equipamento (b) Automao digital (c) Intensidade de uso de novas tcnicas organizacionais (d) Produtividade da fora de trabalho (e) Qualidade operacional (f) Qualidade dos produtos (g) Qualidade do trabalho qualificado (h) Qualidade do trabalho no-qualificado (i) Preo mais alto no mercado interno
Fonte: Respostas ao questionrio.
Compatvel 60,0 24,0 40,0 36,7 61,2 77,6 54,0 28,6 44,7
Abaixo 34,0 60,0 52,0 57,1 22,4 8,2 38,0 55,1 12,8
Muito abaixo 0,0 16,0 2,0 0,0 0,0 0,0 2,0 14,3 2,1
6,0 0,0 6,0 6,1 16,3 14,3 6,0 2,0 40,4
Deve-se frisar que os dados do Quadro 16 foram colhidos entre novembro de 1991 e janeiro de 1992 e, portanto, incorporam a percepo dos efeitos do atual processo de ajuste. Como se argumenta no item 4, houve nos ltimos dois anos significativo avano nas tcnicas organizacionais, alm de melhoria aprecivel na produtividade. A qualidade do produto foi o foco de um esforo contnuo ao longo da dcada de 1980 e at os dias de hoje. Por fim, em funo do baixo nvel de investimentos em anos recentes, os equipamentos e os processos de produo j esto envelhecendo, e as empresas mantm nveis muito baixos de automao industrial.
interessante observar que, ao serem indagados sobre as causas do atraso tecnolgico, houve quase unanimidade entre os executivos, que apontaram, como as razes de longe mais importantes, a persistente crise econmica e a queda conseqente no nvel de investimento. A falta de abertura na economia tambm foi citada como causa do atraso, mas com muito menos nfase.
4 O PERODO 1990-1991 E SINAIS DE AJUSTE SIGNIFICATIVO NAS ETNs INDUSTRIAIS
O perodo 1990-1991 marcou o incio de um processo extenso de ajuste microeconmico na maioria das ETNs do setor industrial no Brasil. Esse processo tem sido bastante abrangente, englobando elementos tais como importantes mudanas gerenciais, racionalizao dos processos de produo, introduo de novas tcnicas organizacionais, especializao na produo e reduo da integrao vertical todos com vistas ao incremento da eficincia. A seguir, descrevem-se os principais elementos desse processo. A maioria das ETNs conscientizara-se de seu relativo atraso tecnolgico e gerencial e da necessidade do ajuste, ainda mais porque muitas matrizes dessas empresas j estavam implantando processos de reestruturao. Mas a principal motivao das ETNs foi o agravamento da crise, que tinha resultado em forte queda dos lucros e, em muitos casos, em perdas pesadas. Uma vez tomada a deciso, ela foi reforada pelo processo de liberalizao, que estabeleceu para as ETNs alguns parmetros quanto direo e intensidade de suas prprias reformas. Os anos 1990 e 1991 constituram um perodo singular para as empresas do setor industrial. Para comear, enfrentaram condies econmicas particularmente adversas, resultantes do contexto macroeconmico. Foram anos marcadamente ruins para o setor industrial brasileiro. Entre os componentes variados e mais ou menos concomitantes da aguda crise no Brasil se destacam: a) medidas antiinflacionrias extremadas, incluindo o confisco da poupana, que criaram um hiato nas operaes regulares das empresas durante boa parte do primeiro semestre de 1990; b) controle de preos; c) renitentes presses inflacionrias; d) profunda recesso interna; e) altas taxas de juros; f) exagerada supervalorizao do cruzeiro (com forte baixa na taxa de cmbio); g) recesso mundial e sensvel queda no valor das exportaes; h) eliminao de barreiras de importao e implementao de um programa de reduo de tarifas (sem a implementao concomitante das medidas antidumping necessrias numa poca em que os preos internacionais dos commodities estavam despencando). Alm disso, uma forte onda de crticas internacionais poltica econmica do Brasil, em boa medida logo repetida pela imprensa nacional, exacerbou o clima de incerteza j prevalecente nos meios empresariais brasileiros.
Ademais, as empresas manufatureiras testemunharam em 1990 o anncio convincente e as medidas preliminares de um plano global de abertura econmica. De longe, o fator da poltica que mais influenciou sua tomada de deciso foi a liberalizao do comrcio a includa a reduo dos subsdios s exportaes. No entanto, outras medidas relativas poltica industrial, privatizao e s mudanas nas regras sobre IED tambm pesaram. Todos juntos, esses fatores abalaram seriamente as ETNs, que se viram obrigadas a empreender um processo de ajuste emergencial. Dados a respeito da lucratividade empresarial em 1990 e 1991 revelaram perdas generalizadas na economia brasileira, indcio do tamanho da crise enfrentada pelas empresas. Mais de um tero das empresas da amostra tambm sofreu perdas em pelo menos um dos dois anos, e a maioria do restante assistiu a seus lucros minguarem. Cerca da metade das 55 empresas da amostra iniciou o processo de ajuste no binio 1990-1991 (boa parcela delas ainda no segundo semestre de 1990). Aproximadamente 20% das empresas j iniciaram o processo em 1988-1989 e aceleraram-no com bastante empenho no binio subseqente. Outros 15% so empresas modernas e relativamente atualizadas que implementaram mudanas contnuas, mas que, ainda assim, tiveram de se adaptar liberalizao do comrcio. Os 15% restantes no demonstraram reao especfica alguma crise ou abertura do mercado no que tange ao processo de ajuste. Ou seja, apenas 15% das empresas da amostra deixaram de responder ativamente crise e liberalizao. O ajuste implica demisso em massa de pessoal administrativo e de operrios. J que as mudanas no correspondem a investimentos nem na expanso da capacidade produtiva, nem na modernizao, e quase no implicam custos financeiros, so plenamente compatveis com a relutncia generalizada em investir, resultante da forte instabilidade macroeconmica. Por essa razo, at aqui a automao no se fez presente no processo de ajuste. Os executivos parecem prescindir dela para aumentar a eficincia no curto e no mdio prazos. H razes para se acreditar que a automao e, mais ainda, a automao flexvel s venha a ser empregada em larga escala numa etapa posterior quando houver um novo ciclo de investimento na economia brasileira. Quase 80% das empresas pesquisadas chegaram a demitir mais de 10% de seus empregados em 1990 e 1991, e a taxa mdia de demisso foi de 20,1%. Essas cifras do uma idia da dimenso do processo. Quando se classifica as ETNs em sete subsetores manufatureiros, percebe-se que o nmero de empregados diminuiu em 29% no subsetor de equipamentos de transporte e que, no subsetor de eletrnica/telecomunicaes, equipamentos eltricos e mecnicos, qumico e de metalurgia bsica, as taxas de demisso variaram entre 20% e 23%. Na indstria de alimentos, quase no houve demisses, e em
outros subsetores a reduo foi de 15%. Naturalmente, parte da reduo deve-se a outros fatores, na maioria ligados recesso no mercado interno. Mas, segundo os empresrios, parcela substancial bem mais da metade na sua avaliao resulta do ajuste estrutural das empresas. Portanto, no haver retorno situao anterior quando a economia se recuperar. Claro est que nada de indito se passa nas ETNs no Brasil, j que mudanas equivalentes vm ocorrendo h anos mundo afora entre as grandes ETNs ocidentais para fazer frente ao chamado desafio asitico. Ainda assim, o caso brasileiro de especial interesse por duas razes. Primeiramente, apesar das preocupaes legtimas no tocante reduo estrutural de demanda por mo-de-obra no setor industrial, a reestruturao positiva para a economia brasileira, na medida em que representa um avano fundamental em direo a maiores eficincia e competitividade. Em segundo lugar, o processo de ajuste no Brasil destaca-se em virtude de sua velocidade extraordinria. O processo de ajuste microeconmico ocorre tanto no nvel operacional da fbrica quanto no nvel da gerncia geral da empresa. Compe-se de dois conjuntos de mudanas. O primeiro um esforo de concentrar as atividades da empresa naquilo que ela faz melhor, ou seja, nas atividades nucleares em que as vantagens relativas da empresa so patentes. Esse ajuste diz respeito a o que fazer. O outro conjunto de mudanas tem a ver com o ajuste gerencial e compe-se de dois subconjuntos: um relativo ao prprio conceito de administrao empresarial e outro relacionado com as tcnicas organizacionais este ltimo mais afeto ao nvel operacional da fbrica. Em outras palavras, diz respeito a como fazer. A seguir, apresentamos uma descrio simples e sucinta dessas mudanas.
4.1 Concentrao nas atividades nucleares
A questo de o que fazer abrange trs processos complementares. Primeiro, envolve a desverticalizao, isto , a reduo da integrao vertical (compras maiores de insumos por unidade de valor de vendas para diminuir a agregao direta de valor no interior da fbrica). Segundo, implica especializao ou ento uma reduo na variedade de produtos que a empresa fabrica para venda final. Os executivos referem-se desverticalizao e especializao com a expresso down-sizing (enxugamento), um conceito que, s vezes, significa abandonar partes de unidades de produo ou at fbricas inteiras. Terceiro, inclui o que os empresrios vm chamando de terceirizao, ou seja, a contratao de outras firmas para fornecer servios tradicionalmente prestados pelos prprios empregados da empresa. Geralmente, so atividades intensivas em mo-de-obra, tais como transporte, alimentao, segurana, limpeza e manuteno de equipamentos.
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A desverticalizao e a especializao ocorrem principalmente nos setores metalrgicos (no complexo eletrnico, no setor de bens de capital mecnicos e eltricos e no setor de equipamentos de transporte). A desverticalizao tambm constitui tendncia marcante no setor farmacutico. significativo que, entre todos os subsetores do setor manufatureiro, sejam essas exatamente as que tm maior presena proporcional de ETNs no mercado brasileiro. A desverticalizao vem provocando aumento da compra de insumos no mercado interno e aumento, tambm, das importaes. As propores em que aqueles dois tipos de integrao vertical s avessas se combinam variam de subsetor para subsetor. Nas reas intensivas em tecnologia, nas quais o impacto da abertura econmica maior, o principal componente da desverticalizao so os coeficientes mais altos de importao. A especializao tambm se relaciona tanto com o mercado interno como com a liberalizao do comrcio. Implica o abandono de certas linhas de produo nas quais havia dificuldades de competir nas vendas finais com concorrentes no mercado interno e o abandono de linhas de produo que no conseguem competir com as importaes. H sinais de que as pretenses brasileiras de forte produo domstica nos setores de informtica/microeletrnica e de biotecnologia mais complexa (indstria farmacutica bsica, etc.) esto em xeque. Em ambos, a produo high-tech parece estar em retrao. A desverticalizao e a diversificao so de pouca ou nenhuma importncia em outros ramos em que h forte presena de ETNs, como o caso dos subsetores intensivos em capital que processam materiais continuamente, por exemplo, na indstria petroqumica, na fabricao de ao, papel e celulose e na produo de alimentos. Isso no se aplica, porm, terceirizao, que prtica difundida em todos os subsetores. A idia da terceirizao acabar com o emprego da mo-de-obra em atividades auxiliares nas quais os salrios diretos ultrapassam os valores de mercado. Entretanto, as ETNs no procedem da mesma maneira quando se trata de atividades nucleares. Elas s deixam para as firmas terceirizadas a deciso de pagar os custos previdencirios dos trabalhadores contratados para a prestao dos servios no Brasil, esses custos so altos como proporo do salrio direto. Uma conseqncia social alarmante desse processo que, provavelmente, os trabalhadores so submetidos a condies empregatcias piores do que quando eram contratados diretamente pelas prprias ETNs, por um lado, porque os salrios pagos pelas firmas prestadoras de servios costumam ser mais baixos e, por outro, porque tendem a desrespeitar a legislao bsica referente aos direitos previdencirios e trabalhistas.
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4.2 Mudanas gerenciais
As ETNs esto fazendo uma reavaliao completa de conceitos gerenciais estabelecidos, tanto no nvel da administrao geral quanto no nvel da unidade de produo. Parecem empenhadas, igualmente, em implementar novas tcnicas de gerenciamento, especialmente em relao qualidade. Os entrevistados fizeram muita referncia ao conceito de controle de qualidade total. Essas mudanas esto se processando em duas reas. Em primeiro lugar, ocorrem em instncias administrativas. Os trs procedimentos novos mais importantes parecem ser: a) A verticalizao de responsabilidades (business unit system ou sistema de unidade empresarial), na qual o diretor responsvel pela produo de um dado conjunto de mercadorias passa a ser responsvel tambm pelas compras, pela comercializao, pelas vendas e por outras atividades a elas associadas. Essa inovao visa a promover a eficcia e a rapidez de resposta nas atividades da empresa. b) A eliminao de vrios nveis da hierarquia administrativa. Essa mudana costuma complementar o sistema de unidade empresarial, novamente para conseguir maior agilidade. Os executivos tambm citaram a reduo de custos em nveis salariais mais altos como fator determinante. c) Reduo drstica do nmero de empregados e atividades auxiliares: secretrias, office-boys, motoristas, etc. Nas palavras dos prprios executivos, significa introduzir a mentalidade do faa voc mesmo, comum nas economias desenvolvidas, mas, at hoje, infreqente nas empresas brasileiras. A outra rea de mudanas gerenciais diz respeito s unidades de produo ou ao nvel dos operrios. Como no nvel administrativo, inclui a simplificao da estrutura hierrquica, mas tem mais a ver com a introduo de novas tcnicas organizacionais, como o just-in-time e os quality control circles (crculos de controle de qualidade). At aqui, o just-in-time tem se difundido mais rapidamente no interior das empresas. Uma relao de conflito entre fornecedores e clientes impede que o mtodo just-in-time evolua na velocidade desejada em nvel externo. Naturalmente, o just-in-time aplica-se essencialmente a cadeias de produo que terminam nos operrios da montagem. O controle de qualidade total, por outro lado, vai muito alm do just-in-time e, de uma forma ou de outra, est sendo implementado atualmente pela maioria das empresas pesquisadas. Por exemplo, os mtodos de gerenciamento participativo, com a ampliao das responsabilidades atribudas aos operrios,
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esto-se difundindo. Igualmente, um bom nmero de empresas est tomando as devidas providncias para obter certificados internacionais de qualidade, como o ISO 9000. Como se sabe, o ISO 9000 um conjunto de procedimentos que indica, dentro do conceito de qualidade total (em termos de defeitos, especificaes de produto, tempo de entrega, etc.), uma relao de proximidade entre a empresa certificada, seus fornecedores e seus clientes. Como bem frisaram vrios executivos, difcil enquadrar o ajuste gerencial especfico de cada empresa em um determinado conceito gerencial dessa nova onda. Executivos em todos os subsetores parecem preferir a expresso controle de qualidade total, um rtulo sofisticado que, na verdade, se refere a qualquer tentativa sistemtica de reduzir o desperdcio e, desta feita, diminuir custos, melhorar a qualidade e garantir a satisfao do consumidor. Entretanto, como os executivos enfatizaram com certa freqncia nas entrevistas, esses ajustes foram essencialmente de cunho emergencial e, portanto, no derivaram de planejamento criterioso. Representaram apenas um combate radical s falhas mais evidentes na administrao e na produo. De fato, a simples existncia de ineficincias patentes permitiu melhorias imediatas em muitas reas. O cerne da questo, porm, foi a determinao intransigente de promover a mudana, que liquidou prticas tradicionais arraigadas e, assim, exigiu uma mudana de atitude dos empregados e, em muitos casos, a demisso de ocupantes de altos cargos na hierarquia das empresas. Em nvel de produo, a racionalizao do processo produtivo talvez seja a melhor definio da mudana. Implica mudanas simples mas de efeito imediato no gerenciamento interno dos estoques o Kanbam, por exemplo, um mtodo muito simples , bem como o combate frontal aos gargalos, as alteraes de configurao do espao fsico, o uso intensificado da mo-de-obra (muitas vezes associado atribuio de maior responsabilidade aos operrios) e vrios outros esforos para cortar os custos (por exemplo, no consumo de energia).
5 POLTICA ECONMICA E PERSPECTIVAS DE INVESTIMENTO PARA OS ANOS 1990
Este item traz uma descrio sinttica da avaliao que os executivos fazem das atuais polticas econmicas do governo e das perspectivas de investimento futuro luz das hipteses especficas apresentadas, ou seja, as expectativas quanto ao crescimento futuro da economia e estabilidade de preos. A maioria dos executivos fez uma avaliao positiva da nova poltica de liberalizao do comrcio. Entretanto, at o fim de 1991 e incio de 1992, quase a metade estava preocupada com o timing da sua implementao em
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vista da recesso na economia brasileira e se opunha a qualquer acelerao na reduo das tarifas o que, de fato, ocorreu recentemente. Durante as entrevistas, muitos reclamaram da ausncia de barreiras no-tarifrias, da falta de instrumentos antidumping, em particular. O Quadro 17 mostra as respostas das firmas pergunta Qual a sua avaliao da poltica de reduo de tarifas de importao que o governo est implementando? O Mercosul continua sendo objeto de discusses preliminares entre as empresas e muitas dvidas persistem quanto aos aspectos operacionais. A impresso geral de que as subsidirias brasileiras das ETNs se beneficiaro da integrao regional. Mesmo assim, no se espera que influencie sobremaneira qualquer mudana futura de estratgia empresarial. A maioria das empresas no mostrou interesse em participar da privatizao de empresas estatais brasileiras nos setores de infra-estrutura, exceo feita ao setor de telecomunicaes, no caso especfico das empresas que fabricam equipamentos para o setor. O interesse na privatizao de empresas petroqumicas e de ao tambm se restringiu s que pertencem ao respectivo subsetor. A principal demanda quanto poltica econmica pelo crescimento e pela estabilidade de preos. Em ordem decrescente de importncia vieram estabilidade de cmbio, reduo de impostos, fim da Lei de Informtica, desregulamentao do capital estrangeiro e liberalizao do comrcio. Essas demandas so consoantes com a avaliao que as empresas fizeram sobre os fatores que tiveram maior impacto negativo no seu desempenho nos anos 1980 (inflao, crise financeira do setor pblico, taxas de juros muito altas, comportamento da demanda interna e evoluo da taxa de cmbio tambm em ordem decrescente de importncia).
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QUADRO 17
Avaliao empresarial da poltica de reduo de tarifas
tima (a) Em termos gerais (b) Quanto ao timing da implementao em vista das incertezas acerca da instabilidade do cmbio (c) Quanto ao timing da implementao em vista da atual recesso da economia brasileira (d) Quanto seletividade (tarifas diferenciais) (e) Opinio quanto possvel opo por menor grau de seletividade (f) Quanto velocidade da reduo das tarifas (g) Opinio quanto possvel opo de aumentar a velocidade da reduo das tarifas (h) Opinio quanto a uma reduo de tarifa para os bens que voc produz maior que aquela prevista pelo governo (i) Opinio quanto uma reduo de tarifa para outros produtos maior que aquela prevista pelo governo 44,0 18,0
Razovel 56,0 52,0
Errada 0,0 26,0
Muito errada 0,0 4,0
14,0 14,0 13,0 12,5 18,0
42,0 72,0 45,7 70,8 28,0
38,0 12,0 34,8 10,4 42,0
6,0 2,0 6,5 6,3 12,0
18,4
36,7
32,7
12,2
18,4
42,9
36,7
2,0
Os executivos mostraram-se pessimistas quanto s perspectivas de curto e mdio prazos. Disseram que o Brasil foi um pas excelente para se investir at os anos 1970, tornou-se ruim nos anos 1980 e seria excelente no futuro. Uma vez reestabelecidas as condies propcias ao crescimento e estabilidade dos preos relativos, o interesse tradicional das ETNs pelo Brasil tambm se recuperaria. Elas tinham a inteno de investir no Brasil principalmente em funo do mercado interno, mas as exportaes tambm teriam importante papel coadjuvante na deciso de investir. O Quadro 18 mostra as respostas dadas pergunta: Num contexto de estabilidade macroeconmica e crescimento (por exemplo, 5% a 7% ao ano), quais dessas situaes hipotticas seriam de vital importncia para o desempenho futuro da sua empresa?
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QUADRO 18
Estratgia de crescimento futuro das empresas
(a) Expanso do mercado interno (b) Expanso do mercado interno, mas tambm com forte influncia das exportaes (c) Expanso do mercado interno e das exportaes com o mesmo grau de importncia (d) Expanso das exportaes, mas tambm com forte influncia do mercado interno (e) Expanso das exportaes Total
22,0 58,0 8,0 10,0 2,0 100,0
As ETNs visam a promover a modernizao intensiva de suas atividades, dos mtodos organizacionais em especial, mas tambm em termos de automao. A reduo de custos , de longe, a meta mais importante a alcanar por meio desses esforos (nos anos 1980, a qualidade do produto e as alteraes nas suas especificaes eram fatores de motivao to preponderantes quanto a reduo de custos). Finalmente, e mais uma vez em contraste com os anos 1980, a concorrncia com produtos importados motivo importante para promover o progresso tcnico. Mas a competio com empresas locais e, mais ainda, a competitividade nas exportaes so vistas como fatores de motivao mais fortes que a concorrncia com produtos importados. O Quadro 19 mostra as respostas suscitadas pela pergunta: Qual foi (nos ltimos dez anos) e qual ser (no restante da dcada de 1990) a importncia de cada um dos aspectos arrolados como motivos para sua empresa realizar a atualizao tecnolgica?
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QUADRO 19
Metas de modernizao das ETNs e fatores determinantes
ltimos dez anos Muito importante METAS (a) Introduo de novos produtos e servios (b) Reduo dos custos de produo (c) Reduo da razo salrios/vendas (d) Melhoria da qualidade do produto FATORES DETERMINANTES (a) Concorrncia com outras empresas no mercado interno (b) Concorrncia com produtos importados (c) Preocupao com a competitividade internacional das exportaes 28,0 36,0 36,0 20,4 46,9 34,7 18,4 38,8 Importante Pouco importante Muito importante
1993-2000 Importante Pouco importante
44,9
16,3
48,0 8,3
44,0 39,6
8,0 52,1
69,4 6,3
28,6 64,6
2,0 29,2
53,1
34,7
12,2
51,0
34,7
14,3
53,1
26,5
6,0
14,0
80,0
18,8
43,8
37,5
40,8
32,7
26,5
51,1
34,0
14,9
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Por fim, o Quadro 20 d uma idia das mudanas esperadas no papel a ser desempenhado pelas subsidirias brasileiras nas estratgias globais das ETNs. Foi apresentado s empresas um rol de medidas de reestruturao relativas s suas relaes comerciais com a matriz e mudanas relativas composio da produo e ao avano tecnolgico. Depois, perguntou-se em que medida a subsidiria brasileira esteve engajada no processo mundial de reestruturao e qual sua perspectiva de engajamento futuro. Os resultados mostram uma nfase muito maior na inovao de processos e no incremento da produtividade da fora de trabalho. Tambm, mas em grau menor, as subsidirias brasileiras esperavam ganhar importncia no comrcio global de suas ETNs (e no comrcio intra-empresa). A globalizao, no sentido da produo na filial brasileira de componentes de produtos manufaturados em conjunto com fbricas localizadas em outros pases, foi de pouca relevncia no passado e no se espera que venha a ser muito mais importante no futuro (ser de pouca ou nenhuma importncia para cerca de 60% das empresas e muito importante para meros 14,6%). Entre as explicaes dessa percepo, esto o fato de o mercado interno continuar a ser de suma importncia para o investimento estrangeiro e o de, durante o perodo de dificuldades econmicas no Brasil, as matrizes terem orientado suas subsidirias brasileiras a se ajustar e sobreviver, questo frisada em vrias entrevistas.
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QUADRO 20
Subsidirias de ETNs no Brasil e a globalizao
Passado
Muito importante Importante Importante No importante No se aplica Muito importante
Futuro
No importante No se aplica
MEDIDAS DE COMRCIO INTRA-EMPRESA 16,7 16,7 0,0 16,7 56,3 27,1 8,3 25,0 33,3 25,0 18,8 35,4 37,5 10,4 20,8 45,8 33,3 29,2 25,0 25,0 35,4 8,3 22,9 27,1
(a) Crescente participao nas exportaes da ETN
(b) Aumento das exportaes para a matriz e outras subsidirias
(c) Aumento das importaes da matriz e de outras subsidirias
(d) Especializao na produo de componentes de produtos fabricados em parceria com fbricas localizadas no exterior (ex.: "carro mundial") 2,1 22,9 27,1
47,9
14,6
27,1
12,5
45,8
MEDIDAS RELATIVAS A ESPECIALIZAO E AVANO TCNICO 6,1 12,2 16,3 16,3 32,7 42,9 59,2 53,1 38,8 34,7 20,4 28,6 22,4 10,2 4,1 2,0 12,2 16,3 32,7 51,0 24,5 46,9 51,0 30,6 44,9 26,5 12,2 16,3 18,4 10,2 4,1 2,0
(a) Mudar a composio da produo em funo de alteraes nos preos mundiais relativos (energia, cmbio, etc.)
(b) Implementar inovaes nos principais produtos
(c) Implementar inovaes nos processos de produo
(d) Aumentar a produtividade da fora de trabalho
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6 CONCLUSO
Os executivos das ETNs acreditam que suas empresas retomaro os investimentos no Brasil assim que se recuperar a estabilidade macroeconmica. Os investimentos j realizados (custos enraizados) e o tamanho atual e potencial do mercado interno explicam seu otimismo quanto s perspectivas de longo prazo. Por enquanto, porm, as ETNs esto mantendo os investimentos em nveis mnimos. No estgio atual, o foco est na melhoria da eficincia e no na expanso. Repetidas vezes, os observadores do setor manufatureiro brasileiro so surpreendidos de forma positiva pelos fatos. Foi assim, por exemplo, em 1983, quando, no meio de uma sria crise externa e contrariando todas as previses, o setor de repente comeou a obter grandes supervits comerciais. Agora, e novamente para surpresa geral, o setor manufatureiro ou pelo menos a maioria de suas ETNs est reagindo com dinamismo profunda crise que atravessa com o que parece ser uma significativa reestruturao da produo. Mesmo que, no primeiro caso, tenha sido o resultado de pesados investimentos feitos na dcada anterior e, no segundo, seja uma reao emergencial crise e abertura da economia, at agora sem recuperao alguma do investimento, esses fenmenos so manifestaes de uma surpreendente capacidade de adaptao. possvel que a natureza emergencial do ajuste possa causar uma perda de ganhos potenciais de eficincia. Esse assunto no foi abordado no presente estudo, mas tem implicaes importantes para a atual poltica do governo brasileiro, que visa a fomentar a competitividade industrial (Poltica industrial e de comrcio exterior). Particularmente no caso das empresas brasileiras de pequeno e mdio portes, parece caber um esforo governamental especial para implementar um programa audacioso de assistncia tecnolgica e gerencial que venha a potencializar a eficincia do ajuste. De fato, h sinais de que o processo de ajuste no se limita s ETNs. Mesmo que fosse o caso, sua presena macia nos subsetores mais dinmicos do setor manufatureiro brasileiro e seu impacto por meio de ligaes de mo dupla com outros subsetores da indstria brasileira so suficientes para que, no futuro, se encare o binio 1990-1991 como o marco inicial de uma reestruturao geral, abrangendo boa parte do setor manufatureiro no Brasil. H de se reconhecer que alguns passos iniciais foram dados em anos anteriores (cf. Ferraz et. al., 1990). Mas a primeira etapa significativa desenvolveu-se no perodo mais recente. Esse processo pode desencadear conseqncias tanto positivas quanto negativas. Alguns dos efeitos negativos esto associados a problemas de emprego. No passado, o setor manufatureiro brasileiro absorveu a mo-de-obra de forma
intensiva. Nos anos 1970, por exemplo, cada 10% de expanso na produo do setor provocava um aumento de demanda de mo-de-obra acima de 6%. Um dos resultados mais ntidos desta pesquisa a constatao de que a elasticidade de produo da demanda de mo-de-obra deve sofrer reduo drstica no futuro. Pode-se argumentar que essa a situao no mundo todo, como resultado inexorvel do progresso tecnolgico e do aumento da competio internacional (e do fato de que, no Brasil, os baixos salrios e a falta de abertura da economia ensejaram nveis exagerados de emprego no passado). Por mais que isso seja verdade, a dificuldade enfrentada pelo Brasil que as condies sociais podem fazer do estgio atual da revoluo tecnolgica um problema particularmente agudo. Como bem se sabe, o Brasil no tem a capacidade do Japo de absorver o impacto do desemprego tecnolgico (por meio da solidariedade interna entre capital e trabalho, da criao de novos subsetores manufatureiros e das vantagens oferecidas por uma economia em franco crescimento), nem pode contar com robustos sistemas de seguridade social como os que existem na Europa e nos Estados Unidos. Mesmo que, sob certas condies de concorrncia, um incremento de eficincia possa melhorar a distribuio de renda mediante uma queda nos preos ao consumidor, os benefcios desse processo podero ser ofuscados pelo desemprego e pelo achatamento dos salrios. Pelo lado positivo, pode-se esperar um aumento substancial da eficincia. De uma perspectiva otimista, o atual processo de ajuste pode ser encarado como uma etapa preliminar em direo a um processo mais amplo de modernizao o qual tem pouca probabilidade de ocorrer antes da recuperao da economia. Tambm refora a capacidade do pas de enfrentar a concorrncia das importaes um grande desafio para o setor manufatureiro brasileiro na conjuntura atual. Preocupaes legtimas expressam-se a esse respeito, pois a abertura da economia est se dando num quadro marcado por recesso, programas de estabilizao e atraso tecnolgico. A liberalizao do comrcio est claramente colocada na agenda poltica, e a percepo difundida no Brasil de que deva ser preservada. Como j foi dito, os executivos so francamente favorveis a ela, e o governo est determinado a implement-la. Obviamente, h riscos envolvidos, e somente o tempo dir se a implementao foi acertada no contexto difcil da atual crise econmica. Como se afirmou anteriormente, aproximadamente metade dos gerentes das grandes ETNs pesquisadas tinha reservas quanto ao acerto de promover a liberalizao num perodo de recesso e se opunha ao adiantamento do cronograma de reduo tarifria. Os gerentes de empresas brasileiras de pequeno e mdio portes tm reservas certamente mais fortes. Na data atual setembro
195
de 1992 h sinais de crescente preocupao entre empresrios de todo tipo de empresa de que o agravamento e o prolongamento da crise econmica no Brasil no estavam sendo levados em conta no monitoramento do processo de abertura. Muito pelo contrrio, em 1992, o governo encurtou o cronograma original (1991-1994) para a reduo das tarifas, estando previsto para terminar no fim de 1993. Esse ponto tem sido apontado por executivos na imprensa nacional como um equvoco e uma mudana desnecessria nas regras originalmente acertadas para o jogo. Os dados levantados para o presente estudo indicam que o Brasil tem um parque industrial muito dinmico, capaz de absorver rapidamente as inovaes tecnolgicas. Tambm tem a vantagem em comparao com outros pases em desenvolvimento de poder depender de um grande mercado interno para alavancar o crescimento futuro (ou seja, menos dependente das exportaes), uma vantagem que d ao pas mais tempo para se ajustar acirrada competio internacional. Por isso, o Brasil est em condies de correr menos riscos no processo de abertura econmica pelo menos at a recuperao do crescimento e dos investimentos. Naturalmente, o que isso significa do ponto de vista da agenda futura do processo de liberalizao est aberto discusso. Deve-se fazer um ltimo comentrio a respeito do potencial de crescimento da economia brasileira. Como se sabe, a formao bsica do setor industrial no pas (muitas vezes rotulado de processo de substituio de importaes) j havia terminado no incio dos anos 1980. Alguns especialistas acreditam que a prxima etapa de crescimento na economia brasileira deve ter as exportaes como mola mestra. No se pode esperar que isso acontea, no entanto, se todos os empresrios estiverem de acordo com os que foram entrevistados para este estudo. Como j se disse, eles afirmam que o desempenho futuro dos seus negcios depender essencialmente do mercado interno e, apenas de forma secundria, das exportaes. Minha opinio (que se baseia em Barros de Castro, 1989) que o crescimento futuro da economia brasileira se dar em funo do consumo domstico de massas. Esforos para incrementar as exportaes certamente sero um componente adicional importante da dinmica do crescimento futuro. Mas a capacidade do Brasil de expandir os investimentos e absorver o progresso tecnolgico e, dessa forma, aumentar a produtividade e a competitividade depende fortemente das condies excepcionais de crescimento criadas pelas possibilidades do padro de consumo em grande escala. Segundo Barros de Castro, um embrio dessa nova fora propulsora na economia brasileira j esteve presente nos anos 1970 interrompido prematuramente pela recesso e a crise da dcada de 1980. Uma vertente
196
fundamental de sua anlise a idia de que a elasticidade de renda da demanda por bens e servios produzidos nos setores mais modernos da economia, entre a maior parte da populao brasileira, mais alta que aquela por bens e servios produzidos nos setores informais e menos produtivos. A nica exceo seriam as classes de renda alta, cuja demanda j exclusivamente do setor formal. Isso significa que o crescimento econmico no Brasil portador de grandes ganhos de produtividade. Comparada a outras economias em desenvolvimento, o Brasil tem um setor informal de baixa produtividade muito grande (ou seja, muita heterogeneidade tecnolgica). A possibilidade de aumentar de forma exponencial a produtividade mdia da economia, simplesmente pela transferncia de mo-de-obra dos setores de produtividade muito baixa para setores com produtividade relativamente alta, maior no Brasil que nas demais economias em desenvolvimento. Essa , de fato, uma vantagem bsica do atraso relativo. Outra vantagem o fosso tecnolgico existente entre o setor moderno da economia brasileira e seu equivalente nas demais economias em desenvolvimento. Visto que o desenvolvimento tardio do Brasil j se provou altamente promissor, o atraso atual representa um potencial maior de ganhos de produtividade no futuro que em outros pases que esto mais prximos da dianteira tecnolgica no mundo. Em vista dessas consideraes, prefervel deixar que o setor manufatureiro brasileiro complete seu processo de reestruturao sem se expor em demasia concorrncia externa enquanto durar a atual crise econmica.
197
ANEXO:
QUADROS
QUADRO A. 1
Brasil: crescimento anual mdio do PIB, da produo industrial e evoluo do investimento/PIB
19431980 Crescimento do PIB (%) Crescimento da produo de manufaturas (%) Investimento bruto/PIBa (%) Investimento bruto em mquinas e equipamentos/PIBa (%)
Fonte: FGV e IBGE, vrios anos; Cepal, Andr Hofman, 1992.
a
19701980 8,7 9,0 23,3 9,8
19811989 2,4 0,9 18,1 5,8
1990 1991 - 4,6 - 9,5 16,0 4,8 1,2 - 0,5 -
7,4 8,4 19,1 8,2
A preos constantes de 1980; menos para 1943-1947.
QUADRO A. 2
Indicadores selecionados de desempenho econmico no perodo 1981-1990
19811983 Crescimento anual mdio do PIB (%) Taxas anuais mdias de inflao (%) Supervit comercial (bens e servios) como % da dvida externa
Fonte: Cepal, com base em dados oficiais.
19841986 6,9 177 9,1
19871990 0,5 1.172 9,8
- 1,7 135 - 0,4
199
QUADRO A. 3
Competitividade das exportaes brasileiras nos anos 1980: 1979-1989
Exportaes totais (SITC 5 a 8) Em razo do efeito (ajustado) do comrcio mundiala Efeito da competitividade Total 66 34 100
Exportaes de manufaturas (SITC 0 a 4) 50 50 100
Outras exportaes 125 - 25 100
Fonte: R. Bonelli (1992), Fontes de crescimento e competitividade das exportaes brasileiras na dcada de 1980, o R B C E( R e v i s t aB r a s i l e i r ad eC o m r c i oE x t e r i o r ) ,n 3 1 ,a b r i l j u n h o ,T a b e l a3 .
a
Ajustado ao perfil das exportaes e de sua destinao.
QUADRO A. 4
Participao percentual das ETNs nas vendas totais e exportaes do setor industrial brasileiro: 1980 e 1990
Vendas ETNs SETOR ISIC Alimentos, bebidas e tabaco Produtos qumicos industriais Outros produtos qumicos Produtos de borracha, plstico e vidro Ferro, ao e metais no-ferrosos Produtos metalrgicos Mquinas no-eltricas Total 1980 35,0 55,1 74,1 37,0 43,4 31,0 50,1 38,0
Fonte: Trabalho preparado pelo consultor Jos Mauro de Morris.
Exportaes ETNs 1980 24,9 71,5 45,4 71,8 34,3 38,7 81,7 38,2 1990 33,9 57,2 65,6 70,2 45,4 32,5 82,6 44,1
1990 33,3 47,8 66,5 29,8 36,2 35,8 42,2 32,6
200
CAPTULO 2
SEGUNDO MOVIMENTO: INVESTIMENTO NA INDSTRIA BRASILEIRA DEPOIS DA ABERTURA E DO REAL: O MINICICLO DE MODERNIZAES, 1995-19971
1 INTRODUO
Este captulo relata os resultados de uma investigao sobre os determinantes da formao de capital fixo na indstria manufatureira brasileira no perodo 1995 a 1997. exceo deste pargrafo, o captulo corresponde reproduo integral de um trabalho publicado pela Cepal, com circulao limitada, em 1998, e o segundo da trade de que se compe esta Segunda Parte do livro. Nele se apresentam os elementos que permitiram ao autor o entendimento sobre a segunda das trs fases do comportamento industrial a que se fez referncia no captulo sobre indstria, da Primeira Parte do livro.2 A escolha do perodo deve-se ao interesse de verificar o comportamento da acumulao de capital depois de duas ocorrncias que alteraram profundamente a lgica do investimento na indstria: a finalizao, em 1994, do calendrio bsico de abertura e de liberalizao e a implantao do plano de estabilizao o Plano Real em julho de 1994. Como se sabe, o Plano Real foi um marco na evoluo da economia brasileira ao interromper a megainflao que a castigava desde 1987, desorientando a alocao de recursos e restringindo os investimentos. No item 2, sumarizam-se as mudanas no marco regulatrio da atividade industrial, faz-se uma brevssima apresentao estilizada dos elementos do quadro
1 .A u t o r i ad eR i c a r d oB i e l s c h o w s k y .Ot e x t of o ic o n c e b i d oap a r t i rd eu m ap e s q u i s aC N I / C e p a l ,c o o r d e n a d ap e l oa u t o r ,e mc o l a b o r a o com Flvio Castello Branco e Jos Guilherme dos Reis, da CNI, em 1996-1997 (CNI/Cepal, 1997). O texto circulou como mimeo, em 1997, tendo sido, posteriormente, publicado pela Cepal no mbito do Projeto Crecimiento, empleo y equidad: Amrica Latina en los aos noventa (Bielschowsky, 1999). O autor deseja expressar sua gratido a ambos pelo apoio logstico e pelas valiosas e g e n e r o s a sc o n t r i b u i e sn op l a n oi n t e l e c t u a l .D e s e j a ,i g u a l m e n t e ,a g r a d e c e raC z a rM e d e i r o sp e l om l t i p l oa p o i oe ,e s p e c i a l m e n t e , p e l ac o n t r i b u i oa oe n t e n d i m e n t od oc o m p o r t a m e n t od os e t o rs i d e r r g i c o .A so p i n i e se x p r e s s a sn e s t ed o c u m e n t os od ee x c l u s i v a r e s p o n s a b i l i d a d ed oa u t o r . 2. A primeira e a terceira fases esto examinadas, respectivamente, no captulo precedente e no prximo. Correspondem, respectivamente, ao perodo de reestruturao produtiva e administrativa emergencial e ao perodo 1998-2002, em que se observou cautela investidora combinada a maiores investimentos em renovao de produtos.
201
macroeconmico que mais afetam essa atividade e descreve-se, de forma igualmente sumria, os principais indicadores sobre a evoluo do setor industrial nos anos recentes. Ou seja, apresentam-se os trs elementos que definiram o contexto no qual se inseriu o investimento industrial. No item 3, apresenta-se uma anlise dos investimentos da indstria de transformao vista em seu conjunto. O argumento principal o de que ocorreu um miniciclo de modernizaes, viabilizado pelo fato de o investimento em modernizao caracterizar-se por um alto rendimento, suficiente para compensar os desestmulos oriundos das condies macroeconmicas que prevaleceram no perodo juros altos, taxas de cmbio valorizadas e incertezas sobre o futuro da economia. No item 4, faz-se uma anlise do dinamismo relativo dos diferentes segmentos da indstria de transformao em termos de investimento mediante uma tentativa de hierarquizao desse dinamismo. Alm disso, faz-se uma anlise dos determinantes dessa hierarquia, examinando-a em termos de relaes entre, por um lado, dinamismo investidor, crescimento e rentabilidade e, por outro, penetrao de importaes e uma srie de elementos originados no marco regulatrio e na organizao industrial que concorrem para a competitividade dos setores. O item 5 apresenta um panorama do comportamento dos investidores dos diferentes setores, dinmicos e no-dinmicos. A anlise dos determinantes dos investimentos concentra-se nos impactos da evoluo macroeconmica ps-Real e de organizao industrial ps-abertura sobre a rentabilidade, o crescimento e os investimentos das empresas de cada setor. No item 6, final, formula-se uma sntese dos resultados encontrados em termos de impactos da abertura e do Plano Real sobre o processo de investimento na indstria brasileira. Vale antecipar a concluso de que, inevitavelmente, uma avaliao isolada do impacto da abertura sobre os investimentos encontra-se inviabilizada pelos efeitos desorientadores das condies macroeconmicas sobre a alocao de recursos na economia, em especial a valorizao da taxa de cmbio, as elevadas taxas de juros e as incertezas sobre a sustentabilidade do crescimento no modelo de ncora cambial. Uma verso avanada do trabalho j estava concluda antes da instabilizao financeira e da introduo da poltica contracionista de novembro de 1997. Um dos argumentos centrais j havia sido enunciado muito antes, em artigo que o autor do presente texto teve a oportunidade de publicar na Folha de S. Paulo, em 23 de fevereiro de 1997:
(...) Os investimentos esto sendo programados tendo como horizonte temporal prazos relativamente curtos.Afase atual parece corresponder a um miniciclo de modernizaes
202
e, como tal, seu flego seria intrinsecamente muito reduzido, visto no ser possvel prosseguir por muito tempo extraindo rendimentos elevados de investimentos relativamentepequenos. Assim, seria a fase fcil, inaugural, de um eventual ciclo de investimentos de longo prazo, cujo delineamento no estaria claro, segundo a percepo e a programao das empresas.Paraconfirmaressenovociclo,podemsernecessriasmudanasnosestmulos que o setor industrial vem recebendo do quadro macroeconmico, mais alm da estabilizao introduzida pelo Plano Real. Entre elas, destacam-se sinais de segurana com relao continuidade do crescimento e ajustes nas taxas de cmbio e de juros (...).
Lamentavelmente, no momento em que o autor inserta a citao anterior num texto j concludo, as dificuldades macroeconmicas parecem afastar a hiptese de eventual desdobramento imediato do miniciclo de 1995-1997 em um ciclo de investimento mais robusto. Tudo indica que um longo e duro perodo de ajuste se interpor entre o referido miniciclo e um eventual novo ciclo de investimento de maior flego. Em termos de crescimento econmico, o perodo examinado teve altos e baixos, bastante associados ao stop and go derivado da prioridade governamental de administrao da estabilidade macroeconmica nas difceis condies do modelo de ncora cambial. Ainda assim, do ponto de vista do comportamento dos investidores, o perodo pode ser visto como um todo uniforme, graas continuidade do controle inflacionrio, e, em termos de formao de expectativas empresariais favorveis ao investimento, como um perodo muito superior aos sete anos de hiperinflao que lhe antecederam. Muito provavelmente, ter sido superior tambm ao perodo de dificuldades em que a economia do pas parece ter ingressado em fins de 1997. Utilizam-se quatro fontes de informao neste documento: a) dados de uma pesquisa realizada no fim de 1996 com 730 empresas de portes mdio e grande (mdia de 950 empregados) sobre caractersticas e determinantes do investimento na indstria entre 1995 e 1999 (CNI/Cepal,1997); b) resultados de entrevistas realizadas nos meses de maio e junho de 1997 com cerca de quarenta empresrios e especialistas em indstria; c) estatsticas do IBGE e de outras instituies; d) resultados apresentados na literatura recente sobre indstria no Brasil. O enfoque analtico empregado keynesiano e combina as duas dimenses fundamentais dessa abordagem. Primeiro, a de que o investimento depende da relao entre rentabilidade prevista, mediada pelos riscos e pelas incertezas do empreendimento (eficcia marginal do capital), e as taxas de juros que o empresrio obrigado a pagar caso necessite de fundos de terceiros, ou a deixar
de ganhar sempre que estiver aplicando seus prprios recursos. Segundo, a de que entre os fatores determinantes da rentabilidade esperada esto, alm das incertezas e dos riscos, a taxa de crescimento das vendas (o acelerador) e da rentabilidade nos ltimos anos. O esquema apropriado para a anlise do impacto macroeconmico e das reformas sobre o desempenho inversionista tanto em nvel agregado como em nvel dos setores e dos agentes. O postulado bsico keynesiano de que os investimentos se expandem at o ponto em que sua rentabilidade se iguale taxa de juros aplica-se aos trs nveis: no agregado, o fenmeno uma mdia ponderada dos comportamentos dos diferentes setores, os quais, por sua vez, correspondem mdia ponderada do comportamento das empresas que os compem. Foi possvel, por essa razo, empregar o modelo analtico tanto no exame do setor industrial como um todo como na desagregao setorial, em que se buscou hierarquizar os setores segundo o dinamismo relativo do investimento.
2 CONDICIONANTES BSICOS DO INVESTIMENTO
A questo da influncia do contexto macroeconmico sobre a deciso de investir no perodo 1995-1997 encontra-se abordada no Captulo 1 da Primeira Parte deste livro. Basta-nos, por essa razo, recordar os principais elementos ali apontados. Pelo lado dos aspectos que impactaram favoravelmente a deciso de investir, destacam-se o xito no controle inflacionrio, o aumento nos salrios reais de cerca de 30%, o restabelecimento de um farto financiamento ao consumo de bens durveis, o barateamento dos bens de capital (sobretudo importados) e o fenmeno do efeito riqueza. A deciso de investir tambm recebeu da macroeconomia uma srie de sinais desfavorveis: o nvel de atividade oscilou fortemente, numa tendncia declinante aps o auge do imediato ps-Real; o controle inflacionrio fez-se com a ajuda de forte apreciao da taxa de cmbio; o balano de pagamentos em transaes correntes passou de uma situao de relativo equilbrio a fortes dficits, o mesmo ocorrendo com as contas pblicas, uma tendncia de endividamento acelerado; as taxas de juros praticadas no Brasil estiveram entre as mais altas do mundo.
2.1 Alteraes no marco regulatrio
Como se sabe, a indstria brasileira passou por um processo de radical liberalizao durante os anos 1990. Dentre as novas regras do jogo introduzidas para a eliminao da interveno do Estado no setor, a mais impactante foi, evidentemente, a abertura comercial. As outras iniciativas relevantes foram as privatizaes, a eliminao de restries propriedade industrial (patentes, etc.),
a introduo de novas regras de liberalizao do investimento estrangeiro e a eliminao de controles de preo e da maioria dos subsdios e incentivos fiscais concedidos no passado pelo governo federal. J nos ltimos anos da dcada de 1990, havia sido desenhada a base do que se transformou no programa oficial de abertura, adotado em junho de 1990, pelas Diretrizes Gerais da Poltica Industrial e de Comrcio Exterior (Pice). Aboliam-se praticamente todas as restries quantitativas relevantes s importaes e introduzia-se um calendrio de redues de tarifas at dezembro de 1994. O cronograma foi acelerado em 1992, tendo atingido, j em 1993, a meta de tarifa mdia de 14%. Em 1994, houve nova queda, revertida, porm, em 1995, quando, depois da crise mexicana, elevaram-se as tarifas de alguns setores selecionados, notadamente dos veculos automotivos (Quadro 21). Os acontecimentos ligados crise mexicana e evoluo desfavorvel na balana comercial levaram o governo brasileiro a introduzir modificaes ad hoc na poltica de comrcio exterior para diferentes segmentos industriais, principalmente elevaes temporrias de tarifas, devolvendo-as ao nvel mdio de 14%, equivalente tarifa externa comum do Mercosul. O momento foi aproveitado para conferir s montadoras do setor automobilstico um robusto pacote de medidas de estmulo, adicionais s que haviam recebido anos antes, em 1992. Essas modificaes estaro sendo mencionadas no item 4, em que cada segmento estar sendo comentado em separado.
QUADRO 21
Tarifas de importao, 1990-1995
Datas 1990 Fevereiro/1991 Janeiro/1992 Outubro/1992 Julho/1993 Dezembro/1994 Dezembro/1995
Mdia 32,2 25,3 21,2 16,5 13,2 11,2 13,9
Mediana 30 25 20 20 12,8 9,8 12,8
Intervalo 0 - 105 0 - 85 0 - 65 0 - 55 0 - 34 0 - 24,7 0 - 55,5
Desvio padro 19,6 17,4 14,2 10,7 6,7 5,9 9,5
Fonte: Pinheiro (1996) e Kume (1996).
205
O tratado do Mercosul foi implementado e, a partir de janeiro de 1994, passou a vigorar tarifa zero entre os pases que o integram. A lista de excees longa, mas em todos os casos a convergncia para a unificao completa est devidamente negociada e pactuada. De modo geral, a abertura do comrcio exterior brasileiro foi um processo que ocorreu com grande velocidade. No convm, na reflexo sobre os efeitos da rapidez sobre a competitividade e os investimentos da indstria, isol-los dos que advm do fato de o momento em que o processo transcorreu ter sido um dos mais infelizes da histria econmica brasileira: megainflao at 1994, forte apreciao da taxa de cmbio (ver quadro macroeconmico, adiante), e forte recesso em 1990-1992. A anlise do desempenho da indstria brasileira depois da abertura tem de levar em considerao a simultaneidade desses eventos. O ponto ser retomado posteriormente. O processo de privatizao na indstria foi realizado essencialmente entre 1992 e 1994. Foram vendidas praticamente todas as estatais importantes na petroqumica e na siderurgia, os dois segmentos que concentravam mais de 90% da presena do Estado como produtor direto na indstria de transformao. Em 1995, foi votada no Congresso uma lei que eliminou uma srie de restries propriedade industrial, destacadamente o impedimento para o registro de patentes a frmacos e demais produtos de base bioqumica. Simultaneamente, suprimiu-se por decreto a proibio de remessas referentes a pagamentos de royalties por marcas e patentes em empresas multinacionais. As empresas multinacionais receberam outros estmulos presena no Brasil. Em 1991, terminou a reserva de mercado para empresas nacionais na indstria de informtica. Uma emenda constitucional de 1994 eliminou a possibilidade legal de estabelecer-se diferenciao entre empresas nacionais e estrangeiras, com o que as ltimas passaram a ter iguais direitos de acesso a setores de atividade, a agncias oficiais de crdito e a incentivos e subsdios governamentais. Alm disso, houve forte reduo na tributao sobre a remessa de lucros. Anteriormente, as empresas pagavam 25% sobre as remessas at 12% do capital registrado e alquotas crescentes. A partir da, passou a vigorar uma alquota nica de 15% para quaisquer remessas, sem restries. Eliminaram-se por completo os controles de preos sobre os produtos industriais depois de algumas dcadas de prtica contnua. A bateria de subsdios e incentivos do governo federal dirigidos indstria tambm foi em boa parte eliminada, dando seqncia a um processo iniciado j na dcada dos anos 1980. Restaram incentivos Zona Franca de Manaus e alguns incentivos ao setor eletrnico. Como novidade, foram introduzidos, em 1994, incentivos fiscais atividade de pesquisa e desenvolvimento e, muito mais relevante, a iseno de impostos estaduais sobre exportaes em 1996.
A grande figura nova do quadro institucional da indstria nos ltimos dois a trs anos, alm do j mencionado regime especial para a indstria automobilstica, so os incentivos estaduais e municipais aos novos investimentos, imunes aos controles da OMC. O fenmeno conhecido pela expresso guerra fiscal, por causa da acirrada disputa entre os diferentes governos pela localizao das fbricas, traduzida em generosas ofertas de incentivos dos mais variados tipos (terra grtis, iseno de tributao estadual e municipal, crdito em bancos estaduais, etc.).
2.2 O quadro macroeconmico
A questo da evoluo do quadro macroeconmico brasileiro depois do Plano Real tem sido objeto de numerosas anlises. Combinam-se, no contexto, sinais favorveis e desfavorveis para a deciso de investir. De forma muito estilizada, pode-se sugerir que suas caractersticas de maior influncia foram: a) Fatores favorveis
Houve xito no controle inflacionrio, eliminando-se a megainflao

