Schwarze - Droit Administratif - Européen - 1994 - Volume2

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Droit administratif europen
JRGEN SCHWARZE
P R O F E S S E U R U N I V E R S I T D E D E D R O I T F R I B O U R G - E N - B R I S G A U
DROIT ADMINISTRATIF EUROPEN
VOLUME II
OFFICE DES PUBLICATIONS OFFICIELLES DES COMMUNAUTS EUROPENNES BRUYLANT 1994
Publi en 1994 par Etablissements Emile Bruylant, S.A. Rue de la Rgence 67, B-1000 Bruxelles et Office des publications officielles des Communauts europennes 2, rue Mercier, L-2985 Luxembourg Titre original : Europisches Verwaltungsrecht Nomos Verlagsgesellschaft, 1988 Waldseestrae 3-5, D-7570 Baden-Baden
Etablissements Emile Bruylant, S.A. Rue de la Rgence 67, B-1000 Bruxelles
ISBN 2-8027-0591-1
D /1994 / 0023 /10 Office des publications officielles des Communauts europennes 2, rue Mercier, L-2985 Luxembourg
ISBN 92-826-3930-4
N de catalogue CM-72-91-786-FR-C Tous droits, mme de reproduction d'extraits, de reproduction photomcanique ou de traduction, rservs.
IMPRIM EN BELGIQUE
La prsente traduction CECA-CEE-CEEA, Bruxelles Luxembourg, 1994
TABLE DES MATIRES

PAGES
VOLUME 1 CHAPITRE PREMIER

INTRODUCTION SECTION 1 . La C o m m u n a u t europenne en tant q u e C o m m u n a u t d e droit administratif SECTION 2. La notion d'administration europenne
A.
ro
7 15
.
.
.
.
L A NOTION D ' A D M I N I S T R A T I O N DANS LES TATS MEMBRES PENNE
15 25
B. L A NOTION D'ADMINISTRATION DANS LA COMMUNAUT EURO-
SECTION 3. Les d o m a i n e s d e la m i s e e n u v r e a d m i n i s t r a t i v e du droit c o m m u n a u t a i r e

A. L A MISE EN UVRE DIRECTE
29
29
I. L'administration communautaire interne I L L'administration communautaire externe

B. L A MISE EN UVRE INDIRECTE
30 32
40
I. Le march commun agricole II. La protection extrieure du march commun par le tarif commun
41 douanier 42 44
45
SECTION 4. S o u r c e s du droit administratif gnral d e la C o m m u n a u t europenne

A. L E DROIT CRIT
I. Droit primaire I L Droit driv 1. Inventaire a) Mise en uvre directe 6) Mise en uvre indirecte 2. Fondements juridiques et comptences normatives a) Mise en uvre directe 6) Mise en uvre indirecte 3. Rsum a) Texture lacuneuse de la rglementation 6) Admissibilit des analogies juridiques c) Rsultat
B. L E DROIT COUTDMIER
45 49 49 50 52 55 55 58 62 62 63 64
64
VI
TABLE DES MATIRES

PAGES
C.
L E DROIT PRTORIEN ET LES PRINCIPES GNRAUX DU DROIT
69
I. Le droit prtorien I L Les principes gnraux du droit 1. Fondement de la validit 2. Rang 3. Mthodes d'analyse du contenu 4. Rsum SECTION 5. La n a i s s a n c e d'un droit administratif europen s u r la b a s e du droit c o m p a r
A. P R I N C I P E S DE L ' T U D E COMPARATIVE DU DROIT . . . .
69 75 77 80 83 87 88
88
I. Concept I L Objectifs et fonctions 1. L'laboration d'un droit nouveau par le lgislateur . . . 2. Unification du droit 3. Dveloppement prtorien du droit et interprtation des lois I I I . Mthode
B. L A COMPARAISON EN DROIT PUBLIC
90 90 91 91 93 94
98
I. Particularits du droit public I I . La mthode comparative III. Les chances d'une unification du droit
G. UN DOMAINE PARTICULIER : L ' T U D E COMPARATIVE EN DROIT ADMINISTRATIF D. P R M I C E S D'UN JUS COMMUNE EUROPEN EN DROIT ADMINISTRA-
98 100 101
102
TIF
106
CHAPITRE II
TRAITS SAILLANTS DES SYSTMES DE DROIT ADMINISTRATIF DES T A T S MEMBRES D E LA C O M M U N A U T E U R O P E N N E SECTION l r e . France SECTION 2. Rpublique fdrale d'Allemagne SECTION 3. Italie SECTION 4. R o y a u m e - U n i SECTION 5. Belgique. SECTION 6. D a n e m a r k SECTION 7. Grce SECTION 8. Irlande . SECTION 9. L u x e m b o u r g .
113 127 142 153 168 174 180 186 193
TABLE DES MATIERES
VII
PAGES
SECTION 10. Pays-Bas SECTION 11. Portugal SECTION 12. Espagne
199 206 211
CHAPITRE III
SOUMISSION LA LOI ET LIBERT DE DCISION PARTIE I. Introduction PARTIE II. Le principe de lgalit de l'administration SECTION lre. - La lgalit de l'administration dans les Etats membres
A. TOUR D'HORIZON COMPARATIF
219 223 223

223
I. Le principe de lgalit en France II. Le principe de lgalit en Rpublique fdrale d'Allemagne . 1. Prminence de la loi 2. Domaine rserv de la loi o) Champ d'application 6) Teneur des lois relevant du domaine rserv . . . . 3. L'administration face aux droits fondamentaux et aux principes gnraux du droit 4. L'action illicite de l'administration a) L'acte administratif illicite 6) L'illicit en matire de rglementation dlgue . III. Le principe de lgalit en Italie IV. Le principe de lgalit en Grande-Bretagne V. Le principe de lgalit en Belgique VI. Le principe de lgalit au Danemark 1. Nature et tendue du principe de l'galit 2. Action illicite de l'administration VII. Le principe de lgalit en Grce 1. Application du principe de lgalit 2. Action illicite de l'administration VIII. Le principe de lgalit en Irlande IX. Le principe de lgalit au Luxembourg X. Le principe de lgalit aux Pays-Bas 1. Prminence de la loi 2. Domaine rserv de la loi XL Le principe de lgalit au Portugal XII. Le principe de lgalit en Espagne
B. CONCLUSION DE LA PRSENTATION SYNOPTIQUE PAR PAYS .
224 225 226 226 226 229 230 231 231 232 232 233 235 236 236 238 238 238 239 239 240 240 240 241 242 243
244
I. Ancrage du principe de lgalit dans les systmes constitutionnels nationaux
244
VIII
TABLE DES MATIERES

PAGES
IL Les diffrentes modalits du principe de lgalit III. L'action illicite de l'administration SECTION 2. Le principe de lgalit dans le droit communautaire
A. INTRODUCTION TERMINOLOGIE B. L E PRINCIPE DE LICIT DU DROIT COMMUNAUTAIRE STRUCTURES FONDAMENTALES
244 245 246

246 247
I. La prminence du droit de rang suprieur 1. Principe 2. Vue d'ensemble du droit communautaire o) Distinction entre les actes des institutions et les dclarations informelles aa) Distinctions en droit positif bb) Critres dietinctifs de la Cour de justice 6) Effet, nullit et invalidit des actes juridiques . . . . aa) Effet des actes juridiques bb) Nullit en vertu des articles 33 du trait CECA, 173 du trait CEE et 146 du trait CEEA c) Habilitation agir et actes juridiques sources de la lgalit 3. Hirarchie des textes dans le droit communautaire . . . a) Hirarchie au sein du droit communautaire . . . . 6) Hirarchie des rgles dans le rapport entre la Communaut et les tats membres II. Le domaine rserv de la loi dans le droit communautaire . . 1. Terminologie 2. Le principe a) lie domaine rserv de l'habilitation conventionnelle . . 6) Le domaine rserv des Traits dans la rglementation drive III. Principes d'interprtation
C. L'ACTION ADMINISTRATIVE ILLGALE
247 247 248 248 248 249 252 252 252 260 260 260 265 266 266 266 266 269 270
272
I. Sources des vices II. Le principe du retrait des actes administratifs illgaux
272 272 274 274

274
PARTIE III. Assouplissements de la soumission au droit Notion juridique indtermine et pouvoir discrtionnaire SECTION l re . La libert de dcision de l'administration dans le droit des Etats m e m b r e s
A. TOUR D'HORIZON COMPARATIF
I. Comptence lie et pouvoir discrtionnaire en France . . . . 1. Aspects fondamentaux de la doctrine franaise du pouvoir discrtionnaire 2. Etendue du contrle des dcisions discrtionnaires . . .
274 274 276
TABLE DES MATIERES
IX
PAGES
II. Comptence lie et pouvoir discrtionnaire en Rpublique fdrale d'Allemagne 1. Les caractristiques de la doctrine allemande du pouvoir discrtionnaire 2. Le contrle juridictionnel des dcisions discrtionnaires I I I . Comptence lie et pouvoir discrtionnaire en Italie . IV. Comptence lie et pouvoir discrtionnaire en Grande-Bretagne 1. Gnralits sur le pouvoir discrtionnaire de l'administration en Grande-Bretagne 2. La doctrine de l'ultra vires 3. Le principe de la natural justice V. Comptence lie et pouvoir discrtionnaire en Belgique VI. Comptence lie et pouvoir discrtionnaire au Danemark . VII. Comptence lie et pouvoir discrtionnaire en Grce. V I I I . Comptence lie et pouvoir discrtionnaire en Irlande . I X . Comptence lie et pouvoir discrtionnaire au Luxembourg X. Comptence lie et pouvoir discrtionnaire aux Pays-Bas . X L Comptence lie et pouvoir discrtionnaire au Portugal . X I I . Comptence lie et pouvoir discrtionnaire en Espagne .
B. EVALUATION RCAPITULATIVE
283 283 291 294 296 296 297 302 303 305 306 307 307 307 310 310 311 312 312 312 314 315 317 318 319 319 320
SECTION 2. L a l i b e r t d e d c i s i o n d e l ' a d m i n i s t r a t i o n a u sein des Communauts europennes

A. INTRODUCTION
I. La terminologie dans le droit communautaire I I . Pouvoirs discrtionnaires administratif et lgislatif . . . I I I . Protection judiciaire contre les dcisions discrtionnaires . IV. Lien entre le pouvoir discrtionnaire et l'obligation de motivation V. Expos de la dmarche
B. PRSENTATION ET ANALYSE DE LA JURISPRUDENCE
I. Droit de la fonction publique 1. Gnralits sur le droit de la fonction publique . . . . 2. La concrtisation de la soumission au droit dans le droit de la fonction publique europenne, l'exemple d'espces slectionnes dans diffrents domaines a) Contrle des conditions de forme d'une dcision 6) Contrle du fond des dcisions 3. Considrations rcapitulatives I I . Communaut europenne du charbon et de l'acier . . . . 1. Libert de dcision de l'administration et cadre de son contrle juridictionnel 2. Les critres du contrle juridique des dcisions discrtionnaires. a) Le critre gnral des objectifs du Trait appliqu l'excutif de la CECA 6) Le dtournement de pouvoir c) La mconnaissance patente d'une rgle de droit
321 321 324 342 343 343 345 345 347 355
TABLE DES MATIRES

PAGES
d) Les critres de contrle des autres moyens de recours . . 3. Considrations rcapitulatives III. Le droit de la concurrence dans la CEE 1. Introduction 2. Les qualifications des articles 85 et 86 du trait CEE . a) L'interdiction des ententes (article 85 du trait CEE) . . 6) L'abus de position dominante (article 86 du trait C E E ) . c) Sanctions administratives 3. L'interdiction des aides (articles 92 et suivants du trait CEE) . a) Introduction 6) L'interdiction des aides dans l'article 92, paragraphe 1, du trait CEE c) Conclusions rcapitulatives IV. Le droit communautaire du commerce extrieur et plus spcifiquement les dispositions antidumping V. Le march commun agricole 1. Introduction 2. L'uvre normative du conseil en matire d'organistation du march a) La mission politique d'amnagement 6) Les limites lgales du pouvoir d'amnagement . . . . c) Apprciation rcapitulative sur la libert d'action du Conseil en droit agricole 3. L a commission et ses textes d'application a) Limitations issues du texte d'habilitation et du Trait . 6) Limitation du pouvoir d'application par les principes gnraux du droit c) Conclusions rcapitulatives sur la libert mise en uvre dans l'adoption de dispositions d'application 4. L'application du droit agricole par les E t a t s membres. . a) Remarque prliminaire 6) Points d'attache du pouvoir de dcision au plan national c) Contraintes juridiques liant les t a t s membres dans le domaine normatif d) Exemples choisis de la jurisprudence en matire de problmes d'application du droit agricole par les autorits nationales e) Analyse rcapitulative des liens juridiques imposs la mise en uvre indirecte (nationale) du droit agricole de la Communaut europenne VI. L'union douanire 1. Importance de l'union douanire 2. Principe de lgalit appliqu aux douanes 3. Application de la nomenclature du tarif douanier commun. a) Les notes explicatives fournies relativement au tarif douanier commun par la Communaut et par les t a t s membres .
358 380 380 380 381 381 392 399 403 403 406 411 411 418 418 419 420 421 465 467 468 480 481 482 482 483 484
493
510 511 511 512 514 515
TABLE DES MATIERES
XI
PAGES
6) Contrle de l'application du tarif douanier commun par la Cour de justice 4. Considrations rcapitulatives V I L Contraintes imposes l'administration dans le droit social de la Communaut europenne 1. Introduction 2. Les comptences de la communaut en matire de politique sociale et leur structure d'application 3. Libert de dcision de l'administration dans le droit social europen, l'exemple du rglement n 1408/71 relatif la scurit sociale des travailleurs migrants P A R T I E IV. La responsabilit extracontractuelle de la c o m munaut SECTION l r e . D v e l o p p e m e n t de la responsabilit e x t r a c o n tractuelle d a n s le droit c o m m u n a u t a i r e SECTION 2. L e s conditions d ' e x i s t e n c e d e la responsabilit
A. A C T E S ADMINISTRATIFS ILLICITES
517 526 527 527 528
530
536
537 540
540
I. Principe gnral II. Les conditions proprement dites 1. Exercice des fonctions 2. Comportement des institutions ou des agents . . . 3. L' illicit du comportement 4. Caractre fautif du comportement dommageable . III. Le prjudice indemnisable 1. Nature de l'indemnisation 2. Etendue de l'indemnisation
B. CITES CARACTRE NORMATIF
. . .
540 540 540 542 543 545 547 548 550

557
L E S CONDITIONS DE LA RESPONSABILIT DU FAIT D'ACTES ILLI-
SECTION 3. A u t r e s m c a n i s m e s de responsabilit.
A. RESPONSABILIT DU FAIT D'UN COMPORTEMENT ILLICITE SANS FAUTE B. RESPONSABILIT DU FAIT D'UN COMPORTEMENT LICITE . RESPONSABILIT POUR RISQUE . .
563
563 564 565
C.
SECTION 4. D o m a i n e s respectifs d e s s y s t m e s de r e s p o n s a b i lit de la C o m m u n a u t et d e s E t a t s m e m b r e s . . . . PARTIE V. Rcapitulation d e s rsultats de l'tude

A. B. SITUATION ACTUELLE PERSPECTIVES
566 570
570 574
XII
TABLE DES MATIRES

PAGES
CHAPITRE IV
LE P R I N C I P E D ' G A L I T E T LE P R I N C I P E DE N O N DISCRIMINATION S'IMPOSENT TOUTE ACTION SOUVERAINE
A. INTRODUCTION 577
I. Problmatique, gnrale et volution du principe ; organisation et mthodologie de l'tude I L La notion d'galit III. Les orientations possibles du principe 1. Egalit formelle devant la loi 2. Egalit substantielle devant la loi IV. La notion d'arbitraire V. Le caractre obligatoire du principe d'galit en tant que principe de droit 1. Valeur gnrale 2. Particularits nationales a) Le droit franais 6) Le droit anglais c) Le droit danois VI. Principe d'galit et interdictions de discrimination . . . . 1. Notion de discrimination et interdiction gnrale de discrimination 2. Logique des interdictions de la discrimination dans le droit communautaire
B. L A NOTION D E DISCRIMINATION
577 580 582 582 583 586 587 588 589 589 591 593 594 594 595
596
I. Elments constitutifs d'une discrimination 1. Traitement diffrent de situations similaires 2. Traitement gal de situations diffrentes I L Discrimination et arbitraire 1. L'arbitraire et les faits 2. Arbitraire et justification HI. Autres caractristiques et formes de discrimination . 1. Existence d'un prjudice 2. Mesures ou interventions faussant la concurrence . 3. Diffrences naturelles 4. La faute contributive 5. Omission d'une mesure 6. Discriminations dissimules IV. Rsum
C. RECONNAISSANCE GNRAL DU DROIT DU PRINCIPE D'GALIT COMME
. .
. .
. .
598 598 605 608 609 619 637 638 639 643 648 652 655 664
665
PRINCIPE
. Principe fondamental du droit communautaire I L Principe de droit administratif I I I . Rsum
665 682 686
TABLE DES MATIRES
XIII
PAGES
D. L I M I T E S D E L'APPLICATION DU PRINCIPE D'GALIT
686
. Relations extrieures de la Communaut I L Comptence rglementaire des tats membres I I I . Rsum

E. G A L I T D E S T A T S MEMBRES DEVANT L E DROIT COMMUNAUTAIRE
686 691 700

700
. Application incomplte d'un acte juridique 1. Refus de l'application ou de l'excution 2. Retard dans l'application ou l'excution I I . Mesures complmentaires ou modificatives unilatrales 1. Mesures formelles 2. Mesures relatives au fond III. Rsum
F. CONCLUSION
701 701 704 706 706 710 713

713
VOLUME 2 CHAPITRE V
LE P R I N C I P E D E P R O P O R T I O N N A L I T A. INTRODUCTION 721 722 722 723
724
B. L E CONCEPT D E PROPORTIONNALIT I. Racines historiques I L Fonction du principe de proportionnalit

C. L E PRINCIPE D E PROPORTIONNALIT DANS L E DROIT DES T A T S MEMBRES ET DANS LE DROIT INTERNATIONAL
I. Le droit des tats membres 1. France 2. Rpublique fdrale d'Allemagne 3. Italie 4. Grande-Bretagne 5. Belgique 6. Danemark 7. Grce 8. Irlande 9. Luxembourg 10. Pays-Bas 11. Portugal 12. Espagne I L Le principe de proportionnalit en droit international. . . 1. Droit international gnral 2. Le principe de proportionnalit et la convention europenne des droits de l'homme
724 724 729 736 739 741 743 743 743 744 744 746 746 747 747 749
XXV
TABLE DES MATIRES

PAGES
a) La jurisprudence de la Commission europenne des droits de l'homme 6) Le principe de proportionnalit dans la jurisprudence de la Cour europenne des droits de l'homme
D. L E PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT DANS LE DROIT COMMUNAUTAIRE
749 750
752
I. Introduction I L La formulation du principe de proportionnalit 1. Les dispositions expresses du trait 2. Le principe de proportionnalit driv de celui de l'Etat de droit 3. Elaboration du principe de proportionnalit, partir des dispositions normatives des E t a t s membres 4. L'laboration du principe de proportionnalit par voie de dduction partir des dispositions des traits . . . . 5. Analyse rcapitulative III. Le principe de proportionnalit peru comme norme objective . . 1. Rang 2. Effet assimilable celui d'un droit fondamental . . . . IV. Concrtisation du principe de proportionnalit dans la jurisprudence de la Cour de justice des Communauts europennes . . 1. Organisation des marchs agricoles a) Introduction 6) Affaires de cautionnement c) Affaires de lait crm en poudre d) Autres arrts dans les secteurs d'intervention . . . . 2. Libre circulation des marchandises a) Introduction 6) Domaine d'application de l'article 30 du trait CEE . . c) Mesures restreignant les exportations (article 34 du trait CEE) d) La jurisprudence des exigences imperatives . . e) Article 36 du trait CEE 3. Droit communautaire du commerce extrieur . . . . 4. Libre circulation des personnes 5. Libert des services et d'tablissement 6. Droit de la concurrence a) Introduction 6) Procdure administrative europenne en matire d'ententes . c) Amendes d) Droit matriel de la concurrence 7. CECA a) Introduction b) Affaires de prquation des ferrailles c) Systme des quotas de production d) Questions de procdure
752 755 755 757 759 760 761 762 762 764 772 772 772 773 792 798 818 818 821 828 830 834 852 860 872 879 879 880 883 887 888 888 889 890 895
TABLE DES MATIERES
XV
PAGES
8. Droit de la fonction publique V. Rsum 1. Contenu du principe de proportionnalit en droit communautaire a) Adquation 6) Ncessit c) Proportionnalit au sens strict 2. Diffrenciations en fonction du domaine d'application et des formes d'action des autorits
E. CONCLUSIONS
898 899 900 901 903 904 906

910
CHAPITRE VI
SCURIT JURIDIQUE E T PROTECTION D E LA C O N F I A N C E L G I T I M E SECTION l r e . F o n d e m e n t s
A. B. INTRODUCTION RECONNAISSANCE DES PRINCIPES
913
913 915
1. Reconnaissance en droit national 2. Reconnaissance en droit communautaire SECTION 2. L e s p r i n c i p e s d e s c u r i t j u r i d i q u e e t d e p r o t e c tion d e l a confiance l g i t i m e d a n s le d r o i t d e s E t a t s m e m b r e s .

A. FRANCE
915 917 920

920
I. Reconnaissance gnrale des principes II. Caractrisations particulires 1. Excution des actes administratifs a) Annulation d'actes administratifs 6) Rptition de prestations indment verses . 2. Lgislation. Rtroactivit des lois et rglements .
B. ALLEMAGNE
. .
. .
. .
920 921 922 922 930 932

933
I. Reconnaissance gnrale des principes I L Caractrisations particulires 1. Excution des actes administratifs a) Abrogation et retrait d'actes administratifs . . . . 6) Garanties c) Rptition de prestations accordes sans fondement juridique. 2. Lgislation rtroactivit des lois et r g l e m e n t s . . . . 3. Rtroactivit de dcisions judiciaires
C. GRANDE-BRETAGNE
933 934 934 934 941 942 945 947

948
I. Reconnaissance gnrale des principes 1. Legitimate expectations 2. Estoppel II. Caractrisations particulires 1. Excution des actes administratifs
, .
948 949 951 952 952
XVI
TABLE DES MATIERES

PAGES
a) Annulation de dcisions administratives (rvocation) . b) Rptition de prestations accordes sans fondement juridique 2. Lgislation rtroactivit des lois et r g l e m e n t s . . . .
D. ITALIE
952 955 958

959
I. Reconnaissance gnrale des principes I I . Caractrisations particulires 1. Excution des actes administratifs a) Annulation d'actes administratifs 6) Rptition de prestations accordes sans fondement juridique 2. Lgislation rtroactivit des lois
E. BELGIQUE
959 960 960 960 963 964

966
I. Reconnaissance gnrale des principes I L Caractrisations particulires 1. Annulation d'actes administratifs 2. Rtroactivit d'actes et de normes a d m i n i s t r a t i f s . . . . 3. Rptition de taxes indment perues
F. DANEMARK GRCE IRLANDE LUXEMBOURG PAYS-BAS G. H. I. K.
966 966 966 968 969

969 971 972 973 974
I. Reconnaissance gnrale des principes IL Caractrisations particulires 1. Excution des actes administratifs a) Annulation de dcisions administratives 6) Rptition de prestations tatiques accordes sans fondement juridique c) Rptition de taxes indment perues 2. Lgislation rtroactivit des lois et r g l e m e n t s . . . .
L. M. PORTUGAL ESPAGNE
974 976 976 976 978 979 979

980 982
I. Reconnaissance gnrale des principes I L Caractrisations particulires 1. Excution des actes administratifs annulation d'actes administratifs a) Revocacin b) Anulacin 2. Lgislation rtroactivit des lois et r g l e m e n t s . . . . SECTION 3. L e s p r i n c i p e s d e la s c u r i t j u r i d i q u e e t d e la p r o t e c t i o n d e l a confiance l g i t i m e en d r o i t c o m m u n a u t a i r e .
A. INTRODUCTION
982 982 982 983 983 985 985

985
TABLE DES MATIERES
XVII
PAGES
I. L'laboration des principes dans la jurisprudence de la Cour de Justice I L Scurit juridique et protection de la confiance lgitime en tant que principes de droit constitutionnel et administratif . . . . III. Les domaines d'application des principes 1. Scurit juridique et protection de la confiance lgitime dans le cadre de la gestion administrative directe 2. Scurit juridique et protection de la condiance lgitime dans le cadre de la gestion administrative indirecte . . . . 3. Scurit juridique et protection de la confiance lgitime par rapport aux actes du lgislateur communautaire . IV. Le concept des principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime 1. Le principe de la scurit juridique 2. Le principe de protection de la confiance lgitime. 3. Droits acquis
B. GESTION ADMINISTRATIVE DIRECTE
985 988 990 990 992 993 994 994 997 1002
1005
I. L'acte administratif 1. Conditions matrielles dfinissant l'acte administratif de droit communautaire 2. Dmarcation entre acte administratif et rglement . . . 3. Typologie des actes administratifs a) Actes administratifs crateurs de droits et actes administratifs dclaratifs 6) Actes administratifs confrant des droits et actes administratifs imposant des obligations c) Actes administratifs illgaux et actes administratifs inexistants I L Rvocation d'actes administratifs 1. Introduction 2. Rgles crites relatives l'abrogation d'actes administratifs a) Rvocation au titre de l'article 65 paragraphe 2 quatrime alina du trait CECA 6) Abrogation au titre de l'article 8 paragraphe 3 du rglement n 17 (CEE) c) Abrogation dans le droit de la fonction publique . . 3. Principes gnraux de droit relatifs l'abrogation d'actes administratifs a) Abrogation d'actes administratifs lgaux 6) Abrogation d'actes administratifs illgaux c) Particularits de l'abrogation d'actes administratifs imposant des obligations d) Motifs spciaux d'abrogation e) Rsum 4. Conditions gnrales de la lgalit de la dcision d'abrogation . a) Absence de dchance
1006 1006 1014 1020 1020 1023 1025 1030 1030 1031 1032 1034 1036 1037 1038 1043 1061 1063 1077 1079 1079
XVIII
TABLE DES MATIRES

PAGES
6) Principes de forme et de procdure c) Exercice d'un pouvoir discrtionnaire et obligation lgale 5. Consquences juridiques de l'atteinte porte un E t a t de confiance lgitime par suite de l'abrogation d'actes administratifs I I I . Dlais des voies de recours et des procdures administratives . 1. Dlais de recours et efficacit dfinitive sur le plan formel . a) Conditions et effets juridiques de l'efficacit dfinitive sur le plan formel 6) Hypothses dans lesquelles le principe de l'efficacit dfinitive sur le plan formel est b a t t u en brche . . . . 2. Les dlais dans la procdure administrative TV. Rptition et redressement 1. Rptition de prestations indment octroyes . . . . a) Article 85 du s t a t u t des fonctionnaires 6) Principe de l'enrichissement sans cause 2. Redressement d'impositions indment non perues . V . Rtroactivit d'actes administratifs 1. Gnralits 2. Exemples de rtroactivit d'actes administratifs . . . . a) Pouvoir de contrle en matire d'aides 6) Habilitations prendre des mesures de sauvegarde . . . c) Rglements attaquables en t a n t que dcisions au titre de l'article 173 deuxime alina du trait CEE VI. Soumission de l'administration ses propres dcisions et protection de la confiance lgitime 1. Principes 2. Pratique administrative et actes administratifs en chane . 3. Renseignements et explications 4. Promesses ou assurances
C. G E S T I O N ADMINISTRATIVE INDIRECTE
1081 1082
1084 1086 1086 1089 1099 1108 1115 1116 1116 1123 1124 1127 1127 1128 1128 1130 1133 1134 1134 1136 1140 1145
1150
I. Principes 1. Introduction 2. Jurisprudence de la Cour de Justice I L Porte des principes de la protection de la confiance lgitime et de la scurit juridique dans le cadre de la gestion administrative indirecte 1. Introduction 2. Rptition de sommes verses en violation du droit communautaire 3. Recouvrement a posteriori de sommes non perues, en violation du droit communautaire a) Rglement (CEE) n 1697/79 6) Application titre subsidiaire du droit national . . 4. Restitution de sommes perues en violation du droit communautaire
1150 1150 1151
1153 1153 1153 1158 1158 1159 1161
TABLE D ES MATIERES
XIX
PAGES
) Rglement (CEE) n 1430/79 6) Application titre subsidiaire du droit national H I . Rsum

D. A C T E S NORMATIFS
1161 1165 1168

1170
I. Le lgislateur est tenu en principe au respect des principes de la scu rit juridique et dela protection de la confiance lgitime . . . I I . Protection de L confiance lgitime l'encontre de modifications de l'tat du droit Rtroactivit de normes 1. Principes concernant la validit temporelle et matrielle de normes juridiques a) Rtroactivit vritable 6) Pseudo rtroactivit 2. Examen dtaill des conditions d'admissibilit d'une pseudo rtroactivit 3. Les conditions d'admissibilit de la pseudo rtroactivit d'actes normatifs a) La protection de la confiance lgitime comme limite la libert de disposition du lgislateur 6) Consquences juridiques c) Cas particulier : Rtroactivit de directives III. Soumission du lgislateur aux principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime. Autres hypothses 1. Confiance dans une modification escompte de la situation juri dique 2. Clart et prvisibilit de la situation juridique . . . . SECTION IV. Synthse
A. S C U R I T J U R I D I Q U E ET PROTECTION D E LA CONFIANCE LGI TIME COMME PRINCIPES GNRAUX B. RVOCATION D 'ACTES AD MINISTRATIFS C. RPTITION DE PRESTATIONS INDMENT OCTROYES . .
1171 1175 1176 1177 1178 1179 1187 1187 1202 1205 1208 1208 1210 1211
1211 1213 1217
I. Obligation de restitution en cas d'impositions publiques illgales. I L Rptition de prestations tatiques indment octroyes
D. RTROACTIVIT DE NORMES
1219 1224
1227 1229
E. R E M A R Q U E S FINALES
CHAPITRE VII
PRINCIPES DE PROCDURE ADMINISTRATIVE INHRENTS L'TAT DE DROIT
A. INTROD UCTION 1233
I. Quant l'objet de l'tude I L Quant l'importance accrue du droit de la procdure administrative 1. Quant au concept procdural dans les E t a t s membres . .
1233 1235 1235
XX
TABLE DES MATIERES

PAGES
2. Quant l'importance du concept procdural dans le droit communautaire I I I . Aperu

B. COMPTENCE
1246 1259
1259
I. Comptence entant qu'union I L Comptence des institutions I I I . Comptence du pouvoir dcisionnel

C. L E RGIME LINGUISTIQUE D. L E S POUVOIRS ADMINISTRATIFS D'INVESTIGATION ET LEURS LIMITES JURIDIQUES
1259 1264 1270

1274 1277
I. Pouvoirs d'investigation de la Commission 1. Pouvoirs d'investigation en vertu du droit primaire . 2. Pouvoirs d'investigation en vertu du droit d r i v . . . . a) Rglement n 17/62 6) Pouvoirs d'investigation dans le droit anti-dumping . I L Obligation d'tablir les faits dans leur intgralit (dfinie par la CJCE) 1. La jurisprudence ancienne a) Exemples particuliers tirs des diffrents domaines du droit . 6) La problmatique particulire dans le domaine du droit relatif aux droits de douanes et aux prlvements . . . 2. La jurisprudence rcente 3. Rsum III. Limites du pouvoir d'investigation 1. Principe de proportionnalit et legal privilege . . . . 2. Interdictions de la prise en compte de certains moyens de preuve 3. Diffrentes limites aux pouvoirs d'investigation dans le cadre de la procdure en matire d'ententes et dans le cadre de la procdure anti-dumping
E. L E S DROITS D E LA D F E N S E
1277 1277 1280 1280 1284 1286 1286 1286 1295 1301 1303 1303 1303 1306
1307
1308
I. Aperu I L Droit compar 1. Les droit de la dfense en France a) L'laboration d'un principe gnral de droit . . . . 6) L'expression des droits de la dfense par la loi . . . 2. Le droit l'audition dans la procdure administrative allemande a) Gnralits 6) Titulaire du droit l'audition c) Exceptions l'obligation d'entendre les intresss . . d) Mode et tendue de l'audition e) Droit de soulever des objections ) Droits complmentaires g) Consquences de l'omission ou du caractre vicieux de la prise en considration des droits p r o c d u r a u x . . . .
1308 1309 1309 1310 1316 1321 1321 1323 1325 1327 1328 1329 1334
TABLE DES MATIERES
XXI
PAGES
3. Les droits de la dfense en Italie 4. Les rgles de la natural justice en Grande-Bretagne. . . a) Porte actuelle du principe gnral du droit . . . . 6) Rglementations lgislatives c) Effets juridiques 5. Les droits de la dfense en Belgique 6. Le droit l'audition au Danemark 7. Les droits de la dfense en Grce 8. Le droit l'audition en Irlande 9. Les droits de la dfense au Luxembourg 10. Le droit l'audition aux Pays-Bas 11. Les droits de la dfense au Portugal 12. Le droit l'audition en Espagne I I I . Les droits de la dfense dans le droit communautaire. . . 1. Rgles normatives 2. L'existence d'un principe gnral du droit 3. Droit de la dfense des tiers 4. Limites gnrales des droits de la dfense o) Mise en pril du but de la dcision 6) Mesures relatives l'administration de la preuve . . . c) Atteintes insignifiantes d) Pril en la demeure e) Impossibilit de procder l'audition ) Demande de l'intress 5. Substance des droits de la dfense dans les diffrentes phases de la procdure a) Ouverture de la procdure b) Indication de l'objet des griefs formuls (Communication des griefs) c) Consultation du dossier d) Mode et tendue du droit l'audition TV. Rsum
F. L A PROCDURE DCISIONNELLE
1336 1340 1345 1352 1357 1359 1364 1369 1374 1379 1381 1384 1386 1390 1390 1394 1395 1398 1398 1400 1402 1402 1404 1404 1405 1405 1408 1411 1427 1440
1441
I. L'adoption de la dcision 1. Gnralits 2. Possibilits d'une clture non-formelle de la procdure . 3. Les possibilits d'arrter des mesures provisoires . . . . 4. La procdure d'adoption de la dcision 5. Rdaction de la dcision 6. Indication des voies de recours I L Obligation de motivation 1. Introduction 2. L'obligation de motivation dans les ordres juridiques des E t a t s membres a) L'obligation de motivation en France
1441 1441 1443 1448 1450 1452 1453 1455 1455 1456 1456
XXII
TABLE DES MATIRES

PAGES
6) L'obligation de motivation en Rpublique fdrale d'Allemagne c) L'obligation de motivation en Italie d) L'obligation de motivation en Grande-Bretagne . e) L'obligation de motivation en Belgique f) L'obligation de motivation au Danemark g) L'obligation de motivation en Grce h) L'obligation de motivation en Irlande i) L'obligation de motivation au Luxembourg . . . . k) L'obligation de motivation aux Pays-Bas l) L'obligation de motivation au Portugal m) L'obligation de motivation en Espagne 3. L'obligation de motivation dans le droit communautaire europen a) Quant l'importance de l'obligation de motivation . . . 6) Mesures soumises l'obligation de motivation . . . . c) Forme de la motivation d) Etendue de l'obligation de motivation III. Notification
G. CONSQUENCES JURIDIQUES DES VICES DE PROCDURE . H. RSUM .
1457 1459 1460 1461 1462 1463 1464 1466 1467 1469 1470 1472 1472 1475 1477 1478 1488
1492 1501
CHAPITRE VIII
CONCLUSION I. Droit administratif europen en devenir IL L'interdpendance des ordres juridiques administratifs nationaux (europens) et l'volution commune europenne du droit . . III. Le droit administratif europen entre droit prtorien et lgislation . IV. La fonction d'intgration du droit constitutionnel et administratif europen V. Remarque finale 1505 1506 1520 1530 1541
CHAPITRE V
LE P R I N C I P E DE PROPORTIONNALIT
A. INTRODUCTION
Le principe de proportionnalit a t trs rcemment qualifi de principe juridique gnral le plus important dans le domaine du droit conomique du march commun (1). Un coup d'il la jurisprudence de la Cour de justice des Communauts europennes confirme cette apprciation. Alors que le principe de proportionnalit, dans les dbuts de la jurisprudence de la Cour de justice, n'apparaissait que sporadiquement, de manire peu concrte (2), il a acquis une importance exceptionnelle depuis les annes 1970 dans le contrle des dcisions administratives et des textes normatifs. Il faut donc y voir un principe universel dans sa mission de limitation des charges imposes en droit communautaire (3). Bien qu'il existe un grand nombre de publications sur le principe de proportionnalit, il ne semble pas que l'on ait jusqu' ce jour suffisamment clair le contenu prcis du principe de proportionnalit en droit communautaire. On trouve certes frquemment dans les arrts de la Cour des formulations selon lesquelles il doit exister une proportionnalit entre le b u t poursuivi et les moyens utiliss, ou qu'une mesure considre n'tait pas ncessaire pour atteindre le b u t recherch.
(1) J . GNDiscH, Allgemeine Rechtsgrundstze in der Rechtsprechung des Europischen Gerichtshofs , in J . Schwarze (d.), Das Wirtschaftsrecht des Gemeinsame/n Marides in der aktuellen Rechtsentwicklung, Baden-Baden 1983, pp. 97 et ss., 108. (2) V. par exemple ff. 8/55 (Fdration Charbonnire de Belgique c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1955/56, pp. 291 et as., 304. (3) V. ainsi trs justement G. R E S S , Der Grundsatz der Verhltnismigkeit im deutschen Recht , in H. Kutscher (cod.), Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in europischen Rechtsordnungen, exposs et interventions la Confrence franco-allemande des juristes, les 26 et 27 novembre 1982 Strasbourg, Heidelberg 1985, pp. 5 et ss., 38 avec d'autres rfrences ; cf. galement K.-V. SCHILLER, Der Verhltnismigkeitsgrundsatz im Europischen Gemeinschaftsrecht nach der Rechtsprechung des E u G H , RI W, 1983, pp. 928 et ss.
722
LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT
Or, jusqu' prsent, on n'a pas tudi sur une grande chelle quelles sont les mesures que la Cour de justice considre comme proportionnelles ou non proportionnelles dans le dtail. De mme, la rponse n'a pas encore t donne dfinitivement la question de savoir dans quelle mesure le principe de proportionnalit du droit communautaire doit trouver application dans le contrle des mesures nationales. Un tableau gnral de la jurisprudence de la Cour de justice des Communauts europennes jusqu' ce jour peut fournir la comprhension ncessaire pour avancer et contribuer largement rpondre aux questions encore en suspens. L'tude de la jurisprudence sur ce point constituera donc l'essentiel des dveloppements qui vont suivre. Nanmoins, il convient au pralable d'exposer les fondements du principe de proportionnalit, son concept, sa fonction, sa reconnaissance dans d'autres systmes de droit et la manire dont il a t dgag dans le droit communautaire. Ce n'est en effet qu'en tenant compte des racines spirituelles de ce principe de droit qu'il sera possible de percevoir son volution avec la nettet et la profondeur qui s'imposent.
B. L E CONCEPT DE PROPORTIONNALIT
I. Racines historiques Le concept qui se trouve au cur du principe de proportionnalit trouve dj son origine dans l'Antiquit. Nous sortirions cependant du cadre de notre tude si nous voulions retracer dans toute leur ampleur les multiples aspects de ce principe dans l'histoire (1). Pour comprendre le principe de proportionnalit tel qu'il est utilis aujourd'hui dans la jurisprudence de la Cour de justice des Communauts europennes, il semble suffisant de signaler l'existence de deux courants qui ont t de faon dterminante l'origine de l'volution historique du principe :
(1) Cf. sur ce point, dtaill, F. WIEACKER, Geschichtliche Wurzeln des Prinzips der verhltnismigen Rechteanwendung , in Mlanges Robert Fischer, Berlin-New York 1979, pp. 867 et ss. ; cf. galement L. HmscHBEEQ, Der Grundsatz der Verhltnismigkeit, Gttingen 1981, pp. 2 et ss.
LE P R I N C I P E D E PROPORTIONNALIT
723
D'une part, les postulats dvelopps partir de l'ide de justice, d'une rponse proportionnelle aux faits (justitia vindicativa) et d'une justice distributive (justitia distributiva), d'autre part la conception librale de l'tat qui prend le dessus depuis la fin du sicle dernier, selon laquelle les activits de l'tat doivent se restreindre des objets limits ou au moins dlimitables. Cette source du principe de proportionnaht qui n'est plus directement circonscrite par la notion de justice repose sur l'ide que le droit doit tre utile, donc adquatement rationnel, et qu'il doit ds lors exister aussi une certaine relation quantifiable entre les moyens et les objectifs lorsqu'il s'agit d'obtenir u n rsultat souhait. La philosophie du droit qui se dissimule derrire cette ide a t dveloppe de manire dterminante p a r I H E R I N G , qui, dans ses ouvrages Der Zweck im Recht et Der Kampf um's Recht, a particulirement soulign le caractre de finalit qui est inhrent au droit (2). Selon lui, si l'action des pouvoirs publics est lgitime par les fins sociales, celle-ci doit tre limite en outre p a r sa finalit et donc p a r sa proportionnalit aux intrts poursuivis. La fin et les moyens entretiennent donc un rapport de causalit mais aussi, du fait des rgles de droit, un rapport normatif. II. Fonction du principe de proportionnalit C'est au cours des cent dernires annes, sous l'impulsion de la pense juridique naturaliste (3), que s'est dveloppe la fonction moderne de protection reconnue au principe de proportionnalit. E n fixant des limites la toute-puissance de l'tat, les droits fondamentaux et les autres lments juridiques subjectifs de l'individu doivent pouvoir jouer le rle qui est le leur. Le principe de proportionnalit sert donc avant tout rendre actuelle et efficace l'ide de protection des liberts et des droits. Comme ses effets ne sont lis aucun droit fondamental particulier mais revendiquent une validit touchant l'ensemble des droits fondamentaux, il contribue, d'un point de vue abstrait, la ralisation d'un juste quilibre, et donc du principe de justice.
(2) F . WIEAOKER, ibid, (note 1), p p . 879 et s. (3) Cf. sur ce point Das Naturrechtedenken heute und morgen , Mlanges Ren Berlin 1983.
Marcie,
724
LE PRINCIPE D E P R O P O R T I O N N A L I T
C. L E PRINCIPE D E PROPORTIONNALIT
DANS LE DROIT D ES TATS MEMBRES ET D ANS LE DROIT INTERNATIONAL
Pour tablir les fondements du principe de proportionnalit en droit communautaire, les auteurs font frquemment rfrence au principe commun aux systmes de droit nationaux (1) et gale ment reconnu dans le droit international (2). Avant de concrti ser le principe de proportionnalit du droit communautaire, il convient donc d'tudier, dans une perspective comparatiste, la forme et le sens revendiqus par ce principe dans les droits natio naux et dans le droit international. I. Le droit des tats membres
1. FRANCE
Le principe de proportionnalit, conu comme principe gnral du droit, n'a gure bnfici d'une vaste reconnaissance dans le monde juridique franais (3). Cependant, l'ide de maintenir une proportionnalit dans le cas d'interventions touchant aux liberts n'est pas non plus inconnue du droit franais (4). D ans le droit administratif, qui ne connat pas de principe impratif gnral d'quilibre (5), le principe de proportionnalit n'est cependant utilis que dans certains domaines. Le domaine classique d'application du contrle de proportion nalit est galement en France le droit de l'ordre et de la scurit publics. D ans la clbre affaire BENJAMIN (6), le Conseil d'tat a
(1) Cf. par exemple I. PERNICE, GrundrechtsgehaUe im Europischen Gemeinschaflsrecht, BadenBaden 1979 ; H. KUTSCHER, Zum Grundsatz der Verhltnismigkeit im Recht der Europischen Gemeinschaften , in H. Kutscher (cod.), Der Grundsatz der Verhltnismig keit in europischen Rechtsordnungen, Heidelberg 1985, pp. 89 et ss., 91. (2) Cf. H. KUTSCHER, ibid. (note 1), p. 95. (3) Ainsi, expressment, F. , Le principe de proportionnalit en droit franais , in H. Kutscher (cod.), Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in europischen Rechtsordnun gen, Heidelberg 1985, p. 53 ; v. galement G. BRAIBANT, Le droit administratif franais, Paris 1984, p. 298. (4) F. , ibid. (note 3), p. 55. (5) J.M. WOEHRLINO, Die franzsische Verwaltungsgerichtebarkeit im Vergleich mit der deutschen, NVwZ, 1985, pp. 21 et ss. (25).
(6) CE 19 mai 1933, in M. LONG, P. WEIL et G. BRAIBANT, Les grands arrts de la juris
prudence administrative (ciaprs : GAJA), Shm' d., Paris 1984, pp. 214 et ss. ; sur ce point galement G. Braibant, ibid, (note 3), p. 299.
725
dclar illgale sur le fondement de la disproportion des moyens l'interdiction d'une runion prononce par un maire. Le Conseil d'tat observe ainsi que la probabilit du trouble n'tait pas assez grande pour que la runion litigieuse doive tre interdite et que l'ordre public aurait fort bien pu tre maintenu par des mesures de police moins rigoureuses. En droit franais, une mesure de police a pour objet de prot ger l'ordre public. Elle entrane gnralement une restriction dans l'usage des liberts individuelles (7). Le droit public franais reconnat lui aussi qu'il doit exister une relation adquate entre la restriction apporte aux liberts individuelles et le risque pour l'ordre public manant de l'exercice de ces liberts (8), mme si la notion de proportionnalit n'est pas frquemment utilise dans ce sens (9). Toutefois, un coup d'il la jurisprudence du Conseil d'tat fait ressortir une impression d'incertitude dans l'application du principe de proportionnalit. Nous prendrons comme exemple la jurisprudence en matire de circonstances exceptionnelles . Selon la thorie des circonstances exceptionnelles, cellesci constituent la fois la condition et le critre de lgalit des dci sions qui seraient sinon illgales. Par exemple, le Conseil d'tat a jug dans l'affaire Dol et Laurent que les limites des pouvoirs de police dont disposent les pouvoirs publics dans l'intrt du maintien de l'ordre public sont diffrentes dans le temps de paix et dans le temps de guerre. Les intrts de la dfense nationale confrent au principe de l'ordre public une importance plus grande et autorisent pour la scurit publique des mesures plus rigoureuses que d'ordinaire (10). En l'espce, dans le contrle des mesures de police, le juge a donc d, dans le cadre de son pouvoir discrtionnaire, prendre en compte les ncessits nes de la situation de guerre, les circons tances de heu et de temps, le cercle des personnes concernes et la nature du danger. D ans ce contexte, on peut galement men tionner l'affaire Canal, o le Conseil d'tat a jug que les circons
(7) F. , ibid, (note 3), p. 55 : La mesure de police a toujours pour but d'viter que l'exercice des liberts individuelles occasionne un trouble l'ordre public. (8) F. , ibid, (note 3), p. 56. (9) En ce sens, G. BRAIBANT, ibid, (note 53), p. 299, pense que le juge franais, s'il n'uti lise pas le terme de proportion, se fonde nanmoins sur l'ide de proportionnalit. (10) Cf. aff. D ames D ol et Laurent, CE 28 fvrier 1919, GAJA, pp. 150 et as.
726
LE PRINCIPE D E PROPORTIONNALIT
tances la fin de la guerre d'Algrie, tout en justifiant l'institu tion d'une juridiction d'exception, ne sauraient autoriser l'exclu sion de toute instance de recours contre ses dcisions (11). Une analyse de cette jurisprudence montre donc que l'applica tion du principe de proportionnalit, si elle existe fondamentale ment dans le contrle des mesures de protection de l'ordre public, peut varier, notamment en fonction des circonstances de l'espce. L'inscurit juridique qui en rsulte tient aussi au fait que le droit franais ne contient pas de dfinition de la notion d'ordre public. L'arrt du Conseil d'tat dans l'affaire Action franaise montre combien l'application du principe de proportionnalit dpend de la sensibilit et du pouvoir discrtionnaire du juge (12). Cet arrt fait d'abord rfrence la jurisprudence du Conseil d'tat (affaire Benjamin) et considre que l'interdiction administrative totale de la vente d'un organe de presse, compte tenu de l'impor tance de la libert de la presse, constitue, malgr l'existence de circonstances exceptionnelles, une intervention inadmissible de l'administration (13) (thorie de la voie de fait). Dans le domaine du droit de la construction, le principe de proportionnalit a galement trouv une expression nette dans la jurisprudence du Conseil d'tat. Par exemple, le plan de ralisation d'un aroport a t dclar illgal parce que les cots auraient t hors de proportion face aux moyens financiers de la commune (14). De mme, le plan de construction d'une bretelle de raccorde ment d'autoroute a t annul parce que celleci porterait atteinte aux intrts des malades d'un tablissement psychiatri que voisin (15). Tandis que les affaires prcdentes constituaient des exemples du contrle pouss du pouvoir discrtionnaire de l'administration exerc par le juge, o celuici examine le rapport entre la restric tion apporte l'usage des liberts et l'importance des intrts
(11) Aff. Canal, Robin et Godot, CE 19 octobre 1962, GAJA, pp. 511 et ss. (12) Sur les influences politiques, v. F. , ibid, (note 3), p. 60. (13) Sur la thorie de la voie de fait, cf. A. D E LAUBAD RE, Trait de droit administratif, vol. I, 9 d., Paris 1984, p. 512. (14) Aff. Grassin, CE 26 octobre 1973, Ree., 598. (15) Aff. Socit civile SainteMarie de l'Assomption, CE 20 octobre 1972, Ree, 657.
727
publics poursuivis, la disproportion n'est plus reconnue que lors qu'elle est vidente lorsqu'il s'agit de ce que l'on appelle les erreurs manifestes d'apprciation (16). Le dernier exemple que nous prendrons est tir du domaine conomique et social, o l'administration peut aller jusqu' prendre des mesures discriminatoires lorsque cellesci sont justi fies par des raisons d'intrt public ou par des situations objecti vement diffrentes. D ans ce cas galement, il doit exister un rap port adquat entre la ncessit du traitement diffrenci et la nature et l'importance de la mesure proprement dite (17). Par contre, dans un domaine conomique trs important, celui des interventions conomiques, le juge administratif n'effectue pratiquement pas de contrle de la proportionnalit (18). Au contraire, le Conseil d'tat considre (jurisprudence constante) que la fixation d'un prix ou d'une taxe parafiscale est une ques tion d'opportunit qui, hormis le cas d'une erreur de droit, chappe son contrle. Cet aperu de la jurisprudence montre que le principe de pro portionnalit ne trouve application que dans certains domaines, et ne constitue pas un principe de droit dominant l'ensemble des actes administratifs en France. Il ne faut cependant pas ignorer que des lments du principe de proportionnalit, mme si c'est de manire plutt alatoire et non systmatique, peuvent appa ratre sous la forme d'aspects restreints dans une argumentation construite sur le principe gnral de justice (19). D 'ailleurs, il existe des signes indiquant que l'application du principe de pro portionnalit par les tribunaux administratifs pourrait prendre une plus grande importance l'avenir. C'est ce que laisse prsa ger une dcision du Conseil constitutionnel sur la nouvelle loi
(16) Cf. l'arrt fondamental dans l'aff. Lagrange, CE 15 fvrier 1961, Ree, 121 ; . gale ment aff. Socit Librairie Franois Maspero, CE 2 novembre 1973, Ree, 611, 612 ; sur ce point galement F. D REYFUS, Les limitations du pouvoir discrtionnaire par l'application du principe de proportionnalit , RDP, 1974, pp. 691 et se. Ce contrle de Verreur manifeste d'apprciation est galement relativement nouveau et est influenc par le droit suisse, cf. U. LETOURNEUR, L'influence du droit compar sur la jurisprudence du CE. franais, Paris 1951, p . 215. (17) Cf. G. BRAIBANT, ibid, (note 3), p. 303. (18) Cf. A. MESTRE, Le Conseil d'Etat protecteur des prrogatives de l'administration, Paris 1974, pp. 86 et s. ; v. galement M. FROMONT, Le contrle de l'apprciation des faits cono miques dans la jurisprudence administrative, AJDA, 1966, pp. 588 et ss. (19) V. ainsi H . D . JARASS, Besonderheiten des franzsischen Verwaltungsrechts im Ver gleich , DV, 1981, pp. 813 (815, note 29).
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franaise sur la presse des 10 et 11 octobre 1984 (20). Le Conseil y souligne qu'une limitation des liberts n'est admissible qu' la condition que l'intervention de la puissance publique soit effecti vement ncessaire pour garantir l'objectif constitutionnel pour suivi :
S'il est loisible au lgislateur, lorsqu'il organise l'exercice d'une libert publique en usant des pouvoirs que lui confre l'article 34 de la Constitution, d'adopter pour l'avenir, s'il l'estime ncessaire, des rgles plus rigoureuses que celles qui taient auparavant en vigueur, il ne peut, s'agissant de situa tions existantes intressant une libert publique, les remettre en cause que dans deux hypothses : celle o ces situations auraient t illgalement acquises ; celle o leur remise en cause serait rellement ncessaire pour assu rer la ralisation de l'objectif constitutionnel poursuivi.
Le fait de soumettre ainsi les actes lgislatifs au principe de proportionnahte reprsente un notable resserrement du contrle constitutionnel. Il n'est d'ailleurs pas difficile de concevoir que cette volution juridique rcente en France est le rsultat des influences du droit communautaire europen et de la pratique jurisprudentielle des institutions strasbourgeoises statuant dans le cadre de la Convention europenne des droits de l'homme. La position occupe jusqu'ici par le principe de proportionna lit dans le droit administratif franais s'explique par certaines particularits de ce dernier. E n droit administratif franais, le pouvoir discrtionnaire de l'administration joue un rle essen tiel (21). Le pouvoir discrtionnaire n'est limit que par l'inter diction du dtournement de pouvoir (22). A cet gard, la densit des contrles et des interventions des tribunaux administratifs dans les actes de l'administration est nettement infrieure ce qu'elle est en Allemagne (23). C'est particulirement vrai de l'ad ministration discrtionnaire, qui constitue plutt la rgle en France, contrairement au droit allemand. Le pouvoir discrtion naire n'est pas limit aux consquences juridiques des disposi lo) N. 84181 D C, AJDA, 1984, p. 686 ; sur ce point, M. HBRD EQEN, Pressefreiheit und
Verfassungsgerichtsbarkeit in Frankreich , ZaRV, 46 (1986), pp. 34 et es.
(21) Cf. . de LAUBAD RE, ibid. (note 13), pp. 284 et ss. ; G. VED EL et P. D ELVOLV,
Droit administratif, 9* d., Paris 1984, pp. 437 et ss. ; G. BRAIBANT, Le droit administratif franais, Paris 1984, pp. 239 et ss. ; J.M. AUBY et R. D RAGO, Trait de contentieux adminis tratif, vol. II ; 3*"" d., Paris 1984, pp. 370 et ss. (22) Sur ce point, cf. C. DEBBASCH, Contentieux administratif, S*"" d., Paris 1981, pp. 798 et ss., v. galement G. VED EL et P. D ELVOLV, ibid, (note 21), p. 441. (23) Cf. H.D . JARASS, ibid. (note 19), p. 815 ; M. FROMONT, Rpublique Fdrale d'Alle magne, L'tat de droit, RDP, 1984, pp. 1203, 1223 et s. ; du mme, D er franzsische Staaterat und sein Werk, DVBl., 1978, pp. 89 et ss., 93.
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tions lgales, mais est reconnu galement lorsque des notions juridiques indtermines fondent les lments constitutifs de la rgle de droit (24). En particulier, lorsque des mesures administratives visent le maintien de l'ordre public, la notion de liberts publiques, qui est comparable celle des droits fondamentaux allemands, ainsi que le principe de proportionnalit n'offrent qu'une protection relati vement faible et ne dbouchent que sur des restrictions timides du pouvoir discrtionnaire de l'administration (25). Comme le montrent ces exemples tirs de la jurisprudence, la fonction du principe de proportionnalit est largement assure en droit franais par d'autres rgles, notamment par le contrle sur les critres de l'erreur manifeste, de la violation de la loi et du dtournement de pouvoir. Certains lments du principe de propor tionnalit peuvent galement entrer en jeu dans l'application de ces critres de contrle (26).
2. R P U B L I Q U E F D R A L E D 'ALLEMAGNE
C'est en droit allemand que le principe de proportionnalit pos sde sa forme la plus marque, aussi bien dans la jurispru dence (27) que dans la doctrine (28). Sous une forme limite au principe de la ncessit, bien que cette terminologie ne ft pas encore utilise l'poque, il a trouv sa premire expression vers la fin du XIX e m e sicle dans la lgislation en matire de police (29). L'arrt K reuzberg de la Cour administrative d'ins tance suprieure prussienne (30) constitue la traduction dans le
(24) La problmatique des notions juridiques indtermines en droit administratif alle mand est inconnue du droit franais sous cette forme. (25) Cf. H.D . JARASS, DV, 1981, p. 815 ; F . , ibid, (note 3), p . 61. (26) H. H U B E R , ber den Grundsatz der Verhltnismigkeit im Verwaltungsrecht , ZSR, 1977, pp. 1 et ss., 2 ; G. BRATBANT, ibid. (note 3), p . 306 ainsi que plus rcemment J. P. COSTA, Le principe de proportionnalit dans la jurisprudence du Conseil d ' t a t , AJDA, 1988, pp. 434 et ss. (27) Sur l'importante jurisprudence de la Cour constitutionnelle fdrale, v. E. GRABITZ, Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, AR 98 (1973), pp. 568 et ss. (28) Cf. par exemple L. HIRSCHBERG, D er Grundsatz der Verhltnismigkeit, Gttingen 1981, pp. 2 et ss. ; M.Ch. JAKOBS, Der Grundsatz der Verhltnismigkeit, CologneBerlin BonnMunich 1985. (29) V. galement sur ce qui suit L. HmscHBERO, ibid, (note 28) ; les racines du principe allemand de proportionnalit sont naturellement beaucoup plus anciennes. V. galement M.Ch. JAKOBS, ibid, (note 28), pp. 2 et ss. (30) Arrt du 14 juin 1982, PrOVG 9, 353, qui refuse la police la possibilit de prendre en compte des intrts d'ordre esthtique en l'absence d'habilitation particulire.
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droit de l'ide selon laquelle l'tat doit agir en vertu d'une habilitation spcifique lorsqu'il intervient dans les liberts des citoyens. Dans la suite de l'volution du droit, le contrle croissant exerc par les tribunaux administratifs sur les mesures prises par l'tat a jou un rle important. Il a pu mettre en uvre indpendamment de l'administration un contrle ax sur l'objet de la rglementation souveraine et, ce faisant, donner plus de consistance au dveloppement du droit administratif. La Cour administrative d'instance suprieure prussienne a ainsi vrifi partir de ce moment si la mesure prise par la police ne dpassait pas en intensit ce que l'objectif considr exigeait (31). Pour ce faire, la Cour pouvait se fonder sur les termes mmes de la disposition gnrale de police du paragraphe 10 II 17 ALR, dans la mesure o y est confi la police le soin de prendre les dispositions ncessaires aux maintien de la paix publique et o, en consquence, les mesures non ncessaires ne relvent pas des missions de la police (32). A partir de ces premires dcisions, le principe de la ncessit a connu dans les annes suivantes une prcision progressive dans la jurisprudence (33). De mme, il a de manire gnrale trouv place dans les manuels consacrs au droit administratif (34) et la lgislation en matire de police (35). Ce n'est qu'aprs la Seconde Guerre mondiale que, paralllement au principe de ncessit, est apparu comme principe indpendant le principe de proportionnalit dans son sens plus troit (36). Paralllement s'est impose la conception selon laquelle le lgislateur tait galement tenu par ce principe (37).
(31) Cf. en particulier PrOVG du 10 avril 1886; 3 juillet 1886 PrOVG 13, 424, 426. (32) V. ainsi L. HIRSCHBERQ, ibid, (note 28), p . 3 avec d'autres rfrences. (33) PrOVG 31, 409 ; 44, 342 ; 51, 284 (288) ; 313 (314 et s.) ; 61, 255 (262) ; 78, 431 ; 79, 297 (306) ; 90, 293 : J b Sachs. OVG 7, 195 (198) ; 8, 131 (135 et s.) ; 10, 329 (331 et s.) ; 15, 42 (44). (34) Cf. O. MAYER, Deutsches Verwaltungerecht, vol. I, Leipzig 1895, p. 267 ; F . FLEINER, Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, 2 m d., Tbingen 1912, p. 354 ; W. JELLINEK, Gesetz, Gesetzesanwendung und Zweckmigkeitserwgung, Tbingen 1913, pp. 79, 289 et ss. ; du mme, Verwaltungsrecht, 3'* d., Berlin 1931, p . 439. (35) Cf. O. VON ARNSTEDT, Das Preuische Polizeirecht, vol. I, Berlin 1905, pp. 52 et s. ; R. THOMA, Der Polizeibefehl im Badischen Recht, Tbingen 1906, p . 465 ; B. DREWS, Preussisches Polizeirecht, Partie gnrale, 3*" d., Berlin 1931, pp. 38 et ss., 82 et ss. ; K. F R I E D RICHS, Polizeiverwaltungsgesetz, Berlin 1932, 14, Eri. 33. (36) Sur ce point, dtaill, L. HmscHBERO, ibid. (note 28), pp. 9 et ss. (37) Cf. par exemple R. VON KRAUSS, Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in seiner Bedeutung fr die Notwendigkeit des Mittels im Verwaltungsrecht, Hambourg 1955 ; autres rfrences chez L. HIRSCHBERQ, ibid. (note 28), pp. 10 et ss.
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La Cour constitutionnelle fdrale, dans plusieurs de ses arrts, se fonde sur l'interdiction de la disproportion et sur l'ide qu'on ne peut quitablement exiger certaines prestations ou certains comportements (38) ; dans d'autres dcisions, l'expression principe de proportionnalit est complte par l'incise interdiction de la disproportion (39) entre parenthses, ou bien encore le principe de proportionnalit est utilis cumulativement avec l'interdiction de la disproportion (40) comme critre de contrle. Ces incertitudes terminologiques ont t clairement dgages par HIRSCHBERG dans sa monographie sur la question (41). Dans la suite de notre expos, lorsqu'il n'est pas entendu au sens troit, le principe de proportionnalit constitue une notion gnrale recouvrant les principes lmentaires de l'adquation, de la ncessit et de la proportionnalit au sens troit. De l'avis unanime de la doctrine (42), il est donc possible de distinguer trois lments normatifs dans le principe de proportionnahte : (1) Les mesures publiques doivent d'abord tre propres faciliter ou assurer l'obtention du rsultat escompt. (2) Le moyen appropri cet effet doit galement tre ncessaire, en ce sens qu'il n'existe pas de moyen moins contraignant. H A V E R K A T E (43) prcise cet aspect en disant que ce ne sont pas les moyens qui doivent tre ncessaires, mais la rigueur de l'empitement sur les liberts li au choix des moyens . (3) Enfin, une mesure ne doit pas tre hors de proportion avec les empitements qu'elle entrane (proportionnalit au sens troit) (44). Dans l'arrt publi dans le volume 48, p. 402, la Cour constitutionnelle fdrale paraphrase de la manire suivante le principe de proportionnalit :
(38) BVerfGE 21, 173 (183) ; 48, 396 et ss. (39) Cf. par exemple BVerwGE 48, 199 (302) ; 49, 36 (43). (40) BVerfGE 20, 351 (361) ; 22, 114 (123) ; 23, 127 (137) ; 28, 175 (188 et s.) ; 36, 156 (165) ; 38, 348 (368). (41) Ibid, (note 28), pp. 23 et s. (42) Ainsi, F.E. SCHNAPP, Die Verhltnismigkeit des Grundrechtseingriffs, JuS, 1983, pp. 850 et ss. (852). (43) G. HAVERKATE, Rechtsfragen des Leistungsstaate, Tbingen 1983, p. 29. (44) Sur ces aspects, dtaill, cf. M.Ch. JAKOBS, ibid. (note 28), pp. 59 et ss.
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L'intervention doit tre a d q u a t e e t ncessaire p o u r a t t e i n d r e son b u t ; elle n e d o i t p a s c o n s t i t u e r u n e c h a r g e e x c e s s i v e p o u r l ' i n t r e s s e t d o i t d o n c p o u v o i r t r e r a i s o n n a b l e m e n t e x i g e d e celuici (45).
RESS (46) souligne juste titre que les notions dsignes par les termes de charge excessive et de pouvoir tre raisonnable ment exige , qui sont utilises dans cette dfinition, ne sont que des paraphrases du principe de proportionnalit. Cette concep tion est taye par la dcision de la Cour constitutionnelle publie au volume 61, page 126 (135 et suivantes), o la Cour, aprs avoir examin l'adquation et la ncessit, poursuit ainsi :
L a mesure de dtention apparat finalement proportionne a u sens troit,
p a r c e q u e la g r a v i t d e l'intervention e t le poids d e s motifs justifiant cette d e r n i r e s o n t d a n s u n r a p p o r t r a i s o n n a b l e (47).
Malgr des diffrences terminologiques, il existe un accord gnral (48) pour confrer rang constitutionnel au principe de pro portionnalit, issu comme on l'a vu de la lgislation en matire de police. La Cour constitutionnelle a vu dans le principe de pro portionnalit et l'interdiction de la disproportion des rgles directrices gnrales de toute action tatique dcoulant ncessai rement du principe de l'tat de droit (49) ou encore relevant de l'essence des droits fondamentaux euxmmes (50), qui, en tant qu'expression du droit gnral la libert du citoyen face l'tat, ne peuvent tre restreints par la puissance publique que dans la mesure indispensable la protection des intrts publics (51). Le principe de proportionnalit joue donc un rle
(45) Cf. galement BVerfGE 63, p . 144. (46) G. R E S S , Der Grundsatz der Verhltnismigkeit im deutschen Recht , in H . Kut scher (cod.), Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in europischen Rechtsordnungen, Heidel berg 1985, p p . 5 e t ss., 14. (47) V. galement BVerfGE 14, 19 (27) ; 15, 226 (234) ; 18, 353 (362) ; sur ce point, E. GRABITZ, ibid. (note 27), pp. 569 et ss. (48) Cf. K. STERN, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, vol. I, Grundbegriffe und Grundlagen des Staaterechte, Strukturprinzipien der Verfassung, Munich 1979, pp. 671
e t ss. ; . D R E W S , G. W A C K E , . V O G E L e t W. MARTENS, Gefahrenabwehr, Allgemeines Polizei
recht (Ordnungsrecht) des Bundes und der Lnder, 9*m d., CologneBerlinBonnMunich 1986, p . 390. (49) BVerfGE 19, 348 ; 23, 133 ; 43, 106 ; 61, 134. (50) Jurisprudence constante de la BVerfG, cf. E 19, 242 (384 e t s.) ; 35, 401. (51) E n ce sens G. R E S S , ibid. (note 46), p . 15 ; cf. sur le point de rattachement normatif du principe de proportionnalit P . K U N I O , Das Rechtestaatsprinzip, Tbingen 1986, pp. 35 et ss. avec d'autres rfrences.
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prminent dans l'actualisation et la concrtisation de la protection constitutionnelle des liberts (52). Comme nous l'avons indiqu, tous les auteurs s'accordent dire que le principe de proportionnalit s'applique aussi bien la lgislation qu' l'application du droit (53). Si le lgislateur ne respecte pas le principe impratif de proportionnalit dans le cadre d'une loi, la consquence normale est l'invalidit du texte, moins que la loi exprime prcisment un principe de droit contraire, de force contraignante identique ou suprieure (54). Dans le domaine de l'application du droit, particulirement intressant pour notre tude, les trois lments du principe de proportionnalit dploient leurs effets mme dans l'application individuelle d'une loi par l'administration, la condition que celle-ci dispose d'une marge d'apprciation. Celle-ci peut tre restreinte par le principe de proportionnalit au point que seule une dcision dtermine est encore licite ( rduction nant du pouvoir discrtionnaire). Par exemple, des exceptions doivent pouvoir tre apportes une interdiction gnrale de police lorsque, en l'absence de risque concret, celle-ci n'est pas absolument ncessaire en l'espce (55). Cependant, la police peut prendre des mesures rigoureuses mme en cas d'infractions mineures, lorsque ces infractions se sont multiplies et qu'elles ne peuvent pas tre empches autrement (56). Rcemment, le dbat s'est anim sur la question de savoir dans quelle mesure le principe de proportionnalit doit tre pris en compte mme en l'absence d'intervention publique. L'application
(52) En ce sens E. GRABITZ, Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, AR 98 (1973), pp. 568 et ss., 584 ; cf. galement R. W E N D T , Der Garantiegehalt der Grundrechte und das bermaverbot, AR 104, pp. 414 et ss. (416). (53) Sur ce point G. R E S S , ibid. (note 46), pp. 24 et ss. ; M.Ch. JAKOBS, ibid, (note 28), pp. 127 et ss. (54) En ce sens M.Ch. JAKOBS, ibid, (note 28), p . 134 ; cf. galement L. HDSCHBERG, ibid. (note 28), p. 218 ; P . LERCHE, berma und Verfassungerecht, Cologne 1961, p. 53 ; M. GENTZ, Zur Verhltnismigkeit von Grundrechteeingriffen, NJW, 1968, pp. 1600 et ss. (1606). (55) V. BVerfGE 34, 384 (396 et ss.) sur l'interdiction gnrale de recevoir des colis frappant certains groupes de prvenus. (56) Cf. BVerwG in NJW, 1974, p. 807 ; sur la lgislation en matire de police, dtaills, DREWS, WACKE, VOQEL et MARTENS, ibid. (note 48), p p . 389 et ss. ; v. galement BVerwGE 45, 51 (59 et ss.).
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du principe de proportionnalit est en particulier expressment prconise pour le domaine des services publics (57). Dans le domaine du droit priv qui, en Rpublique fdrale d'Allemagne, est galement marqu par le respect des droits fon damentaux assur par l'effet des dispositions gnrales, le prin cipe de proportionnalit intervient galement dans les rapports entre citoyens. Par exemple, la Cour constitutionnelle a jug dans l'arrt Lebach que le respect du principe de proportionnalit s'imposait lorsque le tribunal avait trancher entre des disposi tions contradictoires du droit priv (58). Il reste encore citer comme domaine d'application particulier du principe de proportionnalit le rle qu'il joue comme prin cipe d'interprtation (59), ce rle pouvant tre essentiel lorsque deux droits protgs consti tu tionnellement entrent en conflit. Dans cette configuration, HESSE propose pour rsoudre le conflit le principe de la concordance pratique (60), selon lequel les droits protgs constitutionnellement doivent tre ordonns entre eux de manire ce que chacun d'eux ait une ralit . Lorsque des conflits apparaissent, il ne convient pas de raliser l'un des droits au dtriment de l'autre, en procdant prcipitamment leur mise en balance ou mme d'abstraites comparaisons de valeur . Au contraire, le principe de l'unit de la constitution exige une optimisation ; il convient de tracer des limites aux deux droits pour qu'ils puissent entrer en jeu de manire optimale. Ce trac des limites, dans chaque cas d'espce concrtement tudi, doit tre proportionn ; il ne doit pas aller plus loin que nces saire pour tablir la concordance des deux droits. D ans un tel
(57) V. les rfrences cites par M.Ch. JAKOBS, ibid, (note 28), p. 155 ; cf. en particulier G. HAVERKATE, Rechtsfragen des Leistungsstaats, Tbingen 1983, p . 29. (58) BVerfGE 35, 202 (221) ; cf. sur le droit des socits BGHZ, 4, 108 (112) ; v. gale ment M E Y E R H A Y O Z et ZWEIFEL, Der Grundsatz der schonenden Rechteauslegung im Gesellschafterecht , in Mlanges H. Westermann, 1974, pp. 383 et ss. ; mentionnons encore l'importance particulire de la jurisprudence de la Cour fdrale du travail dans les affaires de conflits du travail, v. par exemple BAGE 23, pp. 292 et ss. ; cf. galement T. MAYER MALY, Die Grenzen des Grundsatzes der Verhltnismigkeit fr das kollektive Arbeits recht, ZfA, 1980, p p . 473 et s s . ; critique, E. W O L F , Das Recht zur Aussperrung, 1980, pp. 288 et s., 351 et ss. ; W. ZITSCHER, Der 'Grundsatz der Verhltnismigkeit' im Arbeite vertragsrecht als Blankettformel , BB, 1983, p . 1285. (59) Cf. sur ce point G. R E S S , ibid. (note 46), pp. 30 et ss. ; T. STEIN, Der Grundsatz der Verhltnismigkeit , in Deutsche ffentlichrechtliche Landesberichte zum X. Internationalen Kongre fr Rechtevergleichung in Budapeet (. Madiener d.), 1978, pp. 276 et s. ; K. H E S S E , Grundzge dee Verfassungsrechte der Bundesrepublik Deutechland, IS*"" d., Heidelberg 1985, p. 27. (60) K. H E S S E , ibid. (note 59) ; cf. dj P . LERCHE, ibid. (note 54), pp. 125 et ss.
LE P R I N C I P E DE PROPORTIONNALIT
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contexte, la notion de proportionnalit prend le sens de rapport entre deux grandeurs variables et plus prcisment de rapport rpondant au mieux la ncessaire optimisation ; il ne s'agit donc pas d'un rapport entre u n objectif constant et u n ou plusieurs moyens variables . Finalement, il faut encore mentionner que l'interprtation conforme la Constitution pratique dans la jurisprudence constante de la Cour constitutionnelle fdrale repose sur un aspect dtermin du principe de proportionnalit (61). L a Cour a dfini de la manire suivante ce principe d'interprtation (62) :
Si toutes les interprtations possibles du t e x t e contredisent la Loi fondamentale, la norme est anticonstitutionnelle. Si le texte autorise plusieurs interprtations qui aboutissent un rsultat anticonstitutionnel pour les unes, constitutionnel pour les autres, la norme est constitutionnelle.
Le sens de ce principe d'interprtation est de reconnatre la primaut du lgislateur lorsqu'il ralise les dcisions fondamentales prises p a r la constitution elle-mme, en conservant de l'intention du lgislateur le maximum de ce qui peut tre maintenu au regard de la Constitution (63). R E S S (64) mentionne les importantes et multiples critiques exprimes l'gard du principe de proportionnalit. Notamment, le reproche est frquemment formul d'une extension excessive de ce principe (65). P a r exemple, F O R S T H O F F (66) critiquait ds 1971 le dplacement du principe, du niveau du droit administratif vers celui du droit constitutionnel, ce qu'il pinglait comme une mconnaissance du changement qualitatif ncessairement li cette promotion et une soumission inadmissible de la lgislation des catgories propres au droit administratif. Il n'est toutefois pas possible de s'tendre ici sur cette critique (67). Les dvelop-
(61) V. ainsi G. R E S S , ibid. (note 46), p. 31 avec d'autres rfrences. (62) BVerfGE 19, 1 (5). (63) BVerfGE 2, 266 (282) ; sur l'interprtation conforme la Constitution, voir les rfrences cites par G. R E S S , ibid, (note 46), p . 32, note 112. (64) G. R E S S , ibid, (note 46), p . 33. (65) Cf. E. SCHMIDT, Der Strafproze, Aktuelles und Zeitloses , NJW, 1969, pp. 1737 et ss. ; E. W O L F , ibid. (note 58). (66) E . FORSTHOFF, Der Staat der Induetriegeseltechafl, 2'" d., Munich 1971, p p . 137 et ss. ; du mme, Lehrbuch dee Verwaltungsrechte, vol. I, Partie gnrale, IO*""" d., Munich 1973, pp. 70 et s. (67) Cf. sur ce point L. HIRSCHBERQ, Der Grundsatz der Verhltniemigkeit, Gttingen 1981, p p . 251 et s. ; G. R E S S , ibid. (note 46), p. 33, spcialement sur la critique de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle.
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pements qui prcdent n'ont pu qu'indiquer les principaux problmes lis l'application du principe de proportionnalit. Il n'a ds lors pas t possible non plus de traiter dans le dtail quelle est la forme que peut revtir l'application du principe de proportionnalit dans le cas de l'activit de l'tat agissant en qualit de prestataire de services (68). Il n'a pas davantage t possible d'examiner si le recours au principe de proportionnalit aboutit au fait de recouvrir les diffrentes restrictions aux droits fondamentaux (69), donc un effet de nivellement dans le domaine des liberts fondamentales (70). Malgr tout, l'expos qui prcde doit avoir montr l'importance exceptionnelle prise aujourd'hui par le principe de proportionnalit en droit allemand.
3. I T A L I E
Il a fallu la jurisprudence de la Cour de justice des Communauts europennes pour que le principe de proportionnalit, sous cette dsignation, suscite de l'intrt en Italie (71). Alors que la jurisprudence antrieure n'avait pas gard ce principe lorsque le but poursuivi par un texte tait disproportionn avec les moyens appliqus pour l'atteindre, des dcisions rcentes du Conseil d'tat (72) en font parfaitement application, par exemple lorsqu'il est jug que la rmunration de tous les fonctionnaires de l'administration doit tre en rapport avec la qualit et la quantit de leur travail (73). Dans une dcision du 23 avril 1974, le Conseil d'tat dclare mme expressment que le niveau de la peine doit tre dtermin en tenant compte du principe de proportionnalit (74). Cependant, dans ses dcisions sur l'annulation d'actes administratifs, le Conseil d'tat se fonde gnralement sur l'abus de pou(68) Sur ce point G. HAVERKATE, ibid, (note 57). (69) Ainsi, B. SCHLINK, Abwgung im Verfassungsrecht, Berlin 1976, p. 47. (70) Cf. sur ce point R. W E N D T , ibid, (note 52). (71) G.M. UBERTAZZI, Le principe de proportionnalit en droit italien , in H. Kutscher (cod.), Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in europischen Rechtsordnungen, Heidelberg 1985, p. 79. (72) V. rcemment, sur la structure et la fonction du Conseil d ' t a t , F. MARIUZZO, Struktur und Wirkungskreis der italienischen Verwaltungsgerichtebarkeit , BayVBL, 1984, pp. 737 et ss. (73) Arrt du Conseil d ' t a t du 27 octobre 1972. Cette dcision se fonde sur l'art. 36 de la constitution italienne, qui fait expressment rfrence la notion de proportionnalit. (74) Cette affaire portait sur la proportionnalit d'une amende dans le cas d'une infraction aux rgles sur les mouvements de capitaux.
737
voir et non pas sur une violation du principe de proportionnalit (75). Mme si la jurisprudence ne se focalise pas expressment sur le rapport entre le but et les moyens, on voit apparatre des concepts tels que la proportionnalit, l'adquation, la mesure, la correspondance, l'quilibre, le caractre raisonnable de charges imposes et l'quit, qui servent de critres d'apprciation dans le contrle de la lgalit aussi bien des actes administratifs que des lois (76). Dans une dcision du 21 mars 1972, le Conseil d ' t a t constate que le principe de proportionnalit a le mme rang que le principe d'galit. UBERTAZZI souligne en outre que ce principe est galement inscrit dans la Convention europenne des droits de l'homme, que l'Italie a ratifie, si bien que les lois ordinaires ne peuvent tre appliques si eUes violent le principe de proportionnalit. E n tout cas, les lois doivent tre interprtes en tenant compte de ce principe (77). Mme si le principe de proportionnalit n'est apparu que rcemment dans le droit italien sous cette dsignation, il existe d'autres principes de droit qui possdent un contenu similaire. Nous allons les prsenter brivement. a) Le principe du buon andamento (principe de la bonne marche, de la procdure rgulire) exige que les textes constituent une rglementation adquate compte tenu des exigences spcifiques du domaine considr. Ce principe doit tre pris en compte par tous ceux qui sont chargs de l'application de la loi (notamment les juges et l'administration) mme lorsque le lgislateur n'en a pas suffisamment tenu compte (78).
Il s'agit l d'une rgle d'interprtation essentielle tout systme de droit, selon laquelle l'activit et l'organisation de droit public doivent tre caractrises par les rgles d'adquation, de proportionnalit et de raison. (79)
Le domaine d'application le plus important de ce principe se trouve dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle propos du principe d'galit inscrit dans l'article 3 de la Constitution. Selon cette jurisprudence, il est possible de contrler le pou(75) G.M. UBERTAZZI, ibid, (note 71), p. 80. (77) Ibid. (78) Sur ce point E. CAPACCIOLI, Manuale di diritto amministrativo, vol. I, Padoue 1980, 126. (79) Ibid.
(76) G.M. UBERTAZZI, ibid., p. 81.
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voir discrtionnaire du lgislateur lorsque sa mise en uvre viole ce principe (80). Selon certains auteurs, il s'agirait l d'un abus des pouvoirs lgislatifs (81). b) Le principe du buon andamento doit galement tre respect par l'administration. Selon SANDULLI (82), son application est dans ce cas plus gnrale que vis--vis du lgislateur. C'est en effet une caractristique mme du pouvoir discrtionnaire de l'administration que de devoir tre exerc conformment au principe de la bonne administration . Les actions de l'administration doivent d'abord tenir compte des intrts publics primordiaux. Cela peut parfois aboutir au sacrifice de certains intrts publics ou privs secondaires. L'administration doit cependant, dans tous les cas, et malgr les possibilits de choix dont elle dispose, peser l'intrt public primordial et les intrts secondaires (83). Si le but poursuivi par les pouvoirs publics peut tre atteint par une intervention moins rigoureuse ou mme sans affecter des intrts secondaires, l'administration doit alors chercher raliser le but primordial par la mesure la moins radicale (84). c) Le principe du buon andamento exige que l'administration analyse correctement les intrts en prsence et qu'elle applique les rgles techniques et autres de la bonne administration (85), ce qui signifie que l'administration doit agir efficacement, en recherchant le rsultat optimal au moindre cot. d) Bien que l'opportunit d'un acte administratif ne soit gnralement pas contrle par les tribunaux, le non-respect du principe de buon andamento peut dboucher sur un excs de pouvoir.
(80) Cf. C. COST, arrte du 20 mai 1980, n 72, Foro it. 1980,1, 1828 ; 14 avril 1980, n" 47, Ib. 1980, I, 2673 ; 16 juillet 1979, n" 73, I b . 1979, I, 2181 ; 2 juin 1977, n 100, Ib. 1977, I, 1609 ; 29 dcembre 1976, n 264, Ib. 1977, I, 565 ; 6 mai 1976, n 104, I b . 1976, I, 2563. Sur ce point galement A.M. SANDULLI, Il principio di ragionevolezza nella giurisprudenza costituzionale, Dir. Soc, 1975, pp. 561 et ss. (81) Sur ce point, A. BARBERA, F . COCOZZA et G. CORSO, Le libert dei singoli e delle formazioni sociali. Il principio di egualianza , in Manuale di diritto pubblico, G. Amato et A. Barbera d., Bologne 1984, pp. 311 et ss., avec d'autres rfrences. (82) Cf. A.M. SANDULLI, ibid. (note 80). (83) Cf. A.M. SANDULLI, Manuale di diritto amminietrativo, vol. I, 14*" d., Naples 1984, p. 564. (84) Sur ce point, CAPACCIOLI, ibid, (note 78), p. 285. (85) V. A.M. SANDULLI, ibid, (note 83), pp. 564 et ss.
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Les diffrentes configurations juridiques de l'excs de pou voir (86) ont t labores par la jurisprudence du Conseil d ' t a t . Sur ce point, l'volution a t marque p a r un ouvrage de CODACCI P I S A N E L L I (87), publi en 1892 et largement influenc par la jurisprudence franaise sur le dtournement de pouvoir (88). Ce sont ces figures de l'excs de pouvoir qui sont utilises p a r les tribunaux pour contrler dans certains cas la bonne marche de l'administration.
4. G R A ND E B R E T A G N E
J u s q u ' trs rcemment, on aurait cherch en vain un principe de proportionnalit dans le droit anglais. Ce principe tait inconnu aussi bien dans la jurisprudence que dans la doctrine, mais cela tient aux particularits du systme de droit anglais (89). C'est ainsi que la question spcifique de l'adquation d'une mesure n'est pratiquement pas ncessaire en droit anglais, car une mesure inadquate serait sans nul doute considre comme ultra vires (90). On sait qu'une administration agit ultra vires lorsqu'elle outrepasse ses pouvoirs lgaux (91).
(86) Les diffrentes configurations de l'excs de pouvoir, labores dans la jurisprudence Conseil d ' t a t , sont les suivantes : D formation des faits Illogisme manifeste Contradiction entre diffrents actes administratifs Ingalit de traitement Injustice manifeste Absence des conditions ncessaires Absence et insuffisance d'indications dans le cadre d'une procdure Erreurs de motivation Fait de ne pas se conformer une dcision de justice ou de l'luder. (87) Cf. COD ACCI PISANELLI, L'eccesso di potere nel contenzioso amministrativo , in Scritti di diritto pubblico, Citt di Castello 1900. (88) Cf. sur ce point PALMA, Note intorno alle nozioni di conformit alla legge ed eccesso di potere nella evoluzione della giurisprudenza, Raes. dir. pubbl., 1963 ; D ELFINO, L'eccesso di potere amministrativo e il giudice ordinario, Naples 1963. (89) Cf. sur ce point supra, chapitre 2. (90) Sur la doctrine de l'ultra vires, cf. E . C S . W A D E et A.W. BRAD LEY, Constitutional and Administrative Law, 10*" d., LondresNew York 1985, pp. 628 et ss. ; H.W.R. W A D E , Administrative Law, 5*" d., Oxford 1983, pp. 38 e t ss., 348 ; S.A. D E SMITH, Constitutional
and Administrative Law, 4*" d., Suffolk 1983, p p . 558 e t ss. ; . H O O D P H I L L I P S e t P . J A C K
du
SON, Constitutional and Administrative Law, 6*m" d., Londres 1978, pp. 595 e t ss. ; J . F . GAR NER e t B.L. J O N E S , Administrative Law, 6 m " d., Londres 1985, pp. 105, 109 e t s. ; J . BEAT SON et M.H. MATTHEWS, Administrative Law, Caeee and Materiale, Oxford 1983, p . 155. (91) Cf. sur ce point R. GLCKSMANN, Die Grenzen der Bettigung engliecher Verwaltungs behrden (The Development of the Doctrine of Ultra Vires in English Administrative Law), Francfort 1984 ; E . H . R I E D E L , K ontrolle der Verwaltung im englischen Rechtssystem, Berlin 1976, p p . 88 e t ss. ; C. VON LOEPER, Verwaltungsrechtspflege in England, Francfort 1983, pp. 74 e t ss.
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Le contrle de la proportionnalit au sens strict semble galement tranger au systme. Comme la Grande-Bretagne ne connat pas de texte constitutionnel et surtout que, par principe, les pouvoirs du parlement ne sont pas limits (92), l'quilibre entre les droits affects et les objectifs poursuivis ne s'impose pas. Cependant, il semble que, rcemment, sous l'influence du droit communautaire europen, et notamment de la jurisprudence de la Cour de justice, le principe de proportionnalit fasse lui aussi son entre dans le droit anglais. L'avocat gnral Sir GORDON SLYNN a pu constater ainsi rcemment (93) : We are just about to have a case at the European Court in which an English judge wants to know what he should do with the doctrine of proportionality, which ... may be about to slip across the Channel into the United Kingdom's legal system. D'une manire gnrale, on peut prvoir que, par l'entremise de la Cour de justice europenne, les principes du droit administratif europen continental devraient trouver l'avenir un cho plus fort en Grande-Bretagne (94). Effectivement, le principe de proportionnalit est de plus en plus cit dans les considrants des tribunaux, surtout dans les cas qui prsentent un rapport avec le droit communautaire, par exemple lorsque Lord D I P L O C K dclare, dans l'affaire R. c/ Goldstein : This would indeed be using a steam-hammer to crack a nut (95). Mme en droit anglais, les actes publics sont attaqus depuis un certain temps sur le grief de l'inquit ou de l'inadquation. L'affaire Kruse c\ Johnson (96) a acquis une certaine renomme dans ce contexte. Il s'agissait de la lgalit d'un rglement d'une autorit locale, et le Lord Chief Justice R U S S E L s'exprimait ainsi :
If, for instance, they were found to be partial and unequal in their operation as between different classes ; if they were manifestly injust ; if they disclosed bad faith ; if they involved such progressive or gratuitous interference with the rights of those subject to them as could find no justification in the (92) S.A. DE SMITH, ibid, (note 90), p. 73. (93) Sir GORDON SLYNN, in J. Schwarze et R. Bieber (d.), Eine Verfassung fr Europa, Baden-Baden 1984, pp. 121 et ss., 123. (94) Cf. C. v. LoEPER, ibid. (note 91), pp. 156 et s., avec d'autres rfrences de prises de position anglaises. (95) V. The Weekly Law Report, Vol. 1, 1983, p. 157. (96) 1898, 2 QB 91, 99-100.
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minds of reasonable men, the court might well say : 'Parliament never intended to give authority to make such rules ; they are unreasonable and ultra vires' ... A by-law is not unreasonable merely because particular judges may think t h a t it goes further than is prudent or necessary or convenient, or because it is not accompanied by a qualification or an exception which some judges may think ought to be there . AKEHURST
voit dans cette dcision un exemple du fait que
when an English judge says t h a t by-laws made by local authorities would probably be held void for unreasonableness if 'they involved such oppressive or gratuitous interference with the rights of those subject to them as could find no justification in the minds of reasonable men' ..., he reaches virtually the same result as a German lawyer would reach by applying the principle of proportionality (97).
Si la proportionnalit est entendue au sens de ncessit, elle peut tre compare sous de nombreux aspects au mcanisme de la duty of care qui a son origine dans le concept de ngligence du droit civil et qui est appliqu en liaison avec le critre de reasonableness (98). D'ailleurs, la lecture des dcisions des tribunaux anglais, on ne distingue pas toujours clairement pourquoi une mesure est injuste et donc considre comme ultra vires (99). Des critiques font remarquer que cela trahit l'absence de doctrine de droit public constitue sur les actes de l'administration en Grande-Bretagne (100).
5. BELGIQUE
Tout comme en droit franais ou en droit nerlandais, le principe de proportionnalit n'a t expressment reconnu jusqu'ici comme principe gnral du droit dans la jurisprudence du Conseil d ' t a t que dans de rares affaires relevant du domaine du droit
(97) M. AKEHURST, The application of general principles of law by the Court of Justice of the European Community, in The Britsh Yearbook of International Law, 1981, pp. 29 et ss., 38, note 4. (98) Cf. par exemple W.V.H. ROGERS, WINFIELD and JOLOWICZ, On Tort, 12*m d., Londres 1984, p. 85 : The plaintiff might overcome this hurdle by showing, for example, that the policy adopted by the Home Office was so fraught with danger or so totally unrelated to the purpose of reform of offenders that no reasonable person could have adopted it . V. galement Secretary of State for Education c/ Tameside Metropolitan Borough Council (1976), 3 All ER 665; CCSU c/ Minister for the Civil Service (1984), 3 All ER 935, 949 et s. (99) Cf. des exemples chez H. RIEDEL, ibid, (note 91), pp. 103 et ss. (100) Ibid., p. 105.
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disciplinaire (101). C'est ainsi que le Conseil d'tat a jug dans son arrt n 17 101 du 26 juin 1975, DEPELCHIN, que le juge ayant connatre d'une affaire d'excs de pouvoir doit galement vrifier si la peine disciplinaire inflige n'est pas hors de toute proportion avec la faute commise (102), cette formulation toute proportion impliquant que ce contrle de la proportionnalit ne reprsente qu'un contrle gnral et grossier. Il n'en reste pas moins que le Conseil d'tat, dans les affaires disciplinaires, va nettement plus loin que sa pratique jurisprudentielle habituelle, qui reconnat un large pouvoir d'apprciation et se contente donc de vrifier globalement si l'administration, en pesant les intrts concerns, pouvait quitablement parvenir sa dcision (103). Plus nettement encore que dans l'arrt Depelchin, le Conseil d'tat a pris position sur le principe de proportionnalit dans son arrt n 20 116 du 19 fvrier 1980, DECOCK (104), o il s'agissait de l'annulation d'une dcision de licenciement. Dans cette affaire, le Conseil d'tat a jug que, bien qu'il ne puisse se mettre la place de l'autorit comptente, il tait de son devoir de vrifier que les infractions mises la charge du fonctionnaire taient si graves qu'elles devaient tre punies et que la peine inflige n'tait pas hors de proportion avec la faute. Ce qui revient dire que l'autorit disciplinaire tait lie par le principe de proportionnalit , que la sanction devait tre dans un rapport idoine l'acte punissable, qu'elle devait tre justifie et qu'elle ne devait pas apparatre arbitraire (105).
(101) Cf. L.P. SUETENS, Algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de rechtspraak van de Raad van State , Tijdschrift voor bestuurswetenschappen en publiek recht (TvB), 1981, pp. 81, 87 ; A. DHLPRE, Le principe de proportionnalit en droit public , in Centre interuniversitaire de droit compar (d.), Rapports belges au X1*" Congrs international de droit compar, Budapest, 23-28 aot 1978, Bruxelles 1978, pp. 503, 510. (102) Cf. sur cette dcision A. DELPERE, ibid, (note 101), p. 510. (103) L.P. SUETENS, ibid, (note 101), p. 87 faisant rfrence aux arrte du Conseil d'tat n 19 244 du 14 novembre 1978, Bossuyt ; n 19 271 du 21 janvier 1971, Asnong ; n 19 616 du 14 mai 1979, F. GUFFENS, cf. galement les parallles avec le principe d'quit (redelijkheidebeginsel) dans l'art. 8, 1 point c, de la loi nerlandaise AROB. (104) Reproduit in Rechtekundig weekblad 1979)1980, 2757-2762. (105) Le mme cheminement se retrouve dans l'arrt n 20 347 du 22 mai 1980, Baudrin ; cf. sur l'ensemble L.P. SUETENS, ibid, (note 101), pp. 87 et s.
LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT 6. DANEMARK
743
En droit administratif danois, le principe de proportionnalit s'applique de manire similaire ce qui est le cas dans le droit communautaire. Ainsi, dans l'exercice de ses pouvoirs discrtionnaires, l'administration danoise doit respecter le principe de proportionnalit dans ses empitements sur les droits des particuliers (106).
7. GRCE
On rencontre parfois dans la jurisprudence du Conseil d'tat des prmisses d'un lien du pouvoir discrtionnaire administratif au principe de proportionnalit (analogiktita). Une partie de la doctrine, faisant rfrence la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fdrale aUemande et de la Cour de justice des Communauts europennes, rclame une application et une reconnaissance plus consquentes de ce principe dans le droit grec (107).
8. I R L A N D E
Le droit constitutionnel irlandais, marqu par la jurisprudence de la Supreme Court irlandaise sur l'article 43 en liaison avec l'article 40.3.2 de la Constitution, connat un principe nonant que toute intervention irrationnelle, illogique ou excessive touchant aux droits de proprit individuels constitue une atteinte injuste (unjust attack) (108). Le droit administratif irlandais, compte tenu de ses racines traditionnelles dans la sphre juridique anglo-saxonne, a jusqu'ici moins connu de contacts avec le principe de proportionnalit (109).
(106) M.J.K. SKADHAUOE, Interaction between Community Law and National Law , in FIDE, Rapports 22*" Congres, Paris 1986, pp. 75 et ss., 89. (107) P. DAOTOOLOU, Allgemeines Verwaltungsrecht, vol. I, 1 * d., Athnes 1977, pp. 107 et s. ; du mme, Verfassung und Verwaltung , in K.-D. GROTHMANN, Sdoeteuropa-Handbuch, vol. III, Grce, Gttingen 1980, pp. 14, 44. (108) Cf. sur la jurisprudence de la Supreme Court J.M. KELLY, The lrieh Constitution, 2*" d., Dublin 1984, pp. 654 et ss. (109) Cf. J. O'REILLY, The Interaction between Community Law and National Law, in FIDE, Rapports 22*~ Congrs, Paris 1986, pp. 167 et ss., 176.
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Depuis l'adhsion de l'Irlande la Communaut europenne, des principes jusque l trangers au droit anglo-saxon font galement leur entre dans le droit administratif irlandais (110). C'est ainsi que les tribunaux ont recours au principe de proportionnalit (principle of proportionality) notamment lorsqu'il s'agit d'incorporer le droit communautaire dans le systme juridique irlandais (111). L'affaire Campus 0tZ(112) constitue un exemple de ce transfert dans le droit irlandais du principe de proportionnalit consacr par le droit communautaire.
9. L U X E M B O U R G
Par analogie avec son homologue franais, le Conseil d'tat luxembourgeois examine la lgalit des actes administratifs sur le fondement des quatre griefs du recours pour excs de pouvoir (113). Cela implique que le juge contrle galement si les moyens utiliss entretiennent un rapport adquat avec le but recherch (114). Cependant, le contrle de la relation entre le but et les moyens n'est pas expressment dsign comme une application du principe de proportionnalit.
10. PAYS-BAS
Il n'existe pas en droit administratif nerlandais de principe de proportionnalit conu comme un principe unique et gnral, de rang constitutionnel, recouvrant l'adquation, la ncessit et la proportionnalit au sens strict. On ne rencontre un principe de proportionnalit, d'ailleurs appel comme tel (evenredigheidsbeginsel) que dans le domaine du droit disciplinaire. L'article 58, paragraphe 2, de la Loi de 1929 sur les fonctionnaires donne pouvoir au tribunal qui statue sur les litiges intressant la fonction
(110) R.M. STOUT, Administrative Law in Ireland, Dublin 1985, p. 9 ; v. galement J. O'REDLLY, ibid, (note 109), pp. 179 et s. (111) V. les exemples chez J. O'REILLY, ibid, (note 109), pp. 174 et s. et chez M.E. MCMAHON, EEC Membership and the Irish Legal System , in B.J. Drudy, Dermot McAleese (d.), Irieh Studiee No. 3, Cambridge 1984, pp. 57 et ss., 71 et s. (112) CJCE, aff. 72/83 (Campus Oil Ltd. c/ Ministre de l'industrie et de l'nergie), Recueil, 1984, pp. 2727 et ss. ; cf. par ailleurs infra le point D.IV.2.e)bb). (113) P. MAJERUS, L'Etat Luxembourgeoie, Luxembourg 1983, p. 202. (114) M.G. WrvENES, Interaction entre droit communautaire et droit national, in FIDE, Rapporte 12*" Congrs, Paris 1986, pp. 215 et ss., 227.
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pubhque d'examiner si les mesures disciplinaires sont dans un rapport adquat la faute du fonctionnaire concern (115). Ce contrle implique de repeser intgralement les intrts en opposition (116). Si l'on considre que le noyau du principe de proportionnalit est l'obligation de mettre en balance les droits et les intrts en prsence, ce principe trouve son pendant le plus proche dans ce que l'on appelle, dans la doctrine et la jurisprudence nerlan daises, l'interdiction d'une analyse inquitable des intrts en prsence (onredelijke belangenafweging) ou dans l'interdiction de l'arbitraire (verbod van willekeur). Ce principe trouve son origine dans la jurisprudence du Hoge Raad (117) et s'est traduit ensuite par diffrentes formulations dans les textes de loi (118). Par exemple, selon l'article 8, paragraphe 1, point c, de la loi AROB (119), une dcision administrative peut tre conteste lorsque l'instance administrative n'aurait pas d quitablement arriver la mesure prise si elle avait pes les intrts en prsence. Alors que l'arbitraire n'tait initialement reconnu que dans les cas o les intrts n'avaient pas t examins, le concept couvre galement aujourd'hui les cas o la pondration des intrts en prsence est manifestement inquitable (120). Plus prcisment, ce principe exige que les intrts publics et individuels confronts soient pess objectivement en tenant compte de la proportionna lit afin qu'aucun des points de vue prsents dans le htige ne soit mconnu ou nglig, ou, inversement, qu'un intrt ne se voie pas reconnu une importance excessive (121). La restriction de la formulation utilise, puisque l'inquit doit tre manifeste, a pour consquence un contrle relativement peu strict. Ce qui explique que, notamment dans les cas de contrle de dcisions
(115) Cf. Rapport van de commissie inzake algemene bepalingen van administratief recht (Rapport ABAR), 5*"" d., Alphen a/d Rijn 1984, p . 157 ; cf. galement les parallles dans le droit franais de la fonction publique, voir sur ce point F . TEITGEN, Le principe de pro
portionnalit en droit franais , in K U T S C H E R , R E S S , , ERMACORA ET UBERTAZZI,
Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in europischen Rechtsordnungen, Heidelberg 1985, pp. 53, 60. (116) W. DU K , Maatstaven voor de beoordeling van sancties, Ars Aequi 1981, pp. 231, 234. (117) H R 25 fvrier 1949, N J 1949, 558 ; cf. les autres rfrences jurisprudentielies chez A.M. D ONNER, Nederlands Bestuursrecht, Algemeen Deel, 4* mc d. Alphen a/d Rijn 1974, p . 97. (118) Art. 5 de la loi ARBO ; art. 4 de la loi BAB ; a r t . 8 de la loi A R O B . (119) (Wet) Administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (Loi sur la juridic tion administrative gnrale). (120) Rapport ABAR, ibid, (note 115), pp. 154 e t s. ; A.M. D ONNER, ibid., p . 98. (121) R a p p o r t ABAR, ibid, (note 115), p . 155 avec des rfrences de jurisprudence.
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discrtionnaires par le juge, on parle parfois de contrle marginal (marginale toetsing) (122). Comme l'examen des intrts publics et individuels est une mission exclusivement confie l'administration, le lgislateur, en adoptant une formulation restrictive, voulait empcher que le tribunal ne substitue son apprciation et sa dcision celles de l'administration (123).
11. PORTUGAL
Le principe de proportionnalit (princpio da proporcionalidade) est expressment mentionn dans la Constitution portugaise propos de la proclamation de l'tat de sige (article 19 VI), du maintien en dtention prventive (article 28 II) et de l'ensemble des activits de la police (article 272 II). Fondamentalement, le principe de proportionnalit est reconnu dans le droit administratif portugais (124).
12. E S P A G N E
Le principe de proportionnahte est rarement mentionn par la jurisprudence et les auteurs espagnols (125), et de toute faon sans plus de justifications doctrinales (126). Cependant, il est inscrit dans la Constitution de 1978, puisque son article 9, paragraphe 2, oblige l'tat runir toutes les conditions pour l'exercice des liberts de l'individu. Le fait que l'article 17, paragraphe 2, nonce que la dtention provisoire ne doit pas durer plus longtemps que ce qui est absolument ncessaire pour les investigations mener afin de dterminer les faits, dcoule galement de la transcription substantielle du principe de proportionnalit dans la Constitution. C'est galement dans ce sens que s'exprime la Cour constitutionnelle espagnole lorsqu'elle nonce dans un arrt que la restriction de l'exercice des droits fondamentaux frappant les personnes se trouvant dans des relations de sujtion spciales (relacin de sujecin especial) n'est licite que
(122) Rapport ABAR, ibid, (note 115), p. 154. (123) A.M. DONNEB, ibid., p. 98; Rapport ABAR, ibid, (note 115), p. 154. (124) Cf. M. ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, vol. 1, 2* d., Almendina 1984, pp. 336 et s. ; D. FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, vol. II, Lisbonne 1984, texte polycopi, p. 358. (125) V. des rfrences chez K.-P. SOMMERMANN, Der Schutz der Grundrechte in Spanien nach der Verfassung von 1978 : Ursprnge, Dogmatik, Praxis, Berlin 1984, p. 245, note 197. (126) K . P . SOMMERMANN, ibid. (note 125), p. 244.
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dans la mesure o elle apparat comme strictement indispensable pour l'exercice de la mission ou de la fonction dcoulant de cette situation particulire (127). Dans son arrt du 15 octobre 1982 (128), la Cour constitutionnelle a jug, en faisant rfrence la jurisprudence de la Cour europenne des droits de l'homme, qu'elle devait se contenter d'examiner si la restriction touchant les droits fondamentaux n'tait pas disproportionne au regard du droit fondamental en cause et des biens lgalement protgs pour la sauvegarde desquels elle est opre (129). IL Le principe de proportionnalit en droit international
1. D R O I T I N T E R N A T I O N A L G N R A L
Le principe de proportionnalit revendique galement une certaine validit en qualit de principe de droit international dans les relations entre les tats. Il est notamment utilis dans le cas de reprsailles, de mesures de rtorsion et en cas de refus de prestations en cas d'inexcution des traits (130). On entend par reprsailles l'intervention d'un tat, ls dans ses droits de nature internationale, sur certains biens juridiquement protgs de l'tat qui est responsable vis--vis de lui de cette situation d'injustice, afin de l'amener rtablir la situation (131). Dans l'volution historique du droit de reprsailles, le principe du talion a t remplac par les mesures de contrainte, celles-ci tant circonscrites par le principe de proportionnalit (132).
(127) Arrt du 15 juin 1981, RA-16, 92/1980, BJC 1981, pp. 259, 266 (II 15), traduction chez K . P . SOMMERMANN, ibid, (note 125), p. 244. (128) Arrte 62/1982, RA-70, 185/1980 et 402/1981, p p . 919 et ss. (129) Ibid., pp. 928 et s. ; cf. galement l'arrt 3/1983 du 25 janvier 1983, CI-8, 222/1982, BJC 1983 ; pp. 147, 152 et ss. (130) Cf. sur le principe de proportionnalit, dtaill, les rapports de Riphagen la CDI sur le contenu, la forme et les degrs de responsabilit internationale des t a t s , 1 " rapport, Annuaire CDI 1980 I I , Partie I, p p . 112 et ss., 121 et sa. ; 3* m " rapport, UN Doc. A/CN 4/354, Add. 2, du 5 mai 1982, en particulier la proposition d'art. 2 ainsi que l'art. 9 al. 2 le remplaant dans le 5*"' rapport, UN Doc A/CN 4/380 du 4 avril 1984. (131) V. ainsi la dfinition chez A. VERDROSS et B. SIMMA, Universelles Vlkerrecht, Theorie und Praxis, 3*""' d., Berlin 1984, 1342 ; cf. galement F . BERBER, Lehrbuch dee Vlkerrechts, vol. I I I , 2"" d., Munich 1977, pp. 95 et s. (132) A. VERDROSS et B. SIMMA, ibid, (note 131), 66.
748
LE PRINCIPE D E
PROPORTIONNALIT
L'application de ce principe a t confirme dans ce contexte par la sentence arbitrale rendue dans l'affaire Naulilaa. Les arbitres s'y expriment de la manire suivante :
I t is g e n e r a l l y a g r e e d t h a t all c o u n t e r m e a s u r e s m u s t , in t h e first i n s t a n c e , h a v e s o m e d e g r e e of e q u i v a l e n c e w i t h t h e a l l e g e d b r e a c h ; t h i s is a well k n o w n r u l e (133).
Dans le cas de mesures de dfense contre des ingrences se situant audessous du seuil de l'agression arme, donc en cas par exemple d'incidents frontaliers ou de violations de l'espace arien par des avions, les contremesures militaires ne sont galement licites que dans le respect du principe de proportionnalit (134). Par ailleurs, les termes mmes de l'article 60 de la Convention de Vienne laissent la discrtion de chaque tat le droit de dnoncer un trait en cas de violation de ce dernier. Mais les principes universellement reconnus exigent galement que l'exer cice de cette discrtion soit soumis au principe de proportionna lit (135). Le principe de proportionnalit connat aussi un regain d'ac tualit en dehors du droit international des conflits, par exemple lorsqu'il s'agit de l'extension des zones de pche, dont la lgiti mit pourrait parfaitement s'apprcier en fonction des principes impratifs de la ncessit et de la proportionnalit (136). Ces quelques exemples suffiront montrer que le principe de proportionnahte trouve galement de nombreuses applications dans le droit international, en tant que critre de la lgalit des actions.
(133) Tribunal arbitral germanoportugais, 31 juillet 1928, I L R 54, p. 338 ; cf. sur ce point K . H . PARTSCH, article sur l'affaire de Naulilaa in Wb VR II, pp. 577 et se. avec d'autres rfrences; F . BERBER, ibid, (note 131), pp. 95 et ss. ; cf. galement E. THOMAS, article sur l'aff. du dtroit de Corfou in Wb VR II, pp. 311313, qui aborde galement la question du principe de proportionnalit ; sur l'ensemble, W.G. G R E W E , Epochen der Vlker rechtegeschichte, BadenBaden 1984, pp. 734 et s. (134) W. K E W E N I G , Gewaltverbot und noch zulssige Machteinwirkung und Interven tionemittel, in SCHAUMANN, Vlkerrechtliches Gewaltverbot und Friedenssicherung, Baden Baden 1971, p p . 201 et ss. (135) . VERD BOSS et B. SIMMA, ibid. (note 131), 816. (136) Ibid., 1091.
LE PRINCIPE D E PROPORTIONNALIT 2. L E P R I N C I P E D E P R O P O R T I O N N A L I T E U R O P E N N E D E S D R O I T S D E L'HOMME E T LA
749 CONVENTION
Le principe de proportionnalit a connu un relief particulier dans le cadre de la Convention europenne des droits de l'homme, conclue dans le cadre du Conseil de l'Europe. Pour la dtermination du contenu du principe communautaire de propor tionnalit, la jurisprudence des deux instances de contrle insti tues, qui sont la Commission et la Cour de justice, mrite une attention spcifique en ce sens qu'elles exploitent le fonds des systmes juridiques nationaux, par exemple dans leur jurispru dence sur les mesures ncessaires au sens des articles 8 11 de la Convention et de l'article 2 du 4 eme Protocole additionnel. Un simple coup d'il la jurisprudence de la Commission europenne des droits de l'homme et de la Cour europenne des droits de l'homme rvle que le principe de proportionnalit revt une importance toute particulire pour la protection des individus dans le cadre de la Convention.
a) L A L'HOMME JURISPRUD ENCE D E LA COMMISSION EUROPENNE D ES D ROITS D E
La Commission europenne des droits de l'homme, dans l'af faire Handyside (137), a ainsi considr qu'il y avait lieu pour elle de prendre en compte le principe de proportionnalit lorsqu'elle se prononait sur des affaires de privation de la proprit. Dans la dcision X c/ Rpublique fdrale d'Allemagne du 16 octobre 1980 (138), la Commission a dclar que le rgime ins titu par la loi allemande sur l'excution des peines, selon laquelle l'autorit pnitentiaire retient une partie de l'argent de poche du dtenu pour le lui reverser titre de pcule de sortie, correspond l'intrt public et que ce pcule, qui s'levait 1818 D M, n'tait pas d'un niveau disproportionn. Dans sa dcision du 10 octobre 1979 (139), la Commission devait voquer, dans le cadre de l'article 11 de la Convention, la
(137) Publications of the European Court of Human Rights, Series B, Vol. 22, aff. Han dyside, n 167, p. 50. (138) Cf. . BLECKMANN, Rechteprechungsbersicht , in EuGRZ, 1982, pp. 309 et ss. (n 141). (139) EuGRZ, 1980, pp. 36 et ss.
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proportionnalit de l'interdiction des manifestations dans le cadre du conflit jurassien. Mme si la Commission conclut en l'espce la proportionna lit de l'interdiction, elle souligne expressment que le principe de proportionnalit constitue l'un des lments prendre en compte dans le contrle du caractre ncessaire d'une intervention . Nous citerons comme dernier exemple de la jurisprudence de la Commission europenne des droits de l'homme la dcision Y c/ Italie du 18 dcembre 1980 (140). D ans cette affaire, la ques tion souleve portait notamment sur une violation de l'article 14 de la Convention, moyen dont excipaient les intresss qui, dans le cadre d'une procdure sur les pratiques de corruption de la socit amricaine Lockheed, et contrairement un ministre, galement inculp, n'avaient pas bnfici du droit de se dfendre devant le Parlement. La Commission a cependant estim que la diffrence en cause poursuivait un but lgitime, qu'il existait une relation raison nable et proportionne entre le but recherch et les moyens uti liss, et a donc finalement ni l'existence d'une violation de l'ar ticle 14.
b) L E PRINCIPE D E PROPORTIONNALIT D ANS LA JURISPRUD ENCE D E LA COUR EUROPENNE D ES D ROITS D E L'HOMME
Le principe de proportionnalit a galement acquis une grande importance dans la jurisprudence de la Cour europenne des droits de l'homme, dans le cadre du contrle de l'article 14 de la Convention. D'aprs cette jurisprudence labore sur le fondement de l'ar ticle 14, toutes les diffrences de traitement ne sont pas inter dites, et les diffrenciations sont au contraire autorises lors qu'elles sont justifies par un motif objectif et adquat. Il convient pour ce faire d'apprcier le rapport entre l'objectif et les effets de la mesure litigieuse, les principes consacrs gnralement dans une socit dmocratique devant prvaloir cet gard (141).
(140) A. BLECKMANN, ibid, (note 138), n 43. (141) Cf. G. RESS, D er Grundsatz der Verhltnismigkeit im deutschen Recht, in H. Kutscher (cod.), Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in europischen Rechtsordnungen, Heidelberg 1985, p. 45.
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Une diffrence de traitement est donc justifie lorsque la diffrenciation poursuit un objectif licite et qu'il existe un rapport adquat entre le but poursuivi et les moyens employs (142). Rcemment, la Cour a galement d examiner l'applicabilit du principe de proportionnalit en liaison avec le respect de l'article 10 de la Convention (143). Dans un arrt qui a fait sensation, elle a ainsi retenu l'existence d'une violation de ce principe. Le requrant, un vtrinaire de Hambourg, la suite d'une interview qu'il avait donne un journal rgional et dans laquelle il critiquait l'encadrement vtrinaire dans la ville hansatique, avait fait l'objet d'une ordonnance de rfr du Landgericht (tribunal de grande instance) de Hambourg rendue sur le fondement de la concurrence dloyale. Selon cette dcision de justice, il lui tait dornavant interdit de publier de nouveau des dclarations telles que celle figurant dans l'interview, sous peine d'amende ou d'emprisonnement en cas de rcidive. Cette dcision retenait comme un lment dterminant le fait que le requrant, propritaire d'une clinique vtrinaire, tait cit nommment dans l'article, avec son adresse, et mme une photo de sa personne. Aprs que le vtrinaire eut parcouru sans succs toutes les instances judiciaires jusqu' la Cour constitutionnelle fdrale pour contester l'ordonnance de rfr, il demanda que soit ouverte une procdure ordinaire. Il triompha en premire instance, mais Y Oberlandesgericht (cour d'appel) de Hambourg devait infirmer ce jugement et rtablir tous les effets de l'ordonnance de rfr. ~L'Oberlandesgericht mentionnait dans ses motifs la proportionnalit d'une disposition du rglement professionnel applicable (144) restreignant les mesures publicitaires, en nonant qu'elle n'empitait pas de manire disproportionne sur l'exercice de la libert d'opinion de l'intress au sens de l'article 5 de la Loi fondamentale, puisqu'il ne lui tait pas interdit d'exprimer librement son opinion, notamment de critiquer des
(142) Cf. arrt du 23 juillet 1968 sur la question linguistique belge, Serie A, n" 6, pp. 3334 = EuGRZ, 1975, p. 301 ; arrt sur le syndicat national de la police belge du 27 octobre 1975, Serie A, n 19, p. 19, n 44 = EuGRZ, 1975, p. 565 ; arrt du 13 juin 1979 dans l'aff. Marckx, in EuGRZ, 1979, p. 455, n" 32 et s. (143) Arrt n 10/1983/66/101 du 25 mars 1985 (Dr Sigurd Barthold c/ Rpublique fdrale d'Allemagne), in EuGRZ, 1985, pp. 170 et ss. (144) 7 Hamb. TierrztekammerG.
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situations abusives, mme si cela tait invitablement li un certain effet de publicit en sa faveur, mais que diffrents modes de comportement constituaient cumulativement une violation de l'article Ibis de la rglementation professionnelle, notamment l'indication intgrale de son nom, la reproduction de son image, l'indication qu'il tait la tte d'une clinique vtrinaire Hambourg et la dclaration selon laquelle, Hambourg, de 20 h 8 h du matin, les amis des btes pouvaient chercher en vain un vtrinaire en mesure de les aider, au moins les jours ouvrables. Un recours en constitutionnalit contre cette dcision ne fut pas retenu devant la Cour constitutionnelle fdrale cause de l'absence de perspectives de succs. La requte introduite ensuite devant la Commission europenne des droits de l'homme devait cependant prosprer sur le grief de la violation de l'article 10 de la Convention. Dans ce contexte, la Cour de justice nonce qu'une mesure au sens de l'article 10 (145) ne doit tre reconnue comme licite que lorsqu'elle est institue par la loi, qu'elle poursuit l'un des objectifs noncs l'article 10, paragraphe 2, et qu'elle est ncessaire dans une socit dmocratique pour atteindre ce but (146). En l'espce, la Cour devait constater que la mesure tait institue par la loi, qu'elle poursuivait un but lgitime, mais pour conclure que la restriction dicte outrepassait ce qui tait ncessaire pour atteindre le but lgitime compte tenu de l'importance que revt la libert d'opinion dans une socit dmocratique.
D. L E PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT DANS LE DROIT COMMUNAUTAIRE
I. Introduction Plus de trente ans aprs l'entre en vigueur du premier trait communautaire, celui de la Communaut europenne du charbon et de l'acier, le droit de l'intgration europenne n'a pas encore atteint un tat dfinitif et achev. Bien au contraire, le droit
(145) Prsuppose par la Cour, cf. EuGRZ, 1985, pp. 172 et s. (146) Cf. l'arrt Sunday Times du 26 avril 1979, Serie A, n 30, p. 41, n 65 = EuGRZ, 1979, p. 386.
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communautaire constitue un processus en dveloppement tendant l'laboration et la dcouverte du droit (1). Il y manque notamment, encore aujourd'hui, un droit administratif complet et dtaill. C'est la raison pour laquelle le contrle de l'administration et sa lgalit font intervenir en premier lieu des principes de droit gnraux et non crits. De l rsulte aussi l'importance particulire prise par le principe de proportionnalit dans le droit communautaire. On sait que les dbuts de ce dveloppement juridique ont t domins par l'influence de la pense juridique franaise (2), ce qui se traduit notamment dans le fait que les principes de l'tat de droit et de la protection juridique n'ont pas t mis en oeuvre par le biais de la protection de droits individuels, mais d'abord et surtout l'aide de principes objectifs d'administration (3). La Cour de justice, dans le processus de cration du droit qui accompagne l'laboration de ses dcisions (4), a ainsi dgag un grand nombre de principes gnraux du droit (5), dont les principaux sont analyss dans le cadre du prsent ouvrage. En ce qui concerne maintenant le principe de proportionnalit lui-mme, on peut dire qu'il a atteint la reconnaissance en tant que principe gnral de limitation des mesures communautaires d'intervention (6) au plus tard avec l'arrt rendu par la Cour de justice des Communauts europennes dans l'affaire 11/70 Internationale Handelsgesellschaft c\ Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide und Futtermittel (7). Il s'agissait de la constitution et de la perte d'une
(1) V. ainsi J . SCHWARZE, Europisches Verwaltungsrecht im Werden, Einfhrung und Problemaufri , in J . Schwarze (d.), Europisches Verwaltungsrecht im Werden, BadenBaden 1982, p . 11. (2) Sur l'influence du droit franais sur la forme prise par la protection juridique dans les Communauts europennes, voir l'ouvrage, paru sous ce titre, de P. BECKER, Hambourg 1963, en particulier pp. 55 et ss. (3) Cf. E.-W. F u s s , Die Europischen Gemeinschaften und der Rechtsstaatsgedanke, Heule (Belgique) 1967, pp. 38 et s. ; G. ZIEGER, Das Grundrechtsproblem in den Europischen Gemeinschaften, Tbingen 1970, pp. 41 et s. ; H . P . IPSEN, Europisches Gemeinschaftsrecht, Tbingen 1972, 41/21 et 23. Sur le dbat entre protection des droits objectifs et des droits subjectifs en Allemagne, v. H.H. R U P P , Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre, Tbingen 1965, p. 8. (4) Sur ce point, dtaill, J. SCHWARZE, Die Befugnis zur Abstraktion im europischen Gemeinschaftsrecht, Baden-Baden 1976. (5) Cf. sur ces principes les chapitres du prsent ouvrage qui y sont consacrs. (6) Cf. 1. PERNICE, Grundrechtsgehalte im Europischen Gemeinschaftsrecht, Baden-Baden 1979, p . 232 ; cf. galement G. ZIEQER, Die Rechtsprechung des Europischen Gerichtshofs, Jahrbuch des ffentlichen Rechts, nouvelle srie, vol. 22 (1973), pp. 299 et ss., 319. (7) Aff. 11/70, Recueil, 1970, p. 1125.
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caution dans le cadre des certificats d'importation et d'exportation (8). La requrante avait fait valoir dans la procdure que la perte de la caution constituait une charge disproportionne par rapport un retard minime, et que le rgime en cause devait prvoir d'autres mesures, telles qu'une perte partielle, ou encore d'autres mesures de contrainte. La Cour de justice ne suit pas la requrante dans son argumentation, mais dclare lgale l'obligation de cautionnement. Elle ajoute, sur la licit de la perte de la caution, que la disposition vise est adquate pour assurer dans l'intrt gnral le fonctionnement normal de l'organisation du march des crales, sans pour autant constituer une charge excessive pour les importateurs ou les exportateurs (9). Par la suite s'est dveloppe une importante jurisprudence sur le principe de proportionnalit, dans pratiquement tous les domaines de l'intervention administrative communautaire et de la lgislation communautaire, mais avec une densit parfois variable. Avant d'analyser les divers domaines d'application de ce principe en tenant dment compte de leurs diffrences, nous allons, pour faire suite la problmatique esquisse dans l'introduction, tudier d'abord la question du cheminement suivi par la Cour pour dgager spcifiquement le principe de proportionnalit ainsi que celle du rang qu'elle attribue ce principe. En d'autres termes, nous allons d'abord nous pencher sur le fondement de la validit de ce principe du droit, et sur le rang qu'il occupe. Une remise en situation adquate dans le cadre du systme juridique communautaire permet en effet de savoir en quoi ce principe de droit peut tre utilis comme critre de contrle de l'action communautaire sous ses formes les plus varies et notamment en quoi le citoyen communautaire peut s'en servir pour sa dfense.
(8) Cf. sur cette problmatique R. BARENTS, The System of Deposits in Community Agricultural Law, Efficiency v. Proportionality , European Law Review, 1985, pp. 239 et ss. (9) Cf. pour plus de dtails sur cette dcision et le systme de cautionnement, infra le point D.IV.l.b)bb).
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I L La formulation
du principe de
proportionnalit
1. LES DISPOSITIONS EXPRESSES DU TRAIT Dans ses conclusions pour l'affaire 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft c Einfuhr- und Vorratsstelle) (10), l'avocat gnral DuTHErLLET D E LAMOTHE aborde directement la question de la source de droit dont procde le principe de proportionnalit pour entrer dans le droit communautaire. Il s'exprime de la manire suivante :
E n effet, le droit fondamental qui est ici invoqu : celui pour l'individu de ne voir limiter sa libert d'agir que dans la mesure ncessaire l'intrt gnral, mais il est dj garanti t a n t par les principes gnraux du droit communautaire dont la Cour assure le respect que par une disposition expresse du trait ! P a r les principes gnraux du droit communautaire : c'est ce qu'au moins deux de vos arrts ont formellement affirm : 29 novembre 1956, Fdration charbonnire de Belgique, Recueil, 1955-1956, p. 304 ; 13 juin 1958, H a u t s Fourneaux de Chasse, Recueil, IV-1958, p. 190. P a r une disposition expresse du trait : c'est celle qui figure l'article 40 du titre I I consacr l'agriculture et dont il rsulte que l'organisation commune des marchs tablie en vue d'atteindre les objectifs prvus l'article 39 ne peut comporter que les mesures ncessaires pour atteindre les objectifs dfinis l'article 39 ... Pour notre part, nous vous proposerons celle rsultant du droit crit, car nous pensons, d'une part, qu'il est de bonne technique juridictionnelle de ne faire intervenir le droit non crit qu'en cas d'obscurit, d'insuffisance ou de lacune du droit crit et que, d'autre part, l'article 40 du trait se rfrant non des b u t s d'intrts gnraux plus ou moins bien dfinis, mais plus prcisment aux objectifs fixs l'article 39 assure en cette matire une garantie plus prcise des droits des individus que les principes gnraux du droit communautaire (11).
On a reproch ce raisonnement de l'avocat gnral D U T H E I L de ne voir qu'un seul aspect du principe de proportionnalit, savoir celui de la ncessit (12), dans la formulation de l'article 40 du trait CEE, selon lequel seules peuvent tre prises les mesures ncessaires la ralisation des buts noncs l'article 39 du trait CEE. Une mesure pourrait ainsi parfaitement tre ncessaire en t a n t que telle pour satisfaire au droit, mais entraner pour l'intress
LET D E LAMOTHE (10) Recueil, 1970, p. 1125. (11) Recueil, 1970, pp. 1149 et s. (12) Sur cet aspect de la ncessit, v. infra le point D.V.l.b).
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un dsavantage manifestement disproportionn au rsultat recherch, savoir l'instauration du droit ou son rtablissement. Dans ce cas, cette mesure ncessaire en soi ne devrait pas tre prise (13). Il semble galement que l'avocat gnral ROEMER exprime quelques doutes, dans ses conclusions prsentes dans l'affaire 31/70, quant la mthode prconise p a r l'avocat gnral
D U T H E I L L E T D E LAMOTHE lorsqu'il dclare :
Certes, dans nos conclusions dans l'affaire 73-69 (Recueil, XVI-1970 p. 485), nous avons laiss de ct la question de savoir s'il est possible de dduire le principe de proportionnalit de l'article 40 du trait CEE ou si la formule mentionne n'est pas plutt destine postuler la libert du Conseil dans l'amnagement des organisations de marchs. Toutefois, il n'est pas douteux, bien entendu, que la grande marge d'apprciation dont le Conseil dispose, en fait, dans la lgislation des organisations de march n'est pas sans limites, mais qu'elle est lie au b u t immanent cette lgislation et qu'en consquence il doit tre permis de contrler si l'exercice de ce pouvoir discrtionnaire repose sur des considrations objectives (14).
Cependant, l'arrt de la Cour suit la mthode de solution de l'avocat gnral D U T H E I L L E T D E LAMOTHE (15), bien que, par del la stricte ncessit, elle mentionne dans ses motifs que le lgislateur communautaire, en ne prvoyant l'extinction de l'obligation d'exporter et la libration du cautionnement que dans les cas de force majeure,
a pris une disposition qui, sans imposer une charge indue aux importateurs ou aux exportateurs, est approprie en vue d'assurer le fonctionnement normal de l'organisation du march des crales, dans l'intrt gnral tel que dfini par l'article 39 du trait (16) ;
Il apparat ainsi que la Cour a procd au contrle non seulement de la ncessit de la mesure, mais aussi de la proportionnalit au sens strict, si bien que la mesure litigieuse aurait certainement t dclare illgale si elle avait restreint l'intress de manire disproportionne dans l'exercice de ses droits.
(13) V. ainsi E.-W. Fuss, Der Grundrechtsschutz in den Europischen Gemeinschaften aus deutscher Sicht, Heule-Bruxelles-Namur 1975, p. 82. (14) Arrt du 15 dcembre 1970, aff. 31/70 (Deutsche Getreide- und Futtermittelhandelsgesellschaft mbH c/ Hauptzollamt Hambourg-Altona), Recueil, 1970, pp. 1055 et ss., 1071 et
8.
(15) I. PERNICE, ibid. (note 6), p. 47, souligne que la Cour a ainsi opt pour une solution qui se fonde sur la concrtisation du principe en droit crit, quand bien mme celle-ci n'ait t que parallle. (16) Recueil, 1970, p. 1140, n 25.
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2. L E P R I N C I P E D E P R O P O R T I O N N A L I T D R I V D E CELUI D E L'TAT D E D R O I T
Certains auteurs (17) voient dans le principe de proportionnalit du droit communautaire une expression du principe de l'tat de droit, immanent au systme juridique communautaire. Le principe de l'tat de droit est un principe constitutionnel reconnu dans tous les t a t s membres, mme s'il y prend des accents et des contenus diffrents (18). Au sens du droit allemand (19), on distingue entre un principe formel et un principe substantiel de l ' t a t de droit. E n vertu du principe formel de l'tat de droit, toutes les actions publiques doivent pouvoir tre mesures l'aune de textes de loi. Sur le plan du fond, le principe de l'tat de droit exige que l'tat soit ax sur l'ide de justice. L'article 28, paragraphe 1, de la Loi fondamentale de la Rpublique fdrale d'Allemagne couvre les deux aspects formel et substantiel du principe de l'tat de droit (20). On peut se demander si la notion d ' t a t de droit peut galement revendiquer en droit communautaire une validit comparable. J u s q u ' prsent, la Cour de justice ne l'a mentionne qu'occasionnellement (21). P a r contre, elle a trs t t commenc dvelopper dans sa jurisprudence des principes gnraux du droit dont le contenu correspond la notion d ' t a t de droit (22). Du fait que la Communaut, contrairement aux t a t s souverains, doit disposer pour tout acte juridique obligatoire d'un fondement juridique explicite dans les Traits (principe de comptence d'at-
(17) Cf. p a r exemple H . P . IPSEN, Europisches Gemeinschaftsrecht, Tbingen 1972, pp. 512, 528. (18) Cf. R. v. BORRIES (D.), Europarecht von A-Z, Munich 1982, p . 360. (19) Cf. K. DOEHRTNQ, Staaterecht, 3" d., Francfort-sur-le-Main 1984, p . 2 3 4 ; K. H E S S E , Grundzge dee Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 15 m d., Heidelberg 1985, 6 , note 2 ; K. STERN, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, vol. I, Grundbegriffe und Grundlagen des Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung, Munich 1979, 20 ; I. VON MNCH, Grundgesetzkommentar, vol. I, 2** d., Munich 1981, art. 20, n" 21 et ss. (20) Cf. la bibliographie donne la note 19. (21) V. ainsi l'arrt du 13 fvrier 1979, aff. 101/78 (Granaria), Recueil, 1979, pp. 623, 637.
(22) Cf. B . B E U T L E R , Grundrechteschutz, in H . VON D E R G R O E B E N , H . VON B O E C K H ,
J. THIESINO et C D . EHLERMANN, Kommentar 1983, p . 1483.
zum EWG-Vertrag,
3im" d., Baden-Baden
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L E P R I N C I P E DE PROPORTIONNALIT
tribution) (23), elle se trouve limite la source mme dans l'exercice de son pouvoir souverain vis--vis des particuliers (24). L'aspect du principe de l'tat de droit que le droit allemand qualifie de formel , dans cette perspective, est donc galement reconnu dans le droit communautaire. La consquence en est que le citoyen communautaire peut se dfendre contre tout excs de pouvoir de la part de la Communaut l'aide d'une protection juridictionnelle. H A N S P E T E R I P S E N formule cet tat de choses de la manire suivante :
Il est donc justifi de comprendre le principe de la comptence d'attribution des institutions communautaires qui sous-tend les traits, comme un principe d'action impratif d'ordre gnral revtant une fonction de protection de l ' t a t de droit, d o n t la violation appelle le contrle du juge (25). I P S E N voit dans le principe de proportionnalit une manation du principe de l ' t a t de droit, surtout si l'on y voit un complment du principe de la comptence d'attribution au niveau conventionnel (26).
Mais la Communaut satisfait galement sur le fond aux exigences de l ' t a t de droit (27). Si la Cour a d'abord et surtout voulu dgager des principes objectifs de l'action administrative dans l ' t a t de droit (28), ceux-ci n'ont pas pour effet, dans leur action de protection des oprateurs conomiques, de lier le pouvoir communautaire autrement que ne le font les droits fondamentaux (29) , et placent donc les pouvoirs publics communautaires sous l'empire du principe de justice (30). L'arrt de la Cour du 13 juillet 1962 (Mannesmann c\ Haute Autorit) indique que ce dernier principe trouve application dans le droit communautaire, en qualifiant de principe de justice l'obligation faite la
(23) Cf. G. NICOLAYSEN, Europisches Gemeinschaftsrecht, Stuttgart-Berlin-CologneMayence 1979, p p . 43 et s., 47 ; H . P . IPSEN, ibid, (note 17), 20/21 et ss. (24) V. ainsi G. NICOLAYSEN, ibid, (note 23), p. 43. (25) H . P . IPSEN, ibid, (note 17), p p . 511 et s. ; cf. galement P . PESCATORE, Bestand und Bedeutung der Grundrechte in der Europischen Gemeinschaft, EuGRZ, 1978, p . 441. (26) H . P . IPSEN, Die Verfassungsrolle des Europischen Gerichtshofs fr die Integration , in Jrgen Schwarze (d.), Der Europische Gerichtshof ah Verfassungsgericht und Rechtsschutzinstanz, Baden-Baden 1981, pp. 29 et ss., 58. (27) Cf. M. H I L F , Mglichkeiten und Grenzen des Rckgriffs auf nationale verwaltungsrechtliche Regeln bei der Durchfhrung von Gemeinschafterecht , in Jrgen Schwarze (d.), Europisches Verwaltungerecht im Werden, ibid. (note 1), p p . 67 et ss., 84 : La validit du principe de l ' t a t de droit est reconnue dans ses diffrentes manifestations pour ce qui est du systme juridique de la Communaut. (28) E.-W. F u s s , ibid. (note 3), p . 38 ; G. ZIEOER, ibid, (note 3), p . 734. (29) H . P . IPSEN, ibid, (note 17), p. 734. (30) G. ZIEOER, ibid, (note 3), p . 40.
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Haute Autorit de poursuivre les buts recherchs dans les conditions les plus favorables et avec des sacrifices aussi faibles que possible pour les entreprises intresses (31). Dans sa jurisprudence plus rcente, la Cour a lev les doutes qui pouvaient subsister en dclarant qu'elle considrait le principe de l'tat de droit comme faisant partie intgrante de l'ordre juridique communautaire. Dans un arrt du 13 fvrier 1979 (affaire 101/78, Granaria), elle a class parmi les lments constituant le systme lgislatif et juridictionnel du trait le respect du principe de la lgalit communautaire (32).
3. LABORATION DU P R I N C I P E D E P R O P O R T I O N N A L I T , PART I R D E S DISPOSITIONS NORMATIVES D E S TATS MEMBRES
Pour fonder la validit du principe de proportionnalit, le droit communautaire fait rfrence aux systmes de droit des tats membres (33). La mthode utilise pour dgager les principes gnraux du droit est l'tude comparative estimative (34). Lorsque le droit communautaire crit ne contenait pas les rgles ncessaires pour trancher un litige, la Cour s'est considre comme appele les crer elle-mme dans un processus de dveloppement prtorien du droit (35). Pour la dtermination quasi normative du contenu exact d'un principe juridique applicable en droit communautaire, la Cour de justice puise dans le rservoir des concepts de valeur
(31) Aff. 19/61, Recueil, 1962, pp. 675, 705 ; v. galement dans ce sens Lord MACKENZIE STUART, The European Community and the Rule of Law, Londres 1977, p . 31 : Another rule of the same type, this time principally derived from German administrative law, but which I suggest accords with universal good sense, is t h a t an administration should not, in the exercise of discretionary power, employ means which disturb economic interest out of all proportion to the legitimate aim sought to be achieved w h a t is generally known as the doctrine of proportionality, but which is more accurately to be described as the doctrine of disproportionality. (32) Recueil, 1979, pp. 623, 637. V. un peu plus rcemment galement l'aff. 155/79 (AM Sc, S Limited c/ Commission des CE), Recueil, 1982, p p . 1575, 1610. (33) Cf. I. PERNICE, ibid, (note 6), pp. 31 et ss. ; H . KUTSCHER, Zum Grundsatz der Verhltnismigkeit im Recht der Europischen Gemeinschaften , in H. Kutscher (cod.), Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in europiechen Rechteordnungen, Heidelberg 1985, p. 9 1 . (34) V. sur cette question supra chapitre 1, section 4, C.II.3. (35) J . SCHWARZE, Die Befugnie zur Abetraktion im europischen Gemeinschaftsrecht, Baden-Baden 1976, p. 224.
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communs aux t a t s membres et qui sous-tendent leurs systmes constitutionnels nationaux (36). On a pu constater pour le principe de proportionnalit aussi qu'il trouve application dans la plupart des systmes de droit des t a t s membres, ft-ce avec des tonalits varies (37).
4. L ' L A B O R A T I O N DU P R I N C I P E D E P R O P O R T I O N N A L I T PAR VOIE D E DDUCTION P A R T I R D E S DISPOSITIONS DES T R A I T S H A N S K U T S C H E R , ancien prsident de la Cour de justice des Communauts europennes, doute qu'il soit ncessaire de recourir de grands principes du droit ou aux principes gnraux du droit communs aux t a t s membres pour justifier l'application du principe de proportionnalit dans le droit communautaire (38). Selon lui, ce principe procde dj d'une dduction des seules dispositions des Traits, que l'on peut ventuellement qualifier de plus primitive , car les Traits contiennent de nombreuses rglementations de situations de fait o il est question de mesures qui sont indispensables ou justifies ou ncessaires , ou qui apportent le moins de perturbations au fonctionnement du march commun (39). Tout comme la Cour, dans son arrt Ruckdeschel d'octobre 1977, analyse l'interdiction spcifique de discrimination nonce par l'article 40, paragraphe 3, second alina, du trait CEE comme une expression spcifique du principe gnral d'galit qui appartient aux principes fondamentaux du droit communautaire et constate que des dispositions d'un rglement du Conseil sont pour partie inconciliables avec ce principe d'galit, il est possible de suivre une argumentation parallle pour dclarer que les dispositions des Traits vises ci-dessus (ainsi que d'autres) constituent une expression spcifique du principe gnral de proportionnalit (40).
(36) J. SCHWARZE, Europisches Verwaltungsrecht im Werden, Baden-Baden 1982, p. 13 ; cf. galement G. ZIEGER, JR, vol. 22 (1973), p. 349. (37) Cf. sur ce point supra, Chapitre 2, section 1. (38) H. KUTSCHER, ibid, (note 33), p. 91. (39) H. KUTSCHER, ibid., mentionne comme exemples les art. 36, 40, 3, 48, 3, 115, 2*"" et 3*"" al. du trait CEE. (40) I. PERNICE, Grundrechtegehalte im Europischen Gemeinechafterecht, Baden-Baden 1979, pp. 231 et ss.
LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT 5. ANALYSE RCAPITULATIVE
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Les vues exposes ci-dessus sur la drivation du principe de proportionnahte en droit communautaire, chacune dans sa perspective, contribuent de manire essentielle mieux comprendre les fondements et la signification actuelle de ce principe du droit communautaire. D'abord, certains lments essentiels du principe de proportionnalit se retrouvent directement dans le texte des Traits, ce qui ouvre la voie la reconnaissance de son statut de principe gnral du droit communautaire par le biais d'une interprtation (globale) des diffrentes dispositions pertinentes des Traits. D'autre part, aucune raison n'apparat qui interdise de recourir la mthode estimative dj applique que fournit le droit compar pour formuler plus prcisment le principe de proportionnalit en droit communautaire. E n effet, l'analyse comparative des droits des t a t s membres a montr que le principe de proportionnahte tait fondamentalement reconnu sous une forme ou sous une autre dans les systmes juridiques nationaux. Il est galement possible, mthode prfre en Rpublique fdrale d'Allemagne, de le driver du principe de l'tat de droit, dont la validit a t confirme rcemment plusieurs reprises par la Cour de justice pour la Communaut europenne. Enfin, les dispositions de la Convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales constituent galement dans ce contexte des repres essentiels pour l'laboration du droit dans le cadre de la Communaut (41). En ce sens, la Cour, dans l'arrt Rutili, s'est fonde sur le principe gnral consacr par les articles 8, 9, 10 et 11 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales, signe Rome le 4 novembre 1950, ratifie par tous les t a t s membres, et de l'article 2 du protocole n 4 la mme convention, sign Strasbourg le 16 septembre 1963, qui disposent en des termes identiques que les atteintes portes, en vertu des besoins de l'ordre et de la scurit publics, aux droits garantis par les articles cits ne sauraient dpasser le cadre de ce qui est
(41) Cf. supra le point C.II.2.
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ncessaire la sauvegarde de ces besoins 'dans une socit dmocratique' (42). III. Le principe de proportionnalit peru comme norme objective 1. RANG La question du rang du principe de proportionnalit dans la hirarchie des normes du droit communautaire a suscit tout a u t a n t de dbats que celle de son fondement. S'agit-il en effet d'un principe de nature constitutionnelle ou seulement d'un principe du droit administratif ? Se situe-t-il au niveau des Traits (droit primaire), auquel cas mme les rglements doivent tre contrls sous son empire, ou mme au-dessus, si bien qu'il serait par exemple illicite de l'ignorer pour certains domaines dans des conventions compltant ou modifiant les Traits, par exemple dans des actes d'adhsion ? Tandis qu'EHLERMANN (43) constatait encore bon droit en 1970 que le principe de proportionnaht n'tait utilis par la Cour que pour contrler certains aspects des actes des institutions communautaires, mais non pas comme critre d'examen de l'activit gnrale de la Communaut, en particulier des actes normatifs du Conseil et de la Commission, la jurisprudence a beaucoup progress depuis sur cette question. Entre-temps, le principe de proportionnaht est devenu un principe gnral et universel de limitation des actes juridiques mme normatifs pris en droit communautaire et constitutifs de charges (44). Ce qui justifie que, aujourd'hui, en accord avec H A N S K U T S C H E R , il faille rpondre clairement la question du rang de ce principe qu'il lui revient (au moins) le mme rang que les dispositions
(42) Arrt du 28 octobre 1975, aff. 36/75, Recueil, 1975, p p . 1219 et ss., 1232 ; sur ce point C. TOMUSCHAT, La libre circulation et le s t a t u t politique des ressortissants communautaires, in CDE, 1976, pp. 58 et ss., 63 ; A. BLECKMANN sur l'arrt Rutili de la CJCE, tn EuGRZ, 1976, p . 265. (43) EuR, 1970, pp. 39 et ss., 47, note 16. (44) Cf. G. R E S S , Der Grundsatz der Verhltnismigkeit im deutschen Recht , in H. Kutscher (cod.), Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in europischen Rechtsordnungen, Heidelberg 1985, p. 38.
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des Traits, donc en tout cas un rang suprieur au droit communautaire driv (45) . P a r exemple, dans son arrt du 5 juillet 1977 (Bela-Mhle), la Cour de justice a dclar non valide le rglement du Conseil n 563/76 du 15 mars 1976 sur l'obligation d'achat de lait crm en poudre (46). Faut-il en conclure que le principe de proportionnalit est un principe constitutionnel, et non pas u n principe de droit administratif ? La diffrence entre les principes de droit constitutionnel (47) et les principes de droit administratif ne peut jusqu' prsent se retrouver nettement dans le droit communautaire. Il faut remarquer dans ce contexte que la plus grande partie des principes gnraux du droit n ' a pas t dveloppe propos d'actes administratifs individuels, mais lors du contrle de lgalit de rglements, arrts aussi bien par le Conseil que par la Commission. Dans cette mesure, les rglements du Conseil peuvent gnralement tre compars des lois, du moins selon la conception du droit allemand. P a r contre, les rglements de la Commission peuvent se situer aussi bien au plan du dcret rglementaire qu' celui d'un simple rglement administratif. L'avocat gnral R E I S C H L dcrivait cette caractristique du droit communautaire de la manire suivante : J e dirais presque ... qu'une partie tout fait considrable de l'activit de la Commission, mme lorsqu'il s'agit de rglements de porte gnrale sous la forme de rglements d'application de rglements du Conseil, se situe la limite entre la lgislation proprement dite et l'adoption de rglements administratifs (48).
(46) Aff. 114/76, Recueil, 1977, pp. 1211, 1221; cf. galement aff. 116/76 (Granaria), Recueil, 1977, pp. 1247, 1233 et s. (47) Nous entendons sous ce terme le droit constitutionnel communautaire au sens substantiel ; Bur ce point H.P. IPSEN, ibid, (note 17), 2/33 et ss. ; du mme, Zur Tragfhigkeit der Verfassungsprinzipien der Europischen Gemeinschaft, in R. Bieber (d.), Integrationskonzepte auf dem Prfstand, vol. 19 de la srie publie par 1'Arbeitekreis Europische Integration e.V., Baden-Baden 1983, pp. 9 et ss. (48) G. REISCHL, Anstze zur Herausbildung eines europischen Verwaltungsrechts in der Rechtsprechung des EuGH. Bestandsaufnahme, Einflu der unterschiedlichen nationalen Rechtsvorstellungen, in Jrgen Schwarze (d.), Europisches Verwaltungsrecht im Werden, Baden-Baden 1982, pp. 97 et ss., 98.
s.
(45) H. KUTSCHER, Zum Grundsatz der Verhltnismigkeit , ibid. (note 33), pp. 92 et
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Il n'est donc pas superflu qu'une dcision vienne prciser si le principe de proportionnalit possde aussi rang constitutionnel, faute de quoi les rglements du Conseil ne pourraient pas tre vrifis sa lumire. Pour ce qui est des simples actes administratifs, il suffit de contrler leur validit au regard d'un principe de droit administratif correspondant (49). L'avocat gnral CAPOTORTI, dans ses conclusions pour les affaires jointes 83 et 94/76, 15 et 40/77 (50), a notamment indiqu que le principe de proportionnalit possde galement rang constitutionnel en ce sens et, en tant que principe suprieur, constitue un critre de lgalit pour toute rgle de droit communautaire. Aprs avoir rappel que toutes les normes du droit communautaire sont soumises au principe gnral d'galit, il constate propos du principe de proportionnalit : Ce principe se situe incontestablement, lui aussi, un niveau suprieur celui des normes rglementaires et il vise galement protger les particuliers, lesquels en tirent un droit subjectif de caractre fondamental . Comme nous le verrons plus loin, l'importance acquise par le principe de proportionnalit pour la protection des droits fondamentaux des citoyens communautaires parle en faveur de la thse qui y voit un principe constitutionnel.
2. E F F E T ASSIMILABLE CELUI D ' U N D R O I T FONDAMENTAL
Dans la premire phase de la jurisprudence de la Cour de justice, le principe de proportionnalit a souvent rempli, en droit communautaire, une fonction de remplacement de droits fondamentaux clairement dfinis qui faisaient dfaut. Plus tard, il a galement jou un rle essentiel de protection, notamment pour la dlimitation en droit communautaire de droits assimilables aux droits fondamentaux (51).
(49) V. ainsi le rsultat auquel parvient H.-W. RENOELINO, Die Entwicklung verwaltungsrechtlicher Grundstze durch den Gerichtehof der Europischen Gemeinschaften , EuR, 1984, pp. 331 et ss., 342 et s. ; cf. galement J. GUNDISCH, Allgemeine Rechtsgrundstze in der Rechtsprechung des Europischen Gerichtehofs , in J. Schwarze (d.), Das Wirtechaflerecht des Gemeinsamen Marktes in der aktuellen Rechteentwicklung, Baden-Baden 1983, pp. 114 et ss. (50) Arrt du 25 mai 1978 (Bayerische HNL c/ Conseil et Commission), Recueil, 1978, pp. 1209, 1231. (51) V. ainsi H. KUTSCHER, ber den Gerichtshof der Europischen Gemeinschaften , EuR, 1981, pp. 392 et ss., 404.
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Cela transparat dj dans l'arrt rendu par la Cour de justice le 14 dcembre 1962 (San Michele) (52). Dans cette affaire, plusieurs producteurs d'acier agissaient contre la demande de la Haute Autorit de lui communiquer des factures tablissant la consommation d'lectricit (afin de permettre la vrification des quantits produites) et de certifier que ces factures couvraient la totalit de l'nergie lectrique utilise. Dans ses conclusions, l'avocat gnral LAGRANGE rappelle que, dans la jurisprudence, le rapport entre la ncessit des contrles et le b u t poursuivi dtermine les limites des pouvoirs dont dispose la H a u t e Autorit dans l'application de l'article 47, mais que cela ne signifie pas que la ncessit puisse tout justifier, et qu'il appartient au juge administratif, comme en toute matire, de concilier les ncessits de l'intrt public avec le respect des droits de la personne (53). Le respect des droits de la personne est nouveau voqu dans l'arrt du 12 novembre 1969 (affaire 29/69, Erich Stauder c\ ville d'Ulm Sozialamt) (54). Cet arrt a t rendu sur une demande de dcision prjudicielle soumise par le Verwaltungsgericht (tribunal administratif) de Stuttgart, qui posait la question de savoir si tait compatible avec les principes gnraux du droit communautaire en vigueur le fait que l'article 4 de la dcision n 69/71 CEE de la Commission en date du 12 fvrier 1969 lie la cession de beurre prix rduit aux bnficiaires de certains rgimes d'assistance sociale la divulgation du nom du bnficiaire aux vendeurs. Sans dnommer plus prcisment le droit protger, la Cour de justice s'exprime de la manire suivante sur la rglementation litigieuse :
Que dans un cas comme celui de l'espce, l'interprtation la moins contraignante doit prvaloir, si elle suffit assurer les objectifs que se propose la dcision dont s'agit ; qu'on ne saurait en outre admettre que les auteurs de la dcision aient voulu, dans certains pays membres, imposer des obligations plus strictes que dans d'autres (55) ; (52) Aff. jointes 5-11, 13, 14, 15/62 (San Michele et al. c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 859 et ss. (53) Ibid., p. 898. (54) Recueil, 1969, pp. 419 et ss. (55) Recueil, 1969, p. 425.
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qu'ainsi interprte, la disposition litigieuse ne rvle aucun lment susceptible de mettre en cause les droits fondamentaux de la personne compris dans les principes gnraux du droit communautaire, dont la Cour assure le respect (56);
Le principe de proportionnalit sert donc ici la Cour de rgle d'interprtation (57) ou, plus prcisment, de base d' interprtation conforme la Constitution ou conforme aux droits fondamentaux , pour reprendre le concept spcifique que connat le droit allemand (58). Dans l'affaire 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft c\ Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide und Futtermittel) (59), la Cour a tendu cette obhgation faite aux institutions communautaires de sauvegarder les droits fondamentaux, qui n'apparaissait que sous la forme d'un obiter dictum dans l'arrt Stauder. On sait que la requrante faisait valoir que le rgime de cautionnement, dans le cadre de l'organisation commune des marchs dans le secteur des crales, violait les principes de libert d'action et de disposition, de libert conomique et de proportionnalit (60). La Cour, aprs avoir soulign que
le respect des droits fondamentaux fait partie intgrante des principes gnraux du droit dont la Cour de justice assure le respect (61),
ne vrifie concrtement que le point de savoir s'il y avait eu violation du principe de proportionnalit, envisag en tant que garantie de droit communautaire susceptible d'tre ventuellement mconnue. La Cour en vient ainsi conclure que la rglementation litigieuse, sans imposer une charge indue aux importateurs ou aux exportateurs, est approprie en vue d'assurer le fonctionnement normal de l'organisation du march des crales, dans l'intrt gnral tel que dfini par l'article 39 du trait (62).
(56) (57) (58) (59) (60) (61) (62) Recueil, 1969, p. 425. G. RESS, ibid, (note 44), p. 40. Cf. I. PERNICE, ibid, (note 40), pp. 45, 230 et s. Recueil, 1970, p. 1125. Ibid., p. 1134, n 2. Ibid., p. 1135. Ibid., p. 1140.
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On a object cette dcision (63) que la Cour de justice y avait abord unilatralement la question d'une charge ventuellement disproportionne pour les entreprises touches par le rgime de cautionnement, sous le seul aspect du bien public conu dans un sens paraphrasant l'article 39 du trait CEE (64) et qu'il y manquait toute rfrence aux textes pour l'apprciation des intrts confronter cet intrt gnral. L'auteur de cette critique prcisait que les droits fondamentaux constituent cette rfrence dans le systme constitutionnel allemand et fournissent simultanment le critre permettant de dterminer l'quilibre entre les intrts publics et privs, mais que, comme ces droits fondamentaux n'existent pas en droit communautaire, le contrle de la disproportion par la Cour de justice se pratique sans soutien normatif dans la prise en compte des intrts privs (65). A l'encontre de cette position, F u s s (66) a object, lui aussi bon droit, que le principe de proportionnalit est galement devenu, dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fdrale, le critre dcisif de toutes les dispositions interessant le domaine des droits fondamentaux, si bien que la base essentielle de la critique prcite s'effondre. Il faut remarquer que, dans l'affaire Internationale Handelsgesellschaft, les droits pertinents de l'intresse possdaient tout fait le caractre de droits fondamentaux, puisqu'il s'agissait en particulier de la libert d'action et de disposition et plus gnralement de la libert conomique (67), c'est--dire de droits fondamentaux tels que ceux que nous retrouvons dans les articles 2, 9, 12 et 14 de la Loi fondamentale allemande. Il existe suffisamment de points d'ancrage dans les traits instituant les Communauts pour garantir ces hberts fondamentales au sein du droit communautaire. Qu'il suffise de citer les objectifs de libre circulation des marchandises, de libert des prestations de services, de libert d'tablissement, de libert des
(63) H. RITTSTIEG, note sur CJCE, aff. 11/60, AWD 1971, pp. 183 et ss. (64) Ibid., p. 184. (65) Ibid. (66) E.-W. Fuss, Der Grundrechtsschulz in den Europischen Gemeinschaften aus deutscher Sicht, Heule-Bruxelles-Namur 1975, p. 85. (67) Recueil, 1970, p. 1134 n 2. Sur la libert conomique, v. Gert NICOLAYSEN, Wirtschaftefreiheit , in Das Europa der zweiten Generation, Mlanges Christoph Sasse (Bieber, Bleckmann, Capotarti et al., d.), vol. II, Strasbourg 1981, pp. 651 et ss.
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investissements, de libre circulation des capitaux (68), ainsi que la rfrence faite au systme existant dans tous les t a t s membres de protection de la proprit (69). Dans l'affaire Nold (70), la Cour a eu nouveau l'occasion de se pencher sur la problmatique que nous avons aborde. Dans cette affaire, le recours poursuivait l'annulation d'une dcision de la Commission autorisant un nouveau rgime de distribution de la R u h r kohle AG. La requrante, la socit Nold, considrait que ce rgime tait illgal et qu'il lui infligeait des dsavantages. Elle allguait en particulier la violation de certains droits fondamentaux, reconnus dans les constitutions nationales et que l'on devait considrer comme ayant fait l'objet d'une rception dans le droit communautaire. Elle avanait en particulier le grief selon lequel le droit de proprit inscrit dans l'article 14 de la Loi fondamentale allemande tait viol. A cet gard, la Cour constate ce qui suit :
Attendu que, ainsi que la Cour l'a dj affirm, les droits fondamentaux font partie intgrante des principes gnraux du droit dont elle assure le respect ; qu'en assurant la sauvegarde de ces droits, la Cour est tenue de s'inspirer des traditions constitutionnelles communes aux t a t s membres ... attendu que si une protection est assure au droit de proprit par l'ordre constitutionnel de tous les t a t s membres et si des garanties similaires sont accordes au libre exercice du commerce, du travail et d'autres activits professionnelles, les droits ainsi garantis, loin d'apparatre comme des prrogatives absolues, doivent tre considrs en vue de la fonction sociale des biens et activits protgs ; que, pour cette raison, les droits de cet ordre ne sont garantis rgulirement que sous rserve des limitations prvues en fonction de l'intrt public ; que, dans l'ordre juridique communautaire, il apparat de mme lgitime de rserver l'gard de ces droits l'application de certaines limites justifies par les objectifs d'intrt gnral poursuivis par la Communaut, ds lors qu'il n'est pas port atteinte la substance de ces droits (71) ;
(68) Cf. art. 12 et ss., 52 et ss., 106 du trait CEE. Sur la rgle communautaire de base que constitue la libert du march , v. T. OPPERMANN, Europische Wirtechafteverfassung nach der Einheitlichen Europischen Akte , in Staat und Wirtschaft in der EG, Colloque pour le 65ime anniversaire de B. Borner, Baden-Baden 1987, pp. 53, 57 et s. (69) Cf. art. 222 du trait CEE, 83 du trait CECA, ainsi que l'art. 36 du trait CEE, qui traite de la protection de la proprit industrielle et commerciale. (70) Aff. 4/73, Recueil, 1974, pp. 491 et ss. (71) Recueil, 1974. p. 508.
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Selon cet arrt, le principe de proportionnalit joue donc galement le rle de garantie de l'essence des liberts inscrites dans le droit communautaire (72). Cet aspect a t approfondi par la Cour quelques annes plus tard dans le clbre arrt prononc dans l'affaire 44/79 (Hauer c\ Land de Rhnanie-Palatinat) (73). L'arrire-plan de cette dcision prjudicielle est le recours de Madame Lieselotte Hauer contre le refus de sa demande d'autorisation de planter des vignes sur un terrain dans la rgion de Bad Durkheim, refus prononc sur le fondement du rglement n 1162/76 du Conseil, du 17 mai 1976, portant des mesures visant adapter le potentiel viticole aux besoins du march (Journal Officiel L 135, p. 32). L'article 2 de ce rglement interdit toute plantation nouvelle de vignes pour une priode de trois ans. Sur la question de la restriction des droits de proprit de la requrante, la Cour s'exprime de la manire suivante :
Compte tenu des conceptions constitutionnelles communes aux t a t s membres, des pratiques lgislatives constantes et de l'article 1 du premier protocole joint la Convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme, le fait, pour un acte institutionnel de la Communaut, d'apporter des restrictions la plantation nouvelle de vignes ne saurait tre considr comme incompatible, dans son principe, avec le respect d au droit de proprit. Il faut toutefois que ces restrictions rpondent effectivement des objectifs d'intrt gnral poursuivis par la Communaut et qu'elles ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention dmesure et intolrable dans les prrogatives du propritaire, qui porterait atteinte la substance mme du droit de proprit (74).
Une espce de garantie de la substance est galement offerte par le principe de proportionnalit dans la protection de certaines liberts fondamentales du droit communautaire. Citons comme exemples la libert de circulation des personnes et la libert de prestation de services (75). Le droit de libre circulation l'intrieur de la Communaut est limit par la rserve de l'ordre public. Mais il est de principe que les normes du droit communautaire se superposent l'ordre
(72) V. ainsi galement G. RESS, Der Grundsatz der Verhltnismigkeit , ibid. (note 44), p. 39. (73) Arrt du 13 dcembre 1979, Recueil, 1979, p. 3727. (74) Recueil, 1979, pp. 3728 et s. (75) Sur ce point, v. infra le point D.IV.4. et 5.
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public national (76). Dans la dtermination de la substance de l'intrt national, le principe de proportionnalit exerce un effet assimilable celui des droits fondamentaux. Dans ses conclusions pour l'affaire 118/75 (Watson et Belmann) (77), l'avocat gnral TRABUCCHI fait rfrence l'arrt Royer, selon lequel l'expulsion de l'tranger, qui atteint dans son essence mme les droits de circulation et de sjour qui lui sont attribus par le trait est inadmissible au regard du principe de proportionnalit (78). La Cour formule le contenu de ce principe de la manire suivante :
Que, parmi les sanctions rattaches l'inobservation des formalits de dclaration et d'enregistrement prescrites, l'expulsion serait certainement incompatible, pour les personnes protges par le droit communautaire, avec les dispositions du trait, t a n t donn qu'une telle mesure constitue la ngation du droit mme confr et garanti par le trait, ainsi que la Cour l'a dj affirm dans d'autres circonstances (79) ;
Cet aspect de la rduction nant de la libert de circulation garantie dans le trait CEE a galement t soulign par l'avocat gnral R E I S C H L dans ses conclusions prsentes dans l'affaire 8/77 (Sagulo) (80), o il constatait que les sanctions lies l'absence ou l'invalidit d'une autorisation de sjour ne devaient pas aller au-del de celles prvues par la loi nationale pour les nationaux, car une autre interprtation
conduirait appliquer des peines tout fait disproportionnes la gravit du non-respect des formalits prvues par la lgislation sur les trangers et constituerait ainsi un obstacle direct la libre circulation garantie par le droit communautaire, ce qui reprsenterait aussi une violation du trait CEE (81).
Dans ls affaires 33/74 (Van Binsbergen) (82) et 39/75 (Coenen) (83), la Cour devait juger si un t a t membre pouvait exiger du prestataire de services un domicile permanent, afin de le soumettre la rglementation professionnelle nationale (84).
(76) Cf. I. PERNICE, Grundrechlsgehalte im Europischen Gemeinschaflsrecht, Baden-Baden 1979, p. 140. (77) Recueil, 1976, pp. 1185 et ss 1201 et ss. (78) Ibid., p. 1209. (79) Ibid., p. 1199 et s., n 20. (80) Recueil, 1977, pp. 1495 et ss 1510 et ss. (81) Ibid., p. 1514. (82) Recueil, 1974, p. 1311. (83) Recueil, 1975, p. 1547. (84) Sur les dtails lis l'exigence de domicile, v. infra le point D.IV.5.
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Du point de vue du principe de proportionnalit, P E R N I C E constate bon droit : Compte tenu de la garantie incondition nelle de la libert de prestation de services inscrite l'article 59 du trait C E E , on peut douter que la Cour de justice ait pu dclarer licite l'obligation de domicile sans nier globalement ce droit, c'estdire l'atteindre dans sa substance (85). L'avis parfois soutenu par rfrence cette jurisprudence, selon lequel le principe de proportionnaht aurait en droit com munautaire un effet d'une importance similaire celle des droits fondamentaux dans le droit national, n'a cependant pas ren contr l'assentiment gnral (86). On lui a notamment oppos que le principe de proportionnalit ne peut prendre la signification qui est la sienne pour l'individu que dans le contexte d'un droit subjectif prexistant, si bien qu'il n'est pas exact de qualifier le principe luimme de droit fonda mental (87), et qu'il ne constitue qu'une limite aux empitements sur les droits du citoyen, sans que ceuxci doivent ncessairement avoir le caractre de droits fondamentaux, ces empitements ne pouvant tre justifis que par la poursuite d'objectifs publics prioritaires (88). Cette critique est difficilement justifiable dans son principe. Personne n ' a jamais affirm que le principe de proportionnalit constituait en soi un droit fondamental vritable et autonome. KUTSCHER, notamment, a soulign que ce principe ne constitue pas un droit fondamental et ne doit pas tre qualifi non plus de droit subjectif (89). Le principe de proportionnalit, vu comme un critre de licit des interventions touchant aux droits fondamentaux et d'autres droits subjectifs, ainsi qu'aux liberts fondamentales garanties par le Trait, joue toutefois un rle important dans la protection juridique de l'individu, notamment si l'on pense sa fonction de garantie de la substance de certains droits pro
tes) I. PERNICE, ibid, (note 76), p. 162. (86) Cf. R. BOEST, Die Agrarmrkte im Recht der EG, BadenBaden
. BLECKMANN, EUGRZ,
1984, p. 151 ;
1981, p. 274 ; . E N G L E R , Die Schadenersatzklage gegen die E G
geringe Erfolgschancen fr den Einzelnen , in EuGRZ, 1979, p p . 377 et ss., 380. (87) R. BOEST, ibid. (note 86). (88) Ibid., p . 152 avec d'autres rfrences. (89) H. KUTSCHER, Zum Grundsatz der Verhltnismigkeit im Recht der Europischen Gemeinschaften , in H . Kutscher (cod.), Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in europi schen Rechtsordnungen, Heidelberg 1985, p. 94.
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tgs (90). En ce sens, on ne peut qu'approuver COHEN JONATHAN (91) lorsqu'il caractrise le principe de proportionnalit comme un principe structurel trouvant son origine dans le droit communautaire lui-mme et correspondant un droit fondamental de l'individu . IV. Concrtisation du principe de proportionnalit dans la jurisprudence de la Cour de justice des Communauts europennes Aprs l'expos des fondements thoriques, il convient prsent d'examiner au vu de la jurisprudence de la Cour de justice des Communauts europennes quel est le contenu dtaill du principe de proportionnalit dans le droit communautaire. Il convient pour ce faire d'oprer une diffrenciation suivant les domaines dans lesquels le principe a trouv application. On peut distinguer les domaines suivants : organisation des marchs agricoles, libre circulation des marchandises, notamment article 36 du trait CEE, commerce extrieur, libre circulation des personnes, libert de prestation des services et d'tablissement, droit de la concurrence, trait CECA, droit de la fonction publique. Dans l'expos qui suit, il sera invitable que certains arrts soient mentionns dans plusieurs contextes d'application, car il existe dans les faits de trs nombreux recoupements (par exemple en ce qui concerne le commerce extrieur de produits agricoles).
1. ORGANISATION DES MARCHS AGRICOLES
a) INTRODUCTION
Dans le domaine de la politique agricole, la Communaut utilise essentiellement deux instruments d'orientation administra(90) Sur ce point G. RESS, ibid, (note 44), pp. 39 et s. (91) G. COHEN JONATHAN, La Cour des Communauts europennes et les droite de l'homme, RMC, 1978, pp. 74 et s., 86 et s.
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tive, savoir l'attribution d'avantages incitant l'adoption ou l'extension de certaines activits conomiques et les interventions pesant sur le droulement des changes conomiques en vue d'viter les errements du march. La mise en uvre administrative de la politique agricole commune est rserve aux Etats membres, qui utilisent essentiellement pour ce faire les rgles de leur droit administratif national (92). La Cour de justice a principalement connatre de litiges relatifs la mise en uvre administrative du march commun agricole dans le cadre de la procdure de dcision prjudicielle institue par l'article 177 du trait CEE, donc lorsque le fondement en droit communautaire d'une mesure administrative nationale est contest dans sa lgalit ou lorsqu'existent des doutes quant l'interprtation lui donner pour une application concrte.
b) A F F A I R E S D E C A U T I O N N E M E N T
aa)
Introduction
De telles procdures sont frquentes dans le contexte des cautionnements que les commerants doivent fournir dans certains cas comme garantie d'excution de leurs obligations, et dont ils sont dchus dans certaines circonstances en cas d'inexcution (93). Le groupe de cas le plus important de cet ensemble est celui des importations et exportations de marchandises tombant sous le coup d'organisations communes de march et soumises autorisation. Pour toutes les importations et exportations de telles marchandises, il est exig de prsenter un certificat d'exportation ou d'importation. Le but de cette rglementation est de fournir aux autorits communautaires un instrument d'observation du march et de leur permettre de formuler des prvisions fiables sur les volutions futures du march. La dlivrance des certificats est lie la constitution d'un cautionnement destin garantir l'excution du mouvement de marchandises projet au cours de la dure de validit du certificat.
(92) Cf. CJCE, aff. 39/70 (Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor GmbH c/ HZA Hambourg-St. Annen), Recueil, 1971, pp. 49 et s., 58. (93) Sur ce point, dtaill, R. BARENTS, ELR 1985, pp. 239 et ss.
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Si l'importation ou l'exportation n'est pas effectue dans ce dlai, ou ne l'est que partiellement, le cautionnement est rput acquis, totalement ou partiellement (94). Le second groupe d'affaires de cautionnement que nous envisagerons est celui de l'attribution d'aides au stockage priv. La Communaut accorde ces aides lorsque le bnficiaire s'engage stocker par des moyens privs, pendant quelques mois, certaines marchandises dont les excdents psent sur le march, afin que celui-ci puisse s'en trouver dgag. Le cautionnement constitu est perdu si l'intress ne stocke pas la marchandise, ou la stocke tardivement ou incorrectement, ou s'il la dstocke prmaturment (95). La technique du cautionnement joue galement un rle dans les cas de vente de stocks d'intervention prix rduits (96). La Communaut vend par exemple sur les stocks d'intervention du beurre qui ne doit tre utilis qu' certaines fins (par exemple, pour la fabrication de poudre pour la confection de glaces alimentaires). Une adjudication, laquelle ne peuvent participer que ceux qui ont dpos un cautionnement, permet de dterminer le prix auquel le beurre est vendu. Le soumissionnaire est dchu de son cautionnement s'il retire son offre avant l'adjudication ou s'il ne prend pas livraison du beurre aprs l'adjudication (97). La livraison est son tour lie la production d'un cautionnement de transformation qui est perdu si la transformation prvue ne se fait pas ou n'est pas effectue dans les dlais (98). Le systme de cautionnement a rcemment fait l'objet de critiques srieuses fondes sur le principe de l'tat de droit. Les sanctions inhrentes un rgime de cautionnement ne seraient pas compatibles avec les principes gnraux du droit, notamment avec le principe de proportionnalit. Ces objections se fondent
(94) Cf. art. 33 du rglement (CEE) n 3183/80 de la Commission, du 3 dc. 1980, JOCE L 338 du 13 dc. 1980, p. 1. (95) Cf. rglement (CEE) n 1091/80 de la Commission, du 2 mai 1980, JOCE L 114 du 3 mai 1980, p. 18 ; rglement (CEE) n 1092/80 de la Commission, du 2 mai 1980, JOCE L 114 du 3 mai 1980, p. 22. (96) V. par exemple rglement (CEE) n 1687/76 de la Commission, du 30 juin 1976, JOCE L 190, p. 1. (97) Cf. art. 22 du rglement (CEE) n 262/79 de la Commission, du 12 fvr. 1979, JOCE L 41 du 16 fvr. 1979, p. 1. (98) Cf. art. 23 du rglement (CEE) n 262/79, ibid, (note 97).
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sur le fait que les dispositions litigieuses sur la dchance du cautionnement ne prennent en considration que de manire rudimentaire la gravit des faits et ne tiennent nullement compte de l'ampleur de la faute (99). La question se pose de savoir si le rgime des cautionnements de la CEE doit tre considr comme un droit pnal dissimul et si la gravit des faits et l'ampleur de la faute doivent donc galement tre pris en considration lors de l'adoption d'une dcision dclarant une caution acquise.
bb) Nature juridique du cautionnement
T I E D E M A N N distingue deux types de cautionnements (100). D'une part le cautionnement de restitution, destin garantir un droit reversement d'un avantage concd, et d'autre part le cautionnement pnal, destin l'application d'une sanction ventuelle ; c'est particulirement ce dernier que visent les objections formules par TIEDEMANN sur le fondement du principe de l'tat de droit.
Par opposition ces vues, l'avocat gnral D U T H E I L L E T D E ne voit pas dans la nature juridique du cautionnement prvu en droit communautaire une sanction, mais uniquement la constitution d'une sret. Dans ses conclusions pour l'affaire 11/ 70, il s'exprime de la manire suivante :
LAMOTHE E n effet, jusqu'au milieu du X I X e m e sicle, le terme de cautionnement n'avait qu'un seul sens : celui que donne l'article 2011 du Code civil franais, l'ancienne 'fidejussio' du droit romain, c'est--dire l'engagement par lequel un tiers intervient dans des rapports entre crancier et dbiteur pour garantir au crancier qu'il excutera les obligations du dbiteur en cas de carence de celui-ci. Mais trs rapidement est apparu un autre sens du mot caution, qu'on a parfois appele caution 'administrative' et qui signifie le dpt obligatoire d'une somme d'argent avant de pouvoir effectuer certains actes ou exercer certaines fonctions pour garantir les responsabilits ventuelles qui pourraient en rsulter, notamment l'gard de la puissance publique. Cette dernire sorte de cautionnement, qui, du point de vue du droit civil, s'apparente plutt un 'nantissement', est fort diffrente de la 'fidejussio' que constitue le cautionnement pris dans son premier sens. Mais ces deux formes de cautionnement peuvent se combiner entre elles par exemple, comme c'est frquemment le cas dans la pratique, lorsque la (99) V. ainsi P. TIEDEMANN, Das Kautionsrecht der EWG ein verdecktes Strafrecht ? , in NJW 1983, pp. 2727 et ss., 2731. (100) Ibid. (note 99), pp. 2728 et s.
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LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT 'caution nantissement', si l'on peut dire, est elle-mme garantie par un 'fidejussio', le plus souvent une banque. Mais qu'est-ce en ralit que cette 'caution nantissement' ? Ce n'est, notre avis, rien d'autre qu'une forme de sret destine garantir le respect d'engagements pralablement ou concomitamment souscrits. Or, l'institution d'une sret est l'vidence difficilement assimilable l'institution d'une sanction. Une sanction a pour objet de punir. Une sret pour objet de prvenir et ventuellement de rparer. Le moyen articul l'encontre des dispositions contestes et tir de ce que les autorits communautaires ne seraient pas comptentes pour instaurer des sanctions manque donc selon nous 'en fait' puisque ces dispositions n'ont pas institu un rgime de sanction, mais un rgime de sret (101).
L'avocat gnral CAPOTORTI soulignait galement l'absence de caractre pnal de la dchance du cautionnement dans ses conclusions du 11 fvrier 1982, o il dclarait :
Rptons tout d'abord que la non-libration de la caution, prvue par le rglement n 572/78, ne revt pas le caractre d'une pnalit, mais constitue tout au plus une forme de cessation du bnfice accord aux importateurs par le rglement n 805/68 et de mise excution de l'obligation gnrale de versement du prlvement fix par le tarif douanier commun (102).
Qualifier de sanction pnale le mcanisme de dchance du cautionnement ne tient pas compte des particularits des rglementations agricoles communautaires. Le systme de cautionnement est destin garantir qu'un commerant souhaitant oprer sur des produits agricoles excutera les engagements qu'il a librement assums lorsqu'il a t autoris pratiquer l'opration projete. Il lui est en effet loisible, aprs la dlivrance d'un certificat par exemple, d'importer ou d'exporter les marchandises, ou encore de remplir certaines conditions de transformation. L'inexcution ne s'identifie pas des conditions constitutives d'une infraction, et elle n'est donc pas punie en t a n t que telle d'une amende ou d'une peine en gnral. Le commerant perd seulement son cautionnement, ce qui doit normalement le retenir de ne pas excuter ses engagements. Avec la constitution d'un cautionnement, l'administration obtient une certaine garantie du respect des rglementations applicables au commerce des produits agricoles.
(101) Recueil, 1970, pp. 1143 et s. (102) CJCE, aff. 147/81 (Merkur Fleischimport c/ HZA Hambourg-Ericus), Recueil, 1982, pp. 1389 et ss., 1404.
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C'est dans ce sens que la Cour de justice, dans l'affaire 11/70, a reconnu la hcit du systme de cautionnement, parce que, en l'absence de rgimes de certificats d'importation et d'exportation avec cautionnement, la Commission et les autorits nationales n'auraient pas la ncessaire vue d'ensemble de la situation sur le march des crales et ne seraient pas en mesure de mettre cor rectement en uvre les diffrents instruments d'orientation du march des crales (103). Cette apprciation est tire par la Cour de justice de la motiva tion du rglement n 120/67 (104), selon laquelle les autorits comptentes doivent obtenir des donnes leur permettant d'ana lyser en permanence, correctement et rgulirement, l'volution du march, afin d'tre en mesure d'utiliser adquatement les ins truments d'intervention qui sont leur disposition. Ces donnes ncessaires doivent tre obtenues par la dlivrance de certificats d'importation et d'exportation. Pour garantir exactitude des donnes, il est ncessaire que les commerants fassent effective ment usage des certificats dlivrs, ce que garantit son tour le systme de cautionnement avec la menace de perte de ce dernier. Si l'on reconnat ainsi la lgalit du systme de cautionnement, il reste se demander, du point de vue du commerant, dans quelles conditions la perte de la caution apparat lgitime au regard du motif d'inexcution de ses obligations et de sa respon sabilit dans cette inexcution. D e plus, il est intressant de savoir jusqu' quel montant se justifie l'exigence du cautionne ment. Ces questions ont fait l'objet d'une srie de dcisions prjudi cielles par lesquelles la Cour a hiss le principe de proportionna lit au rang de critre dterminant de la lgalit du systme des cautionnements et de leur dchance. L'objection selon laquelle le droit des cautionnements prsen terait un caractre archaque (105) est contredite par le fait que la Cour de justice, en appliquant les principes gnraux du droit, et en l'espce notamment le principe de proportionnalit, a fait de ce secteur du droit une partie intgrante du droit administra
(103) Recueil, 1970, pp. 1135 et ss. (104) JOCE 1967, pp. 2269 et ss. (105) V. ainsi P. TIED EMANN, ibid. (note 99), p. 2727.
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LE PRINCIPE DE
PROPORTIONNALIT
tif europen, o la protection juridique du commerant est prcisment assure par ces mmes principes gnraux du droit (106).
ce) Montant des cautionnements
La constitution d'un cautionnement constitue gnralement une charge pour le commerant sous la forme d'intrts ou d'autres frais (107). La Cour de justice a confirm la licit de cette charge dans l'affaire 11/70. En mme temps, elle a cependant soulign que les frais de constitution du cautionnement ne devaient pas tre disproportionns par rapport la valeur globale de la marchandise et aux autres frais de distribution (108). La limite du supportable est atteinte lorsque la constitution d'un cautionnement prend l'effet d'une amende (109). En fonction des objectifs du systme de cautionnement, qui sont d'observer le march, de formuler des prvisions sur les volutions futures du march et de pouvoir ventuellement intervenir sous la forme d'une planification, le montant du cautionnement doit varier selon les ncessits de ladite planification. En particulier, un cautionnement d'un montant lev est justifi lorsqu'il existe un risque de spculations (110). Le rgime doit tre conu pour empcher que l'on puisse tirer un avantage financier de l'inexcution des obligations lies la constitution de la caution (111).
d d ) La perte de L caution
Les diffrents rglements applicables prvoient que la caution reste acquise lorsque l'obligation ainsi garantie n'est pas excute, ou ne l'est pas dans les dlais. Or, la plupart de ces rglements ne connaissent pas de perte partielle de la caution, en
(106) Cf. R. BARENTS, ibid, (note 93), p p . 239, 244. (107) Le droit des organisations communes de march prvoit trois types de cautionnements, savoir la sret en espces, la garantie bancaire et le chque. En gnral, le commerant utilise la garantie bancaire. Cf. sur ce point P . TIEDEMANN, Rechteprobleme der Agrarmarktintervention , EuR 1980, pp. 219 et ss., 236 ; sur les garanties bancaires, v. pour plus de dtails F.H.L. MYNSSEN et J.U. BOLL, De Bankgarantie, Zwolle 1984. (108) Recueil, 1970, p . 1137. (109) V. ainsi, pertinent, R. BARENTS, ibid, (note 93), p . 245. (110) CJCE, aff. 25/70 (Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide und Futtermittel c/ Koster, Beredt und Co.), Recueil, 1970, p. 1161. (111) R. BARENTS, ibid, (note 93).
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fonction de la gravit de l'infraction aux obligations assumes (112). Seule la force majeure est prvue comme cas d'extinction de l'obligation d'importation ou d'exportation et de libration du cautionnement. La Cour de justice a explicit la notion de force majeure pour la premire fois dans une dcision de 1968 (113). Selon cet arrt, les circonstances de force majeure sont celles qui se situent en dehors des possibilits d'influence de l'intress et l'empchent d'excuter ses obligations dans les dlais voulus. Il doit s'agir d'un vnement si inhabituel que quiconque agissant avec circonspection et avec le soin d'un commerant normalement diligent et prudent doit considrer sa survenance comme improbable. De plus, les consquences de cet vnement ne doivent pas pouvoir tre vites ou alors seulement au prix de sacrifices disproportionns (114). Dans la dcision qu'elle a rendue deux ans plus tard dans l'affaire 11/70, la Cour a tendu la dfinition de la force majeure dans le sens de la protection juridique des intresss. La Cour ne restreint plus cette notion l'impossibilit absolue d'excuter l'opration pendant la dure de validit du certificat, mais l'interprte dans le sens de circonstances anormales, trangres l'importateur ou l'exportateur, et dont les consquences n'auraient pu tre vites qu'au prix de sacrifices excessifs, malgr toutes les diligences dployes (115). Grce cette interprtation largie, la Cour de justice a pu constater que en limitant aux cas de force majeure l'annulation de l'engagement d'exporter et la libration de la caution, le lgislateur communautaire a pris une disposition qui, sans imposer une charge indue aux importateurs ou aux exportateurs, est
(112) Cf. cependant art. 23 du rglement (CEE) n 262/79, JOCE L 41 du 16 fvr. 1979, p. 1. (113) Aff. 4/68 (Schwarzwaldmilch GmbH), Recueil, 1968, 549 (562 et s.) ; cf. sur ce point
P. TIEDEMANN, RIW/AWD,
(114) Aff. 4/68 (Fa. Schwarzwaldmilch GmbH c/ Einfuhr- und Vorratestelle fr Fette), Recueil, 1968, p. 549. (115) Recueil, 1970, p. 1139. Sur la ncessit d'une large interprtation de la notion de force majeure, cf. G. REISCHL, Anstze zur Herausbildung eines europischen Verwaltungsrechts in der Rechtsprechung des EuGH. Bestandsaufnahme, Einflu der unterschiedlichen nationalen Rechtsvoretellungen , in J. Schwarze (d.), Europisches Verwaltungsrecht im Werden, Baden-Baden 1982, p. 108. E.-W. Fuss, Der Grundrechteschutz in den Europiechen Gemeinechaften aus deutscher Sicht, Heule-Bruxelles-Namur 1975, p. 80, parle d'une interprtation contra legem.
1978, pp. 8 et se.
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approprie en vue d'assurer le fonctionnement normal de l'organisation du march des crales, dans l'intrt gnral tel que dfini par l'article 39 du trait (116). Il s'agissait galement de la perte d'une caution dans le litige qui sous-tend l'affaire 186/73 (Fleischkontor c Einfuhr- und Vorratsstelle) (117). L'importateur avait constitu ce cautionnement pour garantir une importation de viande bovine congele. Avant l'expiration du certificat d'importation qui lui avait alors t dlivr, il avait soumis une certaine quantit de viande d'origine trangre l'inspection vtrinaire. Comme les conditions fixes par la lgislation allemande sur l'inspection vtrinaire de la viande d'origine trangre n'taient pas satisfaites, l'importation ne pouvait se rahser. Les services de l'Einfuhrstelle avaient alors dclar le cautionnement acquis pour la quantit manquante. La Cour de justice dclare sur ce point :
Qu'il rsulte de ces finalits a u t a n t que des dispositions positives des rglements en question, que la notion de force majeure n'est pas limite celle d'impossibilit absolue, mais doit tre entendue dans le sens de circonstances anormales, trangres l'importateur et survenues malgr le fait que le titulaire du certificat a pris toutes les prcautions que l'on est en droit d'attendre d'un ngociant prudent et diligent (118) ;
Aprs avoir constat la proportionnalit du cautionnement exig, elle aboutit la conclusion suivante :
Attendu qu'il y a lieu de relever, cependant, que l'intrt public qui exige une prvision aussi exacte que possible de l'volution des importations et justifie le dpt d'une caution lors de l'octroi d'une autorisation d'importer, doit tre concili avec la ncessit, rpondant elle aussi l'intrt public, de ne pas entraver le commerce par des obligations trop rigides (119) ;
Mais mme une interprtation librale de la notion de force majeure ne peut que fixer une limite suprieure objective, et donc une relation de proportionnalit entre l'obligation et le sacrifice. Cela revient attnuer la rigueur du rgime du cautionnement. Que penser alors de la situation o se sont produites des violations minimes des obligations, mais o le rglement applicable prescrit malgr tout que l'intgralit de la caution reste acquise, par exemple dans le cas de dpassements minimes des
(116) (117) (118) (119) Recueil, 1970, p. 1140. Recueil, 1974, pp. 533 et ss. Recueil, 1974, pp. 544. Ibid., p. 543 e t s .
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dlais ou d'infractions relativement peu importantes des obligations secondaires ou formelles ? Dans sa dcision du 20 fvrier 1979 (affaire 122/78, Buitoni c\ FORMA) (120), la Cour a prouv des doutes sur ce point. La socit Buitoni, contre constitution d'une caution, avait obtenu des certificats d'importation pour une certaine quantit de concentrs de tomate, qu'elle avait importe pendant la dure de validit des certificats. Cependant, sur dcision de l'organisme d'intervention franais, la libration de la caution avait t refuse au motif qu'elle avait omis de prsenter les preuves de l'importation dans le dlai fix par l'article 3 du rglement n 499/76, selon lequel la caution est dclare acquise lorsque les preuves, sauf cas de force majeure, ne sont pas apportes dans les six mois suivant le dernier jour de validit du certificat. Le troisime considrant du rglement n 499/76 prvoit que cette disposition est introduite pour des raisons de bonne gestion administrative . La Cour tranche ainsi :
Que, ds lors, cette sanction forfaitaire, qui frappe une violation nettement moins grave que celle, pnalise par une sanction caractre essentiellement proportionnel, du non-accomplissement de l'obligation que la caution elle-mme est destine garantir, doit tre qualifie de trop rigoureuse par rapport au b u t d'une bonne gestion administrative dans le cadre du systme de certificats d'importation et d'exportation (121) ;
La pour dont mais
Cour de justice accepte donc que la Commission, y compris une raison de bonne gestion administrative, fixe un dlai le dpassement entrane la dchance du cautionnement, avec cette rserve que la Commission
n'aurait d frapper le non-respect de ce dlai que par une sanction sensiblement moins lourde pour les administrs que celle prvoyant la perte totale de la caution et mieux adapte aux effets pratiques d'une telle omission (122) ;
Cette jurisprudence se poursuit quelques mois plus tard par l'arrt du 21 juin 1979 (affaire 240/78) (123), o la Cour dclare
que l'article 5, paragraphe 2, du rglement prcit dans son automaticit est contraire au principe de proportionnalit dans la mesure o il ne permet pas
(120) (121) (122) (123)
Recueil, 1979, p. 677. Recueil, 1979, p. 685. Ibid. Atalanta Amsterdam BV c/ Produktschap voor Vee en Vlees, Recueil, 1979, p. 2137.
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LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT d'adapter la sanction qu'il prvoit au degr d'inexcution des obligations contractuelles ou la gravit du manquement auxdites obligations (124).
La Cour procde donc une interprtation du rglement considr dans le sens de la conformit au droit communautaire et le dclare applicable en ce sens
que l'autorit comptente peut dclarer la caution totalement ou partiellement acquise selon la gravit de la violation contractuelle (125).
L'exigence de la proportionnalit entre la perte du cautionnement et la violation considre des obligations ne doit cependant pas tre interprte en ce sens que les commerants seraient libres d'excuter leurs obligations ou de ne les excuter que partiellement et d'exiger en ce cas que la caution ne soit dclare que partiellement acquise. Il peut parfaitement exister des situations du march ncessitant d'exiger un strict respect des obligations, ne serait-ce que le respect d'un dlai. C'est en ce sens qu'il faut comprendre la dcision de la Cour de justice dans l'affaire 147/81 (126). Il s'agissait l galement de la perte d'une caution pour un dpassement minime du dlai imparti pour la transformation de viande bovine importe. Cette caution avait t constitue par la requrante pour bnficier de la suspension du prlvement l'importation de viande bovine congele. Dans les motifs de sa dcision, la Cour de justice rappelle d'abord que l'existence et l'tendue du droit au bnfice de la suspension du prlvement dpendent directement dans ce domaine de la situation et de l'volution sur le march de la Communaut, que si la suspension du prlvement est destine assurer un approvisionnement satisfaisant de l'industrie de transformation communautaire, cela ne saurait se faire au dtriment du principe fondamental de prfrence en faveur des viandes de production communautaire (127). Compte tenu de l'volution relativement rapide de la situation sur ce march, la Cour se prononce ainsi sur le grief de disproportion de la perte du cautionnement en cas de faible dpassement du dlai de transformation :
(124) (125) (126) (127) Ibid., p. 2151. Ibid., p. 2151 ; cf. galement G. REISCHL, ibid, (note 115), p. 108. Merkur Fleischimport c/ HZA Hambourg-Erieus, Recueil, 1982, p. 1389. Ibid., pp. 1396 et s.
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Un tel argument repose sur une apprciation errone des finalits pour suivies par la rglementation en cause en ce qu'elle nglige de prendre en considration la ncessit de prserver la rgle de la prfrence communau taire, qui ne pourrait, pour les raisons indiques cidessus, tre garantie si un dlai de transformation n'tait pas impos aux entreprises bnficiant d'une suspension de prlvement l'importation. La nontransformation dans le dlai imparti porte donc directement atteinte aux objectifs poursuivis par la rglementation et la sanction qui y est attache n'est en rien disproportion ne (128).
Dans ses conclusions, l'avocat gnral dans ce contexte
CAPOTORTI
rappelait
que la nonlibration de la caution, prvue par le rglement n 572/78, ne revt pas le caractre d'une pnalit, mais constitue tout au plus une forme de cessation du bnfice accord aux importateurs par le rglement n 805/68 et de mise excution de l'obligation gnrale de versement du prlvement fix par le tarif douanier commun (129).
Dans cette perspective et compte tenu des raisons conomiques qui fondent le rgime particulier du cautionnement institu par ce rglement, il arrive galement la conclusion qu'il n'y a aucune raison de moduler la mesure du prlvement en fonction du retard plus ou moins grand apport la transformation des viandes importes (130), et qu'il doit en tre naturellement ainsi galement pour la perte du cautionnement qui est lie ce retard. Il s'agissait encore de la perte totale du cautionnement la suite d'un manquement minime une obligation dans l'affaire 272/81 (Socit RU c\ FORMA) (131). Pour la dnaturation de lait, la requrante au principal s'tait lgrement carte de la norme prescrite dans le rglement cor respondant (132). L'aide spciale prvue, beaucoup plus leve pour cette dnaturation particulire (de lait crm en poudre destin l'ahmentation des animaux autres que les jeunes veaux) que celle verse pour l'utilisation dans l'alimentation des veaux, n'avait donc pas t paye, et la caution avait t dclare acquise.
(128) (129) (130) (131) (132)
Ibid., p. 1397. Ibid., p. 1404. Ibid., pp. 1404 et s. Recueil, 1982, p. 4167. Rglement n" 1844/77.
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Dans ses conclusions, Madame l'avocat gnral Rozs soulignait qu'il tait clairement contraire au principe de proportionnaht
d'imposer la mme sanction la violation d'une obligation essentielle et celle d'une obligation manifestement accessoire prvue par un mme texte (133).
Pour elle, cependant, cette problmatique n'est pas dterminante en l'espce, et la solution de cette affaire dpend son avis de la question de savoir
si l'exigence nonce ... est ou non manifestement inutile pour raliser l'objectif du rglement (134) .
Tandis que Madame l'avocat gnral Rozs rpond positivement et conclut donc une violation du principe de proportionnalit dans les dispositions en cause, les juges se rangent l'avis de la Commission et refusent d'y voir une telle violation. Dans la procdure, la Commission avait expos quels taient les autres systmes de contrle envisageables pour garantir que le produit dnatur ne soit pas utilis une fin non conforme et pourquoi elle avait opt pour le systme litigieux. Dans son arrt, la Cour de justice se prononce ainsi :
E n effet, en tenant compte du montant de l'aide octroye pour le produit destin l'alimentation des animaux autres que les jeunes veaux et du risque de dtournement du produit d'autres fins, la Commission pouvait lgitimement insister sur la dnaturation du lait crm en poudre en prvoyant des conditions rigoureuses, afin d'viter tout risque de dtournement. Si la Cour a constat, dans certains cas, la non-validit de dispositions qui frappaient d'une mme mesure le non-accomplissement de l'obligation que la caution tait destine garantir et une violation nettement moins grave, telle la non-production dans le dlai prescrit de la preuve de l'accomplissement de l'obligation principale, cette jurisprudence n'est pas d'application en l'espce. La Commission tait fonde en droit arrter des dispositions entranant la perte de l'aide et de la caution pour le non-accomplissement de l'obligation principale de l'adjudication, et n'tait pas tenue de faire varier cette mesure selon la gravit du manquement de la part du soumissionnaire. Une telle mesure ne saurait tre considre comme disproportionne au but recherch (135).
(133) Recueil, 1982, p. 4187. (134) Ibid., pp. 4189. (135) Ibid., p. 4180 ; cf. arrt du 8 octobre 1986, aff. 9/85 (Nordbutter c/ Rpublique fdrale d'Allemagne), n" 12 et ss., Recueil, 1986, pp. 2831 et ss.
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Ces dcisions illustrent bien l'attitude adopte par la Cour, qui est que lorsqu'une obligation destine atteindre les objectifs fixs dans le rglement n'est pas excute, le principe de proportionnaht ne doit pas intervenir pour en attnuer les effets (136). Les diffrences de conception qui s'expriment entre les conclusions de l'avocat gnral R E I S C H L et l'arrt de la Cour de justice dans l'affaire 66/82 (Fromanais S.A. c/ FORMA) (137) vont illustrer combien il est difficile d'appliquer ce critre de lgalit dans la pratique. Dans cette affaire, la requrante au principal avait achet du beurre prix rduit pour la fabrication de produits de ptisserie et de glaces alimentaires et avait constitu une caution de transformation. Comme la socit Fromanais avait effectu la transformation trop tard, le FORMA refusait de librer la caution. Dans ce cas encore, on peut parfaitement s'associer l'avocat gnral R E I S C H L lorsqu'il dclare qu'il est ncessaire d'apprcier diffremment la gravit de la faute suivant que la transformation n'a pas eu lieu, auquel cas la perte de la caution est incontestablement justifie, ou qu'elle a seulement t tardive. L'avocat gnral conclut donc ainsi :
Dans ces conditions, on peut effectivement non seulement parler d'un rapport manifestement inadquat entre la sanction applicable en cas de nontransformation, et celle qui s'applique lorsque la transformation a t effectue, mais sans que le dlai ait t respect ... E n consquence, il y a effectivement lieu de dclarer nuls les rglements cits dans la question pose dans la mesure o ils prvoient la perte de l'intgralit de la caution de transformation dans le cas galement o cette transformation a t effectue en dpassant les dlais fixs cet effet (138).
Mais la Cour ne le suit pas en ses conclusions. Dans ses motifs, elle trace d'abord la voie suivre pour le contrle de la compatibilit d'une disposition avec le principe de proportionnalit :
Afin d'tablir si une disposition de droit communautaire est conforme au principe de proportionnalit, il importe de vrifier, en premier lieu, si les moyens qu'elle met en uvre pour raliser l'objectif qu'elle vise s'accordent avec l'importance de celui-ci et, en second lieu, s'ils sont ncessaires pour l'atteindre (139). (136) Cf. R. BARENTS, The system of deposits in Community agricultural law, ELR 1985, p. 247. (137) Recueil, 1983, p. 395. (138) Ibid., p. 414. (139) Ibid., p. 404.
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L'objet des dispositions en cause, qui prvoient la perte totale de la caution en cas de dpassement du dlai de transformation, est pour la Cour d'empcher que les adjudicataires du beurre vendu prix rduit ne puissent constituer des rserves des fins spculatives (140) ; en l'absence de dlai de transformation ou si ce dernier pouvait tre prorog de priodes assez longues, il existerait un risque que l'adjudicataire de la prime achte de grandes quantits de beurre afin de les utiliser autrement que dans le but prvu par le droit communautaire, notamment dans un but spculatif. Sur le point du caractre ncessaire des dispositions, la Cour de justice rpond de la manire suivante l'argument de la requrante, selon lequel elle n'avait pas accord d'importance au dlai de transformation parce que la Commission avait par le pass modifi plusieurs fois la dure du dlai :
E n ralit, la lumire de l'exprience acquise au cours des annes et dans le cadre du pouvoir d'apprciation qui est le sien en matire conomique, la Commission pouvait estimer que des dlais lgrement prolongs pouvaient tre accords aux oprateurs intresss, sans que cela puisse tre interprt comme une reconnaissance de l'inexistence de tout lien entre le dlai de transformation et la possibilit de spculation ... Il suit des considrations qui prcdent que la non-libration de l'entire caution dans le cas d'un dpassement des dlais prvus par la rglementation communautaire constitue une mesure qui est proportionne aux finalits poursuivies par les rglements ... (141).
La Cour de justice admet donc que la Commission puisse exiger strictement le respect des dispositions la condition qu'elle puisse dmontrer que cela est ncessaire pour exclure tout risque de spculation. Dans ce contexte, le degr de gravit du manquement de l'intress n'est pas pertinent. BARENTS expose trs clairement la problmatique qui soustend cette jurisprudence :
Although for the administration this interpretation is favourable, as it relates the decision to release a deposit to a simple test, if the various conditions have been implemented or not, it may be wondered if the efficiency argument is not carried too far (142).
(140) Ibid., p. 404. (141) Ibid., p. 406. (142) Ibid, (note 136), p. 247.
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Toutefois, on peut considrer cette jurisprudence comme fixe. Malgr les doutes exprims par les avocats gnraux, la Cour de justice est arrive sans restriction au mme rsultat dans les affaires mentionnes. Comme le constatait bon droit Madame l'avocat gnral Rozs dans ses conclusions pour l'affaire 272/81, les rglementations en matire agricole soumises au contrle de proportionnalit sont prises le plus souvent dans des domaines ncessitant
l'valuation d'une situation conomique complexe ... P a r consquent, on se trouve en prsence d'un secteur o les autorits communautaires doivent bnficier d'une grande libert d'apprciation dans la dtermination des normes appropries qui ne doit trouver de limite qu'en cas de violation patente d'une rgle de droit suprieure (143). B A R E N T S souligne t h a t this harsh regime for the trader could be mitigated, based on the obiter dictum in Case 240 from 78, that if the trader could prove beyond doubt t h a t he was not responsible for the (slight) deviations t h a t the objective in question has nevertheless been fulfilled, forfeiture could be adapted to the circumstances involved (144). Ce que la Cour de justice a confirm rcemment dans son arrt du 24 septembre 1985 dans l'affaire 181/84 (Man (Sugar) c\
IBAP).
Dans le cadre d'un litige entre la socit E. D. & F. Man (Sugar) Ltd., socit britannique de commerce et de courtage en sucre, et l'International Board for Agricultural Produce (IBAP), la question suivante avait t soumise la Cour de justice, conformment l'article 177 du trait CEE par le juge de la Queen's Bench Division de la High Court of Justice :
L'article 6, paragraphe 3, du rglement (CEE) n" 1880/83 de la Commission est-il invalide, en ce sens qu'il enfreint le principe de proportionnalit dans la mesure o il implique la perte de la totalit de la caution, sauf dans les cas de force majeure, dans toutes les hypothses o, en consquence d'une carence non intentionnelle du demandeur, une demande de certificat d'exportation n'est pas parvenue l'organisme d'intervention comptent dans le dlai prvu par la loi ? (145).
Les circonstances de fait de l'espce taient les suivantes : la socit Man Sugar, par tlex en date du 27 juillet 1983, avait prtas) Recueil, 1982, p. 4190.
(144) Ibid, (note 136), pp. 247 et s. (145) N 7 des motifs. Recueil, 1985, p. 2889.
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sent sept soumissions d'exportation de sucre dans des pays tiers, aprs avoir constitu la caution exige sous forme de garantie bancaire. Le lendemain, faisait savoir qu'il acceptait cinq de ces soumissions. En application des dispositions communau taires applicables, la socit Man Sugar tait tenue de demander la dlivrance des certificats d'exportation au plus tard le 2 aot 1983, 12 heures, heure locale. Or, les tlex de la socit ne furent reus par ce jourl qu'entre 15 h 41 et 15 h 57. Ce dpassement des dlais de quelques heures s'expliquait par le fait qu'un employ, charg de remplacer la tlexiste habituelle de l'entreprise, avait envoy les tlex avec ce lger retard cause d'une surcharge de travail. L'IBAP avait alors dclar la caution acquise pour un mon tant de 1 670 370 livres britanniques, sur quoi la socit Man Sugar avait engag une action en vue de la restitution de la cau tion. Comme il tait incontestable qu'il ne s'agissait pas d'un cas de force majeure, le principe de proportionnalit devenait le cri tre dterminant pour contrler la compatibilit de la disposition litigieuse (146) avec le droit communautaire. L'article 6, paragraphe 3, sous b, du rglement n 1880/83 est rdig comme suit :
3) Abstraction faite du cas de force majeure, la caution n'est libre : b) en ce qui concerne les adjudicataires, que s'ils ont demand leur certifi cat d'exportation dans le dlai vis l'article 12, sous b), et que pour la quantit pour laquelle ils ont rempli l'obligation d'exporter dcoulant du cer tificat vis l'article 12, sous b), les dispositions de l'article 33 du rglement (CEE) n 3183/80 restent applicables. La caution reste acquise pour la quan tit pour laquelle ces obligations n'ont pas t remplies (147).
Aprs avoir affirm la ncessit d'un dlai pour la demande d'un certificat d'exportation, l'avocat gnral MANCINI, faisant rfrence la jurisprudence antrieure, concluait ainsi sur la dis position litigieuse :
Le mcanisme automatique de la confiscation qui ne permet pas d'adap ter la sanction la gravit plus ou moins grande du retard avec lequel l'op rateur prsente la demande de certificat, et le fait qu'elle s'applique t a n t
(146) Art. 6, 3, sous b), du rglement n 1880/83 du 8 juill. 1983, JOCE L 187, p. 5. (147) Ibid., n" 13.
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l'inobservation du dlai qu'au refus dlibr d'exporter, rendent donc la rgle litigieuse incompatible avec le principe de proportionnalit (148).
La Cour devait se ranger l'apprciation de l'avocat gnral, en se fondant sur la diffrence de degr entre les obligations considres. Faisant elle aussi rfrence la jurisprudence antrieure, que l'on peut donc regarder ainsi comme fixe, elle dclare :
qu'afin d'tablir si une disposition de droit communautaire est conforme au principe de proportionnalit, il importe de vrifier si les moyens qu'elle met en uvre sont appropris et ncessaires pour atteindre le but recherch. A cet gard, lorsqu'une rglementation communautaire tablit une distinction entre une obligation principale, dont l'accomplissement est ncessaire pour atteindre l'objectif vis, et une obligation secondaire, caractre essentiellement administratif, elle ne peut, sans mconnatre le principe de proportionnalit, sanctionner aussi svrement la mconnaissance de l'obligation secondaire et celle de l'obligation principale (149).
Pour finir, aprs avoir examin les faits de la cause la lumire de la disposition litigieuse, elle conclut que
la sanction forfaitaire et automatique de la perte de la caution qui frappe une violation nettement moins grave que celle du non-accomplissement de l'obligation principale, que la caution elle-mme est destine garantir, doit tre qualifie de trop rigoureuse par rapport la fonction de bonne gestion administrative qui peut tre reconnue au systme des certificats d'exportation (150).
Si la Cour de justice reconnat la Commission le droit, dans un souci de bonne gestion administrative ... d'instituer un dlai aux fins de prsenter les demandes de certificat d'exportation (151), la sanction prvue en cas de non-respect de ce dlai aurait d tre conue de manire tre beaucoup moins grave pour l'oprateur conomique que celle entranant la perte totale de la caution. Dans la dernire affaire que nous allons examiner dans ce contexte (152), le Verwaltungsgericht (tribunal administratif) de Francfort, soumettant une question prjudicielle la Cour de
(148) Conclusions du 18 juin 1985, Recueil, 1985, p. 2896. (149) Ibid., n 20 ; cf. sur cette question galement l'arrt du 27 novembre 1986, aff. 21/ 85 (A. Maas & Co. NV c/ BALM), Recueil, 1986, pp. 3537 et ss. (150) Ibid., n" 29 ; cf. cependant galement aff. 137/85 (Maizena c/ BALM), arrt du 18 novembre 1987, Recueil, 1987, pp. 4587 et ss. (151) Ibid., n" 30. (152) CJCE, arrt du 14 novembre 1985, aff. 299/84 (Neumann e/ BALM), Recueil, 1985, p. 3663.
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justice en application de l'article 177 du trait CEE, demandait s'il tait compatible avec le droit communautaire de considrer qu'une caution dclare acquise puisse ventuellement tre rembourse sur le fondement d'un principe gnral de droit tel que celui de l'iniquit objective. Cette question, ainsi qu'une autre, taient souleves dans le cadre d'une affaire opposant la socit Karl-Heinz Neumann, requrante, au Bundesanstalt fr landwirtschaftliche Marktordnung (BALM) propos de la perte d'une caution que la demanderesse avait constitue conformment au rglement n 713/81 de la Commission, du 19 mars 1981 (153). Dans le cadre du systme montaire europen, des modifications des taux pivots des monnaies europennes taient intervenues, avec effet du 23 mars 1981. Les taux reprsentatifs applicables dans le secteur agricole ( taux verts ) n'taient pas encore modifis le 27 mars 1981, jour o la demanderesse avait dpos sa demande d'achat et constitu sa caution, et donc dterminant selon les dispositions du rglement applicable (154) pour la fixation du prix de vente et le classement des diffrentes demandes d'achat en cas d'puisement de la quantit disponible. Il avait fallu attendre le rglement n 850/81, adopt le 1 er avril 1981, publi au Journal officiel le 4 avril 1981 et entr en vigueur le 6 avril 1981 pour le secteur de la viande bovine, pour que le Conseil adapte les taux verts aux taux pivots modifis. L'quivalent du prix fix en Ecus pour la viande sur laquelle portait la demande d'achat de la demanderesse avait ainsi diminu de 10 112,68 DM 9 763,01 DM la tonne. Un jour aprs l'entre en vigueur des nouveaux taux verts, le BALM avait transmis la demanderesse une confirmation de vente au prix sur lequel la demanderesse avait bas sa demande, savoir 10 112,68 DM la tonne. A la suite des modifications des taux de change, les concurrents de la demanderesse qui avaient introduit leurs demandes partir du 6 avril 1981 et qui avaient ainsi bnfici du nouveau taux vert du DM, bnfi(153) Rglement relatif la vente prix fix forfaitairement l'avance de certaines viandes bovines dsosses dtenues par certains organismes d'intervention, JOCE 1981, L 74, p. 27. (154) Rglement n" 2173/79 de la Commission, du 4 oct. 1979, relatif aux modalits d'application concernant l'coulement des viandes bovines achetes par les organismes d'intervention, JOCE L 251, p. 12.
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ciaient d'avantages considrables. Comme la demanderesse ne voyait pas de possibilit de vendre la viande sans perte sur le march allemand, elle avait refus d'excuter son obligation de retrait et de paiement. Aprs que le BALM eut dclar acquise la caution, la demanderesse avait form un recours devant le Verwaltungsgericht en demandant le remboursement de la caution. Dans ses motifs, la Cour de justice rappelle que le systme de caution dans le cadre de l'coulement des viandes bovines a pour but de garantir le respect, par l'acheteur, des obligations contractuelles dcoulant de la demande d'achat et des conditions de vente prvues par les dispositions des rglements en cause. Parmi ces conditions figure celle de payer l'quivalent en monnaies nationales du prix de vente fix l'avance en Ecus, selon le taux vert en vigueur le jour o la demande a t complte par la constitution d'une caution. Comme les taux pivots des monnaies communautaires avaient t modifis le 23 mars 1981, il fallait prvoir que les taux verts soient ensuite adapts. En l'espce, la Cour formule donc la conclusion suivante :
Dans ces circonstances, la rglementation communautaire offrait un choix aux oprateurs conomiques aviss. Ils pouvaient soit introduire leur demande d'achat et constituer la caution tout de suite, en se basant sur le taux vert de l'poque, au risque de voir intervenir une modification de ce taux profitant ceux de leurs concurrents qui ont introduit leur demande aprs cette modification, soit attendre eux-mmes la modification du taux, au risque que les stocks soient dj puiss par les demandes de leurs concurrents. Si un oprateur conomique, ayant librement opr un tel choix, refuse de retirer la marchandise aux conditions de vente dcoulant de son choix, on ne saurait considrer comme disproportionne la perte de la caution, laquelle a prcisment pour but de garantir le respect de ces conditions (155).
Sur le point de savoir s'il existe en droit communautaire un principe gnral du droit tel que le principe de l'iniquit objective, qui autoriserait une administration publique accorder une remise de dette pour des raisons d'quit lorsque l'application
(155) CJCE, aff. 299/84, Recueil, 1985, p. 3690; dans une seconde dcision (arrt du 7 avril 1987, aff. 38/86, n 9, Recueil, 1987, pp. 1675 et ss.) rendue dans la mme affaire, la Cour souligne que la perte de la caution ne constitue pas une consquence disproportionne, d'autant plus que en collaboration avec l'organisme d'intervention, cet acheteur a obtenu un nouveau contrat portant sur la mme quantit de produite, mais au prix plus favorable rsultant de la modification du taux vert .
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d'une norme communautaire s'accompagne d'effets d'une rigueur qui n'a pas t voulue par le lgislateur communautaire, la Cour de justice, faisant rfrence sa jurisprudence antrieure (156), dclare ce qui suit :
Dans son arrt prcit, la Cour a jug qu'une administration nationale n ' a pas le droit d'appliquer, une demande de remise, pour des motifs d'quit, de redevances dues en vertu du droit communautaire, les prescriptions de son droit national dans toute la mesure o cette application affecterait l'effet des rgles communautaires relatives l'assiette, aux conditions d'imposition ou au m o n t a n t de la redevance en cause et qu'il n'existe pas de base juridique, dans le droit communautaire, permettant la remise demande pour des motifs d'quit (157).
Cette position de la Cour rsulte de la rpartition des comptences entre la Communaut et les Etats membres. En consquence, une administration nationale n'est pas autorise ne pas appliquer une disposition du droit communautaire dans un cas o elle estime qu'une telle application entranerait un rsultat que le lgislateur communautaire aurait manifestement cherch viter s'il avait envisag le cas au moment d'adopter la disposition en cause. Sinon, les dispositions du droit communautaire ne pourraient plus exercer leurs pleins effets dans les tats membres et l'on porterait atteinte au principe fondamental de l'application uniforme du droit communautaire dans l'ensemble de la Communaut (158).
c) A F F A I R E S DE LAIT CRM EN POUDRE
La problmatique de l'apprciation de situations conomiques complexes constitue galement l'arrire-plan de ce que l'on a appel les affaires du lait crm en poudre (159), o le critre essentiel d'apprciation est le principe de proportionnalit, conjointement avec les objectifs de la politique agricole commune. Le point de dpart est form par le rglement n 563/76 du Conseil, du 15 mars 1976, relatif l'achat obligatoire de lait
(156) CJCE, aff. 118/76 (Balkan-Import-Export GmbH c/ HZA Beriin-Packhof), Recueil, 1977, p. 1177. (157) Recueil, 1985, p. 3688. (158) Recueil, 1985, p. 3688. (159) Cf. sur ce point CM. SCHMITTHOFF, The Doctrines of Proportionality and NonDiscrimination , ELR 1977, pp. 329 et ss.
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crm en poudre dtenu par les organismes d'intervention et destin tre utihs dans les aliments pour animaux (160). Ce rglement avait t adopt un moment o les stocks de lait crm en poudre achet par les organismes d'intervention avaient atteint un trs haut niveau et o toutes les mesures visant rduire la surproduction de lait et accrotre l'coulement de lait crm en poudre avaient chou. Le rgime institu par le rglement n 563/76 visait rduire les stocks par une utilisation accrue des protines contenues dans le lait crm en poudre pour l'ahmentation des animaux. A cette fin, le rglement liait l'octroi des aides prvues pour certains produits vgtaux protiques, ainsi que la mise en libre pratique dans la Communaut de certaines matires fourragres importes l'obligation d'acheter certaines quantits de lait crm en poudre. Selon les textes d'application, l'achat obligatoire de lait crm en poudre tait impos un prix approximativement gal au triple de sa valeur fourragre. Dans l'affaire 114/76 (Bela-Mhle) (161), la question souleve tait celle de la validit de ce rglement. Elle avait t pose dans le cadre d'un procs civil o il s'agissait de l'excution d'un contrat de livraison d'aliments pour animaux conclu entre un producteur d'aliments enrichis pour animaux, partie demanderesse au principal, et le propritaire d'un levage de poules pondeuses spcialis dans la production d'ufs, partie dfenderesse au principal. La demanderesse rclamait, en supplment du prix convenu par le contrat, le paiement d'une somme correspondant la charge dcoulant du rglement n 563/76, dont la validit, cependant, tait conteste par la dfenderesse au principal. La Cour choisit d'examiner ensemble les griefs de violation du principe de non-discrimination et du principe de proportionnaht. Aprs avoir rappel les objectifs de la politique agricole commune inscrits dans l'article 39, elle prend la position suivante sur l'tendue du pouvoir discrtionnaire des institutions comptentes :
(160) JOCE L 67, p. 18. (161) CJCE, arrt du 5 juillet 1977, Recueil, 1977, p. 1211 ; cf. les dcisions identiques du mme jour dans les aff. 116/76 (Granaria c/ Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten), Recueil, 1977, pp. 1247, et 119, 120/76 (Oelmiihle et Becher c/ HZA Hambourg et HZA Brme-Nord), Recueil, 1977, p. 1269.
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LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT Que, si l'article 39 permet ainsi de dfinir la politique agricole commune dans le cadre d'un choix tendu de mesures d'orientation et d'intervention, il n'en reste pas moins que l'article 40, paragraphe 3, alina 2, dispose que l'organisation commune des marchs agricoles doit se limiter poursuivre les objectifs ainsi noncs ; qu'en outre, l'article 40, paragraphe 3, alina 2, prcise que l'organisation commune des marchs 'doit exclure toute discrimination entre producteurs et consommateurs de la Communaut' ; qu'ainsi, l'nonc des objectifs dfinis par l'article 39, ensemble avec les rgles de l'article 40, paragraphe 3, alina 2, fournit des critres la fois positifs et ngatifs, qui permettent d'apprcier la lgalit des mesures prises en la matire (162) ;
La Cour observe ensuite

