Estudios Universitarios de Arquitectura 10

Jos Miguel Fernndez Gell

PLANIFICACIN estratgica de

CIUDADES
Nueva edicin revisada y aumentada

Nuevos instrumentos y procesos

Editorial Revert

Estudios Universitarios de Arquitectura 10

PLANIFICACIN estratgica de CIUDADES

Coleccin dirigida por Jorge Sainz

Estudios Universitarios de Arquitectura 10

Jos Miguel Fernndez Gell

PLANIFICACIN estratgica de CIUDADES

Nueva edicin revisada y aumentada

Nuevos instrumentos y procesos

Prlogo Jos Faria Tojo

Editorial Revert

 Jos Miguel Fernndez Gell, 1997, 2006 josemiguel.fernandez@upm.es Edicin original: Gustavo Gili, Barcelona, 1997 Esta edicin: Editorial Revert, S.A, Barcelona, 2006 Reservados todos los derechos. La reproduccin total o parcial de esta obra, por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografa y el tratamiento informtico, y la distribucin de ejemplares de ella mediante alquiler o prstamo pblicos, queda rigurosamente prohibida sin la autorizacin escrita de los titulares del copyright, bajo las sanciones establecidas por las leyes. Editorial Revert, S.A. Calle Loreto 13-15, local B 08029 Barcelona Tel: (+34) 93 419 3336 Fax: (+34) 93 419 5189 Correo E: reverte@reverte.com Internet: www.reverte.com Impreso en Espaa Printed in Spain Isbn 10: 84-291-2110-2 Isbn 13: 978-84-291-2110-0 Depsito Legal: B-45718-2006 Impresin: Reinbook Imprs, S. L., Barcelona

ndice

Prlogo Planificacin competitiva y planificacin solidaria Prefacio I. El marco conceptual 1 El contexto de la planificacin urbana contempornea
Nacimiento, desarrollo y crisis de la planificacin urbana Dificultades intrnsecas Factores internos que alimentan la crisis Factores externos El debate ideolgico actual en el mbito urbano Retos y estrategias clave Hacia nuevos modelos de gobernabilidad urbana

7 9

11

Origen y fundamentos de la planificacin estratgica

De Anbal a Hiroshima, pasando por Clausewitz Adopcin de los principios estratgicos por las empresas Marco conceptual de la planificacin estratgica empresarial La planificacin estratgica en el sector pblico

39

Traslacin de la planificacin estratgica a las ciudades

Caracterizacin Planificacin tradicional frente a planificacin estratgica Valoracin Comprensin de la ciudad como un sistema funcional Seleccin del enfoque metodolgico

53

II. Mtodo e instrumentos 4 Arranque del plan estratgico

Creacin de capital social Asuncin del liderazgo Implicacin de agentes Diseo del modelo organizativo Establecimiento de la poltica de comunicacin

67

Caracterizacin de los modelos de desarrollo

Gnesis y evolucin de las ciudades Modelos fsicos Modelos econmicos Modelos sociales Determinacin del alcance y contenido de los anlisis

87

Anlisis del entorno

Los anlisis externos: conceptos de oportunidad y amenaza en el mbito urbano Anlisis del entorno: consideraciones previas Conceptos bsicos sobre prospectiva Identificacin y caracterizacin de los factores de cambio Valoracin de los factores de cambio

105

Anlisis de la demanda
Caracterizacin y evolucin de la demanda urbana Planificacin de la ciudad desde el lado de la demanda Segmentacin de la demanda urbana Tcnicas avanzadas de microsegmentacin Metodologa para la microsegmentacin de la demanda urbana Proceso de seleccin de una ciudad Exigencias de la demanda

119

Anlisis de los sistemas urbanos

Estructura de los sistemas urbanos Dinamismo de los sistemas urbanos Ventajas diferenciales de una ciudad Relaciones de rivalidad y colaboracin entre ciudades Anlisis de los sistemas urbanos Proceso de anlisis