que, desde 1987, vinha deprimindo os investimentos na economia brasileira; a taxa de inflao baixou de mais de 1000% ao ano para cerca de 20% em 1995, 10% em 1996 e 5% em 1997.
O Plano Real aumentou os salrios reais em cerca de 30% (entre julho

de 1994 e fins de 1997), conduzindo a uma importante elevao na demanda dos trabalhadores.
Reestabeleceu-se farto financiamento ao consumo de bens durveis. Ocorreu o fenmeno do efeito riqueza, derivado da elevao nos preos
dos ativos fixos e financeiros e de expectativas superiores aos do perodo da megainflao. b) Fatores desfavorveis
O nvel de atividade econmica oscilou fortemente nos ltimos anos,

depois de uma recuperao em 1993 e 1994 da recesso de 1990-1992, trinio em que o PIB havia acumulado uma reduo de 5%; a tendncia a partir de 1994 passou a ser uma reduo nas taxas, que caram para 4,2% em 1995, 2,9% em 1996 e 2,9% em 1997. O controle inflacionrio fez-se com a ajuda de forte apreciao da taxa de cmbio; esse processo correspondeu a uma segunda fase de valorizao cambial na dcada de 1990, j que, no perodo 1989-1993, a taxa cambial j se havia apreciado muito, relativamente aos anos 1980 (Quadro 22). Em 1995, a taxa de cmbio j estava mais valorizada que no perodo anterior crise dos
anos 1980. Trata-se, como bvio, de fator cujo efeito sobre a deciso de investir ambguo, na medida em que estimula os investimentos, j que barateia o preo dos bens de capital, e o desestimula, visto que deprime a rentabilidade nos setores de bens transveis.
QUADRO 22
Taxa de cmbio efetiva real
( 1 9 9 3=1 0 0 )
1985-1988 (mdia) 1989-1992 (mdia) 1993 1994 1995-1997

Fonte: Banco Central.
135,0 111,5 100,0 91,0 83,7
A balana de pagamentos passou de uma situao de equilbrio nas transaes correntes no perodo 1984-1993 a uma situao de dficit de, respectivamente, 2,5%, 3,3% e 4,5% do PIB em 1995-1996-1997. O dficit do setor pblico chegou a 4,8% do PIB em 1995; apesar de alguma melhoria em 1996 e 1997, ainda alcanou, respectivamente, 3,9% e 3,3% do PIB. A dvida pblica interna aumentou de 118 bilhes em dezembro de 1994 para 254 bilhes em setembro de 1997, sendo totalmente financiada no curto prazo. As taxas de juros praticadas no Brasil (Quadro 23) estiveram entre as maiores do mundo. A remunerao dos ttulos do governo, que correspondem ao custo de oportunidade para o capital, foi de 20% reais ao ano, em mdia a taxa real mnima foi de 14% durante alguns meses de 1997; os tomadores de capital de giro pagaram 34% reais ao ano, em mdia; estima-se que a captao externa, cujos prazos no so superiores a trs ou quatro anos, tenha custado cerca de 12% a 14% reais, considerando-se todos os prmios por risco, at mesmo o cambial, e o custo de colocao de ttulos. Quando intermediados pelo sistema bancrio (Resoluo n 66), os emprstimos externos chegaram aos tomadores, em mdia, a cerca de 20% ao ano mais correo cambial. Por fim, o BNDES praticou uma Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP), que caiu gradualmente de mais de 10% reais em 1997 (taxas flutuantes).
208
QUADRO 23
Brasil: taxas de juros reais, 1995-1997
Modalidade TTULOS DO BANCO CENTRAL ("custo de oportunidade para o capital") CAPTAO INTERNA BNDES GIRO
Perodo 1995-1996 Abril 1997 1995-1996 Abril 1997 1995-1996 Abril 1997
Juros 20% (mdia) 14% 8,0% a 12,5% (mdia) 5,5% a 10,0% (flutuante) 42% (mdia) 34%
Prazo Liquidez imediata At 10 anos
At 3 meses
CAPTAO EXTERNA EMISSO DE EURONOTES Abril 1997 IMPORTAO EQUIPAMENTOS Abril 1997 INTERMEDIAO BANCRIA (Resoluo nO 63) DEBNTURES Abril 1997 Abril 1997
12,1% a 14,5% 3 anos (mais risco cambial) 10% a 12% 1 a 5 anos (mais risco cambial) 14% a 17% 1 a 3 anos (mais risco cambial) 19% a 23% 1 ano (mais risco cambial)
Fonte: Banco Central, Blaser Consultoria e Fafner Consultoria.
Para efeitos da anlise que se efetua no presente documento, em que se destaca a relao entre rentabilidade e riscos/incertezas que norteia as decises de investir do empresariado, vale observar que, no obstante o enorme avano promovido pela estabilidade de preos, o quadro macroeconmico deu lugar a uma atitude de cautela por parte dos empresrios. Conforme se analisar posteriormente, esse foi um dos resultados do questionrio aplicado a 730 empresas e confirmado pelas entrevistas realizadas com executivos de empresas do setor industrial, nacionais e estrangeiras. Esse clima refletia-se continuamente nas previses que um bom nmero de analistas macroeconmicos fazia sobre o futuro da economia brasileira, em que destacavam as preocupaes com a valorizao cambial e o dficit externo, por um lado, e com os juros elevados, a dvida pblica e o dficit pblico, por outro.
2.3 Indicadores de desempenho da indstria de transformao
O Quadro 24 mostra indicadores bsicos de desempenho da indstria brasileira nos anos 1990, que ilustra as quatro caractersticas marcantes da evoluo da indstria como um todo. Nesse perodo houve: a) aumento da produtividade associado reestruturao com reduo de emprego; b) baixo dinamismo;
209
c) exploso nas importaes, no acompanhada por elevaes significativas nas exportaes; d) rentabilidade negativa evoluindo para escassamente positiva (contrastando com as elevadas taxas de juros).
QUADRO 24
Brasil: indicadores de desempenho do setor industrial, 1971-1996
Produtividade do trabalho
Nvel de atividade
Coeficientes de comrcio (%)
Rentabilidade do capital prprio (%)
1989=100
1989=100
Export./ produto (1) 10,1 10,7 13,8 12,2 13,6 13,7 14,0 14,5
Import./ produto (2) 4,3 6,0 8,1 6,1 8,3 10,2 14,6 15,6
Exp.-Imp./ produto (1) - (2) 5,8 4,7 5,7 6,1 5,3 3,5 -0,6 -1,1 -6,0 -4,6 -1,6 -0,4 8,9 2,9 -
1970 1980 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
64 81 100 96 104 108 118 130 135 153
39 92 100 91 88 85 92 99 101 102
Fonte: Elaborado com base no IBGE, na Gazeta Mercantil e na base de dados de Maurcio Mesquita, BNDES.
Talvez a caracterstica mais destacada da evoluo recente da indstria brasileira seja o fato de que, mesmo aps a conquista da estabilidade de preos proporcionada pelo Plano Real, ainda continuou longe o dinamismo de outras pocas. Seu nvel de atividade em 1997 foi praticamente igual ao de 1989, ano prvio ao incio da abertura comercial, e no muito superior ao de 1980, ano final do ciclo de industrializao iniciado no ps-guerra, que teve seu auge na dcada de 1970. Como resultado, a participao da indstria no PIB caiu de 33,7% a 21,6% entre 1980 e 1997.
210
Nos anos 1990, a indstria teve apenas dois bons perodos, 1993 e 1994, em que se recuperou da maior recesso de sua histria, a do trinio anterior. Cresceu, no binio, os 16% que perdera no perodo 1990-1992. Em 1995 e 1996, o crescimento acumulado foi de 2,7%, muito menor que o crescimento do PIB nesse binio, que foi de 7,2%. Vale notar que, enquanto o crescimento acumulado do PIB brasileiro, no perodo 1990-1996, foi de 12,3%, o crescimento acumulado da produo industrial foi de modesto 1,5%. H de se advertir que, por detrs dessas cifras agregadas, existe, como se ver em seo posterior, forte heterogeneidade de comportamentos entre os distintos segmentos do setor industrial, como, alis, s acontece em perodos de radical reestruturao, como o da dcada de 1990. Uma segunda caracterstica bsica da indstria brasileira na presente dcada a forte elevao da produtividade por trabalhador, concomitantemente forte reduo do emprego, resultante de um processo de racionalizao e reestruturao nos mbitos produtivo e administrativo das empresas do setor. Segundo o IBGE, o emprego industrial em 1996 correspondeu a dois teros do que se registrava em 1989 e a pouco mais da metade do que se registrava em 1980. Nesse mesmo contexto, a produtividade por operrio (valor bruto da produo por horas trabalhadas) cresceu com enorme velocidade. Segundo os dados do IBGE, ela teria-se elevado em nada menos que 54% entre 1989 e 1996.3 interessante notar que em 1995 houve uma desacelerao nos ganhos de produtividade que se reaceleraram, contudo, em 1996. provvel que o ano de 1995 separe duas fases. Numa primeira, de 1991 a 1994, a produtividade teria-se elevado pelo intenso processo de racionalizao por que passou o setor industrial, ao qual no teriam concorrido, de forma importante, tecnologias incorporadas em equipamentos, j que foi um perodo de escasso investimento fixo. Na segunda, a partir de 1995 e conforme se argumenta mais adiante, os ganhos de produtividade devem estar predominantemente associados incorporao de novos equipamentos poupadores de mo-de-obra e redutores de custo de modo geral. O perodo tratado no presente documento a segunda fase. Vale a pena, por isso, antes de prosseguir, recordar que so muitos os estudos que descrevem a primeira fase (por exemplo, Bielschowsky, 1992 e 1994; IEI/Unicamp, 1994; Ferraz et al., 1995). Esses trabalhos mostram que a reestruturao foi um
3. H de se ressalvar que os dados do IBGE apresentam alguns problemas e podem estar superestimando a produtividade. Entre outras imperfeies, estaria o fato de basearem-se em valor bruto da produo, o que significa que se pode estar superestimando o valor agregado, j que as importaes cresceram muito.
211
processo que teve carter de emergncia para as empresas, determinado pela agudizao da crise macroeconmica e confirmado pela percepo da irreversibilidade da abertura econmica e pela valorizao da taxa de cmbio. Mostram tambm que se fez uma radical racionalizao do processo produtivo, tendo como objetivos a reduo de custos e o controle da qualidade, incluindo mecanismos como a desverticalizao, a especializao, a flexibilizao e a introduo de novas tcnicas de gesto, tais como os procedimentos de qualidade total, ISO 9000, just-in-time , etc. Argumentam que, comparativamente a outros pases, a novidade do caso brasileiro no teria residido na introduo dessas estratgias e prticas gerenciais e produtivas no Mxico e na Argentina, por exemplo, processos semelhantes tiveram incio ainda nos anos 1980 , mas na velocidade e na intensidade com que elas se difundiram ao longo de parte substancial do parque industrial nacional.4 Por ltimo, mostram que se por um lado a reestruturao da indstria permitiu a sobrevivncia e a converso de parte expressiva do parque produtivo preexistente, ela tambm incluiu, por outro, a parcial desapario dos segmentos de maior intensidade tecnolgica, como os frmacos, os componentes eletrnicos e os bens de capital seriados. A terceira caracterstica do perodo foi o pssimo desempenho em termos de rentabilidade. Conforme se observa no Quadro 24, mesmo com toda a elevao da produtividade, a rentabilidade foi negativa entre 1990 e 1993, teve uma sensvel recuperao em 1994 bem aqum, no entanto, das taxas de juros e uma nova piora em 1995. A quarta marca caracterstica da evoluo do setor industrial brasileiro na dcada de 1990 foi a substancial elevao do coeficiente de importaes, que ultrapassa o coeficiente exportado em 1995. A ttulo de ilustrao, o Quadro 25 mostra como o fenmeno se traduziu em termos da evoluo dos valores do comrcio exterior. Como se v, ocorre uma inverso do saldo comercial, que cai de quase US$ 12 bilhes positivos na mdia do perodo 1989-1993 para US$ 2 bilhes negativos na mdia do binio1995-1996.5 Por trs desse processo, esteve, como se sabe, a combinao entre abertura comercial, valorizao cambial e aumento da demanda interna, resultante da recuperao econmica a partir de 1993 e de melhorias salariais e expanso do financiamento ao consumo, provocadas a partir do Plano Real.
4. O mencionado estudo de Bielschowsky identifica um momento preciso para a tomada de deciso de racionalizar: o segundo semestre de 1990. A maior parte das 55 grandes empresas transnacionais que entrevistou em fins de 1991/incio de 1992 tomaram a deciso nesse momento. 5. A preos correntes, entre 1989 e 1996, as importaes cresceram em mdia a uma taxa de 19% ao ano de US$ 11,2 para US$ 37,3 bilhes, com a principal expanso ocorrendo entre 1993 e 1996. Ao mesmo tempo, as exportaes expandiram-se a uma taxa bem modesta, 4% ao ano, entre 1989 e 1996.
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QUADRO 25
Comrcio exterior da indstria brasileira, 1989-1996
( U S $b i l h e sc o r r e n t e s )
Exportao 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 26,3 22,5 22,6 26,2 28,2 30,7 34,3 34,7
Importao 11,2 12,6 13,2 13,0 17,3 22,9 35,8 37,3
Saldo 15,1 9,9 9,4 13,2 10,9 7,8 -1,5 -2,6
Fonte: Moreira e Correa, Abertura comercial e indstria o que se pode esperar e o que se vem obtendo. BNDES, T e x t o sp a r aD i s c u s s o4 9 ,B r a s l i a ,1 9 9 6 .
3 INVESTIMENTOS NO CONJUNTO DA INDSTRIA: 1995-1997 COMO A ETAPA FCIL DA RECUPERAO DOS INVESTIMENTOS
O objetivo deste item caracterizar o processo inversionista em curso entre 1995 e 1997 na indstria de transformao em seu conjunto, analisar seus determinantes e colocar em perspectiva a questo dos investimentos nos prximos anos. Desde logo, vale chamar a ateno para o fato de, no exame do conjunto da indstria, omitir-se a existncia de heterogeneidade de comportamentos entre setores e dentro de setores. Essa diferenciao parcialmente feita nos dois tpicos seguintes, em que se hierarquizam os principais setores segundo o dinamismo dos investimentos e se examinam as causas do comportamento inversionista.
3.1 As evidncias
A pesquisa CNI/Cepal rica em evidncias sobre o processo de investimento na indstria brasileira. O trabalho tem a virtude de repousar sobre uma amostra que, embora no tenha sido constituda com tcnica probabilstica, resultou ser extraordinariamente representativa do universo das empresas. Essa concluso permitida pela comparao do comportamento das 730 empresas da amostra com as 5.700 que compem o universo das empresas da Revista Gazeta Mercantil (responsveis por cerca de 85% a 90% da produo industrial brasileira), da qual a amostra foi retirada: a taxa de expanso das vendas e a
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rentabilidade do capital prprio das empresas da amostra e do universo das empresas da Gazeta so extremamente parecidas. Em nvel agregado, as vendas das 730 empresas da amostra cresceram a taxas idnticas s do universo e obtiveram taxas de rentabilidade extraordinariamente parecidas.6 A semelhana de desempenhos mantm-se forte tambm quando se compara setor a setor. O ndice de correlao simples relativamente a vendas e rentabilidade, setor por setor, alcana, respectivamente, 0,98 e 0,70.7 Entre as evidncias, h quatro que permitem uma viso de conjunto do que est ocorrendo com o investimento industrial. Primeiro, estimamos que, como proporo do PIB, as taxas de investimento na indstria brasileira se recuperaram fortemente nos ltimos anos, superando as taxas da primeira metade dos anos 1990, que haviam sido as mais baixas das ltimas dcadas. De acordo com essa estimativa, o nvel de investimento anual do trinio 1995-1997 seria, em termos absolutos, algo como 82% superior ao que ocorreu na mdia do binio 1992-1993. Apesar desse significativo aumento, as taxas de investimento encontram-se em um nvel ainda bem abaixo das que se registraram no auge do ciclo de investimentos dos anos 1970 e apenas nas imediaes das que ocorreram na dcada perdida, os anos 1980 (Quadro 26).
QUADRO 26
Investimento industrial em % do PIB
( p r e o sc o n s t a n t e sd e1 9 8 0 )
1972-1980 1992-1993 1981-1988 1995-1997
4,5 2,0 3,2 3,3
Fonte: Estimativa com base em R. Fonseca, Relaes capitalproduto, BNDESPNUD, 1997, mimeo., no que se refere a 1972-1988 e 1992-1993 e com base em Pesquisa CNI/Cepal sobre investimentos na indstria brasileira, Rio, CNI, 1997, no que se refere a 1995-1997.
6. Em 1991, as taxas de rentabilidade do universo e da amostra foram, respectivamente, -4,9% e -3,8%; em 1992, -1,6% e -1,7%; em 1993, -0,4% e -0,5%; em 1994, 8,9% e 9,1%; em 1995, 2,9% e 2,2%. 7. As empresas da amostra so responsveis por 14,1% do emprego gerado no setor. Para minimizar eventuais erros por conta da amostragem, tomamos tambm o cuidado de ignorar, nos clculos de taxas de investimento, aqueles setores em que a participao das empresas no emprego total do universo fosse inferior a 8%.
214
Segundo, encontramos que os montantes dos projetos em prateleira para execuo futura eram relativamente modestos em fins de 1996. Conforme mostra o Quadro 27, enquanto quase dois teros dos projetos contemplados para o perodo 1995-1999 j estavam concludos, em execuo, ou por iniciar, apenas cerca de 16,4% figuravam como objeto de provvel implementao a partir de janeiro de 1997, e outros 21% eram projetos de execuo indefinida, porque aguardando atenuao de incertezas na economia brasileira, ou porque ainda correspondiam a simples oportunidades identificadas, ainda em fase de estudo preliminar.
QUADRO 27
Distribuio dos projetos das empresas da pesquisa segundo etapas de execuo
Concludos (iniciados aps janeiro de 1995) Em fase de execuo de obras e/ou absoro de equipamentos Com execuo decidida e incio programado a partir de janeiro de 1997 Subtotal Em fase de anlise econmico-financeira ou em busca de financiamento (incio anterior a dezembro de 1999) Projetos decididos, mas com incio indefinido, em razo das incertezas na economia nacional e/ou internacional Oportunidade identificada em fase de estudo preliminar Total
Fonte: Pesquisa CNI/Cepal sobre investimentos na indstria brasileira, 1995-1999, Rio, CNI, 1997.
13,6% 31,3% 17,4% 62,3% 16,4% 7,5% 13,8% 100,0%
Terceiro, fizemos uma espcie de radiografia dos tipos de investimento que as empresas esto realizando, diferenciados em dois conjuntos: de um lado, investimentos em reposio de equipamentos, desobstruo de gargalos e reduo de custos; de outro, investimentos em expanso de plantas, em novas plantas e em novos produtos. Chamemo-los, simplesmente, de investimentos em reduo de custos (ou modernizao) nos casos do primeiro tipo, e em expanso, nos do segundo. De acordo com o que se v no Quadro 27, essa distino permite verificar que, na atual etapa, os investimentos esto majoritariamente concentrados em reduo de custos. Conforme mencionado anteriormente, a elevao da produtividade do trabalho em 1996, que recuperou uma tendncia inaugurada em 1991, mas praticamente interrompida em 1995, tem, muito provavelmente, rte relao com esses investimentos redutores de custo.
O Quadro 27 mostra, ainda, que o volume de investimentos em expanso e novos produtos, projetado pelas empresas para os prximos anos, cresce em relao aos investimentos em modernizao. H de se observar, no entanto, que o significado dessa recomposio deve ser relativizado pelo fato de o volume total de investimentos projetado para o futuro ser relativamente modesto. Ou seja, o investimento em expanso/novos produtos ganha importncia sobre o investimento modernizante, mas o total projetado para ambos os tipos relativamente reduzido. O mesmo argumento vale para a categoria das plantas 100% novas.
QUADRO 28
Objetivo(s) dos investimentos fixos das empresas, 1992-1994, 1995-1996 e 1997-1999
(% das empresas da amostra que aponta o objetivo listado como predominante*)
1992-1994 Reduo de custos Reposio de equipamentos Desobstruo de gargalos Expanso de plantas Novos produtos Novas plantas 52,2 57,3 30,2 33,3 27,1 11,4
1995-1996 61,9 55,2 43,4 41,7 39,2 20,4
1997-1999 54,0 49,0 32,9 47,4 57,3 32,9
Fonte: Pesquisa CNI/Cepal sobre investimentos na indstria brasileira, 1995-1999, Rio, CNI, 1997. * As empresas responderam seguinte questo: Para cada um dos perodos, assinale em quais dos tipos abaixo se enquadram, predominantemente, os investimentos em capital fixo de sua empresa (aceitam-se mltiplas respostas).
Quarto, encontramos evidncias relativas a uma promissora elevao de capacidade produtiva no principal produto ou linha de produtos das empresas (Quadro 28). Isso quer dizer que, pelo menos nesses produtos, os investimentos modernizantes, voltados essencialmente reduo de custos, so tambm portadores de aumento de capacidade. Esse fato significa que a indstria poder seguir elevando a produo nos prximos anos com pouco esforo adicional de investimento. Conforme se comenta mais adiante, o rendimento mdio do capital na indstria est aumentando muito na atual fase, aliviando os requisitos de esforo de poupanainvestimento para crescer.
216
QUADRO 29
Capacidade de produo prevista para dezembro de 1996 e dezembro de 1999, relativamente a dezembro de 1994
( d i s t r i b u i o ,e m% ,d a sr e s p o s t a sd a se m p r e s a sd aa m o s t r a )
Dezembro de 1996 Menor Igual At 25% superior 25% a 50% superior Mais de 50% superior Investimento em novos produtos Total 4,6 30,8 36,4 16,0 9,7 2,5 100,0
Dezembro de 1997 0,5 6,8 22,6 31,0 33,9 5,2 100,0
Fonte: Pesquisa CNI/Cepal sobre investimentos na indstria brasileira, 1995-1999, Rio, CNI, 1997.
Adverte-se porm que, de acordo com um quinto conjunto de evidncias da pesquisa, essa capacidade adicional no necessariamente reverteria a tendncia a ampliao dos saldos comerciais negativos. O Quadro 29 resume as respostas das 730 empresas da amostra. Mostra que h intenes de aumentar significativamente tanto o coeficiente exportado como o coeficiente importado. Como muito mais fcil confirmar intenes de importar do que de exportar, a leitura dos nmeros dificilmente pode dar lugar a otimismo.8 Esses dados so, obviamente, insuficientes para um diagnstico sobre o futuro do saldo comercial. Indicam apenas a possibilidade de que a maior capacidade produtiva da indstria venha a atenuar a tendncia adversa, em vez de revert-la. A advertncia tem por fundamento o fato de a abertura e a evoluo da taxa de cmbio terem levado as empresas a procederem a uma forte reestruturao nas suas funes de produo e em sua composio de compras. Elas se desverticalizaram, especializaram-se e direcionaram parte de suas compras ao exterior. Como, no essencial, o quadro de abertura e de preos relativos no se alterou, no h nenhuma razo para que a expanso de capacidade associada a investimentos em modernizao altere o sentido dessa reestruturao.
8. Essa questo do saldo comercial, que tanto tem atrado a ateno dos macroeconomistas evoluo dos acontecimentos na indstria, no pode ser entendida simplesmente por estudos sobre a evoluo dos investimentos. Requer um minucioso trabalho sobre elasticidades de preo e renda da oferta e demanda de bens tradeables, de forma desagregada por segmentos da matriz industrial brasileira e considerando-se as novssimas condies que cercam o comportamento de produtores e consumidores, que tem alterado profundamente o volume e a composio da produo domstica e das importaes.
217
Trata-se de maior capacidade associada a um coeficiente de importaes maior. Os investimentos s estariam revertendo a tendncia assinalada se o aumento do coeficiente de importaes que carregam se traduzisse em aumento mais que proporcional das exportaes, o que no parece ser o caso.9
QUADRO 30
Distribuio das empresas da amostra segundo a participao das exportaes e das importaes no faturamento, em 1996, e previso para 1999
Coeficiente de exportao 1996 Menor que 5% Entre 5% e 10% Entre 10% e 20% Entre 20% e 50% Maior que 50% Total 53,2 16,9 14,2 10,2 5,6 100 ,0 Previso para 1999 30,2 21,8 23,1 18,2 6,8 100,0
Coeficiente de importao 1996 51,9 18,1 12,3 11,8 5,8 100,0 Previso para 1999 38,4 19,8 17,2 17,1 7,6 100,0
Fonte: Pesquisa CNI/Cepal sobre investimentos na indstria brasileira, 1995-1999, Rio de Janeiro, CNI, 1997.
3.2 Anlise dos determinantes
A recuperao dos investimentos no perodo 1995-1997, ainda que modesta, no deixa de surpreender. Ao lado do impacto extraordinariamente positivo da eliminao da inflao, subsistiu, no ambiente econmico brasileiro, um importante conjunto de fatores que pesaram desfavoravelmente sobre a deciso de investir das empresas industriais, bem como na direo de contra-arrestar os efeitos benficos da estabilidade de preos sobre essa deciso. Combinaram-se, no ambiente econmico do trinio estudado, baixa expectativa de rentabilidade e altas taxas de juros. a) Baixa expectativa de rentabilidade associada alta expectativa de riscos/ incertezas:
Crescimento muito limitado da produo durante os anos 1990. A taxa