que ce rgime se caractrisait par l'imposition, non seulement aux producteurs du secteur laitier mais aussi et notamment ceux d'autres secteurs agricoles, d'une charge conomique ayant la forme, d'une part, d'un achat obligatoire de certaines quantits d'un produit fourrager et, d'autre part, de la fixation d'un prix d'achat pour ce produit un niveau trois fois plus lev que celui des matires auxquelles ce produit se substituait ; que l'obligation d'achat un prix si disproportionn constituait une rpartition discriminatoire des charges entre les diffrents secteurs agricoles (163) ;
Sans autre approfondissement perceptible dans son examen, la Cour de justice en arrive au rsultat suivant :
Qu'au surplus, une telle obligation n'tait pas ncessaire pour atteindre l'objectif vis, savoir l'coulement des stocks de lait crm en poudre ; qu'elle ne pouvait donc pas se justifier dans le cadre de la ralisation des objectifs de la politique agricole commune (164) ;
Dans le contexte de cet arrt, la question qu'il convient de se poser est celle du contrle par le juge de l'exercice des pouvoirs discrtionnaires dont disposent le Conseil et la Commission dans la mise en uvre de la politique agricole commune. Sur ce problme, essentiel au-del mme des affaires de lait crm en poudre, comme nous avons dj pu nous en rendre compte propos des affaires de cautionnement, l'avocat gnral CAPOTORTI s'exprime de la manire suivante dans ses conclusions :
Il ne fait nul doute qu'investie d'une fonction de contrle de la lgalit des rglements, la Cour n'a pas en revanche le pouvoir de contrler l'oppor(162) Recueil, 1977, p. 1221. (163) Ibid., p. 1221. (164) Ibid., p. 1221.
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tunit des choix de politique conomique effectus par le Conseil et la Commission. Elle est appele examiner si les limites que les rgles du trait ou les principes gnraux apportent l'exercice des pouvoirs discrtionnaires confrs ces institutions communautaires ont t dpasses. Il n'appartient donc pas la Cour de dire si, en considration des circonstances conomiques, le Conseil aurait pu adopter une disposition meilleure que celle dont la validit se trouve conteste ... Cela n'exclut cependant pas radicalement la possibilit pour la Cour d'apprcier des lments conomiques, dans la mesure o cette apprciation est ncessaire au contrle de la lgalit de l'acte (165).
Plus spcifiquement sur la question du respect du principe de proportionnaht, l'avocat gnral CAPOTORTI poursuit ainsi :
Mais l'apprciation de l'opportunit d'une orientation de politique conomique adopte par le Conseil et la Commission ou l'examen de l'exactitude de prvisions conomiques sur lesquelles ces institutions ont fond certains choix dpasse videmment le domaine des comptences de la Cour. Quant l'apprciation de la ncessit d'une mesure ou de la gravit de la situation qui a men son adoption, il peut y avoir des cas dans lesquels la Cour est appele l'effectuer (166).
Sur cette base, l'avocat gnral refuse d'examiner l'argument des entreprises consommatrices d'aliments fourragers, selon lequel la fixation de prix d'intervention excessifs pour le lait, loin de contribuer la stabilisation des marchs, aurait pour consquence la surproduction et le dveloppement des stocks. L'examen de l'opportunit de cette mesure dboucherait en effet sur un contrle de l'ensemble de la conception de politique conomique du Conseil dans le secteur des produits laitiers. Au contraire, l'avocat gnral se concentre sur l'analyse comparative faite par le Conseil dans l'adoption du rglement litigieux dans le but de trouver un quilibre entre les diffrents intrts en prsence. L'une des questions essentielles est de savoir si un rglement qui va dans le sens de certains des objectifs noncs l'article 39 du trait CEE mais l'encontre d'autres est compatible avec cette disposition et ds lors valide. La rponse de l'avocat gnral est la suivante :
Il ne suffirait donc pas de constater qu'une mesure d'intervention dtermine subordonne ou sacrifie telle finalit telle autre pour qu'il y ait ipso
(165) Ibid., p. 1226. (166) Ibid., p. 1225 et s.
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LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT facto violation du trait ; il conviendrait d'tablir que le sacrifice de cette finalit n'tait pas objectivement justifi (167).
Cette prise de position doit tre approuve. Dans le domaine des dcisions de politique conomique, on peut parfaitement imaginer des situations o un objectif considr comme de premire importance ne peut tre atteint que par des mesures qui sont objectivement incompatibles avec un autre objectif fix dans le mme texte. Cette marge d'apprciation est rgulirement reconnue aux gouvernements et aux parlements nationaux dans l'amnagement de la politique conomique et dans la fixation ainsi ncessaire des priorits. En l'espce, l'avocat gnral voit la question dcisive dans
l'admissibilit du fait d'imposer, dans l'intrt gnral de la Communaut, des charges et des sacrifices dtermins des catgories trangres un secteur en difficult (168).
Il examine ensuite la question plus spcifiquement sous l'aspect de la compatibilit de la mesure litigieuse avec le principe de proportionnalit. Aprs avoir envisag les autres mesures qui auraient pu tre prises (par exemple, la destruction des excdents de lait), l'avocat gnral en arrive au rsultat suivant : le fait que le systme dont s'agit ait impliqu un sacrifice trop grand pour certaines catgories de producteurs et de consommateurs au regard de l'avantage vis par la Communaut amne conclure que le rglement n 563/76 viole le principe gnral de proportionnalit (169). L'avocat gnral n'examine donc pas la question formule cidessus sous l'aspect de la compatibilit du rglement avec le principe de non-discrimination, car indpendamment du fait que l'on puisse en gnral imposer un groupe donn des charges et des sacrifices n'ayant rien voir avec le secteur rglementer, une telle imposition ne doit en tout cas pas tre disproportionne. Saisissant l'occasion de cette affaire, l'avocat gnral aborde galement la relation entre le principe de non-discrimination et le principe de proportionnalit, et dfinit de la manire suivante la limite entre les deux notions :
(167) Ibid., p. 1229. (168) Ibid., p. 1232. (169) Ibid., p. 1235.
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La non-discrimination regarde des rapports entre divers groupes d'administrs et se traduit par l'galit de traitement de la part des organes investis d'un pouvoir public, tandis que le principe de proportionnalit vise viter que les charges imposes aux administrs dpassent la mesure requise pour satisfaire l'intrt public qui se trouve en jeu. P a r consquent, ds lors qu'un acte comporte pour certaines catgories de sujets de droit une augmentation excessive des charges par rapport aux exigences lesquelles doivent tre considres concrtement dans le contexte de la situation conomique et sociale et compte tenu des moyens disponibles , cet acte viole le principe de proportionnalit (170).
A la suite des arrts rapports ci-dessus, la Cour a prononc le 25 mai 1978 un arrt important dans les affaires jointes 8 et 94/ 76, 4, 15 et 40/77 (171), souvent appel second arrt du lait crm en poudre . Dans cette affaire, plusieurs entreprises allemandes rclamaient la Communaut sur le fondement de l'article 215, deuxime alina, du trait CEE, la rparation du prjudice qu'elles avaient subi du fait du rglement n 573/76, dclar invalide. Selon une jurisprudence constante, la responsabilit de la Communaut n'est engage du fait des textes de politique conomique que lorsque leurs dispositions constituent une violation suffisamment caractrise d'une norme de droit de rang suprieur destine la protection des particuliers (172). Dans son arrt du 25 mai 1978, la Cour de justice, faisant rfrence aux premiers arrts du lait crm en poudre, ne mentionne comme norme viole destine la protection des particuliers que le principe de non-discrimination de l'article 40, paragraphe 3, second alina, du trait CEE, mais non pas le principe de proportionnalit. Cette circonstance a t l'occasion pour certains de se demander si la Cour considre que le principe de non-discrimination occupe un rang suprieur celui du principe de proportionnalit (173). A cette question, il convient de rpondre par la ngative, en se reportant ce qui a t dit ci-dessus sur le rang du principe de proportionnalit. Si la Cour de justice, dans les motifs de son
(170) (171) mission, (172)
(173)
Ibid., p. 1233. Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH u. Co. KG et al. c/ Conseil et ComRecueil, 1978, p. 1209. Cf. aff. 5/71 (Schoeppenstedt), Recueil, 1971, pp. 975 (984 et s.).
B. ENGLER, EUGRZ 1979, pp. 377 (379).
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arrt du 25 mai 1978, ne fait rfrence qu' la violation du principe de non-discrimination nonc dans le Trait, cela s'explique par le fait que lorsqu'une violation d'un principe du Trait est releve, il n'apparat plus ncessaire de recourir au principe gnral de proportionnalit. C'est que la Cour de justice a donc fait. Il ne faut pas voir une apprciation portant sur le rang occup par le principe de proportionnalit dans l'absence de rfrence la violation dudit principe qui avait t constate dans les premiers arrts du lait crm en poudre.
d) A U T R E S ARRTS DANS LES SECTEURS D'INTERVENTION
L'norme accroissement des excdents structurels et donc des charges qui y sont lies a amen la Communaut poursuivre une politique de prix assez prudente et ne plus garantir de prix ou d'aides pour des quantits de production illimites. C'est pour cette raison qu'ont t prises plusieurs mesures restrictives destines rtablir l'quilibre des marchs, notamment la cotisation de coresponsabiht des producteurs, appels participer sous la forme d'une cotisation ou d'un prlvement aux frais de stockage et de commercialisation, ainsi que des quotas de production et des seuils de garantie, entranant une rduction des prix garantis en cas de dpassement d'un certain volume de production. Dans toutes les dcisions rendues par la Cour de justice des Communauts europennes en ces matires, l'un des lments dterminants est de savoir dans quelle mesure le pouvoir discrtionnaire des institutions communautaires en matire de politique conomique peut se trouver efficacement restreint par le principe de proportionnalit.
aa) Garantie
Ainsi, dans une affaire o la Rpublique fdrale d'Allemagne avait t autorise limiter l'intervention certaines crales et o avait t souleve la question de savoir si l'habilitation accorde par la dcision de la Commission s'appliquait galement des crales qui se trouvaient en cours de transport avant le jour de l'adoption de la dcision mais pour lesquelles l'offre l'intervention n'avait t prsente qu'aprs cette date, l'avocat gnral WARNER faisait la constatation suivante :
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Dans la situation telle qu'elle se prsentait, avec la surcharge vidente des capacits de stockage de l'organisme allemand d'intervention et la menace d'effondrement du rgime d'intervention en rpublique fdrale d'Allemagne, et compte tenu des consquences qu'un tel effondrement pouvait avoir pour les producteurs allemands et, en fait, pour la politique agricole commune elle-mme, nous pensons que c'est juste titre que la Commission a estim que chaque tonne de crales avait de l'importance et qu'en ce qui concerne les ngociants en question, son seul devoir tait de sauvegarder les droits dj acquis (174). bb) Prlvement de coresponsabilit
Sur la lgalit du prlvement de coresponsabilit pour le lait, institu par le Conseil dans son rglement (CEE) n 1079/77 du 17 mai 1977 (175), la Cour va jusqu' constater ce qui suit sur la question de la proportionnalit de cette mesure, dont le requrant au principal contestait l'opportunit et l'efficacit :
Que, si l'inadquation manifeste d'une mesure l'objectif que l'institution comptente cherche poursuivre peut en affecter la lgalit, il faut cependant reconnatre au Conseil un pouvoir discrtionnaire en cette matire qui correspond aux responsabilits politiques que les articles 40 et 43 lui imposent ; que, visant freiner la production en prsence des surplus constats, le prlvement de coresponsabilit concourt promouvoir la ralisation de l'objectif d'une stabilisation des marchs ; que la hauteur du taux de prlvement ne parat pas non plus disproportionne par rapport aux circonstances invoques par le Conseil (176) ;
Les dveloppements de cet arrt, en ce qui concerne le contrle de l'adquation des mesures litigieuses, correspondent la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fdrale, selon laquelle un contrle total de l'adquation ne doit pas tre ncessairement pratiqu, mme dans le cas de lois restreignant des droits fondamentaux (177). Bien au contraire, la Cour constitutionnelle fdrale se contente rgulirement, dans son examen, de relever si la restriction lgislative est totalement (purement et simplement) inad(174) Aff. 2/75 (Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide und Futtermittel c/ C. Mackprang), Recueil, 1975, pp. 607 (623 et s.). (175) Rglement relatif un prlvement de coresponsabilit et des mesures destines largir les marchs dans le secteur du lait et des produite laitiers, JOCE 1977, L 131, p. 6. (176) Aff. 138/78 (Stlting c/ HZA Hambourg-Jonas), Recueil, 1979, pp. 713 (722). (177) Cf. L. HIRSCHBERQ, Der Grundsatz der Verhltnismigkeit, Gttingen 1981, p. 51.
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quate(178), ou encore, plus rcemment, de constater qu'un moyen est idoine lorsqu'il permet de promouvoir le succs recherch (179). Compte tenu des mailles trs lches du contrle fond sur ce principe partiel de l'adquation, il conviendra plus loin de se demander quelle peut tre la vritable utilit d'un tel principe dans le contrle effectu dans le cadre et au regard de l'tat de droit.
ce) Fixation de prix de seuil
Le systme des prlvements, en t a n t qu'il constitue une charge variable l'importation, est destin protger le niveau de prix du march commun, gnralement suprieur celui du march mondial (180). Il est venu remplacer les multiples mesures nationales antrieures telles que droits de douane, taxes d'effet quivalent, restrictions quantitatives, prix minimaux, etc. Le montant des prlvements correspond la diffrence entre le prix de seuil, fix p a r la Communaut pour une campagne de commercialisation, et l'offre la plus favorable sur le march mondial, savoir le prix dit CIF, dtermin pour les diffrents produits sur la place de Rotterdam, le premier port d'importations cralires de la Communaut. L'importateur doit donc verser le prlvement en plus du prix de livraison. La fixation du prix de seuil a t entre autres aborde dans l'arrt d e la Cour de justice du 17 dcembre 1981 (181). Dans cette procdure, plusieurs entreprises demandaient que le Conseil et la Commission soient condamns indemniser le prjudice que ces institutions leur avaient prtendument inflig en fixant pour le bl d u r import de pays tiers un prix de seuil trop lev pour l'anne 1979 p a r rapport au prix du bl tendre. Les requrantes voyaient une violation du principe de proportionnalit dans le
(178) Ainsi par exemple BVerfGE 1 3 , 9 7 ( 1 1 3 ) : 16, 147(181); 19, 119 (126 et s.) ; 29, 402 (410 e t s.). (179) BVerfGE 30. 292 (316) ; 33, 171 (187) ; 39, 210 (230) ; 40, 196 (222). (180) Cf. H . P . IPSEN, Europiechee Gemeinschaftsrecht, Tbingen 1972, p. 850 ; G. NICOLAYSEN, Europisches Gemeinschaftsrecht, Stuttgart-Berlin-Cologne-Mayence 1979, pp. 127 et
s. ; B . B E U T L E R , R. B I E B E R , J . P I P K O R N et J . S T R E I L , Die Europische Gemeinschaft
Rechtsordnung und Politik , 2""" d., Baden-Baden, 1982, p . 423. (181) Aff. jointes 197-200, 243, 245, 247/80 (Ludwigshafener Walzmhle c/ Conseil et Commission), Recueil, 1981, p . 3211 ; cf. galement CJCE, aff. 63-69/72, Recueil, 1973, pp. 1229 (1259) ; aff. 6/77, Recueil, 1977, pp. 1291 (1298) (prlvements).
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fait que le Conseil, en choisissant parmi les instruments de rgulation du march de fixer le prix du bl dur, avait opt pour un moyen qui les avait dsavantages de manire injustifie. Avant d'en venir concrtement la question de la proportionnalit, l'avocat gnral V E R L O R E N VAN THEMAAT aborde dans ses conclusions le problme du choix opr par les institutions communautaires parmi les instruments disponibles :
...mme aprs avoir opr entre les finalits de l'article 39 un choix politique en faveur de certaines priorits, cette hirarchie des priorits ainsi lue laisse habituellement encore une grande marge de manuvre sous l'angle politique tel est galement le cas sur le march des crales pour dfinir les instruments mettre en oeuvre cet effet. La Cour devra respecter cette marge d'apprciation du Conseil, sur la base des dispositions du trait. Ensuite, il y a heu de constater que selon la jurisprudence de la Cour, ... cette libert d'apprciation ... ne saurait tre considre comme outrepasse qu'en prsence d'une violation suffisamment caractrise d'une rgle 'suprieure' de droit protgeant les particuliers (182).
Mais l'avocat gnral ne voit pas ici d'atteinte aux intrts privs des requrantes. La Cour de justice arrive au mme rsultat. Elle rappelle d'abord que les institutions communautaires comptentes jouissent d'un large pouvoir d'apprciation dans la dtermination de leur politique et dans l'tablissement des bases factuelles de leur action, qu'elles dterminent largement leur discrtion les objectifs poursuivis, dans le cadre des prvisions du Trait et qu'elles peuvent choisir les instruments d'action appropris (183). Ensuite, sur la proportionnalit de la fixation du prix de seuil, elle observe que
le recours une diffrenciation des divers prix administrs par la Communaut apparat comme un moyen particulirement bien adapt au mcanisme gnral de l'organisation de march et l'objectif poursuivi en l'occurrence, savoir le dveloppement de la culture du bl dur en vue d'aboutir une meilleure structure d'ensemble de la production communautaire (184) . dd) Fixation du montant du prlvement
La Cour de justice a jug dans plusieurs affaires que la fixation des montants de prlvement ne doit pas dpasser ce qui est
(182) Recueil, 1981, p. 3267. (183) Ibid., p. 3251. (184) Ibid., p. 3253.
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ncessaire pour atteindre l'objectif, savoir la diffrence entre le prix de seuil et le prix du march mondial (185). Dans l'affaire 95/75 (Effem GmbH c\ Hauptzollamt Lneburg) (186), il s'agissait de juger s'il tait admissible de fixer un prlvement lev sur les aliments du btail sans tenir compte de leur teneur en amidon. Dans ses motifs, la Cour rappelle d'abord que diffrents facteurs conomiques doivent tre pris en considration pour la fixation d'un prlvement l'exportation en cas de perturbation du march. Les conclusions qu'elle en tire pour l'espce sont les suivantes :
Attendu que, ds lors, la fixation d'un prlvement forfaitaire indiffremment applicable quelle que soit la quantit, ngligeable ou importante, de crales incorpore dans les produits considrs ne saurait rpondre ces dispositions ; que tel serait le cas d'un prlvement de 26,25 UC par tonne applicable des produits ne comportant qu'une faible quantit de crales, alors, d'ailleurs, que le m o n t a n t forfaitaire dpasserait plusieurs fois la valeur de ces produits (187);
Dans l'affaire 73/69 (188), la Cour de justice avait notamment juger si le prlvement en vigueur la date prvue d'importation, cette fois dans le domaine du commerce intracommunautaire, devait galement tre peru si l'importation tait retarde du fait d'un cas de force majeure (retard de l'importation cause du gel des canaux). Dans ses conclusions, l'avocat gnral ROEMER souligne d'abord que
ce qui est caractristique en cette matire, c'est que les institutions communautaires disposent d'une grande latitude d'apprciation pour amnager les organisations de march
et qu'il ne peut donc s'agir que de juger si l'exercice de ce pouvoir a entran pour les intresss des restrictions et des handicaps qui doivent tre considrs comme discriminatoires ou excessifs (189). Sur la question souleve, il poursuit ainsi :
(185) Cf. galement R. BOEST, Die Agrarmrkte im Recht der EG, Baden-Baden 1984, p. 155. (186) Recueil, 1976, p. 361. (187) Recueil, 1976, p. 368 ; sur le problme du traitement forfaitaire, cf. galement aff. 87/78 (Welding c/ HZA Hambourg-Waltershof), Recueil, 1978, pp. 2457 (2466). (188) Oehlmann c/ HZA Mnster, Recueil, 1970, p. 467. (189) Recueil, 1970, p. 485.
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Toutes ces considrations nous amnent en fin de compte conclure qu'en s'abstenant de rglementer les cas de force majeure l'gard des changes intracommunautaires de crales, le lgislateur communautaire s'est maintenu l'intrieur des limites qui doivent tre reconnues son pouvoir d'apprciation dans le domaine qui nous intresse ici. Il est donc impossible de parler de violation du principe de proportionnalit (190).
Tel est le rsultat auquel parvient finalement la Cour (191). Mais si l'on tablit un parallle avec les arrts rendus dans les affaires de cautionnement exposs plus haut, o la Cour de justice retient la ncessit de prendre en compte la force majeure dans la dchance des cautionnements, il semble que cet arrt soit en contradiction avec ces dcisions. Cela explique vraisemblablement que la Cour soit revenue peu de temps aprs sur sa position en jugeant dans une espce similaire (retard de transport imputable aux services des chemins de fer) :
Attendu qu'il rsulte des sixime et septime considrants du rglement n 87/62 que l'tablissement, pour les importations de crales en provenance de pays tiers, d'une rglementation spciale concernant les cas de force majeure trouve sa justification dans des raisons d'quit ; qu'il n'apparat pas qu'une telle justification ferait dfaut dans le cas d'importation de crales provenant des E t a t s membres ; attendu que si la notion de force majeure implique, dans une hypothse comme celle de l'espce, que le non-respect du dlai prvu dans le certificat n'entrane pas la perte du droit au prlvement prfix, c'est la condition cependant que le retard de l'importation soit d des circonstances exceptionnelles et ne puisse tre imput notamment des ngligences qu'un importateur avis ne saurait commettre ... (192) ;
Auparavant, dans ses conclusions, l'avocat gnral WARNER avait fait rfrence la jurisprudence de la Cour intervenue entre-temps, selon laquelle le droit communautaire ne doit pas imposer aux ngociants des charges qui ne soient pas ncessaires pour atteindre les objectifs noncs dans le rglement (193). Notamment, poursuit l'avocat gnral, il ressort de ces arrts
(190) Ibid., p. 486 ; sur le prlvement forfaitaire dans le cas de perte de valeur de marchandises dtriores en cours de transport, cf. aff. 31/70 (Deutsche Getreide- und Futtermittelhandelsgesellschaft c/ HZA Hambourg-Altona), Recueil, 1970, pp. 1055 (1062 et ss.). (191) Recueil, 1970, pp. 476 et s. (192) CJCE, aff. 64/74 (Adolf Reich c/ HZA Landau), Recueil, 1975, pp. 261 (268 et s.). (193) Recueil, 1975, p. 275.
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LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT que c'est un cas d'application du principe [de proportionnalit] que d'exiger, dans des cas d'espce appropris, que les ngociants soient ddommags des consquences d'vnements assimilables des cas de force majeure (194).
Sur les consquences juridiques de la violation du principe de proportionnaht, il dclare enfin :

Il est vrai que le principe de proportionnalit a gnralement t considr comme un principe dont l'effet est d'invalider les dispositions lgales ou les autres actes qui le violent, mais quant nous, nous ne pensons pas que les effets de ce principe doivent ncessairement tre limits cela. Dans nos systmes juridiques, nous connaissons tous des principes gnraux qui n'ont pas ncessairement pour effet d'invalider les dispositions lgales, mais ventuellement de les complter (195).
La Cour de justice s'est donc estime fonde considrer comme applicable le taux de prlvement fix l'avance pour l'importation, mme si l'importation n'a pas t opre dans le mois indiqu lors de la demande du certificat, la condition que le retard s'explique par des circonstances qui doivent tre analyses comme des cas de force majeure (196).
ee) Systme des quotas
Un autre exemple de rgime d'intervention dans le secteur agricole o le principe de proportionnalit a t appliqu est fourni par le systme de quotas pour la production d'isoglucose. Dans l'affaire 138/79 (SA Roquette Frres c\ Conseil des Communauts europennes) (197), la requrante demandait que soit dclare non valide la fixation de son quota de production rsultant pour elle de l'annexe 2 au rglement n 1293/79 du Conseil, du 25 juin 1979. Elle faisait notamment valoir qu'un rgime de quotas constituait le plus rigoureux des moyens envisageables, puisqu'il impliquait des restrictions de la concurrence et portait atteinte au libre exercice de l'activit conomique. La Cour de justice ne suit pas l'argumentation de la requrante, et dclare :
A ce propos, il faut relever que l'tablissement de quotas fonds sur une priode de rfrence est un procd habituel en droit communautaire et (194) Ibid. (195) Ibid. (196) Ibid., p. 269. (197) CJCE, Recueil, 1980, p. 3333 ; cf. galement aff. 230/78 (S.p.A. Eridania Zuccherifici Nazionali et al. c/ Ministre de l'agriculture et des forts et al.), Recueil, 1979, pp. 2749, 2786, et aff. 139/80 (Maizena GmbH c/ Conseil des CE), Recueil, 1980, pp. 3393 (3422).
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appropri lorsqu'il s'agit de contrler la production dans u n secteur dtermin (198).
Auparavant, l'avocat gnral R E I S C H L avait examin dans le dtail l'argumentation de la requrante et avait constat, sur le point de la restriction de la concurrence :
Le principe de proportionnalit s'applique seulement aux mesures qui imposent des particuliers une charge, et il faut considrer ce sujet que les principes de concurrence ne font pas partie des principes garantissant la libert et le patrimoine des individus (199).
Sur le point de savoir si le rgime des quotas porte atteinte au droit de libre exercice d'une activit conomique, l'avocat gnral prend la position suivante :
Il ressort de la jurisprudence que le droit au libre exercice d'une activit professionnelle ne constitue pas une prrogative absolue au sens d'une limitation des interventions de l'administration ; certaines restrictions doivent tre acceptes dans l'intrt public. Le droit en question est limit par les objectifs d'intrt gnral poursuivis par la Communaut ... E n l'espce, le rgime des quotas n'empche pas l'accs une activit au sens de libre choix d'une profession ... (200).
Ces dveloppements de l'avocat gnral prsentent des parallelismes avec l'arrt de la Cour constitutionnelle fdrale dit des pharmacies (201), o il a t jug que
la libert d'exercice de la profession ... peut tre restreinte par voie de 'rglementation' lorsque des considrations raisonnables de bien public le font apparatre opportun (202).
Ces dveloppements de l'avocat gnral REISCHL souhgnent de plus que le principe de proportionnalit produit en droit communautaire des effets similaires ceux d'un droit fondamental (203).
ff) Systme de prix minimaux
Comme dans d'autres domaines (204), la Communaut a galement institu des mesures de sauvegarde dans les organisations communes des marchs agricoles, en se fondant sur l'article 43 du
(198) (199) (200) (201) (202) (203) (204)
Recueil, 1980, p. 3359. Recueil, 1980, p. 3378. Ibid., p. 3381. BVerfGE 7, p. 377. Ibid., p. 405. Cf. sur ce point supra le point D.III.2. Cf. sur les clauses de sauvegarde dans le commerce extrieur infra le point D.IV.3.
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trait CEE et sur l'article XIX du GATT (205). Par drogation aux rgles normales, il s'agit l de restrictions apportes au commerce pour une priode limite, afin de rpondre une situation de crise conomique due aux importations. Par exemple, le rglement du Conseil n 1427/71, du 2 juillet 1971, instituant des mesures de sauvegarde dans le secteur des produits transforms base de fruits et lgumes (206), en son article 1 er , prvoit entre autres que, en cas de perturbation grave ou de menace de perturbation grave du march de certains produits dans la Communaut pouvant mettre en cause les objectifs de l'article 39 du trait CEE, des mesures appropries peuvent tre appliques dans les changes avec les pays tiers jusqu' ce que la perturbation ou la menace de perturbation ait disparu . Le rglement du Conseil n 1428/71, pris le mme jour et dfinissant les conditions d'application des mesures de sauvegarde dans le secteur des produits transforms base de fruits et lgumes (207), institue entre autres, en son article 2, paragraphe 1, un systme de prix minimaux au-dessous desquels les importations peuvent tre soumises la condition qu'elles se fassent un prix suprieur au prix minimum fix pour le produit en cause . Lorsque, en juillet 1971, la Commission fut conduite penser que le march des concentrs de tomate tait menac de graves perturbations dans la Communaut par des importations en provenance de pays tiers, elle institua un rgime de prix minimaux pour les importations de ces produits en provenance de Grce (208). Dans l'affaire 40/72 (209), les faits taient les suivants : la socit Schrder, demanderesse au principal, avait demand au Bundesamt fr Ernhrung und Forstwirtschaft (Office fdral pour l'alimentation et les forts) de lui dlivrer un titre d'importation pour du concentr de tomates en botes provenant de Grce. Cette demande avait t rejete parce que la socit n'tait pas dispose remplir les conditions nonces dans l'article 2 du
(205) Sur les rapporte entre le GATT et la Communaut europenne, voir l'ouvrage, portant ce mme titre, de M. Hilf et E.-U. Petersmann (d.), Baden-Baden 1986. (206) JOCE L 151 du 7 juiU. 1971, p. 5. (207) JOCE L 151 du 7 juiU. 1971, p. 6. (208) Rglement de la Commission n" 1643/71, du 28 juill. 1971, JOCE L 171 du 30 juill. 1971, p. 2. (209) Schrder c/ Rpublique fdrale d'Allemagne, Recueil, 1973, p. 125.
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rglement n 1643/71. La rclamation de la socit Schroeder ayant t rejete, celle-ci avait finalement saisi le Verwaltungsgericht (tribunal administratif), qui posait dans cette affaire quelques questions la Cour de justice sur la validit de ce rglement de la Commission. La socit Schrder exposait notamment, pour fonder l'illgalit du rglement, que le systme de prix minimaux institu par la Commission n'tait pas de nature amener la stabilisation du march recherche, car il existait des possibilits considrables de le tourner. La Cour de justice rpond ainsi :
Attendu que, en ce qui concerne les ventuelles possibilits de tourner le systme, il y a lieu d'observer que la lgalit d'un acte communautaire ne saurait dpendre de considrations rtrospectives concernant son degr d'efficacit ; que, s'agissant en l'occurrence de mesures conomiques complexes impliquant ncessairement un large pouvoir d'apprciation quant leur opportunit et comportant, par ailleurs, trs frquemment une marge d'incertitude quant leurs effets, il suffit qu'au moment o elles sont dictes, il n'apparaisse pas avec vidence qu'elles sont inaptes concourir la ralisation de l'objectif vis (210) ;
Aprs avoir ainsi affirm l'adquation de la mesure litigieuse, la Cour aborde la question des analyses comparatives faites par la Commission dans le cadre de son pouvoir d'apprciation :
Qu'en consquence, en mettant en balance les dsavantages du systme de prix minima pour les importateurs et l'importance de l'ensemble des mesures dictes l'gard des pays tiers par rapport aux diffrents objectifs de l'article 39, et en optant pour le systme appliqu, la Commission n'a pas excd les limites de son pouvoir d'apprciation (211) ; gg) Systme de compensation montaire
Dans une srie de dcisions, la Cour de justice des Communauts europennes a eu traiter de la lgalit du prlvement de montants compensatoires montaires (212). Le systme de la compensation montaire a t introduit lorsque, en 1971, la suite de la crise du dollar, on s'est trouv en prsence de fortes variations des taux de change et que les monnaies ont commenc flotter. Comme la fixation des prix com(210) Recueil, 1973, p. 143. (211) Recueil, 1973, p. 144; cf. galement aff. 59/72 (Wnsche c/ Commission), Recueil, 1973, pp. 791 (812) ainsi que l'aff. 92/78 (Simmenthal c/ Commission) ; Recueil, 1979, p. 777 (systme de prix minimaux pour la vente de viande bovine dsosse et congele). (212) Sur ce point, dtaill, G. NICOLAYSEN, ibid, (note 180), pp. 130 et ss.
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munautaires tait faite en units de compte, considres comme le dnominateur commun, et que le cours de l'unit de compte restait fixe (213), cette dernire s'loignait de la vritable valeur des monnaies, en fonction des fluctuations des taux de change, tandis que les prix restaient identiques. Il fallait donc instituer pour les changes intracommunautaires une compensation montaire. Son fondement juridique, le rglement n 974/71 du Conseil, du 12 mai 1971, relatif certaines mesures de politique de conjoncture prendre dans le secteur agricole la suite de l'largissement temporaire des marges de fluctuation des monnaies de certains tats membres (214) est l'objet de la dcision rendue dans l'affaire 5/73 (Balkan-Import-Export c\ HauptzoUamt Berlin-Packhof) (215). Sur la proportionnalit des mesures de compensation montaire, la Cour dclare :
Que, si les institutions doivent veiller, dans l'exercice de leurs pouvoirs, ce que les charges imposes aux oprateurs conomiques ne dpassent pas ce qui est ncessaire pour atteindre les objectifs que l'autorit est tenue de raliser, il ne s'ensuit pas que cette obligation doive tre mesure par rapport la situation particulire d'un groupe dtermin d'oprateurs ; que pareille valuation, tant donn la multiplicit et la complexit des situations conomiques, serait non seulement irralisable mais constituerait en outre une source perptuelle d'inscurit juridique ; que les exigences spcialement imprieuses de la praticabilit de mesures de nature conomique, destines avoir un effet correcteur immdiat, exigences qui doivent tre prises en compte dans la balance des intrts en prsence, justifiaient, en l'occurrence, une apprciation globale des avantages et inconvnients des mesures envisages ; qu'il n'est donc pas tabli que le Conseil, en m e t t a n t en balance les avantages et les inconvnients d'un systme rattachant les montants compensatoires au rapport entre la monnaie nationale de chaque E t a t membre concern et le dollar, et en optant pour le systme appliqu, a impos, de faon manifeste, aux oprateurs conomiques, des charges disproportionnes l'objectif atteindre (216) ;
Le large pouvoir d'apprciation reconnu aux institutions communautaires dans les motifs que nous venons de citer a d'ailleurs fait l'objet d'un contrle de la Cour de justice dans l'affaire 29/77
(213) Etendre les variations de cours l'unit de compte aurait abouti des prix agricoles variables et flottante, cf. G. NICOLAYSEN, ibid, (note 180), p. 131. (214) JOCE L 106 du 12 mai 1971, p. 1. (215) Recueil, 1973, p. 1091. (216) Recue, 1973, pp. 1111 et s.
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(Roquette Frres c/ France) (217), o il tait question de la lgalit d'une modification des montants compensatoires montaires. La Cour de justice fait rfrence aux diffrents objectifs enumeres l'article 39 du trait CEE et constate :
Que, dans leur poursuite, les institutions communautaires doivent assurer la conciliation permanente que peuvent exiger d'ventuelles contradictions entre ces objectifs considrs sparment et, le cas chant, accorder tel ou tel d'entre eux, la prminence temporaire qu'imposent les faits ou circonstances conomiques au vu desquels elles arrtent leurs dcisions (218) ;
E n instituant le systme de compensation montaire, le Conseil peut donc procder une analyse comparative globale des avantages et des insuffisances lies cette institution. Faisant rfrence l'arrt Roquette de la Cour, l'avocat gnral MAYRAS, dans ses conclusions pour l'affaire 151/77 (Peiser cj Hauptzollamt Hambourg-Ericus) (219), observait peu de temps aprs que la Commission ne saurait pas non plus tre oblige, dans l'application du rglement du Conseil,
dcider, cas par cas, ou pour chaque produit sparment et en distinguant d'aprs le pays d'exportation, de l'existence d'un risque de perturbations (220).
Au contraire, l'avocat gnral reconnat donc la Commission un pouvoir d'analyse globale, car seule cette solution permet d'assurer le fonctionnement pratique du systme. Par la suite, de nombreux dtails du systme de compensation montaire ont t soumis la Cour de justice, si bien que ce systme a fait l'objet d'une concrtisation progressive. P a r exemple, les montants compensatoires montaires ne sont ncessaires que dans la mesure o des diffrences montaires doivent tre compenses. Les produits de transformation ne doivent donc tre soumis la compensation montaire que dans la mesure de l'incidence des fluctuations sur les produits de base (221). Dans le cas de produits composs, les montants com(217) CJCE, Recueil, 1977, p. 1835. (218) Recueil, 1977, p. 1844. (219) Recueil, 1979, p. 1469. (220) Recueil, 1979, p. 1500; cf. galement aff. 11/78 (Rpublique italienne c/ Commission), Recueil, 1979, p. 1527 ; aff. 95/78 (Dulciora c/ Amministrazione delle Finanze dello Stato), Recueil, 1979, p. 1549 ; aff. 157/78 (Travigo c/ Hauptzollamt Aix-la-Chapelle-Nord), Recueil, 1979, p. 1657. (221) Cf. art. 4IIb du rglement 974/71 ; CJCE, aff. 131/77, Recueil, 1978, pp. 1041 (1050 et s.) ; aff. 12/78, Recueil, 1979, pp. 1731 (1749 et s.).
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pensatoires montaires ne doivent pas dpasser la somme des montants compensatoires des constituants (222). De mme, le prlvement ne doit pas aboutir une protection supplmentaire de l'industrie de transformation (223), puisque les montants compensatoires, de par leur but mme, ne doivent tre perus que dans la mesure o la compensation des fluctuations montaires et des volutions des cours apparat ncessaire pour assurer le maintien du systme d'intervention agricole. En cas de modifications court terme dans le systme de compensation montaire, il peut se produire que des entreprises ayant souscrit des contrats en tenant compte d'un certain montant compensatoire montaire subissent un prjudice patrimonial du fait que ce montant compensatoire s'est trouv modifi leur dtriment avant la date prvue pour l'importation ou l'exportation. La Commission a tenu compte de ces circonstances, par exemple dans l'article 1 er du rglement n 1608/74 relatif des dispositions particulires en matire de montants compensatoires montaires (224) du 26 juin 1974, en habilitant les tats membres ne pas percevoir, titre gracieux ..., le montant compensatoire montaire ou la partie de ce montant correspondant la majoration . Cette clause d'quit, selon l'article 2, paragraphe 1, de ce mme rglement, ne doit s'appliquer qu'aux importations et exportations faites en vertu de contrats conclus de faon ferme avant la mesure montaire vise audit article . C'est prcisment cette rgle d'quit qui faisait l'objet de l'arrt de la Cour de justice des Communauts europennes du 20 mai 1981 dans l'affaire 152/80 (Debayser c\ FIRS) (225). La requrante considrait que ce rgime violait entre autres le principe de proportionnalit dans la mesure o il avait pour consquence d'exposer des entreprises commerciales comme elle des fluctuations imprvisibles et de grande ampleur des montants compensatoires montaires. La requrante avait conclu ses contrats postrieurement aux mesures montaires vises l'arti-
(222) Cf. aff. 4/79, Recueil, 1980, pp. 2823 (2848 et ss.) ; aff. 109/79, Recueil, 1980, pp. 2883 (2908 et ss.). (223) V. ainsi l'avocat gnral MAYRAS dans l'aff. 4/79, Recueil, 1980, pp. 2869 et ss. (224) JOCE L 170, p. 38. (225) Recueil, 1981, p. 1291.
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cle 1 er du rglement considr, mais avant l'augmentation des montants compensatoires montaires. Dans ses motifs, la Cour commence par rappeler que
les finalits auxquelles les dispositions de ce rglement obissent ne consistent pas assurer aux oprateurs engags dans l'excution de contrats comportant des conditions prtablies une protection gnralise contre l'application des montants compensatoires montaires (MCM) (226) .
Sur le grief de violation du principe de proportionnalit, elle poursuit ainsi :

Il convient sur ce point de souligner que le rglement n 1608/74, en t a n t que 'rglement d'quit', a prcisment pour b u t de pallier, dans des conditions de fait et de droit appropries, les difficults qui peuvent dcouler, pour les oprateurs, de l'application des MCM et tend viter que l'introduction de ceux-ci puisse s'avrer excessivement onreuse pour certains oprateurs. Dans ces conditions, il est exclure qu'un tel rglement puisse, en n'ouvrant pas aux oprateurs une possibilit plus large de bnficier d'une clause d'quit, enfreindre le principe de proportionnalit (227). hh) Aides, primes de dnaturation
Le dernier domaine du droit agricole que nous aborderons est celui des affaires o la Cour de justice a eu examiner la nonattribution d'aides ou de primes de dnaturation ou encore la rptition d'aides ou de primes de dnaturation accordes tort. Dans l'affaire 27/72 (Josef Aimer c\ Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide) (228), la requrante avait dnatur quotidiennement, pendant deux jours, plus de 70 tonnes de froment tendre, mais seulement 27,5 tonnes le troisime jour. Or, le rglement applicable (229) prvoit que la dure des oprations de dnaturation ne doit pas excder un jour pour 40 tonnes de crales mises en uvre . La question pose tait celle de savoir si ce texte devait tre interprt en ce sens qu'un entrepreneur a droit la prime lorsqu'il dnature moins de 40 tonnes de crales, qu'il s'agisse d'une quantit totale ou d'un excdent, ds lors que la dure de cette opration de dnaturation ne dpasse pas un jour, ou si les auteurs du rglement ont entendu dterminer en mme
(226) Recueil, 1981, p. 1304. (227) Ibid., p. 1307. (228) Recueil, 1972, p. 1091. (229) Rglement n 1403/69 de la Commission, du 18 juill. 1969, JOCE L 180 du 22 juill. 1969, p. 3.
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temps que la dure la quantit minimale dnaturer quotidiennement. Dans son arrt, la Cour souligne qu'il est lgitime, cause des frais de contrle non ngligeables qui sont lis la dnaturation, de chercher viter des contrles trop frquents et d'exiger cette fin un rythme de travail de 40 tonnes par jour pour la dnaturation. En l'espce, il s'agissait cependant d'une dnaturation s'tendant sur plusieurs jours. La Cour en arrive donc la conclusion suivante :
Que, par contre, lorsque les oprations de dnaturation s'tendent sur plusieurs jours, il est satisfait aux objectifs recherchs, si la dure globale des oprations n'excde pas une dure correspondant la moyenne quotidienne de 40 tonnes, ds lors que la capacit de l'entreprise a t utilise de faon rationnelle ; qu'en consquence, un reliquat quotidien, infrieur 40 tonnes, peut tre pris en considration, s'il rsulte d'une utilisation rationnelle de la capacit de dnaturation de l'entreprise et pour a u t a n t que la dure maximale de l'opration globale corresponde une moyenne d'au moins 40 tonnes par jour ; qu'une interprtation plus restrictive de l'article 4, paragraphe 3, irait audel des objectifs recherchs et doit, de ce fait, tre carte (230) ;
Il s'agissait galement de la non-attribution d'une prime dans l'affaire 273/81 (Socit Laitire de Gac c\ FORMA) (231). Le FORMA avait en effet refus de verser la requrante au principal une aide communautaire pour des casinates fabriqus par elle, car leur teneur en eau dpassait de 0,6 % le taux d'humidit maximal fix dans le rglement applicable. Madame l'avocat gnral Rozs, dans ses conclusions (232), rappelle qu'il s'agit d'une rglementation qui ncessite l'valuation d'une situation conomique complexe et implique donc l'octroi d'un large pouvoir d'apprciation aux institutions de la Communaut . Il ne serait donc possible de parler de violation du principe de proportionnalit que si l'exigence d'une teneur maximale en eau des casinates de 6 % est manifestement inutile pour raliser les objectifs des rglements organisant l'octroi d'une aide la fabrication de ces produits . Dans la procdure, la requrante avait fait valoir deux arguments importants pour l'apprciation de la proportionnalit du
(230) Recueil, 1972, p. 1098. (231) CJCE, Recueil, 1982, p. 4193. (232) Recueil, 1982, pp. 4205, 4209.
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rglement en cause. D'abord, l'objectif de garantir une bonne qualit dans la production des casinates par l'exigence du taux maximal d'humidit est d'importance secondaire par rapport l'objectif de favoriser la transformation de lait crm en casinates. P a r consquent, le refus de toute aide en cas de dpassement du taux maximal d'humidit est un moyen excessif ds lors que l'objectif principal de la rglementation communautaire est pleinement atteint. Ensuite, le respect d'une teneur en eau maximale n'est pas ncessaire pour assurer la qualit du produit, d'autant plus que les casinates destins tre utiliss pour l'alimentation ne sont pas destins un long stockage. Contrairement l'avocat gnral, la Cour rejette bon droit les deux arguments (233). Elle remarque d'abord que l'objectif d'assurer la qualit du produit est un aspect essentiel de la rglementation communautaire en question ; que cet objectif, qui est que les produits considrs se caractrisent sur le march par leur qualit, est pleinement justifi ; que, de plus, dans certains cas, on ne peut pas exclure un stockage prolong et que, dans ces circonstances, la teneur maximale en eau doit tre strictement respecte pour exclure le risque d'altration du got de ces produits. A partir de ces rflexions, la Cour dclare :
Compte tenu de l'ensemble des considrations qui prcdent, il y a lieu de conclure que les dispositions du rglement n 756/70, qui subordonne l'aide au respect intgral de la teneur maximale en eau, ne violent pas le principe de proportionnalit. En effet, la Commission tait justifie estimer que l'coulement des produits en cause ncessitait le maintien d'une qualit suprieure et que l'octroi d'une aide taux rduit pour une qualit infrieure n'tait pas conforme ce b u t (234).
Dans l'affaire 15/83 (Denkavit Nederland c\ Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten) (235), la demanderesse au principal avait demand que l'aide pour les livraisons en vrac d'aliments composs pour animaux entre les Pays-Bas et la Belgique lui soit verse ds la prsentation mensuelle de la demande et des relevs de transformation et rcapitulatifs correspondants. Or, le rglement communautaire applicable en la matire (236) prvoit au
(233) Ibid., pp. 4202 et ss. (234) Ibid., p. 4204. (235) CJCE du 17 mai 1984, Recueil, 1984, p. 2171. (236) Rglement n 1725/79 de la Commission, du 26 juill. 1979, relatif aux modalits d'octroi des aides au lait crm transform en alimente composs et au lait crm en poudre destin l'alimentation des veaux, JOCE L 199, p. 1.
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contraire une procdure ayant pour effet que le retard ventuel du versement de l'aide aux exportations rsulte uniquement des conditions diffrentes lies l'exportation, savoir du fait que, dans le commerce intracommunautaire, le document ncessaire met plus longtemps circuler que le document national l'intrieur d'un Etat membre. La demanderesse au principal, pour tayer son grief de violation du principe de proportionnalit, faisait valoir que les dispositions litigieuses exposaient l'exportateur une charge dpassant ce qui tait ncessaire pour atteindre le but de contrle. Dans ses conclusions, l'avocat gnral MANCINI commence par rappeler :
Mais le principe de proportionnalit n'exclut pas il requiert mme que dans la situation litigieuse toutes les exigences du systme soient apprcies et coordonnes (237).
Puis il poursuit en disant qu'en l'espce, il est essentiel pour le fonctionnement de l'organisation commune du march de
soumettre les aliments prpars pour animaux et exports des contrles plus rigoureux que ceux prvus pour les produits qui sont vendus l'intrieur. Le sacrifice impos aux oprateurs n'est donc pas disproportionn (238).
La Cour arrive au mme rsultat, mais en soulignant dans ce contexte que :