147

Anlisis de la oferta
Conceptos de debilidad y fortaleza en el mbito urbano Requisitos bsicos que ha de cumplir la oferta urbana Componentes bsicos de la oferta urbana Proceso de anlisis de la oferta urbana Anlisis cluster Anlisis del ciclo de vida de los sectores productivos

167

10 11

Sntesis del anlisis

Sntesis de los anlisis externos Sntesis del anlisis de la oferta: Dafo Determinacin del posicionamiento de una ciudad

197 209

Formulacin de la visin estratgica

Visin: sinnimo de imaginacin del futuro Diseo de los escenarios de futuro Formulacin de la visin estratgica de ciudad Identificacin de temas crticos

12

Desarrollo de estrategias
Conceptos bsicos Anlisis de opciones estratgicas bsicas Estrategias en el mbito econmico y social Proceso de formulacin y despliegue de estrategias Formulacin de estrategias por temas crticos Evaluacin de estrategias Elaboracin de los programas de actuacin y del plan de accin Recomendaciones para completar la elaboracin del plan

229

13

Implantacin del plan estratgico

Cmo implantar el plan Cmo organizar el proceso de implantacin Cmo financiar el plan Cmo evaluar el plan Cmo difundir y comunicar el plan El marketing de ciudades

253

Eplogo
Un breve repaso Vitalidad y limitaciones de la planificacin estratgica Escenarios de futuro para la planificacin estratgica

275

Bibliografa

285

Planificacin competitiva y planificacin solidaria

Jos Faria Tojo

Jos Faria Tojo es catedrtico del Departamento de Urbanstica y Ordenacin del Territorio de la Escuela Tcnica Superior de Arquitectura de Madrid y autor, entre otros ttulos, de La ciudad y el medio natural (1998) y La proteccin del patrimonio urbano: instrumentos normativos (2000).

Ya hace ms de cinco aos que Mathis Wackernagel y sus colaboradores calcularon la huella ecolgica de la totalidad del planeta. En la revisin del ao 2000, la biocapacidad era de 125 millones de kilmetros cuadrados, pero se usaban 164 millones, es decir, un consumo de planeta superior en el 31 por ciento a sus posibilidades. Esto slo era posible si se admita una disminucin cada vez mayor del capital natural acumulado en forma de reservas en el planeta. Por tanto, parece que en las actuales condiciones de desarrollo tecnolgico y progreso cientfico ya no es posible seguir creciendo globalmente de forma ilimitada, porque no hay recursos energticos suficientes, ni capacidad de eliminar desechos, ni posibilidad de mantener un orden antrpico. Resulta imprescindible que la planificacin aborde esta cuestin como el problema central del siglo que comienza. Atrs ha quedado la ciudad higinica como respuesta a los problemas urbanos creados por la Revolucin Industrial y la defensa del medio natural como problema central del siglo xx. Probablemente, el reto actual es mucho ms complejo, ya que a las cuestiones anteriores hay que sumarles la necesidad de repensar el desarrollo para conseguir una mayor justicia interterritorial y social. En realidad, las diferencias son ya muy importantes, lo que condiciona notablemente las opciones del planeamiento que pretenda acaparar recursos de otros lugares. Si en 2001 la huella ecolgica de Espaa era de 5,5 o la de los Estados Unidos de 12,3, la de Bangladesh no llegaba al 0,6 ni la de Namibia al 0,7. Dado que las posibilidades de detraer recursos de los pases y las ciudades ms pobres son ya muy pequeas, la nica posibilidad de aumentar la capacidad de consumo es hacerlo con aquellos y aquellas que todava tienen algo. Competitividad y competidores se constituyen as en la base de los planes estratgicos que se han elaborado hasta el momento. A menos que cambien mucho las cosas y que extraordinarios descubrimientos o inventos acudan muy pronto en su ayuda, probablemente para nuestro planeta la poca de abundancia haya terminado. Se ha llegado al punto en que se estn agotando las reservas acumuladas a lo largo de los siglos (tanto energticas como sumideros) y no hay para todos si se pretenden generalizar los actuales niveles de consumo. Aprovechando las tcnicas muy afina-