de crescimento mdia anual do perodo 1990-1996 foi praticamente
9. Conforme se argumenta mais adiante, cristaliza-se uma estrutura produtiva em que decrescente a contribuio do produto nacional na cadeia produtiva dos bens cuja demanda se amplia com maior velocidade os bens de consumo durveis.
218
nula (0,2%); inferior mesmo medocre taxa mdia de crescimento da economia como um todo nesse perodo (1,8%). O quadro no melhora muito, mesmo no perodo de recuperao mais recente. No quadrinio 1993-1996, enquanto o PIB cresce 18%, o produto industrial cresce 19%, mal compensando a recesso anterior. Como se sabe, no passado, as taxas de crescimento da indstria costumavam ser muito superiores s da economia como um todo, pelo que se dizia que a indstria arrastava o crescimento. A evoluo recente tem mostrado um padro de comportamento totalmente distinto.
Rentabilidade negativa nos primeiros anos da dcada de 1990, convertendo-se em positiva, mas muito baixa nos ltimos anos. So taxas de lucro que se comparam muito desfavoravelmente com as ocorridas no passado. Um ponto importante a destacar que a baixa rentabilidade ocorre apesar do elevado crescimento na produtividade, ou seja, a reestruturao da indstria brasileira permitiu que as empresas superassem o prejuzo, embora no lhes tenha devolvido as taxas de rentabilidade de que dispunham no passado.
Percepo de dificuldades em competir num mercado aberto, dado um

crescimento da penetrao de importaes aps a abertura, muito superior ao crescimento das exportaes e no obstante a elevao da produtividade. A diferena entre os coeficientes de exportao e de importao evoluiu de 6 pontos positivos para 1,5 negativos, refletindo-se na transformao do saldo comercial de fortemente positivo a negativo.
Percepo de riscos e incertezas do quadro macroeconmico, dada a simultaneidade entre a valorizao cambial e o surgimento de crescentes dficits em transaes correntes e a evoluo do dficit pblico, que esto se contrapondo aos efeitos positivos da eliminao da inflao sobre a deciso de investir. Cabe notar que cerca de dois teros das empresas da amostra manifestaram que as incertezas e os riscos remanescentes no quadro macroeconmico risco de recesso prolongada, de crise do Plano Real, de instabilidade cambial, etc. afetam desfavoravelmente a deciso de investir. H de se observar que isso no significa que elas acreditassem que o mau desempenho necessariamente viria a ocorrer, mas apenas que a possibilidade existia e, por isso, convinha cautela no investimento. b) Taxas de juros muito elevadas No por acaso, os juros domsticos foram apontados pelas empresas da pesquisa como o fator de maior inibio aos investimentos:
219
Para o tomador, as taxas de juros anuais de curto prazo nacionais situaram-se, em 1995, em 50%, e em 1996-1997, em 34%. Desnecessrio assinalar que essas taxas so proibitivas, que inibem investimentos que impliquem expanso de produo e, por isso, requerem capital de giro adicional. Conforme se comenta mais adiante, os investimentos em reduo de custos no enfrentam essa dificuldade.
O Banco Central baixou a taxa de juros reais que pagava por seu emprstimo de cerca de 20% em 1995 e 1996 para cerca de 14% at outubro de 1997, elevando-os a cerca de 40% ao final de 1997 por ocasio da crise asitica. Observe-se que mesmo os 14% de juros que, como se observou, so a referncia para o custo de oportunidade do investimento fixo em 1997 eram extraordinariamente elevados quando comparados aos nveis de rentabilidade das empresas industriais brasileiras.
A nica fonte nacional de crdito de mdio e longo prazo (at dez anos)
para a indstria o BNDES, que praticou uma taxa real acumulada de 7,5% em 1995, 6% em 1996 e 2,5% em 1997. Apesar de declinante, era uma taxa varivel, que carregava o risco de elevar-se com uma eventual desvalorizao cambial.
Diferentemente do que por vezes se supe, o custo dos emprstimos