l'objectif de cette rglementation tant d'exclure la possibilit de verser deux fois l'aide ainsi que celle de faire revenir la marchandise dans le circuit normal du march et de prvenir par l-mme les pratiques frauduleuses, le maintien rigoureux des formalits de preuve s'impose t a n t pour les exportations que pour les livraisons l'intrieur du pays (239).
La Cour rappelle galement que l'on aboutirait des charges administratives disproportionnes s'il fallait procder la rptition d'une aide accorde tort, et qu'il faut ds lors constater que
le principe de proportionnalit n'est pas viol par une rglementation prvoyant un contrle administratif pralable des conditions du versement d'une aide, s'il s'agit de montants particulirement levs et s'il existe un danger particulier de fraude (240) . (237) (23S) (239) (240) Recueil, 1984, pp. 2188, 2193. Ibid., p. 2193. Ibid., p. 2186. Ibid., p. 2187.
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La rptition de primes de dnaturation de sucre verses tort est le thme de l'affaire 77/81 (Zuckerfabrik Franken cj Rpublique fdrale d'Allemagne) (241). Cette entreprise, demanderesse au principal, avait obtenu en 1972 des titres de prime de dnaturation pour 114 500 tonnes de sucre. Aprs la dnaturation du sucre, elle avait peru les primes, puis vendu le sucre dnatur un ngociant en stipulant dans le contrat que ce sucre devait tre utilis exclusivement pour l'alimentation des abeilles et qu'il conviendrait, le cas chant, d'apporter la preuve de son bon emploi . Cependant, ce ngociant avait revendu le sucre une socit qui ne l'avait pas utilis conformment sa destination. Sur le fondement de ces faits, la BALM rclamait la demanderesse au principal la restitution de la prime. Le tribunal a quo, considrant que, en droit allemand, les primes verses tort doivent tre rembourses, voulait notamment savoir si le destinataire d'un titre de prime de dnaturation tait responsable de l'utilisation contraire la destination prvue faite par des tiers. Il s'agissait en particulier de savoir si, en prvoyant en cas d'utilisation non conforme du sucre dnatur que le titulaire de la prime de dnaturation doive restituer cette dernire lorsque l'utihsation justifiant la rptition est le fait d'un tiers, la rglementation en cause ne dpasse pas les limites de ce qui est appropri et ncessaire pour atteindre l'objectif poursuivi. Rpondant cette question, la Cour de justice rappelle que la prime est accorde avant tout pour permettre la vente de sucre des fins d'alimentation du btail. Dans le cas prsent intressant la Rpublique fdrale d'Allemagne, le versement de la prime devait avant tout permettre aux apiculteurs d'acheter moins cher du sucre dnatur. La Cour en conclut donc
que, lorsque le sucre dnatur a reu une autre destination, le versement d'une prime est sans cause et que la sanction prvue ... ne dpasse pas ce qui est appropri et ncessaire pour atteindre le b u t recherch (242).
Dans ses conclusions (243), l'avocat gnral R E I S C H L souligne ce rsultat en rappelant que, bien qu'informe de l'existence
(241) CJCE, Recueil, 1982, p. 681. (242) Ibid., p. 696 ; cf. galement arrt du 8 octobre 1986, aff. 9/85 (Nordbutter c/ Rpublique fdrale d'Allemagne), n 12 et ss., Recueil, 1986, pp. 2831 et ss. (243) Ibid., pp. 697 et ss. (706).
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d'une ventuelle obligation de restitution, la demanderesse au principal a volontairement particip l'opration de dnaturation . Il ajoute que ce rsultat est objectivement justifi puisqu'il dcoule du fait que la demanderesse au principal pouvait se protger par des dispositions contractuelles avec le tiers en question. La rptition de primes de dnaturation indment verses, cette fois pour la dnaturation de bl, tait encore le thme de l'arrt de la Cour de justice des Communauts europennes du 6 mai 1982 dans l'affaire 54/81 (Fromme c\ BALM) (244). Dans ce cas, le BALM avait exig de la demanderesse au principal non seulement le remboursement de la prime de dnaturation, mais aussi le paiement d'intrts moratoires, calculs compter du jour du versement de la prime jusqu'au jour du remboursement, un taux suprieur de 3 % au taux d'escompte de la Banque fdrale d'Allemagne et, en tout cas, gal au minimum 6,5 %. Le tribunal a quo souhaitait que la Cour de justice examine la lgalit de cette perception d'intrts. Dans ses conclusions, l'avocat gnral V E R L O R E N VAN T H E MAAT examine cette rglementation nationale en recourant notamment au principe de proportionnalit. Il rappelle d'abord que ce principe a t dvelopp dans la jurisprudence de la Cour non seulement dans de nombreux arrts rendus dans le domaine de la politique agricole, mais aussi dans l'application des clauses de sauvegarde, et qu'il a t rgulirement appliqu par la Commission dans la politique de concurrence mene sur le fondement de l'article 85, paragraphe 3, alina a), et de l'article 92, paragraphe 3, du trait CEE (245). Il poursuit ainsi :
Il s'agissait toujours, dans ces contextes, d'une application de dispositions communautaires dont le texte ou l'interprtation, qui tait donne ce dernier dans votre jurisprudence ou dans la pratique de la Commission, contenait comme restriction que les interventions devaient tre 'ncessaires' (article 40, paragraphe 3, premire phrase) 'indispensables' (article 85, paragraphe 3) ou 'justifies et ncessaires en vue d'atteindre le but vis' (clauses de sauvegarde d'ordre public). Une telle clause figure galement au dbut de l'article 8 du rglement (CEE) n 729/70 du Conseil, qui est applicable en l'espce.
(244) Recueil, 1982, p. 1449. (245) Ibid., p. 1476.
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C'est pourquoi nous estimons que le principe de proportionnalit, tel que vous l'avez dvelopp dans un grand nombre d'arrts, reprsente aussi dans l'espce actuelle un principe gnral du droit communautaire qui impose des limitations l'excution nationale de l'article prcit (246).
L'avocat gnral que
V E R L O R E N VAN THEMAAT
est d'ailleurs d'avis
l'application d'une clause nationale de remise pour des motifs d'quit ou d'un autre pouvoir d'attnuation d'une rigueur excessive, qui est applicable dans des cas similaires, pourrait tre justifie lorsqu'il apparat que malgr une infraction marginale aux rgles communautaires concernes, le but du rgime de dnaturation, savoir l'utilisation de la quantit de bl tendre en vue de l'alimentation animale, a effectivement t atteint dans un cas concret (247).
En l'espce, la Cour en vient conclure qu'il n'est pas incompatible avec l'tat actuel du droit communautaire qu'un t a t membre prlve des intrts sur des primes de dnaturation communautaires indment verses, la condition de respecter le principe d'galit ou de non-discrimination (248). La Cour vite ainsi d'aborder la question de la proportionnalit, qui n'avait d'ailleurs pas t voque dans la procdure. Dans ses conclusions pour les affaires jointes 146, 192 et 193/81 (Bayva c\ BALM) (249), l'avocat gnral CAPOTORTI fait rfrence aux dveloppements de l'avocat gnral V E R L O R E N VAN THEMAAT dans l'affaire 54/81. Il s'agissait galement de la rptition de primes de dnaturation indment verses et, dans ce contexte, de l'importante question de savoir si un E t a t membre, sur le fondement de l'article 8, paragraphe 1, du rglement du Conseil n 729/70 sur le financement de la politique agricole commune (250), a simplement le pouvoir ou encore aussi l'obligation d'exiger la restitution des primes de dnaturation de la Communaut indment ou irrgulirement octroyes. La Cour tranche en jugeant qu'il n'est pas possible
de laisser la question de cette restitution l'apprciation, par l'autorit nationale comptente, de chaque cas d'espce (251) .
(246) (247) (248) (249) (250) (251)
Ibid., pp. 1476 et s. Ibid. Recueil, 1982, p. 1465. CJCE, Recueil, 1982, p. 1503. JOCE L 94, p. 13. Recueil, 1982, p. 1535.
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Elle considre donc que les Etats membres ont l'obligation d'exiger la restitution des primes indment verses (252). Or, l'avocat gnral CAPOTORTI exposait dans ses conclusions l'opinion que l'obligation des Etats membres de rcuprer dans tous les cas les primes irrgulirement verses n'excluait pas
que cette obligation, a y a n t sa source dans une rgle communautaire, puisse dans des cas particuliers trouver un assouplissement dans certains principes que l'ordre juridique communautaire lui-mme connat et qui sont du reste communs aux t a t s membres.
L'un de ces principes pourrait selon lui tre le principe de proportionnalit (253).
2. LIBRE CIRCULATION DES MARCHANDISES
a) INTRODUCTION
La libre circulation des marchandises reprsente plus de la moiti des affaires qui sont soumises la Cour de justice des Communauts europennes, mis part les litiges intressant les fonctionnaires et agents. A la suite du clbre arrt Cassis de Dijon (254), le principe de proportionnalit a jou un rle de plus en plus prpondrant lors de l'analyse compare des intrts et des droits en prsence dans l'affrontement entre le principe dominant de la libre circulation des marchandises et les ncessits d'un commerce bien ordonn. Le principe de proportionnalit joue galement un rle essentiel dans l'exercice par les Etats membres du pouvoir de faire usage des rserves de l'article 36 du trait CEE. La Cour de justice a en effet rappel plusieurs reprises que l'article 36 ne saurait justifier que des mesures ncessaires pour satisfaire des exigences imperatives (255) et strictement ncessaires (256) pour atteindre l'objectif recherch.
(252) Cf. sur cette problmatique 0 . GOTTSMANN, in H . v.D. G R O E B E N , H . v. BOECKH,
J . THIESINO e t C.-D. EHLERMANN, Kommentar zum EWG-Vertrag, S*" d., Baden-Baden 1983, a r t . 40 n 11 ; H.-W. RENOELINO, Die Entwicklung verwaltungsrechtlicher Grundstze durch den Gerichtshof der Europischen Gemeinschaften, EuR 1984, p p . 331 (348 et ss.) ; v. galement CJCE, aff. 205/215/82 (Deutsche Milchkontor GmbH et al. c/ Rpublique fdrale d'Allemagne), Recueil, 1983, p . 2633. (253) Recueil, 1982, p . 1547. (254) Aff. 120/78 (Rewe c/ Bundesmonopolverwaltung fr Branntwein), Recueil, 1979, p. 649. (255) Ibid. (256) Aff. 41/76 (Donckerwolcke), Recueil, 1976, p . 1921 (1922).
819
Au terme d'un processus de dveloppement long et plein de fluctuations, la Cour de justice, par sa dfinition dsormais classique des mesures d'effet quivalent des restrictions quantitatives, dans l'arrt Dassonville (257), a pos les fondements d'une casuistique diffrencie dans le domaine de la libre circulation des marchandises en qualifiant
toute rglementation commerciale des t a t s membres susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement le commerce intracommunautaire (258)
de mesure d'effet quivalent des restrictions quantitatives, prohibe par l'article 30 du trait CEE. Cette formulation dite Dassonville est extraordinairement large et elle couvre, par ses termes mmes, pratiquement toutes les rglementations publiques des marchs pouvant toucher galement des marchandises importes (259). Cela explique que cette large dfinition a fait l'objet d'une diffrenciation dans l'arrt trs remarqu Cassis de Dijon (260). Cette affaire portait sur l'importation de liqueur cassis de Dijon en Rpublique fdrale d'Allemagne. Selon la loi allemande sur le monopole des alcools, et le rglement pris en application de ce texte sur la teneur minimale en esprit-de-vin des alcools destins la consommation humaine, les liqueurs base de jus de fruits comme le cassis de Dijon doivent prsenter une teneur en alcool d'au moins 25 pour cent en volume pour pouvoir tre mises sur le march. En France, par contre, seules les teneurs comprises entre 15 et 20 pour cent d'alcool en volume sont autorises. La demande d'autorisation d'importation dpose par la socit Rewe, requrante au principal, avait t rejete par l'administration allemande parce que le produit ne remplissait pas les conditions de mise sur le march, cause de l'insuffisance de son titre alcoomtrique. Dans ses conclusions, aprs avoir longuement pes les intrts en prsence, l'avocat gnral CAPOTORTI observe ce qui suit :
L'objectif consistant protger les consommateurs contre les fraudes peut, en effet, tre atteint par d'autres moyens portant moins atteinte aux (257) Aff. 8/74, Recueil, 1974, p. 837. (258) Ibid., p. 852. (260) Aff. 120/78, Recueil, 1979, p. 649 = EuR 1979, pp. 417 et ss., avec une note d'E. Millarg.
(259) V. ainsi U. EVERLTNO, EUR, 1982, p. 303.
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LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT changes ; au regard de cet objectif, les obstacles mis la libre circulation des marchandises sont excessifs et, partant, disproportionns (261).
Dans ses motifs, la Cour de justice confirme d'abord le principe selon lequel, en l'absence d'une rglementation commune, il appartient aux Etats membres de rgler, chacun sur son territoire, tout ce qui concerne la production et la commercialisation de l'alcool et des boissons spiritueuses. Les obstacles la circulation intracommunautaire rsultant de disparits des lgislations nationales doivent tre accepts
dans la mesure o ces prescriptions peuvent tre reconnues comme tant ncessaires pour satisfaire des exigences imperatives tenant, notamment, l'efficacit des contrles fiscaux, la protection de la sant publique, la loyaut des transactions commerciales et la dfense des consommateurs (262) ;
Finalement, la Cour de justice, tout comme l'avocat gnral, sont d'avis qu'une information adquate du consommateur, en soi indispensable, aurait pu tre mise en uvre sans difficults en prescrivant d'indiquer sur l'emballage l'origine et le titre alcoomtrique. Par la suite, la Cour de justice a utilis dans diffrents arrts des formules restrictives pour viter une extension dmesure de la notion de mesures d'effet quivalent (263). Dans les pages qui suivent, nous allons d'abord tenter de systmatiser la jurisprudence de la Cour de justice des Communauts europennes, qui constitue un tissu de rgles trs ramifi et trs diffrenci sur la question de la libre circulation des marchandises, et de faire ressortir comment le principe de proportionnalit a t utilis pour juger les affaires de ce type. Cette dmarche n'est naturellement possible que rtrospectivement, comme c'est toujours le cas lorsque des dcisions sont prises au cas par cas et que la ligne suivie ne se dgage clairement que de manire progressive. Toutes ces affaires se focalisent sur les mesures d'effet
(261) Recueil, 1979, pp. 666 (674). (262) Ibid., p. 662. (263) Sur ce point, dtaill, H.-J. RABE, Garantien und Sicherungen des freien Warenverkehrs im Lichte der neuesten Rechtsprechung des EuGH, Cassie de Dijon und die Folgerechtsprechung , in J. Schwarze (d.), Das Wirtschaftsrecht des Gemeinsamen Marktes in der aktuellen Rechtsentwicklung, Baden-Baden 1983, pp. 41 et es. ; M. A. DAUSES, Rechtsprobleme eines t Systeme dee freien Warenverkehre in der Europischen Gemeinschaft, Sarrebruck 1984 ; P. OLTVER, * A Review of the Case Law of the Court of Justice on Articles 30 to 36 EEC in 1984, in CMLR 22 (1985), pp. 301-328.
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quivalent , car ce sont elles que les t a t s membres utilisent pour entraver la libre circulation des marchandises dans une mesure non ngligeable.
b) DOMAINE D'APPLICATION DE L'ARTICLE 30 DU TRAIT CEE
Une importance particulire doit tre reconnue aux obstacles au commerce qualifis d'entraves techniques aux changes. Il s'agit des rglementations nationales sur la fabrication, la distribution, l'importation et l'exportation des marchandises, qui ont l'effet d'entraves la libre circulation des marchandises dans la Communaut, au commerce entre les E t a t s membres et dans leur sens le plus large apparaissent comme des restrictions la concurrence (264).
aa) Mesures relatives la qualit des denres alimentaires
Dans l'affaire 15/79 (Groenveld c\ Produktschap voor Vee en Vlees) (265), la Cour de justice avait juger de la lgalit d'une rglementation nerlandaise selon laquelle sont gnralement prohibes aux Pays-Bas la dtention en stock et la transformation de viande chevaline. Si la Cour ne voit pas dans ce texte de violation des dispositions sur la libre circulation des marchandises parce qu'il ne s'agit pas l de mesures ayant pour objet ou pour effet de restreindre spcifiquement les courants d'exportation (266), l'avocat gnral, dans ses conclusions, tait parvenu la conclusion que cette mesure tait incompatible avec le principe de proportionnalit. L'avocat gnral ne considrait pas cette mesure comme ncessaire pour protger la loyaut de la concurrence et les intrts des consommateurs. Il pensait que, pour surmonter les prtendues difficults des entreprises nerlandaises, le remde adquat tait dans tous les cas la claire information des consommateurs sur la nature de la marchandise, au moyen de l'tiquetage. Il poursuit ainsi :
(264) Cf. H.-J. RABE, ibid, (note 263), p. 41. (265) Recueil, 1979, p. 3409. (266) Recueil, 1979, p. 3415 ; confirm dans l'aff. 155/80 (Oebel), Recueil, 1981, p. 1993.
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LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT E n revanche, un remde comme celui adopt aux Pays-Bas, consistant interdire, de manire absolue, la production des saucisses de cheval, est certainement disproportionn par rapport au but (267).
On peut se demander si le principe de proportionnalit n'aurait pas command de faire une diffrence entre l'interdiction de stockage et de transformation pour la consommation nationale et l'interdiction pour l'exportation (268). De plus, on peut douter que le critre d'avoir pour objet ou pour effet , introduit par la Cour dans cet arrt, soit en mesure de confrer une applicabilit suffisante l'article 34 du trait CEE. Cependant, nous ne creuserons pas davantage cette question ici (269). Dans les affaires dites du vinaigre de fruits (270), il s'agissait de la rglementation italienne interdisant la mise en circulation et l'importation de vinaigre d'origine agricole ne provenant pas de la fermentation actique du vin (en l'espce, vinaigre de fruits import de Rpublique fdrale d'Allemagne). La dsignation de vinaigre est rserve par cette rglementation au vinaigre de vin. Dans son arrt prononc le 9 dcembre 1981 dans cette affaire, la Cour en vient au rsultat suivant :
D'autre part, s'il est exact, ainsi que le confirme une jurisprudence constante de la Cour ..., qu'en l'absence d'une rglementation commune de la commercialisation d'un produit, il appartient aux t a t s membres, chacun sur son territoire, de rgler tout ce qui concerne la commercialisation dudit produit, et que les obstacles la circulation intracommunautaire qui en rsultent doivent tre accepts, encore faut-il que ces prescriptions puissent tre reconnues comme t a n t ncessaires pour satisfaire des exigences imperatives telles que la protection de la sant publique vise par l'article 36, la dfense des consommateurs, ou la loyaut des transactions commerciales, ce qui ne parat pas tre le cas en l'espce ... Pour ce qui est de la loyaut des transactions et de la protection des consommateurs, ces besoins sont susceptibles d'tre satisfaits ... par des moyens moins limitatifs de la libre circulation qu'une prohibition de commer-
(267) Recueil, 1979, p. 3421. (268) Cf. M.A. DAUSES, ibid, (note 263), p. 27. Kommentar zum EWG-Vertrag, 3 m " d., Baden-Baden 1983, art. 34 n 15 et ss. (270) Dans la premire affaire (aff. 788/79, Recueil, 1980, p. 2071 Vinaigre de fruite I ), il s'agissait d'une demande de dcision prjudicielle dans une procdure pnale o un importateur italien tait inculp pour l'importation et la commercialisation de vinaigre de fruits allemand ; dans la seconde affaire (aff. 193/80, Recueil, 1981, p. 3019 Vinaigre de fruite II ), il s'agissait d'un recours en manquement d'tat form par la Commission contre la Rpublique italienne et portant sur l'abrogation de la rglementation italienne en cause.
(269) V. sur ce point R. WOENBAUR, in GROEBEN, BOECKH, THIESINQ et EHLERMANN,
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cialiser toutes sortes de vinaigres naturels autres que le vinaigre de vin (271).
L'affaire 237/82 (Jongeneel Kaas c\ tat nerlandais) (272) portait sur toute une srie de dispositions nerlandaises sur la qualit des produits fromagers. La rglementation litigieuse contenait une enumeration limitative des types de fromages qui pouvaient tre produits aux Pays-Bas. Il s'agissait essentiellement des types de fromages nerlandais traditionnels et il tait interdit de produire des fromages non conformes ce texte. Ladite rglementation tait entreprise dans l'instance au principal par plusieurs grossistes en fromages. La Cour de justice tait notamment saisie de la question de savoir si le principe de proportionnalit avait un effet direct en l'espce. Dans ses motifs, la Cour observe :
... que rien ne s'oppose ce qu'un E t a t membre institue un organisme de contrle et permette celui-ci d'exercer une autorit sur les producteurs, ou encore les soumette l'obligation d'enregistrement ou d'affiliation auprs de cet organisme, ds lors que de telles mesures sont ncessaires pour assurer le respect des rgles adoptes en conformit avec le droit communautaire. Il est par contre contraire au droit communautaire qu'un E t a t membre ... rserve exclusivement aux personnes affilies un tel organisme la commercialisation, la revente, l'importation, l'exportation et l'offre l'exportation de la production nationale de fromage. Il incombe au juge national de vrifier si tel est l'effet de la rglementation dont il est saisi ..., parce que l'obligation d'affiliation est tendue au-del de ce qui est ncessaire pour obtenir le respect des rgles de qualit (273).
Auparavant, l'avocat gnral MANCINI avait clairement affirm l'applicabilit directe du principe de proportionnalit dans ce genre d'affaires :
Les principes gnraux que la Cour a tirs de nos rgles primaires et drives, mais surtout des grandes valeurs communes aux systmes des t a t s membres, font partie de l'ordre juridique communautaire ; elles peuvent donc tre invoques par les particuliers devant le juge national qui, comme chacun le sait, est galement juge communautaire. Avec une limite, toutefois : ils jouent uniquement l o il s'agit d'appliquer des rgles matrielles communautaires. Dit de manire plus explicite, les particuliers les invoqueront et les juges en tiendront compte non en ce qui concerne n'importe quelle espce,
(271) Recueil, 1981, pp. 3034 et s. ; cf. galement les conclusions de l'avocat gnral, Sir Gordon SLYNN, ibid., pp. 3042 et s. (272) Recueil, 1984, p. 483. (273) Recueil, 1984, p. 507.
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LE P R I N C I P E D E
PROPORTIONNALIT
mais uniquement dans les cas qui prsentent un lien avec l'ordre de la Communaut (274). bb) Mesures portant sur la commercialisation des produits
Dans leur tentative de mettre des produits sur le march, les ngociants sont exposs de multiples restrictions, qui ont souvent t soumises au contrle de la Cour de justice des Communauts europennes. Il peut s'agir de formalits au passage de la frontire, ou encore d'interdictions de vente, ou plus simplement d'entraves la distribution. Dans l'affaire prcite 8/74 (Dassonville) (275), il s'agissait notamment de savoir s'il est contraire l'article 30 du trait CEE pour une rglementation nationale d'interdire l'importation d'une marchandise portant une appellation d'origine lorsqu'il n'existe pas de document officiel tabli par le pays exportateur et certifiant le droit l'utilisation de cette dsignation. Cette question avait t souleve dans une affaire pnale contre des commerants qui avaient acquis lgalement un lot de scotch whisky en libre pratique en France, mais l'avaient import en Belgique en violation de la rglementation belge, au motif qu'ils n'taient pas en possession d'un certificat d'origine de la douane britannique. Dans ses motifs, la Cour ne mentionne pas expressment le principe de proportionnalit. Mais on en reconnat l'ide lorsque la Cour dclare ceci :
Que, t a n t que n'est pas institu un rgime communautaire garantissant aux consommateurs l'authenticit de l'appellation d'origine d'un produit, si un E t a t membre prend des mesures pour prvenir des pratiques dloyales cet gard, c'est cependant la condition que ces mesures soient raisonnables et que les moyens de preuve exigs n'aient pas pour effet d'entraver le commerce entre les t a t s membres et soient, par consquent, accessibles tous leurs ressortissants (276) ;
Dans l'affaire 104/75 (de Peijper) (277), il s'agissait galement, dans le cadre d'une affaire pnale d'importation illgale de certaines substances pharmaceutiques, de la question de la compati-
(274) (275) (276) (277)
Ibid., p. 520. Recueil, 1974, p. 837. Ibid., p. 852. CJCE, Recueil, 1976, p. 613.
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bilit des dispositions nationales considres avec le principe de la libre circulation des marchandises. Dans ses motifs, la Cour retient qu'il y aurait restriction disproportionne du commerce intracommunautaire demander un commerant de soumettre toutes les donnes considres comme indispensables pour l'examen de l'efficacit et de l'innocuit d'un mdicament alors que les autorits d'un autre Etat membre disposent dj de ces donnes et ont pu les contrler (278). Auparavant, dans ses conclusions, l'avocat gnral MAYRAS, faisant rfrence aux affaires 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft) (279) et 8/74 (Dassonville) (280), avait soulign que si les Etats membres ont par principe la plus grande libert dans la rglementation de la distribution des mdicaments, cette libert doit s'arrter lorsque les modalits choisies ne sont plus strictement indispensables pour atteindre l'objectif vis ou lorsque le mme but pourrait tre atteint par l'adoption d'une rglementation moins restrictive de la libert des changes (281). A la suite de la procdure pnale dans l'affaire Dassonville, la question de la proportionnalit de la mesure nationale litigieuse concernant les certificats d'origine pour certains produits avait galement t souleve dans une procdure en manquement d'tat introduite par la Commission contre la Belgique (282). Le royaume de Belgique faisait dpendre l'importation d'eauxde-vie portant une appellation d'origine et se trouvant lgalement en libre pratique dans d'autres tats membres que le pays d'origine, de conditions plus svres, en termes de preuve du droit l'appellation, que celles applicables aux mmes produits imports directement en provenance du pays d'origine. La Commission y voyait une violation de l'article 30 du trait CEE. Dans son arrt, la Cour observe d'abord que l'on ne saurait dire
que le contrle de l'authenticit d'un produit portant une appellation d'origine par le biais d'un examen de certificats d'origine dlivrs dans l'tat
(278) (279) (280) (281) (282)
Ibid., p. 636. Recueil, 1970, p. 1125. Recueil, 1974, p. 837. Recueil, 1976, p. 649. CJCE, aff. 2/78, Recueil, 1979, p. 1761.
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LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT membre producteur constitue une mesure draisonnable par rapport au but d'assurer l'authenticit du produit (283) .
Bien que la Cour, logiquement, en arrive rejeter le recours parce qu'elle ne peut constater de violation de l'article 30 du trait CEE, elle ne manque pas de procder une interprtation restrictive des mesures litigieuses, inspire du principe de proportionnaht, en soulignant
que le royaume de Belgique a l'obligation de veiller ... ce que les oprateurs dsirant importer en Belgique des eaux-de-vie portant une appellation d'origine dment adopte par le gouvernement belge et rgulirement en Ubre pratique dans un tat membre autre que celui d'origine, soient mis en mesure d'effectuer de telles importations et ne soient pas dsavantags par rapport aux importateurs directs, sauf dans la mesure o cela s'avre raisonnable et strictement ncessaire pour assurer l'authenticit de ces produits (284).
ce) Sanctions
La proportionnalit d'une sanction pour une dclaration en douane irrgulire, dans laquelle l'origine de certaines marchandises n'avait pas t indique correctement selon les autorits franaises, tait la question soumise la Cour dans l'affaire 41/76 (Donckerwolcke) (285). La Cour de justice observe tout d'abord que les mesures de politique commerciale des tats membres ne peuvent affecter le commerce des marchandises en libre pratique que dans le cadre du droit communautaire, puis enchane propos de la disposition htigieuse :
Que, toutefois, les tats membres ne sauraient exiger de l'importateur cet gard autre chose que d'indiquer l'origine des produits telle qu'il la connat ou peut raisonnablement la connatre ; qu'au surplus, le fait, par l'importateur, de ne pas respecter l'obligation de dclarer l'origine premire d'une marchandise ne saurait donner lieu l'application de sanctions disproportionnes, compte tenu du caractre purement administratif de l'infraction ; qu' cet gard, serait certainement incompatible avec les dispositions du trait, puisqu'quivalent une entrave la libre circulation des marchandises, la saisie de la marchandise ou toute sanction pcuniaire fixe en fonction de la valeur de celle-ci ;
(283) Recueil, 1979, p. 1785. (284) Ibid., p. 1787.
(285) CJCE, Recueil, 1976, p. 1921.
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que, de manire gnrale, toute mesure administrative ou rpressive dpassant le cadre de ce qui est strictement ncessaire, l'tat membre d'importation, en vue d'obtenir des renseignements raisonnablement complets et exacts sur les mouvements de marchandises relevant de mesures de politique commerciale particulires, doit tre considre comme mesure d'effet quivalent une restriction quantitative prohibe par le trait (286) ;
La question de la proportionnaht d'une sanction a finalement t pose dans une procdure pnale pendante devant le Tribunal de grande instance de Montpellier, engage par le parquet et l'administration des douanes contre les consorts Rivoira. Ces derniers, en dcembre 1970 et en dcembre 1971, avaient import en France diffrents lots de raisin de table d'origine espagnole, qui avaient t expdis depuis l'Italie, o ils se trouvaient en libre pratique. Lors de l'importation en France, ces raisins taient accompagns d'un certificat de l'Istituto nazionale per il commercio estero, attestant la conformit de la marchandise avec les normes de qualit et indiquant l'Italie comme pays d'origine. A la date de l'importation, le contingent bilatral fix par la France pour le raisin import d'Espagne tait puis. A la suite d'un contrle effectu par l'administration des douanes franaises, les consorts Rivoira avaient t prvenus d'importation de marchandises prohibes au moyen d'une fausse dclaration d'origine et sur la base de documents faux ou inexacts. A la question de savoir si le droit communautaire s'oppose ce que soient prononces des sanctions pnales pour fausses dclarations lorsqu'il est constant que ces fausses dclarations ont t fournies l'occasion d'une importation qui, en soi, ne pouvait faire l'objet ni d'une prohibition, ni d'une restriction, la Cour rpond :
Que, cependant, ainsi qu'il a t dit pour droit dans l'arrt du 15 dcembre 1976, rendu dans l'affaire 41/76 (Donckerwolcke c Procureur de la Rpublique), Recueil, p. 1921 une telle exigence tomberait sous la prohibition de l'article 30, s'il tait demand l'importateur de dclarer, au sujet de l'origine, autre chose que ce qu'il connat ou peut raisonnablement connatre, ou si l'omission ou l'inexactitude de la dclaration tait frappe de sanctions disproportionnes la nature de l'infraction ; que notamment l'application 'des sanctions pnales prvues par le Code des douanes pour les fausses dclarations qui sont faites pour excuter les impor(286) Recueil, 1976, pp. 1938 et s. ; cf. l'arrt partiellement rdig dans les mmes termes dans l'aff. 52/77 (Cayrol c/ Rivoira), Recueil, 1977, p. 2261, o tait pose la question de la proportionnalit d'une sanction dans le cadre d'un procs civil.
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LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT tarions interdites' ne saurait avoir lieu sans tenir compte du fait qu'en l'occurrence il ne s'agissait pas d'importations interdites ; attendu qu'il y a donc lieu de rpondre que, si le fait que le raisin espagnol import en France de l'Italie a t dclar comme originaire de l'Italie peut, le cas chant, donner lieu des sanctions pnales prvues contre les fausses dclarations, il serait disproportionn d'appliquer, sans distinction, les sanctions pnales prvues pour les fausses dclarations faites en vue d'effectuer des importations interdites (287) ;
c) M E S U R E S RESTREIGNANT LES EXPORTATIONS (ARTICLE 34 DU TRAIT
CEE)
Se prsentant comme le pendant de l'article 30 du trait CEE, l'article 34 interdit les restrictions quantitatives ainsi que les mesures d'effet quivalent dans les exportations entre les tats membres. Dans la ralit juridique, cette interdiction ne joue cependant pas un rle aussi important que celle de l'article 30 du trait CEE. Dans l'affaire 808/79 (Pardini) (288), la question pose dans le cadre d'une procdure engage par une entreprise italienne o il s'agissait du remplacement d'un certificat d'exportation dont la socit dclarait qu'il lui avait t vol, portait notamment sur la question du principe de proportionnalit du rglement communautaire sur lequel s'appuyait la dcision de refus (289). Dans ses motifs, la Cour de justice souligne que pour tablir si la disposition litigieuse est compatible avec le principe de proportionnalit, il convient d'abord de dterminer les objectifs de la rglementation en cause. Faisant rfrence la jurisprudence sur le rgime de cautionnement, elle mentionne comme objectif celui qui vise permettre aux autorits charges de la gestion de l'organisation commune des marchs de disposer de prvisions prcises sur les importations et les exportations venir. Cet objectif exigerait que l'observation de l'engagement d'importer ou d'exporter conformment aux certificats dlivrs soit assure par des moyens appropris. Dans le cas de certificats portant prfixation, cette ncessit est d'autant plus imprieuse qu'un double emploi de pareils certificats peut entraner des avantages injustifis pour les oprateurs et simultanment de lourdes charges financires
(287) Aff. 179/78 (Procureur de la Rpublique c/ Michelangelo Rivoira), Recueil, 1979, pp. 1147 (1157). (288) Recueil, 1980, p. 2103. (289) Rglement n 193/75 de la Commission, du 17 janv. 1975, JOCE L 25, p. 10.
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pour la Communaut. Dans cette perspective, l'interdiction faite par le rglement en cause de procder l'opration sur la base de simples duplicata constitue une mesure la fois simple et efficace, mais entranant certes d'autre part, pour les oprateurs, le risque de perdre, mme sans faute de leur part, les avantages lis aux certificats originaires. La Cour, pesant les intrts opposs en l'espce, dclare :
Dans ces circonstances, il faut examiner la situation des oprateurs sous l'empire de la rglementation en vigueur. Le risque support par ceux-ci drive, en premier lieu, du systme de prfixation qui a t cr dans l'intrt du commerce et qui, dans les cas ordinaires, donne aux oprateurs des avantages considrables. Si, en demandant la prfixation, les oprateurs se prvalent de ces avantages, il est donc justifi qu'ils supportent les inconvnients qui dcoulent de la ncessit, pour la Communaut, d'viter tout abus. Surtout, il est justifi d'attendre des titulaires des certificats qu'ils en prennent le plus grand soin possible et qu'ils s'assurent contre les risques qui ne peuvent pas tre carts, dans la mme mesure o ils s'assurent contre d'autres risques commerciaux. Pour ces motifs, le risque support par les oprateurs ... n'est pas disproportionn par rapport aux exigences de contrle (290).
Il s'agissait galement de l'exportation de produits agricoles dans l'affaire 15/83 (Denkavit c\ Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten) (291). Dans le cadre d'un renvoi prjudiciel, la question pose tait de savoir si une rglementation violait non seulement l'article 34 du trait CEE, mais aussi le principe de proportionnalit. Cette question avait t souleve parce que l'aide institue dans ce texte pour le lait crm en poudre transform en aliments composs dans un des t a t s membres et livr en conteneurs ou en citernes tait verse un mois plus tard lorsque les aliments taient exports, par rapport des ventes l'intrieur du pays. Dans son arrt, la Cour observe d'abord que l'objectif de la rglementation est d'exclure la possibilit qu'une aide soit verse deux fois ou que la marchandise revienne dans le circuit normal du march, donc de prvenir des pratiques frauduleuses. Pour la question qui nous intresse ici, ehe conclut ensuite :
Il y a lieu de constater que le principe de proportionnalit n'est pas viol par une rglementation prvoyant un contrle administratif pralable des
(290) Recueil, 1980, pp. 2121 et s. (291) Recueil, 1984, p. 2171.
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LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT conditions de versement d'une aide, s'il s'agit de montants particulirement levs et s'il existe un danger particulier de fraude. Il en rsulte que les dispositions litigieuses, mme si elles entranent un certain retard du versement de l'aide aux exportations par rapport celui de l'aide aux livraisons l'intrieur du pays, ne violent pas le principe de proportionnalit en raison de l'existence de conditions particulires lies au transit intracommunautaire (292).
L'avocat gnral MANCINI, arriv au mme rsultat que la Cour de justice, ajoute cependant pour tre complet que, dans ses dveloppements, il est parti de la prmisse selon laquelle :
les temps plus longs prvus pour le paiement des aides aux exportateurs ne sont qu'un effet des contrles ; c'est--dire dpendent de leur nature pralable et de la coopration qu'ils requirent des autorits de pays diffrents. Toutefois, au cours de la procdure orale, on a relev et l que les carences des administrations nationales sont galement la base de ces retards. S'il en est ainsi, le problme ne peut pas tre abord dans le cadre de l'interprtation des articles 6 et 7 ; pour tre rsolu, il exige une plus grande collaboration entre les tats, ou mme des interventions de jure condendo (293).
d) L A J U R I S P R U D E N C E D E S E X I G E N C E S I M P E R A T I V E S
Nous avons dj indiqu en tte que, dans son arrt Cassis de Dijon, la Cour de justice avait apport une restriction importante l'interprtation de la notion de mesures d'effet quivalent par rapport la formule extrmement large de l'arrt Dassonville. Selon la Cour, sont compatibles avec l'article 30 du trait CEE les mesures qui sont ncessaires
pour satisfaire des exigences imperatives tenant, notamment, l'efficacit des contrles fiscaux, la protection de la sant publique, la loyaut des transactions commerciales et la dfense des consommateurs (294).
RABE (295) a justement attir l'attention sur la problmatique affrente la possibilit, pour les dispositions nationales, de dduire ces motifs de justification. En soi, les termes de l'article 30 du trait CEE ne fournissent pas d'lments pour une interprtation aussi restrictive. Il aurait t plus vident de se rattacher la restriction sans prjudice des dispositions ciaprs inscrite dans ledit article et de recourir l'article 36 qui dclare justifies certaines conditions des drogations aux dis(292) (293) (294) (295) Recueil, 1984, p. 2187. Recueil, 1984, p. 2193. Recueil, 1979, p. 662. Ibid, (note 263), p. 52.
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positions de l'article 30. Pour citer les termes mmes de Rabe, la Cour n'a pas emprunt cette voie, car elle avait opt trs tt pour une interprtation restrictive de l'article 36 et n'avait pas considr comme extensibles les lments numrs dans cette disposition. Les nouveaux motifs de justification ne pouvaient donc tre pris en compte que dans le cadre de l'article 30. Dans l'affaire 113/80 (296), la Cour a prcis que le critre de justification des mesures prises en raison d' exigences imperatives ne s'applique qu'aux rglementations nationales qui s'appliquent sans distinction aux produits nationaux et imports. Dans le cas de dispositions frappant exclusivement les produits imports, et ds lors discriminatoires, des drogations l'article 30 ne sont possibles que si elles sont justifies en vertu de l'article 36. Dans cette affaire, il s'agissait d'une rglementation irlandaise selon laquelle certains souvenirs imports devaient porter une indication d'origine ou encore le mot foreign. La Cour constate qu'une rglementation nationale s'appliquant sans distinction aux produits nationaux et aux produits imports ne peut s'carter des exigences de l'article 30 du trait CEE que si elle est justifie par le fait qu'elle est ncessaire pour rpondre des exigences imperatives, notamment en matire de loyaut des transactions commerciales et de protection des consommateurs. En l'espce, la Cour conclut cependant qu'il ne s'agit pas d'une rglementation s'appliquant sans distinction aux produits nationaux et imports, mais d'un ensemble de dispositions se rapportant exclusivement aux produits imports et revtant ds lors un caractre discriminatoire (297).
(296) Commission c/ Irlande, Recueil, 1981, p. 1625. (297) Recueil, 1981, pp. 1637 et s. ; cf. galement aff. 249/81 (Commission c/ Irlande), Recueil, 1982, p. 4005, o la Cour a prcis que la notion de mesure d'effet quivalent ne prsuppose pas une rglementation du commerce au sens formel. Au contraire, dans cette affaire portant sur une campagne de promotion des ventes et des achats des produits irlandais (Buy Irish), la Cour a jug qu'il tait constant que les activits publicitaires litigieuses, menes formellement par une socit de droit priv, devaient tre imputes au gouvernement irlandais et dployaient des effets comparables ceux d'actes gouvernementaux caractre contraignant.
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Les quatre motifs de justification indiqus, efficacit des contrles fiscaux (298), protection de la sant publique (299), loyaut des transactions commerciales (300) et protection des consommateurs (301), sont toiss par la Cour l'aune du principe de proportionnaht. Il s'ensuit que les mesures arrtes en la matire doivent effectivement tre ncessaires pour rpondre une exigence imprative . Dans l'affaire 130/80 (Keldermann) (302), il s'agissait par exemple des dispositions du Broodbesluit (arrt sur le pain) nerlandais, selon lequel la quantit de matire sche contenue dans le pain doit se situer l'intrieur d'une fourchette dtermine, qu'il s'agisse de pain import, ou fabriqu aux Pays-Bas. Ces dispositions n'taient pas satisfaites par des brioches importes de France. La Cour constate que cette mesure est susceptible de constituer une entrave aux changes entre les t a t s membres et examine ensuite si elle peut tre justifie en t a n t qu'elle constituerait une exigence imprative . D'abord, la Cour rejette l'argument selon lequel cette mesure aurait t prise pour que la population reoive des substances nutritives suffisantes (303). Elle poursuit ainsi :
E n ce qui concerne la dfense des consommateurs, il a t allgu que le Broodbesluit aurait institu une dlimitation claire entre les divers formats et poids de pain et permettrait ainsi d'viter que le consommateur ne soit induit en erreur sur la quantit relle de pain qui lui est offerte. Cependant, il importe d'observer ce sujet qu'il est facile d'assurer une information convenable du consommateur par des moyens adquats tels que l'exigence d'un tiquetage comportant par exemple le poids et les caractristiques de composition du produit import ... (304)
Auparavant, l'avocat gnral CAPOTORTI avait galement constat dans ses conclusions que l'objectif vis de protection du consommateur pouvait tre atteint par un moyen tel que l'obli-
(298) Aff. 120/78 (Cassis de Dijon), Recueil, 1979, p. 649. (299) Aff. 120/78, Recueil, 1979, p. 649; aff. 788/79 et 193/80, Recueil, 1980, p. 2071 et Recueil, 1981, p. 3019 - Vinaigre de fruits I et II ; aff. 130/80, Recueil, 1981, p. 572, matires sches dans le pain ; aff. 132/80, Recueil, 1981, p. 995, examen des poissons. (300) Aff. 120/78, Recueil, 1979, p. 649 ; aff. 788/79 et 193/80, Recueil, 1980, p. 2071 et Recueil, 1981, p. 3019; aff. 130/80, Recueil, 1981, p. 572. (301) Ibid. ; cf. en outre aff. 27/80 (Likeurbesluit), Recueil, 1980, p. 3841. (302) CJCE, Recueil, 1981, p. 527. (303) Recueil, 1981, p. 536, n 10. (304) Recueil, 1981, p. 536, n 11/12.
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gation faite aux commerants d'indiquer sur une tiquette les caractristiques essentielles du produit (305). Dans deux autres affaires (306), il s'agissait de rglementations belges, elles aussi prtendument destines protger les consommateurs. Ainsi, une rglementation belge prvoyait que les objets en mtal argent portent un poinon. Ces poinons devaient rpondre certaines conditions, afin notamment d'informer le consommateur sur l'objet acquis. Dans le cadre d'une procdure pnale ouverte contre des importateurs parce qu'ils avaient vendu des couverts en mtal argent provenant d'autres tats membres, dont le poinonnage ne rpondait pas aux exigences de la rglementation belge, la question avait t pose de la compatibilit de ces dispositions avec les articles 30 36 du trait CEE. La Cour constate d'abord
que l'obligation, pour le fabricant ou l'importateur, d'apposer sur les ouvrages en mtal argent, par leur nature susceptibles d'tre confondus avec des ouvrages en argent massif, des poinons spciaux inamovibles et insparables de l'ouvrage ... est dans son principe de nature assurer une protection efficace des consommateurs et promouvoir la loyaut des transactions commerciales (307).
Cependant, pour la Cour, la ncessit d'une protection (supplmentaire) par des dispositions nationales n'apparat plus lorsque des marchandises importes d'un autre Etat membre portent dj un poinon appos conformment la lgislation de cet tat, la condition que les indications fournies par ce poinon correspondent celles donnes par les poinons prescrits par l'tat membre importateur et qu'elles soient comprhensibles pour les consommateurs dudit tat. L'quivalence des informations pour le consommateur, en l'espce, constitue un lment de fait tablir par le tribunal a quo. Dans la seconde affaire, il s'agissait de la forme de conditionnement de la margarine distribue dans le commerce de dtail. En Belgique, la loi interdisait de mettre dans le commerce de dtail les margarines et graisses comestibles composes d'un certain
(305) Recueil, 1981, p. 592. (306) CJCE, aff. 220/81 (Roberteon), Recueil, 1982, p. 2349 et CJCE, aff. 261/81 (De Smedt), Recueil, 1982, p. 3961. (307) Recueil, 1982, p. 2361.
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poids autrement que sous forme cubique. Le sens de cette disposition tait notamment de faciliter au consommateur la diffrenciation entre le beurre et la margarine. La Cour voit dans cette disposition belge une mesure d'effet quivalent une restriction quantitative, qui ne peut donc tre oppose lgalement aux importations de margarine d'Allemagne sous forme de pots. Selon la Cour, on ne peut contester dans le principe que soient justifies des mesures lgales destines diffrencier le beurre et la margarine dans l'intrt de la protection des consommateurs. Cependant, lorsqu'un tat membre applique la margarine lgalement produite et commercialise dans un autre tat membre des dispositions lgislatives qui imposent ce produit un type d'emballage dtermin, comme la forme cubique, l'exclusion de toute autre forme de conditionnement, il
dpasse notablement les ncessits de l'objectif vis. E n effet, la protection des consommateurs peut tre assure de manire aussi efficace par d'autres mesures qui apportent moins d'obstacles la libert des changes, telles que les prescriptions relatives l'tiquetage (308).
La jurisprudence sur les problmes de protection du consommateur, reprsentative en cela d'autres domaines, illustre la conception de la Cour, selon laquelle les interventions publiques dans un secteur en attente d'harmonisation ne peuvent tre considres comme lgales que lorsqu'elles n'utilisent aucun moyen allant au-del de l'objectif vis (309).
e) A R T I C L E 36 DU TRAIT CEE
L'article 36 du trait CEE est invoqu lorsque des dispositions ou des mesures nationales constituent, mme au regard de la formulation restrictive de l'arrt Cassis de Dijon, des mesures d'effet quivalent au sens de l'article 30 du trait CEE ou lorsque ces dispositions ou mesures ne s'appliquent pas indiffremment aux produits nationaux et imports, mais visent de manire discriminatoire les importations. Or, ces dispositions n'chappent l'interdiction de l'article 30 du trait CEE que si elles sont ncessaires pour la protection des lments et des biens numrs
(308) Recueil, 1982, p. 3973. (309) V. en ce sens les conclusions de l'avocat gnral MANCINI pour l'aff. 84/82, Recueil, 1983, p. 967 ; cf. galement aff. 193/80, Recueil, 1981, pp. 3019 (3030).
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l'article 36 et si elles ne reprsentent pas des discriminations arbi traires ou des restrictions dguises aux changes entre les tats membres. Le principe de proportionnalit joue galement un rle domi nant dans ce domaine (310), en ce sens qu'il ne suffit pas qu'un tat membre se fonde sur l'un des lments ou des biens juridi quement protgs mentionns l'article 36 du trait CEE. La mesure restrictive doit de plus tre justifie. Et le contrle de la justification est effectu par la Cour au regard du principe de proportionnalit, comme les cas suivants vont le montrer.
aa) Protection de la sant publique
Ces dernires annes, une abondante jurisprudence a t labo re en matire de mesures et de prescriptions destines la pro tection de la sant publique. La Cour concde dans ce domaine aux tats membres une large libert d'apprciation et leur recon nat en particuher le droit de dterminer, en l'absence d'une har monisation et en tenant compte des exigences de la libre circula tion des marchandises, dans quelle mesure ils entendent assurer la protection de la sant publique (311). Dans une procdure en manquement d'tat contre la Rpubli que fdrale d'Allemagne (312), il s'agissait de la lgalit des dispo sitions de la loi allemande sur l'inspection des viandes, selon les quelles les importations de prparations de viande en provenance d'autres tats membres ne sont admissibles que lorsque le pro duit a t fabriqu dans un tablissement agr par le ministre fdral comptent et, de plus, situ dans le pays o ont t abat tus les animaux dont la viande a t utilise pour la fabrication des produits. Les autorits douanires allemandes exigent un cer tificat officiel en ce sens. Dans son arrt, la Cour en vient conclure que la rglementa tion litigieuse
(310) Cf. H.J. RABE, Garantien und Sicherungen des freien Warenverkehrs im Lichte der neuesten Rechtsprechung des EuGH , in J. Schwarze (d.), Dae Wirtschaftsrecht des Gemeinsamen Marktes in der aktuellen Rechtsentwicklung, BadenBaden 1983, pp. 41 et ss. (311) . . D AUSES, Rechteprobleme etnee Systems des freien Warenverkehrs in der Euro pischen Gemeinschaft, Sarrebruck 1984, p. 30. (312) CJCE, aff. 153/78 (Commission c/ Rpublique fdrale d'Allemagne), Recueil, 1979, p. 2555.
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LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT n'est ncessaire ni pour diminuer le risque d'insalubrit des produits base de viande imports en Rpublique fdrale d'Allemagne en provenance d'un tablissement situ dans un autre t a t membre, ni pour assurer l'efficacit du contrle sanitaire de ces produite l'occasion de leur importation. Cette condition constitue ds lors la fois une entrave inutile, et en tout cas disproportionne p a r rapport l'objectif poursuivi, la libre circulation des prparations de viande ... (313).
La Cour voit de plus dans cette rglementation une discrimination au dtriment des tablissements de prparation de viande qui, contrairement leurs concurrents qui se ravitaillent en viandes fraches dans les abattoirs de leur propre tat, importent leur matire premire d'un autre tat membre (314). Dans l'affaire 272/80 (dsinfectants) (315), la Cour applique le mme principe. Selon elle, il n'est pas interdit un tat membre de prescrire une agration pralable pour les produits dsinfectants, dans un but de protection de la sant publique, mme lorsque le produit considr est dj autoris dans l'tat membre exportateur et s'y trouve en libre pratique. Elle prcise ensuite :
... les autorits de l ' t a t membre sont nanmoins tenues de contribuer un allgement des contrles dans le commerce intracommunautaire. Il en rsulte qu'elles ne sont pas en droit d'exiger sans ncessit des analyses techniques ou chimiques ou des essais de laboratoire lorsque ces mmes analyses et essais ont dj t effectus dans un autre t a t membre et que leurs rsultats sont la disposition de ces autorits ou peuvent sur demande tre mis leur disposition. Pour ces mmes raisons, l'tat membre qui procde une agration doit veiller ne pas provoquer de frais de contrle inutiles si les rsultats du contrle opr dans l'tat membre d'origine satisfont aux besoins de protection de la sant dans l'tat membre importateur. En revanche, la seule circonstance que ces frais psent plus lourdement sur un oprateur commercialisant des petites quantits d'un produit agr que sur son concurrent, qui en commercialise des quantits beaucoup plus importantes, ne justifie pas la conclusion que ces frais constitueraient une discrimination arbitraire ou une restriction dguise au sens de l'article 36 (316).
La licit des droits qui sont perus pour les contrles sanitaires dans le cadre des mesures vises par l'article 36 du trait CEE a galement fait l'objet de plusieurs dcisions de la Cour de
(313) Recueil, 1979, p. 2567 ; cf. sur la question de la justification d'une mesure au sens de l'art. 36 du trait CEE, aff. 251/78, Recueil, 1979, pp. 3369 (3391 et s., 3405) et aff. 53/80, Recueil, 1981, pp. 409 (430 et s.). (314) Recueil, 1979, p. 2567. (315) CJCE, Recueil, 1981, p. 3277 ; sur ce point H.-J. RABE, ibid, (note 310), p. 57. (316) Recueil, 1981, p. 3291.
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justice. Elle y a entre autres prcis qu'il n'est pas ncessaire, dans le but de la protection de la sant publique (et donc que les frais que cela reprsente ne sont pas justifis) d'examiner toutes les marchandises importes, mais qu'il suffit de contrler des chantillons prlevs au hasard (317). Dans une autre affaire, elle a t amene conclure que l'article 36 ne peut pas tre interprt comme donnant le pouvoir de prlever pour les contrles effectus lors des importations ou des exportations des droits destins couvrir les frais de ces contrles, car ces droits ne sont pas absolument ncessaires pour l'exercice des pouvoirs noncs par l'article 36 et peuvent donc constituer une entrave supplmentaire au commerce intracommunautaire (318). Pour rsumer, les droits des contrles sanitaires ne doivent donc pas aller au-del de ce qui est ncessaire pour le contrle (319). Dans ses conclusions pour l'affaire 40/82 (Commission c\ Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord) (320), l'avocat gnral CAPOTORTI prenait position sur les exigences auxquelles doit tre soumise la preuve fournie par un t a t pour tablir que ses mesures fondes sur l'article 36 sont justifies (321). Selon lui, l'tat ne peut pas se contenter d'indiquer qu'il s'agit d'une mesure ncessaire pour l'un des motifs enumeres l'article 36, mais
doit prouver qu'elles [les mesures] sont ncessaires pour atteindre le b u t recherch ; et qu'il n'tait pas possible de recourir une solution alternative tout aussi efficace et susceptible de provoquer des entraves moins graves aux changes. La Cour, appele apprcier la lgalit des mesures en question, devra les examiner quant au fond, du point de vue de leur ncessit et du respect du principe de proportionnalit ... (322)
(317) Aff. 35/76 (Simmenthal S.p.A. c/ Ministre des finances italien), Recueil, 1976, pp. 1871 (1887 et s.) ; cf. encore aff. 2-4/82 (Delhaize e/ Belgique), Recueil, 1983, pp. 2973 (2974, 2991 et s.) ainsi que aff. 42/82 (Commission c/ France), Recueil, 1983, p. 1013. (318) Aff. 46/76 (Bauhuis c/ Pays-Bas), Recueil, 1977, pp. 5 (15, n 12/15, 19/20, 48/50). (319) Aff. 30/79 (Berlin c/ Wigei), Recueil, 1980, pp. 151 (169) ; aff. 132/80 (United Foods et van den Abeele c/ Belgique), Recueil, 1981, pp. 995 (1025). (320) Recueil, 1982, p. 2793 ; l'objet de cette procdure en manquement d'tat tait un systme de licences d'importation que le gouvernement britannique avait institu pour les importations de produits transforms base de volailles, en se fondant sur l'art. 36 du trait CEE, parce que les mesures s'intgraient dans un systme global de dispositions prises pour la protection de la sant et de la vie des volailles menaces par la maladie de Newcastle . EHLERMANN, Kommentar zum EWG-Vertrag, 3* d., Baden-Baden 1983, art. 36, n 68 et ss. (322) Recueil, 1982, p. 2837.
(321) Cf. R. WXOENBAUR, in H. V.D. GROEBEN, H. v. BOECKH, J. THIESINO et C.-D.
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Comme dans l'affaire que nous venons de citer, le gouvernement britannique se prvalait de l'article 36 dans l'affaire 124/ 81 (323), et notamment de la protection de la vie et de la sant des animaux. Cette fois, le gouvernement dfendeur avait soumis l'importation de lait et de crme traits par la mthode UHT, ainsi que la vente de ces produits sur son territoire, des restrictions destines entre autres empcher des pizooties. Sur cette question, la Cour de justice prend la position suivante :
Si la protection de la sant des animaux est l'une des proccupations justifiant l'application de l'article 36, il convient cependant de rechercher si le dispositif, adopt en l'espce par le Royaume-Uni constitue, du fait de la possibilit ventuelle de parvenir au mme rsultat par des mesures moins contraignantes, une mesure disproportionne par rapport l'objectif recherch, ou si, l'inverse, compte tenu des contraintes techniques prcdemment exposes, un tel systme est ncessaire, et par suite, justifi en vertu de l'article 36 (324).
Finalement, la Cour nie la lgalit de la mesure, car il suffirait par exemple pour obtenir ce rsultat que les autorits du Royaume-Uni renoncent dlivrer des licences d'importation et se bornent recueillir les renseignements qui leur sont utiles, par exemple, par la voie de dclarations souscrites par les importateurs, assorties, le cas chant, de certificats appropris (325) . Dans l'affaire 155/82 (Commission cj Royaume de Belgique) (326), il s'agissait d'une rglementation belge rservant le droit de demander l'agration ou l'autorisation de pesticides usage non agricole et de produits phytopharmaceutiques aux personnes tablies en Belgique. Dans cette dcision, la Cour confirme le droit de chaque tat membre
de prendre, sur son territoire et, spcialement, dans une matire o l'objectif de l'harmonisation des mesures de contrle sanitaire n'est pas encore ralis, les dispositions appropries en vue de garantir la protection de la sant publique. Toutefois, de telles mesures ne sont justifies qu' condition qu'il soit tabli qu'elles sont ncessaires en vue d'assurer l'objectif de protection vis p a r l'article 36 et que cette protection ne puisse pas tre ralise par
(323) CJCE (Commission c/ Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord), Recueil, 1983, p. 203. (324) Recueil, 1983, p. 236. (325) Recueil, 1983, p. 236 ; sur ce point P. OLIVER, CMLR 1985, pp. 312 et ss. (326) CJCE, Recueil, 1983, p. 531.
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des moyens non restrictifs de la libre circulation des marchandises l'intrieur de la Communaut (327).
L'exigence de l'tablissement d'un reprsentant sur le territoire national ne constitue pas pour la Cour un moyen qui, compte tenu de l'objectif, qui est de protger la sant publique, offre une scurit supplmentaire, ce qui aurait pu justifier une drogation l'interdiction de l'article 30. Des difficults et des incertitudes dans l'apprciation scientifique faite dans le cadre de l'article 36 du trait CEE, peuvent galement tre prises en compte comme le montre l'arrt de la Cour du 14 juillet 1983 dans l'affaire 174/82 (Sandoz) (328). Dans la procdure pnale sous-tendant cette affaire, la socit Sandoz avait t prvenue d'avoir vendu et livr, sans l'autorisation du ministre nerlandais comptent, des denres alimentaires et des boissons destines au commerce et la consommation humaine, auxquelles des vitamines avaient t ajoutes. Dans son arrt, la Cour considre qu'une rglementation nationale qui interdit, sauf autorisation pralable, la commercialisation de denres alimentaires auxquelles de la vitamine a t ajoute, denres lgalement mises en circulation dans un autre t a t membre, est, compte tenu des incertitudes inhrentes l'apprciation scientifique de la nocivit potentielle des vitamines, fondamentalement justifie au sens de l'article 36 du trait CEE pour des raisons de protection de la sant humaine. Toutefois, le principe de proportionnalit exige
que la facult des t a t s membres d'interdire les importations des produits en cause provenant d'autres t a t s membres soit limite ce qui est ncessaire pour atteindre les objectifs de protection de la sant lgitimement poursuivis. Ds lors, une rglementation nationale prvoyant une telle interdiction n'est justifie que si des autorisations de commercialiser sont accordes lorsqu'elles sont compatibles avec les besoins de protection de la sant (329).
Concrtement, le principe de proportionnalit exige, selon la Cour, que la commercialisation soit autorise lorsque l'adjonction de vitamines rpond un besoin rel, notamment d'ordre technologique ou alimentaire (330).
(327) (328) (329) (330) Recueil, 1983, p. 543. Recueil, 1983, p. 2445. Recueil, 1983, p. 2463. Ibid., n 19.
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Cette affaire prjudicielle a de plus confirm que l'article 36 du trait CEE couvre aussi une politique prophylactique de la sant. Des arrts rcents ont confirm que les tats membres disposent encore pour ce faire d'une large marge d'apprciation. Dans l'affaire 97/83 (331), il s'agissait d'une rglementation nerlandaise prvoyant que les produits laitiers striliss ne devaient pas contenir de bactries coliformes et seulement un nombre maximal de micro-organismes cultivables en culture strile. La Cour de justice avait ainsi juger si cette rglementation tait compatible avec les dispositions des articles 30 et suivants du trait CEE. Dans l'instance principale, une procdure pnale ouverte contre l'importateur nerlandais de lait pasteuris en provenance d'Allemagne, il avait t constat que le lait import rpondait aux spcifications allemandes (moins svres) mais non pas aux exigences lgales nerlandaises. Selon la Cour de justice, une telle rglementation est par principe contraire l'article 30 du trait CEE. Mais la Cour la considre comme justifie au regard de l'article 36 du trait CEE, pour des raisons de protection de la sant des personnes, bien qu'il ne soit pas tabli dans quelle mesure les svres exigences nerlandaises taient vritablement ncessaires pour la protection de la sant. Compte tenu des donnes contradictoires exposes au cours de la procdure, elle en conclut que la question ne peut pas tre tranche avec certitude dans l'tat actuel des recherches scientifiques et que, dans ces circonstances, il revient aux tats membres de dterminer le niveau auquel ils entendent assurer la protection de la sant des personnes (332). Cet arrt a de remarquable qu'il permet aux tats membres de tenir compte des habitudes spcifiquement nationales et qu'il serait donc galement justifi au regard de l'article 36 du trait CEE de se fonder sur le risque couru seulement par quelques groupes de consommateurs particulirement sensibles. Dans l'affaire 178/84 (Commission c/ Rpublique fdrale d'Allemagne, loi sur la puret de la bire), la Cour a confirm sa jurisprudence en jugeant que les obstacles la libre circulation intracommunautaire rsultant de disparits des rglementations
(331) Procdure pnale contre CMC Melkunie BV, Recueil, 1984, p. 2367. (332) Recueil, 1984, p. 2386.
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nationales doivent tre accepts lorsqu'ils s'appliquent sans distinction aux produits nationaux et imports et lorsqu'ils apparaissent ncessaires pour satisfaire des exigences imperatives tenant la dfense des consommateurs (333). Aprs avoir observ que l'interdiction de commercialiser de la bire non conforme l'exigence de la lgislation allemande en matire de puret n'est pas ncessaire, la protection des consommateurs pouvant tre garantie d'une autre manire, notamment par un rgime d'tiquetage, elle conclut que la rglementation allemande est contraire au principe de proportionnalit et n'est donc plus couverte par l'article 36 du trait CEE (334). Dans l'affaire 94/83 (Heijn) (335), la Cour avait examiner une rglementation nerlandaise interdisant tous rsidus de pesticides dans le cas des pommes mais les acceptant comme invitables, dans certaines limites de tolrance, dans le cas d'autres fruits et lgumes. La question de la compatibilit de ce texte avec les articles 30 et 36 du trait CEE avait t souleve dans une procdure pnale engage contre la socit Heijn pour avoir dtenu en stock en vue de la vente, ou du moins en vue de la hvraison, des pommes destines la consommation humaine qui pouvaient tre nocives pour la sant cause d'une teneur de 1,0 milhgramme du pesticide dnomm vinchlozoline par kilogramme de pommes. Dans cet arrt, la Cour confirme que les t a t s membres disposent d'un large pouvoir d'apprciation dans le cadre des mesures prventives de protection de la sant humaine et animale, mais prcise que les facteurs suivants doivent tre respects dans l'exercice de ce pouvoir :
En adoptant de telles mesures, les tats membres doivent tenir compte du fait que les pesticides sont des substances la fois ncessaires l'agriculture et nocives la sant humaine et animale. Le fait que les quantits absorbes par le consommateur, notamment sous la forme de rsidus sur les denres alimentaires, sont imprvisibles et incontrlables, justifie la ncessit de mesures rigoureuses afin de limiter les risques encourus par le consommateur. (336).
(333) (334) (335) (336)
Arrt du 12 mars 1987, Recueil, 1987, p. 1227 (1270), nD 28 des motifs. Ibid., n 53 des motifs. CJCE, Recueil, 1984, p. 3263. Recueil, 1984, p. 3280, n 15.
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Les tats membres, poursuit la Cour, peuvent rglementer la prsence des rsidus de ces pesticides sur les denres alimentaires d'une faon qui peut varier d'un pays l'autre en fonction des conditions climatologiques, de la composition de l'alimentation habituelle de la population ainsi que de l'tat de la sant de la population (337). Cependant, la Cour considre que les tats membres sont galement tenus dans ce domaine de relativiser la teneur maximale admissible lorsqu'il leur apparat que les raisons qui ont conduit sa fixation ont t modifies, par exemple la suite de la dcouverte d'une nouvelle utilisation d'un produit phytopharmaceutique (338). En conclusion, la Cour ne considre pas qu'elle se trouve en prsence d'une violation de l'article 36 du trait CEE (339). Une rglementation allemande, selon laquelle des mdicaments ne peuvent tre commercialiss que par une entreprise pharmaceutique ayant son sige dans la Rpublique fdrale d'Allemagne, tait soumise la Cour dans l'affaire 247/81 (Commission c\ Rpublique fdrale d'Allemagne) (340). Le gouvernement allemand justifiait cette mesure en se fondant sur l'article 36 du trait CEE et exposait notamment qu'une surveillance constante des risques mdicamenteux supposait une reprsentation par une entreprise pharmaceutique ayant son sige sur le territoire national. Dans son arrt, la Cour souligne nouveau le droit de chacun des tats membres, en l'absence d'harmonisation au niveau communautaire, de prendre des mesures aptes garantir la protection de la sant publique sur leur territoire (341). Dans ce contexte, elle rappelle cependant que ces mesures ne sont justifies que lorsqu'il peut tre tabli qu'elles sont ncessaires pour raliser l'objectif de protection de la sant publique vis par l'article 36 du trait CEE et que cet objectif ne peut pas tre ralis par des moyens moins restrictifs des changes l'intrieur de la Communaut (342). En l'espce, la Cour finit par conclure que les
(337) (338) (339) (340) (341) (342) Ibid., n 16. Ibid., n 18. Recueil, 1984, p. 3281. CJCE, Recueil, 1984, p. 1111. Recueil, 1984, p. 1120, n 6. Ibid.
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objectifs viss en ce qui concerne la surveillance des mdicaments et la disponibilit d'informations en cas d'accidents
peuvent tre pleinement satisfaits par des mesures d'organisation au stade de l'instruction des dossiers et de la dlivrance de l'autorisation de mise sur le march, sans rendre ncessaire l'tablissement d'un reprsentant et, plus forte raison, d'une entreprise pharmaceutique intermdiaire, sur le territoire national (343) . bb) Protection de la scurit et de l'ordre publics
Outre la sant et la vie de l'homme et des animaux, l'article 36 du trait CEE mentionne comme lments juridiquement protgs la scurit et l'ordre publics. Il s'agit l de concepts pour lesquels il n'existe pas au sein de la Communaut de conception uniforme. Se fonder sur l'interprtation qu'ils ont acquis dans la lgislation des t a t s membres en matire de police est problmatique dans la mesure o l'article 36 du trait CEE, constituant une exception la rgle fondamentale de la libre circulation des marchandises entre les t a t s membres, est d'interprtation stricte (344). Cette rserve tant exprime, il est possible de placer sous la notion de 'scurit et ordre publics' l'ensemble des rgles fondamentales et indispensables, adoptes en vertu d'un pouvoir souverain dans l'intrt de la structure politique et sociale de la socit (345). Comme ces intrts peuvent tre trs diffrents d'un t a t un autre, la jurisprudence de la Cour de justice prend une importance d'autant plus grande. Dans ce domaine, elle doit dterminer dans chaque espce les limites que le droit communautaire impose aux mesures litigieuses. Dans l'arrt trs remarqu Campus OU (346), la Cour de justice des Communauts europennes est alle trs loin dans la reconnaissance des intrts des t a t s . La High Court irlandaise avait pos la Cour de justice, conformment l'article 177 du trait CEE, des questions sur l'interprtation des articles 30, 31 et 36 du trait CEE, afin de juger de la compatibiht avec le trait
(343) Recueil, 1984, p. 1121, n 11. (344) Aff. 7/68 (Commission c/ Italie) ; Recueil, 1968, pp. 617 (627 et s.) ; aff. 13/68 (Salgou), Recueil, 1968, p. 661 ; aff. 46/76, Recueil, 1977, p. 5 (15). (345) V. ainsi R. WOENBAUR, ibid, (note 321), art. 36, n 30. (346) Aff. 72/83 (Campus Oil Ltd. c/ Ministre de l'industrie et de l'nergie), Recueil, 1984, p. 2727.
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CEE de rglementations irlandaises selon lesquelles les importateurs de produits ptroliers sont tenus de couvrir un certain pourcentage de leurs besoins des prix fixs par le ministre comptent auprs d'une entreprise nationale exploitant une raffinerie sur le territoire irlandais. L'arrire-plan de cette affaire est constitu du fait que l'Irlande possde une seule raffinerie, dont le fonctionnement ne peut tre maintenu que si tous les importateurs de produits ptroliers raffins couvrent auprs de cette usine 35 % de leurs besoins un prix fix par l'tat. Les rglementations adoptes dans ce contexte taient contestes dans la procdure principale par six entreprises irlandaises exerant le commerce de produits ptroliers. Le gouvernement irlandais justifiait cette mesure litigieuse en dclarant que la raffinerie tait d'une importance vitale et essentielle pour la scurit publique du pays. Dans son arrt, la Cour retient d'abord
que les produits ptroliers, par leur importance exceptionnelle comme source d'nergie dans l'conomie moderne, sont fondamentaux pour l'existence d'un t a t ds lors que le fonctionnement non seulement de son conomie mais surtout de ses institutions et de ses services publics essentiels et mme la survie de sa population en dpendent. Une interruption de l'approvisionnement en produits ptroliers et les risques qui en rsultent pour l'existence d'un t a t peuvent ds lors gravement affecter sa scurit publique que l'article 36 permet de protger (347).
Aprs examen de la compatibilit de ces mesures avec l'article 36 du trait CEE, la Cour arrive au rsultat que :
la prsence d'une raffinerie sur le territoire national peut contribuer efficacement amliorer la scurit d'approvisionnement en produits ptroliers d'un t a t qui ne dispose pas de ressources propres en ptrole brut (348).
Ayant ainsi affirm l'adquation des mesures incrimines dans le but de protger la scurit publique, la Cour vrifie finalement la question de la proportionnalit de ces mesures. Elle constate cet gard :
... qu'un t a t membre dont l'approvisionnement en produits ptroliers dpend totalement ou presque totalement des importations peut se prvaloir de raisons de scurit publique au sens de l'article 36 du trait pour imposer aux importateurs l'obligation de couvrir un certain pourcentage de leurs besoins, auprs d'une raffinerie situe sur son territoire par des achats des (347) Recueil, 1984, p. 2751. (348) Recueil, 1984, p. 2753, n 41.
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prix fixs p a r le ministre comptent sur la base des frais supports en rapport avec l'exploitation de cette raffinerie, si la production de la raffinerie en cause ne peut pas tre coule librement, des prix comptitifs, sur le march concern. Les quantits de produits ptroliers couvertes par un tel systme ne sauraient dpasser ni les limites de l'approvisionnement minimal sans lequel la scurit publique de l ' t a t concern serait affecte ni les limites du niveau de production ncessaire afin de maintenir disponible la capacit des installations de la raffinerie en cas de crise et afin de permettre en permanence la transformation du ptrole pour la livraison duquel l'tat concern a conclu des contrats long terme (349).
Dans le dtail, il revient au tribunal national a quo de juger si le systme institu par la mesure en cause respecte ces limites. L'un des problmes essentiels de l'affaire Campus OU tait de savoir si la mesure litigieuse, notamment dans son aspect de fixation rglementaire des prix, constituait une mesure de nature conomique ou une mesure prise dans le domaine de la scurit publique. Dans l'affaire 7/61 (Commission c\ Italie), la Cour a jug que l'article 36 vise des hypothses de nature non conomique n'tant pas susceptibles de porter atteinte aux principes fixs par les articles 30 34, ainsi que la dernire phrase de cet article le confirme (350) . Un tat membre ne peut donc pas prendre sous le couvert de la scurit publique des mesures servant essentiellement ses propres intrts conomiques. Oliver a soulign que, antrieurement l'arrt Campus OU, la Cour n'a jamais considr comme justifie au regard de l'article 36 une forme quelconque de contrle des prix, qualifie par elle de mesure purement conomique (351). Il en arrive ds lors la conclusion que this judgment constitutes a highly important development of the case law, especially as regards economic considerations and Art. 36 (352) . Dans cet ordre d'ides, il faut toutefois relever que les restrictions l'importation exclues de l'interdiction de l'article 30 conformment l'article 36, se situent ncessairement dans un contexte conomique, faute de quoi elles ne relveraient pas des qualifications de l'article 30 du trait CEE (353). Le meil-
(349) Recueil, 1984, pp. 2755 et s., n 51. (350) Recueil, 1961, p. 633; confirm dans l'aff. 95/81 (Commission c/ Italie), Recueil, 1982, p. 2187. (351) CMLR 1985, 312. (352) Ibid. (353) Cf. par exemple l'avocat gnral Sir Gordon SLYNN dans ses conclusions pour l'aff. 72/83, Recueil, 1984, pp. 2757 (2763).
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leur exemple en est fourni par les mesures destines la protection de la proprit industrielle et commerciale.
ce) Protection de la proprit industrielle et commerciale
Dans l'affaire 15/74 (Centrafarm) (354), la Cour a prcis que, dans le domaine de la protection de la proprit industrielle et commerciale, il convient de distinguer entre l'existence et l'exercice de ces droits :
Qu'il ressort cependant de cet article mme [l'article 36], notamment de sa deuxime phrase a u t a n t que du contexte, que si le trait n'affecte pas l'existence des droits reconnus par la lgislation d'un t a t membre en matire de proprit industrielle et commerciale, l'exercice de ces droits n'en peut pas moins, selon les circonstances, tre affect par les interdictions du trait ; qu'en t a n t qu'il apporte une exception l'un des principes fondamentaux du March commun, l'article 36 n'admet, en effet, des drogations la libre circulation des marchandises que dans la mesure o ces drogations sont justifies par la sauvegarde des droits qui constituent l'objet spcifique de cette proprit (355) ;
Dans le domaine du droit des marques, la Cour de justice a eu rcemment se pencher sur la problmatique des importations dites parallles (356). Dans la premire affaire que nous voquerons (357), la question tait de savoir si le titulaire d'une marque dans l ' t a t membre A peut s'opposer ce qu'un tiers importe dans ce mme t a t A un produit portant la marque du titulaire, mis dans le commerce dans un t a t membre B par le titulaire de la marque ou avec son accord, et l'y distribue aprs avoir dball le produit et avoir appos sur le nouvel emballage la marque du titulaire. Se fondant sur la fonction mme du droit des marques, la Cour en conclut que le titulaire de la marque a le droit de prvenir les risques de confusion et de s'opposer toute utilisation de sa marque pouvant fausser la garantie de provenance. Selon la Cour de justice, cette garantie implique que le consommateur ou l'acheteur final puisse tre sr qu'un produit marqu qui lui est offert
(354) CJCE, Recueil, 1974, p. 1147. (355) Recueil, 1974, p. 1162, jurisprudence depuis constante. (356) CJCE, aff. 102/77 (Hoffmann-La Roche c/ Centrafarm), Recueil, 1978, p. 1139 ; aff. 1/81 (Pfizer c/ Eurim-Pharm), Recueil, 1981, p. 2913 ; CJCE, aff. 51/80 (Dansk Supermarked c/ Imerco), Recueil, 1981, p. 181. (357) Aff. 102/77.
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n'a pas fait l'objet, un stade antrieur de la commercialisation, d'une intervention d'un tiers opre sans l'accord du titulaire de la marque et ayant atteint le produit dans son tat originaire. La Cour considre donc que le droit du titulaire de la marque de s'opposer cette pratique relve de l'existence du droit des marques et en conclut que le titulaire d'une marque est en principe en droit d'agir en interdiction contre l'importateur d'un produit marqu qui, aprs dballage de la marchandise, applique la marque sur le nouvel emballage sans le consentement du titulaire (358). Finalement, la Cour juge que le titulaire d'un droit de marque, protg simultanment dans deux t a t s membres, peut s'opposer ce qu'un produit, licitement pourvu de la marque dans un de ces t a t s , soit mis sur le march dans l'autre t a t membre, aprs avoir t reconditionn dans un nouvel emballage sur lequel le tiers a appos la marque (359). Dans l'affaire Pfizer c\ Eurim-Pharm, les circonstances taient similaires, mis part le fait qu'Eurim-Pharm, contrairement Centrafarm, n'avait pas fabriqu un conditionnement entirement nouveau portant la marque protge, mais avait seulement remplac l'tui extrieur, sans toutefois toucher l'emballage de type blisters dans lequel se trouvaient les mdicaments. Au contraire, le nouvel emballage extrieur comportait une ouverture transparente au travers de laquelle tait visible la marque originale appose sur le blister intrieur. De plus, EurimPharm exposait que le produit avait t fabriqu par une filiale du titulaire de la marque et avait t reconditionn par l'importateur. Dans son arrt, la Cour commence par rappeler ceci :
L'article 36, en t a n t qu'il apporte une exception au principe fondamental de la libre circulation des marchandises dans le march commun, n'admet en effet des drogations ce principe que dans la mesure o ces drogations sont justifies par la sauvegarde des droits qui constituent l'objet spcifique de cette proprit (360).
En l'espce, elle parvient concrtement au rsultat suivant, marqu par le principe de proportionnalit :
(358) Recueil, 1978, p. 1165, n 14. (359) Ibid. (360) Recueil, 1981, p. 2925; cf. dj Recueil, 1981, pp. 181 (193).
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LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT l'article 36 du trait doit tre interprt en ce sens que le titulaire d'un droit de marque ne peut pas se prvaloir de ce droit pour empcher un importateur de commercialiser un produit pharmaceutique fabriqu dans un autre t a t membre par la filiale du titulaire et pourvu de la marque de celuici avec son consentement, lorsque cet importateur a procd au reconditionnement de ce produit en se limitant remplacer l'emballage extrieur sans toucher au conditionnement intrieur et en rendant visible, travers le nouvel emballage extrieur, la marque appose par le fabricant sur le conditionnement intrieur, tout en indiquant clairement sur l'emballage extrieur que le produit a t fabriqu par la filiale du titulaire et remball par l'importateur (361).
dd) Evolution rcente du droit
Trs rcemment, la Cour a exclu du domaine d'application de l'article 30 les rglementations nationales pouvant entraver les importations, sans pour autant se rfrer des drogations motives par l'article 36 ou aux exigences imperatives au sens de la jurisprudence issue de l'arrt Cassis de Dijon. Par exemple, dans l'affaire 155/80 (Oebel) (362), la Cour a jug qu'une rglementation allemande restreignant les horaires de fabrication et de livraison des produits de boulangerie et de ptisserie (interdiction de cuisson de nuit) constituait une mesure de politique conomique et sociale destine amliorer les conditions de travail rpondant l'intrt gnral et donc conforme aux objectifs du Trait. Dans l'affaire Blesgen (363), il s'agissait d'une loi (belge) de lutte contre l'alcoolisme interdisant la consommation et la conservation de certains spiritueux dans tous les endroits accessibles au public, en particulier les restaurants. La Cour refuse d'y voir un rapport avec l'importation, parce que la rglementation commerciale litigieuse ne fait pas de diffrence suivant la provenance des boissons et que ses effets d'entrave au commerce ne dpassent pas le cadre des effets inhrents de telles rglementations.
(361) Recueil, 1981, p. 2927; v. galement Recueil, 1981, p. 193, o la Cour de justice observe : Or, le droit d'exclusivit garanti par la lgislation en matire de proprit industrielle et commerciale a puis ses effete lorsqu'un produit a t coul licitement sur le march d'un autre tat membre, par le titulaire mme du droit ou avec son consentement. (362) Recueil, 1981, p. 1993. (363) Aff. 75/81, Recueil, 1982, p. 1211.
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L'interprtation qui se dgage du contexte des prcdentes dcisions et selon laquelle leur fondement serait le caractre minime ou partiel des effets sur la libre circulation des marchandises (364), est devenue problmatique (365) aprs l'arrt rendu dans l'affaire Duphar (366). Il s'agissait d'une rglementation nerlandaise excluant certains mdicaments de la dlivrance aux frais de la scurit sociale, afin de rduire les charges du systme d'assurance des soins de sant. Comme les Pays-Bas importent 80 % des mdicaments consomms et que 70 % de ceux-ci sont la charge de la scurit sociale, l'exclusion d'un mdicament du systme d'assurance des soins de sant a pour effet pratique de l'exclure largement du march nerlandais. Les demanderesses au principal avaient soulev la question de savoir si l'objectif visant la prise en compte de la protection de la sant humaine n'aurait pas pu tre en tout cas atteint par des moyens affectant moins les changes intracommunautaires, donc si la rglementation violait ainsi le principe de proportionnalit. Dans ses conclusions, l'avocat gnral MANCINI observe sur ce point que la Cour ne peut pas donner la question la rponse dfinitive souhaite par les demanderesses, et qu'il convient en effet
de rappeler que le prsent litige est parvenu votre connaissance par la voie de l'article 177 ; et que cela vous empche d'examiner la rglementation nationale au-del des limites dans lesquelles la question du juge de renvoi le rend ncessaire. E n somme, il appartient ce dernier d'tablir si la rglementation interne respecte le principe de proportionnalit (367).
L'avocat gnral MANCINI n'en reste pas cette constatation, et esquisse dans la suite de ses dveloppements quelques lignes directrices destines faciliter au juge la solution du problme dans un cas du type de l'espce. Il souligne que s'il est imaginable d'abaisser les cots des soins de sant par des mesures moins prilleuses pour la libre circulation des marchandises, par
(364) V. U. EVERLINQ, Zur neueren EuGH-Rechtsprechung zum Wettbewerbsrecht , EuR 1982, pp. 301 (305). (365) V. ainsi H. MATTHIES, Aktuelle Rechtsentwicklungen auf dem Binnenmarkt der EG , in J. Schwarze et R. Bieber (d.), Das europische Wirtschaftsrecht vor den Herausforderungen der Zukunft, Baden-Baden 1985, pp. 25 et ss., 26 ; sur ce point galement J. SEDEMUND, Europisches Gemeinschafterecht, NJW 1985, pp. 526 (527); P. OLIVER, CM LR 1985, pp. 301 et s. (366) CJCE, aff. 238/82 (Duphar c/ Pays-Bas), Recueil, 1984, p. 523. (367) Recueil, 1984, p. 552.
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exemple une augmentation de la charge contributive, il est douteux que, dans la situation conomique actuelle de l'Europe, ces propositions ou des propositions semblables puissent recevoir un accueil quelconque (368) . Conformment la question formule par le tribunal a quo, l'arrt n'aborde pas le problme de la proportionnalit. Il reconnat au contraire le pouvoir des t a t s membres de prendre des mesures de rgulation de la consommation de mdicaments afin de maintenir l'quilibre financier de leurs systmes d'assurancemaladie. Les arrts que nous venons de citer ont dclench un dbat de doctrine sur les fondements de ces dcisions. On a ainsi essay de repenser l'interprtation donne l'article 30 par les arrts fondamentaux dans les affaires Dassonville et Cassis de Dijon, et de revenir au principe de non-discrimination pour dfinir la notion de mesure d'effet quivalent une restriction quantitative (369). Selon ces auteurs, mme une rglementation s'appliquant sans oprer de diffrenciations serait discriminatoire lorsqu'elle contraint l'importateur un certain traitement de la marchandise, puisqu'elle agit spcifiquement sur les importations. Par contre, un effet gnral sur les importations, rsultant des diffrentes lgislations des t a t s membres, serait en soi admissible parce que la marchandise importe serait soumise aux mmes conditions que les marchandises nationales. M A T T H I E S (370) a soulign bon droit que les thses de MARENCO aboutissent ramener les liberts fondamentales du march commun une assimilation aux nationaux . Les marchs nationaux, poursuit M A T T H I E S , continuent d'exister avec des rglementations diffrentes de la production et de la distribution, mais toutes les mesures de la Communaut trouvent dans un t a t membre dtermin les mmes conditions que les oprateurs conomiques nationaux qui y agissent. La cration d'un march unique, connaissant une situation analogue celle d'un march intrieur, serait donc nouveau confie dans une plus grande mesure au processus d'harmonisation des lgis(368) (369) valent (370) Ibid. Cf. G. MARENCO, Pour une interprtation traditionnelle de la mesure d'effet quiune restriction quantitative , Cahiers de Droit Europen 1984, pp. 291 et ss. Ibid, (note 366), p. 28.
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lations, mais en mme temps les t a t s membres seraient moins bien disposs y parvenir, si bien que le but poursuivi par la Communaut serait nouveau repouss dans le lointain. MATTHIES propose donc de retenir comme critre d'apprcia tion la nature de la mesure examine. Il doit exister un rapport immdiat avec les importations et les marchandises pour que l'on puisse parler de mesure d'effet quivalent des restrictions l'importation et d'une rglementation commerciale . Les rglementations prises dans le but de l'intrt gnral, couvertes par les objectifs du Trait et ne portant pas directement sur les importations et les marchandises, mais uniquement sur l'utilisa tion de ces dernires, sortiraient donc du champ d'application de l'article 30 lorsqu'une incidence sur les importations est ncessai rement lie la rglementation et apparat invitable (371). On peut se demander si un nouvel expos doctrinal des moti vations est effectivement ncessaire pour les dcisions que nous venons de mentionner et s'il ne conviendrait pas plutt de consi drer que la Cour de justice, dans ces arrts, entendait s'opposer une extension illimite de la notion de mesure d'effet quiva lent (372) et complter le domaine des exigences imperatives. Il faut relever en faveur de cette opinion que la Cour de justice a ellemme soulign dans l'arrt Duphar que l'article 36 du trait CEE ne saurait justifier une mesure visant un objectif de politi que budgtaire, puisque cette disposition concerne exclusivement des objectifs de nature non conomique (373). P a r ailleurs, l'avo cat gnral MANCINI a prcis dans ses conclusions que la rgle mentation htigieuse devait tre examine la lumire du prin cipe de proportionnalit. Comme nous l'avons vu plus haut, cette figure juridique joue un rle de plus en plus grand dans la balance des droits et des intrts entre le principe premier de la libre circulation des marchandises et les ncessits d'un bon ordre du commerce, dans le contexte des exigences imperatives . Mme si la Cour ne le dclare pas expressment, on peut consid
(371) Ibid. ; cf. galement J. RABE, Garantien und Sicherungen des freien Warenver kehrs im Lichte der neuesten Rechtsprechung des EuGH , in J. Schwarze (d.), Das Wirt schaftsrecht des Gemeinsamen Marktes in der aktuellen Rechtsentwicklung, BadenBaden 1983, pp. 41 et ss. (372) Cf. ainsi .. D AUSES, Rechtsprobleme eines Systems des freien Warenverkehrs in der Europischen Gemeinschaft, Sarrebruck 1984, p. 27. (373) Recueil, 1984, p. 542.
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rer qu'elle souhaitait reconnatre l'objectif de rduction des dpenses sociales (dans l'arrt Duphar) comme une exigence imprative dans le cadre de l'article 30 du trait CEE (374).
3. D R O I T COMMUNAUTAIRE DU COMMERCE E X T R I E U R
La politique commerciale commune a pour objet les changes de marchandises et de services avec les pays tiers. Selon l'article 113 du trait CEE, elle englobe toutes les mesures souveraines, positives ou ngatives, ayant un lien spcifique avec le commerce international (375). Aprs l'expiration de la priode de transition, le transfert des comptences en matire de politique commerciale la Communaut exclut que les tats membres mnent leur propre politique commerciale. En vertu de l'article 115 du trait CEE, la Commission peut cependant autoriser les tats membres prendre des mesures de protection lorsque des disparits de politique commerciale entre les tats membres entranent des dtournements de trafic ou des difficults conomiques. Nous avons dj indiqu ci-dessus que l'article 115 du trait CEE, constituant une disposition permettant des drogations, est d'interprtation stricte (376). La Cour de justice des Communauts europennes examine les mesures de protection au regard du principe de proportionnalit. Par exemple, dans l'affaire 62/70 (Bock c/ Commission) (377), elle retient
que, dans ces conditions, la Commission, en tendant l'autorisation litigieuse une demande concernant ime opration d'importance ngligeable au regard de l'efficacit de la mesure de politique commerciale envisage par l'tat membre concern, introduite, pour le surplus, une poque o le principe de libre circulation s'appliquait sans restriction la marchandise en cause, a dpass les limites de ce qui tait 'ncessaire' au sens de l'article 115 ;
La Commission avait tendu l'autorisation litigieuse aux demandes de licences d'importation en instance auprs de la Commission la date de la demande. Comme dans d'autres cas,
(374) V. ainsi galement J. SEDEMUND, ibid. (note 366), p. 527. (375) Cf. G. NICOLAYSEN, Europisches Gemeinschafterecht, Stuttgart-Berlin-CologneMayence 1979, p. 191. (376) Recueil, 1976, pp. 1937 et s. (377) Recueil, 1971, pp. 897 et ss.
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la Cour y interprte en quelque sorte le principe de la nonrtroactivit l'aide du principe de proportionnalit (378).
LAMOTHE
Dans cet ordre d'ides, l'avocat gnral avait soulign dans ses conclusions
DUTHEILLET
DE
que l'extension qu'elle prvoit des rgles poses pour le futur des situations prexistantes n'tait pas absolument ncessaire pour atteindre le b u t poursuivi (379).
L'avocat gnral considrait que le risque de non-application pour l'avenir des mesures adoptes, compte tenu des quantits minimes que voulaient importer les requrantes, tait trop faible pour justifier une atteinte mme lgre au principe de la nonrtroactivit. Les conditions remphr par la Commission pour l'exercice de ses pouvoirs dans le cadre de l'article 115 du trait CEE ont t dcrites de la manire suivante par l'avocat gnral W A R N E R dans ses conclusions pour l'affaire 29/75 (Kaufhof cj Commission) (380) :
Elle doit tre sre de comprendre compltement la politique de l'tat membre intress et ses raisons, car, sans cette connaissance, elle ne peut pas juger si les mesures proposes sont 'ncessaires' pour la protection de cette politique, ni si, comme l'exige le paragraphe 3 de l'article 115, elles sont celles qui 'apportent le moins de perturbations au fonctionnement du march commun' (381).
En l'espce, la Cour de justice avait examiner une dcision de la Commission par laquelle la Rpublique fdrale d'Allemagne avait t autorise exclure de la libre circulation certaines conserves de haricots verts originaires de la Rpublique populaire de Chine. La Cour juge que la Commission a viol l'obhgation qui lui est impose par l'article 115 du trait CEE de s'assurer en particulier que les mesures de protection sollicites sont ncessaires au sens de cette disposition. Pour elle, la Commission avait omis d'examiner prcisment et dans le dtail les motifs invoqus par l'tat membre considr pour justifier les mesures de politique commerciale envisages.
(378) (379) (380) (381)
V. ainsi les conclusions de l'avocat gnral DUTHEILLET DE LAMOTHE, ibid., p. 916. Ibid. Recueil, 1976, p. 431. Recueil, 1976, p. 452.
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On a rcemment dit de la clause de sauvegarde des organisations communes de marchs agricoles, pourtant standardise depuis longtemps, qu'elle constituait le plus ancien instrument d'exception pour la rglementation des importations en provenance des pays tiers (382). On la retrouve dans tous les rglements de base dans la rdaction suivante :
Si, dans la Communaut, le march d'un ou de plusieurs des produits viss l'article 1 e r subit, ou est menac de subir, du fait des importations ou des exportations, des perturbations graves susceptibles de mettre en pril les objectifs de l'article 39 du trait, des mesures appropries peuvent tre appliques dans les changes avec les pays tiers jusqu' ce que la perturbation ou la menace de perturbation ait disparu (383).
Ces clauses de sauvegarde sont compltes par des textes d'application du Conseil, selon lesquels les mesures doivent tre limites au strict ncessaire. Dans l'examen de la lgalit des mesures de sauvegarde, la Cour de justice recourt l'application du principe de proportionnalit. Dans l'affaire 112/80 (Drbeck c/ HZA Francfort) (384), il s'agissait de la validit de mesures prises par la Commission (385), selon lesquelles la mise en libre pratique de pommes de table originaires du Chili pouvait tre provisoirement suspendue. Au printemps 1979, la Commission avait constat que la situation du march des pommes de table dans la Communaut tait particulirement critique et pouvait tre aggrave par les importations prvisibles de 380 000 tonnes de pommes de table originaires de pays tiers. De ce fait, elle considrait comme runies les conditions de l'article 29, paragraphe 1, premier alina, premier tiret, du rglement n 1035/72 du Conseil (386) et, conformment
(382) C-D. EHLERMANN, Neuere Entwicklungen im Auenhandelsrecht der Europischen Gemeinechaft, Baden-Baden 1984, p. 5. (383) Cf. par exemple art. 29 du rglement (CEE) n 1035/72 Fruits et lgumes , JOCE L 118/1 du 28 mai 1972. (384) Recueil, 1981, p. 1095, pommes de table originaires du Chili. (385) Rglement n" 687/79 du 5 avr. 1979, JOCE L 86, p. 18, en liaison avec les rglements n 797/79, du 23 avr. 1979, JOCE L 101, p. 7 et n" 1152/79 du 12 juin 1979, JOCE L 144, p. 13. (386) Texte de cette disposition : Des mesures appropries peuvent tre appliques dans les changes avec les pays tiers : si, dans la Communaut, le march d'un ou plusieurs des produite viss l'article 1"' subit, ou est menac de subir, du fait des importations ou des exportations, des perturbations graves susceptibles de mettre en pril les objectifs de l'article 39 du trait ... .
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au paragraphe 2 de l'article 29 de ce rglement (387) ainsi qu' l'article 3 du rglement n 2707/72 (388), elle avait arrt les mesures de sauvegarde prvues par ces textes. Auparavant, la Commission avait cherch obtenir l'accord des principaux pays exportateurs de l'hmisphre sud, pour une limitation volontaire de leurs exportations dans la Communaut. Elle y tait parvenue avec diffrents pays, exception faite du Chili, si bien que des mesures de sauvegarde avaient d tre arrtes aprs l'chec des ngociations en ce sens. La demanderesse au principal, la socit Anton Drbeck, importatrice et ngociant en gros de fruits et lgumes, aprs avoir conclu puis rsili plusieurs contrats d'importation de pommes de table chiliennes, avait fait venir par avion deux cartons de pommes de table d'origine chilienne et en avait demand la mise en libre pratique auprs des autorits douanires allemandes. Cette demande avait t rejete par le bureau des douanes comptent, qui invoquait les mesures de sauvegarde prises par la Commission. C'est l'annulation de cette dcision que poursuivait le recours au principal. Saisie conformment l'article 177 du trait CEE d'une question relative la lgalit des mesures de sauvegarde litigieuses, la Cour retient dans son arrt que la Commission pouvait effectivement, au regard du droit communautaire, tenter d'obtenir des pays exportateurs un accord d'autolimitation de leurs exportations vers la Communaut, avant d'arrter la suspension provisoire des importations provenant du Chili. Dans ce contexte, elle effectue un rappel :
Cette tentative est d'autant plus admissible que le rglement n 2707/72, prvoyant son article 3, paragraphe 2, que les mesures de sauvegarde ventuellement dcides par la Commission 'ne peuvent tre prises que dans la mesure et pour la dure strictement ncessaires', indique implicitement que la Commission doit, lorsqu'elle estime que les conditions requises pour l'application de telles mesures sont runies, s'inspirer du respect du principe de proportionnalit sous-jacent l'ordre communautaire. La circonstance que, lors de l'adoption des rglements ..., la Commission n'ait pris en considration que les seules marchandises ayant quitt le Chili, (387) L'art. 29, paragraphe 2, est ainsi rdig : Si la situation vise au paragraphe 1 se prsente, la Commission, la demande d'un tat membre ou de sa propre initiative, dcide des mesures ncessaires ... . (388) L'article 3 dispose entre autres : (2) Ces mesures ne peuvent tre prises que dans la mesure et pour la dure strictement ncessaires .
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LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT l'exclusion de celles encore en cours de chargement, ne comporte pas une mconnaissance du principe de proportionnalit l'gard de ces dernires marchandises (389).
Les circonstances taient similaires dans l'affaire 245/81 (EDEKA c\ Rpublique fdrale d'Allemagne) (390). Dans ce cas, le recours au principal portait sur le refus de dlivrer des certificats d'importation pour deux livraisons de champignons provenant de Tawan et de Core du Sud. L'Office fdral de l'alimentation et de la sylviculture, en qualit de reprsentant de la Rpublique fdrale d'Allemagne, avait rejet les demandes en ce sens de la socit EDEKA au motif que la dhvrance de certificats d'importation pour les conserves de champignons en provenance de Tawan et de Core du Sud tait suspendue en application du rglement n 1102/78. A l'encontre de ce rejet, la requrante faisait notamment valoir que le blocage des importations institu par le rglement litigieux violait le principe de proportionnaht. Comme, dans cette affaire galement, des ngociations avaient t menes en vue d'obtenir une autolimitation avant l'adoption des mesures de sauvegarde, la Cour saisit l'occasion pour rappeler, en faisant rfrence l'arrt Drbeck, que
la tentative de la Commission d'obtenir, avant d'arrter des mesures contraignantes, l'accord des pays exportateurs sur une autolimitation de leurs exportations vers la Communaut ne saurait tre considre comme inacceptable au regard du droit communautaire, ds lors qu'elle traduit l'effort de la Communaut de ne recourir qu'en dernier ressort l'adoption des mesures contraignantes (391).
Dans ce contexte, la requrante faisait galement valoir que l'article 110 du trait CEE s'opposait une interdiction totale des importations en provenance de Tawan et de la Core du Sud. Cet article nonce la volont des tats membres de contribuer, conformment l'intrt commun, au dveloppement harmonieux du commerce mondial, la suppression progressive des restrictions aux changes internationaux . Cet article 110 du trait CEE constitue une dclaration d'intention qui, fondamentalement, ne cre pas d'obligations juridiques, et encore moins vis--
(389) Recueil, 1981, pp. 1118 et s. (390) CJCE, Recueil, 1982, pp. 2745 et ss. (391) Recueil, 1982, p. 2757, n" 22.
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vis de pays tiers, extrieurs au Trait (392). E n consquence, la Cour rejette l'argumentation de la requrante et constate :
Il suffit toutefois de rappeler cet gard l'arrt de la Cour du 5 mai 1981 (Drbeck, prcit), selon lequel l'article 110 du trait ne saurait tre interprt comme interdisant la Communaut d'arrter, sous peine de violation du trait, toute mesure susceptible d'affecter les changes avec les pays tiers, notamment lorsque, comme dans la prsente espce, l'adoption d'une telle mesure est rendue ncessaire par l'existence, dans le march de la Communaut, d'un risque de perturbation grave susceptible de mettre en pril les objectifs de l'article 39 du trait, et qu'elle trouve sa justification juridique dans des dispositions du droit communautaire (393).
Dans ses conclusions, l'avocat gnral SLYNN examine de plus la thse de la requrante, selon laquelle, au lieu de renoncer totalement aux importations en provenance de Core du Sud et de Tawan et de ne laisser importer que des quantits limites de Chine, la Commission aurait d instituer un systme dit de quantits de rfrence, ce qui aurait permis chaque importateur de disposer d'une chance juste. Comme la Chine, contrairement Tawan et la Core du Sud, tait prte limiter ses exportations, l'avocat gnral SLYNN considre que, compte tenu de cette disposition une autolimitation,
l'adoption de mesures de sauvegarde n'est pas strictement ncessaire pour viter une perturbation grave du march. Aussi se pourrait-il qu'il soit contraire au principe de proportionnalit d'adopter une quantit de rfrence ou un systme de quotas dans la mesure o les marchandises provenant de ce pays sont en cause (394).
Ce n'est pas le contrle de la lgalit d'un rglement instituant des mesures de sauvegarde, dans le cadre d'une dcision prjudicielle, qui tait en jeu dans l'affaire 52/81 (Faust c\ Commission) (395) mais une action en responsabilit sur le fondement de l'article 215, second alina, du trait CEE. Faute d'un accord d'autolimitation entre la Commission et Tawan, les importations de conserves de champignons en provenance de ce pays avaient t trs faibles en 1979, car les mesures de sauvegarde institues par la Commission continuaient de s'ap-
SINO et C D . EHLERMANN, Kommentar zum EWG-Vertrag, 3*m d., Baden-Baden 1983, art. 110, n 4. (393) Recueil, 1982, p. 2757, n" 24. (394) Recueil, 1982, p. 2767. (395) Recueil, 1982, p. 3745, champignons en provenance de Tawan.
(392)
V. ainsi W. ERNST et H.-F. BESELER, in H. V.D. GROEBEN, H. v. BOECKH, J. THIE-
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pliquer, prvoyant l'importation d'une quantit dtermine de conserves de champignons dans la Communaut. En 1980, Tawan se dclara prte limiter ses exportations de conserves de champignons dans la Communaut 1000 tonnes, aprs avoir constat que la Commission ne l'autoriserait pas importer davantage. La requrante exposait que, si l'volution des changes commerciaux s'tait poursuivie normalement et notamment, si le systme des quantits de rfrence avait t maintenu, elle aurait pu tabler sur une part du march de 19,12 % des importations des conserves de champignons en provenance de Tawan ; mais que la rduction draconienne de ces importations en 1979 et en 1980 lui faisait perdre des commissions prvisibles de plus de 100 000 dollars U.S. Elle imputait ces pertes aux rglements par lesquels la Commission avait pris les mesures de sauvegarde et les considrait comme inconciliables avec le droit communautaire. En particulier, la requrante reprochait la Commission d'avoir viol le principe de proportionnalit en ce sens qu'elle aurait d poursuivre ses objectifs par des moyens proportionns, par exemple en accompagnant les nouvelles mesures de sauvegarde institues en 1978 d'un systme de rfrence aux importations ralises dans les annes prcdentes en provenance de chacun des pays tiers intresss. La Cour dclare ce sujet :
Compte tenu du fait que la Commission a cherch, par les mesures attaques, atteindre deux objectifs galement lgitimes, savoir la stabilisation du march et la mise en uvre de la politique communautaire en matire de commerce extrieur, les mesures adoptes ne sauraient tre considres comme disproportionnes par rapport aux objectifs poursuivis. Il est en effet invitable qu'une modification de la politique communautaire en matire de commerce extrieur ait des rpercussions sur les perspectives commerciales des oprateurs de la branche touche (396).
La Cour de justice reconnat donc la Commission le droit de tenir compte de la politique commerciale de la Communaut dans le choix des mesures de sauvegarde prendre. Dans ses conclusions, l'avocat gnral SLYNN avait ajout ce sujet que, si la politique commerciale de la Communaut vis--vis des pays tiers ne figure pas parmi les objectifs de l'article 39, rien dans cet article aussi bien que dans l'article 40 ne signifie
(396) Recue, 1982, p. 3761, n 23.
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qu'on ne puisse pas tenir compte de la politique commerciale de la Communaut lors du choix des moyens permettant de raliser les objectifs dfinis l'article 39 (397).
Dans ses conclusions pour l'affaire 345/82 (Wnsche c\ Rpublique fdrale d'Allemagne) (398) Madame l'avocat gnral Rozs, faisant rfrence l'arrt Faust, soulignait que la Cour de justice reconnat la Commission un large pouvoir d'apprciation l'gard des conditions objectives qui sont poses par la rglementation de base pour justifier le recours la clause de sauvegarde. Dans cette espce, la Cour avait galement juger de la lgalit de mesures de sauvegarde dans le domaine des conserves de champignons, mais cette fois dans le cadre d'une procdure prjudicielle. La question pose avait t souleve dans un litige opposant la socit Wnsche au Bundesamt fr Ernhrung (Office fdral de l'alimentation) parce que celui-ci, se fondant sur les mesures de sauvegarde institues par la Commission, avait rejet une demande de certificat d'importation dpose par la requrante pour 3 500 tonnes de conserves de champignons en provenance de la Rpublique populaire de Chine sans la mention d'un montant supplmentaire de 175 cus (399). La socit Wnsche avait entre autres expos que la Commission n'tait pas habilite prendre la mesure litigieuse, parce que le rglement de base du Conseil ne prvoyait que la suspension totale ou partielle de la dlivrance des certificats d'importation ou le rejet total ou partiel des demandes de certificats d'importation d'une part, et un systme de prix minimaux, d'autre part, mais non pas la mesure effectivement dicte. Citant l'arrt prononc dans les affaires jointes 41 44/70 (International Fruit Co. et al. c\ Commission) (400) la Cour de justice observe que
(397) Recueil, 1982, p. 3770. (398) Recueil, 1984, p. 1995 (2014, 2022). (399) Le montant supplmentaire dont il est question dans la requte de la socit Wnsche tait prvu l'art. 1"' du rglement n" 3429/80, JOCE L 358, p. 66, rdig comme suit : Toute mise en libre pratique dans la Communaut de conserves de champignons de couche, relevant de la sous-position 20.02 A du tarif douanier commun, autres que celles vises l'article 4, et dpassant les quantits tablies conformment l'article 2 paragraphes 1 et 3 est assujettie, pendant la priode allant du 1er janvier au 31 mars 1981, la perception d'un montant supplmentaire de 175 cus par 100 kilogrammes net. (400) Recueil, 1971, p. 427.
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LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT si la Commission pouvait arrter des mesures de sauvegarde ayant pour effet la cessation totale des importations en provenance de pays tiers, elle pouvait, plus forte raison, appliquer des mesures caractre moins restrictif.
Dans ses conclusions, Madame l'avocat gnral Rozs n'en tait pas reste la conclusion que les effets de la mesure litigieuse taient moins restrictifs. Pour elle, la lgalit de la mesure supposait en outre qu'elle soit approprie et que la Commission ait correctement apprci la situation du march en cause (401). Dans le contexte de la question de la proportionnalit de la mesure qui nous intresse ici, elle constate ensuite que le mcanisme de protection institu par la Commission rpond en l'espce l'exigence de proportionnalit dans la mesure o il prserve les courants d'changes traditionnels tout en protgeant le march communautaire (402).
4. LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES
Dans les considrants du rglement n 1612/68 du Conseil pris pour l'application de l'article 48 du trait CEE, la libre circulation est qualifie de droit fondamental des travailleurs et de leur familles (403). Elle constitue un lment essentiel de la mobilit des facteurs , en crant de meilleures conditions pour un quilibre de l'offre et de la demande sur le march du travail et garantit la disponibilit du facteur travail sur le lieu d'utilit conomique maximale (404). La libre circulation s'organise autour de la libre circulation des personnes, qui n'a fait l'objet de dispositions expresses dans le trait CEE que pour les travailleurs. Selon l'article 48, paragraphe 3, les travailleurs ont le droit
a) de rpondre des emplois effectivement offerts, b) de se dplacer cet effet librement sur le territoire des t a t s membres, c) de sjourner dans un des t a t s membres afin d'y exercer un emploi conformment aux dispositions lgislatives, rglementaires et administratives rgissant l'emploi des travailleurs nationaux,
(401) Recueil, 1984, pp. 2018 et ss. (402) Recueil, 1984, p. 2022. (403) Rglement (CEE) n 1612/68 du Conseil, du 15 oct. 1968, relatif la libre circulation des travailleurs l'intrieur de la Communaut, JOCE 257/2 du 19 oct. 1968, troisime considrant. (404) V. ainsi G. NICOLAYSEN, Europisches Gemeinschaftsrecht, Stuttgart-Berlin-CologneMayence 1979, pp. 106 et s.
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d) de demeurer, dans des conditions qui feront l'objet de rglements d'application tablis par la Commission, sur le territoire d'un t a t membre, aprs y avoir occup un emploi.
Selon ce texte, la libre circulation des personnes est donc lie un objectif conomique. Selon l'article 48, paragraphe 3, du trait CEE, ehe s'exerce sous rserve des limitations justifies par des raisons d'ordre public, de scurit publique et de sant publique (405). Enfin, l'article 48, selon son paragraphe 4, n'est pas applicable aux emplois dans l'administration publique . Les t a t s membres ont donc le droit d'appliquer des mesures particulires, justifies par des motifs d'ordre public national, l'entre et au sjour des trangers. Le risque qui en dcoule, savoir que les t a t s membres minent pratiquement la garantie de la libre circulation des personnes en abusant de la rserve autorisant les limitations (406), a rencontr une rponse de plus en plus ferme dans la jurisprudence de la Cour de justice des Communauts europennes (407). P E R N I C E observe juste titre dans ce contexte que la Cour de justice, qui utilise pour garantir la libre circulation des personnes le principe de proportionnalit, donc un instrument typique de la protection des droits fondamentaux et de la balance des intrts que celle-ci implique, consolide ainsi objectivement le caractre de cette garantie, devenue un facteur de valeur dterminant pour l'intrt public, de mme qu'une libert subjective pour les oprateurs du march (408). Les motifs pour lesquels il reste possible de refuser l'entre ou d'ordonner l'expulsion ont t coordonns dans la directive 64/
(405) Cf. galement art. 56, 1, art. 66 du trait CEE. Les droits noncs dans ces dispositions sont prciss dans les directives suivantes de la Communaut : directive du Conseil du 15 oct. 1968, relative la suppression des restrictions au dplacement et au sjour des travailleurs des tats membres et de leur familles l'intrieur de la Communaut (JOCE L 257, p. 13), directive du Conseil du 21 mai 1973, relative la suppression des restrictions au dplacement et au sjour des ressortissante des tats membres l'intrieur de la Communaut en matire d'tablissement et de prestation de services (JOCE L 172, p. 14), directive du Conseil du 25 fvr. 1964, pour la coordination des mesures spciales aux trangers en matire de dplacement et de sjour justifies par des raisons d'ordre public, de scurit publique et de sant publique (directive 64/221/CEE, JOCE 1964, p. 850). (406) Cf. D. SIMON, Ordre public et liberts publiques dans les Communauts. A propos de l'arrt Rutili , in RMC 1976, pp. 201 (204). (407) Cf. I. PERNICE, Grundrechtsgehalte im Europischen Gemeinschaftsrecht, BadenBaden 1979, p. 129. (408) Ibid., pp. 140 et s.
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221/CEE du 25 fvrier 1964 (409). Ce texte ne contient aucune dfinition cet effet, mais considre, conformment la jurisprudence de la Cour de justice, que la dtermination de ce qui est ncessaire pour le maintien de l'ordre public reste provisoirement de la comptence des tats membres (410). Par exemple, dans l'affaire Van Duyn, l'avocat gnral MAYRAS s'exprimait ainsi :
E n revanche, il nous parat qu'en l'tat actuel des choses et du droit les t a t s jouissent seuls ... du pouvoir de prendre les mesures qu'impose la protection de la scurit publique sur leur territoire et d'apprcier en quoi cette scurit pourrait tre mise en pril (411).
Sur la rserve de l'ordre public, il ajoutait :

Une telle notion demeure, actuellement du moins, nationale et cela est conforme la ralit des choses dans la mesure o les exigences de la scurit publique varient, dans le temps et dans l'espace d'un t a t un autre (412).
Si l'on considre la notion d'ordre public qui est couramment utilise aussi dans le droit allemand de la police, il est clair que son contenu est dtermin par les conceptions sociales et thiques du moment, donc peut varier d'un pays l'autre et d'une poque l'autre (413). Dans l'exercice de leur pouvoir discrtionnaire pour la dfinition des mesures applicables dans le domaine de la lgislation applicable aux trangers, les tats membres sont donc limits par le lgislateur communautaire et par la jurisprudence de la Cour de justice des Communauts europennes. Pour ce faire, la Cour de justice a utilis de plus en plus le rigoureux critre du principe de proportionnalit. Par exemple, dans son arrt Bouchereau (414) la Cour explique l'objet de la directive 64/221 de la manire suivante en se fondant sur ce principe :
Attendu que la directive 64/221, en coordonnant, dans la mesure o ils concernent des ressortissants des autres t a t s membres, les rgimes nationaux relatifs la police des trangers, vise protger ces ressortissants contre un exercice des pouvoirs rsultant de l'exception relative aux limita(409) Ibid, (note 405). (410) Cf. G. DRUESNE, La rserve d'ordre public de l'article 48 du trait de Rome , in RTDE 1976, pp. 229 (235) ; D. SIMON, ibid. (note 406), pp. 206 et ss. ; P. SELMER, Die ffentliche Sicherheit und Ordnung als Schranke der Arbeitnehmer-Freizgigkeit gem. Art. 48 Abs. 3 EWG-Vertrag , DV 1967, pp. 323 (330 et s.). (411) Aff. 41/74, Recueil, 1974, pp. 1337 (1358). (412) Ibid., p. 1358. (413) V. ainsi Recueil, 1974, p. 1351 ; 1977, pp. 1999, 2013 ; cf. G. NICOLAYSEN, ibid. (note 404), p. 118. (414) CJCE, aff. 30/77, Recueil, 1977, pp. 1999 (2010, n 15).
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tions justifies par les raisons d'ordre public, de scurit publique et de sant publique, qui irait au-del des ncessits qui constituent la justification d'une exception au principe fondamental de la libre circulation des personnes ;
La directive prvoit que les mesures d'ordre public ou de scurit publique (par exemple, l'expulsion) ne doivent tre prises que sur le fondement du comportement personnel de l'intress (article 3, paragraphe 1). Les mesures prises pour des motifs de prvention globale sont donc illgales. De plus, les motifs d'ordre public, de scurit publique et de sant publique ne doivent pas tre utiliss dans des buts conomiques (415). Enfin, les maladies et les handicaps justifiant un refus d'entre ou de premier permis de sjour sont enumeres hmitativement dans l'annexe de la directive. Si l'une de ces maladies ne survient qu'aprs la dlivrance du premier permis de sjour, elle ne peut plus tre prise en compte. Le contrle d'une dcision prise par l'autorit franaise comptente, par laquelle un citoyen italien demeurant en France avait obtenu un permis de sjour pour ressortissant d'un tat membre de la CEE, mais avec la restriction d'une interdiction de sjour dans certains dpartements franais, a t l'occasion pour la Cour de rappeler l'importance particuhre du principe de proportionnalit, en faisant rfrence aux normes de la Convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme. Dans cette affaire, la Cour dclare :
Que, dans leur ensemble, ces limitations apportes aux pouvoirs des t a t s membres en matire de police des trangers se prsentent comme la manifestation spcifique d'un principe plus gnral consacr par les articles 8, 9, 10 et 11 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales, signe Rome le 4 novembre 1950, ratifie par tous les t a t s membres, et de l'article 2 du protocole n 4 la mme convention, sign Strasbourg le 16 septembre 1963, qui disposent en des termes identiques que les atteintes portes, en vertu des besoins de l'ordre et de la scurit publics, aux droits garantis par les articles cits ne sauraient dpasser le cadre de ce qui est ncessaire la sauvegarde de ces besoins 'dans une socit dmocratique' (416) ;
La Cour de justice des Communauts europennes compare donc les limitations imposes la libre circulation des personnes par la rserve d'ordre public de l'article 48, paragraphe 3, du
(415) Sur les difficults dans la dlimitation des mesures conomiques, cf. les dveloppements ci-dessus dans le contexte de l'affaire Campus OU, pp. 777 et ss. (416) Aff. 36/75 (Rutili c/ Ministre de l'intrieur), Recueil, 1975, pp. 1219 (1232, n" 32).
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trait CEE celles nonces par le second alina des articles 8 11 de la Convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme pour ce qui concerne les droits fondamentaux inscrits dans chacun des alinas premiers (417). Elle souligne ainsi une fois de plus que la libre circulation des personnes est un droit assimilable un droit fondamental ainsi que l'importance du principe de proportionnalit dans le contrle de la lgalit des mesures restreignant les liberts individuelles (418). Dans l'affaire Watson et Belmann (419) une citoyenne britannique du nom de Watson avait habit quelque temps en Italie chez un Italien nomm Belmann. Plus tard, Mademoiselle Watson avait disparu l'occasion d'un voyage Venise. Dans les recherches pour la retrouver, la police avait dcouvert que M. Belmann n'avait pas respect la rglementation italienne applicable, selon laquelle il aurait d faire la dclaration de son invite. Dans le cadre d'une procdure pnale ouverte contre lui avaient t souleves des questions de compatibilit des dispositions italiennes avec le droit communautaire, qui avaient ensuite t soumises la Cour de justice conformment l'article 177 du trait CEE. La Cour juge que les tats membres, malgr la libre circulation des personnes garantie dans le trait CEE, peuvent parfaitement instituer des obligations de dclaration pour des motifs de scurit publique et d'ordre public, la condition de ne pas fixer de dlai draisonnable pour leur excution. Sur la question de la sanction en cas d'infraction, elle observe
que ... l'expulsion serait certainement incompatible, pour les personnes protges par le droit communautaire, avec les dispositions du trait, tant donn qu'une telle mesure constitue la ngation du droit mme confr et garanti par le trait, ainsi que la Cour l'a dj affirm dans d'autres circonstances ; que, q u a n t aux autres sanctions, telles que l'amende ou l'emprisonnement, si les autorits nationales peuvent soumettre le non-respect des dispositions relatives la dclaration de prsence des trangers des sanctions comparables celles qui s'appliquent des infractions nationales de mme importance, il ne serait cependant pas justifi d'y rattacher une sanction si dispro(417) Cf. A. BLECKMANN, Die Freiheiten des Gemeinsamen Marktes als Grundrechte , tn Bieber, Bleckmann, Capotarti et al. (d.), Das Europa der zweiten Generation : Mlanges Christoph Sasse, vol. II, Strasbourg 1981, p. 665. (418) Sur ce point I. PERNICE, ibid, (note 407), p. 135. (419) Aff. 118/75, Recueil, 1976, p. 1185.
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portionne la gravit de l'infraction qu'elle deviendrait une entrave la Ubre circulation des personnes (420) ;
Il s'agissait galement de sanctions pour des infractions la lgislation sur les trangers dans l'affaire 8/77 (Sagulo et al.) (421). Dans le cadre d'une procdure pnale devant un tribunal allemand, devant lequel deux citoyens italiens et un citoyen franais avaient rpondre d'une infraction l'article 47 de la loi nationale sur les trangers, des doutes avaient t exprims sur la lgalit de l'application de la sanction prvue par ce texte en cas d'absence d'autorisation de sjour aux personnes n ' a y a n t pas d'autorisation dans le cadre de la loi sur le sjour des ressortissants de la CEE. Les Itahens taient entrs sans passeport ou carte d'identit en cours de validit, tandis que le Franais avait refus d'accomplir les formalits d'obtention d'une autorisation de sjour. Si l'article 15 de la loi sur l'entre et le sjour des ressortissants de la CEE fait rfrence la loi sur les trangers, les lois allemandes ne peuvent, pour de simples raisons de terminologie, assimiler le certificat vis par la loi sur l'entre et le sjour des ressortissants de la CEE ( permis de sjour pour les ressortissants d'un t a t membre de la Communaut europenne ) et l'autorisation de sjour vise dans la loi sur les trangers. La Cour de justice avait d'ailleurs tabli antrieurement que le certificat vis par la loi sur l'entre et le sjour des ressortissants de la CEE n'avait qu'un caractre dclaratif et qu'il n'tait donc pas identique l'autorisation de sjour, effet constitutif de droits, dans le cadre du droit gnral des trangers, et que, au contraire, le droit de sjour des ressortissants des pays de la CEE dcoulait directement des dispositions correspondantes du Trait (422). Dans ses conclusions pour cette affaire (423), l'avocat gnral R E I S C H L se penche sur l'aspect de l'galit de traitement avec les nationaux et constate sur l'interprtation de l'article 47 litigieux de la loi sur les trangers :
Lorsqu'un ressortissant national mconnat son obligation d'tre titulaire d'un document d'identit, il ne peut, d'aprs le droit allemand, tre (420) Recueil, 1976, pp. 1198 et s., n" 20. (421) Recueil, 1977, p. 1495. (422) Cf. Recueil, 1976, p. 497 ; 1977, p. 1495 ; 1976, p. 1185 ; cf. galement G. NICOLAYSEN, ibid. (note 404), p. 118. (423) Recueil, 1977, pp. 1495, 1510 et ss.
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LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT condamn qu' une amende, du chef d'une contravention. La gravit de l'infraction commise par un ressortissant d'un autre t a t membre de la CEE, qui mconnat son obligation de pouvoir prouver un droit matriel de sjour existant, ne doit pas tre apprcie diffremment. Une pareille approche se situe du reste dans la ligne de la jurisprudence actuelle de la Cour ... Une interprtation de l'article 47, paragraphe 1, alina 2, de la loi allemande sur les trangers, qui irait dans ce sens que cette disposition s'applique aussi la carte de sjour prvue l'article 4 de la directive du Conseil n 68/360, ... conduirait appliquer des peines tout fait disproportionnes la gravit du non-respect des formalits prvues par la lgislation sur les trangers et constituerait ainsi un obstacle direct la libre circulation garantie par le droit communautaire, ce qui reprsenterait aussi une violation du trait CEE (424).
Dans cette dcision, la Cour commence par confirmer la position prise dans l'arrt Watson et Belmann en observant que :
s'il appartient aux t a t s membres de sanctionner, dans des limites raisonnables, l'obligation impose aux personnes relevant du droit communautaire d'tre munies d'une carte d'identit ou d'un passeport en cours de validit, en aucun cas de telles sanctions ne sauraient avoir une gravit telle qu'elles deviendraient une entrave la libert d'entre et de sjour prvue par le trait (425) ;
Elle souligne ensuite que lorsqu'un t a t membre n'a pas adapt sa lgislation aux exigences du droit communautaire, il incombe au juge national de faire usage de la libert d'apprciation qui lui est rserve
en vue d'aboutir une pnalisation approprie au caractre et au but des prescriptions communautaires qu'il s'agit de sanctionner ... tant entendu cependant que les pnalits appliques ne sauraient dpasser la mesure de ce qui apparat proportionn la nature de l'infraction commise (426) ;
Les affaires jointes 115 et 116/81 (427) portaient sur les interdictions de sjour sur le territoire belge prononces par les autorits belges l'encontre de deux personnes de nationalit franaise. Ce refus de l'autorisation de sjour tait motiv par des infractions des requrantes au principal contre l'ordre public. Ces dames auraient t serveuses dans un bar suspect au point de vue des murs. L'avocat gnral CAPOTORTI, dans ses conclusions, observe que les critres de caractre raisonnable et proportionnel de la mesure
(424) (425) (426) (427) Ibid., pp. 1513 et s. Recueil, 1977, pp. 1507 et s., n 12/13. Ibid. Adoui c/ tat belge et Cornuaille c/ tat belge, Recueil, 1982, p. 1665.
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appliquer contribuent restreindre le pouvoir qu'ont les tats membres d'appliquer la clause de l'ordre public. Il poursuit :
A l'aide de ces critres et, partant, en tenant compte, dans chaque cas, de tous les lments qui caractrisent le comportement personnel de l'intress ainsi que de sa situation familiale et des liens ventuellement dj tablis avec le pays dans lequel il est entr, on vite le risque que le pouvoir discrtionnaire des administrations nationales aboutisse des dcisions arbitraires (428).
Outre la rserve de l'ordre public, le droit la libre circulation est galement restreint par la rserve de l'exercice de la puissance publique, nonce par l'article 48, paragraphe 4, du trait CEE (429). Tandis que la rserve de l'ordre public concerne principalement la libre circulation des personnes, la rserve de l'exercice de la puissance publique intresse en premier lieu les possibilits d'emploi des ressortissants communautaires sur la totalit du territoire du march commun. Compte tenu de la large formulation du paragraphe 4 de l'article 48 ( emplois dans l'administration publique), l'exception ne s'applique pas seulement aux fonctionnaires, mais aussi aux ouvriers et employs (430), mais uniquement pour l'accs aux emplois des services publics (431). Lorsque le travailleur est engag rgulirement, il ne doit pas tre discrimin par rapport aux nationaux dans les conditions d'emploi et de travail. Telle a t la dcision de la Cour dans l'affaire 152/73 (432). Dans la procdure principale ayant donn lieu cette demande de dcision prjudicielle, un ressortissant italien de la Deutsche Bundespost, engag comme ouvrier, agissait en paiement d'une indemnit de sparation , verse sous certaines conditions aux travailleurs affects dans un autre lieu que leur domicile, mais qui tait suprieure pour les salaris demeurant dans une autre localit du territoire de la Rpublique fdrale d'Allemagne que pour ceux dont le domicile se situait l'tranger au moment de l'embauche. La Cour applique galement dans ce cas le principe de proportionnalit et constate :
(428) Recueil, 1982, p. 1720. (429) Cf. galement art. 55, al. 1er, du trait CEE ; sur ce point, dtaill, U.H. WITTKOPP, Wirtschaftliche Freizgigkeit und Nationalstaatsvorbehalte, Baden-Baden 1977. (430) V. ainsi G. NICOLAYSEN, ibid. (note 404), p. 107. (431) Sur ce point, P. KARPENSTEIN, ibid, (note 392), art. 48, n 48. (432) Sotgiu c/ Deutsche Bundespost, Recueil, 1974, p. 153.
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LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT Attendu que, compte tenu du caractre fondamental, dans le systme du trait, des principes de libre circulation et d'galit de traitement des travailleurs l'intrieur de la Communaut, les drogations admises par le paragraphe 4 de l'article 48 ne sauraient recevoir une porte qui dpasserait le b u t en vue duquel cette clause d'exception a t insre (433) ;
Reste se demander si l'article 48, paragraphe 4, exclut tout emploi dans l'administration publique ou seulement certaines activits. Dans l'affaire 149/79 (Commission c/ Belgique) (434) certains tats membres ont cherch interprter l'expression emplois dans l'administration publique utilise dans l'article 48, paragraphe 4, comme un renvoi aux conceptions juridiques nationales (435). C'est galement en ce sens que s'est prononc le Parlement europen en 1972 (436). Dans l'arrt prcit du 17 dcembre 1980 (437), la Cour a sursis statuer dans la procdure en manquement d'tat introduite par la Commission contre la Belgique et a tabli certains critres permettant de dterminer la porte de la rserve inscrite dans l'article 48, paragraphe 4, du trait CEE, pour les emplois qui peuvent tre offerts par l'administration publique. Dans cette espce, il s'agissait du fait qu'taient vacants plusieurs emplois auprs de la Socit nationale des chemins de fer belges et auprs de la ville de Bruxelles, et notamment des postes d'infirmires, de jardiniers, de menuisiers et de poseurs de voies, auxquels auraient galement pu se prsenter des ressortissants d'autres tats membres de la CEE si les Belges n'avaient pas refus l'embauche d'trangers pour ces postes. Dans son arrt final (438) prononc dans cette affaire, la Cour dcide que la notion d'administration publique doit tre rgie par le droit communautaire. Une activit dans l'administration publique et donc une exception la garantie fondamentale de la libre circulation des travailleurs ne peut tre envisage que dans le cas des postes qui sont lis l'exercice de la puissance publique. Cette exception n'apparat pas dans les emplois considrs,
(433) Recueil, 1974, p. 162 n 4. (434) Recueil, 1980, p. 3881. (435) Cf. J. SCHWARZE, Die Europische Gemeinschaft zwischen Kriee und Bewhrung, Hambourg 1983, pp. 12 et s. (436) JOCE 1972, n C 10, p. 4 ; sur ce point U.H. WITTKOPP, ibid, (note 429), pp. 211 et ss., ainsi que, critique, W. BONOEN, Schranken der Freizgigkeit aus Grnden der ffentlichen Ordnung und Sicherheit im Recht der EWG, Berlin 1975. (437) V. note 434. (438) CJCE, aut du 26 mai 1982, Recueil, 1982, p. 1845, en particulier n 7-11 (motifs).
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si bien qu'ils doivent galement tre accessibles aux candidats d'autres tats membres de la CEE. Cette jurisprudence a t confirme par la Cour de justice des Communauts europennes dans l'affaire 66/85 (Lawrie Blum) (439) o elle a jug que l'engagement d'un stagiaire de l'enseignement (Studienreferendar) un poste d'enseignement ne pouvait pas tomber sous le coup de la rserve de l'article 48, paragraphe 4, parce que cette activit n'impliquait pas une participation l'exercice de la puissance publique et aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intrts gnraux de l'tat (440). Ces dernires annes, le principe de proportionnalit a t de plus en plus appliqu par la Cour de justice dans des cas o le litige ne portait pas sur les rserves de l'ordre public ou de l'administration publique, mais sur des dispositions de droit social ou similaires. Par exemple, Y Amtsgericht (tribunal d'instance) de Reutlingen, dans une question prjudicielle forme sur le fondement de l'article 177 du trait CEE, voulait savoir si l'atteinte l'exercice du droit de libre circulation des travailleurs nonc par l'article 48 pouvait tre constitue par les dispositions de la rglementation nationale relative la circulation routire qui exigent du titulaire d'un permis de conduire tranger rsidant sur le territoire de la Rpublique fdrale d'Allemagne depuis plus d'un an qu'il obtienne un permis de conduite allemand. Dans ce contexte, la Cour souligne que l'obtention d'un nouveau permis de conduire peut tre lie des difficults linguistiques et entraner des cots disproportionns (441). Mme si la Cour ne mentionne pas expressment le principe de proportionnalit dans ses motifs, on peroit qu'elle se laisse guider par lui lorsqu'elle dclare :
Qu'il y a donc lieu de rpondre la question pose qu'il n'est pas, en principe, incompatible avec le droit communautaire qu'un t a t membre exige des ressortissants des autres t a t s membres, pour la conduite de vhicules automobiles, en cas d'tablissement permanent sur leur territoire, l'ob-
(441) Aff. 16/78 (Procdure pnale contre Michel Choquet), Recueil, 1978, p. 2293.
(439) Recueil, 1986, pp. 2139 et ss. (440) Ibid., p. 2147.
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LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT tention d'un permis de conduire national, mme s'ils sont titulaires d'un permis dlivr par les autorits de leur tat d'origine ; qu'une telle exigence pourrait toutefois tre considre comme portant une atteinte indirecte l'exercice du droit de libre circulation ... s'il devait apparatre que les conditions poses par une rglementation nationale, l'gard du dtenteur d'un permis de conduire dlivr par un autre tat membre, ne sauraient tre raisonnablement mises en rapport avec les besoins de la scurit de la circulation routire (442) ;
Le droit de la scurit sociale tait l'objet de l'affaire 139/78 (Coccioli c/ Bundesanstalt fr Arbeit) (443). Le Sozialgericht de Hildesheim posait la Cour, dans le cadre de l'article 177 du trait CEE, des questions relatives l'interprtation de l'article 69, paragraphe 2, du rglement (CEE) n 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif l'application des rgimes de scurit sociale aux travailleurs salaris et leur famille qui se dplacent l'intrieur de la Communaut (444). Ces questions avaient t souleves dans un litige o un ressortissant italien domicili en Rpublique fdrale d'Allemagne voulait que l'assistance au chmage lui soit attribue, rclamant pour ce faire une prolongation exceptionnelle du dlai de trois mois institu par l'article 69, paragraphe 2, dudit rglement. Ce travailleur tait parti le 19 dcembre 1976 afin de rechercher du travail en Italie, o cependant, selon les renseignements du bureau de placement communal, aucune perspective d'emploi n'existait ce moment ni dans les semaines qui devaient suivre. Deux jours avant l'expiration du dlai de retour, le requrant avait t frapp d'une pylite et d'une cystite et dclar inapte au travail jusqu'au 14 mai 1977. Aprs sa gurison et son retour en Rpublique fdrale d'Allemagne, il avait dpos le 16 mai 1977 une demande de rtablissement de l'assistance au chmage, qui avait t rejete par l'administration comptente, laquelle motivait sa dcision notamment par le fait que le requrant, contrairement l'objet de l'article 69, avait dcid de prolonger son sjour en Italie et devait donc supporter le risque d'vnements imprvisibles l'empchant de rentrer en Rpublique fdrale d'Allemagne en temps voulu.
(442) Recueil, 1978, p. 2303, n" 9. (443) Recueil, 1979, p. 991. (444) JOCE L 149, p. 2.
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D'aprs l'article 69, paragraphe 1, alina c), du rglement, un travailleur en chmage complet qui a droit aux prestations d'assistance au chmage dans un t a t membre peut se rendre dans un ou plusieurs autres t a t s membres pour y chercher un emploi, tout en conservant les droits prestation pendant un dlai maximal de trois mois compter de la date laquelle il a cess d'tre la disposition des services de l'emploi de l'tat qu'il a quitt. Selon l'article 69, paragraphe 2, du rglement, l'administration du travail comptente ou les services comptents peuvent prolonger ce dlai dans des cas exceptionnels. Dans ses conclusions pour cette affaire, l'avocat gnral R E I S C H L constate :
La possibilit d'une prorogation de dlai a t prvue pour permettre aux services de l'emploi comptents de rgler de telles situations de conflit lorsque l'expiration rgulire du dlai et la disparition du droit aux prestations qu'il entrane constituerait un cas de rigueur sociale disproportionne (445).
La Cour juge en consquence :

qu'il y a donc lieu de rpondre la deuxime question que cette disposition [l'article 69, paragraphe 2, du rglement (CEE) n 1408/71] ne limite pas la libert des services et institutions comptents des t a t s membres de prendre en considration, en vue de dcider de la prolongation ventuelle du dlai prvu par le rglement, tous les lments qu'ils estiment pertinents, inhrents t a n t la situation individuelle des travailleurs concerns qu' l'exercice d'un contrle efficace (446) :
Dans les affaires jointes 41, 121 et 796/79 (Testa et al. c\ Bundesanstalt fr Arbeit) (447) il s'agissait galement de questions d'interprtation et de validit du rglement n 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971 (448). Les questions avaient t souleves dans le cadre de litiges entre la Bundesanstalt fr Arbeit et des travailleurs en chmage qui avaient fait usage de la possibilit offerte par l'article 69, paragraphe 1, du rglement pour se rendre en Italie afin de chercher du travail mais qui n'taient pas revenus en Rpublique fdrale d'Allemagne dans le dlai de trois mois prvu par ce texte. De ce fait, la Bundesanstalt fr Arbeit, se fondant sur l'article 69, paragraphe 2, du rglement prcit, avait refus de continuer de verser les prestations de chmage aux travailleurs concerns. Ceux-ci avaient alors saisi les juridic(445) (446) (447) (448) Recueil, 1979, p. 1003. Recueil, 1979, p. 999, n 9. Recueil, 1980, p. 1979. JOCE L 149, p. 2.
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tions allemandes de recours demandant voir reconnu leur droit au maintien des prestations de chmage auxquelles ils auraient encore pu prtendre en vertu du droit interne allemand (449). Dans ses conclusions, l'avocat gnral REISCHL rappelait :
... il faudrait souligner nettement que les institutions ou organismes responsables des t a t s membres doivent dans chaque cas particulier dcider, conformment au pouvoir discrtionnaire qu'il leur appartient d'exercer, si les faits cits dans une demande de prolongation du dlai indiqu l'article 69, paragraphe 2, du rglement n 1408/71 constituent un 'cas d'exception' justifiant une drogation la rgle. En exerant ce pouvoir discrtionnaire li par l'esprit et la finalit de la disposition en question, ils doivent notamment considrer la dure du dpassement dans le temps du dlai de trois mois, le motif du retour tardif, mais aussi et il nous parat trs important d'indiquer la gravit des consquences juridiques dans le cas d'un retour tardif (450).
Faisant rfrence l'objectif du rglement litigieux, il poursuit :

La disparition de tout autre droit est utile la finalit du bien commun et, comme nous l'avons dj affirm, est conforme aussi au principe de proportionnalit qu'il convient de respecter. Dans la mesure o, dans un cas particulier, des circonstances spciales s'opposent un retour en temps utile et o, compte tenu de toutes les circonstances, une perte de tous les autres droits serait disproportionne, il faut, comme nous l'avons dit, tenir compte du principe de proportionnalit en appliquant la clause de rigueur contenue dans l'article 69, paragraphe 2, phrase 2 (451).
La Cour se range l'opinion de l'avocat gnral selon lequel les autorits doivent respecter le principe de proportionnaht dans leurs dcisions sur les demandes de prolongation fondes sur la dernire phrase de l'article 69, paragraphe 2 (452).
5. L I B E R T D E S SERVICES E T D'TABLISSEMENT
Le principe de proportionnalit a galement trouv de frquentes applications dans le domaine de la libert des services et de la libert d'tablissement, parfois dans des dcisions de porte
(449) Cf. art. 106, 110 n" 3 de la loi sur la promotion du travail. (450) Recueil, 1980, p. 2009. (451) Recueil, 1980, p. 2012. (452) Recueil, 1980, p. 1997, n 21 : ...ils doivent, dans l'exercice de ce pouvoir discrtionnaire, tenir compte du principe de proportionnalit, principe gnral du droit communautaire. Cf. galement H.-W. RENGELINQ, Die Entwicklung verwaltungsrechtlicher Grundstze durch den Gerichtshof der Europischen Gemeinschaften, EuR 1984, pp. 331 (351).
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considrable. Dans l'arrt Van Binsbergen (453) essentiel pour la libert des services, la Cour juge :
Que, compte tenu de la nature particulire des prestations de services, on ne saurait cependant considrer comme incompatibles avec le trait les exigences spcifiques, imposes au prestataire, qui seraient motives par l'application de rgles professionnelles justifies par l'intrt gnral notamment les rgles d'organisation, de qualification, de dontologie, de contrle et de responsabilit incombant toute personne tablie sur le territoire de l'tat o la prestation est fournie ... (454) ;
Dans cette affaire, il s'agissait d'un mandataire ad litem ou conseil nerlandais qui se voyait exclu du droit de reprsenter son client parce qu'il avait transfr son domicile en Belgique au cours d'un procs aux Pays-Bas. La Cour voit dans l'existence d'une exigence de rsidence constante sur le territoire de l'tat o les prestations doivent tre fournies le risque de priver de toute efficacit l'article 59 du trait CEE, et pose donc les conditions nonces ci-dessus pour la lgalit des restrictions. Finalement, elle conclut l'illgalit de l'interdiction d'exercice professionnel lie l'absence de domicile permanent de l'intress, parce que les services d'un mandataire ad litem, aux Pays-Bas, ne supposent pas de justificatifs de qualification et que leur prestation n'est soumise aucune discipline professionnelle (455). Cette jurisprudence a t confirme par la Cour dans l'affaire Coenen, o un courtier d'assurances nerlandais domicili en Belgique agissait contre l'interdiction qui lui tait faite d'exercer sa profession aux Pays-Bas alors qu'il y avait un bureau d'activit (456). La Cour commence par ritrer sa position, selon laquelle l'exigence d'une rsidence permanente du prestataire de services
peut, selon les circonstances, avoir pour consquence d'enlever tout effet utile l'article 59, dont l'objet est, prcisment, d'liminer les restrictions la libre prestation de services de la part de personnes qui ne rsident pas dans l'tat sur le territoire duquel la prestation doit tre fournie (457) ;
Elle met alors en balance l'intrt du prestataire de services et l'intrt de l'tat membre, qui est d'empcher
(453) (454) (455) (456) (457)
Aff. 33/74, Recueil, 1974, pp. 1299 et ss. Recueil, 1974, p. 1309, n 10/12. Recueil, 1974, p. 1310, n 15. Aff. 39/75, Recueil, 1975, p. 1547. Recueil, 1975, p. 1555, n 7.
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LE PRINCIPE D E PROPORTIONNALIT que la libert garantie par l'article 59 soit utilise par un prestataire dont l'activit serait entirement ou principalement tourne vers son territoire, en vue de se soustraire aux rgles professionnelles qui lui seraient applicables au cas o il rsiderait sur le territoire de cet t a t (458) .
La Cour concilie les intrts ainsi confronts en recourant au principe de proportionnalit, jugeant ainsi que l'exigence d'une rsidence ne peut tre qu'exceptionnellement admise,
si l ' t a t membre ne dispose pas d'autres mesures moins contraignantes pour assurer le respect de ces rgles (459) .
souligne bon droit le paralllisme de l'argumenta tion de la Cour dans les arrts que nous venons de mentionner et dans les arrts Cayrol (460) sur la libert du commerce et Sagulo (461) sur la libre circulation des personnes, et doute que la Cour aurait pu dclarer licite l'exigence d'une rsidence sans nier radicalement ce droit, c'estdire sans l'atteindre dans sa substance. Pratiquement, l'oprateur serait contraint dans ce cas, poursuit P E R N I C E , de s'tablir dans l'tat tranger, ce qui l'empcherait en retour de fournir des services dans son t a t d'origine . P E R N I C E y voit une garantie individuelle essentielle vide de son contenu et en conclut que l'intrt gnral ne peut donc justifier en aucun cas l'exigence d'une rsidence perma nente face au principe de la libre prestation de services (462).
PERNICE
Il s'agissait galement de restrictions la libre prestation de services pour des raisons d'intrt gnral dans l'affaire 279/80 (Webb) (463). Le Hoge Raad des PaysBas voulait entre autres savoir, dans le cadre d'une demande de dcision prjudicielle, s'il tait compatible avec l'article 59 du trait CEE qu'une rglemen tation nerlandaise interdise de mettre de la maind'uvre la disposition d'un tiers sans l'autorisation du ministre des affaires sociales. La Cour de justice retient tout d'abord que la libre prestation de services,
(458) (459) (460) (461) (462) 1979, p. (463)
Recueil, 1975, p. 1555, n" 9. Ibid. Recueil, 1977, p. 2280, n 38. Recueil, 1977, p. 1506, n 12. I. PERNICE, Grundrechtsgehalte im Europischen Gemeinschaftsrecht, BadenBaden 162. Recueil, 1981, p. 3305.
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en t a n t que principe fondamental du trait, ne peut tre limite que par des rglementations justifies par l'intrt gnral et incombant toute personne ou entreprise exerant une activit sur le territoire dudit t a t , dans la mesure o cet intrt n'est pas sauvegard par les rgles auxquelles le prestataire est soumis dans l'tat membre o il est tabli (464).
Elle souligne ensuite que la mise disposition de main-d'uvre constitue un domaine particulirement sensible d'un point de vue professionnel et social, et que les t a t s membres sont donc libres d'instituer un rgime d'autorisation sur leur territoire pour cette activit, ladite autorisation devant tre dlivre selon les mmes critres que pour les propres ressortissants. Elle poursuit :
Toutefois, cette mesure dpasserait le but poursuivi au cas o les exigences auxquelles la dlivrance d'une autorisation se trouve subordonne feraient double emploi avec les justifications et garanties exiges dans l'tat d'tablissement (465).
Pour cette raison, la Cour considre qu'il est ncessaire, dans l'examen de la demande et dans la dcision sur celle-ci, que l'tat membre destinataire de la prestation tienne compte des justifications et des garanties que le prestataire de services a dj fournies dans l'tat membre d'tablissement pour l'exercice de son activit. L'arrt Debauve (466) o le contrle de lgalit portait sur le principe de proportionnalit, est important pour l'avenir du droit des mdias (467) dans la Communaut. Dans cette dcision, la Cour a jug lgitimes les restrictions la libre prestation de services lorsqu'elles sont justifies par des motifs d'intrt gnral. Dans ses conclusions, l'avocat gnral avait observ que l'objet des dispositions n'tait clairement pas d'empcher totalement la rception de ces lments des programmes (messages publicitaires) sur le territoire belge, mais qu'elles visaient seulement empcher pour chaque programme la diffusion active de ces lments au-del du groupe de personnes qui sont en mesure de recevoir les signaux directement. A son avis, le fait que ces dispo-
(464) Recueil, 1981, p. 3325, n ' 17. (465) Recueil, 1981, p. 3326, n 20 ; cf. galement aff. jointes 62 et 63/81, Recueil, 1982, p. 223, sur les problmes d'assurance sociale des salaris employs temporairement dans un autre tat membre. (466) Aff. 52/79, Recueil, 1980, p. 833. (467) Sur ce point, dtaill, J. Schwarze (d.), Fernsehen ohne Grenzen, Baden-Baden 1985. V. galement J. SEDEMTJND, Europisches Gemeinschaftsrecht, NJW 1986, pp. 632 (633).
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sitions ne poursuivaient que cet objectif limit ne s'opposait pas leur validit (468). Reprenant cet argument, la Cour constate dans ses motifs :
Comme la transmission par tldistribution permet d'tendre la diffusion des messages tlviss et d'en amliorer la pntration, les restrictions ou interdictions imposes sur son territoire par un t a t membre en matire de publicit tlvise ne perdent pas leur raison d'tre par la circonstance que les metteurs trangers peuvent tre capts galement sur tout le territoire national, ou dans certaines zones de celui-ci, sans l'intermdiaire d'un systme de tldistribution (469).
La mesure n'est donc pas qualifie de disproportionne par la Cour de justice. Dans cette dcision, la Cour considre que, en l'absence d'harmonisation des rglementations en vigueur, une telle interdiction relve de la comptence laisse chaque tat membre, sur son territoire et pour des motifs d'intrt gnral, de soumettre la publicit tlvise une rglementation, de la restreindre et mme de l'interdire totalement (470). Dans l'affaire 205/84(471), il s'agissait d'une restriction la libre prestation de services au bnfice du mcanisme public de contrle de l'assurance. La loi allemande sur le contrle des entreprises d'assurance (Versicherungsaufsichtsgesetz) soumet les compagnies d'assurance de la Communaut dsireuses d'offrir leurs services en Rpublique fdrale d'Allemagne non seulement l'obligation d'agrment, mais aussi celle d'un tablissement en Rpublique fdrale. C'est cause de ces restrictions que la Commission avait engag une procdure en manquement d'tat contre la Rpublique fdrale d'Allemagne. La Cour constate que la libre prestation de services peut tre restreinte par des rglementations qui s'appliquent de la mme manire toutes les personnes oprant sur le territoire et qui sont justifies par des motifs d'intrt gnral ; que tel n'est le cas que lorsque l'intrt gnral n'a pas dj t satisfait par la rglementation laquelle est soumis le prestataire de services dans son tat d'origine. La Cour reconnat les motifs impratifs de l'intrt gnral qui justifient l'obligation d'agrment, parce
(468) Ibid., p. 869. (469) Ibid., p. 858. (470) Ibid., p. 857. (471) Commission c/ Rpublique fdrale d'Allemagne, Recueil, 1986, pp. 3755 et ss., reproduit in RIW 1987, pp. 223 et ss.
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que seule l'exigence de l'agrment permet un contrle efficace de toutes les personnes oprant sur le march de l'assurance. Mais l'exigence de l'tablissement constitue une restriction de la libre prestation de services qui pse beaucoup plus lourd. Alors qu'un contrle efficace est dj assur p a r l'obligation d'agrment, l'obhgation d'tablissement ne se justifie du point de vue de l'galit de traitement avec les nationaux que pour les assureurs qui sont prsents en permanence sur le march allemand (472). C'est encore dans le domaine du droit d'tabhssement que la Cour a rcemment eu l'occasion de se pencher sur l'obligation de rsidence. Dans l'affaire 182/83 (Fearon c\ Irish Land Commission) (473) la Supreme Court d'Irlande soumettait la Cour de justice, conformment l'article 177 du trait CEE, une question sur l'interprtation de l'article 58 du trait CEE afin de pouvoir juger de la compatibilit de dispositions irlandaises avec le trait CEE. Cette question avait t souleve dans le cadre d'un litige portant sur une dcision de l'Irish Land Commission d'exproprier un terrain appartenant la demanderesse au principal, la socit R. Fearon & Co. Ltd., socit de droit irlandais. Le rgime de l'expropriation organis par la loi litigieuse (Land Act 1965), ne prvoit des drogations en faveur de l'expropriation des terrains agricoles que dans le cas o le propritaire, ou encore tous les associs dans le cas d'une socit, sont installs sur le terrain ou dans son voisinage immdiat. La Cour a jug dans cette affaire qu'une socit de droit irlandais, dont les associs sont des ressortissants britanniques ayant dj exerc leur droit d'tablissement par la constitution de la socit, ne bnficie d'aucune immunit contre des mesures d'expropriation si les associs britanniques n'habitent pas eux-mmes sur le terrain (474). L'avocat gnral DARMON considrait qu'il n'y avait pas violation du principe de proportionnalit parce que ce principe ne doit pas tre interprt comme une interdiction faite au lgislateur national d'adopter, sur une base non discriminatoire en raison de
(472) Ibid., pp. 225, 227, 228. (473) Recueil, 1984, p. 3677 ; cf. J. SEDEMUND, ibid, (note 466), p. 634. (474) Recueil, 1984, p. 3886, n 11.
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la nationalit, des rgles d'expropriation du type de celles de l'article 35 du Land Act 1965 (475). Dans le domaine du droit d'tablissement, le principe de proportionnalit joue son rle spcifique de critre de lgalit non seulement dans le contexte de l'exigence de rsidence, mais aussi lorsqu'il s'agit d'autres mesures ou rglementations restreignant l'activit professionnelle. Par exemple, dans une affaire prjudicielle conscutive un litige engag par un ressortissant nerlandais, titulaire d'un diplme lgal ouvrant en Belgique l'accs la profession d'avocat, aprs qu'on lui eut refus l'accs au barreau cause de sa nationalit, sur le fondement d'un arrt royal belge, la Cour a ainsi jug :
Que, compte tenu du caractre fondamental, dans le systme du trait, de la libert d'tablissement et de la rgle du traitement national, les drogations admises par l'article 55, alina 1, ne sauraient recevoir une porte qui dpasserait le b u t en vue duquel cette clause d'exception a t insre (476) ;
La Cour reprend ici la formulation qu'elle avait utilise dans l'arrt Sotgiu en ce qui concerne le principe de la libre circulation (477) et suit ainsi l'ide de l'avocat gnral MAYRAS, qui tait de se laisser guider dans l'interprtation de l'article 55 par les mmes principes que pour celle de l'article 48, paragraphe 4 (478). Dans l'arrt Thieffry (479) il s'agissait cette fois de l'admission au barreau en France d'un avocat belge. Dans l'affaire principale, l'accs au barreau de la Cour d'appel de Paris avait t refus l'intress alors qu'il tait titulaire d'un diplme belge de docteur en droit dont l'quivalence avait t reconnue par une universit franaise. La Cour de justice en arrive la conclusion que ce refus constitue une restriction incompatible avec la libert d'tablissement (480) parce que, malgr l'absence des directives
(475) (476) (477) (478) (479) (480)
Recueil, 1984, p. 3690. Aff. 2/74 (Reyners c/ Belgique), Recueil, 1974, pp. 631 (654). Cf. note 432. Recueil, 1974, p. 665. Aff. 71/76, Recueil, 1977, p. 765. Ibid., p. 779.
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prvues par l'article 57 du trait CEE, seules sont licites les rglementations professionnelles justifies par l'intrt gnral (481). Le principe de proportionnalit se retrouve encore dans le dernier cas que nous mentionnerons dans ce contexte, lorsque la Cour dclare que le principe de l'unicit du domicile professionnel, selon lequel un avocat ne saurait avoir plusieurs cabinets, n'implique pas
que la lgislation d'un t a t membre puisse exiger qu'un avocat n'ait qu'un seul tablissement sur l'ensemble du territoire communautaire. Une telle interprtation restrictive aurait en effet pour consquence que l'avocat, une fois tabli dans un t a t membre dtermin, ne pourrait plus invoquer le bnfice des liberts du trait, en vue de s'tablir dans un autre t a t membre, qu'au prix de l'abandon de son tablissement dj existant (482). 6. D R O I T D E LA CONCURRENCE
a) INTRODUCTION
Dans l'exercice de ses fonctions administratives vis--vis des ressortissants communautaires, la Commission dispose certainement des pouvoirs d'intervention de loin les plus considrables dans le domaine du droit des ententes (483). L'tendue de ces pouvoirs apparat clairement si l'on pense que, en raison de l'interprtation extensive des articles 85 et 86 du trait CEE, les contrats typiques du droit des affaires, contrats d'approvisionnement, conventions de distribution, accords de licence, entreprises en participation, fusions et autres contrats de coopration de grande importance conomique, dpendent de plus en plus souvent de l'autorisation de la Commission (484). De mme, les dcisions d'exonration de l'interdiction de principe des accords restreignant la concurrence relvent de la comptence exclusive de la Commission. Les entreprises peuvent tre tenues par ses dcisions obligatoires de fournir toutes les informations ncessaires et d'accepter des vrifications de tous ses dossiers. Enfin, la Com-
(481) Ibid., p. 777. (482) Aff. 107/83 (Ordre des Avocats au Barreau de Paris c/ Klopp), Recueil, 1984, pp. 2971 (2989, n 18); sur ce point J. SEDEMUND, Europisches Gemeinschaftsrecht, NJW 1985, pp. 526 (529). (483) Hormis le droit de la fonction publique. Cf. sur ce point infra le point D.IV.8. (484) V. ainsi J. SEDEMUND, Allgemeine Prinzipien des Verwaltungsverfahrensrechts dargestellt am Beispiel des europischen Verwaltungsverfahrensrechte in Kartellsachen , in J. Schwarze (d.), Europisches Verwaltungsrecht im Werden, Baden-Baden 1982, p. 46.
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mission peut infliger en cas d'infraction aux articles 85 et 86 du trait CEE des amendes d'un montant maximal de 10 % du chiffre d'affaires total de l'entreprise. A la lumire de ces larges pouvoirs d'intervention, il est clair que le principe de proportionnalit revt la plus grande importance, prcisment dans le domaine du droit de la concurrence (485). Comme le souligne justement IPSEN (486) la libert de la concurrence ne doit pas tre entendue seulement dans un sens conomique et utilitaire, mais comme un lment du droit priv mettant en uvre les principes constitutionnels de la libert et de l'galit . Comme la Cour de justice l'a reconnu depuis, elle revt donc le caractre d'un droit fondamental, et on sait que le principe de proportionnalit revt une importance particulire dans le domaine des droits fondamentaux (487).
b) P R O C D U R E ADMINISTRATIVE EUROPENNE EN MATIRE D'ENTENTES
La procdure administrative europenne en matire d'ententes (488), qui a pour but de protger la concurrence dans le march commun contre toutes les altrations et de combattre toutes infractions, est marque en plusieurs endroits par le principe de proportionnalit. Par exemple, l'article 11 du rglement n 17 prvoit que la Commission, dans l'exercice des missions qui lui sont confies par l'article 89 et par les textes pris en application de l'article 87 du Trait, peut obtenir des gouvernements et des autorits comptentes des tats membres, ainsi que des entreprises et associations d'entreprises, toutes les informations ncessaires . Les renseignements demands par la Commission ne doivent pas tre disproportionns au regard de l'objectif poursuivi (489). De l'avis gnral, il convient de mettre en balance l'intrt de la Commission claircir la question et le travail ncessaire l'entreprise pour rpondre (490). Le critre pour juger si les renseignements sont disproportionns par rapport
(485) Sur les droits de la dfense dans les procdures en matire d'ententes devant la Commission de la CEE, cf. l'article d'A. v. W I N T E R F E L D in RIW 1981, pp. 801 et ss. (486) H . P . IPSEN, Europisches Gemeinechafterecht, Tbingen 1972, p . 608. Sur ce point galement, T. OPPEBMANN, Europische Wirtschafteverfassung nach der Einheitlichen Europischen Akte . ibid. (eupra, note 68), pp. 59 et s. (487) Cf. supra pp. 701 et ss. (488) V. rglement (CEE) n 17 du 6 fvr. 1962, JOCE L 1962, p. 204. (489) CJCE, Recueil, 1962, pp. 859, 885. (490) A. G L E I S S / M . HIRSCH, Kommentar zum EWG-Kartellrecht, 3*"" d., Heidelberg 1978, rglement 17, point 11, n 13.
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l'objectif repose donc sur l'opinion de la Commission, tant entendu qu'il suffit que les informations demandes puissent tre pertinentes pour l'objectif de la procdure (491). E n vertu de l'article 14 du rglement n 17, la Commission peut, pour les mmes raisons que celles inscrites l'article 11 du mme texte, procder toutes les vrifications ncessaires . Cette large qualification des interventions de la Commission doit galement tre interprte du point de vue de la proportionnaht. E n effet, selon cette disposition, la Commission peut entre autres, par des dcisions immdiatement excutoires, procder des vrifications dans les locaux de l'entreprise, ce que l'on peut comparer aux perquisitions du droit allemand de l'instruction, sans ncessiter d'autorisation du juge (492). E n droit allemand, cause de l'article 13 de la Loi fondamentale, il se pose l un problme affrent un droit fondamental, car la garantie constitutionnelle de l'inviolabilit du domicile a pour consquence que les perquisitions ne peuvent tre effectues par principe que sur ordonnance d'un juge et, titre exceptionnel, lorsqu'il y a pril en la demeure, sur une ordonnance des autorits comptentes en matire de concurrence (493). Dans l'affaire 136/79 (National Panasonic c\ Commission) (494) la requrante avait form sur le fondement de l'article 173 du trait CEE un recours en annulation contre une dcision de la Commission l'obligeant tolrer des vrifications fondes sur l'article 14, paragraphe 3, du rglement n 17 du Conseil. A l'appui de son recours, l'entreprise exposait notamment que la dcision de la Commission violait le principe de proportionnalit parce que, selon la jurisprudence de la Cour de justice, une dcision de vrification prise sans procdure pralable ne pouvait tre proportionne que si la situation tait particulirement grave, s'il existait une urgence extraordinaire et si une discrtion absolue s'imposait avant le dbut des oprations de contrle. La Cour devait cependant rejeter le recours. Dans son arrt, elle dclare propos du principe de proportionnalit :
(491) (492) (493) (494)
V. ainsi CJCE, Recueil, 1960, pp. 151 (173), cf. galement JOCE 1971, L 34/13, 15. Sur ce point, J. SEDEMUND, ibid, (note 484), p. 60. Ibid. CJCE, Recueil, 1980, p. 2033.
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LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT Le choix de la Commission entre la vrification par simple mandat et la vrification ordonne par voie de dcision ne dpend pas des circonstances invoques par la requrante mais des ncessits d'une instruction adquate, eu gard aux particularits de l'espce. Considrant que la dcision attaque visait uniquement permettre la Commission de runir les lments ncessaires pour apprcier l'existence ventuelle d'une violation du trait, il n'apparat donc pas que la Commission ait en l'espce agi de manire disproportionne par rapport au but poursuivi et ait de ce fait mconnu le principe de proportionnalit (495).
De mme, l'invocation par la requrante de l'inviolabilit du domicile, garantie par l'article 8 de la Convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme, ne lui a t d'aucune aide. La Cour de justice considre au contraire que l'intervention constitue par la vrification est couverte par l'article 8, paragraphe 2, de la Convention, parce qu'elle trouve son fondement lgal dans l'article 14 du rglement n 17 et qu'elle est destine lutter contre des actes faussant la concurrence au dtriment de l'intrt gnral (496). Dans cet ordre d'ides, S E D E M U N D (497) se rfre l'article 17, paragraphe 2, du Code allemand de l'artisanat, selon lequel, en Allemagne, les prposs de la chambre des mtiers sont en droit, pour la surveillance des entreprises artisanales, de pntrer sur les terrains et dans les locaux des intresss tenus de fournir les informations et d'y procder des contrles et inspections. La Cour constitutionnelle fdrale ne qualifie pas de perquisitions ces droits d'accs et d'inspection du type de ceux de l'article 17, paragraphe 2, du Code de l'artisanat, et cause des pouvoirs troitement circonscrits qui s'y rapportent, refuse d'y voir une atteinte et une restriction l'inviolabilit du domicile (498). Comme les pouvoirs dont la Commission est investie par l'article 14 du rglement n 17 vont beaucoup plus loin, il convient, lors de la mise en balance de l'intrt de la Commission l'lucidation des faits et de l'intrt de l'entreprise considre la protection de sa sphre prive d'appliquer un critre de ncessit
(495) Recueil, 1980, p. 2060, n 29/30. (496) Ibid., p. 2057, n 19/20. (497) Ibid, (note 484), pp. 60 et s. (498) BVerfGE 27, 1 ; DVB1. 1971, p. 892 ; critique sur ce point, LEPA, Aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichte, JR 1972, p. 192.
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strict, en tout cas plus strict que pour ce qui est des demandes d'informations vises par l'article 11 du rglement n 17 (499). On peut se demander si la Commission est tenue d'instruire le dossier en recourant d'abord au moyen moins draconien des demandes d'informations avant de procder une vrification sur place. Tel n'est pas le cas, pour la majorit de la doctrine (500). E n effet, tandis que la Commission, sur le fondement de l'article 11 du rglement n 17, ne peut exiger par une dcision que les informations demandes , la dcision de vrification selon l'article 14 du rglement n 17 n'est pas lie une telle condition pralable. La Cour l'a confirm dans une affaire en ce sens (501), en jugeant propos de l'article 47 du trait CECA que la Commission pouvait choisir entre la demande d'informations et la vrification selon des critres d'opportunit. Ce rsultat est galement justifi par le fait que l'objectif de l'instruction ne peut parfois tre atteint que par une vrification effectue inopinment (502).
c) A M E N D E S
Les amendes que la Commission peut prononcer en cas d'infractions au droit de la concurrence constituent gnralement un moyen particulirement efficace. Elles sont prvues l'article 15 du rglement n 17 afin de sanctionner des infractions intentionnelles ou par ngligence aux interdictions des articles 85 et 86 du trait CEE, aux dcisions de la Commission en matire d'ententes (conditions imposes) et afin de prmunir la procdure administrative contre les dclarations fausses ou inexactes (503). Dans le cadre de son contrle absolu du pouvoir discrtionnaire (504), la Cour de justice des Communauts europennes examine la gravit des infractions et le niveau des amendes selon
(499) Cf. A. GLEISS et M. HmscH, ibid. (note 490). Rglement n 17, art. 14, n 7 ;
H. SCHRTER, in H. V.D. GROEBEN, H. v. BOECKH, J . T H I E S I N O et C.-D. EHLERMANN, Kom-
mentar zum EWG-Vertrag, 3 e " " d., Baden-Baden 1983, art. 87, n 38. (500) Cf. A. GLEISS et M. HIRSCH, ibid, (note 490), rglement n 17 art. 14, n 4 et ss. (501) CJCE, aff. 35/59 (Acciaieria e tubificio di Brescia c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1960, pp. 151 (171 et s.). (502) H. SCHRTER, ibid, (note 499), art. 87 n" 38, avec d'autres rfrences la note 182. (503) Cf. A. GLEISS et M. HIRSCH, ibid. (note 490), rglement n" 17, art. 15, n 1 et ss. ; H. SCHRTER, ibid. (note 499), n 12 et s., 32 et ss., ainsi que N. KOCH, in Eberhard Grabitz (d.), Kommentar zum EWG-Vertrag, Munich 1986, aprs l'art. 87, sur l'art. 15 du rglement 17, n 1 et ss. (504) Cf. art. 17 du rglement n 17.
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les mmes critres que la Commission. Mme si la Cour confirme gnralement les dcisions d'amende attaques, il arrive qu'elle rduise le montant de l'amende en se fondant sur le principe de proportionnaht ou sur une ide gnrale d'quit (505). Le montant maximal de l'amende fix par l'article 15, paragraphe 2, du rglement n 17 est galement une expression du principe de proportionnalit. La Cour de justice a ainsi jug, dans son arrt du 7 juin 1983 (506) :
La seule rfrence expresse au chiffre d'affaires de l'entreprise concerne donc la limite suprieure d'une amende dpassant un million d'UC. Dans ce cas, cette limite vise viter que les amendes soient disproportionnes par rapport l'importance de l'entreprise ... (507).
Dans la mme dcision, la Cour numre en outre les facteurs qui doivent tre considrs pour juger de la gravit d'une infraction :
Parmi ces lments peuvent, selon le cas, figurer le volume et la valeur des marchandises faisant l'objet de l'infraction ainsi que la taille et la puissance conomique de l'entreprise et, partant, l'influence que celle-ci a pu exercer sur le march (508).
Sur l'argument expos dans cette affaire par l'une des requrantes, selon laquelle les amendes prononces auraient l'effet d'une expropriation et pourraient causer la ruine de l'entreprise, l'avocat gnral SLYNN dclarait dans ses conclusions :
La Cour a montr une certaine rticence dans le pass rduire des amendes pour des motifs similaires ... Nanmoins, il est juste (et conforme l'conomie de l'article 15, paragraphe 2, du rglement n 17) de fixer l'amende en tenant compte de la capacit des entreprises de la payer. Sous ce rapport, il semble tabli que l'amende fixe par la Commission dpasse le fonds de roulement de M D F ; les comptes soumis la Cour par MDF font tat d'une forte proportion d'emprunts court terme ; en outre, contrairement aux autres entreprises impliques dans la prsente affaire, MDF reste indpendante. Ces facteurs justifient, nos yeux, une certaine rduction de l'amende (509).
La Cour suit les indications de l'avocat gnral et ramne l'amende prononce l'encontre de MDF de 800 000 UCE
(505) Cf. les exemples chez N. KOCH, ibid, (note 503), nD 79. (506) Aff. jointes 100 103/80 (SA Musique Diffusion Franaise et al. c/ Commission), Recueil, 1983, p. 1825 (1908). (507) Ibid., p. 1908, n" 119. (508) Ibid., p. 1909, n 120. (509) Ibid., pp. 1951 et s.
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600 000 UCE, en se fondant sur la dure relativement brve des infractions, sur le chiffre d'affaires global de l'entreprise et sur les autres critres pertinents pour juger de la gravit des infractions (510). Dans l'affaire 107/82 (AEG c\ Commission) (511) l'avocat gnral R E I S C H L exposait les considrations suivantes en faveur d'une rduction de l'amende qui avait t inflige :
A cet gard, il est dterminant qu'une partie trs importante des griefs de la Commission ne rsiste pas l'examen et que la Commission n'a pas dress un tableau fiable des incidences effectives de certaines infractions sur le march et les consommateurs (512).
Pour la distribution dans le march commun de certains articles relevant de l'lectronique de divertissement, la requrante avait notifi auprs de la Commission un systme de distribution slective pour les produits de marque Telefunken dont le fondement lgal tait constitu par des accords types (appels EG-Verpflichtungsscheine) conclus avec des revendeurs qualifis aux diffrents stades de la distribution. Sur demande de la Commission, certaines modifications avaient ultrieurement t apportes ces conditions de distribution. Sur ce, le directeur gnral de la concurrence avait inform la requrante dans une lettre qu'il n'avait pas, au regard de l'article 85, paragraphe 1, du trait CEE, d'objections contre la version notifie de l'accord de distribution slective. Au fil des annes, la suite de nombreuses plaintes de commerants contre la requrante, la Commission tait parvenue la conviction que la mise en uvre effective du systme de distribution slective par la requrante et ses filiales ne correspondait pas au modle d'accord qui avait fait l'objet de la notification. P a r la dcision attaque, la Commission avait constat que la requrante appliquait de manire abusive son systme de distribution slective en discriminant certains distributeurs et en influenant directement ou indirectement les prix de vente apphqus par les distributeurs agrs, et cela dans le but d'exclure en principe certaines formes de distribution et de maintenir les prix un niveau dtermin. E n outre, la Commis-
(510) Ibid., pp. 1911 et s . , n 130 et s. (511) CJCE, Recueil, 1983, p. 3151. (512) Ibid., p. 3270.
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sion avait inflig la requrante une amende d'un montant d'un million d'cus. La Cour ne se range pas l'avis de l'avocat gnral pour ce qui est d'une rduction de l'amende. Elle observe au contraire :
Il ressort des considrations qui prcdent que la preuve du comportement systmatique d'AEG dans l'application abusive du systme de distribution slective doit tre considre comme tablie suffisance de droit. Le fait qu'un certain nombre de cas particuliers n'ont pas t prouvs par la Commission ne remet pas en cause le caractre systmatique du comportement abusif d'AEG et n'affecte pas la porte de l'infraction telle qu'elle a t constate par la Commission dans sa dcision du 6 janvier 1982. La Cour entend souligner la gravit d'une telle infraction qui consiste, aprs qu'un systme de distribution slective a t admis par la Commission, appliquer ce systme de manire contraire aux engagements qui ont t pris par l'intress et qui conditionnent la compatibilit de la distribution slective avec l'article 85 du trait. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de fixer l'amende un montant autre que celui retenu par la Commission (513).
Dans l'affaire 86/82 (Hasselblad c\ Commission) (514), la Cour a par contre jug que les preuves de la Commission n'taient pas toutes constitues et a donc rduit le montant de l'amende dans son arrt. Il s'agissait dans cette affaire d'un grief de pratique concerte par laquelle la requrante et six de ses distributeurs exclusifs avaient empch, restreint ou entrav des exportations des marchandises de la requrante au sein de la CEE. La requrante exposait que le montant de l'amende qui lui avait t inflige tait hors de proportion avec l'infraction constate et surtout, compte tenu des chiffres d'affaires respectifs, disproportionne par rapport celle inflige la socit Victor Hasselblad. La Cour prend ainsi position :
Le chiffre d'affaires de l'entreprise n'est qu'un des lments qui peuvent tre pris en considration. La pratique concerte constate par la Commission visait carter toute importation au Royaume-Uni des appareils Hasselblad destins Camera Care et ce titre constituait une violation flagrante des rgles de concurrence du trait. Toutefois, il apparat que la Commission a fix l'amende en fonction de diverses considrations, parmi lesquelles ..., ce que la Commission n'a pas tabli dans la procdure devant la Cour ... P a r consquent, les infractions constates ne sont retenues qu'en partie. A cette circonstance s'ajoute le fait que la requrante n'est pas une entre-
(513) Ibid., p. 3220, n 136/138. (514) CJCE, Recueil, 1984, p. 883.
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prise de grande taille. Dans ces circonstances, la Cour dcide de ramener l'amende de 165 000 cus 80 000 cus (515).
Les motivations laconiques de la Cour de justice ne permettent de discerner que malaisment le processus d'analyse et les motifs finalement retenus pour la rduction et l'ampleur de cette rduction. Il resterait savoir dans quelle mesure la Cour, pour juger du montant de l'amende, utilise des critres prcisment dterminables ou si elle se contente d'un vague contrle de proportionnalit et s'efforce de trouver dans chaque cas d'espce une solution quitable. Il n'y a pas lieu d'approfondir davantage cette question dans le prsent contexte.
d) D R O I T MATRIEL DE LA CONCURRENCE
Les affaires suivantes vont montrer que le principe de proportionnalit n'intervient pas seulement dans la procdure administrative en matire d'ententes et en particulier dans le contrle des sanctions, mais aussi dans l'apprciation des infractions aux dispositions de fond rgissant la concurrence. Dans les affaires jointes 56 et 58/64 (Consten et Grundig c\ Commission) (516) il s'agissait du fait que la socit Consten avait la distribution exclusive des appareils Grundig en France. Aprs que la socit Consten eut engag plusieurs actions en justice contre d'autres distributeurs d'appareils Grundig sur le fondement du contrat de distribution exclusive la liant Grundig, cette socit avait notifi le contrat d'exclusivit la Commission. Celle-ci avait dcid que le contrat constituait une infraction l'article 85 du trait CEE et avait simultanment interdit toute action destine gner ou entraver des entreprises tierces dsireuses d'importer ou d'exporter en France les produits viss au contrat. C'est contre cette dcision que les requrantes avaient form leur recours en annulation. La Rpublique fdrale d'Allemagne, partie intervenante dans la procdure, s'tait fonde sur le principe de proportionnalit, exposant que la Commission l'avait viol en refusant une exemption conditionnelle. La Commission avait object ce grief que le principe de proportionnalit, en droit administratif allemand, avait t dvelopp pour le choix des moyens de coercition et ne pouvait nullement
(515) Ibid., p. 911, n 57. (516) CJCE, Recueil, 1966, p. 429.
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s'appliquer au cas de refus d'un avantage. La Cour de justice ne devait pas prendre position sur cette question, car elle avait dj pu constater l'illgalit de la dcision un stade antrieur de son examen. Il s'agissait finalement du refus d'une exemption dans l'affaire 258/78 (Nungesser cf Commission) (517). Dans cet arrt, la Cour retient que, selon l'article 85, paragraphe 3, du trait CEE, une exemption de l'interdiction prvue l'article 85, paragraphe 1, ne peut tre octroye que pour les accords entre entreprises qui contribuent amliorer la production ou la distribution des produits ou promouvoir le progrs technique,
sans pour a u t a n t imposer aux entreprises intresses des restrictions qui ne sont pas indispensables pour atteindre ces objectifs (518) .
E n l'espce, les requrants rclamaient une protection territoriale absolue sur le territoire de la Rpublique fdrale d'Allemagne pour des semences de mas hybride mises au point par l'Institut national de la recherche agronomique (INRA). La Cour considre cependant que, lorsqu'il s'agit de semences destines la production de mas, produit important pour l'alimentation humaine et animale,
une protection territoriale absolue va manifestement au-del de ce qui est indispensable l'amlioration de la production ou de la distribution ou la promotion du progrs technique (519) . 7. CECA
a) INTRODUCTION
Bien que notre tude soit centre sur le droit de la CEE, on ne peut viter de jeter galement un coup d'il la jurisprudence de la Cour de justice des Communauts europennes dans le domaine du trait CECA. Les racines de la jurisprudence qui nous intresse s'y retrouvent en effet. P a r exemple, l'avocat gnral D U T H E I L L E T DE LAMOTHE, dans ses conclusions pour le clbre arrt Internationale Handelsgesellschaft, a trs justement fait rfrence un arrt de la Cour du 29 novembre 1956 (520)
(517) CJCE, Recueil, 1982, p. 2015. (518) Ibid., p. 2073, n 76. (519) Ibid., n" 77. (520) Aff. 8/55 (Fdration Charbonnire de Belgique c/ Haute Autorit), Recueil, 1955/ 56, p. 291.
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dans l'examen de la question du fondement de la validit du principe de proportionnalit. D ans cette affaire, le recours portait sur la dernire d'une srie de dcisions par lesquelles la Haute Autorit, conformment au paragraphe 26 de la Convention rela tive aux dispositions transitoires, avait agr ou fix certains barmes de prix pour la vente et l'achat de charbon en Belgique. Le recours portait sur la question de savoir si la H a u t e Autorit pouvait fixer ellemme les prix ou si elle devait se limiter accepter ou refuser les propositions de prix des entreprises concernes. La requrante, au cours de la procdure orale, avait expos que la Haute Autorit, dans la mesure o les entreprises refusaient d'abaisser leurs prix dans les conditions fixes dans la Convention relative aux dispositions transitoires, disposait de moyens indirects pour atteindre l'objectif fix dans le para graphe 26 (intgration du march belge dans le march commun, alignement de la diffrence de prix). Un tel moyen aurait par exemple t de priver les entreprises dfaillantes des versements de prquation. Comme ces moyens auraient t suffisamment efficaces, la fixation des prix par la H a u t e Autorit ellemme ne pouvait pas tre considre comme indispensable. L'arrt dclare cet gard (521) :
La Cour ne peut pas admettre cet argument, car, en application d'une rgle de droit gnralement admise, une telle raction indirecte de la H a u t e Autorit un acte illicite des entreprises devrait tre proportionne l'en vergure de celuici. Pour cette raison, la H a u t e Autorit ne saurait tre habi lite qu' rduire la prquation dans une mesure quivalente celle dans laquelle les entreprises n'auraient pas abaiss leurs prix dans les limites pr vues. Or, dans ce cas, les entreprises auraient toujours un intrt certain risquer une telle rduction de la prquation et prfrer le profit des prix relativement trop levs au bnfice d'une plus grande prquation corres pondant l'abaissement des prix si elles l'avaient consenti, et cela d'autant plus que les fonds de prquation disponibles sont dgressifs. rsulte de ce qui prcde qu'une intervention indirecte de la Haute Autorit telle qu'une rduction de la prquation est insuffisante pour assu rer la ralisation de l'objectif ... de la Convention.
b) A IB SO D JE* E PRQUATION ES K> J A iF i rF rr lU VE Jl r i l I V r j l ^ U A l I W n D Lf EJO FERRAILLES . .. 1 I , 1 , !',,>
Le principe de proportionnalit se retrouve galement dans les dcisions rene cisions rendues au sujet de la caisse de prquation des fer
(521) Ibid., p. 304.
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railles de la CECA. Par ce rgime de prquation, la Commission avait tent de grer l'emploi de ferrailles dans la production d'acier et de fonte brute et de l'isoler du march mondial afin d'ainsi protger la Communaut des effets indsirables des fluctuations du prix mondial. La Cour souligne dans ces dcisions la ncessit de faire la balance entre les intrts de la puissance publique et ceux des entreprises prives. Par exemple, elle dclare dans son arrt du 12 juillet 1958 (522) :
Toute rglementation conomique a ncessairement des rpercussions, mme sur les intrts des administrs qui les mesures ne s'adressent pas directement ... L'autorit est soumise l'obligation d'agir avec prudence et de n'intervenir qu'aprs avoir soigneusement pes les diffrents intrts en jeu, en limitant a u t a n t que possible les prjudices prvisibles pour des tiers.
Appliquant ces principes, la Cour vrifie ensuite si la Haute Autorit a tenu suffisamment compte en l'espce des intrts des producteurs de fonte brute, et finit par apporter une rponse positive. Dans une dcision ultrieure (523) sur la prquation des ferrailles, la Cour a appliqu le principe de proportionnalit en ce sens qu'elle a approuv le choix de la Commission d'opter pour des mthodes indirectes d'action sur le march parce que, contrairement des interventions directes de la puissance publique, la hbert de dcision des oprateurs conomiques tait ainsi prserve (524). Dans ses conclusions, l'avocat gnral avait exprim sa prfrence pour les formes indirectes d'action sur le march en dclarant :
...le Trait, si nous l'avons bien compris, prvoit toute une gradation, une vritable hirarchie de moyens destins agir sur la production, le recours l'action directe qui suspend totalement le jeu de l'conomie de march n'tant envisag qu'en dernire analyse (525).
c) SYSTME DES QUOTAS DE PRODUCTION
Plus rcemment, la Cour a eu l'occasion, dans une srie d'affaires, d'examiner la lgalit du systme des quotas de produc(522) Aff. 15/57, Recueil, 1958, p. 155 (187). (523) Aff. 8/57 (Groupement des Hauts Fourneaux et Aciries Belges c/ Haute Autorit), Recueil, 1958, p. 223. (524) Ibid., p. 261. (525) Ibid., p. 337 ; cf. galement aff. 15 et 29/59 (Socit Mtallurgique et al. c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 9 et ss.
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tion d'acier prvu l'article 58 du trait CECA (526) ainsi que des sanctions qui lui sont lies. Ce systme de quotas de production a t instaur pour la premire fois par la Commission en octobre 1980 (527), aprs avoir mis en place pour les entreprises sidrurgiques en 1975 une obligation de dclaration et de notification des quantits d'acier produites dans la Communaut. Ce rgime a t institu dans le contexte de la crise de l'industrie sidrurgique rsultant de ses surcapacits depuis le milieu des annes 70. Les limites du pouvoir discrtionnaire reconnu la Commission dans l'amnagement du systme de quotas de production sont dfinies, outre l'objectif mme de l'article 58, par le principe de proportionnalit (528). Dans l'affaire 276/80 (Ferriera Padana c\ Commission) (529) o le htige portait sur la fixation des quotas de production, les parties s'taient longuement tendues sur la question des limites dans lesquelles le respect du principe de proportionnalit peut tre contrl par le juge. La requrante avait expos que ce principe nonait que les interventions de la puissance publique restreignant les droits des entreprises n'taient lgales que si elles entretenaient un rapport adquat avec l'objectif poursuivi et que, si cela ne pouvait tre le cas parce que la mesure ne s'y prtait pas, celle-ci tait prcisment entache d'illgalit. Ehe poursuivait donc en dclarant que le contrle de l'adquation de l'acte juridique atteindre le b u t poursuivi constituait une condition pralable et indispensable pour juger de la question de savoir si la restriction impose aux droits de l'entreprise tait dans un rapport adquat au bnfice recherch. Par opposition, la Commission considrait que le respect du principe de proportionnalit ne pouvait tre contrl que dans le cadre d'un seul et mme acte juridique ou, au plus, de plusieurs actes juridiques interdpendants visant la mme matire, que toute autre conception aboutissait une paralysie des institutions communautaires charges de lgifrer, puisque la validit de chaque acte juridique pourrait ds lors tre remise en cause sur les plans les plus divers
(526) Cf. sur ce point F.J. SCKER et C.W. NEUMANN, Rechtliche Grenzen fr die Ausgestaltung von Erzeugerquotensystemen nach Art. 58 EGKS-Vertrag , RIW 1985, pp. 946 et ss. (527) Dcision gnrale de la Commission n" 2794/80/CECA, instaurant un rgime de quotas de production d'acier pour les entreprises de l'industrie sidrurgique. (528) F.J. SCKER et C.W. NEUMANN, ibid, (note 526), p. 947. (529) Recueil, 1982, p. 517.
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(relations extrieures, aides, politique sociale, politique conjoncturelle, etc.) et mme sur le fondement de faits postrieurs l'adoption de la mesure. Elle poursuivait en dclarant que, en application l'espce de la jurisprudence constante de la Cour sur le principe de proportionnalit, il suffisait la Cour de dcider si le rgime de quotas de production imposait en t a n t que tel aux entreprises des charges excessives et injustifies au regard des objectifs poursuivis. Dans ses conclusions, l'avocat gnral R E I S C H L examine sous l'aspect d'une violation ventuelle du principe de proportionnalit le grief d'inadquation des mesures prises pour atteindre les buts poursuivis, et dclare (530) :
...dans une affaire comme en l'espce, des considrations rtrospectives ne sauraient jouer un rle dcisif au regard de la lgalit de l'acte. Aux fins d'apprcier l'efficacit des mesures prises, il y a lieu, au contraire, de vrifier si l'on pouvait supposer, lors de leur adoption, qu'elles taient manifestement inadquates au regard des objectifs qu'elles poursuivaient.
Sur la question de la proportionnalit du systme de quotas de production, l'avocat gnral V E R L O R E N VAN THEMAAT a rcemment pris position, dans ses conclusions pour les affaires jointes 140, 146, 221 et 226/82 (531). Il commence par souligner que le principe de proportionnalit joue de toute manire un grand rle dans la jurisprudence de la Cour, savoir, comme nous l'avons vu plus haut, dans le contrle des exceptions aux principes fondamentaux d'un systme de libre circulation des marchandises o la concurrence n'est pas fausse. Il poursuit ainsi :
Dans les rglementations relatives aux quotas, il a t tenu compte de ce principe de proportionnalit de diverses manires. Pour commencer, la premire rglementation des quotas est partie, comme on le sait, d'un taux d'abattement gal pour tous les producteurs de certains types d'acier, par rapport leurs meilleurs rsultats de production d u r a n t une priode de rfrence qui tait prcise. Diffrentes corrections ont t apportes ce systme, pour tenir compte de restrictions volontaires de la production, de restructurations et d'investissements, conformes l'orientation communautaire. E n dehors de ces corrections, l'ide de base tait toutefois de geler les parts de march relatives. Il n'est pas possible de nier que les dcisions attaques s'cartent de cette optique et qu'elles augmentent la part de march des monoproducteurs de ronds bton, au dtriment de celle des entreprises intgres qui produisent galement des ronds bton.
(530) Ibid., p. 551. (531) Walzstahl-Vereinigung et Thyssen c/ Commission, Recueil, 1984, pp. 951 (987, 994).
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Dans les dcisions gnrales suivantes, il a de plus t tenu compte des rsultats du mcanisme de march en ne considrant plus seulement la production au cours des douze meilleurs mois de la priode de base, mais en prenant en considration aussi les rsultats de production depuis l'instauration du rgime des quotas ... Cette diminution, conforme au march, de l'effet de blocage du march produit par le rgime des quotas a de l'importance entre autres en rapport avec les possibilits, qui ont toujours t maintenues depuis l'article 8 de la dcision de base 2794/80, d'un dpassement limit du quota et d'un report d'un quota non puis totalement un trimestre suivant, ainsi qu'avec la possibilit d'acheter, d'changer ou de vendre un quota. C'est surtout de cette manire que les dcisions de la Commission ont tenu compte du principe de proportionnalit que nous avons dduit de l'article 2 et de votre jurisprudence sur les exceptions au systme d'une concurrence non fausse (532).
Pour les entreprises, les sanctions que la Commission prononce en cas d'infraction au systme des quotas de production se rvlent particulirement graves. Dans plusieurs cas (533), les entreprises intresses ont expos que l'excution des sanctions pcuniaires mettrait en danger leur existence, parce qu'elles ne possdaient pas les rserves ncessaires cet effet et qu'elles n'avaient pas la dimension permettant de supporter la charge des amendes infliges. Conformment sa jurisprudence constante, la Cour dclare cet gard :
qu'une entreprise ne saurait invoquer les difficults conomiques auxquelles elle doit faire face pour s'exempter des restrictions imposes en fonction de l'tat de crise et dpasser son gr le quota de production qui lui a t allou. Une telle manire d'agir aurait pour effet de crer des difficults accrues pour toutes les autres entreprises et, en fin de compte, de contribuer l'effondrement de tout le systme de quotas. La requrante doit donc subir les consquences, pour elle parfaitement prvisibles, de son manquement une discipline impose dans l'intrt gnral (534).
Dans l'affaire Queenborough (535) la requrante exposait qu'une amende de 75 Ecus par tonne d'acier produit en infraction au rgime des quotas avait pour une entreprise de transformation des consquences proportionnellement plus lourdes que pour une entreprise intgre. La Cour de justice exprime au contraire l'avis que cet tat de fait ne peut tre considr comme une circonstance attnuante et ne constitue pas d'ailleurs une
(532) Ibid., p. 994. (533) Cf. par exemple aff. 263/82 (Klckner c/ Commission), Recueil, 1983, p. 4143 ; aff. 10/83 (Metalgoi c/ Commission), Recueil, 1984, p. 1271. (534) Recueil, 1984, pp. 1279 et s. (535) Aff. 64/84, Recueil, 1985, pp. 1829 et ss.
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situation exceptionnelle frappant individuellement une entreprise, ce qui empche de rduire l'amende. Selon la Cour, le systme des quotas perdrait largement son efficacit si la Commission devait dans chaque cas dterminer la catgorie laquelle appartiennent les diffrentes entreprises et les diffrences qui les distinguent. Des amendes sont galement prvues dans le cas d'infractions aux prix ou prix minimaux prvus par les articles 60 et 61 du trait CECA. Leur lgalit a t contrle par la Cour, en particulier sous l'aspect de la proportionnalit. Les affaires jointes Valsabbia et al. (536) portaient sur des recours forms par diffrentes entreprises productrices de ronds bton contre des dcisions individuelles par lesquelles la Commission leur avait inflig des amendes pour infraction au rgime des prix minimaux. Les requrantes faisaient notamment valoir que le respect du systme de prix minimaux aurait constitu une charge disproportionne pour les entreprises les plus productives et que les sacrifices qui leur taient imposs de cette manire taient hors de proportion cause des insuffisances et des lacunes de la dcision n 962/77. La Commission rpondait cette argumentation des requrantes que la validit d'une dcision gnrale ne pouvait pas tenir l'existence d'autres dcisions, formellement indpendantes de la premire. Cependant, la Cour estime dnu de pertinence l'argument de la Commission. Elle se voit au contraire amene contrler si les lacunes constates ont abouti imposer aux requrantes des charges qui, au regard des objectifs fixs dans la dcision n 962/ 77, doivent tre considres comme disproportionnes. La Cour fait d'abord rfrence son arrt du 24 octobre 1973 dans l'affaire 5/73 (537), o elle observait :
Que, si les institutions doivent veiller, dans l'exercice de leurs pouvoirs, ce que les charges imposes aux oprateurs conomiques ne dpassent pas ce qui est ncessaire pour atteindre les objectifs que l'autorit est tenue de raliser, il ne s'ensuit cependant pas que cette obligation doive tre mesure par rapport la situation particulire d'un groupe dtermin d'oprateurs ;
(536) Aff. jointes 154, 205, 206, 226 228, 263 et 264/78 ainsi que 31, 39, 83 et 85/79, Recueil, 1980, p. 907. (537) Recueil, 1973, pp. 1091 (1111 et s.).
895
Sur la base de cette libert d'apprciation, la Cour constate en l'espce (538) :