planificacin estratgica de ciudades

das y las metodologas innovadoras que la planificacin estratgica ha puesto sobre la mesa, el objetivo central de los planes debera ser la ralentizacin del aumento de estos niveles. Habra que empezar a entender los objetivos de competitividad como objetivos de mejora en la eficiencia del sistema. En el fondo, este cambio significa ir de la guerra a la solidaridad. Pero para que esto sea posible resultan imprescindibles dos condiciones: conocimiento no deformado de la realidad y participacin verdadera. Probablemente, tambin habra que modificar los indicadores que informan sobre el grado de desarrollo. Un aumento del consumo de energa elctrica siempre se saluda positivamente y es un ndice de que las cosas van bien, pero iran mucho mejor si ese aumento no existiera y mejorase la eficacia de ese consumo. Si el diseo de una farola evita que se pierda una gran cantidad de luz hacia arriba en la negrura de la noche, si ilumina mejor las calles, si permite ver la noche estrellada y si, adems, consume menos, se habr aumentado la eficiencia de la farola. Todava mejor: si se baja la potencia de la farola para ver igual que se vea antes y se destina el diferencial no consumido a mejorar el nivel de vida en Ruanda, las cosas empezarn a funcionar bien. Desde estos presupuestos, toda la planificacin sea estratgica o no debera reconducir sus objetivos en dos direcciones. La primera, intentando soldar la rotura que se ha producido entre los expertos tecnocrticos (los que saben) y el resto de los ciudadanos (los ignorantes, segn Edgar Morin), de forma que el plan responda, de verdad, a la implicacin de toda la ciudadana. En este sentido, las tcnicas innovadoras de la planificacin estratgica estn en condiciones de aportar materiales muy valiosos. De ello es una buena muestra este libro de Jos Miguel Fernndez Gell. La segunda direccin, igualmente complicada, podra resumirse diciendo que la planificacin del siglo XXI deber asumir el reto de acometer problemas globales en los planes locales. La visin de mbitos globales ya ha sido propuesta precisamente por la planificacin estratgica, y eso es algo que la convierte en referente para poder afrontar la situacin actual. Probablemente sea uno de los pocos instrumentos existentes que cuentan con mtodos, tcnicas y experiencia para poder acometer este reto. Caricaturizando el tema, se podra decir que, en estos momentos, lo que verdaderamente se necesita es un plan estratgico del planeta, asumido por los ciudadanos del mundo, que se constituya en marco y referente de los planes locales. Madrid, septiembre de 2006.

Prefacio

Han transcurrido diez aos desde que finalic la redaccin de la primera edicin de este libro. A pesar de las dudas iniciales sobre el inters que poda suscitar la obra en aquel momento, la buena acogida que ha tenido tanto en Espaa como en Amrica Latina ha desmentido los temores previos. Sin embargo, a medida que transcurran los aos y segua con atencin la evolucin de la planificacin estratgica de ciudades tanto a nivel nacional como internacional, creca en m la necesidad de revisar, actualizar y ampliar los contenidos de aquel primer esfuerzo editorial. A pesar de haber sufrido ciertos altibajos, hoy en da la planificacin estratgica mantiene su plena vigencia en el mbito urbano y territorial, e incluso se ha incorporado con bastante naturalidad al acervo urbanstico. Esta afirmacin queda sustentada por el gran nmero de planes elaborados y en proceso de ejecucin existentes en todo el mundo, as como por la creciente atencin que el entorno acadmico presta a este proceso. La pervivencia y vitalidad de la planificacin estratgica ha hecho que se perfeccionen paulatinamente muchas de sus herramientas bsicas y que se hayan producido aportaciones innovadoras de otras reas de conocimiento, lo que ha aadido mayor complejidad y sofisticacin a los planes. Todas estas razones me impulsaron a revisar la obra anterior. Ahora bien, lo que en principio se plante como una operacin de simple actualizacin, al poco tiempo se convirti en una transformacin profunda y crtica de la estructura y de los contenidos originales; lo que iba a ser un esfuerzo acotado en el tiempo, desemboc en una inversin intelectual y temporal bastante considerable, lo que ha dado lugar a una publicacin que se parece muy poco a la de hace diez aos, por lo que se le ha aadido el subttulo de Nuevos instrumentos y procesos. Por tanto, esta nueva obra tiene una serie de aportaciones que conviene comentar brevemente. En primer lugar, se ha hecho un esfuerzo por explicar las causas originarias de la crisis que vive la planificacin urbana contempornea, as como los factores agravantes de ndole interna y externa que minan su recuperacin. La identificacin de los principales retos que afronta la planificacin de ciudades conduce inexorablemente mi discurso a la necesidad de explorar nuevos modelos que regeneren el mbito de la planificacin y la gestin urbansticas.