estrangeiros relativamente elevado. Para importao de equipamentos, ultrapassa em mdia os 10%, e para emprstimos no inferior em mdia 12% (mais desvalorizao cambial). A comparao entre rentabilidade esperada e taxas de juros , portanto, muito desfavorvel ao investimento, sugerindo que, apesar da estabilizao, o mesmo deveria estar deprimido. Por que, ento, a taxa de investimento mostrou razovel recuperao no perodo 1995-1997? A soluo para esse enigma encontra-se, em primeiro lugar, no tipo de investimento predominante nessa fase, ou seja, no fato de a maioria dos projetos terem sido de modernizao, voltados reduo de custos. E, segundo, no fato de ter havido um subconjunto de setores favoravelmente beneficiados pelo contexto macroeconmico e pela forma como o novo marco regulatrio os afetou, o qual realizou investimentos que foram alm da modernizao. O primeiro deles examinado no tpico que se segue, e o outro, no prximo. A atual etapa de investimentos, centrada em reduo de custos, tem elevada eficincia marginal, porque aumenta fortemente a eficincia mdia do estoque capital preexistente. Somando-se aos esforos anteriores de racionalizao, cujo ciclo bsico parece ter sido 1991-1994, os investimentos em modernizao parecem estar tendo a propriedade de reestabelecer uma rentabilidade mnima s empresas, dando-lhes condies de continuidade no negcio.
H pelo menos trs fortes motivos para que a produtividade marginal do capital, nesses atuais investimentos em modernizao, seja muito elevada, e que, por essa via, estejam elevando muito a produtividade mdia do capital enraizado (dos sunk-costs). Primeiro, o parque produtivo estava muito obsoleto por causa dos anos de estagnao industrial e de incertezas provenientes do quadro megainflacionrio. Por essa razo, o salto de produtividade deve estar sendo grande. Segundo, e conforme se observou anteriormente, as empresas industriais passaram, na primeira metade dos anos 1990, por forte racionalizao, que as preparou para selecionar os investimentos e maximizar seu rendimento tcnicooperacional. A no simultaneidade entre a fase de reestruturao industrial baseada em gesto e a fase de reestruturao baseada em incorporao de equipamentos parece ter sido uma peculiaridade do caso brasileiro, quando comparado a outras experincias de reestruturao ps-abertura na Amrica Latina, e pode ter favorecido uma maior eficincia na reestruturao brasileira. Terceiro, os equipamentos tiveram acentuada queda de preos, relativamente histria da indstria brasileira. Por exemplo, comparativamente a 1980, os importados custaram, em 1995, em mdia, menos de um tero (31%) graas a uma combinao entre queda nos preos internacionais, valorizao da taxa de cmbio e queda nas tarifas e os nacionais custaram cerca de dois teros.10 No que se refere comparao entre a rentabilidade esperada e as taxas de juros, na atual fase por que passa a economia brasileira, o investimento orientado predominantemente reduo de custos tende a ter pelo menos duas virtudes no encontradas no investimento orientado predominantemente expanso. So elas: a) Maior produtividade marginal. Isso porque, diferentemente do investimento novo, operacionalmente autnomo em termos de relao com outras instalaes que as empresas eventualmente possuam, o investimento em modernizao destina-se a elevar a eficincia mdia das instalaes fsicas existentes na empresa e tecnologicamente defasadas; pequenos investimentos em valor aumentam a eficincia de instalaes completas, cujo valor de mercado seria praticamente nulo, sem modernizao (venda de equipamentos velhos, isolados de sua funo de produo), mas recupervel quando devidamente modernizadas e aproveitadas no mbito dos negcios da empresa. A elevao da produtividade mdia d-se por dois mecanismos. Primeiro, por meio da reduo de custos variveis e/ou da elevao de qualidade. E, segundo, mediante a reduo de custos unitrios fixos, pela via da elevao na capacidade de
1 0 .V a l eo b s e r v a rq u eoc u s t od ac o n s t r u oc i v i l ,e m1 9 9 5 ,c o n t i n u a v as u p e r i o ra1 9 8 0 ,a c e n t u a n d oo sd e s e s t m u l o sai n v e s t i m e n t o s em expanso e em novas plantas. No questionrio CNI/Cepal, essa foi uma questo enfatizada pelas empresas como fator de desestmulo ao investimento.
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produo. Como vimos, os investimentos redutores de custos esto tendo esse efeito combinado. b) Menor taxa de juros. Isso porque, na medida em que os investimentos no tenham por objetivo ampliar o volume dos negcios, mas reduzir custos e melhorar a qualidade, eles no aumentam os requisitos de capital de giro, cujo custo , como vimos, proibitivo. Os investimentos em nova capacidade requerem, necessariamente, mais capital de giro. Dadas as circunstncias da abertura comercial recente, que modificou radicalmente o padro de concorrncia na indstria brasileira, torna-se claro que a motivao para o investimento em reduo de custos muito distinta da que se d no caso de expanso. O empresrio levado ao investimento redutor de custos essencialmente pelo risco de perder seu patrimnio, parcial ou integralmente, caso no o realize imediatamente. No caso de investimentos novos, um eventual adiamento da espera de melhores condies representa, para o empresrio, uma coisa ruim corre o risco de perder mercado para concorrentes , mas duas coisas boas: a primeira o elevado prmio por no imobilizar capital e por aplic-lo a altas taxas de juros atuais ou por deixar de tomar emprstimos caros; a segunda no imobilizar seu capital em aplicaes das quais s pode sair, no futuro, com perdas, caso o investimento no d certo. Quanto maiores os riscos e as incertezas, mais cauteloso fica o empresrio. Na recente literatura ps-keynesiana, o tema tratado com o conceito de irreversibilidade. O fato de o investimento fixo imobilizar capital nunca irrelevante para entender a dinmica da formao de capital fixo, mas especialmente relevante em pocas em que o investimento se deprime em virtude das incertezas. O investimento fixo representa um abandono de liquidez, que freqentemente no tem retorno, a no ser que se incorra em prejuzos. interessante notar que, considerando-se a distino entre os dois tipos de investimento, o que est movendo o investimento em reduo de custos a necessidade de evitar perdas nos custos enraizados (sunk costs incluindo o goodwill , obtido em dcadas de funcionamento, o manejo de custos de transao dados por essa experincia, etc.), ou seja, uma situao que caracteriza a irreversibilidade de investimentos realizados no passado; j no caso de novos investimentos (novas plantas, novos produtos, etc.) a conscincia da irreversibilidade surge como nota de cautela para o empresrio, isto , como a possibilidade de tomar uma deciso no reversvel, no sentido de que, uma vez realizado o investimento, uma eventual sada futura implica elevado risco de perdas. Em resumo, no primeiro caso, o empresrio est sendo compelido ao investimento para sobreviver, e, no segundo, o est evitando, em decorrncia do risco de incorrer em perdas futuras.
O ciclo de investimento fixo em modernizao parece estar sendo o perodo 1995-1997. A produtividade marginal do investimento em modernizao tem sido, durante esse perodo, muito elevada com relao mdia. Mas razovel suspeitar que, com o tempo, iro se esgotando as possibilidades de extrair rendimentos adicionais da mesma planta, com mais investimento modernizante, ou seja, sua produtividade marginal tender a decrescer, at que se igualar mdia que, at l, ser crescente. Finaliza-se, a partir da, o estmulo ao investimento por essa via. O prazo em que cada segmento da indstria realiza essa operao deve variar, mas razovel suspeitar que o tempo de durao total no passe de uns poucos anos. De acordo com respostas ao questionrio, muito provvel que o auge desse ciclo j tivesse sido ultrapassado, no fim de 1997, mesmo sem os acontecimentos econmicos de outubro/novembro. A pergunta que se segue : seria esse miniciclo de modernizao uma fase inicial de um ciclo longo, mais robusto, de expanso? Como vimos, no fim de 1996, quando aplicamos o questionrio s 730 empresas, as indicaes foram diferenas setoriais parte de que havia, no conjunto, relativamente pouco investimento em expanso programado. Esses investimentos ganhariam em importncia sobre os de reduo de custos, mas cresceriam pouco. No parece ter ocorrido, em 1997, grandes mudanas no quadro de expectativas das empresas. As cerca de quarenta entrevistas realizadas com grandes empresas e com especialistas setoriais confirmaram essa percepo. Por um lado, at os acontecimentos de outubronovembro, o ano de 1997 vinha tendo a grande virtude de prolongar e reforar os efeitos tranqilizadores da estabilidade de preos; mas, por outro, mantinha o defeito de confirmar as expectativas sobre as dificuldades para exportar e para competir no mercado interno, especialmente s taxas de juros e de cmbio prevalecentes. Adicionalmente, e no menos importante, 1997 teve o defeito de confirmar as dificuldades macroeconmicas para crescer e permitir as vendas para o mercado interno. importante assinalar que, de longe, a orientao de mercado que define o investimento industrial no Brasil so as vendas domsticas. As respostas ao questionrio no do margem a dvidas quanto a esse ponto. Afirmam que o objetivo de aumentar o coeficiente exportado no est ausente do processo decisrio da empresa, mas, em ltima anlise, essa elevao seria uma conseqncia de investimentos definidos pelas possibilidades de expandir as vendas no mercado interno.11 Ocorre que os empresrios no Brasil permaneceram pouco otimistas em relao a essa possibilidade. A anlise anterior est incompleta. No essencial, a baixa propenso a investir em novas plantas pode ser avaliada como um problema de baixa
11. Ou seja, no estaria havendo mudanas com relao expanso das exportaes que ocorreu durante o perodo substitutivo d ei m p o r t a e s .
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rentabilidade, em face de riscos elevados e de juros proibitivos. Mas ela decorre, ainda, de duas outras razes, que no constituem problema. Pelo contrrio, so caractersticas atuais da indstria que facilitam o crescimento econmico. Primeiro, o investimento em reduo de custos tem aumentado automaticamente a capacidade produtiva, reduzindo os requisitos de investimento em expanso. Diante das expectativas de baixo crescimento econmico e de baixo crescimento na produo industrial, o investimento em modernizao que se est realizando pode dar conta do recado por algum tempo, sem expor a empresa aos riscos de imobilizao de capital em empreendimentos novos. Segundo, em vrios setores, o investimento divisvel no tempo, de sorte que a adio de capacidade pode dar-se gradualmente, no exigindo planos de investimento com muita antecipao. No , certamente, o caso de plantas de processo contnuo, como siderrgicas, petroqumicas, celulose e alimentos, cujos investimentos so pesados e exigem tempo para sua instalao, mas pode ser o caso de alguns segmentos de bens de consumo no durvel e mesmo de alguns durveis. Nestes, no h por que se esperar que as decises de investimento para 1998-1999 j estivessem maduras em 1996-1997. Por certo, a expanso da capacidade produtiva associada modernizao redutora de custos e a maior divisibilidade do investimento em alguns segmentos suavizam as preocupaes com uma eventual insuficincia da oferta domstica no futuro, dada pela falta de sinais de que o ciclo modernizante tenda a transformar-se num ciclo mais robusto. No entanto, conforme argumentamos, os efeitos disso sobre um eventual alvio para a balana de pagamentos no parecem ser promissores. Voltaremos a esse ponto mais adiante, ao examinarmos o comportamento da indstria em nvel de seus distintos setores. Em resumo, baixa a propenso a investir da indstria brasileira nesse perodo ps-Real e ps-abertura. A comparao histrica s parece ser favorvel, no perodo em curso, quando o contraponto feito com o perodo da megainflao 1987-1994. duvidosa quando feita com o perodo 1981-1986 e nitidamente desfavorvel quando feita com as dcadas de crescimento acelerado, especialmente com os anos 1970. Naquele perodo, a proteo e o rpido crescimento deram ao industrial alta rentabilidade e baixo risco, ou seja, uma equao rentabilidade/risco extremamente favorvel.
4 HIERARQUIA DE DINAMISMO ENTRE OS PRINCIPAIS SETORES
Nesse tpico, organiza-se um mapa mnimo do dinamismo relativo dos principais segmentos da indstria de transformao no que se refere a investimento fixo e faz-se uma primeira aproximao ao exame dos determinantes do comportamento diferenciado dos setores, concludo no item 3.4.
Inicialmente, apresentam-se evidncias que descrevem a intensidade do investimento, relativizando-a em face das sries histricas de cada setor. Os dados mostram forte heterogeneidade de desempenhos entre os segmentos no que se refere propenso a investir. Em seguida, mostram-se dados que evidenciam uma forte correlao entre dinamismo de investimentos, por um lado, e rentabilidade e crescimento do produto, por outro. Por ltimo, e uma vez mais contrastando os setores dinmicos aos no dinmicos, renem-se caractersticas de organizao industrial e marco regulatrio de cada grupo que ajudam a explicar o comportamento diferenciado. Este item e o prximo, que d o panorama dos investimentos setoriais, terminam de desfazer o enigma da recuperao das taxas de investimento, enunciado no item anterior. Como se ver, os setores de maior rentabilidade e crescimento foram mais alm de simples investimentos em modernizao, avanaram tambm em expanso e, eventualmente, em novas plantas. O que explica seu desempenho superior aos setores que apresentaram baixo dinamismo inversionista a forma favorvel como a evoluo macroeconmica e a abertura impactaram sua rentabilidade e sua competitividade.
4.1 Viso de conjunto
O Quadro 31 oferece evidncias quantitativas que descrevem o comportamento inversionista dos principais setores da indstria brasileira, em contraste com o que ocorreu nas dcadas de 1970 e 1980. O Quadro 32 complementa a leitura do Quadro 31, apresentando a evoluo da composio do produto. O Quadro 33 mostra a expanso do investimento relativamente aos deprimidos nveis dos anos que antecederam o Plano Real. O fato de terem estado muito deprimidos torna conveniente tomar como referncia principal para o dinamismo os dados apresentados no Quadro 32. Isso porque todos os segmentos da indstria aumentaram seus investimentos depois do Plano Real, mas a maioria realiza um esforo de acumulao bem inferior ao do perodo 1970-1988. Para nossos propsitos, portanto, o Quadro 31 a referncia principal. O que essencialmente se faz nele uma indicao do dinamismo relativo. As duas primeiras colunas comparam nossas estimativas sobre a participao atual do valor do investimento de cada setor no valor total do investimento da indstria, com a participao histrica (1970-1988) desse mesmo setor no investimento total, tal como registrado pelo IBGE; e as duas ltimas comparam nossas estimativas de taxas de acumulao correntes (investimento como % do PIB) com o que o IBGE registra no passado. Seis setores elevaram sua participao no total dos investimentos da indstria: siderurgia, material de transporte, alimentos, material eltrico e
eletrnico, plsticos e farmacutica. Realizavam, no passado, 44,2% dos investimentos totais e agora so responsveis por 62,1%. No conjunto, os segmentos relativamente dinmicos investiram 1,93% do PIB contra 1,73% no perodo 1979-1988. Outros seis setores tiveram reduo na participao. A mais dramtica ocorreu no setor qumico, seguido do txtil, dos no-metlicos, da mecnica e da borracha. Surpreendentemente, entre os estagnados tambm se encontram o papel e a celulose. No conjunto, esses segmentos reduziram sua participao no investimento total de 41,3% para 24,2%, e a taxa de investimento, de 1,62% do PIB para 0,75%. Apenas trs entre os doze setores listados esto tendo taxas de acumulao (ou seja, investimento como proporo do PIB) maiores que no passado, e, entre eles, apenas um, o automobilstico, elevou essa taxa substancialmente. Isso reflete o fato de que a taxa de investimento da indstria como um todo de apenas cerca de 3,3% do PIB, contra uma mdia de 3,9% no perodo 1970-1988. As taxas dos demais setores que aumentaram, no trinio 1995-1997, sua participao no conjunto do investimento industrial esto bem prximas s registradas no passado (algo superior no caso de plsticos), e a dos setores que perderam participao esto bem abaixo. A diferenciao da taxa de investimento apresentada anteriormente (Quadro 31) para doze setores, apesar de ainda muito agregada, d uma primeira idia da heterogeneidade de comportamentos ps-reforma e estabilizao. Indica, por exemplo, que estamos longe do quadro evolutivo em que a diferena bsica entre os setores, em pocas de expanso ou contrao, era a intensidade com que todos se moviam na mesma direo, crescendo ou retraindo-se. O que ocorre nos ltimos anos que nem todos os principais segmentos se movem na mesma direo. Um mapa completo da diversidade de movimentos exigiria um estudo muito mais amplo e desagregado do que o que foi realizado. Permitiria, at mesmo, que se identificasse como, dentro desses mesmos setores, h segmentos dinmicos e estagnados, empresas dinmicas e estagnadas e empreendimentos em criao e em extino. Com os elementos que reunimos possvel somente oferecer um panorama geral do processo de investimento em curso na indstria. A existncia de heterogeneidade no interior dos diferentes setores, que parece tambm estar sendo acentuada, no objeto do presente trabalho.12
12. A questo do aumento da heterogeneidade tem sido freqentemente apontada como uma das caractersticas marcantes do q u a d r od et r a n s i oi n s t i t u c i o n a lp o rq u ep a s s aai n d s t r i ab r a s i l e i r a .O sp r i n c i p a i se s t u d o ss o b r eos e t o ri n d u s t r i a lc o n c l u d o sa n t e s da recente recuperao dos investimentos examinam essencialmente indicadores de competitividade, buscando entender o grau de fortaleza/fragilidade dos distintos segmentos no enfrentamento da competio internacional, o que inclui destaque questo da heterogeneidade (Coutinho e Ferraz, 1994; Ferraz, Haguenauer e Kupfer, 1995). Neste item fazemos uso desses trabalhos para auxiliar a anlise, embora nosso foco central esteja no investimento e no na competitividade e na heterogeneidade.
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QUADRO 31
Composio setorial do investimento fixo na indstria de transformao e coeficientes de investimento (I/PIB) 1970-1988 (mdias) e 1995-1997a
Composio 19701988 19951997
Investimento/PIB (%) 19701988 19951997
Setores com participao mdia em 1995-1997 superior de 1970-1988 Siderurgia/metalurgia Material de transporte Alimentos Material eltrico e eletrnico Plsticos Farmacutica S ub t o t al 18,3 7,8 10,1 4,4 2,3 1,7 4 4 ,6 22,8 13,4 11,2 4,6 3,6 1,8 5 7 ,4 0,71 0,30 0,39 0,17 0,09 0,07 1 ,7 3 0,75 0,44 0,37 0,15 0,12 0,06 1 ,8 9
Setores com participao mdia em 1995-1997 inferior de 1970-1988 Qumica Mecnica No-metlicos Papel e celulose Txtil Borracha S ub t o t al Out r o s b To t a l 16,6 7,4 6,1 4,1 6,1 1,2 4 1 ,5 1 3 ,8 1 0 0 ,0 10,0 5,1 4,0 3,0 5,8 0,9 2 8 ,9 1 3 ,8 c 1 0 0 ,0 0,65 0,29 0,24 0,16 0,24 0,05 1 ,6 3 0 ,5 5 3 ,9 1 0,33 0,17 0,13 0,10 0,19 0,03 0 ,9 5 0 ,4 5 3 ,2 9
Fonte: Elaborao prpria com base no IBGE e em R. Fonseca (1997), no que se refere ao perodo 1970-1988, e com base em e s t i m a t i v a se l a b o r a d a sap a r t i rd ap e s q u i s aC N I / C e p a l( 1 9 9 7 )n oq u es er e f e r ea1 9 9 5 1 9 9 7 .O b s e r v a o :n oq u ed i zr e s p e i t o a 1995-1997, a extrapolao foi feita de acordo com o nmero de empregados da amostra em cada setor relativamente ao nmero de empregados do universo de cada setor, modificada nos seguintes casos em que a amostra apresentava problemas: a )m o n t a d o r a s( h i p t e s ed eU S $1 , 7 5b i l h oa oa n o ) ;b )e l e t r o d o m s t i c o s( h i p t e s ed eU S $4 0 0m i l h e sa oa n o ) ;c )r e f i n a r i a s ( h i p t e s ed eU S $6 3 0b i l h e sa oa n o ) ;d )h i p t e s ed ea d i od e5 %s o b r eot o t a ld ec a d as e t o r ,g r a a sae m p r e s a sn o v as, no constantes do cadastro da Gazeta Mercantil.
a
Valores a preos constantes de 1980, hiptese de 20% de construo civil, 33% de equipamentos importados e 47% de equipamentos nacionais em 1995-1997.
b Bebidas, fumo, mobilirio, couros e peles, vesturio e calados, grfica e diversos (que somam aproximadamente 16% d ov a l o rd et r a n s f o r m a od ai n d s t r i a ) ;an o -d i s c r i m i n a os ed e v ed i m i n u t ap a r t i c i p a od ee m p r e s a sd e s s e ss e t o r e s na amostra colhida pela pesquisa CNI/Cepal. c
Hiptese de equivalncia ao perodo 1970-1988.
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Numa primeira aproximao, pode-se dizer que so relativamente dinmicos, alm da siderurgia tradicionalmente um setor de alta competitividade da indstria brasileira , aqueles segmentos beneficiados pela elevao da capacidade de consumo (via aumento de salrios e forte ampliao do crdito ao consumidor promovidos pelo Plano Real) que, por diferentes motivos, no estiveram pressionados por forte concorrncia de importaes. So os casos da produo de bens finais de consumo durvel (em sua maioria liderada por empresas multinacionais montadoras de veculos, produtoras de televisores, equipamentos de som, de computadores pessoais, de eletrodomsticos, etc.), mas no de sua cadeia de fornecedores; so, tambm, os casos da indstria farmacutica misturadora (excluindo, portanto, as matrias-primas), de alimentos processados e de produtos de material plstico. Ou seja, entre os segmentos de bens de consumo importantes, o nico que no apresentou dinamismo foi a cadeia de txteis/confeces. E, entre os dinmicos, o nico setor que, no essencial, no produz bens finais de consumo o de siderurgia/metalurgia. Os setores pouco dinmicos em termos de investimento podem ser divididos em duas categorias. Primeiro esto aqueles cuja competitividade se mantm potencialmente alta, mas, por diferentes razes apontadas posteriormente , investiram pouco. Entre esses setores esto os produtores de commodities (qumica, celulose/papel e produtos de minerais no-metlicos, e tambm o principal produto brasileiro da metalurgia de no-ferrosos, o alumnio), os bens de capital sob encomenda e o setor de autopeas, incluindo borracha/pneumticos. Segundo esto os setores cujos investimentos se encontram deprimidos porque, pelo menos taxa de cmbio atual, tm problemas srios de competitividade internacional: txteis, bens de capital seriados e, no examinados em separado neste trabalho, componentes eletrnicos, frmacos e outras especialidades qumicas. Essa segunda categoria de produtos integra as cadeias produtivas de bens que tiveram forte elevao da demanda depois do Real. Sua importao massiva explica, ao mesmo tempo, boa parte da ampliao do dficit comercial brasileiro e o baixo investimento. O grupo de dinmicos realizou investimentos tanto em modernizao como em expanso de plantas e/ou greenfield e em novos produtos. J os investimentos importantes em expanso/greenfield dos no dinmicos constituem excees e, em boa medida, tambm os investimentos em novos produtos. No conjunto, o grosso da atividade inversora localiza-se na modernizao. No restante do presente texto, estaremos descrevendo uma hierarquia de comportamentos entre os principais setores industriais no que se refere ao dinamismo inversionista, fazendo referncias s evidncias apresentadas no
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Quadro 31. Os fatores determinantes do comportamento de cada setor e das diferenas entre eles foram buscados no contexto dos processos econmicos que ocorreram na economia brasileira durante a dcada de 1990. Por essa razo, antes de prosseguir, cabe perguntar at que ponto as diferenas de dinamismo relativo assinaladas se devem a mudanas estruturais na composio do produto industrial ao longo das ltimas dcadas. Afinal, dado que o conceito de maior/menor dinamismo relativo, apresentado no quadro, resulta de uma comparao que envolve um perodo longo o contraste entre 1995-1997 e 1970-1988 , possvel que as diferenas entre setores, no que diz respeito formao de capital, estejam principalmente influenciadas por essas eventuais mudanas o que significaria que poderiam estar resultando de forma apenas secundria do processo de abertura e de estabilizao do perodo mais recente. O Quadro 32 permite descartar essa hiptese. Por um lado, verifica-se que, exceo de material eltrico e eletrnico, os setores que, no perodo recente, tiveram coeficientes de investimento (como % do PIB) prximos ou superiores aos do passado no so os que aumentaram a participao no valor da produo industrial nas dcadas de 1970 e 1980. ligeira exceo da farmacutica, o que ocorreu foi que s na dcada de 1990 esses mesmos setores aumentaram essa participao, em especial depois do Plano Real. Por outro lado, verifica-se que, exceo de mecnica e materiais no-metlicos, os setores que tiveram forte reduo na taxa de acumulao no perodo no so os que perderam participao no valor da produo naquelas dcadas; alm disso, em dois desses setores de menor dinamismo, txtil e mecnica, a reduo radical na participao no valor de produo deu-se nos anos 1990, e no anteriormente. Conseqentemente, a explicao para o dinamismo relativo dos investimentos no perodo reside nos processos econmicos contidos na prpria dcada de 1990. Por ltimo, o Quadro 33 apresenta uma estimativa da recuperao dos investimentos no trinio 1995-1997, relativamente aos reduzidssimos nveis do binio 1992-1993, que antecedeu a estabilizao. Como vimos no item anterior, para aquele binio, nossa estimativa de que o coeficiente de investimento mdio anual tenha sido de meros 2% do PIB. Considerando essa estimativa, o investimento total da indstria, na mdia do trinio 1995-1997, ter sido 82% superior. Observa-se que todos os segmentos da indstria tiveram considervel elevao nos volumes de investimento, mesmo aqueles que, de acordo com o Quadro 31, apresentaram, no perodo 1997-1999, coeficientes de investimento muito inferiores ao patamar histrico.
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QUADRO 32
Composio da produo industrial anos selecionados entre 1975-1996
1975 Setores mais dinmicos Siderurgia/metalurgia Material de transporte Alimentos Material eltrico e eletrnico Plsticos Farmacutica S ub t o t al Setores menos dinmicos Qumica Mecnica No-metlicos Papel e celulose Txtil Borracha S ub t o t al Out r o s To t a l
Fonte: IBGE e Cepal/Padi.
1985
1990
1993
1996
13,2 6,5 15,6 5,9 2,3 2,9 4 6 ,4
12,2 6,4 14,0 7,6 2,2 2,8 4 5 ,2
12,2 6,5 14,2 7,3 2,4 2,8 4 5 ,6
13,0 7,7 14,8 7,2 2,3 2,7 4 7 ,7
12,7 8,2 15,4 9,2 2,8 2,6 5 0 ,9
11,9 10,5 6,2 2,6 9,1 1,7 4 2 ,0 1 1 ,6 1 0 0 ,0
17,0 9,2 4,3 2,9 9,3 1,8 4 4 ,5 1 0 ,3 1 0 0 ,0
17,0 9,1 4,3 3,0 9,2 1,9 4 4 ,5 9 ,9 1 0 0 ,0
17,9 8,0 4,3 3,2 8,1 2,1 4 3 ,6 8 ,7 1 0 0 ,0
17,8 7,4 4,3 3,1 6,7 2,0 4 1 ,3 7 ,8 1 0 0 ,0
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QUADRO 33
Taxas de crescimento do investimento fixo nos principais setores da indstria de transformao entre 1992-1993 e 1995-1997 (%)a
Setores de maior dinamismo, segundo o Quadro 31 Siderurgia/metalurgia Material de transporte Alimentos Material eltrico e eletrnico Plsticos Farmacutica Setores de menor dinamismo, segundo o Quadro 31 Qumicab Mecnica No-metlicos Papel e celulose Txtil Borrachaa Totalb c 82 87 83 68 99 68 82 81 101 79 136 99 85
Fonte: Elaborao prpria com base no IBGE e em R. Fonseca (1997), no que se refere ao perodo 1992-1993, e com base em estimativas elaboradas a partir da pesquisa CNI/Cepal (1997) ver Quadro 11.
a
T a x a sd ec r e s c i m e n t oap r e o sc o n s t a n t e sd e1 9 8 0 ,h i p t e s ed e2 0 %d ec o n s t r u oc i v i l ,2 2 %d ee q u i p a m e n t o si m p o r t a d o se 58% de equipamentos nacionais em 1992-1993, e hiptese de 20% de construo civil, 33% de equipamentos importados e 57% de equipamentos nacionais em 1995-1997.
b As estatsticas do IBGE sobre investimento na indstria qumica em 1992-1993 apresentam problemas; para efeito do clculo do crescimento do investimento total, aventamos a hiptese de que a participao desse segmento no total do investimento nesse binio foi a mesma que no perodo 1995-1997. c E x c l u ib e b i d a s ,f u m o ,m o b i l i r i o ,c o u r o sep e l e s ,v e s t u r i oec a l a d o s ,g r f i c ae d i v e r s o s ( q u es o m a ma p r o x i m a d a m e n t e 16% do valor de transformao da indstria); a excluso deve-se diminuta participao de empresas desses setores na amostra colhida pela pesquisa CNI/Cepal.
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4.2 A trilogia dinamismo inversionista/rentabilidade/crescimento do produto
O Quadro 34 mostra, como era de esperar, forte correlao entre rentabilidade e expanso do produto, por um lado, e dinamismo dos investimentos, por outro. Nos setores mais dinmicos do ponto de vista do investimento, a taxa de crescimento anual mdia do trinio 1994-1996 foi de 6,3% contra 1,8% nos setores menos dinmicos, e a rentabilidade mdia do capital prprio, nos mais dinmicos, foi de 9,5% no binio 1994-1995 contra 1,5% nos menos dinmicos. Chama a ateno, entre os mais dinmicos, o fato de siderurgia/metalurgia terem desempenhos, em termos de crescimento e rentabilidade, pouco atraentes ao investimento, e os produtores de artigos de plstico s terem estmulos pelo lado do crescimento do produto, j que sua rentabilidade foi relativamente baixa. Mais adiante, ao comentarem-se as caractersticas de cada setor, apresentam-se algumas explicaes para essas excees. Entre os menos dinmicos, a exceo, em termos de rentabilidade e crescimento do produto, o setor de minerais no-metlicos (cimento, vidro, etc.), cujo desempenho, relativamente favorvel, no provocou dinamismo investidor. Sua baixa propenso advm, entre outras razes, da elevada capacidade ociosa com que vinha operando, resultante dos baixos nveis de investimento em obras pblicas e em novas plantas industriais durante o perodo. A influncia do grau de ocupao de capacidade est registrada nas duas ltimas colunas do Quadro 33. Observa-se que os setores de bens de consumo durveis tiveram um salto no nvel de ocupao com o Plano Real (julho de 1994). A exceo de material eltrico e de comunicao apenas aparente, visto que, por falta de dados desagregados, nos obrigou a incluir, nesse segmento, no apenas os durveis de consumo, cuja capacidade ociosa estava em franca ocupao, mas tambm os bens de capital e os componentes eletrnicos, que estiveram relativamente estagnados no perodo. Entre os no-dinmicos em que se sobressaem os commodities industriais, que, por razes de intensidade de capital fixo, normalmente operam em nveis de utilizao de capacidade bem superiores mdia da indstria , o nico setor que sofreu um salto no grau de utilizao foi o de celulose e papel. Como se argumenta posteriormente, isso no foi suficiente para contornar os desestmulos ao investimento, que foram provenientes de outras causas.
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QUADRO 34
Taxas de rentabilidade, taxas de crescimento do produto industrial e graus de ocupao da capacidade instalada anos selecionados da dcada de 1990
Rentabilidade do capital prprio 19901993 19941995
Taxa de crescimento do produto (%) Mdia trinio 1994-1996
Grau de ocupao da capacidade produtiva 19901993 19941995
Setores de maior dinamismo, segundo o Quadro 31 Material de transporte Material eltrico e eletrnico Alimentos Plsticos Farmacutica Siderurgia/metalurgia M d ia p o nd e r ad a 2,3 -4,4 -1,9 -1,3 0,7 -7,7 -2 , 8 8,5 10,0 8,9 3,2 28,1 3,5 9 ,5 4,9 12,0 5,1 8,0 5,5 3,3 6 ,3 86 77 72 68 71 86 79 79 91 78 82 82 78 86 84 84
Setores de menor dinamismo, segundo o Quadro 31 Qumica Papel e celulose No-metlicos Borracha Mecnica Txtil M d ia p o nd e r ad a To t a l a 1,0 -3,5 5,4 -1,3 -11,6 -6,7 -3 , 0 -2 , 9 1,1 3,0 5,6 3,2 -2,7 5,0 1 ,5 5 ,6 3,8 3,6 4,4 1,0 0,3 -2,8 1 ,8 4 ,1 84 87 73 88 77 88 83 83 79 79 86 95 77 87 79 89 85 85 83 83
Fonte: Elaborao prpria com base no IBGE, na Gazeta Mercantil (balano anual, vrios anos) e FGV/IBRE/CET (Sondagem Conjuntural).
a E x c l u ib e b i d a s ,f u m o ,m o b i l i r i o ,c o u r o sep e l e s ,v e s t u r i oec a l a d o s ,g r f i c ae d i v e r s o s ( q u es o m a ma p r o x i m a d a m e n t e 16% do valor de transformao da indstria); a no- discriminao se deve diminuta participao de empresas desses setores na amostra colhida pela pesquisa CNI/Cepal.
233
4.3 DINAMISMO INVERSIONISTA, COEFICIENTES DE IMPORTAO E ALGUMAS CONDIES DE ENFRENTAMENTO DA CONCORRNCIA INTERNACIONAL NO NOVO CONTEXTO DE ABERTURA
Os Quadros 35 e 36 renem elementos que indicam que o dinamismo nos investimentos est fortemente relacionado s condies com que cada um dos setores enfrenta a concorrncia internacional nesses anos iniciais psabertura. H, por um lado, forte correlao entre dinamismo e capacidade demonstrada de evitar a ampliao da penetrao de produtos importados; por outro, essa capacidade pode ter forte correlao com a forma mais ou menos favorvel com que cada um dos dois conjuntos de setores dinmicos e no dinmicos est operando cada setor no mercado aberto. Observam-se, nos quadros, cinco fontes de influncia sobre a penetrao de importaes, a saber: mecanismos de proteo (tarifas e outros), aumento da produtividade, tendncia dos preos internacionais dos commodities, presena de capital estrangeiro e tamanho das empresas. Os setores dinmicos foram favorecidos por influncia mais favorvel de todas essas fontes. Contrastando-se os setores dinmicos aos no dinmicos, os pontos a destacar nesses quadros so: a) O mercado interno dos setores relativamente dinmicos teve uma penetrao de importaes muito menos desfavorvel que o dos setores menos dinmicos. Observa-se que, entre os dinmicos, apenas num caso, o de veculos automotrizes, a variao desse coeficiente entre 1993 e 1997 foi superior a seis pontos percentuais. J entre os no dinmicos, essa marca s no foi superada por papel e celulose, um segmento altamente competitivo, e por produtos de minerais no-metlicos, um segmento muito pouco tradeable. Destacam-se, ainda, uma exploso do coeficiente no caso dos bens de capital e uma expanso acentuada em borracha, qumica e autopeas. Como bvio, a presso da concorrncia externa reduz as margens de lucro das empresas domsticas de duas maneiras, ou seja, pela penetrao efetiva de importaes e, segundo, pela exigncia s empresas locais de reduzir preos para evitar importaes. Esse segundo tipo de presso pode ter sido muito forte, especialmente no caso dos txteis, das autopeas, dos componentes eletrnicos e da qumica. b) Os segmentos produtores de bens de consumo que, com raras excees, se comportaram dinamicamente foram os que tiveram maior proteo, de distintas naturezas. Os de bens de consumo durveis tiveram tarifas efetivas muito altas, como resultado de uma combinao de elevadas tarifas para os bens finais e baixas tarifas para os componentes que utilizam. O setor de alimentos esteve protegido, no longnquo Brasil de extenso territrio, por custos de transporte, armazenagem e distribuio, e o de farmacutica por normas tcnico-
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sanitrias. O setor de artigos de plstico, caracteristicamente de baixas escalas de produo e intensa diversidade de produtos de baixo valor unitrio, tem vantagens locacionais grandes em face das importaes, at mesmo custos de transporte e distribuio. O menos protegido entre os bens de consumo foi justamente o de pouco dinamismo nos investimentos, o setor txtil, que, embora tenha permanecido com uma tarifa moderada, de 16,4%, sofreu com a competio de produtos asiticos e com o contrabando (e, claro, com a valorizao cambial). Tambm tiveram baixa proteo alfandegria os bens intermedirios, em sua maioria pouco dinmicos no entanto, a qumica contornou parcialmente o problema em virtude dos altos custos de transporte. Os demais no dinmicos tiveram proteo moderada, com tarifas nominais de 17,9% para autopeas, 18,2% para bens de capital mecnicos e 21,8% para equipamentos e componentes eltricos e eletrnicos. c) A elevao mdia da produtividade do trabalho na indstria brasileira, entre 1989 e 1996, foi de 54%. O desempenho foi muito superior ao que se registrou no resto do mundo mesmo nos Estados Unidos, onde a produtividade cresceu fortemente e permitiu uma reduo na considervel distncia entre a produtividade do trabalho brasileira e a internacional. Nos Quadros 35 e 36, toma-se por referncia a distncia entre a produtividade brasileira e a norteamericana, podendo-se verificar que os setores dinmicos tiveram, de modo geral, um comportamento bem mais favorvel que os no dinmicos. Entre os primeiros, somente a farmacutica aumentou a distncia, e os demais reduziramna de forma expressiva. Entre os segundos, somente a borracha e os nometlicos tiveram desempenhos favorveis, e todos os demais apenas conseguiram acompanhar o aumento de produtividade norte-americano. d) Os preos dos commodities industriais no mercado internacional evoluram a partir de 1994-1995 de forma desigual. Deterioraram-se nos setores pouco dinmicos celulose e qumica e evoluram, de forma razoavelmente favorvel, na siderurgia e em alguns dos principais segmentos exportadores de alimentos do Brasil. e) Os segmentos dinmicos de bens de consumo so predominantemente liderados por empresas multinacionais, sobretudo nos bens durveis e na farmacutica. Alimentos apresentam uma situao mista, mas com crescente participao estrangeira. A exceo entre os bens de consumo dinmicos o setor de artigos de plstico, no qual predominam as empresas nacionais. O outro setor dinmico predominantemente nacional o de siderurgia/metalurgia. J os no dinmicos so predominantemente nacionais. Desnecessrio assinalar que o maior porte e o maior acesso das empresas estrangeiras a mercados reais e financeiros, a tecnologia e, conseqentemente, sua maior
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capacidade de enfrentar a concorrncia internacional e as incertezas do mercado brasileiro podem ter sido fatores importantes em seu dinamismo.13 f) O tamanho das empresas lderes no parece ser, numa primeira aproximao, elemento de diferenciao importante entre os dinmicos e os no dinmicos. As empresas lderes dos setores mais dinmicos so, em termos de nmero de empregados, apenas algo maiores que as empresas lderes dos setores menos dinmicos. As primeiras tm, em mdia, 2.100 empregados contra 1.700 nas ltimas. So empresas que tm razovel igualdade de acesso ao sistema financeiro nacional, sendo a diferena de acesso ao sistema financeiro internacional dada menos por diferenas de tamanho que por origem de capital (nacional/estrangeira) e pelo coeficiente de exportaes. As grandes empresas brasileiras exportadoras tanto esto nos setores dinmicos (durveis, alimentos, siderurgia) como nos estagnados (celulose, alumnio).14 Como se sabe, as diferenas setoriais, em termos de acesso ao mercado financeiro domstico, tornam-se relevantes quando se considera a participao de pequenas e mdias empresas no produto setorial. De acordo com os dados do IBGE, a presena de pequenas e mdias empresas maior nos bens de consumo no-durveis, em que h segmentos dinmicos (alimentos, materiais de plstico) e no dinmicos (confeces, olarias). Entre os ltimos, encontram-se os produtores de durveis, muito dinmicos, e, tambm, os produtores de commodities, relativamente estagnados.
13. A respeito do comportamento do investimento estrangeiro direto na indstria brasileira, ver Laplane e Sarti (1997). 14. Ver Bonelli (1998) para uma anlise do comportamento dos grupos econmicos nacionais na indstria brasileira.
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QUADRO 35
Setores de investimentos relativamente dinmicos na indstria brasileira no perodo 1995-1997
( c o e f i c i e n t ed ep e n e t r a od a si m p o r t a e sea l g u m a sc o n d i e sd ee n f r e n t a m e n t od ac o m p e t i on a c i o n a l )
Coeficiente de penetrao das importaes (import./consumo aparente) Algumas condies de enfrentamento da competio internacional
1993 (%)
1997 (%)