Il apparat que le systme instaur par la dcision 962/77/CECA a globalement fonctionn malgr les lacunes rvles et a atteint finalement les objectifs poursuivis par cette dcision. S'il est exact que la lourdeur des sacrifices demands aux requrantes a pu tre aggrave par les lacunes du systme, il n'en reste pas moins que cette dcision n'a pas constitu une intervention dmesure et intolrable au regard du but recherch. Dans ces circonstances et prenant en considration que l'objectif fix par la dcision 962/77/CECA rpond l'obligation faite la Commission d'agir dans l'intrt commun, que la nature mme de l'article 61 du trait CECA entrane ncessairement comme consquence que certaines entreprises doivent consentir, en vertu de la solidarit europenne, davantage de sacrifices que d'autres, il ne peut tre reproch la Commission d'avoir impos des charges disproportionnes aux requrantes.
Sur l'argument des requrantes selon lequel la mesure litigieuse serait inadquate parce que d'autres mesures auraient d tre prises, argument sans cesse avanc dans diffrentes affaires, l'avocat gnral CAPOTORTI prend position de la manire suivante (539) :
... si l'on fonde la thse de la violation du principe de proportionnalit sur le caractre inadquat de la dcision, il ne suffit pas d'affirmer que le systme devait tre complt au moyen d'autres mesures, mais il faudrait prouver que ce systme n'a pas t oprant aussi longtemps que ces mesures faisaient dfaut.
d) QUESTIONS DE PROCDURE
Finalement, nous allons mentionner deux dcisions rendues par la Cour de justice des Communauts europennes propos de questions de procdure, que nous avons dj voques dans le contexte de la procdure administrative en matire d'ententes (540). Il s'agit d'affaires portant sur le droit d'information et de vrification de la Commission. Dans l'affaire 31/59 (Acciaieria c\ Haute Autorit) (541) l'objet du recours tait une dcision de la H a u t e Autorit obligeant la requrante fournir aux contrleurs et inspecteurs de la Haute Autorit tous renseignements ncessaires l'accomplissement
(538) (539) (540) (541) Recueil, 1980, pp. 1018, n 119 et s. Ibid., p. 1058. Cf. supra le point D.IV.6.b). Recueil, 1960, p. 151.
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de leur mission et leur soumettre aux mmes fins tous documents et comptes de la socit, notamment les factures, les oprations passes par la banque ainsi que les lments du compte des profits et pertes, tels que les comptes produits des ventes et frais gnraux . La socit concerne opposait principalement cette dcision l'argument selon lequel la dcision allait trop loin, puisque la Haute Autorit avait seulement le pouvoir de contrler le compte de profits et pertes et des documents similaires dans la mesure o ils concernaient le domaine du charbon et de l'acier, mais que, dans la mesure o d'autres secteurs taient concerns, le contrle de la Haute Autorit tait illicite. Dans ses conclusions, l'avocat gnral ROEMER tudie de faon trs dtaille les conditions matrielles et l'tendue du droit d'information et de vrification. Pour lui, l'article 47 du trait CECA donne la Haute Autorit la possibilit de procder aux vrifications ncessaires et de recueillir les informations ncessaires (542), mais il existe aussi dans le droit communautaire un principe gnral selon lequel l'autorit est tenue, en cas d'immixtion dans la sphre prive, d'utiliser d'abord les moyens les moins rigoureux, ce principe tant consign l'article 5 du trait CECA (543). Faisant rfrence au paragraphe 46, I de la loi allemande contre les restrictions la concurrence, l'avocat gnral poursuit ainsi (544) :
Nous estimons donc qu'en rgle gnrale le droit de vrification de la Haute Autorit, qui constitue une immixtion trs pousse dans la sphre des entreprises, ne peut tre exerc que si sa ncessit est spcialement dmontre dans un cas concret, c'est--dire, par exemple, en cas de refus de fournir des informations ou s'il y a un soupon motiv que les informations donnes sont insuffisantes ou inexactes.
En ce qui concerne la dcision attaque, qui exige la production de tous les dossiers et comptes de la socit, il observe (545) :
Avec cette formule extrmement vaste, la H a u t e Autorit exige donc la production de documents qui lui ont t communiqus et dont une seconde prsentation n'tait donc pas ncessaire, au sens de l'article 47.
(542) (543) (544) (545)
Ibid., Ibid., Ibid., Ibid.,
p. p. p. p.
187. 189. 190. 197.
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L'avocat gnral est de plus d'avis que les conditions de fond d'une demande d'informations ne doivent pas tre interprtes aussi strictement que celles du droit de vrification. Sur la question de savoir s'il existe une gradation entre le droit d'information et le droit de vrification, la Cour dclare dans son arrt :
Que ni les termes, ni l'esprit, ni le b u t de l'article 47, alina premier, ne s'opposent l'exercice concomitant de l'information et de la vrification ; que l'article 7 n'a donc pas t viol et que la requrante ne peut prosprer dans sa prtention de les voir exercer en deux phases distinctes et successives, subordonnes l'une l'autre selon une prsance que le texte ignore (546) ;
Dans l'affaire San Michele (547) il s'agissait d'une dcision de la Haute Autorit par laquelle plusieurs entreprises sidrurgiques avaient t invites, pour le contrle des quantits produites, fournir des factures d'nergie lectrique consomme, en certifiant que ces factures couvraient la totalit de l'nergie lectrique utilise. Dans ses conclusions pour cette affaire, l'avocat gnral LAGRANGE indique que ce sont les ncessits du contrle par rapport au but poursuivi qui dterminent la limite des pouvoirs de la Haute Autorit pour l'application de l'article 47 et se demande si la ncessit peut tout justifier. Il apporte la rponse suivante (548) :
Comme en toute matire, il appartient au juge administratif de concilier les ncessits de l'intrt public avec le respect des droits de la personne. Mais, en l'espce, compte tenu des circonstances, nous ne pensons pas qu'on puisse voir une exigence excessive dans le fait de demander la production des factures ainsi qu'une attestation ... confirmant que les documents fournis couvrent bien toute l'nergie lectrique consomme par l'entreprise pendant la priode considre.
Plus loin, l'avocat gnral aborde la question de savoir si les autorits fiscales ne peuvent vrifier les pices du contribuable que sur place et observe :
A cet gard, il semble que la rglementation en vigueur ne soit pas exactement la mme dans les divers pays de la Communaut. [...] On nous a affirm qu'en Italie les agents du fisc taient en droit d'exiger la comparu(546) Ibid., p. 173. (547) Aff. jointes 5-11 et 13-15/62, Recueil, 1962, pp. 859 et ss. (548) Ibid., p. 898.
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LE PRINCIPE D E P R O P O R T I O N N A L I T
tion en personne du contribuable ou de son reprsentant. Dans la Communaut, nous n'avons pas de rgle. C'est, notre sens, une question de mesure. Il ne faut pas que les exigences du contrle se rvlent abusives et hors de proportion avec le but atteindre (549).
En consquence, la Cour examine dans son arrt si les mesures d'investigation prises par la Haute Autorit n'taient pas excessives et parvient au rsultat suivant (550) :
Qu'en l'espce, et en raison des circonstances, la demande de production des factures Luxembourg n'tait pas abusive et hors de proportion avec le but atteindre ; que les contrles effectus antrieurement sur place par les agents de la Haute Autorit et de la Socit fiduciaire suisse autorisaient mettre srieusement en doute la sincrit des dclarations faites par certaines entreprises au sujet de leur consommation de ferraille ; que, ds lors, la vrification sur pices dans les bureaux de la Haute Autorit constituait une mesure plus adquate, et d'ailleurs moins gnante pour le fonctionnement des entreprises intresses que de nouvelles inspections dans les locaux de cellesci ; 8. DROIT DE LA FONCTION PUBLIQUE
Il arrive galement que le principe de proportionnalit joue un rle dcisif dans des litiges en matire de statut du personnel. Qu'il suffise ici titre de documentation de mentionner l'arrt de la Cour de justice des Communauts europennes dans l'affaire 18/63 (Schmitz c\ Commission) (551). L'objet du recours tait une dcision de la Commission de ne pas proroger le contrat avec une infirmire, motif pris d'une faute de comportement de la requrante en ce sens que celle-ci s'tait refuse d'intervenir lors d'un accident qui s'tait produit proximit du btiment des services. Par contre, la Cour de justice avait constat que la requrante tait seule de garde au poste de secours au moment considr et ne pouvait l'abandonner sans prendre de mesures pour se faire remplacer. La consistance relle des faits n'avait cependant pas pu tre dtermine intgralement. La Cour de justice en vient conclure qu'il est disproportionn de licencier un agent cause d'un comportement unique, dont le caractre fautif est trs douteux, et qu'il en est ainsi mme si le
(549) Ibid., p. 899. (550) Ibid., p. 885. (551) Recueil, 1964, pp. 163 et
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licenciement a eu lieu sous la forme d'une non-prorogation d'un contrat antrieurement renouvel plusieurs reprises (552). V. Rsum Les dveloppements qui prcdent ont montr que le principe de proportionnalit est utilis dans pratiquement tous les domaines du droit communautaire comme critre de contrle pour examiner la lgalit des actes des institutions communautaires et des autorits nationales, souvent en fonction des circonstances de l'espce, et cela aussi bien pour l'activit lgislative que pour l'exercice d'attributions executives. On peut donc bon droit le qualifier de principe suprieur de limitation de la lgislation et de l'administration conomiques dans la Communaut (553). Il est toutefois apparu galement qu'il n'existe pas une clart suffisante dans la terminologie utilise par la Cour de justice des Communauts europennes propos du principe de proportionnalit. De plus, il n'apparat pas toujours nettement pour quelles raisons la Cour a jug une mesure proportionne ou disproportionne dans un arrt. Il convient donc, dans la suite de l'expos, de tenter d'extraire du tableau d'ensemble de la jurisprudence en la matire des points de repre pour une concrtisation du principe de proportionnalit et de lui donner ainsi une configuration plus prcise pour l'application du droit. A cet effet, il convient d'abord d'tudier dans quelle mesure certains aspects partiels du principe peuvent tre dgags (554), savoir ceux de l'adquation, de la ncessit et de la proportionnalit au sens strict, tels que nous les connaissons en droit allemand (555). La question sera ensuite de savoir dans quelle mesure des diffrences existent dans l'application du principe de proportionnalit comme critre de contrle des actions normatives, d'une part, et des activits administratives (556), d'autre part. E n consquence, il convien-
(552) Ibid., pp. 188 et s. (553) Cf. note 3. H.-W. RENQELINQ, Der Rechtsschutz bei der Subventionierung von Konkurrenten im EWG-Recht, in D. Wilke et H. Weber (ed.), Mlanges F. Klein, Munich 1977, pp. 416 et es., 432 et ss. (555) Cf. supra le point C.1.2. (556) Cf. sur ce point supra le point D.III.l.
(554) Cf. K.-V. SCHILLER, RIW 1983, p. 928 ; R. BOEST, ibid. (note 245), pp. 151 et ss. ;
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dra de rechercher si des diffrences sont pratiques suivant les domaines administratifs dans lesquels le principe est appliqu.
1. CONTENU D U P R I N C I P E D E P R O P O R T I O N N A L I T COMMUNAUTAIRE EN D ROIT
La doctrine a soulign diverses reprises que la Cour de justice des Communauts europennes fait usage du principe de propor tionnalit en variant dans la terminologie employe (557). Elle donne la prfrence des expressions telles que ncessaire ou adquat et considre si une mesure donne est celle ayant les effets les moins restrictifs sur la libert de l'oprateur conomi que. On peut se demander si la Cour de justice, pour ce faire, reconnat par analogie avec la jurisprudence consti tu ti onnelle allemande les principes partiels de l'adquation, de la ncessit et de la proportionnalit au sens strict (558) ou si l'utilisation de ces notions ne constitue qu'une concrtisation pour le moment encore insuffisamment prcise du principe gnral de propor tionnalit (559). Mme si l'on peut considrer que le principe de proportionna lit est issu du droit allemand avant de prendre sa place dans le systme juridique communautaire (560), il serait prmatur de poser l'galit du principe de proportionnalit en droit commu nautaire et en droit allemand jusqu'au niveau des aspects par tiels du principe. Il faut d'abord retenir que le principe allemand possde une trs ancienne tradition et que, au cours d'un sicle, il a connu une large concrtisation, y compris dans ses aspects partiels (561). Par opposition, le principe de proportionnalit communautaire ne trouve une application croissante dans la
(557) Sur ce point H.P. IPSEN, Europisches Gemeinschaftsrecht in Einzelstudien, Baden Baden 1984, p. 358. (558) Cf. K.V. SCHILLER, RIW 1983, p. 929, qui considre que le principe de proportion nalit du droit communautaire prsente le mme contenu que le principe de proportionnalit du droit allemand. . EHLERMANN, Kommentar zum EWG-Vertrag, 3 m " d., Baden-Baden 1983, p. 1477; cf. galement H.-W. RENGELINO in Mlanges Klein, ibid. (note 554), pp. 432 et ss. (560) Lord MACKENZIE STUART, The European Community and the Rule of Law, Londres 1977, p. 31 : ... derived from German administrative law ... ; cela s'explique notamment par le fait que ce sont avant tout des tribunaux administratifs allemands qui ont soumis la CJCE des affaires o il tait fait grief du caractre disproportionn des mesures en cause. (561) Encore qu'il subsiste, mme en droit allemand, des conceptions tout fait opposes et des incertitudes terminologiques ; v. sur ce point, dtaill, M.Ch. JAKOBS, Der Grundsatz der Verhltnismigkeit, Cologne-Berlin-Bonn-Munich 1985.
(559) V. ainsi B. BEUTLER, in H. v.D . GROEBEN, H. v. BOECKH, J. THIESING et .
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jurisprudence de la Cour de justice que depuis le dbut des annes 70, ce qui lui confre un autre degr de concrtisation, moins marqu, que le principe allemand. D 'autre part, il faut rappeler que la Cour de justice se compose de juges et d'avocats gnraux qui ont t forms dans des systmes juridiques diff rents. Par exemple, un juriste anglais ne connat pas le principe de proportionnalit dans la forme concrtise qui est familire son collgue allemand, ce qui ne l'empche pas, en qualit d'avo cat gnral par exemple, d'appliquer un principe de proportion naht communautaire. Lorsque la Cour de justice utilise donc des notions courantes en droit allemand, comme adquation ou la ncessit (562), cela se fait rgulirement la seule fin de concrtiser le principe gnral de proportionnalit, sans qu'il faille y voir une correspondance totale avec la terminologie et la doctrine allemandes (563). Bien que les motifs des arrts ne mentionnent souvent qu'un aspect du principe de proportionnaht, il est possible de distin guer nettement dans le tableau gnral de la jurisprudence, en particulier dans les conclusions des avocats gnraux, certains aspects partiels d'un contrle de proportionnalit.
a) A D QUATION
La Cour de justice des Communauts europennes a certes jug dans certains arrts qu'une mesure n'est conforme au principe de proportionnalit du droit communautaire que lorsque le moyen employ permet adquatement d'atteindre le but poursuivi (564). Cependant, le critre de l'adquation n'est que d'intrt secon daire, car il concerne uniquement le rapport entre le but et le moyen. D ans la doctrine, on a juste titre soulign dans cet ordre d'ides que les moyens fournis par exemple par l'article 40, paragraphe 1, du trait CEE pour atteindre les objectifs de l'ar ticle 39, paragraphe 1, du trait CEE, doivent tre considrs comme adquats et que, d'ailleurs, le lgislateur communautaire
(562) A noter que le traducteur peut galement dans certaines circonstances exercer une influence sur la slection des termes dans les motifs d'un arrt. (563) V. ainsi, fort justement, B . BEUTLER, ibid. (note 559), p . 1477 ; H.W. RENGELING, Mlanges K lein, ibid, (note 554), pp. 432 et ss. (564) Cf. par exemple Recueil, 1970, pp. 1161 (1177, n 28) ; 1980, pp. 2103 (2120, n 17) ; arrt du 11 mars 1987, aff. jointes 279, 280, 285 et 286/84 (Beurre de Nol), n 34, Recueil, 1987, pp. 1069 et ss.
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dispose sur ce point d'une large marge d'apprciation dans ses prvisions et ses analyses (565). En ce sens, la Cour de justice a d'ailleurs jug plusieurs fois
que, s'agissant en l'occurrence de mesures conomiques complexes impliquant ncessairement un large pouvoir d'apprciation quant leur opportunit et comportant, par ailleurs, trs frquemment une marge d'incertitude quant leurs effets, il suffit qu'au moment o elles sont dictes, il n'apparaisse pas avec vidence qu'elles sont inaptes concourir la ralisation de l'objectif vis (566) ;
Ou encore, un avocat gnral souligne

que, dans une affaire comme en l'espce, des considrations rtrospectives ne sauraient jouer un rle dcisif au regard de la lgalit de l'acte. Aux fins d'apprcier l'efficacit des mesures prises, il y a lieu, au contraire, de vrifier si on pouvait supposer, lors de leur adoption, qu'elles taient manifestement inadquates au regard des objectifs qu'elles poursuivaient (567).
On trouve dans ces formulations l'expression de la rserve de la Cour de justice des Communauts europennes, notamment l'gard du contrle de mesures normatives qui recourt au critre de l'adquation. La Cour est consciente des difficults qu'il y a prvoir de manire exacte l'efficacit de mesures prises par les autorits. Elle se borne donc, dans son contrle, vrifier si, au moment de leur adoption, les mesures n'taient pas manifestement inaptes atteindre le but fix. Mme s'il apparat par la suite qu'une mesure aurait ncessit des dispositions complmentaires pour dployer toute son efficacit, cela ne dbouche pas ncessairement sur la constatation de son inadquation. C'est galement en ce sens que s'exprime l'avocat gnral CAPOTORTI dans ses conclusions pour l'affaire Valsabbia (568) :
Nous doutons donc que cette mesure puisse tre considre comme contraire au principe de proportionnalit cause du fait que d'autres mesures n'ont pas t prises, qui taient ncessaires pour mettre sur pied un systme conomiquement efficace ... Autrement dit, si l'on fonde la thse de la violation du principe de proportionnalit sur le caractre inadquat de la dcision, il ne suffit pas d'affirmer que le systme devait tre complt au moyen d'autres mesures, mais il faudrait prouver que ce systme n'a pas t oprant aussi longtemps que ces mesures faisaient dfaut ... (565) Cf. R. BOEST, Die Agrarmrkte im Recht der EG, Baden-Baden 1984, p. 152. (566) Recueil, 1973, p. 143 ; 1979, p. 722 ; cf. galement, sur le pouvoir d'apprciation de la Commission, l'arrt du 21 mai 1987, aff. 133-136/85 (Beurre de Berlin), n" 36 et se., Recueil, 1987, pp. 2289 et se. (567) Recueil, 1982, p. 551. (568) Recueil, 1980, p. 1058.
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Il ressort de ce que nous venons de dire que rares sont les cas o l'on peut parler de l'inadquation d'une mesure. Le contrle de l'adquation ne peut donc exclure que des cas extrmes d'inaptitude atteindre l'objectif poursuivi.
b) NCESSIT
Il en va autrement pour ce qui concerne le contrle de la ncessit. Il domine dans la plupart des cas o la Cour de justice a recouru au principe de proportionnalit et il est apparu ds les premires annes de la Cour, lorsque celle-ci se limitait vrifier si une mesure tait ncessaire et ne concluait ngativement que lorsque cette dernire entranait une charge excessive pour les intresss (569). La Cour a soulign dans de nombreux arrts que les mesures communautaires ne doivent pas aller au-del de ce qui est ncessaire pour le contrle (570) . Le critre de ncessit signifie qu'une mesure n'est licite que lorsqu'il n'existe pas de moyen moins rigoureux pour atteindre le b u t vis (571). Parmi plusieurs instruments possibles (et adquats), on ne peut donc choisir que celui qui entrane les consquences les moins svres (572). La Cour de justice a par exemple jug que l'obligation de remboursement de primes de dnaturation en cas d'utilisation non conforme du sucre ne dpasse pas ce qui est appropri et ncessaire pour atteindre le but recherch (573) ou que l'article 36 ne saurait justifier que des mesures ncessaires pour satisfaire des exigences imperatives et strictement ncessaires (574) pour atteindre l'objectif recherch. Ailleurs, il a t jug qu'une prescription relative l'emballage outrepasse ce qui est ncessaire pour atteindre le but vis (la protection du consommateur) et que ce b u t pourrait tre atteint t o u t aussi efficacement par d'autres mesures apportant moins d'obstacles la libert des changes (575).
(569) R. BOEST, Die Agrarmrkte im Recht der EG, Baden-Baden 1984, p . 157. (570) Recueil, 1977, pp. 801 (873, n 11) ; 1979, pp. 677 (694, 695, n 16, 18) ; 1980, pp. 833 (857 et s., n 18 et s.) ; pp. 1083 (1093, n 6) ; pp. 2103 (2112, n 22) ; pp. 2171 (2187, n 19) ; 1981, pp. 1291 (1307, n 23 et s.) ; 1982, pp. 1389 (1397, n 11 et s.). (571) V. ainsi R. BOEST, ibid, (note 569), p . 152. (572) H.-W. RENGELING, Mlanges Klein, ibid, (note 554), p. 433. (573) Recueil, 1982, p. 696. (574) Recueil, 1976, p. 1921. (575) Recueil, 1982, p . 3973.
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Le contrle de la ncessit connat une restriction du fait que les autorits, pour les mesures normatives qu'elles adoptent dans le domaine de la politique conomique, disposent d'un large pouvoir d'apprciation. La Cour fait donc preuve de la plus grande rserve dans son contrle. L'avocat gnral ROEMER dcrit cette problmatique de la manire suivante :
Bien plus, nous nous trouvons ici dans un domaine o le pouvoir d'apprciation des autorits intresses joue un rle important. Il y a lieu d'examiner en l'occurrence la situation d'ensemble l'intrieur de la Communaut et c'est l qu'apparat de nouveau l'aspect financier il y a lieu d'examiner s'il est plus dfendable de dpenser de l'argent pour des rserves de stockage que pour rduire les stocks existants ; ce qui est en outre en jeu, ce sont des considrations conomiques et commerciales qui tiennent compte de la situation du march mondial ainsi que des intrts commerciaux des autres t a t s . Ce sont l des raisons qui recommandent a priori de faire preuve de la plus grande rserve lors du contrle juridictionnel et de n'exercer de censure qu'en cas de dtournement manifeste de pouvoir (576).
Il est donc tout fait possible que la Commission, en cas d'adoption de mesures de politique conomique, aprs avoir pes les diffrents aspects, considre comme adquat un moyen qui n'est pas le moins draconien mais qui, dans la situation concrte, est le plus apte raliser les objectifs dtermins, par exemple dans le domaine de la politique agricole commune.
c) PROPORTIONNALIT AU SENS STRICT
Enfin, la Cour de justice procde galement, depuis peu, un contrle de la proportionnalit au sens strict, c'est--dire une mise en balance de l'utilit d'une mesure pour la collectivit, d'une part, et de la restriction apporte aux droits protgs des ressortissants communautaires, d'autre part (577). Cet aspect trouve pour la premire fois une expression claire dans l'arrt Hauer (578) o il s'agissait d'une restriction au libre exercice de la profession et la garantie de la proprit du fait de l'interdiction de plantation de vignes nouvelles. Aprs avoir reconnu la ncessit des mesures, la Cour de justice exige pour leur lgalit :
(576) Conclusions de l'avocat gnral ROEMER pour l'aff. 72/72, Recueil, 1973, p. 400. (577) V. ainsi R. BOEST, ibid. (note 569), p. 157 ; cf. Recueil, 1977, p. 873, p. 1221, p. 1264 ; Recueil, 1979, pp. 684 et s. ; Recueil, 1981, p. 1095 ; Recueil, 1982, p. 1397. (578) Aff. 44/79, Recueil, 1979, pp. 3727, 3747 et ss.
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que ces restrictions rpondent effectivement des objectifs d'intrt gnral poursuivis par la Communaut et qu'elles ne constituent pas, au regard du b u t poursuivi, une intervention dmesure et intolrable dans les prrogatives du propritaire, qui porterait atteinte la substance mme du droit de proprit (579) .
Le rapport entre le moyen et le b u t doit donc tre adquat. Dans cette logique, la Cour conclut dans les affaires de cautionnement qu'il est disproportionn de dclarer le cautionnement acquis sans avoir gard la gravit de l'inexcution. Elle parle dans ce contexte d'un rapport manifestement inadquat entre la sanction applicable en cas de non-transformation et celle qui s'apphque lorsque la transformation a t effectue, mais sans que le dlai ait t respect (580) ou encore dclare que la dchance totale du cautionnement doit tre qualifie de trop rigoureuse par rapport au but de bonne gestion administrative (581). Dans l'affaire Cassis de Dijon, l'avocat gnral CAPOTORTI, aprs un examen approfondi des intrts en prsence, parvient ainsi la conclusion que l'objectif consistant protger les consommateurs contre des erreurs pouvait tre atteint par d'autres moyens portant moins atteinte aux changes. Au regard de cet objectif, les obstacles mis la libre circulation des marchandises sont excessifs et, partant, disproportionns (582). P E R N I C E (583) voit dans la mise en balance pratique par la Cour, d'une certaine manire, un cas d'application du principe d'tablissement de la concordance pratique (584). La libert du commerce, le libre exercice de la profession ou la libert de la concurrence, en t a n t qu'intrts collectifs et individuels, doivent prendre rang parmi les intrts temporairement nationaux ou individuels face l'ordre public, la scurit publique et la sant publique, face la protection de la proprit industrielle et commerciale ou face l'intrt de surmonter des difficults conomiques soudaines. C'est dans ce sens que s'exprime la Cour en relevant :
(579) Recueil, 1979, p. 3728. (580) Recueil, 1983, p. 414. (581) Recueil, 1979, p. 685. (582) Recueil, 1979, pp. 666 et 674. (583) Grundrechtsgehalte im Europischen Gemeinschaftsrecht, Baden-Baden 1979, p. 232. (584) Sur ce point K. HESSE, Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 16'""' d., Heidelberg, 1988, pp. 127 et s.
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LE PRINCIPE D E PROPORTIONNALIT que l'intrt public qui exige une prvision aussi exacte que possible de l'volution des importations et justifie le dpt d'une caution lors de l'octroi d'une autorisation d'importer, doit tre concili avec la ncessit, rpondant elle aussi l'intrt public, de ne pas entraver le commerce par des obligations trop rigides (585) .
Cependant, il faut rappeler que le principe de proportionnalit ne doit pas tre assimil au principe de la concordance pratique. Au contraire, car le principe de proportionnalit vient au-dessous de ce principe prconis par Konrad HESSE. Comme le souligne justement JAKOBS, on peut parfaitement imaginer qu'une mesure soit proportionne mais que l'on puisse aboutir, par une restriction plus pousse des droits de la collectivit, une mise en uvre beaucoup plus tendue des droits individuels concerns (586). Cette rflexion conserve galement toute sa validit en droit communautaire.
2. DIFFRENCIATIONS EN FONCTION DU DOMAINE D'APPLICATION ET DES FORMES D'ACTION DES AUTORITS
Le tableau que nous avons dress de la jurisprudence a montr que le principe de proportionnalit ne constitue pas seulement un critre de contrle lorsque la Cour de justice exerce un contrle de lgalit des actes normatifs du droit communautaire driv dans tel ou tel type de procdure. Elle l'invoque au contraire de plus en plus comme un critre d'apprciation des actions administratives des institutions communautaires (587) et, avec des restrictions, des administrations des tats membres. Ces dernires sont en effet celles qui exercent l'essentiel de l'activit administrative pour la Communaut. Si l'on veut oprer une diffrenciation dans l'application du principe de proportionnalit en fonction de la forme que revt l'action des autorits, on rencontre le problme dj trait en dtail supra (588) savoir que la plus grande partie des mesures contrles est constitue de rglements de la Commission, difficiles catgoriser en droit, plusieurs lments permettant cependant de dire qu'elles se situent sur la frontire entre la vritable
(585) Recueil, 1974, pp. 543 et s. (586) V. ainsi M.Ch. JAKOBS, Der Grundeatz der Verhltnismigkeit, Cologne-BerlinBonn-Munich 1985, p. 85. (587) Cf. dj l'arrt rendu dans l'aff. 18/63 (Schmitz), Recueil, 1964, pp. 175 (204). (588) Point C III 1.
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lgislation et l'adoption de dispositions administratives (589). De toute manire, il est possible de les diffrencier en disant que l'importance du principe de proportionnalit est normalement d'autant plus marque que le pouvoir d'apprciation des institutions concernes est tendu, et corrlativement d'autant plus restreinte que la dcision prendre est prvue avec prcision dans des textes (590). Par exemple, dans les affaires en matire de rgime de cautionnement, la Cour de justice se contente d'indiquer une limite extrme, comparable au cas de force majeure, que les autorits doivent respecter lorsqu'elles dclarent la caution acquise, tandis que, lors de l'imposition d'amendes dans le droit de la concurrence, elle procde concrtement un contrle de proportionnalit en analysant toutes les circonstances de l'espce. Si l'on repart de la finalit mme du principe de proportionnaht, qui est de protger la hbert de l'individu contre des restrictions imposes par la puissance publique, il est clair que le respect de la proportionnalit dans l'application du droit par l'administration appelle le mme contrle que les activits normatives car, aux deux niveaux, on peut assister des restrictions aux liberts (591). Outre la diffrenciation selon les niveaux d'activit lgislation ou application du droit il convient donc de mnager dans le contrle de proportionnalit une gradation en fonction du rang de la libert protge, de l'intensit de l'atteinte porte cette dernire et du poids de l'intrt public en jeu. Car la question de la compatibilit d'une mesure avec le principe de proportionnaht ne doit pas recevoir en premier lieu une rponse he la qualification formelle de l'action de l'tat, mais la gravit de l'atteinte aux liberts. Cela explique que la Cour de justice, dans le contrle de la lgalit d'une mesure en fonction du principe de proportionnalit, ne diffrencie pas nettement la nature et la forme de l'action de l'autorit considre. Cela apparat nettement dans les conclu-
(589) G. REISCHL, Anstze zur Herausbildung eines europischen Verwaltungsrechte in der Rechtsprechung des EuGH , in J. Schwarze (d.), Europisches Verwaltungsrecht im Werden, Baden-Baden 1982, pp. 97 et ss., 98. (590) Cf. M.Ch. JAKOBS, ibid. (note 586), p. 138. (591) Cf. G. HAVERKATE, Rechtsfragen des Leistungsstaats, Tbingen 1983, p. 15, n" 51.
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sions de l'avocat gnral son et Belmann) (592) :
TRABUCCHI
pour l'affaire 118/75 (Wat-
Le domaine d'application de ce principe [de proportionnalit] ne se limite pas en effet au seul domaine d'action drogatoire ; il a une porte gnrale, tant donn qu'il est du nombre des principes qui doivent prsider l'action des autorits publiques, communautaires et nationales ... D'une manire plus gnrale, il faut considrer que, lorsque les autorits publiques d'un t a t membre se livrent l'gard des ressortissants des autres t a t s membres des ingrences, dans la vie prive de ceux-ci et dans leur libert de mouvement, plus graves que celles auxquelles sont lgalement soumis les ressortissants de cet t a t sans que cela puisse se justifier par des exigences objectives, de telles ingrences injustifies constitueraient une entrave illicite au droit des particuliers, de nature par consquent en entraver l'exercice.
Aprs avoir tabli des critres de lgalit indpendamment de la nature de l'action des autorits, l'avocat gnral poursuit en oprant une diffrenciation en fonction de l'importance ou du rang de la libert protge et souligne :
Tel serait plus forte raison le cas s'il fallait constater que l'action de l'tat viole un droit fondamental de la personne humaine (593).
Dans ses conclusions, l'avocat gnral reconnat que les exigences de la vie en socit et l'accomplissement des missions incombant l'tat peuvent exiger des adaptations dans la dlimitation de ce domaine de libert que constitue le droit subjectif, qu'il ne suffit pas qu'il y ait limitation pour qu'il y ait violation, mais que le droit en question doit tre atteint dans son essence mme (594). Le principe de proportionnalit revt donc en ce sens le caractre d'une garantie de l'essence des liberts fondamentales dans le droit communautaire (595). Dans l'affaire 44/79 (Hauer c\ Land de Rhnanie-Palatinat) (596) o il s'agissait d'une atteinte au droit de proprit (interdiction de plantation nouvelle de vignes), la Cour de justice examine si les restrictions apportes par le rglement litigieux rpondent effectivement des objectifs d'intrt gnral poursui(592) Recueil, 1976, p. 1208. (593) Ibid. (594) Ibid., p. 1208. (595) V. ainsi G. RESS, Der Grundsatz der Verhltnismigkeit im deutschen Recht , in H. Kutscher (cod.), Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in europischen Rechtsordnungen, Heidelberg 1985, pp. 39 et s. (596) Recueil, 1979, pp. 3727 et ss.
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vis par la Communaut et si elles ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention dmesure et intolrable dans les prrogatives du propritaire, portant ainsi atteinte la substance mme du droit de proprit (597). Pour le savoir, la Cour dclare :
Il convient donc d'examiner quel est l'objectif poursuivi par le rglement contest et d'apprcier s'il existe un rapport raisonnable entre les mesures prvues par le rglement et l'objectif poursuivi en l'occurrence par la Communaut (598).
Lorsqu'il s'agit de restrictions la libert d'action conomique individuelle garantie par le systme juridique communautaire, imposes pour des raisons de bien public, les intrts des oprateurs conomiques doivent par principe tre mis en balance avec les moyens envisags et les objectifs viss (599). Une analyse comparative doit tre faite entre les droits de la collectivit qui mritent protection et le droit individuel atteint, la ncessaire protection du public devant tre d'autant plus imprieuse que la mesure rglementaire restreint svrement la libert d'action conomique de l'individu (600). Dans le droit communautaire, le principe de proportionnalit revt une signification similaire celle des droits fondamentaux en droit allemand (601). Il puise son importance dcisive dans sa qualit de critre d'examen du rapport tablir entre les objectifs communautaires de bien public d'une part et la garantie de la substance des droits fondamentaux d'autre part (602). En dehors des atteintes des autorits communautaires aux droits fondamentaux, le principe de proportionnalit dploie aussi ses effets dans le cas d'atteintes aux intrts effectifs des oprateurs conomiques et des tats membres. De la mme manire, les autorits nationales sont lies par ce principe, dans sa teneur spcifique au droit communautaire, lorsqu'elles agissent dans des
(597) Ibid., p. 3728 ; cf. galement Recueil, 1974, pp. 507 et s. (598) Recueil, 1979, p. 3747. (599) Cf. D. PEGEK, Die Grundrechte im Recht der EG Bestand und Entwicklung , Berne 1984, p. 119. (600) V. ainsi H. CLAUDI, Die Bindung der EWG an Grundrechte, Munich 1976, p. 420. (601) Cf. sur ce point supra le point D.III.2., H.P. IPSEN, Europisches Gemeinschaftsrecht, Tbingen 1972, p. 734 : les principes du droit administratif assurent aux oprateurs conomiques allemands une protection similaire celle des droits fondamentaux . MANN, Kommentar zum EWG-Vertrag, 3im d., Baden-Baden 1983, p. 1477, n" 31.
(602) B. BEUTLER, in H. v.D. GROEBEN, H. v. BOECKH, J. THIESING et C.-D. EHLER-
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domaines qui prsentent un lien avec l'ordre de la Communaut (603) .

E. CONCLUSIONS
Notre tude a montr que le principe de proportionnalit constitue un instrument de contrle d'une trs grande souplesse. Son utilisation est malaise, parce qu'il peut trouver application, en t a n t que correctif des cas d'espce , dans pratiquement tous les domaines juridiques et qu'il apparat difficile d'en prvoir strictement les effets. L'extension de son domaine d'application recle de plus un risque que le juge ne s'arroge un rle de lgislateur de remplacement dans un domaine assimilable celui des droits fondamentaux (604). Cependant, lorsque, comme en droit communautaire, il n'existe pas de droit administratif dvelopp et dtaill ni de normes de droits fondamentaux bien tablies, la soumission de l'administration au droit et son contrle ne peuvent prendre une tournure concrte que sous la forme d'exigences de proportionnalit entre les buts poursuivis et les moyens utiliss (605). Le principe de proportionnaht est donc bon droit qualifi de principe juridique gnral le plus important dans le domaine du droit conomique du march commun (606). Il revt en outre une autre importance, toute particulire, dans le dveloppement d'un droit administratif europen. Ce principe, comme le souligne Hans K U T S C H E R , ancien prsident de la Cour de justice des Communauts europennes, constitue un bon exemple du fait que les systmes juridiques europens, dans le domaine du droit administratif, se fructifient mutuellement, s'harmonisent et croisent ensemble (607) . Nous ne citerons comme preuve que les paroles suivantes de Lord DIPLOCK, lors(603) Cf. les conclusions de l'avocat gnral MANCINI, Recueil, 1984, p. 520. (604) V. ainsi G. RESS, ibid, (note 595), p. 9. (605) Cf. B. SCHLINK, Abwgung im Verfassungsrecht, Berlin 1976, p. 459. (606) J. GNDISCH, Allgemeine Rechtegrundstze in der Rechtsprechung des Europischen Gerichtehofes , in J. Schwarze (d.), Das Wirtschaftsrecht des Gemeineamen Marktes in der aktuellen Rechtsentwicklung, Baden-Baden 1983, pp. 99 et ss., 108. (607) H. KUTSCHER, Zum Grundsatz der Verhltnismigkeit im Recht der Europischen Gemeinschaften, in H. Kutscher (cod.), Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in europischen Rechtsordnungen, Heidelberg 1985, p. 95 ; cf. galement J. SCHWARZE, Entwicklungsstufen des Europischen Gemeinschafterechte , in B. Borner, H. Jahrreiss et K. Stern (d.), Einigkeit und Recht und Freiheit, Mlanges Karl Carstens, vol. 1, Cologne-Berlin-Bonn-Munich 1984, pp. 259 (266).
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qu'il dclare possible que le droit anglais intgre le principe de proportionnaht l'exemple de certains des t a t s membres de la CEE : My Lords, I see no reason why simply because a decision-making power is derived from a common law and not a statutory source it should for that reason only be immune from judicial review. Judicial review has I think developed to a stage today when, without reiterating any analysis of the steps by which the development has come about, one can conveniently classify under three heads the grounds on which administrative action is subject to control by judicial review. The first ground I would call 'illegality', the second 'irrationality' and the third 'procedural impropriety'. That is not to say that further development on a case by case basis may not in course of time add further grounds. I have in mind particularly the possible adoption in the future of the principle of 'proportionality' which is recognized in the administrative law of several of our fellow members of the European Economic Community ; but to dispose of the instant case the three already wellestablished heads that I have mentioned will suffice. Cette influence rciproque du droit national et du droit communautaire a produit, selon l'exemple du principe de proportionnaht, une harmonisation, ou, comme K U T S C H E R (608) l'exprime remarquablement, un dveloppement rjouissant du jus commune europaeum dans le domaine du droit constitutionnel et administratif.
(608) Ibid. (note 607), p. 95.
CHAPITRE VI
SCURIT JURIDIQUE ET PROTECTION DE LA CONFIANCE LGITIME SECTION l re . Fondements
A. INTRODUCTION
Les principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime appartiennent aux principes fondamentaux du droit communautaire (1). Mais il s'agit seulement de principes gnraux, dduits de la qualit d'Etat de droit de la Communaut, et ncessitant une concrtisation en principes de droit excutoires dans le cadre du cas d'espce. Dans cette hypothse, les intrts de la scurit juridique et de la confiance lgitime se trouvent le plus souvent confronts d'autres principes, ce qui exige une apprciation de l'importance respective des intrts en cause. Sur le plan de la lgislation communautaire, il arrive par exemple que l'exigence de la souplesse lgislative se heurte la confiance dans la persistance d'une situation juridique existante, de personnes touches par une modification lgislative (2). Dans le cadre de l'excution administrative du droit communautaire, en cas de retrait d'actes administratifs illgaux, crateurs de droits, les intrts respectifs des principes de la lgalit de l'administration d'une part, de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime d'autre part, doivent faire l'objet d'une apprciation comparative (3). En outre, on peut imaginer des situa-
ti) CJCE, aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, p. 101 (159) Scurit juridique. CJCE, aff. 112/80 (Drbeck, Hauptzollamt Frankfurt, Main Flughafen), Recueil, 1981, p. 1095 (1120 et s.) Protection de la confiance lgitime. (2) Pour plus de dtails, v. infra, section 3,D. (3) Cela vaut en particulier pour la question de la lieit du retrait d'actes administratifs illgaux ; cf. sur ce point p. ex. aff. 42, 49/59, ibid. (note 1).
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SCURIT J U R I D I Q U E
tions de fait dans lesquelles le principe d'galit de traitement rclame la priorit sur le principe de la scurit juridique (4). Alors que l'on fait rgulirement valoir le principe de la confiance lgitime, au seul profit d'un citoyen communautaire concern, d'une entreprise ou d'un fonctionnaire communautaire, le principe de la scurit juridique peut agir tant en leur faveur comme par exemple l'encontre du retrait d'un acte administratif, crateur de droits qu' leur dsavantage par exemple sous forme de l'efficacit juridique formelle d'un acte administratif engendrant des obligations. Dans cet ordre d'ides, l'tude de la jurisprudence de la Cour de Justice permet d'identifier un nombre important de cas d'espce diffrents, ayant peine plus en commun que l'ide de la scurit juridique ou de la protection de la confiance lgitime (5). Ceci a pour consquence que les problmes traiter ici sont trs complexes. C'est pourquoi il convient avant tout, dans cette premire section, d'examiner la valeur de principe des deux principes juridiques, tant dans les Etats membres que dans la Communaut. Dans la deuxime section, l'tude en dtail des rglementations juridiques des Etats membres permettra de dire avec prcision si, et dans quelle mesure, la scurit juridique et la protection de la confiance lgitime sont appliques comme critres de lgalit, tant de la fonction lgislative que de l'action administrative. La troisime section poursuit cette analyse pour l'ordre juridique communautaire. L'tude de droit compar qui prcde facilitera cet gard le traitement dogmatique de l'abondante jurisprudence. Dans la quatrime section, il s'agit finalement de rsumer les rsultats obtenus, et de les apprcier sous l'angle de la formation d'un droit administratif europen.
(4) Ainsi, lorsque la Cour de Justice constate, dans l'hypothse d'une rclamation relative au versement de contributions qui tort n'ont pas encore t perues au mcanisme de prquation de la ferraille, qu'il faut faire prvaloir dans la matire le principe de la justice distributive sur ceux de la scurit juridique . Aff. 2/70 (Riva c/ Commission), Recueil, 1971, p. 97 (109). (5) Cf. sur ce point la contribution de P. PESCATORE au 12 Congrs - F I D E Paris, 1986 : Les principes gnraux du droit en t a n t que source du droit communautaire , rapport communautaire, FIDE - Report, pp. 17 et 55, ainsi que J . BOULOUIS, Quelques observations propos de la scurit juridique , in F. CAPOTORTI et autres (d.), Mlanges Pierre Pescatore, Baden-Baden 1987, pp. 53 et 55.
FONDEMENTS . RECONNAISSANCE D ES PRINCIPES
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1. RECONNAISSANCE EN DROIT NATIONAL
Dans les Etats membres de la Communaut, le principe de la scurit juridique jouit d'une large reconnaissance, en tant que principe gnral de droit. Cela vaut d'abord, sans exception, pour les six Etats membres fondateurs. Mais en Espagne et au Portu gal galement, le principe de la scurit juridique est reconnu comme principe gnral du droit administratif. Par contre, la GrandeBretagne et l'Irlande ne connaissent pas de principe gnral de droit comparable, mais on y trouve pourtant quelques principes administratifs concrets, dvelopps par la jurispru dence, analogues certaines rgles dduites, dans le droit admi nistratif franais ou allemand par exemple, du principe de la scurit juridique. On peut formuler une remarque semblable pour le D anemark et la Grce (6). C'est en Rpublique fdrale d'Allemagne et aux PaysBas que le principe de protection de la confiance lgitime, en tant que principe autonome de droit administratif et constitutionnel, res sort le plus manifestement. D ans les Etats nonmembres de la Communaut, il a atteint une position privilgie en Suisse (7). C'est surtout dans les annes cinquante que le principe de la pro tection de la confiance lgitime est apparu comme principe juridi que autonome dans la jurisprudence des Etats, et cela, tant sur le plan du droit administratif que sur celui du droit constitution nel (8). Dans les autres Etats membres fondateurs, le principe de la protection de la confiance lgitime a pu accder une certaine position en Italie en s'appuyant notamment sur le droit administratif allemand et en Belgique, encore expose cepen
(6) Cf. sur ce point, infra, section 2. (7) Cf. sur ce point l'tude dtaille de B. W E B E R D R L E R , Vertrauensschutz im ffentli chen Recht, Bie 1983. (8) Pour plus de dtails, cf. infra, section 2 ; pour la jurisprudence en Allemagne, cf. p . ex. l'arrt de la Cour fdrale administrative du 28 oct. 1959, BVerwGE 9, pp. 251 et ss. = NJW 1960, p p . 692 et ss. Retrait d'actes administratifs illgaux, crateurs de droite ; arrte de la Cour constitutionnelle fdrale du 19 dc. 1961, BVerfGE 13, p . 261 ; 13, p . 274 = NJW 1962, p. 291 ; pour les PaysBas, cf. p. ex. l'arrt du CRvB du 2 oct. 1951, Ars Aequi I I , p. 116 ; arrt des 28 oct. 1952/16 dc. 1952 et 30 dc. 1952, A A I I I , p . 44, avec obs. de A.M. D ONNER ; pour la Suisse, cf. les rfrences de W E B E R D R L E R , ibid, (note 7), pp. 5 et s., 48 et ss.
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dant, dans ce pays, de nombreuses contestations (9). En France par contre, on peut constater que le principe de protection de la confiance lgitime ne joue pratiquement aucun rle ce jour. En rattachement au principe de la scurit juridique, trs important ici, les questions relatives l'apprciation comparative des intrts de la communaut une modification juridique, d'une part, et de l'intrt individuel la sauvegarde de la scurit juridique, d'autre part, sont plutt examines la lumire de critres objectifs, et sans prendre en considration les composantes subjectives. Dans le groupe des Etats qui ont adhr ultrieurement la Communaut, on peut par contre observer de trs nets lans en faveur d'une reconnaissance du principe de protection de la confiance lgitime, englobe dans l'volution. Ainsi, en Grande-Bretagne, la rfrence l'importance de legitimate expectations , dcelable dans certains arrts rcents, ainsi que dans certaines parties de la doctrine (10), permettent de supposer que la jurisprudence et la doctrine allemandes, ont exerc une certaine influence sur le systme juridique anglais. En Irlande par contre, on n'observe pas ce jour d'volution analogue. Au Danemark et en Grce, il existe galement un mouvement prudent en faveur de la prise en compte de considrations relatives la protection de la confiance lgitime (11). Au Portugal galement, le principe a rencontr une certaine reconnaissance, notamment en ce qui concerne le retrait d'actes administratifs (12). Si le droit administratif espagnol ne recle pas de concept comparable, les principes de loyaut et bonne foi comme de sauvegarde des droits acquis y ont cependant une certaine importance (13). Dans l'ensemble, on constate que les principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgi(9) Sur ce point, pour plus de dtails infra, section 2. (10) Cf. p. ex. Lord MACKENZIE STUART, Legitimate expectations and estoppel in Community Law and English administrative law , in Legal Issues of European Integration, 83, 1, pp. 53 et ss. (65 et ss.), avec des rfrences jurisprudentielles. (11) Pour le Danemark, cf. J . K . SKADHAUOE, Danish Report on General Principles derived from the Law of the Member States as Source of Community Law and National Law , Rapport FIDE 1986, p . 75 (86) ; pour la Grce, J . ILIOPOULOS-STRANQAS, Rckwirkung und Sofortwirkung von Gesetzen eine verfassungsrechtliche Untersuchung unter Bercksichtigung des deutschen und griechischen Steuerrechts, Baden-Baden 1986, p . 201 avec d'autres rfrences. (12) Cf. D. FREITAS DO AMARAL, Direito administrativo, Tome 3, Lisbonne 1985, p. 348. (13) Sur ce point, infra, section 2.
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time, ne jouissent pas, en tant que principes gnraux de droit, de la mme considration dans tous les Etats membres. D'autre part, comme nous le montrerons en dtail ultrieurement, il existe dans de nombreux Etats membres, des rglementations gnralement dveloppes par la jurisprudence, comparables ces principes, et destines rsoudre des problmes concrets de droit administratif, comme par exemple le retrait ou l'annulation d'actes administratifs. Si ces rglementations se distinguent souvent par le dtail, elles fonctionnent gnralement avec des dlais clairs ou alors avec une mise en balance des intrts en prsence, rahse in abstracto ou entreprendreconcrtement dans certains cas. Certes, ces rglementations sont souvent regardes comme l'expression du principe de la scurit juridique, ou plus rarement de celui de la protection de la confiance lgitime, mais en partie, ces Etats membres parviennent s'arranger sans recourir ces principes gnraux de droit.
2. RECONNAISSANCE E N D R O I T COMMUNAUTAIRE
La Cour de Justice des Communauts europennes a reconnu assez tt le principe de la scurit juridique dans sa jurisprudence (14), sans pour autant que ses arrts ne laissent apparatre des tentatives de motivation fondes thoriquement, ou des considrations de droit compar. C'est ainsi qu'un arrt de 1961 s'exprime comme suit, sur la question de l'admissibilit du retrait d'un acte administratif illgal ayant engendr des droits :
Cette allgation mconnat que le principe du respect de la scurit juridique, tout important qu'il soit, ne saurait s'appliquer de faon absolue, mais que son application doit tre combine avec celle du principe de la lgalit^).
Le principe a t qualifi de rgle de droit respecter dans l'application du Trait (16), de principe gnral ... inhrent l'ordre juridique communautaire (17), ainsi que de principe
(14) Cf. p. ex., aff. jointes 42, 49, 59, ibid. (note 1), p. 159 ; aff. jointes 14, 16, 17, 20, 24, 27/60, 1/61 (Meroni et autres c/ Haute-Autorit), Recueil, 1961, p. 319 (338) et aff. 13, 61 (Kledingverkoopbedrijf de Geus en Uitdenbogerd. c/ Robert Bossh GmbH et autres), Recueil, 1962, p. 89 (104). (15) Aff. jointes 42, 49, 59, ibid, (note 1). (16) Aff. 13/61, ibid, (note 14). (17) Aff. jointes 66, 127 128/79 (Amministrazione delle Finanze dello Stato e/ Salumi), Recueil, 1980, p. 1237 et s. (1261).
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fondamental (18) (19) ou encore de principe gnral de droit (20). C'est avant tout dans le cadre de l'examen de l'admissibilit du retrait d'actes administratifs crateurs de droits, que le principe de la scurit juridique a jou un rle. La Cour considre en outre que le systme des voies de recours, institu par le Trait, s'inspire (21) du principe de la scurit juridique. Dans ce domaine, la Cour a eu recours ce principe, pour le jugement de questions relatives la validit formelle d'actes administratifs crateurs d'obligations (22). Ceci vaut galement pour le dveloppement de divers dlais de la procdure administrative (23). Le principe de la scurit juridique agit aussi comme limite l'admissibilit de la vritable rtroactivit de normes (24) ou d'actes administratifs (25). Ce principe reoit une expression particulire sous la forme d'une obligation gnrale de clart des normes et de prvisibilit du droit applicable, cet appel s'adressant tant au lgislateur qu' la Cour de Justice. Le principe de la protection de la confiance lgitime n'a t reconnu expressment dans la jurisprudence de la Cour qu'aprs celui de la scurit juridique. En rattachement au principe de la scurit juridique, ou au principe de la sauvegarde des droits acquis , l'ide de protection de la confiance lgitime apparat cependant assez tt, notamment dans les premiers arrts importants, relatifs la question de l'admissibilit du retrait d'actes administratifs. Ainsi, dans l'affaire Algera , la Cour considre que c'est prcisment la ncessit de sauvegarder la confiance dans la stabilit de la situation ainsi cre (26) qui exclut le retrait d'un acte administratif lgal, crateur de droits. De manire analogue, la Cour a considr dans l'arrt SNUP AT
(18) Avocat gnral ROEMER, dans l'aff. 48/72 (Brasserie de Hecht c/ Wilkin-Janssen), Recueil, 1973, p. 77 (99). (19) Avocat gnral ROEMER, dans l'aff. 59/70 (Pays-Bas c/ Commission), Recueil, 1971, p. 639 (659). (20) Avocat gnral ROEMER, aff. 48/72, ibid, (note 18), p. 97. (21) Aff. 52, 83 (Commission c/ France), Recueil, 1983, p. 3707 (3715) ; cf. galement aff. 59, 70, ibid., (note 19), p. 653. (22) Infra, section 3, B. III. (23) Infra, section 3, B. III. 2. (24) Pour plus de dtails, infra, section 3, D. (25) Pour plus de dtails, infra, section 3, B V. (26) Aff. jointes 7, 56, 3 7/57 (Algera et autres c/ Assemble Commune), Recueil, 1957, p. 81 (115) ; sur ce point, infra section 2, A. II. 3. a.
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que lors de l'apprciation comparative des intrts rsultant des principes de scurit juridique d'une part, et du principe de la lgalit applicable l'administration d'autre part, indispensable lors du retrait d'un acte administratif illgal crateur de droits, il faut prendre en considration au bnfice des entreprises concernes dans quelle mesure elles pouvaient grer leurs affaires en se fiant la stabilit de cette situation (27). En outre, le principe de protection de la confiance lgitime a acquis une importance particulire dans le cadre de la juris prudence qui a commenc se dvelopper au dbut des annes soixante-dix, propos du problme de la pseudo rtroactivit de certaines rglementations. Depuis, ce principe est expressment reconnu par la Cour de Justice (28). Il est actuellement considr par la Cour comme principe fondamental de la Communaut (29), faisant partie de l'ordre juridique de la Communaut (30), et constituant, selon les termes de l'Avocat gnral Trabucchi, une des rgles suprieures de l'ordre juridique communautaire, destines protger les particuliers (31). Selon l'arrt de la Cour dans l'affaire CNTA , le non-respect de la confiance lgitime galement par le lgislateur communautaire peut constituer la violation d'une rgle de droit suprieure (32), justifiant ventuellement la responsabilit de la Communaut, conformment l'article 215 deuxime alina du trait CEE. Une analyse systmatique des diffrents cas d'espce, dans lesquels la protection de la confiance lgitime a jusqu' prsent jou un rle dans la jurisprudence de la Cour de Justice, permet de mettre en vidence de multiples champs d'application. Le principe ne lie pas seulement l'administration lors du retrait d'actes
(27) Aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, p. 101 (159). (28) Aff. 81/72 (Commission c/ Conseil), Recueil, 1973, p. 575 (584) ; aff. 1/73 (Westzucker c/ Einfuhr-und Vorratestelle fr Zucker), Recueil, 1973, p . 723 (729 et ss.) ; aff. 74/74 (CNTA c/ Commission), Recueil, 1975, p. 533 (548 et ss.) sur ce point infra, section 2, B.I.2. (29) Aff. 112/80 (Drbeck c/ Hauptzollamt Main-Flughafen), Recueil, 1981, p . 1095 (1120 et ss. (30) Aff. jointes 205 215/82 (Deutsche Milchkontor et autres c/ Rpublique fdrale d'Allemagne), Recueil, 1983, p . 2633 (2669) ; ainsi que aff. 112/77 (A. Tpfer et Co. G m b H c/ Commission), Recueil, 1978, p. 1019 (1033). (31) Avocat gnral TRABUCCHI dans l'aff. 5/75 (Deuka c/ Einfuhr- und Vorratestelle fr Getreide und Futtermittel), Recueil, 1975, p. 759 (777). (32) Aff. 74/74, ibid. (note 28), p. 549.
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administratifs. Sous l'angle des rgles concernant la vritable ou pseudo rtroactivit, il tablit galement des obligations pour le lgislateur et se manifeste aussi comme un principe de droit constitutionnel. SECTION 2. Les principes de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime dans le droit des Etats m e m b r e s
A. FRANCE
I. Reconnaissance gnrale des principes Dans l'chelle des intrts publics, la ralisation du principe de lgalit occupe la premire place (1). Au-del, c'est l'intrt gnral qui commande de faire disparatre des situations illgales et inopportunes (2). C'est ce qui justifie le retrait d'actes administratifs illgaux (3). La reconnaissance d'un droit de retrait illimit se heurte au principe de scurit des situations juridiques reconnu comme principe gnral dont se dduisent par ailleurs le principe de non-rtroactivit des actes administratifs, le principe du respect des droits acquis, et celui de l'intangibilit des dcisions individuelles (4). Il convient donc galement dans le droit administratif franais, de concilier les deux principes contradictoires de lgalit et de scurit juridique, en particulier lors du retrait d'actes administratifs illgaux (5). Le principe de non-rtroactivit commande qu'un acte administratif (acte individuel ou acte rglementaire) ne peut dvelopper aucun effet juridique avant son entre en vigueur, sans l'ap-
(1) M. W A L I N E , Le retrait des actes administratifs, Mlanges Mestre, Paris 1956, pp. 563, 564 ; J.-Y. VINCENT, Le retrait des actes administratifs unilatraux , R.T.D.E. 1974, pp. 3 1 , 32. (2) J.-Y. VINCENT, ibid. (note 1), p . 32. (3) J.-Y. VINCENT, ibid. (note 1), p . 32. (4) J.-Y. VINCENT, ibid. (note 1), p . 3 2 ; G. V E D E L , P. DELVOLV, Droit administratif, 9 dition, Paris 1984, pp. 269 et ss. ; cf. galement A. D E LAUBADRE, J.-C. VENEZIA, Y. GAUDEMET, Trait de droit administratif, vol. I, 9 dition, Paris 1984, n" 559. (5) P. AUVRET, La notion de droit acquis en droit administratif franais , R.D.P. 1985, pp. 53, 54 ; M. W A L I N E , Mlanges Mestre, ibid, (note 1), p. 566 ; M. NAOWELAERS, L. FABIUS, Chronique gnrale de jurisprudence administrative franaise, A.J.D.A. 1976, p. 557.
DROIT DES TATS MEMBRES
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probation du lgislateur (6) (7). A cet gard, ce principe ne rsulte pas de l'article 2 du Code civil, qui concerne uniquement les lois, mais constitue l'un des principes gnraux auxquels la jurisprudence reconnat le caractre d'une norme juridique (8). Il joue un rle dterminant pour rsoudre la question de savoir si un acte administratif peut tre annul avec effet rtroactif (9). Le respect des droits acquis est galement issu du principe de la scurit juridique. Il suffit, pour la reconnaissance d'un droit acquis, que l'acte administratif cre une situation juridique au profit de son destinataire ou d'un tiers, le particulier concern ayant un intrt son maintien (10). Sur ce point, il existe une diffrence entre les droits rsultant d'un acte individuel, et ceux qui ont t acquis au titre d'un acte rglementaire (11). Dans le premier cas, le principe du respect des droits acquis a la mme valeur que celui de l'intangibilit des effets produits par un acte administratif constitutif de droits ; dans le deuxime cas, la protection des situations juridiques acquises se limite aux effets passs d'un acte rglementaire (12). IL Caractrisations particulires Pour l'abolition d'actes administratifs, le droit administratif franais offre trois instruments : le retrait, l'abrogation et l'annulation. Il n'opre pas, l'inverse du droit administratif allemand de distinction en fonction de la lgalit ou de l'illgalit de l'acte, mais en fonction de l'effet dans le temps des possibilits d'abolition. C'est ainsi que le retrait dsigne l'abolition par l'administration (13), qui fait disparatre l'acte administratif depuis sa nais(6) Cf. C E . du 15 fvrier 1949, Socit civile de l'cole Gerson, Ree, 98.
(7) Cf. A. D E L A U B A D R E , J.-C. VENEZIA, Y. GAUDEMET, ibid. (note 4), n 728 ; G. V E D E L ,
P. DELVOLV, ibid, (note 4), p . 269. (8) A. D E LAUBADRE, J.-C. VENEZIA, Y. GAUDEMET, ibid. (note 4), n" 728 avec des rfrences jurisprudentielies supplmentaires. (9) Pour un examen fondamental de toute la question, cf. M. LETOURNEUR, Le principe de la non-rtroactivit des actes administratifs , Etudes et Documents du Conseil d'Etat, 1955,
pp. 37 et ss.
(10) Cf. M. W A L I N E , Droit administratif, 9 e dition, Paris 1963, n" 949 ; P . AUVRET, ibid. (note 5), p . 60. (11) P . AUVRET, ibid, (note 5), p . 67. (12) P . AUVRET, ibid. (note 5), p . 67. (13) Cf. G. BRAIBANT, Le droit administratif franais, Paris 1984, p . 256 ; A. DE LAUBADRE, J.-C. VENEZIA, Y. GAUDEMET, ibid. (note 4), n " 776.
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sance (ab initio) et supprime ses effets juridiques tant pour l'avenir que pour le pass (14). Lors du retrait, c'est l'autorit administrative qui a pris l'acte qui agit (15). Par contre, l'abrogation (16) n'abolit l'acte administratif que pour le futur, sans affecter les effets dj produits (17). Le droit d'annuler l'acte appartient une autorit hirarchiquement suprieure l'autorit cratrice, une autorit de tutelle (18) ou, dans le cas des recours pour excs de pouvoir, au juge (annulation contentieuse) (19). L'annulation abolit elle aussi l'acte administratif pour le pass (20). Les rgles qui la rgissent sont en principe les mmes que pour le retrait.
1. EXCUTION DES ACTES ADMINISTRATIFS
a) ANNULATION D'ACTES ADMINISTRATIFS
Pour rpondre la question de savoir si et dans quelle mesure un acte administratif est susceptible d'tre retir ou abrog, il faut dterminer si l'acte administratif abroger est un acte individuel ou un acte rglementaire, ce dernier tant soumis galement, en tant qu'acte administratif, au contrle des instances administratives ou juridictionnelles (21). De plus, il est important de savoir si l'acte administratif est rgulier ou irrgulier et finalement, s'il est ou non constitutif de droits (22). Un acte administratif constitutif de droits est celui par lequel l'autorit publique exerce un pouvoir qu'elle tient de la loi, en vue du service public dont elle a la responsabilit et d'o rsulte l'tablissement d'un
(14) G. V E D E L , P . DELVOLV, ibid, (note 4), p . 272. (15) Cf. R. ODENT, Contentieux administratif, Paris 1970-71, p. 882 ; A. DE LAUBADRE, J.-C. VENEZIA, Y. GAUDEMET, ibid, (note 4), n" 776. (16) Pour plus de dtails sur ce concept, J.-M. AUBY, L'abrogation des actes administratifs, A.J.D.A. 1967, pp. 131 et s. (17) J.-M. AUBY, ibid. (note 16), p . 131 ; G. VEDEL, P . DELVOLV, ibid. (note 4), p . 272 ; G. BRAIBANT, ibid, (note 13), p . 256.
(18) Cf. R. O D E N T , ibid. (note 15), p . 882 ; A. DE L A U B A D R E , J.-C. VENEZIA, Y. G A U D E -
MET, ibid. (note 4), n" 788, qui parlent aussi ce propos, de retrait hirarchique . (19) Cf. G. BRAIBANT, ibid, (note 13), p . 257. (20) G. BRAIBANT, ibid, (note 13), p. 256. (21) Cf. ce sujet G. V E D E L , P . DELVOLV, ibid, (note 4), p. 253. (22) Au contraire du droit communautaire et du droit administratif allemand, la terminologie franaise ne parle pas de droits subjectifs, mais uniquement de < droite . Quant son contenu, ce concept correspond cependant pour l'essentiel celui du droit subjectif', pour une confrontation dtaille des deux concepts, cf. J.-Y. VINCENT, ibid. (note 1), p. 35.
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rapport juridique entre l'administration et l'administr (23). A titre d'exemple, la nomination d'un fonctionnaire ou l'octroi d'une autorisation appartiennent cette catgorie relativement vaste. Dans ces hypothses, le droit (subjectif) est n de l'acte en soi (24). La catgorie des actes administratifs ne confrant pas de droits comprend non seulement tous les actes administratifs imposant des obligations, mais aussi des actes constitutifs de droits, ds lors qu'ils n'ont qu'un effet dclaratif (25). La jurisprudence distingue traditionnellement les dcisions attributives des dcisions rcognitives (26). En ce qui concerne les actes administratifs rcognitifs, le droit rsulte exclusivement de la loi ou de l'acte rglementaire, l'acte administratif se limitant leur application, le cas chant en les interprtant (27). Il s'agit notamment de dcisions purement pcuniaires (28) et d'actes administratifs constatant l'existence de certains faits (29). Les actes administratifs rcognitifs n'engendrent pas de droits subjectifs dont le maintien pourrait tre revendiqu (30). De mme, les actes administratifs conditionnels (31) ne donnent naissance aucun droit subjectif dans le chef du destinataire.
aa) Retrait
1) A c t e s i n d i v i d u e l s
Les actes administratifs qui n'engendrent pas de droits peuvent tre retirs ex tune tout moment, et ceci sans autre condi-
(23) CJCE, aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (534) (conclusions de l'avocat gnral LAORANQE). (24) CJCE, aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (534) (conclusions de l'avocat gnral LAORANQE). (25) CJCE, aff. 14/61 (Hoogovens c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (534) (conclusions de l'avocat gnral LAGRANGE), cf. galement W . DABLER, Der Widerruf von Verwaltungsakten im Recht der Europischen Gemeinschaften, NJW 1965, pp. 1646,1649. (26) M. NAUWELAERS, L. FABIUS, ibid. (note 5), p . 557 avec des rfrences jurisprudentiellee. (27) CJCE, aff. 14/61 (Hoogovens c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1962, pp. 485,(534) (conclusions de l'avocat gnral LAGRANGE). (28) C E . du 15 octobre 1976, BUISSIRE, Ree, 419 avec les observations de M. N A U W E LAERS, L. FABIUS, ibid. (note 5), p . 557 avec d'autres rfrences jurisprudentielles. (29) C E . du 15 janvier 1943, THOMET, Ree., 9. (30) M. NAUWELAERS, L. FABIUS, ibid, (note 5), p . 557. (31) C E . du 10 mars 1967, Ministre de l'Economie et des Finances c. Socit Samat et Cie, Ree., 113.
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tion (32). Cela se vrifie de la mme faon pour les actes administratifs, qu'ils soient rguliers (33) ou illgaux (34). La distinction parfois non systmatique, et contradictoire, entre actes administratifs constitutifs et non constitutifs de droits, entrane de diverses manires des rsultats peu quitables (35). Le seul palliatif rside dans l'action en responsabilit pour faute de l'administration, admise dans des conditions assez larges par la jurisprudence (36). En ce qui concerne les actes administratifs constitutifs de droits, on distingue entre actes rguliers et illgaux. Le retrait d'un acte administratif rgulier, constitutif de droits, est en principe exclu (37). C'est le principe de non-rtroactivit qui sert de fondement cette rgle (38). Des considrations d'opportunit ne suffisent pas justifier le retrait (39), moins qu'une loi ne prvoie expressment cette possibilit (40). Le retrait est indispensable pour garantir l'excution d'une annulation judiciaire. Il peut aussi tre exig par le destinataire lui-mme (41). Dans ce dernier cas, le retrait ne peut ni placer le destinataire dans une situation moins favorable, ni entraner un inconvnient pour les tiers (42). Le retrait d'actes administratifs illgaux, constitutifs de droits est soumis indpendamment de l'obligation de motivation qui
(32) G. V E D E L , P . DELVOLV, ibid. (note 4), p . 273 ; J . RIVERO, Droit administratif, 11 e ""' dition, Paris 1985, n" 103. (33) Cf. C E . du 27 juin 1947, Socit Duchet et Cie, Ree., 283 ; C E . du 20 mai 1955, Syndicat national autonome du cadre de l'administration gnrale des colonies, Ree, 273. (34) Cf. C E . du 10 mars 1943, THOMET, Ree, 9 ; C E . du 17 juin 1955, SILBERSTEIN, Aec, 334 ; C E . du 15 octobre 1976, BUISSIRE, Ree, 419 avec les observations de M. NAUWELAERS, L. FABIUS, ibid, (note 5), p. 557. (35) Cf. F . BATAILLES, Les Beati Possidentes du droit administratif, R.D.P. 1965, p. 1072 : Une situation est cratrice de droite lorsque le juge le dclare ; cf. ce sujet galement J.-Y. VINCENT, ibid. (note 1), p . 38 ; CJCE, aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485, 535 (conclusions de l'avocat gnral LAGRANGE). (36) CJCE, aff. 14/61 (Hoogovens c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1962, pp. 485, 537 (conclusions de l'avocat gnral LAGRANGE). (37) Jurisprudence constante, cf. C E . du 23 avril 1948, VEILLAND, Ree, 175 ; C E . du 23 juillet 1976, St Algco, A.J.D.A. 1977, p . 380 avec les observations de P. THVENIN.
(38) Cf. A. D E L A U B A D R E , J.-C. V E N E Z I A , Y. G A U D E M E T , ibid, (note 4), n" 778.
(39) Cf. C E . du 21 mars 1947, Dame INGRAND, Recueil, 430 ; G. VEDEL, P. DELVOLV, ibid, (note 4), p . 274. (40) C E . du 29 mars 1968, Manufacture franaise des Pneumatiques Michelin, A.J.D.A. 1968, p . 342. (41) M. LONG, Y. WEDL, G. BRAIBANT, Les grande arrte de la jurisprudence administrative, 8" dition, Paris 1984, p . 172. (42) C E . du 23 juillet 1974, Ministre de l'Intrieur c/ Gay, Ree, 441.
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est de rigueur cet gard (43) aux deux conditions suivantes, formules par le Conseil d ' E t a t dans la dcision de principe Dame Cachet du 3 novembre 1922 (44). D'abord, le retrait de l'acte administratif pour des motifs d'illgalit ne peut avoir d'effet que pour le pass. Ensuite, le retrait n'est permis que dans le dlai du recours en annulation, c'est--dire pendant une priode de deux mois compter de la publication ou de la notification de l'acte administratif. Ce dlai est prolong si au pralable un recours gracieux a t engag, un recours hirarchique form (45), ou une action introduite devant une juridiction incomptente (46). Si un recours a dj t form, le dlai est prolong jusqu'au prononc d'une dcision coule en force de chose juge (47). A l'expiration du dlai, l'acte administratif devient valide. Un retrait est alors exclu (48). Ces conditions s'expliquent par le fait que le retrait constitue le succdan d'une annulation judiciaire (49). Dans l'intrt de la scurit juridique, les actes administratifs crateurs de droits doivent tre considrs comme tant en principe rguliers ds leur adoption. Nanmoins, il parat souhaitable du point de vue de l'administration de pouvoir annuler les dcisions illgales qu'elle a prises. A cet gard on ne peut cependant lui reconnatre des pouvoirs plus tendus qu'au juge, appel en premier lieu surveiller le respect du principe de lgalit. C'est pour cette raison que l'irrgularit dont la constatation a servi de fondement au retrait doit tre d'une nature telle qu'elle justifierait galement l'annulation judiciaire. E n d'autres termes, le retrait doit se fon(43) Art. 1 " loi n 79 587 du 11 juillet 1979, Motivation des actes administratifs, Code administratif, 18*" dition, Paris 1985, p. 558. (44) M. LONG, Y. W E I L , G. BRAIBANT, ibid. (note 41), p . 169 ; Ree, Sirey 1925, 3.9 avec les observations de HAURIOU ; R.D.P. 1922, p. 552 avec les conclusions de R I V E T ; depuis, jurisprudence constante qui a vritablement acquis par sa stabilit le caractre d'une norme juridique ; CJCE, aff. 14, 61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485, 535 (avec les conclusions de l'avocat gnral LAGRANGE). (45) C E . du 23 novembre 1962, Association des anciens lves de l'Institut Commercial de Nancy, A.J.D.A. 1962, p . 677 ; A. D E LAUBADRE, J.-C. VENEZIA, Y. GAUDEMET, ibid. (note 4), n 783. (46) C E . du 25 mai 1928, REYNAUD, Recueil, 1928 ; C E . du 28 avril 1950, DRUARD, Ree, 243. (47) Cf. C E . du 12 juin 1936, KREMER, Ree, 638, avec les conclusions de l'avocat LAGRANGE ; C E . du 19 janvier 1938, Dlle Achille FOULD, Recueil, 55. (48) Cf. galement C E . du 12 juin 1959, Syndicat chrtien du ministre de l'Industrie et du Commerce, A.J.D.A. 1960, I I , p. 62 avec conclusions MAYRAS.
(49) A. DE L A U B A D R E , J.-C. VENEZIA, Y. G A U D E M E T , ibid, (note 4), n 783.
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der sur l'incomptence, sur un vice de forme, sur un dtournement de pouvoir ou sur toute autre violation de la loi. En outre, il n'est admissible qu'aussi longtemps que l'annulation par le juge serait elle-mme possible (50), c'est--dire aussi longtemps que le citoyen par exemple, en raison de l'ventualit d'un recours d'un tiers ne peut tre sr de la validit de l'acte administratif. Il existe trois exceptions cette solution axe sur le respect d'un dlai : les actes administratifs dont l'adoption a t obtenue par dol (51) ou qui sont affects d'un vice d'une telle gravit qu'ils doivent tre considrs comme inexistants, ou nuls et non avenus (52), peuvent toujours tre retirs. Une prorogation de dlai aura lieu galement, si l'illgalit d'un acte administratif se rvle aprs l'annulation judiciaire d'un autre acte administratif, en consquence duquel il avait t adopt. Cet acte-consquence peut tre retir nonobstant l'ventuelle expiration du dlai de deux mois. C'est ainsi que l'annulation judiciaire d'un licenciement (illgal) d'un fonctionnaire autorise (voire impose) le retrait de la nomination de son successeur (53). Dans ces cas exceptionnels, le juge franais a la facult d'assouplir la relative rigidit des dispositions en matire de retrait (54). Des dcisions qui n'ont pas encore t publies, ou communiques (55), peuvent toujours tre retires (56). A ce propos, il convient d'observer en outre, que la notification d'un acte individuel ne fait courir le dlai qu' l'gard du destinataire. En ce qui concerne les tiers intresss, le dlai ne commence courir pour eux que lorsque l'acte administratif leur a galement t formellement communiqu ou a fait l'objet d'une communication publi-
(50) Pour l'ensemble de la doctrine, voir l'tude dtaille, de G. VEDEL, P. DELVOLV, ibid, (note 4), pp. 274 et s. (51) C E . du 17 juin 1955, SILBERSTEIN, R.P.D.A., 1955, p. 3 1 0 ; C E . du 10 mars 1976, BAILLET, R.P.D. 1976, p . 1373. (52) C E . du 17 juillet 1953, CONSTANTIN, Ree, 381 ; C E . du 3 fvrier 1956, D E FONTBONNE, R.P.D. 1956, p. 859 avec les observations de M. W A L I N E ; ce sujet, trs dtaill, G. BRAIBANT, ibid, (note 13), pp. 260 et s. (53) C E . du 6 fvrier 1948, Dlle MOLLET ; 20 janvier 1939, HOLLENDER, Ree, 20 ; cf. galement A. D E LAUBADRE, J.-C. VENEZIA, Y. GAUDEMET, ibid, (note 4), n 784. (54) Cf. P . W E I L , Une rsurrection ; la thorie de l'inexistence en droit administratif , D. 1958, Chronique, pp. 56 et ss. (55) C E . du 6 mai 1966, Ville de Bagneux, A.J.D.A. 1966, p. 498 avec les observations
de PUISSOCHET, LECAT, CHRONIQUE, A.J.D.A. 1966, p. 485.
(56) Cf. galement M. NAUWELAERS, L . F A B I U S , ibid. (note 5), p . 557.
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que (57). Dans la mesure o la publication de dcisions individuelles n'est nullement prescrite de manire gnrale, l'administration peut, le cas chant, faire usage de son droit de retrait pendant plusieurs annes, t a n t qu'un tiers peut faire valoir l'atteinte ses droits par la voie du recours en annulation (58). De plus, il est intressant de noter ici que l'intrt agir, condition ncessaire du droit pour les tiers d'ester en justice est interprt largement par la jurisprudence. Ainsi par exemple, dans le cadre du droit des subventions, les entreprises concurrentes et groupements conomiques autoriss attaquer en annulation les octrois de subventions sont beaucoup plus nombreux que par exemple en Rpublique fdrale d'Allemagne (59). Dans l'ensemble, une comparaison entre les rgles de retrait franaises et communautaires, sous l'angle de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime ne serait pas dfavorable aux secondes. La clart juridique premire vue suprieure de la solution formaliste franaise, doit tre relativise si on l'examine de plus prs. Sa supriorit n'apparat finalement que dans les cas o des dcisions illgales, constitutives de droits, ont t publies (60). Les critiques mises propos de la jurisprudence de la CJCE relative au dlai raisonnable essentiellement le reproche selon lequel elle constituerait une pe de Damocls au point de vue de la scurit juridique (61) s'avrent peu justifies eu gard aux impondrabilits inhrentes au systme franais. Ds lors que l'acte administratif est illgal, et le dlai de recours non encore coul, l'administration peut le retirer ; en d'autres termes, le retrait est laiss sa hbre apprciation (62). Dans une telle hypothse, l'intrt public la lgalit de l'administration et l'intrt priv du destinataire au maintien de l'acte
(57) C E . du 6 mai 1966, Ville de Bagneux, A.J.D.A. 1966, p. 498. (58) C E . du 6 mai 1966, ViUe de Bagneux, A.J.D.A. 1966, p. 498 ; C E . du 23 juillet 1974, Ministre de l'Amnagement du territoire, de l'Equipement, du Logement et du Tourisme c/ Thooris, Ree, 442 ; cf. J.-Y. VINCENT, ibid. (note 1), p. 49. (59) Cf. par exemple C E . du 26 novembre 1954, Syndicat de la raffinerie du soufre franais et Socit franaise des tablissements Koch et Reis, Ree, 620 ; C E . du 6 octobre 1967, Syndicat des sylviculteurs du Sud-Ouest, Ree, 356. (60) J.-Y. VINCENT, ibid. (note 1), p. 50. (61) Conclusions de l'avocat gnral LAORANQE, dans l'aff. 14, 61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), CJCE, Recueil, 1962, pp. 485, 539. (62) Cf. par exemple J . RIVERO, ibid. (note 32), n 103 ; A. D E LAUBADRE, J.-C. V E N E ZIA, Y. GAUDEMET, ibid. (note 4), n" 782.
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doivent tre mis en balance (63). La facult de retirer l'acte se mue en obligation, lorsque le destinataire ou un tiers dont les intrts sont lss et qui obtient par l le droit d'agir contre l'acte, en rclame le retrait. Ceci rsulte du fait que le retrait est une sanction comparable l'annulation judiciaire et qui doit autant que possible tre rgie par des rgles analogues. C'est pourquoi le destinataire ou tout tiers habilit agir sont autoriss exiger le retrait dans le dlai du recours. Le refus d'accder cette demande constituerait un cas d'excs de pouvoir (64).
2) Actes rglementaires/rglements
On a vu plus haut que les actes rglementaires sont galement soumis en droit administratif franais, au contrle administratif ou au contrle juridictionnel (65). En principe, ces actes rglementaires au contraire des actes individuels ne peuvent avoir directement pour effet de fonder des droits au profit des particuliers (66). On entend plutt par l, que personne n'a droit au maintien d'un acte rglementaire, ou en d'autres termes, que personne ne peut s'opposer avec succs son abolition pour l'avenir, c'est--dire son abrogation. A l'inverse, les actes rglementaires peuvent trs bien confrer des droits subjectifs pour le pass. Leur retrait est alors soumis aux rgles rgissant le retrait des actes administratifs constitutifs de droits (67). En rgle gnrale cependant, la cration d'une situation juridique digne de protection requiert l'existence d'un acte individuel bas sur le rglement (68). En ce qui concerne le retrait, l'acte rglementaire est donc soumis pour l'essentiel aux mmes rgles que l'acte individuel. Il est pour lui aussi dterminant de savoir s'il est rgulier ou illgal et s'il a ou non un effet crateur de droits.
(63) M. W A L I N E , Mlanges Mestre, ibid, (note 1), p. 566. (64) C E . du 13 fvrier 1948, Syndicat national des statistiques, Ree, p. 74 ; A. DE LAUBAD R E , J.-C. V E N E Z I A , Y. GAUDEMET, ibid, (note 4), n" 788.
(65) Cf. supra vol. I, p p . 104 et ss. (66) Voir cependant, p . ex. L. ROLAND, Prcis de droit administratif, 11* d., Paris 1957, p. 54. (67) G. V E D E L , P . DELVOLV, ibid. (note 4), pp. 272 et s. ; idem P . L E MIRE, L a stabilit des situations juridiques, A.J.D.A. 1980, p p . 203,204 avec d'autres rfrences (note 12). (68) Cf. P . L E M I R E , ibid. (note 67), p. 204.
DROIT DES TATS MEMBRES bb) Abrogation
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Dans la mesure o l'abrogation agit uniquement ex nunc, produisant par l moins d'effets dterminants, ehe est galement soumise des conditions de moindre porte. Cependant, il n'en faut pas moins respecter des exigences prcises de comptence et de procdure, ainsi que certaines conditions matrielles. L'abrogation doit tre ordonne par la mme autorit, soit l'autorit qui a adopt l'acte litigieux. Elle doit s'effectuer sous la mme forme que la dcision abroger (en respectant la rgle du paralllisme des formes) (69). En outre, l'abrogation doit tre motive (70). En ce qui concerne les conditions matrielles, la question de savoir s'il s'agit d'actes individuels ou de rglements et si ceux-ci ont ou non un effet constitutif de droits, est ici encore dterminante. Au contraire des rgles prsidant au retrait, l'illgalit de l'acte ne constitue pas une condition d'admissibilit de l'abrogation (71).
1) Les actes individuels
Les actes individuels qui n'engendrent pas de droits ou ne confrent pas de droits dfinitifs (72) peuvent toujours tre abolis avec effet pour l'avenir (73). Par contre, si l'acte administratif attribue des droits un particulier, il pourra exclusivement tre ananti ex nunc, dans les cas prvus par la loi, au moyen d'un actus contrarius (74). Ainsi par exemple, l'abrogation d'une nomination d'un fonctionnaire ne pourra intervenir que par le biais de sa rvocation ou de sa mise la retraite (75). Aprs expiration du dlai du recours en
(69) Cf. ce sujet G. VEDEL, P . DELVOLV, ibid. (note 4), p p . 276 et s. ; J . RIVERO, ibid. (note 32), n 103 ; propos du principe du paralllisme des formes et de ses limites cf. C E . du 10 avril 1959, FOURR-CORMRY, Ree, 233 avec les observations de M. W A L I N E , R.D.P. 1959, p. 1223. (70) Art. 1 " de la loi n 79 587 du 11 juillet 1979. (71) G. VEDEL, P . DELVOLV, ibid, (note 4), p p . 278 et s. (72) P a r exemple, des autorisations prcaires. (73) J . RIVERO, ibid. (note 32), n" 103 ; M. LONG, Y. W E I L , G. BRAIBANT, ibid, (note 41), p. 171 ; G. VEDEL, P. DELVOLV, ibid, (note 4), p . 279.
(74) G. V E D E L , P . DELVOLV, ibid. (note 4), p. 278 ; M. L O N G , Y. W E I L , G. BRAIBANT,
Und. (note 41), p. 172. (75) ibid.
930
SCURIT
JURIDIQUE
annulation, l'acte administratif ne peut plus tre abrog, puisque cela aboutirait luder les rgles rgissant le retrait (76).
2) A c t e s r g l e m e n t a i r e s
Les rglements peuvent tout moment tre abrogs ex nunc ou modifis. Car mme s'ils ont engendr des droits pour le pass certaines conditions, ils ne fondent jamais de droits pour l'avenir (77). De plus, l'autorit administrative qui a arrt un acte rglementaire illgal ou celle qui lui est suprieure, est mme oblige de l'abroger ds lors qu'on lui en fait la demande (78). Une telle obligation n'existe cependant que dans les limites du dlai de recours (79). Aprs l'expiration de celui-ci, il est nanmoins possible (80), voire recommand (81) dans certaines circonstances, de ne pas appliquer l'acte rglementaire illgal qui n'a pas t abrog.
b) R P T I T I O N DE PRESTATIONS INDMENT VERSES
La question de la rptition d'impositions tatiques perues indment est rgle en France au moyen des dispositions des articles 1235 et 1376 du Code Civil, relatifs l'enrichissement sans cause (82). Tout d'abord, il existe cet gard un dlai de prescription gnral de 30 ans. Dans le domaine du droit douanier et du droit fiscal, en cas de perception d'impt, non fonde juridiquement, ce dlai de prescription gnral se voit cependant cart par des rgles spciales qui limitent le dlai deux ou trois ans (83).
(76) C E . du 7 fvrier 1973, Ministre de l'Education et Nguyen Van Nang, A.J.D.A. 1975, p . 248 ; G. V E D E L , P. DELVOLV, ibid, (note 4), p . 279. (77) Jurisprudence constante, cf. par exemple C E . du 25 juin 1954, Syndicat national de la meunerie seigle, Ree, 3 7 9 ; 26 janvier 1973, Socit Leroi et autres, A.J.D.A., 1973, p. 152. (78) C E . du 12 mai 1976, LEBOUCHER et TARENDON, Ree, 246 ; avec les observations de CEDARA, A.J.D.A. 1977, p . 261. (79) Cf. C E . du 30 janvier 1981, Ministre du Travail c/ Socit Afrique Europe Transaction, Ree, 32 avec les conclusions de Mme HAGELSTEEN. (80) C E . du 8 novembre 1960, Laiterie Saint-Cyprien, Ree, 10. (81) C E . du 8 nov. 1968, Ministre des Finances c/ Meyer, Ree, 557. (82) Pour un aperu gnral : G. V E D E L , P. DELVOLV, Droit administratif, 9" dition, Paris 1984, pp. 371 et s. ; M.-F. F U R E T , L'enrichissement sans cause d'aprs la jurisprudence administrative , Recueil, Dalloz Sirey 1967, pp. 42 et ss. (83) M. FROMONT, La restitution de taxes perues indment par l'Etat , Lnderbericht Frankreich, Genve, 1976, p . 101 (114 et ss.) ; K . E . HuTHMACHER, Der Vorrang des Gemeinschaflsrechts bei indirekten Kollisionen, Cologne, Berlin, Bonn, Munich 1985, pp. 260 et se.
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A la diffrence des droits allemand et nerlandais, la validit formelle de l'acte d'imposition n'est pas dterminante pour la question de la rptition d'impts tatiques indment perus. En France aussi, l'annulation d'actes administratifs imposant des obhgations est exclue au-del d'un dlai de recours de deux mois. Nanmoins, les actions poursuivant la restitution de droits de douane ou d'impts perus tort y relvent en rgle gnrale de la comptence des tribunaux civils. Ceux-ci ne sont pas lis par le dlai de recours en annulation qui s'impose aux juridictions administratives, de sorte que le contribuable peut dans le cadre des dlais de prescription mentionns ci-dessus se prvaloir de l'illgalit de l'acte d'imposition (84), mme aprs qu'il a cess d'tre susceptible d'annulation par les juridictions administratives. L'acte administratif illgal, mais inattaquable, ne constitue pas la cause juridique de la perception de l'impt, de sorte qu'une rptition de la part du contribuable n'est pas exclue. Le principe de la rptition de l'enrichissement sans cause trouve galement s'appliquer dans l'hypothse inverse d'une demande de restitution de prestations tatiques indment octroyes (85). Ceci vaut avant tout dans le domaine des relations contractuelles (vicies) entre le citoyen et l'Etat. Cependant, dans la mesure o le versement d'une subvention, par exemple est effectu par un (ou sur la base d'un) acte administratif constitutif de droits, la question de la recevabilit de la demande de restitution de la subvention se ramne essentiellement celle de l'annulabilit de l'acte administratif constitutif de droits (86). C'est pourquoi la demande de restitution d'une subvention concde par un acte administratif constitutif de droits mme si celui-ci est illgal n'est recevable que dans le dlai de deux mois prvu pour le recours en annulation et prenant cours au moment soit de la notification, soit de la publication de l'octroi de la subvention. Mais comme les dcisions accordant des subventions ne sont gnralement pas portes la
(84) M. FROMONT, ibid. (note 83) ; K . E . HUTHMACHER, ibid, (note 83). (85) Cf. aussi ce sujet M.-F. F U R E T , ibid, (note 82). (86) Cf. ce sujet M. FROMONT, in B. BORNER, M. BULLINOER, Subventionen im Gemeineamen Markt, KSE Vol. 29, Cologne 1978, pp. 92 et s. ; H.-W. RENOELING, Das Beihilferecht der Europischen Gemeinschaften , in B. BORNER, K. NEUNDRFER, Recht und Praxis der Beihilfen im Gemeinsamen Markt, KSE, vol. 32, Cologne 1984, p. 23 (49).
932
connaissance des tiers concerns, l'annulation l'initiative de ceux-ci et par consquent aussi le retrait d'octrois illgaux de subventions par l'autorit restent en pratique possibles, sans limitation dans le temps (87). La rptition de subventions accordes est galement recevable sans restriction, lorsque leur octroi tait fond sur de fausses dclarations du bnficiaire (88).
2. LGISLATION R T R O A C T I V I T D E S LOIS E T R G L E M E N T S
L'article 2 du Code Civil interdit la rtroactivit des lois (89). Etant donn qu'il s'agit d'une prescription simplement lgale, susceptible d'tre modifie tout instant par le lgislateur, cette disposition est considre moins comme une rgle interdisant au lgislateur d'adopter des lois rtroactives, que comme une norme dfendant au juge de reconnatre par voie d'interprtation, effet rtroactif une loi, pour autant que le lgislateur n'ait pas expressment prvu cette facult (90). Si le lgislateur n'a pas expressment prvu d'autre solution, les actes rglementaires et les rglements qui, en droit administratif franais ont leur place parmis les actes administratifs, doivent obir la rgle de la non-rtroactivit (91). Cette rgle est considre par la doctrine dominante comme un principe gnral du droit (92), trouvant son fondement thorique dans le principe de la scurit juridique (93), ceci l'encontre d'une conception qui, dfendue partiellement dans la doctrine ancienne, invoquait comme fondement l'art. 2 du Code Civil (94). On opre cet gard une distinction entre les cas de rtroactivit au sens strict et les hypothses dans lesquelles une nouvelle mesure agit sur des situations de fait nes dans le pass, mais non encore dfinitives. Alors que la rtroactivit au sens strict est
(87) (88) (89) (90) (91)
(92)
Cf. supra notes 55 et ss. Cf. supra note 51. La loi ne dispose que pour l'avenir, elle n ' a point d'effet rtroactif. M. W A L I N E , Droit administratif, ibid, (note 10), n 221. Cf. supra La
B. J E A N N E A U , ibid. (note 92), p. 98 ; A. DE L A U B A D R E , J.-C. VENEZIA, Y. G A U D E -
MET, ibid. (note 4), n 728 ; G. V E D E L , P . DELVOLV, ibid. (note 82), p. 269 ; (avec chaque fois des rfrences jurisprudentielies). (93) G. BRAIBANT, ibid, (note 13), p. 229. (94) M. W A L I N E , Droit administratif, ibid. (note 10), n" 221 ; cf. les autres rfrences chez B. JEANNEAU, Les principes gnraux du droit dans la jurisprudence administrative, Paris 1954, pp. 97 et s.
DROIT D ES TATS MEMBRES
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toujours prohibe, de rares exceptions prs (95), la limite de l'admissibilit de la rtroactivit pour les normes relevant de la seconde catgorie est atteinte l o s'impose le respect des droits acquis.
B. ALLEMAGNE
I. Reconnaissance gnrale des principes Les principes de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime sont considrs dans le droit de la Rpublique fdrale d'Allemagne comme des principes constitutionnels. Les tentatives les plus diverses sont entreprises pour dterminer leur source dans la thorie juridique (1). En doctrine, les deux prin cipes sont le plus souvent dduits du principe de l'Etat de droit (2), ancr soit dans l'article 20 de la loi fondamentale (3), soit dans ses articles 20 et 28 (4). On constate ainsi, un premier niveau, que le principe de l'Etat de droit implique la scurit juridique (5). Le principe de la protection de la confiance lgitime est luimme driv du principe de la scurit juridique, bien qu'il soit parfois fond directement sur le principe de l'Etat de droit (6). La jurisprudence constante de la Cour constitutionnelle fd rale (Bundesverfassungsgericht) et de la Cour fdrale adminis trative (Bundesverwaltungsgericht) considre galement le prin
(95) G. V E D E L , P . D ELVOLV, ibid, (note 8), p. 269 et s. (1) Pour les diffrentes tentatives de drivation cf. en particulier B. W E B E R D R L E R , Vertrauensschutz im ffentlichen Recht, Bale, FrankfortsurleMain 1983, pp. 36 et ss. ; G. PTTNER, G. K I S K E R , in VVDStRL 32 (1974), pp. 149 et ss. et 200 et ss. (2) F.E. SCHNAPP, in Ingo v. Mnch (d.), GrundgesetzK ommentar, vol. 1, 3 e d., Munich 1985, n 21 en marge de l'art. 20 avec d'autres rfrences ; cf. en plus des auteurs cits dans les notes 2 et 3, les nombreuses rfrences de B. W E B E R D R L E R , ibid, (note 1), p. 47 (note 1) ; pour un regard critique sur l'ancrage dans l'art. 20 P. K U N I G , Das Rechteetaatsprin zip, Tbingen 1986, pp. 72 et ss. (3) Cf. par exemple K.A. SCHACHTSCHNEID ER, Das Rechtsstaatsprinzip des Grundge setzes , JA 1978, p. 185. (4) Comme par exemple D . EHLERS, Rechtestaatliche und prozessuale Probleme des Ver waltungsprivatrechte , DVBl. 1983, pp. 422, 425. (5) Cf. F.O. K O P P , Verfassungrecht und Verwaltungsverfahrensrecht, Munich 1971, p . 131 ; . W E B E R D R L E R , ibid. (note 1), pp. 49 et s. (6) Cf. Th. MAUNZ, Selbstbindung der Verwaltung, DV 1981, pp. 497 et s s . ; F. OSSENBHL, Vertrauensschutz im sozialen Rechtsstaat, DV 1972, pp. 25, 27 ; V. GTZ, Bundesverfassungsgericht und Vertrauensschutz , in Bundeeverfassungericht und Grundge setz, Festgabe aus Anla des 25jhrigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichte, vol. 2, Tbingen 1976, pp. 421, 423.
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SCURIT JURIDIQUE
cipe de la scurit juridique et de la paix juridique, ct de celui de la lgalit de l'administration, comme un des lments constitutifs essentiels du principe de l'Etat de droit, dont on peut dduire le principe de la protection de la confiance lgitime (7). A cet gard, la Cour constitutionnelle se rfre l'enchanement des concepts principe de l'Etat de droit scurit juridique stabilit de l'ordre juridique prvisibilit des interventions tatiques protection de la confiance dans la continuit juridique (8). Tant la jurisprudence des juridictions suprmes que le courant prpondrant de la doctrine voient dans les principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime, en rattachement l'article 20 de la Loi fondamentale, des principes de rang constitutionnel, de mme niveau et de mme valeur que le principe de la lgalit de l'administration (9). Si le rang constitutionnel qu'occupent les deux principes leur confre autorit, mme l'gard des actes du lgislateur (10), leur place au mme niveau que le principe de lgalit implique, dans l'hypothse d'un conflit, une mise en balance des intrts en cause, en tenant compte de toutes les circonstances propres chaque cas d'espce (11). IL Caractrisations particulires
a) ABROGATION ET RETRAIT D'ACTES ADMINISTRATIFS
En Rpublique fdrale d'Allemagne, l'abrogation et le retrait d'actes administratifs sont rglements par la loi. A ct de nombreuses normes spciales contenues dans des lois fdrales (12), ce sont avant tout les lois de procdure administrative de la Fdra(7) Cf. BVerfGE 8, 155, 172, 30, 367, 386, 30, 392, 401 e t es. ; 45, 142, 167 e t s. ; 59, 128, 164 e t ss. ; 60, 253, 267 ; BVerwGE 10, 282, 288 ; 11, 136, 137 e t s. ; 56, 254, 257 e t 260 ; 65, 174, 176 ; 67, 206, 209. (8) BVerfGE 45, 142, 167 e t s.
(9) Cf. H.-U. E R I C H S E N , W. M A R T E N S , in E R I C H S E N , M A R T E N S (d.), Allgemeinee Verwal-
tungerecht, 1 dition, Berlin, New York 1986, pp. 247 e t s. (10) F . OsSENBHL, ibid, (note 6), pp. 29 e t s. ; cf. galement BVerfGE 63, 343, 356 et s. ; 67, 1, 14, avec d'autres rfrences. (11) H.-U. ERICHSEN, W. MARTENS, ibid, (note 9), p . 248, cf. galement F . OSSENBHL, ibid, (note 6), p . 30. (12) Cf. les exemples de H.-U. ERICHSEN, W. MARTENS, ibid, (note 9), pp. 232 e t 247 et de N. ACHTERBERG, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2* dition, Heidelberg 1986, pp. 596 e t 605.
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tion et des Lnder (VwVfG) qui contiennent une vaste rglementation des conditions auxquelles des actes administratifs peuvent tre abrogs ou retirs (48, 49 VwVfG). Il s'agit ici pour l'essentiel d'une codification des critres dvelopps jusque l par la jurisprudence et la doctrine (13). Abrogation et retrait dsignent deux possibilits d'annulation d'actes administratifs, celle-ci constituant le concept gnrique (14). On appelle abrogation (49 VwVfG) l'annulation d'un acte administratif lgal et retrait celle d'un acte administratif illgal (48 VwVfG). Pour l'apprciation de la lgalit ou de l'illgalit de l'acte annuler, ce sont les situations de fait et de droit existant au moment de son adoption qui sont dcisives (15). Dans le cadre des rglementations respectives en matire d'abrogation ou de retrait, il s'agit en outre de dterminer si, dans ses effets, l'acte annuler est constitutif de droits ou d'obligations (16). Ce faisant, il faut tenir compte du fait qu'un acte administratif qui engendre des droits pour son destinataire peut crer des obligations charge d'un tiers (acte administratif avec effet l'gard des tiers) ou alors s'avrer en partie constitutif de droits et en partie crateur d'obligations pour le destinataire (acte administratif double effet) (17).
aa) Abrogation
1) Abrogation d'actes administratifs imposant des obligations
Un acte administratif lgal, crateur d'obligations, peut en principe tre abrog totalement ou en partie avec effet pour l'avenir, mme aprs tre devenu inattaquable ( 49 alina premier VwVfG). Une interdiction d'abrogation n'existe conformment au 49 alina premier VwVfG que lorsque l'autorit est tenue d'adopter un nouvel acte au contenu identique ou lorsque d'autres raisons, telle l'assurance donne un tiers que l'acte
(13) Cf. ce sujet D. GLDNER, Die Rcknahme begnstigender Verwaltungsakte nach dem neuen Verwaltungsverfahrensgesetz, DV 1979, pp. 805, 807. (14) Cf. 43 deuxime alina, 46 et 51 premier alina VwVfG. (15) Cf. par exemple U. BATTIS, Allgemeines Verwaltungsrecht, Heidelberg 1985, n 197. (16) 48 premier alina (phrases 1 et 2), 49 premier et deuxime alinas VwVfG. (17) H.-U. ERICHSEN, W. MARTENS, ibid, (note 9), p. 231 ; U. BATTIS, ibid, (note 15), n 200.
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SCURIT
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administratif ne sera pas abrog (18), l'empchent de ce faire. En plus, la dcision relative l'abrogation relve du pouvoir discrtionnaire de l'autorit.
2) A b r o g a t i o n d ' a c t e s a d m i n i s t r a t i f s c o n s t i t u t i f s d e d r o i t s
Alors que les actes administratifs lgaux imposant des obligations peuvent en principe tre librement abrogs, ceux qui engendrent des droits sont en principe irrvocables (19). Ceci est conforme tant au principe de la lgalit de l'administration qu' celui de la protection de la confiance lgitime, qui tous les deux oprent ici au profit du bnficiaire de l'acte (20). Le conflit entre l'intrt du destinataire au maintien de l'acte administratif et l'intrt gnral, poursuivi par l'administration, l'anantissement de l'acte administratif, a t rgl par le lgislateur en ce sens que l'abrogation n'est autorise que moyennant le respect des conditions numres limitativement dans le 49 alina 2 de la VwVfG (21). Un acte administratif constitutif de droits peut tre abrog si l'abrogation est autorise par des prescriptions juridiques ( 49 alina 2, n 1, point 1 de la VwVfG). On entend ici par prescriptions juridiques toutes les normes ayant un effet externe, telles les lois, les dcrets d'application et les statuts, l'exception des prescriptions administratives (22). Une abrogation est galement permise lorsque l'acte administratif rserve cette possibilit ( 49 alina 2, n" 1, point 2 de la VwVfG). A cet gard, l'admissibilit de la rserve d'abrogation est apprcie selon le 36 de la VwVfG. Ici n'entreront pas en ligne de compte des considrations de protection de la confiance lgitime en faveur du citoyen, puisque celui-ci devait, en raison de la rserve expressment formule, envisager depuis le dbut l'ventualit d'une abrogation. L'abrogation est galement permise lorsque l'acte administratif est assorti d'une condition licite (23) et que le bnficiaire ne l'a
(18) H.-U. ERICHSEN, W. MARTENS, ibid, (note 9), p. 255 ; cf. galement F.O. K O P P , Verwaltungsverfahrensgesetz, 4 dition, Munich 1986, 49 n 17 et s. (19) Cf. H.-U. ERICHSEN, W. MAKTENS, ibid, (note 9), p . 234. (20) N. ACHTERBERG, ibid, (note 12), p. 606 ; U. BATTIS, ibid, (note 15), n" 220. (21) F.O. K O P P , VwVfG, ibid, (note 18), 49 n 19 avec d'autres rfrences. (22) C.H. U L E , H.-W. LAUBINGER, Verwaltungsverfahrensrecht, 2 dition, Cologne, Berlin, Bonn, Munich 1979, 63 I I 1 a ; N. ACHTERBERG, ibid, (note 12), p. 6 0 6 ; H.-U. ERICHSEN, W. MAKTENS, ibid, (note 9), p. 235. (23) H.-U. ERICHSEN, W. MARTENS, ibid, (note 9), p. 235 avec d'autres rfrences.
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pas ralise, ou l'a ralise en dehors du dlai qui lui tait imparti (49 alina 2 n 2 de la VwVfG). Sur ce point, il n'est pas requis que le bnficiaire soit fautif (24). Le principe de proportionnaht peut cependant s'opposer l'abrogation dans certaines circonstances, lorsque la condition n ' a qu'une importance minime par rapport l'avantage accord (25). L'abrogation est galement admise lorsque l'autorit serait habilite ne pas arrter l'acte administratif, en raison de faits intervenus postrieurement, et que l'intrt gnral serait menac en l'absence d'abrogation (49 alina 2 n 3 de la VwVfG). La modification de la situation de fait peut concerner des circonstances internes ou externes (26). La condition supplmentaire de mise en pril de l'intrt pubhc exige que l'abrogation soit ncessaire pour supprimer ou viter un dommage imminent pour l'Etat, pour la communaut ou pour des biens collectifs essentiels (27). En outre, l'autorit peut abroger l'acte administratif dans l'hypothse o elle serait habilite, au titre d'une prescription juridique modifie, ne pas l'adopter, pour a u t a n t que le bnficiaire n'ait pas encore fait usage de l'avantage accord ni bnfici de prestations fondes sur ledit acte et si l'intrt gnral devait tre mis en pril dfaut de cette abrogation ( 49 alina 2, n 4 de la VwVfG). Enfin, un acte administratif peut tre abrog afin d'liminer ou d'viter de graves inconvnients pour le bien public ( 49 alina 2, n 5, de la VwVfG). On aura recours au droit matriel pour dterminer ce qui constitue un inconvnient grave pour le bien public, la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, relative la possibilit d'une restriction de la libert de l'exercice de la profession (article 12 GG), pouvant offrir des lments de rfrence quant la notion de biens collectifs essentiels (28). La notion juridique indtermine d' inconvnient grave doit faire
(24) Cf. F.O. K O P P , VwVfG, ibid. (note 18), 49 n" 33 ; W. KLAPPSTEIN, in H.J. Knack (d.), Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 2" dition, Cologne, Berlin, Bonn, Munich 1982, 49 n 13. (25) W. KLAPPSTEIN, in H.J. Knack (d.), VwVfG, ibid. (note 24), 49 n 6.2 ; H. MEYER, in H. MEYER, H. BOROS-MACIEJEWSKI, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2" dition, Francfort-surle-Main 1982, 49 n" 25. (26) F.O. K O P P , VwVfG, ibid, (note 18), 49 n 38 avec des exemples. (27) BVerwG, DVB1. 1982, pp. 1004, 1005 ; F.O. K O P P , VwVfG, ibid. (note 18), 49 n" 39. (28) F.O. K O P P , VwVfG, ibid. (note 18), 49 n 47 avec d'autres rfrences.
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SCURIT
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l'objet d'une interprtation restrictive eu gard au caractre exceptionnel de la disposition, afin de ne pas vider les autres motifs d'abrogation de leur contenu (29). Suivant le 38 alina 2 VwVfG, ces motifs d'abrogation valent aussi pour l'assurance donne par l'administration quant au maintien d'une situation, le 38 alina 3 VwVfG prvoyant cependant que l'obligation de respecter cette garantie s'teint dans l'hypothse d'une modification de la situation matrielle ou juridique, postrieure l'expression de la garantie, s'il s'avre que l'autorit, ayant eu connaissance de cette modification ultrieure, n'aurait pas donn ladite assurance, ou n'aurait pas, pour des raisons juridiques, t habilite la donner. Mme si les conditions reprises au 49 alina 2 de la VwVfG sont runies, l'autorit n'est pas tenue de procder l'abrogation. Il s'agit au contraire d'une dcision relevant de son pouvoir discrtionnaire, comme l'indique le terme peut (darf).
bb) Retrait
Pour le retrait d'actes administratifs illgaux, le principe de hbre abrogeabilit est d'application, ce qui signifie que les actes administratifs illgaux peuvent en principe toujours tre abrogs partiellement ou en entier, avec effet pour le pass (ex tune) ou pour l'avenir (ex nunc).
1) R e t r a i t d ' a c t e s a d m i n i s t r a t i f s i m p o s a n t d e s o b l i g a t i o n s
Le principe voqu ci-dessus s'applique sans exception au retrait d'actes administratifs illgaux engendrant uniquement des obligations (30). Un acte administratif est crateur d'obhgations notamment lorsqu'il sert de fondement des obligations, donne des injonctions ou impose des interdictions, supprime des droits ou les modifie dans un sens dfavorable, fonde d'autres inconvnients juridiques importants ou, l'inverse, supprime le fondement d'avantages juridiques substantiels (31). La dcision quant au retrait relve de la libre apprciation de l'autorit ( 48 alina 1 er phrase 1 de la VwVfG : peut kann ). Il peut arriver
(29) W. KLAPPSTEIN, in H . J . Knack (d.), VwVfG, ibid. (note 24), 49 n" 6.5 ; N. ACHTERBERG, ibid, (note 12), p. 607 ; H.-U. ERICHSEN, W. MARTENS, ibid, (note 9), p. 239. (30) H.M. ; cf. par exemple F.O. K O P P , VwVfG, ibid, (note 18), 48 n" 32. (31) F.O. K O P P , VwVfG, ibid, (note 18), 49 n 42.
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que l'autorit soit oblige de retirer l'acte administratif au profit du destinataire. Tel est le cas par exemple, si l'illgalit de l'acte administratif est manifeste, ou si le maintien de l'acte initial est tout simplement intolrable ou encore si le fait d'invoquer l'inattaquabilit de l'acte administratif constitue une violation du principe de la bonne foi (32). Le retrait d'actes administratifs crateurs d'obhgations n'est soumis aucune condition de dlai, comme il ressort du 48 alina 1 er phrase 2 de la VwVfG.
2) Retrait d'actes administratifs constitutifs de droits
Alors que par rfrence au principe de la lgalit de l'administration, la conception traditionnelle en jurisprudence et en doctrine considrait le principe de hbre abrogeabiht comme s'appliquant aux actes administratifs illgaux imposant des obligations (33), l'ide selon laquelle la confiance du destinataire dans le maintien de l'efficacit juridique de l'acte administratif constitutif de droits tait digne de protection, a t prise en considration de manire croissante, depuis une dcision du Tribunal administratif suprieur (OVG) de Berlin du 14 novembre 1956 (34). Par la suite, la doctrine et la jurisprudence n'ont plus admis le retrait d'un acte administratif illgal constitutif de droits que lorsque l'intrt gnral la lgalit de l'administration l'emportait sur la confiance du bnficiaire dans le maintien de la situation juridique engendre par l'acte administratif (35). Aujourd'hui, c'est le 48 VwVfG qui admet dans ses alinas 2 4 l'application du principe de libre abrogeabilit des actes administratifs illgaux crateurs de droits, mais seulement moyennant d'importantes restrictions. Celles-ci rsultent des principes de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime, qui ont trouv dans cette disposition leur reconnaissance en droit positif. Chacun de ces principes se voit accorder une importance diffrente suivant le type de l'acte administratif crateur de droits. Pour les actes administratifs illgaux qui
(32) Cf. ce sujet BVerwGE 28, 122, 127 ; 44, 333, 336 et s. ; BVerfGE 27, 297, 306 et s. (33) Ainsi E. FORSTHOFF, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, vol. I, partie gnrale, 10e dition, Mnchen 1973, p. 261. (34) DVB1. 1957, p. 503 ; cf. galement BVerwGE 9, 251 et ss. (Confirmation de la dcision du Tribunal administratif suprieur de Berlin). (35) BVerwGE 19, 188, 189 avec d'autres rfrences ; F. OSSENBHL, ibid, (note 6), pp. 28 et ss.
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accordent des prestations matrielles ou pcuniaires, la protection de la confiance lgitime s'identifie au maintien de la situation cre. Par contre, pour d'autres actes administratifs illgaux, crateurs de droits, la confiance n'est protge que par le biais d'une compensation financire. Les actes administratifs illgaux qui accordent des prestations pcuniaires uniques ou permanentes, ou des prestations matrielles divisibles, ou qui constituent la condition d'octroi de ces prestations, ne peuvent tre retirs, pour autant que le bnficiaire se soit fi au maintien de l'acte administratif et que cette confiance se rvle digne de protection, au terme d'une mise en balance avec l'intrt gnral au retrait ( 48 alina 2 phrase 1 de la VwVfG). La confiance est digne de protection si le bnficiaire a puis la prestation accorde, ou s'il a pris des dispositions patrimoniales telles qu'un retour la situation antrieure ne serait ralisable qu'au prix de dsavantages que l'on ne saurait raisonnablement exiger de lui ( 48 alina 2 phrase 2 de la VwVfG). Par contre, la confiance n'est pas digne de protection si le bnficiaire a obtenu l'acte administratif par dol, menace ou corruption a obtenu l'acte administratif par des dclarations essentiellement inexactes ou incompltes avait connaissance de l'illgalit de l'acte, ou ne la connaissait pas par suite de sa faute lourde ( 48, alina 2 phrase 3 de la VwVfG). Ds lors que l'acte administratif est retir, les prestations dj accordes doivent tre restitues ( 48 alina 2 phrase 5 de la VwVfG). Ceci n'est vrai dans l'hypothse d'un retrait partiel, que pour les prestations concdes sur base de la partie de l'acte ayant fait l'objet du retrait. Selon le 48 alina 2 phrase 6 de la VwVfG, l'tendue de l'obligation de restitution est dtermine conformment aux dispositions relatives la restitution de l'enrichissement sans cause. Celui qui, en vertu du 48 alina 2 phrase 3 de la VwVfG, ne bnficie pas de la protection de sa confiance et qui connaissait les circonstances ayant men l'illgalit de l'acte administratif ou ne les connaissait pas en raison de sa faute lourde, ne peut pas exciper de la suppression de l'enrichissement (48 alina 2 phrase 7 de la VwVfG). Ceci reprsente une diver-
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gence par rapport aux dispositions du Code Civil relatives l'enrichissement sans cause. Pour les actes administratifs crateurs de droits et ne visant pas de prestations matrielles ou pcuniaires, le 48 alina 3 de la VwVfG assure la protection de la confiance lgitime, non pas par le maintien de la situation cre, mais uniquement par l'indemnisation des dommages patrimoniaux subis. Une obligation de compensation n'existe que lorsque la confiance du destinataire s'avre digne de protection, suite une mise en balance avec l'intrt gnral. Pour apprcier si la confiance est digne de protection, on s'en rfre aux mmes principes que pour les actes administratifs viss au 48 alina 2 de la VwVfG (36). La prtention une compensation doit faire l'objet d'une demande et ceci dans un dlai d'un an ( 48 alina 3 phrase 5 de la VwVfG). Le retrait d'un acte administratif constitutif de droits n'est autoris que dans un dlai d'un an, compter du moment o l'autorit a eu connaissance des faits justifiant le retrait. Si le bnficiaire a obtenu l'adoption de l'acte administratif par dol, menace ou corruption, l'autorit n'est pas lie par ce dlai ( 48 alina 4 de la VwVfG).
b) GARANTIES
En ce qui concerne les garanties, c'est--dire les promesses de l'autorit d'adopter ou de ne pas adopter un acte administratif dtermin (37), le 38 alina 2 de la VwVfG prvoit que les dispositions sur le retrait d'un acte administratif illgal ( 48 de la VwVfG) et sur l'abrogation d'un acte administratif lgal ( 49 de la VwVfG) s'appliquent mutatis mutandis. Cela signifie que l'assurance donne par l'administration qu'elle adoptera un acte administratif constitutif de droits peut tre retire moyennant le respect des conditions du 48 alinas 2-4 ou rvoque en application des dispositions du 49 alinas 2-5. La rserve faite au profit du 38 alina 3 de la VwVfG ( sans prjudice de l'alina 3 ) tend les possibilits de retrait par rapport au 49 alina 2 n os 3 et 4 de la VwVfG. Les conditions de recevabilit cites dans ces dispositions ne doivent pas tre runies. D'aprs le 38 alina 3 de la VwVfG, l'autorit est dlie de sa promesse ds lors que la situa(36) F.O. K O P P , VwVfG (note 18), 48 n 89 avec des rfrences. (37) Cf. 38 alina 1 e r phrase 1 de la VwVfG.
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tion de fait et de droit s'est modifie de telle sorte aprs que cette assurance a t fournie, qu'elle ne l'aurait pas donne si elle avait eu connaissance de la modification intervenue postrieurement, ou n'aurait pas pu la donner, pour des motifs juridiques (38).
c) R P T I T I O N D E PRESTATIONS ACCORDES SANS FONDEMENT J U R I D I Q U E
aa) Rptition de prestations
tatiques
Pour autant que des prestations tatiques aient t accordes par un acte administratif constitutif de droits ou sur la base d'un tel acte, il est tout d'abord essentiel pour leur restitution que l'acte administratif d'octroi ait t rgulirement retir ou abrog, ou que le retrait ou l'abrogation interviennent en mme temps que la demande de restitution. Seule l'annulation ex tune de l'acte administratif ayant accord la prestation anantit la cause juridique du payement et peut ainsi justifier sur le plan du droit public une demande de restitution de droit public, s'inspirant des principes de droit civil relatifs la restitution d'un enrichissement sans cause (39). Comme on l'a dit plus haut, les dispositions des lois de procdure administrative de la Fdration et des Lnder n'autorisent le retrait ex tune d'un acte administratif constitutif de droits que s'il est illgal (48 alinas 1,2 et 49 alina 2 de la VwVfG) et si la confiance lgitime du particulier concern a t suffisamment prise en considration. Le 48 alina 2, 5 eme phrase de la VwVfG prvoit pour cette hypothse une demande de restitution, et renvoie pour son amnagement plus prcis aux dispositions du Code Civil. Tant qu'un tel retrait de l'acte administratif d'octroi n'est pas intervenu ou si celui-ci est illgal en raison de la violation du principe de protection de la confiance lgitime exprim dans le 48 alina 2 de la VwVfG, une demande de restitution est exclue. Comme la Cour fdrale administrative l'a encore rcemment confirm, une disposition telle que le Rglement Subventions
(38) Sur ce point trs dtaill cf. F.O. KOPP, VwVfG, ibid, (note 18), 38, notes n " 25 et es. sen, Martens (d.), Allgemeines Verwaltungsrecht, V dition, Berlin 1986, 18 II 3 avec d'autres rfrences ; cf. ce sujet galement : J. Schwarze, Rapport allemand au 12 Congrs de la F.I.D.E., Paris 1986, vol. II, pp. I l i et ss.
(39) BVerwGE 8, 261, 264 et ss. ; 67, 305, 312 ; H.-U. ERICHSEN, W. MARTENS, in Erich-
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lait crm adopt en Allemagne en excution des dispositions de la politique agricole commune peut effectivement exclure le pouvoir discrtionnaire relatif au retrait que l'administration tient du 48 alina 1, l ere phrase VwVfG et en principe la contraindre dans des cas dtermins, au retrait d'un acte administratif illgal accordant une prestation, mais une telle disposition ne peut cependant pas dcharger l'administration de son obhgation de respecter la confiance lgitime protger conformment au 48 alina 2 de la VwVfG (40). A ct de cette rglementation gnrale du 48 de la VwVfG, le 44 a de la loi de finances publiques prvoit pour les subventions issues de crdits budgtaires ( 23 de la BHO rglement sur le budget fdral) de la Fdration, une extension des possibilits de restitution (41). Ici galement, l'annulation de l'acte administratif accordant la prestation constitue une condition pralable la rptition. C'est elle seule qui supprime la cause juridique du droit de rtention de la prestation. Pour l'amnagement plus dtaill de la demande de restitution, cette loi renvoie elle aussi avec des restrictions aux dispositions du Code Civil relatives la rptition d'un enrichissement sans cause. Une extension de la facult de rptition existe cependant ici, en raison du fait que le 44 a alina 1 de la BHO autorise galement, certaines conditions, l'abrogation rtroactive de dcisions lgales allouant des subventions, ce qui n'est en principe pas possible (42) suivant la rglementation du 49 alina 2 de la VwVfG, carte sur ce plan. La disposition dudit 44 a permet une telle abrogation, si les subventions ne sont pas utihses conformment au but prvu ou si les obligations dont est assortie la subvention n'ont pas t remplies ou l'ont t en dehors du dlai imparti au bnficiaire de la prestation.
(40) BVerwG, arrt du 14 aot 1986, DVBl. 1986, p. 1205. (41) Les subventions au sens de cette disposition sont seulement les prestations pcuniaires auxquelles le bnficiaire n'a pas un droit fond directement sur des dispositions juridiques. Cf. ce sujet P. W E I D E S , Widerruf und Rckforderung von Zuwendungen des Bundes und der Lnder , NJW 1981, p. 841 ; sur ce point, en gnral, cf. aussi R. GRA WERT, Widerruf und Erstattung im Recht der Zuwendungen Die haushaltsrechtlichen nderungen des Verwaltungsverfahrens , DVBl. 1981, pp. 1029 et ss. ; R. STOBER, Zur Problematik des 44 a Abs. 1 BHO und des entsprechenden Lnderrechte, DV 1984, pp. 265 et ss. (42) Cette circonstance fut aussi la raison essentielle de l'insertion du 44 a alina 1 de la BHO ; voir ce sujet : P . W E I D E S , ibid, (note 41), pp. 843 et s.
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SCURIT
JURIDIQUE
En tant que rgle spciale, cette disposition carte galement de son champ d'application du moins partiellement la rglementation en matire de droit restitution ( 48 alina 2 phrases 5-8 de la VwVfG), en cas de retrait d'une dcision octroyant illgalement une subvention (43). Pour certains domaines dtermins, le droit administratif allemand connat des rgles de restitution spciales ct des dispositions communes les premires supplantant les secondes sur ce point ( 1 alina 1 er de la VwVfG) comme par exemple le 12 de la BBesG (Bundesbesoldungsgesetz) et le 53 alina 2 de la BRRG pour la restitution d'appointements de fonctionnaires et les 45, 47, 50 SGB-X pour le droit de l'assistance sociale.
b b ) Rptition de taxes tatiques indment perues
Pour autant qu'une taxe tatique ait t fixe par un acte administratif, il faut considrer pour la demande de restitution forme par un citoyen contre l'Etat, que c'est l'acte administratif imposant des obligations, efficace mme s'il est illgal, qui constitue ici galement la cause juridique du payement (44). Le citoyen se voit ds lors exclu, sur le plan du droit public de toute prtention visant obtenir restitution, et calque sur celle du droit civil relative l'enrichissement sans cause, tant que subsiste l'efficacit juridique de l'acte administratif imposant des obligations (45). Si (conformment au 44 de la VwVfG) l'acte administratif imposant des obligations n'est pas exceptionnellement frapp de nullit en raison de vices particulirement graves, le citoyen concern ne peut en principe obtenir l'limination de cette efficacit mme d'un acte administratif illgal que par la voie du recours en annulation form contre l'acte administratif devant le tribunal administratif ( 42, 40 de la VwGO). Le dlai de forclusion prvu pour une telle action est seulement d'un mois, compter de la communication de l'acte administratif ou de la dcision de l'autorit statuant sur un contredit ( 74 de la VwGO), pour
(43) Cf. 44 a alina 2 de la BHO ; voir ce sujet P . W E I D E S , ibid, (note 41), pp. 845, 847 et s. ; F . K O P P , VwVfG, ibid. (note 18), 48 n 119 ; R. GRA WERT, ibid, (note 41), p. 1036. (44) G. LANOER, G. THEUERICAUF, R a p p o r t allemand , in La restitution de taxes perues indment par l'Etat, Genve 1976, p p . 9 (25) ; K. E. HUTHMACHER, Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts bei indirekten Kollisionen, Cologne, Berlin, Bonn, Munich 1985, p. 52. (45) H.-U. ERICHSEN, W. MAKTENS, ibid. (note 39), 30 I I I .
DROIT D E S TATS MEMBRES
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autant que ladite action ait t prcde d'un recours gracieux ou hirarchique ( 68 de la VwGO), galement soumis une condition de dlai ( 70 de la VwGO). En principe, aprs l'expiration du dlai du recours en annulation et l'intervention subsquente, sur le plan formel, de l'efficacit dfinitive de l'acte administratif imposant des obligations, une demande de restitution est galement exclue. C'est uniquement des conditions troitement circonscrites que l'autorit est tenue de supprimer par une dcision de retrait, mme aprs l'expiration du dlai d'annulation, un acte administratif illgal, imposant des obligations (46). Mme dans l'hypothse o la loi sur le fondement de laquelle ils ont t adopts est dclare nulle par la Cour constitutionnelle fdrale, les actes administratifs dfinitivement efficaces imposant des obligations ne deviennent pas inefficaces ou annulables. Conformment au 79 alina 2 de la BVerfGG (loi sur la Cour constitutionnelle fdrale), de tels actes administratifs imposant des obligations ne sont pas affects par l'annulation de la loi (47). Ladite disposition interdit uniquement une excution ultrieure sur la base de ces actes administratifs. E t a n t donn que l'acte administratif dfinitivement efficace qui a dcrt la perception demeure, en dpit de l'annulation de son fondement lgal, la cause juridique du payement effectu, les demandes en restitution de taxes perues indment restent exclues, conformment au 79 alina 2 phrase 4 de la BVerGG.
2. L G I S L A T I O N R T R O A C T I V I T D E S L O I S E T R G L E M E N T S
L'admissibilit de la rtroactivit de normes juridiques cratrices d'obligations est l'exception de l'interdiction expresse de la rtroactivit des lois pnales, prvue l'article 103 2 de la loi fondamentale (GG) (48) apprcie dans une jurisprudence constante, par la Cour constitutionnelle fdrale et par la Cour fdrale administrative, au regard du principe de l'Etat de droit et des principes, inhrents celui-ci, de la scurit juridique
(46) H.-U. ERICHSEN, W. MAKTENS, ibid, (note 39), 19 II ; P. BADURA, in ERICHSEN,
MARTENS, ibid, (note 39), 41 V 3 ; K.E. HUTHMACHER, ibid, (note 44), pp. 48 et s. (47) BVerfG, arrt du 11 oct. 1966, BVerfGE 20, 230 ; G. LANGER, G. THEUERKAUF, ibid. (note 44), pp. 20 et s. (48) Cf. ce sujet P. KUNIG, ibid, (note 4), pp. 417 et s.
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et de la protection de la confiance lgitime (49). En partie, la Cour constitutionnelle considre galement la protection contre les lois imposant des obligations et agissant avec effet rtroactif, comme tant ancre directement dans les droits fondamentaux protgs du citoyen, surtout lorsque la proprit au sens de l'ar ticle 14 de la GG (50) ou l'admission l'exercice d'une profession et cet exercice mme, au sens de l'article 12 de la GG (51), sont menacs d'tre dprcis ou restreints par des lois rtroac tives (52). A cet gard, la Cour constitutionnelle distingue la rtroactivit vritable de la pseudo rtroactivit. La rtroactivit est vritable lorsqu'une norme juridique intervient a posteriori dans des tats de fait dfinitifs et apparte nant au pass, en les modifiant (53). D es normes rtroactives en ce sensl sont en principe nulles en raison de la violation du principe de l'Etat de droit et ne sont regardes comme admis sibles que dans certaines situations de fait exceptionnelles (54). Ainsi par exemple, l'on n'accordera pas la protection de la confiance lgitime l'encontre de lois rtroactives, si le citoyen devait s'attendre l'instauration du nouveau rgime, eu gard la situation juridique qui existait au
(49) P a r exemple BVerfGE 13, 261, 271 ; 38, 139, 148 et s. ; 45, 142, 168 et 174 ; 48, 1, 25 avec chaque fois des rfrences ; BVerwGE 18, 254, 261 et sa. ; 37, 293, 300 ; 67, 129, 131. (50) Cf. par exemple BVerfGE 45, 142, 168. (51) Cf. par exemple BVerfGE 32, 1, 22 et s. (52) Cf. ce sujet galement E.W. F u s s , Der Schutz des Vertrauens auf Rechtskonti nuitt im deutschen Verfassungsrecht und im europischen Gemeinschafterecht, in Euro pische Gerichtsbarkeit und nationale Verfassungegerichtsbarkeit, Mlanges H. K utscher, Baden Baden 1981, pp. 201, 206 et s. (53) BVerfGE 30, 367, 386 ; 57, 361, 391 ; d'aprs une dcision de la deuxime chambre du BVerfG (E 63, 343, 353), une norme juridique est rtroactive lorsque le dbut de son champ d'application ratione temporis est fix de faon normative un moment, antrieur celui o la norme a commenc exister juridiquement ; id. BVerfG, RI W 1986, pp. 651,652 et s. ; propos des modifications dans l'approche dogmatique de la rtroactivit du BVerfG, cf. galement H. BAUER, Neue Tendenzen in der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtspre chung zum Rckwirkungsverbot, NVwZ 1984, p . 220 ; . PIEROTH, Die neuere Rechtspre chung des Bundesverfassungsgerichte zum Grundsatz des Vertrauensschutzes, JZ 1984, pp. 971, 9 7 3 ; cf. galement J . F I E D L E R , Neuorientierung der Verfassungsrechteprechung zum Rckwirkungsverbot und zum Vertrauensschute ? , NJW 1988, pp. 1624 et ss. (54) BVerfGE 13, 261 270 et ss. ; 18, 429, 439 ; 30, 367, 387 et ss. ; 45, 142, 173 et s., 48, 1, 25 avec chaque fois des rfrences ; sur ces situations exceptionnelles, cf. trs dtaill J . ILIOPOULOSSTRANGAS, Rckwirkung und Sofortwirkung von Gesetzen, BadenBaden 1986, pp. 54 et ss.
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moment auquel la loi fait remonter l'intervention de l'effet juridique ; (55) si le droit en vigueur est flou et embrouill ; (56) si l'atteinte porte la confiance est limite et ne fait pas le poids par rapport l'importance de l'intrt accord par le lgislateur au bien-tre de la collectivit (57). Par contre, on parlera de pseudo rtroactivit (qualifie de rtrospective ) lorsqu'une norme juridique, quoique n'agissant immdiatement que sur des situations de fait et des rapports juridiques actuels non encore dfinitifs, dgrade ou dprcie pourtant par l, et ce a posteriori, des positions juridiques dj acquises (58). En principe, les normes juridiques ayant un pseudo effet rtroactif ne prsentent pas d'inconvnient au regard du droit constitutionnel, mais peuvent exceptionnellement s'avrer anticonstitutionnelles si la norme en question affecte une situation de confiance, et que l'intrt accord par le lgislateur au bien-tre commun ne l'emporte pas sur l'intrt du particulier au maintien de la situation existante (59). La protection de la confiance lgitime ne va cependant pas jusqu' prserver le particulier concern de tout dsappointement (60). Bien au contraire, il est possible que l'intrt gnral exige l'adoption de normes se rattachant dans une mesure importante des circonstances appartenant au pass (61). Mais le lgislateur peut tre tenu mme dans l'hypothse d'une pseudo rtroactivit , admissible en soi d'adopter le cas chant une rglementation transitoire, en raison du principe de la proportionnalit caractristique de l'Etat de droit (62).
3. R T R O A C T I V I T DE DCISIONS J U D I C I A I R E S
Par rapport un revirement de la jurisprudence des Cours suprmes, provoquant une dgradation de la position juridique du destinataire d'une norme, surgit la question controverse connue sous le nom de limites d'un revirement de jurisprudence
(55) (56) (57) (58) (59) (60) (61) (62) BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE 13, 261, 272. 13, 261, 272 ; 30, 272, 285. 30, 367, 389. 11, 139, 146 ; 55, 185, 203 et s. ; 59, 128, 164 et s. ; 67, 1, 15. 36, 73, 82 ; 63, 312, 329 ; 67, 1, 15 ; cf. galement BVerfGE 71, 255, 273. 43, 242, 286; 67, 1, 15. 63, 343, 357 ; 67, 1, 15. 43, 242, 288 avec des rfrences ; 67, 1, 15.
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avec effet rtroactif de savoir si et dans quelle mesure, le principe de protection de la confiance lgitime est de nature garantir le citoyen contre un changement d'orientation de la jurisprudence des Cours suprmes (63). La doctrine considre que le citoyen est fond se fier la continuit de cette jurisprudence, et que cette confiance mrite protection. On dduit alors de cette vision des choses l'exigence selon laquelle le principe de non-rtroactivit des lois doit tre transpos la jurisprudence, de telle sorte que celle-ci soit empche, en se liant temporairement elle-mme, d'appliquer une modification de sa conception juridique, dsavantageuse pour le justiciable concern des situations de fait appartenant au pass (64). On trouve des exemples de garantie d'une telle protection de la confiance lgitime dans la jurisprudence des hautes juridictions fiscales (65) et sociales (66). Par contre, la position de la Cour Constitutionnelle fdrale et de la Cour fdrale administrative s'avre plutt hostile une transposition pure et simple la jurisprudence des principes dvelopps en matire de rtroactivit des lois. Dans la mesure o un revirement de la jurisprudence ne constituerait pas une modification de l'tat du droit, mais une rectification de l'apprhension du droit, les tribunaux ne pourraient pas se trouver tout simplement lis par une certaine jurisprudence, si celle-ci se rvlait dsormais indfendable, en raison de connaissances rcentes ou de circonstances modifies (67).
C. GRANDE-BRETAGNE
I. Reconnaissance
gnrale des principes
E n droit britannique, on ne trouve pas de concept correspond a n t au principe de la scurit juridique ou de la protection de la confiance lgitime, reconnu comme principe gnral de droit
(63) Cf. les nombreuses rfrences doctrinales de J. BURMEISTER, Vertrauensschutz im Prozerecht, Berlin, New York 1979, p. 26 note 38. (64) J. BURMEISTER, ibid. (note 63), p. 28 avec de nombreuses rfrences. (65) BFHE 137, 202, 205. (66) BAG, NJW 1984, pp. 2374, 2376. (67) Cf. par exemple BVerfGE 18, 224, 240 et s. ; 38, 386, 397 ; 59, 128, 165 ; BVerwGE 28, 122, 126.
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dans la plupart des Etats d'Europe continentale (1). Cependant, on peut dceler plus souvent dans la jurisprudence rcente des juridictions suprmes, en particulier de la House of Lords et du Privy Council, des dcisions dont les motifs accordent une importance dterminante aux expectatives lgitimes (legitimate expectations) des parties (2). De plus, certains cas d'estoppel consacrent des conceptions juridiques tout le moins analogues (3). Enfin, des lments tenant la protection de la confiance lgitime apparaissent dans le principe selon lequel les dcisions de l'administration ne peuvent pas avoir t prises de manire draisonnable (unreasonably) (4). La mme observation peut tre faite pour l'exigence d'une procdure loyale ainsi que pour la rgle suivant laquelle la communication de fausses informations par l'administration, la suite d'une ngligence, peut justifier une obligation d'indemnisation.
1. L E G I T I M A T E EXPECTATIONS
Le concept de legitimate expectations a fait son apparition pour la premire fois dans la jurisprudence administrative anglaise, en relation avec la garantie d'tre entendu en justice (audi alteram partem), dduite de la rgle de natural justice (5). Dans l'affaire Regina v. Liverpool Corporation ex parte Liverpool Taxi Fleet Operator's Association (6) des expectatives lgitimes l'ont emport sur une autorit administrative communale. Celle-ci avait augment le nombre de licences de taxi, et ceci l'encontre d'une promesse diffrente et des intrts des dtenteurs de licences. La Court of Appeal a dcid que l'autorit, si ehe tait en principe libre de poursuivre la politique de son choix, devait nanmoins se comporter loyalement ( fair ) l'gard de
(1) L. COLLINS, European Community Law in the United Kingdom, 3 dition, London 1984, p. 210. (2) Cf. par exemple O'Reilly v. Mackman, (1982) All England Law Reports 1124, Attorney-General of Hongkong v. Ng Yuen Shiu, (1983) 2 Weekly Law Reports 735 ; Regina v. Home Secretary, ex parte Khan, (1984) 1 Weekly Law Reports 1337 ; cf. ce sujet galement Lord MACKENZIE STUART, Legitimate Expectations and Estoppel in Community Law and English Administrative Law , Legal Issues of European Integration 1983, I, pp. 53, 66 ; P. CANE, An Introduction to Administrative Law, Oxford 1986, p. 112. (3) H.W.R. WADE, Administrative Law, 5 e dition, Oxford 1982, p. 231 ; L. COLLINS, ibid, (note I), p. 210 ; Lord MACKENZIE STUART, ibid, (note 2), p. 66. (4) Lord MACKENZIE STUART, ibid, (note 2), p. 66. (5) Schmidt v. Home Secretary, (1969) 2 Chancery Division (Law Reports) 149 (Lord Denning, M.R.). (6) (1972) Weekly Law Reports 1262.
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tous les particuliers concerns. Elle pouvait certes se dgager de sa promesse initiale, mais non sans avoir pralablement permis l'Operator's Association d'tre entendue (7). Depuis peu, on peut galement faire valoir des expectatives lgitimes l'encontre d'autorits du gouvernement central. C'est ainsi que dans l'affaire Council of Civil Service Union v. Minister f or the Civil Service (8), la House of Lords a considr le fait que depuis 1947 les fonctionnaires des syndicats avaient t consults pralablement toute modification des conditions de travail, comme le fondement d'une legitimate expectation tre consult (9). Les dicta dans lesquels le concept de legitimate expectations a t appliqu se caractrisent par une certaine ambigut. Ainsi, on ne voit pas toujours clairement si l'expectative se rapporte uniquement l'audition loyalement octroye en tant que telle, ou si elle se rapporte galement audel, l'obtention de l'avantage poursuivi (10). La jurisprudence rcente tend pouser la seconde conception plus tendue sans que l'on puisse nanmoins parler de jurisprudence bien tablie (11). C'est ainsi que le concept de legitimate expectations est appliqu de telle sorte dans le domaine du droit public, qu'une personne rclamant un avantage ou un privilge auquel elle n'a pas de legal right , c'est--dire un droit fond sur les rgles de Common Law, peut trs bien avoir l'expectative lgitime, digne de protection juridictionnelle, d'obtenir l'avantage ou le privilge en question (12). Il ne s'agit pas ici en premier lieu de la protection du patrimoine ou d'autres droits acquis (vested rights), mais bien de la garantie d'un exercice loyal et prudent du pouvoir tatique (13).
(7) Cf. ce sujet galement H.W.R. W A D E , ibid, (note 3), pp. 493 et s. ; J.A. USHER, General Principles derived from the laws of the Member States as a source of Community Law The Interaction between Community Law and National Law , Rapport britannique pour le 12' congrs F.I.D.E., Paris 1986, pp. 303, 314 et s. (8) (1984) 3 All England Reports 935, 3 Weekly Law Reporte 1174. (9) Cf. ce sujet galement P. CANE, ibid. (note 2), p . 73 ; J.A. USHER, ibid, (note 7), pp. 315 et s. (10) H.W.R. W A D E , ibid, (note 3), p. 465 ; cf. galement P . CANE, ibid, (note 2), pp. 112 et a. (11) Cf. par exemple Schmidt v. Home Secretary, (1969) 2 Chancery Division (Law Reports) 149 ; Mc Inns v. Onslow-Fane, (1978) 1 Weekly Law Reports 1520 ; CCSU v. Minister for the Civil Service, (1984) 3 All England Reports 935. (12) Lord FRASER, in CCSU v. Minister for the Civil Service, (1984) 3 All England Reports 935, 943 et a. (13) H.W.R. W A D E . ibid, (note 3), p . 465.
DROIT DES TATS MEMBRES 2. E S T O P P E L
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Le principe de l'estoppel contient galement des lments de protection de la confiance lgitime. L'ide fondamentale de ce principe issu du droit priv, mais liant galement les pouvoirs publics, est d'empcher une personne qui par une certaine prsentation des faits en amne une autre agir en se fiant la ralit de ces informations, de se prvaloir a posteriori de leur inexactitude (14). Dans son expression la plus gnrale, le principe signifie que celui qui agit contractuellement en se fiant un tat de fait voit sa confiance protge l'encontre de celui qui a fix cet tat de fait (15). Dans le domaine du droit public, le principe d'estoppel est limit par la doctrine de l'ultra vires (16). En rattachement au principe de lgalit, cette doctrine considre comme un principe central du droit administratif britannique, dispose qu'une autorit agit illgalement (ultra vires) lorsque son action n'a pas de fondement juridique. Lorsqu'une autorit administrative a des obligations, un estoppel ne peut ni faire obstacle l'excution de ces obhgations, ni l'amener agir ultra vires. De mme, ce principe n'autorise pas une autorit lier un pouvoir discrtionnaire qui lui est confr, en prenant un engagement quant son comportement futur (17). Dans la jurisprudence relative l'estoppel, il n'y a que trs peu d'exemples o l'on a fait exception la doctrine de l'ultravires (18). En gnral, il s'agit alors de cas dans lesquels les personnes concernes ont subi un prjudice en raison de fausses informations donnes par l'administration. Sur ce point, on peut distinguer deux catgories de situations (19). Dans la premire catgorie il s'agit de la dlgation de comptences. Ainsi, des autorits comptentes en matire de programmation peuvent-elles confier des fonctionnaires dtermins la
(14) H.W.R. W A D E , ibid, (note 3), p . 232 ; Lord MACKENZIE STUART, ibid, (note 2), p . 68. (15) Ainsi dj H. P. ISPEN, Widerruf gltiger Verwaltungsakte, Hambourg 1932, p . 100. (16) H.W.R. W A D E , ibid, (note 3), p. 233 : ... no estoppel can legitimate action which is ultra vires. ; Lord MACKENZIE STUART, ibid, (note 2), p . 68 ; cf. galement P. CANE, ibid. (note 2), pp. 228 et s. (17) Lord MACKENZIE STUART, ibid, (note 2), p. 68 ; cf. galement MEGAW, L.J., in Western Fish Products Ltd. v. Penwith District Council and another, (1981) 2 All England Reports 204. (18) Sur lea motifs de l'attitude rticente de la jurisprudence, cf. en dtail, P . CANE, ibid. (note 2), pp. 229 et s. (19) Sur cette distinction : cf. MEGAW, L.J., in Western Fish Products Ltd. v. Penwith District Council and another, (1981) All England Reports 204.
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SCURIT JURIDIQUE
comptence de trancher seuls certaines questions, comme par exemple l'octroi d'une autorisation faisant suite une demande. La dcision prise par le fonctionnaire lie les autorits, mme si le transfert de comptences n'a pas eu lieu en fait, mais aurait t admissible en droit, de sorte que la dcision a donc t prise within the ostensible authority du fonctionnaire et que son incomptence n'tait pas apparente pour le particulier (20). La deuxime catgorie concerne des exigences formelles. C'est ainsi qu'une autorit comptente en matire de programmation qui renonce dans le cadre d'une procdure d'autorisation des exigences de procdure lgalement imposes, ne peut se prvaloir a posteriori d'un vice de forme (21). Une exception la doctrine de l'ultra vires est donc concevable, lorsqu'il s'agit uniquement de formalits (technicalities). IL Caractrisations particulires
a) ANNULATION DE DCISIONS ADMINISTRATIVES (REVOCATION)
En droit anglais, on ne constate pas d'avantage, l'existence de rgles obligatoires erga omnes relatives l'annulation (22) de dcisions administratives. Il n'y a pas davantage de lgislation gnrale sur la question et la jurisprudence comme la doctrine ne donnent gure plus de renseignements ce sujet. Il existe bien une rgle concernant l'interprtation de comptences et d'obligations lgales, selon laquelle l'exercice des comptences et l'excution des obligations devraient se raliser
(20) Lever Finance Ltd. v. Westminster Corporation, (1971) 1 Queen's Bench Division (Law Reports) 222 ; cf. aussi Robertson v. Minister of Pensions, (1949) 1 King'e Bench Division (Law Reports) 227. (21) Wells v. Minister of Housing and Local Government, (1967) 1 Weekly Law Reports 1000 ; cf. galement Re L (AC) (an infant), (1971) 3 All England Law Reporte 743 ; sur les deux catgories de cas et les affaires exposes, cf. aussi Lord MACKENZIE STUART, ibid. (note 2), pp. 68 et s. ; D. FOULKES, Administrative Law, 5 dition, London 1982, pp. 184 et se. ; P . CANE, ibid. (note 2), pp. 230 et ss. (22) On ne distingue pas entre retrait et abrogation sur le plan de la terminologie. On emploie le mme terme revocation pour les deux ralits. On procde cependant une distinction en fait, afin de dterminer s'il s'agit d'une annulation avec effet pour le futur (with effects as to the future) ou pour l'avenir (with retroactive effect).
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pour autant que la loi n'en dispose autrement from time to time as occasion requires (23). L'objet de cette rgle d'interprtation est de combattre l'ide suivant laquelle une comptence serait puise par le fait d'avoir t exerce une seule fois (24). Ceci ne vaut pourtant pas pour toutes les comptences permettant de statuer sur des droits du citoyen. Il existe cet gard des exceptions objectivement fondes (25). On avance afin de justifier l'irrvocabilit des dcisions dans ces hypothses, des considrations relatives soit la scurit juridique, soit la protection de la confiance lgitime (26). C'est du pouvoir to decide once and once only qu'il s'agissait galement dans la dcision de principe Re 56, Denton Road, Twickenham : (27) lors de la fixation d'une indemnit destine rparer la destruction, pendant la guerre, d'une maison du demandeur, la Commission pour les dommages de guerre l'avait classe en perte totale . Ultrieurement, cette dtermination fut change en perte partielle , ce qui signifiait pour le demandeur une indemnit suprieure (frais de remise en tat au lieu du remboursement de la valeur). Lorsqu'aprs plusieurs mois, la Commission en revint au classement initial en perte totale , le propritaire introduisit un recours. Le Tribunal dcida que la seconde classification tait dfinitive : ... where Parliament confers on a body such as the War Damage Commission the duty of deciding or determining any question, the deciding or determining of which affects the rights of the subject, such decision or determination made and communicated in terms which are not expressly preliminary or provisional is final and conclusive, and cannot, in the absence of express statutory power or the consent of the person or persons affected, be altered or withdrawn by that body (28) .
(23) Interpretation Act 1978, section 12. (24) Cf. D. FOULKES, ibid, (note 21), p . 191. (25) H.W.R. W A D E , ibid, (note 3), pp. 225 et s. (26) Cf. H.W.R. W A D E , ibid, (note 3), p. 226 : Citizens whose legal rights are determined administratively are entitled to know where they stand. (27) (1953) CHANCERY DIVISION (LAW REPORTS) 51 = (1952) 2 All England Reports 799 ; en ce sens aussi Employment and Immigration Commission v. Macdonald Tobacco Inc., (1981) 121 Daily Law Reports (3 d) 546. (28) VAISEY, J., in Re 56, Denton Road, Twickenham, (1952) 2 All England Reports 799, 802.
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En doctrine galement, il est gnralement admis qu'il n'y a pas de pouvoir d'annulation rtroactive, lorsqu'une dcision administrative se voit confrer un caractre dfinitif par une rglementation lgale particulire (29). A l'inverse, une annulation rtroactive sera possible si une norme juridique prvoit de manire expresse ou implicite un pouvoir dans ce sens (30). L'annulation rtroactive est encore possible lorsque le destinataire d'une dcision administrative prise en sa faveur a suscit celle-ci par dol ou en induisant l'autorit en erreur. Dans une telle hypothse, la dcision peut toujours tre retire (31). Cette exception joue surtout un rle dans le domaine du droit de l'immigration. Si une autorisation de pntrer sur le territoire est en principe irrvocable une fois accorde, elle pourra nanmoins tre dclare nulle si l'immigrant l'a obtenue par dol ou par la dissimulation de renseignements essentiels (32). Une autorit qui exerce des attributions continues (continuing powers) peut rvoquer une dcision avec effet pour l'avenir (33). Ceci est particulirement vrai lorsqu'elle a pris la dcision pour un temps indtermin ou en raison d'une erreur (34), comme dans l'affaire Rootkin v. Kent County Council (35), o l'autorit communale comptente en matire d'ducation s'tait dclare prte prendre en charge les frais affrents au transport d'une fillette par le car scolaire. La dcision fut prise partir du prsuppos que la fillette en question habitait plus de trois miles de l'cole, de sorte que l'administration tait tenue de prendre les frais sa charge. Lorsqu'il s'avra par la suite que la distance tait infrieure trois miles et qu'il s'agissait ds lors non pas d'une dcision lie, mais simplement discrtionnaire, l'autorit annula la dcision ex nunc. La Court of Appeal confirma l'annulation et
(29) H.W.R. W A D E , ibid, (note 3), p. 225 : ... the decision, once validly made, is an irrevocable legal act and cannot be recalled or revised. ; cf. galement Lord MACKENZIE STUART, ibid, (note 2), p . 71 ; P . CANE, ibid, (note 2), p . 237. (30) Ainsi par exemple la Section 36 4 du Road Traffic Act de 1960. (31) Cf. Lord DENNING, L.J., in Lazarus Estates Ltd. v. Beasley, (1956) 1 Queen's Bench Division (Law Reports) 702, 712 : No judgement of a court, no order of a Minister, can be allowed to stand if it has been obtained by fraud. F r a u d unravels everything. ; cf. ce sujet galement H.W.R. W A D E , ibid, (note 3), p . 228. (32) Lord MACKENZIE STUART, ibid, (note 2), p . 71 faisant rfrence R. v. Home Secretary, ex parte Khawaja, (1983) 2 Weekly Law Reports 321 ; cf. galement R. v. Home Secretary, ex parte Zamir, (1980) Appeal Cases (Law Reports) 930. (33) Lord MACKENZIE STUART, ibid, (note 2), p. 71. (34) Ibid. ; cf. galement H.W.R. W A D E , ibid, (note 3), p . 226. (35) (1981) 1 Weekly Law Reports 1186.
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dclara inapplicable le principe formul dans l'affaire Re 56, Denton Road lorsque comme en l'espce, les conditions requises pour un droit la prise en charge des frais n'taient pas runies et que seule existait une prtention une participation discrtionnaire de l'autorit. Dans un tel cas, l'autorit administrative tant autorise exercer from time to time as occasion requires , le pouvoir discrtionnaire dont elle disposait ne pouvait ds lors tre empche ( cannot be estopped ) de modifier sa dcision aprs la dcouverte de l'erreur (36). Mais l'annulation ex tune est galement possible lorsqu'est impose l'autorit une obligation qu'elle est imprativement tenue de remplir. C'est d'une telle obligation qu'il tait question dans l'affaire Maritime Electric Co. Ltd. v. General Dairies Ltd (37). Pendant plus de deux ans, la Maritime Electric Co., une entreprise de droit priv soumise toutefois galement des rgles de droit public, avait factur par erreur la dfenderesse, des redevances sous-values pour sa consommation d'lectricit. Il fut alors question de corriger a posteriori la facture de redevances, en se fondant sur une rglementation interdisant l'entreprise distributrice d'lectricit, de rclamer des redevances d'un montant suprieur ou infrieur celles prvues lgalement. Le Privy Council dcida que l'on ne pouvait exciper de la facturation sous-value par inadvertance afin d'empcher la Maritime Electric de se prvaloir a posteriori des redevances effectivement dues, une obligation lgale ne pouvant tre abroge ni par un contrat ni par une mprise.
b) R P T I T I O N DE PRESTATIONS ACCORDES SANS FONDEMENT JURIDIQUE
En Grande-Bretagne, les demandes de restitution du citoyen contre l'Etat ne dpendent pas en principe de l'introduction, dans un certain dlai d'un recours en annulation de l'acte administratif ordonnant la perception. En principe, le fait qu'un acte administratif imposant des obligations ait acquis une forme quel-
(36) LAWTON, L.J., in Rootkin v. Kent C.C., (1981) 1 Weekly Law Reports 1186, 1195; cf. galement Southend-on-Sea Corporation v. Hodgson (Wickford) Ltd. (1962) 1 Queen's Bench Division (Law Reports) 416, Lord PARKER, C.J. : ... an estoppel cannot be raised to prevent or hinder the exercice of the discretion . (37) (1937) 1 All England Reports 748.
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conque d'efficacit ne peut empcher les tribunaux anglais de soumettre cet acte au contrle de lgalit (38). Cependant, en droit anglais et cossais galement, la facult de rclamer la restitution d'impts pays tort est limi te. Pour autant que des prescriptions spciales ne soient pas applicables en l'espce, la demande en restitution est fonde sur le principe galement reconnu ici de la rptition d'un enri chissement sans cause (39). A cet gard, on distingue selon le motif de la perception non fonde (40). Une demande en restitu tion n'est concevable que si le payement initial a t effectu en raison d'une erreur de fait (mistake of fact). S'il s'agit par contre d'une erreur de droit ( mistake of law ) notion qui recouvre galement l'interprtation errone du droit communau taire (41), une demande en restitution formule par le citoyen est en principe exclue (42). Ce principe souffre cependant deux exceptions en faveur du particulier concern : mme en cas de mistake of law , la restitution n'est pas exclue si le dbiteur n'a pay qu'aprs protestation ou si le crancier bnficiaire tait tenu d'informer le dbiteur de la situation juridique (43). Le droit anglais prvoit nanmoins aussi une limite dans le temps pour faire valoir des demandes en restitution. Il s'agit d'un dlai de prescription, gnralement de 6 ans (44) (5 ans en Ecosse (45)). Ce dlai de prescription applicable aux prtentions de nature contractuelle a t tendu par la jurisprudence aux
(38) D .G. VALENTINE, The Recovery of D ues improperly levied by a State , Rapport britannique, in La restitution de taxes perues indment par l'Etat, Genve 1976, pp. 39 et ss. (41). (39) Cf. sur ce point et pour la suite : A.A. D ASHWOOD , J.W.G. BLACKIE, J.C. MINOR, Rapporte anglais et cossais , in J.V. Louis (d.), Regime juridique des relations entre les oprateurs conomiques et les organismes d'excution du droit communautaire, Rapport hectogra phi, Bruxelles 1982, p p . 592 et ss. (619 et ss.). (40) Cf. ce sujet D .G. VALENTINE, ibid, (note 38), p p . 42 et s. ; Jugement dans l'affaire Bilbie v. Lumley, (1802) 2 East 469 ; A.A. D ASHWOOD E.A., ibid, (note 39), pp. 619 et ss., 626 et ss. (41) Suivant la section 3 (1) de European Communities Act de 1972. (42) Cf. ce sujet : P . CANE, ibid. (note 2), pp. 225 et s. ; P. AUBIN, Die Haftung der Euro pischen Wirtschaftsgemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten bei gemeinschaftsrechtswidrigen nationalen Verwaltungsakten, BadenBaden 1982, p p . 91 et s. (43) D .G. VALENTESE, ibid. (note 38) ; cf. sur ce point, le jugement dans l'aff. Kiriri Cot ton Co. Ltd. v. Bewani, (1960) A.C. 192. (44) Suivant la section 9 (1) du Limitation Act de 1980. (45) Suivant le Prescription and Limitation (Scotland) Act 1973, p. 6 et Schedule I ; cf. ce sujet : A.A. D ASHWOOD e.a., ibid, (note 39), pp. 653 et s.
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demandes rsultant de la condictio indebiti (46). Ce dlai est pro long, ou commence seulement courir partir de la connais sance du caractre erron du payement, si et pour a u t a n t que l'absence de fondement juridique de celuici n'aurait pu tre dcele plus tt, mme en faisant montre de toute la diligence requise (47). De mme, pour l'hypothse inverse de la demande de restitu tion de prestations fournies par l'Etat, il y a d'abord en Grande Bretagne une srie de dispositions spciales fondant l'octroi de l'aide, de la subvention ou de toute autre prestation de l'Etat. Alors que Industrial D evelopment Act 1982 par exemple, habilite l'autorit concdante assortir le cas chant l'octroi d'une subvention d'une disposition prvoyant la possibilit de rclamer sa restitution certaines conditions, notamment en cas de nonrespect d'obligations qui s'y rattachent (48), diverses dis positions lgales concernant les aides l'agriculture prvoient des rglementations plus prcises pour la rptition d'aides octroyes tort. C'est ainsi que l'autorit administrative peut rclamer la restitution, (a) si des conditions imposes n'ont pas t respec tes, (b) si l'objectif du payement n'a pas t atteint, ne l'a t que partiellement ou tardivement, ou ne le sera probablement pas, (c) si l'octroi de l'aide a t suscit par de fausses informa tions du bnficiaire ainsi que (d) dans l'hypothse o la demande de restitution d'une aide l'agriculture octroye sur la base du droit communautaire mane du Conseil ou de la Commis sion (49). Pour a u t a n t que la possibilit de demandes de restitution rela tives des prestations tatiques concdes tort n'ait pas t rglemente plus en dtail sur la base de telles dispositions lgales, la demande de restitution est amnage suivant les prin
(46) Sur l'tat du droit en Angleterre : A.A. D ASHWOOD e.a., ibid. (note 39), p. 646 ; Re Diplock, (1948) Ch. 465, 514. (47) A.A. D ASHWOOD u.a., ibid. (note 39), p . 646 (pour l'Angleterre) ; solution analogue pour l'Ecosse, ibid. p. 645. (48) Industrial D evelopment Act 1982, sect. 4 (1) ; cf. ce sujet : J . F L Y N N , Rapport britannique , 12' Congrs F.I.D.E., Paris 1986, vol. I I , pp. 355 (357 et s.) ; T.C. D AINTITH, T.A.E. SHARPE, Rapport britannique , in B. Borner, M. Bullinger (d.), Subventionen im Gemeinsamen Markt, K SE vol. 29, Cologne 1978, pp. 138 et s. (49) Ainsi par exemple : Rglement n 5 des Agricultural Products Processing and Marke ting Improvement Grant Regulations 1977, S. I. 1977, 2112 ; v. ce sujet A.A. D ASHWOOD E.A., ibid. (note 39), p. 607 ; cf. dj : Agriculture Act 1970 P a r t I I I , p. 29 (4) (l'hypothse vise sous (d) tant exclue ici).
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cipes gnraux de Common Law , en particulier ceux qui rgis sent les quasicontracts (50). De sorte que les principes dj voqus de estoppel et de la doctrine ultravires, de la condictio indebiti (51) et des legitmate expectations sont galement d'application ici. Cependant, tant la pratique administrative anglaise que la juris prudence ne laissent apparatre actuellement que trs peu de ten dances homognes et bien tablies sur ce point.
2. LGISLATION R T R O A C T I V I T D E S LOIS E T R G L E M E N T S
Des lois ou rglements sont rtroactifs (retrospective) s'ils sup priment des droits acquis sous l'empire du droit en vigueur jus quel (vested rights) ou s'ils y portent atteinte, s'ils fondent de nouvelles obligations ou imposent de nouvelles charges avec effet pour le pass (52). Mais une rglementation n'est pas ncessaire ment rtroactive parce qu'elle se rattache des vnements appartenant au pass (53). Il rsulte de la parliamentary supremacy que les lois adop tes par le Parlement (statutes) peuvent en principe agir rtroac tivement (54). De mme, le lgislateur parlementaire peut habili ter l'administration adopter des rglementations rtroac tives (55). Nanmoins, une lgislation rtroactive est en soi contraire au principe du rule of law (56). C'est pourquoi un acte lgislatif ne devrait en principe, en raison de considrations relatives la protection de la confiance lgitime, s'tendre qu' des situations de fait futures (57). Aussi une lgislation rtroac tive estelle ds lors rare dans la pratique.
(50) J. F L Y N N , ibid. (note 48) ; A.A. D ASHWOOD e.a., ibid, (note 39), pp. 619 et ss., 625 et ss. (51) A.A. D ASHWOOD e.a., ibid. (note 39), pp. 619 et ss., 625 et ss., 642 et sa. (52) Cf. P . B . MAXWELL, On the Interpretation of Statutes, Himt d. adapte de R. Wilson et B. Galpin, Londres 1962, p . 206 ; D . FOULKES, ibid, (note 21), p . 193. (53) D . FOULKES, ibid. (note 21), p . 193 ; cf. ce sujet galement Master Ladies Taylors Organisation v. Minister of Labour and National Service, (1950) 2 All England Reports 525. (54) Il n'en va pas de mme aux EtatsUnis o la lgislation rtroactive est soumise des limites constitutionnelles ; sur ce point, cf. l'ouvrage de droit compar de G. K I S K E R , Die Rckwirkung von Gesetzen. Eine Untersuchung zum angloamerikanischen und deutechen Recht, Tbingen 1963. (55) Cf. D . FOULKES, ibid. (note 21), pp. 193 et s. (56) E.C.S. W A D E , A. BRAD LEY, ibid. (note 54), p . 614. (57) E.C.S. W A D E . A. BRAD LEY, ibid. (note 54), p. 67 rfrence W I L L E S , J., in Phillipe v. Eyre, (1870) 6 Queen's Bench Division (Law Reports) 1, p. 23 : Retrospective laws are, however, prima facie of questionable policy and contrary to the general principle t h a t legis
DROIT DES TATS MEMBRES D. ITALIE
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I. Reconnaissance gnrale des principes Jusqu' ce jour, les principes de loyaut et bonne foi et de protection de la confiance lgitime, reconnus en droit priv (art. 1153, 1175, 1337, 1414, 1433 et 1445 du Codice Civile [ = Code Civil]) (1) n'ont pas encore t concrtiss dans des textes en droit public positif italien. En doctrine, les avis divergent quant la question de savoir si le principe de protection de la confiance lgitime constitue un principe de droit public. Une opinion de plus en plus rpandue (2), s'appuyant sur la doctrine allemande, soutient que le principe de loyaut et bonne foi constitue un principe constitutionnel non crit, dont se dduit le principe de protection de la confiance lgitime des citoyens l'encontre de la puissance publique (lgislation et administration) (3). Un courant minoritaire se montre cependant encore et toujours trs critique ce propos (4). Il considre que la jurisprudence relative l'annulation d'actes administratifs, telle qu'elle existe ce jour n'est pas suffisamment univoque dans ses enunciations pour en dduire un principe gnral de protection de la confiance lgitime, s'appliquant aux rapports entre le citoyen et l'administration (5). Par contre, le principe de protection de la confiance lgitime est gnralement reconnu comme applicable quand l'administralation by which the conduct of mankind is to be regulated ought ... to deal with future acts and ought not to change the character of past transactions carried on upon the faith of the then existing law ... Accordingly the court will not ascribe retrospective force to new laws affecting rights unless by express words or necessary implication it appears t h a t such was the intention of the legislature . (1) V. ce sujet R. SACCO, Affidamento , EdD, Vol. I, p . 660. (2) Cf. en particulier F. MERUSI, L'affidamento del cittadino. Milan 1970 ; du mme auteur, Buona fede e tutela dell'affidamento nella programmazione economica , in Studi sulla buona fede, Milan 1975, pp. 731 et ss. (3) Cf. G. GUARINO, Sul regime costituzionale delle leggi di incentivazione e di indirizzo, in Scritti di diritto pubblico dell'economia e di diritto dell'energia, Milan 1962, p . 125 ; V. BACHALET, Legge e attivit amministrativa netta programmazione economica, Milan 1975, pp. 47 et ss. ; pour un avis critique sur ce point A. BARBERA, Leggi di piano e sistema delle fonti, Milan 1968, pp. 58, 61 et s., 71, 83 ; L. BENADUSI, Attivit di finanziamento pubblico, Aspetti costituzionali e amministrativi , Riv. trim. dir. pubbl. 1966, pp. 931 et ss. ; C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, voi. I, 9 e dition, Padoue 1975, p . 285 ; oppos l'application au domaine lgislatif : F . CAPELLI, Rapport italien pour le 12' Congrs F.I.D.E., Paris 1986, pp. 183, 208. (4) Cf. A. MANTERO, Le situazioni favorevoli del privato nel rapporto amministrativo, Padoue 1979. (5) Cf. A. MANTERO, ibid, (note 4), p. 59.
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SCURIT JURID IQUE
tion conclut des contrats de droit priv. A l'encontre de concep tions dfendues antrieurement (6), doctrine et jurisprudence reconnaissent aujourd'hui une responsabilit prcontractuelle dans le chef de l'administration, si celleci viole au cours des ngociations contractuelles les principes de loyaut et bonne foi ou de protection de la confiance lgitime (7). IL Caractrisations particulires
1. EXCUTION D ES ACTES AD MINISTRATIFS
a) ANNULATION D 'ACTES AD MINISTRATIFS
Le droit administratif italien ne comprend pas ce jour de rglementation lgale expresse quant l'annulation d'actes admi nistratifs, la doctrine et la jurisprudence ayant pour leur part dvelopp entretemps un systme bien tabli pour le rglement de cette question. Il existe essentiellement deux instruments d'annulation d'actes administratifs : annullamento dsigne le retrait d'un acte administratif entach d'un vice, et par cons quent illgal, et la revoca l'abrogation d'un acte administratif lgal en soi, mais inopportun (8). Seuls quelques auteurs font une distinction, en s'appuyant sur le droit public allemand, entre actes administratifs constitutifs de droits et actes administratifs imposant des obligations (9).
a a ) Retrait d'actes administratifs illgaux (annullamento)
L'illgalit (vizi di legittimit) d'un acte administratif entrane son inapplicabilit (inapplicabilit) ou son annulabilit (annulla
le) Cf. par exemple VELA, Riflessi giurisprudenziali in tema di responsabilit precontrat tuale della pubblica amministrazione, Riv. giur. edil. 1963, I., pp. 855 et ss. (7) A.M. SAND ULLI, Manuale di diritto amministrativo, voi. I I , 14 dition, Naples 1984, p. 1116 ; M.S. GIANNINI, La responsabilit precontrattuale dell'amministrazione pubblica, in Raccolta di scritti in onore di A.C. Jemolo, Milan 1963, vol. I l l , pp. 263 et ss. ; SANTUCCI, Considerazioni in tema di culpa in contrahendo t della pubblica amministrazione, Florence 1964 ; J u r . constante depuis Cass, arrt du 8 mai 1963, n 1142 ; cf. aussi arrt du 11 janvier 1977, n" 93 ; arrt du 1 " dcembre 1978, n" 5831 ; F . CAPELLI, ibid, (note 3), p. 208. (8) Cf. M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, vol. 2, Milan 1970, p. 1083 ; G. PERICU, Le sovvenzioni come strumento di azione amministrativa, 1971, p . 304 ; A.M. SAND ULLI, Manuale, vol. I, ibid, (note 7), p p . 694 et s. ; G.LAND I, G.POTENZA, Manuale di diritto amministrativo, T d., Milano 1983. (9) Cf. par exemple F. MERSI, ibid. (note 2), pp. 80 et ss. et 146 et ss.
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bilit) (10). Le concept d'inapplicabilit (11) ressort de l'art. 5 de la loi n 2248 du 5 mars 1865, supplment E (12), suivant lequel le tribunal applique les actes administratifs et les prescriptions gnrales ou locales, pourvu qu'ils soient conformes la loi . L'annulabilit dsigne par contre la possibilit de supprimer un acte administratif illgal par un acte d'annulation arrt par l'administration ou par une dcision d'annulation manant d'une juridiction administrative (13). Il existe essentiellement trois motifs d'illgalit d'un acte administratif en droit italien : incomptence (incompetenza), excs de pouvoir (eccesso di potere) et violation de la loi (violazione di legge) (14). L'acte administratif illgal en raison de l'un de ces vices peut tre supprim par l'autorit administrative dont il mane (autoannullamento), ou par une instance hirarchiquement suprieure (annullamento gerarchico) au moyen de l'annulation d'office (annullamento d'ufficio) (15). Il s'agit sur ce point d'une dcision discrtionnaire (16). Dans la mesure o l'annullamento d'ufficio constitue un moyen de protection des intrts administratifs, une telle dcision dpend avant tout de la constatation qu'il existe effectivement un intrt gnral actuel au retrait de l'acte. A cet gard, le fait que l'acte administratif s'avre illgal ne suffit pas. Il convient au contraire, dans le cas d'espce, de mettre en balance l'intrt du public au retrait de l'acte administratif et l'intrt du citoyen concern son maintien (17). Pour des raisons de scurit juridique, le retrait de l'acte administratif illgal n'est plus possible aprs expiration d'un dlai raisonnable ; ds ce moment, l'acte administratif est considr
(10) G. LANDI, G. POTENZA, ibid, (note 8), p. 264.
( 1 1 ) Cf. ce sujet E. CANNADA BARTOLI, L'inapplicabilit degli atti amministrativi, Milan 1950. (12) Legge abolitiva del contenzioso amministrativo Loi pour l'abolition du contentieux administratif.
(13) G. LANDI, G. POTENZA, ibid, (note 8), p. 264.
(14) A ce sujet trs dtaill, G. LANDI, G. POTENZA, ibid, (note 8), pp. 255 et ss. (15) M.S. GIANNINI, ibid. (note 8), p. 1057 ; G. LANDI, G. POTENZA, ibid, (note 8), p. 264 ; sur les autres types d'annullamento, cf. galement M.S. GIANNINI, ibid, (note 8), p. 1057. (16) Conception dominante, cf. par exemple G. LANDI, G. POTENZA, ibid, (note 8), p. 265 ; A.M. SANDULLI, Manuale, vol. I, ibid, (note 7), p. 707 ; M.S. GIANNINI, ibid, (note 8), p. 1059 ; CdS, Section VI, arrt du 27 septembre 1963, n 475 ; CdS, Section VI, arrt n 279 de 1972. (17) Cf. ce sujet G. LANDI, G. POTENZA, ibid, (note 8), p. 265 avec des rfrences jurisprudentielles ; cf. galement CJCE, aff. 14, 61 (Hoogovens c/ Haute autorit), Recueil, 1962,
pp. 485, 538 (Conclusions M. LAGRANGE).
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SCURIT
JURIDIQUE
comme lgal (18). Pour la dtermination de ce dlai, il faut galement procder dans le cas d'espce, une mise en balance des intrts en prsence (19). L'annullamento annulant l'acte administratif depuis le moment de son entre en vigueur opre donc ex tune (20). Ds lors qu'il est considr comme tant nul et non avenu, depuis son adoption l'acte administratif retir ne peut en principe engendrer aucune sorte de droits subjectifs (21). C'est notamment en ce qui concerne des prestations perues indment (salaires, subventions, ...) que la rtroactivit est cependant limite. D'aprs la jurisprudence du Consiglio di Stato, de telles prestations ne peuvent donner lieu rptition qu' certaines conditions (22). Si elles ont t perues de bonne foi et utilises conformment leur but, elles ne doivent pas tre restitues (23). Le cas chant, les effets patrimoniaux du retrait doivent tre compenss par la restitution (restituzione) ou l'indemnisation (risarcimento) (24).
b b ) Abrogation d'actes administratifs inopportuns (revoca)
Un acte administratif entach du vice d'inopportunit (viziato nel merito) peut tre annul par voie de rvocation (revoca) par l'autorit administrative ou par un organe juridictionnel (25). Un acte administratif est inopportun, lorsqu'il est vici pour des raisons autres que de droit matriel par exemple sous des aspects techniques ou conomiques, ou lorsqu'il est contraire une rgle de bonne administration (regola di buona amministrazione) (26). La rvocation d'actes administratifs n'agit en principe qu'ex
(18) A.M. SANDULLI, Manuale, vol. I, ibid, (note 7), pp. 690 et 711 ; cf. galement CdS, Section VI, 30 septembre 1984, n 654 avec observations de E. CANNADA BARTOLI, Foro amm. 1964, I I , pp. 143 et ss. ; CdS, Section V, 8 juin 1979, n 296. (19) A.M. SANDULLI, Manuale, vol. I., ibid, (note 7), p . 711 ; cf. ce sujet galement W. DUBLER, Der Widerruf von Verwaltungsakten im Recht der Europischen Gemeinschaften, NJW 1965, pp. 1646, 1649. (20) A.M. SANDULLI, Manuale, vol. I, ibid. (note 7), pp. 703 et s. ; G. LANDI, G. POTENZA, ibid. (note 8), p . 268 ; R. ALESSI, La revoca degli atti amministrativi, 1956, p . 56 ; M.S. GIANNINI, ibid, (note 8), p . 1062. (21) A.M. SANDULLI, Manuale, vol. I, ibid, (note 7), p. 703 ; Cass., arrt du 5 juin 1956, n 1907 ; arrt du 10 octobre 1956, n" 3471. (22) CdS, Section IV, arrt du 23 novembre 1971, n 1036. (23) CdS, sigeant en assemble plnire, arrt du 28 novembre 1970, n 12 et du 5 octobre 1971, n" 7. (24) G. LANDI, G. POTENZA, ibid, (note 8), p. 268. (25) G. LANDI, G. POTENZA, ibid, (note 8), p. 271. (26) Cf. A.M. SANDULLI, Manuale, vol. I, ibid, (note 7), pp. 575 et s. ; G. LANDI, G. POTENZA, ibid, (note 8), p. 272.
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nunc, c'est--dire qu'elle laisse intacts les effets dj produits par l'acte en question (27). On peut nanmoins s'carter de la rgle prohibant la rtroactivit lorsque la rvocation est avantageuse pour le particulier concern et n'affecte pas les intrts des tiers (28).
b) RPTITION DE PRESTATIONS ACCORDES SANS FONDEMENT JURIDIQUE
En ce qui concerne la question des demandes en restitution de taxes, droits de douane et autres impositions perues indment, doctrine et jurisprudence considrent les rgles sur l'enrichissement sans cause, rsultant des art. 2041, 2042 du Code Civil (actio de in rem verso), comme applicables dans le champ du droit public (29). A cet gard, le courant dominant de la doctrine et de la jurisprudence considre manifestement la loi fiscale ellemme comme le fondement juridique de la perception de l'impt (30). En consquence, la question de l'annulabilit de l'acte administratif n'est pas dterminante pour le succs de la demande en restitution du contribuable. Bien qu'en Italie galement, un acte administratif accde l'efficacit formelle et dfinitive aprs expiration du dlai d'annulation qui doit aussi tre respect par les tribunaux civils, comptents en principe pour statuer sur une demande en restitution seule une partie de la doctrine en infre sur le plan du droit fiscal, que l'exercice d'une action en restitution par le particulier serait exclu aprs que l'acte administratif a acquis sa pleine efficacit formelle et dfinitive. D'aprs la conception dominante, l'exercice d'actions en restitution contre l'Etat n'est limit dans le temps que par le dlai de prescription de 10 ans pour le recours civil commun (art. 2946 code civil) ou par les dlais de prescription plus courts, prvus par une srie de dispositions spciales en droit fiscal.
(27) Cf. Cass., arrt du 7 octobre 1954, n 3357 ; CdS, Section V, arrt du 14 novembre 1958, n 857 ; Section VI, arrt du 9 fvrier 1979, n 72 ; v. ce sujet A.M. SANDULLI, Manuale, vol. I, ibid, (note 7), pp. 699 et s. ; M.S. GIANNINI, ibid, (note 8), p. 1083 ; R. ALESSI, ibid, (note 20), p . 56. (28) V. ce sujet A.M. SANDLLI, Manuale, vol. I, ibid, (note 7), p. 695. (29) A.M. SANDULLI, Manuale, vol. I, ibid, (note 7), p . 166 avec des rfrences, (note 115). (30) Sur ce point et sur la suite : F. CAPELLI, Rapport italien , in La restitution de taxes perues indment par l'Etat, Genve 1976, pp. 127 (131 et ss.) ; G. GUARINO, P. DE CATERINI, ibid., pp. 135 et ss. ; K . E . HUTHMACHER, Der Vorrang des Gemeinschaftsrechte bei indirekten Kollisionen, Cologne, Berlin, Bonn, Munich 1985, pp. 263 et s.
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A chaque fois qu'une taxe ou un impt italiens se sont avrs contraires au droit communautaire, dans le cadre du march intrieur de la Communaut, le dlai de prescription gnral de 10 ans a toujours occasionn dans le pass des difficults pour l'Etat italien, au regard du droit communautaire. L'Etat tait confront des actions en restitution intentes par des contri buables et remontant assez loin dans le temps (31). Ce fut mani festement cette circonstance qui amena le lgislateur italien intgrer au droit national la thorie de la rpercussion estime en principe compatible avec le droit communautaire par la CJCE, dans l'affaire Just (32) (concernant un litige danois). Comme il sera expos plus loin, la CJCE a cependant prcis dans l'affaire San Giorgio (33) que, pour le droit communautaire, une disposi tion juridique nationale ne peut comme le prvoyait la loi ita lienne en cause imposer au citoyen communautaire concern de faire la preuve qu'il n'avait pas dj rpercut sur ses clients l'impt contraire au droit communautaire. Par consquent, on ne peut rejeter une demande de restitution pour la seule raison que le particulier concern n'a pas russi rapporter la preuve exige. La recevabilit de l'action en rptition de prestations tati ques indment accordes est avant tout apprcie en Italie au regard des principes dj voqus cidessus (34), relatifs la rvo cation d'actes administratifs. D e sorte que sous l'angle de la pro tection de la confiance lgitime, une demande en restitution de prestations tatiques perues indment n'est recevable que de faon restrictive si le bnficiaire les a touches de bonne foi et utilises conformment au but prvu (35).
2. LGISLATION R T R O A C T I V I T D ES LOIS
Les lois entrent en vigueur le 15 eme jour aprs leur publication dans la Gazetta ufficiale della Repubblica italiana (36), sauf si la loi dtermine un autre moment pour son entre en vigueur
(31) Cf. pour de telles hypothses, section 3, ., note 23bis, 23<er. (32) CJCE, aff. 6879 (Just c/ Ministerium fr das Steuerwesen, Recueil, 1980, p . 501. (33) CJCE, aff. 19982 (Amministrazione delle Finanze dello Stato c/ San Giorgio), Recueil, 1983, p . 3595 (3613). (34) Voir cidessus a) aa). (35) Cf. les arrte cits dans les notes 22 et 23. (36) G. LAND I, G. POTENZA, ibid, (note 8), p . 21 ; G. TREVES, Principi di diretto pubblico, e 2 d., Turin 1973, p . 99 ; cf. en outre LUPO, La Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti e la Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana, Riv. trim. dir. pubbl. 1981, pp. 650 et ss.
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(art. 73 de la Constitution de la Rpublique italienne) (37). Les mmes principes s'appliquent aux rglements (Art. 10 disp. prel. cod. civ.). L'art. 11 disp. prel. cod. civ. comporte une interdiction de rtroactivit des lois (38). Cette interdiction, qui trouve son origine dans la tradition du droit romain et dans le principe de la scurit juridique, signifie qu'une loi ne peut s'appliquer des situations de fait antrieures son entre en vigueur (39). Dans la mesure o elle est prvue par une simple loi, cette interdiction, si elle vaut incontestablement pour les normes infrieures la loi (rglements et autres normes juridiques dictes par l'excutif), ne he aucunement le lgislateur lui-mme (40). Pourvu qu'aucun obstacle juridique d'ordre constitutionnel ne l'en empche, celuici peut faire chec cette interdiction et prvoir la rtroactivit d'une loi (41). Seules les lois pnales se voient interdire un effet rtroactif par une rgle constitutionnelle (art. 25 deuxime alina de la Constitution) (42). Par analogie, on applique galement cette interdiction aux prescriptions disciplinaires (43). La conception dominante dans la doctrine (44) et dans la jurisprudence administrative (45) considre que le lgislateur n'est pas li par l'interdiction de rtroactivit dicte par la Constitution, ds lors qu'il se trouve hors du champ du droit pnal. Une loi peut cependant tre vicie si la rtroactivit entrane une violation d'une autre disposition constitutionnelle (46).
(37) Cf. ce sujet G. TREVES, ibid, (note 36), p. 99. (38) Dans la teneur : la loi dispose exclusivement pour l'avenir : elle n'a pas d'effet rtroactif. (39) G. TREVES, ibid, (note 36), p . 99. (40) V. ce sujet C. MORTATI, vol. I, ibid. (note 3), pp. 350, 366 ; vol. II (1976), p . 738 ; A.M. SANDULLI, Manuale, vol. I, ibid, (note 7), pp. 93 et s. ; G. TREVES, ibid, (note 36), p . 99. (41) G. TREVES, ibid, (note 36), p . 9 9 ; G. LANDI, G. POTENZA, ibid., (note 8), p. 2 2 ; cf. ce sujet galement CdS, Section IV, arrt du 30 avril 1955, n" 297, Cons. Stato 1955, I, p. 440 ; CdS, Section VI, arrt du 11 juillet 1956, n 508, Cons. Stato 1956, I, p. 1002 ; G. GROTTANELLI DE SANTI, Profili costituzionali della irretroattivit delle leggi, Milan 1970, pp. 13 et ss. (42) Cependant, les normes prescrivant une condamnation plus lgre, peuvent retroagir ; cf. ce sujet F . SORRENTINO, Le fonti del diritto , in G. AMATO, A. BARBERA, Manuale di diretto pubblico, Bologna 1984, pp. 127 et ss., 156 et s. (43) G. LANDI, G. POTENZA, ibid, (note 8), p. 22 avec des rfrences. (44) G. GROTTANELLI DE SANTI, ibid, (note 41), pp. 13 et ss. ; F . SORRENTINO, ibid. (note 42), p. 156 avec d'autres rfrences. (45) C. COST., arrt du 8 juillet 1957, n 118. (46) G. TREVES, ibid, (note 36), p. 100.
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E n ce qui concerne les effets de l'interdiction de la rtroactivit, certaines thories ont t dveloppes et synthtises sous le terme gnrique de protection des diritti quesiti ( = droits acquis). On entend par diritti quesiti les positions juridiques acquises, sous l'empire d'une loi dtermine, sur la base de certains faits (47). Pour tre dignes de protection, ces positions juridiques doivent tre relativement bien tablies. Ainsi n'y a-t-il pas de diritto quesito lorsque le droit antrieur n'a reconnu qu'une simple expectative (aspettativa) ou un intrt lgitime (interesse legittimo) dans le chef du destinataire (48). P a r contre, si une loi antrieure a engendr un diritto quesito au profit de celui-ci, ce droit ne peut plus tre affect par une loi ultrieure (49). Autrement dit, la situation de fait qui est la base du droit ne peut tre apprcie sous l'empire du droit nouveau autrement que sous celui du droit ancien (50). Ainsi par exemple, la nomination d'un fonctionnaire reste valable, mme si les conditions gnrales d'accs la fonction publique sont modifies (51).
E. BELGIQUE
I. Reconnaissance
Dans le droit administratif belge galement, les principes de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime jouent un rle essentiel surtout en rapport avec le retrait et l'abrogation d'actes administratifs le principe de scurit juridique constituant le principe suprieur en la matire (1). I L Caractrisations particulires
1. ANNULATION D'ACTES ADMINISTRATIFS La terminologie utilise pour l'annulation d'actes administratifs se fonde pour l'essentiel sur la distinction dveloppe par la
(47) Cf. ce sujet G. T R E V E S , ibid, (note 36), p. 100. (48) G. LANDI, G. POTENZA, ibid, (note 8), p . 23. (49) G. LANDI, G. POTENZA, ibid, (note 8), p . 23. (50) Sur les difficults d'application de ce principe : C. MORTATI, vol. I, ibid, (note 3), pp. 365 et es. (51) G. TREVES, ibid, (note 36), p. 100. (1) L.P. SUETENS, Algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het Belgisch administratief recht , Tijdschrift voor bestuurswetenschappen en publiek recht (T. v. B.) 1970, pp. 379, 387.
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doctrine franaise, entre retrait et abrogation (2). Il convient de noter ici que la doctrine flamande ne procde pas cette diffrenciation, utilisant l'instar de la doctrine nerlandaise le terme unique de intrekking (3). Comme en droit franais, le retrait dsigne une action juridique par laquelle une autorit administrative annule ab initio la dcision qu'elle a adopte (4), tandis que l'abrogation dsigne la mise nant ex nunc d'un acte administratif (5). La rglementation spcifique de l'annulation s'inspire pour l'essentiel de la doctrine fonde sur les enseignements du Conseil d ' E t a t franais (6). E n ce qui concerne le retrait, on distingue comme suit : (1) Les actes administratifs n'engendrant pas de droits pour les tiers peuvent tre retirs, si l'administration considre que l'intrt gnral le rclame (7). (2) Les actes administratifs lgaux, rcognitifs de droits, ne peuvent tre retirs pour des motifs de scurit juridique (8), sauf si la loi prvoit expressment cette possibilit (9). (3) Les actes administratifs illgaux, rcognitifs de droits, peuvent tre retirs certaines conditions. A cet gard, la jurisprudence tente de concilier le principe de scurit juridique, s'opposant la remise en question de positions juridiques bien tablies, avec le principe de lgalit, c'est--dire le souci des pouvoirs pubhcs de mettre fin des situations illgales : (a) Un retrait est toujours possible, indpendamment d'une rglementation lgale, lorsque le beneficiane a obtenu l'acte administratif par subreption, ou lorsque l'illgalit est grave tel point que l'acte administratif doit tre considr comme inexistant.
(2) Cf. par exemple J . DEMBOUR, Droit administratif, 3 dition, Lige 1978, n* 223 et s. (3) Cf. A. MAST, J. DUJARDIN, Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, 9 e dition, Gand 1984, n 494. (4) J. DEMBOUR, ibid. (note 2), n 224 ; A. MAST, J . DUJARDIN, ibid, (note 3), n 494. (5) J. DEMBOUR, ibid. (note 2), n" 223 ; ce sujet, trs dtaill, v. galement P. LEWALLE, L'abrogation des actes administratifs unilatraux , in Annales de la Facult de Droit de Lige 1970, pp. 63 et ss. (6) Cf. en particulier, C E . franais, 3 novembre 1922, Dame CACHET, R.D.P. 1922, p. 552. (7) A. MAST, J. DUJARDIN, ibid, (note 3), n 494. (8) A. MAST, J . DUJARDIN, ibid, (note 3), n" 494, faisant rfrence aux arrts du Conseil d'Etat n" 1339 et 1340 du 3 mars 1952, D E TROYER ; n 6091 du 21 fvrier 1958, H U B E R T ; n 20561 du 17 septembre 1980, C.G.R. Benelux. (9) J . DEMBOUR, ibid. (note 2), n 224, 2 ; une telle disposition lgale figure par exemple l'art. 86 de la Loi communale.
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(b) Un retrait est encore possible si et pour autant qu'une disposition lgale le prvoie explicitement (10). (c) Un retrait est en plus possible, mme en l'absence d'une disposition lgale en ce sens, s'il intervient dans le dlai du recours en annulation devant le Conseil d'Etat ou si un tel recours est dj exerc avant le prononc de l'arrt (11). En ce qui concerne l'abrogation, on distingue comme suit : (1) Les actes administratifs qui n'ont engendr aucune sorte de droit (12) peuvent tre retirs tout moment et avec effet pour l'avenir (13). (2) Un acte illgal constitutif de droits, qui pourrait tre annul par le Conseil d'Etat en raison de son illgalit, peut tre ananti ex nunc, durant le dlai de recours en annulation. Si un recours a dj t form, l'abrogation est galement autorise jusqu'au prononc d'une dcision (14). (3) L'abrogation d'un acte administratif lgal constitutif de droits viole le principe de l'intangibilit des effets individuels des actes administratifs, lui-mme dduit de celui de la scurit juridique (15).
2. R T R O A C T I V I T D'ACTES E T D E NORMES ADMINISTRATIFS
En droit administratif belge comme en droit administratif franais, on dduit du principe de la scurit juridique une interdiction de rtroactivit des actes administratifs, y compris, dans le prsent contexte, les actes rglementaires (16) (17). Cela signifie que les actes administratifs ne peuvent en principe produire
(10) Ainsi, l'art. 86 de la Loi communale. (11) A. MAST, J . DUJARDIN, ibid. (note 3), n 494 ; J . DEMBOUR, ibid, (note 2), n 224, 3 ; jurisprudence constante, cf. par exemple Conseil d ' E t a t arrt du 6 juin 1969, D E LANNOY, publi in R.J.D.A., 1970, p. 149. (12) A ce sujet, cf. J . DEMBOUR, ibid, (note 2), n 210. (13) J . DEMBOUR, ibid. (note 2), n" 223, 2. (14) Conseil d ' E t a t , arrt du 22 avril 1964, PTRON, A.A.C.E. (Recueil des arrte et avis du Conseil d ' E t a t Section d'administration s t a t u a n t au contentieux), p . 375 ; J . DEMBOUR, ibid. (note 2), n" 223, 2. (15) J . DEMBOUR, ibid. (note 2), n 223, 2 faisant rfrence J.M. AUBY, L'abrogation des actes administratifs, A.J.D.A. 1967, pp. 131, 138. (16) J . DEMBOUR, ibid, (note 2), n 210. (17) Jurisprudence constante cf. par exemple Conseil d ' E t a t , arrt du 13 mars 1950, VANHAEVERBEKE, R.J.D.A., p . 129 ; arrt du 3 janvier 1968, A.S.B.L. Enseignement moyen de l'vch de Lige, A.A.C.E., p. 5 ; cf. galement J . DEMBOUR, ibid, (note 2), n 218 ; ce sujet, trs dtaill, P . LEWALLE, Contribution l'tude de l'application dee actes administratifs unilatraux dans le temps, Lige 1975, pp. 135 et ss. et 179 et se.
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aucun effet juridique pour le temps prcdant leur entre en vigueur (publication ou notification) (18). Cette interdiction ne se fonde pas sur l'article 2 du Code civil, cette dernire disposition se rapportant la seule interprtation des lois (19).
3. R P T I T I O N D E T A X E S I N D M E N T P E R U E S
Les demandes formes par le citoyen contre l'Etat, pour la rptition de taxes, impts ou droits de douane perus tort sont rgies par les principes relatifs la restitution en cas d'enrichissement sans cause (art. 1235, 1376, 1377 du Code civil), pourvu que des dispositions spciales ne prvoient pas d'autres rglementations (20). E n Belgique, c'est le plus souvent le cas des lois fiscales, de sorte que les dispositions gnrales du droit civil sont surtout appliques en cas d'action en rptition de droits de douane indment perus. Alors que les dispositions spciales du droit fiscal prvoient gnralement des dlais de prescription plus courts pour les demandes en restitution, le dlai gnral pour les actions fondes sur l'enrichissement sans cause est de 30 ans. Les tribunaux civils sont comptents pour connatre de telles actions, mais ne sont pas lis par l'expiration du dlai du recours en annulation, qui serait de rigueur pour un recours exerc devant le Conseil d ' E t a t , de sorte qu'ici aussi, l'exercice de l'action en rptition n'est pas limit dans le temps par l'entre en vigueur d'une efficacit formelle de l'acte de perception, mais uniquement par l'coulement du dlai de prescription.
F. DANEMARK
En droit danois, la scurit juridique est considre comme un lment fondamental du systme dmocratique. Elle n'est cependant pas reconnue comme un principe gnral de droit de faon que s'en dduiraient des exigences dtermines pour l'activit
(18) J. DEMBOUR, ibid, (note 2), n 218, qui renvoie sur ce point la doctrine et la jurisprudence franaise (ibid, note 4). (19) J. DEMBOUR, ibid. (note 2), n 218 ; d'opinion divergeante M. SOMERHAUSEN, Les principes gnraux du droit administratif, in Perspectivas del Derecho Publico en la segunda mitad del siglo XX, Mlanges Enrique Sayagues-Laso, vol. IV, Madrid 1969, pp. 463, 480. (20) Cf. sur ce point et pour la suite : C.A. GOUTHIER, Rapport belge , in La restitution de taxes perues indment par l'Etat, Genve 1976, pp. 77 et ss. ; K.E. HUTHMACHER, Der Vorrang des Oemeinschaflsrechts bei indirekten Kollisionen, Cologne/Berlin/Bonn/Munich 1985, pp. 264 et s. ; P. KARPENSTEIN, Zur Wiedergutmachung von Vertragsversten der Mitgliedstaaten gegen das Gemeinschafterecht, DVBl. 1977, pp. 61 et ss.
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SCURIT
JURIDIQUE
lgislative ou administrative (1). C'est ainsi qu'une lgislation rtroactive n'est pas prohibe par la Grundloven, qu'est la Constitution danoise (2). Bien que les principes reconnus en droit communautaire relatifs la protection des droits acquis et de la confiance lgitime n'existent pas en droit danois en tant que principes gnraux de droit, la conception sur laquelle ils se fondent lui est tout fait familire. L'objectif de ladite conception est cependant atteint grce d'autres rgles. C'est ainsi que des demandes d'indemnisation en raison de la perte d'un droit acquis ou d'agissements trahissant des expectatives lgitimes peuvent se fonder sur l'art. 73 de la Grundloven, qui rgle l'indemnisation en cas d'expropriation publique, ou sur des principes rgissant la responsabilit dlictuelle (3). Il n'existe pas en droit danois de dlais gnralement applicables pour les recours en annulation d'actes administratifs (4). En cas de taxes tatiques perues indment, le particulier dispose d'un droit restitution, qui se prescrit par 5 ans (5). La dcision de la CJCE dans l'affaire Just (6) dmontre combien il peut tre difficile d'obtenir effectivement rparation par ce biais, la jurisprudence danoise ne reconnaissant un tel droit que si le particulier concern n'a pas rpercut par ailleurs les taxes perues indment. Pour l'hypothse inverse de la demande de restitution de prestations tatiques accordes tort, des rglementations spciales sont prvues, notamment par les dispositions danoises adoptes en apphcation du droit agricole de la Communaut europenne (7). Pour autant qu'un droit restitution ne soit pas rgl de manire spare, les principes gnraux de la condictio inde(1) J . K . SKADHAUOE, Danish report on general principles derived from the law of Member States as source of Community law and national law , Rapport danois pour le 12imt congrs F.I.D.E., Paris 1986, pp. 75, 86. (2) ibid. (3) ibid. (4) Cf. ce sujet : K . E . HUTHMACHER, Der Vorrang des Gemeinschaftsrechte bei indirekten Kollieionen, Cologne/Berlin/Bonn/Munich 1985, p. 270. (5) Suivant la loi danoise n" 274 du 22 dcembre 1908. (6) CJCE, aff. 68/79 (Just c/ Ministre des finances), Recueil, 1980, p. 501 ; cf. ce sujet galement : P . GERMER, Landesbericht Dnemark , in J.-V. Louis, Regime juridique des relations entre les oprations conomiques et les organismes d'excution du droit communautaire, rapport hectographi, Bruxelles 1982, pp. 244 (259). (7) Sur ce point et pour la suite : P. GERMER, ibid. (note 6), pp. 254 et sa.
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biti trouvent s'appliquer, une distinction tant faite cet gard entre les erreurs de fait et les erreurs de droit, comme c'est le cas en Grande-Bretagne. La question de savoir si le bnficiaire pouvait raisonnablement escompter avoir le droit de conserver le payement peut aussi prendre de l'importance. Cependant la jurisprudence danoise fait montre d'une certaine retenue par rapport la reconnaissance de la protection de la confiance lgitime contra legem (8). Sauf disposition spciale diffrente, de tels droits se prescrivent aussi par 5 ans.
G. GRCE
Le retrait d'un acte administratif imposant des obligations (1), au sens de sa mise nant ex tune, est toujours possible, dans certains cas mme impos juridiquement (2). Pour les actes administratifs illgaux, constitutifs de droits, le retrait n'est concevable que dans un dlai raisonnable , moins que l'illgalit ne soit due un comportement intentionnel du bnficiaire ou que le retrait s'impose dans l'intrt gnral (3). L'abrogation d'un acte administratif lgal imposant des obligations (mise nant ex nunc) est toujours possible, tandis qu'un acte administratif lgal constitutif de droits ne peut tre annul avec effet pour l'avenir que si l'abrogation est expressment prvue dans l'acte administratif ou dans la loi, ou commande par des motifs d'intrt gnral (4). A p a r t les interdictions constitutionnelles de rtroactivit des lois pnales (art. 7 paragraphe 1) et fiscales (art. 78 paragraphe 2), la Constitution grecque n'impose aucune sorte de limitation en ce sens au lgislateur. On ne peut non plus dduire une interdiction gnrale de rtroactivit de l'article 77 paragraphe 2 de la Constitution, aux termes duquel les lois ( l'exception des lois interprtatives) n'entrent en vigueur qu' partir de leur
(8) Cf. C. BOYE JACOBSEN, Rapport danois , 12* Congrs FIDE, Paris 1986, vol. II, pp. 101 (103 et s.). (1) La notion grecque d'acte administratif imitant sur ce point le modle franais comprend galement les actes rglementaires de l'administration, ct des actes administratifs individuels. Le terme acte administratif ne dsigne pour la suite que les actes administratifs individuels. (2) P. DAGTOGLOU, Verfassung und Verwaltung , in K.-D. Groth (d.), SdosteuropaHandbuch, vol. Ill, Griechenland, Gttingen 1980, pp. 13, 45. (3) ibid. (4) ibid.
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publication, cette disposition s'adressant en premier lieu au praticien du droit (5). Si l'article 2 du Code Civil dit effectivement que la loi ne dispose que pour l'avenir et ne dveloppe aucun effet rtroactif, il ne lie cependant pas, en t a n t que rgle simplement lgislative, le lgislateur, mais uniquement les tribunaux et l'excutif (6). Pour contrler les lois rtroactives, le Conseil d ' E t a t fait appel depuis peu, ct des dispositions constitutionnelles, au principe de protection de la confiance lgitime. De la sorte, une atteinte ce principe n'est tenue pour admissible que pour des motifs d'intrt gnral (7). Sauf dispositions spciales contraires, la restitution de taxes perues indment est rgie par les principes en matire de restitution d'un enrichissement sans cause (8). De tels droits doivent tre invoqus devant les tribunaux civils et se prescrivent par 20 ans. Il est vrai que la Grce dispose d'un ensemble de juridictions administratives autonome, o le dlai du recours en annulation d'actes administratifs est de 60 jours ; ce dlai n'a cependant aucune influence sur l'exercice de recours fonds sur un enrichissement sans cause.
H. IRLANDE
Pas plus que le droit britannique, le droit irlandais ne connat la scurit juridique et la protection de la confiance lgitime en t a n t que principes gnraux de droit. A l'instar de ce qui se passe en Grande-Bretagne, des considrations de protection de la confiance lgitime sont prises en compte la rigueur par exemple en cas de rvocation (revocation) d'autorisations dans le cadre de l'exigence d'une procdure rgulire, surtout par rapport la garantie d'tre entendu en justice (1), mais ne sont pas caractrises comme telles.
(5) A ce sujet, trs dtaill J . ILIOPOULOS-STRANGAS, Rckwirkung und Sofortwirkung von Gesetzen Eine verfassungsrechtliche Untersuchung unter Bercksichtigung des deutschen und griechischen Steuerrechts, Baden-Baden 1986, p. 189. (6) J . ILIOPOULOS-STRANOAS, ibid. (note 5), pp. 191 et s. (7) J . ILIOPOULOS-STRANGAS, ibid. (note 5), p. 201 avec des rfrences. (8) Cf. ce sujet : K . E . HUTHMACHER, Der Vorrang des Gemeinschafterechts bei indirekten Kollisionen, Cologne/Berlin/Bonn/Munich 1985, p . 267. (1) Cf. R.M. STOUT, Administrative Law in Ireland, Dublin 1985, pp. 363 et ss.
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L'article 15.5 de la Constitution irlandaise interdit la rtroacti vit des lois pnales (2). Bien que cette disposition se limite expli citement aux lois pnales, les tribunaux irlandais ont tendance se prononcer contre une rtroactivit dfavorable (injurious retrospection) des lois (3). Ceci ne correspond pas cependant une interdiction gnrale de rtroactivit pour les lois engendrant des obligations. Au contraire, un effet rtroactif est admis s'il est formellement prvu ou clairement voulu par le lgislateur (4). La rtroactivit d'actes rglementaires (statutory instruments) est admise en tout tat de cause si la loi d'habilitation (parent sta tute) comporte une autorisation expresse en ce sens (5). Dans une affaire tranche par la Supreme Court (6), dans laquelle certaines dispositions de la loi relative l'impt sur les revenus de 1967 avait t dclares anticonstitutionnelles, et o il s'agissait de dterminer le champ d'application ratione tempo ris de l'arrt, ainsi que les consquences financires d'ventuelles actions en restitution, la Cour suprme irlandaise s'est rfre en bloc la motivation de la CJCE dans la deuxime affaire Defrenne (7) , et en particulier aux points n o s 7175 des motifs. Au point n 74, la CJCE avait constat,
que dans l'ignorance du niveau global auquel les rmunrations auraient t tablies, des considrations imprieuses de scurit juridique tenant l'ensemble des intrts en jeu, t a n t publics que privs, empchent en principe de remettre en cause les rmunrations pour des priodes passes .
I. LUXEMBOURG Le principe de la scurit juridique est appliqu dans l'ordre juridique luxembourgeois de la mme manire que dans le droit administratif franais ou belge. Ici aussi, il joue un rle dtermi
(2) Art. 15.5 de la Constitution irlandaise : The Oireachtas shall not declare acts to be infringements of the law which were not so at the date of their commission . (3) Cf. ce sujet J.M. KELLY, The Irish Constitution, d., D ublin 1984, pp. 87 et s., avec des rfrences jurisprudentielles. (4) En ce sens par exemple O'BYRNE, J. in Irish Land Commission v. Dolan, (1930) Irish Reports 235 ; cf. galement section 21 (1) (c) de l'Interprtation Act, 1937. (5) Cf. 1(3) Seanad Resolution de 1978 propos d'un Select Committee on Statutory Ins trumente, reproduit in R.M. STOUT, ibid, (note 1), p. 51. (6) Murphy v. Attorney General, (1982) Irieh Reporte 241. (7) Arrt du 8 avril 1976, aff. 43/75, Recueil, 1976, pp. 455, 480 ; cf. sur ce point, ainsi que sur l'aff. Murphy J. O'REILLY, The Interaction between Community Law and National Law, Rapport irlandais pour le 12e Congrs de la F.I.D.E., Paris 1986, pp. 167, 177 et ss.
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nant par rapport la suppression rtroactive d'actes administra tifs (retrait) et la rtroactivit des lois (1). La jurisprudence constante du Conseil d'Etat luxembourgeois autorise l'annulation rtroactive d'un acte administratif vici ou illgal et engendrant des droits, lorsqu'elle intervient dans le dlai du recours en annulation devant la juridiction administra tive (2). Pour l'adoption des lois, il existe un principe de nonrtroacti vit, galement dduit du principe de la scurit juridique. Ici aussi une jurisprudence constante considre que dans le cadre du droit administratif, tant les lois que leurs rglements d'applica tion ne peuvent dvelopper d'effets pour le pass, moins que le lgislateur ne prvoie expressment une exception (3).
K. PAYSBAS
I. Reconnaissance gnrale des principes La rgle selon laquelle la puissance publique ne peut dcevoir par son comportement la confiance qu'elle a fait natre, relve en droit nerlandais des principes gnraux d'une administration rgulire (1). Ce principe ne vaut pas seulement pour toutes les formes de l'activit administrative (2), mais s'adresse galement au lgislateur (3). Sur le plan de la thorie du droit, ce principe
(1) Cf. G. WrvENES, Les principes gnraux communs aux droite des E t a t s membres en t a n t que source du droit communautaire. Interaction entre droit communautaire et droit national , Rapport luxembourgeois pour le 12' Congre de la F.I.D.E., Paris 1986, pp. 215, 222. (2) Cf. par exemple C E . lux., arrt du 6 aot 1956, Bull, de doc. communale, n 4, p . 26, Ree, C E . , 1956 ; arrt du 17 dcembre 1975, Bull, de doc. communale, n 16, p. 163, Ree C E . , 1975 ; G. W I V E N E S , ibid. (note 1), p . 222. (3) Cf. C E . lux., arrt du 13 juin 1978, Ree, C E . 1978; G. W I V E N E S , ibid. (note 1), pp. 222 et s. avec d'autres rfrences. (1) R a p p o r t van de Commissie inzake algemene bepalingen van administratief recht (Rapport ABAR), 5" d., Alphen a/d Rijn 1984, p. 187 ; A.M. D ONNER, Nederlands Bestuurs recht, Algemeen D eel, 4 m d., Alphen a/d Rijn 1974, p . 104 ; M. SCHELTEMA, Enkele gedachten over het vertrouwensbeginsel in het publiekrecht , RMT (Rechtsgeleerd Magazijn Themis) 1984, p. 538 ; S. PRECHAL, T. H E U K E L S , Algemene beginselen in het Nederlandse recht en het Europese recht : rechtsvergelijking en interactie, SEW 1986, pp. 287, 293 ; J . MERTENS D E WrLMARS, De Europese Gemeenschappen en het Administratief Recht , SEW 1962, pp. 660, 677 ; un aperu dtaill de la jurisprudence et de la doctrine est repris dans les conclusions de l'avocat gnral M.R. , sous H R (Hoge Raad), arrt du 23 juin 1982, AB (Administratiefrechterlijke beslissingen) 1982, p. 121. (2) Cf. M.R. , ibid. (note 1), p. 121. (3) M. SCHELTEMA, ibid. (note 1), p . 543.
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reconnu depuis longtemps (4) par la jurisprudence surtout le Centrale R a a d van Beroep (CRvB) est dduit de l'ide de l'Etat de droit (5). Il existe cependant une divergence de vues quant la question de savoir si et dans quelle mesure il faut distinguer les principes de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime (6). Dans la jurisprudence ancienne, la solution de cas de modification dfavorable de positions juridiques (par exemple des rductions de salaires dans la fonction publique) relevait sans exception de l'application du principe de la scurit juridique (7). Une partie de la doctrine considre le principe de protection de la confiance lgitime comme dcoulant de celui de la scurit juridique. D'autres auteurs justifient une diffrenciation par le fait que les deux principes poursuivraient des objectifs distincts. P a r ailleurs, on soutient que le principe de protection de la confiance lgitime ne laisserait pas de place un principe spcifique de scurit juridique (8). Dans les dcisions les plus rcentes de la section du contentieux du Raad van State, les deux principes sont pratiquement utiliss comme synonymes (9). La controverse sur le plan dogmatique quant l'opportunit d'une distinction a ds lors perdu de son intrt. La question de savoir quel moment la confiance est suscite et dans quelles circonstances elle est digne de protection ne peut recevoir de rponse allant dans le sens d'une gnralisation. La jurisprudence a labor une srie de critres dterminants pour apprcier et trancher cette question (10) : a) La confiance doit avoir t suscite par l'action d'une autorit comptente en la matire. Il est fait exception cette rgle, dans les hypothses o le particulier pouvait se fier juste titre une apparence de comptence.
(4) Cf. par exemple CRvB (Centrale Raad van Beroep), arrt du 2 octobre 1951, AA(Ars Aequi) I I , p. 116 ; arrt du 28 octobre 1952, 16 dcembre 1952 et 30 dcembre 1952, AA I I I , pp. 44 et ss. avec les observations de A.M. DONNER. (5) M. SCHELTEMA, ibid. (note 1), pp. 545 et s. (6) Cf. ce sujet Rapport ABAR, ibid, (note 1), pp. 188 et s. (7) Cf. les rfrences jurisprudentielles in Rapport ABAR, ibid, (note 1), p . 189, notes 167 et s. ainsi que A.M. DONNER, ibid. (note 1), p . 103, note 1. (8) Sur l'tat de la controverse cf. Rapport ABAR, ibid, (note 1), pp. 188 et ss. avec de nombreuses rfrences. (9) Cf. AR (Afdeling Rechtspraak van de Raad van State), arrts du 17 mai 1982, du 13 mai 1985 et du 24 mai 1982, De Gemeentestem 6729. (10) Rapport ABAR, ibid, (note 1), p. 190.
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SCURIT JURIDIQUE
b) On retient comme sources de la confiance : les dcrets administratifs, les contrats de droit public, les promesses, les renseignements et prescriptions administratives (pseudo-wetgeving) (11). c) La diligence dont le particulier est tenu de faire preuve en vrifiant le fondement de la confiance est l'objet d'exigences moyennes, les capacits individuelles devant tre prises en considration cet gard. d) Il convient de dterminer en outre dans quelle mesure les expectatives suscites par l'administration ont eu un effet dcisif sur le comportement du particulier. Elles seront prsumes avoir eu un tel effet s'il a pris des dispositions en faisant fond sur ces expectatives. Cet lment d'initiative de la part de l'intress est une condition ncessaire pour assurer l'applicabilit de la protection de la confiance lgitime contra legem. e) Il est concevable que, dans des cas d'espce, des intrts pubhcs prpondrants s'opposent la reconnaissance d'expectatives du particulier, pourtant lgitimes en elles-mmes (12). IL Caractrisations particulires
a) ANNULATION DE DCISIONS ADMINISTRATIVES
La terminologie ne distingue pas entre retrait et abrogation. On utilise le terme gnrique intrekking pour les deux concepts. Lorsque les pouvoirs publics arrtent des dcisions administratives, les droits qui en rsultent pour le destinataire sont en principe intangibles (13). A certaines conditions, une annulation ou une modification a posteriori est cependant admissible. Il s'agit ici galement de dterminer le rapport adquat entre les principes opposs de la lgalit et de la scurit juridique, c'est--dire de dcider lequel de ces deux principes mrite la prminence dans le cas d'espce (14).
(11) Cf. galement M. SCHELTEMA, ibid. (note 1), p. 539 ; S. PRECHAL, T. HEUKELS, ibid. (note 1), p. 294. (12) Sur ce point, cf. galement Rapport ABAR, ibid, (note 1), pp. 196 et s. (13) Rapport ABAR, ibid, (note 1), p. 191 ; A.M. DONNER, ibid. (note 1), p. 266.
(14) Cf. P. DE H A A N , Th. G. DRUPSTEEN, R. FERNHOUT, Bestuursrecht in de sociale
Rechteetaat, 2' d., Deventer 1978, p. 283 ; A.M. DONNER, ibid. (note 1), p. 266.
DROIT DES TATS MEMBRES aa) Annulation de dcisions administratives lgales et constitutives de droits
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L' intrekking ex tune de dcisions administratives lgales engendrant des droits, par suite d'une modification ultrieure de la pratique administrative o de la situation de fait originaire, est en principe exclue pour des raisons de scurit juridique (15). Mme l'annulation ex nunc n'est qu'exceptionnellement admise : tel est le cas si l'adoption de la dcision administrative aurait pu tre refuse au moment de l'abrogation, donc aprs la survenance d'une modification de la situation de fait (16), et si l'intrt gnral l'emporte nettement sur celui du partieuher concern (17). Le cas chant une indemnisation doit en outre tre verse.
b b ) Annulation de dcisions administratives illgales, constitutives de droits
Un comportement illicite du destinataire permet en principe l'annulation d'une dcision administrative constitutive de droits, mme avec effet pour le pass (18). Diverses lois spciales autorisent expressment l'annulation titre rectificatif (19). Selon celles-ci, les conditions d'annulation sont remplies si les informations fournies par le bnficiaire s'avrent ce point inexactes ou incompltes que sa demande aurait donn lieu l'adoption d'une dcision diffrente si l'on avait eu connaissance lors de son apprciation, des informations exactes et compltes (20). En ce qui concerne les dcisions administratives ayant un effet permanent, le bnficiaire peut ventuellement tre tenu de communiquer toute modification des conditions initiales. Le non-respect de cette obligation peut entraner une annulation avec effet rtroactif, jusqu'au moment de l'intervention de la modification (21).
(15) Cf. P . DE H A A N , Th. G. DRUPSTEEN, R. Frenhout, ibid, (note 14), p. 284 faisant rfrence M. SCHELTEMA, Gebondenheid van overheid en burgers aan eigen voorafgaand handelen , VAR (Vereniging voor Administratief Recht) Geschrift LXXIV (1975), p. 20 ; S. PRECHAL, T. H E U K E L S , ibid, (note 1), p. 295. (16) S. PRECHAL, T. H E U K E L S , ibid. (note 1), p . 295 (note 72).
(17) P. DE H A A N , Th. G. D R U P S T E E N , R. F E R N H O U T , ibid. (note 14), p . 285 ; M. SCHEL-
TEMA, Gebondenheid , ibid, (note 15), p. 25. (18) Rapport ABAR, ibid, (note 1), p. 220. (19) P . ex. art. 9 de la loi sur les importations et exportations, art. 98 du rglement gnral sur les fonctionnaires de l'Etat ; art. 12 lit.a de la loi sur les trangers. (20) Cf. Rapport ABAR, ibid, (note 1), p . 221. (21) CRvB, arrt du 19 dcembre 1977, AB 1978, p. 285 ; K B (Koninklijk Besluit) du 23 juin 1978, AB 1979, p . 9.
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L'habilitation dcider l'annulation ne doit cependant pas tre prvue expressment par une rglementation lgale (22). En tout tat de cause, il est de rgle que le retrait ex tune d'une dcision administrative illgale constitutive de droits est admis, lorsque l'illgalit rsulte d'un comportement reprehensible du bnficiaire et que la dcision n'aurait pas t arrte si les informations exactes et pertinentes aux fins de son adoption avaient t connues (23). On fait une exception pour les cas o l'on ne peut formuler aucun reproche quant au comportement du bnficiaire et o une annulation entranerait pour lui un prjudice excessif (24). Il est possible dans ce cas-l de maintenir la dcision administrative, mme avec effet pour l'avenir (25). Les possibilits d'annulation sont trs limites lorsque la responsabilit de l'illgalit de la dcision administrative incombe l'autorit. Dans ces hypothses, on applique le principe que la dcision ne peut tre retire avec effet rtroactif si le bnficiaire avait pu se fier sa lgalit (26). P a r contre, l'annulation ex nunc est en principe possible (27). Mais des exceptions sont galement admises cet gard, si le bnficiaire devait subir un prjudice excessif en raison de l'annulation (28).
b) R P T I T I O N D E PRESTATIONS TATIQUES ACCORDES SANS FONDEMENT J U R I DIQUE
La rptition de prestations accordes sans fondement juridique est apprcie suivant les mmes principes que l'annulation de dcisions administratives constitutives de droits (29). Dans le cadre du droit de la fonction publique par exemple, un droit de l'administration obtenir la restitution de salaires pays en trop n'est pas reconnu par la jurisprudence, pour des raisons de scu(22) CBB (College van Beroep voor het Bedrijfsleven), arrt du 27 dcembre 1977, AB 1978, p. 334. (23) Cf. Rapport ABAR, ibid, (note 1), pp. 220 et s. (24) Rapport ABAR, ibid, (note 1), p . 221 ; CRvB, arrt du 18 fvrier 1975, AB 1976, p. 68. (25) ibid. (26) Cf. Rapport ABAR, ibid, (note 1), p. 223 ; A.M. DONNER, ibid. (note 1), p. 266 ; P . DE H A A N , Th. G. DRUPSTEEN, R. FERNHOUT, ibid. (note 14), p. 283 ; id. pour la jurisprudence, cf. par exemple K B du 4 juin 1976, AB 1976, p . 182 ; K B du 29 novembre 1979, AB 1980, p. 177. (27) Rapport ABAR, ibid, (note 1), p . 224. (28) Rapport ABAR, ibid, (note 1), p. 225 faisant rfrence CRvB, arrt du 24 novembre 1971, AB 1972, p. 269. (29) Cf. A.M. DONNER, ibid. (note 1), p. 265.
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rite juridique (30). La lgislation sur les pensions (art. 132 de la loi sur les pensions) prvoit une possibilit de rptition de pensions de retraite payes en trop dans le cas o le bnficiaire a volontairement suscit le trop-peru par de fausses informations. La mme ide juridique apparat aussi dans le droit de la scurit sociale (31).
C) RPTITION DE TAXES INDMENT PERUES
Comme c'est le cas en droit allemand, la rptition de taxes tatiques perues indment, comme par exemple des impts et droits de douane, est aussi exclue ici, aprs expiration du dlai prvu pour l'exercice du recours en annulation de la dcision d'imposition, dlai comportant gnralement 30 jours. L'efficacit dfinitive de l'acte administratif crateur d'obligations vaut aussi l'encontre de l'action en rptition de droit commun (32).
2. L G I S L A T I O N R T R O A C T I V I T D E S L O I S E T RGLEMENTS
L'art. 16 de la Loi fondamentale nerlandaise prvoit expressment une interdiction de rtroactivit pour les lois pnales. A part ceci, il n'existe pas d'interdiction gnrale de rtroactivit. Mme la rgle de l'art. 88 de la Loi fondamentale, aux termes duquel les lois n'entrent en vigueur qu'aprs leur publication, n'empche pas le lgislateur de confrer un effet rtroactif une disposition lgale (33). Un principe de non-rtroactivit des actes rglementaires a d'abord t dduit par le Centrale Raad van Bevoep (CRvB) de l'art. 4 de la loi sur les dispositions communes de la lgislation du Royaume (34) (35). Bien que la formulation de cette prescription semble claire, on ne peut en infrer un principe gnral de non-rtroactivit (36) puisque, selon l'interprta(30) A.M. DONNER, ibid. (note 1), pp. 265 et s. faisant rfrence CRvB, arrt du 25 mars 1937, AB 1937, p . 497. (31) A.M. DONNER, ibid. (note 1), p . 266. (32) J.S. BurrrNO, Rapport nerlandais , in La restitution de taxes perues indment par l'Etat, Genve 1976, pp. 159 et ss. ; K . E . HUTHMACHER, Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts bei indirekten Kollisionen, Cologne/Berlin/Bonn/Munich 1985, pp. 259 et s. (33) Cf. C.A.J.M. KORTMANN, De Grondsweteherziening, Deventer 1983, p. 248 ; M. SCHELTEMA, ibid. (note 1), p. 541. (34) Wet houdende algemene bepalingen der wetgeving van het Koninkrijk du 26 avril 1852, art. 4 : La loi n'a force obligatoire que pour l'avenir et n'a pas d'effet rtroactif. (35) CRvB arrt du 31 octobre 1935, AB 1936, p . 168 ; arrt du 3 avril 1963, AB 1964, p. 75. (36) C.W. VAN DER P O T , Handboek t>a het Nederlandee Staaterecht, remani par A.M. DONNER, l l m e d., Zwolle 1983, p. 445 avec d'autres rfrences.
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SCURIT JURIDIQUE
tion du CRvB, des rglementations accordant a posteriori des avantages au citoyen auraient aussi d tomber sous le coup de l'interdiction (37). Entre-temps, le CRvB, l'instar des autres juridictions (38), est pass un contrle des actes rglementaires qui applique directement le critre dfini par le principe de la scurit juridique (39). C'est ainsi qu'une disposition prvoyant une rduction des pensions fut annule, dans la mesure o elle devait agir avec effet rtroactif et violait ainsi le principe de scurit juridique. L'applicabilit du principe de la protection de la confiance lgitime et de celui de la scurit juridique n'implique pas ici une interdiction absolue de toute rtroactivit. Ainsi le CRvB considre-t-il des dispositions rtroactives comme admissibles si le lgislateur formel l'a expressment prvu (40). De mme, le principe de protection de la confiance lgitime ne s'oppose pas une modification de la lgislation avec effet pour l'avenir (41).
L. PORTUGAL
Le principe de la scurit juridique ( princpio da segurana ou certeza nas relaes jurdicas ) est reconnu en droit administratif portugais (1). Pour l'annulation d'actes administratifs, on utilise le terme de revogao. La revogao se dfinit comme la mise nant (extino) a posteriori totale ou partielle des effets produits par un acte administratif illgal ou inopportun (2). E n ce qui concerne l'annulation, on distingue selon qu'elle intervient d'office (revogao oficiosa) ou sur demande,
(37) M. SCHELTEMA, ibid. (note 1), p . 541. (38) Cf. par exemple H R (Hoge Raad), arrt du 7 mars 1979, N J (Nederlandse Jurisprudentie) 1979, p. 319. (39) Cf. CRvB, arrt du 20 octobre 1983, AB 1984, S 100, avec obs. v. E I J C K ; v. cependant la jurisprudence de la section du contentieux du conseil d ' E t a t (Raad van State), cf. ce sujet M. SCHELTEMA, ibid. (note 1), p. 543. (40) M. SCHELTEMA, ibid. (note 1), p. 541 faisant rfrence CRvB, arrt du 11 dcembre 1980, AB 1981, p . 200 avec obs. VAN DER N E T . (41) M. SCHELTEMA, ibid. (note 1), p . 544. (1) Cf. D. FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, vol. I l l , Lisbonne 1985, pp. 346, 353. (2) M. ESTEVES D E OLIVEIRA, Direito Administrativo, vol. I, Combre 1984, pp. 603 et s. ; pour d'autres dfinitions, conformes pour l'essentiel, cf. M. CAETANO, Direito Administrativo, vol. I, 10" d., Combre 1984, pp. 531 et s. ; D. FREITAS DO AMARAL, ibid, (note 1), p. 327.
DROIT D E S TATS MEMBRES
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qu'elle est entreprise par l'autorit qui a dict l'acte administratif, ou par une autre autorit, qu'elle est base sur l'illgalit de l'acte administratif, ou seulement sur son inopportunit et selon qu'elle est ordonne avec effet pour l'avenir (revogao abrogatria) ou pour le pass (revogao anulatria) (3). Un acte administratif lgal mais inopportun ne peut tre annul qu'ex nunc, tandis que pour l'acte administratif illgal, l'annulation ex tune est galement admise (4). Pour des raisons de protection de la confiance lgitime (princpio geral da proteco da confiana) et de respect des droits acquis (respeito pelos direitos adquiridos), les actes administratifs constitutifs de droits ne peuvent en principe tre annuls, moins d'tre illgaux (5). Par contre, les actes administratifs non constitutifs de droits sont toujours annulables (6). Les actes administratifs constitutifs de droits sont les actes confrant de nouveaux droits subjectifs autrui, tendant de tels droits existants, ou supprimant des limitations l'exercice de droits existants (7). Les actes administratifs illgaux constitutifs de droits peuvent tre annuls par l'autorit qui a adopt l'acte ou par une instance suprieure, pendant le dlai lgal du recours en annulation ou jusqu' l'exercice de ce recours (8). Le dlai lgal comporte de trois mois un an, selon que l'acte a t dict par une autorit de l'administration dcentralise locale ou par l'administration centrale (9). La non-rtroactivit des lois moins qu'il ne s'agisse de rgles d'interprtation constitue un principe t a n t de droit public que de droit priv (10). La Constitution de 1976 (11) comprend aussi, ct d'une interdiction spciale de rtroactivit
(3) D. FREITAS DO AMARAL, ibid, (note 1), pp. 334 et s. (4) D. FREITAS DO AMARAL, ibid, (note 1), p . 339. (5) D. FREITAS DO AMARAL, ibid, (note 1), p. 348. (6) Art. 18 n 1 de la loi organique de la Cour administrative suprme (Lei Orgnica do Supremo Tribunal Administrativo LSTA) ; D. FREITAS DO AMARAL, ibid. (note 1), p. 348. (7) D. FREITAS DO AMARAL, ibid, (note 1), p. 349. (8) Art. 83 n 2, 357 et 411 du Code administratif (Cdigo Administrativo) ; art. 18 n" 2 de la LSTA (cf. note 6) ; v. ce sujet M. Caetano, ibid. (note 2) ; M. ESTEVES DE OLIVEIRA, ibid, (note 2), p. 608 ; D. FREITAS DO AMARAL, ibid, (note 1), pp. 358 et ss. (9) D. FREITAS DO AMARAL, ibid, (note 1), pp. 361 et s. (10) M. CAETANO, ibid, (note 2), p. 139. (11) Dans la version rvise de 1982.
982
pour les lois pnales (art. 29), une interdiction gnrale de rtroactivit pour les lois cratrices d'obligations. Ainsi, l'art. 18 paragraphe 3 de la Constitution dispose : Les lois restrictives des droits, liberts et garanties doivent tre de caractre gnral et abstrait et ne peuvent avoir d'effets rtroactifs, ni restreindre l'tendue et la porte du contenu essentiel des dispositions consti tutionnelles .
M. E S P A G N E
I. Reconnaissance
E n droit administratif espagnol, le principe de la scurit juri dique (seguridad jurdica) (1), le principe de loyaut et bonne foi (buena fe) (2) et celui selon lequel les droits acquis (derechos adquiridos) doivent tre pris en considration (3), sont gnrale ment reconnus. Le principe de la scurit juridique a mme acquis rang d'impratif constitutionnel depuis 1978. L'art. 9 paragraphe 3 de la Constitution de 1978 garantit expressment la scurit juridique, ct d'autres principes fondamentaux inh rents l ' E t a t de droit. I I . Caractrisations
1. E X C U T I O N D E S ACTES D'ACTES A D M I N I S T R A T I F S
particulires
ANNULATION
AD MINISTRATIFS
E n ce qui concerne l'annulation d'actes administratifs, on dis tingue en Espagne entre anulacin et la revocacin . U existe des opinions diverses quant la signification de ces termes. Une partie de la doctrine parle d'anulacin, lorsque l'acte admi nistratif est annul par l'autorit qui l'a adopt. P a r contre, elle parle de revocacin lorsque l'annulation est le fait d'une autorit suprieure (4). Selon une autre conception, l'anulacin se rap porte, quelle que soit l'autorit qui la dcide, l'annulation
(1) Cf. F. CARRID O FALLA, Tratado de Derecho Administrativo, vol. I (partie gnrale),
9 d., Madrid 1985, p. 407 ; E. GARCIA D E ENTERRIA, T.R. FERNAND EZ, Curso de Derecho
Administrativo I, 4 d., Madrid 1984, p. 603. (2) Tribunal Supremo, arrt du 31 mars 1975 ; cf. galement R. ENTRENA CUESTA, Curso de Derecho Administrativo, vol. I, 8* d., Madrid 1983, p. 156.
(3) E. GARCA D E ENTERBA, T.R. FERNAND EZ, ibid, (note 1), p. 602.
(4) Cf. R. ENTRENA CUESTA, ibid, (note 2), p. 254.
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d'actes administratifs dj vicis au moment de leur adoption, alors que la revocacin vise les actes administratifs devenus illgaux ou inopportuns en raison de circonstances intervenues postrieurement (5). Mme dans la jurisprudence, l'opinion dominante opre une distinction selon que l'annulation rsulte de motifs tenant l'illgalit de l'acte anulacin ou de considrations d'opportunit en ce cas : revocacin (6). C'est cette dernire distinction qui sera suivie ici.
a) REVOCACIN
Pour rpondre la question de savoir si l'administration peut rvoquer d'office un acte administratif lgalement adopt dont les effets sont contraires l'intrt gnral, il convient de dterminer au pralable si l'acte est constitutif de droits dans le chef du destinataire ou de tiers, ou s'il a servi de fondement une dcision judiciaire. S'il ne revt aucune de ces deux caractristiques, rien ne s'oppose la revocacin (7). Par contre, si l'existence de l'une d'entre elles se vrifie, le principe de l'irrvocabilit est d'application (8). L'art. 16 du Reglamento de servicios de las Corporaciones locales contient une exception ce principe. Cette disposition permet l'autorit de procder la revocacin d'une autorisation, lorsqu'elle dtermine de nouveaux critres d'apprciation de l'intrt gnral. Si l'autorit fait usage de cette facult, elle doit indemniser le bnficiaire.
b) ANULACIN
Comme pour la revocacin, on opre ici galement une distinction entre actes administratifs constitutifs et non constitutifs de droits. Si l'acte administratif n'engendre pas de droits pour le destinataire, rien ne s'oppose une annulation pour des motifs juridi(5) ibid.
(6) R. ENTRENA CUESTA, ibid, (note 2), p. 255 ; F . GARRIDO FALLA, ibid, (note 1), pp. 719 et s. ; Tribunal Supremo, arrt du 21 avril 1961. (7) Cf. art. 369 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado (L.R.J.) ; art. 27, 1 L.R.J. ; art. 109 et 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo ; cf. galement F. GARRIDO FALLA, ibid. (note 1), pp. 723 et s. ; R. ENTRENA CUESTA, ibid, (note 2), p . 255 ; J. GONZALEZ P R E Z , La revocacin de los actos administrativos en la jurisprudencia espaola, Revista de Administracin Pblica 1950, pp. 149, 361. (8) F. GARRIDO FALLA, ibid, (note 1), p. 2 7 4 ; cf. galement R. ENTRENA CUESTA, ibid. (note 2), p. 255.
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SCURIT JURIDIQUE
ques et cela que l'autorit administrative agisse d'office ou la suite d'un recours administratif (recurso) (9). En revanche, pour les actes administratifs constitutifs de droits, il est dterminant de savoir si l'anulacin intervient d'office ou sur base d'un tel recours. Dans ce dernier cas, l'autorit peut en principe annuler l'acte illgal attaqu. A l'inverse, en cas d'anulacin de oficio, des raisons de scurit juridique imposent la prise en considration des droits que le destinataire tire de l'acte administratif (10). Les art. 109 et ss. de la Loi de procdure administrative (Ley de Procedimiento Administrativo [L.P.A.]) prvoient une rglementation fondamentale de l'anulcion de oficio. Selon ces dispositions l'administration peut toujours rectifier les erreurs matrielles et de calcul (art. 111 L.P.A.) (11). L'administration peut galement, sur avis pralable et favorable du Consejo de Estado, dclarer la nullit d'un acte administratif (acto nulo de pleno derecho) (art. 109 L.P.A.). Les actes administratifs illgaux non frapps de nullit sont simplement annulables. Il s'agit alors de dterminer si l'illgalit est ou non manifeste (manifiesto). Dans le dernier cas, on parle d'ilegalidad ordinaria. Si l'illgalit est manifeste, en d'autres termes si elle ne doit pas dcouler seulement d'une interprtation, mais rsulte clairement et incontestablement (12) d'une simple confrontation de l'acte administratif et du texte de loi (13), l'autorit administrative peut dcider l'anulacin, aprs assentiment pralable du Consejo de Estado et dans un dlai de quatre ans (art. 110 paragraphe 2 L.P.A.) (14). Si l'illgalit n'est pas manifeste, l'acte administratif ne peut tre annul d'office, lors mme que le Consejo de Estado aurait constat son illgalit. L'annulation ncessite dsormais une dclaration selon laquelle l'acte administratif porte atteinte des intrts publics et un recours en annulation devant la juridiction admi(9) R. ENTRENA CUESTA, ibid, (note 2), p. 256. (10) Ibid. ; cf. galement E. GARCA DE ENTERRA, T.-R. FERNNDEZ, ibid, (note 1), pp. 602 et s. (11) Cf. galement Tribunal Supremo, arrt du 15 mars 1971. (12) Tribunal Supremo, arrt du 6 avril 1963. (13) Tribunal Supremo, arrt du 26 janvier 1961.
(14) Cf. ce sujet F. GARRIDO FALLA, ibid. (note 1), p. 731 ; E. GARCA DE ENTERRA, T.-R.
FERNANDEZ, ibid, (note 1), p. 607 ; R. ENTRENA CUESTA, ibid, (note 2), p. 259.
DROIT COMMUNAUTAIRE
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nistrative (art. 110 paragraphe 1 L.P.A.). Cette procdure s'effectue en deux tapes. Dans un premier temps, l'autorit administrative constate l'atteinte porte par l'acte administratif l'intrt public. Ici galement le dlai est de quatre ans. Dans un deuxime temps, elle doit former le recours en annulation devant la juridiction administrative, dans un dlai de deux mois partir de la dclaration constatant l'atteinte l'intrt public (15). Cette juridiction statue alors sur l'annulation ventuelle de l'acte attaqu.
2. L G I S L A T I O N R T R O A C T I V I T D E S LOIS E T R G L E M E N T S
L'art. 2 paragraphe 3 du Cdigo civil prvoit que : Les lois n'ont pas d'effet rtroactif, moins de dispositions contraires . Comme en droit franais (16), il s'agit ici d'une rgle d'interprtation : pour autant que la loi ne s'exprime pas expressment cet gard, elle est prsume n'avoir aucun effet rtroactif. La loi peut s'accorder un effet rtroactif, sans tre soumise quelque restriction que ce soit (17). La Constitution en vigueur depuis 1978 a cependant limit la porte de cette rgle extensive d'interprtation. Ainsi l'art. 9 paragraphe 3 de la Constitution garantit le principe de non-rtroactivit (irretroactividad) de dispositions prvoyant des sanctions et ayant un effet dfavorable ou restrictif sur les droits des particuliers (18). On entend ici par dispositions, les rgles juridiques de toute espce. SECTION 3. Les principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime en droit communautaire
A. INTRODUCTION
I. L'laboration des principes dans la jurisprudence de la Cour de Justice Les principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime ont pris pied dans la jurisprudence de la Cour
(15) Cf. ce sujet F . GARRIDO FALLA, ibid. (note 1), p . 731. ; E . GARCA D E E N T E R R A ,
T.-R. FERNANDEZ, ibid, (note 1), pp. 606 e t s. ; R. ENTRENA CUESTA, ibid, (note 2), p . 259. (16) Cf. a r t . 2 du Code Civil ; v. galement ce sujet M. W A L I N E , Droit administratif 9' dition, Paris 1963, n 221. (17) F . GARRIDO FALLA, ibid, (note 1), p . 336. (18) A ce sujet trs dtaill F . GARRIDO FALLA, ibid, (note 1), pp. 337 et s.
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de Justice, comme principes gnraux de droit, sans que les juges ou avocats gnraux se soient vus obligs de dvelopper dans les arrts, ou dans les conclusions, une motivation explicite, reconnaissable au plan dogmatique ou reposant sur un fondement de droit compar. Cependant, ceci ne vaut pas pour le dveloppement de principes concrets de droit constitutionnel et administratif [telles les rgles sur l'admissibilit de l'abrogation d'actes administratifs constitutifs de droits (1), le libre choix entre la rvocation ex nunc et ex tune (2), le dlai pour l'exercice du droit de rvocation (3) et les consquences d'une simple illgalit partielle d'un acte administratif (4)] qui ont trouv s'appliquer en tant que branches drives des principes gnraux de droit. A cet gard, il existe en droit compar des motivations plus dtailles, comme c'est le cas pour les questions relatives la porte temporelle et matrielle de modifications de rglementations, savoir la rtroactivit des normes (5), la soumission du lgislateur ses propres rgles (6) ainsi que les droits acquis des fonctionnaires (7). Le dveloppement des principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime a t influenc de manire dterminante par les facteurs suivants, conditionns par le systme considr : d'une part, la reconnaissance par la Cour de Justice de ces principes de droit, ou des principes administratifs qui s'en dduisent, est rgulirement une raction des observations des parties en ce sens ainsi qu' des questions poses par la juridiction de renvoi dans la procdure prvue l'art. 177 du trait instituant la Communaut conomique europenne. La question de savoir si l'adoption d'un acte rglementaire dtermin, d'un
(1) Aff. jointes 7/56, 3 7/57 (Algera et autres c/ Assemble Commune), Recueil, 1957, pp. 81, 114 et s. ainsi que l'avocat gnral LAORANQE, ibid., p . 154. (2) Avocat gnral LAORANQE dans l'aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, p . 485 (545). (3) Avocat gnral ROEMER dans l'aff. 111/63 (Lemmerz-Werke c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, p p . 835 (880). (4) Ainsi aff. 7/56, 3 7/57, ibid. (note 1), p p . 112 et s. (5) Avocat gnral W A R N E R dans l'aff. 7/76 (IRCA c/ Staatliche Finanzverwaltung), Recueil, 1976, p p . 1213 (1235 et s.) ; avocat gnral ROEMER dans l'aff. 1/73 (Westzucker c/ Einfuhr- und Vorratsstelle fr Zucker), Recueil, 1973, p p . 723 (736 e t ss.) ; id. dans l'aff. 17/ 67 (Neumann c/ Hauptzollamt Hof/Saale), Recueil, 1967, p p . 571 (608). (6) Avocat gnral W A R N E R dans l'aff. 81/72 (Commission c/ Conseil Rmunration des fonctionnaires), Recueil, 1973, p p . 575 (592 et sa.). (7) Avocat gnral CAPOTORTI dans l'aff. 127/80 (V. Grogan c/ Commission), pp. 869 (900).
DROIT C O M M U N A U T A I R E
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rglement ou toute autre action d'une institution communautaire doit tre contrle au regard des principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime rsulte le plus souvent du grief ou de la question prjudicielle soumis la Cour. Depuis le milieu des annes soixante-dix, c'est essentiellement au principe de la protection de la confiance lgitime que l'on a eu trs souvent recours de la sorte (8). Le grand nombre d'arrts dans lesquels ce concept est voqu ne doit pas dissimuler le fait que la Cour de Justice n'a que rarement retenu, en fin de compte, un motif justifiant la reconnaissance d'une confiance digne de protection. D'autre part, on constate que les conclusions des avocats gnraux sont quelquefois fortement imprgnes des diffrents systmes juridiques des E t a t s membres, qui leur sont personnellement familiers. Tel est le cas p a r exemple, aussi bien de l'influence du droit administratif franais sur les conclusions de l'avocat gnral LAGRANGE dans les premires procdures poursuivant l'annulation d'actes administratifs (9), que de celle de la jurisprudence allemande relative la protection de la confiance lgitime dans l'hypothse de rglementations rtroactives, sur les conclusions des avocats gnraux R O E M E R et R E I S C H L dans les affaires Westzucker (10) ainsi que dans les arrts Isoglucose (11). De la mme manire, l'influence de la pense juridique anglaise est manifeste dans les conclusions de l'avocat gnral Warner dans l'arrt Commission c\ Conseil (rmunrations des fonctionnaires), de l'anne 1973 (12). La jurisprudence primitive relative l'admissibilit du retrait d'actes administratifs illgaux constitue cependant aussi un bon exemple de compromis entre diverses tentatives de solution
(8) Cf. galement ce sujet P . PESCATORE, Les principes gnraux du droit en t a n t que source du droit communautaire , Rapport Communautaire, F.I.D.E.-Report 1986, p p . 17 et ss. (35 et s). (9) Notamment aff. jointes 7/56, 3 7/57 (Algera et autres c/ Assemble commune), Recueil, 1957, pp. 81 (154 et ss.) ; aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, pp. 101 (179 et ss.), aff. 14/61 (Hoogovens c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (535 et ss.). (10) Avocat gnral ROEMER, dans l'aff. 1/73, 6<. (note 5), p p . 738 et ss. (11) Avocat gnral REISCHL dans l'aff. 108/81 (Amylum c/ Conseil), Recueil, 1982, pp. 3107 (3144). (12) Avocat gnral WARNER dans l'aff. 81/72, ibid. (note 6), p p . 592 et ss. ; dans cette affaire, la Cour de Justice n'a cependant p a s suivi dans son arrt la proposition de son avocat gnral.
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empruntes aux diffrents droits administratifs des Etats membres, atteint par la voie d'une valuation de droit compar . Tandis que la jurisprudence relative au retrait d'actes administratifs constitutifs de droits s'inspirait plutt du droit administratif franais (13), la Cour de Justice, en prenant en considration, pour l'hypothse d'un acte administratif dclaratif, des intrts relatifs la protection de la confiance lgitime l'encontre du retrait ex tune d'un acte administratif constitutif de droits (14), s'est manifestement inspire, dans l'affaire SNUPAT, de concepts emprunts au droit administratif allemand. L'avocat gnral Lagrange s'est flicit de cette manire d'agir diffrente :
Ainsi la jurisprudence de la Cour, dans la mesure, trs large, o elle fait appel a u x droits nationaux pour dgager les rgles de droit relatives l'application du trait, ne se contenterait pas de puiser ses sources dans une sorte de moyenne plus ou moins arithmtique entre les diverses solutions nationales, mais choisirait dans chacun des pays membres celles qui, compte tenu des objets du trait, lui paratraient les meilleures ou, si l'on veut employer ce mot, les plus progressistes. Tel est bien, d'ailleurs, l'esprit qui a guid la Cour jusqu' prsent (15).
IL Scurit juridique et protection de la confiance lgitime en tant que principes de droit constitutionnel et administratif Comme la Cour de Justice l'a prcis dans l'affaire CNTA, dj cite, les principes de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime constituent des rgles de droit suprieures (16), qui peuvent aussi fonder la responsabilit de la Communaut en cas d'injustice rsultant de dispositions normatives. Ces principes faisant partie de l'ordre juridique communautaire (17), peuvent toutefois aussi servir au contrle de validit de rgles de droit communautaire. En tant que principes gnraux du droit constitutionnel et administratif de la Communaut, ces principes se voient gnralement reconnatre la pri(13) Aff. jointes 7/56, 3 7/57, ibid. (note 1). (14) Aff. jointes 42, 49/59, ibid, (note 9). (15) Avocat gnral LAORANQE dans l'aff. 14/61, ibid, (note 9), p. 539. (16) Aff. 74/74 (CNTA c/ Commission), Recueil, 1975, pp. 533 (548 et s.). (17) Aff. 112/77 (A. Tpfer c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 1019 (1032). Dans l'aff. 170/86 (Deetzen c/ HZA Hamburg/Jonas), Recueil, 1988, p. 2555, la Cour de Justice a dclar partiellement invalide pour violation du principe de la confiance lgitime un rglement du Conseil, dans sa version telle que complte par un rglement de la Commission.
DROIT COMMUNAUTAIRE
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maut, t a n t par rapport aux normes juridiques communautaires que par rapport aux actes administratifs. On ne distingue pas non plus du moins pas fondamentalement entre les diffrents types de rglements tels que les rglements du Conseil et les rglements autonomes ou drivs de la Commission (18). Suivant la jurisprudence de la Cour de Justice, les diffrents actes juridiques des institutions communautaires sont tous susceptibles de faire l'objet, sans exception, d'un contrle de lgalit exerc par la Cour au regard des principes de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime. Nanmoins, des diffrences apparaissent quant la manire dont ces principes oprent l'gard des actes individuels communautaires et plus prcisment des actes administratifs d'une part, et des normes juridiques communautaires d'autre part. Ce sont les rgles juridiques dveloppes par la Cour de Justice partir des principes de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime dans le domaine de la gestion administrative directe, qui se trouvent tre des principes du droit administratif. Dans le clbre arrt de la Cour de Justice dans l'affaire Algera, la Cour tait confronte au problme pos par l'absence de rglementation dans le droit communautaire crit, relativement la question de l'admissibilit de la rvocation d'actes administratifs. La mthode employe pour rsoudre le problme pos par cette lacune fut dfinie comme suit par la Cour de Justice : (19) :
La Cour, sous peine de commettre un dni de justice, est donc oblige de le rsoudre en s'inspirant des rgles reconnues par les lgislations, la doctrine et la jurisprudence des pays membres.
Toutefois, les principes administratifs dvelopps selon cette mthode n'accdent pas au mme rang que les principes gnraux de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime. Une lacune comble par la Cour de Justice en recourant la concrtisation des principes gnraux de droit peut tre comble d'une manire diffrente par le lgislateur communautaire, ds lors qu'il dcide de lgifrer dans le domaine en question. Le principe de droit rig par la Cour de Justice par exemple,
(18) M. AKEHURST, The Application of General Principles of Law by the Court of Justice of the European Community, in The Britieh Yearbook of International Law 1981 (1982), pp. 29 (45 et ss.). (19) Aff. jointes 7/56, bie 7/57, ibid, (note 1), p. 115.
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SCURIT JURIDIQUE
pour la rvocation d'actes administratifs illgaux constitutifs de droits n'a que valeur de projet. A dfaut de l'adoption de textes par le lgislateur communautaire, un tel projet peut videmment avoir un effet permanent (20). Si ces principes administratifs concrets labors par la Cour de Justice en recourant aux principes de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime peuvent, en tant que tels, lier l'administration dans l'excution du droit communautaire dans le cas d'espce, il n'en va pas de mme du lgislateur communautaire. Nanmoins, celui-ci doit, en instituant des normes juridiques crites, respecter les principes gnraux de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime dans leur caractrisation en tant que principes constitutionnels suprieurs du droit communautaire. III. Les domaines d'application des principes Pour les principes de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime, on distingue trois domaines d'application, par lesquels se trouvent concomitamment dlimits les secteurs de l'examen ci-dessous.
1. S C U R I T J U R I D I Q U E E T P R O T E C T I O N D E LA CONFIANCE LGITIME DANS L E CADRE D E LA GESTION ADMINISTRATIVE D I R E C T E
Le domaine de la gestion administrative directe, savoir l'excution des actes administratifs par les autorits communautaires, constitue le centre de l'analyse. On peut constater sur ce plan l'existence d'une srie de principes administratifs qui entretiennent un rapport avec les principes gnraux de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime. Il s'agit notamment des rgles relatives l'abrogation ou au retrait d'actes administratifs (21), o il convient en particulier d'oprer une distinction entre la rvocation d'actes lgaux et illgaux, la rvocation d'actes administratifs constitutifs de droits et d'actes imposant des obligations ainsi que la rvocation d'actes constitutifs de
(20) J. SCHWARZE, Die Befugnie zur Abstraktion im europischen Gemeinschaftsrecht, Baden-Baden 1976, p. 120. (21 ) Les arrte de la Cour de Justice ne permettent pas le plus souvent, d'tablir une distinction nette entre ces deux concepts usits en droit administratif allemand. Dans le cadre de la prsente tude, on n'utilisera ds lors en gnral que le terme abrogation.
DROIT COMMUNAUTAIRE
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droits et d'actes simplement dclaratifs. S'ajoute cela un grand nombre de rgles relatives des motifs spciaux de rvocation. En outre, les principes relatifs l'efficacit formelle dfinitive d'actes administratifs imposant des obligations ainsi que certaines rgles rgissant les dlais dans des procdures administratives dtermines, appartiennent galement ce domaine. De mme, la Cour de Justice a d statuer dans le domaine de la gestion administrative directe sur des affaires relatives la rptition de prestations indment octroyes, ou au recouvrement a posteriori de taxes qui, tort, n'avaient pas t perues (22). Enfin s'y ajoute encore une srie de principes, runis sous le concept de la soumission de l'administration ses propres dcisions, spcialement l'obligation lui imposant de respecter les assurances qu'elle a fournies. Quant la question gnrale de la rtroactivit d'actes administratifs, elle s'est aussi pose occasionnellement la Cour de Justice. En raison du nombre restreint de domaines dans lesquels les autorits communautaires sont elles-mmes comptentes en matire d'excution administrative, la porte des principes administratifs labors par la Cour de Justice dans le domaine de la gestion directe est reste plutt limite jusqu'ici. En matire de gestion directe, il s'agit notamment de parties du droit de la CECA, et surtout de l'ancienne Caisse de prquation de la ferraille supprime entre-temps mais aussi, plus rcemment, des rgimes de quotas pour les produits sidrurgiques ainsi que du droit de la concurrence du trait CEE. Enfin, une srie de cas relevant du domaine du droit communautaire de la fonction publique sont, numriquement, particulirement bien reprsents. Malgr la diversit de ces matires, la jurisprudence de la Cour de Justice laisse apparatre entre-temps, travers une srie d'amnagements particuliers des principes de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime, une orientation relativement homogne, qui peut se prvaloir d'une force obligatoire gnrale. C'est ainsi que les principes dgags par la Cour de Justice relativement la rvocation d'actes administratifs constituent des principes administratifs gnraux, en ce sens qu'ils ne sont pas limits un domaine prcis du droit administratif com(22) Pour plus de dtails infra, section 3, vol. IV.
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SCURIT JURIDIQUE
munautaire. Bien au contraire, la jurisprudence relative la rvocation d'actes administratifs dans le domaine de la CECA d'une part, et celle en matire de statut juridique de la fonction pubhque d'autre part, se sont mutuellement influences et soutenues dans cette laboration prtorienne des rgles. Seule la notion juridique de droits acquis semble avoir un champ d'application particulier dans le droit de la fonction publique (23). Les principes labors par la Cour de Justice en matire de gestion directe peuvent ds lors tre considrs comme une sorte de fondement du droit administratif commun.
2. SCURIT JURIDIQUE ET PROTECTION DE LA CONFIANCE LGITIME DANS LE CADRE DE LA GESTION ADMINISTRATIVE INDIRECTE
Dans la mesure o de vastes domaines du droit communautaire notamment du droit agricole ne sont pas mis en uvre par les institutions communautaires, mais par les autorits des Etats membres gestion indirecte se pose la question de savoir si des principes administratifs gnraux du droit communautaire, et le cas chant lesquels, doivent tre appliqus complmentairement aux rgles d'excution nationales. Sous l'angle de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime on peut imaginer une incidence du droit communautaire, par exemple sur les principes relatifs la rptition de fonds communautaires indment octroys. La mme observation peut tre faite pour le prlvement a posteriori de taxes communautaires, qui tort n'ont pas t perues, ou l'inverse pour la restitution de taxes communautaires perues en violation du droit communautaire. Une solution orientation communautaire pourrait s'appuyer par exemple, sur les principes labors par la Cour de Justice dans le domaine de la gestion administrative directe, relativement la rvocation d'actes administratifs constitutifs de droit, ou la validit formelle d'actes administratifs imposant des obligations. Ceci favoriserait sans aucun doute une application homogne du droit communautaire matriel dans tous les Etats membres. A ce jour cependant, l'importance accorde cet gard dans la jurisprudence de la Cour de Justice aux principes de droit
(23) Ils jouent cependant aussi un rle en relation avec la rtroactivit de rglements en matire agricole.
DROIT COMMUNAUTAIRE
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communautaire que sont la scurit juridique et la protection de la confiance lgitime s'avre plutt rduite. Par contre, les cas d'espce o des autorits nationales peroivent des taxes et impositions sur base de dispositions nationales, mais en violation du droit communautaire directement applicable ne doivent pas tre pris en considration sous l'angle du champ d'apphcation des principes juridiques communautaires de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime (236is). La question de savoir si, et par quel moyen, le citoyen peut rclamer la restitution de sommes perues en violation du droit communautaire se dtermine d'aprs les rgles nationales en matire de restitution. Ds lors que celles-ci limitent sous l'angle de la scurit juridique les possibilits de restitution, une telle limitation n'est pas fonde sur le principe communautaire de la scurit juridique, mais sur des considrations nationales correspondantes (23ier).
3. S C U R I T J U R I D I Q U E E T P R O T E C T I O N D E LA CONFIANCE LGITIME P A R R A P P O R T A U X ACTES DU L G I S L A T E U R COMMUNAUTAIRE
Les principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime ont jou un rle dterminant sur le plan de l'apprciation juridique d'actes normatifs. En premier lieu se posait la question de savoir si et dans quelle mesure, l'adoption de normes rtroactives est licite. A cet gard, il convenait de concilier l'intrt du particulier concern la stabilit des rape i n ) Cf. titre d'illustration l'aff. 61/79 (Amministrazione delle Finanze dello Stato c/ Denkavit Italiana), Recueil, 1980, p. 1205 dans laquelle les autorits italiennes avaient peru, lors de l'importation de lait et produits laitiers, en violation de l'art. 13, 2 du trait CEE, des taxes de police sanitaire. (23ier) Cf. par exemple aff. 199/82 (Amministrazione delle Finanze dello Stato c/ San Giorgio), Recueil, 1983, p. 3595 (rgles concernant la charge de la preuve). Il convient de distinguer ceci de la question de savoir si le droit communautaire directement applicable carte dans le cas d'espce ces considrations de scurit juridique mises par des Etats membres : cf. ce sujet, aff. 45/76 (Comet c/ Produktschap voor Siergewassen), Recueil, 1976, p. 2043 ; aff 68/79 (H. Just c/ Ministerium fr Steuerwesen), Recueil, 1980, pp. 501 et s. ; aff. 811/79 (Amministrazione delle Finanze dello Stato c/ Ariete), Recueil, 1980, pp. 2545 et s. ; aff. 61/ 79, ibid. (note 23bis) ; aff. 199/82, ibid. (note 23ter) ; aff. 3 et 9/85 (Barra c/ L'Etat Belge ; La Ville de Lige), Recueil, 1988, p. 355. L'arrt dans l'affaire 33/76 (Rewe c/ Landwirtschaftekammer Saarland), Recueil, 1976, pp. 1989 (1998), montre dj que la prise en compte des considrations de scurit juridique nationales par le droit communautaire n'est pas purement et simplement exclue.
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SCURIT JURIDIQUE
ports juridiques avec les ncessits d'une lgislation souple et adapte aux modifications des situations de fait. Dans les solutions labores par la Cour de Justice sur ce point, les principes de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime se rvlent comme principes du droit (communautaire) constitutionnel. Ils se distinguent naturellement, en particulier en ce qui concerne leur degr de concrtisation, des rgles applicables la gestion administrative. Nanmoins, dans la jurisprudence de la Cour de Justice relative la rtroactivit des rglements apparaissent galement des critres gnraux d'existence d'une confiance lgitime qui peuvent tre utiliss de manire fructueuse dans le domaine de la gestion administrative directe. IV. Le concept des principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime Dans la mesure o les modalits dont les principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime oprent en droit communautaire sont trs diverses, on ne peut citer dans le cadre du prsent aperu que quelques caractristiques et aspects gnraux, qui seront approfondis dans les examens particuliers ultrieurs.
1. LE PRINCIPE DE LA SCURIT JURIDIQUE
Dans la doctrine constitutionnelle et administrative allemande, qui offre probablement ct de la doctrine nerlandaise, la thmatique la plus affine cet gard, c'est essentiellement du principe impratif de l'Etat de droit que le principe de la scurit juridique est dduit en tant que principe structurel orient selon des critres objectifs (24). A ct de cela, le principe de protection de la confiance lgitime apparat comme la forme de mme rang dans la hirarchie des normes que revt le principe de la scurit juridique sur le plan des droits subjectifs. Jusqu' pr(24) Sur l'tat du droit en Allemagne, cf. F. OSSENBHL, Die Bindung der Verwaltung an die hchstrichterliche Rechtsprechung, AR 92 (1967), pp. 478 (484) ; P. Kunig, Das Rechtsstaateprinzip, Tbingen 1986, p. 195 avec d'autres rfrences; E.W. Fu, Der Schutz des Vertrauens auf Rechtekontinuitt im deutschen Verfassungsrecht und europischen Gemeinschafterecht , in Mlanges Hans Kutscher, pp. 201 (203); BVerfGE 13, pp. 261 (271); BVerwG, NJW 1961, pp. 1130 (1131) ; pour un avis critique sur ce point, cf. G. PTTNER, Vertrauensschutz im Verwaltungsrecht, VVDStRL 32 (1974), pp. 200 (203). A ce sujet et sur l'tat du droit en Suisse, cf. B. WEBER-DRLER, Vertrauensschutz im ffentlichen Recht, Bale et Francfort 1983, pp. 47 et s., 51 et s.
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sent, la Cour de Justice n ' a pas adopt de position tranche sur la question essentiellement thorique d'un rapport de drivation entre scurit juridique et protection de la confiance lgitime. Il se trouve cependant un certain nombre d'arrts dans lesquels est apparemment prsum un rapport entre ces deux principes. C'est ainsi qu'il est dit dans l'affaire Westzucker, propos du contrle de l'admissibilit de la pseudortroactivit d'un rglement, qu'il faut vrifier si le rglement ne viole pas un principe de scurit juridique en vertu duquel la confiance lgitime des intresss mrite protection (Vertrauensschutz) (25). D ans les cas de rtroactivit vritable de rglements, la Cour s'exprime rgulire ment comme suit :
si, en rgle gnrale, le principe de la scurit des situations juridiques s'oppose ce que la porte dans le temps d'un acte communautaire voie son point de dpart fix une date antrieure sa publication, il peut en tre autrement, titre exceptionnel, lorsque le b u t atteindre l'exige et lorsque la confiance lgitime des intresss est dment respecte (26)
Selon la jurisprudence de la Cour de Justice, il convient, de faon analogue, lors de la rvocation ex tune d'actes administra tifs illgaux constitutifs de droits, de procder une mise en balance du principe de lgalit de l'administration et du principe de la scurit juridique, ceci impliquant en outre la prise en considration d'une confiance lgitime du citoyen (27). D ans d'autres cas, le principe de la protection de la confiance lgitime est cependant appliqu sans rfrence un rapport avec le prin cipe de la scurit juridique : il en est ainsi rgulirement et prin cipalement lors du contrle de la pseudortroactivit de rgle ments ainsi que lors de l'apprciation de l'effet obligatoire d'in formations et de promesses. Il arrive que le principe de la scu rit juridique soit mis en relation avec la protection de droits acquis, tout en restant cependant nettement diffrenci par rap port aux effets du principe de la protection de la confiance lgi time (28). D 'une manire gnrale se dgage l'impression que si dans les cas particuliers la Cour de Justice des Communauts
(25) Aff. 1/73 (Westzucker c/ Einfuhr und Vorratsstelle fr Zucker), Recueil, 1973, pp. 723 (729). (26) Aff. 98/78 (Firma . Raeke c/ Hauptzollamt Mainz), Recueil, 1979, pp. 69 (86). (27) Par exemple aff. jointes 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, p. 159. (28) Cf. par ex. l'avocat gnral MAYRAS dans l'aff. 35/78 (N.G.J. Schouten BV c/ Hoofd produktechap voor Akkerbouwprodukten), Recueil, 1978, pp. 2543 (2563) ; le mme, dans l'aff. 90/77 (Firma H. Stimmig KG c/ Kommission), Recueil, 1978, pp. 997 (1013).
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europennes applique les principes de la scurit juridique et de protection de la confiance lgitime indpendamment l'un de l'autre, elle considre nanmoins, quant au point de dpart dogmatique, qu'il existe un rapport interne de drivation entre les deux principes. A cet gard, la scurit juridique fait largement office de principe juridique orient selon des critres objectifs, tandis que la reconnaissance d'une confiance lgitime sert la protection d'intrts subjectifs. Cependant, mme le principe de la scurit juridique peut dployer dans des cas d'espce un effet de protection individuelle. On peut rappeler ici la formulation utilise par la Cour fdrale constitutionnelle, savoir que pour le citoyen, scurit juridique signifie avant tout protection de la confiance lgitime (29). Effectivement, le principe de la scurit juridique se voit frquemment reconnatre, galement en droit communautaire, un tel effet au profit du citoyen concern. La scurit juridique, en tant que principe objectif exige en rgle gnrale la conservation d'une situation juridique, partant sa stabilit et son inaltrabilit ( Unverbrchlichkeit ) (30). Il ressort en outre de ce principe que le lgislateur communautaire est tenu de formuler de manire claire et prcise les normes qu'il arrte. Nanmoins, le fait que l'ordre constitutionnel communautaire relve des principes de l'Etat de droit n'impose pas seulement la garantie de la continuit du droit. Ds lors que l'action administrative enfreint le droit en vigueur, le principe de la lgalit de l'administration exige l'limination de la situation illgale. Dans certains cas cependant, il arrive que la lgalit de l'action administrative se heurte au principe de la scurit juridique, ainsi par exemple lorsqu'il s'agit d'abolir avec effet ex tune, un acte administratif illgal, constitutif de droits. L'administration doit alors mettre en balance les deux principes et dcider dans chaque cas particulier quel principe revient la prminence (31).
(29) BVerfGE 13, pp. 261 (271) voir galement B. WEBER-DRLER, ibid, (note 24), p. 48. (30) Cf. P. BADURA, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den verfaeeungerechtlichen Grenzen wirtschaftlicher Gesetzgebung im sozialen Rechtsstaat, AR 92 (1967), pp. 382 et ss. (393). (31) Ceci est rgulirement soulign par la Cour de Justice cf. par exemple aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, pp. 101 (159). Avocat gnral LAORANQE dans l'aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (519).
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Le principe de la scurit juridique doit galement tre respect lors de modifications de rapports juridiques dtermins, lorsqu'elles intressent l'avenir. Ceci vaut surtout, d'aprs la jurisprudence de la Cour de Justice, pour le cas de la rvocation ex nunc d'actes administratifs illgaux constitutifs de droits, ds lors que ladite jurisprudence considre que mme cette rvocation n'est admissible que dans un dlai raisonnable . Dans le cadre du droit communautaire, cette question n'est pourtant pas encore dfinitivement lucide. Si dans la dernire hypothse, le respect de la scurit juridique favorise le destinataire de l'acte administratif constitutif de droits, il peut arriver dans d'autres cas que la garantie de rapports juridiques stables produise des effets dfavorables au particulier. La jurisprudence de la Cour de Justice offre des illustrations trs nettes cet gard. On peut citer par exemple, la reconnaissance, aprs coulement de dlais dtermins fonde par la Cour de Justice sur la scurit juridique de la validit formelle d'actes administratifs imposant des obligations (32), ainsi que la possibilit d'exclure, conformment l'article 174 deuxime alina du trait CEE, la rtroactivit d'arrts d'annulation ou d'invalidation, avec la consquence que les prtentions du particulier la restitution d'impositions prleves sur base de la rgle invalide, sont rejetes (33).
2. L E P R I N C I P E DE PROTECTION D E LA CONFIANCE L G I T I M E
Dans le cadre d'un htige relatif au droit de la fonction publique, la CJCE a constat, propos de la protection de la confiance lgitime, que ce droit appartient tout particulier se trouvant dans une situation dont il ressort que l'administration a fait natre dans son chef des esprances fondes (34). E n pratique, une jurisprudence extrmement ramifie s'est dveloppe, ne laissant pratiquement pas apparatre de modle homogne. C'est pourquoi il convient de renvoyer cet gard la description subsquente des principes administratifs labors sous le concept gnrique de la protection de la confiance lgitime, notamment aux dclarations relatives la rvocation d'actes administratifs,
(32) Pour plus de dtails infra, section 3, B.I1I.1. (33) Pour plus de dtails infra, section 3, C.4. (34) Aff. 289/81 (Mavrides c/ Parlement europen), Recueil, 1983, pp. 1731 (1744).
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la soumission de l'administration ses propres dcisions, ainsi qu' la rtroactivit, relle ou non de certaines normes. Tandis que dans certains Etats membres le principe de protection de la confiance lgitime n'a pris pied que difficilement ou pas du tout ce jour il a t reconnu par la Cour de Justice, sans autre motivation, en tant que principe juridique du droit communautaire. Le principe de protection de la confiance lgitime est un principe, troitement rattach celui de la scurit juridique, qui, au-del de l'action administrative, lie galement le lgislateur communautaire. C'est avant tout la validit des normes dans le temps qui est influence de manire dterminante par le principe de protection de la confiance lgitime. La question de l'admissibilit d'un effet rtroactif d'actes normatifs courante galement dans le droit constitutionnel national esquisse cette problmatique dlicate, dont l'exigence de la souplesse lgislative d'une part et la confiance du destinataire de la norme dans le maintien de la situation juridique antrieure d'autre part, constituent les coordonnes. Dans le domaine de l'action communautaire sur le plan administratif, l'ide de protection de la confiance lgitime revt une importance particulire lorsqu'il s'agit de la rvocation ex tune d'un acte administratif illgal constitutif de droits. Ainsi, l'abolition de l'acte illgal n'est admissible que si le destinataire concern ne s'est pas fi son maintien d'une manire mritant protection (35). En ce qui concerne les conditions permettant de bnficier de la protection de la confiance lgitime, il est trs difficile en tout cas sur base de la jurisprudence de la Cour de Justice labore jusqu' ce jour de dresser un catalogue gnralement obligatoire et exhaustif de caractristiques de fait. D'une part, les cas particuliers d'application de ce principe sont trs divers et impliquent un contrle diffrenci en fonction de chaque situation de fait. D'autre part, l'tude effectue ci-dessous de la jurisprudence de la Cour de Justice montrera qu'en fin de compte, le principe de protection de la confiance lgitime n'a eu que trs rarement des consquences favorables pour les particuliers. Dans
(35) Pour plus de dtails infra, section 3, B.II.3.b.
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ses arrts, la Cour de Justice a le plus souvent pu se contenter de constater qu'une caractristique indispensable pour bnficier de la protection de la confiance lgitime faisait dfaut. De sorte que la question de savoir quelles autres conditions auraient encore d tre remplies dans le cas d'espce pour obtenir cette protection pouvait le plus souvent rester en suspens. Cependant, les dcisions en question permettent d'identifier certaines caractristiques qui doivent exister individuellement ou de manire cumulative pour fonder une confiance digne de protection. Ainsi, sous l'angle objectif, la garantie de la protection de la confiance lgitime ncessite de la p a r t des institutions communautaires un comportement suscitant la confiance. Celui-ci peut consister en l'adoption d'un acte administratif constitutif de droits, lgal ou illgal. Des expectatives lgitimes, protger certaines conditions, peuvent galement tre fondes par une pratique administrative constante, par des informations ou dclarations, ainsi que par des assurances, et entraner une soumission de l'administration ses propres dispositions (36). La confiance peut aussi tre focalise sur le maintien d'une situation juridique dtermine. Une telle situation peut par exemple tre branle la suite de l'adoption par le lgislateur de normes rtroactives. Tant qu'il s'agit d'hypothses de pseudortroactivit, c'est--dire d'une modification de la configuration juridique qui affecte des situations de fait nes dans le pass, mais dont l'volution n'est pas encore acheve, la garantie de la protection de la confiance lgitime suppose cependant une concrtisation supplmentaire de la situation juridique gnrale, telle qu'elle rsulte de l'tat de choses existant. Cette concrtisation peut rsulter d'un acte administratif constitutif de droits, adopt avant qu'intervienne la modification de la situation juridique. Mais dans la pratique jurisprudentielle de la Cour de Justice, ce sont surtout les assurances fournies par les institutions communautaires ainsi que la prise de dispositions particulires, notamment l'acceptation d'engagements concrets du particulier vis--vis de l'autorit, qui ont jou un rle dterminant. Si l'un de ces indices objectifs d'une confiance lgitime existe, le principe de protection de la confiance lgitime peut alors pro(36) Pour plus de dtails infra, section 3, B. VI.
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tger des situations juridiques individuelles ou des intrts spcifiques du particulier concern contre des atteintes orientes vers le pass ou l'avenir, pour autant qu'en outre certaines conditions de fait subjectives soient remplies. Car en droit communautaire aussi, seule une confiance concrte est en principe protge. En dehors de l'existence d'une telle confiance concrte, la Cour de Justice semble vouloir reconnatre la rigueur un tat de confiance purement objectif, lorsqu'elle se trouve en prsence de la rvocation ex tune d'actes administratifs valides constitutifs de droits (37). La confiance du particulier, ncessaire du point de vue subjectif, doit galement tre identifiable et par l mme objectivable pour un observateur. Cela signifie d'abord que le particulier concern ne peut s'tre comport lui-mme d'une manire excluant la confiance (38). De plus, la frustration ultrieure de la prtendue confiance par l'atteinte porte la situation juridique acquise ou l'intrt individuel ne devait pas avoir t prvisible pour le partieuher (39). La connaissance de l'illgalit d'un acte administratif (40), le fait que les conditions pour l'adoption promise d'un acte administratif ne sont pas runies (41) ainsi que la prvisibilit d'une modification de la situation juridique par un rglement rtroactif excluent la garantie de la protection de la confiance lgitime. Cependant, les exigences relatives la condition de la situation de confiance sur le plan subjectif varient selon qu'il s'agit de la confiance dans le maintien d'un acte individuel ou de la confiance dans la subsistance d'une situation juridique fonde sur un acte normatif. Dans le premier cas, il faut une confiance concrte, individuelle, tandis que, dans le deuxime cas, la CJCE retient comme critre les connaissances d'un oprateur conomique avis . C'est seulement si les intresss sont en droit de supposer eu gard l'ensemble des aspects essentiels de la
(37) C'est ce qui ressort en tout cas de l'arrt rendu dans les aff. jointes 7/56, 3-7/57 (D. Algera et autres c/ Assemble commune), Recueil, 1957, pp. 81 (115). (38) Cf. par exemple l'arrt dans l'aff 14/81 (Alpha Steel c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 749 (764 et e.). (39) Avocat gnral MAYRAS dans les aff. jointes 44 51/77 (Union Malt c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 57 (90). (40) Cf. par exemple aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (521 et s.). (41) Cf. par exemple aff. 228/84 (M. Pauvert c/ Cour des comptes), Recueil, 1985, p. 1973.
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question (42), que les positions juridiques ou intrts qu'ils ont acquis seraient respects, que l'on peut parler d'un intrt lgi time juridiquement protg (43). Audel de cet aspect, la Cour de Justice exige mais pas dans tous les cas une certaine mise en uvre de la confiance. En droit national aussi, la question de savoir si l'octroi de la pro tection de la confiance lgitime prsuppose une forme quelconque de mise en uvre de la confiance est controverse, mais il n'est pas possible de statuer sur elle de faon uniforme pour tous les cas d'application possibles de l'ide de protection de la confiance lgitime (44). On a dj dit que le fait de prendre certaines dispo sitions peut justifier la protection de la confiance lgitime, sur tout p a r rapport une pseudortroactivit de rglements. Ceci vaut p a r exemple pour l'acceptation d'engagements dtermins visvis des autorits. Selon la jurisprudence de la Cour de Jus tice, la protection de la confiance lgitime peut tre accorde ici, mme en l'absence, de la part de l'administration d'un acte admi nistratif arrt l'gard du particulier ou d'une assurance expli cite donne celuici. D es cas particuliers supplmentaires seront traits plus loin dans le cadre de l'analyse jurisprudentielle. Enfin, la prise en considration d'une confiance lgitime en soi suppose en rgle gnrale une mise en balance concrte, d'une part de l'intrt du particulier concern la protection de la confiance, et d'autre part de l'intrt pubhc. Sur ce point aussi, la jurisprudence de la Cour de Justice prsente des parallles avec la situation juridique dans certains E t a t s membres (45). On trouve une telle mise en balance concrte des intrts dans la jurisprudence communautaire en ce qui concerne tous les cas d'application du concept de protection de la confiance lgitime, l'exception des cas de rvocation ex tune d'actes administratifs arrts lgalement et octroyant des avantages. Ici, la confiance du particulier dans le maintien de l'acte administratif l'emporte en rgle gnrale et sans prise en considration particulire des circonstances de l'espce, sur l'intrt public une abrogation.
(42) Avocat gnral REISCHL dans l'aff. 108/81, (Amylum c/ Conseil), Recueil, 1982, pp. 3107 (3148). (43) Avocat gnral REISCHL dans l'aff. 108/81, ibid, (note 42). (44) Pour un aperu gnral, B. W E B E R D R L E R , Vertraueneschutz im ffentlichen Recht, Bie et Francfort 1983, pp. 96 et ss. (45) V. ce sujet par exemple . W E B E R D R L E R , ibid. (note 44), p p . 112 et ss.
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Si le particulier concern peut se prvaloir d'un intrt lgitime la protection de sa confiance, qui dans le cas d'espce mrite en tout tat de cause de l'emporter sur l'intrt gnral oppos, deux voies juridiques distinctes comme du reste en droit national (46) s'offrent en principe : d'une part, la garantie de la protection du maintien de la situation existante et d'autre part l'octroi d'une indemnit. D'aprs la jurisprudence de la Cour de Justice, la violation du principe de protection de la confiance lgitime n'entrane pas en tout cas automatiquement l'invalidit de l'acte attaqu mais peut ventuellement justifier l'allocation de dommages-intrts, au cas o elle aurait caus un prjudice la personne concerne (47). Le choix de voie juridique emprunter est apprci au regard des donnes concrtes du cas d'espce.
3. D R O I T S ACQUIS
Dans la jurisprudence de la Cour de Justice, mais surtout dans les conclusions des avocats gnraux, se trouve souvent souleve, en rapport avec des considrations de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime, la question de l'existence de droits acquis . En particulier dans les affaires relatives au statut des fonctionnaires et au droit agricole, les parties excipent souvent de tels droits pour dmontrer l'illicit de la rvocation d'un acte administratif constitutif de droits, l'inapplicabilit leur cas d'une modification lgislative, ou la nullit du rglement modificatif. Dans les ordres juridiques des Etats membres, une doctrine relative la protection des droits acquis est essentiellement dcelable en France (droits acquis) et en Italie (diritti quesiti) (48). Dans le droit administratif et constitutionnel suisse, le principe joue encore et toujours un rle important (49). Ici les droits acquis impliquent avant tout un certain degr de persistance, face des modifications de la situation juridique imposes par le
(46) Cf. ce sujet B. WEBER-DRLER, ibid, (note 44), pp. 128 et ss. ; G. PTTNER, Vertrauensschutz im Verwaltungsrecht, VVDStRL 32 (1974), pp. 200 (217). (47) Aff. 289/81 (V. Mavrides c/ Parlement europen), Recueil, 1983, p. 1732. (48) Cf. ce sujet supra section 2 A. et D. (49) Cf. ce sujet par exemple K. KLETT, Verfassungsrechtlicher Schutz t wohlerworbener Rechte bei Rechtsnderungen, anhand der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Berne 1984 et B. Weber-Drler, ibid. (note 44), pp. 63 et ss.
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lgislateur (50). Mais ils servent aussi d'argument pour justifier l'irrvocabilit d'actes administratifs constitutifs de droits (51). Une obligation de respect des droits acquis est notamment dduite du principe de la scurit juridique. Sous cette forme, la protection des droits acquis a galement pris pied dans le droit communautaire, bien que la frontire avec le concept de la protection (gnrale) de la confiance lgitime n'apparaisse pas clairement. Le fait que les deux principes ont t simultanment reconnus par la Cour de Justice est davantage une consquence de la prise en compte de diverses conceptions et traditions juridiques dans les diffrents Etats membres qu'une question de divergence entre eux quant aux biens ou aux finalits sauvegarder. C'est pourquoi la jurisprudence relative aux droits acquis et celle concernant la protection de la confiance lgitime ont t examines simultanment dans l'analyse dtaille ci-dessous, et tudies ensemble dans certaines catgories d'affaires ou pour des principes administratifs spcifiques. En ce qui concerne la protection des droits acquis, deux questions se posent en particulier, savoir d'une part, quels sont les effets produits par la reconnaissance de droits acquis en cas de rvocation d'un acte administratif constitutif de droits, et d'autre part, quelle est l'influence de ces droits en cas de modification de la situation juridique par le lgislateur. Il convient de dcider avant tout s'ils peuvent exclure la rvocation de l'acte administratif, ou l'applicabilit gnrale de la nouvelle rglementation au titulaire du droit. Dans les deux cas, il s'agit de dterminer quelles sont les caractristiques spcifiques qu'un droit doit revtir pour qu'un particulier puisse se prvaloir de son acquisition lgitime. A cet gard, la jurisprudence de la Cour de Justice ne rvle pas de manire dcisive si la notion de droit acquis ne vise que certaines situations juridiques, particulirement mises en vidence (52) ou si elle englobe au contraire tous les droits subjectifs, ds lors qu'ils ont t acquis au titre d'un acte individuel constitutif de droits. Notamment les conclusions des avocats
(50) K. KLETT, ibid, (note 49), pp. 115 et s., 202 et s. (51) B. WEBER-DRLER, ibid, (note 44), pp. 64 et a. (52) Pour l'historique des droite acquis, cf. B. WEBER-DRLER ibid, (note 44), pp. 63 et ; K. KLETT, ibid. (note 49), pp. 9 et ss., 91 et ss. et 118 et ss.
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gnraux portant sur la rtroactivit de rglements en matire agricole vont dans cette dernire direction (53). Pour le surplus, les droits acquis se distinguent avant tout sur le plan conceptuel par la consquence juridique d'irrvocabilit qui s'y rattache. Ainsi la Cour de Justice a dj soulign dans l'affaire Algera propos de la caractrisation des droits acquis :
Tout d'abord, une erreur de raisonnement susceptible de conduire cet gard un cercle vicieux et consistant affirmer qu'il s'agit d'un droit acquis, pour en conclure ensuite qu'il ne saurait tre rvoqu, doit tre limine. E n effet, si un droit confr p a r un acte administratif peut tre rvoqu unilatralement par l'administration, c'est que, prcisment, il ne constitue pas un droit acquis (54).
Ainsi les droits acquis peuvent tre engendrs principalement par des actes administratifs lgaux, constitutifs de droits. Leur caractre acquis est ici la consquence de l'inadmissibilit d'une rvocation ex tune ainsi que en rgle gnrale d'une rvocation ex nunc (55). Cela vaut tout d'abord dans le cas d'une situation juridique inchange. En ce qui concerne la question de la porte de droits acquis en cas de modification de la situation juridique par de nouvelles dispositions lgales, on admet rgulirement comme caractristique des droits acquis, en droit administratif national, leur permanence sur le plan lgislatif (56). Les droits acquis se voient galement reconnatre une telle fonction dans la jurisprudence de la CJCE, dans la mesure o celle-ci constate en principe qu'un rglement nouveau, s'il a effectivement un effet direct ds le moment de son adoption ou de son entre en vigueur, ne peut cependant, en cas de doute, affecter des droits acquis. Par consquent, le concept de droits acquis sert aussi la Cour de justice de moyen d'interprtation, lors de l'interprtation de rglements modifiant une situation juridique existante.
(53) Cf. par exemple, l'avocat gnral REISCHL dans l'aff. 64/80 (Giuffrida et Campogrande c/ Conseil), Recueil, 1981, p. 693 (712) ; avocat gnral TRABUCCHI, aff. 5/75 (Deuka c/ Einfuhr- und Vorratestelle fr Getreide und Futtermittel), Recueil, 1975, pp. 759 (777) ; le mme dans l'aff. 74/74 (CNTA c/ Commission), Recueil, 1975, pp. 533 (555 et s.) ; avocat gnral MAYRAS dans l'aff. 112/77 (A. Tpfer & Co. GmbH c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 1019 (1037) ; le mme dans l'aff. 90/77 (Firma H. Stimmig KG c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 997 (1013). (54) Aff. jointes 7/56, 3 7/57 (D. Algera et autres c/ Assemble commune), Recueil, 1957, pp. 81 (114). (55) Cf. en particulier sur ce point, supra, l'expos relatif la France, section 2, A.II.l. (56) Cf. supra les rfrences dans les notes 48-50.
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. GESTION AD MINISTRATIVE D IRECTE
L'tude de droit communautaire qui suit s'oriente selon le dua lisme des formes d'actes juridiques qui prdomine aussi en droit national. Ici comme l on distingue, du moins en principe, entre lgislation abstraite et gnrale et action administrative concrte et individuelle (1). Les Traits usent de cette distinction, non seulement dans la description des formes d'action qui sont disposition (article 189 du trait CEE ; article 161 du trait CEEA ; article 14 du trait CECA), mais galement dans le cadre de la protection judiciaire contre l'action communautaire. Ainsi, le particulier ne peut en principe en tout cas dans le cadre des traits CEE et CEEA attaquer en justice que les dcisions dont il est destinataire, mais non les rglements (article 173 deuxime alina du trait CEE ; article 146 deuxime alina du trait CEEA) (2). Dans le cadre du trait instituant la Communaut europenne du charbon et de l'acier, la protection judiciaire accorde aux entreprises contre des actes normatifs outre la possibilit garantie ici galement d'agir contre les dcisions individuelles est limite, dans la mesure o elles ne peuvent faire valoir comme seul grief que celui du dtournement de pouvoir (article 33 deuxime alina du trait CECA). L'analyse du champ d'apphcation des principes de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime relativement aux diffrents principes structurels et formes d'amnagement, repose galement sur cette distinction fondamentale en droit communautaire entre rgle de droit et acte individuel. On exami nera d'abord ici l'action administrative sous forme d'actes indivi duels.
(1) E. F u s s , Rechtesatz und Einzelakt im europischen Gemeinschafterecht,