10

planificacin estratgica de ciudades

En segundo lugar, en respuesta a las demandas del mundo acadmico, se han ampliado las bases conceptuales que guan la planificacin estratgica de ciudades. Si hace diez aos un plan estratgico deba buscar indefectiblemente la competitividad en la esfera econmica y la habitabilidad en los mbitos espacial y social, hoy a estos principios debemos aadir otros dos: la sostenibilidad, ligada al medio ambiente, y la gobernabilidad, relacionada con las mejores prcticas en materia de gobierno local. As, en el texto se explica cmo toda ciudad debe buscar de manera equilibrada la mejora en cuatro dimensiones: competitividad, equidad-habitabilidad, sostenibilidad y gobernabilidad. En tercer lugar, con la vista puesta en la prctica profesional, se ha profundizado en la metodologa y se han desplegado con mayor detalle las diversas fases por las que atraviesa un plan estratgico. Este despliegue ayuda a percibir con mayor nitidez el esfuerzo que conlleva todo proceso de planificacin estratgica, lo que facilita la estimacin de tiempos y dedicaciones que exige cada paso del mtodo. En cuarto lugar, con nimo innovador, se ha introducido un amplio abanico de instrumentos analticos que pueden resultar novedosos y de cierta utilidad para los urbanistas. Concretamente, en el anlisis de la demanda urbana se introducen las tcnicas de microsegmentacin; en la oferta urbana se desarrolla el anlisis de clusters; en la sntesis del anlisis se muestran tcnicas para determinar el posicionamiento de una ciudad; en la formulacin de la visin estratgica se utiliza el diseo de escenarios de futuro, se discuten con amplitud las opciones estratgicas que tiene una ciudad y se trasladan los conceptos del marketing empresarial al mbito urbano. En suma, la presente obra persigue dos fines fundamentales. Por un lado, actualizar y ampliar un campo de conocimiento que crece paulatinamente y que recibe la atencin ilusionada de las nuevas generaciones de urbanistas. Por otro lado, mantener vivo el debate sobre la crisis y validez de la planificacin urbana contempornea, para lo que se utiliza siempre un tono optimista sobre las posibilidades que ofrece la buena gobernabilidad para superar los desafos del futuro. Espero y deseo que este libro, como el anterior, sea de utilidad a los profesionales que se dedican a las tareas del urbanismo, a los investigadores que estudian el fenmeno urbano y a todas aquellas personas que sientan curiosidad intelectual sobre la ciudad. Madrid, abril de 2006.