Proteo: tarifa nominal, dezembro de 1995/ (outras formas de proteo) Tendncias dos preos internacionais dos commodities 27 45 44 65 Favorvel Favorvel E E E N/E N N 1990 25b 40d 28 21 31 24 69d 39b 1996 55,5 21,8c 9,8 (normas) 13,5e (transp.) 16,5 9,0
f
Produtividade do trabalho no Brasil como % da produtividade do trabalho nos EUA
Origem do capital E = estrangeiro N = nacional
Tamanho de empresas lderes
Material de transporte (montadoras) 7,5 9,8 5,3 1,9 5,1 8,6 6,7 9,7 15,4 12,3
4,8
14,9
3.771b 1.813a 860 2.260 950 113
Eletrodomsticos e eletrnica de consumo
Farmacutica
Alimentos
Plsticos
Siderurgia/metalurgia
Fonte: Elaborado com base em Mesquita (1997), no que se refere a coeficiente e penetrao de importaes; Kume (1996), no que se refere a tarifas; Katz (1998), no que se refere a produtividade; Cepal banco de dados, no que refere a preos de commodities; Bielschowsky (1994), no que se refere a origem de capital; IBGE, no que se refere a tamanho de empresas lderes. a I n c l u ie q u i p a m e n t o se l e t r n i c o sed et e l e c o m u n i c a e s . b Montadoras e autopeas. c Mdia aritmtica de material eltrico e equipamentos eletrnicos, incluindo bens de capital e de consumo. d Bens de consumo, bens de capital e componentes. e M d i aa r i t m t i c ad es e i ss e t o r e s :c a f ,b e n e f i c i a m e n t od ep r o d u t o sv e g e t a i s ,a b a t ed ea n i m a i s ,l a t i c n i o s ,a c a re l e o sv e g e t a i s . f Mdia aritmtica de siderurgia e metalurgia de no-ferrosos.
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238
Coeficiente de penetrao das importaes (import./consumo aparente) Algumas condies de enfrentamento da competio internacional 1993 (%) 1997 (%) Proteo: tarifa nominal, dezembro de 1995/ (outras formas de proteo) Tendncias dos preos internacionais dos commodities Desfavorvel Desfavorvel 31 104 25a 46 28 21,8c 40b 39a 45 30 69b Pouco relev. 1990 35 30 21 39 32 37 1996 N/E N N E N/E N N N/E 1.610 1.878 1.283 3.004 3.771a 1.631 1.587 1.813d 6,7 (transp.) 10,5 11,5 (transp.) 12,8 17,9 16,4 18,2 Produtividade do trabalho no Brasil como % da produtividade do trabalho nos EUA Origem do capital E = estrangeiro N = nacional Tamanho de empresas lderes 12,9 4,0 2,3 8,0 14,7 8,7 24,0 24,0 53,4 49,3 15,4 25,1 24,4 7,3 9,3 21,5
QUADRO 36
Setores de investimentos relativamente pouco dinmicos na indstria brasileira no perodo 1995-1997
( c o e f i c i e n t ed ep e n e t r a od a si m p o r t a e sea l g u m a sc o n d i e sd ee n f r e n t a m e n t od ac o m p e t i on a c i o n a l )
Qumica
Papel e celulose
No-metlicos
Borracha
Autopeas
Txtil
Mecnica
Eletroeletrnica (equipamentos e componentes)
Fonte: Elaborado com base em Mesquita (1997), no que se refere a comrcio externo; Kume (1996), no que se refere a tarifas; Katz (1998), no que se refere a produtividade; Cepal/banco de dados, no que se refere a preos de commodities; Bielschowsky (1994), no que se refere a origem de capital; IBGE, no que se refere a tamanho de empresas lderes. a Montadoras e autopeas. b Bens de consumo, bens de capital e componentes. c Mdia aritmtica de material eltrico e equipamentos eletrnicos, incluindo bens de capital e de consumo. d I n c l u ie l e t r n i c o s ,m a t e r i a ld ec o n s u m oee l e t r o d o m s t i c o s .
5 PANORAMA DOS INVESTIMENTOS NOS PRINCIPAIS SEGMENTOS
H, como se viu no item anterior, forte correlao entre dinamismo inversionista, rentabilidade e crescimento do produto. H, tambm, forte correlao entre essa trilogia e a capacidade de enfrentamento da competio internacional, medida pela variao do coeficiente de importao, e forte correlao entre essa variao e elementos como proteo tarifria, presena de capital estrangeiro e comportamento de preos no mercado internacional. Neste tpico a anlise anterior estendida por uma sinttica descrio de cada segmento. Destacam-se os fatores determinantes do desempenho investidor, a partir da perspectiva keynesiana, adicionada com os elementos pertencentes abordagem da organizao industrial, que encontra, na nova configurao psabertura e privatizao, um interessante laboratrio de experincias. Para tanto, os doze setores contemplados, dinmicos e no dinmicos, foram agrupados na forma convencional de quatro categorias de uso. Conforme fica claro no item anterior, exceo de bens de capital e seus componentes generalizadamente estagnados, os demais grupos tanto incluem segmentos relativamente dinmicos como segmentos que tm investido pouco. A hierarquia de dinamismo por categoria de uso relativamente clara: a) Bens de consumo durveis que contm forte dinamismo inversionista na ponta final da produo (montadoras, etc.), no acompanhada por idntico comportamento na cadeia produtiva que lhes fornece os componentes (autopeas, incluindo borracha/pneumticos, componentes eletrnicos, etc.). b) Bens de consumo no-durveis, que contm algum dinamismo nos setores de alimentos processados, de farmacutica/produtos de higiene e de produtos de material plstico (tambm includos os produtos que so componentes para bens durveis) e que, ressalvas posteriores parte, esto relativamente estagnados no complexo txtil/vesturio/calados. c) Bens intermedirios os commodities industriais de uso difundido, que se dividem entre os que so, no momento, relativamente dinmicos (siderurgia/metalurgia) e os que esto relativamente estagnados (qumica, papel/ celulose e produtos de minerais no-metlicos, ou seja, materiais de construo). d) Bens de capital e seus constituintes, componentes das indstrias de bens de consumo durveis e matrias-primas para farmacutica/higiene/ defensivos, que se encontram estagnados em praticamente todos os segmentos. O trabalho recente mais importante sobre a indstria brasileira o livro Made in Brazil (Ferraz, Kupfer e Haguenauer, 1995) hierarquiza os setores de acordo com fortalezas e debilidades do ponto de vista da competitividade internacional, tal como identificadas por pesquisa terminada depois do primeiro
impacto da abertura (Coutinho e Ferraz, 1994). Segundo o trabalho, os mais fortes so os produtores de bens intermedirios (commodities industriais), seguidos dos produtores de bens durveis de consumo, vindo depois os bens tradicionais (em sua maioria, os no durveis) e, como mais dbeis, os bens agregados sob a denominao difusores de progresso tcnico (bens de capital, componentes eletrnicos, etc.). Numa primeira aproximao, observa-se que a hierarquia de dinamismo de investimento que se mostra no Quadro 31 tem algumas semelhanas com a hierarquia de debilidades/fortalezas, mas tem, tambm, uma importante diferena, ou seja, o fato de que entre os commodities apenas a siderurgia se apresenta relativamente dinmica. A anlise setorial que se segue se concilia com a perspectiva apresentada no referido trabalho, com o argumento de que as possibilidades de recuperao futura nos investimentos dos setores que os autores consideram mais fortes so bem superiores s dos setores que estes consideram mais dbeis.15 Trata-se de uma abordagem que se constitui, propositalmente, numa viso panormica, com as virtudes da sntese e os defeitos da superficialidade. Resumem-se os impactos relevantes sobre o investimento oriundos da esfera macroeconmica e da esfera da organizao industrial, esta ltima entendida como o modo de funcionamento dos mercados e dos agentes nesses mercados, depois das reformas, em particular depois da abertura comercial e das privatizaes.
5.1 Dinamismo de bens de consumo e baixo dinamismo de seus insumos
Os setores produtores de bens de consumo combinaram, no perodo, modernizao com pelo menos alguma expanso de capacidade forte no caso de bens durveis e com lanamentos de novos produtos. Como se observa nos Quadros 31 e 32, exceo de txteis, o conjunto dos setores apresentou significativo ganho de participao no total dos investimentos industriais no trinio 1995-1997, relativamente s dcadas de 1970 e 1980, e uma taxa agregada de investimento tambm algo superior ao perodo 1970-1988 bem como taxas de crescimento do produto e taxas de rentabilidade bem superiores mdia da indstria. So segmentos que foram beneficiados por diferentes circunstncias que preservaram sua competitividade. Destacadamente, combinaram-se trs elementos que lhes deram grande impulso: proteo efetiva ou de outra natureza
15. Leia-se, por exemplo, o captulo 7, Desafios competitivos para a indstria, de Ferraz, Kupfer e Haguenauer.
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(como custos de transporte ou normas tcnico sanitrias), que minimizaram os efeitos perversos da valorizao cambial; forte expanso da demanda; e estratgias de posicionamento de empresas multinacionais no mercado brasileiro e no Mercosul. O investimento na montagem final de bens durveis e na produo de no durveis, como alimentos, farmacutica, produtos de higiene, etc., no foi acompanhado por investimentos na cadeia fornecedora de componentes e insumos especializados. Faltaram, nesses casos, os elementos de atrao do investimento na produo dos bens finais.
5 . 1 . 1 .D u r v e i s
Os bens de consumo durveis tiveram um aumento de demanda explosivo depois da estabilizao. Por exemplo, as vendas de TV em cores expandiram-se de 2,5 milhes, em 1993, para 9 milhes, em 1996, e as vendas de automveis confirmaram um crescimento iniciado em 1992-1993, quando se restringiam a cerca de um milho de veculos e alcanaram cerca de 1,8 milho de unidades em 1997. No Brasil, o consumo per capita de durveis muito baixo, e as elasticidades de preo e de renda so muito altas. Por longo perodo, a demanda esteve reprimida por estagnao salarial, preos elevados e falta de financiamento a mdio prazo. Nos anos de estabilizao, os preos seguiram uma tendncia de queda que vinha se manifestando anteriormente desde o incio da abertura. A tendncia foi reforada, agora, por nova valorizao cambial e promoveu forte estmulo demanda em razo da elevada elasticidade-preo. O salrio real aumentou em mdia 25% sobre os dois anos anteriores ao Plano Real, promovendo fortes estmulos pelo lado da elasticidade-renda. Por ltimo, e ainda mais importante, houve uma reabilitao do financiamento a bens durveis embora com taxas de juros elevadas , que deu um terceiro e definitivo impulso ao consumo. A expanso foi atendida essencialmente com a produo domstica, no que diz respeito montagem final dos produtos. Isso se deu, em primeiro lugar, graas proteo via tarifas efetivas elevadas, isto , altas para os bens finais e baixas para os insumos e componentes que utilizam. Em segundo lugar, houve firme disposio das multinacionais em expandir a capacidade produtiva domstica para absorver a maior fatia de mercado possvel. O contexto foi favorvel para desencadear, entre as multinacionais, uma onda de posicionamento estratgico de longo prazo no mercado interno brasileiro e nos vizinhos do Mercosul, via expanso, novas plantas e, no caso de eletroeletrnica de consumo e de autopeas, tambm via take-overs. As que j
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estavam, mantiveram suas posies ameaadas, agora, pelas novas entrantes. Na busca de fronteiras de expanso escala global, elegeram o Mercosul como lugar promissor a longo prazo. A indstria automobilstica, campe dos investimentos no perodo, teve seu impulso inicial dado com antecedncia ao Plano Real. Em 1992, no auge da crise brasileira, estabeleceu-se um Acordo Setorial entre governo, trabalhadores e empresas, mediante o qual o governo reduziu os impostos, especialmente sobre os carros ditos populares (at 1.000 cc.), os trabalhadores comprometeram-se a no realizar greves, e as empresas comprometeram-se a no demitir. A expanso argentina e a recuperao brasileira de 1993, em conjunto com uma queda nos preos dos autos populares, deslancharam uma etapa de expanso, que foi reforada pelo Plano Real. A produo, que fora de pouco menos de 1 milho de unidades na mdia de 1990-1992, saltou para cerca de 1,4 milho em 1993 e continuou crescendo, at alcanar o j mencionado 1,8 milho em 1997. O Acordo Setorial de 1992 foi a primeira etapa de um processo em que o governo deu estmulos rentabilidade do setor automotriz. Com o Plano Real, a eficincia das medidas foi reduzida graas forte valorizao cambial. Sob o efeito de uma avalanche de importaes de automveis e do efeito tequila, as montadoras, agora desacompanhadas dos empregados e tambm das produtoras de autopeas que haviam sido participantes do acordo de 1992 , lograram obter do governo um considervel aumento nas tarifas de importao. Estas subiram de 35% para 70%, seguindo-se um regime de gradual reduo at o ano 2000. Alm disso, receberam o benefcio de importar partes, peas, componentes e bens de capital, com tarifas que variam de 2% a 8%. A proteo efetiva das montadoras j instaladas se elevou extraordinariamente. Segundo os clculos de Kume (1996), superaram os 200% em 1995 (Quadro 35). O resultado de todo o processo para as montadoras foi uma rentabilidade que, segundo os dados da Gazeta Mercantil, saltou de -0,7% no binio 19921993 a nada menos que 38% no trinio 1993-1995. As grandes montadoras de h muito estabelecidas Volkswagen, Fiat, General Motors e, com algum atraso, a Ford renovaram por completo os modelos nesse perodo, em especial nos anos 1993-1996. Fizeram, alm disso, importantes investimentos em racionalizao e expanso. A partir do xito da segunda etapa de expanso ps-Plano Real e ps-implantao do regime de 1995, as grandes empresas preexistentes confirmaram deciso anterior de ampliar o ciclo expansionista, e uma srie de empresas globais, antes ausentes, passaram a realizar investimentos e a anunciar outros. Esto em implantao cinco plantas completamente novas uma fbrica para caminhes, pela Volkswagen, em Resende;
uma fbrica para 30 mil carros pequenos, pela Mercedes Benz, em Juiz de Fora, interior de Minas Gerais (at aqui restrita no Brasil produo de automveis e caminhes); uma fbrica Honda para a produo de 30 mil veculos no interior de So Paulo; uma fbrica da Toyota para a montagem de automveis de passeio e, ainda em fase inicial de obras, uma fbrica para 100 mil automveis de porte mdio pela Renault, em Curitiba. E estariam decididos pelo menos dois outros empreendimentos de grande porte, ambos no Rio Grande do Sul, quais sejam, uma fbrica nova de automveis pela General Motors e outra pela Ford. Outras empresas, como a Peugeot, a sia Motors e a Hyunday tambm anunciaram planos de investimento. Um elemento novo veio a reforar, nos ltimos anos, os incentivos a investir das montadoras, ou seja, fortes subsdios fiscais, creditcios, de terras e de infra-estrutura, por estados e municpios em guerra fiscal. Embora no se tenha ainda conhecimento sistematizado sobre o volume exato desses incentivos e inexistam clculos acerca do seu impacto sobre as expectativas de rentabilidade, as especulaes de especialistas so de que estejam barateando sobremaneira o custo dos empreendimentos, a ponto de compensar sua realizao, mesmo diante das incertezas sobre o crescimento futuro da demanda.16 As produtoras de autopeas, por sua vez, tiveram rentabilidade negativa em todo o perodo, salvo em 1994. Os determinantes de seu desempenho esto vinculados violenta reestruturao por que passa o setor automotriz, comandada, de forma absoluta, pelas montadoras e, mais recentemente, reforada pelo regime automotivo. A abertura comercial permitiu s montadoras introduzir, no Brasil, a compresso de margens (profit-squeeze), que caracterizou sua relao com os fornecedores em todo o mundo nos anos 1980, e a valorizao cambial permitiu-lhes acentuar o processo. A possibilidade, conferida pelo regime automotivo de 1995 s montadoras, de importar autopeas e componentes com tarifas reduzidas foi o mais recente episdio do mesmo processo. A observao das cifras relativas a comrcio de autopeas revela que a possibilidade de importar com tarifas baixas se materializou em escala relativamente reduzida. Como proporo do valor produzido, as importaes passaram de 16% em 1993 a 21% em 1995 e a 25% em 1997 (de US$ 1,7 bilho a US$ 2,3 bilhes e US$ 3,2 bilhes, respectivamente). Ao mesmo tempo, o coeficiente de exportaes elevou-se de 19% a 24% e a 23%, nesses mesmos anos, com o que se transformava um pequeno saldo positivo no comrcio em um pequeno saldo negativo.
1 6 .E n t r eo sv r i o se s t u d o sr e c m c o n c l u d o ss o b r eos e t o ra u t o m o t r i z ,v e rod eC a r v a l h oeo u t r o s( 1 9 9 7 ) ,eod eP o s t h u m a( 1 9 9 7 ) , e s t e l t i m os o b r ea u t o p e a s .
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A elevao no coeficiente de importao no reflete, porm, a verdadeira presso sobre as produtoras de autopeas. Em perodo recente, ocorreu a curiosa situao em que as empresas aumentaram significativamente o valor da produo em dlares correntes, de 9,4 bilhes em 1993 a 11,3 bilhes em 1995 e 12,2 bilhes em 1997 e tiveram forte compresso nas margens de lucro. Foi um perodo de acolhimento das exigncias feitas pelas montadoras, agressivas na ameaa de importar em sua condio de oligopsonista e globalizada, pelas submissas empresas fornecedoras em luta por evitar a eliminao de um mercado em expanso. Nessas circunstncias, o comportamento racional das produtoras de autopeas foi, por um lado, ocupar capacidade ociosa, realizar pequenos investimentos em modernizao e acompanhar as montadoras no que se refere renovao de produtos para atendimento dos novos modelos de veculos; por outro, manter atitude de grande cautela, evitando comprometer-se com a expanso de capacidade instalada. Isso significa que tem havido um descompasso entre a acelerada expanso de capacidade de montagem em curso e a expanso de capacidade de produo de autopeas. Essa situao pode, no entanto, ser provisria. diferena de outros segmentos que, em perodo recente, investiram pouco por falta de competitividade por exemplo, bens de capital seriado, frmacos, etc. , o de autopeas pode recuperar-se no futuro. O movimento de reestruturao setorial ainda est em curso, e as perspectivas parecem boas. O elemento novo da reorganizao setorial em curso a aquisio das grandes empresas nacionais pelas empresas de autopeas globalizadas, com fortes vnculos com as grandes montadoras mundiais. O abandono do mercado pelas nacionais deve-se insuficincia de escala em nvel mundial. O interesse das globalizadas em fixar-se no Brasil resulta das exigncias tcnico-econmicas de produo em regime de just-in-time, ou seja, produo local prxima s das montadoras localizadas no Brasil, e do fato de o pas ter mo-de-obra altamente qualificada e custos potencialmente competitivos. A estratgia , claramente, posicionar-se no Mercosul para produzir localmente. obediente a idntica estratgia das montadoras, que tambm se definiram pela ocupao do mercado local por meio de produo interna e, ao faz-lo, obrigaram suas supridoras no resto do mundo a seguirem seus passos. A situao da indstria de borracha na qual se estima que pneumticos participam com cerca de 70% do valor da produo encerra algumas semelhanas com a das demais autopeas e algumas diferenas. Tambm em pneumticos houve relativamente pouco investimento, ainda que trs das quatro grandes empresas multinacionais que dividem entre si
100% do mercado brasileiro tenham realizado alguma expanso de capacidade. Sofreram, igualmente, o profit squeeze das montadoras, viabilizado pela abertura comercial e, a partir de 1995, pelo regime automotivo, que inclui pneumticos no rol de produtos que as montadoras podem importar com tarifas rebaixadas, juntamente com autopeas e bens de capital. As produtoras de pneumticos tiveram, ademais, suas margens de lucro no mercado de reposio contradas pela possibilidade de importao de pneus usados, com tarifas reduzidas (extinta em 1996). A expanso do produto da indstria de borracha como um todo foi de 1% ao ano, no perodo 1994-1996. O suprimento de pneumticos expanso da produo de veculos foi realizado essencialmente com importaes. O coeficiente de importaes de produtos da borracha cresceu de 8% a 24% entre os dois anos, ou seja, relativamente bem mais que o de autopeas. Tambm se aplica ao caso de pneumtico as vantagens de produzir em plantas que se encontrem nas proximidades fsicas das montadoras, de sorte que, tal como em autopeas, a tendncia de ampliar a capacidade produtiva local. No caso de pneumticos, a hiptese de deciso de produo local mais claramente enuncivel que em autopeas, na medida em que quatro entre as seis grandes empresas multinacionais que abastecem as montadoras em nvel global j se encontram no Brasil, produzindo praticamente 100% dos pneus feitos localmente. A estratgia das subsidirias locais das empresas multinacionais parece ser manter um market-share correspondente a algo como 70% a 80% da demanda de pico de automveis das montadoras s quais esto fortemente ligadas, e importar o restante, intrafirma, de outras subsidirias localizadas no exterior. Com isso, e sem perder mercado para a corporao como um todo, evitam expor-se localmente ao elevado risco de contrao de demanda no Brasil e no Mercosul, ao qual inevitavelmente expem-se as montadoras, em razo de sua estratgia concorrencial de longo prazo de barrar a entrada de competidores com instalao de folga de capacidade. Os segmentos produtores de eletrodomsticos e de produtos eletrnicos de consumo tiveram, como se salientou, uma exploso de demanda nos anos recentes, depois do Plano Real. No conjunto, as empresas desses segmentos recuperaram-se dos prejuzos dos primeiros anos da dcada e, em 1994-1995, alcanaram a satisfatria rentabilidade de cerca de 10% anuais sobre o patrimnio lquido. Os nmeros da expanso do consumo so impressionantes. No grupo dos principais eletrodomsticos, as vendas de refrigeradores, entre 1993 e 1996, elevaram-se de cerca de 1,7 milho a pouco mais de 4 milhes; as de freezers, de 386 mil a 679 mil, e as de mquinas de lavar roupa, de 423 mil a 1,091 milho. No caso da eletrnica de consumo, a expanso nas vendas de TVs em
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cores, no mesmo perodo, foi de cerca de 3,3 milhes a cerca de 9,2 milhes, a de aparelhos de videocassete, de 840 mil a 2,8 milhes, e a de equipamentos de som, de cerca de 4,2 milhes a cerca de 6,4 milhes. A produo de eletrodomsticos est essencialmente localizada em So Paulo e no sul do pas, com baixo coeficiente de penetrao de importados, no s em termos de produto final como em toda a extenso da cadeia produtiva. Na etapa de montagem final, o setor passou por uma racionalizao que derrubou seus custos. Goza, tambm, de confortvel proteo tarifria, sobretudo considerando-se que tem proteo adicional por custos elevados de transporte internacional. Alm disso, concentrado em algumas poucas empresas de grande porte, que dispem de uma rede nacional de distribuio e assistncia tcnica, que funciona como uma barreira entrada de importados (e de novos concorrentes). Para trs, na cadeia produtiva, seu segmento principal, a linha branca, grande consumidor de chapas de ao nacionais e de produtos da petroqumica brasileira, barateados pela exposio concorrncia internacional, e adquire internamente o componente principal, as compressoras, essencialmente do mesmo grupo que lidera o setor de linha branca no Brasil. A partir de 1993, o setor logrou restabelecer margens de lucro atraentes expanso da capacidade produtiva e dos negcios, que at ento eram predominantemente geridos por empresas essencialmente nacionais. A estabilizao macroeconmica e o boom recente da demanda, aliados consolidao do Mercosul, refizeram completamente o quadro patrimonial. As maiores empresas mundiais do setor ampliaram marcantemente suas posies com as compras das nacionais: a norte-americana Whirlpool transformou-se em acionista majoritria do maior grupo do setor, o Brasmotor (Embraco, Brastemp, Cnsul), a sueca Eletrolux absorveu 100% da Refripar, a joint-venture alem SiemensBosch comprou a Continental, e a norte-americana GE adquiriu a Dako. A entrada dessas empresas fez-se acompanhar de importantes investimentos fixos, num movimento de busca de ampliao de posies num mercado em expanso acelerada, que contrasta com o baixo dinamismo dos mercados dos pases desenvolvidos, onde elas concentram seus negcios. Ou seja, o processo tem pelo menos uma semelhana bsica com o que ocorreu no setor automotriz, alm de demanda acelerada: as empresas gigantes mundiais no querem estar fora do jogo do mercado brasileiro/Mercosul, o que est determinando forte expanso da base produtiva domstica. A principal diferena com relao automotriz que, no caso desta, a preexistncia das grandes montadoras deulhes facilidades de manuteno da liderana de mercado e de dificultar a entrada de concorrentes, enquanto, no caso dos eletrodomsticos, as nacionais preexistentes preferiram sair do mercado, vendendo-se s gigantes mundiais.
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A eletrnica de consumo localiza-se principalmente na Zona Franca de Manaus, onde realiza o grosso da montagem final dos produtos comercializados no Brasil, mediante elevados coeficientes de importao de componentes eletrnicos, incentivados por iseno de tarifas de importao. O valor agregado localmente conta com generosos incentivos fiscais, revigorados, em 1993, pelo regime do Processo Produtivo Bsico, que buscou contra-arrestar a avalanche importadora resultante da combinao da abertura comercial com o fim da lei de reserva de mercado para produtores nacionais da informtica. s tarifas vigentes entre 20% e 30% nominais , a produo de bens finais s no competitiva nos produtos portteis do low-end do consumo (rdios de pilha, aparelhos de barbear, etc., em que os asiticos passaram a dominar o mercado internacional) e nos do high-end, ou seja, naqueles produtos de maior contedo tecnolgico (TVs de alta definio, equipamentos de som sofisticados, etc.), em que prevalece a competitividade das plantas matrizes dos grandes conglomerados internacionais norte-americanos, japoneses e europeus. A expanso acelerada da produo implicou expanso dos investimentos e da capacidade de montagem em Manaus. Trata-se, no entanto, de um processo de investimento relativamente menos intensivo em capital do que a montagem de eletrodomsticos, porque a miniaturizao dos componentes, a automao e a flexibilizao do processo produtivo de montagem de produtos eletrnicos permitiram expanso com pouca construo civil. Houve importante troca de equipamentos nos mesmos espaos fsicos de fbricas preexistentes, o que deu maior velocidade ao processo produtivo via redefinio de layout e terceirizao de etapas da cadeia produtiva. Isso barateou os investimentos fixos e acelerou a resposta do setor ao aumento da demanda, minimizando o problema de prazo de construo. Na retaguarda da cadeia produtiva, h fortes deficincias em termos da competitividade no setor de produo de componentes eletrnicos de uso genrico. A abertura da economia e o fim da lei da informtica praticamente eliminaram a produo local de semicondutores, que atualmente atende a menos de um quarto da demanda brasileira. Na montagem de circuitos integrados, ocorreu um forte desinvestimento nos anos 1990, com o fechamento de todas as plantas produtivas estrangeiras (BNDES, 1996), num movimento anlogo ao que se observou no segmento de frmacos. O segmento de montagem de placas de circuito impresso tambm foi fortemente impactado, ainda que a desapario de uma centena de pequenas e mdias empresas tenha sido parcialmente compensada por fuses, que permitiram uma maior taxa de sobrevivncia. A situao menos desfavorvel no segmento de componentes discretos (resistores, capacitores, etc.), que tem menor complexidade tecnolgica.
Ainda assim, h desestmulos ao investimento para a expanso da produo dessa categoria de produto, porque o regime fiscal de Manaus facilita as importaes, em detrimento da produo domstica. A exceo mais visvel na retaguarda do setor eletrnico brasileiro a de investimentos em cinescpios. Nesse segmento, est em curso forte expanso de capacidade produtiva, tanto na planta da empresa, que at aqui era a nica produtora no pas, a Philips, como nas plantas novas de dois concorrentes, ou seja, um consrcio entre trs grandes produtores de TVs em movimento de integrao vertical e uma planta nova da Goldstar. Por ltimo, cabe observar que, relativamente a todo o conjunto de setores produtores de bens durveis, pode haver nos prximos anos forte desacelerao dos investimentos, mesmo na improvvel hiptese de que as economias do Mercosul recuperem rapidamente a capacidade de crescer depois da crise asitica de fins de 1997. Isso porque o que caracteriza o mercado oligoplico desses setores o investimento frente da demanda para desincentivo concorrncia. Tudo indica que as plantas em construo ou ampliao das grandes empresas j instaladas e das que puderam ingressar no perodo recente j disporo de capacidade para atender ao mercado da regio por muitos anos mais. Isso ainda mais verdadeiro se cosiderarmos que houve uma bolha de consumo nos anos que se seguiram ao Plano Real, determinada por uma demanda que estava reprimida por muito tempo e j teria sido satisfeita, fazendo que o mercado retornasse a uma normalidade que representaria um consumo total anual menor do que o que se registrou no perodo recente. Se isso for correto, ter havido um sobreinvestimento, com repercusses importantes sobre a taxa de investimento futura.
5 . 1 . 2N o d u r v e i s
Os setores de bens de consumo no-durveis foram, de modo geral, beneficiados pela expanso da capacidade aquisitiva da populao decorrente do Plano Real, que repercutiu favoravelmente sobre os investimentos. O impacto do Plano Real foi, no entanto, bem menor do que no caso dos durveis, o que se explica pelo menos por trs razes: os no-durveis tm elasticidade-renda da demanda relativamente baixa; eles no foram beneficirios de reestabelecimento de financiamento a consumo a mdio prazo, porque no dependem de crdito de consumo alm do curto prazo; eles incluem um vasto segmento cuja rentabilidade foi muito afetada pela abertura e pela valorizao cambial (txtil/calados/confeces). O quadro da dinmica de investimentos bastante diferenciado segundo setores e tambm quando se consideram diferentes segmentos de cada setor. Tomando-se os quatro grandes conjuntos de no-durveis, ou seja, alimentos,
farmacutica/higiene, artigos de plstico e txteis/confeces, os trs primeiros apresentaram razovel atividade inversora, at mesmo em projetos de expanso, enquanto o ltimo manteve um comportamento mais conservador e concentrou os investimentos essencialmente em reposio/modernizao. A indstria de alimentos acelerou a expanso da produo fsica no trinio 1994-1996 em 5,3% ao ano contra uma mdia de 1,4% entre 1985 e 1993. Especialistas e executivos do setor consideram a expanso algo extraordinrio em sua trajetria de longo prazo, caracterizada pela baixa elasticidade-renda. Deveuse redistribuio de renda em favor dos trabalhadores resultante do Plano Real, e, por essa razo, a expectativa geral das empresas de que o crescimento volte a estabilizar-se a taxas bem inferiores, dependendo, como bvio, da taxa de crescimento geral da economia e do comportamento do mercado mundial. Houve, ao que tudo indica, por parte das empresas, uma percepo de alargamento do mercado consumidor, qualificada pela percepo de que o salto no consumo no se repetiria (ou seja, a elevao teria sido do tipo once and for all). Por essa razo e pela existncia de capacidade ociosa, a reao dos investimentos foi favorvel, mas no alm do que se registrou historicamente. De acordo com o Quadro 31, a taxa de investimento agregada do setor, que havia cado de 0,39% do PIB na mdia do perodo 1970-1988 para 0,24% no binio 1992-1993, praticamente recuperou seu nvel histrico, elevandose para 0,37% do PIB. Contribuiu para a expanso dos investimentos uma forte recuperao na rentabilidade setorial, propiciada pelo fato de a ampliao do mercado ter permanecido essencialmente cativa das empresas sediadas no pas, graas forte proteo contra importaes resultante dos custos de transporte, armazenagem e distribuio tanto mais elevados quanto mais perecveis os produtos e de alguma proteo tarifria. Nessa mesma linha de argumentao, h de se atentar para o fato de o setor ser altamente intensivo em custos relacionados rede e logstica de distribuio, com elevadas economias de escala, e de os custos enraizados das empresas com tradio no mercado funcionarem como barreira entrada de produtos importados. A ampliao de mercado atraiu as grandes empresas multinacionais, at aqui ausentes no pas, ao que tudo indica transformando o setor de alimentos no grande campeo de fuses e aquisies em perodo recente, de forma semelhante ao que parece ter ocorrido na Argentina anos antes. As novas entrantes tenderam a evitar a iniciao de projetos totalmente novos, preferindo comprar ou associar-se a empresas locais e a moderniz-las e ampli-las marginalmente. provvel que o elevado custo da rede e da logstica de distribuio seja parte da explicao por essa preferncia.
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Alguns segmentos destacaram-se no processo de expanso recente, normalmente associados incorporao da massa de consumidores de baixa renda a pontas modernas de consumo de prateleiras de supermercado. So, por exemplo, os casos de laticnios, chocolates, conservas de vegetais e de frutas, refrigerantes e cervejas, massas e confeitos (especialmente pes industrializados e bolos) e uma frao da cadeia de protena animal (frangos e, em menor escala, sunos). Um estudo detalhado do setor certamente concluiria que nesses segmentos, e no em produtos mais tradicionais da cesta de consumo bsica, como caf, acar, cereais, produtos da soja, preparao de pescado, bebidas alcolicas, etc., que devem ser encontrados os investimentos que respondem pela recuperao da atividade inversora do setor alimentcio como um todo no perodo recente. A indstria farmacutica foi beneficiria de uma moderada expanso da demanda depois do Plano Real, que se assemelhou, em termos de taxas anuais, s que se observaram no caso dos alimentos. A caracterstica distintiva do desempenho desse segmento no Brasil e de outros congneres, como o de produtos de higiene e cosmticos tem sido uma elevadssima rentabilidade. A rentabilidade no setor farmacutico resulta da forma como se organiza o mercado do setor e da capacidade de resistir penetrao de produtos importados. Est presente no pas a maioria dos grandes produtores em escala mundial, que realiza localmente as misturas finais, protegidas por normas tcnico-sanitrias e, em menor escala, por tarifas alfandegrias e conserva suas fatias de mercado com pesados investimentos em publicidade e elevados custos enraizados em redes de distribuio. Tal como no caso do setor de alimentos, os investimentos recuperaram-se no perodo aqui analisado. No entanto, trata-se de uma atividade que, pelo menos na etapa de manipulao, correspondente de mistura final, muito pouco intensiva em capital. Nessa etapa, os investimentos, alm de pequenos, so razoavelmente divisveis no tempo, ou seja, admitem expanses marginais, o que permite s empresas se adequar rapidamente a eventuais aceleraes da demanda. Como se sabe, o setor intensivo em pesquisa e desenvolvimento. Desde a abertura comercial, j no incio dos anos 1990,17 as grandes multinacionais desativaram a maioria das plantas produtoras de matrias-primas, at ento abrigadas no pas por diferentes dispositivos de proteo, e concentraram a produo dos princpios ativos que lhes do o controle dos mercados em nvel mundial em uma ou duas plantas produtivas de grande escala, localizadas nos pases desenvolvidos. Isso significa que, no perodo atual, esse foco de
17. A mudana na lei de propriedade industrial, que permitiu o patenteamento de produtos de origem biotecnolgica no Brasil, de 1995, muito posterior, portanto, deciso das empresas de descontinuar a produo de matrias-primas no pas.
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investimento foi abandonado. Reside a, tambm, a forte acelerao nas importaes de produtos farmacuticos. A abertura pouco afetou a competio no setor, que minimizada pela ao oligoplica das gigantes multinacionais que dominam o mercado brasileiro com seus tradicionais e agressivos esquemas de publicidade e distribuio. Entre os setores congneres, os segmentos de higiene e beleza parecem ter sido beneficirios da expanso da demanda com o Plano Real, em extenso bem mais ampla que a farmacutica, um fenmeno semelhante ao descrito no caso de alimentos, em que a redistribuio de renda permitiu o acesso de uma nova camada da populao a bens cujo consumo lhe era pouco vivel nas condies anteriores. A atividade inversora intensa, em condies de acirrada disputa de um mercado concentrado nas mos de gigantes multinacionais mundiais. A indstria de artigos de material plstico foi um dos segmentos mais beneficiados pelo Plano Real e respondeu positivamente em termos de investimentos. Sua produo ampliou-se tanto na condio de insumo para bens de consumo em geral na esteira da acelerao da demanda de bens de consumo durveis, com efeitos sobre a produo de embalagens para bens de consumo de modo geral como na produo direta de uma infinidade de artigos e utenslios no-durveis, para os quais o mercado foi marcantemente ampliado pelo aumento da renda dos trabalhadores mais pobres. O setor tem proteo por causa da especializao e da diferenciao de produtos, associadas a baixas escalas e proximidade a consumidores, e baixou seus custos graas queda de preos das matrias-primas que utilizam, resultante da presso da baixa de tarifas e da apreciao cambial (a de brinquedos foi favorecida por esquema especial de proteo temporria). Entre os no-durveis, a indstria txtil foi a de menor dinamismo. Observe-se, porm, que essa indstria teve desempenho investidor consideravelmente superior aos demais setores de menor dinamismo relativo. Est na fronteira entre os dinmicos e no-dinmicos. Como proporo do PIB, seus investimentos (excluindo-se confeces) reduziram-se de 0,24% na mdia do perodo 19701988 a 0,18% no trinio 1995-1997. Esse desempenho menos ruim do que poderia imaginar-se em face do fraco desempenho da produo no complexo txtil/vesturio em toda a dcada de 1990. Houve uma primeira queda de cerca de 12% entre 1989 e 1993 e uma nova queda, de outros 8%, da at 1996, ou seja, continuou havendo retrao, mesmo depois do Plano Real. A retrao do segmento de vesturio foi ainda mais forte, alcanando, respectivamente, 25% e 11% nos dois perodos.18
18. Os nmeros incluem calados.
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O que houve foi sobretudo uma considervel onda importadora de mquinas e equipamentos a preos muito atraentes, com vista modernizao do defasado parque produtivo. O fato de o processo ser relativamente descontnuo, ou seja, de poder se modernizar uma fbrica gradualmente, tambm ajudou a intensificar uma reao mais favorvel competio das importaes por meio de investimentos modernizantes. J a ocorrncia de inverses em greenfield parece ter ficado restrita a um pequeno conjunto de grandes empresas que atuam nos segmentos de maior competitividade (artigos de cama, mesa e banho, roupas de algodo, tecidos ndigo, etc.), num movimento de nordestinizao, atrado por mo-de-obra barata e por fortes incentivos fiscais e de outras naturezas. Trata-se, como se sabe, de um setor muito heterogneo. H um pequeno nmero de grandes empresas que tm conseguido manter-se competitivas, at para exportar, e uma infinidade de pequenas e mdias altamente afetadas pela abertura da economia, especialmente nos segmentos de vesturio com tecidos artificiais. A contrao do setor teve, entre suas caractersticas, a desapario de muitas delas (e a informalizao de muitas outras), sendo o caso mais visvel o daquelas concentradas na cidade paulista de Americana. Infelizmente, no tivemos condies, no presente estudo, de estimar o desinvestimento relacionado com essa desapario da capacidade produtiva. O comportamento contrativo tem duas causas. Primeiro, a exemplo do que vem ocorrendo em toda a Amrica Latina, a indstria vem sendo negativamente afetada pela abertura comercial, no conseguindo ampliar as exportaes na velocidade em que se ampliam as importaes. Em especial, vem sofrendo forte presso de importaes de produtos asiticos, particularmente de chineses, resultando, em parte, em reduo de mercado local para produo domstica e, sobretudo, em compresso nas margens de lucro das empresas nacionais para enfrentar a competio. Segundo, um setor muito inelstico com relao a preo e renda. Isso significa que o barateamento dos preos por presso das importaes e da valorizao cambial teve o efeito de contrao do faturamento do setor superior ao efeito de expanso dos salrios depois do Plano Real. Entre 1993 e 1996, em dlares correntes, o complexo txtil/confeces reduziu o valor das vendas (medida pelo valor bruto da produo) em mais de 20%, contrastando com o desempenho da indstria como um todo, que foi de elevao de 10%.19 Na determinao dos investimentos do setor, foi especialmente intenso o impacto dos trs principais fatores desfavorveis ampliao dos investimentos