1964, pp. 327 et ss., 945 et ss. (946 et ss.) ; H.W.
NJW
D A I Q , in H. V . D . G R O E B E N , H . V . B O E C K H ,
J. THIESINQ, C.D . EHLERMANN, K ommentar zum EWGVertrag, 3" d., BadenBaden 1983, art. 189 n 58 ; H.P. IPSEN, Europisches Gemeinschafterecht, Tbingen 1972, 21/14 ; CJCE, aff. 18/57 (Nold c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1958/59, pp. 89 (112) ; avocat gnral LAORANQE dans l'aff. 30/59 (D e Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg c/ H a u t e Autorite), Recueil, 1961, pp. 1 (68 et s.). (2) Cf. ce sujet J . SCHWARZE, Rechtsschutz Privater gegenber normativen Rechtsak ten im Recht der EWG , in I.v. Mnch (d.), Mlange Schlochauer, Berlin 1981, pp. 927 et
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Pour dsigner les dcisions individuelles du trait CECA, les dcisions des traits CEE et CEEA ainsi que les dcisions au sens du statut des fonctionnaires, on utilisera dans le cadre du prsent expos le terme acte administratif, qui apparat occasionnellement aussi dans les arrts de la Cour de Justice (3) ainsi que dans les conclusions des avocats gnraux (4). Notre tude dbute par un aperu des conditions matrielles que doit runir un acte administratif en droit communautaire (infra 1). Elle opre ensuite la dmarcation entre l'acte administratif et le rglement, en s'inspirant essentiellement de l'exemple de problmatiques formes intermdiaires entre rgle de droit et acte individuel (infra 2). Ehe vrifie enfin dans quelle mesure la typologie courante des actes administratifs en droit national est aussi utilise en droit communautaire et dfinit, pour les besoins de l'analyse dtaille subsquente, diffrents termes-cls employs dans la doctrine relative aux actes administratifs (infra 3). I. L'acte administratif
1. CONDITIONS M A T R I E L L E S D F I N I S S A N T L'ACTE ADMINISTRAT I F D E D R O I T COMMUNAUTAIRE
Les conditions formelles, en particulier les questions de la comptence, de la procdure appliquer, du droit l'audition et de l'obligation de motivation ne sont pas examiner ici (5). Dans la perspective matrielle, la condition essentielle que doivent remplir les actes administratifs est qu'ils doivent apparatre destins produire des effets juridiques dans le chef de leurs desti-
(3) CJCE, aff. jointes 7/56, 3-7/57 (Algera et autres c/ Assemble commune), Recueil, 1957, pp. 81 (114 et ss.) ; aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, pp. 104 (149) ; aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (520) ; aff. jointes 4-13/59 (Mannesmann et autres c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 241 (282) : acte administratif crateur de droite subjectifs . (4) Avocat gnral ROEMER dane les aff. jointes 4-13/59 (Mannesmann et autres c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 241 (329 et ss.) ; le mme dans l'aff. 15/60 (Simon c/ Cour de Justice), Recueil, 1961, pp. 223 (254) ; avocat gnral LAORANQE dans l'aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (532 et s.) ; avocat gnral REISCHL dans l'aff. 14/ 81 (Alpha Steel c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 749 (782). (5) V. ce sujet infra, chapitre 7.
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nataires (6) ou produire des effets juridiques (7). Ds lors, tandis que toute action des institutions communautaires dans un cas particulier ne constitue pas ncessairement un acte administratif pour le seul motif qu'elle est de nature produire des effets juridiques, mais peut aussi tre un conseil dpourvu de force obligatoire, une prise de position ou seulement une information ou une dclaration, il est vrai, l'inverse, que ladite action ne remplit pas les conditions de l'acte administratif si elle n'est pas destine faire natre des effets juridiques (8). Comme l'avocat gnral Roemer l'a fait remarquer dans l'affaire Cimenteries, le critre de dtermination d'un acte administratif que constitue le fait de produire des effets juridiques se trouve l'avant-plan cet gard (9). Dans cette affaire, les requrants ont attaqu un avis de la Commission, mis au titre de l'article 15 paragraphe 6 du rglement n 17. Cette disposition prvoit que la Commission fait savoir aux entreprises intresses, qu'elle estime aprs examen provisoire, qu'une pratique dtermine ou un accord entre entreprises viole l'interdiction des ententes prvue l'article 85 paragraphe 1 du trait CEE et qu'une drogation au titre de l'article 83 paragraphe 3 n'est pas justifie. Suivant l'article 15 paragraphe 6 du rglement n 17, cet avis a pour consquence que les dispositions du paragraphe 5 de ce rglement aux termes desquelles les agissements et accords rgulirement notifis intervenus durant la priode se situant entre la notification et la dcision arrte souvent bien plus tard p a r la Commission en application de l'article 85 paragraphe 3 du trait CEE, ne donnent pas lieu l'imposition d'amendes, ne sont ds lors pas applicables. Bien qu'une telle
(6) Aff. jointes 23, 24, 52/63 (Usines Emile Henricot c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1963, pp. 439 (455) ; v. galement des arrts analogues dans l'aff. 28/63 (Hoogovens c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1963, p p . 462 (480) et les aff. jointes 53, 54/63 (Lemmerz-Werke et autres c/ Haute Autorit), Recueil, 1963, p p . 487 (567) ici, des autorits subordonnes avaient fait des dclarations et envoy aux entreprises concernes des mises en demeure ou des dcomptes, en l'absence de dcision formelle prise p a r la H a u t e Autorit. (7) CJCE, aff. 54/65 (Compagnie des Forges de Chtillon c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1966, p p . 265 (280) ; cf. galement l'aff. 22/70 (Commission c/ Conseil), Recueil, 1971, p p . 263 (277) ainsi que l'aff. 182/80 (H.P. Gauff c/ Commission), Recueil, 1982, p p . 799 (817). Kommentar zum EWG-Vertrag, 3 e d., Baden-Baden 1983, art. 189 n" 8 2 ; avocat gnral ROEMER dans les aff. jointes 8-11/66 (Aktiengesellschaft Cimenteries C.B.R. Cementbedrijven N.V. et autres c/ Commission), Recueil, 1967, p p . 93 (130). (9) Avocat gnral ROEMER, ibid. ; H.G. SCHERMERS, Judicial Protection in the European Communities, 3 dition, Deventer 1983, 245.
(8) H.-W. D A I Q , in H. V . D . G R O E B E N , H. v. B O E C K H , J . THTESINQ, C.-D. EHLERMANN,
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communication de la Commission ne puisse tre qualifie que d'avis ( Mitteilung ) au regard de l'article 15 paragraphe 6 du rglement, la Cour de Justice a nanmoins considr, suivant en cela l'avocat gnral, qu'elle constitue en fait une dcision au sens des articles 173 et 189 du trait CEE. Alors que la Cour de Justice exposait dans l'affaire Henricot et autres (10), qu'une condition requise pour l'existence d'un acte administratif tait que celui-ci confre des droits ou impose des obligations son destinataire, elle a renonc cette formulation dans une affaire ultrieure (11), en statuant sur des faits identiques, ainsi que dans l'affaire Cimenteries C.B.R. (12). Cette solution semble objectivement correcte. En effet, il est arriv dans de nombreuses affaires, que la Cour de Justice reconnaisse aussi comme actes administratifs des communications de la Commission qui ne confraient pas elles-mmes un droit, mais reconnaissaient simplement dans un cas prcis, comme existant effectivement, un droit confr par un rglement, et interprtaient ventuellement cet effet la norme servant de fondement (13), autrement dit, des communications qui constataient de manire dclarative le caractre obligatoire d'un rapport juridique (14). A cet gard, il peut s'agir aussi bien d'actes favorables pour le particulier que d'actes entranant des charges (15). La Cour de Justice a rencontr l'objection mise par la Commission dans l'affaire Cimenteries C.B.R. et selon laquelle un accord contraire l'article 85 paragraphe 1 du trait CEE est interdit sans qu'une dcision pralable soit exige (16), en observant qu'un avis au titre de l'article 15 paragraphe 6 du rglement relatif aux ententes suppose tant en ce qui concerne la question de la violation de l'article 85 paragraphe 1 du trait
(10) Cf. les dcisions cites supra (note 6). (11) CJCE, aff. 54/65, ibid. (note 7) ici les requrante attaquaient la dcision a posteriori, dsormais formelle, de la Haute Autorit, qui avait abrog ex tune des promesses juridiquement efficaces qu'elle avait faites et cela, tort selon eux. (12) CJCE, aff. jointes 8-11/66, ibid, (note 8), p. 116. (13) Ainsi, avocat gnral LAORANQE dans l'aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (534). (14) M. WEQMANN, Die Nichtigkeitsklage Privater gegen Normativakte der Europischen Gemeinschaften, Berlin 1976, p. 28. (15) Cf. sur ce point les affaires relatives des exonrations de la Caisse de prquation (par exemple aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, p. 101) d'une part, et les cas de prlvement a posteriori de contributions la Caisse de prquation nonperuee (cf. par exemple aff. 2/70 (Riva c/ Commission), Recueil, 1971, p. 97) d'autre part. (16) CJCE dans les aff. jointes 8-11/66, ibid, (note 8), pp. 113, 117.
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CEE que l'application de l'article 85 paragraphe 3 du trait CEE une apprciation d'lments conomiques et juridiques , la Commission disposant en ce qui concerne les conditions d'application du paragraphe 3 d'une certaine facult d'apprciation . Par consquent, la Commission doit prendre une dcision, constatant de manire explicite que l'espce, ..., runit toutes les conditions prvues par le paragraphe 1 et qu'une apphcation du paragraphe 3 n'est pas justifie (17). On voit ici qu'en droit communautaire aussi, l'apphcation du droit un cas concret ne constitue pas un processus mcanique, dans lequel la part de l'autorit serait en quelque faon nulle (18). Il est certes exact que la rgle d'interdiction porte l'article 85 paragraphe 1 du trait CEE s'applique sans qu'une dcision pralable soit ncessaire cet effet (article 1 er du rglement n 17). Mais la menace d'une amende ne pse conformment l'article 15 paragraphe 2 dudit rglement sur les agissements se situant entre leur notification et la dcision dfinitive de la Commission, que si cette dernire a constat dans une procdure pralable, au titre de l'article 15 paragraphe 6 du rglement, que les conditions d'application de l'article 85 paragraphe 1 du trait CEE sont remplies. Il y a l une intervention dans la sphre juridique des entreprises. Assurment, l'avis ne fonde directement ni droits ni obligations mais il est nanmoins destin produire des effets juridiques et constitue par l-mme un acte administratif. Cette affaire montre aussi, comme la Cour de Justice l'a soulign diverses reprises (19), que la nature juridique de la communication manant d'une institution communautaire doit s'apprcier en recourant des critres objectifs et non la qualification que lui a donne son auteur, qui, dans ce cas-ci, se fondait mme sur une norme de droit driv (20).
(17) CJCE, ibid., p. 117 ; cf. galement CJCE, aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, pp. 101 (145 et s.) en ce qui concerne l'objection des intervenantes selon laquelle il ne s'agissait pas d'une dcision individuelle, ds lors que l'on avait simplement appliqu une dcision gnrale, la Cour de Justice a constat : ...que l'application de la dcision gnrale 2/57 un cas concret constitue une dcision ... waltungsrecht, 7 dition, Berlin 1986, 11 II 4, au sujet du critre matriel du rglement , dans le cadre de l'acte administratif de constatation en droit administratif allemand. (19) Ainsi par exemple dans les aff. jointes 19-22/62 (Fdration Nationale de la Boucherie c/ Commission), Recueil, 1962, pp. 943 (959). Kommentar zum EWG-Vertrag, 3 d., Baden-Baden 1983, article 189 n* 54, 83 avec d'autres rfrences.
(20) H.-W. DAIQ, in H. V.D. GROEBEN, H. v. BOECKH, J. THIESINQ, CD. EHLERMANN, (18) H.-U. ERICHSEN, W. MARTENS, in H.-U. ERICHSEN/W. MARTENS, Allgemeines Ver-
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D'une manire gnrale, on observe une tendance de la Cour de Justice, privilgier en cas de doute, l'occasion de l'opration parfois difficile de dmarcation entre l'acte inexistant non obligatoire et l'acte administratif annulable, les intrts du particulier la protection de la confiance lgitime. Relativement l'absence d'une qualification juridique explicite de l'avis prvu l'article 15 paragraphe 6 du rglement n 17, la Cour de Justice considre que le silence du texte, en une matire qui affecte la garantie des droits des particuliers, ne saurait conduire l'interprtation la plus dfavorable ceux-ci (21). Par contre, les autres avis, dclarations ou communications auxquels ne sont pas reconnus d'effets juridiques (telle par exemple l'indication que les questions souleves sont examines ) ne constituent pas des actes administratifs. La Cour de Justice a considr qu'un tel avis de la Haute Autorit n'est pas une dcision qui rendrait irrecevable un recours en carence (22). De mme, la simple annonce d'une dcision ultrieure, lie la prire de patienter encore un peu ne constitue pas un acte administratif (23 ). Souvent, la dcision dfinitive officiellement communique au particulier concern est prcde de mesures prparatoires plus ou moins formelles. Ici s'est pose la Cour de Justice la question de savoir si l'annulation de ces mesures pouvait tre poursuivie de manire autonome. Dans l'affaire Henricot et autres (24), dj cite, la Cour de Justice a dclar qu'il rsulte du sens grammatical du mot que la dcision marque le terme ultime de la procdure interne la Haute Autorit, constituant ainsi la manifestation dfinitive de sa volont (25). A l'inverse, d'autres affaires rvlent que cela n'exclut nullement que des actes de
(21) Aff. jointes 8-11/66, ibid. (note 8) ; dans le mme sens, cf. aussi H.-W. DAIQ, ibid. (note 20), article 189, n 81. (22) Aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, pp. 101 (144) il s'agissait ici d'un recours form par la requrante sollicitant le retrait d'une exonration de la contribution de prquation, octroye d'autres entreprises. (23) CJCE, aff. 79/70 (H. Mllers c/ Comit conomique et social), Recueil, 1971, pp. 689 (697). (24) Cf. les arrts cits supra, note 6. (25) Aff. jointes 23, 25, 52/63, ibid. (note 6), p. 480 ; cf. aussi CJCE, aff. 182/80 (H.P. Gauff c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 799 (817) : ... au terme d'une procdure interne lgalement prvue ... .
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procdure ou mme des dcisions simplement provisoires puissent tre des actes administratifs annulables (26). En tout tat de cause, la production d'un certain effet externe constitue une caractristique essentielle de l'existence d'un acte administratif communautaire (27). A chaque fois que la Cour de Justice a refus de reconnatre la qualit de dcision des actes particuhers des institutions communautaires, au motif qu'ils n'taient pas destins produire des effets juridiques, le critre tait l'absence d'effets juridiques orients vers l'extrieur. Les relations juridiques requises peuvent se dvelopper selon les cas, entre Communaut et oprateur du march, entre Communaut et Etat membre ou entre une institution communautaire en tant qu'employeur et ses fonctionnaires. Par contre, des instructions purement internes peuvent certes tre propres mettre directement des obligations charge du destinataire, mais non, en rgle gnrale, l'gard de tiers extrieurs (28). C'est pourquoi elles ne sont pas annulables l'initiative de ces derniers. Mais comme on l'a dj dit (29), de telles dispositions purement internes en soi peuvent nanmoins, dans certains cas particuliers, produire galement des effets juridiques l'gard de personnes extrieures (30). Mais comme elles ne sont pas destines produire de tels effets, il ne s'agit pas d'actes administratifs communautaires (31). Ds lors que la Cour de Justice a constat dans le cadre de l'examen de la recevabilit d'un recours en annulation d'un acte juridique, qu'une dcision au sens de l'article 173 deuxime alina du trait CEE n'existe que si les effets juridiques qu'elle est destine produire sont de nature affecter les intrts du requrant en modifiant de faon caractrise la situation juridi-
(26) Cf. en particulier sur ce point, par exemple l'arrt de la CJCE dans l'aff. 60/81 (IBM c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 2639 (2652 et s.) ainsi que F . H . W E N I G , in E . GRABITZ, Kommentar zum EWG-Vertrag, article 173 n 13. (27) Pour une vue gnrale, cf. H . P . IPSEN, ibid, (note 1), 22/17-20. (28) Cf. par exemple CJCE, aff. 20/58 (Phnix-Rheinrohr AG c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1958/59, p p . 163 (181) ; H.G. SCHERMERS, ibid, (note 9), 232. (29) Cf. uniquement H.-W. DAIQ, ibid. (note 20), art. 189 n 49. (30) Pour un cas o l'administration s'est lie par des directives internes, cf. CJCE, aff. 148/73 (Louwage c/ Commission), Recueil, 1974, p . 8 1 . (31) Il en va cependant autrement lorsqu'il s'agit de dcisions individuelles fondes sur le s t a t u t des fonctionnaires ; celles-ci constituent alors l'gard des fonctionnaires des actes administratifs au sens de la prsente dfmition.
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que de celui-ci (32), il ne s'agit pas d'une caractristique imprative supplmentaire laquelle devraient rpondre les actes administratifs communautaires, mais d'une condition procdurale rgissant la procdure prvue l'article 173 deuxime alina du trait CEE, l'article 146 deuxime alina du trait CEEA ou l'article 33 deuxime alina du trait CECA (33). Si mme les conditions de recevabilit du recours en annulation sont amnages diffremment dans le trait CECA d'une part et dans les traits CEE et CECA d'autre part, le droit d'agir est nanmoins soumis, dans tous les cas, la condition que le requrant puisse faire tat d'un grief (34). Tandis que, dans le domaine du trait CEE, le recours en annulation prvu l'article 173 deuxime alina n'est recevable que s'il est dirig contre une dcision individuelle adresse au requrant ou, sinon, contre une dcision qui, bien que prise sous l'apparence d'un rglement ou d'une dcision adresse une autre personne, concerne directement et individuellement le requrant, la premire condition de recevabilit du recours en annulation est ici aussi l'atteinte porte par l'acte des intrts juridiquement pertinents du requrant (35). A l'inverse, l'instar du droit franais (36) il n'est pas indispensable, pour le recours en annulation au titre de l'article 33 deuxime alina du trait CECA, que le requrant soit individuellement concern mais bien que la partie requrante allgue que cette dcision la concerne et justifie son allgation en exposant d'une faon pertinente l'intrt que prsente pour elle l'annulation de la dcision (37). C'est ainsi qu'il n'y a ni atteinte porte aux intrts du requrant, ni, ds lors, existence d'un acte administratif annulable lorsqu'il s'agit d'un acte administratif simplement crateur de
(32) CJCE, aff. 60/81 (IBM c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 2639 (2651) ; cf. galement aff. jointes 8-11/66 (Aktiengesellschaft Cimenteries C.B.R. Cementbedrijven N.V. et autres c/ Commission), Recueil, 1967, pp. 93 (116) ; aff. 182/80, ibid, (note 25), p. 817. (33) Commission dans les aff. jointes 8-11/66, ibid, (note 32), p. 113. (34) H.-W. DAIQ, ibid. (note 20), article 173 n" 27, 43 ; M. WEOMANN, ibid, (note 14). (35) H.-W. DAIQ, ibid. (note 34), CJCE, aff. 60/81, ibid, (note 32). (36) M. FROMONT, Rechtsschutz gegenber der Verwaltung in Deutechland, Frankreich und den Europischen Gemeinechaften, Cologne/Berlin/Bonn/Munich 1967, pp. 215 et ss. ; M. WEOMANN, ibid. (note 14), p. 21. (37) CJCE, aff. 30/59 (De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, pp. 1 (35).
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droits et confrant des avantages (38). Une telle mesure, bien que constituant un acte administratif, n'est pas plus annulable que ne le serait un acte administratif adress un tiers (39), mais n'affectant pas les intrts du requrant, faute d'atteinte porte sa situation juridique. Car une atteinte ses intrts est la condition pour que le requrant soit tout le moins concern, au sens de l'article 33 deuxime alina du trait CECA ou directement et individuellement concern ainsi que l'exige l'article 173 deuxime alina du trait CEE (146 deuxime alina du trait CEEA) (40). La jurisprudence utilise aussi le critre de l'atteinte aux intrts pour apprcier l'extension de l'ouverture du recours en annulation l'gard d'actes juridiques qui, s'ils ne constituent pas une dcision formelle au sens de l'article 189 quatrime alina du trait CEE, sont cependant de nature affecter la situation juridique du requrant. Comme on l'a dit plus haut, tel est notamment le cas de l'avis prvu par l'article 15 paragraphe 6 du rglement n 17 (41). Par apphcation de ce critre, dans l'affaire IBM, la Cour de Justice a par contre dni au requrant la qualit d'agir, dans le cas du simple engagement de la procdure en matire d'ententes et de la communication des griefs, telle que prvue l'article 2 du rglement n 99/63 (42). Ehe est arrive dans cette affaire la conclusion que les mesures procdurales de la Commission n'avaient pas eu d'effet sur la situation juridique de l'entreprise concerne et n'avaient donc pas port atteinte ses intrts (43). A cet gard, la Cour de Justice n'a cependant pas t jusqu' suivre l'avocat gnral Slynn qui exigeait la suite des conclusions de l'avocat gnral Roemer dans l'affaire Cimenteries
(38) Au sujet de ce terme, cf. avocat gnral LAGRANGE dans l'aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (534 et s.) il peut en tre autrement par exemple, lorsque l'acte administratif rejette en mme temps une demande plus ample de la personne concerne et lui est par consquent aussi dfavorable. (39) Pour une hypothse o la Cour de Justice a reconnu qu'une entreprise tait directement et individuellement concerne par un acte administratif adress un E t a t membre, cf. aff. jointes 41-44/70 (International Fruit Company c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 411 (421 et s.). (40) H.-W. DAIQ, ibid, (note 20), article 173 n" 43. (41) CJCE, aff. jointes 8-11/66, ibid, (note 32). (42) CJCE, aff. 60/81 (IBM c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 2639 (2651 et s.). (43) CJCE, aff. 60/81, ibid, (note 42), p. 2653.
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dj cite (44) une atteinte possible des intrts individuels (45).