Parte I

El marco conceptual

Captulo 1

El contexto de la planificacin urbana contempornea

Nacimiento, desarrollo y crisis de la planificacin urbana Desde la Antigedad, las ciudades han constituido uno de los instrumentos de poder ms efectivos para dominar y asentar amplios territorios. Gracias a sus funciones defensivas, comerciales, industriales, administrativas e incluso religiosas, las ciudades han desempeado un papel decisivo en la configuracin y el sostenimiento de las principales civilizaciones de nuestro planeta. Por esta razn, resulta perfectamente comprensible la constante preocupacin de la clase dirigente y de sus tcnicos, a lo largo de la historia, por crear y desarrollar ciudades prsperas y sostenibles en el tiempo. Aunque desde los primeros asentamientos urbanos se ha observado un inters por mejorar el diseo y la estructura de las ciudades, el urbanismo entendido como ciencia no naci hasta mediados del siglo xix. Fue entonces cuando el apogeo de la Revolucin Industrial origin una cascada de transformaciones socioeconmicas e innovaciones tecnolgicas que desbordaron las estructuras urbanas heredadas del periodo barroco. La aparicin de la urbe industrial caracterizada por el caos espacial, el impacto ambiental y el conflicto social oblig a desplegar un sistema corrector y regulador que ayudase a organizar espacialmente y a reestructurar socialmente la ciudad. As, surgi el urbanismo moderno, que en un principio se centr en articular de forma coherente las tcnicas urbansticas ya existentes, pero que posteriormente cre novedosos procesos de planificacin e instrumentos de control. A partir de las dcadas de 1920 y 1930, en los Estados Unidos y en Europa aparecieron los primeros planes reguladores de ciudades, conocidos despus como planes de urbanismo. Su objetivo primordial era ordenar espacialmente el desarrollo urbano para evitar disfunciones e impactos ambientales. Aparte de orientar y delimitar el crecimiento espacial de la ciudad, estos primeros planes se caracterizaban por supeditar el inters particular de la propiedad privada a los intereses generales de la comunidad, a travs del control y de la intervencin pblica en el suelo urbano. Por consecuencia, el plan de urbanismo se constituy en un poderoso instrumento de arbitraje social que mediaba entre los intereses privados conflictivos y las necesidades colectivas de la co-

14

planificacin estratgica de ciudades

munidad urbana, con lo cual ayudaba, por tanto, al gobierno de la ciudad. Adicionalmente, el plan transmita una visin comprensiva del fenmeno urbano de alcance transgeneracional, que manejaba la incertidumbre del futuro y que se convirti en un potente instrumento didctico para comunicar el modelo futuro de ciudad. Despus de la II Guerra Mundial, las necesidades de reconstruccin y la superacin de la traumtica recesin econmica de los aos 1930 impulsaron un prolongado periodo de desarrollo sostenido. Fue el momento de los grandes planes, cuando el planificador disfrutaba de un amplio reconocimiento social y se senta seguro de sus capacidades tcnicas. En este contexto, la planificacin urbana vivi su poca dorada, alcanz plena legitimidad en la mayora de los pases y se convirti en un instrumento aceptado por la sociedad en general y por las administraciones locales en particular. Ahora bien, este periodo de bonanza para el urbanismo y los urbanistas no dur mucho tiempo (figura 1.1). En la dcada de 1960 se produjeron en los pases ms desarrollados profundas transformaciones econmicas y sociodemogrficas que aceleraron el cambio urbano y desbordaron el sistema clsico de planificacin. Esta crisis fue fruto de la conjuncin de diversos factores: un fuerte crecimiento demogrfico, un elevado desarrollo econmico, una utilizacin masiva del automvil privado y un extenso proceso de suburbanizacin. Se intent transformar el modelo artesanal del planeamiento urbano en un enfoque ms cientfico, incorporando para ello complejos modelos matemticos. Sin embargo, la imperfeccin y las limitaciones de los mode-

Etapas histricas de la planificacin urbana

Figura 1.1.
Nivel de influencia social

Madurez Madurez

Crisis Crisis Estancamiento Estancamiento Desarrollo Desarrollo

Despegue Despegue Nacimiento Nacimiento

1880

1900

1920

1940

1960

1980

2000

FUENTE: Elaboracin propia