19. Um quarto fator explicativo do desempenho reside no fato de, diferena da maioria dos demais bens de consumo, o fim da i n f l a on ot e ri m p l i c a d og r a n d e sv a n t a g e n sp e l ol a d od of i n a n c i a m e n t oa oc o n s u m i d o r ,j q u eoc o m r c i ov a r e j i s t as e m p r ef a c i l i t o u o pagamento em algumas prestaes mensais. Observe-se que mesmo os alimentos foram beneficiados por esquemas novos, j que, com o fim da inflao, os supermercados passaram a aceitar cheques pr-datados e cartes de crdito.
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na indstria manufatureira como um todo, no perodo 1995-1997, analisados na primeira parte do trabalho ou seja, as incertezas com relao continuidade do crescimento interno, as taxas de juros elevadas e a taxa de cmbio valorizada. Pelo lado das perspectivas de mercado, as empresas tm razes muito fortes para magnificar as incertezas com relao continuidade do crescimento domstico, j que, no conjunto, o setor txtil/confeces foi campeo de contrao de vendas no perodo recente. Encontra-se, assim, extremamente sensvel evoluo do mercado interno, ainda mais porque seu desempenho exportador tambm vem evoluindo desfavoravelmente. J as elevadas taxas de juros domsticas podem estar afetando o setor mais que proporcionalmente, porque o tamanho mdio das empresas, no caso de confeces, relativamente pequeno. E, por ltimo, provvel que a valorizao da taxa de cmbio esteja afetando o setor de forma mais intensa que os outros, em virtude do fato de que a evoluo dos preos internacionais de seus produtos vem sendo, ao que tudo indica, particularmente desfavorvel, em decorrncia da acirrada competio com os asiticos.
5.2 Baixo dinamismo dos setores de bens intermedirios ( exceo de siderurgia/metalurgia)
O conjunto de bens intermedirios, de modo geral intensivo em recursos naturais, tem razovel competitividade internacional ainda que tenha margens de lucro comprimidas pela taxa de cmbio e, ao que tudo indica, tem conseguido preservar, depois da abertura, razoveis condies para enfrentar a concorrncia com as importaes. So os segmentos que apresentaram maior expanso nas exportaes nas ltimas dcadas, com base nas plantas industriais brasileiras mais modernas do pas e com escalas mais prximas ao padro mundial. No entanto, seus investimentos estiveram deprimidos e relativamente concentrados em modernizao e desgargalamentos. A exceo foi o setor metalrgico e, em especial, o siderrgico. Quando comparados ao restante da indstria, os setores de commodities possuem pelo menos duas razes especiais para manter uma atitude de cautela diante dos investimentos em condies de incertezas. Primeiro, so muito intensivos em capital fixo, e seus investimentos em expanso so ndivisveis, ou seja, no admitem aumentos marginais contnuos ao contrrio, por exemplo, de setores como o txtil, o das confeces e o da indstria de bens de capital. Segundo, so muito sensveis evoluo do mercado e dos preos internacionais, o que significa serem especialmente afetados pelas incertezas do mercado mundial. O setor metalrgico/siderrgico o nico entre os dinmicos que s marginalmente produz bens finais de consumo e o nico entre os produtores
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de bens intermedirios que apresentou dinamismo na formao de capital fixo. Ainda que a diferena com relao aos demais setores da categoria de bens intermedirios no se deva a novas plantas, e os investimentos com expanso e diversificao de produtos hajam sido menos relevantes do que em modernizao, tem ocorrido, especialmente na siderurgia, mais expanso que nos demais setores e, igualmente, maior integrao vertical. Alm disso, a siderurgia parece ter tido de recuperar-se de atrasos em reposio/modernizao maiores que os outros setores, por causa das restries pelas quais passou no perodo em que se processou sua transio do controle estatal ao privado e nos anos que se seguiram a ela. Por fim, tambm contribuiu para um maior investimento o fato de, pelo menos comparativamente ao alumnio, petroqumica e celulose/papel, seu parque industrial ter maior antigidade mdia (Cosipa, parte da CSN, etc.), j que o primeiro ciclo de investimento siderrgico ocorreu nos anos 1940 e 1950, enquanto o primeiro petroqumico ocorreu nos anos 1960 e, investimentos isolados parte, o primeiro de celulose e de alumnio j nos anos 1970. O segmento de aos planos atravessou, no trinio examinado, uma temporada de intensa atividade, que concentrou temporalmente uma programao de modernizao que culmina um processo de racionalizao tcnicoadministrativa e de mudanas de propriedade que se seguiram privatizao de 1991-1992. Apresenta elevada competitividade internacional em razo dos custos de insumos e matrias-primas adequados, da experincia exportadora consolidada, das escalas de produo e dos tamanhos de empresas suficientemente grandes para o mercado aberto. Todos os segmentos do setor passaram por intensa recomposio patrimonial a partir da privatizao realizada nos primeiros anos da dcada de 1990. Relativamente ao outro setor privatizado, o petroqumico, a atual estrutura de propriedade do setor siderrgico parece cumprir melhor os requisitos de expanso. Por exemplo, faz que no lhe falte poder de alavancar recursos para o investimento fixo, possivelmente s melhores condies de juros e prazos entre todas as empresas brasileiras algo facilitado tambm pelo fato de o setor ser grande exportador.20
2 0 .D e p o i sd ar e c e n t ep a r c e r i ac o n s t i t u d ae n t r eaA c e s i t a / C S T / U s i n o r ,ac o n f i g u r a oa t u a ld os e t o rs i d e r r g i c ob r a s i l e i r op o d es e r assim sintetizada: o ramo de aos no-planos comuns (aos longos) est sob domnio do Grupo Gerdau e da Belgo-Mineira (que a r r e n d o uc o mod i r e i t od ec o m p r aaS i d e r r g i c aM e n d e sJ n i o r ) ;or a m od ea o sn o p l a n o se s p e c i a i se s t s o boc o n t r o l ed aV i l l a r e s / Acesita e da Aos Piratini (Grupo Gerdau); o ramo de aos planos especiais tem na Acesita a nica empresa siderrgica na Amrica Latina; o ramo de aos planos comuns est, agora, sob o comando de trs grandes grupos: a Usiminas/Cosipa, a CSN e a Acesita/ CST/Usinor. Entre as grandes siderrgicas, somente ainda esto indefinidos os caminhos a serem seguidos pela Aominas e pela Mannesman, se bem que, no caso desta, deve ser considerado seu nicho de mercado de tubos sem costura. Os fundos de penso, em particular a Previ, tm forte presena acionria na Belgo-Mineira em parceria com o Grupo Arbed, de Luxemburgo, e com o Bradesco; na Usiminas/Cosipa, em parceria com os Grupos Votorantim e Camargo Corra; na CSN, em parceria c o moG r u p oV i c u n h a ;en aA c e s i t a / C S T ,e mp a r c e r i ac o maV a l ed oR i oD o c e ,aK a w a s a k iec o mog r u p of r a n c sU s i n o r .V a l er e s s a l t a r , tambm, a participao predominante na Vale do Rio Doce.
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Sua rentabilidade superior aos 3% do Quadro 34, que inclui toda a metalurgia sofreu com a valorizao cambial, mas superior aos demais commodities de exportao. Primeiro, porque os preos internacionais comportaram-se mais favoravelmente e, segundo, porque a contrao foi atenuada por alguma reorientao das vendas para o mercado interno que d margens de lucro maiores em decorrncia do crescimento mais que proporcional das vendas para esse mercado, arrastadas pela exploso da produo de automveis e produtos da linha branca. Por ltimo, e no menos relevante, ainda no se concluiu a relocalizao espacial na produo siderrgica mundial, ou seja, o processo pelo qual Estados Unidos e Japo foram levados a restringir a produo por razes de custo e de proteo ambiental. Isso abre espao para a expanso nos pases em desenvolvimento, especialmente na produo de aos planos, em que o progresso tcnico inferior a outros segmentos da indstria. Por essa razo, as expectativas dos empresrios do setor com relao evoluo dos preos internacionais, a mdio e longo prazo, mais favorvel do que no caso de outros commodities em que o Brasil tem tradio e eficincia, como so os casos do alumnio e da celulose. Talvez a maior surpresa da pesquisa seja o baixo investimento do setor de celulose e papel, por muito tempo o campeo de dinamismo na indstria brasileira. Em parte o comportamento explica-se por algo que se poderia esperar, ou seja, o fato de no haver necessidade de muita modernizao, j que as plantas so relativamente novas. No entanto, o que surpreende o baixo nvel dos investimentos em expanso e plantas novas, o que especialmente verdadeiro no caso da indstria de papel. diferena do passado recente, em que o setor teve importante desempenho na gerao de saldos comerciais positivos, o panorama para os prximos anos pouco alentador. O setor estaria vivendo, no momento, um interregno entre um segundo ciclo de investimentos (1988-1995) e um eventual terceiro ciclo (Macedo e Valena, BNDES, 1996). Os autores projetaram, a partir de um cenrio de rpido crescimento do mercado interno, os investimentos requeridos para evitar deteriorao na balana comercial. Em razo dos prazos dos projetos de implantao no setor, haveria de iniciar-se, at o ano 2002, investimentos para adicionar 37 novas mquinas de papel, mas apenas quatro j foram encomendadas. Num cenrio de crescimento, as perspectivas de evoluo do saldo comercial do setor transformariam o saldo comercial positivo em 1994-1996 em dficits superiores a 1 bilho de dlares a partir de 1998-1999. Do ponto de vista da balana comercial, o panorama no segmento de celulose melhor do que o de papel, porque esto amadurecendo, neste
momento, quatro importantes investimentos em expanso, retardatrios do segundo ciclo, que tiveram definio e partida anterior ao Plano Real (Aracruz, Cenibra, Votorantim e Jari). No entanto, as perspectivas de iniciar-se um investimento novo antes de 2000-2001 parecem ruins. H trs grandes projetos novos contemplados, mas o nico que j estaria relativamente garantido seria o Vera Cruz, um empreendimento da Oderbrecht em associao com uma grande empresa sueca. Mesmo nesse caso, faltam alguns anos para amadurecer a floresta de eucalipto necessria. Outro projeto, a Norcell, por enquanto se resume a uma floresta de eucalipto de propriedade da Copene, que tem tido permanentes dificuldades para encontrar scios que o viabilizem financeiramente. O terceiro, da Champion, tambm poderia deslanchar a qualquer momento, mas parece prevalecer uma atitude de cautela por parte da empresa. Trata-se de um desempenho aqum do que se poderia esperar, j que o setor altamente competitivo em termos mundiais em celulose de fibra curta, visto que a demanda internacional apresenta boas perspectivas para os prximos dez anos e que houve razovel expanso da demanda interna depois do Plano Real. Ocorre, porm, que h muitos motivos para manter uma atitude de cautela. No segmento de celulose, h pelo menos trs: a) o segundo ciclo amadureceu num momento de queda nos preos internacionais, 1993-1994, provocando problemas financeiros para algumas das potenciais empresas investidoras; b) h uma exploso de investimentos na Indonsia, base de fibra curta de eucalipto, contrapondo-se atrao proveniente das boas perspectivas de expanso da demanda internacional; c) a evoluo das taxas de cmbio tem comprimido muito as margens de lucro do setor. No caso das empresas integradas na produo de celulose e papel uma regra entre as grandes do mercado de papel , a cautela com relao a investimentos em celulose tambm se justificaria, em princpio, pelo potencial interesse das empresas multinacionais pelo mercado brasileiro e do Mercosul no segmento de papel: h, no setor, toda uma expectativa de acirramento da disputa pelo mercado interno cujas margens de lucro so superiores exportao , o que significa que as locais deveriam preservar sua capacidade de investimento em papel e no em celulose para reforar suas posies no mercado nacional de papel. No entanto, apesar disso, o investimento em papel vem sendo especialmente reduzido. Os empresrios entrevistados realaram o quadro macroeconmico como o grande fator de restrio. So dois os elementos que compem o quadro restritivo. Primeiro, desconfiam das possibilidades de crescimento do mercado interno; segundo, a grande imobilizao de capital e o
longo prazo de maturao tornam os investimentos muito caros e arriscados diante das taxas de juros. As taxas de juros so mais relevantes para elas que para as empresas especializadas em exportao de celulose. Primeiro, porque so predominantemente nacionais; segundo, porque, diferena das empresas de celulose que tm hedge contra risco cambial por serem predominantemente exportadoras , as empresas integradas exportam uma frao bem menor de sua produo e, por isso, necessitam pagar um prmio extra para cobertura contra risco cambial, e, terceiro, e no menos importante, a valorizao cambial, aumenta a distncia entre as margens de lucro no mercado interno relativamente s exportaes, contribuindo para uma atitude de abrir mo do mercado exportador em favor de vendas internas. Uma eventual recesso domstica implicaria ter de reconquistar os mercados externos, mas o custo seria menor que grandes imobilizaes imediatas de capital. O setor qumico, o maior da indstria brasileira, com cerca de 18% do valor da produo industrial, tem inspirado uma atitude de muita cautela aos investidores nos ltimos anos. Isso est refletido em uma taxa de investimento de 0,33% do PIB, no trinio 1995-1997, muito inferior ao 0,65% do PIB registrado no perodo 1970-1988.21 Encontram-se, por certo, segmentos que revelam algum dinamismo, como so os casos, por exemplo, da petroqumica, das indstrias de detergentes, tintas e vernizes, e de algumas das resinas termoplsticas. Como se sabe, inclui-se, sob a denominao setor qumico, uma gama extraordinariamente variada de segmentos, com diferentes morfologias de mercado, elasticidades-renda da demanda, graus de exposio concorrncia internacional e graus de sofisticao tecnolgica, etc., fazendo do setor um mundo cuja descrio e anlise no cabem facilmente em generalizaes, muito menos em um par de pginas. Vrios especialistas assinalaram, no entanto, que a cautela com relao a investimento a regra em todos os grandes agrupamentos nos quais habitualmente se divide o setor. A propenso a investir tem sido, de forma mais ou menos generalizada, baixa na qumica inorgnica (barrilha, soda custica, cloro, cido sulfrico, etc.) e no setor de fertilizantes cuja competitividade tida como especialmente insuficiente. Tem sido baixa tambm em refinarias de petrleo (no h nenhuma segurana de que a Petrobrs, ou qualquer outro agente, esteja determinado a investir em uma nova refinaria nos prximos anos) e tem sido baixa, ainda que um pouco mais heterognea, no setor petroqumico.
21. Os dados divulgados periodicamente pela Associao Brasileira de Indstria Qumica, Abiquim, confirmam plenamente nossas estimativas de baixo investimento.
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A produo do setor qumico como um todo teve um razovel crescimento nos ltimos anos (3,8% ao ano em 1994-1996), e a capacidade ociosa , como de hbito nesse setor, relativamente pequena. O reduzido investimento explica-se, ento, pela combinao de dois conjuntos de fatores. O primeiro genrico para o setor qumico e enquadra-se com perfeio no esquema analtico anteriormente apresentado. A taxa de rentabilidade nos ltimos anos vem sendo muito baixa (mdia de 1% em 1990-1993 e de 1,1% em 1994-1995) e especialmente reduzida quando contraposta aos juros e aos prazos de financiamento aos quais esto submetidas as empresas no Brasil mesmo as grandes empresas do setor qumico. Essa rentabilidade resulta de uma combinao entre preos internacionais deprimidos, valorizao da taxa de cmbio e, possivelmente, no caso da petroqumica, de um inadequado grau de integrao vertical das empresas. A abertura trouxe a concorrncia de penetrao de produtos importados em escala apenas moderada, quando comparada aos segmentos que sofreram avalanches de importaes. Mas o efeito redutor de preos, via ameaa de importaes, foi muito forte. Nesse setor, em que, normalmente, as plantas devem ser mantidas a plena capacidade, sob pena de no remunerar os custos fixos, a reao das empresas para preservar sua fatia no mercado interno foi comprimir preos. Os preos internacionais estiveram baixos e no foram raros os momentos de grandes queixas de dumping. As incertezas provenientes do comportamento macroeconmico tambm contriburam para minar as expectativas dos empresrios quanto a uma melhoria nas taxas de rentabilidade. Observe-se que a averso a riscos e incertezas especialmente relevante no caso da qumica, por se tratar de um setor intensivo em capital fixo e pouco adequado a expandir a capacidade produtiva de forma gradual, o que agrava o problema da irreversibilidade do investimento em expanso. O segundo especfico petroqumica e diz respeito ao tamanho da empresa ps-privatizao. A produo petroqumica, em todo o mundo, essencialmente conduzida por enormes conglomerados internacionalizados. Mais ou menos especializados por tipo de produto, eles so, geralmente, muito integrados, operando freqentemente desde a refinaria s vezes desde a extrao de petrleo e gs at pelo menos os produtos de segunda gerao. A verticalizao uma exigncia que advm da necessidade de garantir suprimento de matrias-primas intrafirma para evitar elevados custos de transao. Por essa razo, a rentabilidade das empresas no integradas tende a ser menor que a dos grandes conglomerados integrados. Um bom nmero das grandes empresas mundiais est no Brasil, mas o setor tem participao majoritria de empresas nacionais. Isso foi possvel graas
ao modelo petroqumico brasileiro, que contornou parcialmente o problema do tamanho das empresas de duas maneiras. Primeiro, dividiu a propriedade das centrais processadoras (Copene, Copesul e PQU) entre os usurios dos insumos na segunda gerao, de acordo com quotas de direito de acesso aos insumos produzidos pelas centrais; segundo, fez da Petrobrs uma scia dos investimentos nas centrais, por meio da Petroquisa, o que deu viabilidade financeira a aos projetos e, ademais, garantiu a nafta das refinarias da Petrobrs em regime de parceria e a preos administrados. Como resultado, o setor petroqumico brasileiro foi majoritariamente formado por empresas e grupos que, se bem fossem muito grandes em termos brasileiros, eram pequenos em termos dos requerimentos de investimento e competitividade do setor numa economia aberta. Alm disso, formaram-se empresas desverticalizadas, o que significa custos administrativos e comerciais mais elevados (Oliveira, 1994). Com a privatizao, a Petroquisa foi vendida s prprias scias anteriores das empresas nas quais participava. Isso agravou o problema do tamanho das empresas. Primeiro, porque elas passaram a ter de enfrentar preos de mercado para a nafta das refinarias da Petrobrs, j que se desfez a lgica dos preos administrados que, a par de eventuais subsdios, protegia o setor contra oscilaes muito fortes no mercado internacional da nafta. E, segundo, porque perderam, pelo menos temporariamente, a companhia do scio forte, que, no passado, permitira compor financeiramente os grandes investimentos em plos integrados, minimizar riscos e enfrentar a concorrncia.22 Assim, razovel concluir que, depois da abertura, e ademais se considerando que a fase de baixa lucratividade e elevadas incertezas, a ausncia do antigo scio tenha impactado negativamente a propenso a investir do setor. A tendncia agora o retorno da Petrobrs a parcerias com o setor privado. Em pelo menos dois grandes projetos de incio incerto a estatal estaria presente: no novo plo de gs natural, no Rio de Janeiro, e no novo plo da refinaria de Paulnea, em So Paulo.23 No ano de 1996, surgiu um terceiro fator, que pode estar-se somando aos dois anteriores, como obstculo ao investimento, ou seja, a expanso que
22. No outra a razo pela qual algumas das empresas nacionais esto tendendo a ser vendidas, destacando-se, como compradoras, a sm u l t i n a c i o n a i se ,e n t r ea sn a c i o n a i s ,og r u p oO d e r b r e c h t . 2 3 .E s s e ss oo sd o i si n v e s t i m e n t o sm a i si m p o r t a n t e sq u ev ms e n d oc o g i t a d o sn oB r a s i l .U mt e r c e i r ou m ar e f i n a r i a e s p e c i a l i z a d a n ap r o d u od en a f t a ,n aB a h i a .O se s p e c i a l i s t a se n t r e v i s t a d o se s t op e s s i m i s t a se mr e l a oat o d o st r s .E mP a u l n e a ,oq u ed e v e r ocorrer como passo preliminar a um eventual plo to-somente uma produo de polipropileno, com uso de propeno extrado diretamente da refinaria da Petrobrs um empreendimento de US$ 100 milhes, em parceria entre a Oderbrecht e a Petrobrs. Um novo plo requer uma atitude governamental em relao s parcerias da Petrobrs com o setor privado, que ainda no amadureceu. No caso do plo do Rio, faltam evidncias de que haja suficiente gs em Campos para justificar o empreendimento. E ,n oc a s od ar e f i n a r i ae s p e c i a l i z a d a ,h f o r t e ss u s p e i t a sd eq u eac o m p o s i oq u m i c ad op e t r l e ob r a s i l e i r oi n v i a b i l i z ee c o n o m i c a m e n t e o empreendimento.
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est em vias de realizar-se pela Dow Chemical em Baa Blanca, Argentina. No que se refere ao carro-chefe do setor, a produo de eteno pelas centrais de matrias-primas at ento a expanso prevista resumia-se ao projeto da Copesul, o maior investimento em curso no setor em toda a dcada de 1990 e que dever representar uma adio de 21% sobre a capacidade hoje instalada (quase 70% de toda a expanso da capacidade brasileira desse produto na dcada de 1990). Somados, o investimento da Copesul e o da Dow podero saturar o mercado brasileiro.24 A expanso cogitada poder, em alguns anos mais, equivaler, no mnimo, expanso da Copesul e, possivelmente, ser duas vezes maior que ela.25 possvel que a distncia entre Baa Blanca e So Paulo venha a dar viabilidade econmica aos plos do Rio e de Paulnea, graas aos elevados custos de transporte. No entanto, o fato de no dispor de melhores informaes e evidncias em relao ao comportamento da Dow Chemical em Baa Blanca soma-se s demais incertezas do setor como elemento desfavorvel ao investimento. A indstria de transformao de minerais no-metlicos, produtora de materiais destinados principalmente construo civil (cimento, vidro plano, cermica, etc.), inclui-se entre os setores de baixo dinamismo de investimentos no perodo 1995-1997. Como proporo do PIB, investiu pouco mais da metade do que se registra como sua atividade inversora nas dcadas de 1970 e 1980. Numa primeira aproximao, o desempenho desse segmento pode parecer surpreendente, j que o setor no enfrentou os problemas das demais atividades que tiveram comportamento semelhante na atividade inversora. o nico segmento que sempre manteve rentabilidade positiva nos anos 1990, mesmo durante a recesso do incio da dcada, em que suas vendas se mantiveram deprimidas em decorrncia da forte retrao dos investimentos em construo
24. O mvel de ambos os investimentos o mercado interno leia-se, no caso de Baa Blanca, o Mercosul. Vale lembrar que, no mundo inteiro, poucos so os empreendimentos em commodities qumicos que se movem sob a lgica das exportaes (as e s p e c i a l i d a d e sq u m i cas podem ter essa lgica, mas a qumica brasileira e a argentina no so competitivas nesse segmento). A distncia do Mercosul com relao aos principais mercados faz que, simultaneamente, o setor petroqumico seja competitivo nas vendas para o mercado interno, mas se dedique a exportar apenas os eventuais excedentes. Por isso, as perspectivas da lenta expanso do mercado interno fazem que Baa Blanca, somada Copesul, possa saturar o mercado. 25. A Dow Chemical, que ganhou o leilo de privatizao em Baa Blanca, tem, no Brasil, negcios importantes na produo de produtos materiais, como xido de propeno e glicis, e boa participao em poliestirenos, mas no entrou no ramo em que o maior produtor mundial os polietilenos , que tambm so, ao lado dos derivados do propeno, os bens de maior crescimento m u n d i a leb r a s i l e i r o( m a t r i a s p r i m a sp a r ae m b a l a g e n s ,e n g r a d a d o s ,u t e n s l i o sd o m s t i c o s ,e t c . ) .Ar a z op r o v a v e l m e n t ea s s o c i a se opo feita no passado tambm por algumas outras empresas de capital estrangeiro de no participar como scia da Petrobrs e de outras empresas nas centrais de matrias-primas implantadas durante o perodo substitutivo, o que lhe significou falta de acesso ao eteno. O investimento em Baa Blanca tem, para a Dow, o objetivo de montar um plo integrado com controle exclusivo. A estratgia de seu megaempreendimento, superior a US$ 1 bilho inclui investimentos em gs natural, em sociedade com a Petrobrs e a YPF , obvia: ocupar a liderana absoluta do mercado de petroqumicos da Amrica do Sul, pelo menos na cadeia do eteno. Com esse conjunto de empreendimentos, a Dow dever apresentar um excedente exportvel de razovel magnitude e ter o Brasil como destino principal, ameaando principalmente os novos empreendimentos no plo da Copesul.
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pblica e residencial; e suas vendas cresceram depois do Plano Real, principalmente por causa da recuperao da autoconstruo residencial (apelidada de atividade formiguinha); no sofreu com a abertura comercial e com a valorizao cambial na medida em que os elevados custos de transporte internacional de seus produtos lhe conferem forte proteo, ao contrrio, foi por elas beneficiada em virtude do barateamento dos bens de capital que provocaram. Deste modo, mesmo se considerando que h no setor as inconvenincias de elevada intensidade de capital e indivisibilidade dos investimentos envolvem plantas com economias de escala importantes , seria razovel esperarse maior dinamismo na expanso da capacidade produtiva. A surpresa desfaz-se pelo menos no caso do principal produto, cimento, que foi possvel examinar ao examinar-se a morfologia de mercado e o modo prprio com que opera o setor. No caso do cimento, o conservadorismo explica-se por duas razes complementares. Primeiro, trata-se de um segmento com baixssima contestabilidade: fortemente concentrado um nico grupo, nacional, domina 50% do mercado, e dois grupos, estrangeiros, participam com outros 20% e no sofre concorrncia com o exterior graas aos custos de transporte proibitivos (a produo tem de estar situada num raio mximo de 300 km do mercado de destino). Segundo, utiliza capacidade ociosa instalada em usinas desativadas e com custos elevados como reserva para eventual acionamento, em caso de acelerao da demanda. Trata-se de uma forma conservadora de preservar market-share, permitida pelo fato de haver controle absoluto do mercado pelos grandes grupos, a ponto de permitir-lhes elevar os preos para compensar os maiores custos das velhas usinas. Mesmo com o rpido crescimento da produo depois de 1994, o setor pde manter atitude conservadora nos investimentos sem risco de perda de market-share, fazendo valer uma grande capacidade ociosa previamente existente, ainda que com custos elevados. As condies de mercado tm sido portanto favorveis a que prevalea uma atitude de grande cautela diante do elevado custo do capital e das incertezas sobre o futuro da economia. Um estudo realizado no BNDES (Gomes et al., 1997) projetou as necessidades de investimento em dois cenrios de crescimento da economia entre 1997 e 2005 (3% e 5% ao ano). Incluindo-se a capacidade ociosa de usinas desativadas, a concluso foi de que, se o objetivo fosse ocupar a capacidade, um crescimento de 3% ao ano no requereria investimentos novos, e uma expanso de 5% requereria, em mdia, meros US$ 100 milhes anuais, uma cifra muito baixa para um setor to significativo.
H de se ressalvar, porm, que a instalao de capacidade ociosa funciona no setor como barreira entrada de competidores, o que significa que dificilmente as empresas que a comandam permitir-se-o operar em nveis de plena capacidade. Por essa razo e muito menos por problemas de maiores custos das usinas desativadas , provvel que as empresas devero ampliar seus investimentos a partir de 1998, ainda mais porque a construo civil tem sido o setor lder de atividade no Brasil desde 1997 e d razoveis sinais de dinamismo futuro.
5.3 Baixo dinamismo em bens de capital
A indstria mecnica (incluindo equipamentos para energia eltrica) investiu muito pouco no perodo estudado, tanto nos segmentos pesados, que produzem sob encomenda, como nos ramos que produzem equipamentos seriados. J os ramos de equipamentos eletrnicos (telecomunicaes e informtica) cujo tamanho relativo bem menor tm desenvolvido uma atividade inversora algo mais intensa e parecem apresentar melhores perspectivas que a mecnica, exceo de sua retaguarda de componentes com sofisticao tecnolgica, na qual, como se salientou anteriormente, h srias deficincias competitivas. H de se ressalvar, de incio, que a relativa estagnao da indstria mecnica no significa que ter o mesmo destino do restante da Amrica Latina, onde a abertura comercial conduziu eliminao de parcela considervel do parque preexistente, alis diminuto comparativamente ao brasileiro. Dificilmente a abertura provocar uma alterao to radical nas condies de existncia do setor de bens de capital, a ponto de desfazer por completo a principal marca distintiva da indstria brasileira no conjunto da Amrica Latina, que o tamanho absoluto e relativo do setor de bens de capital.26 Est solidamente estabelecido no Brasil um grande nmero de empresas de bens de capital estrangeiras, inclusive algumas das gigantes mundiais, tanto no segmento mecnico como no eletrnico. Elas tm significativos custos enraizados e uma srie de vantagens locacionais que mantm o interesse de suas matrizes por sua permanncia no pas como produtora. Alm disso, h todo um conjunto de empresas mecnicas nacionais cuja especializao tende a permitir sobrevivncia numa economia aberta.
26.E mr a z od op e s od ai n d s t r i ad eb e n sd ec a p i t a l ,ap a r t i c i p a od ai n d s t r i am e t a l m e c n i c an ae s t r u t u r ai n d u s t r i a la p r e s e n t a s e , n oB r a s i l ,n u mn v e li n t e r m e d i r i oe n t r ea sq u es er e g i s t r a mn aA m r i c aL a t i n aen o sp a s e sd e s e n v o l v i d o s .P o re x e m p l o ,e n q uanto na Argentina e no Mxico para tomar os dois casos de maior industrializao a indstria metal-mecnica (bens de capital e bens de consumo durveis), excetuando-se material de transporte, tinha, em 1980 e em 1993, participao no produto industrial de, respectivamente, 19,8% e 15,3%, no primeiro pas, e 14,5% e 12,8%, no Mxico muito inferior mdia dos pases da OECD, de 31,5% em 1992 no Brasil, essa participao era de 23,7% em 1980 e 23,8% em 1994 (Bielschowsky e Stumpo, 1995).
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Nem por isso deixam de sobrar motivos para preocupao, j que h srios problemas de competitividade. Entre os principais segmentos da indstria de transformao, o que apresentou menor elevao de produtividade do trabalho foi, como se observou anteriormente, a indstria mecnica. Ou seja, apesar das evidncias de que esse segmento acompanhou o restante da indstria no processo de racionalizao de custos, implementado na primeira metade da dcada, o resultado alcanado foi notoriamente inferior. Alm disso, e talvez mais importante, trata-se, no mundo inteiro, de um setor altamente intensivo em inovaes em engenharia de produto, e as empresas nacionais tm fortes desvantagens nesse campo. Tal como se salientou em diferentes trabalhos, a forma como o setor mecnico brasileiro defendeu-se da sobrecapacidade, durante a dcada de 1980, foi uma excessiva diversificao de produtos e uma igualmente excessiva verticalizao, que conspiraram contra a capacitao na engenharia do produto. As ameaas da abertura comercial no parecem ter determinado uma mudana de comportamento, apenas expuseram claramente a deficincia. No que se refere a investimento fixo, os dados mostram escassa atividade em geral e praticamente nenhuma no que diz respeito expanso de plantas ou greenfield. Por exemplo, o BNDES no tinha, em 1997, um nico projeto de investimento do setor de bens de capital em carteira, apesar de essa agncia ter cumprido historicamente papel central no financiamento da formao e da expanso das empresas do setor, o que significa que h ligaes fortes com essa clientela. No difcil entender o comportamento. No binio 1994-1995, a indstria mecnica foi, entre os setores examinados, o nico que no conseguiu desfazerse completamente da rentabilidade negativa que caracterizou a indstria de transformao brasileira como um todo nos anos anteriores. Alm disso, ela teve uma efmera recuperao em sua atividade produtiva em 1994, sobre uma magra produo nos anos anteriores, para logo a contrair no trinio seguinte. Isso se deveu ao fato de a recuperao da taxa de investimento da economia brasileira ter sido modesta e ter sido satisfeita no que se refere a equipamentos mecnicos com a expanso das importaes. Houve forte expanso de exportaes, mas ainda assim a diferena entre coeficiente importado e exportado passou de 8,9% em 1993 a nada menos que 45% do produto setorial em 1996. O comrcio exterior do setor tem sido vtima de um conjunto de condies desfavorveis ao produtor localizado no Brasil: oferta internacional de financiamento de bens de capital a prazos e taxas mais atraentes que aos das brasileiras, preos internacionais deteriorados por saturao de oferta, taxa de cmbio sobrevalorizada no Brasil, importao de equipamentos usados, abundantes isenes das tarifas de importao ao Brasil (mesmo depois de sua reduo a menos de 20%) e, claro, obsolescncia tecnolgica e falta de capacidade inovadora.
Pesaram na deciso de no investir trs fatores auxiliares conjugao entre baixa rentabilidade, estagnao da produo e ampla capacidade ociosa: juros elevados, incertezas quanto ao crescimento da economia e riscos de progresso tcnico mundial, magnificados por limitaes na capacidade de inovar. Na percepo dos empresrios do setor, o desempenho desfavorvel, mesmo em anos relativamente bons para a economia brasileira, como os de 1994-1995, no teve como compensar-se por entusiasmo com relao ao futuro, j que o modelo de ncora cambial inspirava-lhes cautela acerca da continuidade do crescimento. Complementarmente, o intenso progresso tcnico mundial promovido pela introduo de dispositivos microeletrnicos nos equipamentos seriados tem tornado o setor altamente dependente de pesquisa e desenvolvimento e tem aumentado as incertezas nos segmentos produtores de equipamentos mais sofisticados; no caso brasileiro, essa circunstncia magnificada pela escassez de atividades regulares de P&D. Salvo excees, as agendas de sobrevivncia das empresas do setor de mecnica seriada tendem a incluir o afastamento dos produtos de maior sofisticao tecnolgica, o que resulta em substituio desses produtos por importaes, sobretudo nas empresas nacionais. Mas h, tambm, suspeitas de que parte da produo de mquinas convencionais possa sucumbir competio estrangeira por problemas de custos de produo (e de escala) e condies de financiamento (Vermulm, 1993; Erber e Vermulm, 1997). A impresso geral deixada pela literatura especializada e por entrevistas com especialistas a de que essa tendncia deve consolidar-se, ainda que com variados graus de intensidade: alta em equipamentos de grande preciso, mdia em mquinas-ferramenta, e baixa em mquinas e implementos agrcolas e equipamentos de transporte e elevao de carga. Nessa hierarquia de capacidade de preservao, o elemento mais importante parece ser a presena de grandes empresas estrangeiras. Tal como no restante da indstria brasileira, tambm em bens de capital sua regra de comportamento tem sido a disposio de preservar posies de mercado com a produo domstica. Elas tm, relativamente s maiores empresas nacionais, grandes economias de escala em P&D e um contexto de capacitao tecnolgica globalizado. As maiores empresas nacionais tm buscado sobreviver via consolidao de suas linhas de produto tradicionais, preferindo a reduo de custos e estratgias de marketing e assistncia tcnica atividade inovadora, numa estratgia que pode ter como conseqncia, a mdio e longo prazos, sua aquisio por empresas estrangeiras. J as empresas de porte mdio nos segmentos de maior sofisticao tendem a sucumbir (Erber e Vermulm, 1997). A forte presena de grandes empresas estrangeiras nos segmentos produtores de equipamentos mecnicos sob encomenda sinaliza para a
preservao e a expanso desses segmentos, que tm, no Brasil, a vantagem comparativa bsica de custos reduzidos de mo-de-obra altamente qualificada. O problema fundamental para essas empresas a retrao do mercado interno, associada restrio de gastos de governos e estatais e ao baixo investimento dos segmentos de bens intermedirios, intensivos nesse tipo de equipamentos. O perodo recente parece ter sido bom apenas para as empresas que produzem equipamentos para siderurgia, e razovel para equipamentos para explorao e extrao de petrleo. Em 1997, formou-se toda uma expectativa de recuperao no caso de equipamentos eltricos e de equipamentos para a indstria de cimento, enquanto prevaleciam dvidas quanto recuperao da demanda para outros segmentos, como refinarias, qumica/petroqumica e papel. Em todos os casos, porm, h confortvel capacidade instalada para expanso, ficando os investimentos por conta de melhorias no sistema produtivo das fbricas e de aperfeioamentos nos produtos, de modo geral ainda pertencentes a uma safra tecnolgica anterior abertura da economia. Tudo indica, assim, que iro transcorrer alguns anos antes que se inicie um novo ciclo de investimentos no setor mecnico sob encomenda. A situao dos investimentos nos setores de equipamentos de telecomunicaes e de equipamentos de informtica distinta. No primeiro caso, porque desde 1995 estava claro que os investimentos em servios de telecomunicaes iriam entrar em fase de acelerado crescimento, j na fase de pr-privatizao, como de fato ocorreu. Como conseqncia, no s as grandes empresas multinacionais anteriormente presentes no pas realizaram investimentos, como esto entrando as concorrentes, at aqui ausentes, instalando fbricas novas ou associando-se a produtores locais. O processo repete-se no caso da informtica, em que j h alguns anos ocorre uma exploso de demanda de consumo privado e de investimentos de empresas e do governo induzindo as empresas que j se encontravam no pas a se expandir, e a algumas das de fora, a instalar-se. H de se ressalvar, no entanto, que esses investimentos no mobilizam grandes volumes de recursos, por duas razes. Primeiro, porque as fbricas so de montagem de produtos, e os investimentos na retaguarda produtiva de componentes eletrnicos esto, como se observou anteriormente, relativamente estagnados. Segundo, porque o investimento nas instalaes de montagem relativamente pouco volumoso, j que a miniaturizao dos produtos e a automao do processo produtivo tm permitido a ampliao da capacidade produtiva, mediante rearranjos de layout, reduzindo o investimento simples aquisio de novos equipamentos. O grande investimento no setor em tecnologia, gerada, no exterior, nas matrizes das multinacionais aqui instaladas, que sempre dominaram o mercado de produtos de telecomunicaes e passaram
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a dominar, tambm, o de informtica depois da abertura comercial e da eliminao da lei de reserva.