2. DMARCATION E N T R E ACTE A D M I N I S T R A T I F E T R G L E M E N T
L'article 189 quatrime alina du trait CEE (article 161 quatrime alina du trait CEEA) dispose que La dcision est obligatoire en tous ses lments pour les destinataires qu'elle dsigne . A l'inverse, le rglement a une porte gnrale (article 189 deuxime alina du trait CEE, article 161 deuxime alina du trait CEEA). Malgr la frontire nette premire vue, sparant la dcision et le rglement , de multiples problmes de dlimitation se sont poss dans la pratique. Dans le domaine du trait CECA, les critres de distinction entre dcisions individuelles d'une part et dcisions gnrales d'autre part ont en fait t d'abord labors par la jurisprudence (46). Ce sont particulirement les cas dans lesquels un acte juridique communautaire ne concerne qu'un nombre restreint d'entreprises ou de particuliers qui ne sont pas toujours faciles apprcier. Ainsi la Cour de Justice a d dcider diverses reprises si un tel acte constituait une dcision collective (47) attaquable au titre de l'article 173 du trait CEE, ou un faisceau de dcisions individuelles attaquables (48), ou par contre un rglement inattaquable par les citoyens ou les entreprises de la Communaut. La disposition de l'article 173 deuxime alina, 2 e partie, du trait CEE suivant laquelle une personne physique ou morale peut aussi former un recours contre des dcisions qui, bien que prises sous l'apparence d'un rglement ..., la concernent directement et individuellement , revt ici une importance considrable. Pourtant, le type de dcision ainsi dfini n'est pas identique celui des dcisions collectives de droit communautaire. D'une part,
(44) Avocat gnral ROEMER dans les aff. jointes 8-11/66, t&td. (note 32), p. 131. (45) Avocat gnral SLYNN dans l'aff. 60/81, ibid, (note 42), p. 2662. (46) Cf. par exemple avocat gnral ROEMER dans les aff. jointes 7, 9/54 (Groupement des Industries Sidrurgiques Luxembourgeoises c/ Haute Autorit), Recueil, 1955/56, pp. 53 (121 et ss.). Avocat gnral LAORANQE dans l'aff. 8/55 (Fdration Charbonnire de Belgique c/ Haute Autorit), Recueil, 1955/56, pp. 199 (245 et ss.). (47) CJCE, aff. 113/77 (NTN Tokio Bearing c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 1191 (1205). (48) CJCE, aff. jointes 41-44/70 (International Fruit Company c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 411 (422) ; avocat gnral LENZ dans l'aff. 232/81 (Agricola Commerciale Olio S.r.l. et autres c/ Commission) ; Recueil, 1984, pp. 3881 (3910) : un faisceau d'actes individuels faisant natre au profit des intresss des droite subjectifs .
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mme une dcision expressment dsigne comme telle peut ne pas s'adresser uniquement une seule, mais bien plusieurs entreprises ou personnes particulires. Il s'agit simplement dans ce cas de la juxtaposition de dcisions individuelles , qualifies par l'avocat gnral Lagrange dans ses conclusions dans l'affaire Fdration charbonnire de Belgique de dcisions collectives , par rfrence aux ordres juridiques nationaux des Etats membres (49). D'autre part, mme une dcision prise sous l'apparence d'un rglement peut en principe ne concerner directement et individuellement qu'une seule entreprise, de sorte qu'elle serait susceptible d'tre poursuivie en annulation au titre de l'article 173 deuxime alina, 2 e partie, du trait CEE, sans remplir pour a u t a n t les conditions d'une dcision collective. D'aprs la jurisprudence de la Cour de Justice, une dcision cohective est annulable au mme titre qu'une dcision rgulire, lorsque, bien qu'elle ait t prise sous l'apparence d'un rglement ou en constitue une partie, elle ne concerne qu'un nombre limitativement dtermin d'entreprises, dsignes nommment dans le rglement. On peut citer comme exemple les affaires de roulements billes japonais (50), o la Cour de Justice a dclar recevable le recours des entreprises concernes form contre une disposition du rglement n 1778/77 (51). La disposition en question prvoyait la perception dfinitive d'un droit anti-dumping, institu charge des entreprises nommment dsignes dans le rglement. La Cour de Justice a confirm ces principes en 1984, dans l'arrt relatif l'affaire Allied Corporation, similaire pour l'essentiel (52). Conformment l'article 13 deuxime alina du rglement anti-dumping (53) les droits anti-dumping ou compensa(49) Avocat gnral LAGRANGE dans l'aff. 8/55, ibid. (note 46), p. 247 ; avocat gnral LENZ dans l'aff. 232/81, ibid, (note 48) : dcision adresse plusieurs individus. (50) CJCE, aff. 113/77 (NTN Toyo Bearing c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 1191 (1205) ; la Cour s'est exprime de la mme manire dans l'aff. 118/77 (I.S.O. c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 1277 (12945); aff. 119/77 (Nippon Seiko c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 1303 (1327) ; aff. 120/77 (Koyo Seiko c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 1337 (1353) ; aff. 121/77 (Nachi Fujikoshi c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 1363 (1379) ; cf. ce sujet : W. v. SLMSON, Anforderungen an die Rechtmigkeit des Verwaltungshandelns der EG-Behrden Erfahrungen aus Prozessen vor dem E u G H , in J . Schwarze (Ed.), Europiechee Verwaltungerecht im Werden, Baden-Baden 1982, pp. 23 (37 et ss.). (51) Rglement (CEE) n 1778/77 du Conseil, du 26 juillet 1977, JOCE, L. 196, p. 1. (52) Aff. jointes 239, 275/82 (Allied Corporation c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 1005 (1030). (53) Rglement n" 3017/79, JOCE, L 339, p. 1.
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teurs, qu'ils soient applicables titre provisoire ou dfinitif sont institus par voie de rglement . La Cour de Justice constate ce propos, que,
les actes portant institution de droits antidumping sont de nature concerner directement et individuellement celles des entreprises productrices et exportatrices qui peuvent dmontrer qu'elles ont t identifies dans les actes de la Commission ou du Conseil ... (54)
En l'espce, tel tait le cas de trois exportateurs amricains d'engrais (55). C'est pourquoi le recours en annulation a t dclar recevable. Bien que la Cour de Justice ait fait explicitement rfrence dans cet arrt aux affaires de roulements billes japonais , elle n'a pourtant pas qualifi l'acte juridique contest de dcision collective , peut-tre parce que cette affaire faisait apparatre son caractre ambivalent (56). Au-del de sa qualit de dcision l'gard des producteurs et exportateurs nommment dsigns, la mesure attaque constituait en mme temps un vritable rglement, et cela pour tous les importateurs indpendants non nommment dsigns des engrais concerns, comme c'tait le cas d'une autre requrante dans cette affaire, dont le recours fut par consquent dclar irrecevable (57). Nanmoins, mme les actes juridiques qui ne citent pas nommment leurs destinataires, mais les identifient l'aide de critres abstraits peuvent constituer des actes administratifs collectifs de droit communautaire avec pour consquence leur annulabilit au titre de l'article 173 deuxime alina du trait CEE. Le but de cette disposition cet gard est prcisment d'viter que les institutions communautaires aient le pouvoir, par le choix de la forme d'un acte juridique, ou par une dfinition abstraite, de priver les personnes effectivement concernes de la possibilit d'exercer un recours en annulation (58).
(54) CJCE, aff. jointes 239, 275/82, ibid, (note 52). (55) Cf. le rglement n 1967/82, JOCE L 214, p. 7 ( art. l or , modifi par le rglement n 2302/82, JOCE L 246/5) ainsi que le rglement n 349/81, JOCE L 39, p. 4 (art.2). (56) Avocat gnral VERLOREN VAN THEMAAT dans les aff. jointes 239, 275/82, ibid. (note 52), p. 1041. (57) CJCE, ibid., p. 1031 ; cf. galement CJCE aff. 307/81 (Alusuisse c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 3463 (3472). (58) CJCE, aff. 101/76 (Koninklijke Scholten Honig NV c/ Conseil et Commission), Recueil, 1977, pp. 797 (806); cf. galement l'avocat gnral LENZ dans l'aff. 232/81, ibid. (note 48), p. 3903 avec d'autres rfrences.
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A cet gard, l'arrt rendu dans l'affaire International Fruit Company revt une importance considrable. L'article 1 er du rglement n 983/70 (59) dont il est question en cette affaire, prvoyait qu'un systme de hcences d'importation pour pommes de table, institu par le rglement n 459/70 (60), devait s'appliquer toutes les demandes introduites durant une certaine priode prcdant l'adoption du rglement n 983/70. Dans cette affaire, la Cour de Justice est arrive la conclusion, que cette disposition du rglement ne constitue pas une disposition de porte gnrale au sens de l'article 189, alina 2, du trait, mais doit s'analyser en un faisceau de dcisions individuehes prises par la Commission ... sous l'apparence d'un rglement, chacune affectant la situation juridique de chacun des auteurs des demandes et qu'elles concernent donc individuellement les requrantes (61). Certes, les requrantes n'taient pas nommment dsignes dans le rglement n 983/70, objet du recours, mais au contraire, uniquement individualises sur base d'un critre abstrait (une certaine priode durant laquelle leurs demandes de licences d'importation avaient t introduites). Toutefois, l'lment dterminant aux yeux de la Cour de Justice, fut le rattachement du rglement une situation de fait dfinitive, appartenant au pass : lors de l'adoption dudit rglement, le nombre des demandes susceptibles d'en tre affectes tait donc dtermin ; ... aucune nouvelle demande ne pouvait s'y ajouter (62). Dans d'autres cas aussi (63), la Cour de Justice a considr comme dterminante pour la distinction entre acte administratif collectif annulable sans nanmoins toujours utiliser ce terme ou un terme analogue d'une part et rglement non annulable d'autre part, la question de savoir si la dfinition abstraite du cercle des destinataires se rattachait une situation passe. Ceci vaut par exemple pour l'arrt rendu dans l'affaire CAM c/ Com(59) JOCE L 116 du 29/5/70. (60) JOCE L 57 du 12/3/76, pp. 20 et ss. (61) CJCE, aff. jointes 41-44/70 (International Fruit Company c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 411 (422). (62) CJCE, aff. jointes 41-44/70, ibid, (note 61). (63) Cf. ce sujet galement aff. 232/81 (Agricola Commerciale Olio c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 3881 (3895 et s.) ; CJCE, aff. 307/81 (Alusuisse Italia S.p.A. c/ Conseil et Commission), Recueil, 1982, pp. 3463 (3470) ; CJCE, aff. 222/83 (Commune de Differdange et autres c/ Commission), Recueil, 1984, p. 2889.
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mission (64). Ici la requrante avait attaqu un rglement de la Commission du 4 octobre 1974, visant les seuls exportateurs de crales qui s'taient vu accorder avant le 26 juillet 1974 une prfixation de restitutions l'exportation et disposaient encore au 7 octobre 1974 de licences d'exportation valables. La Cour de Justice a conclu dans cette affaire que par l'adoption de ces critres de distinction, l'acte litigieux vise un nombre dtermin d'oprateurs identifis en raison d'un comportement individuel qu'ils ont eu ou sont censs avoir eu au cours d'une priode dlimite
... pareille mesure, mme si elle fait partie d'un ensemble de dispositions caractre normatif, concerne individuellement les sujets de droit viss en ce qu'elle affecte leur position juridique en raison d'une situation de fait qui les caractrise par rapport toute autre personne et les individualise d'une manire analogue celle d'un destinataire. (65)
Ce qui importe donc, d'aprs la jurisprudence de la Cour de Justice, est de savoir si aprs adoption de l'acte juridique, peuvent s'ajouter d'autres destinataires ou de nouvelles situations de fait (66), qui tombent sous son application. Si cette possibilit est exclue, on est en prsence d'un faisceau de dcisions individuelles ou d'un acte administratif collectif. Sinon il s'agit d'un rglement. Il importe peu de savoir cet gard, si le rglement touche en fait un seul oprateur du march ou un nombre dtermin de tels oprateurs connu lors de l'adoption de l'acte. Pour pouvoir conclure l'existence d'un rglement, il suffit que des destinataires supplmentaires puissent survenir, au moins de manire hypothtique. Pas plus que la question de la dtermination ou de la dterminabilit du cercle des destinataires au moment de l'adoption du rglement, le nombre des oprateurs concerns n'est dcisif (67). Comme la Cour de Justice l'a dclar dans l'affaire Scholten Honig : la nature rglementaire d'un acte n'est pas mise en cause par la possibilit de dterminer avec plus ou moins de prcision le
(64) CJCE, aff. 100/74 (CAM c/ Commission), Recueil, 1975, p. 1393. (65) CJCE, ibid., p. 1403 ; de mme, dans une espce analogue : CJCE, aff. 88/76 (Exportation des Sucres c/ Commission), Recueil, 1977, p. 709 (726) et l'avocat gnral REISCHL, ibid., p. 731. article 189 n" 62. (67) Avocat gnral REISCHL dans l'aff. 101/76, ibid. (note 58), p. 811.
(66) H.-W. DAIQ, in H. V.D. GROEBEN, H. v. BOECKH, J. THIESING, C.-D. EHLERMANN,
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nombre ou mme l'identit des sujets de droit auquel il s'applique un moment donn, tant qu'il est constant que cette application s'effectue en vertu d'une situation objective de droit ou de fait dfinie par l'acte, en relation avec la finalit de ce dernier. (68). Le Conseil avait en l'espce augment des restitutions la production de produits transforms base d'amidon, mais en mme temps exclu de cette augmentation la production d'un produit dtermin, savoir le glucose haute teneur en fructose. Comme la Cour de Justice l'a constat, ce rglement ne concerne la requrante qu'en raison de sa qualit de producteur de glucose ... (69). Par contre, il n'importe gure que seul un nombre restreint d'entreprises (quatre en l'espce) taient effectivement touches par cette disposition et que ce nombre n'tait pas susceptible de s'accrotre court terme, en raison des investissements et connaissances ncessaires (70). Dans ce cas-ci, le critre juridiquement pertinent pour la dtermination du cercle des destinataires tait la production future de glucose, et non (comme dans les hypothses cites prcdemment, de restitutions l'exportation prfixes) un comportement pass (ici par exemple, le fait que la requrante avait dj produit du glucose jusqu' prsent). Alors que dans toutes les espces susdites, cette distinction entre dcision collective et vritable rglement tait surtout essentielle pour la Cour de Justice sous l'angle de la recevabilit d'un recours, elle peut galement revtir une importance dterminante pour l'apprciation portant sur le fond des affaires. C'est ainsi que dans ses conclusions dans l'affaire huile d'olive , de 1984 (71), l'avocat gnral Lenz a dduit du fait qu'il ne s'agissait pas d'un vritable rglement, mais d'une dcision adresse plusieurs individus, c'est dire un faisceau d'actes individuels faisant natre au profit des intresss des droits subjectifs (72), que l'admissibilit de l'annulation ult(68) CJCE, aff. 101/76, ibid. (note 58), p. 808 ; de mme, dans une affaire analogue, CJCE, aff. 64/80 (F. Giuffrida et G. Campogrande c/ Conseil), Recueil, 1981, pp. 693 (703). (69) CJCE, aff. 101/76, ibid, (note 58), p. 808. (70) Selon l'expos de la requrante cit p. 804. (71) Avocat gnral LENZ dans l'aff. 232/81 (Agricola Commerciale Olio c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 3881 (3900 et ss.). (72) Avocat gnral LENZ, ibid., p. 3910 ; l'avocat gnral LENZ parle ici du rglement n 71/81 ; alors que le rglement n 2238/81, objet du recoure, concerne directement et individuellement la requrante (opinion analogue de la Cour de Justice ; p. 3896) et doit tre
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rieure de cette dcision collective devait tre rgie par ...Les principes gnraux du droit relatifs au retrait des actes administratifs gnrateurs de droits (73) et non par les principes relatifs la vritable rtroactivit des rglements (74).
3. T Y P O L O G I E D E S ACTES A D M I N I S T R A T I F S
a) A C T E S ADMINISTRATIFS CRATEURS DE DROITS E T ACTES ADMINISTRATIFS DCLARATIFS
La distinction entre actes administratifs crateurs de droits et actes administratifs dclaratifs, a en tout tat de cause servi de fondement la jurisprudence de la Cour de Justice dans les premiers grands arrts CECA, en matire de rvocation d'actes administratifs. Par contre, la diffrenciation connue en droit administratif allemand, entre actes administratifs crateurs de droits et actes administratifs imposant des obligations passe plutt l'arrire-plan. Manifestement, la Cour de Justice s'est inspire du droit administratif franais, auquel il est fait expressment rfrence par l'avocat gnral Lagrange dans ses conclusions dans l'affaire Hoogovens :
L'acte crateur de droits, c'est celui par lequel l'autorit publique exerce un pouvoir qu'elle tient de la loi ou du rglement, en vue du service public dont elle a la responsabilit, et d'o rsulte l'tablissement d'un rapport juridique entre l'administr et l'administration, par exemple, la nomination d'un fonctionnaire, l'octroi d'une autorisation : ici le droit est n de l'acte. Dans la seconde catgorie, entrent notamment les rapports pcuniaires, dettes et crances de l ' E t a t ou des collectivits publiques, contentieux fiscal, etc. : l, le droit n'a sa source que dans la loi ou le rglement dont l'acte se borne faire application, en l'interprtant au besoin. Bien entendu, cela ne veut pas dire qu'en aucun cas on ne peut rencontrer d'actes crateurs de droits dans cette seconde catgorie. Mais il faut alors se trouver en prsence d'une comptence particulire accorde l'administration lui permettant, dans la limite d'un certain pouvoir discrtionnaire, de
regard comme dcision collective, il n'en va pas ncessairement de mme du rglement nD 71/81, si l'on se fonde sur les critres expose plus haut. (73) Avocat gnral LENZ, ibid. (74) La CJCE est arrive dans cette affaire la conclusion que le seul motif invoqu par la Commission en vue de justifier l'abrogation du rglement n" 71/81 est entach d'erreurs de fait , de sorte qu'il n'tait pas ncessaire d'examiner si, dans d'autres circonstances, la Commission aurait t en droit d'abroger rtroactivement ledit rglement. (p.
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crer une situation juridique nouvelle, p a r exemple en octroyant un avantage dans telles et telles conditions. (75)
La distinction entre les deux catgories d'actes administratifs telle qu'elle est applique par la Cour de Justice, se dmarque pourtant de la diffrenciation, connue en droit administratif franais, entre actes crateurs de droit et actes rcognitifs , en ce que la Cour ne compte au nombre des actes administratifs crateurs de droits, que ceux qui engendrent des droits subjectifs dans le chef du particulier (76), alors qu'une telle condition supplmentaire n'est pas requise en France (77). La Cour de Justice a considr comme un acte administratif crateur de droits la nomination d'un fonctionnaire, ainsi que le classement dans une certaine classe de rmunration (78) ; de mme, elle a qualifi l'octroi direct ou indirect d'une subvention au prix de la ferraille d'un acte administratif crateur de droits subjectifs (79). Par contre, elle considre tre en prsence de simples actes administratifs dclaratifs, dans les cas d'assujettissement aux contributions la Caisse de prquation de la ferraille (80). De mme, l'octroi d'une indemnit de sparation au titre de l'article 47 point 3 du statut du personnel rsulte d'un acte administratif rcognitif (81). Enfin, la Cour de Justice a refus de reconnatre le caractre d'acte administratif constitutif de droits, une dcision de la Haute Autorit par laquelle celle-ci exonrait certaines entreprises de l'obligation de contribution, la Haute Autorit n'ayant
(75) Avocat gnral LAQRANQE dans l'aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (534). (76) Cf. l'expression formelle de la Cour de Justice dans cette affaire (note 75), p. 520 ; cf. par exemple galement CJCE, aff. 159/82 (Verli-Wallace c/ Commission), Recueil, 1983, p. 2711 (2719) et avocat gnral LAGRANGE dans les aff. jointes 7/56, 3-7/57 (Algera et autres c/ Assemble commune), Recueil, 1957, pp. 81 (154) ; le mme dans les aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, pp. 101 (179). (77) H. LECHELER, Der Europische Gerichtshof und die allgemeinen Rechtsgrundstze, Berlin 1971, p. 78. (78) CJCE, aff. jointes 7/56, 3-7/57, ibid. (note 76), p. 114. (79) Aff. jointes 4-13/59 (Mannesmann AG et autres c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 241 (282). (80) Cf. par exemple l'aff. 108/63 (Merlini c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, p. 1 ; aff. 2/65 (Handelsgesellschaft Preo und Figli c/ Haute Autorit), Recueil, 1966, p. 315 ; aff. 67/69 (Simet c/ Commission), Recueil, 1971, p. 197 ; aff. 2/70 (Riva c/ Commission), Recueil, 1971, p. 97 cf. ce propos l'aff. 14/61 (Hoogovens et autres c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485, 520 comme l'aff. 111/63 (Lemmerz-Werke c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, pp. 835 (852). (81) Avocat gnral ROEMER dans l'aff. 15/60 (Gabriel Simon c/ Cour de Justice), Recueil, 1961, pp. 223 (254).
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pas le pouvoir d'accorder des drogations ou des exemptions pour le paiement des contributions de prquation, mais seulement le pouvoir de dclarer que l'obligation de payer le prlvement dcoule ou ne dcoule pas des dcisions de base (82). (83). Il s'agit par consquent ici d'actes administratifs illgaux, confrant des droits simplement rcognitifs (84). La distinction entre actes administratifs crateurs de droits et actes administratifs dclaratifs a surtout jou un rle dans la jurisprudence, par rapport la question de l'admissibilit de la rvocation d'actes administratifs. Comme on l'exposera plus loin en dtail, la Cour de Justice a d'abord considr comme essentiel, dans l'hypothse d'actes administratifs crateurs de droits, qu'une rvocation intervienne dans un dlai raisonnable (85). A cet gard, elle s'est inspire prudemment, mais de manire apparente, de la jurisprudence des tribunaux administratifs franais (86). Par contre, s'appuyant plutt sur le droit allemand, elle considre comme dcisive pour l'apprciation de la lgalit de la rvocation ex tune d'actes administratifs dclaratifs, la mise en balance des intrts opposs public et priv (87). La Cour de Justice n'a pourtant pas toujours opr une distinction nette entre ces deux catgories d'actes administratifs (88). La jurisprudence rcente en particulier, ne comprend plus d'arrts dans lesquels on se raccroche explicitement cette diffrenciation. Ainsi par exemple la Cour de Justice parle maintenant en gnral du retrait titre rtroactif d'un acte lgal qui
(82) Cf. sur ce point la dcision gnrale sur l'tablissement du systme de la caisse de prquation des ferrailles. (83) CJCE, aff. 14/61 (Hoogovens et autres c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (520) cf. galement aff. 111/63 (Lemmerz-Werke c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1965, p p . 835 (852) et l'avocat gnral LAQRANQE dans l'aff. 14/61, ibid., p . 534 et s. (84) Avocat gnral ROEMER dans l'aff. 111/63, ibid, (note 83), p p . 876 et 879. (85) Ainsi, par exemple dans les aff. jointes 7/56, 3-7/57, ibid. (note 76), p. 116 ; cf. aussi au sujet de cette distinction aff. 14/61, ibid, (note 83), p. 520. (86) Avocat gnral LAGRANGE dans les aff. jointes 7/56, 3-7/57, ibid, (note 76), pp. 154 et s. ; le mme dans l'aff. 14/61, ibid, (note 83), p p . 535 et s. (87) Cf. p a r ex. aff. 14/61, ibid, (note 83), p . 520. (88) CJCE, aff. 56/75 (Raymond Elz c/ Commission), Recueil, 1976, pp ; 1097 (1109) ; aff. 54/77 (Anton Herpels c/ Commission), Recueil, 1978, p p . 585 (598) ; cf. surtout les prises de position des parties sur ce point, dans l'affaire * Herpels ; la Commission s'est exprime ici dans le sens du maintien de la distinction entre actes administratifs crateurs de droite et actes administratifs dclaratifs ; d'aprs elle, il s'agissait ici, comme dans l'affaire Elz , d'actes administratifs rcognitifs.
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a confr des droits subjectifs ou des avantages similaires (89) ou de retrait d'un acte illgal (90). Il est donc douteux que la distinction opre initialement par la Cour de Justice revte encore la mme importance aujourd'hui.
b) ACTES ADMINISTRATIFS CONFRANT DES DROITS ET ACTES ADMINISTRATIFS IMPOSANT D E S OBLIGATIONS
Le droit communautaire permet aussi de distinguer actes administratifs confrant des droits et actes administratifs imposant des obligations. Si le terme acte administratif confrant des droits a parfois t employ comme tel dans la jurisprudence de la Cour de Justice, celle-ci semble cependant souvent tenir compte de cette distinction sans la mentionner expressment. Ainsi, il a t question d'actes administratifs confrant des droits lors de l'examen de la question de l'admissibiht de l'abrogation et du retrait d'actes administratifs de droit communautaire. La Cour de Justice constate notamment dans l'affaire SNUPAT, que le retrait titre rtroactif d'un acte lgal qui a confr des droits subjectifs ou des avantages similaires est contraire aux principes gnraux du droit (91). Le terme acte administratif confrant des droits est galement utilis par rfrence l'arrt SNUPAT dans l'affaire Verli-Wallace (92). Dans cette affaire, un fonctionnaire fminin de la Commission forma un recours contre une dcision de son service qui lui retirait l'autorisation de participer un concours. Il s'agissait aux yeux de la Cour de Justice d'un acte administratif confrant des droits, dans la mesure o l'admission initiale de la requrante au concours litigieux lui a confr le droit subjectif de participer aux preuves de ce concours (93). Mais des actes administratifs dclaratifs peuvent galement confrer des droits (94). C'est ce que dmontrent par exemple les
(89) CJCE, aff. 159/82 (Verli-Wallace c/ Commission ), Recueil, 1983, pp. 2711 (2718 et s.) ; cependant la Cour de Justice a prcis ici galement que l'acte administratif abrog ultrieurement avait confr la requrante le droit subjectif de participer aux preuves de ce concours (p. 2719). (90) CJCE, aff. 14/81 (Alpha Steel c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 749 (764). (91) CJCE, aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1961, pp. 101 (149). (92) CJCE, aff. 159/82, ibid, (note 89), pp. 2718 e t s. (93) CJCE, aff. 159/82, ibid, (note 89), p . 2719. (94) Avocat gnral ROEMER dans l'aff. 111/63 (Lemmerz-Werke c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1965, pp. 835 (876,879).
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SCURIT JURIDIQUE
faits de l'affaire SNUPAT (95). Quoique la dcision d'exonration constituait effectivement un acte administratif confrant des droits aux parties intervenantes dans cette affaire, savoir les entreprises Hoogovens et Breda, il fut cependant considr par la Cour de Justice comme tant de nature purement dclarative, la Haute Autorit ne disposant d'aucune comptence pour accorder des exonrations, mais ayant seulement le pouvoir de constater s'il existait ou non une obligation d'acquitter des contributions de prquation (96). Dans l'affaire Simon (97) aussi, on tait en prsence d'un acte administratif dclaratif confrant des droits. L'avocat gnral Roemer parle d'ailleurs expressment d'acte administratif confrant des droits (98) ; la Cour de Justice utilise la formule bnfice (99). Nanmoins, elle ne dit pas expressment qu'il s'agit d'un acte administratif dclaratif, ce qu'il constitue pourtant si l'on se fonde sur le critre appliqu dans d'autres affaires (100). Par contre, le terme acte administratif imposant des obligations , entendu comme le pendant du type acte administratif confrant des droits n'est pas expressment utilis dans la jurisprudence de la Cour de Justice en la matire. Pourtant, il a souvent t question cet gard d'actes administratifs rcognitifs, imposant des obligations, notamment dans les nombreuses dcisions de la Cour de Justice rendues propos du problme de l'imposition a posteriori dans le systme de la Caisse de prquation de la ferraille du trait CECA. Dans ces affaires, l'objet des recours consistait rgulirement dans une dcision de la Haute Autorit, par laquelle celle-ci, tout en rvoquant l'gard des entreprises concernes un acte administratif antrieur qui les imposait en fixant une contribution dtermine la Caisse de prquation, leur rclamait simultanment un nouveau montant, plus lev (101). La Cour de Justice n'a pas reconnu dans ces cas, qu'il y avait lieu d'attribuer l'acte administratif initial imposant des obligations une sorte d'effet double. Toujours est-il
(95) Aff. jointes 42, 49/59, ibid, (note 91). (96) Ainsi la CJCE dans la dcision ultrieure : aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (520). (97) Aff. 15/60 (Gabriel Simon c/ Cour de Justice), Recueil, 1961, p. 223. (98) Avocat gnral ROEMER, ibid., p. 254. (99) CJCE, ibid., p. 242. (100) Avocat gnral LAGRANGE dans l'aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, p. 485 (534). (101) Cf. par exemple aff. 2/70 (Riva c/ Commission), Recueil, 1971, p. 97 ; aff. 108/63 (Merlini c/ Commission), Recueil, 1965, p. I.
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qu' serait thoriquement possible de reconnatre ces actes administratifs, ct de l'obligation apparente qu'ils imposent, un effet crateur de droits, en ce sens qu'ils fixeraient une fois pour toutes l'obligation de contribution (102). C'est prcisment ce que la Cour de Justice a toutefois refus d'admettre, en dclarant en consquence admissible une imposition plus leve, tablie a posteriori (103). Enfin, il existe aussi en droit communautaire, des actes administratifs qui ont un effet double, de telle manire que la dcision dfavorise tel oprateur du march tout en favorisant un autre. On peut citer comme exemples les affaires SNUPAT ou Hoogovens, dj voques (104). Les deux procdures taient fondes sur une dcision d'exonration dans le cadre de la Caisse de prquation de la ferraille. D'une part, ladite dcision favorisait les entreprises Breda et Hoogovens, dans la mesure o elle exonrait de l'obligation de contribution, en t a n t que ressources propres, de la ferraille d'achat de ces entreprises, et, d'autre part, elle dfavorisait toutes les autres entreprises, dont la requrante dans l'affaire SNUPAT puisque celles-ci devaient verser la Caisse de prquation, en raison de cette exonration, un montant proportionnellement plus lev. Cependant, ce n'tait pas directement cet acte administratif qui faisait l'objet de la procdure SNUPAT. Celle-ci tait dirige plus exactement contre la dcision tacite de la Haute Autorit, dfavorisant la SNUPAT, de ne pas rvoquer la dcision d'exonration de l'anne 1956/57, alors que la Cour de Justice avait dj constat dans une autre instance (105) l'illgalit de l'exonration de ferrailles de groupe (106).
c) ACTES ADMINISTRATIFS ILLGAUX ET ACTES ADMINISTRATIFS INEXISTANTS
En droit communautaire aussi ...L'intervention d'un acte administratif cre la prsomption de sa validit (107). Comme la
(102) La requrante avait fait tat de cette considration dans l'aff. 2/70, ibid, (note 101), p. 101, 115. (103) CJCE dans l'aff. 2/70, ibid. (note 101), p. 108 ; avocat gnral ROEMER, ibid., p. 115. (104) Aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, p. 101 ; aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, p. 485. (105) Aff. jointes 32, 33/58 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1959, p. 275. (106) CJCE dans les aff. jointes 42, 49/59, ibid, (note 104), p. 161. (107) CJCE, aff. jointes 7/56, 3-7/57 (Algera et autres c/ Assemble commune), Recueil, 1957, pp. 81 (122) ; ce sujet et sur la suite : H.P. IrsEN, Europ. Gemeinschaftsrecht, Tbin-
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Cour de Justice l'a dclar dans l'affaire Algera, dj cite, l'illgalit d'un acte administratif individuel n'entrane sa nullit absolue (108) que dans certains cas (109). Ceci vaut galement pour des actes administratifs imposant des obligations (110). Ds lors, pour autant qu'un acte administratif ne soit pas exceptionnellement entach de nullit, l'efficacit juridique d'un acte administratif, mme illgal, ne peut tre supprime que par l'annulation prononce par la Cour de Justice (dclaration de nullit au titre de l'article 173 du trait CEE, 146 du trait CEEA, 33 du trait CECA) ou par la rvocation l'initiative de l'autorit qui a adopt l'acte administratif (111). Dans l'intrt de la scurit juridique, l'annulabilit d'un acte administratif illgal imposant des obligations, ainsi que la rvocation d'un acte administratif confrant des droits font cependant comme en droit national l'objet de limitations en droit communautaire. Par contre, si l'acte administratif est entach de nullit, la jurisprudence de la Cour de Justice dans l'affaire Tubes de la Sarre rvle qu'un recours form contre lui est irrecevable faute d'objet, l'acte qu'elle attaque tant lgalement inexistant. (112). Abstraction faite des cas dans lesquels la Cour de Justice a dni la qualit de dcision un acte de la Commission, faute dans son chef d'une intention de confrer l'acte un effet direct (113), l'espce prcite est du reste la seule jusqu' prsent, dans laquelle la Cour de Justice a constat la nullit d'un acte
gen 1972, 24/8 ; H.-W. D A I Q , in H . v.D. G R O E B E N , H . v. B O E C K H , J . T H I E S I N O , C D . E H L E R -
MANN, Kommentar zum EWG-Vertrag, 3 dition Baden-Baden 1983, art. 174 n" 7 ; H.G. SCHERMERS, Judicial Protection in the European Communities, 3 dition, Deventer 1983, paragraphes 213 et suivants ; W. DUBLER, Der Widerruf von Verwaltungsakten im Recht der Europischen Gemeinschaften , NJW 1965, pp. 1646 (1647) ; cf. galement : CJCE, aff. 3/59 (Rpublique fdrale d'Allemagne c/ Commission), Recueil, 1960, pp. 117 (132) e t CJCE, aff. 11/81 (Drbeck c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 1251 (1266). (108) De temps autre la Cour de Justice e t les avocate gnraux utilisent parfois aussi la terminologie emprunte a u droit franais et qualifient galement l'acte administratif frapp de nullit absolue d' acte inexistant . (109) CJCE, aff. jointes 7/56, 3-7/57, ibid, (note 107). (110) Cf. par exemple les aff. jointes 15-33, 52, 53, 57-109, 116, 117, 123, 132, 135-137/73 (Kortner-Schote e t autres c/ Commission), Recueil, 1974, pp. 117 (190 et s.) sur la question de l'efficacit formelle d'actes administratifs ; cf. en outre aff. 36/64 (SOREMA c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, p p . 445 (436) e t l'avocat gnral ROEMER, ibid., p . 444. (111) CJCE, aff. jointes 7/56, 3-7/57, ibid. (note 107) ; H . P . IPSEN, ibid, (note 107) ; H.G. SCHERMERS, ibid, (note 107) ;M. VAN EMPEL, L'acte public inexistant et le droit communautaire, CDE 1971, p . 251. (112) CJCE, aff. jointes 1, 14/57 (Tubes de la Sarre c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1957, pp. 201 (220). (113) Cf. sur ce point les rfrences de la note 9.
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administratif de la Haute Autorit (114). Ici, la Cour de Justice tait arrive la conclusion, que l'avis motiv de la Haute Autorit, mis sur base de l'article 54 quatrime alina du trait CECA et qui en principe, n'tait d'ailleurs pas annulable devait tre considr comme inexistant, en raison de l'absence de toute motivation, alors que la motivation est une condition non seulement prescrite par les articles 5, 15 et 54, quatrime alina, du Trait , mais constitue en outre un lment essentiel, voire constitutif, d'un tel acte (115). Cependant, si les conclusions de la Cour de Justice peuvent tre considres comme dues aux spcificits d'un recours dirig contre des avis motivs bass sur l'article 54 quatrime alina du trait CECA, il n'est pas question d'en dduire un principe gnral de droit selon lequel un acte administratif non rgulirement motiv serait non seulement illgal et ds lors annulable, mais tout simplement frapp de nullit (116). Cependant, dans d'autres cas de violation de l'obligation de motivation, la Cour de Justice n'a pas considr l'acte juridique litigieux comme entach de nullit, mais l'a annul le cas chant (117). Dans d'autres affaires galement, la Cour de Justice a uniquement pris en considration la nullit absolue d'un acte administratif, sans finalement la retenir effectivement. L'affaire Commission c\ France, de 1969, constitue un exemple cet gard. Ici la CJCE a manifestement examin la question de la nullit d'une dcision de la Commission : ...si cette affirmation tait fonde, la dcision susvise manquerait de toute base juridique dans l'ordre communautaire (118). E n l'espce, dans le cadre d'une procdure en manquement d'Etat, engage par la Commission en raison du non-respect d'une dcision relative l'admissibilit de mesures de sauvegarde, la Rpublique franaise se fondait sur la prtendue incomptence de la Communaut.
(114) H.G. SCHERMERS, Judicial Protection in the European Communities, 3" dition, Deventer 1983, paragraphe 217. (115) CJCE, aff. jointes 1, 14/57, ibid, (note 112). (116) H.G. SCHERMERS, ibid, (note 114) ; d'un autre avis : M. VAN EMPEL, ibid, (note 111), p. 273. (117) Cf. par exemple aff. 18/57 (Firma Nold K G c/ Haute Autorit), Recueil, 1959, pp. 89 (114 et ss.) ibid. aff. jointes 8-11/66 (Aktiengesellschaft Cimenteries C.B.R. Cementbedrijven N.V. et autres c/ Commission), Recueil, 1967, pp. 93 (119). (118) CJCE, aff. jointes 6, 11/69 (Commission c/ Rpublique franaise), Recueil, 1969, pp. 523 (540).
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Cependant, la France avait nglig d'attaquer la dcision initiale dans le dlai de l'article 173 troisime alina du trait CEE. Bien que la dcision ft ds lors devenue en principe inattaquable et que l'exception d'illgalit ne soit pas prvue l'encontre des actes administratifs (119), l'avocat gnral (120) et sa suite, la Cour de Justice (121) furent amens examiner si, en raison de l'incomptence de la Commission, sa dcision devait tre considre comme entache de nullit absolue. En l'espce, la Cour de Justice a cependant abouti la conclusion que la Communaut, en tant que telle, et la Commission agissant pour son compte, taient comptentes. Cependant, la Cour de Justice permet ainsi d'imaginer en thorie qu'un acte administratif puisse tre dclar nul pour vice d'incomptence, mme aprs expiration du dlai du recours en annulation. Mais cet exemple tir de la jurisprudence offre une double particularit. D'une part, ce n'tait pas la comptence spciale d'une institution communautaire dans le cadre du systme de la Communaut qui tait conteste, mais bien de faon gnrale, la comptence de la Communaut par rapport celle des Etats membres. D'autre part, il s'agissait en l'espce d'une procdure en manquement d'Etat. Or la Cour de Justice a insist elle aussi sur cet aspect des choses, sous l'angle de la ncessit de l'examen d'une ventuelle nullit absolue (122), de sorte qu'il est douteux que cette jurisprudence exprime dj un principe gnral susceptible d'tre invoqu par un particulier dans le cadre d'un litige l'opposant la Communaut (123). D'aprs l'avocat gnral Roemer l'affaire Socit Fives Lille et autres, offrait un autre cas de nullit absolue pour violation manifeste des rgles de comptence (124). A cet gard, l'avocat gnral renvoie au fait que dans les droits franais, nerlandais et allemand, on oprait galement une distinction entre les cas de
(119) Avocat gnral ROEMER, ibid., pp. 550 et s., CJCE aff. 3/59 (Rpublique fdrale d'Allemagne c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 117 (134) ; aff. 36/64 (SOREMA c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, pp. 425 (436). (120) Avocat gnral ROEMER, aff. jointes 6, 11/69, ibid. (note 118), pp. 551 et B. (121) CJCE, ibid., pp. 540 et s. (122) CJCE, ibid, (note 121). (123) L.J. BRINKHORST, I.M. VEROUQSTRAETE, note sous aff. jointes 6, 11/69, CMLR 1970, pp. 479 (485) ; H.G. SCHERMERS, ibid, (note 114), paragraphe 216. (124) Avocat gnral ROEMER, aff. jointes 19, 21/60 ; 2, 3/61 (Socit Fives Lille c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, pp. 559 (612).
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simple illgalit et les cas de nullit absolue (125). La Cour de Justice n'a cependant pas suivi les conclusions de son avocat gnral sur ce point. Enfin, la Cour de Justice elle-mme a constat dans la clbre affaire Kortner-Schots, ici cependant l'gard d'une norme juridique (126), que cette disposition, mane de l'autorit comptente et prise dans le respect des conditions de procdure et de forme fixes par les traits (127) ne pouvait tre qualifie d'inexistante . E n rsum, on constate ainsi que la notion d'inexistence d'un acte administratif n'est pas compltement inconnue en droit communautaire, mais que de tels cas sont extrmement rares, et que, ds lors, le plus souvent en cas d'illgalit d'un acte administratif, seule une mise nant par un arrt d'annulation ou par un acte en sens contraire de l'autorit ayant arrt l'acte litigieux, peut tre envisage. Il en rsulte que la reconnaissance de la nullit absolue d'un acte administratif, la fois expression du principe de lgalit de l'administration et atteinte au principe de la scurit juridique, ne s'est pas encore vritablement impose dans le droit communautaire (128). Du point du procdural, il convient de noter que le systme des recours institu par les traits communautaires ne donne pas aux citoyens de la Communaut la possibilit d'un recours en constatation, comme il existe par exemple en droit allemand, en vue de la constatation de la nullit d'un acte administratif (cf. le paragraphe 43 de la VwGO). Le recours en annulation au titre de l'article 173 du trait CEE (146 du trait CEEA, 33 du trait CECA) a pour objet l'abolition de l'acte administratif et non pas uniquement la constatation de sa nullit. P a r consquent, est irrecevable dfaut d'objet, le recours exerc contre un acte administratif entach de nullit absolue (129). Pour autant que la Cour de Justice ne fasse pas usage dans un tel cas, conformment l'article 69 paragraphe 3 du rglement de procdure, de la possibilit de condamner la pari a s ) Avocat gnral ROEMER ibid. ; propos du droit nerlandais, cf. les conclusions de l'avocat gnral dans les aff. jointes 4-13/59 (Mannesmann et autres c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 241 (320 et s.). (126) Article 4 paragraphe 3 de l'annexe VII du statut des fonctionnaires. (127) CJCE, aff. jointes 15-33, 52, 53, 57-109, 116, 117, 123, 132, 135-137/73 (KortnerSchots et autres c/ Conseil, Commission et Parlement), Recueil, 1974, pp. 177 (191). (128) Cf. ce sujet H.G. SCHERMERS, ibid, (note 114), paragraphe 213. (129) V. ce sujet H.G. SCHERMERS, ibid, (note 114), paragraphe 219.
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tie ayant obtenu gain de cause aux frais ou tout le moins de les compenser (130), ils devraient tre supports par le requ rant (131). C'est notamment pour cette raison que l'avocat gn ral LAGRANGE s'tait prononc pour l'illgalit dans une autre affaire o il s'agissait de dcider si une dcision de la Haute Autorit tait seulement illgale ou alors entache de nullit, pour dfaut de comptence du fonctionnaire l'ayant adopte d'autant plus qu'il considrait galement cette solution comme juridiquement plus correcte (132). . Rvocation d'actes administratifs
1. INTROD UCTION
La thorie de l'abrogation et du retrait d'actes administratifs, qui constitue un lment essentiel du droit administratif gnral a t dveloppe en droit communautaire, tout comme en droit national, en s'appuyant sur les principes gnraux de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime. C'est essentiellement sur ce plan qu'est apparu le souci mani feste de la Cour de Justice d'laborer les rgles du droit adminis tratif europen sur base d'une tude comparative des ordres juri diques des Etats membres de la Communaut. Dans la mesure o les Traits sont muets ce sujet, et o aussi le droit driv n'offre lui non plus que trs peu de rgles ponc tuelles, les principes gnraux non crits, tels qu'ils ont t dgags par la jurisprudence de la Cour de Justice, acquirent ici une importance de premier plan. C'est la prohibition, pour le juge, du dni de justice, qui a servi de point de dpart la Cour de Justice pour cette laboration des
(130) Comme cela fut le cas mais propos d'une situation quelque peu diffrente, la Cour de Justice est arrive la conclusion qu'il ne s'agissait pas en l'espce de dcisions mais d'crite non obligatoires de la Haute Autorit fut le cas dans l'aff. 28/63 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1963, pp. 467 (481). (131) Comme par exemple dans les aff. jointes 1, 14/57, ibid, (note 112), pp. 220, 223. (132) Avocat gnral LAQRANQE dans les aff. jointes 15, 29/59 (Socit Mtallurgique de Knutange c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 9 (34) si l'avocat gnral dit nanmoins ici que la dcision est nulle , c'est l'usage franais qui trouve s'exprimer par l : on parle ici de nullit , mme s'il ne s'agit que d' annulabilit au sens du droit administratif alle mand ; un acte administratif frapp de nullit absolue est dit acte inexistant ou acte quasi inexistant ; ainsi c'est ce sens qui est vis lorsque l'avocat gnral LAORANQE dit qu'il existe bien une dcision ; ce sujet, cf. W. D XUBLER, Der Widerruf von Verwaltungs akten im Recht der Europischen Gemeinschaften, NJW 1965, pp. 1646 (1647).
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principes relatifs la rvocation d'actes administratifs. C'est ainsi que la Cour de Justice a soulign dans l'affaire Algera (dj cite ici maintes reprises), l'une des premires soumises son apprciation : La Cour, sous peine de commettre un dni de justice, est donc oblige de rsoudre les questions relatives l'abrogation d'actes administratifs, jusqu'ici non rgles en droit communautaire en s'inspirant des rgles reconnues par les lgislations, la doctrine et la jurisprudence des pays membres (1). En ce qui concerne la terminologie employe dans l'tude ciaprs, elle utilise pour l'abolition a posteriori d'actes administratifs le terme abrogation (Widerruf), plus prcisment qualifi dans les cas particuliers, mais non celui de retrait (Rcknahme), bien que ces deux termes apparaissent dans le texte allemand des arrts de la Cour de Justice. Ceci est destin exclure d'emble une analogie par rapport au droit administratif allemand, parce que les usages divers rencontrs dans les arrts de la Cour de Justice, souvent seulement traduits en allemand, ne sont pas fonds, d'un point de vue matriel sur une diffrenciation systmatique (2), notamment sur celle qu'utilisent les lois allemandes rgissant la procdure administrative, en distinguant entre retrait d'un acte administratif illgal (paragraphe 48 B VwVfG) et abrogation d'un acte administratif lgal (paragraphe 49 BVwVfG). L'expos ci-dessous doit ici galement se limiter aux lignes de force essentielles, sans pouvoir prendre position par rapport chaque dcision particulire, issue d'une jurisprudence varie et largement ramifie.
2. R G L E S C R I T E S R E L A T I V E S L'ABROGATION D'ACTES ADMINISTRATIFS
Des rgles crites sur l'abrogation d'actes administratifs communautaires existent notamment dans le droit de la CECA et de
(1) CJCE, aff. jointes 7/56, 3-7/57 (Algera et autres c/ Assemble commune), Recueil, 1957, pp. 81 (115). (2) Il n'en va pas de mme dans le rglement (CEE) n 3318/85 de la Commission du 27 novembre 1985, relatif l'annulation et la rvocation de l'autorisation de transformation sous douane (JOCE L 317/13 du 2 nov. 1985) ; on opre ici une distinction entre l'annulation qui prend effet la date de dlivrance de l'autorisation et l'abrogation, qui prend effet en principe la date de sa notification (article 3 paragraphe 1) ; ceci vaut galement pour le rglement n 3787/86 du 11 dc. 1986.
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la CEE relatif aux ententes, ainsi que dans le droit de la fonction publique (3).
a ) RVOCATION AU TITRE DE L'ARTICLE 6 5 PARAGRAPHE 2 QUATRIEME ALINA DU TRAIT C E C A
Conformment l'article 65 paragraphe 2 premier alina du trait CECA, la Haute Autorit (aujourd'hui : la Commission) peut autoriser certaines conditions des accords de spcialisation, ainsi que des accords d'achat ou de vente en commun mme s'ils restreignent la concurrence. Une telle autorisation est un acte administratif confrant des droits. D'aprs le troisime alina de ladite disposition, cette autorisation peut tre accorde certaines conditions et pour une priode limite. Suivant le quatrime alina, la Haute Autorit rvoque ou modifie l'autorisation si elle reconnat que, par l'effet d'un changement dans les circonstances, l'accord ne rpond plus aux conditions prvues cidessus, ( l'alina premier de la rglementation) (4) ou que les consquences effectives de cet accord ou de son application sont contraires aux conditions requises pour son application (au sens du troisime alina) (5). Par drogation au principe gnral de l'irrvocabilit d'actes administratifs lgaux confrant des droits, cette disposition donne l'autorit le pouvoir d'abroger du moins ex tune (6) l'acte administratif, dans l'hypothse d'une modification des circonstances ou d'une contradiction avec les conditions dont est assortie l'autorisation initiale. La Cour de Justice a eu l'occasion de prendre position par rapport ces dispositions, dans les deux arrts SOREM A des annes
(3) Cf. en outre les rglements cits supra (note 2). (4) CJCE, aff. 67/63 (SOREMA c/ Haute Autorit), Recueil, 1964, pp. 293 (322). (5) Avocat gnral LAQRANGE dans les aff. jointes 36-38, 40/59 (Prsident Ruhrkohlenverkaufsgesellschaft mbH et autres e/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 857 (914) ; cf. galement R. KRAWIELICKI, Das Monopolverbot im Schumanplan, Tbingen 1952, p. 29. L'opinion que les conditions auxquelles il est fait rfrence sont celles du troisime alina et non les conditions de l'alina premier, semble galement avoir la prfrence de la Cour de Justice, comme il ressort de la jurisprudence dans l'aff. 67/63, ibid, (note 4) et surtout de la dcision ultrieure dans l'aff. 36/64 (SOREMA c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, pp. 425 (439) ; opinion divergente chez W. WIESNER, Der Widerruf individueller Entecheidungen der Hohen Behrde der EGKS, Hambourg 1966, p. 39. (6) La Cour de Justice n'a pas encore eu l'occasion de dcider si une abrogation ex tune serait galement admissible ( ainsi qu'il est prvu expressment par la rglementation de l'article 8 paragraphe 3 du rglement n 17 CEE pour une partie de son champ d'application).
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1964/65 (7). Dans cette affaire, la Haute Autorit avait d'abord octroy une autorisation pour l'achat en commun de combustibles par une entreprise fonde par un groupe de socits minires, l'OKTJ. Cette autorisation fut prolonge en dernier lieu jusqu'au 31 dcembre 1967 par la dcision 3/62 du 28 mars 1962, avec cette prcision, que la participation cette organisation de la SOREMA l'une des associes de l'OKU n'tait autorise que pour une priode transitoire, fixer dans une dcision ultrieure. Par dcision du 30 avril 1963, la Haute Autorit dcrta que cette priode transitoire expirait le 30 juin 1963. Par son arrt dans la premire procdure SOREMA, la Cour de Justice a annul cette dcision pour violation de l'obligation de motivation (8). Sur quoi la Haute Autorit adopta le 15 septembre 1964 une nouvelle dcision, motive cette fois, abrogeant avec effet au 30 septembre 1964 la dcision initiale autorisant la participation de la SOREMA. Cette dcision fit l'objet de la seconde procdure SOREMA (9). D'aprs la Cour de Justice, il n'tait pas ncessaire en l'espce de rsoudre la question de savoir si la dcision de la Haute Autorit faisant l'objet du recours constituait soit au sens de l'article 65, paragraphe 2, alina 3, une dcision portant refus de renouvellement de l'autorisation prcdemment accorde, soit au sens de l'article 65, paragraphe 2, alina 4, une dcision de rvocation de cette autorisation (10). Le grief soulev par la requrante, selon lequel la Haute Autorit s'tait arrog, en rservant la dtermination ultrieure de l'expiration de la priode transitoire, un droit ne lui appartenant pas sur base du Trait, fut dclar non fond par la Cour de Justice, de mme que l'objection tire du dfaut de motivation de cette nouvelle dcision. Au contraire, d'aprs les constatations de la Cour de Justice, la dcision tait motive en ce qui concerne aussi bien le refus de renouveler l'autorisation que l'abrogation de l'autorisation initiale (11). En consquence, le recours de la SOREMA fut rejet.
(7) CJCE, aff. 67/63 (SOREMA c/ Haute Autorit), Recueil, 1964, p. 293 et aff. 36/64 (SOREMA c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, p. 425. (8) Aff. 67/63, ibid, (note 7), pp. 322 et s. (9) Aff. 36/64, ibid, (note 7). (10) CJCE, ibid., p. 436; comme dj dans l'aff 67/63, ibid, (note 7), p. 321. (11) CJCE, aff. 36/64, ibid, (note 7), p. 439.
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A l'inverse de l'avocat gnral ROEMER, qui considrait par rfrence la jurisprudence de la Cour de Justice relative l'abrogation d'actes administratifs accordant des droits subjectifs, qu'une mise en balance des intrts en cause tait indispensable pour rpondre la question de l'admissibilit de l'abrogation de la dcision initiale (12), la Cour de Justice ne se sentait pas tenue de prendre en considration d'ventuels aspects de protection de la confiance lgitime. Il est vrai que de tels aspects n'avaient pas t invoqus par la requrante. De plus, il s'agissait uniquement en l'espce d'une abrogation ex nunc. En outre, la Cour de Justice constata que la Haute Autorit ne disposait non plus d'aucun pouvoir d'apprciation par rapport la dcision de rvocation de l'autorisation :
la H a u t e Autorit doit rvoquer l'autorisation notamment si elle reconnat que les consquences effectives de l'accord ou de son application sont contraires aux conditions requises pour son approbation (13).
Ce cas spcifique tir du droit de la CECA relatif aux ententes, montre en tout tat de cause que mme un acte administratif lgal peut toujours tre abrog ex nunc, soit lorsque les circonstances se sont modifies, soit lorsqu'elles ne satisfont plus aux conditions auxquelles tait soumis l'acte administratif initial.
b) ABROGATION AU TITRE DE L'ARTICLE 8 PARAGRAPHE 3 DU RGLEMENT N 17
(CEE)
L'article 8 paragraphe 3 du rglement n 17 (CEE) prvoit une rglementation en ce sens pour le domaine du droit de la CEE relatif aux accords entre entreprises (14). Suivant l'article 85 paragraphe 3 du trait CEE, la Commission peut soustraire pour une priode limite l'interdiction d'accords entre entreprises dicte par le paragraphe 1, certains accords entre entreprises, dcisions d'associations d'entreprises ou pratiques concertes. Une telle dclaration d'exemption constitue un acte constitutif
(12) Avocat gnral ROEMER, ibid., p. 449. L'avocat gnral supposait cependant aussi qu'il ne s'agissait pas en fait d'une rvocation suivant l'art. 65 paragraphe 2 alina 4 du trait CECA, puisque d'aprs l'expos de la Haute Autorit, les conditions pour une autorisation n'auraient pas exist depuis le dbut, l'acte administratif ayant par consquent t illgal ds le dpart (p. 445, 449). (13) CJCE, ibid., p. 439. (14) Rglement n 17 du Conseil du 6 fvrier 1962, JOCE n 13 du 21/02/1962, p. 204 et
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de droits (15) auquel peut au titre de l'article 6 paragraphe 1 du rglement n 17, tre reconnu aussi un effet rtroactif. L'article 8 paragraphe 3 de ce rglement prvoit qu'une telle dcision administrative d'exemption peut tre rvoque certaines conditions (16). D'aprs l'article 8 paragraphe 3, a), une telle rvocation peut intervenir avec effet ex nunc, lorsque la situation de fait se modifie l'gard d'un lment essentiel la dcision. Mais, si les participants contreviennent une charge dont la dcision a t assortie (b), si la dcision repose sur des informations inexactes ou a t obtenue frauduleusement (c) ou si les intresss abusent de l'exemption (d), une rvocation avec effet ex tune est galement admissible (17). Dans la mesure, o dans ces derniers cas, une ventuelle confiance des participants dans le maintien d'une exemption accorde ne serait pas en principe digne de protection, ceux-ci doivent, le cas chant, s'attendre aussi une rvocation rtroactive. Il faudra cependant tenir compte du fait que l'effet rtroactif de la rvocation ne pourra remonter ventuellement que jusqu'au moment o l'une des situations prvues aux points b) d) de cette disposition s'est ralise, ainsi par exemple le moment o la contravention la charge impose (point b)) est intervenue (18). Une rtroactivit plus pousse serait incompatible ici avec le principe de la protection de la confiance lgitime. De mme, dans la mesure o une rvocation intervient en raison d'informations inexactes, fournies sans fraude, une rvocation ex tune serait problmatique au regard du principe de la protection de la confiance lgitime. Par contre, dans l'hypothse d'une simple modification des circonstances, les avantages confrs doivent en principe tre maintenus, en tout cas pour le pass. La disposition de l'article 8 paragraphe 3 point a) consacre ainsi la validit des principes de scurit juridique et de protection de la
(15) Contrairement l'attestation ngative prvue l'article 2 du rglement n 17, qui n'est pas un acte administratif constitutif, mais rcognitif : H . SCHRTER, in GROEBEN, BOECKH, THIESINO, EHLERMANN, Kommentar zum EWG-Vertrag, 3 e dition, Baden-Baden 1983, article 87 n " 35, 36 ; GLEISS.HIRSCH, Kommentar zum E WG-Kartellrecht, 3 e d., Heidelberg 1978, propos du rglement n 17, article 2, cf. n 13 ; CJCE, aff. 31/80 (NV L'Oral et SA L'Oral c/ PVBA De Nieuwe AMCK ), Recueil, 1980, pp. 3775 (3793) ; avocat gnral REISCHL, ibid., p. 3803. (16) Au sujet de ces conditions prvues l'article 8 paragraphe 3 du rglement n" 17, cf. en dtail : GLEISS, HLRSCH, ibid. (note 15), article 8, n" 6 et ss. (17) Article 8 paragraphe 3 du rglement n 17. (18) GLEISS, HIRSCH, ibid, (note 15), article 8, n 19.
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confiance lgitime. Dans la mesure o une dclaration d'exemption est rvoque, son efficacit est totalement supprime. L'effet de l'exemption est en principe totalement ananti aussi dans le cas d'une rvocation ex tune (article 8 alina 3 points b) d)). Dans ces hypothses se pose cependant la question de savoir si la rvocation peut galement supprimer avec effet rtroactif l'efficacit de l'accord de base sur le plan du droit civil. Comme pour le champ d'application de l'article 65 paragraphe 2 du trait CECA, il faut ici galement distinguer le cas de la rvocation d'un acte administratif encore en vigueur, de celui du refus d'accorder une nouvelle dclaration d'exemption pour une dure dtermine. La dernire hypothse est couverte par le paragraphe 2 de l'article 8 du rglement n 17. D'aprs cette disposition, la dcision d'exemption peut tre renouvele sur demande si les conditions d'application de l'article 85 paragraphe 3 du trait CEE continuent d'tre remplies.
c) ABROGATION DANS LE DROIT D E LA FONCTION PUBLIQUE
Le droit de la fonction publique communautaire connat galement un certain nombre de dispositions spciales relatives l'abrogation. La nomination au titre de fonctionnaire de la Communaut rsulte d'un acte administratif ( dcision individuelle selon l'article 25 du Statut). Les dcisions d'engagement constituent, pour autant qu'elles soient lgales et juridiquement efficaces des actes administratifs individuels, gnrateurs d'un droit subjectif. (19) Le licenciement d'un fonctionnaire intervient galement par la voie d'un acte administratif ( dcision individuelle selon l'article 25 du Statut). Il se prsente comme l'abrogation de l'acte administratif (crateur de droits) de nomination ou de promotion. On peut citer cet gard : le retrait d'emploi dans l'intrt du service (article 50 du Statut pour les fonctionnaires politiques), la dmission d'office, qui peut tre prononce par exemple, lorsque le fonctionnaire perd la nationalit d'un Etat membre (article 49 en liaison avec les articles 28 alina a, 13,39, 40, 41 paragraphes 4 et 5 du Statut), le licenciement pour insuffisance professionnelle (article 51 du Statut) ainsi que, finalement, la
(19) CJCE, aff. jointes 7/56, 3-7/57 (Algera et autres c/ Assemble commune), Recueil, 1957, pp. 81 (114).
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rvocation, prvue comme ultima ratio dans l'chelle des sanctions disciplinaires (article 86 paragraphe 2 point f du Statut). Certaines de ces dispositions prvoient, suivant les diffrentes situations de fait, que la rmunration rgulire peut tre maintenue au profit du fonctionnaire pour une priode dtermine, qu'une pension de retraite peut tre verse, ou l'inverse, une pension acquise retire. L'autorit investie du pouvoir de nomination dispose d'un pouvoir discrtionnaire pour ces dcisions, celles-ci pouvant cependant tre contrles par la Cour de Justice. Les dispositions ne prvoient pas expressment, pour la mise en balance ncessaire le cas chant l'inverse de la disposition de l'article 85 du Statut, qui rgle la rptition de toute somme indment perue la prise en considration d'une ventuelle confiance digne de protection ou de droits acquis. En t a n t que rglementation spcifique du droit de la fonction publique des fonctionnaires communautaires, ces dispositions ne semblent pas susceptibles d'acqurir une importance plus gnrale, s'tendant d'autres matires (20). A l'instar des dispositions voques ci-dessus pour le domaine du droit des ententes, ces dispositions en matire d'abrogation constituent elles aussi autant de rgles lgales drogeant au principe gnral de l'irrvocabilit d'actes administratifs lgaux crateurs de droits (21).
3. P R I N C I P E S G N R A U X DE D R O I T R E L A T I F S L'ABROGATION D'ACTES ADMINISTRATIFS
Abstraction faite de ces rgles spcifiques, il appartenait la Cour de Justice de dvelopper des principes relatifs l'admissibilit de l'abrogation d'actes administratifs, en t a n t que principes juridiques non crits du droit communautaire. Dans l'affaire Algera, en 1957, l'avocat gnral LAGRANGE proposa la Cour de Justice de se rfrer , galement en droit communautaire,
(20) W. WIESNER, Der Widerruf individueller Entecheidungen der Hohen Behrde der EGKS, Hambourg 1966, p. 78. (21) W. WIESNER, ibid, (note 20), pp. 52 et s.
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SCURIT JURIDIQUE
la distinction traditionnelle en droit administratif, entre les dcisions lgalement prises et les dcision illgales (22).
La Cour de Justice a suivi cette suggestion. Elle tient compte, pour l'apprciation de la licit de l'abrogation d'actes administratifs lgaux ou illgaux, de deux principes opposs, considrs aujourd'hui, sur base d'une jurisprudence bien tablie, comme des principes gnraux du droit communautaire, mais ncessitant nanmoins une qualification plus prcise dans les cas d'espce : l'irrvocabilit d'actes administratifs lgaux, crateurs de droits, d'une part, et la rvocabilit d'actes administratifs illgaux d'autre part.
a) ABROGATION D'ACTES ADMINISTRATIFS LGAUX
L'arrt dans l'affaire Algera tait fond sur le complexe de faits suivant : les requrants, agents de l'Assemble commune de la CECA, avaient t admis au bnfice du statut des fonctionnaires de la Communaut et classs dans des chelons de traitement dtermins, par acte administratif du 12 dcembre 1955. Aprs qu'ils eurent refus d'approuver une rorganisation de leur classement, leurs admissions et leurs classements initiaux furent abrogs par dcision du 12 juillet 1956 et, simultanment, les contrats d'emploi valables jusqu'au 12 dcembre 1955, ressuscites . C'est contre cette dcision abrogatoire qu'taient dirigs les recours en annulation forms. La Cour de Justice a profit de ce cas d'espce pour examiner pour la premire fois en dtail, la question de l'abrogation d'un acte administratif crateur de droits. Le Trait ne prvoyait pas et les traits ne prvoient toujours pas de rgles concernant l'abrogation d'actes administratifs. Il s'agissait cependant, comme l'a constat la Cour de Justice,
d'un problme de droit administratif bien connu dans la jurisprudence et la doctrine de tous les pays de la Communaut (23).
Une tude de droit compar amena la Cour de Justice la conclusion que, dans tous les Etats membres six l'poque ,
un acte administratif confrant des droits subjectifs l'intress ne peut en principe pas tre retir, s'il s'agit d'un acte lgal : dans ce cas, le droit subjec(22) Avocat gnral LAGRANGE dans les aff. jointes 7/56, 3-7/57 (Algera et autres c/ Assemble commune) ; Recueil, 1957, pp. 81 (154). (23) CJCE, aff. jointes 7/56, 3-7/57, ibid, (note 22), pp. 114 et s.
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tif tant acquis, la ncessit de sauvegarder la confiance dans la stabilit de la situation ainsi cre l'emporte sur l'intrt de l'administration qui voudrait revenir sur sa dcision. (24)
A l'inverse de l'hypothse d'actes administratifs illgaux, la Cour de Justice ne voit pas ici de raison de procder dans le cas d'espce, une mise en balance oriente selon des considrations de protection de la confiance lgitime. Au contraire, et pour autant que l'on ne soit pas en prsence de l'une des situations de fait exceptionnelles examines ci-dessous (25), la protection de la confiance lgitime l'emporte, en principe, par exemple sur l'intrt oppos de l'autorit une rectification de sa dcision. Dans l'affaire Algera, la Cour de Justice est arrive la conclusion que
l'Assemble tait comptente pour l'admission au Statut, de sorte que celleci est valable et irrvocable (26).
Par contre, la Cour de Justice a considr que l'attribution du grade et le classement certains chelons taient illgaux et rvocables (27). A ct de cet arrt dans l'affaire Algera, la Cour de Justice a annul dans deux autres hypothses galement relatives au droit de la fonction publique au motif que l'abrogation n'tait pas admissible, une dcision qui avait abrog un acte administratif lgal confrant des droits (28). Dans l'arrt relatif l'affaire Kergall intervenu quelques temps avant l'arrt Algera, la Cour devait apprcier la licit d'une dcision du Prsident de l'Assemble commune, par laquelle celui-ci avait partiellement rvoqu une dcision accordant au requrant une indemnit en raison du non-renouvellement de son contrat d'emploi. Le Prsident justifiait sa dcision par le fait que le requrant n'acceptait pas l'avantage qu'on lui offrait et qu'il avait l'intention de saisir la Cour de Justice. Sans faire rfrence des principes juridiques inhrents au droit communautaire ou celui des E t a t s membres, la Cour de Justice conclut
(24) CJCE, aff. jointes 7/56, 3-7/57, ibid, (note 22) ; avocat gnral LAGRANGE, ibid., p. 154. (25) V. ce sujet infra, 3.d. (26) CJCE, aff. jointes 7/56, 3-7/57, ibid. (note 22), p. 123. (27) CJCE, ibid. (28) La Cour de Justice a galement fait ressortir l'interdiction de l'abrogation rtroactive d'actes administratifs lgaux, en tant que principe du droit communautaire, dans les aff. jointes 42,49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, pp. 101 (149) ; en dernire analyse, elle a cependant considr ici qu'il s'agissait en l'espce d'un acte administratif illgal.
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que l'exercice d'un recours ne pouvait justifier une modification de la dcision au dsavantage du requrant (29). Dans un arrt rcent dans l'affaire Verli-Wallace, la Cour de Justice a annul une dcision de la Commission, au motif que le retrait titre rtroactif d'un acte lgal qui a confr des droits subjectifs ou des avantages similaires est contraire aux principes gnraux du droit (30). Ici, la Commission avait retir sa dcision initiale d'admettre la requrante un concours. La Cour de Justice dcida cependant que l'admission initiale de la requrante au concours tait lgale. Comme la Cour considrait que cette dcision confrait un droit subjectif la requrante, elle ne pouvait tre abroge a posteriori (31). La prohibition de l'abrogation d'actes administratifs lgaux confrant des droits vaut en principe pour l'abrogation ex tune. Par contre, la jurisprudence de la Cour de Justice ne comporte pas de dclaration nette par rapport l'abrogation ex nunc. S'il est vrai que dans l'affaire Algera la Cour de Justice a dclar illgale l'abrogation ex nunc d'un acte administratif lgal crateur de droits (32), il est douteux que cette rgle puisse s'tendre l'abrogation d'actes administratifs simplement dclaratifs (33). En particulier, l'arrt de la Cour de Justice dans l'affaire Simon (34) semble s'opposer une telle gnralisation. Dans cette affaire, conformment l'article 47, 3 du statut du personnel, le requrant, agent de la Cour de Justice, avait obtenu une indemnit de sparation, par la voie d'une dcision individuelle arrte par le Prsident de la Cour de Justice le 15 mars 1958. L'article 47 prvoyait une telle indemnit de sparation pour les agents rsidant plus de 25 km du sige de l'institution. Dans le cadre d'un contrle du commissaire aux comptes, on constata
(29) CJCE, aff. 1/55 (Kergall c/ Assemble commune), Recueil, 1955/56, pp. 9 (27). (30) CJCE, aff. 159/82 (Verli-Wallace c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 2711 (2718 et s.) ; ainsi dj l'arrt dans les aff. jointes 42, 49/59, ibid, (note 28), auquel la Cour de Justice fait rfrence ; cf. galement l'avocat gnral LENZ dans l'aff. 232/81 (Agricola Commerciale Olio S.r.l. et autres c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 3881 (3910). (31) CJCE, aff. 159/82, ibid, (note 30), p. 2719. (32) La dclaration de la Cour de Justice, selon laquelle l'admission au statut tait lgale et ne pouvait ds lors tre rvoque vaut ici galement pour une simple abrogation ex nunc. Le retrait de l'admission au statut de fonctionnaire n'a pas t admis par la Cour de Justice avec effet pour l'avenir et elle l'a purement et simplement exclu pour le pass. (33) C'est apparemment l'avis de H.-J. RHER, Der Gerichtehof der Europischen Gemeinschaften und die Konkretisierung allgemeiner Rechtsgrundstze, thse Cologne 1970, p. 180. (34) Aff. 15/60 (Simon c/ Cour), Recueil, 1961, p. 223.
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ultrieurement que la Cour de Justice avait pris en considration lors de sa dcision sur l'octroi de l'indemnit de sparation la distance lgale par route, alors que dans des cas analogues, la Haute Autorit s'tait fonde sur la distance vol d'oiseau. L-dessus, la Commission des prsidents dcida le 9 mai 1960 que le requrant, qui n'avait pas droit une indemnit de sparation sur base de la distance vol d'oiseau, pouvait conserver les montants perus pour le pass, mais que ladite indemnit devait lui tre retire pour l'avenir, conformment l'interprtation du statut du personnel adopte par la Haute Autorit et cela, en faisant en sorte qu'elle soit absorbe par l'avancement de grade et d'chelon (35). Le requrant, se fondant sur l'arrt dans l'affaire Algera tait d'avis qu'il s'agissait l d'une abrogation d'un acte administratif lgal crateur de droits subjectifs, violant des droits acquis, et par consquent illicite. L'avocat gnral suivit le requrant sur ce point, et dclara qu'une interprtation correcte du statut autorisait aussi bien le critre de la distance lgale par route que celui de la distance vol d'oiseau. Comme l'acte administratif rvoqu (du 15 mars 1958) tait lgal, la rvocation tait par consquent exclue aussi longtemps que le texte du statut n'tait pas modifi (36). Si la Cour de Justice conclut galement l'illgalit du retrait de l'acte administratif initial, sa motivation fut cependant diffrente. Elle observa d'abord que le retrait n'avait pas affect de droits acquis :
la dcision octroyant au requrant le bnfice de l'indemnit de sparation n'a pas t rapporte ex tune, mais uniquement modifie pour l'avenir ; qu'en outre ce bnfice a t maintenu ad personam jusqu' ce que le montant de cette indemnit soit absorb par des avancements ultrieurs ; attendu que, si l'autorit administrative reconnat qu'un certain bnfice a t octroy par suite de l'interprtation errone d'un texte, elle a le pouvoir de modifier la dcision antrieure ; que le retrait pour motif d'illgalit, mme s'il ne peut pas comporter, dans certains cas, en raison de droits acquis, un effet d'annulation ex tune, entrane toujours cet effet ex nunc ; (37).
(35) Aff. 15/60, ibid, (note 34), p. 231. (36) Avocat gnral ROEMER dans l'aff. 15/60, ibid. (note 34), p. 257. (37) CJCE, aff. 15/60, ibid. (note 34), p. 242.
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La Cour de Justice vrifie ensuite si le nouvel acte administratif du 9 mai 1960, qui avait abrog l'acte administratif initial, tait lgal quant au fond et si l'interprtation de l'article 47, 3 du statut du personnel qu'il adoptait tait exempte d'erreur de droit. Tel n'tait pas le cas son avis. Bien au contraire, elle considre que cette disposition doit tre interprte de la mme manire que lors de l'adoption de l'acte administratif initial (du 15 mars 1958), et que l'acte administratif de retrait est illgal et doit ds lors tre annul, dfaut d'tre matriellement fond (38). Manifestement, la Cour de Justice a vu dans la dcision du 15 mars 1958 un acte administratif rcognitif (39). L'acte administratif rcognitif prsente cette particularit que l'autorit ne dispose d'aucun pouvoir discrtionnaire lors de son adoption l'inverse de ce qui se passe pour les actes administratifs crateurs de droit (40). Pour autant que l'acte administratif soit lgal comme c'est le cas ici (41), son abrogation est en tout cas dans l'hypothse d'une situation inchange sur le plan des faits et du droit (42) exclue de toute manire, au seul motif que l'autorit n'a pas le pouvoir de prendre une dcision drogeant l'acte administratif initial d'une dure indtermine. Ainsi l'abrogation se heurtait dj au principe de lgalit de l'administration. Il n'tait pas ncessaire de tenir compte ici d'une ventuelle confiance digne de protection : c'est pourquoi la Cour de Justice n'a manifestement pas vu de raison de contrler si le requrant s'tait fi au maintien de l'avantage accord. En outre, la formulation cite ci-dessus utilise par la Cour de Justice pour le rejet du grief de violation de droits acquis indique qu'elle admettrait en principe sans restriction l'abrogation d'un acte administratif lgal rcognitif, confrant des droits, si par exemple l'inverse de l'affaire Simon une autre dcision devait intervenir en raison d'une modification de la situation matrielle ou juridique. A cet gard, la Cour s'est probablement
(38) CJCE, ibid., p . 246. (39) Cf. galement H.-J. R U B E R , ibid, (note 33), p. 180 et W. W I E S N E R , ibid, (note 20), pp. 61 et s. (40) Avocat gnral LAGRANGE dans l'aff. 14/61 (Hoogovens c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (534). (41) En dfinitive, c'est galement l'avis de la Cour de Justice, qui ne le dit cependant pas expressment. (42) Sur ce point, infra I I I d) dd), ee).
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inspire du droit administratif franais, o l'abrogation d'actes administratifs lgaux rcognitifs mme lorsqu'ils sont ainsi de nature confrer des droits est en principe autorise (43).
b) ABROGATION D'ACTES ADMINISTRATIFS ILLGAUX
Tandis que les actes administratifs lgaux ne peuvent pas tre abrogs ex tune, du moins en principe, l'abrogation d'actes administratifs illgaux est rgulirement admise, mais l'autorit ordonnant le retrait doit respecter certaines conditions. La Cour de Justice opre en particulier une distinction entre l'abrogation d'actes administratifs illgaux crateurs de droits subjectifs et celle d'actes administratifs illgaux rcognitifs. Alors que des actes administratifs illgaux crateurs de droits en appui sur le droit franais (44) ne peuvent tre abrogs que dans un dlai raisonnable, l'abrogation d'actes administratifs illgaux rcognitifs en appui sur le droit allemand et nerlandais (45) ncessite dans le cas d'espce une mise en balance des intrts en cause. L'avocat gnral LAGRANGE avait suggr cette distinction la Cour de Justice, et dclar cet gard :
Ainsi la jurisprudence de la Cour, dans la mesure, trs large, o elle fait appel aux droits nationaux pour dgager les rgles de droit relatives l'application du trait, ne se contenterait pas de puiser ses sources dans une sorte de ' m o y e n n e ' plus ou moins arithmtique entre les diverses solutions nationales, mais choisirait dans chacun des pays membres celles qui, compte tenu des objets du trait, lui paratraient les meilleures ou, si l'on veut employer ce mot, les plus progressistes. Tel est bien, d'ailleurs, l'esprit qui a guid la Cour jusqu' prsent. (46)
Dans l'affaire Algera (47), dj examine dans le contexte de l'abrogation d'actes administratifs lgaux, la Cour de Justice devait galement trancher la question de la rvocabilit d'actes administratifs illgaux crateurs de droits subjectifs (en l'espce, l'attribution du grade et le classement dans des chelons de trai(43) W. WIESNER, ibid. (note 20), p. 47 ; W. DURLER, Der Widerruf von Verwaltungsakten im Recht der Europischen Gemeinschaften , NJW 1965, pp. 1646 (1650). Cependant, une abrogation ex tunc d'un tel acte administratif, pour autant qu'elle ne soit pas illicite, devrait en tout tre apprcie en droit communautaire, l'inverse de la solution du droit administratif franais au regard du principe de protection de la confiance lgitime. (44) Pour plus de dtails, supra, section 2 A. (45) Pour plus de dtails, supra, section 2 B et K. (46) Avocat gnral LAGRANGE dans l'aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (539 et ss.) (47) Aff. jointes 7/56, 3-7/57 (Algera et autres c/ Assemble commune), Recueil, 1957, p. 81.
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tement dtermins). En l'absence de rgles dans les Traits ou dans le droit driv, la Cour de Justice a eu ici aussi recours aux systmes juridiques des Etats membres :
Si par contre, l'acte administratif est illgal, le droit de tous les E t a t s membres admet la possibilit d'une rvocation. L'absence d'une base lgale objective de l'acte affecte le droit subjectif de l'intress et justifie la rvocation dudit acte. Il convient de souligner que si ce principe est gnralement reconnu, seules les conditions de son exercice varient. (48)
L'tude de droit compar qui passait ensuite en revue les solutions trouves dans les systmes juridiques des six Etats membres de l'poque conduisit la prise de position dfinitive :
D'accord avec les conclusions de M. l'avocat gnral, la Cour admet le principe de la rvocabilit des actes illgaux au moins pendant un dlai raisonnable, tel celui dans lequel sont intervenues les dcisions entreprises dans le prsent litige. (49)
Par consquent, les actes administratifs initiaux pouvaient tre abrogs en ce qui concerne le classement dans des chelons de traitement dtermins et l'attribution du grade, de sorte que le recours fut rejet sur ce point (50). Quant la condition de l'abrogation dans un dlai raisonnable , l'avocat gnral LAGRANGE, par rfrence la situation juridique franaise, l'avait propose en ces termes la Cour de Justice :
E n France, en vertu d'une jurisprudence tout fait constante on pourrait dire classique du Conseil d ' E t a t , le retrait des dcisions individuelles ayant cr des droits est possible lorsqu'elles sont illgales, mais seulement dans le dlai de recours contentieux et, si un recours a t form, jusqu' l'intervention de l'arrt. (51)
Dans l'affaire Hoogovens, l'avocat gnral s'est prononc en vue d'aboutir une dfinition plus prcise de la notion de dlai raisonnable, pour le recours la jurisprudence franaise
liant le droit du retrait de l'acte illgal ayant cr des droits au dlai mme du recours contentieux ... C'est l le seul moyen d'assurer rellement la scurit juridique, car le caractre dfinitif de l'acte rsulte alors d'un critre objectif et facile constater, savoir l'expiration du dlai de recours, tandis que l'appel la notion d'un 'dlai raisonnable' laisse planer une incertitude, une sorte d'pe de Damocls, aussi bien sur l'ventualit d'une contestation
(48) (49) (50) (51)
CJCE, aff. jointes 7/56, 3-7/57, ibid, (note 47), p. 115. CJCE, ibid, (note 47), p. 116. CJCE, ibid, (note 47), pp. 123 (126). Avocat gnral LAGRANGE dans les aff. jointes 7/56, 3-7/57, ibid, (note 47), p. 155.
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ultrieure que sur l'apprciation future du juge quant l'valuation de ce dlai raisonnable. (52)
La Cour de Justice n'a pas suivi cette proposition. Elle n ' a jamais retenu expressment comme critre les dlais du recours en annulation du droit communautaire ni donn autrement une interprtation abstraite contraignante du concept de dlai raisonnable. Dans la situation de fait la base de l'affaire Algera (53), les actes administratifs avaient t retirs sept mois aprs leur adoption, dlai considr comme raisonnable par la Cour de Justice, du moins dans le cas d'espce. Dans l'affaire Alpha Steel (54), de 1982, la Commission avait retir le 24 fvrier 1981 un acte administratif du 19 dcembre 1980. La Cour de Justice dclara que ce dlai tait raisonnable, eu gard au fait que la Commission devait traiter des informations concernant un grand nombre d'entreprises et que la requrante n'avait pu tablir que la priode coule jusqu'au 24 fvrier 1981 avait eu un quelconque effet dsavantageux pour elle. Dans un arrt de 1987, la Cour de Justice a pourtant dcid pour le cas d'espce que l'abrogation prononce par la Commission, deux ans seulement aprs l'adoption d'un acte octroyant une subvention dans le cadre du FEOGA, n'tait pas intervenue dans un dlai raisonnable. La circonstance que la Commission aurait dj pu constater, aussitt aprs adoption de l'acte administratif initial, que les conditions pour l'octroi des subventions n'taient pas runies, a t apparemment dterminante aux yeux de la Cour de Justice (55). Ainsi une dfinition plus dtaille et valable de manire gnrale, du concept de dlai raisonnable , fait toujours dfaut. Celle-ci serait nanmoins indispensable si l'on voulait garantir en droit communautaire une plus grande scurit juridique r e n contre de l'abrogation d'actes administratifs constitutifs.
(52) Avocat gnral LAGRANGE dans l'aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (539). (53) Aff. jointes 7/56 et 3-7/57 (Algera et autres c/ Assemble commune), Recueil, 1957, p. 81. (54) CJCE, aff. 14/81 (Alpha Steel c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 749 (764) en outre dans cette affaire il ne s'agissait pas de l'abrogation d'actes administratifs constitutifs, mais de celle d'actes administratifs dclaratifs ; cependant, la Cour de Justice ne se pronona pas sur cette question. (55) Aff. 15/85 (Consorzio Cooperative d'Abruzzo c/ Commission), arrt du 26/02/1987, Recueil, 1987, p. 1005.
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Contrairement ce qui se passe pour les actes administratifs crateurs de droits subjectifs, l'abrogation d'actes administratifs illgaux rcognitifs suppose dans le cas d'espce, d'aprs la jurisprudence de la Cour de Justice, une mise en balance des intrts en cause axe sur le principe de la confiance lgitime. La CJCE s'inspire ici des droits allemand et nerlandais (56). E n droit franais par contre, les actes administratifs rcognitifs peuvent tre abrogs (mme rtroactivement) sans qu'une telle mise en balance des intrts soit indispensable (57). C'est l'arrt rendu dans l'affaire SNUPAT qui constitue le point de dpart de la jurisprudence de la Cour de Justice relative la question de la rvocabilit d'actes administratifs rcognitifs illgaux (58). Cette affaire tait fonde sur les faits suivants : d'aprs les dispositions adoptes par la H a u t e Autorit, relatives la Caisse de prquation des ferrailles, des contributions devaient tre acquittes pour la ferraille dite d'achat , tandis que les ressources propres des entreprises tait exonres de l'obligation de contribution. La premire controverse concernait la question de savoir si de la ferraille dite de groupe , c'est-dire de la ferraille fournie par des entreprises appartenant au mme groupe devait tre traite comme ressource propre ou comme ferraille d'achat . P a r arrt du 17 juillet 1959 dans les affaires jointes 32 et 33/58 le premier arrt SNUPAT (59), la Cour de Justice dcida que la ferraille de groupe devait tre considre comme de la ferraille d'achat. Par contre, en ce qui concerne les entreprises Breda et Hoogovens, parties intervenantes dans la deuxime affaire SNUPAT, l'Office commun des consommateurs de ferrailles (OCCF) avait dcid en 1956, d'exonrer des contributions la Caisse de prquation de la ferraille, en t a n t que ressources propres, la ferraille fournie auxdites entreprises par certaines autres entreprises, associes localement celles-ci. P a r lettre du 18 dcembre 1957, publie dans le JOCE du 1 e r fvrier 1958, les rserves initiale-
(56) Avocat gnral LAGRANGE dans l'aff 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (538 et ss.) (57) Pour l'tat du droit en France : infra, section 2, A, ainsi que l'avocat gnral LAGRANGE dans l'aff. 14/61, ibid, (note 56), pp. 535 et s. (58) Aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, p. 101 (deuxime arrt SNUPAT). (59) Aff. jointes 32, 33/58 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1958/59, pp. 275 et se.
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ment exprimes cet gard par le reprsentant de la Haute Autorit auprs de l'OCCF, furent leves par celle-ci. La requrante (SNUPAT) demanda la Haute Autorit de rvoquer galement, sur base de l'arrt du 17 juillet 1959, les exonrations accordes aux entreprises Breda et Hoogovens et de recalculer en consquence les contributions exiges de tous les autres consommateurs de ferraille. La requrante forma ensuite un recours en carence contre la dcision implicite de refus de la Haute Autorit. La Cour de Justice confirma d'abord la dcision qu'elle avait rendue dans l'affaire Algera :
Attendu que la lgalit du refus de rapporter avec effet rtroactif les exonrations litigieuses dpend en premier lieu de la lgalit des exonrations elles-mmes ; qu'en effet, si celles-ci sont lgales, il s'ensuivrait que c'est bon droit que la Haute Autorit a refus de les rapporter, le retrait titre rtroactif d'un acte lgal qui a confr des droits subjectifs ou des avantages similaires tant contraire aux principes gnraux du droit ; (60).
En fin de compte, la Cour de Justice constate nanmoins que les exonrations accordes aux entreprises Breda et Hoogovens taient illgales (61), de sorte qu'il restait dcider si elles pouvaient tre rvoques ou si la Haute Autorit avait refus juste titre de procder une telle rvocation. Les parties intervenantes soutenaient qu'une rvocation rtroactive violait le principe selon lequel le retrait d'avantages acquis est inadmissible. (62) La Cour de Justice dclara par contre :
que cette allgation mconnat que le principe du respect de la scurit juridique, tout important qu'il soit, ne saurait s'appliquer de faon absolue, mais que son application doit tre combine avec celle du principe de la lgalit ; que la question de savoir lequel de ces principes doit l'emporter dans chaque cas d'espce dpend de la confrontation de l'intrt public avec les intrts privs en cause, savoir : d'une part l'intrt des bnficiaires et notamment le fait qu'ils pouvaient prsumer de bonne foi qu'ils ne devaient pas payer de contributions sur les ferrailles en question, et grer leurs affaires en se fiant la stabilit de cette situation ; d'autre part l'intrt de la Communaut qui est de faire fonctionner d'une manire rgulire le mcanisme de prquation, fond sur la solidarit de toutes les entreprises consommatrices de ferraille, et qui commande d'vi(60) CJCE, ibid, (note 58), p. 149. (61) CJCE, ibid, (note 58), pp. 153 (159). (62) Cit par la CJCE, ibid., p. 159.
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ter que les autres contribuables ne subissent titre dfinitif les effets pcuniaires d'une exonration illgalement accorde leurs concurrente (63).
Comme, en outre, le dcompte des contributions avait un caractre toujours provisoire (64) et qu'il restait examiner s'il n'y avait pas lieu d'appliquer le principe selon lequel le retrait rtroactif est gnralement admis dans les cas o l'acte administratif en cause a t adopt sur la base d'indications fausses ou incompltes fournies par les intresss (65), la Cour de Justice conclut que la dcision attaque tait illgale
parce qu'elle est base sur la conception, inexacte en droit, que les exonrations litigieuses taient lgales et que la Haute Autorit n'avait pas le pouvoir de procder leur retrait (66).
Etant donn que l'apprciation de ce fait ainsi que l'apprciation de l'importance respective des intrts en cause et, par voie de consquence, la dcision de rapporter ou de ne pas rapporter avec effet rtroactif les exonrations irrgulires, relvent en premier lieu de la Haute Autorit (67), la Cour de Justice renvoya la dcision la Haute Autorit. D'aprs la Cour de Justice, la Haute Autorit dispose cet gard d'un pouvoir discrtionnaire. Mais comme elle le constata peu de temps aprs dans l'arrt Hoogovens cela n'exclut pas que la Cour de Justice soit habilite contrler si la dcision de la Haute Autorit est base sur une application correcte du trait, des dcisions de base et des rgles reconnues par l'arrt S.N.U.P.A.T. et si elle est, de ce fait, justifie en droit (68). Aprs que sur base du deuxime arrt SNUPAT, la Haute Autorit eut abrog ex tune, par acte administratif du 14 juin 1961, les exonrations accordes Hoogovens, l'entreprise concerne forma alors un recours, entre autres au motif qu'un retrait rtroactif serait exclu en l'espce du fait que le dlai raisonnable pendant lequel un tel retrait serait possible aurait t largement dpass (69).
(63) CJCE, ibid. (64) CJCE, ibid, (note 58), p. 160. (65) Quant au retrait pour dclarations inexactes ou incompltes des intresss, v. infra 3 d) ee). (66) CJCE, ibid, (note 58), p. 161. (67) CJCE, ibid., p. 160. (68) CJCE, aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (515) ; cf. galement avocat gnral LAGRANGE, ibid., p. 540. (69) Cit : CJCE, ibid, (note 68), p. 520.
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L'avocat gnral LAGRANGE constata dans ses conclusions, que les exonrations n'avaient pas t retires dans un dlai raisonnable au sens de l'arrt Algera, dans la mesure ou prs de trois ans et demi s'taient couls entre la dcision du 18 dcembre 1957 accordant l'exonration, et l'acte de retrait du 14 juillet 1961. Il considra pourtant la rvocation des exonrations comme admissible en principe, dans la mesure o celles-ci constituaient de simples actes rcognitifs, auxquels la rgle de la rvocation dans un dlai raisonnable ne s'applique pas (70). La Cour de Justice entrina les conclusions de l'avocat gnral quant cette distinction entre actes administratifs rcognitifs et actes crateurs de droit subjectifs, et constata :
qu'ici, du reste, une distinction s'impose, parce que le contenu et la porte de la rgle selon laquelle le retrait ne saurait tre effectu que dans un dlai raisonnable varient selon les cas ; qu'en effet, cette rgle, qui peut tre d'un intrt considrable lorsqu'il s'agit de dcisions constitutives de droits subjectifs, perd cependant en importance lorsqu'il s'agit de dcisions rcognitives ; qu'il ne peut y avoir de doute que l'exonration accorde la requrante ne constituait pas un acte crateur de droits, la Haute Autorit n'ayant pas le pouvoir d'accorder des drogations ou des exemptions pour le paiement des contributions de prquation, mais seulement le pouvoir de dclarer que l'obligation de payer le prlvement dcoule ou ne dcoule pas des dcisions de base. (71)
Par consquent,
le 'dlai raisonnable' ne saurait avoir, en l'espce, une importance dcisive, mais constituait seulement l'une des composantes de l'intrt particulier de la requrante au respect du principe de la scurit juridique dont la Haute Autorit devait tenir compte, comme elle l'a fait (72).
La Cour de Justice a confirm par cet arrt le traitement fondamentalement diffrent de l'abrogation d'un acte administratif constitutif de droits subjectifs d'une p a r t (comme dans l'affaire Algera) et d'un acte administratif rcognitif d'autre part (comme dans les affaires SNUPAT et Hoogovens), tel qu'il avait t introduit antrieurement dans l'affaire SNUPAT. Alors que des actes administratifs illgaux constitutifs de droits subjectifs ne peuvent tre abrogs ex tune que dans un dlai raisonnable , ce
(70) Avocat gnral LAGRANGE, ibid, (note 68), pp. 533 et s. (71) CJCE, ibid (note 68), p. 520. (72) CJCE, ibid. (note 68), p. 520.
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critre n'est en ce qui concerne les actes administratifs rcognitifs, que l'un des aspects prendre en considration dans la balance des intrts (73). Cependant, la Cour de Justice ne put constater ici l'existence d'une confiance digne de protection in concreto :
...en ce qui concerne la priode postrieure cette date (il s'agit ici de la lettre du 18 dcembre 1957 dans laquelle la H a u t e Autorit avait lev les rserves qu'elle avait initialement mises), la requrante savait qu'il existait, au sein des entreprises assujetties au mcanisme financier, une tendance trs nette contester devant la Cour le bien-fond des dcisions relatives l'institution et l'application du systme de prquation et notamment mettre en cause des situations apparemment ou rellement discriminatoires ; que dans ces conditions, la requrante ne pouvait aucun moment tre proprement parler certaine que la distinction opre entre les ferrailles circulant, d'une part, l'intrieur du groupe Hoogovens-Breedband et, d'autre part, l'intrieur d'autres groupes industriels, ne serait pas condamne par la Cour (74).
En ce qui concerne la mise en balance ultrieure des intrts en cause, la Cour de Justice dcida qu'en l'espce, l'intrt gnral l'emportait sur l'intrt priv, l'abrogation ayant par consquent t prononce juste titre (75). A cet gard, l'avocat gnral dveloppa dans ses conclusions des considrations un peu plus dtailles :
E n principe, c'est l'intrt public, reprsent ici par le respect de la lgalit, qui doit prvaloir, et il n'en est autrement que si ce respect est susceptible d'entraner du ct de l'intrt priv un sacrifice tel que l'intrt public en jeu ne suffirait pas le justifier. (76)
Pour rpondre la question de savoir si l'abrogation aurait aussi t admise ex tune ou seulement ex nunc, l'avocat gnral LAGRANGE invoqua la jurisprudence du Bundesverwaltungsgericht (Cour fdrale administrative allemande). Le BVerwG avait dcid dans un arrt de 1957, que :
... Au contraire, suivant une apprciation raisonnable, on ne peut dcider qu'en fonction du cas particulier, en tenant compte quitablement des intrts de la personne en cause, et par ailleurs notamment selon le contenu juridique de l'acte administratif irrgulier, selon le motif du retrait et selon le b u t poursuivi par le retrait envisag.
(73) (74) (75) (76)
CJCE, ibid, (note 68), p. 520. CJCE, ibid, (note 68), p. 521. CJCE, ibid, (note 68), p. 523. Avocat gnral LAGRANGE, ibid. p. 544.
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Si le b u t du retrait ne peut tre raisonnablement atteint qu'avec effet ex tune, l'autorit devra galement en principe tre en mesure d'liminer l'acte administratif avec effet rtroactif. (77)
Finalement, la Cour de Justice suivit les considrations de l'avocat gnral et dclara le recours non-fond. L'arrt dans l'affaire Lemmerz-Werke (78) avait pour objet des faits trs similaires ceux qui se trouvaient la base des affaires SNUPAT-Hoogovens. Les Lemmerz-Werke avaient entam en avril 1956 la transformation de ferrailles d'achat. Le 20 mai 1957 la Deutsche Schrottverbraucher-Gemeinschaft (DSVG) adressa une lettre la requrante, lui notifiant une dcision du Conseil de la Caisse de prquation des ferrailles, suivant laquelle certaines entreprises, dont la requrante, ne seraient assujetties l'obligation de contribution pour les ferrailles d'achat qu' p a r t h du 1 e r fvrier 1957. Par lettre du 19 juillet 1961, la Haute Autorit signala la requrante que son inclusion dans cette rglementation rsultait d'une erreur. P a r dcision du 6 novembre 1963, elle rclama le versement par la requrante des contributions non perues d'avril 1956 janvier 1957. Cette dcision tait avant tout fonde sur le fait que la requrante n'avait jamais fait l'objet d'une exonration vahde de l'obligation de contribution, pour la priode antrieure au 1 e r fvrier 1957 ; titre subsidiaire, l'exonration tait rtroactivement retire pour le cas o elle aurait t accorde. La requrante saisit la Cour de Justice d'un recours en annulation de cette dcision. La Cour de Justice ne trancha pas la question de savoir si la lettre de la DSVG du 20 mai 1957 pouvait somme toute constituer une exonration. Dans la mesure o les organes de la Caisse de prquation n'avaient en tout tat de cause aucun pouvoir d'accorder des exonrations, une telle exonration devrait tre qualifie d'acte administratif (rcognitif) illgal (79), dont le retrait aurait t autoris dans les circonstances de l'espce :
la H a u t e Autorit peut rapporter, mme avec effet rtroactif, des dcisions illgales, sous rserve de l'apprciation pouvant tre faite en certains cas exceptionnels de la scurit juridique ; que si cette apprciation appar(77) BVerwG, NJW 1958, pp. 154 et ss. (78) CJCE, aff. 111/63 (Lemmerz-Werke c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, p. 835. (79) Contrairement l'avocat gnral ROEMER (Aff. 111/63 Lemmerz-Werke c/ Haute Autorit, Recueil, 1965, pp. 835 (876)), dans ce cas-ci la Cour de Justice ne qualifie pas expressment l'exonration d'acte administratif rcognitif, mais laisse aussi cette question en Buspens.
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tient en premier lieu la H a u t e Autorit, la Cour est cependant habilite la contrler. (80)
Pour la Cour de Justice, la question essentielle tait de savoir si

la dfenderesse a suffisamment tenu compte de la mesure dans laquelle la requrante a ventuellement pu se fier t a n t la lgalit qu' la stabilit de l'exonration en cause. (81)
La Cour de Justice conclut cependant ici l'absence de violation du principe de protection de la confiance lgitime, parce qu'il n'avait pu chapper la requrante que les dcisions de base instituant le mcanisme de prquation ne prvoyaient pas d'exonration, alors qu'en matire de contributions publiques les exemptions ne se prsument pas (82). D'ailleurs, la requrante n'avait pu se fier que trs peu de temps au maintien des exonrations. De toute manire, depuis le milieu de l'anne 1958, elle n'avait aucune raison de se fier au maintien d'une ventuelle exonration, et ceci pour divers motifs, comme par exemple la publication de la dcision gnrale n 13/ 58 du 30 juillet 1958, qui confrait la Haute Autorit le pouvoir d'annuler si ncessaire, des dcisions de la Caisse de prquation et de l'Office commun et de prendre les mesures rsultant de l'annulation. Bien que six annes se soient coules entre l'exonration (1957) et l'abrogation (1963), la Cour de Justice conclut en l'espce la licit de l'abrogation rtroactive. De mme, elle dclara non fonde l'exception tire de la dchance du droit de rvoquer la dcision d'exonration (83) (84). En consquence, le recours fut rejet. Enfin, l'arrt dans l'affaire Chtilon (85) tait bas sur des faits analogues. Il s'agissait ici galement de la fixation de la contribution la Caisse de prquation des ferrailles importes. La requrante avait considr comme de la ferraille au sens des dispositions gnrales, certaines quantits de chutes de fer pur ARMCO vendues par elle et, par consquent, soustrait ces quantits de l'assiette de ses contributions. La Caisse de prqua(80) (81) (82) (83) (84) (85) CJCE, Aff. 111/63, ibid, (note 79), pp. 852 et s. CJCE, ibid., p. 853. CJCE, ibid. Aff. 111/63 (Lemmerz-Werke c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, pp. 835 (847). CJCE, ibid. (note 83), p. 855 ; avocat gnral ROEMER, ibid., p. 880. Aff. 54/65 (Chtilon c/ Haute Autorit), Recueil, 1966, p. 265.
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tion marqua son accord sur cette manire de procder, par des lettres du 12 juin 1958 et 12 aot 1958. Suite au transfert des comptences de la Caisse de prquation la Haute Autorit, celle-ci avertit la requrante, le 17 aot 1961, d'un rexamen de cette procdure. Le 8 avril 1963, la requrante reut un dcompte dans lequel les chutes ARMCO taient, contrairement la pratique antrieure, incorpores rtroactivement dans l'assiette de contribution. Le 21 juillet 1965, la Haute Autorit adopta une dcision formelle en ce sens. La requrante forma un recours contre cette dcision. Reprenant la formule de l'arrt dans l'affaire Lemmerz-Werke, la Cour de Justice constata d'abord :
la H a u t e Autorit peut rapporter, mme titre rtroactif, des dcisions, sous rserve de l'apprciation pouvant tre faite, en certains cas exceptionnels, de la scurit juridique. (86)
La Cour de Justice appliqua ce principe, bien qu'il ne s'agissait pas, quant la dcision attaque du 21 juillet 1965, du cas classique d'abrogation d'un acte administratif. En effet, la Cour de Justice ne voyait pas contrairement aux dveloppements de l'avocat gnral (87) dans la promesse rvoque de la Caisse de prquation des 12 juin et 12 aot 1958, une dcision formelle, mais seulement une dclaration illgale. Or, elle considre que la facult de rapporter des dcisions, mme titre rtroactif, est encore plus large lorsque ce retrait a pour objet non une dcision formelle, mais une simple dclaration (88). La Cour de Justice se vit toutefois amene examiner dans quelle mesure la requrante pouvait se fier la dclaration initiale. Finalement, elle considra que l'abrogation tait licite, car la requrante n'avait pu se fier que pendant un temps relativement court au maintien de la position adopte par la Caisse. En ce qui concerne la motivation, la Cour de Justice renvoya ici galement la dcision commune n 13/58 du 30 juillet 1958 par laquelle la Haute Autorit s'tait arrog un droit d'abrogation (89). La requrante ne pouvait pas s'attendre ce que la dcision sur le sort dfinitif de la dclaration intervienne rapide(86) (87) (88) (89) CJCE, aff. 54/65, ibid, (note 85), p. 281. Avocat gnral GAND, ibid., pp. 290 et s. CJCE, ibid, (note 85), p. 281. V. supra aff. 111/63 (Lemmerz-Werke c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, p. 835.
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ment. Dj en aot 1961, la Haute Autorit avait signal la requrante que la question de l'incorporation des chutes de production ARMCO dans l'assiette de ses contributions faisait l'objet d'un nouvel examen (90). Les principes exposs jusqu'ici quant l'abrogation d'actes administratifs illgaux valent pour l'abrogation rtroactive. La Cour de Justice tente ici de garantir la scurit juridique en soumettant l'abrogation au respect d'un dlai raisonnable ainsi qu'en obligeant l'administration respecter la confiance digne de protection du citoyen et mettre en balance les intrts opposs. Mais la Cour de Justice a galement eu connatre de la question de savoir si l'abrogation d'un acte administratif illgal, quand elle n'est pas autorise ex tune dans certains cas, l'est au moins ex nunc. En tout cas pour ce qui concerne les actes administratifs qui ne crent pas de droits subjectifs, soit donc les actes administratifs dclaratifs ou rcognitifs, la Cour de Justice donne une rponse aussi simple que claire :
...si l'autorit administrative reconnat qu'un certain bnfice a t octroy p a r suite de l'interprtation errone d'un texte, elle a le pouvoir de modifier la dcision antrieure ; ... le retrait pour motif d'illgalit, mme s'il ne peut pas comporter, dans certains cas, en raison des droits acquis, un effet d'annulation ex tune, entrane toujours cet effet ex nunc (91).
C'est ainsi que la Cour s'exprimait dans l'arrt rendu dans l'affaire Simon, dj cite. Le requrant s'tait vu retirer pour l'avenir une indemnit de sparation qu'on lui avait accorde jusque l. La Cour de Justice est alle encore un peu plus loin dans l'affaire Hoogovens (92). Suivant cette conception, l'autorit n'a pas seulement le droit d'abroger ex nunc un acte administratif illgal. Si l'absence d'abrogation devait lser les intrts d'un tiers, ce droit devient mme une obligation :
...la Cour, dans l'arrt S.N.U.P.A.T., a constat et jug l'illgalit de telles exonrations ; ...cette constatation obligeait la Haute Autorit procder au retrait desdites exonrations ; ...cependant, la question de savoir si le
(90) CJCE ; aff. 54/65, ibid., (note 85), p. 281. (91) CJCE, aff. 15/60 (Simon c/ Cour de Justice), Recueil, 1961, pp. 223 (242 et ss.). (92) CJCE, aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, p. 485.
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retrait devrait se faire avec effet rtroactif ou seulement ex nunc n'a pas t tranche par la Cour. (93)
Ds lors, si la Haute Autorit dispose d'un pouvoir discrtionnaire en ce qui concerne l'abrogation rtroactive d'un acte administratif illgal, elle est nanmoins tenue, par consquent, de prononcer en tout cas une abrogation ex nunc. Les deux arrts concernaient des actes administratifs dclaratifs. Pour les cas o ces actes seraient illgaux, la Cour de Justice ne garantit ici aucune espce de protection de la confiance lgitime l'encontre de l'abrogation ex nunc. Ceci correspond la solution du droit franais. E n France aussi, l'abrogation d'actes administratifs illgaux simplement rcognitifs est admise sans restriction (du moins) ex nunc (94). Concomtamment, la protection juridique du citoyen communautaire est en retrait par rapport l'tat du droit en Allemagne, o la disposition du paragraphe 48 des lois rgissant la procdure administrative, t a n t fdrale que des Lnder, impose, mme dans le cas de l'abrogation ex nunc, la prise en considration d'une ventuelle confiance. Il n'est cependant pas encore tabli dfinitivement si, en droit communautaire, le principe de la libre rvocabilit ex nunc d'actes administratifs illgaux vaut uniquement pour des actes administratifs dclaratifs ou aussi pour ceux qui revtent la nature d'actes crateurs de droits subjectifs. Comme le montre l'arrt dans l'affaire Algera (95), la limitation dans le temps de l'abrogation d'actes administratifs illgaux crateurs de droits subjectifs ne semble pas oprer uniquement dans l'hypothse d'un effet ex tune. Au contraire, la Cour de Justice a soumis en principe l'admissibilit de l'abrogation au respect d'un dlai raisonnable , mme lorsqu'elle agit ex nunc (96). Cette dclaration de la Cour de Justice, selon laquelle l'abrogation est admise au moins pendant un dlai raison-
(93) CJCE, ibid, (note 92), p. 514. (94) V. infra section 2 A. ; H. LECHELER, Der Europische Gerichtshof und die allgemeinen Rechtegrundetze, Berlin 1971, p. 78. (95) CJCE aff. jointes 7/56, 3-7/57 (Algera et autres c/ Assemble commune), Recueil, 1957, p. 81. (96) L'abrogation du classement, reconnu illgal, dans un chelon dtermin de traitement, ne devait cependant intervenir effectivement avec effet ex nunc ; v. galement ce sujet M. SCHLOCKERMANN, Rechtesicherheit als Vertrauensschutz in der Rechtsprechung des EuGH, Thse Munich 1984, pp. 36 et ss.
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nable (97) n'a pas t hmite l'effet ex tune de l'abrogation. A vrai dire, la Cour de Justice, en utilisant la formule au moins , a pu se rserver la possibilit d'admettre une abrogation ex nunc, mme dans les cas o un dlai raisonnable n'a pas t respect. Il lui a aussi t suggr plusieurs reprises (98) de renoncer compltement, l'occasion du contrle de la licit de l'abrogation d'actes administratifs, la distinction fondamentale qu'opre la jurisprudence franaise entre actes administratifs rcognitifs et actes crateurs de droits subjectifs. Comme le confirme l'arrt qu'elle a rendu en 1976 dans l'affaire Elz (99), la Cour de Justice continue manifestement considrer, conformment la situation en droit Franais (100), qu'un acte administratif illgal constitutif de droits n'est pas librement rvocable, mme ex nunc, mais que la licit de cette rvocation est soumise des conditions particulires. L'affaire Elz tait fonde sur les faits suivants : alors que l'article 17 paragraphe 2 de l'annexe VII du statut des fonctionnaires permet la Commission sur demande uniquement de droger au paragraphe 1 de cette disposition en transfrant une partie des moluments d'un fonctionnaire au lieu de son domicile, au lieu de la payer au sige du lieu d'affection et dans la monnaie de celui-ci, le requrant s'tait vu transfrer sa demande, l'intgralit de ses moluments au lieu de son domicile, et cela pendant plusieurs annes. Le requrant formait son recours contre la dcision de la Commission, de ne plus lui accorder cet avantage l'avenir et au contraire de lui payer en principe ses moluments au sige du lieu d'affectation, conformment la disposition de l'article 17 paragraphe 1.
(97) CJCE, aff. jointes 7/56, 3-7/57 (Algera et autres c/ Assemble commune), Recueil, 1957, p p . 81 (116). (98) Comme par exemple le requrant dans l'affaire 54/77 (A. Herpels c/ Commission), Recueil, 1978, p p . 585 (593) ; cette considration se trouve probablement aussi la base des conclusions de l'avocat gnral MAYRAS dans cette aff. (p. 605 et s.) ; v. aussi avocat gnral REISCHL dans l'aff. 56/75 (Elz c/ Commission), Recueil, 1976, p p . 1097 (1115 et ss.). (99) CJCE, aff. 56/75 (Elz c/ Commission), Recueil, 1976, p . 1097. (100) E n France aussi, le principe de la libre rvocabilit d'actes administratifs illgaux ne vaut que pour les actes administratifs non constitutifs de droite subjectifs, soit les actes administratifs rcognitifs et les dcisions rvocables mises sur le mme pied que ces derniers. A l'inverse, les actes administratifs constitutifs, non simplement < rvocables , ne peuvent tre rvoqus, mme ex nunc, que dans le dlai du recours en annulation cf. ce sujet infra Section 2 A.
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Si, contrairement l'avocat gnral R E I S C H L , la Cour de Justice n'a pas qualifi expressment la domiciliation des moluments qu'elle considrait aussi comme tant contraire au statut d' acte confrant des droits , elle a nanmoins suivi l'avocat gnral quant la conclusion et confirm la licit de F abrogation :
le retrait ex nunc d'un tel bnfice, fond sur une situation irrgulire au regard du s t a t u t ne saurait porter atteinte au principe du respect des droits acquis (101).
Comme le dclare aussi l'avocat gnral R E I S C H L (102), ceci constitue d'abord une confirmation du principe de la libre rvocabilit ex nunc d'actes administratifs illgaux rcognitifs, labor par la Cour de Justice dans les affaires Hoogovens et Simon. Cependant, la Cour de Justice considrait manifestement, l'inverse de l'avocat gnral R E I S C H L (103), qu'une abrogation ex nunc d'actes administratifs illgaux n'est pas toujours admissible sans conditions. Tandis que le requrant avait excip de la protection des droits acquis, assure par le respect d'un dlai raisonnable (104), la Cour de Justice fondait l'admissibilit de l'abrogation sur le fait que
le maintien dudit bnfice pendant la priode considre apparat comme une mesure de caractre prcaire, n'impliquant aucune dcision implicite de la part de l'institution, qui serait constitutive d'un droit, au profit de l'intress (105).
On pouvait en dduire l'inverse et cela constituerait la confirmation de la jurisprudence Algera que le principe de la rvocabilit ex nunc sans conditions n'est pas applicable lorsqu'il s'agit d'un acte administratif crateur de droits subjectifs (106). Une telle conclusion serait en tout tat de cause souhaitable, dans la mesure o l'abrogation ex nunc inconditionnelle d'actes administratifs rcognitifs, parat elle-mme dj douteuse sous l'angle de la protection de la confiance lgitime (107). Une nette
(101) CJCE, aff. 56/75, ibid, (note 99), p. 1108. (102) Avocat gnral REISCHL, ibid, (note 99), pp. 1115 et ss. (103) Avocat gnral REISCHL, ibid. (note 99), pp. 1115 et ss. (104) Cit dans CJCE, ibid. (note 99), p. 1102. (105) CJCE, ibid, (note 99), p. 1109. (106) Dans le mme sens, v. aussi la thse de la Commission dans l'aff. 54/77 (Herpels c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 585 (592). (107) H. LECHELER, Der EuGH und die allgemeinen Rechtsgrundstze, Berlin 1971, p. 81.
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prise de position de la Cour de Justice ce sujet fait cependant dfaut jusqu' ce jour. De mme, l'arrt rendu deux ans plus tard dans l'affaire Herpels (108) tout en confirmant simplement les principes formuls prcdemment, n'a cependant pas tranch dfinitivement la question de savoir si l'abrogation ex nunc d'un acte administratif illgal est toujours admissible sans restriction. Le 18 septembre 1961, le requrant entra au service de la Haute Autorit CECA Luxembourg ; ds ce moment, il bnficia d'une indemnit de sparation, qualifie ensuite dans le statut unique des fonctionnaires d'indemnit de dpaysement. Aprs avoir t mut en juin 1968 de Luxembourg Bruxelles, il continua la percevoir. A l'occasion d'une opration gnrale de vrification, la direction gnrale comptente considra que cette indemnit avait t verse indment depuis la mutation du requrant Bruxelles. La Haute Autorit refusa par consquent de continuer l'octroyer aprs le 1 er janvier 1976. C'est contre cette dcision que le requrant forma son recours. Il excipait entre autres d'une violation de droits acquis de mme que d'une violation du principe de protection de la confiance lgitime. Comme dans les affaires Simon et Elz se posait ici la question de la rvocabilit d'un acte administratif rcognitif (109). La Cour de Justice confirma les principes dj connus :
s'il est vrai que le retrait rtroactif d'une dcision fautive ou errone est gnralement soumis des conditions trs strictes, par contre l'abrogation pour l'avenir d'une telle dcision reste toujours possible. (110)
La Cour de Justice motiva sa dcision en se fondant sur les spcificits du droit de la fonction publique :
en tout cas dans le droit de la fonction publique, l'octroi ou la continuation irrgulire d'lments de la rmunration ne sauraient crer des droits acquis de nature s'opposer une abrogation ; que le s t a t u t lui-mme, dans son article 85, relatif la rptition de l'indu, confirme cette distinction en ce qu'il soumet cette rptition des conditions bien dfinies, mais admet implicitement la cessation de versements indus ;
(108) CJCE, aff. 54/77 (Herpels c/ Commission), Recueil, 1978, p. 585. (109) Cf. aussi la thse de la Commission, ibid., p. 592 ; l'avocat gnral MA YRAS et la Cour de Justice ne s'expriment pas ce sujet. (110) CJCE, ibid, (note 108), p. 599.
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que les fonctionnaires qui sont censs connatre cette disposition ne sauraient donc invoquer une confiance lgitime cet gard. (111)
Le fait qu'une ventuelle confiance cet gard ne soit pas protge rsulte par consquent de la connaissance prsume de l'avis de la Cour de Justice, cependant avec circonspection d'une disposition qui prcisment en l'espce ne rglait pas la situation de fait (112). L'on doit nanmoins supposer qu'il s'agit uniquement, sous cette forme, d'une considration tayant de faon subsidiaire la motivation de la dcision, et non d'un nouveau principe. E n tout cas, il n'est pas question d'infrer inversement de cette nonciation, qu'un acte administratif illgal ne peut pas tre abrog en principe non plus avec effet pour l'avenir lorsque l'intress ne connat pas la disposition revocatone en question, ou lorsqu'il ne pouvait pas la connatre. Une particularit supplmentaire de l'espce consistait en ce que la disposition de l'article 9 sous b) du rglement gnral de la Communaut (1956), annex au s t a t u t du personnel de la CECA (113), applicable d'aprs la Cour de Justice, prvoyait expressment une rvocation ex nunc de l'indemnit accorde jusque l, pour l'hypothse o comme ici, en raison de la mutation Bruxelles les conditions pour l'octroi d'une indemnit ne sont plus remplies l'avenir (114), de sorte que le requrant ne pouvait pas non plus invoquer une confiance digne de protection en se fondant sur les payements initialement effectus juste titre antrieurement sa mutation Bruxelles. Enfin, l'arrt dans l'affaire Alpha Steel, de 1982 (115), offre en la matire une espce de rsum. Le 29 janvier 1981, la firme Alpha Steel formait conformment l'article 33 deuxime alina du trait CECA, un recours en annulation contre un acte administratif de la Commission, du 19 dcembre 1980, par lequel celle-ci avait fix l'gard de la requrante, sur base de la dcision n 2794/80/CECA les quotas
(111) CJCE, ibid, (note 108), p. 599. (112) Art. 85 du statut du personnel. (113) Cette disposition prvoit que les fonctionnaires qui, la suite d'une nouvelle affectation, sont amens fixer leur rsidence dans une localit situe une distance infrieure de 25 km du lieu o ils rsidaient avant leur entre en service, perdent le droit l'indemnit. cit par la CJCE, aff. 54/77, ibid., (note 108), pp. 597 et ss. (114) Pour un aperu gnral relatif l'abrogation fonde sur une modification des circonstances, v. infra 3 d) ee). (115) CJCE, aff. 14/81 (Alpha Steel c/ Commission), Recueil, 1982, p. 749.
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de production d'acier pour le premier trimestre 1981. Par une autre dcision individuelle, du 24 fvrier 1981, postrieure l'introduction du recours, la Commission retira l'acte administratif attaqu et rabaissa encore le quota de production impos, parce qu'elle avait par erreur appliqu tort au bnfice de la requrante, lors de l'adoption de la dcision du 19 dcembre 1980, la disposition de l'article 4 paragraphe 3 de la dcision n 2794/80. Au cours de la procdure orale, la requrante soutint alors, l'encontre de ce nouvel acte administratif du 24 fvrier 1981, que la Commission n'avait pas le droit de retirer une dcision faisant l'objet d'un recours, ou tout le moins, de la remplacer par une autre, encore plus dfavorable son endroit. Se rfrant sa jurisprudence antrieure, la Cour de Justice dclara que
le retrait d'un acte illgal est permis s'il intervient dans un dlai raisonnable et si la Commission a suffisamment tenu compte de la mesure dans laquelle la requrante a ventuellement pu se fier la lgalit de l'acte. (116)
En ce qui concerne une ventuelle confiance digne de protection, la Cour de Justice tait d'avis que dj la confiance de la requrante faisait dfaut en l'espce (117). Certes, elle poursuivait par son recours une majoration de son quota, mais se privait pourtant elle-mme selon la Cour de Justice par l'exercice du recours en annulation, de la possibilit de se fier tout le moins la conservation du quota initialement accord. S'ajoutait nanmoins ceci, que la requrante savait, d'aprs les constatations de la Cour de Justice, que la Commission avait commis une erreur lors de l'application de l'article 4 paragraphe 3 de la dcision n 2794/80/CECA. Finalement, la Cour de Justice tait aussi d'avis qu'un dlai raisonnable avait t respect entre l'adoption du premier acte administratif (19 dcembre 1980) et son abrogation (24 fvrier 1981) :
Le retard de la Commission pour corriger cette erreur peut s'expliquer, au moins en partie, par le fait qu'elle avait traiter des informations concernant un grand nombre d'entreprises. La requrante n'a pas dmontr en quoi le dlai coul jusqu'au 24 fvrier lui a fait grief. (118)
(116) CJCE, ibid. p. 764. (117) CJCE, ibid, (note 115), p. 764. (118) CJCE, ibid, (note 115), p. 764.
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Dans sa motivation, la Cour de Justice ne se contente pas de renvoyer des arrts relatifs t a n t des actes administratifs constitutifs (Algera) (119) que rcognitifs (Hoogovens (120) et Lemmerz-Werke (121)), mais combine aussi les critres d'admissibilit labors pour ces deux catgories d'hypothses ( dlai raisonnable d'une part, protection de la confiance lgitime d'autre part). Ceci prsage peut tre une tendance renoncer l'avenu la distinction entre actes administratifs constitutifs et rcognitifs. Une telle interprtation n'a toutefois rien de contraignant dans la mesure o la Cour de Justice concluait finalement ici la licit de la rvocation, au motif que les deux conditions avaient t respectes, ehe n'tait pas contrainte de se prononcer pour la prminence de l'un des deux critres. La Cour de Justice a considr comme admissible le fait que l'acte administratif initialement attaqu avait t abrog seulement aprs l'introduction du recours. L'avocat gnral R E I S C H L fait galement rfrence ici aux dveloppements de l'arrt Algera relatifs la situation en droit franais, arrt aux termes duquel le retrait d'un acte illgal est autoris aprs qu'un recours en annulation a t form, pourvu que ce retrait intervienne avant le prononc de l'arrt (122). Aux yeux de la Cour de Justice, cette manire de procder exerce, malgr son admissibilit, une influence sur la dcision relative aux frais. La Commission devait donc supporter une partie des frais exposs par la requrante, frais qui auraient pu tre vits si la Commission avait motiv sa premire dcision correctement. (123)
c) PARTICULARITS DE L'ABROGATION D'ACTES ADMINISTRATIFS IMPOSANT DES OBLIGATIONS
La jurisprudence expose jusqu'ici concerne avant tout des actes administratifs confrant des avantages. La jurisprudence de la Cour de Justice n'offre que peu d'arrts relatifs la problmatique de l'abrogation d'actes administratifs imposant des obli-
(119) Aff. jointes 7/56, 3-7/57 (Algera c/ Assemble commune), Recueil, 1957, p. 8 1 . (120) Aff. 14/61 (Hoogovens c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1962, p . 485. (121) Aff. 111/63 (Lemmerz-Werke c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1965, p. 835. (122) Avocat gnral REISCHL dans l'aff. 14/81 (Alpha Steel c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 749 (783), qui fait rfrence aux aff. jointes 7/56, 3-7/57. (123) CJCE, aff 14/81, ibid. (note 122), p . 771 ; la requrante avait d'abord excip d'une motivation irrgulire de la dcision attaque et ultrieurement abroge.
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gations. Ceci d'ailleurs n'est pas tonnant, vu la diffrence des intrts en jeu (124). La situation n'est quelque peu diffrente que pour les actes administratifs ambivalents. C'tait le cas de la dcision d'exonration la base des affaires SNUPAT (125) d'une part, Hoogovens (126) d'autre part. Cet acte administratif illgal avait un effet crateur de droits l'gard de Hoogovens, mais constitutif de charges pour la SNUPAT. Comme il ressort de l'arrt Hoogovens, la Haute Autorit tait fonde rvoquer ex tune cet acte administratif, et mme tenue de l'abroger au moins ex nunc (127). Malgr le double effet de l'acte, la Cour de Justice considra que la mise en balance des intrts, sous l'angle de l'admissibilit de l'abrogation d'un acte administratif confrant des avantages, tait de toute vidence plus importante (128). En tout cas, la Cour de Justice a dclar fond le recours de la SNUPAT, au motif que la dcision implicite attaque de la Haute Autorit, par laquelle celle-ci avait refus d'abroger l'acte administratif, tait illgale, car fonde sur le prsuppos erron que les exonrations litigieuses taient lgales et que la Haute Autorit n'aurait pas eu le pouvoir de les retirer (129). Le cas particulier de la perception a posteriori de contributions non encore perues la Caisse de prquation des ferailles, (suite l'abrogation d'un acte administratif antrieur plus favorable) sera examin plus loin (130). Ainsi, la Cour de Justice a rejet dans l'affaire Riva la conception de la requrante selon laquelle la Haute Autorit ne pouvait pas rvoquer aprs plusieurs annes un acte administratif, non attaqu par la requrante elle-mme, qui fixait son obligation de contribution la Caisse de prquation des ferrailles, et le remplacer par un autre acte administratif imposant des charges plus lourdes. Au contraire, selon la Cour de Justice, la Haute Autorit a le devoir de redresser toute erreur
(124) Cf. ce sujet H. LECHELER, Der Europische Gerichtshof und die allgemeinen Rechtsgrundstze, Berlin 1971, p. 75. (125) Aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, p. 101. (126) Aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorite), Recueil, 1962, p. 485. (127) CJCE, ibid, (note 126), p. 514. (128) CJCE, aff. jointes 42, 49/59, ibid. (note 125), pp. 160 et s. ; aff. 14/61, ibid. (note 126), pp. 514 et es. (129) CJCE, aff. jointes 42, 49/59, ibid, (note 125), p. 161. (130) Infra, IV.
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juridique ou matrielle et toute apprciation dont l'exprience aurait dmontr le caractre imprcis ou incomplet (131). Au surplus, c'est avant tout sous l'angle de la validit formelle, autrement dit sous l'angle de l'annulabilit d'actes administratifs aprs coulement du dlai du recours en annulation que les actes administratifs imposant des charges ont t l'objet de la jurisprudence de la Cour de Justice relative au principe de la scurit juridique (132).
d) M O T I F S SPCIAUX D'ABROGATION
aa) Droit d'abrogation lgalement prvu
Le principe selon lequel une abrogation est toujours licite, si (et dans la mesure o) la norme lgale fondant l'acte administratif prvoit explicitement cette possibilit, s'applique galement en droit communautaire. Dans une telle hypothse, l'adoption de l'acte administratif ne fonde pas un droit inconditionnel et acquis, pas plus qu'elle ne donne heu une confiance lgitime en son maintien, de sorte que l'abrogation, mme d'un acte administratif lgal et dans certaines conditions mme ex tune peut tre tenue pour licite moyennant le respect des exigences lgalement imposes. On peut citer ici comme exemples les rglementations spciales de la CECA et de la CEE sur le droit des ententes, dj voques par ailleurs (article 65 paragraphe 2 quatrime alina du trait CECA ; article 8 paragraphe 3 du rglement n 17 CEE) (133). Les rgles crites se superposent aux principes gnraux non crits de droit administratif relatifs l'abrogation d'actes administratifs et les cartent. E n t o u t cas, de telles dispositions expresses sont de nature tendre le droit d'abrogation appartenant l'autorit. On peut prouver dans certains cas des doutes quant au point de savoir si l'existence de dispositions spciales crites permet nanmoins le recours aux principes gnraux en matire d'abrogation ou si, par contre, la disposition prvue par le trait ou par le droit driv est complte et absolue, en ce sens qu'une abrogation sur la base des principes gnraux serait
(131) CJCE, aff. 2/70 (Riva c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 97 (108). (132) Pour plus de dtails, infra UIA. (133) Supra II.2.
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exclue. L'avocat gnral ROEMER s'est pench sur cette question dans la deuxime affaire SOREMA (134). Il considrait que l'autorisation accorde par la Haute Autorit constituait dj l'origine un acte administratif illgal, dans la mesure o, ds le dbut, les conditions ncessaires pour l'octroi de cette autorisation n'taient pas runies. Ds lors, selon lui si une abrogation n'tait pas envisageable sur base de la disposition spciale de l'article 65 paragraphe 2 quatrime alina du trait CECA, les principes gnraux taient cependant applicables. L'opinion contraire ne serait dfendable que si le trait nonait sans quivoque possible le caractre limitatif des conditions de rvocation. C'est prcisment la rglementation stricte des questions de concurrence dans le Trait qui vise assurer le respect du principe de la concurrence par tous les moyens, donc aussi par le recours aux principes gnraux du droit relatifs la rvocation des actes administratifs illgaux. (135) Par contre, cette question ne se posait pas pour la Cour de Justice, dans la mesure o elle considrait qu'taient remplies les conditions d'une abrogation en vertu de l'article 65 paragraphe 2 quatrime alina, en raison de l'absence des conditions requises pour l'octroi de l'autorisation (136). On ne connat par ailleurs pas, dans la jurisprudence, d'exemple o la Cour de Justice aurait d trancher un ventuel conflit entre rgles crites et non crites, relatives l'abrogation d'actes administratifs.
bb) Rserve expresse d'abrogation
En outre, l'abrogation d'un acte administratif lgal confrant des avantages ne devrait pas tre contestable lorsqu'une rserve licite d'abrogation a t mise au moment de son adoption. Une telle dclaration de rserve apporte une restriction l'closion d'un ventuel droit acquis ou d'une confiance digne de protection dans le maintien de la situation juridique cre par l'acte juridique. C'est ainsi que, dans ses conclusions, relatives l'affaire Algera, pour rpondre la question de savoir si l'admission au statut de fonctionnaire avait engendr des droits acquis, l'avocat
(134) Avocat gnral ROEMER dans l'aff. 36/64 (SOREMA c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, p. 425. (135) Avocat gnral ROEMER dans l'aff. 36/64 (SOREMA c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, p. 446. (136) CJCE, ibid, (note 134), p. 440.
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gnral LAGRANGE s'est bas sur le fait que la dcision ne contenait aucune espce de rserve ou de disposition permettant de conclure son caractre provisoire (137). Il n'y a pas, t a n t qu' prsent, de jurisprudence communautaire spcialement relative la question de savoir dans quelles hypothses l'autorit est habilite assortir d'une rserve d'abrogation un acte administratif confrant des avantages (138). Pourvu que l'intress dispose d'un droit voir adopter l'acte administratif, une telle rserve devrait tre pour autant qu'elle ne soit pas elle aussi prvue lgalement prohibe. Par contre, le fait que l'autorit possde un pouvoir d'apprciation quant l'adoption d'un acte administratif confrant des avantages plaiderait pour la lgalit d'une rserve d'abrogation dont l'acte administratif serait assorti. On trouve un exemple d'une sorte de rserve d'abrogation dans l'affaire SOREMA, dj voque (139). Sur base de l'article 2 paragraphe 2 de la dcision n 3/62, la Haute Autorit s'tait rserv la possibilit de rvoquer ultrieurement l'autorisation accorde la SOREMA (une association de quinze ngociants en gros tablis en France) de participer l'OKU (une organisation de vente en commun de socits minires d'Allemagne fdrale). Dans l'affaire 36/64 (deuxime procdure SOREMA), la requrante considrait que la Haute Autorit s'tait arrog, par cette rserve de rvocation, un droit ne lui revenant pas. La rvocation attaque dans cette affaire devait ds lors tre dclare illgale. La Cour de Justice constate que la requrante avait nglig d'attaquer dans les dlais la dcision 3/62 elle-mme, qui tait assortie de la rserve d'abrogation. Pour le surplus, la Haute Autorit s'tait conforme aux dispositions de l'article 65 paragraphe 2 du trait CECA, t a n t lors de l'adoption de la dcision initiale que lors de la rvocation de celle-ci ( 140). Dans la mesure o cette disposition confre expressment la Haute Autorit un droit de rvocation, la rserve de rvocation exprime dans la dcision initiale ne constituait en fait qu'une rserve
(137) Avocat gnral LAORANQE dans les aff. jointes 7/56, 3-7/57 (Algera et autres c/ Assemble commune), Recueil, 1957, pp. 81 (153). (138) V. ce sujet galement W. WIESNER, Der Widerruf individueller Entscheidungen der Hohen Behrde der EGKS, Hambourg 1966, pp. 83 et s. (139) Aff. 36/64 (SOREMA c/ Haute Autorit), ecueii, 1965, p. 425. (140) CJCE, aff 36/64, ibid. (note 139), pp. 436 (439).
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dclarative. Une telle rserve normalement ne devrait poser aucun problme (141).
ce) Abrogation pour dclarations fausses ou incompltes
Un autre motif d'abrogation rside dans le fait que l'acte administratif en cause a t adopt sur la base d'indications fausses ou incompltes fournies par les intresss (142). Ceci rsulte de la dcision de la Cour de Justice qui s'est rfre cet gard aux ordres juridiques des Etats membres dans l'affaire SNUPAT. Mme un acte administratif lgal en soi ou pour le surplus peut donc tre rvoqu, s'il a t tabh sur base de dclarations fausses ou incompltes des intresss. De plus, d'aprs l'arrt SNUPAT, une telle rvocation est galement admise avec effet rtroactif (143). Ce motif d'abrogation n'est pas seulement reconnu en tant que principe non crit. Au contraire, il est galement prvu de manire expresse dans le droit communautaire crit, ainsi par exemple dans la disposition de l'article 8 paragraphe 3 du rglement n 17 (CEE), pour la rvocation d'une autorisation relative un accord entre entreprises. Cette disposition prvoit aussi comme motif de rvocation, ct de l'obtention par fraude de l'exonration, le fait qu'aient t fournies en toute innocence, et sans le savoir (144), des indications inexactes. Dans ces cas, la Commission a galement le droit, conformment au paragraphe 3 deuxime alina de cette disposition, de prononcer l'abrogation avec effet rtroactif, pourvu qu'elle respecte dans le cadre de sa dcision discrtionnaire, le principe de proportionnaht (145). Notamment dans le cas d'indications inexactes fournies sans fraude, elle devra tenir compte, lorsqu'elle envisage une abroga(141) Cf. W. W I E S N E R , ibid, (note 138), p p . 83 et ss. (142) CJCE, aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1961, p p . 101 (160). (143) La Cour de Justice dclara finalement dans le deuxime arrt SNUPAT que dans la situation qui tait l'origine de cette affaire, aucune information fausse ou incomplte ne pouvait tre reproche Hoogovens (CJCE, aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, p p . 485 (516 et s.)). Cette question a galement t examine par l'avocat gnral ROEMER dans l'aff. 111/63 (Lemmerz-Werke c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1965, p p . 835 (878). Il arriva cependant ici galement la conclusion que l'entreprise en question n'avait pas donn d'informations fausses ou incompltes. (144) Conception u n a n i m e ; GLEISS, HIRSCH, Kommentar zum EWG-Kartellrecht, 3 dition, Heidelberg 1978, rglement n 17, article 8, n 12. (145) GLEISS, HIRSCH, ibid. (note 144), n 39.
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tion ex tunc, de la confiance qu'avait le destinataire dans le maintien de la dclaration d'exonration (146). Une telle restriction de la libre rvocabilit pour informations fausses ou incompltes postule par la Cour de Justice devrait galement valoir pour les principes gnraux non crits analogues du droit administratif (147).
d d ) Modification de l'tat du droit
La question de la licit de l'abrogation d'un acte administratif peut encore se poser lorsqu'intervient une modification de l'tat du droit, p a r rapport la norme servant de fondement l'acte administratif. Il faut distinguer ici d'une part, une modification l'intervention du lgislateur, d'autre part une annulation de la rgle, ou la dclaration de son inapplicabilit, par la Cour de Justice. D'abord, la rgle de droit en question a pu tre modifie, abroge ou remplace par une nouvelle disposition, l'initiative du Conseil ou de la Commission. Dans ce cas, l'abrogation rtroactive d'un acte administratif nanmoins lgal l'origine, adopt sur base de la rgle de droit en vigueur antrieurement devrait toujours tre autorise, ds lors que la nouvelle disposition se voit elle-mme reconnatre une vritable rtroactivit (148) et que cette dernire doive exceptionnellement tre tenue pour lgale. E n rgle gnrale pourtant, l'abrogation ex tune d'un acte administratif lgal confrant des droits, prononce sur base d'une disposition rglementaire rtroactive, portera atteinte des droits acquis et sera ds lors prohibe. Tel serait le cas, par exemple, de la rptition, sur base d'une nouvelle disposition assortie d'un effet rtroactif, de prestations accordes antrieurement (149). A cet gard, la protection de la confiance lgitime et
(146) A ce sujet, supra II.2.b). (147) W. W I E S N E R , ibid, (note 138), p p . 63 et s., v a plus loin en soutenant que l'arrt de la Cour de Justice dans l'affaire SNUPAT doit tre interprt restrictivement, en ce sens qu'il entendrait par motif particulier d'abrogation, uniquement la fraude et non les indications errones fournies innocemment. (148) Pour la distinction entre pseudo-rtroactivit et rtroactivit vritable, v. infra D.II.1. (149) Au sujet de l'exclusion de la modification rtroactive du s t a t u t des fonctionnaires au dsavantage de ces derniers, cf. l'avocat gnral CAPOTORTI dans l'aff. 127/80 (Grogan c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 869 (898) ; le mme dans l'aff. 167/80 (Curtis c/ Parlement europen), Recueil, 1981, p p . 1499 (1552 et s.) ; l'avocat gnral MAYRAS dans l'aff. 28/74 (Gillet c/ Commission), Recueil, 1975, p p . 463 (478).
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les droits acquis doivent avant tout tre pris en considration lors de l'examen de la question de l'admissibilit de la rtroactivit de la disposition nouvelle (150). Le cas du retrait pour l'avenir d'un avantage accord sur base de la lgislation antrieure est plus dlicat. La protection de droits acquis suppose ici que
...le fait gnrateur de ce droit s'est produit sous l'empire d'un statut dtermin antrieur la modification dcide par l'autorit communautaire (151).
Cela signifie qu'un acte administratif adopt sous l'empire de la loi ancienne doit avoir engendr un droit pour l'avenir et cela, indpendamment d'une modification ultrieure de la situation juridique, ainsi par exemple, en fixant avec effet obligatoire le montant d'un droit ou le type et l'tendue d'un autre avantage. C'est cette seule condition que le retrait pour l'avenir dudit avantage constituerait une abrogation de l'acte administratif crateur de droits et lgal l'origine (152). C'est sur un tel cas de figure que la Cour de Justice devait d'aprs le requrant statuer dans l'affaire Grogan (153). Le requrant contestait un memorandum de la Commission du 23 octobre 1979, par lequel celle-ci annonait que les pensions seraient progressivement rduites de 30 145 FB 13 080 FB, sur base des rglements n8 3085/78 et 3068/78 (CEE/CECA/EURATOM) relatifs l'adaptation des coefficients correcteurs aux rmunrations et pensions des fonctionnaires et autres agents des Communauts europennes. Le requrant soutenait que la dcision du 25 mars 1975, par laquelle il avait t licenci dans l'intrt du service, conformment l'article 50 du statut des fonctionnaires, avait dj cr dfinitivement son profit un droit au payement de la
(150) A ce sujet, cf. infra section 3, D . (151) Avocat gnral CAPOTORTI dans l'aff. 167/80, ibid (note 149), faisant rfrence l'arrt de la Cour de Justice dans l'aff. 28/74, ibid, (note 149), p . 473. (152) De l'avis de GLEISS, HIRSCH, ibid, (note 144), une abrogation en raison d'une situation juridique modifie ne serait pas admissible, par exemple dans le cas d'une exemption au titre de l'article 85 paragraphe 3 du trait CEE, car la disposition de l'article 8 paragraphe 3, a/ du rglement n 17 ne vaut que pour le changement des circonstances de fait et non pour une modification de l'tat du droit (Commentaire de l'art. 8 du rglement nD 17, n 6). (153) Aff. 127/80 (Grogan c/ Commission), Recueil, 1982, p . 869. Cf. aussi les procdures parallles des aff. 167/80 (Curtis c/ Parlement europen), Recueil, 1981, p . 1499 et Recueil, 1982, p . 931 ; e t 164/80 (Pasquale c/ Commission), Recueil, 1982, p . 909, ainsi que pour des espces analogues ; aff. 817/79 (Buyl c/ Commission), Recueil, 1982, p . 245 ; aff. 543/79 (Birke c/ Commission), Recueil, 1982, p . 4425 ; aff. jointes 532, 534, 567, 600, 618, 660/79 (Amesz et autres c/ Commission), Recueil, 1982, p. 4465 et aff. 779/79 (Bruckner c/ Commission), Recueil, 1982, p. 4525.
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pension sur base des parits montaires en vigueur cette poque. Dans cette hypothse, les rglements modificatifs n o s 3085/78 et 3086/78 auraient effectivement eu un effet rtroactif. L'abrogation prononce sur base d'un tel rglement mme celle lui laissant les montants perus dans le pass et ne rduisant que les rentes futures lserait des droits acquis du requrant (154) et serait ds lors inadmissible en principe. L'avocat gnral CAPOTORTI contestait que de tels droits acquis avaient pu natre sur base de la version antrieure de la norme lgale. Bien au contraire le fait gnrateur du droit de l'ancien fonctionnaire la liquidation d'une somme mensuelle dtermine titre de pension se ralise l'chance de chaque mensualit (155). La Cour de Justice considra galement que le grief tir de la violation de droits acquis n'tait pas concluant (156). Ni l'avocat gnral, ni la Cour de Justice n'ont eu recours dans ce cas aux principes relatifs la rvocation d'actes administratifs. D'ailleurs, la nouvelle dcision du 23 octobre 1979, adopte sur base de la situation juridique modifie, ne constituait pas un acte administratif abrogeant la dcision administrative initiale. Tant la dcision du 25 mars 1975 que celle du 23 octobre 1979 sont seulement des actes administratifs dclaratifs constatant, sur base de la lgislation en vigueur, le droit du requrant. L'acte administratif initial n'a pas la prtention de crer un droit rsistant aux modifications de l'tat de la lgislation. Le nouvel acte administratif, supprimant pour l'avenir la faveur accorde dans le pass est une simple (nouvelle) rglementation (157), fonde sur une situation juridique modifie, mais non l'abrogation d'un acte administratif lgal constitutif, confrant des droits. Le fait que la Cour de Justice soit nanmoins dispose garantir la protection de la confiance lgitime (notamment lorsque des assurances ont t donnes en ce sens par les institutions communau(154) Pour le concept de droit acquis, cf. avocat gnral CAPOTORTI dans l'aff. 127/80, ibid. (note 153), p. 898 ; le mme dans l'aff. 167/80, ibid, (note 153), p. 1553. (155) Avocat gnral CAPOTORTI dans l'aff. 127/80, ibid, (note 153) ; le mme dans l'aff. 167/80, ibid, (note 153) quant la cration de tels droits acquis par la rgle lgale antrieure : ...aucun lment dans le texte de la norme n'autorise cette interprtation et, d'autre part, une disposition de ce genre et t absurde et irrationnelle (p. 1553). (156) CJCE, aff. 127/80, ibid, (note 153), p p . 880 et s. (157) Cf. pour l'tat du droit en Allemagne : F.O. Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4" d., Munich 1986, 49, n 4 1 , 35 ainsi que le 48, n 20 et s.
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taires ou lorsque la ncessit d'une rglementation transitoire n'a pas t suffisament prise en considration (158)) est li la question de l'admissibilit de la pseudo-rtroactivit du rglement de base, qui sera examine plus loin (159). La question t a n t de l'admissibilit de la rvocation que de l'obligation de procder la rvocation d'un acte administratif mme initialement lgal ou considr comme tel, se pose encore dans l'hypothse d'une dcision relative la nullit (articles 173, 174 du trait CEE) ou l'inapplicabilit (article 184 du trait CEE) de la norme servant de fondement l'acte administratif, prononce par la Cour de Justice dans le cadre d'un litige opposant la Communaut et un tiers. Sous l'angle de la protection de la confiance lgitime ou de la scurit juridique, on peut aussi bien imaginer, d'une part que l'autorit serait habilite, sur base d'un arrt de la Cour de Justice allant dans ce sens, rvoquer l'gard de tiers des actes administratifs confrant des droits, et d'autre p a r t qu'elle pourrait aussi, le cas chant, tre tenue de rvoquer un acte administratif imposant des obligations et adopt en vertu de la rgle dclare illgale. Un arrt par lequel la Cour de Justice dclare nul, conformment l'article 174 du trait CEE (147 CEEA, 33 CECA) un acte attaqu, produit en principe ses effets ex tune et erga omnes. Si la Cour de Justice dclare nul un rglement, l'acte juridique considr comme efficace jusque l se voit dsormais priv rtroactivement de toute validit ; un tel acte doit alors tre considr comme inexistant (160). Suivant l'article 174 deuxime alina du trait CEE, la Cour de justice peut nanmoins indiquer si elle l'estime ncessaire, ceux des effets du rglement annul qui doivent tre considrs comme dfinitifs. Cela lui permet notamment d'exclure ou de limiter l'effet rtroactif de l'annulation, en considration du principe de la scurit
(158) Par ex. aff. 127/80, ibid. (note 153), pp. 884 et s. ici la Cour de Justice arriva la conclusion que la dure de la rglementation transitoire prvue aurait d tre au moins deux fois plus longue, pour ne pas affecter la confiance lgitime des bnficiaires de pensions. Par consquent, la dcision portant rduction de la pension et fonde sur le rglement modificatif fut annule. (159) Cf. infra, Section 3 D.II.3. (160) CJCE, aff. 22/70 (Commission c/ Conseil) ( AETR.), Recueil, 1971, pp. 263 (279).
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juridique ou de droits acquis dtermins (161). Si la Cour de Jus tice exclut en application de cette disposition la rtroactivit d'une annulation, l'admissibilit de la rvocation d'un acte admi nistratif adopt sur base du rglement en cause, avant l'annula tion de ce dernier, devrait tre apprcie au regard des principes exposs plus haut, en matire d'abrogation d'actes administratifs lgaux. Cela signifie que des actes administratifs crateurs de droits, continuant sortir leurs effets dans le futur, ne peuvent en principe tre abrogs ex nunc, l'inverse des actes administra tifs dclaratifs. Par contre, si la Cour de Justice n ' a pas fait usage de la facult de limiter l'effet rtroactif de l'annulation, l'abrogation ex tune de tous les actes administratifs adopts sur base du rglement dclar nul est elle aussi possible en principe. Pour a u t a n t qu'il s'agisse d'actes administratifs imposant des charges, une obliga tion d'abrogation rsulte dj de la disposition de l'article 176 du trait CEE, qui prvoit que l'institution communautaire concer ne est tenue de prendre les mesures que comporte l'excution de l'arrt de la Cour de Justice (162). C'est galement le cas lorsque les actes administratifs imposant des obligations sont devenus inattaquables par les tiers concerns, en raison de l'cou lement du dlai de recours (163). P a r contre, s'il s'agit de l'abro gation d'un acte administratif confrant des avantages, l'autorit devra, l'occasion du contrle de l'abrogation de l'acte adminis
(161) Avocat gnral TRABUCCHI dans l'aff. 91/75 ( Gttingen c/ Miritz), Recueil,
1976, pp. 217 (238); H.W. D A I Q , in G R O E B E N , BOECK, THIESING, EHLERMANN, K ommentar
zum EWGVertrag, 3 ' d., BadenBaden 1983, a r t . 174 n" 3 et s. (162) Pour l'hypothse de l'annulation d'une dcision implicite de la Commission, la Cour de Justice a dclar expressment, en faisant rfrence la disposition de l'art. 176 du trait CEE, que la Commission est oblige d'abroger ou, pour le moins, de ne pas appliquer une dcision ultrieure, purement confirmative de la premire : CJCE, aff. jointes 45, 49/70 (Bode c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 465 (476). (163) Avocat gnral TRABUCCHI dans ses conclusions relatives aux aff. jointes 1533, 52, 53, 57109, 116, 117, 123, 132 e t 135137/73 (KortnerSchots et autres c/ Conseil, Commission et Parlement), Recueil, 1974, p p . 177 (195) : ... la question de l'effet rtroactif mme l'gard des tiers pourrait se poser srieusement. Cependant, la Cour de Justice a dcid, dans un arrt relatif la gestion administrative indirecte, que la mesure prendre par l'insti tution comptente sur base de l'arrt de la Cour de Justice (art. 176 trait CEE), peut consis ter en la nouvelle adoption d ' u n rglement avec effet rtroactif p a r lequel un fonde ment juridique valide peut ainsi nouveau tre cre, a posteriori (aff. 110/81 (SA Roquette Frres c/ Conseil), Recueil, 1982, p p . 3159 (3181) ; avocat gnral REISCHL dans ses conclu sions dans les aff. 108, 110, 114/81, Recueil, 1982, p p . 3139 (3145 e t s.). Ceci ne pourrait cependant tre le cas, la rigueur, que si la norme lgale annule n'tait illgale qu'en raison d'un vice de forme (T.C. HARTLEY, The foundations of European Community Law, Oxford 1981, p . 461).
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tratif adopt sur base de ce rglement, et en dpit du caractre rtroactif de l'annulation dudit rglement, garantir le respect du principe de la protection de la confiance lgitime (164). La prise en considration de la confiance lgitime peut conduire ici, dans le cas d'espce, l'inadmissibilit d'une abrogation ex tune. Il n'y a pas ce jour de jurisprudence ce sujet. On peut toutefois observer un certain paralllisme avec l'affaire SNUPAT dj commente plus haut. Aprs que la Cour de Justice eut procd dans le premier arrt SNUPAT (165) une interprtation contraignante de la dcision gnrale 2/57, la H a u t e Autorit aurait d contrler comme la Cour le constata dans le deuxime arrt SNUPAT (166) en raison de l'illgalit des exonrations accordes aux entreprises Hoogovens et Breda qui rsultait de cette interprtation, si lesdites exonrations devaient tre rvoques. Une obligation de procder ce contrle dcoula donc de l'interprtation contraignante effectue dans une autre instance de la norme servant de base aux actes administratifs accordant les exonrations, interprtation rvlant dsormais l'illgalit, pour dfaut de base lgale, d'actes administratifs considrs jusque l comme lgaux. Comme il a dj t expos p a r ailleurs, ce complexe de faits amena la Cour de Justice dcider dans l'arrt suivant dans l'affaire Hoogovens, que la H a u t e Autorit, vu l'illgalit des actes administratifs simplement dclaratifs, qui confraient des droits, tait tenue de procder une abrogation ex nunc et, en outre, d'examiner si une abrogation ex tune tait elle aussi approprie, tout en prenant en considration cette occasion l'existence ventuelle d'une confiance digne de protection et en effectuant une mise en balance des intrts opposs (167). Ces principes devraient galement tre applicables en cas d'annulation rtroactive de la norme lgale servant de base l'acte administratif confrant des avantages.
(164) G. B E B R , Judicial Control of the European Communities, Londres 1962, p . 131 ;
zum EWG-Vertrag,
H . W . D A I O , in G R O E B E N , BOECK, T H I E S I N O , E H L E R M A N N , Kommentar
3 d., Baden-Baden 1983, art. 174, n 6 ; art. 176, n" 9 et s. ; W. DBLER, Der Widerruf von Verwaltungsakten im Recht der Europischen Gemeinschaften, NJW 1965, p . 1648 (avec d'autres rfrences.). (165) Aff. jointes 32, 33/58 (SNUPAT c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1958/59, pp. 275 (303 et s.). (166) Aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1961, pp. 101 (160). (167) Aff. 14/61 (Hoogovens c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (514, 520).
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Mais pour la pratique, une autre catgorie d'hypothses est importante, en particulier pour ce qui concerne des actes administratifs imposant des charges. E n raison du caractre fortement limit du droit de recours direct du citoyen communautaire contre les dcisions gnrales (article 33 du trait CECA) et les rglements (articles 173 du trait CEE et 146 du trait CEEA), le grief incident tir de l'inapplicabiht de la norme de base, admis suivant l'article 184 du trait CEE (156 trait CEEA) joue un rle dterminant pour la scurit juridique du particulier l'encontre des effets de rglements illgaux. Une jurisprudence constante de la Cour de Justice autorise galement le recours ce grief, en t a n t qu'il est l'expression d'un principe gnral, dans le cadre du trait CECA (168) et du droit de la fonction publique. Si, dans une procdure au titre de l'article 173 deuxime alina du trait CEE, o le requrant soulve l'exception d'illgalit de la norme servant de base l'acte administratif imposant des charges, la Cour de Justice constate effectivement l'illgalit de cette norme, il en rsulte d'abord son inapplicabilit (article 184 du trait CEE) dans le cas d'espce, et en outre l'illgalit de l'acte administratif attaqu, fond sur la norme, acte qui doit par consquent tre annul par la Cour de Justice (169). Maintenant, il se peut que la norme dclare illgale par voie incidente ait t dj applique dans de nombreux cas, pendant plusieurs annes, sans que les actes administratifs adopts sur la base de ladite norme (rglement) aient fait l'objet de recours de la part des destinataires de l'poque. Se pose alors la question de savoir si dans un tel cas, l'autorit serait galement oblige d'abroger de sa propre initiative, comme cela a t admis dans l'hypothse d'une annulation, des actes administratifs imposant des obligations, adopts sur base du rglement reconnu illgal et qui ne sont plus susceptibles d'un recours en annulation (170). A cet gard, ce sont les mmes principes, tablis par la Cour de Justice dans les affaires jointes Kortner-Schots, relativement l'effi-
(168) Aff. jointes 32, 33/58, ibid, (note 165), p . 300. (169) J . SCHWARZE, Rechtsschutz Privater gegenber normativen Rechtsakten im Recht der EWG , in Mlanges H.-J. Schlochauer, Berlin 1981, pp. 927 (938) ; H.W. DAIO, in GROEBEN, BOECKH, THIESDG, EHLERMANN, Kommentar zum EWG-Vertrag, 3" d., Baden-Baden 1983, art. 184, n 11. (170) V. supra note 163 ; avocat gnral TRABUCCHI dans les aff. jointes 15-33 et autres/ 73, ibid, (note 163), p. 195.
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cacit formelle d'actes administratifs, qui devraient s'appliquer : les arrts qui ont seulement titre incident constat l'illgalit d'un rglement
n'ont autorit de la chose juge q u ' l'gard des parties en cause cette poque ; qu'il convient de faire remarquer pour le surplus qu'ils n'ont pu prononcer l'annulation de la disposition rglementaire en cause, au sens de l'article 174 premier alina, mais qu'ils ont simplement constat l'inapplicabilit de cette disposition et prononc, p a r voie de consquence, l'annulation des dcisions individuelles prises sur cette base (171).
L'opinion selon laquelle de telles constatations incidentes n'ont qu'un effet limit, est en principe gnralement admise aujourd'hui (172). La disposition de l'article 184 a pour seul objet de protger le justiciable dans le cas d'espce contre l'application de rglements illgaux, sans remettre en question le rglement luimme (173). De la mme manire que la Cour de Justice a dduit de cette situation dans l'affaire Kortner-Schots, que les requrantes ne peuvent plus se fonder aprs l'expiration du dlai du recours en annulation, sur l'illgalit, constate titre incident dans une autre procdure, de la norme servant de fondement aux actes administratifs en cause (174), on peut infrer ici que ( l'inverse de l'hypothse d'une annulation de la norme sur base des articles 173 et 174 du trait CEE) l'autorit n'a pas l'obligation d'abroger la norme. Par contre, on doit admettre en principe que le droit d'abrogation existe. Cependant, pour autant que des actes administratifs confrant des droits des tiers aient t adopts sur base d'une disposition rglementaire, reconnue illgale par voie incidente sur base de l'article 184 du trait CEE, la rvocabilit de ces actes devrait tre apprcie au regard des principes gnraux. Le cas
(171) CJCE, aff. jointes 15-33 et autres/73, ibid (note 163), p. 191. (172) J. SCHWARZE, ibid, (note 169), p. 938 avec d'autres rfrences ; H.W. DAIQ, in
GROEBEN, BOECKH, THIESINO, EHLERMANN, Kommentar zum EWG-Vertrag, 3" d., Baden-
Baden 1983, art. 184 n" 14 et ss. (173) V. CJCE dans les aff. jointes 31, 33/62 (Whrmann et Liitticke c/ Commission), Recueil, 1962, pp. 965 (979). (174) CJCE, aff. jointes 15-33 et autres/73, ibid, (note 163), p. 191.
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chant, il faudra notamment prendre en considration une confiance digne de protection, ou des droits acquis (175).
ee) Changement de circonstances
Comme le montrent certaines des rglementations du droit communautaire crit exposes plus haut, l'abrogation d'un acte administratif lgal en tout cas l'origine (176) n'est pas non plus exclue en principe, lorsque les circonstances se sont modifies sur un point essentiel pour l'adoption de l'acte administratif. C'est ainsi par exemple que l'article 8 paragraphe 4 point c) du rglement n 127 (CEE) relatif aux ententes, permet dans un tel cas la rvocation ex nunc d'une dcision d'exonration. On trouve une rglementation analogue dans l'article 65 paragraphe 2 quatrime alina du trait CECA. Le s t a t u t des fonctionnaires prvoit lui aussi, pour certaines catgories d'hypothses, la rvocation entrane par un changement des circonstances. On peut citer comme exemple la dmission d'office (article 49 du Statut), qui peut tre motive p a r la perte de la nationalit d'un des E t a t s membres de la Communaut ou encore par la dchance des droits civiques (article 28 a) du s t a t u t des fonctionnaires). De mme, la disposition de l'article 9 b) du rglement gnral annex au statut du personnel de la CECA, qui a jou un rle essentiel dans l'affaire Herpels, prvoyait une abrogation ex nunc en raison d'un changement de circonstances (177). Aprs que la Cour de Justice eut constat qu'en fait, avant son entre en fonction, le requrant ne rsidait contrairement ses dclarations un endroit distant de plus de 25 kilomtres de son nou(175) Ceci ressort des dveloppements de la Cour de Justice dans l'aff. 92/78 (Simmenthal c/ Commission), Recueil, 1979, p. 777. (176) Il ne ressort pas ce jour de la jurisprudence de la Cour de Justice, si les circonstances modifies rendent dsormais illgal l'acte administratif initialement lgal. Dane l'aff. 292/81 (Agricola Commerciale Olio S.r.l. et autres c/ Commission), Recueil, 1984, p. 3881, l'avocat gnral LENZ contredit l'opinion qu'un acte administratif serait devenu illgal de faon presque inaperue la suite de la modification des conditions du march, en faisant valoir la considration gnrale selon laquelle une rglementation initialement rgulire est prsume continuer de l'tre aussi longtemps qu'elle existe (p. 3911). La Cour de Justice n'a pas retenu cet argument. (177) Cette disposition prvoyait que ; les fonctionnaires qui, la suite d'une nouvelle affectation sont amens fixer leur rsidence dans une localit situe une distance infrieure 25 km du lieu o ils rsidaient a v a n t leur entre en service, perdent le droit l'indemnit (Rglement gnral annex au s t a t u t du personnel de la CECA de 1956, cit par la CJCE, aff. 54/77 (Herpels c/ Commission), Recueil, 1978, p p . 585 (590 et ss.)).
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veau domicile et que, partant, la disposition de l'article 9b du rglement gnral pris en application du statut du personnel lui tait applicable, il s'avra sans autres formalits, que le versement de l'indemnit de dpaysement aurait dj d tre abrog ex nunc, immdiatement aprs sa mutation Bruxelles (178). La modification des circonstances suffisait justifier l'abrogation ex nunc. Il n'tait pas question, cet gard, d'une ventuelle confiance (ou de droits acquis) (179). Il s'agit toutefois ici de rglementations spciales. Ds lors, il ne s'ensuit pas ncessairement que la rvocation d'un acte administratif (en tout cas lgal l'origine) en raison d'un changement des circonstances, serait admissible de manire gnrale en droit communautaire (180). Comme on l'a dj expos, la motivation de l'arrt dans l'affaire Simon (181) tend pourtant dmontrer que la Cour de Justice considre, en tout cas pour des actes administratifs simplement rcognitifs, confrant des droits subjectifs, que ceux-ci peuvent tre librement abrogs ex nunc, en cas de changement des circonstances. En pareil cas, le principe de lgalit de l'administration plaide galement pour une abrogation, le changement des circonstances ayant entran la contradiction de l'acte administratif avec l'ordre juridique en vigueur. Nanmoins, le principe de la libre rvocabilit ex nunc peut s'avrer inquitable lorsqu'on doit reconnatre dans le chef du particulier une confiance justifie dans le maintien de l'avantage une fois accord. En effet, le changement des circonstances ne lui est pas toujours imputable. Il faut en particulier oprer galement une distinction entre une modification effective des circonstances et une simple apprciation diffrente par l'autorit, de faits inchangs. Un simple changement d'apprciation dans le chef de l'autorit ne peut jus-
(178) CJCE, ibid. (note 177), p. 598, avocat gnral MAYRAS, ibid., p. 604. (179) Cette question ne se posait plutt pour la Cour de Justice que par rapport au fait que la Commission avait nglig pendant sept ans et demi d'abroger l'acte initial (octroi d'une indemnit de sparation) en raison d'un changement de circonstances : CJCE, ibid. (note 177), p. 599 ; ibid. avocat gnral MAYRAS, ibid., pp. 605 et s. (180) Cf. W. WIESNER, Der Widerruf individueller Entscheidungen der Hohen Behrde der EGKS, Hambourg 1966, p. 68. (181) Aff. 15/60 (Simon c/ Cour de Justice), Recueil, 1961, p. 223.
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tifier une abrogation que si l'ventuelle confiance de l'intress est suffisamment protge (182). Mme en cas de changement de circonstances, l'abrogation d'actes administratifs crateur de droits ne devrait tre possible pour autant qu'elle ne soit pas expressment permise que de manire restreinte. Si dans un tel cas, les nouvelles circonstances faisaient disparatre les conditions ncessaires l'adoption ou au maintien de l'acte administratif, une abrogation ex nunc devrait tre admissible, plutt que dans l'hypothse o il s'agit uniquement, en fait de nouvelles circonstances, de facteurs susceptibles d'influencer l'apprciation discrtionnaire de l'autorit. Dans ce dernier cas, en rgle gnrale, la rvocation ex nunc devrait tre galement prohibe.
e) RSUM
En rsum, on obtient donc le tableau suivant : Un acte administratif lgal, crateur de droits ne peut, en principe c'est--dire lorsqu'il n'existe pas de motifs particuliers d'abrogation pas tre abrog. Dans ce cas, la confiance digne de protection de l'intress quant au maintien de la situation engendre par l'acte administratif, l'emporte sur l'intrt ventuel de l'administration une modification du droit. D'aprs la jurisprudence de l'affaire Algera (183), une abrogation ex nunc est galement inadmissible, en principe, dans le cas d'actes administratifs lgaux crateurs de droits. Par contre, la jurisprudence existante ne permet pas de dduire avec certitude si ceci vaut galement sans restriction pour des actes administratifs lgaux et rcognitifs. A l'inverse, les actes administratifs illgaux peuvent en principe tre abrogs.
L'absence d'une base lgale objective de l'acte affecte le droit subjectif de l'intress (184).
(182) Pour l'tat du droit quant l'article 8 paragraphe 3 point a du rglement n 17, cf. : GLEISS, HrascH, Kommentar zum EWG-Kartellrecht, 3 d., Heidelberg 1978, art. 8 du rglement n" 17, n 8. (183) Aff. jointes 7/56, 3-7/57 (Algera et autres c/ Assemble commune), Recueil, 1957, p. 81. (184) Aff. jointes 7/56, 3-7/57, ibid, (note 183), p. 115.
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Comme la Cour de Justice l'a d'abord dcid pour la rvocation d'un acte administratif constitutif de droits, une telle rvocation est admissible au moins pendant un dlai raisonnable (185). Dans l'hypothse de la rvocation d'un acte administratif rcognitif, l'autorit doit considrer dans quelle mesure le destinataire pouvait se fier la lgalit de l'acte juridique (186). Dans l'affaire Alpha Steel, en 1982, la Cour de Justice n'a plus limit en tout cas, plus expressment l'abrogation d'actes administratifs rcognitifs, l'obligation de l'autorit d'assurer dans le cas d'espce la protection de la confiance lgitime (187). Il faut en particulier oprer une distinction entre la rvocation ex nunc d'un acte administratif illgal et sa rvocation ex tune. Dans le cas d'une rvocation ex tune, l'autorit est tenue de prendre en considration l'ventuelle confiance dans la lgalit de l'acte administratif (188), et de ne prononcer la rvocation que dans un dlai raisonnable (189). Dans le conflit qui l'oppose au principe de la scurit juridique, le principe de la lgalit de l'administration revt en particulier une importance dterminante, si comme par exemple dans le cas d'exonrations illgales de la contribution de prquation pour les ferrailles, qui n'avaient d'ailleurs d'effet que pour le pass le simple retrait ex nunc n'avait plus aucun effet (190). Tout au moins dans le cas d'actes administratifs rcognitifs, une abrogation ex nunc est en gnral admissible sans autres formalits (191), voire obligatoire dans certaines conditions (192). A cet gard, la prise en considration d'une ventuelle confiance lgitime n'intervient pas. Par contre, il n'est pas tabli de manire dcisive si cette abrogation (non soumise des conditions)
(185) CJCE, ibid., p. 116. (186) CJCE, aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, pp. 101 (159) ; aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (520 et s. (187) Aff. 14/81 (Alpha Steel c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 749 (764) ; pourtant il s'agissait dans ce cas galement de l'abrogation d'un acte administratif simplement rcognitif. (188) Aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, pp. 101 (159 et s.) ; aff. 14/61, ibid. (note 186), pp. 515 et s. ; aff. 14/81, ibid. (note 187), p. 764. (189) Aff. jointes 7/56, 3-7/57, ibid, (note 183), p. 116. (190) Avocat gnral LAQRANQE dans l'aff. 14/61, ibid, (note 183), p. 545. (191) CJCE, aff. 15/60 (Simon c/ Cour de Justice), Recueil, 1961, pp. 223 (242 et s.). (192) Ainsi en tout cas, l'aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (514) ; l'acte administratif confrant des droits la requrante et ultrieurement rapport constituait en mme temps un acte administratif gnrateur d'obligations vis--vis d'autres utilisateurs de ferrailles.
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d'actes administratifs illgaux confrant des avantages s'applique galement au cas d'un acte administratif crateur de droits subjectifs. D'aprs la jurisprudence de l'affaire Algera, la limitation de la rvocabilit par l'exigence d'un dlai raisonnable semble valoir galement, dans ces hypothses, pour la rvocation ex nunc. Les arrts plus rcents permettent de conclure, comme auparavant, que la Cour de Justice accorde cet gard une plus grande protection au maintien d'un acte administratif illgal constitutif de droits subjectifs qu' celui d'un acte administratif simplement rcognitif (193).
4. CONDITIONS G N R A L E S D E LA L G A L I T D E LA DCISION D'ABROGATION
a) A B S E N C E DE DCHANCE
L'une des conditions gnrales de la lgalit de la dcision d'abrogation est que l'autorit ne soit pas forclose exercer son droit d'abrogation. La question de la dchance du droit d'abrogation a notamment jou un rle dans l'affaire Lemmerz-Werke (194) : bien que la Haute Autorit avait dj connaissance en novembre 1958 de l'illgalit de l'exonration de la requrante du payement de certaines contributions, et somm le Bureau rgional allemand toutefois sans succs de corriger l'gard de la requrante l'erreur commise, ce n'est qu'en 1963 qu'intervint un retrait formel de l'exonration. La requrante forma un recours contre cet acte administratif et souleva entre autres l'exception de dchance. La Cour de Justice examina cette question, alors qu'elle avait dj refus auparavant de reconnatre la confiance digne de protection qu'aurait pu avoir la requrante dans le maintien de l'exonration (195), et conclut que la Haute Autorit n'avait pas t forclose du droit dont elle disposait cet gard (196). Le
(193) Cf. Commission dans l'aff. 54/77 (Herpels c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 585 (592). (194) Aff. 111/63 (Lemmerz-Werke c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, p. 835. (195) Pour un avis critique ce sujet, v. H. LECHELER, Der Europische Gerichtshof und die allgemeinen Rechtsgrundstze, Berlin 1971, p. 102, qui observe juste titre, que l'on ne devrait pas parler d'une dchance en tant qu'manation du principe de bonne foi, lorsque le destinataire lui-mme ne se trouve pas dans un tat de confiance ; cf. galement H.-J. RBER, Der Gerichtshof der Europischen Gemeinschaften und die Konkretisierung allgemeiner Rechtsgrundetze, Thse Cologne 1970, p. 291. (196) CJCE, aff. 111/63, ibid. (note 194), p. 855.
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SCURIT JURIDIQUE
motif invoqu par la Cour de Justice rsidait dans le fait que si le comportement du Bureau rgional allemand tait effectivement critiquable, il apparaissait cependant comprhensible que la Haute Autorit se soit fie la transmission correcte et immdiate de ses instructions (197). A l'inverse, l'avocat gnral ROEMER tait d'avis que la dfenderesse tait forclose de son droit d'abrogation, en raison de la ngligence de sa gestion administrative (198). Il renvoyait en guise de motivation entre autres un projet d'une loi allemande de procdure administrative de l'poque, qui prvoyait comme limite dans le temps la rvocation d'un acte administratif, l'coulement d'un an aprs prise de connaissance des circonstances justifiant cette rvocation (199). Le dpassement de dlai conduisant la perte par l'autorit de son droit de rvocation n'est pas ncessairement identique au dpassement du dlai raisonnable dans lequel l'autorit a en principe l'obligation, d'aprs l'arrt dans l'affaire Algera, de rvoquer un acte administratif crateur de droits entach d'illgalit (200). D'une part, le dlai raisonnable au sens de l'arrt Algera commence courir conformment la solution franaise avec l'adoption de l'acte administratif crateur de droits (201), et non pas seulement avec la connaissance qu'a l'autorit des faits entranant l'illgalit et, ds lors, la rvocabilit. D'autre part, le laps de temps sparant la connaissance de la rvocabilit et l'intervention de la rvocation peut galement revtir de l'importance dans le cas d'actes administratifs purement rcognitifs, bien que la jurisprudence de la Cour de Justice dans l'affaire Hoogovens ne considre le dlai raisonnable, au sens
(197) CJCE, ibid, (note 194), p . 854. (198) Avocat gnral ROEMER, ibid, (note 194), p . 880. (199) Avocat gnral ROEMER, ibid. ; cf. aujourd'hui ce sujet, le paragraphe 48 alina 4 des lois allemandes de procdure administrative de la Fdration ainsi que des Lnder. (200) Aff. jointes 7/56, 3-7/57 (Algera e t autres c/ Assemble commune), Recueil, 1957, p. 8 1 . (201) Avocat gnral LAQRANQE dans laff. 14/61 (Hoogovens c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (533 e t s.). Quant a u point de dpart de ce dlai, l'arrt dans l'affaire 15/85 (Consorzio Cooperative d'Abruzzo c/ Commission) v a galement dans ce sens. Arrt du 26 fvrier 1987, Recueil, 1987, p . 1005. Cependant, lorsqu'elle constate qu'un dlai raisonnable n ' a pas t respect, la Cour de justice renvoie en mme temps la circonstance que la Commission avait dj eu la possibilit, immdiatement aprs l'adoption de l'acte administratif abrog par la dcision attaque, de prendre connaissance des circonstances justifiant la rvocabilit, e t qu'une abrogation n'intervenant qu'aprs plus de deux ans tait ds lors inadmissible, parce qu'elle violait les principes de scurit juridique e t de protection de la confiance lgitime.
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de l'arrt Algera, que comme l'un des lments prendre en considration lors de la mise en balance des intrts en cause (202).
b) P R I N C I P E S DE FORME ET DE PROCDURE
L'abrogation d'un acte administratif est une dcision au sens de l'article 173 deuxime alina du trait CEE (article 146 deuxime alina du trait CEEA) soit une dcision individuelle au sens de l'article 33 deuxime alina du trait CECA. Ds lors, les principes gnraux relatifs la forme et la procdure doivent galement tre respects ici. En particulier, l'abrogation doit tre motive. Comme la Cour de justice l'a dclar dans l'affaire Hoogovens, la motivation doit tre considre comme suffisante, lorsqu'elle permet tant aux intresss qu' la Cour de retrouver les lments essentiels du raisonnement de la Haute Autorit (203). Cela vaut aussi pour la mise en balance des intrts en cause, sous l'angle de la protection de la confiance lgitime. En l'espce, U fallait constater d'aprs la Cour de Justice
qu' cet gard, la dcision attaque fait clairement connatre les raisons qui ont amen la dfenderesse donner la prfrence en l'espce, au principe de la lgalit ; que, d'autre part, si la dfenderesse n'a pas cru devoir faire tat des rpercussions, sans doute non ngligeables, qu'un retrait ex tune devait entraner, selon une apprciation concrte des intrts en cause, pour la socit requrante, cela s'explique aisment du fait que, de l'avis de la Haute Autorit, la prosprit notoire de ladite socit requrante affaiblissait l'importance proportionnelle de ces rpercussions dans le cadre de la balance des intrts ; que, ce raisonnement se dgageant clairement de l'conomie de la dcision attaque, t a n t du point de vue du destinataire que de celui de la Cour, une insuffisance substantielle de la motivation ne saurait cet gard tre constate (204).
Comme la Cour de Justice l'a dcid dans l'affaire KortnerSchots (205), l'abrogation insuffisament motive d'un acte administratif peut nanmoins devenir formellement efficace et ds lors inattaquable, si le recours contre cet acte n'a pas t form dans le dlai lgal.
(202) CJCE, aff. 14/61, ibid, (note 201), p. 520. (203) Aff. 14/61, ibid, (note 201), pp. 523 et s. (204) CJCE, ibid., pp. 523 et s. (205) Aff. jointes 15-33, 52, 53, 57-109, 116, 117, 123, 132 et 135-137/73 (Kortner-Schots c/ Conseil, Commission et Parlement), Recueil, 1974, p. 177.
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Au niveau du droit matriel, il convient enfin d'observer que, d'aprs la jurisprudence de la Cour de Justice, l'abrogation en raison de son illgalit d'un acte administratif confrant des droits n'est admissible en principe que dans la mesure o l'acte administratif s'avre effectivement illgal. S'il ne l'est qu'en partie, tant lgal pour le surplus, l'abrogation est en principe inadmissible dans cette dernire mesure. Dans l'affaire Algera, la Cour de Justice tait confronte cette question, parce qu'elle considrait la nomination au titre de fonctionnaire comme lgale, seuls l'attribution d'un grade dtermin et le classement dans des chelons spcifiques de traitement tant illgaux ses yeux. Tandis que l'avocat gnral LAGRANGE se prononait pour le caractre indissociable des deux parties de l'acte administratif initial (206), la Cour de Justice aboutit un autre rsultat :
E n se ralliant l'interprtation suivie dans la plupart des lgislations modernes suivant laquelle l'illgalit partielle n'entrane pas la rvocabilit de l'acte tout entier, moins que celui-ci ne soit priv de sa raison d'tre si la partie illgale est supprime, la Cour rejette la thse du caractre indissociable des divers lments des arrts. (207)
c) E X E R C I C E D'UN POUVOIR DISCRTIONNAIRE ET OBLIGATION LGALE
On peut synthtiser comme suit les dclarations essentielles de la Cour de justice sur la question du pouvoir discrtionnaire dont dispose l'autorit ou de l'obligation lgale qui lui incombe, quant la dcision relative la rvocation d'un acte administratif : Pour les actes administratifs illgaux crateur de droits tout le moins ceux de nature rcognitive il convient d'oprer une distinction entre la rvocation ex tune et la simple rvocation ex nunc. Alors que l'autorit est tenue d'abroger ex nunc un acte administratif illgal dclaratif (208), elle dispose d'une marge d'apprciation discrtionnaire par rapport l'abrogation ex tune (209). L'exercice de ce pouvoir discrtionnaire implique
(206) Avocat gnral LAQRANQE dans les aff. jointes 7/56, 3-7/57 (Algera et autres c/ Assemble Commune), Recueil, 1957, pp. 81 (153 et s.). (207) CJCE, ibid., pp. 123 et s. (208) Aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (514). (209) Aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit) Recueil, 1961, pp. 101 (160).
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avant tout une mise en balance des intrts opposs (210), soit d'une part l'intrt gnral, marqu par le principe de la lgalit de l'administration et, d'autre part, l'intrt individuel du destinataire, qui tend la protection de la confiance que ce dernier a investie dans le maintien de l'acte administratif. A cet gard pourtant, la Cour de Justice se rserve la possibilit de vrifier si la dcision de rvocation prise par la Haute Autorit rvle une erreur substantielle dans l'apprciation de la situation de confiance (Vertrauensschutz) laquelle la requrante peut prtendre (211) ou, comme il ressort de l'affaire Alpha Steel, si la Commission a suffisament tenu compte de la mesure dans laquelle la requrante a ventuellement pu se fier la lgalit de l'acte (212). En ce qui concerne les actes administratifs constitutifs de droits, la Cour de Justice n'a pas mentionn dans l'affaire Algera (213) l'existence d'une obligation lgale d'abroger un acte administratif illgal mme dans la perspective d'une simple abrogation ex nunc mais a simplement constat que l'abrogation est admissible dans un dlai raisonnable. Par contre, l'autorit a l'obligation d'abroger un acte administratif confrant des avantages lorsque cette obligation est expressment prvue, comme c'est le cas dans la disposition de l'article 65 paragraphe 2 quatrime alina du trait CECA. D'aprs celle-ci, la Haute Autorit doit rvoquer l'autorisation si elle reconnat que les consquences effectives de l'accord ou de son
(210) Aff. jointes 42, 49/59, ibid, (note 209), pp. 159 et s. On peut observer complmentairement ceci, que l'autorit est tenue, en arrtant sa dcision sur l'abrogation d'un acte administratif confrant des avantages, de respecter, outre le principe de protection de la confiance lgitime, les principes d'galit de traitement et de proportionnalit ; W. W I E S N E R , Der Widerruf individueller Entscheidungen der Hohen Behrde der EGKS, Hambourg 1966, p. 107, cite ici comme exemple d'une pertinence cependant limite l'interdiction de tout arbitraire (Aff. 25/60 (de Bruyn c/ Parlement europen), Recueil, 1962, pp. 39 (59) Licenciement d'un agent du Parlement europen ; quant au principe de proportionnalit, on peut citer ici : CJCE, aff. 14/61 (Hoogovens c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (523) Dcision d'abrogation de la H a u t e Autorit qui n'a pas agi avec plus de rigueur que ne le commandait la situation ... . (211) Aff. 111/63 (Lemmerz-Werke c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1965, pp. 835 (853). (212) Aff. 14/81 (Alpha Steel c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 749 (764). (213) Aff. jointes 7/56, 3-7/57 (Algera et autres c/ Assemble commune), Recueil, 1957, p. 81.
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application sont contraires aux conditions requises pour son approbation (214). En ce qui concerne les actes administratifs illgaux imposant des charges, la question d'une ventuelle obligation d'abrogation se pose avant tout aprs l'expiration des dlais du recours en annulation, pour ce qui concerne l'acte administratif adopt et reconnu ultrieurement illgal dans une autre procdure. Comme dj expos par ailleurs (215), il faut considrer que dans le cas d'une annulation de la norme fondant l'acte administratif, prononce sur la base des articles 173 et 174 du trait CEE (146 et 147 du trait CEEA ; 33 du trait CECA), l'autorit est en principe oblige d'abroger, le cas chant au moins ex nunc, tous les actes administratifs adopts sur le fondement de cette norme, tandis qu'une telle obligation ne lui incombe pas dans l'hypothse d'une simple dclaration d'inapplicabilit fonde sur l'article 184 du trait CEE (156 du trait CEEA un systme analogue vaut pour le trait CECA et le statut des fonctionnaires). Au contraire, l'abrogation relve ici du pouvoir discrtionnaire de l'autorit. Les intresss n'ont aucun droit exiger une abrogation. D'aprs la dcision de la Cour de Justice dans l'affaire Bode, l'autorit est finalement oblige, conformment l'article 176 du trait CEE, lorsque la Cour annule une dcision ... d'abroger ou, pour le moins, de ne pas appliquer une dcision ultrieure purement confirmative de la premire (216).
5. CONSQUENCES J U R I D I Q U E S D E L ' A T T E I N T E T A T D E CONFIANCE L G I T I M E P A R S U I T E D E D'ACTES ADMINISTRATIFS P O R T E UN L'ABROGATION
En droit communautaire, par rapport la question de la rvocabilit d'actes administratifs confrant des droits, le principe de protection de la confiance lgitime est ventuellement pris en considration, par l'octroi d'une garantie de stabilit. Ainsi qu'il a dj t prcis, il ressort de la jurisprudence de la Cour de Justice qu'un acte administratif lgal confrant des avantages ne
(214) CJCE, aff. 36/64 (SOREMA c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, pp. 425 (439). La disposition correspondante du droit des ententes de la CEE (article 8 du rglement n 17) laisse par contre la dcision la libre apprciation de la Commission. (215) Supra B.II.3 d) dd). (216) Aff. jointes 45, 49/70 (Bode c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 465 (476).
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peut en principe pas tre abrog, un acte administratif illgal pouvant par contre l'tre toujours en rgle gnrale, si la ncessaire mise en balance des intrts en prsence l'impose et si, en particulier, une ventuelle confiance digne de protection a t prise en considration et un dlai raisonnable respect. Par contre, la Cour de Justice n'a encore jamais envisag pour autant qu'on puisse en juger, de dclarer admissible l'abrogation d'un acte administratif illgal confrant des avantages tout en pouvant accorder dans le mme temps au particulier concern la rparation du dommage caus par l'atteinte porte sa confiance et provoque par l'abrogation (217), selon le systme que prvoit par exemple la disposition du paragraphe 48 alina 3 des lois allemandes de procdure administrative pour le cas de l'abrogation d'un acte administratif illgal n'accordant pas une prestation pcuniaire ou une prestation matrielle divisible. Dans l'affaire Algera (218), la Cour de justice a examin la question de la rparation du dommage en raison d'une faute de service consistant en l'abrogation d'un acte administratif. A cet gard, la Cour de Justice tait d'avis qu'il fallait oprer une distinction : tandis que le retrait de l'admission au statut des fonctionnaire tait illgal et constituait ds lors une faute de service, les requrantes n'avaient subi aucun prjudice pcuniaire de ce fait, la Cour de Justice ayant annul les actes administratifs abrogatoires. Par contre, elles avaient subi un dommage pcuniaire futur, rsultant de la rvocation lgale du classement dans des chelons dtermins de traitement. D'aprs la Cour de Justice, ce fait n'est pas la consquence de la faute de service, puisque la rvocation du classement est lgale ; par consquent, ladite privation ne donne pas lieu rparation (219). Aux yeux de la Cour de Justice seuls les dommages moraux, l'motion cause par cette attitude, le trouble et la malaise qui en rsultaient pour les intresss requraient une rparation (220).
(217) Il en va autrement, par contre, dans l'hypothse d'une atteinte au principe de protection de la confiance lgitime en raison du non-respect d'assurances fournies initialement ; ce sujet, cf. infra IV. (218) Aff. jointes 7/56, 3-7/57 (Algera et autres c/ Assemble commune), Recueil, 1957, p. 81. (219) CJCE, ibid., p. 129. (220) CJCE, ibid. (note 218), p. 130.
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Dans le cas d'une abrogation autorise d'un acte administratif illgal qui accordait une prestation pcuniaire ou une exonration d'une obligation de paiement, la reconnaissance d'un droit indemnisation reviendrait en principe, d'un point de vue conomique, une renonciation l'abrogation (221). Par contre, ds lors que, selon la jurisprudence de la Cour de Justice, l'abrogation d'un acte administratif est illicite soit parce que l'acte administratif initial est lgal, soit, dans le cas d'actes administratifs illgaux, parce que le principe de protection de la confiance lgitime exclut une abrogation, en tout cas rtroactive la Cour dclare nulle la dcision d'abrogation attaque. Cette annulation est en principe rtroactive et oblige l'administration une restitutio in integrum , le cas chant aussi au remboursement de sommes indment perues, ou au versement subsquent de sommes indment retenues (222). III. Dlais des voies de recours et des procdures administratives
1. D L A I S D E RECOURS E T E F F I C A C I T D F I N I T I V E SUR LE PLAN FORMEL
La Cour de Justice a confirm aussi pour le droit communautaire le principe selon lequel les dlais de recours visent sauvegarder la scurit juridique (1). Ces dlais ont t institus en vue d'assurer la clart et la scurit des situations juridiques (2) et sont par consquent en principe d'ordre public (3). Ils visent viter la remise en cause indfinie des actes communautaires
(221) Cf. avocat gnral LAQRANQE, ibid. (note 218), p. 177 ; CJCE, ibid., p. 129. (222) Avocat gnral LAQRANQE, ibid. (note 218), p. 177 ; cela ressort, pour le domaine du trait CECA, de la disposition de l'article 34 premier alina, deuxime phrase du trait CECA et, pour le domaine du trait CEE, de l'article 176 du trait CEE. (1) Aff. 156/77 (Commission c/ Belgique), Recueil, 1978, pp. 1881 (1896) ; en outre ; le principe de la scurit juridique dont le systme des voies de recours s'inspire.(CJCE, ibid., p. 1897) et aff. 52/83 (Commission c/ France), Recueil, 1983, pp. 3707 (3715 et s.) ; cf. aff. 59/70 (Pays-Bas c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 639 (653); aff. jointes 122, 123/79 (Schiavo c/ Conseil), Recueil, 1981, pp. 473 (491) ici, propos de recours au titre de l'art. 90 du Statut des fonctionnaires. (2) Aff. 227/83 (Sophie Moussis c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 3133 (3146) ; jurisprudence constante, cf. aussi aff. 79/70 (H. Mllers c/ Comit conomique et social), Recueil, 1971, pp. 689 (697). (3) Aff. 79/70, ibid. (note 2) ; aff. 4/67 (Mller c/ Commission), Recueil, 1967, pp. 468 (497) et aff. 24/69 (T. Nebe c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 145 (152).
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entranant des effets de droit (4). Ils satisfont par l les besoins de la scurit juridique, indispensable au bon fonctionnement des institutions communautaires (5). Ceci permet de garantir qu' l'expiration de certains dlais l'administration sache clairement quels lments, devenus inattaquables, elle peut insrer dans ses prvisions (6). Bien que la Cour de Justice ait toujours mis en exergue ces points de vue gnraux, le principe de la scurit juridique n'est gnralement pas appliqu de manire directe pour l'apprciation de la recevabilit de recours forms contre des actes administratifs communautaires, mais seulement p a r l'intermdiaire de rgles concrtes comme les dlais de recours, prcisment et en tant que principe complmentaire d'interprtation. Contrairement au principe de protection de la confiance lgitime lors de l'abrogation d'un acte administratif confrant des avantages, le principe de scurit juridique n'est donc le plus souvent pas retenu directement comme critre d'apprciation de la recevabilit d'un recours dans le cas d'espce. Tandis que dans le jurisprudence de la Cour de Justice relative aux actes administratifs confrant des avantages, le problme essentiel est en gnral de savoir si et quelles conditions l'autorit est habilite abroger ultrieurement un acte administratif arrt par elle et donc de savoir si l'efficacit dfinitive de l'acte administratif sur le plan matriel s'en trouve affecte (7), la question qui se pose avant tout en ce qui concerne les actes administratifs imposant des charges, est de savoir si un tel acte administratif peut encore tre attaqu p a r le destinataire aprs expiration d'un laps de temps dtermin ou si le recours est irrecevable en raison de l'efficacit dfinitive de l'acte, sur le plan formel (8). Les actes administratifs double effet occupent une
(4) Aff. 156/77, ibid. (note 1) ; aff. 76/83 (Usines Gustave Bol et fabrique de fer de Maubeuge c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 859 (874). (5) Aff. jointes 15-33, 52, 53, 57-109, 116, 117, 132 et 133-137/73 (Kortner-Schots et autres c/ Conseil, Commission et Parlement), Recueil, 1974, p p . 177 (190) et aff. 24/69, ibid. (note 3). (6) Avocat gnral ROEMER dans l'aff. 20/65 (Collotti c/ Cour de Justice), Recueil, 1965, pp. 1045 (1055). (7) H . P . IPSEN, Europisches Gemeinechafterecht, Tbingen 197.2, n 25/1-2. (8) La CJCE parle en gnral, dans les cas d'efficacit dfinitive sur le plan formel, de dcision dfinitive ainsi par exemple dans l'aff. 265/82 (Usinor c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3105 (3114) et dans l'aff. 81/83 (Acciaierie e Perrierie liusscni SpA c/ Commission), Recueil, 1984, p p . 2951 (2961) ; aff. 76/83, ibid. (note 4) ; cf. d'autre part avocat gnral MAN-
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position intermdiaire cet gard, en particulier les actes administratifs confrant des avantages t a n t en imposant en mme temps des obligations des tiers. Pour ces actes, t a n t la rvocabilit que l'annulabilit peuvent tre douteuses. La confrontation de l'efficacit dfinitive sur le plan formel et sur le plan matriel permet donc d'observer que l'efficacit dfinitive sur le plan formel acquiert rgulirement de l'importance dans le cadre du contrle de la recevabilit d'un recours dirig contre un acte administratif imposant des obligations (9). Par contre, l'efficacit dfinitive sur le plan matriel est frquemment essentielle dans le cadre de l'examen du bien-fond d'un recours dirig contre la rvocation d'un acte administratif confrant des avantages (10). A cet gard, le point de savoir si un acte administratif imposant des obligations est susceptible d'un recours en annulation ne dpend pas du fait qu'il soit lgal ou illgal. L'efficacit dfinitive sur le plan formel est prcisment selon les termes de la Cour de Justice l'expression de la ncessit d'viter que la lgalit des dcisions administratives soit remise en cause indfiniment (11). P a r contre, il est essentiel, pour apprcier la rvocabilit d'un acte administratif confrant des avantages, de savoir si l'acte administratif rvoqu tait lgal ou illgal. Nanmoins, dans la mesure o, dans le cas de l'abrogation d'actes administratifs illgaux crateurs de droits, la Cour de Justice met en vidence le critre d'un dlai raisonnable, cela quivaut tout comme dans la jurisprudence administrative franaise (12) la renonciation une distinction nette entre efficacit dfinitive sur le plan formel d'une part, et sur le plan matriel d'autre part. E n outre, tandis qu'au regard de la quesciNi dans l'aff. 52/83 (Commission c/ France), Recueil, 1983, pp. 3707 (3718) : dcision dfinitive . (9) Soit un acte administratif confrant des avantages tout en imposant des charges des tiers, comme dans les aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1961, pp. 101 (146 et s.). (0) Ou contre la demande de rvocation de l'acte administratif introduite par un tiers dfavoris mais refuse par l'autorit, comme c'tait le cas dans les aff. jointes 42, 49/59,ibid. (note 9), p. 149. (11) Aff. 76/83, ibid. (note 4), p p . 874 et s. ; cf. galement aff. 34/65 (Mosthaf c/ Commission), Recueil, 1966, p p . 753 (769) ; aff. 156/77 (Commission c/ Belgique), Recueil, 1978, pp. 1881 (1896). (12) D'aprs la jurisprudence franaise, un acte administratif constitutif, confrant des droite, qui n'a t abrog ni par l'autorit, ni attaqu par un tiers, dans le dlai du recours en annulation est considr comme lgal ; cf. avocat gnral LAQRANQE dans l'aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (535 et s.).
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tion de la rvocabilit d'un acte administratif confrant des avantages, la protection de la confiance lgitime, qui doit tre assure la personne concerne par la rvocation, se voit reconnatre une importance considrable en droit communautaire, ce critre ne joue aucun rle dans le cadre de l'examen de la recevabilit d'un recours form contre un acte administratif imposant des obligations. Ici, le principe de la scurit juridique, qui trouve son expression dans les dlais de recours, se retourne gnralement (13) contre le citoyen.
a) CONDITIONS ET EFFETS JURIDIQUES DE L'EFFICACIT DFINITIVE SUR LE PLAN FORMEL
La condition pralable de l'efficacit dfinitive d'une mesure sur le plan formel, est l'expiration du dlai de recours. Tant le droit primaire constitu par les Traits que les rglementations du droit driv prvoient des dlais de recours. C'est ainsi que les recours en annulation fonds sur l'article 173 du trait CEE doivent tre forms dans un dlai de deux mois compter, suivant le cas, de la publication de l'acte, de sa notification au requrant ou, dfaut, du jour o celui-ci en a eu connaissance (article 173 troisime alina). Les recours en annulation au titre de l'article 33 du trait CECA doivent tre forms dans le dlai d'un mois compter, suivant le cas, de la notification ou de la publication de la dcision ou recommandation (article 33 troisime alina du trait CECA). La dtermination du jour auquel les dlais de recours commencent courir ou expirent, rsulte spcifiquement des paragraphes 1 et 2 de l'article 80 du rglement de procdure. Seules les mesures susceptibles de faire l'objet d'un recours peuvent acqurir une efficacit dfinitive, de telle sorte que des mesures qui ne dveloppent aucun effet juridique externe immdiat, et qui ne sont ds lors pas annulables, tels par exemple des avis provisoires, ne deviennent pas dfinitivement efficaces (14).
(13) Le cas de la personne favorise par un acte administratif ayant un effet pour les tiers, que la survenance de l'efficacit dfinitive sur le plan formel peut tout aussi bien avantager, constitue nouveau une exception cet gard cf. par ex. : aff. 4/67 (Mller c/ Commission), Recueil, 1967, pp. 469 (480 et s.), aff. 24/69 (T. Nebe c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 145 (152). (14) Aff. 2/71 (Rpublique fdrale d'Allemagne c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 669 (676).
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La motivation rgulire de l'acte administratif n'est pas une condition de son efficacit dfinitive sur le plan formel. En tout cas, c'est dans ce sens que la Cour de Justice a statu, suivant sur ce point l'avocat gnral TRABUCCHI, dans l'affaire KortnerSchots et autres (15). Cet arrt tait bas sur les faits suivants : les requrantes, des fonctionnaires d'institutions des Communauts europennes s'taient vu retirer ou refuser le bnfice de l'indemnit de dpaysement la suite de leur mariage, et par application de l'article 4 paragraphe 3 de l'annexe VII du statut des fonctionnaires. Ce n'est qu'aprs que la Cour de Justice eut dclar dans les affaires Sabbatini-Bertoni (16) et Chollet-Bauduin (17) que cette disposition du s t a t u t des fonctionnaires entranait une ingalit de traitement arbitraire des fonctionnaires de sexe masculin et de sexe fminin et tait ds lors inapplicable, que les institutions attaques accordrent les indemnits de dpaysement, avec effet au 1 e r janvier 1972. Elles refusrent toutefois de verser des arrirs d'indemnit. P a r leurs recours, les requrantes poursuivaient le payement de l'indemnit avec effet rtroactif, compter du moment o elle leur avait t retire ou refuse. Nanmoins, dans la mesure o les dcisions en question remontaient sans exception une date dj lointaine plus lointaine notamment que le dlai de trois mois imparti pour une rclamation (article 90 du statut), condition pralable et imprative de la recevabilit d'un recours au titre de l'article 91 du statut la Cour de justice avait se prononcer, dans le cadre de l'examen de la recevabilit des recours, sur la question de l'efficacit dfinitive (sur le plan formel) desdites dcisions. A l'encontre de l'objection des requrantes selon laquelle le dlai de recours n'avait pas commenc courir leur gard, tant donn que les dcisions de suppression ou de refus de l'indemnit de dpaysement ne leur avaient pas t notifies rgulirement, conformment l'article 25 du statut, et surtout n'avaient pas t motives, la Cour de Justice a dclar :
qu'il n'est pas contest que les requrantes ont eu connaissance des dcisions originaires de suppression ou de refus de l'indemnit de dpaysement leur gard plus de trois mois avant la prsentation de la rclamation administrative ; (15) Aff. jointes 15-33/73 (Kortner-Schots), ibid, (note 5). (16) Aff. 20/71 (Sabbatini-Bertoni c/ Parlement europen), Recueil, 1972, p. 345. (17) Aff. 32/71 (Chollet-Bauduin c/ Commission), Recueil, 1972, p. 363.
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que la communication de la fiche mensuelle de traitement a pour effet de faire courir les dlais de recours quand la fiche fait apparatre clairement la dcision prise (18).
L'avocat gnral plus explicite :
TRABUCCHI
s'exprimait de manire encore
S'agissant de l'application courante d'une rgle bien prcise et claire du statut, une motivation expresse et spcifique pouvait ne pas tre considre comme indispensable. De toute faon, de ce point de vue, la dcision concrte une fois connue, il pouvait, le cas chant, tre question de connaissance de ses motifs, et le dfaut de motivation peut tre ventuellement constitutif d'un vice susceptible d'aboutir l'annulation de la dcision si on le fait valoir dans les dlais, et, videmment, il ne pouvait en aucun cas empcher l'expiration du dlai de recours (19).
Avec l'expiration des dlais de recours, la dcision administrative devient (formellement) dfinitive (20) (21) (22) et un recours form contre cette dcision, irrecevable :
l'inobservation d'un dlai entrane la dchance du droit de recours luimme, c'est--dire de la possibilit de soumettre la Cour, pour les examiner au fond, les faits faisant l'objet de ce recours (23).
Par contre, la seule expiration du dlai de recours ne conduit pas encore une efficacit dfinitive sur le plan matriel. Ds lors que le destinataire n'a pas attaqu lui-mme dans les dlais prvus cet effet, un acte administratif imposant des obligations, cette circonstance n'empche pas l'autorit d'abroger l'acte administratif et de le remplacer par un acte encore plus contraignant, si les conditions pour ce faire sont runies. E n droit communautaire, cette question a jou un rle lors de la perception a posteriori de contributions la Caisse de prquation de la ferraille. Dans l'affaire Riva (24) par exemple, la H a u t e Autorit avait abrog par un acte administratif du 4 dcembre 1969 sa dcision initiale du 18 dcembre 1963 et fix pour la priode du 10 mars 1957 au 30 novembre 1958 de nouvelles contributions (plus le(18) Aff. 15-33/73, ibid, (note 5), p. 189. (19) Avocat gnral TRABUCCHI, ibid., p. 195. (20) Aff. 265/82 (Usinor c/ Commission), Recueil, 1983, p. 3105 et les autres arrts cits dans la note 8, ainsi que l'avocat gnral ROEMER dans l'aff. 36/64 (SOREMA c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, pp. 425 (444) : Rechtsbestand. (21) Avocat gnral MANCINI dans l'aff. 52/83 (Commission c/ France), Recueil, 1983, pp. 3707 (3718). (22) Aff. 15-33/73 (Kortner c/ Schote), ibid, (note 5), p. 191. (23) Aff. 20/65 (Collotti c/ Cour de Justice), Recueil, 1965, pp. 1045 (1051). (24) Aff. 2/70 (Riva c/ Commission), Recueil, 1971, p. 97.
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ves) la Caisse de prquation de la ferraille, aprs qu'un contrle eut rvl que la dcision du 18 dcembre 1963 reposait sur des calculs inexacts. Etant donn qu'elle n'avait pas form de recours contre la dcision de la Haute Autorit du 18 dcembre 1963, la requrante soutenait, en se fondant sur ce qu'elle dnommait le principe de l'irrvocabilit , que la dcision serait devenue dfinitive non seulement pour l'entreprise concerne mais galement pour les autorits communautaires (25). La Cour de Justice rejeta cependant cette opinion et constata qu'au contraire la Commission tait oblige de
redresser toute erreur juridique ou matrielle et toute apprciation dont l'exprience aurait dmontr le caractre imprcis ou incomplet (26).
L'avocat gnral avait motiv ceci de la manire suivante :