6 CONCLUSO
Este captulo descreveu o processo de investimento que teve lugar na indstria brasileira no trinio 1995-1997, depois de concluda a abertura comercial e implementado o programa de estabilizao o Plano Real. Apresenta, com base em extensa pesquisa, dois conjuntos de resultados centrais. Primeiro, identificou, no nvel da indstria como um todo, um miniciclo de modernizaes. Ainda que os segmentos mais dinmicos tenham estendido o investimento alm da modernizao, este foi o movimento mais importante e generalizado. O argumento analtico apresentado o de que o processo foi viabilizado pelo fato de o investimento em modernizao se caracterizar por um alto rendimento, porquanto eleva a eficincia de todo o estoque de capital preexistente. O argumento resolve um enigma, qual seja, o de que, em circunstncias de baixa rentabilidade (associada taxa de cmbio valorizada), elevadas incertezas (ainda que muito inferiores ao perodo megainflacionrio) e juros altos, a indstria haja elevado substancialmente a taxa de investimento, pelo menos em relao aos nveis prvios ao Plano Real. Durante o miniciclo, a eficincia marginal do capital foi alta, superior mesmo ao alto custo de oportunidade do capital, que so as taxas de juros astronmicas pagas pelos ttulos pblicos (mdia de 20% ao ano no trinio 1995-1997, em termos reais). O alto rendimento explica-se por trs motivos, ou seja, pela obsolescncia relativa do parque produtivo instalado, pelo fato de a modernizao fazer-se sobre um parque produtivo que acabava de passar por intensa racionalizao e pela queda acentuada nos preos dos equipamentos, resultante da abertura e da apreciao cambial. A crise asitica e a acentuao do dficit em transaes correntes parecem confirmar a suspeita antecipada pelos autores do presente texto, no incio de 1997, de que o miniciclo de modernizao tende a no se converter numa etapa inaugural de um ciclo de investimento de longo prazo. Num hipottico ciclo longo, o miniciclo teria correspondido sua etapa fcil, uma vez que era caracterizada pelos altos rendimentos do investimento de modernizao. A etapa difcil seria aquela caracterizada por investimentos em expanso e em novos produtos. Seria difcil porque, enquanto o clculo empresarial nos investimentos em modernizao teve por objetivo a viabilizao do estoque de capital j enraizado acossado pela competio internacional , o
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clculo com relao a novos empreendimentos inclui os temores gerados pelas incertezas quanto ao futuro, tornando a deciso muito mais complexa e cautelosa. Diga-se de passagem, a idia de distino de etapas tambm poderia ser aplicada ao comportamento tecnolgico das empresas. O forte aumento da produtividade entre 1991 e 1997, resultante principalmente da racionalizao (1991-1994) e da reposio dos equipamentos (1994-1997), teria sido a etapa fcil, forada pela necessidade de sobrevivncia das empresas no mercado aberto. A etapa difcil corresponderia ao aumento da produtividade e da competitividade por meio da introduo de inovaes de forma permanente e rotineira nas empresas sediadas no pas campo em que as evidncias mostram escassosavanos. O material emprico utilizado para avaliar o comportamento dos investimentos em seu conjunto indicou tambm que a referncia fundamental o crescimento do mercado interno. H inteno de aumentar o coeficiente exportado, mas o investimento respalda-se no mercado domstico. Ora, se o crescimento est condicionado por restries externas, esse comportamento significa que se estabeleceu um crculo vicioso, em que as exportaes no crescem porque o mercado interno no cresce, e o mercado interno no pode crescer por limitaes na expanso das exportaes. Segundo, o trabalho hierarquiza o grau de dinamismo relativo entre os distintos setores da indstria e explica o que determinou essa hierarquia. A anlise dos determinantes dos investimentos concentra-se nos impactos da evoluo macroeconmica e de organizao industrial ps-abertura sobre a rentabilidade, o crescimento e os investimentos das empresas dos distintos setores. Buscam-se os determinantes, por um lado, no crescimento da produo e na rentabilidade do capital, e, por outro, na relao entre a trilogia investimento/crescimento/rentabilidade das condies em que a organizao microeconmica de cada setor enfrentou a concorrncia internacional. O grupo dos mais dinmicos constitudo principalmente dos setores produtores de bens de consumo, sendo a exceo parcial o complexo txtil/ vesturio. Tem rentabilidade mdia muito superior ao grupo dos menos dinmicos e foi beneficiado por um forte crescimento da demanda, por causa do aumento dos salrios reais e, no caso dos durveis, tambm pela reintroduo do financiamento de mdio prazo ao consumo. Foi, ademais, beneficiado por estratgias de posicionamento a longo prazo no mercado interno e no Mercosul , o que atenua as incertezas provenientes da macroeconomia. E, no menos importante, os efeitos favorveis da abertura sobre sua competitividade foram largamente superiores aos desfavorveis, j que, ao mesmo tempo em que esse grupo pde importar mquinas e insumos mais
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baratos, esteve protegido por tarifas elevadas (bens durveis), incentivos fiscais (eletrnica, em Manaus), custos de transporte/armazenagem (alimentos), normas tcnico-sanitrias (farmacutica/higiene) e por custos de distribuio altos, decorrentes das baixas escalas e da disperso do mercado consumidor (demais no-durveis). Entre o grupo dos dinmicos, o nico setor que no produz bens de consumo o siderrgico, que apresenta elevada competitividade em custos, escalas adequadas e tamanhos de firma compatveis com o mercado internacional. A isso se somaram uma evoluo favorvel do mercado mundial e, no mercado domstico, estmulos da demanda de insumos dos produtores de bens durveis especialmente em aos planos comuns , alm de exigncias de modernizao superiores aos demais bens intermedirios. O grupo dos menos dinmicos tem menor proteo e, por isso, foi especialmente castigado pela valorizao cambial, provocando taxas de rentabilidade muito baixas. possvel dividi-lo em dois grupos, segundo sua competitividade e seu potencial de recuperao de dinamismo nos investimentos. Primeiro, esto aqueles com mais possibilidades de recuperao do dinamismo em circunstncias favorveis na economia brasileira: os bens intermedirios qumica, papel e celulose, minerais no-metlicos (materiais de construo) e metalurgia bsica de alumnio , os bens de capital sob encomenda e o setor de autopeas. Os bens intermedirios preservaram razovel competitividade potencial depois da abertura, mas, por diferentes razes, optaram pela cautela nos investimentos. Caracterizam-se por indivisibilidade nas escalas de produo, algo que acentua a influncia de incertezas no mercado interno e internacional. Nos casos da qumica e do papel/celulose, a taxa de cmbio e o diferencial de juros com relao aos competidores internacionais tambm tiveram forte influncia negativa. No caso dos no-metlicos (cimento, etc.), o fator mais relevante foi a existncia de grande capacidade ociosa, associada falta de recuperao nos investimentos em infra-estrutura. Os bens de capital sob encomenda contam com a presena de grandes empresas transnacionais tanto nos equipamentos mecnicos como nas telecomunicaes , e as caractersticas de sua produo as tornam relativamente competitivas no Brasil. No caso das telecomunicaes (e de informtica), j esto ocorrendo fortes incentivos, pelo lado do crescimento da demanda, e algum investimento, mas a expanso pouco intensiva em capital fixo, graas miniaturizao dos produtos e automao do processo produtivo. A indstria mecnica, incluindo a produtora de equipamentos de energia eltrica, tem, alm de capacidade ociosa, uma atitude de cautela derivada das incertezas
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com relao recuperao dos investimentos em infra-estrutura e em setores industriais de processo contnuo qumica, papel e celulose, etc.; adicionalmente, recebe desestmulos das taxas de cmbio e de juros que comprometem sua rentabilidade e suas eventuais estratgias exportadoras. Incluem-se nesse grupo de baixo investimento, mas razovel potencial de expanso futura, alguns produtores de componentes, em especial o setor de autopeas. O momento atual de aquisies das grandes empresas nacionais por algumas das maiores empresas mundiais do setor, sinalizando para uma estratgia de acompanhar as montadoras na deciso de fixar o Brasil e o Mercosul como sedes para a produo de veculos para o mercado local. Nesse segmento, pode-se esperar alguma recuperao dos investimentos em expanso, adicionando-se a estes novos produtos e modernizao, que foram bastante volumosos no perodo. O segundo grupo de setores com baixos investimentos o mais problemtico em termos de recuperao de dinamismo. Aqui esto o complexo txtil, os bens de capital seriados, os componentes eletrnicos e os frmacos ou seja, o complexo txtil e um conjunto de setores altamente intensivos em tecnologia. O complexo txtil/vesturio foi castigado, em suas vendas no Brasil e especialmente em sua competio no exterior, pela taxa de cmbio e pelos preos pelos quais so vendidos os produtos chineses e asiticos. Foram introduzidas salvaguardas em 1996 que suavizaram o problema do mercado interno, mas que so incuas para atenuar o problema da competitividade nas exportaes. Alm disso, o setor enfrenta, no mercado interno, uma elasticidade-renda e uma elasticidade-preo da demanda extremamente baixas. Apesar disso, est passando por uma fase de significativas importaes de equipamentos, que concorrero para preservar boa parte do j minguado parque produtivo. Ou seja, o investimento no dever dinamizar-se, porque o setor de lento crescimento da demanda, mas possvel que a pior fase da desindustrializao j tenha sido ultrapassada. A mecnica seriada teve forte expanso da demanda prpria do ciclo de modernizao industrial , mas esta foi amplamente canalizada para o exterior com as importaes. Alm de possurem problemas de competitividade, por falta de escala e tecnologia, sofreram muito com a valorizao cambial. Por ltimo, esto os casos dos componentes eletrnicos e dos frmacos, ambos controlados pelas empresas gigantes mundiais e produzidos de forma centralizada em uma ou duas plantas. Aqui h, alm de problemas de escala, estratgias de produo globalizada que excluem o Brasil como centro produtor. O trabalho integra um estudo sobre o desempenho da economia latinoamericana nos anos 1990, depois de iniciadas as reformas e aps os substanciais
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avanos conquistados na estabilizao de preos na regio. Por essa razo, um de seus objetivos foi avaliar os efeitos do novo contexto regulatrio, psabertura e privatizaes, e do novo contexto macroeconmico introduzido pelo Plano Real. O trabalho foi propositalmente restrito ao perodo em que a abertura foi testada em condies de estabilidade relativa de preos, 1995-1997. A concluso geral que se depreende dos pargrafos anteriores a de que o novo quadro, posterior ao Plano Real, deu fortes estmulos ao investimento na produo de bens de consumo, mas desestimulou o investimento em praticamente toda sua retaguarda produtiva, ou seja, bens de capital, a maior parte dos insumos bsicos e componentes. impossvel isolar a contribuio de cada um dos dois elementos analisados abertura e estabilidade de preos nesse resultado. A dificuldade metodolgica comum maioria das experincias latino-americanas, especialmente aquelas que saram de condies de alta inflao para estados de estabilizao ancorados em cmbio. No caso brasileiro, os impactos oriundos da evoluo da macroeconomia nos anos 1990 ou seja, turbulncias anteriores ao Plano Real e dificuldades posteriores a ele misturam-se aos que advm da abertura e, seguramente, comprometem alguns dos efeitos potencialmente benficos desta sobre a competitividade da indstria, conspirando contra esses efeitos tambm no que se refere a eventuais impulsos positivos deciso de investir. No perodo 1990-1994, a abertura comercial da indstria brasileira ocorreu em meio s piores condies macroeconmicas. Combinaram-se recesso (1990-1992), megainflao (1987-1994) e valorizao da taxa de cmbio (a partir de 1989), fragilizando o setor industrial j vulnerabilizado por uma dcada de escassos investimentos: os anos 1980. Houve, no perodo 1990-1994, uma ampla racionalizao produtiva e organizacional que atenuou a vulnerabilidade externa. Mas os eventuais efeitos positivos de um processo de abertura no puderam ser captados em toda sua extenso, e o efeito final foi uma fragilizao possivelmente exagerada de algumas das cadeias produtivas do parque industrial, em especial aquelas de maior intensidade tecnolgica, como so os casos de bens de capital e componentes eletrnicos. O modelo de estabilizao adotado em julho de 1994, o Plano Real, ancorouse na taxa de cmbio, valorizando-a em cerca de 30%, sobre a mdia do semestre anterior, e acentuando uma apreciao que se iniciara em 1989. O cmbio no Brasil foi defendido artificialmente, por meio de absoro de capitais atrados por elevadas taxas de juros, totalmente desligadas da rentabilidade do sistema produtivo. Isso impregnou o livre funcionamento do sistema de preos,
correspondendo a uma interveno espria do mercado financeiro de curto prazo sobre o mercado de bens reais. Assim, ainda que se ache restaurada entre os agentes alguma tranqilidade pelo lado da estabilidade de preos por muito tempo ausente , subtraiu-se rentabilidade produo de bens transveis, reduzindo notavelmente os estmulos ao investimento. A isso aliaram-se incertezas quanto ao crescimento futuro. A pesquisa confirmou estudos anteriores ao revelar que o que move os investimentos essencialmente o crescimento do mercado interno. A inteno de aumentar as exportaes no est ausente da deciso de investir, mas essa deciso determina-se essencialmente pelas perspectivas do mercado domstico. Ocorre que, como h consenso no pas de que h problemas para que o modelo de estabilizao com ncora cambial se sustente a mdio prazo e de que, enquanto se sustenta, exige taxas de crescimento baixas, as expectativas quanto rentabilidade futura tambm se deprimem. A dificuldade metodolgica apontada no impede que se extraiam pelo menos duas lies da recente experincia brasileira. Primeiro, confirma-se a validade do reconhecido postulado de que uma poltica de abertura deficiente se for acompanhada de valorizao cambial, porque compromete a competitividade e os investimentos do setor real da economia no segmento de bens tradeables, e, a partir da, sacrifica a balana comercial e introduz incertezas quanto estabilidade de preos a mdio e longo prazos; ou seja, um programa de estabilizao baseado em valorizao artificial do cmbio incompatvel com uma boa abertura externa, indutora de investimentos nos segmentos potencialmente competitivos. E, segundo, confirma a no menos reconhecida noo de que a simultaneidade entre estabilizao de preos e abertura comercial pode ser prejudicial eficincia de ambas as polticas, em intensidade possivelmente proporcional do recurso valorizao cambial. Em resumo, confirmam-se as conhecidas advertncias antecipadas na agenda reformista reunida no final dos anos 1980, sob a denominao de Consenso de Washington, e as reiteradas crticas que vm sendo feitas durante o processo de reformas latino-americanas dos anos 1990 por economistas de vrias tendncias, simpatizantes e adversrias dessa agenda. A indstria brasileira est vivendo seus primeiros momentos de uma nova etapa, cujo modelo de acumulao completamente distinto do que regeu as decises de investir no passado. Durante as vrias dcadas em que o produto industrial cresceu aceleradamente e em que o investimento industrial se ampliou em velocidade ainda superior, os clculos empresariais estavam cercados por circunstncias extremamente favorveis ao investimento.
A proteo contra importaes limitava a concorrncia com os agentes domsticos, gerando rentabilidades elevadas e um comportamento relativamente pouco avesso aos riscos e s incertezas de um mercado aberto. Alm disso, o prprio xito do crescimento ininterrupto confirmava as expectativas favorveis quanto a riscos e incertezas. O quadro da economia aberta dos anos 1990 radicalmente menos favorvel. Primeiro, as margens de lucro suprfluas permitidas pelo fechamento tendem a ser eliminadas. Segundo, os riscos e as incertezas do mercado mundial passam a somar-se aos da economia nacional em intensidade que no ocorria no passado. Neste incio da nova etapa, soma-se a essas circunstncias relativamente menos favorveis deciso de investir, agravando o quadro, o fato de que o animal spirit empresarial est enfraquecido por quase duas dcadas de desempenho medocre da economia brasileira e por desconfianas com relao s possibilidades de reingresso em um novo ciclo de crescimento rpido.
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CAPTULO 3
TERCEIRO MOVIMENTO: INVESTIMENTOS NA INDSTRIA BRASILEIRA, 1998-20021
1 INTRODUO
A pesquisa Determinantes das decises de investir na indstria brasileira foi realizada pela primeira vez em 1996, resultado de uma iniciativa conjunta da Confederao Nacional da Indstria (CNI) e da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal).2 Os resultados apresentados neste captulo foram coletados de outubro de 2000 a janeiro de 2001 e representam a avaliao dos dirigentes de 727 empresas industriais consultadas pelo questionrio.3 exceo deste pargrafo, o captulo corresponde reproduo integral de um trabalho publicado pela Cepal, com circulao limitada, em 1998, e o segundo da trade de que se compe esta Segunda Parte do livro. Nele se apresentam os elementos que permitiram ao autor o entendimento sobre a segunda das trs fases do comportamento industrial, a que se fez referncia no captulo sobre indstria da Primeira Parte do livro.4 Essa uma pesquisa qualitativa que procura identificar o comportamento das empresas com relao ao investimento fixo no perodo 1998 a 2002. Os resultados apresentados possibilitam identificar a evoluo do investimento no perodo considerado, ainda que os nmeros para o binio 2001-2002 envolvam projetos em definio. Ainda mais importante, a pesquisa permite conhecer as caractersticas do investimento, seus determinantes e seus provveis impactos sobre o comrcio exterior. A pesquisa tambm possibilita um maior conhecimento do movimento de diversificao espacial da indstria.
1. Autoria de Renato Fonseca e Ricardo Bielschowsky. Originalmente publicado pela CNI e pela Cepal, em julho de 2001, com o t t u l o I n v e s t i m e n t o sn ai n d s t r i ab r a s i l e i r a ,1 9 9 8 2 0 0 2 . 2. Esta segunda edio da pesquisa contou ainda com o apoio das Federaes das Indstrias dos Estados de Minas Gerais, Par, Paraba, Paran, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Santa Catarina e So Paulo. 3. A amostra foi elaborada com base na metodologia conhecida como amostragem probabilstica, conforme descrito no Anexo II do documento mencionado na nota 1, que tambm apresenta o perfil da amostra efetiva. 4. A primeira e a segunda fases esto examinadas nos dois captulos precedentes. Correspondem, respectivamente, ao perodo de reestruturao produtiva e administrativa emergencial e ao miniciclo de modernizaes correspondente ao perodo 1995-1997.
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Quando possvel, os resultados da pesquisa atual so comparados com os obtidos na pesquisa de 1996, que foi objeto do captulo anterior. Nesse contexto, importante ter em mente a diferena no perfil das duas amostras. A pesquisa anterior apresentou uma participao de grandes empresas bastante superior da pesquisa atual. Ademais, seu foco era os projetos de investimento acima de US$ 1 milho, enquanto na pesquisa atual no se fez restrio ao valor dos projetos. Desse modo, deve-se ficar atento para mudanas de comportamento que podem ser conseqncia do comportamento diferenciado entre grandes e pequenas empresas. Note-se que na tabulao da pesquisa atual optou-se pela elaborao de resultados por porte, o que facilita acompanhar o efeito do perfil da amostra nos resultados das duas pesquisas. Alm desta introduo, este estudo composto por mais sete tpicos. O segundo tpico apresenta alguns antecedentes que permitem posicionar o leitor sobre o comportamento do investimento industrial no perodo da coleta dos dados. Como ser apresentado, a pesquisa atual foi realizada em um perodo de retomada do investimento, antes do aprofundamento da crise argentina e, sobretudo, da ecloso da crise energtica que agora aflige o pas. A anlise dos resultados da pesquisa propriamente dita se d a partir do terceiro tpico e dividida em cinco subitens, seguindo os blocos definidos no questionrio enviado aos empresrios. O tpico 3 avalia a evoluo do investimento no perodo de 1998 a 2002, bem como sua natureza e seu impacto sobre a capacidade produtiva. A seguir, discutem-se as deficincias do sistema financeiro nacional no que diz respeito proviso de financiamento para os projetos de investimento. Na pesquisa de 1996, foi identificada uma tendncia diversificao espacial da indstria. Assim, optou-se por incluir na pesquisa atual um bloco de questes que permitisse um maior conhecimento sobre esse assunto. A anlise dos resultados desse bloco apresentada no tpico 5. Os determinantes da deciso de investir so analisados no tpico 6, em que se procura identificar se a indstria est investindo de maneira adequada s suas necessidades, se a rentabilidade esperada atrativa e, principalmente, identificar quais fatores contribuem favoravelmente e quais desfavoravelmente para a deciso de investir. O tpico 7 dividido em duas partes. A primeira analisa a evoluo dos gastos com tecnologia das empresas industriais. A segunda reservada anlise do impacto dos investimentos sobre as exportaes e as importaes de bens pelas empresas. Por fim, o tpico 8 reservado concluso.
2 ANTECEDENTES
No incio da segunda metade da dcada de 1990, verificava-se na economia brasileira um forte crescimento do investimento. Tal movimento, estimulado
pela estabilizao dos preos e pela melhora nas expectativas, ilustrado pela retomada da produo domstica de bens de capital, que veio somar-se ao movimento ascendente das compras de bens de capital importado. A pesquisa anterior Investimento na indstria brasileira 1995-1999: caractersticas e determinantes, realizada na segunda metade de 1996, em meio quela expanso caracterizava o processo como um miniciclo de modernizaes. A expresso denotava, em primeiro lugar, o tipo de investimento que predominava isto , inverses voltadas reduo de custos e melhoria da qualidade, pela via da modernizao , e, segundo, a suspeita de que os problemas macroeconmicos dificultavam a entrada em um ciclo mais longo, voltado expanso da capacidade produtiva. Adicionalmente, projetava-se para os anos de 1997-1999 uma mudana na composio dos investimentos, com a reduo daqueles destinados reposio, e o aumento dos projetos com vistas ao lanamento de novos produtos. A crise no Sudeste Asitico no segundo semestre de 1997 reverteu as expectativas, interrompendo parcialmente a continuidade do processo em curso. De fato, ocorreu uma retrao da atividade inversora a partir do segundo semestre de 1998, com continuidade no difcil ano de 1999. No entanto, a reduo foi relativamente suave, e o nvel de investimentos no conjunto do perodo de retrao foi apenas moderadamente inferior ao que se registrou em 1997 e bem superior ao que se verificou em todo o restante da dcada de 1990.
GRFICO 1
ndice de investimento na indstria
( b a s e :1 9 9 1=1 0 0 )
Fonte: M. F. C. Resende, Coeficientes de importao e de exportao e consumo aparente de bens de capital t i p i c a m e n t ei n d u s t r i a i s , N o t am e t o d o l g i c a ,I p e a ,B r a s l i a ,2 0 0 1 .
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Recorde-se que, no fim dos anos 1980 e nos primeiros anos da dcada de 1990, durante o auge inflacionrio, os investimentos industriais estiveram muito deprimidos, algo em torno de 2% do PIB. A partir da estabilizao, houve uma forte recuperao. Esta, apesar de no ter reestabelecido o patamar da formao de capital atingido nos anos 1970 (de cerca de 4,5% do PIB), elevou o nvel dos investimentos para algo acima dos 3% do PIB. O que se observa que a crise brasileira de 1998-1999 no fez ruir esse novo patamar, atingido alguns anos depois da implantao do Plano Real. No segundo semestre de 1999, a economia brasileira voltou a trilhar o caminho da recuperao. A evoluo do ndice de Confiana do Empresrio Industrial, elaborado pela CNI, revela que os industriais voltaram a mostrar confiana na economia. Depois de se iniciar o ano de 1999 em 45,2, o indicador manteve-se em movimento ascendente, alcanando 63,8 em janeiro de 2001. Note-se que ndices abaixo de 50 indicam empresrios pessimistas. Com a superao da crise, o retorno das perspectivas favorveis e o crescimento da atividade refletido no crescimento do grau de utilizao da capacidade instalada trouxeram de volta um ambiente favorvel retomada do investimento. Conseqentemente, verificou-se em 2000 recuperao da produo domstica de bens de capital e das compras externas desse tipo de bem, que se expressam na elevao do ndice de investimento industrial, apresentado no grfico anterior. Adicionalmente, segundo o BNDES, os valores relativos a cartas-consulta sobre investimento fixo na indstria de transformao em 2000 tiveram crescimento nominal de 63%, embora o valor total dos projetos aprovados pelo Banco tenha crescido apenas 15,3%, em termos nominais, com relao a 1999. nesse cenrio que precisam ser analisados os resultados da segunda pesquisa sobre decises de investir da indstria brasileira. Ainda que seja cedo para arriscar prognsticos, os resultados da pesquisa atual sinalizam para uma recuperao, qual poderia seguir-se uma efetiva retomada da expanso dos investimentos, interrompida pela crise. No obstante, importante ressaltar que a pesquisa foi realizada no fim de 2000, ou seja, antes do acirramento da crise energtica. Desse modo, os resultados aqui apresentados no consideram esse significativo entrave ao investimento.
3 EVOLUO E NATUREZA DOS INVESTIMENTOS 3.1 Evoluo do investimento
Entre as 727 empresas que responderam ao questionrio, 508, ou seja, 70% da amostra de respondentes, possuem um ou mais projetos de investimento no perodo 1998-2002. Conforme ilustrado pelo Quadro 37, a propenso a
276
investir mostra-se mais forte entre as empresas de grande porte. Note-se que, enquanto 79,5% das grandes empresas reportaram ter atividade inversora, no caso das pequenas esse percentual reduz-se para 62,2%.
QUADRO 37
Empresas com projetos de investimento
Nmero de empresas GERAL Pequena Mdia Grande 508 161 187 155
Participao na amostra (%) 69,9 62,2 70,8 79,5
A anlise setorial dessa questo permite identificar que as atividades relativas fabricao de papel e celulose, edio, impresso e reproduo de gravaes, ao refino de petrleo e lcool, aos produtos qumicos e borracha e ao plstico apresentam os maiores percentuais de empresas com projetos de investimento. Em todos esses setores, mais de 80% das empresas consultadas investiram, estavam investindo e/ou pretendiam investir no perodo 19982002. Por outro lado, as atividades referentes a mveis e indstrias diversas, artefatos de couro e calados, mquinas para escritrio e equipamentos de informtica, vesturio e produtos de madeira apresentaram os menores percentuais de empresas com investimento no perodo, variando entre 51% e 58%. Entre as 508 empresas que reportaram possuir projetos de investimento no perodo estudado, 94% detalharam seus projetos de acordo com o perodo de incio e a fase de implementao dos projetos. Desse modo, verifica-se que 69% das empresas j haviam concludo alguns de seus projetos no quarto trimestre de 2000, enquanto 59% ainda apresentavam projetos em execuo. Note-se ainda que 67% das empresas reportaram a inteno, j definida ou no, de investir no binio 2001-2002. Classificando-se os projetos de acordo com o ano de incio, verifica-se que 354 empresas (74%) iniciaram projetos em 1998 ou 1999. Dessas, apenas uma pequena frao 68 empresas no possui projetos no perodo 20002002. Ou seja, cerca de 81% das empresas que iniciaram projetos no perodo recessivo esto dando continuidade ao esforo investidor ou estudam faz-lo. Ademais, h 126 empresas (26% do total) que se apresentam como novas investidoras, isto , no iniciaram projetos no binio 1998-1999, mas os iniciaram em 2000 e/ou planejam inici-los no binio 2001-2002.
277
Em 2000, 277 empresas tiveram projetos iniciados (58% do total), ou seja, uma proporo consideravelmente superior ao binio anterior, em que, em mdia, apenas 177 empresas deram incio aos projetos, a cada ano. A continuidade da expanso relativamente ao binio 1998-1999 ainda incerta: 322 empresas (67% do total, ou 34% do total na mdia do binio) informam que h em sua carteira de investimentos no perodo a possibilidade de vir a executar projetos no binio 2001-2002, mas menos da metade (145 empresas ou 30% do total) informa j ter tomado a deciso de iniciar os investimentos. As informaes coletadas sugerem um crescimento na taxa de investimento da indstria. O valor total dos projetos de investimento j iniciados (trinio 1998-2000) representa, em mdia, cerca de 6,9% do faturamento de todas as empresas da amostra respondente. Para o binio 2001-2002, os projetos de investimento, definidos e indefinidos, indicam crescimento desse percentual para algo em torno de 8,6%. Assim, ainda que o nmero de empresas com projetos possa ser menor, o montante investido poder ser mais elevado. No entanto, tal resultado deve ser encarado com prudncia. Afinal, bastante plausvel que parte dos investimentos a serem realizados em 2000-2002 ainda no tenha sido contemplada pelas empresas, sobretudo no que diz respeito aos investimentos de reposio. Por outro lado, tambm plausvel que parte dos projetos contemplados no seja efetivada, pois depende da evoluo dos negcios e das perspectivas sobre a economia.
QUADRO 38
Distribuio das empresas investidoras segundo o ano de incio dos projetos
Perodo 1998-1999 2000 2001-2002* Projetos definidos Projetos indefinidos Total*
Nmero de empresas 354 277 322 145 250 480
Participao na amostra (%) 73,8 57,7 67,1 30,2 52,1
Mdia anual 177 277 161 73 125
* O total inferior soma dos projetos definidos e indefinidos visto que uma mesma empresa pode ter mais de um p r o j e t oc o md a t a sd ei n c i od i f e r e n t e s .
278
3.2 A natureza dos projetos
A verificao da natureza dos projetos de investimentos confirma, no essencial, o que havia sido apontado pelos resultados da pesquisa realizada em 1996. Naquela ocasio, durante o miniciclo de modernizao, os investimentos em reposio de equipamentos, desobstruo de gargalos e reduo de custos predominavam amplamente sobre os voltados nova capacidade (expanso e novas plantas) e aos novos produtos. Ao mesmo tempo, as empresas informavam que no futuro haveria um maior equilbrio entre esses distintos objetivos, prevendo ampliao na participao relativa de nova capacidade e novos produtos relativamente aos investimentos de carter essencialmente modernizante e redutor de custos. A pesquisa atual mostra que essa tem sido, de fato, a tendncia recente. Comparando-se os objetivos dos investimentos realizados em 1995-1997 com os que se efetuaram em 1998-1999 e com os previstos para 2000-2002, observa-se, por um lado, significativo aumento na participao dos objetivos expanso de plantas, novas plantas e novos produtos. Esses objetivos, que foram assinalados como relevantes nos investimentos de 1998-1999 por, respectivamente, 39,3%, 17,6% e 45,4% das empresas, passam a s-lo nos investimentos do perodo 2000-2002 para 45,5%, 31,3% e 63,1% das empresas. Muito especialmente, chama a ateno a intensidade da importncia que passa a ter no perodo 2000-2002 a meta de investir para colocar no mercado produtos com novas caractersticas. Por outro lado, reduz-se neste ltimo perodo o predomnio absoluto dos objetivos mais ligados competitividade pelo lado dos custos, como so os casos de reposio de mquinas e equipamentos, desobstruo de gargalos e reduo de custos. O percentual de assinalaes relativo a esses trs objetivos reduz-se, entre 1998-1999 e 2000-2002, respectivamente, em 8,5, 6,0 e 5,8 pontos percentuais.
QUADRO 39
Distribuio dos projetos por tipo de investimento
1995-1997 Tipos de investimento % Reposio Desobstruo de gargalos Reduo de custos Expanso de planta existente Nova planta Novos produtos 61,2 23,9 47,4 32,1 9,3 39,2
1998-1999 % 59,4 34,2 53,2 39,3 17,6 45,4
2000-2002 % 50,9 28,2 47,4 45,5 31,3 63,1
O total no soma 100% porque foram permitidas mltiplas respostas.
279
Esse comportamento semelhante para os trs portes de empresa considerados, mas apresenta alguma diferena na anlise por atividade industrial. No caso das empresas produtoras de material eletrnico e de comunicaes, equipamentos mdicos e ticos, material de transporte e couros e calados, a opo novos produtos aparece como a mais assinalada em todos os perodos considerados. Cabe ressaltar ainda que, diferentemente dos demais setores, entre as empresas produtoras de celulose e papel e de refino de petrleo, lcool, etc., o tipo mais assinalado de investimento previsto para o trinio 2000-2002 o de expanso da planta atual. J nas atividades de fabricao de produtos de madeira e qumicos, os investimentos de reduo de custos e reposio continuaro sendo os mais freqentes. Esse comportamento pode ser explicado pelo fato de esses setores produzirem, de modo geral, commodities, ou seja, produtos com pouca possibilidade de diferenciao. Note-se, contudo, que o percentual de assinalaes em investimento em novos produtos e em novas plantas tambm aumentou entre as empresas desses setores. O investimento em troca de equipamentos tambm surge como o mais assinalado entre as empresas txteis e de artigos do vesturio. Entretanto, em segundo lugar j aparece o lanamento de novos produtos.
3.3 Impacto sobre a expanso da capacidade produtiva
Para 64,1% das empresas com projetos de investimento, a capacidade de produo em dezembro de 1999 mostrava-se superior existente em dezembro de 1997. Ao fim de 2002, a proporo das empresas com capacidade produtiva acima da existente em 1997 dever aumentar para 83,2%. Mais ainda, 25,8% das empresas devero aumentar a capacidade produtiva entre 1997 e 2002 em mais de 50%. A comparao entre a capacidade de produo de 1997, a de 1999 e a prevista para 2002 permite verificar o resultado positivo do fluxo de investimento realizado e a realizar no perodo. Note-se que em dezembro de 1999, 10,6% das empresas consultadas haviam reduzido a capacidade produtiva com relao existente em 1997, e cerca de um tero delas havia aumentado em pelo menos 25%. Para dezembro de 2002, apenas 1% das empresas prevem uma capacidade produtiva inferior, e 54,9% prevem elevao superior a 25%. Em suma, possvel verificar a manuteno do processo de crescimento do produto potencial de todos os setores analisados. No obstante, o crescimento previsto para o produto potencial nos cinco anos considerados pela pesquisa atual (1998-2002) mostra-se menos intenso que o previsto, na pesquisa anterior, para o quinqnio 1995-1999. Naquela ocasio, 34% das empresas consultadas projetavam que a capacidade instalada ao fim de 1999 seria mais de 50% superior de dezembro de 1994.
QUADRO 40
Capacidade instalada com relao ao nvel de dezembro de 1997
( p r o p o r od er e s p o s t a% )
Dezembro de 1999 Menor Igual At 25% superior De 25% at 50% superior Acima de 50% superior Novos prods./sem comparao 10,6 21,6 31,8 20,4 11,9 3,7
Dezembro de 2002 1,0 8,2 28,3 29,1 25,8 7,5
4 FINANCIAMENTO
As empresas industriais brasileiras continuam contando preponderantemente com seus prprios recursos no financiamento de seus projetos de investimento. No binio de 1998-1999, os recursos prprios responderam, na mdia por empresa, por 70,7% dos recursos necessrios aos projetos de investimento. Ou seja, o investimento continua muito dependente da capacidade de gerao de recursos internos. O restante dos recursos necessrios para o financiamento dos investimentos foi levantado sobretudo em bancos oficiais. No entanto, para o perodo 2000-2002, as empresas pretendem reduzir a participao de recursos prprios no financiamento dos projetos de investimento de 70,7% para 59,5%. Ainda que o percentual permanea elevado, a queda projetada revela-se bastante significativa. Para isso, esperam aumentar a participao de recursos oriundos dos bancos oficiais de 14,4% para 22,5% e, em menor medida, de recursos externos, que devem subir de 4,3% para 6,2%. Cabe ressaltar que as pequenas empresas, que tradicionalmente tm mais dificuldades de acesso aos recursos oficiais, pretendem utilizar o financiamento de bancos oficiais de forma mais intensa que as demais, aumentando ainda mais a responsabilidade dessas instituies com o crescimento do nvel de investimento no pas. Os financiamentos levantados com as instituies financeiras privadas domsticas devero continuar respondendo por parcela pouco significativa do total investido, mantendo, praticamente, o mesmo percentual de 1998-1999, ou seja, apenas 6,8% do total de recursos necessrios. Na comparao com a pesquisa de 1996, verifica-se um crescimento da utilizao de recursos prprios de 59,4% para 70,7%, refletindo deteriorao das condies de financiamento em 1998-1999. Note-se que, para 20002002, as empresas pretendem reduzir o percentual de recursos prprios aos nveis de 1995-1996.
QUADRO 41
Fonte de financiamento
( p a r t i c i p a om d i a% )
Fonte Recursos prprios Novos scios: bolsa fundos de penso outros Recursos de terceiros bancos oficiais bancos privados externo debntures outros
1998-1999 70,7 1,2 0,0 0,0 1,2 28,1 14,4 6,8 4,3 0,6 2,0
2000-2002 59,5 1,1 0,2 0,2 0,7 39,4 22,5 6,8 6,2 0,6 3,4
GRFICO 2
Fonte de financiamento
( p a r t i c i p a om d i a%)
282
A ineficincia do sistema financeiro privado no que concerne proviso de fundos para investimento tambm se faz notar no prazo de financiamento: os recursos das instituies domsticas privadas continuam sendo dirigidos, predominantemente, a operaes de curto prazo. Quando a fonte de recursos so os bancos oficiais, 69,2% das empresas contrataram financiamentos de mais de trs anos, contra 30,8% que reportaram prazos inferiores. No entanto, tal proporo praticamente se inverte quando se trata de recursos oriundos das instituies privadas. No caso de financiamentos em reais para projetos de investimento, apenas 25,7% das empresas tomaram recursos a prazo superior a trs anos, percentual que aumenta para 41,9% quando os financiamentos so em moeda estrangeira, tomados domesticamente. A deficincia do financiamento domstico fica ainda mais evidente quando se constata que 63,3% das empresas que tomaram emprstimos no exterior o fizeram a prazos superiores a trs anos. No obstante, apenas 12% das 410 empresas que responderam a essa questo conseguiram captar recursos no exterior. O lanamento de bnus no mercado externo tambm se apresenta como opo de captao de recursos de longo prazo. Porm, o percentual de empresas que aproveitaram essa oportunidade muito restrito, mais precisamente 2% das empresas em questo. Em suma, os investimentos realizados pelas empresas industriais brasileiras so financiados em sua maioria por recursos prprios. No caso de recursos de terceiros, a captao de longo prazo conseguida predominantemente com as instituies oficiais ou no exterior. Ademais, nos financiamentos fornecidos por bancos privados domsticos, os prazos tendem a ser inferiores a trs anos.
QUADRO 42
Prazo mdio de financiamento por fonte
( p r o p o r od er e s p o s t a s% )
Prazos Fonte de investimento De 1 at 3 anos BNDES e/ou outros bancos oficiais Instituies privadas em reais em moeda estrangeira no exterior Emisso de debntures Colocao de bnus/ttulos no exterior 30,8 61,1 74,3 58,1 36,7 38,5 22,2 Mais de 3 anos 69,2 38,9 25,7 41,9 63,3 61,5 77,8 Nmero de empresa
195 193 101 43 49 13 9
283
5 DIVERSIFICAO ESPACIAL DOS INVESTIMENTOS
Na pesquisa realizada em 1996, foi identificada uma tendncia diversificao espacial dos investimentos industriais no Brasil. A pesquisa atual no apenas indica a persistncia do fenmeno, como aponta para uma intensificao deste. Enquanto os investimentos realizados no binio 1998-1999 envolveram a abertura de unidades produtivas em outras localidades em 12% das empresas, o percentual aumenta para 22% nos projetos relativos ao perodo de 2000 a 2002. (Em ambos os casos, considerando apenas as empresas que responderam a essa pergunta, ou seja, 398 para o perodo 1998-1999 e 404 para o perodo 2000-2002.) Entre as empresas que reportaram a instalao de plantas em novas regies, pouco mais da metade est se instalando em outra unidade da Federao, enquanto o restante est abrindo novas unidades produtivas em outros municpios de um mesmo estado. A proporo praticamente no se altera entre 1998/1999 e 2000-2002.
5.1 Razes para a no-diversificao
Como era de esperar em processos de mudana estrutural, que ocorrem quase sempre de forma gradual, no mdio e no longo prazos, a maioria das empresas investidoras no contemplou investimentos em outras regies no perodo observado. As razes apontadas para a preservao da localizao espacial prvia so, sobretudo, a eficincia relativa existente na regio atual (que foi assinalada, em ambos os perodos, por metade das empresas respondentes questo) e a exigncia de expanso contgua das atividades, com 37% e 39% das assinalaes referentes aos perodos 1998-1999 e 2000-2002, respectivamente.
GRFICO 3
Principais razes para a no-instalao de unidades produtivas em outras regies
284
5.2 Razes para a diversificao
As empresas que instalaram unidades produtivas em outro estado da Federao (diversificao interestado) em 1998-1999 apontaram os benefcios fiscais estaduais, a proximidade do mercado consumidor e o custo da mo-de-obra como os principais determinantes para tal deciso. No que concerne aos investimentos programados para 2000-2002, verifica-se, para a diversificao locacional, crescimento considervel por razes outras que no os incentivos fiscais. Isto ocorre, sobretudo, com respeito proximidade das fontes de matrias-primas, que passa a contar com 29% das assinalaes contra 14% em 1998-1999, e do mercado consumidor, que assume a posio de fator mais assinalado, juntamente com os benefcios estaduais, com 56%. No obstante, chama ateno o crescimento dos benefcios fiscais de natureza municipal como atrativo para tal deciso. No caso das empresas que instalaram novas unidades no mesmo estado, mas em municpios diferentes (diversificao intra-estado), as razes no fiscais, sobretudo o custo da mo-de-obra e a melhor infra-estrutura, aparecem como os fatores mais assinalados no perodo 1998-1999. Note-se que os benefcios governamentais s aparecem como determinantes principais das diversificaes locacionais no binio 1998-1999 nas mudanas interestado. Porm, no que concerne aos projetos de investimento para 2000-2002, os benefcios de natureza municipal surgem como o fator mais assinalado (50%) entre as empresas que pretendem instalar novas plantas em outras regies/ municpios de um mesmo estado. Observe-se que, mesmo entre as empresas com intenes de instalar novas plantas em outras unidades da Federao, a importncia dos benefcios municipais cresceu significativamente, reforando os sinais de acirramento da disputa entre municpios por investimentos.
GRFICO 4
Principais razes para a instalao de unidades produtivas em outras regies
( i n s t a l a e si n t e r e s t a d o s )
285
Em suma, as razes econmicas no fiscais se apresentam como to importantes quanto os incentivos fiscais no papel de determinantes da deciso de instalar unidades produtivas em outras regies. Ademais, chama ateno a reduo da importncia dos benefcios proporcionados pelos governos estaduais relativamente aos fornecidos pelos governos municipais.
5.3 Objetivos e efeitos da diversificao 5 . 3 . 1D i r e od o si n v e s t i m e n t o s
A diversificao espacial intra-estado vem se dando com maior intensidade nos Estados de So Paulo e do Paran. Quanto s mudanas interestados, os principais destinos dos investimentos foram os Estados do Paran, da Bahia, de Minas Gerais e do Rio Grande do Sul no perodo 1998-1999 e devero ser os da Bahia, de Minas Gerais e de Gois no perodo 2000-2002. Merece destaque, ainda, o crescimento do nmero de investimentos interestados em direo a So Paulo.
5.3.2 Efeitos sobre a produo e o emprego
Na maioria dos casos, as empresas no projetam mudanas nas unidades originais. Entre as empresas cujos projetos do binio 1998-1999 resultaram na instalao de unidades em outras locaes, 64% afirmaram que esses investimentos no afetaram o volume de produo da unidade original. No que concerne aos projetos para 2000-2002, esse percentual reduz-se pouco, para 56%, indicando que a diversificao espacial vem se dando no bojo de um movimento de expanso das empresas e no como simples realocao espacial da atividade produtiva. A concluso anterior corroborada pelo fato de, na maioria dos casos de instalaes de novas unidades em outras regies, prever-se um aumento no nmero total de empregados da empresa. Esse percentual de 80% para os projetos realizados em 1998-1999 e de 82% para os realizados/planejados para 2000-2002. interessante notar que os poucos casos de reduo de nmero de empregados se referem a mudanas no interior de um mesmo estado.
286
GRFICO 5
Diversificao espacial efeito sobre a unidade original
5 . 3 . 3T i p od ep r o d u t oem e r c a d oo b j e t i v o
A diversificao espacial envolve uma importante mudana na composio do produto, principalmente no caso de instalao de unidades em um mesmo estado. Nesse caso, nada menos que 40% das novas instalaes no perodo 1998-1999 e 48% no perodo 2000-2002 se destinam a produzir um novo tipo de bem. No caso das mudanas interestados, esse percentual algo menor, cerca de 27% das novas unidades instaladas em ambos os perodos. A instalao de unidades em regies diferentes da regio de atuao original da empresa no est relacionada a uma mudana de foco do mercado domstico para o externo. Pouco mais da metade das empresas em questo v o mercado domstico como o mercado principal da nova unidade. Apenas 4,5% e 3,4% relativos aos perodos 1998-1999 e 2000-2002, respectivamente, consideram o mercado externo o principal. O restante das empresas considera ambos os mercados de maneira similar.
GRFICO 6
Diversificao espacial tipo de produto da nova unidade
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6 DETERMINANTES DA DECISO DE INVESTIR 6.1 Necessidade de investir
A maioria dos empresrios considera que est investindo de acordo com as necessidades mnimas de seu negcio (53%). H, no entanto, um considervel nmero de empresas cujos investimentos estariam abaixo do patamar mnimo (39%). Chama ateno o fato de mais da metade das pequenas empresas estar investindo abaixo das necessidades mnimas de seu negcio. Desagregando-se o resultado para distinguir as empresas que esto realizando investimentos daquelas que informaram que tanto seu investimento atual como sua inteno de investir at 2002 so nulos, verifica-se que nada menos que 56% das 174 empresas do ltimo grupo consideram que o comportamento no condiz com as exigncias mnimas de seu negcio. Isso corresponde ao reconhecimento de uma situao potencialmente insustentvel a mdio e longo prazos e leva a crer que a opo da empresa se deve a impedimentos como, por exemplo, situao financeira precria ou falta de acesso a crdito de longo prazo, sobretudo no caso das pequenas empresas.
GRFICO 7
Investimento com relao necessidade da empresa
6.2 Rentabilidade
A maioria das empresas (58,4%) considera que os investimentos em realizao/ programados devero permitir o aumento da rentabilidade, enquanto 28,1% delas dizem que sua expectativa de preservar a rentabilidade, e 13,4% de evitar prejuzos. Tal resultado pouco afetado pelo porte da empresa. A comparao com os resultados da pesquisa de 1996 mostra que o incentivo fundamental para investir cresceu muito: a previso de aumentar a rentabilidade saltou de 38% para 58% das empresas, e a de evitar prejuzos caiu de 31% para 13%.
288
Duas outras perguntas confirmaram a mudana favorvel de expectativa quanto rentabilidade na atual fase, relativamente quele primeiro perodo ps-Real. A proporo de empresas que atualmente dizem esperar rentabilidade superior a 11% sobre o capital investido no projeto de investimento mais importante saltou de 47% para 59%, percentual que sobe para 65% entre as grandes empresas. Ademais, 83,4% das empresas consideram a rentabilidade esperada atraente ou muito atraente, isto , um aumento de 12,3 pontos percentuais com relao pesquisa anterior. Um dos significados da mudana observada entre as duas pesquisas pode ser o de o investimento ter perdido o carter essencialmente defensivo e emergencial dos primeiros momentos de reestruturao das empresas aps a abertura comercial. Naquele momento, o esforo de sobrevivncia por meio da reduo de custos para enfrentar a competio das importaes figurava como mvel bsico das decises de investir. Um significado correlato pode ser o de a nova etapa ser mais exigente em termos de seleo de investimentos, isto , que a deciso de investir venha a estar subordinada existncia de oportunidades de rentabilidade mais elevadas que no passado recente.
GRFICO 8
Efeito do investimento sobre a rentabilidade da empresa
289
6.3 Fatores determinantes
Foram apresentados aos empresrios 38 provveis fatores determinantes da deciso de investir, agrupados em sete categorias, e foi-lhes solicitado que indicassem a intensidade com que estes estariam influenciando suas decises, desde muito desfavorvel at muito favorvel. Com base na freqncia relativa das respostas, foi construdo um indicador de difuso que varia no intervalo de 0 a 100. Note-se que valores acima de 50 pontos indicam que os fatores so favorveis ao investimento, enquanto valores abaixo de 50 pontos indicam condies desfavorveis. Foi possvel, ento, ordenar os fatores de acordo com o grau de contribuio ao investimento. Os requisitos de competitividade e as condies de mercado foram apontados como os principais fatores favorveis deciso de investir, independentemente do porte da empresa. Entre os primeiros, destacam-se a capacidade de competio no mercado domstico e o progresso tcnico no setor. No que concerne s condies de mercado, os principais fatores de estmulo ao investimento so o grau de ocupao da capacidade instalada, as perspectivas com relao s vendas domsticas e a evoluo das vendas domsticas nos ltimos anos. Por outro lado, a carga de impostos e as taxas de juros atuais apresentam-se como os fatores mais desfavorveis inverso das empresas industriais. A comparao com a pesquisa anterior mostra que, em 1996, os fatores de mercado e de competio tambm se encontravam entre os mais favorveis ao investimento. Impulsionados pela recuperao da atividade, os indicadores referentes ao grau de utilizao da capacidade instalada e de endividamento das empresas aumentaram de 59,4 e 43,9 pontos, respectivamente, para 62,7 e 50,6 pontos. Note-se que, neste ltimo caso, o indicador ultrapassou a linha divisria de 50 pontos, ou seja, tornou-se um fator favorvel. O indicador relativo carga de impostos apresentou a maior queda na comparao entre os resultados das duas pesquisas: 15,2 pontos, passando a ocupar a ltima posio no ranking. Completando aqueles fatores que apresentaram maiores quedas no indicador, temos os benefcios fiscais federais, as taxas de juros internacionais, o custo de insumos e equipamentos importados e a taxa de inflao atual.
290
QUADRO 43
Determinantes da deciso de investir
CATEGORIAS Competio Mercado Competio Mecado Mercado Determinantes macroeconmicos Custos Financiamento Competio FATORES Capacidade de competio no mercado interno Grau de ocupao da capacidade instalada na empresa Progresso tcnico no setor Perspectivas com relao s vendas domsticas Evoluo das vendas nos ltimos anos Taxa de inflao atual Mo-de-obra Capacidade de autofinanciamento Esgotamento da capacidade de aumentar produtividade por racionalizao Infra-estrutura Grau de endividamento da empresa Ritmo de crescimento da economia Insumos e equiamentos nacionais Disponibilidade/acesso a financiamento de longo prazo Taxa de cmbio atual Vantagens locacionais (zonas industriais/infra-estrutura) Taxas de juros internacionais Evoluo da taxa de cmbio Obras de construo civil Capacidade de competio no mercado externo INDICADOR 66,7 62,7 61,5 60,4 59,9 55,8 54,7 54,6 52,2
Custos Financiamento Determinantes macroeconmicos Custos Financiamento Determinantes macroeconmicos Incentivos governamentais Determinantes macroeconmicos Competio Custos Competio
51,4 50,6 50,1 47,5 47,4 47,0 44,2 43,4 43,3 43,0 42,2
( c o n t i n u a )
291
QUADRO 43
Determinantes da deciso de investir
( c o n t i n u a o )
CATEGORIAS Custos Riscos Incentivos governamentais Riscos Mercado Financiamento Riscos Riscos Mercado Incentivos governamentais Riscos
FATORES Insumos e equipamentos importados Risco de crise internacional Benefcios creditcios (linhas de crdito especiais) Incertezas quanto sustentabildade do crescimento econmico Perspectivas com relao s exportaes extra-Mercosul Parceria com outras empresas Incertezas sobre a poltica comercial Incertezas quanto evoluo do Balano de Pagamentos Perspectivas em relao s exportaes para o Mercosul Benefcios fiscais estaduais Incertezas sobre a evoluo da taxa de cmbio Evoluo da tarifa de importao dos produtos que competem no mercado da empresa Benefcios fiscais federais Custo de capital de giro Incerteza quanto evolu das contas do governo Benefcios de natureza municipal Taxas de juros domsticas atuais Carga de impostos
INDICADOR 40,1 37,2 37,2 37,2 37,0 36,1 36,1 35,7 35,5 35,5 34,7
Competio
34,3
Incentivos governamentais Custos Riscos Incentivos governamentais Determinantes macroeconmicos Custos
32,8 31,8 31,2 31,0 26,6 25,0
Nota: Indicadores variam de 0 a 100. Valor acima de 50 significa fator favorvel
292
6.3.1 Mercado
Em intensidade muito semelhante, o grau de ocupao da capacidade, a evoluo recente das vendas domsticas e as perspectivas de vendas no mercado interno so os fatores apontados como os mais favorveis deciso de investir. Mais de dois teros das empresas apontaram esses fatores como favorveis. O resultado muito parecido com o obtido na pesquisa anterior e confirma que o grande impulsionador do investimento industrial no Brasil o mercado domstico. As perspectivas com relao s exportaes intra e extra-Mercosul foram consideradas, pela maioria das empresas, desfavorveis para o investimento. No obstante, apenas 47% das empresas da amostra so exportadoras, o que justifica, em parte, esse resultado. Ao se considerar apenas as empresas exportadoras, a participao de empresas que consideram as perspectivas quanto s exportaes intra e extra-Mercosul favorveis ao investimento sobe de 33% e 35% para 49% e 55%, respectivamente. Desse modo, o indicador referente s perspectivas com relao s exportaes para fora da rea do Mercosul ultrapassaria a linha divisria de 50, subindo de 37 para 53,7 pontos.
6 . 3 . 2C o m p e t i o
A capacidade de competio no mercado domstico aparece como o elemento mais favorvel deciso de investir, afetando-a positivamente em 77% das empresas; ao passo que pouco mais de 40% das empresas percebem a capacidade de competir no mercado externo como elemento que favorece o investimento. Todavia, ao se excluir as empresas no exportadoras da amostra, esse percentual sobe para 61%, refletindo que a competitividade atual das empresas brasileiras no mercado externo se apresenta como um importante estmulo ao investimento. Quanto aos demais fatores considerados, constam ainda, entre aqueles favorveis deciso de investir, o progresso tcnico ocorrido no setor de atuao da empresa e o esgotamento da capacidade de aumentar a produtividade por meio de racionalizao produtiva e gerencial, com indicadores de 61,5 e 52,2 pontos, respectivamente. A evoluo das tarifas de importao dos produtos que competem no mercado da empresa assim como a evoluo da taxa de cmbio foram apontadas como desfavorveis ao investimento. No caso da taxa de cmbio, percebe-se o conflito entre o efeito positivo da desvalorizao do cmbio sobre a capacidade imediata de competio com os bens importados e o efeito negativo do encarecimento do valor dos bens de capital e demais bens e servios importados. Ao se considerar apenas as empresas exportadoras, a proporo de empresas que consideram a evoluo da taxa de cmbio favorvel sobe de 43% para 53%, fazendo que o indicador suba de 43,2 para 51,0 pontos.
6 . 3 . 3C u s t o s
O custo da mo-de-obra considerado um fator de atratividade aos investimentos no Brasil por 60% das empresas respondentes, fazendo deste elemento o item de maior estmulo pelo lado dos custos. Outro fator que recebeu avaliao favorvel foi o custo de infra-estrutura (energia, transportes, comunicaes), avaliado por 56% das empresas como fator que afeta positivamente suas decises de investimento. Esses dois foram os nicos fatores de custo que apresentaram indicadores de grau de contribuio ao investimento acima de 50 pontos, ou seja, que foram percebidos, de modo geral, como favorveis ao investimento. Todos os demais fatores referentes ao custo foram considerados desfavorveis, mas as maiores restries ao investimento pelo lado dos custos provm da carga de impostos e do custo do capital de giro, apontados como desfavorveis por, respectivamente, 78% e 73% das empresas consultadas. Cabe ressaltar que a carga de impostos foi o fator que apresentou o mais baixo indicador de contribuio ao investimento, isto , 25 pontos.
6 . 3 . 4F i n a n c i a m e n t o
O grau de endividamento das empresas fator favorvel deciso de investir para metade delas e desfavorvel para a outra metade, registrando um indicador prximo linha divisria de 50 pontos. J a capacidade de autofinanciamento tem afetado positivamente 58% das empresas. Deve-se ressaltar, porm, que ao se analisar os resultados desagregados por porte de empresa se constata que pouco mais da metade das pequenas empresas aponta a capacidade de autofinanciamento como desfavorvel. A disponibilidade ou o acesso a financiamento de longo prazo apontado como favorvel por 49% das empresas, mas tal percentual se reduz para 39% quando se consideram apenas as pequenas empresas. Ou seja, conforme indicado anteriormente, a oferta de financiamento de longo prazo continua sendo um dos principais entraves ao crescimento do nvel de investimento no Brasil, em especial para as empresas de menor porte.
6.3.5 Determinantes macroeconmicos
A atual estabilidade de preos foi apontada por 62% das empresas como favorvel ou muito favorvel s decises de investir, figurando, conforme era esperado, como o fator macroeconmico de maior estmulo ao investimento, com um indicador de 55,8 pontos. Surpreende, no entanto, que 38% das empresas ainda encarem a inflao como fator desfavorvel. Observa-se, ainda, que a proporo de empresas que consideram a taxa de inflao corrente como desfavorvel superior que se registrou na pesquisa de 1996 (24%), apesar de, desde ento, a tendncia ter sido o declnio das taxas inflacionrias.
As empresas mostram-se quase perfeitamente divididas na avaliao dos efeitos do ritmo de crescimento da economia e da taxa de cmbio sobre suas decises. Pouco mais da metade delas se diz favoravelmente estimulada pelo crescimento do PIB, uma proporo ainda baixa, que sugere que as empresas ainda esto cautelosas na avaliao do crescimento econmico. No que diz respeito taxa de cmbio (quarto trimestre de 2000), pouco menos da metade (49%) a considera favorvel ao investimento. Mais uma vez, o resultado muda significativamente ao se considerar apenas as empresas exportadoras, o que faz que esse percentual suba para 59%. As taxas de juros internacionais so avaliadas como desfavorveis ao investimento por quase 60% das empresas, proporo que supera 80% quando se consideram as taxas de juros domsticas, o segundo maior fator de desestmulo ao investimento no Brasil (indicador de 26,8 pontos), s abaixo da carga tributria.
6 . 3 . 6R i s c o s
Como era de esperar, todos os fatores de risco elencados foram considerados desfavorveis ao investimento, resultando indicadores de 37,2 pontos ou inferior, ou seja, bem abaixo da linha divisria de 50 pontos. Pelo menos 70% das empresas consideradas identificam como elementos de desestmulo ao investimento, ordenados do menor para o maior, o risco de crise internacional, as incertezas sobre a evoluo da taxa de cmbio e sobre a poltica comercial, e as incertezas quanto sustentabilidade do crescimento econmico, evoluo do balano de pagamentos e evoluo das contas do governo.
6 . 3 . 7I n c e n t i v o sg o v e r n a m e n t a i s
As empresas percebem a ausncia de incentivos de distintas naturezas como um fator de desestmulo ao investimento. Provavelmente, isso se deve ao fato de os incentivos recebidos no passado, que se reduziram muito nos ltimos dez anos, terem sido empregados como parmetro de comparao. As respostas so semelhantes para benefcios fiscais federais, estaduais e municipais e igualmente para benefcios creditcios: cerca de dois teros das empresas dizem-se desfavoravelmente influenciadas em sua deciso de investir, e mais da metade, muito desfavoravelmente influenciada. Em apenas uma dimenso da questo as respostas foram menos radicais, ou seja, no item vantagens locacionais/ infra-estrutura. Nesse caso, a proporo de empresas que se vem favoravelmente afetadas alcana 44% do total.
295
7 CARACTERSTICAS TECNOLGICAS E COMRCIO EXTERIOR 7.1 Inovao tecnolgica
Observa-se a inteno das empresas em aumentar os gastos com tecnologia como proporo do faturamento. Relativamente aos dispndios com treinamento de recursos humanos realizados em 1999, mais da metade das empresas afirma que dever ampli-los no perodo 2000-2002, e 10% diz que pretende reduzi-los. No que diz respeito aos gastos com pesquisa e desenvolvimento (P&D), a proporo de empresas que pretendem aumentar esse tipo de dispndio com relao ao faturamento aumenta para 64%, enquanto somente 3,7% delas devero reduzi-los. J o comportamento com relao ao pagamento de royalties e assistncia tcnica dever ser ligeiramente mais conservador, pois 58% das empresas pretendem mant-los inalterados, e apenas 29% devero ampli-los.
GRFICO 9
Evoluo do dispndio com inovao tecnolgica
A comparao com a pesquisa de 1996 retrata comportamento semelhante. No entanto, o percentual de empresas que prevem elevao nos gastos com capacitao de pessoal e royalties e assistncia tcnica se reduz. Na pesquisa anterior, que usava o ano de 1995 como base de comparao, 66% projetavam aumento no dispndio em capacitao de pessoal como proporo do faturamento, contra 56% na pesquisa atual. No caso de royalties e assistncia tcnica, o percentual que pretendia aumentar os gastos relativos era sete pontos percentuais mais elevado. Entretanto, no que diz respeito aos gastos com pesquisa e desenvolvimento, o percentual de empresas que pretendem aumentar os gastos cresce de 58% para 64%. Esse comportamento condiz com o maior direcionamento dos investimentos para a inovao, ou seja, o desenvolvimento e a introduo de novos produtos.
296
As empresas tambm prevem aumento do grau de automao. Tendo como comparao o nvel de automao existente em 1999, 87% das empresas reportaram aumento em decorrncia dos investimentos planejados para 2000-2002. Cabe assinalar que os resultados aqui expostos, que do uma indicao de tendncia favorvel, devem ser avaliados com cautela, j que so muito insuficientes para um diagnstico otimista sobre comportamento tecnolgico das nossas empresas industriais. Como se sabe, as estatsticas disponveis mostram que os dispndios por conceito de tecnologia, embora crescentes, se encontram, todavia, em um patamar muito inferior ao dos pases desenvolvidos. H urgente necessidade de ampliar os estmulos governamentais para que as empresas se tornem mais agressivas no campo tecnolgico e para que se preparem, por essa via, para melhorar a qualidade da insero internacional do pas. A participao de importados nos investimentos em mquinas e equipamentos muito variada entre as empresas. Aproximadamente um tero delas est adquirindo todos os seus equipamentos no Brasil, ao passo que pouco mais de 20% afirmam realizar pelo menos 50% das compras no exterior. Desagregando-se os resultados por porte de empresa, constata-se que, entre as pequenas empresas, 55% pretendem adquirir a totalidade das mquinas e dos equipamentos domesticamente, percentual que cai para 11% em se tratando de grandes empresas. Um segundo indicador relativo importao de tecnologia examinado foi o da aquisio dos servios de engenharia mais sofisticados associados aos projetos de investimento. Os resultados mostram destacada preferncia por servios nacionais, sobretudo no que diz respeito s pequenas e mdias empresas. De modo geral, quase metade das empresas investidoras afirma adquiri-los exclusivamente no Brasil, e um tero diz compr-los predominantemente no pas. Apenas 17% das empresas dizem adquiri-los principalmente no exterior, e pouqussimas empresas (1,6% do total) adquirem sua tecnologia exclusivamente fora do pas. Aqui tambm a importncia dos fornecedores externos tende a acompanhar o porte da empresa. Entre as grandes empresas, por exemplo, apenas 27% adquirem tais servios exclusivamente no pas, enquanto 29% os adquirem predominantemente no exterior. Na pesquisa realizada em 1996, considerando apenas as empresas com intenes definidas, a proporo de empresas que adquiriam quantidade significativa de mquinas e equipamentos e servios de engenharia no exterior era maior. Porm, esse resultado certamente afetado pela composio das duas amostras, na medida em que as grandes empresas compreendem uma parcela maior da amostra de 1996. Note-se que 26% das empresas da pesquisa anterior indicaram comprar mais de 50% de mquinas e equipamentos no
297
exterior. Na pesquisa atual, esse percentual cai para 22%, mas de 27%, 23% e 16% para as grandes, mdias e pequenas empresas, respectivamente. No caso da aquisio de servios de engenharia tecnologicamente mais sofisticados (engenharia de processo, de produto, design, etc.), a situao semelhante. A aquisio de servios somente ou predominantemente no pas foi assinalada por 74% das empresas consultadas na pesquisa anterior. Na atual, tal percentual sobe para 81%. Porm, entre as grandes empresas de 69%.
7.2 Comrcio exterior
A ltima dimenso captada pela pesquisa diz respeito ao comrcio internacional, ao qual foram direcionadas vrias perguntas. Os resultados obtidos permitem reafirmar o que foi comentado anteriormente: os investimentos so essencialmente determinados pelas perspectivas de venda no mercado interno, mas o peso das exportaes torna-se crescentemente importante. Essa indicao bastante clara quando se toma em conjunto as informaes colhidas por meio de duas perguntas. A primeira refere-se ao mercado almejado pelo investidor. Mais da metade dos empresrios informa que seus investimentos visam nica ou principalmente ao mercado interno (20%, apenas o mercado interno; e 37%, principalmente o mercado interno). No entanto, 36% assinalam que seus objetivos so igualmente os mercados interno e externo, e outros 7,5% que sua inteno principal a venda externa, com esse percentual subindo para 12% no caso das grandes empresas.
GRFICO 10
Mercado objetivo dos projetos de investimento
298
A segunda pergunta indaga como os investimentos realizados em 1998-1999 e aqueles programados para 2000-2002 devero afetar as exportaes das empresas. Os resultados so animadores. A proporo de empresas que estimam que os investimentos em 2000-2002 devero ter efeito nulo sobre as exportaes se limita a apenas 21% dos respondentes (contra 41% em 1998-1999), e a proporo que estima que o efeito ser muito reduzido, isto , crescimento inferior a 5%, alcana meros 12% (contra 25% em 1998-1999). Alm disso, espera-se um impacto expansivo sobre exportaes superior a 25% em cerca de 23% das empresas, contra apenas 8% em 1998-1999. A comparao com a pesquisa de 1996 tambm mostra resultados positivos. As propores de empresas que previam crescimento das exportaes como conseqncia dos projetos de investimento foram de 33% (projetos realizados em 1995-1996) e 57% (projetos programados para 1997-1999). Na pesquisa atual, 58% das empresas esperam que os investimentos realizados em 1998-1999 afetem positivamente as exportaes. No que diz respeito aos projetos previstos para 2000-2002, esse percentual sobe para 79%.
GRFICO 11
Efeito do investimento sobre as exportaes
Essas indicaes relativas ao efeito expansivo esperado dos investimentos sobre as exportaes so confirmadas pelas expectativas das empresas investidoras quanto evoluo da participao das exportaes no seu faturamento. O quadro a seguir apresenta o movimento previsto pelas empresas com relao a essa participao. Verifica-se que, para quase todas as faixas, h um movimento lquido positivo. Isto , as empresas tendem a se mover para faixas de participao maiores. O maior crescimento na participao das exportaes no faturamento dever ocorrer entre as empresas com participao at 10% em 1999 e que esperam elev-la para algo entre 11% e 20%.
Os resultados sugerem, tambm, reduo da importncia relativa do Mercosul. O nmero de empresas com participao entre 11% e 20% dever aumentar significativamente como resultado da reduo das empresas com participao de at 10%, ou seja, com o aumento da importncia do Mercosul para essas empresas. No entanto, verifica-se movimento contrrio entre as empresas com participao acima de 31%. Tais resultados denotam previso de maior diversificao espacial das exportaes da indstria brasileira. No obstante, esses nmeros devem ser avaliados com alguma cautela, pois os resultados para 2002 expressam meras expectativas e podem, portanto, incluir projees que no venham a ser alcanadas.
QUADRO 44
Matriz de movimento de 1999 para 2002
(participao d a se x p o r t a e sn of a t u r a m e n t o )
2001 At 10% 1999 At 10% De 11% a 20% De 21% a 30% De 31% a 50% De 51% a 70% Acima de 70% Total 45,3% 7,5%
De 11% a 20%
De 21% a 30%
De 31% a 50%
De 51% a 70%
Acima de 70%
No
43,2% 52,5% 11,5%
8,6% 32,5% 38,5% 21,4%
2,2% 5,0% 42,3% 71,4%
0,7% 2,5% 3,8% 7,1% 71,4% 28,6% 100,0% 3,8%
139 40 26 14 7 22 248
300
QUADRO 45
(participao d a se x p o r t a e sp a r aoM e r c o s u ln of a t u r a m e n t o )
2001 At 10% 1999 At 10% De 11% a 20% De 21% a 30% De 31% a 50% De 51% a 70% Acima de 70% Total 73,8% 5,3%
De 11% a 20%
De 21% a 30%
De 31% a 50%
De 51% a 70%
Acima de 70%
No
22,1% 57,9% 21,4%
1,6% 21,1% 50,0% 30,8%
0,8% 5,3% 28,6% 69,2% 23,1% 2,4%
0,8% 10,5%
0,8%
122 19 14 13
61,5% 12,2%
15,4% 85,4%
13 41 222
As mudanas esperadas na participao das exportaes no faturamento contrastam com a relativa estabilidade na participao das importaes sobre o custo total com insumos e matrias-primas. A matriz de movimento apresentada abaixo sugere baixa mobilidade entre as faixas de participao. Em 2002, 76% das empresas devero permanecer na mesma faixa em que se encontravam em 1999. No caso das exportaes, esse percentual foi de apenas 53%, sugerindo um efeito positivo na balana comercial do pas.
QUADRO 46
(participao dos insumos e matrias-primas importados no custo total)
2001 At 10% 1999 At 10% De 11% a 20% De 21% a 30% De 31% a 50% De 51% a 70% Acima de 70% Total 82,0% 8,1% 4,5% 14,0% 69,4% 13,6% 2,0% 19,4% 63,6% 14,7% 1,3% 1,6% 18,2% 6970,6% 23,8% 11,8% 61,9% 13,3% 2,9% 14,3% 86,7% 0,7% 1,6% 0,8% 150 62 22 34 21 15 304
De 11% a 20%
De 21% a 30%
De 31% a 50%
De 51% a 70%
Acima de 70%
No
301
8. CONCLUSO
A pesquisa sugere que a natureza dos investimentos na recente recuperao distinta daquela diagnosticada na pesquisa anterior, realizada em 1996: h uma reduo relativa dos projetos destinados reposio e uma elevao concomitante daqueles que objetivam expanso e renovao de produtos. Conforme assinalado, a expectativa em 1996 era de que, se a macroeconomia permitisse, o que ento denominamos de miniciclo de modernizao se transmutaria em um ciclo mais permanente e robusto, de longo prazo, em que o motivo expanso passaria a disputar a primazia das decises de investimento com o motivo modernizao. Os acontecimentos que se seguiram crise asitica adiaram a efetivao do ciclo de maior alcance, confirmando as nossas suspeitas com relao aos problemas macroeconmicos. Apesar de a recuperao recente reacender expectativas favorveis, ainda no h clareza a respeito da instalao efetiva de um ciclo robusto de investimentos. O que a pesquisa atual j permite confirmar o prognstico do maior equilbrio entre os trs motivos. H, de fato, uma clara indicao de intensificao dos projetos em novos produtos e de expanso e construo de novas plantas em relao aos investimentos de reposio de equipamentos, desobstruo de gargalos e reduo de custo. Coerentemente, identifica-se tambm maior rentabilidade esperada nos projetos atuais com relao quela identificada na pesquisa anterior, sugerindo o fim da fase de investimentos defensivo e emergencial, comum em situaes imediatamente posteriores a um choque competitivo (abertura comercial). Ademais, corroborando com o movimento de amadurecimento nas estratgias empresariais, registra-se a inteno de aumentar os gastos com tecnologia como proporo do faturamento, bem como o grau de automao. Os resultados favorveis da presente pesquisa devem ser encarados com prudncia. Ainda existe, na economia brasileira, uma gama de fatores desfavorveis ao investimento. Entre esses fatores, temos a elevada carga tributria e o atual sistema tributrio, com impostos em cascata, a deficincia do sistema financeiro domstico, a elevada taxa de juros, a ainda deficiente infra-estrutura e as incertezas quanto aos equilbrios fiscal e externo do pas. A carga tributria e a elevada taxa de juros foram apontadas como os fatores mais desfavorveis deciso de investir no pas. A infra-estrutura, apesar de ter apresentado uma melhor situao com relao pesquisa anterior, continua sendo uma questo que divide a opinio dos empresrios no que concerne a ser favorvel ou desfavorvel ao investimento. Tal comportamento resultado da melhoria diferenciada da infra-estrutura do pas. No entanto, continua sendo um fator decisivo e que merece ateno especial, como, infelizmente, nos faz lembrar a situao atual de racionamento de energia eltrica. Cabe ressaltar que esse
problema s foi amplamente divulgado aps a realizao desta pesquisa, no tendo sido, ento, considerado na anlise dos respondentes. A deficincia do sistema financeiro domstico apresenta-se como um fator decisivo para o investimento no pas. O financiamento dos projetos de investimento continua muito dependente da disponibilidade de recursos prprios por parte das empresas, e os financiamentos fornecidos pelos bancos privados so predominantemente de curto prazo. Desse modo, as agncias governamentais de fomento passam a ter uma posio decisiva para o crescimento ou no do nvel de investimento do pas. As incertezas com relao ao setor externo tambm tm pesado desfavoravelmente na deciso de investir. necessrio, no obstante, assinalar que a pesquisa indica que, ainda que o mercado domstico permanea como o principal objetivo dos investidores, as exportaes podero ser impactadas positiva e significativamente pelos investimentos projetados para 2000-2002. Isso significa que, se a evoluo dos acontecimentos vier a provocar a efetiva expanso dos investimentos, estes devero ser portadores da capacidade de ampliar as exportaes. Conseqentemente, podero confirmar um clima mais favorvel aos investimentos entre aqueles que temem que o crescimento da economia esteja parcialmente comprometido por problemas de balano de pagamentos. A pesquisa tambm mostra a intensificao do processo de diversificao espacial da produo, indicando, ainda, que este no apenas um processo de realocao de unidades produtivas, mas de expanso da produo. Entre os fatores de estmulo diversificao, verifica-se um certo equilbrio entre as razes econmicas no fiscais e os incentivos governamentais. Chama ateno, ainda, o crescimento da importncia dos incentivos municipais em detrimento dos estaduais, o que ressalta o acirramento da disputa entre os municpios por investimento. Em suma, assim como na pesquisa realizada em 1996, os resultados desta pesquisa ainda no permitem afirmar que a indstria brasileira tenha entrado num processo de inverso forte e sustentvel. A avaliao transmitida pelas empresas parece sugerir certo equilbrio entre o estmulo da combinao virtuosa entre estabilidade de preos e rpido crescimento das vendas industriais e a existncia de elementos que tendem a frear as decises de investir, ou seja, a falta de um ambiente econmico-institucional mais favorvel.
303
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COORDENAO EDITORIAL
Coordenador Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Superviso S i l v n i ad eA r a u j oC a r v a l h o Reviso Rejane Meneses Y a n aP a l a n k o f Produo editorial R o b e r t oA s t o r i n o
Braslia SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, 10o andar 70076-900 Braslia DF F o n e s : ( 6 1 )3 1 5 5 3 3 6 F a x : ( 6 1 )3 1 5 5 3 1 4 C o r r e i oe l e t r n i c o :e d i t b s b @ I p e a . g o v . b r Rio de Janeiro o A v .P r e s i d e n t eA n t n i oC a r l o s ,5 1 ,1 4 a n d a r 20020-010 Rio de Janeiro RJ F o n e s : (21) 3804 8818 F a x : (21) 2220 5533 C o r r e i oe l e t r n i c o :e d i t r j @ I p e a . g o v . b r U R L :h t t p : / / w w w . I p e a . g o v . b r
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Investimento e reformas no Brasil