E n effet, le principe suivant lequel l'autorit qui s'attache aux dcisions administratives ne saurait tre oppose aux autorits dont ces dcisions manent, n'existe pas au sens dfendu par la requrante ; bien plus il est gnralement admis que nonobstant l'expiration des dlais de recours, les autorits administratives peuvent en tout tat de cause rexaminer et, le cas chant, rvoquer leurs dcisions, par exemple, lorsque l'intrt gnral l'exige. (27)
De sorte que des actes administratifs qui sont devenus dfinitivement efficaces sur le plan formel peuvent trs bien, d'aprs les principes relatifs la rvocation d'actes administratifs, tre abrogs par l'autorit. Par contre, des actes administratifs dfinitivement efficaces sur le plan formel ne peuvent pas tre attaqus par leur destinataire, mme de l'accord ou avec le concours de l'autorit. Les dlais tant d'ordre public (28), ils ne sont pas la disposition des parties (29). Le respect obligatoire et d'office (30) des dlais de recours tient compte, entre autres
(25) Cit par la CJCE, ibid., p. 108. (26) CJCE, ibid ; les arrts de la Cour de Justice dans les affaires 2/65 (Prio und Figli c/ Haute Autorit), Recueil, 1966, p. 315 se situent dans la mme ligne cf. ici l'avocat gnral GAND, p. 578 et 108/63 (Merlini c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, pp. 1 (15). (27) Avocat gnral ROEMER, ibid, (note 24), p. 115. (28) Aff. 79/70 (H.Mllers c/ Comit conomique et social), Recueil, 1971, pp. 689 (697) ; aff. 4/67 (Mller c/ Commission), Recueil, 1967, pp. 469 (480) ; aff. 24/69 (T. Nebe c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 145 (152). (29) Aff. 227/83 (S. Moussis c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 3133 (3146) avec d'autres rfrences. (30) Avocat gnral ROEMER dans l'aff. 24/69, ibid. (note 28), p. 155 ; dans le mme sens : Cour de Justice dans l'aff. 4/67 ibid, (note 28), p. 480.
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de la circonstance que, dans une administration, les dcisions relatives la situation d'un agent dtermin sont frquemment susceptibles de se rpercuter sur la position des autres fonctionnaires. (31)
De telles hypothses ne sont pas rares dans le droit de la fonction publique de la Communaut. A tout moment, des dcisions de nomination ou de promotion sont attaques par la personne dont la candidature n ' a pas t retenue l'issue d'un concours ou par des personnes autrement concernes (32). Ici le principe de la scurit juridique opre au profit d'un tiers favoris par l'acte administratif attaqu tardivement sous la forme du principe de l'efficacit dfinitive sur le plan formel. Conformment l'article 91 paragraphe 2 du statut des fonctionnaires, un recours n'est recevable que si une rclamation a t introduite au pralable contre l'acte administratif dfavorable auprs de l'autorit comptente, dans un dlai de trois mois (article 90 paragraphe 2 du statut), et si cette rclamation a t explicitement ou implicitement re jete (33), si donc une espce de procdure administrative interne pralable s'est droule. Suivant l'article 91 paragraphe 3 du s t a t u t des fonctionnaires, le recours contre cette dcision rejetant la rclamation doit luimme tre form dans un dlai de trois mois. Cette rglementation pose la question de savoir ce qu'il en est de la recevabilit d'un recours, lorsque l'autorit, malgr l'expiration des dlais de rclamation, rend une dcision ngative sur une rclamation introduite par le requrant. Un cas de ce genre tait la base de l'arrt Moussis (34) en 1984. La requrante, un fonctionnaire fminin de la Commission n'avait pas introduit de rclamation contre une dcision de la Commission du 8 juin 1982 dans le dlai de trois mois prvu l'article 90, paragraphe 2 du statut, mais avait prsent seulement le 11 janvier 1983, au titre de l'article 90 paragraphe 1 du statut, une
(31) Aff. 24/69, ibid. (note 28), p. 152 ; galement aff. 4/67, ibid, (note 28), p. 480 et aff. jointes 122, 123/79 (Schiavo c/ Conseil), Recueil, 1981, pp. 473 (491) propos du dlai de rclamation prvu par l'art. 90 du s t a t u t des fonctionnaires. (32) Cf. par exemple les faite de l'aff. 4/67, ibid, (note 28). (33) S t a t u t des fonctionnaires dans la teneur du rglement n 1473/72 du 30 juin 1972, JOCE L 160, p. 1 ; par rapport au respect du principe de la scurit juridique, la jurisprudence de la CJCE relative aux dlais de recours vaut galement pour les dlais de rclamation qui, du point de vue procdural, les prcdent et sont de mme nature puisqu'ils concourent la rglementation de la mme voie de recours ayant pour objectif de garantir la scurit du droit. ainsi s'exprime la CJCE dans les aff. jointes 122, 123/79 (note 31). (34) Aff. 227/83 (Moussis c/ Commission), Recueil, 1984, p. 3133.
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demande tendant ce que la dcision adopte soit rvise. La requrante forma son recours contre la dcision du 20 janvier 1983 qui avait explicitement rejet cette demande, aprs que sa rclamation administrative du 14 juillet 1983 eut galement t rejete. La Cour de Justice considra que l'acte administratif initial du 8 juin 1982 tait devenu dfinitivement efficace, en raison du non-respect du dlai de recours, et que la demande formule par la requrante le 11 janvier 1983 tait par consquent irrecevable :
Ces dlais sont d'ordre public et ne sont pas la disposition des parties et du juge, ayant t institus en vue d'assurer la clart et la scurit des situations juridiques ... Le fait que la Commission, pour des raisons inhrentes la politique suivie l'gard de son personnel, entre dans le fond d'une demande mme irrecevable ne saurait avoir pour effet de droger au systme des dlais imprativement prvus par les articles 90 et 91 du statut et de reconstituer un droit de recours dfinitivement prim. (35)
Le fait d'avoir statu sur le fond dans la procdure de rclamation administrative pralable au recours, malgr l'expiration du dlai de recours ne conduit donc pas, pour des motifs de scurit juridique, un rtablissement du requrant dans ses droits antrieurs, soumis certains dlais. La voie du recours ne lui est donc pas rouverte, et l'efficacit dfinitive intervenue n'est pas battue en brche (35a). La disposition de l'article 90 paragraphe 2 deuxime alina du statut (36), suivant laquelle le dfaut de rponse une rclamation introduite en temps voulu vaut dcision implicite de rejet l'expiration d'un dlai de quatre mois, peut s'avrer problmatique pour un requrant. Une telle dcision implicite est galement annulable. Le non-respect du dlai de recours entrane ici aussi l'efficacit dfinitive de la dcision de rejet sur le plan formel.
(35) Aff. 227/83, ibid., p. 3146. (35a) En droit allemand, dans les hypothses o l'autorit ne dclare pas irrecevable une opposition tardive, mais statue sur le fond dans le cas d'espce, la voie de recours est gnralement ouverte ; BVerwGE 57, pp. 342 (344) ; BVerwG, NVwZ 1983, p. 608 ; jurisprudence constante. Ce n'est cependant pas la cas lorsque la dcision au fond pourrait affecter les droite de tiers, en particulier ds lors, dans le cas d'un acte administratif ayant des effets l'gard des tiers; BVerwG, DV 1969, p. 142 ; DV 1982, p. 940. Cette jurisprudence du BVerwG est trs controverse ; cf. F.O. KOPP, VWGO, V d., Munich 1986, 70 n" 9 (avec d'autres rfrences). (36) Art. 91 paragraphe 2 deuxime tiret en relation avec l'art. 90 paragraphe 2 deuxime alina du statut des fonctionnaires.
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Dans l'affaire Mllers c Comit conomique et social (37), la Cour de Justice a dclar irrecevable un recours form par le requrant contre une dcision du Comit conomique et social, laquelle confirmait simplement une dcision implicite de ce Comit, non attaque dans les dlais. Le requrant avait introduit dans les dlais une rclamation contre une dcision individuelle, la suite de quoi l'autorit lui fit savoir qu'on voulait prendre l'avis du collge des chefs d'administration des institutions communautaires, avant de statuer sur la rclamation. On le pria en outre de patienter encore quelque peu quant la solution dfinitive de l'affaire. E t a n t donn que cette information ne constituait pas en soi une dcision, mais annonait seulement l'intervention ultrieure d'une telle dcision, la Cour de Justice a considr que l'coulement du dlai de deux mois prvu par l'article 91 paragraphe 2 du s t a t u t (dans sa version de l'poque) imphquait que la dfenderesse avait rejet implicitement la rclamation comme non fonde :
... s'il est exact qu' ce moment, le dfendeur esprait encore pouvoir donner une suite favorable la rclamation, cela ne change rien au fait qu'il ne saurait appartenir aux parties directement intresses de prolonger leur convenance les dlais prvus par l'article 91 du statut, ceux-ci tant d'ordre public et leur respect rigoureux tant de nature assurer la clart et la scurit des situations juridiques (38).
La Cour de Justice statua dans le mme sens dans l'affaire T. Nebe cj Commission. Dans cette espce, la suite d'une rclamation du requrant, du 3 aot 1966, la Commission l'avait inform le 24 aot 1966, de ce qu'il tait actuellement procd une tude approfondie de l'affaire et qu'il (le requrant) obtiendrait une dcision ds que cet examen aurait abouti un rsultat dfinitif. Ce n'est qu'aprs une mise en demeure du 2 octobre 1968 que la Commission rejeta la rclamation le 14 mars 1969, soit aprs plus de trois ans. Ici aussi la Cour de Justice dclara irrecevable pour tardivet le recours form la suite de cette dcision (39).
(37) Aff. 79/70 (Mullere c/ Comit conomique et social), Recueil, 1971, pp. 689 (697 et s.). (38) CJCE, ibid., cf. aussi ce sujet, l'avocat gnral DUTHEILLET DE LAMOTHE, qui renvoie aussi cet gard en rponse une assertion contraire du requrant la jurisprudence du Conseil d'Etat franais en ce sens (p. 701). (39) Aff. 24/69, ibid, (note 28), p. 151.
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Une dcision ultrieure expresse qui confirme simplement la dcision implicite, n'est pas susceptible d'affecter l'efficacit dfinitive, sur le plan formel, de l'acte administraitf intervenu implicitement et non attaqu dans les dlais. D'aprs la Cour de Justice dans les affaires Mllers (40) et Nebe (l), tant donn qu'une telle dcision expresse ne comporte pas de grief propre, elle ne peut ouvrir nouveau une possibilit de recours : c'est la raison pour laquelle les recours taient irrecevables, mme en t a n t qu'ils taient dirigs contre la dcision expresse tardivement intervenue. Alors que ces hypothses prsentaient la particularit supplmentaire, que les requrants avaient ventuellement des raisons d'adopter d'abord une position d'attente face aux dcisions intrimaires de la Commission, il est conforme aussi la jurisprudence constante de la Cour de Justice, que
l'intervention d'une dcision explicite purement confirmative d'une dcision implicite n ' a pas pour effet d'ouvrir nouveau le dlai du recours contentieux contre la dcision implicite et de plus qu'un requrant est sans intrt contester la dcision explicite purement confirmative de la dcision implicite. (42)
La Cour de Justice statua de manire analogue dans l'affaire W. Vinck c\ Commission (43), un autre arrt dans le domaine du s t a t u t des fonctionnaires. Dj dans l'arrt dans l'affaire SNUPAT la Cour de Justice avait constat, de manire gnrale,
qu' il est vrai qu'un acte qui se borne confirmer un acte antrieur ne saurait accorder aux intresss la possibilit de rouvrir les dbats sur la lgalit de l'acte confirm (44).
Ceci vaut galement dans le cas d'un refus de l'autorit de rapporter un acte administratif dfinitivement efficace qui impose des obligations. A dfaut de circonstances particulires (45), celui qui a omis d'attaquer dans les dlais un acte administratif lui imposant des obligations, ne dispose pas d'un droit qu'il pourrait faire valoir en justice, d'obtenir la rvocation de l'acte administratif. Une dcision refusant cette rvocation est uniquement un
(40) (41) (42) (43) (44) (146). (45) Aff. 79/70, ibid, (note 37), p. 698. Aff. 24/69, ibid., p. 152. Avocat gnral DUTHEILLET DE LAMOTHE dans l'aff. 79/70, ibid. (note 37), p. 700. Aff. 52/70 (W. Vinck c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 601 (609). CJCE, aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, pp. 101 Par ex., dans l'hypothse de faits nouveaux ce sujet, v. infra ) ee).
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acte administratif confirmatif de la dcision initiale et non susceptible d'en affecter l'efficacit dfinitive sur le plan formel, une fois celle-ci intervenue (46). On peut citer comme exemple cet gard l'affaire Gunnelia (47). Les lments de la rmunration de la requrante, fonctionnaire de la Commission, avaient t fixs nouveau dans le cadre d'une dcision du 5 octobre 1965. On ne lui avait pas accord d'indemnit de dpaysement. Le 30 aot 1971, elle sollicita l'octroi d'une telle indemnit. Cette demande fut rejete par une dcision du 5 mars 1972. Selon la Cour de Justice, le recours form contre celle-ci tait irrecevable. La requrante aurait plutt d agir contre la dcision de 1965. La lettre du 9 mars 1972 n'a fait que confirmer la dcision antrieure par laquelle la Commission a refus d'accorder la requrante l'indemnit de dpaysement ... . P a r consquent la lettre n'a pu avoir pour effet d'ouvrir en faveur de la requrante un nouveau dlai de recours (48). Ainsi la requrante se voyait finalement empche aussi de n'obtenir que pour l'avenir le payement de l'indemnit de dpaysement qu'elle estimait lui tre due (49). L'acte administratif imposant des obligations qu'il soit lgal ou illgal se voit ds lors garantir de la sorte son maintien, dans l'intrt de la scurit juridique et cela, de faon absolue et mme relativement ses effets exclusivement futurs. Comme le dmontre l'arrt rendu dans l'affaire Rpublique fdrale d'Allemagne cj Commission (50), le principe de l'irrvocabilit d'un acte purement confirmatif v a u t galement l'gard d'un acte administratif adress aux E t a t s membres. Par lettre du 2 mars 1970, la Commission avait communiqu au gouvernement de la Rpublique fdrale d'Allemagne, l'arrt des comptes du Fonds social europen pour l'exercice 1969 et lui avait notifi, par lettre du 6 mars 1970, le montant des sommes verser la Rpublique fdrale d'Allemagne. P a r lettre du
(46) Dans le mme sens, cf. l'arrt rendu dans les aff. jointes 15-33, 52, 53, 57-109, 116, 117, 123 et 135-137/73 (Kortner-Schots et autres c/ Conseil, Commission et Parlement), Recueil, 1974, pp. 177 (191). (47) Aff. 33/72 (Gunnelia c/ Commission), Recueil, 1973, p. 475. (48) Ibid., p. 481. (49) Sur ce point, voir la thse de la requrante, ibid., p. 478. (50) Aff. 2/71 (Rpublique fdrale d'Allemagne c/ Commission), Recueil, 1971, p. 669.
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25 mars 1970, le ministre fdral des finances, considrant ce montant comme trop faible, avait lev des objections l'gard de cette dcision, objections que la Commission rejeta nanmoins, par lettre adresse seulement le 6 novembre 1970. La Cour de Justice considra que la communication de l'arrt des comptes tait une dcision dfinitive et ds lors attaquable, contre laquelle le requrant avait toutefois nglig de former un recours dans le dlai de deux mois prvu par l'article 173 troisime alina du trait CEE. Le requrant
ne saurait remdier cette inobservation en introduisant un recours contre une lettre ultrieure, comportant refus de revenir sur les actes dont il s'agit (51).
En consquence, le recours fut rejet comme irrecevable. De mme, un acte administratif qui se fonde sur une dcision antrieure devenue irrvocable, mais va plus loin sur le fond, peut participer, en tant qu'acte administratif purement confirmatif, de l'efficacit dfinitive sur le plan formel de l'acte administratif initial. Cela ressort par exemple de l'arrt dans l'affaire Collotti (52). Par acte du 21 juillet 1964, pris sur base de l'arrt de la Cour de Justice du 27 juillet 1964 (53), l'autorit investie du pouvoir de nomination avait class le requrant, avec effet rtroactif au 1 er janvier 1962 dans un nouvel chelon d'anciennet et entrepris de lui payer un rappel de traitement. Le requrant, qui n'tait pas d'accord non plus en ce qui concernait ce nouveau classement, estimant que l'autorit n'avait pas tir toutes les consquences de la motivation de l'arrt, ne forma pourtant pas son nouveau recours contre l'acte du 21 juillet 1964, mais seulement contre celui du 18 fvrier 1965, fond sur le classement modifi et relatif aux versements futurs de la pension de retraite. La Cour de Justice estima que ce nouvel acte ne faisait que confirmer celui du 21 juillet 1964. Il ne pouvait par consquent faire renatre un droit de recours dj teint (54).
(51) (52) (53) (54)
CJCE, ibid., p. 677. Aff. 20/65 (U. Collotti c/ Cour de Justice), Recueil, 1965, p. 1045. Dans l'aff. 70/63 (U. Collotti c/ Cour de Justice), Recueil, 1964, p. 861. CJCE, ibid. (note 52), p. 1051 ; ibid. avocat gnral ROEMER, ibid., pp. 1055 et s.
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b) H Y P O T H S E S DANS LESQUELLES L E PRINCIPE DE L'EFFICACIT
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DFINITIVE
SUR LE PLAN FORMEL EST BATTU EN BRCHE
Le principe de l'efficacit dfinitive sur le plan formel, aprs expiration des dlais de recours, n'est pas absolu. Ce principe peut ainsi tre battu en brche en raison de la nullit absolue d'actes administratifs, de la survenance de faits nouveaux ou de l'exception d'illgalit.
aa) Nullit absolue d'actes administratifs
Le principe de l'efficacit dfinitive sur le plan formel d'actes administratifs peut tre battu en brche par la reconnaissance (cependant trs timide) en droit communautaire, de la nullit absolue (au contraire de la simple annulabilit) d'un acte administratif. Comme on l'a expos par ailleurs (55), il rsulte de la jurisprudence de la Cour de Justice qu'il n'est pas exclu, en principe en tout cas, qu'un acte administratif doive tre tenu pour entach de nullit absolue, par exemple en raison d'une violation flagrante de conditions de comptence (56). Le cas chant, un requrant peut encore exciper de la nullit absolue d'un acte administratif, mme lorsque les dlais de recours contre l'acte administratif sont dj couls (57). Ainsi, la nullit absolue de l'acte administratif l'empche d'acqurir son efficacit dfinitive sur le plan formel. Dans cette hypothse, le principe de lgalit l'emporte sur celui de la scurit juridique.
bb) Faits nouveaux
La limitation de l'efficacit dfinitive en raison de la survenance de faits nouveaux est troitement lie la jurisprudence de la Cour de Justice en matire d'actes administratifs confirmatifs (57a). Si la survenance de faits nouveaux n'entrane gnralement pas le rtablissement de l'annulabilit d'un acte administratif
(55) Supra 1.3. (56) Cf. par exemple les aff. jointes 6, 11/69 (Commission c/ France), Recueil, 1969, pp. 523 (540), ainsi que l'avocat gnral ROEMER, ibid., pp. 551 et s. ; le mme dans les aff. jointes 19, 21/60 ; 2, 3/61 (Socit Fives Lille c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, pp. 559 (612) et CJCE dans les aff. jointes 15-33 et autres /73 (Kortner-Schots), ibid, (note 46), p. 197 (il tait question cet gard de la nullit absolue d'une norme juridique). (57) Cf. les aff. jointes 6, 11/69, ibid, (note 56). (57a) Cf. supra dans les notes 40 et ss.
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devenu dfinitivement efficace sur le plan formel, de tels faits peuvent nanmoins carter les consquences de cette efficacit, notamment quant l'annulabilit d'un acte confirmant sur le fond l'acte administratif initial. Ainsi, la Cour de Justice a dcid dans l'affaire SNUPAT (58), que si un acte juridique purement confirmatif ne donne pas en principe aux intresss la possibilit de remettre en question la lgalit de l'acte confirmatif, ce principe ne vaut pas cependant
s'il y a un fait nouveau de nature changer les circonstances et conditions essentielles qui ont rgi l'adoption de l'acte primitif (59).
Dans d'autres espces, la Cour de Justice a restreint davantage les conditions, ds lors qu'elle a fait dpendre de la survenance de faits nouveaux caractre substantiel (60), la mise en chec partielle de l'efficacit dfinitive sur le plan formel. Dans le cas d'espce de l'affaire C. Mller c\ Commission (ni), le requrant avait introduit le 28 aot 1963, une rclamation administrative contre la dcision qui lui fut notifie en dcembre 1962 de le classer dans un chelon de traitement dtermin, trop bas son avis. Il avait simultanment demand un classement suprieur. Vu le silence de l'administration, le requrant forma un recours le 23 dcembre 1963. En raison de l'expiration du dlai du recours en annulation, la Cour de Justice dclara le recours irrecevable, tant donn qu'il tait dirig contre la dcision de classement de dcembre 1962. Par contre, le recours form contre le rejet implicite de la rclamation du 28 aot 1963 tait recevable. La Cour de Justice constata d'abord fondamentalement
que la Commission n'tait pas tenue, sauf fait nouveau substantiel, de revenir sur une dcison inattaquable (62).
Cependant la Cour regarda comme un fait nouveau substantiel, le fait que la Commission avait arrt le 29 juillet 1963, une dcision dans laquelle elle communiquait une nouvelle description des
(58) Aff. jointes 42, 44/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, p. 101. (59) Ibid., p. 146 ; cf. galement les aff. jointes 109/63, 13/64 (C. Mller c/ Commission), Recueil, 1964, pp. 1293 (1316 et s.) ; aff. 326/82 (H. Aschermann et autres c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 2253 (2263) avec d'autres rfrences ; aff. 46/64 (Schoffer c/ Commission), Recueil, 1965, pp. 999 (1023); galement aff. 127/84 (Esly c/ Commission), Recueil, 1985, pp. 1437 (1446). (60) Ainsi dans les aff. jointes 109/63, 13/64, ibid, (note 59) ; aff. 326/82, ibid, (note 59). (61) Aff. jointes 109/63, 13/64, ibid, (note 59). (62) Ibid., p. 1316.
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fonctions et attributions relatives chaque emploi, justifiant aux yeux du requrant son classement dans un chelon de traitement suprieur. La Cour de Justice en conclut que
la publication de ce tableau pouvait, en effet, tre considre comme un fait nouveau assez substantiel pour permettre au requrant de solliciter de la Commission son classement en fonction des dispositions nouvelles intervenues (63).
Ds lors, tandis qu'un recours form contre un acte administratif initial dfinitivement efficace est irrecevable, il peut tre cependant tre recevable, en cas de survenance de faits nouveaux, ds lors qu'il est dirig contre le rejet d'une demande visant la rformation de l'acte administratif initial imposant des obligations. La Cour de Justice statua dans le mme sens dans l'affaire Tontodonati c/ Commission (64). Ici, la Cour de Justice reconnut comme fait nouveau une rorganisation du service, qui avait entran une extension des tches du requrant. Malgr l'inattaquabilit de la dcision initiale de classement,
il tait donc lgitime que le requrant demande la Commission un nouvel examen de sa situation administrative en fonction des changements apports dans la structure du service auquel il appartenait (65).
Ds lors que de tels faits existent, une dcision de l'autorit, refusant la rformation de l'acte administratif initial ne constitue pas un acte administratif purement confirmatif, participant de l'efficacit dfinitive sur le plan formel de l'acte administratif initial. Contrairement un acte administratif confirmatif, un telle deuxime dcision (66) constitue un acte faisant grief , de telle sorte que le recours form contre lui est recevable (67). L'annulation (article 173 du trait CEE, 146 du trait CEEA, 33 du trait CECA) dans le cadre d'une procdure intente par un tiers, de la norme servant de fondement un acte administratif devrait elle aussi constituer un fait nouveau important au sens de cette jurisprudence. Si la Cour de Justice dclare nul un rglelos) Ibid., p. 1316. (64) Aff. 28/72 (Tontodonati c/ Commission), Recueil, 1973, p. 779. (65) Ibid., p. 784. (66) Explicitation de cette notion en droit aministratif allemand chez F.O. KOPP, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4' d., 1986, 35 n 38. (67) Aff. 28/72 ibid. (note 64), p. 784 ; cf. galement avocat gnral REISCHL dans l'aff. 173/80 (Blasig c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 1649 (1664).
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SCURIT JURIDIQUE
ment dans une telle procdure, cette annulation opre en principe erga omnes, et galement ex tune pour autant que la Cour de Justice n'ait pas fait usage de la possibilit qui lui est mnage par l'article 174 deuxime alina du trait CEE (artice 147 deuxime ahna du trait CEEA), de limiter la rtroactivit de l'arrt. Ainsi le rglement se voit retirer le cas chant son efficacit titre rtroactif; il est considr comme inexistant (68). Abstraction faite de la question de savoir si, et dans quelle mesure l'autorit est tenue au regard de la disposition de l'article 176 premier alina du trait CEE (article 149 premier alina du trait CEEA, article 34 du trait CECA) d'abroger sur base de la norme dsormais dclare nulle un acte administratif arrt l'gard d'un tiers, et lui imposant des obligations, se pose ici galement la question de la rupture de l'efficacit dfinitive sur le plan formel d'un tel acte administratif. L'avocat gnral Trabucchi s'est exprim ce sujet dans l'affaire Kortner-Schots (69). Dans cette affaire, le rglement servant de fondement l'acte administratif litigieux n'avait cependant pas t annul, mais simplement son illgalit constate incidemment sur base de l'article 184 du trait CEE. Ds lors, un anantissement de l'efficacit dfinitive n'entrait pas en ligne de compte in concreto. Dans ses conclusions, l'avocat gnral Trabucchi attira nanmoins l'attention sur le fait que
Si les arrts invoqus avaient annul la rgle du s t a t u t reconnue illgale, la question de l'effet rtroactif mme l'gard des tiers pourrait se poser srieusement. (70)
Les motifs de l'arrt laissent galement apparatre (71) que la Cour de Justice considrait l'annulation d'un rglement comme un fait nouveau substantiel qui pourrait tre invoqu aussi par les tiers l'encontre de l'objection tire de l'efficacit dfinitive sur le plan formel d'actes administratifs leur imposant des obligations. En particulier le rejet d'une demande prsente par le destinataire en vue de voir rformer, en tout cas avec effet ex nunc, l'acte administratif fond sur la norme dsormais dclare nulle,
(68) Aff. 22/70 (Commission c/ Conseil .AETR), Recueil, 1971, pp. 263 (279); cf. H.W. DAIO in Groeben, Boeckh, Thiesing, Ehlermann relativement l'article 175 n" 7. (69) Avocat gnral TRABUCCHI dans les aff. jointes 15-33, 52, 53, 57-109, 116, 117, 123, 132, 135-137/73 (Kortner-Schots et autres c/ Conseil, Commission et Parlement), Recueil, 1974, p. 177 pour l'expos des faits, v. supra, note 15. (70) Avocat gnral TRABUCCHI, ibid., p. 195. (71) CJCE, ibid., p. 191 (points n " 35-38 des motifs).
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ne devrait pas tre considr dans un tel cas comme un acte administratif confirmant simplement l'acte administratif initial et ds lors non susceptible de recours. Par contre, des arrts qui se bornent constater titre incident, conformment l'article 184 du trait CEE, l'illgalit de la norme servant de fondement l'acte administratif attaqu par un tiers,
n'ont autorit de la chose juge qu' l'gard des parties en cause cette poque ; qu'il convient de faire remarquer pour le surplus qu'ils n'ont pu prononcer l'annulation de la disposition rglementaire en cause, au sens de l'article 174, alina 1 e r , mais qu'ils ont simplement constat l'inapplicabilit de cette disposition et prononc, par voie de consquence, l'annulation des dcisions individuelles prises sur cette base ; que, dans ces conditions, ces arrts ne sauraient tre invoqus par des parties qui ont omis de faire fruit, en temps utile, des possibilits de recours qui leur taient offertes p a r le statut et par le trait (72).
Ainsi s'exprime la Cour de Justice par rapport l'objection souleve par les requrantes, selon laquelle leurs recours seraient recevables en raison de la survenance de faits nouveaux en l'espce les arrts rendus dans les affaires Sabbatini et Bauduin malgr l'expiration des dlais prvus pour le recours en annulation.
Sans quoi, la limite d'ordre public constitue en gnral par les dlais de procdure premptoires et pose, dans notre cas par l'article 91 du statut, se trouverait compromise, au prjudice du principe de la scurit des rapports juridiques. (73)
Dans l'arrt relatif l'affaire Kortner-Schots on aborde en outre la question de savoir si un ventuel revirement de la pratique administrative constitue un fait nouveau, susceptible d'affecter les effets de l'efficacit dfinitive d'un acte administratif sur le plan formel. Les requrantes avaient aperu un tel revirement de la pratique administrative dans le fait que les institutions communautaires, sur base des arrts du 7 juin 1972 (74), payaient les indemnits de dpaysement retenues jusque l, avec effet au 1 er juillet 1972, bien qu'une modification de la situation
(72) Ibid., p. 191. (73) Avocat gnral TRABUCCHI, ibid., p. 195. (74) Dans l'aff. 20/71 (Sabbatini c/ Parlement europen), Recueil, 1972, p. 345, et l'aff. 32/ 71 (Bauduin c/ Commission), Recueil, 1972, p. 363.
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juridique relative cette question ne ft intervenue que par suite du rglement du Conseil en date, du 26 fvrier 1973. La Cour de Justice rejeta cependant cette conception :
le revirement gnral de la pratique administrative, conscutif ces arrts, doit tre considr, dans les circonstances de l'espce, comme l'application anticipe d'un amendement formel du s t a t u t des fonctionnaires, mais ne saurait tre compris comme permettant une remise en cause rtroactive d'une situation rsultant de dcisions prises l'gard des requrantes et devenues dfinitives l'expiration des dlais de recours (75).
A cet gard, l'avocat gnral Trabucchi opra une distinction entre l'effet ex nunc d'un changement dans la pratique administrative et l'effet ex tune, souhait en l'espce par les requrantes :
Le fait nouveau que pourrait constituer un changement de pratiques administratives la suite d'une modification de l'interprtation de certaines rgles statutaires par l'administration pourrait revtir de l'importance pour les fonctionnaires en leur permettant d'intenter une action qui autrement leur aurait t interdite en raison de l'expiration des dlais. Mais cette action ne serait concevable que dans la mesure o elle viserait obtenir une modification de leur situation pour l'avenir, et non pas remettre en question la manire dont la situation a t rgle antrieurement au changement de la pratique administrative qui constitue le fait nouveau. Ce dernier n'a donc pas pour effet de rouvrir les dlais pour attaquer une dcision, mais en raison de la modification qu'il comporte partir du moment o il se produit, il constitue la base d'une nouvelle demande du fonctionnaire tendant modifier la situation actuelle, mme si celle-ci est la consquence d'une dcision qui remonte loin dans le temps et qui ne peut plus tre attaque. C'est justement sur la situation actuelle que l'intress aurait pu tre en droit de demander que l'administration prenne position son gard, conformment la nouvelle pratique suivie. Mais ce sujet, les requrantes ont dj eu pleine satisfaction avant mme d'introduire les prsents recours. (76)
Enfin, le prononc d'un arrt obtenu par un tiers, dans lequel un acte administratif arrt son gard est simplement annul en raison de son illgalit ne constitue pas un fait nouveau, susceptible de justifier le contrle d'un acte administratif devenu dfinitivement efficace. Le fait que la Cour de Justice constate dans une telle procdure l'illgalit d'un acte administratif ne change rien l'efficacit dfinitive sur le plan formel d'un acte administratif, peut-tre tout aussi illgal , arrt l'gard d'une autre personne.
(75) Aff. 15-33 et autres /73, ibid, (note 69), pp. 191 et s. (76) Avocat gnral TRABUCCHI, ibid., p. 196.
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Dans l'arrt relatif l'affaire Schoffer c/ Commission, dans lequel le requrant se fondait sur la survenance de tels faits prtendument nouveaux, la Cour de Justice dclara
que les effets juridiques d'un arrt de la Cour rendu au contentieux et portant annulation d'un acte ne concernent, outre les parties, que les personnes affectes directement par l'acte annul ; qu'un tel arrt n'est susceptible de constituer un fait nouveau qu' l'gard de ces personnes. (77) ce) Exception d'illgalit
D'aprs l'article 184 du trait CEE (article 156 du trait CEEA, article 36 troisime alina du trait CECA (78)) les parties un htige peuvent exciper titre incident de l'inapplicabilit d'un rglement (ou d'une dcision gnrale au sens du trait CECA), mme si les dlais prvus pour un recours direct contre l'acte attaqu sont dj couls. Par contre, les dcision individuehes ne peuvent pas, en rgle gnrale, faire l'objet de griefs incidents. L'illgalit d'un acte administratif dfinitivement efficace sur le plan formel ne peut plus en principe tre invoque par la voie de l'exception d'illgalit souleve dans le cadre d'un recours contre un autre acte administratif, lui-mme fond sur l'acte administratif efficace.
le dlai peremptoire de recours correspond une exigence gnralement reconnue, celle d'empcher que la lgalit des dcisions administratives soit remise en cause indfiniment, ce qui comporte l'interdiction de rouvrir la question aprs l'expiration du dlai (79).
Il est ds lors conforme la jurisprudence constante de la Cour de Justice,

qu'un requrant ne peut, l'occasion d'un recours en annulation dirig contre une dcision individuelle, invoquer par la voie de l'exception, l'illgalit d'une autre dcision individuelle dont il a t le destinataire et qui est devenue dfinitive. (80)
(77) Aff. 46/64 (Schoffer c/ Commission), Recueil, 1965, pp. 999 (1023 et s.) ; ibid. avocat gnral GAND, ibid., pp. 1026 et s. ; galement, aff. jointes 50, 51, 53, 54 et 57/64 (Loebisch c/ Conseils CEE/CEEA/CECA), Recueil, 1965, pp. 1015 (1024). (78) D'aprs la jurisprudence de la Cour de Justice, cette disposition exprime un principe gnral qui trouve s'appliquer aussi au-del du champ d'application spcial de l'article 36 du trait CECA ; aff. 9/56 (Meroni c/ Haute Autorit), Recueil, 1958, pp. 9 (27). (79) Aff. 3/59 (Rpublique fdrale d'Allemagne c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 117 (134). (80) Aff. 265/82 (Usinor c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3105 (3114) ; cf. galement aff. 270/82 (Estel NV c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 1195 (1214), aff. 348/82 (IRO c/ Commis-
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Ce principe juridique sert l'intrt de la paix et de la scurit juridique (81). Y droger

serait inconciliable avec les principes rgissant les voies de recours institues par le trait et porterait atteinte la stabilit de ce systme ainsi qu'au principe de la scurit juridique dont celui-ci s'inspire. (82)
Ceci vaut par exemple pour le cas o l'administration s'est rserv dans une dcision individuelle devenue dfinitivement efficace entre-temps, la possibilit de rvoquer ultrieurement cette dcision. Dans ce cas, l'entreprise concerne ne peut plus alors exciper, dans le cadre d'un recours en annulation de la dcision abrogatoire ultrieure, du fait que l'autorit se serait rserv de manire illgale un tel droit de rvocation (83). E n outre, une entreprise qui s'est vu infliger une amende par la Commission pour avoir enfreint les quotas de production d'acier qui lui avaient t fixs, ne peut pas soulever l'exception d'illgalit de la dcision de fixation des quotas devenue dfinitivement efficace entre-temps dans le cadre du recours contre l'amende (article 36 deuxime alina du trait CECA) (84). Il en va de mme pour le recours d'un E t a t membre contre une dcison arrte sur base de l'article 88 premier alina du trait CECA, dans laquelle la H a u t e Autorit a constat qu'un E t a t membre a enfreint une obligation lui incombant en vertu du Trait. Ici galement, il est en principe interdit l'Etat membre d'invoquer dans le cadre du recours contre la dcision constatant la violation du trait, qu'une dcision individuelle de l'autorit qu'il a transgresse, mais qu'il a omis d'attaquer dans les dlais, serait illgale (85). Une solution analogue vaut pour la procdure prvue l'article 93 paragraphe 2 deuxime alina, du trait CEE pour ce qui
sion), Recueil, 1984, pp. 1409 (1415) et aff. 64/84 (Queenborough Rolling Mill Comp, c/ Commission), Recueil, 1985, pp. 1829, 1853. (81) Avocat gnral ROEMER, dans les aff. jointes 6, 11/69 (Commission c/ France), Recueil, 1969, pp. 523 (551). (82) Aff. 52/83 (Commission c/ France), Recueil, 1983, pp. 3707 (3716). (83) Aff. 36/64 (SOREMA c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, pp. 425 (436) ; avocat gn(84) Aff. 265/82, ibid. (note 80), p. 3114 ; de mme que l'aff. 81/83 (Acciaierie e Ferriere Busseni SpA c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 2951 (2961) et aff. 21/64 (Machiorlati Dalmas c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, pp. 227 (245). (85) Cf. par exemple les aff. jointes 6, 11/69 (Commission c/ France), Recueil, 1969, pp. 523 (543 et s.) ; ce propos v. galement l'avocat gnral ROEMER, ibid., p. 552 ; galement aff. 3/59 (Rpublique fdrale d'Allemagne c/ Commission), Recueil, I960, pp. 117 (134).
ral ROEMER, ibid., p. 444.
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concerne la violation par un E t a t membre d'une dcision adopte sur base de l'article 93 paragraphe 2 premier alina du trait CEE, procdure dans laquelle la Commission constate l'incompatibilit d'une aide tatique avec le droit communautaire. Il serait contraire au principe de la scurit juridique de
permettre un E t a t membre destinataire d'une dcision prise en vertu de l'article 93, paragraphe 2, premier alina, du trait, de remettre en cause la validit de celle-ci, l'occasion du recours vis au deuxime alina de cette mme disposition, nonobstant l'expiration du dlai prvu l'article 173, troisime alina, du trait (86).
Par contre, selon la jurisprudence de la Cour de Justice, la validit d'un acte communautaire peut tre remise en question par la voie du recours prjudiciel au titre de l'article 177 du trait CEE, malgr l'expiration des dlais fixs par l'article 173 troisime alina (87). Ceci v a u t par exemple dans l'hypothse o dans le cadre d'un recours form contre un acte administratif national, une entreprise concerne excipe devant une juridiction nationale de l'illgalit d'une dcision arrte par la Commission l'gard de l'Etat membre, dcision qui constitue le fondement de l'acte administratif national :
...le besoin de scurit juridique serait pouss trop loin si on excluait d'une manire tout fait gnrale que la validit de tels actes puisse tre conteste devant les juridictions nationales au motif que la mesure communautaire tait elle-mme invalide et si on excluait ainsi galement un renvoi au titre de l'article 177 ds lors que le dlai du recours en annulation est expir. (88)
Ceci ne pose assurment jamais de problme, lorsque l'entreprise intresse n'est pas directement et individuellement concerne par la dcision adresse l'Etat membre. Dans cette hypothse en effet, l'entreprise ne dispose pas d'un droit de recours propre contre l'acte administratif de la Commission. P a r consquent l'acte administratif ne peut non plus acqurir son gard aucune efficacit dfinitive sur le plan formel. D'aprs l'avocat gnral Slynn, l'exception d'illgalit est recevable, mme lorsque l'entreprise aurait pu aussi agir elle-mme en t a n t que directe(86) Aff. 52/83, ibid. (note 82), p. 3716 ; galement aff. 156/77 (Commission c/ Belgique), Recueil, 1978, pp. 1851 (1896). (87) Aff. 156/77, ibid. (note 86), p. 1897 ; dans le mme sens cf. galement aff. 216/82 (Universitt Hamburg c/ HZA Hamburg-Kehrwieder), Recueil, 1983, pp. 2771 (2778) et avocat gnral SLYNN, ibid., pp. 2795 et ss. (88) Avocat gnral SLYNN, aff. 216/82, ibid, (note 87), p. 2796.
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ment et individuellement concerne l'encontre de la dcision de la Commission :

il ne nous semble pas qu'une partie qui aurait pu former un recours en annulation au titre de l'article 173 et ne l'a pas fait, est empche de contester la validit d'un acte parce que le dlai imparti pour demander l'annulation est expir. (89)
La Cour de Justice constate cet gard :

Conformment un principe gnral de droit qui a trouv son expression dans l'article 184 du trait CEE, le demandeur doit avoir la possibilit, dans le cadre d'un recours form selon le droit national contre le rejet de sa demande, d'exciper de l'illgalit de la dcision de la Commission qui sert de fondement la dcision nationale prise son encontre. (90)
Cet arrt ne rvle pas si la mme solution peut tre valablement applique dans l'hypothse o l'intress aurait pu agir directement contre la dcision de la Commission. Apparemment, la Cour de Justice tait d'avis qu'un tel droit de recours n'existait pas sans conteste possible dans le cas d'espce (91).
2. L E S D L A I S DANS LA P R O C D U R E ADMINISTRATIVE
Ce n'est pas seulement par rapport l'exercice de moyens de recours que la Cour de Justice n'a pas mis en exergue la ncessit de la stricte observation de dlais en vigueur, en tant que principe impratif de la scurit juridique. Bien plus, le principe de la scurit juridique a aussi jou un rle dterminant pour l'apprciation de l'opportunit de certains actes dans le cadre de la procdure administrative, surtout lorsque le droit communautaire crit ne prvoyait pas de dlais exprs pour ces actes. C'est le cas par exemple de la saisine de la Commission prvue par l'article 35 premier alina du trait CECA (les articles 175 deuxime alina du trait CEE et 148 deuxime alina du trait CEEA prvoient une disposition analogue) qui doit
(89) Avocat gnral SLYNN, ibid, (note 87) pp. 2796 et s. ; la Commission s'tait galement prononce dans ce sens : cf. pp. 2782 et s. ; pour une opinion contraire, cf. par ex. l'avocat gnral MAYRAS dans l'aff. 59/77 (de Bloos c/ Bouyer), Recueil, 1977, pp. 2359 (2381) ; cf. galement H.-W. DAIQ in Groeben, Boeckh, Thiesing, Ehlermann art. 177 n" 28. (90) Aff. 216/82, ibid, (note 87), p. 2788. (91) CJCE, ibid., pp. 2787 et s.
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obligatoirement (92) prcder la formation du recours en carence. Tandis que ces dispositions prvoient chaque fois des dlais dtermins pour la formation du recours, tant dans le cas du rejet implicite (article 35 du trait CECA) que dans celui de la carence persistante de l'autorit malgr l'invitation agir (articles 175 du trait CEE et 148 du trait CEEA), elles ne comportent pas de dlai dans lequel un particulier concern peut saisir l'autorit reste inactive. Dans l'affaire Pays-Bas cj Commission (93), la Cour de Justice devait trancher la question de savoir si la possibilit d'adresser l'autorit une demande en ce sens est limite dans le temps. Par lettre du 4 dcembre 1968, la Haute Autorit avait inform le gouvernement franais de ce qu'elle considrait que certaines mesures d'aide financire en faveur de l'industrie mtallurgique franaise ne violaient aucune disposition de droit communautaire. Cette lettre fut porte la connaissance du requrant, le gouvernement des Pays-Bas, le 9 dcembre 1968. Ce n'est que le 24 juin 1970 que celui-ci adressa la Commission une demande au titre de l'article 35 premier alina du trait CECA, dans le but d'inciter celle-ci agir contre les mesures du gouvernement franais. Pour la Cour de Justice se posait la question de savoir si une saisine de la Commission ce moment tait encore possible. Comme le constata la Cour de justice,
il rsulte de la fonction commune des articles 33 et 35 que les exigences de la scurit juridique et de la continuit de l'action communautaire, qui inspirent les dlais de recours prvus l'article 33, doivent galement tre prises en considration compte tenu des difficults particulires que le silence des autorits comptentes peut comporter pour les justiciables dans l'exercice des droits prvus par l'article 35 ... ainsi, le systme des articles 33 et 35 implique que l'exercice du droit de saisir la Commission ne saurait tre retard indfiniment (94).
Sans que l'on puisse parler dans de tels cas d'une efficacit dfinitive sur le plan formel dfaut pour la Commission d'avoir arrt une dcision susceptible d'acqurir une efficacit
(92) Cf. ce sujet aff. 17/57 (de Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg c/ Haute Autorit), Recueil, 1958/59, pp. 9 (26) et avocat gnral LAGRANGE, ibid., pp. 39 et s. relativement l'article 35 du trait CECA ; les articles 175 deuxime alina du trait CEE et 148 du trait CEEA prvoient expressment ces conditions de recevabilit du recours en carence. (93) Aff. 59/70 (Pays-Bas c/ Commission), Recueil, 1971, p. 639 ; cf. ce sujet galement H.G. SCHERMERS, Judicial Protection in the European Communities, 3*m d., Deventer 1983, 71, 336. (94) CJCE, ibid., p. 653.
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dfinitive (95) la Cour de Justice a par consquent argument ici de la mme manire que relativement la ncessit de l'observation des dlais de recours, requise en vue de garantir la scurit juridique. Dans les deux hypothses, le principe de la scurit juridique entrane des consquences dfavorables au requrant concern. Par contre, le principe de la scurit juridique favorise ceux en l'espce : le gouvernement franais et les bnficiaires des mesures d'aide franaises contre lesquels le requrant ne pouvait plus intenter de recours administratif, en raison de l'expiration du dlai. Finalement, c'est ce dernier aspect qui a manifestement jou en l'espce un rle important pour la Cour de Justice (96). Cette jurisprudence devrait en principe tre d'application aussi dans le cas d'un recours en carence recevable, form par un particulier, et tre transposable aux dispositions correspondantes des traits CEE (97) et CEEA. L'introduction par la Cour de Justice d'un tel dlai de recours par ailleurs non exactement dtermin n'est cependant pas sans poser de problmes. Ainsi, les conclusions de l'avocat gnral dans cette affaire montrent que le principe de la scurit juridique peut tre prcisment invoqu aussi rencontre de la reconnaissance d'une forclusion qui n'est pas lgalement prvue :
L'ide d'tablir par voie jurisprudentielle (puisque le trait est muet sur ce point) un dlai l'expiration duquel les intresss seraient forclos ( Ausschlufrist ) du droit de saisir l'administration se heurte avant tout au principe fondamental de la scurit juridique, et cela d ' a u t a n t plus forte raison que ni la mthode analogique ni la mthode de droit compar ne permettent de dterminer avec certitude le dlai qui pourrait tre retenu comme raisonnable. (98)
Etant donn que les mesures arrtes par le gouvernement franais et considres par la requrante comme contraires au droit communautaire, avaient dj t arrtes avant la prise de
(95) Chacune des lettres des 4 dcembre 1968 et 9 dcembre 1968 de la Haute Autorit ne constituait pas des dcisions inattaquables et ds lors non susceptibles d'tre dfinitivement efficaces l'gard de la requrante ; cf. aussi l'avocat gnral ROEMER, ibid. (note 93), p. 658. (96) CJCE, ibid. (note 93), p. 654 ; opinion contraire : avocat gnral ROEMER, ibid., p. 659. (97) H.W. DAIO in Groeben/Boeckh/Thiesing/Ehlermann propos de l'article 175 n" 19, qui parle cet gard de Verwirkung . (98) Avocat gnral ROEMER, ibid, (note 93), p. 659.
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position de la Commission de dcembre 1968, l'avocat gnral Roemer considra pour le surplus que la recevabilit du recours ne posait aucun problme de protection de la confiance lgitime des particuliers concerns par la rglementation franaise. On ne pouvait pas davantage parler d'une dchance du droit de recours, de sorte que le recours dirig contre le rejet implicite de la demande prsente au titre de l'article 35 premier alina du trait CECA tait recevable aux yeux de l'avocat gnral, malgr la saisine tardive de la Commission. Une hypothse analogue, dans laquelle le principe de la scurit juridique plaide t a n t en faveur qu' l'encontre de l'introduction par la Cour de Justice de dlais de recours se trouve la base de la jurisprudence de la Cour de Justice relative la prescription des poursuites pour des infractions au droit de la concurrence du trait CEE. En 1970, la Cour de Justice devait dcider dans l'affaire ACF Chemiefarma c\ Commission et dans une srie d'affaires parallles (99), si l'on pouvait, faute d'une rglementation lgale (100), admettre sur base de principes gnraux du droit, l'existence d'une prescription des infractions au droit de la concurrence. La requrante excipa de la prescription des prtendues infractions, aprs que la Commission eut attendu quelques annes avant d'agir l'gard de celles-ci. La Cour de Justice rejeta ce grief tir de la prescription :
... pour remplir sa fonction d'assurer la scurit juridique, un dlai de prescription doit tre fix l'avance ; ... la fixation de sa dure et des modalits d'application relve de la comptence du lgislateur communautaire. (101)
A l'inverse de l'hypothse voque ci-dessus (102) de la saisine pralable de la Commission en vue de la formation d'un recours en carence au titre de l'article 35 du trait CECA, la Cour de Justice a donc rejet ici en faisant rfrence au principe de la scurit juridique l'introduction par voie judiciaire, dans la
(99) Aff. 41/69 (ACF Chemiefarma c/ Commission), Recueil, 1970, p. 661 ; cf. pour une expression identique cet gard : aff. 44/69 (Buchler c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 733 (752 et s.) et aff. 45/69 (Boehringer c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 769 (798 et s.) ; ce sujet et sur la suite, cf. aussi H.G. SCHERMERS, ibid, (note 93), 73. (100) Le rglement n 2988/74 a seulement t arrt ultrieurement ; cf. infra, note 107. (101) Aff. 41/69, ibid, (note 99), pp. 685 et s. (102) Aff. 59/70 (Pays-Bas c/ Commission), Recueil, 1971, p. 639 ; l'avocat gnral ROEMER se fondait expressment sur l'arrt relatif l'affaire 41/69.
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procdure administrative, de dlais de forclusion pour la poursuite d'un droit. Par contre, l'avocat gnral Gand avait conseill la Cour de Justice de reconnatre la prescription. Lui aussi considrait d'abord qu'un dlai de prescription doit en principe tre dtermin de manire gnrale et pralable et que l'obligation de respecter simplement un dlai raisonnable ne suffit pas :
Mme si la scurit juridique n'est pas ce qui justifie l'existence de la prescription, elle est cependant insparable de celle-ci. A moins de lui enlever la plus grande partie de son intrt, on ne peut admettre une prescription qui serait fixe cas par cas, en fonction d'lments propres l'affaire. (103)
Un regard jet sur les ordres juridiques des Etats membres incita toutefois l'avocat gnral recommander la Cour de Justice de reconnatre la prescription :
Constatons d'abord qu'en rgle gnrale les divers systmes juridiques, et non pas seulement ceux des Etats membres, font une place la prescription. Cette institution traduit sur le plan du droit une vrit banale, savoir que le temps a raison de tout, qu'aprs un dlai plus ou moins long il arrive toujours un moment o, dans les rapports sociaux, ce qui est le pass ne doit plus tre remis en cause et que, mme si ce pass fut dlictueux, mieux vaut encore passer l'ponge. Mais c'est toujours le lgislateur qui, en mme temps qu'il introduit la prescription, fixe de faon prcise ses modalits en fonction des conceptions morales et juridiques comme des ncessits pratiques et contingentes de la socit dans laquelle elle doit s'appliquer. Les raisons qui justifient cette institution sont galement valables dans le systme du droit europen qui est en train de s'laborer et aucune considration propre celui-ci n'impose son exclusion. Le silence du lgislateur communautaire ne pouvant tre interprt comme traduisant son intention d'carter un principe aussi gnralement admis, vous ne pouvez qu'en reconnatre l'existence (104).
Finalement, l'avocat gnral Gand suggra un dlai de prescription de cinq ans. Deux ans plus tard, la Cour de Justice apporta des restrictions sa dclaration relative l'introduction par la jurisprudence de dlais de prescription. Dans une srie d'affaires fondes sur des faits semblables pour l'essentiel, les requrantes exciprent du principe de la prescription, aprs que la Commission eut form un recours contre elles
(103) Avocat gnral GAND dans l'aff. 41/69, ibid, (note 99), p. 727. (104) Avocat gnral GAND, aff. 41/69, ibid. (note 99), p. 726.
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en 1967, pour des infractions certaines rgles de concurrence commises en 1964 (105). Ici galement la Cour de Justice fit observer que pour remplir sa fonction, un dlai de prescription doit tre fix au pralable et par le lgislateur communautaire. Elle ajouta cependant de manire restrictive :
si, en l'absence de texte cet gard, l'exigence fondamentale de la scurit juridique s'oppose ce que la Commission puisse retarder indfiniment l'exercice de son pouvoir d'infliger des amendes, son comportement en l'espce ne saurait tre regard comme constituant un empchement l'exercice de ce pouvoir en relation avec la participation aux pratiques concertes de 1964 et 1965 (106).
Dans ces espces, la Cour de Justice a donc eu recours au principe de la scurit juridique, aussi au profit des entreprises concernes mais, en fin de compte, sans succs pour ces dernires. C'est seulement plus de deux ans aprs ces arrts que le Conseil a arrt le 26 novembre 1974 un rglement relatif la prescription en matire de poursuites et d'excution dans les domaines du droit des transports et de la concurrence de la CEE (107). L'article premier de ce rglement fixe des dlais de prescription de trois cinq ans. Un problme analogue s'est pos la Cour de Justice dans le cadre du pouvoir de contrle de la CEE en matire d'aides (108). Suivant l'article 93 paragraphe 3 du trait CEE, un E t a t membre doit informer la Commission de toute institution ou modification d'aides tatiques qu'il envisage, en temps utile pour permettre celle-ci de se prononcer ce sujet. Le cas chant, la Commission peut alors ouvrir l'encontre de l'Etat membre la procdure prvue l'article 93 paragraphe 2 du trait CEE. J u s q u ' la conclusion de ce contrle pralable effectu par la Commission, l'article 93 paragraphe 3 troisime phrase du trait CEE interdit
(105) Aff. 48/69 (ICI c/ Commission), Recueil, 1972, p. 619 ; aff. 49/69 (BASF c/ Commission), Recueil, 1972, p. 713 ; aff. 51/69 (Bayer c/ Commission), Recueil, 1972, p. 745 ; aff. 52/ 69 (Geigy c/ Commission), Recueil, 1972, p. 787 ; aff. 53/69 (Sandoz c/ Commission), Recueil, 1972, p. 825 ; aff. 54/69 (Francolor c/ Commission), Recueil, 1972, p. 851 ; aff. 55/69 (Cassella c/ Commission), Recueil, 1972, p. 887 ; aff. 56/69 (Hoechst c/ Commission), Recueil, 1972, p. 927 et aff. 57/69 (ACNA c/ Commission), Recueil, 1972, p. 933. (106) Aff. 48/69, ibid. (note 105), p. 656 ; les autres arrts cits dans la note 105 s'expriment de manire identique sur ce point. (107) JOCE L 319 du 29 novembre 1974, p. 1. (108) Sur ce point, cf. aussi M. SEIDEL, Das Verfahren in Beihilfesachen, EuR 1985, pp. 22 (37 et s.).
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l'Etat membre de mettre excution la mesure protge ( effet de barrage ). Dans la procdure prjudicielle Lorenz c\ Rpublique fdrale d'Allemagne (109), la Cour de Justice devait dcider si le temps dont la Commission dispose pour effectuer un tel contrle est hmit. Ni la disposition de l'article 93 du trait CEE, ni le rglement arrt pour son apphcation ne prvoient un dlai exprs. La Cour de Justice a dclar ce sujet :
... dfaut de dtermination de ce dlai par un rglement les Etats membres ne peuvent unilatralement mettre fin cette phase prliminaire ncessaire la Commission pour remplir sa mission ; que celle-ci ne saurait, cependant, tre considre comme agissant avec la diligence voulue si elle omettait de prendre position dans un dlai raisonnable ; qu'il est indiqu, cet gard, de s'inspirer des articles 173 et 175 du trait qui, s'appliquant des situations comparables, prvoient un dlai de deux mois ; que si, pass ce dlai, l'Etat membre concern peut mettre le projet excution, les exigences de la scurit juridique impliquent, cependant, qu'il en soit donn pravis la Commission (110).
En l'espce, contrairement aux hypothses relatives la prescription des poursuites pour des infractions aux rgles de la concurrence, la Cour de Justice a procd elle-mme la dtermination claire d'un dlai, faisant par l uvre prtorienne (111). Le principe de la scurit juridique peut aussi revtir de l'importance l'occasion de l'interprtation d'un dlai de prescription fix par la Commission. Comme la Cour de Justice l'a constat dans l'affaire Rpublique fdrale d'Allemagne et Bundesanstalt fr Arbeit c Commission, ce principe exige notamment
qu'une disposition fixant un dlai de forclusion, tout spcialement lorsqu'elle peut aboutir priver un E t a t membre du versement d'une aide financire dont la demande avait t agre et sur base de laquelle il a dj expos des dpenses considrables, soit fixe de manire claire et prcise afin que les
(109) Aff. 120/73 (Lorenz c/ Rpublique fdrale d'Allemagne et Land de Rhnanie-Palatinat), Recueil, 1973, p. 1471 au sujet de cet arrt, cf. galement la note de H.P. Ipsen, EuR 1974, p. 153. (110) Aff. 120/73, ibid. (note 109), p. 1481 ; de mme (formulation identique), aff. 121/73 (Markmann c/ Rpublique fdrale d'Allemagne et Land de Schleswig-Holstein), Recueil, 1973, pp. 1495 (1506) ; aff. 122/73 (Nordsee, Deutsche Hochseefischerei GmbH c/ Rpublique fdrale d'Allemagne et Land de Rhnanie-Palatinat), Recueil, 1973, pp. 1511 (1522) et aff. 141/73 (Lohrey c/ Rpublique fdrale d'Allemagne et Land de Hesse), Recueil, 1973, pp. 1527 (1538 et s.). (111) J. THIESING in Groeben/Boeckh/Thiesing/Ehlermann dans l'article 93, n 44.
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Etats membres puissent apprcier en toute connaissance de cause l'importance qu'il y a pour eux respecter ce dlai. (112)
Dans cette affaire, la Commission avait agr par une dcision du 23 dcembre 1977, des concours du Fonds Social des actions menes par le Bundesanstalt fr Arbeit (Office fdral pour l'emploi). Aprs que des acomptes pour ces actions issues du Fonds Social eurent t verss, la Commission rejeta les demandes visant obtenir le versement des soldes des concours, parce que ces demandes n'avaient pas t introduites dans le dlai fix par l'article 4 paragraphe 1 de la dcision de la Commission du 27 juillet 1978 concernant certaines modalits administratives du fonctionnement du Fonds Social europen. E t a n t donn que la Cour de Justice interprtait cette fixation de dlai la lumire du principe de la scurit juridique, en ce sens que la disposition prcite n'tablissait pas de dlai de forclusion clairement reconnaissable en t a n t que tel, elle annula la dcision de rejet attaque par la requrante. IV. Rptition et redressement Les rptitions de payements indment octroys l'aide de ressources communautaires, d'une part, et les redressements d'impositions communautaires qui, tort, n'ont pas encore t perues, d'autre part, jouent un rle assez particulier en droit communautaire (1). Pour l'apprciation des dcisions prises par les institutions communautaires, t a n t en matire de rptition qu'en matire de redressement, la Cour de Justice n'a pas eu recours aux rgles relatives la rvocation des actes administratifs et n'a encouru que dans une mesure rduite aux principes gnraux de protection de la confiance lgitime et de la scurit juridique, bien que
(112) Aff. 44/81 (Rpublique fdrale d'Allemagne et Bundesanstalt fr Arbeit c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 1855 (1877). (1) Il n'y a pas lieu d'examiner ici l'abondante jurisprudence de la Cour de Justice, essentiellement rcente, relative la question de la rptition et de l'obligation de restitution en cas de gestion administrative communautaire par des autorits des Etats membres. On y reviendra ultrieurement, ainsi que sur les rglements n" 1430/79 et 1697/79 arrts en cette matire.
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cela lui ait t suggr diverses reprises par les parties ou par l'avocat gnral (2). 1. RPTITION DE PRESTATIONS INDMENT OCTROYES La rptition de prestations indment octroyes n'est rglemente dans le droit communautaire que pour certains cas particuliers (3). L'article 85 du s t a t u t des fonctionnaires revt cet gard une importance essentielle (4). Lorsqu'un fondement lgal d'un droit rptition fait dfaut, la Cour de Justice a recours aux principes de l'enrichissement sans cause (5).
a) A R T I C L E 85 DU STATUT DES FONCTIONNAIRES
E n matire de droits rptition, c'est l'article 85 du statut des fonctionnaires qui prvoit la disposition lgale particulire la plus importante :
Toute somme indment perue donne lieu rptition si le bnficiaire a eu connaissance de l'irrgularit du versement ou si celle-ci tait si vidente qu'il ne pouvait manquer d'en avoir connaissance. (6) aa) Indment
Selon cette disposition, la premire condition pour la rptition est que le payement ait eu lieu indment . Dans l'affaire Kuhl cj Conseil (7), l'avocat gnral Mayras considra ce critre comme rempli
(2) Cf. par exemple aff. 106/76 (F. Gelders-Deboeck c/ Commission), Recueil, 1977, pp. 1623 (1628 et s.) relative la rptition; W. Wiesner, Der Widerruf individueller Entscheidungen der Hohen Behrde der EGKS, Hambourg 1966, pp. 54 et s. ; aff. 2/70 (Riva c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 97 (101) relative au redressement ; v. galement l'avocat gnral LAGRANGE dans l'aff. 20/58 (Phnix-Rheinrohr c/ Haute Autorit), Recueil, 1958/ 59, p. 163 relative au redressement ; avocat gnral ROEMER dans l'aff. 4-13/59 (Mannesmann et autres c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 241 (329 et s.) relative la rptition. (3) Cf. p. ex. l'article 8 deuxime alina du rglement n 23/58 du 30 octobre 1958, JOCE L 1958, p. 481. (4) Article 85 du statut des fonctionnaires, dans la version du rglement n 1473/72 (Conseil,Euratom/CECA/CEE) du 30 juin 1972, JOCE L 160 p. 1, 7. (5) A ce sujet, sous b). (6) V. note 4. (7) Aff. 71/72 (Kuhl c/ Conseil), Recueil, 1973, p. 705.
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si le montant de la rmunration qui a t attribue au fonctionnaire est suprieur celui qui rsulterait de l'application lgale des rgles du statut et des dispositions prises pour son application. (8)
En gnral, le fondement lgal d'une prestation octroye aux fonctionnaires est un rglement ou une disposition du s t a t u t des fonctionnaires, et non un acte administratif constitutif de droits. Par consquent, le payement lui-mme doit tre class parmi les actes matriels ou la rigueur parmi les actes administratifs dclaratifs. Le caractre indu, au sens des dispositions de l'article 85 du s t a t u t des fonctionnaires, rsulte dj du seul fait que les conditions de fait qui sont prvues dans le rglement ou dans la disposition du statut des fonctionnaires ne sont pas ou ne sont plus runies. II s'agissait dans l'affaire Kuhl cj Conseil de la continuation du payement d'une allocation scolaire, dont les conditions avaient cess d'tre runies aprs le dmnagement des enfants de la requrante. Ce n'est que tardivement que la requrante en avait averti l'autorit investie du pouvoir de nomination. Le recours tait dirig contre la rptition des montants d'allocation illgalement verss, constitutive cette rvlation. Le seul fait que le payement avait t effectu contrairement au droit en vigueur tablissait son caractre indu (9). Le recours fut donc rejet. Les faits se trouvant la base de l'affaire Meganck c/ Commission (10) taient similaires. La Commission rclamait ici la restitution d'une allocation verse au requrant ainsi qu'une partie dtermine d'une indemnit journalire. Le requrant avait inform quoiqu'un peu tardivement la Commission d'une modification de sa situation familiale. La Commission avait cependant continu payer par erreur au requrant un montant partiel. Ultrieurement, la restitution des payements octroys par erreur fut demande par la voie de l'acte attaqu. Dans ce cas-ci galement, le caractre indu des payements tait fond sur le seul fait que les conditions auxquelles le rglement subordonne le payement venaient faire dfaut.
(8) Avocat gnral MAYRAS dans l'aff. 71/72, ibid, (note 7), pp. 714 (719 et s.). (9) Aff. 71/72, ibid, (note 7), pp. 705 (712). (10) Aff. 36/72 (F. Meganck c/ Commission), Recueil, 1973, p. 527.
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Dans l'affaire Gutmann c/ Commission (11), le caractre indu d'un payement rsultait du seul fait que, contrairement aux informations du requrant, les conditions requises pour le payement d'une indemnit de rinstallation n'taient pas effectivement runies. E n revanche, on ne peut pas toujours dduire, a contrario, du fait que les conditions lgales pour l'octroi d'un payement sont runies, que ce payement a t obtenu sur base d'un titre juridique. Ceci est particulirement vident dans la dcision rendue par la Cour de Justice dans l'affaire Mulligan c\ Commission (12). Durant son activit au service de presse et d'information auprs de la dlgation de la Commission Washington D.C., USA, le requrant avait peru une indemnit de logement. C'est l'article 14 paragraphe 1 de l'annexe V I I du statut des fonctionnaires, aux termes duquel l'autorit investie du pouvoir de nomination pouvait dans certains cas particuliers dcider de mettre charge de l'institution une partie des frais de logement des intresss qui constituait le fondement juridique du payement. La pratique suivie par la Commission tait de payer simplement une indemnit destine couvrir les frais des loyers, l'exclusion de toute indemnit couvrant le service de l'emprunt pour une habitation ou une maison acquise titre de proprit. Ldessus le requrant fonda une socit qui acheta une maison et, son tour, la loua au requrant. Le requrant demanda et obtint une indemnit pour le loyer sur base de l'article 14 paragraphe 1 de l'annexe VII du s t a t u t des fonctionnaires. Lorsque la Commission apprit que, par le biais de la socit qu'il avait cre, le requrant tait lui-mme propritaire de la maison qu'il habitait, elle exigea le remboursement de l'indemnit de logement, ses yeux indment octroye. La Cour de Justice rejeta le recours form contre la dcision arrte par la Commission en vue de procder la rcupration des versements effectus au titre de l'indemnit. L'avocat gnral Slynn avait acquis la conviction que l'article 14 paragraphe 1 de l'annexe VII du statut des fonction(11) Aff. 92/82 (M. Gutmann c/ Commission), Recueil, 1983, p. 3127. (12) Aff. 235/83 (A.A. Mulligan c/ Commission), Recueil, 1984, p. 3379.
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nahes permettait galement d'octroyer une indemnit pour les frais d'acquisition d'une maison, et que, bien que lors de la rptition, la Commission ait par consquent mal interprt la porte de l'article 14, le directeur gnral du personnel avait le droit, en vertu du pouvoir discrtionnaire que lui donne cet article, d'autoriser des indemnits uniquement pour le loyer. (13) Bien que, de l'avis de l'avocat gnral, le paiement tait par consquent en concordance avec la disposition en cause, il dnia l'existence d'un fondement juridique au payement. La Cour de Justice laissa expressment ouverte la question de savoir si l'article 14 avait t apphqu de manire errone. Elle nia cependant l'existence d'un fondement juridique au motif que le paiement d'une indemnit de logement pour couvrir le cot d'achat d'une maison aurait requis une autorisation expresse, et que cette autorisation n'avait pas t accorde au requrant. Au contraire, l'autorisation accorde au requrant n'avait pu tre donne que relativement une maison loue. Le requrant en tait d'ailleurs parfaitement conscient (14). Cette dcision de la Cour de Justice prsente un intrt particulier sous l'aspect de la doctrine relative l'acte administratif crateur de droits. En effet, le paiement de l'indemnit de logement ne trouvait pas ou en tous cas pas seulement son fondement dans une disposition lgale (l'article 14 paragraphe 1 de l'annexe du statut des fonctionnaires), mais bien dans la dcision octroyant la prestation en t a n t qu'acte administratif constitutif d'un droit. C'est pour cette raison que, du point de vue du droit administratif allemand par exemple, le paiement de l'indemnit de logement n'aurait t effectu sans fondement juridique que si l'acte administratif octroyant la prestation avait t limin auparavant par voie d'abrogation (15). La question de savoir si la confiance du requrant dans le maintien de l'acte administratif tait digne de protection aurait alors d tre examine lors de l'apprciation de l'admissibilit de l'abrogation.
(13) (14) (15) affaires et s.). Avocat gnral SLYNN dans l'aff. 235/83 ; ibid, (note 12), pp. 3389 (3392). Aff. 235/83, ibid, (note 12), pp. 3379 (3387). En ce sens, cf. galement le raisonnement de l'avocat gnral ROEMER dans les jointes 4-13/59 (Mannesmann e.a. c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 241 (329
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E n l'espce, le fait que l'octroi de l'indemnit tait fond sur des informations inexactes du requrant aurait toutefois plaid l'encontre de la protection de la confiance de ce dernier. L'tat actuel de la jurisprudence de la Cour de Justice ne permet pas de dterminer si un contrle de l'existence de ces conditions d'abrogation est galement ncessaire d'aprs le droit communautaire. Selon les ordres juridiques des autres Etats membres, la lgalit d'une rptition ne dpend pas essentiellement de l'admissibilit de l'abrogation (pralable) de l'acte administratif octroyant la prestation. La Cour de Justice tend plutt ancrer la protection de la confiance lgitime de l'intress dans le critre matriel de l'article 85 du s t a t u t des fonctionnaires, relatif au fait qu'il a eu connaissance ou ne pouvait manquer d'avoir connaissance (16). La question de l'abrogation d'un acte administratif octroyant une prestation a galement t aborde par les parties dans l'affaire Deboeck c\ Commission (11). Dans cette affaire, la requrante avait form son recours contre la rptition d'une allocation familiale qui lui avait t octroye, la Commission tant d'avis que ladite allocation devait tre restitue, sur base de l'article 67 paragraphe 2 du s t a t u t des fonctionnaires, au motif que l'poux de la requrante avait peru de l ' E t a t belge une allocation familiale quivalente. Tandis que la Commission soutenait que le droit la rptition rsultait dj suffisance de cette disposition, la requrante dfendait l'opinion selon laquelle la Commission ne pouvait fonder la rptition que sur l'article 85 du s t a t u t des fonctionnaires. Or d'aprs ses conditions d'application, l'article 85 du statut des fonctionnaires ne pouvait pas s'appliquer, parce que l'octroi par la Commission de l'allocation familiale tait juridiquement fond. Comme le dmontrait le traitement de situations comparables l'gard d'autres fonctionnaires, la Commission avait implicitement dcid, sur base d'un avis du service juridique, qu'une dduction sur base de l'article 67 paragraphe 2 du statut des
f o n c t i o n n a i r e s , n e d e v a i t p a s t r e o p r e p a r r a p p o r t 1'allocatie) Par ex. : aff. 36/72 (F. Meganck c/ Commission), Recueil, 1973, pp. 527 (534). (17) Aff. 106/76 (F. Gelders-Deboeck c/ Commmission), Recueil, 1977, pp. 1623 (1628 et s.).
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tion familiale belge de l'espce. Une rvocation de cette dernire dcision tait ds lors exclue. La requrante invoqua cet gard l'arrt de la Cour de Justice dans l'affaire Elz c\ Commission (18). Dans cette affaire, la Cour de Justice avait refus de prendre en considration des droits acquis, au motif que le comportement de la Commission constituait seulement une mesure de caractre prcaire n'impliquant aucune dcision implicite de la part de l'institution, qui serait constitutive d'un droit au profit de l'intress (19). La requrante considrait toutefois qu'une telle dcision de la Commission existait en l'espce. La Cour de Justice et l'avocat gnral ne durent pas prendre position sur cette question. Us arrivrent la conclusion que le recours devait tre dclar fond pour le seul motif dj que contrairement l'avis de la Commission l'allocation familiale belge ne devait pas tre prise en compte au titre de l'article 67 paragraphe 2 du statut des fonctionnaires.
bb) Autres conditions de la rptition
Mme des paiements indment effectus ne peuvent tre rpts, conformment l'article 85 du statut des fonctionnaires, que si le bnficiaire connaissait, ou aurait d connatre, le vice rsultant du dfaut de fondement juridique. D'aprs la Cour de Justice, la connaissance de l'absence de fondement juridique suppose que soit apporte la preuve d'une connaissance effective dans le chef du bnficiaire (20). Si l'on ne peut faire la preuve d'une connaissance effective dans le chef du bnficiaire, il importe alors de vrifier si le dfaut de fondement juridique tait ce point manifeste que le bnficiaire aurait d s'en rendre compte. Dans l'affaire Kuhl c\ Conseil (21) la Cour de Justice a considr comme tablie une telle dfectuosit manifeste, parce que la requrante ne pouvait manquer d'avoir connaissance du fait que les paiements effectus avaient t indment octroys.
(18) (19) (20) (21)
Aff. Aff. Aff. Aff.
56/75 (R. Elz c/ Commission), Recueil, 1976, p. 1097. 56/75, ibid, (note 18), pp. 1097 (1109). 71/72 (A. Kuhl c/ Conseil), Recueil, 1973, pp. 705 (713). 71/72, ibid, (note 20).
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Dans l'affaire Meganck c\ Commission (22), en ce qui concerne le fait de ne pouvoir manquer d'avoir connaissance , la Cour de Justice s'est base sur la question de savoir dans quelle mesure le bnficiaire tait lui-mme responsable du fait que les paiements qui lui avaient t verss taient indus. Etant donn que le requrant avait nglig de signaler les changements intervenus dans sa situation familiale, la Cour de Justice constata qu'il s'tait
ainsi plac par son propre comportement, dans une situation irrgulire , et qu'il ne saurait par consquent invoquer sa bonne foi en vue d'tre libr de son obligation de restituer les sommes indment perues pendant cette poque. (23)
En ce qui concerne l'indemnit que l'on avait continu verser partiellement au requrant, malgr la communication des changements, la Cour de Justice refusa nanmoins de reconnatre le caractre manifeste du caractre indu, tant donn que le requrant n'avait pas pu conclure sans plus, sur base de ses bulletins de traitement, l'absence de fondement juridique (24).
ce) Dtermination procdurale du bien-fond du droit rptition
Ds lors qu'un droit rptition s'avre lgitime sur base des constatations de la Cour de Justice, celle-ci rejette le recours. Dans le cas contraire, l'acte ordonnant la rptition est annul. Par contre, la Cour de Justice considre
qu'il n'y a pas non plus lieu condamner la Commission payer la requrante les sommes exiges, l'annulation des dcisions attaques ayant par elle-mme pour consquence que la Commission statuera de nouveau en conformit de l'arrt rendu. (25)
Une telle obligation rsulte pour les institutions communautaires des dispositions des articles 176 du trait CEE, 149 du trait CEEA et 34 du trait CECA.
(22) Aff. 36/72 (F. Meganck c/ Commission), Recueil, 1973, p. 527 (534). (23) Aff. 36/72, ibid, (note 22). (24) Aff. 36/72, ibid, (note 22). (25) Aff. 106/76 (F. Gelders-Deboeck c/ Commission), Recueil, 1977, pp. 1623 (1636). Cf. ce sujet la jurisprudence allemande qui malgr la possibilit d'une action gnrale en excution d'une prestation autorise aussi une simple action en constatation contre l'Etat, parce qu'on peut supposer que l'Etat excutera aussi, en raison de sa soumission la loi, un arrt de constatation : BGHZ 28, p. 126 au sujet du 256 ZPO, galement BVerwGE 36, pp. 179 (181) ; trs dtaill ce sujet, F.O. KOPP, Verwaltungsgerichtsordnung Kommentar,
" d., Munich 1986, 43, " 28; REDEKER, V. OERTZEN, Verwaltungsgerichtsordnung
Kommentar, 8' d., Berlin-Colog ne-Mayence 1985, 43, note 26.
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D'autre part, une obligation de payer des intrts moratoires ne dcoule pas en principe de l'annulation de la dcision ordonnant la rptition :
...il est normal que de telles erreurs, commises soit l'avantage du fonctionnaire intress, soit son dsavantage, soient corriges ds leur dcouverte sans que de part ou d'autre il soit question d'exigence des intrts moratoires (26).
La solution est diffrente, le cas chant en cas de fautes graves qui dpassent le cadre des erreurs et rectifications qui interviennent frquemment dans la computation des traitements mensuels (27).
b) P R I N C I P E DE L'ENRICHISSEMENT SANS CAUSE
Dans l'arrt Mannesmann (28), la Cour de Justice a eu pour la premire fois l'occasion de traiter la question d'une rptition effectue sans fondement lgal. Dans cette affane, les requrantes attaquaient des dcisions individuelles de la Haute Autorit, par lesquelles cette dernire avait exig le remboursement de versements provisoires de prquation effectues par la Caisse de prquation des ferrailles importes. La H a u t e Autorit tait d'avis que les conditions justifiant le paiement n'avaient pas t runies. Il n'existait pas de rglementation crite concernant l'obligation de rembourser des prestations indment octroyes par la Caisse de prquation. A l'occasion du contrle de l'admissibilit du droit rptition, la Cour de Justice a commenc par examiner si les entreprises concernes s'taient indment enrichies par les prestations octroyes au titre de la prquation. La Cour de Justice et l'avocat gnral acquirent la conviction que tel n'tait pas le cas en l'espce. Tandis que la Cour de Justice se fondait en priorit sur le dfaut d'enrichissement, l'avocat gnral Roemer s'est prononc de faon dtaille sur la question du fondement juridique de la prestation. Il voyait ce fondement dans un acte administratif non rvocable octroyant une prestation :
(26) Aff. 106/76, ibid, (note 25), pp. 1623 (1635). (27) Aff. 106/76, ibid, (note 25). (28) Aff. jointes 4-13/59 (Mannesmann e.a. c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, p. 241.
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SCURIT J U R I D I Q U E E n essayant de ranger dans les catgories bien connues du droit administratif national les actes juridiques qui se sont produits dans le cadre du mcanisme de prquation, ou en vient cette constatation que tout versement de bonifications de prquation, qui constituent des subventions de droit public, implique un acte administratif dans lequel l'existence d'un droit prquation est constat aprs examen des conditions de son existence. (29)
L'avocat gnral considrait qu'un tel acte administratif octroyant une prestation tait intervenu ici de manire implicite. Il constituait dans le cas d'espce la cause juridique du versement de la bonification de prquation. Ledit fondement juridique n'aurait disparu que si l'acte administratif octroyant la prestation avait t efficacement rvoqu. Une telle rvocation tait cependant inadmissible sous l'angle de la protection de la confiance lgitime l'avocat gnral fait rfrence ici, par la voie du droit compar, aux ordres juridiques nationaux, notamment ceux des Pays-Bas et de la Rpublique fdrale d'Allemagne. Les dveloppements de l'avocat gnral quant la relation entre les rgles en matire de rvocation et la restitution de prestations indment obtenues n'ont pas t concrtiss dans l'arrt de la Cour de Justice, ni dans la jurisprudence ultrieure. Cela tient probablement du fait que cette relation est inconnue de la plus grande partie des ordres juridiques des Etats membres (30).
2. REDRESSEMENT D'IMPOSITIONS INDMENT NON PERUES
Le cas du redressement d'une imposition qui, indment, n'a pas encore t perue se situe l'instar de la rptition de prestations indment octroyes dans la zone de tension entre le principe de la lgalit de l'administration et le principe de la scurit juridique. Tout comme le principe de l'galit devant les charges publiques (31), le principe de la lgalit impose une perception correcte des impositions publiques. A l'inverse, le principe de la scurit
(29) Avocat gnral ROEMER dans les aff. jointes 4-13/59, ibid, (note 28), pp. 289 (329 et
s.).
(30) Cf. ce sujet la 2" section. (31) Aff. jointes 14, 16, 17, 20, 24, 26, 27/60, 1/61 (Meroni e.a. c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, pp. 319 (338).
DROIT COMMUNAUTAIRE
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juridique implique la ncessit de prendre en considration les intrts du contribuable. Ce dernier s'est fi au fait qu'il ne serait plus sollicit par rapport une situation appartenant au pass. Pour un secteur dtermin de la gestion indirecte, le rglement n 1697/79 assure l'quilibre entre ces principes opposs (32). En ce qui concerne le domaine de la gestion directe, la Cour de Justice a pris position ce sujet dans plusieurs arrts touchant la liquidation de la Caisse de prquation. Bien que ce systme de prquation pour consommateurs de ferraille n'ait exist que pendant la priode relativement courte comprise entre le 1 e r janvier 1954 et le 30 novembre 1958, sa liquidation s'est encore prolonge pendant plusieurs annes. Le caractre compensateur du mcanisme conduisit une troite interdpendance. Les dcomptes taient communiqus aux entreprises individuelles. Ceux-ci durent tre corrigs diverses reprises. A leur tour, ces corrections entranrent des redressements pour des montants parfois trs levs. En consquence, les entreprises concernes saisirent la Cour de Justice en vue de faire constater la nullit des dcisions ordonnant les redressements. Dans ces affaires se pose d'une part la question de savoir si la Haute Autorit pouvait rvoquer la premire dcision fixant la contribution et d'autre part, si la dcision initiale rvoque pouvait tre remplace par une deuxime dcision imposant des charges plus lourdes. En ce qui concerne la rvocation des dcisions initiales arrtant la contribution, la Cour de Justice opra une distinction en fonction de leur nature. Certaines entreprises avaient t exonres de l'obligation de contribuer la Caisse de prquation des ferrailles, par des dcisions dclares ultrieurement illgales (33) de la Haute Autorit. Ces exonrations furent considres par la Cour de Justice, comme des avantages (34), ceux-ci n'tant toutefois que de
(32) JOCE L 197/1 du 3 aot 1979. Infra CII. (33) Aff. jointes 42, 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, p. 101 et aff. 14/ 61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, p. 485. (34) Aff. jointes 42, 49/59, ibid. (note 33), p. 109 (172 et s.) ; aff. 111/63 (Lemmerz-Werke e/ Haute Autorit), Recueil, 1965, p. 835 (852).
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nature rcognitive et non constitutive (35). La Cour de Justice estimait qu'une rvocation de ces exonrations requrait une mise en balance des intrts en prsence, savoir d'une part, l'intrt du public une perception correcte des contributions, et d'autre p a r t la confiance des particuliers dans le maintien d'une situation juridique, une fois celle-ci fixe (36). Dans les affaires en question la Cour de Justice a chaque fois reconnu la prminence de l'intrt du public la perception correcte des contributions (37). Dans l'affaire Riva c/ Commission (38) en revanche, la premire dcision avait dj fix une contribution dtermine la Caisse de prquation, contribution qui fut encore augmente par la dcision postrieure. Contrairement la position qu'elle avait adopte dans les cas d'exonration, la Cour de Justice considra qu'il n'y avait pas ici de place pour une mise en balance des intrts en prsence, mais constata que
... la Commission avait donc le droit et le devoir, dans l'intrt mme des assujettis au mcanisme de prquation de veiller ce que celui-ci fonctionne tout moment sur des bases quitables valables en droit, exactes en fait ; qu'en consquence il lui fallait redresser toute erreur juridique ou matrielle et toute apprciation dont l'exprience aurait dmontr le caractre imprcis ou incomplet. (39)
Manifestement, la Cour de Justice n'a pas pris en considration en l'espce le fait que la premire dcision arrtant la contribution prsentait aussi, ct de caractristiques contraignantes, des caractristiques avantageuses, tant donn qu'elle fixait une contribution dtermine plus faible la Caisse de prquation. A ct du problme de l'admissibilit de la rvocation se posait en outre la question de savoir dans quels dlais l'autorit pouvait corriger la premire dcision par une fixation nouvelle de la contribution.
(35) (36) (37) et s.). (38) (39)
Aff. 14/61 (Hoogovens c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 485 (520). Aff. 14/61. ibid, (note 35), pp. 485 (520) ; aff. 111/63, ibid, (note 34), pp. 835 (852). Aff. 14/61, ibid, (note 35), pp. 485 (520) ; aff. 111/63, ibid, (note 36), pp. 835 (852 Aff. 2/70 (Riva c/ Commission), Recueil, 1971, p. 97. Aff. 2/70, ibid, (note 38), pp. 97 (108).
DROIT COMMUNAUTAIRE
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Dans l'affaire Riva c\ Commission, o il tait question de la fixation nouvelle de la contribution aprs coulement d'un dlai de huit ans, la Cour de Justice a galement constat ce sujet :
...l'absence de dispositions relatives la prescription des pouvoirs des autorits comptentes pour l'valuation d'office des quantits et des priodes au vu desquelles les entreprises sont assujetties l'obligation de contribuer au mcanisme de prquation s'explique par la volont du lgislateur de faire prvaloir dans la matire le principe de la justice distributive sur ceux de la scurit juridique (40).
L'avocat gnral Roemer considrait pourtant que