Indstria e infra-estrutura nos anos 1990

Governo Federal Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Investimento e reformas no Brasil

Ricardo Bielschowsky (coordenador)

Investimento e reformas no Brasil Indstria e infra-estrutura nos anos 1990

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2002

Investimento: os nmeros relevantes

Investimento e reformas no Brasil Indstria e infra-estrutura nos anos 1990

Roberto Borges Martins P r e s i d e n t e I p e a

Investimento e reformas no Brasil Indstria e infra-estrutura nos anos 1990

Investimento e reformas no Brasil Indstria e infra-estrutura nos anos 1990

Investimento e reformas no Brasil Indstria e infra-estrutura nos anos 1990

Ricardo Bielschowsky (coordenador)

Investimento e reformas no Brasil Indstria e infra-estrutura nos anos 1990

Investimento e reformas no Brasil Indstria e infra-estrutura nos anos 1990

Investimento e reformas no Brasil Indstria e infra-estrutura nos anos 1990

Investimento e reformas no Brasil Indstria e infra-estrutura nos anos 1990

FBKF a taxa de cresc. (%)

PIBa taxa de cresc. (%)

Rendimento mdio realb (jul./1994 =100)

Dficit pblicod (% PIB)

Dficit externoe em c.c. (% PIB)

Taxa de cmbio efetiva realf (dez./1998 =100) 97,7

Taxas de juros reais Capital de girog (%) TJLPh (%)

5,9 -0,3 -7,2 4,5 1,7

3,4 0,1 0,8 4,4 1,5

124,67 128,7 121,6 120,9 116,1

14,5 1,7 8,9 6,0 7,7

4,2 7,4 3,4 1,2 1,4

-3,1 -4,2 -4,8 -4,1 -4,6

92,4 94,8 142,0 133,4 158,1

63,0 49,0 30,4 26,0

3,8 9,8 3,9 4,5 1,7

Fonte: Ipeadata IBGE/NSCN.

Investimento e reformas no Brasil Indstria e infra-estrutura nos anos 1990

1.4 Quadro-sntese do andamento das reformas at 2000

Investimento e reformas no Brasil Indstria e infra-estrutura nos anos 1990

Concluda Abertura externa apenas terica em virtude da forma de organizao do setor.

Fim do monoplio estatal em 1997, incio de implementao de parcerias a partir de 1998.

Investimento e reformas no Brasil Indstria e infra-estrutura nos anos 1990

INVESTIMENTO: OS NMEROS RELEVANTES

Fonte: elaborao com base no IBGE.

Investimento e reformas no Brasil Indstria e infra-estrutura nos anos 1990

Investimento e reformas no Brasil Indstria e infra-estrutura nos anos 1990

19811989 4,20 0,24 0,88 3,62

19901994 2,61 0,12 0,39 2,16

1995 1996 2,65 0,15 0,35 1,79

1997 1998 3,07 0,14 0,36 2,77

1999 2,95 0,12 0,45 2,70

3,00 4,95 2,08 2 3 ,5

1,43 4,71 2,92 1 8 ,0

1,86d 4,03 3,73 1 4 ,9

1,65d 3,99 6,42 1 7 ,0

1,68d 4,24 4,14 1 6 ,4

1,10d 3,97 4,81 1 6 ,1

1,21d 3,60 5,23 1 6 ,5

Investimento e reformas no Brasil Indstria e infra-estrutura nos anos 1990

19811989 1,47 0,43 1,48 0,24f 3 ,6 2

1998 0,89 1,18 0,75 0,35 3 ,1 7

Energia eltrica fontes: Eletrobrs e base de dados de Pinhel/Coppe.

Mdia de 1975 a 1980. Mdia de 1983 a 1985.

Investimento e reformas no Brasil Indstria e infra-estrutura nos anos 1990