Exclure radicalement la prescription en matire de prquation des ferrailles serait en effet mconnatre entirement le principe de la scurit juridique. >i (41)
C'est pouquoi l'avocat gnral se pronona pour l'application par analogie de la dcision gnrale 5/65 (42) relative la prescription des prlvements prvus par les articles 49 et 50 du trait CECA. Cette dcision prvoit selon le cas un dlai de prescription de trois ou de six ans. V. Rtroactivit d'actes
1. G N R A L I T S
administratifs
Le problme de la rtroactivit d'un acte administratif se pose chaque fois que l'effet d'un acte administratif est projet dans le pass et qu'un acte matriel fait ainsi ultrieurement l'objet d'une nouvelle apprciation sur le plan juridique. La rptition d'une prestation octroye dans le pass ou encore l'abrogation ex tune d'un acte administratif sont des exemples de rtroactivit d'actes administratifs. C'est ainsi par exemple que lors de la rvocation ex tune d'une autorisation, le comportement initialement autoris et par l mme lgitime est ultrieurement considr comme illgal. La question de savoir dans quelle mesure les principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime s'opposent l'abrogation ex tune d'actes administratifs a dj
(40) Aff. 2/70, ibid, (note 38), pp. 97 (109). (41) Avocat gnral ROEMER dans l'aff. 2/70, ibid, (note 38), pp. 112 (117). (42) JOCE n 46 du 22 mars 1965, p. 695.
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SCURIT JURIDIQUE
t examine (1). Dans la suite de l'expos, on citera titre d'exemples quelques autres hypothses spcifiques dans lesquelles la rtroactivit d'actes administratifs d'une part, et la protection de la confiance individuelle d'autre part, jouent un rle particulier. 2. EXEMPLES DE RTROACTIVIT D'ACTES ADMINISTRATIFS
a) POUVOIR DE CONTRLE EN MATIRE D'AIDES
Dans le cadre du pouvoir de contrle en matire d'aides le problme de la rtroactivit se pose lorsque la Commission constate, par une dcision adopte au titre de l'article 93 paragraphe 2 du trait CEE (2), qu'une aide est incompatible avec le droit communautaire et ordonne l'Etat membre de rpter l'aide illgalement octroye. Bien qu'une telle dcision soit adresse en t a n t qu'acte administratif l'Etat membre concern, elle affecte naturellement la situation juridique de chacun des bnficiaires de l'aide (3). Dans une affaire Commission c\ Rpublique fdrale d'Allemagne (4), en matire d'exploitation houillre, la Cour de Justice a constat en principe que la Commission peut, dans le cadre d'une dcision arrte au titre de l'article 93 paragraphe 2 du trait CEE, imposer aussi l'Etat membre concern de demander la restitution des aides dj accordes en violation du Trait (5). Dans cette affaire, la Commission avait form un recours contre la Rpublique fdrale d'Allemagne, au motif que la Rpublique fdrale ne s'tait pas conforme une dcision arrte au titre de l'article 93 paragraphe 2 du trait CEE, tant donn notamment qu'elle avait renonc rclamer aux bnficiaires la restitution d'aides dj octroyes.
(1) Cf. supra, section 3 B I I . (2) Si aprs avoir mis les intresss en demeure de prsenter leurs observations, la Commission constate qu'une aide accorde par un E t a t ou au moyen de ressources d ' E t a t , n'est pas compatible avec le march commun aux termes de l'article 92, ou que cette aide est applique de faon abusive, elle dcide que l ' E t a t intress doit la supprimer ou la modifier dans le dlai qu'elle dtermine ... (3) Aff. 169/84 (Compagnie Franaise de l'Azote (COFAZ) c/ Commission), Recueil, 1986, pp. 408 et s. ; v. ce sujet EuR 1986, p. 256 avec les observations de NICOLAYSEN, p. 261. (4) Aff. 70/72 (Commission c/ Rpublique fdrale d'Allemagne), Recueil, 1973, p . 813. (5) Aff. 70/72, ibid, (note 4), pp. 813 (829).
DROIT COMMUNAUTAIRE
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La Cour de Justice considra toutefois qu'il ne ressortait pas clairement de la dcision de la Commission que la Rpublique fdrale d'Allemagne avait t somme de procder la rptition des aides accordes. Par consquent, la Cour de Justice n'avait pas non plus se prononcer sur une ventuelle protection de la confiance lgitime des entreprises favorises. L'avocat gnral Mayras avait en revanche suggr dans ses conclusions la Cour de Justice, d'oprer une distinction entre aides existantes et aides nouvelles :
en ce qui concerne les aides existantes, il rsulte, enfin, que, si la Commission a le pouvoir de dcider qu'une aide est incompatible avec le march commun, sa dcision n'a d'effet que pour l'avenir. Elle ne peut, conformment d'ailleurs un principe gnral de droit communment admis par les E t a t s membres et par votre Cour, avoir de porte rtroactive. Une telle dcision a un caractre constitutif et non pas dclaratif. C'est d'elle-mme, et d'elle seule, que nat l'interdiction de l'aide ou l'obligation de la modifier. Interprter autrement l'article 93 reviendrait mconnatre les droits acquis par des tiers, ruinerait toute scurit juridique et entranerait, enfin, des difficults d'application insurmontables. La situation est toute diffrente lorsque la Commission se trouve devant un projet d'aide nouvelle ou de modification d'une aide existante. En effet, aucun droit subjectif ne peut natre d'un projet. Il a donc t jug possible de confrer, dans ce cas, la Commission le pouvoir exorbitant de s'opposer la mise excution des mesures projetes, si elle estime que ces mesures ne sont pas compatibles avec le march commun au sens de l'article 92. (6)
La Cour de Justice ne s'est prononce que rcemment, dans l'affaire DEU FIL c\ Commission (7), sur la question de la protection de la confiance lgitime dans l'hypothse d'aides nouvelles. En l'espce, la requrante avait obtenu une aide pour la transformation d'une usine. L'aide devait permettre de remplacer des fils de polyamide par des fils de polypropylene. Cette aide n'avait pas t notifie. La Commission avait constat que cette aide tait incompatible avec le march commun et ordonn la Rpublique fdrale d'Allemagne de rpter les prestations octroyes. La requrante fit valoir que cette injonction de procder la rptition violait le principe de protection de la confiance lgi(6) Avocat gnral MAYRAS dans l'aff. 70/72, ibid, (note 4), pp. 833 (836). (7) Aff. 310/85 (DEUFIL GmbH & Co. KG c/ Commission), Recueil, 1987, p. 901.
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SCURIT
JURIDIQUE
time. Elle soutenait qu'elle avait obtenu les prestations sur base de dcisions dfinitivement efficaces et d'informations exactes. La Cour de Justice refusa d'admettre cet argument :
L a s o m m e l i t i g i e u s e c o n s t i t u a n t i n d u b i t a b l e m e n t u n e a i d e a u s e n s d e l'article 9 2 , p a r a g r a p h e 1, l ' i n t e n t i o n d e l ' o c t r o y e r a u r a i t d t r e notifie conform m e n t l ' a r t i c l e 9 3 , p a r a g r a p h e 3 , e t l ' a i d e n ' a u r a i t p a s d t r e effectue a v a n t l a fin d e la p r o c d u r e e n t a m e p a r l a C o m m i s s i o n . S e l o n l ' a r t i c l e 93, p a r a g r a p h e 2, l a C o m m i s s i o n d c i d e q u e l ' E t a t i n t r e s s d o i t s u p p r i m e r ou m o d i f i e r l ' a i d e , si elle c o n s t a t e q u e celle-ci n ' e s t p a s c o m p a t i b l e a v e c le m a r c h c o m m u n . L o r s q u e , c o n t r a i r e m e n t a u x d i s p o s i t i o n s d u p a r a g r a p h e 3, l a s u b v e n t i o n p r o j e t e a d j t v e r s e , c e t t e d c i s i o n p e u t p r e n d r e l a forme d ' u n e injonction a u x a u t o r i t s n a t i o n a l e s d'en o r d o n n e r la restitution. Il s ' e n s u i t q u e l a n o n - i n c l u s i o n d e s fils d e p o l y p r o p y l e n e d a n s le code des a i d e s n ' a p u f o n d e r , c h e z la r e q u r a n t e , u n e c o n f i a n c e l g i t i m e d e n a t u r e e m p c h e r l a C o m m i s s i o n , d a n s l a d c i s i o n o elle c o n s t a t e l ' i n c o m p a t i b i l i t d e l ' a i d e a v e c le m a r c h c o m m u n , d ' e n j o i n d r e a u x a u t o r i t s a l l e m a n d e s d'en o r d o n n e r la r e s t i t u t i o n . (8)
On peut en dduire qu'une aide octroye sans la ncessaire notification n'est pas de nature fonder dans le chef du bnficiaire de l'aide une confiance qui serait digne de protection (9). En ce qui concerne les aides existantes (10), des considrations de principe relatives la protection de la confiance lgitime et la scurit juridique s'opposent nanmoins ce qu'une dcison d'interdiction de la Commission adopte ultrieurement, se voie attribuer un effet rtroactif (11).
b) HABILITATIONS PRENDRE DES MESURES DE SAUVEGARDE
Par ailleurs, dans le prsent contexte, les habilitations accordes aux Etats membres, prendre des mesures de sauvegarde (article 115 du trait CEE, article 226 du trait CEE ainsi que sur base de rglements particuliers en matire d'organisation des marchs agricoles) doivent retenir notre attention (12).
(8) Aff. 310/85, ibid, (note 7), point n " 24, 25 des motifs. Vertrag, 3 e d., Baden-Baden 1985, au sujet de l'article 93, cf. le n 19 ; G. VON WALLENBERG, in E. GRABITZ, Kommentar zum EWG-Vertrag, Munich 1983, au sujet de l'article 93, ef. les n 22, 64 et s. (10) Pour la notion d'aide existante : aff. 120/73 (Lorenz c/ Rpublique fdrale d'Allemagne et Land de Rhnanie-Palatinat), Recueil, 1973, pp. 1471 (1482). (11) J . THIESINQ, ibid. (note 9) ; G. VON WALLENBERG, ibid, (note 9), n 64. (12) P. ex. aff. jointes 106, 107/63 (A. Tpfer e.a. c/ Commission), Recueil, 1965, pp. 525 (534) il s'agissait dans cette affaire d'une habilitation prendre une mesure de sauvegarde au titre de l'article 22 du rglement (CEE) n" 19/62, sur base de laquelle l'octroi de licences d'importation pouvait, certaines conditions tre suspendu.
(9) J. T H I E S I N O , in G R O E B E N , B O E C K H , T H I E S I N O , EHLERMANN, Kommentar zum EWG-
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1131
De l'avis gnral, il s'agit cet gard de dcisions au sens de l'article 189 quatrime alina du trait CEE, qui doivent tre considres comme des actes administratifs au sens de la terminologie utilise ici et qui peuvent tre attaques, aux conditions de l'article 173 deuxime alina du trait CEE, par les personnes individuellement concernes (13). Par une dcision, la Commission donne un E t a t membre la possibilit de prendre des mesures de sauvegarde, sous forme de lois ou rglements conformes au droit national. L'habilitation prendre des mesures de sauvegarde est partiellement assortie d'un effet rtroactif, pour permettre ainsi l'Etat membre de prendre de son ct des mesures rtroactives ou mme pour sanctionner rtroactivement une mesure nationale dj arrte. Cet objectif est gnralement atteint par le fait que le dbut de la priode de validit de l'habilitation est fix un moment se situant avant la publication ou mme avant l'adoption de l'acte. Ds lors, de telles habilitations prendre des mesures de sauvegarde sont assorties d'une sorte de rtroactivit vritable, considre en principe comme inadmissible par la Cour de Justice s'agissant de rglements (14). Mais une habilitation prendre des mesures de sauvegarde peut galement n'tre assortie que d'une pseudo rtroactivit. Dans cette hypothse, l'habilitation s'applique des mesures relatives des demandes de licence d'importation (15) introduites avant son adoption mais non encore accordes ou des lots de marchandises pour lesquels une demande de licence d'importation n'avait pu encore t prsente, mais qui se trouvent dj en cours de transport vers le pays d'importation (16). Afin d'appuyer l'ide selon laquelle ces habilitations prendre des mesures de sauvegarde servent de fondement des dispositions juridiques nationales, on soutient en partie que la question de l'admissibilit
(13) C. VEDDER, in E. GRABITZ, Kommentar zum EWG-Vertrag, Munich 1986, au sujet de l'article 115, cf. n 30. (14) V. sur ce point la section 3. (15) Aff. 62/70 (Bock c/ Commission), Recueil, 1971, p. 897 ; aff. 29/75 (Kaufhof AG c/ Commission), Recueil, 1976, p. 431 ; aff. 1/84 R (Uford c/ Commission), Recueil, 1984, p. 423. (16) Aff. 2/75 (Einfuhr-und Vorratstelle fr Getreide c/ Mackprang), Recueil, 1975, p. 607.
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de la rtroactivit devrait tre rsolue de la mme manire que celle de la rtroactivit des rglements (17). Toutefois, cette conception n ' a pas encore t confirme par la jurisprudence (18). Au contraire, la Cour de Justice s'est toujours soucie de trouver une solution approprie au cas d'espce et pour ce faire, elle s'est fonde davantage plus ou moins nettement sur le principe de la proportionnalit que sur le principe de la protection de la confiance lgitime. Dans l'affaire Rewe c\ Hauptzollamt Emmerich (19), la suite de l'importante rvaluation du D-Mark intervenue le 27 octobre 1965, la Commission avait habilit la Rpublique fdrale d'Allemagne, p a r dcision du 30 octobre 1969, prendre des mesures de sauvegarde avec effet partir du 27 octobre 1969. La Cour de Justice constata ce sujet :
Ces mesures de sauvegarde ... n'auraient pu atteindre pleinement leur but si elles n'avaient pas t applicables ds l'entre en vigueur de la nouvelle parit du DM ; qu'il tait donc lgitime de fixer, cette mme date, le moment o les mesures de sauvegarde autorises pourraient prendre effet (20).
Dans l'affaire Einfuhr- und Vorratstelle fr Getreide- und Futtermittel cj Mackprang (21), afin d'viter des perturbations sur le march des crales, la Commission avait habilit la Rpublique fdrale d'Allemagne, avec effet partir du 8 mai 1965, limiter son obligation d'intervention aux crales rcoltes l'intrieur du pays. La Cour de justice constata que la mesure de sauvegarde s'appliquait aussi aux marchandises qui taient dj, au moment de son adoption, en cours de transport vers la Rpublique fdrale d'Allemagne.
Cette solution est conforme aux buts du systme d'intervention et constitue non pas, ainsi que le prtend l'intresse, demanderesse au principal, une atteinte au principe de la protection de la confiance lgitime des justiciables, (17) M. SCHLOCKERMANN, Rechtssicherheit und Verlrauensechutz in der Rechtsprechung des EuGH, thse Munich 1984, p. 66 et p. 114, qui dfend expressment cette position ; cf. aussi l'avocat gnral DUTHEILLET DE LAMOTHE dans l'aff. 37/70 (REWE-Zentrale c/ Hauptzollamt Emmerich), Recueil, 1971, pp. 39 (46). (18) L'avocat gnral WARNER dans l'aff. 7/76 (IRCA c/ Staatliche Finanzverwaltung), Recueil, 1976, pp. 1229 (1235), met des doutes quant la comparability des situations de fait. (19) Aff. 37/70 (REWE-Zentrale c/ Hauptzollamt Emmerich), Recueil, 1973, p. 23. (20) Aff. 37/70, ibid, (note 19), pp. 23 (37). (21) Aff. 2/75 (Einfuhr- und Vorratstelle fr Getreide c/ Mackprang), Recueil, 1975, pp. 607 (617).
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1133
mais une prcaution justifie contre des agissements de nature spcula tive (22).
Dans les affaires Bock c\ Commission (23) et K aufhof AG c Commission (24), la Cour de Justice a expressment examin au regard du principe de proportionnalit, la question de l'extension d'une mesure de sauvegarde des demandes de licence d'exporta tion dj prsentes, mais sur lesquelles il n'avait pas encore t statu. Ce principe a pris pied dans les dispositions de l'ar ticle 115 premier alina du trait CEE, en ce sens que la Commis sion est habilite autoriser les E t a t s membres prendre seule ment les mesures ncessaires . Dans les deux cas, la Cour de Justice a considr que le carac tre ncessaire des mesures arrtes n'tait pas tabli, de sorte que les dcisions d'habilitation prendre des mesures de sauve garde furent annules. Dans le mme ordre d'ides, la Cour de Justice a constat dans l'arrt Ilford c\ Commission (25) que le caractre ncessaire d'une dcision rtroactive d'habilitation prendre des mesures de sau vegarde doit tre motiv dans la dcision d'habilitation elle mme.
c) R G L E M E N T S ATTAQUABLES EN TANT QUE D CISIONS AU TITRE D E L'AR
TICLE 173 D EUXIME ALINA D U TRAIT CEE
Les dcisions d'habilitation prendre des mesures de sauve garde ne constituent qu'une souscatgorie des rglements atta quables en t a n t que dcisions. On a vu dans l'introduction que de tels rglements constituent l'gard d'entreprises directement et individuellement concer nes, une sorte d'acte administratif collectif (26). Dans l'affaire Roquette Frres c\ Conseil (27), la Cour de Justice a examin l'admissibilit de la rtroactivit d'un tel rglement. La requrante avait attaqu le rtablissement d'un rgime imposant des quotas et des cotisations la production d'isoglu
(22) (23) (24) (25) (26) (27) gnral Aff. 2/75, ibid, (note 21), pp. 607 (616). Aff. 62/70 (Bock c/ Commission), Recueil, 1971, p. 897. Aff. 29/75 (Kaufhof AG c/ Commission), Recueil, 1976, p. 431. Aff. 1/84 R (Ilford c/ Commission), Recueil, 1984, p. 423. Cf. supra, section 3, I 2. Aff. 110/81 (Roquette Frres c/ Conseil), Recueil, 1982, p. 3159 ; ce sujet v. l'avocat REISCHL dans l'aff. 108/81 (Amylum c/ Conseil), Recueil, 1982, pp. 3139 (3144 et s.).
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SCURIT JURIDIQUE
cose, aprs qu'un prcdent rglement, dont la teneur tait identique, avait t annul par la Cour de Justice pour des motifs tenant sa validit formelle. E t a n t donn que le rglement concernait directement et individuellement la requrante, celle-ci tait fonde former le recours en annulation prvu par l'article 173, deuxime alina du trait CEE. La requrante excipait de ce qu'un tel rglement, l'instar des vritables dcisions , ne pouvait se voir attribuer d'effet rtroactif, conformment l'article 191 du trait CEE : selon cette disposition, les dcisions prennent effet par leur notification. La Cour de Justice n'a pas suivi cette argumentation :
Au regard de la possibilit de prendre rtroactivement une mesure, la suite d'une annulation par un arrt de la Cour, aucune distinction ne peut, dans le cas des actes pris en l'espce, tre faite entre rglement et dcision individuelle. E n effet, que les rglements n o e 1293/79 et 1592/80 aient t suivis de mesures individuelles d'application, comme ce fut normalement le cas pour la fixation des cotisations dues par chaque entreprise productrice, ou qu'ils aient fix directement et individuellement les quotas des entreprises, il y a lieu, dans les deux hypothses, de dcider si le principe de la scurit juridique due aux intresss s'opposait la reprise rtroactive des dispositions de ces rglements et de dfinir quelles conditions cette rtroactivit pouvait tre tenue pour rgulire. (28)
En tous cas, nous sommes ici en prsence d'un cas d'espce o la rtroactivit d'un acte administratif collectif doit tre apprcie au regard des principes gnraux relatifs la rtroactivit des normes juridiques (29). VI. Soumission de l'administration ses propres dcisions et protection de la confiance lgitime
1. P R I N C I P E S
Dans le droit communautaire aussi se pose la question de savoir si l'administration peut se lier l'gard de l'administr par d'autres actes que les actes administratifs formels. A cet gard, c'est en particulier le droit allemand qui connat cette notion selon laquelle l'administration se lie elle-mme par la
(28) Aff. 110/81, ibid, (note 27), pp. 3159 (3182). (29) Toutefois, cf. aussi l'avocat gnral LENZ dans l'aff. 232/81 (Agricola Commerciale Olio c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 3881 (3910).
DROIT COMMUNAUTAIRE
1135
voie d'une pratique administrative constante. L'adoption par l'administration d'une pratique dtermine et continue fait natre dans le chef de l'administr un droit l'exercice uniforme du pouvoir discrtionnaire de l'administration (1). Selon ce principe, l'administration ne peut pas, dans le cas d'espce s'carter de sa pratique administrative de manire arbitraire, c'est--dire en violation du principe de l'galit de traitement. La Cour de Justice a repris aussi pour le droit communautaire ce concept de l'administration se liant elle-mme par la voie d'une pratique administrative constante. C'est ainsi qu'elle a constat dans l'affaire Louwage c/ Commission (2), relative au droit de la fonction publique, propos d'une directive interne,
que si celle-ci ne saurait tre qualifie de rgle de droit l'observation de laquelle l'administration serait en tout cas tenue, elle nonce toutefois une rgle de conduite indicative de la pratique suivre, dont l'administration ne peut s'carter sans donner les raisons qui l'y ont amene, sous peine d'enfreindre les principes de l'galit de traitement .
Ainsi, le principe de l'galit de traitement peut obliger l'autorit publique ne pas s'carter arbitrairement d'une pratique administrative dont elle use l'gard de tiers. P a r contre, le principe de protection de la confiance lgitime peut aussi conduire une situation o l'administration se lie elle-mme, par la voie d'une pratique administrative dont elle usait prcdemment l'gard des mmes intresss. Dans l'affaire Commission c/ Conseil (3), la Cour de Justice a constat l'existence d'une telle obligation rsultant du comportement du lgislateur :
il apparat, ds lors, que par sa dcision ..., le Conseil ... a assum des obligations l'observation desquelles il s'est li pour la priode par lui dfinie. Ceci ressort de la rgle de la protection de la confiance lgitime que les administrs peuvent avoir dans le respect par l'autorit d'engagement de cette sorte.
(1) F. OSSENBOHL, in H . U Erichsen/W. Martens (d.), ALLGEMEINES VERWALTUNQSRECHT, 7" d., Berlin-New York 1986, pp. 91 et s. (2) Aff. 148/73 (Louwage c/ Commission), Recueil, 1974, pp. 81 (89) ; v. galement J. SCHWARZE, Die Befugnis zur Abstraktion im europischen Gemeinschaftsrecht, Baden-Baden 1976, pp. 69 et s. ; aff. 188/82 (Thyssen c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3721 (3734). (3) Aff. 81/72 (Commission c/ Conseil Rmunration des fonctionnaires), Recueil, 1973, pp. 575 (584 et s.).
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SCURIT JURIDIQUE ... si cette rgle trouve en premier lieu application en ce qui concerne les dcisions individuelles, il n'en est pas pour a u t a n t exclu qu'elle puisse concerner, le cas chant, l'exercice de comptences plus gnrales.
Dans la suite de l'expos, la notion de la soumission de l'administration ses propres dcisions comprendra toutes les hypothses dans lesquelles l'administration est lie par une action antrieure, sans que l'obligation spcifique rsulte d'un acte administratif l'gard du destinataire. On peut citer ici comme points de rattachement issus de la jurisprudence existante, une pratique administrative constante, la communication d'informations ou le fait de donner des avis ainsi que la promesse ou assurance (4) expresse. Selon les intensits diverses du lien obligationnel, on peut oprer les distinctions suivantes.
2. PRATIQUE ADMINISTRATIVE ET ACTES ADMINISTRATIFS EN CHANE
Dans le cadre de procdures devant la Cour de Justice, les parties ont excip diverses reprises de ce que l'administration tait lie par une pratique administrative antrieure (5). En rgle gnrale, la Cour de Justice n'a toutefois pas suivi cette opinion. Dans l'affaire Socit Fives Lille et autres c\ Haute Autorit (6), les requrantes se fondaient pour la justification d'un droit des bonifications au titre de la parit des frais de transport, sur la pratique adopte jusque l par le Bureau rgional du mcanisme de la prquation de la ferraille, institu par la Haute Autorit. Aprs que deux des requrantes n'eurent pas obtenu de rponse de la H a u t e Autorit leur demande en ce sens, elles formrent un recours en carence. La Cour de Justice le dclara irrecevable. En effet, elle considrait que l'autorit n'tait pas oblige d'agir, tant donn
(4) La distinction couramment opre en droit administratif allemand entre promesse et assurance n'est pas usite en droit europen. Au contraire, les termes promesse et assurance y sont utiliss comme synonymes. (5) Aff. jointes 19 et 21/60, 2 et 3/61 (Socit Fives Lille e.a. c/ Haute Autorite), Recueil, 1961, pp. 559 (575) ; aff. jointes 17 et 20/61 (Klckner e.a. c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 615 (629) ; aff. 47/75 (Rpublique fdrale d'Allemagne c/ Commission), Recueil, 1976, pp. 569 (576, 584) ; aff. 188/82 (Thyssen c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3721 (3726) ; aff. 1252/79 (Lucchini c/ Commission), Recueil, 1980 pp. 3753 (3757). (6) Aff. jointes 19 et 21/60, 2 et 3/61, ibid, (note 5), p. 559.
DROIT COMMUNAUTAIRE
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qu'il s'est avr en cause qu'aucune disposition du trait ni aucune dcision de porte gnrale ou individuelle, qui en constituerait un rglement d'application, ne prvoyaient ni ne rglementaient une quelquonque bonification au titre de la parit de transport ; que ces dcisions, sans qu'il soit besoin d'examiner si elles excluaient formellement la pratique rgulirement suivie l'gard et au profit des requrantes, ne sauraient en tout cas constituer, dfaut d'une base lgale gnrale, des rglements d'application crant pour la H a u t e Autorit une obligation d'agir d'une faon dtermine (7).
Dans les arrts Klckner cj Haute Autorit (8) et Mannesmann c/ Haute Autorit (9), les requrantes exciprent de ce que la Haute Autorit s'tait mise en contradiction de manire inadmissible avec la pratique dont elle usait prcdemment. La Cour de Justice constata cet gard :
au surplus l'autorit administrative, dans son activit publique, n'est pas toujours lie par son action antrieure en vertu d'une rgle qui, dans les rapports entre les mmes sujets, interdit de venire contra factum proprium. (10)
Dans l'affaire Rpublique fdrale d'Allemagne c\ Commissionai), o il s'agissait de la reconnaissance de paiements charge du FEOGA, la Rpublique fdrale d'Allemagne avait adopt l'argumentation suivante : la Commission a reconnu un droit dtermin au paiement dans une hypothse antrieure et viole ds lors le principe de la protection de la confiance lgitime en arrtant prsent une dcison ngative. Sans avoir eu se prononcer relativement cette argumentation, la Cour de Justice dclara le recours fond. En revanche, l'occasion de cette affaire, l'avocat gnral Trabucchi pris position de faon approfondie sur la question du rapport entre la liaison de l'administration par ses propres actes et la protection de la confiance lgitime. D'aprs l'avocat gnral, l'administration demeure toujours libre, lorsqu'elle exerce un pouvoir discrtionnaire
(7) Aff. jointes 19 et 21/60, 2 et 3/61, ibid, (note 5), pp. 559 (587). (8) Aff. jointes 17 et 20/61, ibid, (note 5), p. 615. (9) Aff. 19/61 (Mannesmann c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, p. 675. (10) Aff. jointes 17 et 20/61, ibid, (note 8), pp. 615 (649) ; aff. 19/61, ibid, (note 9), pp. 675 (708) ; pour une opinion approbatrice sur ce point H. LECHELER, Der EuGH und die allgemeinen Rechtsgrundstze, Berlin 1971, p. 100. (11) Aff. 47/75 (Rpublique fdrale d'Allemagne c/ Commission), Recueil, 1976, p. 569.
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SCURIT JURIDIQUE
de prendre une position diffrente de celle qu'elle a prcdemment adopte sur certains problmes. Le choix fait un moment donn n'exclut pas, pour l'autorit elle-mme, la possibilit de dfinir sa propre attitude dans le futur. (12)
L'administration ne serait donc soumise aucune espce d'obligation, relativement un changement de la pratique administrative lui-mme. L'avocat gnral considre que l'importance du principe de la protection de la confiance lgitime n'apparat qu' l'gard des consquences d'un tel changement de position, notamment quant la question de savoir si l'administr concern possde un droit indemnisation en raison de l'atteinte porte sa confiance :
Nous n'entendons naturellement pas dnier p a r l toute importance au respect du principe de la confiance lgitime auquel la jurisprudence de la Cour a dj eu l'occasion d'attacher des effets juridiques dans l'ordre communautaire. Ce qu'il importe de noter ici, c'est que ce principe ne joue essentiellement qu'en vue de constater l'existence ventuelle de la faute sur laquelle se fonde la responsabilit de l'administration publique pour la rparation des dommages qui auraient t causs l'administr en raison d'un changement de position imprvisible de l'administration sur la rglementation d'un problme dtermin. (13)
Entre-temps, dans l'arrt Rijn-Schelde-Verolme cj Commission (13a) la Cour de Justice a toutefois admis la possibilit de la prise en considration de la protection de la confiance lgitime, mme de manire directe par rapport un acte administratif antrieur. Par dcision du 19 dcembre 1984, la Commission avait dclar incompatible avec le march commun une aide octroye la requrante par le gouvernement nerlandais, pour la restructuration du secteur de la grande construction navale. L'aide litigieuse, qui avait fait l'objet d'une notification, tait destine, suite des augmentations plus que proportionnelles des cots, complter un programme de subventions la grande industrie navale, que la Commission avait approuv en 1981. La Cour de Justice annula la dcision de la Commission entre autres raisons, parce que la dcision n'avait pas suffisamment tenu compte de la confiance lgitime de la requrante :
(12) Avocat gnral TRABOCCHI dans l'aff. 47/75, ibid, (note 11), pp. 582 (589). (13) Avocat gnral TRABUCCHI dans l'aff. 47/75, ibid, (note 12), pp. 582 (589). (13a) Aff. 223/85 (Rijn-Schelde-Verlome c/ Commission), Recueil, 1987, p. 4617.
DROIT COMMUNAUTAIRE
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Il ressort du dossier que l'aide en cause concernait un secteur qui, depuis 1977, tait bnficiaire d'aides accordes par le gouvernement nerlandais et autorises par la Commission et que cette aide tait destine faire face des cots supplmentaires d'une opration qui avait aussi bnfici d'une aide autorise. La requrante a donc pu raisonnablement croire que les doutes de la Commission ne subsistaient plus et que l'aide ne rencontrait pas d'objection. (13b)
Une confiance digne de protection, qui pourrait conduire une soumission de l'administration ses propres actes n'existe de toute faon pas si la pratique administrative antrieure tait illgale. L'affaire Lucchini c\ Commission (14) offre un exemple cet gard. Dans cette affaire, la requrante s'tait vu infliger une amende pour violation d'une dcision fixant des prix minimaux. Dans le cadre de son recours form contre la dcision infligeant l'amende, la requrante excipa, sans succs, de la protection de la confiance lgitime, en ce sens que, par le pass, la Commission n'avait pas exig dans des cas similaires, le strict respect de la dcision fixant les prix minimaux. La Cour de Justice dclara cet gard :
Il convient d'observer tout d'abord qu'une tolrance administrative ne peut lgitimer une infraction, et encore moins justifier l'aggravation de celleci. Le fait que la Commission ait pu manifester un certain laxisme en matire d'alignement, non sur des barmes prcis, mais sur un prix de base constitu par le prix minimum, ne justifie d'aucune manire la vente prix infrieurs aux prix minimaux ou l'absence de prise en considration des extra de qualit ou de quantit. (15)
En ce qui concerne spcialement le principe de protection de la confiance lgitime, l'avocat gnral Capotorti constata :
qu'un comportement de l'administration qui se situe en dehors de l'application normale de la loi laquelle elle-mme est soumise ne peut aucunement crer une confiance lgitime de l'administr. (16)
L'acte administratif en chane constitue un cas particulier de la pratique administrative constante. Il se caractrise par le fait qu'on adopte priodiquement l'gard d'un mme particulier concern, un acte administratif confrant des avantages et dont
(13b) Aff. 223/85, ibid, (note 13a), point n 16 des motifs. (14) Aff. 1252/79 (Lucchini c/ Commission), Recueil, 1980, p. 3753. (15) Aff. 1252/79, ibid. (note 14), pp. 3753 (3763 et s.) ; aff. 2/82 (HZA Krefeld c/ Maizena), Recueil, 1982, pp. 4601 (4615) propos de la pratique d'un Etat membre autorise par la Commission en violation du droit communautaire ; aff. 316/118 (HZA Jonas c/ Krcken), Recueil, 1988, p. 2213. (16) Avocat gnral CAPOTORTI dans l'aff. 1252/79, ibid, (note 14), pp. 3766 (3771).
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l'effet est limit dans le temps. La pratique administrative constante nat ici sous la forme d'une chane d'actes administratifs, chaque maillon de cette chane tant toutefois assorti d'un dlai et ne liant pas sans plus l'administration au-del de chacun des diffrents dlais. Ainsi se pose la question de savoir si l'administr concern peut se fier une rptition rgulire de l'acte administratif confrant des avantages et, partant, la prolongation de la chane. La notion de l'acte administratif en chane n'a pas encore fait en tant que tel son apparition dans la jurisprudence de la Cour de Justice. Cependant, dans l'affaire SOREMA c\ Haute Autorit (17), la Cour de Justice a examin le refus de renouveler une autorisation accorde au titre l'article 65 paragraphe 2 troisime alina du trait CECA (18). La Cour de Justice n'a pas pris position de manire dfinitive sur la question de savoir s'il s'agissait dans cette hypothse du refus d'un renouvellement ou, par contre, de l'abrogation d'une autorisation qui continuait sortir ses effets. Mais s'en rfrer ses constatations, les deux solutions auraient t admissibles. Notamment, elle n'a pas eu recours, dans le cadre de son examen du refus de renouveler une autorisation, au principe de la protection de la confiance lgitime. Au contraire, il suffit selon l'arrt que la Commission constate que les conditions pour un renouvellement de l'autorisation ne sont pas remplies.
3. R E N S E I G N E M E N T S E T E X P L I C A T I O N S
De simples renseignements et explications fournis par l'administration ne suffisent pas en principe lier l'administration relativement son comportement futur, notamment en ce qui concerne la dcision relative l'adoption ou la non adoption d'un acte administratif.
(17) Aff. 67/63 (SOREMA c/ Haute Autorit), Recueil, 1964, pp. 293 (322); aff. 36/64 (SOREMA c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, pp. 425 (436, 438 et s.). (18) Les autorisations peuvent tre accordes des conditions dtermines et pour une priode limite. Dans ce cas, la Haute Autorit renouvelle l'autorisation une ou plusieurs fois si elle constate qu'au moment du renouvellement les conditions prvues aux alinas a) c) ci-dessus continuent d'tre remplies.
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Toutefois il n'en va pas de mme lorsque les renseignements ou explications doivent, de bonne foi tre considrs, comme des dclarations juridiquement contraignantes, atteignant par consquent l'intensit normative d'un acte administratif. Dans l'affaire Richez-Parise c\ Commission (19) les requrants avaient volontairement demand (et obtenu) la cessation de leurs fonctions auprs de la Communaut. Les droits relatifs la pension de retraite fixs leur gard par voie d'avis de liquidation s'avraient cependant infrieurs ce que l'on pouvait escompter, selon un renseignement donn par la Commission avant que les fonctionnaires en cause ne cessent leurs fonctions. A titre principal, les requrants exciprent de ce qu'ils s'taient fis aux renseignements qui leur avaient t donns. Cette confiance mritait d'tre protge, mme si les renseignements ne revtaient pas le caractre d'un acte administratif; ceux-ci avaient t fournis par les services de la Commission comptents en la matire. Dans une telle hypothse, le fait de droger ultrieurement ces informations portait atteinte des droits acquis. La Cour de Justice n'a pas suivi cette argumentation :
ces dcomptes n'ont t fournis qu' titre d'information et n'taient pas susceptibles de fixer des droits que les requrants tiendraient d'une situation juridique dtermine ; que, ds lors, on ne saurait reconnatre auxdits dcomptes le caractre d'actes crant des droits dans le chef des destinataires ; que l'autorit investie du pouvoir de nomination, tenue d'appliquer le rglement 259/68 dans la fixation des droits pcuniaires des requrants, ne pouvait pas faire prvaloir l'interprtation inexacte adopte par ces dcomptes, ds que l'interprtation plus exacte lui avait t rvle ; que l'argument tir d'une prtendue violation des droits acquis n'est donc pas fond (20).
A titre subsidiaire, les requrants avaient demand que la Commission soit condamne rparer le prjudice subi, tant donn qu'ils avaient demand la cessation dfinitive de leurs fonctions la suite de la mprise rsultant de l'information qui leur avait t donne. La Cour de Justice constata cet gard :
(19) Aff. jointes 19, 20, 25, 30/69 (D. Richez-Parise e.a. c/ Commission), Recueil, 1970, p. 325. (20) Aff. jointes 19, 20, 25, 30/69, ibid, (note 19), pp. 325 (337 et s.).
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sauf exception, l'adoption d'une interprtation inexacte n'est pas, par elle-mme, constitutive d'une faute de service ; que mme la circonstance que les autorits invitent les intresss se renseigner auprs des services comptents n'oblige pas ncessairement ces autorits garantir l'exactitude des renseignements fournis et ne les rend pas de ce fait responsables du prjudice qu'un renseignement inexact pourrait causer ; attendu cependant que s'il est possible de mettre en doute l'existence d'une faute de service quant la fourniture de renseignements inexacts, tel n'est pas le cas en ce qui concerne le retard que les services ont pris pour la rectification de ces renseignements ; qu'en effet une telle rectification et dj t possible ds le mois d'avril 1968, elle a t retarde, sans justification, jusqu' la fin de l'anne 1968 ; que la circonstance que cette rectification a t omise est par contre de nature engager la responsabilit des Communauts (21).
Dans le cas d'espce toutefois, la Cour de Justice n'a pas reconnu l'existence d'un droit rparation, parce que les requrants n'avaient pas tabli de manire suffisante le lien de causalit entre la mprise provoque par l'information communique et la rsolution de cesser volontairement leurs fonctions auprs de la Communaut. Aux yeux de la Cour de justice, l'affaire Fiehn c/ Commission (22), fonde sur des faits similaires, devait nanmoins tre apprcie de manire diffrente quant la question de la causalit. Dans cette affaire, la Cour de Justice avait acquis la conviction que c'tait effectivement l'information inexacte qui avait incit la requrante demander de faire l'objet d'une mesure de cessation de fonctions. De mme, une obligation de l'administration relativement des dcisions ultrieures dtermines ne peut en principe tre dduite d'autres dclarations adresses la collectivit ou des particuliers et ne revtant pas la qualit juridique d'un acte administratif. P a r consquent, dans l'affaire Geitling e.a. c\ Haute Autorit, (23) la Cour de Justice a dclar irrecevable le recours en annulation, form par un groupe d'entreprises, par lequel celles-ci avaient attaqu une lettre de la H a u t e Autorit. Cette dernire
(21) Aff. jointes 19, 20, 25, 30/69, ibid, (note 19), pp. 325 (339 et s.). (22) Af. 23/69 (A. Fiehn c/ Commission), Recueil, 1970, p. 547. (23) Aff. jointes 16-19/59 (Geitling e.a. c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, p. 45.
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communiquait dans cette lettre son intention de ne plus donner l'avenir aucune autorisation au titre de l'article 65 paragraphe 2 du trait CECA. La Cour de Justice considra cette lettre comme
un simple avertissement, ne liant pas la H a u t e Autorit pour l'avenir ... ; qu'en outre ces motifs en eux-mmes, ainsi que les passages incrimins de la lettre de notification du 21 fvrier 1959 ne sont pas de nature faire grief aux requrantes, parce que, d'une part, ils n'ont aucun effet obligatoire envers les destinataires de la dcision et que, d'autre part, ils ne sauraient her la H a u t e Autorit quant l'exercice futur de ses pouvoirs d'autorisation (24).
La Cour de Justice adopta une argumentation semblablement restrictive dans l'affaire Salerno e.a. c\ Commission (25). Dans cette affaire, les requrants des agents de l'Association europenne pour la coopration (AEC) se fondaient, afin de motiver le droit dont ils excipaient, une admission rtroactive au statut de fonctionnaires de la Communaut, sur une rsolution du Parlement europen ainsi que sur des commentaires dtermins inscrits au budget gnral. La Cour de Justice adopta la position suivante relativement cette question :
Contrairement ce que prtendent les requrants, une rsolution du Parlement ne revt pas un caractre contraignant et ne peut pas faire natre une confiance lgitime ce que les institutions s'alignent sur celle-ci. Quant au commentaire inscrit au budget pour l'exercice 1982, il ne peut ni crer des droits individuels pour les requrants ni susciter une confiance lgitime (26).
Exceptionnellement, la confiance de l'administr concern dans de simples dclarations de l'administration peut galement s'avrer digne de protection. Dans l'affaire Chtilon c/ Haute Autorit (27) la Haute Autorit avait dclar la requrante qu'elle tait d'accord pour ne pas prendre en considration certaines ventes de ferrailles, lors de la dtermination de la dette de contribution dans le cadre de la Caisse de prquation.
(24) Aff. (25) Aff. p. 2525. (26) Aff. (27) Aff. jointes 16-19/59, ibid, (note 23), pp. 45 (64). jointes 87, 130/77, 22/83, 9, 10/84 (V. Salerno e.a. c/ Commission), Recueil, 1985, jointes 87, 130/77, 22/83, 9, 10/84, ibid, (note 25), pp. 2525 (2542). 54/65 (Chtilon c/ Haute Autorite), Recueil, 1966, p. 265.
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La Cour de Justice estima cette dclaration, non pas comme une dcision formelle, mais bien comme une simple dclaration, tant donn que les dispositions imperatives prvues pour l'adop tion d'un acte administratif et relatives la forme et la proc dure n'avaient pas t respectes. Toutefois la Cour de Justice contrla au regard des principes relatifs au retrait d'actes conf rant des avantages si, en arrtant des dcisions formelles ult rieures, la Haute Autorit pouvait passer outre la dclaration initiale (28). Finalement, la Cour de Justice refusa cependant de reconnatre dans le chef de la requrante une confiance digne de protection et l'emportant sur tout autre intrt. Dans l'affaire Mavrides cj Parlement europen (29) la Cour de Justice a galement reconnu la possibilit de principe d'une pro tection de la confiance lgitime dans l'hypothse de simples dclarations. Le requrant avait form un recours contre le rejet de sa can didature, qu'il avait introduite la suite d'un avis de vacance de poste paru au Journal officiel. D e l'avis du requrant, l'autorit investie du pouvoir de nomination avait, sans communication pralable, appliqu la procdure spciale de recrutement prvue l'article 29 paragraphe 2 du statut des fonctionnaires et tabli dans le cadre de celleci une condition d'admission supplmen taire sous la forme d'une limite d'ge. Cette manire d'agir aurait viol le principe de protection de la confiance lgitime, parce que l'avis de vacance devrait tre considr comme comportant, quant son contenu, l'assurance que les conditions de recrute ment y taient limitativement nonces. Certes, la Cour de Justice n'approuva pas l'argument relatif une telle garantie, mais constata :
Cependant, si dcide de pourvoir un poste selon l'article 29, paragraphe 2, du statut et si, pour cette raison, elle ne prcise pas toutes les conditions exiges des candidats, elle est tenue tout le moins d'indiquer de manire approprie qu'il s'agit d'une procdure drogeant aux dispositions normales relatives au recrute ment. Toutefois, une violation de cette exigence n'entrane pas automatiquement l'invalidit de l'acte attaqu, mais peut ventuellement justifier l'allocation
(28) Aff. 54/65, ibid, (note 27), pp. 265 (281). (29) Aff. 289/81 (Mavrides c/ Parlement europen), Recueil, 1983, p. 1731.
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de domages-intrts, au cas o elle aurait caus un prjudice la personne concerne. (30)
E t a n t donn que le requrant n'avait cependant pas introduit de demande en ce sens, la Cour de Justice n'a pas eu se prononcer sur ce point. Il est en tout cas facile de comprendre qu'une violation du principe de protection de la confiance lgitime ne doit pas tre ncessairement corrige par l'annulation de l'acte administratif litigieux, si une telle annulation devait tre susceptible de porter atteinte aux droits existant dans le chef de tiers. Tel est le cas dans l'hypothse o un autre candidat la fonction a t engag entre-temps. On pourrait par contre exciper, sans prjudicier aux droits de tiers, d'un droit indemnisation.
4. PROMESSES OU ASSURANCES (31)
Ces derniers temps, la Cour de Justice a t confronte de manire accrue une forme particulire de la dclaration administrative : l'assurance ou promesse. On voit de faon rpte des fonctionnaires ou des entreprises exciper d'une prtendue promesse ou assurance pour tenter de dmontrer que les institutions communautaires se trouvent lies par un de leurs propres actes. De cette manire, on veut obliger les autorits communautaires prendre un acte administratif confrant des avantages aux personnes concernes, ou s'abstenir de procder l'adoption ou a l'excution d'un acte administratif imposant des obligations (32). Pour a u t a n t qu'on sache, la Cour de Justice n'a jusqu' prsent admis dans aucun cas le grief selon lequel l'autorit se serait efficacement lie par une assurance fournie prcdemment en ce qui concerne l'exercice du pouvoir discrtionnaire affrent l'adoption de la dcision.
(30) Aff. 289/81, ibid, (note 29), pp. 1731 (1745). (31) V. note 4. (32) Outre les affaires cites dans la suite de l'expos, le requrant a aussi excip de ce principe dans les affaires suivantes : aff. 2/80 (Dautzenberg c/ Cour de Justice), Recueil, 1980, p. 3107 promesse de promotion ; aff. 78/83 (Usinor c/ Commission), Recueil, 1984, p. 4177 amende en raison d'un dpassement de quotas de production d'acier ; aff. 303, 312/81 (Kloekner c/ Commission), Recueil, 1983, p. 1507 amende en raison d'un dpassement de quotas de production d'acier ; aff. 228/84 (Pauvert c/ Cour des Comptes), Recueil, 1985, p. 1973 ; aff. 188/82 (Thyssen c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3721 (3734).
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Ceci pourrait tre une des raisons pour lesquelles les conditions requises pour qu'une assurance donne soit contraignante ne sont pas encore mises en vidence de manire dfinitive dans la juris prudence. Sur la base de la jurisprudence existante, on peut cependant dj identifier quelques caractristiques essentielles d'une assurance efficace. Ainsi, il est tout d'abord indispensable qu'il s'agisse d'une vritable assurance. L'administration doit s'tre oblige de faon contraignante adopter un comportement formel dtermin. Dans l'affaire K lcknerWerke c Commission (33), la Cour de Justice a mis en doute l'existence d'une telle obligation. D ans cette affaire, la requrante attaquait la dcision lui infligeant une amende pour avoir dpass les quotas de production d'acier. Pour motiver sa position, elle se fondait sur une conversation tlphonique au cours de laquelle le chef de cabinet du vice prsi dent de la Commission aurait promis au prsident du Conseil d'administration de la requrante, dans le cadre de ses efforts en vue de la mise sur pied de accordEurofer I I , de rsoudre le problme ( solve the problem ) s i j a requrante s'engageait prendre part aux ngociations. Le problme en question consis tait en ce que la requrante allait produire davantage au cours du premier trimestre 1981 que ne lui permettaient les quotas seu lement provisoires qui lui avaient t communiqus jusque l. La requrante considrait que cette promesse liait la Commission lors de l'adoption par celleci de la dcision relative l'applica tion d'une amende. La Cour de Justice constata cet gard :
La thse de Klckner doit tre carte, en premier lieu, en considration de la gnralit des expressions attribues M. D efraigne. L'utilisation de l'expression 'rsoudre le problme', mme si elle est examine dans le contexte expos par la requrante, ne peut pas tre considre comme un engagement tenir un comportement dtermin. (34)
En outre, pour tre efficace, une assurance doit avoir t don ne par le service comptent. C'est ce que la Cour de Justice a exprim dans l'affaire Frubo c/ Commission (35), une affaire rela tive au droit de la concurrence :
(33) Aff. jointes 303, 312/81, ibid, (note 32), p. 1507. (34) Aff. jointes 303, 312/81, ibid, (note 32), pp. 1507 (1529). (35) Aff. 71/74 (Frubo c/ Commission), Recueil, 1975, p. 563.
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par cette lettre, le directeur gnral de la concurrence, prenant acte de certaine modification l'accord que les requrantes taient disposes accepter, dclare qu' son avis l'accord ainsi modifi, malgr la restriction de concurrence subsistant, pourrait bnficier d'une exemption au titre de l'article 85, paragraphe 3 ; qu'exprime en ces termes, l'opinion formule ne pouvait crer l'impression d'un engagement de la part de la Commission, le signataire n'tant d'ailleurs pas autoris prendre un tel engagement (36).
Pour autant que des assurances aient t donnes verbalement par des fonctionnaires titre individuel, leur efficacit juridique exige selon :
les rgles gnrales de droit rgissant, d'une part, l'exercice de l'autorit administrative, et, d'autre part, la validit et l'efficacit des transactions, ... que cette assurance ait t formellement approuve par les autorits responsables.
C'est ainsi que s'exprimait la Cour de Justice dans une autre affaire, l'gard de l'allgation de la requrante selon laquelle des fonctionnaires de la Haute Autorit lui auraient assur qu' certaines conditions, celle-ci n'appliquerait pas de majorations de retard sur des sommes dues titre de prlvements (37). En ce qui concerne les dispositions relatives la forme, qui doivent tre respectes pour garantir l'efficacit d'une assurance donne, l'avocat gnral Reischl constata dans l'affaire Klckner dj cite, en se fondant sur le droit national , que si l'acte administratif dont l'adoption fait l'objet de la promesse, requiert la forme crite pour tre efficace,
une promesse tendant l'adoption d'une telle dcision ne peut tre juge valide que lorsqu'elle est faite par crit. (38)
Dans le cas d'espce toutefois, le fait d'exciper de l'incomptence de l'instance qui a donn l'assurance est susceptible de violer le principe de bonne foi (39).
(36) Aff. 71/74, ibid, (note 35), pp. 563 (582). (37) Aff. 21/64 (Macchiorlati Dalmas & Figli c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, pp. 227 (246) arrt faisant suite l'arrt dans l'aff. 1/63 (Macchiorlati Dalmas & Figli c/ Haute Autorit), Recueil, 1963, p. 613, dans lequel la Cour de Justice avait annul pour motivation insuffisante la dcision de la Haute Autorit faisant l'poque l'objet du recours. (38) Avocat gnral REISCHL dans les aff. jointes 303, 312/81 (Klckner c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 1507 (1547). (39) Avocat gnral WARNER dans l'aff. 2/80 (Dautzenberg c/ Cour de Justice), Recueil, 1980, pp. 3119 (3121).
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En outre, considrer que l'administration s'est lie en donnant une assurance suppose sur le plan matriel, que la promesse soit lgale. C'est ce que la Cour de Justice a soulign dans l'affaire K lck ner c\ Commission, dj cite :
E n tout tat de cause, mme si on pouvait hypothtiquement admettre que les expressions attribues M. D efraigne concernaient la nonapplication de l'amende, il s'agirait d'une dclaration dpourvue de valeur juridique. En effet, si la promesse avait pour objet l'omission de tirer les consquences juridiques d'un dpassement, officiellement constat, elle serait illgale en ce que l'article 9 de la dcision gnrale 2794/80 oblige la Commission infliger l'amende lorsqu'un dpassement des quotas est constat. (40)
La Cour de Justice a statu dans le mme sens dans l'affaire Thyssen c\ Commission :
Il y a lieu de rejeter galement l'argument tir d'une prtendue promesse de fonctionnaires de la Commission ds lors qu'aucun fonctionnaire ne peut valablement s'engager ne pas appliquer le droit communautaire. Aucune situation de confiance lgitime n'aurait donc pu tre cre par une telle pro messe dans le cas o elle aurait t faite. (41)
Enfin l'administration ne se trouve pas non plus efficacement lie par une assurance qu'elle a ellemme fournie si l'autorit, lorsqu'elle a donn cette assurance, s'est trompe quant aux conditions de fait et que le particulier concern le savait ou aurait d le savoir. Dans l'affaire Pauvert c\ Cour des Comptes des Communauts europennes (42), le requrant excipait d'une promesse de promo tion qui lui avait t faite, promesse qui en soi, ne dclarait pas encore la promotion, mais permettait simplement d'esprer l'ob tenir. Lors de cette dclaration, l'autorit s'tait trompe quant l'existence des conditions requises pour une promotion. La Cour de Justice aboutit l'apprciation suivante :
il tait impossible , ds qu'elle avait constat son erreur de fait, de procder une telle promotion, t a n t donn que celleci aurait t contraire aux conditions de l'avis de vacance. L ' A I P N n'avait donc d'autre choix que de recommencer la procdure, ce qui supposait ncessairement le
(40) Aff. jointes 303, 312/81 (Klckner c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 1507 (1530) ; v. galement les conclusions de l'avocat gnral REISCHL, pp. 1534 (1545). (41) Aff. 188/82 (Thyssen c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3721 (3734) ; v. galement avocat gnral SLYNN dans l'aff. 78/83 (Usinor c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 4201 (4204). (42) Aff. 228/84 (Pauvert c/ Cour des Comptes), Recueil, 1985, p. 1973.
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retrait de l'engagement pris envers le requrant. Il s'ensuit que celui-ci ne peut baser ses conclusions sur la validit de cet engagement. Comme le requrant tait effectivement la personne la mieux place pour savoir qu'il ne remplissait pas les conditions de l'avis de vacance, il ne peut pas non plus baser son recours sur une violation du principe de protection de la confiance lgitime, une telle confiance ne pouvant tre cre dans son chef par l'engagement entach par l'erreur de fait dcrite ci-dessus. (43)
C'est pourquoi on peut constater de manire synthtique en ce qui concerne les conditions et effets d'une assurance, en t a n t qu'acte par lequel l'administration se lie elle-mme : l'assurance illgale sur le plan formel ou matriel n'est pas susceptible de constituer le point de rattachement d'une ventuelle confiance de la personne concerne. Elle ne conduit pas ce que l'administration se trouve lie par elle-mme. La solution peut la rigueur tre diffrente si le fait pour l'administration d'invoquer l'illgalit de l'assurance donne devait tre incompatible avec le principe de bonne foi. Pour l'hypothse o le particulier concern s'est fi la validit d'une promesse illgale cette illgalit n'tant pas apparente pour lui , se poserait galement en droit communautaire la question de savoir si l'autorit est tenue d'indemniser le particulier concern d'une ventuelle atteinte porte sa confiance, mme si ladite autorit n'est pas tenue par l'assurance fournie, en raison de l'illgalit de cette dernire. Jusqu' prsent, la Cour de Justice n'a pas encore eu pour a u t a n t que l'on sache trancher cette question. Par contre, si la promesse est juridiquement valide, la confiance suscite chez le particulier concern est en principe digne de protection. Lors d'une dcision ultrieure, l'administration est alors tenue par l'assurance fournie. Toutefois, devrait aussi valoir dans ce cas notamment lorsque des droits concurrents de tiers se trouvent affects ce que la Cour de Justice a constat d'une manire gnrale dans l'affaire Mavrides c/ Parlement europen, savoir qu'une violation du principe de la protection de la confiance lgitime n'entrane pas automatiquement l'invalidit de l'acte attaqu, mais peut ventuellement justifier l'allocation de dommages-intrts (44).
(43) Aff. 228/84, ibid. (note 42), p. 1978, point n " 14 et 15 des motifs. (44) Aff. 289/81 (Mavrides c/ Parlement europen), Recueil, 1983, pp. 1731 (1745).
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SCURIT JURIDIQUE C. GESTION ADMINISTRATIVE INDIRECTE
I.
1. I N T R O D U C T I O N
Principes
La gestion administrative indirecte se caractrise par le fait que les dispositions de fond du droit communautaire sont mises en uvre par les administrations des E t a t s membres. On a parl ce propos de la fonction de service du droit national (1). Cette fonction de service consiste en ce qu'en particulier les dispositions du droit des E t a t s membres en matire de procdure administrative sont mises galement la disposition de la mise en uvre du droit communautaire. Dans la mesure o le droit communautaire matriel renvoie au droit des E t a t s membres en matire de procdure administrative, le danger existe cependant aussi d'assister une mise en uvre administrative divergeant selon les E t a t s membres. Ces ventuelles divergences entretiennent un rapport de tension avec le principe de la validit uniforme du droit communautaire dans tous les E t a t s membres. Ce rapport de tension a t partiellement assoupli par le fait que des rgles de procdure homognes ont t tablies sur le plan du droit communautaire, rgles qui compltent le droit communautaire matriel et rendent superflue par l l'application du droit administratif des E t a t s membres. On peut citer cet gard le rglement du Conseil du 2 juillet 1979 relatif au remboursement ou la remise des droits l'importation ou l'exportation (2), ainsi que le rglement du Conseil du 24 juillet 1979 concernant le recouvrement a posteriori des droits l'importation ou des droits l'exportation (3). Ces rglements ne concernent toutefois que des domaines spciaux du droit douanier ou du droit agricole (4).
(1) V. GTZ, Probleme des Verwaltungsrechts auf dem Gebiet des gemeinsamen Agrarmarktes , EuR. 1986, p. 29. (2) Rglement (CEE) n 1430/79, JOCE L 175/1 du 12 juillet 1979. (3) Rglement (CEE) n" 1697/79, JOCE L 197/1 du 3 aot 1979. (4) V. GTZ, Probleme des Verwaltungsrechte auf dem Gebiet des gemeinsamen Agrarmarktes , EuR. 1986, pp. 29 (36).
DROIT COMMUNAUTAIRE
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Dans les autres domaines du droit communautaire on en reste par contre sa mise en uvre par les Etats membres selon les dispositions nationales respectives. Dans le but d'attnuer le danger de mise en uvre divergente inhrent cette situation, divers essais de solution ont t discuts dans la doctrine au cours de ces dernires annes (5). Les propositions prsentes tendent en particulier reconnatre galement dans le cadre de la gestion administrative indirecte la validit des principes gnraux du droit communautaire (6).
2. J U R I S P R U D E N C E D E LA COUR DE J U S T I C E
Toutefois, dans une jurisprudence qui doit tre considre dsormais comme bien tablie, la Cour de Justice a refus, pour le domaine de l'excution du droit communautaire par les autorits nationales d'dicter les rgles gnrales de fond et de modalits procdurales que les institutions comptentes peuvent seules adopter (7). Au contraire, elle s'est consciemment abstenue de combler de prtendues lacunes de la rglementation communautaire, mais a rgulirement constat que, dans l'tat actuel de l'volution du droit communautaire, la mise en uvre administrative par les autorits des Etats membres doit s'effectuer par application du droit administratif national, pour autant que le droit communautaire, y compris les principes gnraux de celui-ci, ne comporte pas de rgles communes cet effet (8).
(5) K . E . HUTHMACHER, Der Vorrang des Gemeinschaflsrechts bei indirekten Kollisionen, Cologne-Berlin-Bonn-Munich 1985, pp. 134 et s. ; A. W E B E R , Verwaltungs-Kollisionsrecht der Europischen Gemeinschaften im Lichte neuerer Rechtsentwicklungen , EuR 1986, pp. 1 (3). (6) BLECKMANN, Europarecht, 4 d., Cologne-Berlin-Bonn-Munich 1985, pp. 85 et s. ; du mme auteur, Artikel 5 EWG-Vertrag und die Gemeinschaftstreue, DVBl 1976, pp. 483 (486) ; H.-W. RENOELINO, Rechtsgrundstze beim Verwaltungsvollzug des Europischen Gemeinschaftsrechts, KSE vol. 27, Cologne-Bonn-Berlin-Munich 1977, p. 239 ; K . E . H U T H MACHER, Der Vorrang des Gemeinschaflsrechts bei indirekten Kollisionen, Cologne-Berlin-BonnMunich 1985, pp. 134 et s. (7) En particulier aff. 130/79 (Express Dairy Foods c/ Intervention Board for Agricultural Produce), Recueil, 1980, pp. 1887 (1900) ; cf. galement U. EVERLINQ, Elemente eines europischen Verwaltungsrechts, DVBl 1983, pp. 649 (653 et s.). (8) Aff. jointes 205 215/82 (Deutsche Milchkontor e.a. c/ Rpublique fdrale d'Allemagne), Recueil, 1983, pp. 2633 (2665).
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SCURIT JURIDIQUE
Elle a nanmoins exprim aussi que le droit procdural national doit galement respecter dans le cadre de l'excution du droit communautaire des exigences minimales dtermines. Ces exigences minimales peuvent tre ramenes aux termes gnriques de l'interdiction de discrimination entre situation de fait relevant du droit communautaire et situation de fait nationale et de l'interdiction de l'inexcutabilit pratique du droit communautaire . Les motifs de l'arrt de la Cour de Justice dans l'affaire Deutsche Milchkontor c/ Rpublique fdrale d'Allemagne (9) sont exemplaires cet gard :
les litiges ... doivent, en l'absence de dispositions communautaires, tre tranchs par les juridictions nationales, en application de leur droit national, sous rserve des limites qu'impose le droit communautaire en ce sens que les modalits prvues par le droit national ne peuvent aboutir rendre pratiquement impossible la mise en uvre de la rglementation communautaire et que l'application de la lgislation nationale doit se faire d'une faon non discriminatoire par rapport aux procdures visant trancher des litiges du mme type, mais purement nationaux. En premier lieu, l'application du droit national ne doit pas porter atteinte la porte et l'efficacit du droit communautaire. Tel serait notamment le cas si cette application rendait la rcupration de sommes irrgulirement octroyes pratiquement impossible. E n second lieu, l'application du droit national doit se faire de faon non discriminatoire par rapport aux procdures visant trancher des litiges du mme type mais purement nationaux. D'une part, les autorits nationales doivent procder, en la matire, avec la mme diligence et selon des modalits ne rendant pas plus difficile la rcupration des sommes en question que dans des cas comparables concernant uniquement la mise en uvre de lgislations nationales correspondantes. D'autre part ...les obligations imposes par la lgislation nationale aux entreprises auxquelles des avantages financiers bass sur le droit communautaire ont t octroys irrgulirement ne doivent pas tre plus strictes que celles imposes aux entreprises qui ont reu irrgulirement des avantages similaires bass sur le droit national, supposer que les deux groupes de bnficiaires se trouvent dans des situations comparables et que, partant, un traitement diffrent ne puisse pas tre justifi objectivement.
(9) Aff. jointes 205 215/82, ibid, (note 8), pp. 2633 (2665, 2666 et 2667).
DROIT COMMUNAUTAIRE I L Porte des principes de la protection de la confiance lgitime et de la scurit juridique dans le cadre de la gestion administrative indirecte 1. INTRODUCTION
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Avec en toile de fond la jurisprudence qui vient d'tre expose, il s'agit maintenant d'examiner en dtail le rle jou par les principes de protection de la confiance lgitime et de la scurit juridique dans le cadre de la mise en uvre du droit communautaire par les autorits nationales. Jusqu'ici cette question a fait en particulier l'objet de discussions, dans les trois hypothses suivantes : (10) rptition de sommes verses en violation du droit communautaire (2.) redressement de sommes non perues en violation du droit communautaire (3.) restitution de sommes perues en violation du droit communautaire (4.) 2. RPTITION DE SOMMES VERSES EN VIOLATION DU DROIT COMMUNAUTAIRE A l'inverse de la situation qui prvaut pour le remboursement ou la remise de droits l'importation ou l'exportation ou pour leur recouvrement a posteriori , il n'existe pas en droit communautaire de dispositions gnrales relatives la rptition d'aides, restitutions l'importation ou primes de dnaturation du march commun agricole indment octroyes. C'est pourquoi pour la
(10) Au sujet du dbat au sein de la doctrine, cf. P. AUBIN, Die Haftung der Europischen Wirtschaftsgemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten bei gemeinschaftsrechtswidrigen nationalen Verwaltungsakten, Baden-Baden 1982 ; M. H I L F , Mglichkeiten und Grenzen des Rckgriffs auf nationale verwaltungsrechtliche Regeln bei der Durchfhrung von Gemeinschaftsrecht , in J. Schwarze (d.), EUROPISCHES VERWALTUNGSRECHT IM W E R D E N , Baden-Baden 1982, pp. 67 et s. ; H.-W. RENOELING, Die Entwicklung verwaltungsrechtlicher Grundstze durch den Gerichtehof der Europischen Gemeinschaften , EuR 1984, p. 331 ; du mme auteur, Rechtsgrundstze beim Verwaltungsvollzug des Europischen Gemeinschaftsrechte , KSE vol. 27, Cologne-Bonn-Berlin-Munich 1977, p . 239 ; A. W E B E R , Verwaltungskollisionsrecht der Europischen Gemeinschaften im Lichte neuerer Rechtsentwicklungen , EuR 1986, p . 1 ; du mme auteur, Anfechtbarkeit und Aufhebbarkeit gemeinschaftsrechtswidriger nationaler Verwaltungsakte , BauVBl 1984, p. 321 ; B . W I N K L E R , Die Durchsetzung der Pflicht zur Rckforderung einer gemeinschaftsrechtewidrigen Beihilfe nach deutschem und europischem Recht, DVBl 1979, p. 263 ; BASTEIN, Zur Bestandskraft rechtswidriger Ausfuhrerstattungsbescheide , ZfZ 1974, p. 198 ; V. GTZ, Probleme des Verwaltungsrechts auf dem Gebiet des gemeinsamen Agrarmarktes , EuR 1986, p . 29.
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rptition on en reste en principe, sur base des principes gnraux dcrits plus haut, l'application du droit national. Nanmoins, l'article 8 du rglement n 729/70 (11) prvoit par exemple :
Les E t a t s membres prennent, conformment aux dispositions lgislatives, rglementaires et administratives nationales, les mesures ncessaires pour : rcuprer les sommes perdues la suite d'irrgularits ou de ngligences.
Dans une srie de procdures prjudicielles se posait la Cour de Justice la question de savoir jusqu'o s'tend l'obligation rsultant de cette disposition pour les autorits des Etats membres et si, en particulier, les entreprises concernes peuvent se prvaloir l'encontre de la demande en rptition forme par l'autorit, des principes de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime. L'arrt rendu en 1980 dans l'affaire Ferwerda (12) est fondamental relativement cette question. Dans le cadre de la procdure au principal, l'entreprise concerne avait excip du principe de la scurit juridique l'encontre d'une crance prsente par l'autorit administrative nationale poursuivant le remboursement de restitutions l'exportation indment octroyes. La Cour de Justice constata tout d'abord que la question de la rptition de sommes indment verses doit tre tranche par les juridictions nationales, en application du droit national, sous rserve de l'interdiction de discrimination . A cet gard, les Etats membres sont tenus au titre de l'article 5 du trait CEE, d'assurer
la protection juridique dcoulant de l'effet direct des dispositions communautaires. (13)
A cet gard, les rglementations appliques par les Etats membres cet gard ne peuvent cependant
(11) Rglement (CEE) n 729/70 du 21 avril 1970, JOCE L 94/13 du 28 avril 1970. (12) Aff. 265/78 (Ferwerda c/ Produktschap voor Vee en Vlees), Recueil, 1980, pp. 617 (627) la question pose par la juridiction nationale de renvoi concernait la compatibilit avec l'art. 6 paragraphe 5 du rglement n" 1957/69 toutefois, l'avocat gnral considrait cette disposition comme spcialement inapplicable dans le cas d'espce (p. 638). La Cour de Justice ne trancha pas cette question, mais considra en tout tat de cause cette disposition comme ne constituant pas une rglementation communautaire relative la rptition de restitutions l'exportation indment octroyes (p. 632). (13) Aff. 265/78, ibid, (note 12), pp. 617 (629).
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tre amnages de manire rendre pratiquement impossible l'exercice des droits que les juridictions nationales ont l'obligation de sauvegar der. (14)
Il convient de prendre en considration cet gard, qu'un principe de scurit juridique trouvant son expression en droit national
ne saurait faire, en tout tat de cause, chec une demande en rcupra tion d'avantages financiers communautaires indment octroys. Il faut exa miner, dans chaque cas, si cette application ne met pas en cause le fonde ment mme de la rgle imposant cette rcupration et n'aboutit pas rendre celleci pratiquement impossible. (15)
En ce qui concerne la compatibilit avec le droit communau taire des dispositions juridiques nationales litigieuses, la Cour de Justice constata
que application d'un principe de scurit juridique, tir du droit natio nal en vertu duquel des avantages financiers indment octroys un opra teur conomique ne peuvent tre rcuprs sa charge lorsque l'erreur com mise n'est pas due des renseignements inexacts fournis par le bnficiaire ou que, mme si ces renseignements taient inexacts, mais fournis de bonne foi, l'erreur peut tre aisment vite, ne se heurte pas, dans l'tat actuel du droit communautaire, un principe gnral de ce droit. (16)
Par la suite, cette jurisprudence a t fondamentalement con firme dans une srie d'arrts (17). Dans l'affaire Baywa (18) la Cour de Justice a nanmoins pr cis qu'tant donn l'obligation explicite de rptition que leur impose l'article 8 du rglement (CEE) n 729/70, les autorits des Etats membres ne possdent aucun pouvoir discrtionnaire en ce qui concerne la rptition de moyens financiers communautaires indment octroys. La Cour de Justice statua dans le mme sens dans l'affaire Deutsche Milchkontor (19), mais souligna en mme temps cette
(14) Aff. 265/78, ibid, (note 12), pp. 617 (629). (15) Aff. 265/78, ibid, (note 12), pp. 617 (630). (16) Aff. 265/78, ibid, (note 12), pp. 617 (631). (17) Aff. 119, 126/79 (Lippische Hauptgenossenschaft c/ BALM), Recueil, 1980, p. 1863; aff. 54/81 (Firma W. Fromme c/ BALM), Recueil, 1982, p. 1469 ; aff. jointes 146, 192, 193/81 (Baywa AG c/ BALM), Recueil, 1982, p. 1503 ; aff. jointes 205215/82 (D eutsche Milchkontor e.a. c/ Rpublique fdrale d'Allemagne), Recueil, 1983, p. 2633 ; aff. 130/79 (Express D airy Foods c/ Intervention Board for Agricultural Produce), Recueil, 1980, pp. 1887 (1900). (18) Aff. jointes 146, 192, 193/81, ibid, (note 17), p. 1535; cf. galement les conclusions de l'avocat gnral CAPOTORTI pp. 1537 (1546 et s.). (19) Aff. jointes 205215/82, ibid, (note 17), pp. 2633 (2666) ; cf. galement les conclusions de l'avocat gnral VERLOREN VAN THEMAAT, pp. 2674 (2676) ; A. WEBER, Verwaltungskol
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occasion, qu'il s'agissait cet gard de l'exclusion de simples considrations d'opportunit.

... le droit communautaire ne s'oppose pas la prise en considration par la lgislation nationale concerne, pour l'exclusion d'une rptition d'aides indment verses, de critres tels que la protection de la confiance lgitime, la disparition de l'enrichissement sans cause, l'coulement d'un dlai o la circonstance que l'administration savait qu'elle octroyait tort les aides en question ou qu'elle l'ignorait par suite d'une ngligence grave de sa part, sous rserve toutefois que les conditions prvues soient les mmes que pour la rcupration des prestations financires purement nationales et que l'intrt de la Communaut soit pleinement pris en considration. (20)
De telles considrations relatives la protection de la confiance lgitime et la scurit juridique font galement partie intgrante de l'ordre juridique de la Communaut.
On ne saurait donc considrer comme contraire ce mme ordre juridi que qu'une lgislation nationale assure le respect de la confiance lgitime et de la scurit juridique dans un domaine comme celui de la rptition d'aides communautaires indment verses (21).
Par consquent, le fait que ces principes sont aussi reconnus en droit communautaire justifie leur prise en considration par les Etats membres dans le cadre de la mise en uvre du droit com munautaire (22). A cet gard, la mise en balance concrte du principe de la lgalit de l'administration d'une part, des prin cipes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime d'autre part, est laisse aux autorits et juridictions nationales (23).
lisionsrecht der Europischen Gemeinschaften im Lichte neuerer Rechtsentwicklungen , EuR 1986, pp. 1 (18 et s.) ; galement . MATTFELD, Urteilsanmerkung zu verb. Rs. 205215/82 , EuR 1984, pp. 174 (177 et s.) ; H.W. RENGELINO, Die Entwicklung verwaltungsrechtlicher Grundstze durch den Gerichtshof der Europischen Gemeinschaften , EuR 1984, pp. 331 (353 et s.) ; D. SCHRUMPF, Die ergnzende Anwendung des nationalen Rechts bei der Effektuie rung dee Gemeinschaftsrechte durch die Mitgliedstaaten, dargestellt am Beispiel der Nacherhe bung von gemeinschaftsrechlswidrig nicht erhobenen Geldleistungen und der Rckforderung gemeinschaftsrechtswidrig gewhrter Geldzahlungen, thse Wrzbourg 1983, p. 139. (20) Aff. jointes 205 215/82 (D eutsche Milchkontor e.a. c/ Rpublique fdrale d'Alle magne), Recueil, 1983, pp. 2633 (2669 et s.). (21) V. note 20. (22) Cf. dj ce sujet l'avocat gnral CAPOTORTI dans les aff. jointes 146, 192, 193/81 (Baywa AG c/ BALM), Recueil, 1982, pp. 1537 (1547) ; A. MATTFELD , Urteilsanmerkung zu verb. Rs 205215/82, EuR 1984, pp. 174 (177). (23) Cette jurisprudence de la Cour de Justice qui opre une nette distinction entre l'obli gation fondamentale de rptition d'une part l'exclusion de toute considration discr tionnaire et d'autre part l'admissibilit de la prise en considration du principe gnral de droit de la protection de la confiance lgitime, reconnu aussi en droit communautaire, a t rcemment confirme pour le droit allemand de l'excution par le Bundesverwaltungsge richt BVerwG, arrt du 14 aot 1986, DVBl 1986, p. 1205 . En faisant rfrence la
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Tandis qu' s'agissait dans les affaires susmentionnes, de la question de savoir dans quelle mesure les principes nationaux de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime sont compatibles avec le droit communautaire, l'affaire Zuckerfabrik Franken c\ Rpublique fdrale d'Allemagne (24) traite dans un certain sens d'une question inverse. Il s'agissait dans cette affaire de la rptition d'une prime de dnaturation que la requrante avait obtenue au titre de la dnaturation de sucre en vue de l'alimentation animale. En violation des dispositions du Trait, le sucre en question avait t utilis ultrieurement, non pour l'alimentation animale, mais comme agglomrant pour sable noyaux utilis dans les fonderies. La requrante avait attaqu la dcision de rptition en invoquant entre autres arguments, le fait que les dispositions allemandes qui prvoyaient une rptition mme dans l'hypothse d'une utilisation du sucre par des tiers (utilisation contraire au but envisag) violaient le principe de droit communautaire de la scurit juridique. La Cour de Justice n'a pas suivi cette argumentation :
E n ce qui concerne le principe de la scurit juridique, il apparat clairement de l'ensemble des considrations dveloppes ci-dessus, que les oprateurs conomiques auxquels les textes en question sont applicables connaissaient parfaitement l'exigence que le sucre dnatur devait tre destin exclusivement l'alimentation animale. Ds lors, ils devaient raisonnablement s'attendre que des sanctions soient prvues en cas de non-respect de cette exigence et que ces sanctions frappent la seule personne lie juridiquement aux autorits comptentes de l ' E t a t membre. Dans ces conditions, une rglementation nationale prvoyant la restitution des primes indment perues, mme lorsque l'utilisation contraire la destination tait effectue par des tiers, ne viole pas le principe de scurit juridique. (25)
jurisprudence de la Cour de Justice dans l'affaire Milchkontor , le Bundesverwaltungsgericht constate que les dispositions du 9, deuxime alina, phrase 1 du dcret allemand relatif la subvention pour le lait crm, qui prvoit que des subventions indment perues doivent tre restitues, exclut certes lors du retrait de dcisions d'octroi et de la rptition de subventions, l'apprciation discrtionnaire ( 48 alina 1 phrase 1 de la VwVfG) mais pas la protection de la confiance lgitime ( 48, deuxime alina, de la VwVfG). Le Bundesverwaltungsgericht fonde notamment cette opinion sur la considration, que la possibilit d'exciper en principe l'encontre du retrait d'actes administratifs constitutifs de droits, d'un droit la protection de la confiance lgitime, relve des principes constitutionnellement ancrs dans le principe de l'Etat de droit . (24) Aff. 77/81 (Zuckerfabrik Franken c/ Rpublique fdrale d'Allemagne), Recueil, 1982, p. 681. (25) Aff. 77/81, ibid, (note 24), pp. 681 (695).
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Cette constatation est remarquable dans la mesure o la Cour de Justice semble indiquer que dans les cas limites, le principe de la scurit juridique devrait galement tre pris en considration lors de la mise en uvre du droit communautaire par les autorits nationales comme troisime lment des exigences minimales de droit communautaire.
3. R E C O U V R E M E N T A POSTERIORI D E SOMMES NON PERUES, E N VIOLATION D U D R O I T COMMUNAUTAIRE
Le recouvrement a posteriori consiste en ce que les autorits nationales ne rclament qu'ultrieurement des impositions dues au titre du droit communautaire, lesquelles n'ont jusque l pas encore t perues, dans leur intgralit en tout cas (26). Le fondement de la demande en recouvrement est tir du droit communautaire (27), tandis que la possibilit de mise en uvre d'une telle demande en recouvrement s'apprcie selon le droit national, sous rserve de l'intervention d'une rglementation de droit communautaire.
a) R G L E M E N T (CEE) N 1697/79
Pour une partie des recouvrements possibles, une rglementation de droit communautaire a cart les dispositions nationales. Il s'agit cet gard du rglement (CEE) n 1697/79 (28), qui est en vigueur depuis le 1 e r juillet 1980. Ce rglement concerne des droits l'importation et l'exportation pour des marchandises qui ont t dclares en vue d'une procdure de ddouanement prvoyant l'obligation au payement de tels droits. S'il n'est pas question ici d'tudier en dtail ce rglement (29), il convient cependant de mettre en exergue, sous l'aspect du
(26) Cf. uniquement l'aff. 216/78 (Beljatzky c/ HZA Aix-la-Chapelle-Sud), Recueil, 1979, p. 2273 ; aff. 217/78 (S.A. N. Corman et fils c/ HZA Aix-la-Chapelle-Sud), Recueil, 1979, p. 2287 ; aff. 827/79 (Amministrazione delle Finanze c/ Acampora), Recueil 1980, p. 3731. (27) V. note 26. (28) JOCE L 197/1 du 3 aot 1979. (29) Pour un aperu dtaill ce sujet, cf. p. ex. : M. MLLER, in R. Regul (d.), Gemeinschaftszollrecht, Baden-Baden 1981, pp. 1353 et ss.; R. CHRISTIANSEN, Erla, Erstattung und Nacherhebung von Eingangs- und Ausfuhrabgaben , ZfZ 1980, S. 354 ; K. FRIEDRICH, Die EWG-Verordnungen ber Nacherhebung und Erla bzw. Erstattung von Eingangsund Ausfuhrabgaben , RIW/AWD 1982, p. 35 ; D. SCHRIMPF, Die ergnzende Anwendung des nationalen Rechts bei der Effektuierung des Gemeinschaftsrechts durch die Mitgliedstaaten, dar-
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principe de droit communautaire de la protection de la confiance lgitime, le deuxime considrant dudit rglement :
... le recouvrement a posteriori de droits l'importation ou de droits l'exportation porte une certaine atteinte la scurit que les redevables sont en droit d'attendre des actes administratifs entranant des consquences pcuniaires ; qu'il y a lieu en consquence de limiter les possibilits d'action des autorits comptentes en la matire par la fixation d'un dlai au-del duquel la liquidation primitive des droits l'importation ou des droits l'exportation doit tre considre comme dfinitive .
b) APPLICATION TITRE SUBSIDIAIRE DU DROIT NATIONAL
Ds lors qu'aucune rglementation n'a t arrte en droit communautaire, on s'en tient pour la mise en uvre du recouvrement, conformment aux principes gnraux, l'application du droit national. Ceci est mis en vidence, par exemple, par l'arrt dans l'affaire Salumi (30). Il tait question dans cette affaire du recouvrement de prlvements l'importation relatifs des importations de viande bovine. Lors du calcul du prlvement, l'administration italienne des douanes avait appliqu une procdure recommande par la Commission, procdure que la Cour de Justice avait considre, dans le cadre d'un recours ultrieur titre prjudiciel, comme contraire au droit communautaire. En consquence, les entreprises avaient pay un taux de prlvement trop faible. Toutefois dans son arrt, la Cour de Justice ne s'exprima que par rapport la question (prjudicielle) de savoir si l'interprtation effectue dans le cadre de la procdure prjudicielle antrieure s'appliquait aussi au rapport existant entre les autorits italiennes et toutes les autres entreprises se trouvant dans une situation comparable. Il s'agissait par consquent de rsoudre la question de savoir si l'interprtation donne par la Cour de justice avait cr dans le chef des autorits nationales, une obligation de rclamer des payements toutes les entreprises se trougestellt am Beispiel der Nacherhebung von gemeinschaftsrechtswidrig nicht erhobenen Geldleistungen und der Rckforderung gemeinschaftsrechtswidrig gewhrter Geldzahlungen, thse Wrzbourg 1983, pp. 168 et s. (30) Aff. jointes 66, 127, 128/79 (Amministrazione delle Finanze dello Stato e/ Salumi e.a.), Recueil, 1980, p. 1237.
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vant dans des situations similaires. La Cour de Justice rpondit cette question par l'affirmative :
L'interprtation que, dans l'exercice de la comptence que lui confre l'article 177, la Cour de Justice donne d'une rgle du droit communautaire, claire et prcise, lorsque besoin en est, la signification et la porte de cette rgle telle qu'elle doit ou aurait d tre comprise et applique depuis le moment de sa mise en vigueur. Il en rsulte que la rgle ainsi interprte peut et doit tre applique par le juge mme des rapports juridiques ns et constitus avant l'arrt s t a t u a n t sur la demande d'interprtation, si par ailleurs les conditions permettant de porter devant les juridictions comptentes un litige relatif l'application de ladite rgle se trouvent runies. (31)
Selon la Cour de Justice, ce n'est qu' titre exceptionnel qu'elle pourrait, (comme ce fut le cas dans l'affaire Defrenne) (32)
par application d'un principe gnral de scurit juridique inhrent l'ordre juridique communautaire, en tenant compte des troubles graves que son arrt pourrait entraner pour le pass dans les relations juridiques tablies de bonne foi, tre amene limiter la possibilit pour tout intress d'invoquer la disposition ainsi interprte en vue de remettre en cause ces relations juridiques. (33)
Ds lors cependant qu'une telle limitation de l'effet rtroactif de l'arrt n'est pas prvue dans l'arrt lui-mme, l'avocat gnral Reischl considre que l'effet ex tune de la dcision interprtative entrane
que la diffrence en moins des prlvements perus par suite d'une application errone du rglement sur l'organisation du march agricole peut en principe tre rclame a posteriori et que la ralisation de ces droits doit en principe tre protge par les tribunaux nationaux. (34)
La CJCE n'a toutefois pas examin dans quelle mesure les principes de protection de la confiance lgitime jouent un rle dans le cadre de la poursuite des recouvrements. L'avocat gnral Reischl a cependant constat ce sujet dans ses conclusions :
Lorsque la diffrence est ensuite rclame a posteriori par une action devant les tribunaux nationaux, ceux-ci doivent vrifier galement si la perception initiale par les autorits comptentes a t le fait d'une erreur et si cette erreur ne pouvait pas tre identifie par les dbiteurs du prlvement, (31) Aff. jointes 66, 127, 128/79, ibid, (note 30), pp. 1237 (1260) ; cf. aussi les conclusions de l'avocat gnral REISCHL dans cette affaire, pp. 1264 (1269). (32) Aff. 43/75 (Defrenne c/ Sabena), Recueil, 1976, p. 455. (33) Aff. jointes 66, 127, 128/79, ibid, (note 30), pp. 1237 (1261). (34) Conclusions de l'avocat gnral REISCHL dans les aff. jointes 66, 127, 128/79, ibid. (note 30), pp. 1265 (1271).
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en d'autres termes si la perception supplmentaire dans le cas d'espce n'est pas exclue par le principe de protection de la confiance, que les ordres juridiques de tous les E t a t s membres connaissent. (35) 4. R E S T I T U T I O N D E SOMMES P E R U E S E N VIOLATION DU D R O I T COMMUNAUTAIRE
Le principe selon lequel les questions lies la restitution doivent tre rsolues en recourant au droit national ds lors qu'il n'existe aucune rglementation communautaire en la matire s'applique aussi aux demandes de restitution formes par l'administr relativement des sommes perues en violation du droit communautaire.
a) RGLEMENT (CEE) N 1430/79 (36)
Depuis le 1 e r juillet 1980 le remboursement ou la remise des droits l'importation ou l'exportation sont imprativement rgis dans tous les E t a t s membres par le rglement (CEE) n 1430/79. Le rglement prvoit une srie de dispositions juridiques de fond et de procdure qui cartent de leur champ d'application (37) le droit national jusque l applicable. C'est notamment aussi le cas des dispositions nationales relatives l'efficacit dfinitive de dcisions d'impositions ou des dlais de prescription. A cet gard, l'article 2 paragraphe 2 du rglement prvoit pour le cas normal un dlai communautaire unique de trois ans. Durant ce dlai, les personnes concernes doivent introduire une demande de restitution auprs des autorits nationales comptentes. Pour autant que les autorits aient constat ellesmmes, l'intrieur des limites de ce dlai, qu'un droit restitution existe, celui-ci doit tre satisfait, mme d'office. De ce fait, les entreprises concernes se voient d'une part reconnatre des conditions dtermines un droit restitution sur base du droit communautaire, la possibilit d'exciper de ce droit tant cepen-
(35) Avocat gnral REISCHL dans les aff. jointes 66, 127, 128/79, ibid, (note 30), pp. 1265 (1272). (36) JOCE L 175/1 du 12 juillet 1979. (37) Cf. en dtail ce sujet : M. MLLER, Erstattung und Erla von Eingangs- und Ausfuhrabgaben , in R. Regul (d.), Gemeinschaftezollrecht, Baden-Baden 1981, p. 1315; R. CHRISTIANSEN, Erla, Erstattung und Nacherhebung von Eingangs- und Ausfuhrabgaben , ZfZ 1980, p. 354 ; K. FRIEDRICH, Die EWG-Verordnungen ber Nacherhebung und Erla bzw. Erstattung von Eingangs- und Ausfuhrabgaben, RIWjAWD 1982, p. 35.
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dant d'autre part limite dans le temps, dans l'intrt de la scurit juridique. Il convient en outre d'voquer ici en particulier la disposition de l'article 13, selon laquelle il peut tre procd au remboursement ou la remise des droits ... dans des situations qui rsultent de circonstances particulires n'impliquant aucune ngligence ou manuvre de la part de l'intress . Cette disposition, qualifie par la Cour de Justice de clause gnrale d'quit (38) a t remanie par le rglement (CEE) n 1672/82 (39). Comme ce fut le cas pour le rglement relatif au recouvrement, une procdure de comit a galement t institue pour l'application du rglement relatif au remboursement (40). Selon cette procdure, les Etats membres peuvent certes dcider eux-mmes du rejet d'une demande de remboursement, mais ils ne sont pas seuls comptents pour faire droit une telle demande. Ceci n'est possible que sur la base d'une dcision prise par la Commission aprs consultation du comit comptent et adresse l'Etat membre. Le cas chant, la dcision de la Commission peut tre attaque par les personnes concernes, conformment l'article 173 deuxime alina du trait CEE (41). Il n'a pas encore t dfinitivement prcis quelles sont les hypothses relevant des domaines d'application du rglement (CEE) n 1430/79 (42). Le rglement ne rgit directement que le remboursement de paiements en cas d'excution fautive pralable de dispositions communautaires valides par les autorits nationales.
(38) Aff. 232/82 (Papierfabrik Schoellershammer c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 4219 (4225). (39) Rglement (CEE) n" 1672/82 du 24 juin 1982, JOCE L 186/1. (40) P a r le rglement (CEE) n 1575/80 du 20 juin 1980, JOCE L 161/13 du 26 juin 1980, fixant les dispositions d'application de l'article 13 deuxime alina du rglement 1430/79. (41) Aff. 283/82 (Papierfabrik Schoellershammer c/ Commission), Recueil, 1983, p . 4219. (42) Cf. A. W E B E R , Verwaltungskollisionsrecht der Europischen Gemeinschaften im Lichte neuerer Rechtsentwicklungen , EuR 1986, p . 1 (8 avec d'autres rfrences) ; P . AUBIN, Die Haftung der Europiechen Wirtechaftegemeinechaft und ihrer Mitgliedetaaten bei gemeinschaftsrechtswidrigen nationalen Verwaltungsakten, Baden-Baden 1982, pp. 160 et s. ; K.E. HUTHMACHER, Der Vorrang des Gemeinschaflsrechts bei Kollisionen, Cologne-BerlinBonn-Munich 1985, pp. 23 e t s. ; d'autre part : M. MLLER, in R. Regul (d.), Gemeinschaftszollrecht, Baden-Baden 1982, p . 1327, qui renvoie cet gard une dcision unanime du comit des franchises douanires (Etats membres et Commission) du 30 juin 1980 ; en outre, D. SCHRIMPF, Die ergnzende Anwendung des nationalen Rechts bei der Effektuierung des Gemeinschaftsrechts durch die Mitgliedstaaten, thse Wrzburg 1983, pp. 36 et s. ; avocat gnral LENZ dans ses conclusions relatives l'aff. 33/84 (S.p.A. Fragd c/ Amministrazione delle Finanze dello Stato), Recueil, 1985, pp. 1606 (1609 et s.).
DROIT COMMUNAUTAIRE
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La question se pose nanmoins de savoir si le rglement est galement d'application, lorsqu'il y va de la restitution dans le cas d'un rglement dclar ultrieurement nul par la Cour de Justice. Le texte de l'article 2 paragraphe 1 du rglement (CEE) n 1430/79 (43) semble rdig de manire suffisamment large pour justifier cette solution. L'extension de l'application du rglement aux cas d'excution de dispositions communautaires entaches de vice constituerait assurment une contribution l'galit de traitement des oprateurs conomiques dans les diffrents Etats membres, rgulirement rclame par la Cour de Justice. Jusqu' prsent la Cour de Justice a pu laisser sans rponse la question de l'applicabilit extensive du rglement (CEE) n 1430/ 79 (44). Dans des dcisions concernant l'tat du droit avant l'entre en vigueur du rglement (45), la Cour de Justice s'est toutefois occupe plusieures reprises de demandes de remboursement prsentes par l'administr la suite de la dclaration d'invalidit de rglements communautaires. Dans ces affaires, elle a elle-mme limit dans le temps les effets de l'invalidit du rglement en question, de sorte qu'il n'y avait ( cet gard, uniformment pour l'ensemble de la Communaut) plus de place pour des droits au remboursement en faveur des administrs. Dans les affaires Providence Agricole c\ ONIC (46) et Roquette Frres c\ Etat franais Administration des douanes, (47) la Cour de Justice a annul un rglement sur le fondement duquel les
(43) Il est procd au remboursement ou la remise des droits l'importation dans la mesure o il est tabli, la satisfaction des autorits comptentes, que le montant pris en compte de ces droite : est relatif des marchandises pour lesquelles aucune dette douanire n'a pris naissance ou pour lesquelles la dette douanire s'est teinte autrement que par le paiement de son montant ou par prescription, est suprieur, pour un motif quelconque, celui qui tait lgalement percevoir. (44) Aff. 130/79 (Express Dairy Foods c/ Intervention Board for Agricultural Produce), Recueil, 1980, p. 1887. (45) Le rglement (CEE) n 1430/79 n'a pas d'effet rtroactif Aff. 113/81 (Reichelt c/ Hauptzollamt Berlin sud), Recueil, 1982, pp. 1957 (1965). (46) Aff. 4/79 (Socit Cooprative Providence Agricole de la Champagne c/ ONIC), Recueil, 1980, p. 2823. (47) Aff. 145/79 (Roquette Frres c/ Etat franais Administration des douanes), Recueil, 1980, p. 2917 ; galement aff. 109/79 (Maseries de Beauce c/ ONIC), Recueil, 1980, p. 2883.
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autorits nationales avaient peru des montants compensatoires montaires. La possibilit d'invoquer la nullit pour la priode antrieure au prononc de l'arrt a t exclue par la Cour de Justice pour les motifs suivants :
E n l'occurence, l'application par analogie de l'article 174, deuxime alina, du trait, selon lequel la Cour peut indiquer quels effets d'un rglement dclar nul doivent tre considrs comme dfinitifs, s'impose pour les mmes motifs de scurit juridique que ceux qui sont la base de cette disposition. D'une part, l'invalidit dont il s'agit en l'espce pourrait donner lieu un recouvrement de montants indment pays p a r des entreprises intresses dans des pays monnaie dprcie, et par des administrations nationales concernes dans des pays monnaie forte, ce qui, t a n t donn le manque d'uniformit des lgislations nationales applicables, serait susceptible d'occasionner des diffrences de traitement considrables et, partant, de causer de nouvelles distorsions de la concurrence. (48)
L'arrt de la Cour de Justice s'est largement heurt la critique (49). C'est ainsi que le tribunal d'instance de Lille a considr que
c'est sans fondement lgal qu'aprs avoir interprt le droit communautaire afin de rpondre aux questions prjudicielles, la Cour, qui avait puis sa comptence, a pris l'initiative d'ajouter la consultation ainsi dlivre une observation base sur un texte inapplicable la situation considre. Loin d'apparatre comme une prcision supplmentaire utile son uvre d'interprtation, l'initiative de la Cour se prsente comme la manifestation dlibre d'un choix faisant prvaloir le principe de la scurit juridique sur celui de la lgalit et l'autorit de l'ordre communautaire sur l'ordre juridique national > (50).
A cet gard la Cour de Justice constate en premier lieu :

... la possibilit, pour la Cour, de limiter dans le temps les effets d'une dclaration d'invalidit d'un acte rglementaire, dans le cadre du recours prjudiciel prvu par l'alina 1, sous b), de l'article 177, est justifie par l'interprtation de l'article 174 du trait au regard de la ncessaire cohrence entre le renvoi prjudiciel et le recours en annulation organis par les articles 173, 174 et 176 du trait qui constituent deux modalits du contrle de lgalit organis par le trait. La facult de limiter, dans le temps, les effets de l'inva(48) Aff. 4/79, ibid, (note 46), pp. 2823 (2853). (49) S.P. AUBIN, Die Haftung der Europaischen Wirtschaftsgemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten bei gemeinschaftsrechtswidrigen nationalen Verwaltungsakten, Baden-Baden 1982, pp. 161 et s. ; K.E. HUTHMACHER, Der Vorrang des Gemeinschaftsrechte bei indirekten KoUieionen, Cologne-Berlin-Bonn-Munich 1985, pp. 23 et s. ; cf. galement les rfrences la doctrine franaise dans l'argumentation des parties dans l'aff. 112/83 (Socit des produits de mas SA c/ Administrations des douanes et droits indirecte), Recueil, 1985, pp. 732 (739) de mme que chez G. ISAAC, La modulation par la Cour de Justice des CEE des effets dans le temps de ses arrte d'invalidit , CDE 1987, pp. 444 et s. (50) Cit par la Commission dans l'aff. 112/83, ibid, (note 49), pp. 732 (736).
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Udite d'un rglement communautaire, que ce soit dans le cadre de l'article 173 ou dans celui de l'article 177, est une comptence rserve la Cour par le trait, dans l'intrt de l'application uniforme du droit communautaire dans l'ensemble de la Communaut. (51)
Toutefois, la Cour de Justice poursuit de manire restrictive :

Il est prciser, ce sujet, que lorsque d'imprieuses considrations le justifient, l'article 174, alina 2, rserve la Cour un pouvoir d'apprciation pour dterminer concrtement, dans chaque cas particulier, les effets d'un acte rglementaire dclar nul qui doivent tre maintenus. Il appartient par consquent la Cour, au cas o elle fait usage de la possibilit de limiter l'effet dans le pass d'une constatation d'invalidit dans le cadre de l'article 177, de dterminer si une exception cette limitation de l'effet dans le temps, confre son arrt, peut tre prvue en faveur soit de la partie qui a introduit le recours devant la juridiction nationale, soit de tout autre oprateur conomique qui aurait agi de manire analogue avant la constatation d'invalidit, ou si, l'inverse, mme pour des oprateurs conomiques qui auraient pris en temps utile des initiatives en vue de sauvegarder leurs droits, une dclaration d'invalidit ayant effet seulement pour l'avenir constitue un remde adquat. (52)
Par consquent, la Cour de Justice a confirm que l'effet d'un arrt (prononant l'invalidit) peut tre restreint pour des motifs tenant la scurit juridique, mme dans le cadre du contrle de validit opr au titre de l'article 177 du trait CEE. C'est pourquoi le problme du rglement uniforme des demandes en restitution ne se pose mme pas dans ces hypothses. Toutefois, une restriction des effets de l'arrt d'invalidit, motive par des raisons de scurit juridique, ne serait plus ncessaire si la poursuite uniforme sur le plan communautaire des demandes en restitution tait assure. Cet objectif pourrait tre atteint si le rglement (CEE) n 1430/79 tait appliqu dans le sens extensif dcrit plus haut (53).
b) APPLICATION TITRE SUBSIDIAIRE DU DROIT NATIONAL
Ds lors qu'une demande en restitution est forme et qu'aucune rglementation de droit communautaire ne s'applique, c'est le droit national qui est dterminant pour le rglement de la restitution.
(51) Aff. 112/83, ibid. (note 49), pp. 732 (747) ; v.a. aff. 33/84 (Fragd c/ Amministrazione delle Finanze dello Stato), Recueil, 1985, pp. 1613 (1618). (52) Aff. 112/83, ibid. (note 49), pp. 732 (748) ; aff. 33/84, ibid, (note 51), pp. 1613 (1618). (53) P. AUBIN, Die Haftung der Europischen Wirtschaftsgemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten bei gemeinschafterecktewidrigen nationalen Verwaltungsakten, Baden-Baden 1982, p. 161.
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Ainsi, la Cour de Justice a constat dans l'affaire Roquette Frres cj Commission :

il rsulte des dispositions relatives aux ressources propres aux Communauts, ..., qu'il appartient aux autorits nationales d'assurer, pour compte de la Communaut et conformment aux dispositions du droit communautaire, la perception d'un certain nombre de redevances, dont les montants compensatoires montaires ; qu'aux termes de l'article 6 de la dcision du 21 avril 1970, repris par l'article 1 du rglement n 2/71, ces perceptions sont faites par les Etats membres conformment leurs dispositions lgislatives, rglementaires et administratives ; que les litiges relatifs la restitution de montants perus pour compte de la Communaut relvent, ds lors, de la comptence des juridictions internes et doivent tre tranchs par celles-ci en application de leur droit national, dans la mesure o le droit communautaire n'a pas dispos de la matire (54).
Comme la Cour de Justice l'exposa peu aprs dans l'affaire Express Dairy Foods, ce renvoi s'applique au droit formel aussi bien qu'au droit matriel :
E n l'absence regrettable de dispositions communautaires d'harmonisation des procdures et des dlais, la Cour constate que cette situation entrane des diffrences de traitement l'chelle de la Communaut. Il n'appartient pas la Cour d'dicter les rgles gnrales de fond et de modalits procdurales que les institutions comptentes peuvent seules adopter. (55)
Les deux limites dj connues sont galement d'application dans les hypothses de restitution de taxes perues en violation du droit communautaire :
Mais en l'absence de rglementation communautaire, le ncessaire renvoi aux lgislations nationales est toutefois soumis des limites dont la ncessit a t reconnue en ce sens que l'application de la lgislation nationale doit se faire de faon non discriminatoire par rapport aux procdures visant trancher des litiges du mme type, mais purement nationaux, et que les modalits de procdure ne peuvent aboutir rendre pratiquement impossible l'exercice des droits confrs par le droit communautaire. 1(56)
La Cour de Justice constata ensuite,

qu'il revient aux autorits nationales de veiller la restitution des sommes indment perues sur la base de rglements communautaires dclars invalides (57).
(54) Aff. 26/74 (Socit Roquette Frres c/ Commission), Recueil, 1976, pp. 677 (686). (55) Aff. 130/79 (Express Dairy Foods c/ Intervention Board for Agricultural Produce), Recueil, 1980, pp. 1887 (1900). (56) V. note 55. (57) V. note 55.
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En principe cependant, en raison du renvoi aux dispositions du droit national, les rgles trs diffrentes d'un E t a t membre l'autre (58) relatives l'efficacit dfinitive d'actes administratifs ou la prescription sont ds lors galement applicables. Par consquent, dans les cas d'espce, le conflit entre les principes de la scurit juridique et de la lgalit de l'administration se rsoud ici aussi dfaut de dispositions commmunautaires en la matire selon les dispositions juridiques respectives des Etats membres et selon leur interprtation par les juridictions nationales. A cet gard, la Cour de Justice a notamment constat
que la protection des droits garantis en la matire par l'ordre juridique communautaire n'exige pas l'octroi d'une restitution de taxes indment perues dans des conditions qui entraneraient un enrichissement injustifi des ayants droit et que rien ne s'oppose donc, du point de vue du droit communautaire, ce que les juridictions nationales tiennent compte, conformment leur droit national, du fait que des taxes indment perues ont pu tre incorpores dans les prix de l'entreprise redevable de la taxe et rpercutes sur les acheteurs des produits en cause. (59)
On ne fait exception ce principe que si une exclusion de l'obligation de restitution dcoule du droit matriel lui-mme. C'est ce que la Cour de Justice a admis dans l'affaire International Chemical Corporation (60). Dans cette affaire, la requrante avait obtenu des aides lies l'achat de lait crm en poudre et, cette fin, avait d constituer une caution. E t a n t donn que la requrante n'avait pas excut son obligation d'achat, l'administration italienne des finances avait dclar la caution acquise. Le rglement en cause avait t dclar nul par la Cour de Justice dans le cadre d'un autre recours prjudiciel. La Cour de Justice dduisait cependant de ce rglement dclar nul des indications qui impliquaient que les entreprises concernes rpercuteraient les cautions sur d'autres entreprises. Par consquent, une telle rpercussion
(58) Cf. aussi ce sujet K.E. HUTHMACHER, Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts bei indirekten Kollisionen, Cologne-Berlin-Bonn-Munich 1985, pp. 259 et s., qui procde une tude de droit compar. (59) Aff. 130/79 (Express Dairy Foods c/ Intervention Board for Agricultural Produce), Recueil, 1980, pp. 1887 (1900). (60) Aff. 66/80 (International Chemical Corporation c/ Amministrazione delle Finanze dello Stato), Recueil, 1981, p. 1191.
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prive de fondement une action en rptition des montants des cautions constitues et dclares acquises, mme si elle pourrait tre exerce avec succs en vertu du seul droit national. Cette solution s'applique, bien que le rglement ait t dclar invalide, et indpendamment du fait que l'oprateur ait effectivement rpercut cette charge ou qu'il se soit abstenu de le faire pour des raisons tenant la stratgie conomique de son entreprise. (61)
La Cour de Justice s'est probablement vue amene conclure l'exclusion absolue d'un droit restitution solution qui ne laisse assurment pas de prter le flanc la critique (62) parce qu'elle n'avait pas (ou plus) sa disposition en l'espce la voie, qu'elle avait emprunte dans d'autres affaires, d'une limitation de la rtroactivit de son arrt d'invalidit. Dans l'hypothse d'arrts d'invalidit, une telle limitation de la rtroactivit par la voie de l'application analogique de l'article 174 deuxime alina du trait CEE doit selon l'avocat gnral Reischl (63) , pour des motifs tenant la scurit juridique, tre prvue dans l'arrt mme qui constate l'invalidit, ainsi que cela s'impose par ailleurs pour les arrts interprtatifs. En l'espce, il n'a cependant pas t fait usage de cette possibilit dans l'arrt. III. Rsum Ce qui prcde permet de constater dans l'ensemble que les principes de droit communautaire de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime n'ont acquis jusqu' ce jour qu'une importance trs limite dans la pratique jurisprudentielle de la Cour de Justice relative la gestion administrative indirecte. En effet, la Cour de Justice n'a pas eu recours ces principes pour raliser une uniformisation du droit dans le domaine de la mise en uvre administrative nationale. Au contraire, ce sont les
(61) Aff. 66/80, ibid, (note 60), pp. 1191 (1218). (62) Pour une opinion globalement critique ce sujet, cf : P. AUBIN, Die Haftung der Europischen Wirtschaftsgemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten bei gemeinschaftsrechtswidrigen nationalen Verwaltungsakten, Baden-Baden 1982, p. 168 ; cf. aussi la discussion relative au rapport de l'avocat gnral REISCHL, Anstze zur Herausbildung eines europischen Verwaltungsrechte in der Rechtsprechung des EuGH Bestandsaufnahme der unterschiedlichen nationalen Rechtevorstellungen, in J. Schwarze (d.), Europisches Verwaltungsrecht im Werden, Baden-Baden 1982, pp. 112 (114) ; K.E. HUTHMACHER, Der Vorrang des Gemeinechafterechte bei indirekten Kollieionen, Cologne-Berlin-Bonn-Munich 1985, p. 23. (63) Avocat gnral REISCHL dans l'aff. 66/80, ibid. (note 60), pp. 1224 (1236).
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dispositions nationales qui s'appliquent en principe ici pour l'excution du droit communautaire. Selon la Cour de Justice, dans le cadre de la mise en uvre du droit communautaire par les administrations nationales, les principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime peuvent tout au plus se voir reconnatre le caractre d'une norme minimale. Mme cet gard, il y a lieu nanmoins de s'en tenir une obligation de mettre certaines limites extrieures la libert d'amnagement normatif des E t a t s membres, tandis que la mise en balance effective entre scurit juridique et protection de la confiance lgitime d'une part, et lgalit de l'administration d'autre part, reste rserve au droit national. La rptition de fonds communautaires indment octroys devrait constituer le cas d'application essentiel pour un dveloppement de la jurisprudence de la Cour de Justice dans ce sens. Bien qu'une jurisprudence bien tablie ait t labore cet gard, la question de savoir si une pratique dtermine de rptition adopte par un E t a t membre ou la renonciation une rptition est compatible avec le droit communautaire, se posera encore et toujours dans les cas d'espce. Par contre pour certains domaines juridiques essentiels, l'application de principes administratifs nationaux est exclue aujourd'hui par le rglement (CEE) n 1430/79 relatif au remboursement ou la remise ainsi que par le rglement (CEE) n 1697/79 relatif au recouvrement d'impositions communautaires. A cet gard, un certain nombre de dispositions fixant des dlais et s'appliquant dsormais de manire uniforme dans la Communaut tiennent compte du principe de la scurit juridique. Par contre, la question de savoir si ces rglements s'appliquent aussi lorsqu'une disposition de droit communautaire matriel est dclare invalide dans le cadre d'un recours prjudiciel, n'est pas encore rsolue. A cet gard, en excluant l'application des effets de l'arrt des situations dj rgles, la Cour de Justice a jusqu' prsent tent de tenir compte de la ncessit de l'application uniforme du droit communautaire et de considrations de scurit juridique.
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SCURIT JURIDIQUE
D. A C T E S NORMATIFS
La jurisprudence de la Cour de Justice relative aux principes de la scurit juridique e t de la protection de la confiance lgitime dmontre que ces principes ont acquis une importance particulire dans le contexte de l'apprciation d'actes normatifs communautaires. Il existe entre-temps prs d'une centaine d'arrts relatifs la question de la rtroactivit d'actes normatifs de la Communaut. On peut observer une tendance grandissante dans le chef des entreprises commerciales concernes, exciper dans le cadre de leur dfense juridique d'une violation du principe de la protection de la confiance lgitime. Cependant, les entreprises concernes n'ont russi pour a u t a n t que l'on puisse en juger que dans un petit nombre d'affaires se fonder avec succs sur ce principe, l'encontre de la rtroactivit d'une norme (1) e t cela qu'il s'agisse d'une vritable rtroactivit ou d'une pseudo-rtroactivit. En dehors du droit administratif conomique il existe quelques arrts relatifs au droit europen de la fonction publique, dans lesquels le principe de la protection de la confiance lgitime a pu tre invoqu aussi avec succs l'encontre de modifications inattendues de l'tat du droit. Dans ces espces, c'est pourtant moins l'ide d'une rtroactivit inadmissible des rgles modificatives qui fut dterminante, que l'ide que le lgislateur est li dans une certaine mesure par ses propres rgles (2). Dans l'ensemble, il convient de rserver une place adquate aux questions de la rtroactivit de normes juridiques en droit communautaire, ne ft-ce que pour le motif que, dans de vastes domaines, les institutions communautaires n'agissent que sur le plan lgislatif, abandonnant les fonctions executives aux autorits nationales. E n outre, les concrtisations du principe de la protection de la confiance lgitime opres par la Cour de Justice en recourant la notion de pseudo -rtroactivit apparaissent
(1) Aff. 74/74 (CNTA c/ Commission), Recueil, 1975, p . 533 ; aff. 78/74 (DEUKA c/ Einfuhr- und Vorratstelle fr Getreide- und Futtermittel), Recueil, 1975, p . 421 et aff. 5/75 (dito), Recueil, 1975, p. 759 ; aff. 224/82 (Meiko-Konservenfabrik c/ Rpublique fdrale d'Allemagne), Recueil, 1983, p. 2539 ; aff. 170/86 (v. Deetzen c/ HZA Hambourg-Jonas), Recueil, 1988, p . 2555. Cf. aussi propos de ces arrts, K.-D. BORCHARDT, Vertrauensschutz im Europischen Gemeinschaftsrecht , EuGRZ 1988, p . 309. (2) Aff. 81/72 (Commission c/ Conseil), Recueil, 1973, p . 575 cf. aussi ce sujet H.P. IPSEN, annotation de l'arrt in EuR 1973, p . 333 ; aff. 127/80 (Grogan c/ Commission), Recueil, 1982, p . 869, ainsi que d'autres arrte parallles.
DROIT COMMUNAUTAIRE
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importantes quoiqu'avec certaines restrictions pour l'ensemble du droit administratif communautaire. I. Le lgislateur est tenu en principe au respect des principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime Il ne peut plus y avoir de doute aujourd'hui qu'en droit communautaire, mme le lgislateur est tenu, dans le cadre de l'excution de ses obligations, au respect des principes juridiques suprieurs de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime. C'est ainsi par exemple que relativement la question de savoir si la violation du principe de protection de la confiance lgitime pouvait tre invoqu dans le cadre d'un recours en annulation form l'encontre d'un rglement de la Commission, la Cour de Justice a dcid que le principe de protection de la confiance lgitime
faisant partie de l'ordre juridique communautaire, ... sa mconnaissance constituerait une violation du trait ou de toute autre rgle de droit relative son application (3).
A cet gard, la Cour de Justice s'est arrog relativement tt la comptence du contrle de l'admissibilit d'une rtroactivit d'actes de nature lgislative, sans toutefois concrtiser directement en dtail les conditions de cette admissibilit. C'est ainsi que dans l'affaire Neumann c\ Hauptzollamt Hof\ Saale, de l'anne 1967, elle constata relativement la question du pouvoir du lgislateur communautaire de dterminer luimme, au titre de l'article 191 du trait CEE, la date de l'entre en vigueur d'un rglement : (4)
... cette large libert accorde aux auteurs d'un rglement ne saurait cependant tre considre comme exclusive de tout contrle juridictionnel, notamment l'gard d'un ventuel effet rtroactif ; ... on ne pourrait, sans porter atteinte un lgitime souci de scurit juridique, recourir sans motif au procd de la mise en vigueur immdiate.
(3) CJCE, aff. 112/77 (A. Tpfer c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 1019 (1032) le recours en annulation form par des particuliers au titre de l'article 173 deuxime alina du traite CEE n'tant cependant recevable qu' des conditions comme en l'espce susceptibles d'ter l'acte juridique la qualit d'un vritable rglement. (4) Aff. 17/67 (Neumann c/ Hauptzollamt Hof/Saale), Recueil, 1967, pp. 571 (592).
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SCURIT JURIDIQUE
Ainsi tait tablie la soumission du lgislateur communautaire aux principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime. Actuellement la CJCE se contente de renvoyer, par une formulation succinte, au fait que ces principes sont respecter en tant que principes fondamentaux de la Communaut (5). Le premier arrt par lequel la Cour de Justice a effectivement consacr (mme si c'tait encore titre subsidiaire) la prminence du principe de la protection de la confiance lgitime l'encontre d'un acte normatif, est la clbre dcision relative la rmunration des fonctionnaires, de l'anne 1973 (6). Le 21 mars 1972 le Conseil avait arrt au titre de l'article 65 du statut des fonctionnaires une dcision relative la procdure qu'il adopterait l'avenir en matire de rvision des rmunrations des fonctionnaires, cette dcision comportant une rserve aux termes de laquelle elle ne pouvait donner lieu des droits acquis dans le chef des fonctionnaires. Par un rglement du 12 dcembre 1972 portant adaptation des rmunrations et pensions des fonctionnaires ... le Conseil s'carta pourtant la premire occasion de sa dcision et cela, au dsavantage des fonctionnaires. Tandis que dans le cadre du procs intent ensuite, l'avocat gnral Warner nia dans une tude dtaille de droit compar l'efficacit d'un acte par lequel un organe lgislatif se lierait par avance et proposa ds lors de rejeter le recours en annulation form par la Commission l'encontre du rglement du Conseil (7), la Cour de Justice dclara finalement ce recours fond, sur base de la motivation suivante : (8)
... compte tenu des relations spcifiques d'emploi dans lesquelles se situe l'excution de l'article 65 du s t a t u t et des lments de concertation que sa mise en uvre a comports, la rgle de la protection de la confiance lgitime que les administrs peuvent avoir dans le respect, par l'autorit, d'engagements de cette sorte, implique que la dcision du 21 mars 1972 obligeait le Conseil dans son action future ; ... en effet, si cette rgle trouve en premier lieu application en ce qui concerne les dcisions individuelles, il n'en est pas pour autant exclu qu'elle puisse concerner, le cas chant, l'exercice de comptences plus gnrales . (5) Aff. 112/80 (Drbeck c/ Hauptzollamt Frankfurt/Main-Flughafen), Recueil, 1981, pp. 1095 (1120). (6) Aff. 81/72 (Commission c/ Conseil), Recueil, 1973, pp. 575 et ss. (7) Recueil, 1973, pp. 592 et ss. (8) Recueil, 1973, pp. 584 et s.
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Cette dcision est remarquable dans la mesure o la Cour de Justice accorda en raison de la violation du principe de protection de la confiance lgitime, non seulement un droit rparation, mais reconnut une soumission du lgislateur ses propres rgles, avec cette consquence que ce dernier tait juridiquement empch de modifier nouveau bref dlai des positions qu'il avait adoptes. Il est vrai que les juges fragilisrent leur dclaration de principe par la considration subsidiaire suivante :
d'ailleurs, l'adaptation annuelle des rmunrations prvue par l'article 65 ne constitue qu'une mesure d'excution de nature plus administrative que normative, qui se situe dans le cadre de l'application, par le Conseil, de cette disposition. (9)
Dans l'arrt relatif l'affaire Westzucker (10), intervenu peu aprs, la Cour de Justice avait contrler dans le cadre d'un recours prjudiciel, sous l'angle de sa compatibilit avec les principes de protection de la confiance lgitime, un rglement du Conseil dans le domaine agricole. Dans cette affaire, la CJCE a alors reconnu sans autre restriction le principe de protection de la confiance lgitime comme principe obligatoire, aussi pour le lgislateur communautaire (11). Il tait incontestable en l'espce que le rglement en question, par lequel une disposition d'un rglement prcdent avait t modifie, n'avait pas d'effets vritablement rtroactifs. Dans cette affaire, l'avocat gnral Roemer renvoya avant tout la jurisprudence du Bundesverfassungsgericht relative la problmatique de la rtroactivit. Il arriva la conclusion que le rglement nouveau ne portait nullement atteinte des positions juridiques dj acquises ( droits acquis ). Il vrifia pourtant si le principe ... qui prvoit que la confiance lgitime des intresss mrite protection n'tait pas viol (12). En dfinitive, la Cour de Justice ne suivit pas l'avocat gnral, mais constata tout d'abord que
(9) Ibid. (10) Aff. 1/73 (Westzucker GmbH c/ Einfuhr- und Vorratsstelle fr Zucker), Recueil, 1973, pp. 723 et ss. (11) P. GiLSDORF, Vertrauensschutz, Bestandsschutz und Rckwirkungsbegrenzung im Gemeinschafterecht , RIW 1983, pp. 22, 23. (12) Cf. avocat gnral ROEMER dans l'aff. 1/73 (Westzucker GmbH c/ Einfuhr- und Vorratsstelle fr Zucker), Recueil, 1973, pp. 738 (741).
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selon un principe gnralement reconnu, les lois modificatives d'une disposition lgislative s'appliquent, sauf drogation, aux effets futurs de situations nes sous l'empire de la loi ancienne (13).
Elle examina alors si, par l'adoption du nouveau rglement, il n'avait nanmoins pas t port atteinte la confiance lgitime et digne de protection du particulier concern. Tandis qu'elle rpondit en l'espce par la ngative cette question, elle devait arriver dj peu aprs, dans l'affaire 74/74, (14) un rsultat diffrent. La pierre d'angle de la jurisprudence subsquente tait ainsi pose. Dj dans l'affaire Westzucker, il apparat clairement que le concept de la protection de la confiance lgitime va plus loin qu'une protection de l'efficacit de situations juridiques individuelles ou qu'une protection de droits acquis , qui prcisment n'existaient pas en l'espce (15). Il s'tend aussi de simples expectatives lgitimes. P a r rapport des actes normatifs, les principes de protection de la confiance lgitime et de la scurit juridique ont jou un rle aussi bien dans le cadre de recours en indemnit forms au titre de l'article 215 du trait CEE, que dans le cadre de recours prjudiciels au titre de l'article 177 du trait CEE. Tandis que les avocats gnraux se sont prononcs diverses reprises pour la solution consistant n'accorder de l'importance au principe de protection de la confiance lgitime que dans le cadre d'un recours en indemnit (16), la Cour de Justice n ' a pas opr une telle restriction. Comme la Cour de Justice l'a constat dans l'affaire 112/ 77 dj cite, une violation du principe de la protection de la confiance lgitime doit aussi tre prise en considration, le cas chant, dans le cadre d'un recours en annulation form au titre de l'article 173 deuxime alina du trait CEE (17). E n outre, le
(13) Recueil, 1973, p. 729. (14) Aff. 74/74 (CNTA c/ Commission), Recueil, 1975, pp. 523 et ss. (15) Ce qui est aussi le cas de l'aff. 81/72 (Commission c/ Conseil), Recueil, 1973, pp. 575 (584). (16) Cf. par ex. les conclusions des avocate gnraux MAYRAS dans l'aff. 151/77 (Kaiser KG c/ Hauptzollamt Hambourg-Ericus), Recueil, 1979, pp. 1469 (1502) ; REISCHL dans l'aff. 88/76 (Exportation des sucres c/ Commission), Recueil, 1977, pp. 709 (727) et TRABUCCHI dans l'affaire 47/75 (Allemagne c/ Commission), Recueil, 1976, pp. 569 (589 et ss.). (17) Aff. 112/77 (A. Tpfer c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 1019 (1032) ; cf. aussi, relativement cette question, l'avocat gnral REISCHL dans l'aff. 88/76 (Exportation des sucres c/ Commission), qui mettait des doutes quant la question de savoir si le principe de la protection lgitime a sa place dans le cadre d'une procdure de recours en annulation .
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principe de la protection de la confiance lgitime peut revtir l'importance lors de la motivation de l'exception d'illgalit rglement de base, souleve dans le cadre d'un recours contre acte administratif. Il existe des arrts de la Cour de Justice ce sens, aussi bien dans le domaine CECA (18) que dans celui droit de la fonction publique (19).
de du un en du
Enfin, contrairement certaines opinions contraires isoles (20), la Cour de Justice n ' a pas opr, relativement la question de l'obligation du lgislateur au respect des principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime, de distinction de principe entre rglements du Conseil d'une part et rglements (drivs) de la Commission, d'autre part (21). Le Conseil n'est pas moins tenu l'observation de ces principes que ne l'est la Commission. Il est vrai, l'inverse, qu'une rtroactivit n'est pas plus admissible pour des rglements drivs de la Commission que pour des rglements de base du Conseil. I L Protection de la confiance lgitime l'encontre de modifications de l'tat du droit Rtroactivit de normes Le domaine d'application essentiel des principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime est celui du contrle d'actes lgislatifs sous l'aspect de la rtroactivit. Aprs que la Cour de Justice eut laiss apparatre dans les affaires cites plus h a u t ( Rmunration des fonctionnaires et Westzucker ) (22), qu'elle tait en principe dispose apprcier galement les actes du lgislateur communautaire l'aune de ces principes, la question de l'admissibilit d'une rtroactivit de normes a jou un rle non ngligeable dans la jurisprudence de la CJCE.
(18) Aff. 258/80 (Romi c/ Commission), Recueil, 1982, p . 487 et aff. 276/80 (Padano c/ Commission), Recueil, 1982, p. 517 recours sur base de l'article 33 deuxime alina du trait CECA ainsi que l'aff. 235/82 (Ferriere San Carlo SpA c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3949 (3965) recours sur base de l'article 36 deuxime alina du traite CECA. (19) Aff. 127/80 (V. Grogan c/ Commission), Recueil, 1982, p. 869. (20) Cf. par ex. l'analyse de droit compar de l'avocat gnral W A R N E R dans l'aff. 7/76 (IRCA c/ Staatliche Finanzverwaltung), Recueil, 1976, pp. 1213 (1236 et ss.) comme M. A K E HURST, The Application of General Principles of Law by the Court of Justice of the European Community, in British Yearbook of International Law 1981, p. 29. (21) P . GiLSDORF, Vertrauensschutz, Bestandsschutz und Rckwirkungsbegrenzung im Gemeinschafterecht, RIW 1983, p p . 22 (28 et s.). (22) Aff. 81/72 (Commission c/ Conseil), Recueil, 1973, p p . 575 et ss. ; aff. 1/73 (Westzucker GmbH c/ Einfuhr- und Vorratestelle fr Zucker), Recueil, 1973, p p . 723 et ss.
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La Cour de Justice tait d'avis que la question de savoir si un rglement revt un effet rtroactif au sens propre du terme (23), constituait l'aiguillage dcisif. Tandis que la Cour de Justice a dj mis en vidence assez tt que la rtroactivit vritable d'actes juridiques est extrmement problmatique, elle a toutefois su viter rgulirement de prendre position par rapport la question des conditions d'admissibilit de ladite rtroactivit. Le plus souvent, en effet, elle considrait qu'une telle rtroactivit vritable n'existait pas dans le cas d'espce. C'est pourquoi les principes que la Cour de Justice a labor relativement la dlimitation des diffrentes hypothses et en particulier relativement la vritable rtroactivit, sont d'une importance capitale.
1. P R I N C I P E S CONCERNANT LA V A L I D I T M A T R I E L L E D E NORMES J U R I D I Q U E S TEMPORELLE ET
Selon l'article 191 du trait CEE, les rglements entrent en vigueur la date qu'ils fixent ou, dfaut, le vingtime jour suivant leur publication. Il faut considrer cet gard comme jour de la publication, le jour o le Journal Officiel contenant le texte du rglement est effectivement disponible, car selon la Cour de Justice
un principe fondamental dans l'ordre juridique communautaire exige qu'un acte manant des pouvoirs publics ne soit pas opposable aux justiciables avant que n'existe pour ceux-ci la possibilit d'en prendre connaissance. (24)
E n principe, les institutions communautaires peuvent dterminer librement le jour compter duquel un acte juridique doit entrer en vigueur (25). Ils sont cependant lis par les principes de scurit juridique, de protection de la confiance lgitime et de proportionnalit. C'est ainsi que la Cour de Justice devait dcider dans l'affaire 17/67 (26) si un rglement pouvait prvoir qu'il entrait en vigueur le jour de sa publication. Certes, la Cour de Justice considra que l'entre en vigueur immdiate ne pouvait
(23) Aff. 74/74 (CNTA c/ Commission), Recueil, 1975, pp. 523 et ss. (24) Ainsi la Cour de Justice dans l'aff. 98/78 (Racke c/ Hauptzollamt Mainz), Recueil, 1979, pp. 69 (84). (25) Aff. 57/72 (Westzucker GmbH e/ Einfuhr- und Vorratsstelle fr Zucker), Recueil, 1973, pp. 321 (341). (26) Aff. 17/67 (Neumann c/ Hauptzollamt Hof/Saale), Recueil, 1967, pp. 571 et ss. (592).
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tre prvue sans motif ; elle arriva cependant la conclusion que le fait de dcider l'entre en vigueur immdiate avait t ncessaire en l'espce pour viter que des accords commerciaux destins luder le rglement litigieux puissent tre conclus entre la publication et l'entre en vigueur dudit rglement. Par son entre en vigueur, le rglement devient en principe applicable toutes les situations de fait qu'il vise, ce qui ne pose aucun problme ds lors que celles-ci sont nes postrieurement l'entre en vigueur du rglement. Il s'avre par contre plus difficile de rsoudre la question de savoir quelles conditions il est permis de faire relever galement du rglement, des situations de fait nes antrieurement la publication du rglement.
a) RTROACTIVIT VRITABLE
On parle de rtroactivit vritable lorsqu'une rglementation concernant des situations de fait dj dfinitives est appele tre instaure par le lgislateur (27). Cette rtroactivit vritable peut rsulter, soit du fait qu'on fixe comme point de dpart de la dure de validit d'un rglement une date qui se situe dans le temps avant le jour de sa publication, soit bien du fait que le rglement se rattache des situations qui non seulement sont nes, mais sont aussi dj devenues dfinitives en fait, antrieurement son entre en vigueur. A cet gard, l'usage s'appuie avant tout sur la distinction dfendue dans la jurisprudence du Bundesverfassungsgericht entre rtroactivit vritable et pseudortroactivit (ou rtroactivit impropre) de normes juridiques, distinction qui a cependant t rcemment relativise par la Cour constitutionnelle allemande (28). En ce qui concerne la rtroactivit vritable, la Cour de Justice dclare dans une jurisprudence constante, que
(27) Avocat gnral ROEMER, aff. 1/73 (Westzucker GmbH c/ Einfuhr- und Vorratsstelle fr Zucker), Recueil, 1973, pp. 733 et ss. (738) ; P. GILSDORF, ibid, (note 21), p . 27. (28) Il suffit de se rfrer cet gard la dcision du BVerfG du 14 mai 1986, RI W 1986, pp. 651 et ss. (657), dans laquelle on souligne que la catgorie de la rtroactivit vritable tout comme celle de la rtroactivit impropre est une expression de l'ide fondamentale que seuls des motifs impratifs tenant l'intrt public ou une confiance du particulier, requrant la protection mais ayant cess d'exister ce titre, peuvent justifier ou mme exiger en faveur de la libert d'amnagement du lgislateur une drogation du principe inhrent l'Etat de droit qui constitue l'interdiction de rtroactivit au principe. Cf. aussi J . FIEDLER, Neuorientierung der Verfassungsrechtsprechung zum Rckwirkungsverbot und zum Vertrauensschutz, NJW 1988, pp. 1624 et ss.
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SCURIT J U R I D I Q U E le principe de la scurit des situations juridiques s'oppose ce que la porte dans le temps d'un acte communautaire voie son point de dpart fix une date antrieure sa publication (29).
Des exceptions sont thoriquement possibles,

lorsque le but atteindre l'exige et lorsque la confiance lgitime des intresss est dment respecte. (30)
Jusqu'ici, cette exception n'a acquis d'intrt pratique, que par rapport la fixation de montants compensatoires montaires dans le cadre des marchs agricoles communs, fixation qui requiert des corrections court terme.
b) P S E U D O R T R O A C T I V I T
On entend par pseudo -rtroactivit l'effet de l'action lgislative sur des situations de fait nes dans le pass, mais non acheves dans leur volution. La problmatique a gagn en acuit, par exemple dans les cas o, aprs l'octroi de licences d'exportation mais avant l'exportation des produits agricoles, les conditions de restitution avaient t modifies. Se posait alors la question de savoir si les restitutions l'exportation devaient tre opres selon l'ancien droit, en vigueur au moment de l'octroi de la licence, ou selon le droit en vigueur au moment de l'exportation effective. Dans une jurisprudence constante, la Cour de Justice soutint l'opinion suivante ce sujet :
selon un principe gnralement reconnu, les lois modificatives d'une disposition lgislative s'appliquent, sauf drogation, aux effets futurs de situations nes sous l'empire de la loi ancienne (31).
Depuis l'arrt relatif l'affaire Westzucker, de 1973, voqu plus haut, la Cour de justice applique ce principe aussi au dsavantage des intresss, c'est--dire lorsque la modification du
(29) Aff. 98/78 (Racke c/ Haupzollamt Mainz), Recueil, 1979, pp. 69 (86) ; aff. 99/78 (Decker c/ Hauptzollamt Landau), Recueil, 1979, pp. 101 et ss. (Ill) ; aff. 224/82 (Meiko-Konservenfabrik c/ Rpublique fdrale d'Allemagne), Recueil, 1983, pp. 259 et ss. (2548). (30) Ibid. (31) Aff. 1/73, ibid, (note 22), p. 729 ; aff. 143/73 (Socit des produite alimentaires et dittiques (Sopad), SA c/ Fonds d'orientation et de rgularisation des marchs agricoles (Forma) et Fonds d'intervention et de rgularisation du march du sucre (Firs)), Recueil, 1973, pp. 1433 (1441) ; aff. 96/77 (S.A. Ancienne Maison Marcel Bauche et S.a.r.l. Franois Dequiquis c/ Etat franais Administration des douanes), Recueil, 1978, pp. 383 (400) ; avocat gnral CAPOTORTI, ibid., p. 411 ; aff. 125/77 (Scholten Honig c/ Hoofdproduktechap voor Akkerbouwprodukten), Recueil, 1978, pp. 1991 (2005) ; aff. 40/79 (Dame P. c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 361 (373).
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droit entrane pour eux une atteinte leurs intrts. A cet gard se pose la Cour de Justice la question ainsi qu'on l'exposera encore en dtail de la sauvegarde de droits acquis ou de la protection de la confiance lgitime. Jusqu' prsent, la Cour de Justice n'utilise pas le terme pseudo rtroactivit. C'est seulement dans l'affaire CNTA qu'elle a nonc que le rglement n'a pas un effet rtroactif au sens propre du terme (32).
2. E X A M E N D T A I L L D E S CONDITIONS D'ADMISSIBILIT D ' U N E PSEUDO R T R O A C T I V I T
Dans une srie d'arrts, la Cour de Justice ou ses avocats gnraux ont considr sans restriction la rtroactivit d'une norme comme inadmissible. Ainsi, les avocats gnraux ont fait observer, par exemple dans des arrts relatifs des affaires concernant des fonctionnaires, que des dispositions du statut peuvent tre modifies tout moment, mais afin de ne pas porter atteinte des droits acquis seulement aussi longtemps que les dispositions modificatives n'ont pas au dtriment des agents, de porte rtroactive (33). Dans un arrt relatif au droit de l'assurance sociale, la Cour de Justice a constat relativement une disposition rglementaire qu'elle entrait certes en vigueur avec effet rtroactif, mais
qu'un tel caractre rtroactif ne saurait cependant prjudicier en rien aux personnes dont le droit prestations a t ouvert avant la publication du rglement (34).
En outre la CJCE a rgulirement rejet la rtroactivit de dispositions rglementaires dans lesquelles des positions tarifaires du tarif douanier commun sont dfinies plus en dtail. Etant donn que de tels rglements revtent un caractre constitutif ils ne sauraient sortir des effets rtroactifs et peuvent ds lors tre appliqus pour la dtermination du classe-
(32) Aff. 74/74 (CNTA c/ Commission), Recueil, 1975, pp. 533 (548). (33) Avocat gnral MAYRAS dans l'aff. 28/74 (Gillet c/ Commission), Recueil, 1975, pp. 463 (478) ; avocat gnral CAPOTORTI dans l'aff. 167/80 (Curtis c/ Commission et Parlement europen), Recueil, 1981, pp. 1449 (1551) et le mme dans l'aff. 127/80 (V. Grogan c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 869 (898). (34) Aff. 100/63 (Kalsbeek-van de Veen c/ Sociale Verzekeringsbank), Recueil, 1964, pp. 1105 (1125).
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ment de marchandises importes avant leur entre en vigueur (35). Dans l'affaire Regina c\ Kent Kirk, relativement la question de la rtroactivit de dispositions pnales, la Cour de Justice s'est finalement rfre expressment aux ordres juridiques des Etats membres et la Convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme. Au cours d'une procdure pnale nationale engage pour violation de dispositions communautaires en matire de pche, elle devait dcider, la suite d'un renvoi titre prjudiciel, si un rglement du Conseil du 25 janvier 1983, par lequel certaines mesures nationales de sauvegarde (en soi contraires au droit communautaire pour violation de l'interdiction de discrimination) avaient t autorises de manire transitoire, avec effet rtroactif au 1 er janvier 1983, pouvait sortir des effets rtroactifs, mme relativement des dispositions (pnales) des Etats membres. La Cour de Justice constata cet gard : (36)
... le principe de la non-rtroactivit des dispositions pnales est un principe commun tous les ordres juridiques des E t a t s membres, consacr par l'article 7 de la convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales comme un droit fondamental, qui fait partie intgrante des principes gnraux du droit dont la Cour assure le respect. Il s'ensuit que la rtroactivit prvue dans la disposition de l'article 6, paragraphe 1, du rglement n 170/83, prcit, ne saurait tre entendue comme justifiant a posteriori des mesures nationales qui imposaient des sanctions pnales, l'poque du comportement incrimin, si ces mesures n'taient pas valides.
Dans cet arrt, la Cour de Justice a spcialement reconnu l'interdiction de rtroactivit de dispositions pnales en tant que principe juridique autonome du droit communautaire. A l'inverse, la Cour de Justice s'est montre pendant longtemps plutt rserve dans la formulation de principes gnraux appels rgir la rtroactivit vritable de normes (abstraction faite de la rserve de contrle dj mentionne et des dclarations relatives des hypothses dtermines). Elle a pu rguli(35) Aff. 77/71 (Gervais-Danone c/ Haupzollamt Munich), Recueil, 1971, pp. 1127 (1138) ; v. galement aff. 158/78 (P. Biegi c/ Haupzollamt Bochum), Recueil, 1979, pp. 1103 (1119) et aff. 196/80 (Anglo-Irish Beef Company c/ Landwirtechafteminister), Recueil, 1981, pp. 2263 (2282). (36) Aff. 63/83 (Regina c/ Kent Kirk), Recueil, 1984, pp. 2689 (2718) ; propos d'un cas similaire, cf. dj l'aff. 82/71 (Ministre de la Rpublique italienne c/ SAIL), Recueil, 1972, p. 119 ; avocat gnral ROEMER, ibid. p. 152.
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rement rencontrer l'objection tire de l'inadmissibilit de la rtroactivit, par la constatation qu'une rtroactivit proprement dite de la norme en cause ne se vrifiait mme pas. Ainsi la question de savoir si, et quelles conditions, la Cour de Justice dclarerait admissible la rtroactivit vritable d'une norme demeura au fond indcise jusqu' une poque rcente. On trouve une premire tude dtaille de droit compar, relative aux principes consacrs en la matire dans les ordres juridiques des E t a t s membres ainsi que dans la Convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme, dans les conclusions prsentes par l'avocat gnral Warner dans l'affaire IRCA c\ Amministrazione delle finanze dello Stato, de l'anne 1976 (37). Dans cette affaire la Commission avait ajust par un rglement du 23 mars 1973 les montants compensatoires montaires pour des produits dtermins. Le rglement en cause prvoyait qu'il entrerait en vigueur le jour de sa publication (7 avril 1973), mais qu'il serait dj applicable des oprations d'importation qui avaient t ralises respectivement partir du 26 fvrier ou du 5 mars 1973. Les importations qui se trouvaient la base du procs principal, pendant devant une juridiction italienne, avaient t effectues le 22 mars 1973, soit le jour prcdant l'adoption du rglement litigieux. L'avocat gnral Warner considra qu'il s'agissait l d'un cas de rtroactivit vritable . Sur base d'un examen dtaill de droit compar, il conseilla la Cour de Justice d'oprer la distinction suivante : (38)
Lorsqu'une disposition du trait habilite directement le Conseil ou la Commission lgifrer, la situation est analogue celle d'un Parlement national habilit adopter des lois. Sauf eette rserve qu'il ne doit pas tre port atteinte la confiance lgitime, l'institution intresse est libre de lgifrer rtroactivement, mais elle est prsume ne pas le faire. Ses actes seront considrs comme tant rtroactifs seulement si et dans la mesure o il ressort clairement de leurs termes, soit expressment soit de faon implicite, que l'intention de ses auteurs tait qu'ils aient un tel effet. Toutefois, lorsque la Commission a besoin d'une autorisation du Conseil pour lgifrer, elle ne peut le faire qu' l'intrieur des limites de l'autorisation qui lui a t confre par le Conseil expressment ou de faon implicite. Elle ne peut par consquent lgifrer rtroactivement moins d'y avoir t ainsi autorise par le Conseil. (37) Avocat gnral WARNER dans l'aff. 7/76 (IRCA c/ Amministrazione delle finanze dello Stato), Recueil, 1976, pp. 1213 (1234 et ss.). (38) Avocat gnral WARNER, ibid., p. 1240.
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D'aprs l'avocat gnral Warner le rglement litigieux tait un rglement d'application, sans qu'il y ait pour la Commission d'habihtation une adoption rtroactive. C'est pour cette raison qu'il considra finalement le rglement comme invalide. En l'occurence, la Cour de Justice n'a pas suivi son avocat gnral. Elle ne considra pas le rglement comme ayant un effet rtroactif, tant donn qu'il tait simplement destin adapter court terme des montants compensatoires montaires dtermins et que de telles modifications sont inhrentes au systme mme (39). Les principes relatifs au rgime de la rtroactivit vritable ultrieurement confirms dans une srie d'arrts ont t formuls pour la premire fois dans l'affaire Racke c\ Hauptzollamt Mainz (40) ou dans l'affaire Decker c\ Hauptzollamt Landau (41). En l'espce, la Commission avait, de brefs intervalles, tout d'abord introduit des montants compensatoires montaires pour un produit dtermin, puis modifi dans deux autres rglements les montants applicables. Chacun de ces trois rglements dterminait comme point de dpart de sa dure d'application, un moment qui se situait 14 jours avant sa publication ou son entre en vigueur (42). A ce propos, la Cour de Justice a pos essentiellement en principe que : (43)
si, en rgle gnrale, le principe de la scurit des situations juridiques s'oppose ce que la porte dans le temps d'un acte communautaire voie son point de dpart fix une date antrieure sa publication, i] peut en tre autrement, titre exceptionnel, lorsque le but atteindre l'exige et lorsque la confiance lgitime des intresss est dment respecte.
La Cour de Justice justifie aussi en l'espce par les conditions particulires relatives aux montants compensatoires montaires, la ncessit de la validit rtroactive des rglements litigieux. Il s'ajoutait cela le fait qu'il s'agissait seulement d'une rtroactivit court terme. Comme dj dans l'affaire IRCA, la CJCE souligna que le systme exige en principe l'adaptation immdiate
(39) CJCE, ibid., p. 1229. (40) Aff. 98/78 (Racke c/ Hautzollamt Mainz), Recueil, 1979, p. 69. (41) Aff. 99/78 (Decker c/ Hauptzollamt Landau), Recueil, 1979, p. 101. (42) Les rglemente devaient entrer en vigueur le jour de leur publication, mais dsignaient toutefois en mme temps une date dtermine comme jour compter duquel ils devaient tre applicables. Ensuite, la publication fut cependant retarde. (43) CJCE, aff. 98/78, ibid. (note 40), p. 86 ; v. galement aff. 99/78, ibid, (note 41), p. 111.
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une situation modifie des cours du change, reconnaissant en l'espce la ncessit de la rtroactivit, mme par rapport la possible intgration de nouvehes catgories de produits dans le systme des montants compensatoires montaires. En ce qui concerne la prise en considration du principe de la protection de la confiance lgitime, la Cour de Justice constata
que les oprateurs conomiques doivent s'attendre ce que toute modification notable de la situation montaire entrane ventuellement l'extension du rgime de nouvelles catgories de marchandises et la fixation de nouveaux montants ; qu'en l'occurence la Commission a, ds la date prvue pour l'applicabilit des nouveaux montants, pris des mesures particulires pour que ceux-ci soient ports la connaissance des milieux professionnels intresss. (44)
C'est pourquoi la Cour de Justice ne vit finalement aucune raison de constater l'invalidit du rglement litigieux. La Cour de Justice fut confronte un cas similaire dans l'affaire Staple Dairy Products (45). Il tait galement question en l'espce de montants compensatoires montaires. Le 23 avril 1980 la Commission avait arrt un rglement, publi le 26 avril 1980, par lequel la dure de validit d'un autre rglement, qui expirait le 31 mars 1980, tait prolonge avec effet au 1 e r avril 1980, les droits individuels acquis par les personnes concernes ne devant cependant pas s'en trouver affects. La Cour de Justice dcida que cette rserve devait tre interprte en ce sens qu'elle ne serait applicable qu'aux cas dans lesquels des actes administratifs dj dfinitifs avaient t arrts en faveur des intresss par les services nationaux comptents, au cours de la priode allant du 1 e r avril au 25 avril 1980. Pour le surplus, le rglement tait cependant applicable aux oprations ralises entre le 1 e r avril et le 25 avril. Se rfrant la formule cite plus haut, labore dans les affaires Racke et Decker, la Cour de Justice ne vit pas non plus en l'espce, de raison de douter de la lgalit de la rtroactivit. La rtroactivit tait indispensable afin d'viter les perturbations rsultant de la solution de continuit dans la priode d'application du rglement. La reconnais-
(44) CJCE, ibid. (45) Aff. 84/81 (Staple Dairy Products c/ Intervention Board for Agricultural Products), Recueil, 1982, pp. 1763 et ss.
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sance d'une confiance digne de protection dans le chef des personnes concernes se heurta au fait que
l'historique de la rglementation en cause de mme que sa porte et le but poursuivi tait de nature conduire les oprateurs conclure que cette rglementation applicable jusqu'au 31 mars 1980 serait maintenue pendant une priode prolonge (46).
Les arrts de la Cour de Justice de l'anne 1982 (47) relatifs la question de l'introduction d'un systme de quotas la production d'isoglucose prsentent un intrt particulier, mme si leur issue n'a pas t favorable pour les intresss. Aprs que par arrt du 29 octobre 1980 dans l'affaire Roquette Frres (48), un rglement adopt par le Conseil en cette manire eut t annul pour violation de formalits substantielles dfaut d'avis du Parlement , le Conseil remit en vigueur, par rglement du 10 fvrier 1981 et en observant cette fois les formalits substantielles, la disposition du rglement annul, et cela rtroactivement pour la priode du 1 er juillet 1979 au 30 juin 1980. Quant la validit du rglement, la Cour de Justice renvoya de nouveau au pralable la formule utihse dans les arrts rendus dans l'affaire Racke. Elle justifia comme suit la ncessit d'une rintroduction rtroactive de la rglementation annule par la Cour de Justice :
Le Conseil a pu, ainsi, rgulirement estimer que le but atteindre dans l'intrt gnral, c'est--dire la stabilisation du march communautaire des edulcorante sans discrimination arbitraire entre les oprateurs, exigeait que les dispositions attaques eussent un caractre rtroactif et la premire des conditions laquelle la Cour subordonne l'applicabilit dans le temps d'un acte communautaire une date antrieure celle de sa publication peut tre tenue pour remplie. (49)
La Cour de Justice considra aussi qu'une confiance digne de protection n'tait pas affecte en l'espce, exposant en premier lieu pour quelle raison une ventuelle confiance n'tait pas justifie, en tout cas objectivement (50). Pour la Cour de Justice, ceci
(46) CJCE, ibid, (note 45), p. 1778. (47) Aff. 108/81 (Amylum c/ Conseil), Recueil, 1982, p. 3107 ; aff. 110/81 (Roquette Frres c/ Conseil), Recueil, 1982, p. 3159 et aff. 114/81 (Tunnel Refineries c/ Conseil), Recueil, 1982, p. 3189. (48) Aff. 138/79 (SA Roquette Frres c/ Conseil), Recueil, 1980, p. 3333 ; v. aussi aff. 139/ 79 (Maizena GmbH c/ Conseil), Recueil, 1980, p. 3393. (49) CJCE, aff. 108/81, ibid, (note 47), pp. 3131 et s. ; cf. trs dtaill ce sujet l'avocat
gnral REISCHL, pp. 3146 et ss.
(50) Cf. galement l'avocat gnral REISCHL, p. 3148.
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rsultait avant tout du fait que les entreprises concernes taient suffisamment informes pour apprcier correctement la situation et que notamment, il n'avait pu chapper aux requrantes que les arrts du 29 octobre 1980 avaient expressment approuv la lgalit matrielle du rglement annul l'poque, et qu'il ne faisait aucun doute que le Conseil avait la ferme intention de soumettre la production d'isoglucose au systme des quotas (51). La CJCE ne partageait pas les doutes mis par les requrantes, selon lesquels les principes labors pour des cas de rtroactivit court terme dans le domaine des montants compensatoires montaires ne pourraient tre tendus au cas d'espce, qui impliquait une modification trs pousse du droit en vigueur. C'est ainsi qu'elle rpondit par l'affirmative (en faisant rfrence au fait que la lgalit matrielle des rglements en question avait t constate dans l'arrt prcdent) la question, controverse entre les parties, de savoir si le lgislateur peut remplacer rtroactivement, par une nouvelle norme au contenu rglementaire identique, une norme annule par la Cour de Justice (52). De mme, dans les cas d'introduction rtroactive de quotas de production d'acier (53), la Cour de Justice arriva la conclusion (bien que, d'aprs ses constatations, la dcision gnrale litigieuse n'avait pas eu du reste un effet rtroactif vritable ) que les critres relatifs l'admissibilit d'une rtroactivit vritable, tablis pour la premire fois dans l'affaire Racke taient en tout cas runis en l'espce (54). Dans un autre arrt, la Cour de Justice a par contre dclar invalide une disposition d'un rglement de la Commission, pour violation du principe de la protection de la confiance lgitime. Dans le cadre du recours prjudiciel dans l'affaire Meiko-Konservenfabrik c\ Rpublique fdrale d'Allemagne (55), la Cour de Jus(51) CJCE, ibid., p. 3132 et s. (52) Aff. 108/81, ibid. (note 47), pp. 3133 et s. ; aff. 110/81, ibid, (note 47), pp. 3181 et s. ; aff. 114/81, ibid, (note 47), p. 3209. (53) Aff. 258/80 (Rumi c/ Commission), Recueil, 1982, p. 487 ; confirm dans : aff. 276/80 (Panada c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 517 (541) et aff. 235/82 (Ferriere San Carlo SpA c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3949 (3965) ; ce sujet galement v. M. SCHLOCKERMANN, Rechtesicherheit als Vertrauensschutz in der Rechtsprechung des EuGH, thse Munich, 1984, p. 64. (54) Aff. 258/80, ibid. (note 53), p. 503. (55) Aff. 224/82 (Meiko-Konservenfabrik c/ Rpublique fdrale d'Allemagne), Recueil, 1983, p. 2539.
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tice devait se prononcer sur la validit du rglement n 2546/80 du 2 octobre 1980 publi dans le Journal officiel du 3 octobre 1980 par lequel le 31 juillet 1980 avait t fix rtroactivement comme date d'chance du dlai de forclusion durant lequel des contrats dtermins devaient avoir t transmis aux instances comptentes en vue de l'octroi d'une aide. Ici aussi, la Cour de Justice renvoya en premier lieu aux principes reconnus en matire de rtroactivit et constata ensuite
qu'en subordonnant, a posteriori, le bnfice de l'aide la transmission des contrats au plus tard le 31 juillet 1980, la Commission a viol le principe de la confiance lgitime des intresss qui, compte tenu des dispositions en vigueur au moment de la conclusion des contrats, ne pouvaient raisonnablement envisager se voir opposer rtroactivement le respect d'un dlai de transmission de ces contrats dont la date limite concide avec la date limite de leur signature. (56)
La Cour de Justice ne vit aucune raison de procder un examen distinct de la question de savoir si et dans quelle mesure cette rtroactivit tait ncessaire par rapport au but atteindre. Finalement elle a dclar invalide le rglement litigieux, dans la mesure o la date du 31 juillet 1980 y avait t fixe comme chance du dlai de forclusion. En rsum, on peut constater que la Cour de Justice n'a pas exclu l'admissibilit de la rtroactivit vritable de rglements. Elle applique cet gard des critres identiques pour les rglements du Conseil comme pour ceux de la Commission et ne fait non plus aucune diffrence entre comptences lgislatives originaires et comptences lgislatives drives. Certes, la rtroactivit vritable est en principe inadmissible, mais des exceptions sont admises. Il importe au premier chef que le but poursuivi exige que l'on attribue la rgle une validit rtroactive. La jurisprudence rvle que n'importe quelle considration d'opportunit n'est pas suffisante. Au contraire, la rtroactivit doit s'avrer indispensable pour atteindre le but poursuivi, lequel doit tre lui-mme d'intrt public (57). Il n'y a pas dans la jurisprudence de la Cour de Justice d'indice en ce sens qu'en prsence d'un intrt impratif, une ventuelle confiance n'entrerait nullement en ligne de
(56) CJCE, ibid., p. 2549. (57) Cf. avocat gnral SLYNN dans l'aff. 84/81, ibid, (note 45), p. 1783.
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compte (58). L'arrt rendu dans l'affaire Meiko contredit pareille supposition, tant donn que l'invalidit du rglement a t constate, en l'espce, uniquement pour violation du principe de la protection de la confiance lgitime, sans qu'ait t discut l'intrt poursuivi par la rtroactivit du rglement. Dans cet ordre d'ides, on peut estimer qu'une confiance lgitime des intresss doit toujours tre prise en considration. La jurisprudence existante montre toutefois que les exigences mises la reconnaissance de l'existence d'une telle confiance sont relativement leves. Mme une confiance lgitime n'exclurait pas ncessairement la rtroactivit. Selon la formule de la Cour de Justice, il suffit en effet que celle-ci soit dment respecte (59). En fin de compte, la solution dpend ainsi d'une mise en balance des intrts opposs, l'occasion de laquelle le principe de proportionnalit, reconnu lui aussi en droit communautaire, revt une importance dterminante (60).
3. L E S CONDITIONS D'ADMISSIBILIT D E LA PSEUDO-RTROACTIVIT D'ACTES NORMATIFS
a) L A PROTECTION DE LA CONFIANCE LGITIME COMME LIMITE LA LIBERT DE DISPOSITION DU LGISLATEUR
Dans une jurisprudence constante, la Cour de Justice indique qu'en rgle gnrale, face une modification de l'tat du droit, une entreprise
ne saurait invoquer un droit acquis au maintien d'un avantage (61) ou encore que les institutions communautaires disposant d'une marge d'apprciation lors du choix des moyens ncessaires pour la ralisation de leur politique, les oprateurs conomiques ne sont pas justifis placer leur confiance lgitime dans le maintien d'une situation existante qui peut tre modifie par
(58) Cf. F. LAMOUREUX, The Retroactivity of Community Acte in the Case Law of the Court of Justice , CML Rev. 1983, pp. 269 (292) posant la question en ce sens ; ce sujet v. galement M. SCHLOCKERMANN, ibid, (note 53), p. 78. (59) Aff. 98/78, ibid. (note 40), p. 86 ; jurisprudence constante. (60) Pour ce principe, cf. le Chapitre V. (61) Par ex. aff. 230/78 (S.p.A. Eridania c/ Ministre de l'agriculture et des forts), Recueil, 1979, pp. 2749 (2768) ; aff. 29/83 (SA Biovilac c/ CEE), Recueil, 1984, pp. 4057 (4080) ; v. aussi aff. jointes 197-200, 243, 248, 247/80 (Ludwigshafener Walzmhle e.a. c/ Conseil et Commission), Recueil, 1981, pp. 3211 (3251); aff. 26/77 (Balkan Import-Export GmbH c/ Hauptzollamt Berlin-Packhof), Recueil, 1977, pp. 2031 (2045).
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SCURIT JURIDIQUE
des dcisions prises p a r ces institutions dans le cadre de leur pouvoir d'apprciation (62).
A ces arrts, la Cour de Justice a soulign la libert de principe du lgislateur de modifier avec effet pour l'avenir les conditions juridiques encadrant l'activit conomique des entreprises, mme si les modifications arrtes ont des consquences dfavorables pour certaines entreprises et mme, le cas chant, pour l'ensemble des entreprises d'un secteur de production dtermin. Notamment le grief tir de la violation de droits fondamentaux ou de la protection de la confiance lgitime a t rejet lorsque les recours en ce sens taient uniquement fonds sur la circonstance que la situation conomique se serait dgrade pour les entreprises concernes la suite de modifications apportes la situation juridique. Une solution analogue prvaut dans le domaine du droit de la fonction publique. Ici aussi le lgislateur communautaire peut en principe modifier tout moment, avec effet pour l'avenir, les dispositions du statut, mme au dsavantage des fonctionnaires. A l'inverse ceux-ci ne peuvent en rgle gnrale exciper de droits acquis (63) qui garantiraient le maintien d'une situation juridique dtermine. D'aprs la jurisprudence existante de la Cour de Justice, cette libert de disposition du lgislateur, vaste et gnrale, ne souffre d'exceptions que si le rapport juridique gnral, auquel sont potentiellement soumis une multitude d'oprateurs conomiques (64), a fait l'objet d'une concrtisation dtermine. Il ne doit pas s'agir cet gard de situations juridiques individuelles dj acquises sur base d'un acte administratif. Il est nanmoins indispensable que des obligations concrtes aient t contractes, que des dispositions aient t prises ou que des promesses aient t faites par l'autorit.
(62) Aff. 52/81 (W. Faust e/ Commission), Recueil, 1982, pp. 3745 (3762) ; v. aussi aff. 245/81 (Edeka c; Rpublique fdrale d'Allemagne), Recueil, 1982, pp. 2745 (2758) et aff. 14/81 (Alpha Steel c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 749 (769). (63) Sur ce point, cf. par ex. 28/74 (Gillet c/ Commission), Recueil, 1975, p. 463 ; avocat gnral CAPOTORTI dans l'aff. 817/79 (Buyl c/ Commission), Recueil, 1982, p. 245, conclusions, Recueil, 1981, pp. 1512 (1553), le mme dans l'aff. 127/80 (V. Grogan c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 869 (898) ; cf. aussi dj l'avocat gnral LAQRANQE dans les aff. jointes 7/56, 37/57 (D. Algera e.a. c/ Assemble Commune), Recueil, 1957, pp. 81 (154). (64) A cet gard aussi une solution analogue vaut pour le droit de la fonction publique ce sujet, cf. en particulier l'aff. 81/72 (Commission c/ Conseil), Recueil, 1973, pp. 575 et es.
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Le principe de la protection de la confiance lgitime acquiert ainsi de l'importance l'gard de modifications de la situation juridique orientes vers l'avenir, surtout pour des contrats dj en cours au moment de la publication du rglement ou pour toute autre situation de fait concrtement engage. Dans ce contexte c'est alors avant tout la formule relative la pseudo rtroactivit, rgulirement utilise par la Cour de Justice depuis l'arrt dans l'affaire Westzucker, qui est d'application : (65)
selon un principe gnralement reconnu, les lois modificatives d'une disposition lgislative s'appliquent, sauf drogation, aux effets futurs de situations nes sous l'empire de la loi ancienne .
Ds lors qu'a t mise dans cette affaire, ainsi que dans quelques affaires ultrieures, la rserve selon laquelle l'applicabilit immdiate ne valait que pour autant que l'exportation vise n'avait pas encore eu lieu et une modification du prix d'intervention n'tait pas intervenue (66), il convient d'y voir avant tout une simple rgle d'interprtation. Ceci ne signifie pas encore qu'on serait ici en prsence de droits acquis qui excluraient en principe la possibilit qu'un rglement influe, au dsavantage des intresss, sur des situations de fait dj rgles. Par exemple, il ne serait pas interdit au lgislateur de mettre nant des positions juridiques individualises par un acte administratif (67). L'admissibilit du retrait de tels droits individuels doit au contraire s'apprcier en fonction du principe de la protection de la confiance lgitime. A cet gard, la question de savoir si la disposition rglementaire considre pose un problme de vritable rtroactivit ou de pseudo -rtroactivit, mme pour des situations de fait dj rgles, relve alors plutt de l'amnagement lgislatif ou se rattache une dfinition plus ou moins large de la rtroactivit vritable . Dans la jurisprudence existante le principe de la protection de la confiance lgitime a surtout jou un rle lorsque la concrtisa(65) Aff. 1/73 (Westzucker c/ Einfuhr- und Vorratsstelle), Recueil, 1973, p. 723 (729) ; cet gard, cf. aussi dj aff. 68/69 (Bundesknappschaft c/ Brock), Recueil, 1970, pp. 171 (178). (66) CJCE, aff. 1/73, ibid, (note 65), cf. dans le mme sens l'avocat gnral ROEMER, ibid., pp. 738 et ss. ; l'avocat gnral TRABUCCHI dans l'aff. 74/74 (CNTA c/ Commission), Recueil, 1975, pp. 533 (555 et s.). (67) Cf. ce sujet CJCE, aff. 74/74, ibid. (note 66) ainsi que aff. 37/73 (F.lli Variola S.p.a. c/ Amministrazione italiana delle Finanze), Recueil, 1973, pp. 981 et ss.
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tion du rapport juridique n'avait pas encore dpass le niveau d'une constitution de positions juridiques individualises et dfinitives ou de droits acquis . S'avre par exemple caractristique cet gard un arrt relatif aux montants compensatoires montaires dans le domaine agricole (CNTA (68)), montants dont les modifications qui interviennent souvent aussi bref dlai ont amen la Cour de Justice examiner plusieurs reprises des questions relatives la protection de la confiance lgitime, par rapport des contrats dj en cours, mais non encore mens leur terme au moment de la publication d'un rglement modificatif. Le CNTA avait obtenu une licence d'importation pour un produit dtermin, fait fixer l'avance la restitution l'importation y affrente et dpos la caution ncessaire. Des montants compensatoires montaires relatifs au produit en question avaient t introduits peu auparavant. Avant que l'importation prvue par le CNTA ait pu tre effectue, la Commission supprima nouveau, peu de temps aprs, ces montants compensatoires montaires, pour lesquels des fixations l'avance n'taient pas possibles. L-dessus le requrant forma un recours en indemnit. Ce recours atteignit son objectif, en tout cas sur le plan du principe (69). En ce qui concerne la motivation, le requrant excipa de ce que l'abrogation des montants compensatoires ... a port atteinte la confiance qu'il avait dans leur maintien, au moment o il a sollicit la prfixation des aides et des restitutions l'exportation, s'engageant ainsi dfinitivement envers les autorits comptentes des oprations commerciales auxquelles U ne pouvait pas renoncer, sous peine de perdre la caution verse (70). Sur quoi la Cour de Justice constata d'abord
que le rgime des montants compensatoires ne saurait tre considr comme quivalant une garantie pour les oprateurs conomiques contre les risques de modification des cours de change ;
(68) (69) ne put et ss. (70)
Aff. 74/74 (CNTA c/ Commission), Recueil, 1975, pp. 533 et s. Il n'atteignit son objectif que sur le plan du principe, tant donn que la requrante fmalement tablir l'existence d'un prjudice ; cf. ce sujet, Recueil, 1976, p. 797 Aff. 74/74, ibid. (note 68), p. 547.
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qu'il n'en reste pas moins que l'application des montants compensatoires carte en pratique le risque de change, de sorte qu'un oprateur, mme prudent, peut tre amen ne pas se couvrir contre ce risque ; que, dans ces circonstances, l'oprateur peut lgitimement avoir confiance que pour des oprations irrvocablement engages par lui parce qu'il a obtenu, sous caution, des certificats d'exportation comportant prfixation du montant de la restitution, aucune modification imprvisible n'interviendra qui aura pour effet, en lui rimposant le risque de change, de lui causer des pertes invitables .
Elle arriva ensuite la conclusion

qu' en l'absence d'un intrt public peremptoire, la Commission, en n'ayant pas assorti le rglement n 189/72 de mesures transitoires protgeant la confiance que l'oprateur pouvait lgitimement avoir dans la rglementation communautaire, a viol une rgle suprieure de droit et engag ainsi la responsabilit de la Communaut (71).
Le principe de la protection de la confiance lgitime a t appliqu en l'espce, bien que par rapport l'octroi des montants compensatoires montaires, il n'existait encore aucune position juridique individualise au moment de l'entre en vigueur de la modification juridique (72). La requrante n'avait encore acquis ce moment aucun droit dfinitivement efficace au payement (73). Au contraire, il s'agissait simplement aux yeux de la Cour de Justice d'une expectative lgitime. On tait cependant en prsence en l'espce, d'un cas de concrtisation d'un rapport juridique gnral, dans la mesure o des contrats dj conclus taient concerns, relativement auxquels la requrante avait galement contract des obligations l'gard de l'autorit publique. La requrante ne pouvait plus se soustraire ces obligations sans perdre la caution verse. En mme temps, par son propre comportement, la Commission avait incit la requrante renoncer se prmunir contre un ventuel risque de change. Selon l'arrt de la Cour de Justice, la Commission aurait d tenir compte de cette circonstance, en dictant des dispositions transitohes pour les contrats dj en cours.
(71) Ibid., pp. 548 et s. (72) Ne recourir ce principe que pour le seul motif que des droits acquis n'existeraient pas dans le cas d'espce, comme semblent le laisser entendre en partie les conclusions des avocate gnraux (cf. en l'espce l'avocat gnral TRABUCCHI, p. 553 ; cf. aussi l'avocat gnral MAYRAS dans l'aff. 35/78 (Scholten Honig/ Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten), Recueil, 1978, pp. 2543 (2563)) rduit par trop le concept de la protection de la confiance lgitime la simple protection d'expectatives lgitimes . (73) Cf. avocat gnral TRABUCCHI dans l'aff. 74/74, ibid, (note 68), pp. 555 et s.
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Depuis, cette jurisprudence a t confirme dans son principe dans une multitude de cas, le plus souvent toutefois sans succs en fin de compte pour les personnes concernes. Elle peut tre rsume comme suit : (74) Pour l'application du principe de la protection de la confiance lgitime, il doit exister sur le plan objectif un point de rattache ment sous la forme d'une confiance protger. En raison de la grande libert de disposition du lgislateur, la simple existence d'une norme juridique ne constitue pas encore en principe la base approprie, sur laquelle pourrait se fonder une confiance digne d'tre prise en considration. Un tat de confiance suffisamment solide peut natre d'une part de l'acceptation d'obligations dfini tives l'gard de l'autorit publique et d'autre part, de la manire de procder de l'autorit (qui peut aboutir le cas chant une soumission de l'administration sa propre pratique) fon dant des expectatives concrtes. Se rattachant sa jurisprudence dans l'affaire CNTA, la Cour de Justice constate ainsi par exemple dans l'affaire Tomadini, o il tait galement question de montants compensatoires mon taires : (75)
dans le cadre d'une rglementation conomique telle que celle des organi sations communes des marchs agricoles, le principe du respect de la confiance lgitime interdit aux institutions communautaires lorsqu'elles ont, en vue de tenir compte de situations individuelles, dict une rglemen tation spcifique permettant aux oprateurs conomiques, moyennant cer taines obligations assumes par eux l'gard de l'autorit publique de se garantir, en ce qui concerne des oprations dfinitivement engages contre les effets des variations, ncessairement frquentes, des modalits d'application de l'organisation commune de modifier eette rglementation sans l'assortir de mesures transitoires si un intrt public peremptoire ne s'oppose pas l'adoption de pareille mesure ; ... le champ d'application de ce principe ne saurait, par contre, tre tendu jusqu' empcher, de faon gnrale, une rglementation nouvelle de s'appli quer aux effets futurs de situations nes sous l'empire de la rglementation antrieure en l'absence d'obligations assumes l'gard de l'autorit publi que ;
(74) Cf. ce sujet galement P. GILSDORP, Vertrauensschutz, Bestandsschutz und Rck wirkungsbegrenzung im Gemeinschafterecht , RIW 1983, pp. 22 (25 et s.) et M. SCHLOCKER MANN, ibid. (note 53), pp. 81 et ss. (75) Aff. 84/78 (. Tomadini S..c. c/ Amministrazione delle Finanze dello Stato), Recueil, 1979, pp. 1801 (1814 et s.).
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... il en est spcialement ainsi dans un domaine comme celui des organisations communes de marchs dont l'objet comporte prcisment une constante adaptation en fonction des variations de la situation conomique dans les diffrents secteurs agricoles .
Le grief th de la violation du principe de la protection de la confiance lgitime fut finalement rejet en l'espce, car il s'agissait d'changes intracommunautaires de marchandises, pour lesquels n'existe ni restitution ni prlvement ni, par consquent, de prfixation (76). Avec la mme motivation la Cour de Justice a cart galement dans l'affaire Drbeck (77) le recours au principe de la protection de la confiance lgitime. Il ne s'agissait pas en l'occurence de montants compensatoires montaires. En l'espce, la Commission avait aussi intgr dans une mesure de sauvegarde en matire agricole (barrire l'importation), des contrats qui, bien que conclus avant l'adoption du rglement, n'avaient pas encore t excuts cette date. La confiance n'est pas seulement protge lorsqu'elle vise au maintien des conditions gnrales de droit relatives au rglement des situations de fait, et sous l'empire desquelles ont t engendres des obligations concrtes dont les personnes concernes pourraient la rigueur se dgager en s'accommodant de certains dsavantages. Une protection de la confiance peut aussi entrer en ligne de compte, en ce sens que le lgislateur communautaire ne modifie pas sans dlai par exemple sans prvoir une priode transitoire approprie le rgime juridique relatif des situations de fait par rapport auxquelles il a fait natre par son comportement, dans le chef des intresss, des expectatives concrtes quant leur stabilit. Ceci a t soulign expressment par la Cour de Justice dans un arrt assez rcent relatif au prlvement de corresponsabilit
(76) CJCE, ibid. p. 1815 ; par contre, les cas dans lesquels une licence avait t accorde dans le cadre des changes commerciaux avec des pays tiers taient expressment soustraits la modification de la situation juridique. (77) Aff. 112/80 (Drbeck c/ Hauptzollamt Francfort-sur-le-Main-aroport), Recueil, 1981, pp. 1095 (1120 et s.) ; cf. aussi, pour un cas analogue, l'aff. 68/77 (IFG-Interkontinentale Fleischhandelsgesellschaft c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 353 (369) et aff. 90/77 (Firma H. Stimmig KG c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 995 (1005 et s.).
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pour le lait (78). Dans le cadre de ce litige se posait en fait la question de savoir si un agriculteur peut tre exclu de l'attribution d'un quota de production laitire sur lequel aucun prlvement de corresponsabilit n'est peru au motif qu'il n'a pas produit de lait pendant la priode dterminante pour le calcul du niveau du quota, bien que cette interruption de production ft fonde sur le fait qu'il avait reu une prime de non-commercialisation, dont l'utilisation l'obligeait renoncer durant une priode dtermine la production laitire. Le requrant se sentait affect dans sa confiance lgitime, en particulier parce que la rglementation relative aux quotas laitiers avait t introduite aprs qu'il avait opt pour la prime de non-commercialisation et l'interruption de sa production.
A cet gard, il convient d'admettre ... qu'un oprateur ayant librement arrt sa production pendant un certain temps ne peut pas lgitimement s'attendre pouvoir reprendre la production dans les mmes conditions que celles qui prvalaient auparavant, et ne pas tre soumis d'ventuelles rgles, entre-temps arrtes, relevant de la politique des marchs ou de la politique des structures. Il n'en reste pas moins qu'un tel oprateur, lorsqu'il a, comme en l'espce, t incit, par un acte de la Communaut, suspendre la commercialisation pour une priode limite, dans l'intrt gnral et contre paiement d'une prime, peut lgitimement s'attendre ne pas tre soumis, la fin de son engagement, des restrictions spcifiques en raison prcisment du fait qu'il avait fait usage des possibilits offertes par la rglementation communautaire. (79)
Par consquent, le rglement a t dclar invalide dans la mesure o il ne prvoit aucune attribution d'une quantit de rfrence en faveur de producteurs qui, en excution de l'engagement d'interrompre leur production qu'ils avaient pris en raison de l'octroi de la prime de non-commercialisation, n'ont pas produit de lait durant l'anne de rfrence en cause. On peut citer en outre dans le domaine agricole, les deux affaires DEUK A (80), qui font galement partie des rares arrts finalement couronns de succs pour les personnes concernes, dans lesquels le principe de la scurit juridique ou de la protec(78) Aff. 170/86 (Georg von Deetzen c/ Hauptzollamt Hambourg-Jonas), Recueil, 1988, p. 2355. Pour plus de dtails sur cet arrt et sur l'laboration de la jurisprudence, cf. K.-D. BORCHARDT, Vertrauensschutz im Europischen Gemeinschafterecht, EuGRZ 1988, p. 309. (79) Aff. 170/86, ibid., point n 12 des motifs. (80) Aff. 78/74 et aff. 5/75 (DEUKA c/ Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide und Futtermittel), Recueil, 1975, pp. 421 et 759.
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tion de la confiance lgitime s'est effectivement impos l'encontre d'actes normatifs. Dans ces affaires, la Cour de Justice devait dcider si deux rglements qui avaient rduit en cours de campagne de commercialisation le montant de primes de dnaturation pour le bl tendre, taient partir de leur entre en vigueur applicables aux lots de marchandises achets avant cette date et pour lesquels la dnaturation n'tait pas encore acheve. Entraient en ligne de compte cet gard comme point de rattachement pour une protection de la confiance lgitime, non pas des obhgations concrtes, mais seulement certaines expectatives relatives la stabilit et des dispositions prises en consquence, fondes sur le fait que selon la pratique existante, les adaptations de primes n'avaient chaque fois t opres qu' la fin d'une campagne annuelle : (81)
l'article 4 du rglement n 172/67, dans sa version originaire, fait apparatre comme normal que les actions de dnaturation soient dtermines dans le cadre de la campagne cralire annuelle ; on ne saurait donc considrer comme anormal qu'une entreprise de dnaturation fixe ses plans d'activit dans la perspective de la campagne cralire entire ; que ds lors, dans l'intrt de la scurit juridique, le rglement n 849/70 devait trouver une application telle que puissent encore bnficier du rgime fix par l'article 4, paragraphe 2, du rglement n 1403/69 les lots de marchandises au sujet desquels il serait tabli qu'ils ont t achets avant l'entre en vigueur du rglement n 849/70, condition que la demande ait t prsente avant le 1 e r juin 1970 .
Il y a aussi en matire de statut des fonctionnaires, des arrts dans lesquels une protection de la confiance lgitime a t fonde sur des expectatives suscites par le lgislateur lui-mme. C'est le cas d'une part, de l'arrt dans l'affaire rmunrations des fonctionnaires , dj cite (82). Par le fait que dans cette affaire, le Conseil avait pris une dcision expresse relativement sa pratique future en matire de rvision des rmunrations des fonction(81) Aff. 78/74, ibid. (note 78), p. 434 ; de mme : aff. 5/75, ibid, (note 78), p. 771. (82) Aff. 81/72 (Commission c/ Conseil), Recueil, 1973, p. 575 ; cf. aussi l'autre arrt dans l'aff. 70/74, Recueil, 1975, p. 795 ; dans cette affaire, comme dans les affaires cites plus loin, la protection de la confiance lgitime n'a pas t examine sous l'angle d'une prtendue rtroactivit ; il s'agissait cependant aussi dans ces affaires, de l'application d'une norme des situations de fait existantes (relations contractuelles).
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naires, il s'tait li lui-mme, justifiant ainsi la protection de la confiance lgitime :

... la rgle de la protection de la confiance lgitime que les administrs peuvent avoir dans le respect, par l'autorit d'engagements de cette sorte, implique que la dcision oblige le Conseil dans son action future (83). Il ne pourrait, pour se soustraire cette obligation exciper de ce pouvoir discrtionnaire dont il a lui-mme rgl l'exercice (84).
Il existe une autre catgorie d'affaires dans lesquelles les requrants ont finalement excip avec un succs partiel du principe de la confiance lgitime, affaires qui ont dj t voques relativement la question de l'admissibilit de l'abrogation d'actes administratifs en cas de modification de l'tat du droit. Dans l'affaire Grogan (85) la Cour de Justice a certes mis en vidence que les personnes concernes ne peuvent, en faisant rfrence au principe de la protection de la confiance lgitime, se dfendre de manire absolue contre une modification ex nunc de l'tat du droit dsavantageuse pour eux (86). Pour les fonctionnaires concerns, une protection de la confiance lgitime avait toutefois t concrtement justifie par le fait que le Conseil avait nglig durant une longue priode de procder l'adaptation, en soi ncessaire, des taux de change : (87)
Si cette inaction du Conseil peut de quelque faon s'expliquer, on ne saurait pour a u t a n t mconnatre que les pensionns bnficiant de cette inaction pouvaient s'attendre ce que le Conseil tienne compte de la situation dans laquelle l'application prolonge du rgime provisoire les avait placs. Ceci est d ' a u t a n t plus vrai en matire de pensions qu'elles sont destines assurer un niveau de vie adquat aux fonctionnaires ayant quitt le service des Communauts. Il s'ensuit que le Conseil ne pouvait pas, sans violer la confiance lgitime des pensionns, aprs une priode d'inaction s'tendant sur plusieurs annes, fixer une priode transitoire pour la rduction progressive des montants pays, qui ne couvrait que dix mois.
Par contre, l'avocat gnral Capotorti tait d'avis que

la confiance pour pouvoir tre invoque avec succs, doit s'appuyer sur des assurances fournies par l'autre partie. (83) Aff. 81/72, ibid, (note 82), p. 584. (84) Aff. 70/74, ibid, (note 82), p. 808. (85) Aff. 127/80 (V. Grogan c/ Commission), Recueil, 1982, p. 869 de mme aff. 164/80 (Luigi de Pasquale c/ Commission), Recueil, 1982, p. 909 et aff. 167/80 (D. Curtis c/ Parlement europen). Recueil, 1981, p. 1499. (86) CJCE, aff. 127/80, ibid, (note 85), p. 884. (87) CJCE, ibid., p. 885.
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Selon lui, de telles assurances ne se vrifiaient cependant pas en l'espce (88). La Cour de Justice a soulign plusieurs reprises que le fait de prendre certaines dispositions concrtes constitue une condition certes ncessaire (89), mais non suffisante (90) pour la garantie de la protection de la confiance lgitime. Ainsi selon la jurisprudence, une protection de la confiance lgitime n'est pas justifie lorsque la Commission n ' a fourni aux entreprises concernes
aucun indice qui aurait pu justifier leur confiance dans le maintien sans modification de la rglementation antrieure pendant la priode d'excution d'anciens contrats, nonobstant l'volution des conditions du march (91).
Dans l'affaire constat
Scholten Honig, l'avocat gnral Reischl
qu' on ne peut parler d'une violation de la confiance dans une situation juridique donne qu'au cas o tous les lments dterminants et notamment le comportement des institutions communautaires inciteraient la conviction qu'une situation juridique dtermine ne serait pas modifie. (92)
En outre, l'avantage perdu ultrieurement ou l'effet juridique favorable pour la personne concerne doit avoir t l'objet d'une esprance concrte sous l'empire du droit en vigueur. Tel n'tait pas le cas p a r exemple dans l'affaire Westzucker, dj cite (93).
(88) Avocat gnral CAPOTORTI, ibid., p. 901 ; le mme dj dans l'aff. 167/80, ibid. (note 85), Recueil, 1981, p. 1551 ; dans le mme sens, cf. la Cour de Justice dans l'aff. 817/79 (Buyl c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 245 (266). (89) Cf. p. ex. aff. jointes 95-98/74, 15, 100/75 (Coopratives Agricoles de Crales c/ Commission et Conseil), Recueil, 1975, pp. 1615 (1639) ; dans les affaires cites relatives au droit de la fonction publique cela n'est toutefois exprim que de faon limite. (90) Cf. l'aff. 84/78, ibid. (note 77), dj cite, ainsi que l'aff. 52/81 (W. Faust c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 3745 (3762) ; v. aussi aff. 245/81 (Edeka c/ Rpublique fdrale d'Allemagne), Recueil, 1982, pp. 2745 (2758) et aff. 14/81 (Alpha Steel c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 749 (769) ; il ne ressort galement rien d'autre cet gard de l'arrt rendu dans l'affaire 125/77 (Scholten Honig c/ Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten), Recueil, 1978, pp. 1191 (2005) ; la question de savoir si la Cour de Justice voit aussi dans cette affaire une affaire de pseudo rtroactivit (M. SCHLOCKERMANN, Rechtssicherheit als Vertrauensschutz in der Rechtsprechung des EuGH, thse Munich 1984, p. 88), n'est pas dterminante, car la pseudo rtroactivit est prcisment admise selon la jurisprudence de la Cour ; cependant la Cour de Justice refuse aussi en l'espce la garantie de la protection de la confiance lgitime, entre autres en raison du caractre dispositif de la norme initiale conclusion analogue pour M. SCHLOCKERMANN, ibid., p. 130. (91) Aff. 68/77 (IFG Interkontinentale Fleischhandelsgesellschaft mbH & Co. KG. c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 353 (369). (92) Avocat gnral REISCHL dans l'aff. 125/77, ibid, (note 90), p. 2033. (93) Aff. 1/73 (Westzucker GmbH c/ Einfuhr- und Vorratestelle fr Zucker), Recueil, 1973, pp. 723 (729).
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De plus, les dispositions qui ont t prises et pour lesquelles on rclame une protection de la confiance lgitime, doivent tre prcisment intervenues par suite de l'action des institutions communautaires qui fonde la protection de la confiance lgitime. Un hen de causalit entre les dispositions prises par le citoyen communautaire et le comportement des institutions communautaires est donc requis cet gard (94). Sur le plan subjectif, la condition mise la reconnaissance de la protection de la confiance lgitime consiste en ce que le prjudice caus des droits ou intrts propres doit avoir t imprvisible pour l'oprateur conomique concern.
Il faut que l'atteinte porte ( ce droit ou ces intrts) soit intervenue sans avertissement et avec effet immdiat, sans aucune mesure transitoire de nature permettre un oprateur prudent d'viter des pertes ou d'en tre ddommag (95).
Dans une perspective ngative, cela revient dire qu'aucune protection de confiance lgitime ne doit tre garantie, s'il tait prvisible , eu gard au comportement des autorits ou au contenu de la rglementation existante (96), qu'une modification juridique interviendrait. La Cour de Justice a exprim ce dernier principe dans de nombreux arrts (97). E n ce qui concerne l'imprvisibilit , il s'agit certes d'un critre plutt subjectif, qui subit cependant une objectivation par le fait que, en rgle gnrale, la Cour de Justice ne se base pas sur l'tat des connaissances propre l'entreprise
(94) Cf. ce sujet par ex. les aff. jointes 95-98/74, 15, 100/75 (Union Nationale des Coopratives Agricoles de Crales e.a. c/ Commission et Conseil), Recueil, 1975, pp. 1615 (1638 et s.). (95) Avocat gnral MAYRAS dans les aff. jointes 44-51/77 (Groupement d'Intrt conomique Union Malt e.a. c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 57 (90). Le fait que le Recueil, officiel en langue allemande utilise le terme vorhersehbar rsulte manifestement d'une erreur d'impression (cf. par ex. les versions anglaise et franaise). (96) Cf. par ex. l'aff. 146/77 (British Beef Company Ltd c/ Intervention Board for Agricultural Products), Recueil, 1978, pp. 1347 (1355). (97) Aff. jointes 95-98/74, 15, 100/75, ibid, (note 94), p. 1639 ; aff. jointes 44-51/77, ibid. (note 95), pp. 81 et s. ; aff. 97/76 (Merkur c/ Commission), Recueil, 1977, pp. 1063 (1076 et s.) ; aff. 78/77 (J. Lhrs c/ Hauptzollamt Harabourg-Jonas), Recueil, 1978, pp. 169 (178) ; aff. 96/77 (SA Ancienne Maison Marcel Bauche e.a. c/ Etat franais Administration des douanes), Recueil, 1978, p. 383 (400) ; aff. 245/81 (Edeka-Zentrale AG c/ Rpublique fdrale d'Allemagne), Recueil, 1982, pp. 2745 (2758) ; aff. 74/74 (CNTA c/ Commission), Recueil, 1975, pp. 533 (549) et aff. 276/82 (B.V. Roomboterfabriek De beste boter c/ Produktechap voor Zuivel), Recueil, 1983, p. 3331, point n 21 des motifs.
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concerne, mais au contraire sur la facult de connaissance d'un oprateur averti (98). La Cour de Justice a admis l'imprvisibilit pour un oprateur averti, par exemple dans l'affaire CNTA dj cite (99). C'est le cas galement pour les affaires DEUK A, puisque la Cour de Justice a soulign dans ces affaires qu'on ne saurait ... considrer comme anormal , que les entreprises aient pris des dispositions dtermines (100). Le plus souvent la Cour de Justice a toutefois reconnu la prvisibilit de la modification de la rglementation en cause et par consquent refus aux personnes concernes la garantie de la protection de la confiance lgitime (101). A cet gard, les exigences relatives la facult de connaissance sont gnralement places un niveau trs lev. La prvisibilit ne se vrifie pas seulement lorsque des propositions faites par la Commission au Conseil et relatives une modification de l'tat du droit ont t publies, ou en tout cas lorsque les agents conomiques en ont eu connaissance (102), mais dj lorsque la rglementation existante (103) ou l'volution du march (104), connue des oprateurs conomiques ou encore l'volution des cours du change (105) permet d'escompter une raction des autorits communautaires. A la question, traite prcdemment, de l'imprvisibilit de la modification juridique effectue est lie la question de savoir si un contrle supplmentaire de la lgitimit de la confiance invo(98) Aff. jointes 95-98/74, 15, 100/75, ibid, (note 94) ; aff. 97/76, ibid, (note 97), aff. 78/77, ibid. (note 97) ; aff. 74/74, ibid. (note 97), aff. 95/78 (Dulciora SpA c/ Amministrazione delle Finanze dello Stato), Recueil, 1979, pp. 1549 (1570) ; aff. 152/80 (Debayser c/ Firs), Recueil, 1981, pp. 1291 (1306 et s.). (99) Aff. 74/74, ibid. (note 97), p. 549. (100) Aff. 78/74 ou aff. 5/75 (DEUKA c/ Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide und Futtermittel), Recueil, 1975, pp. 412 (433) ou Recueil, 1975, pp. 759 (771). (101) Cf. aussi, trs dtaill ce sujet, M. SCHLOCKERMANN, Rechtssicherheit als Vertrauensschutz in der Rechtsprechung des EuGH, thse Munich 1984, pp. 93 et ss. (102) Cf. ce sujet l'aff. 97/76, ibid, (note 97), p . 1077 et aff. jointes 95-98/74, 15, 100/75, ibid, (note 92), p. 1638. (103) Aff. 146/77, ibid, (note 96). (104) Aff. jointes 44-51/77, ibid. (note 95), pp. 81 et s. ; aff. 78/77, ibid, (note 97), pp. 177 et s. ; aff. 96/77, ibid. (note 97), p . 400 ; aff. 245/81, ibid. (note 97), p. 2758 la publication d'un accord commercial tait de nature avertir les oprateurs conomiques d'une imminente rorientation de la politique commerciale de la Communaut ; aff. 276/82, ibid. (note 97), point n 21 des motifs. (105) Aff. jointes 95-98/74, 15, 100/75, ibid. (note 94), p. 1639 ; aff. 146/77, ibid, (note 96), pp. 1355 et s. ; aff. 152/80, ibid. (note 98), p. 1306 ; aff. 97/76, ibid, (note 97), p . 1078.
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SCURIT JURIDIQUE
que est requis (106). La Cour de Justice a trait ce problme, notamment dans l'affaire Mackprang, dans laquelle il s'agissait de l'admissibilit de la rtroactivit d'un acte administratif d'habilitation prendre des mesures de sauvegarde. Elle arriva la conclusion qu'aucune protection de la confiance ne devait tre garantie en l'espce, parce qu'il s'agissait d'une prcaution justifie contre des agissements de nature spculative (107). Le dfaut de lgitimit de la protection de la confiance a galement jou un rle dans l'affaire Grogan. Ainsi, l'avocat gnral Capotorti constata en l'espce : (108)
L'administration communautaire a prfr en revanche, semble-t-il, laisser traner une situation dont l'incohrence tait vidente ... Mais prcisment pour cette raison, elle ne pouvait pas faire natre chez les bnficiaires une quelconque confiance lgitime : la pratique suivie contrastait trop ouvertement avec le principe de l'galit de traitement.
C'est aussi pour ce motif que les fonctionnaires plaignants ne purent par consquent, en excipant du principe de protection de la confiance lgitime, se dfendre fondamentalement contre une modification ex nunc de la situation juridique. Enfin, la mme observation s'applique l'affaire Tpfer. Ici aussi la reconnaissance d'une confiance lgitime s'est heurte au fait que la requrante ne pouvait avoir aucun droit au maintien de ces calculations inexactes. (109) Les affaires cites en dernier lieu sont troitement lies la question, fondamentale pour la reconnaissance d'une confiance digne de protection, de l'imprvisibilit de la modification juridique en cause, en ce sens que la confiance devait en l'espce se voir dnier tout caractre justifiant la protection, parce que et d'autant que (110) le motif de l'absence de lgitimit du main-
(106) Cf. ce sujet galement T.C. HARTLEY, Foundations of European Community Law, Oxford 1981, p. 134 ; en gnral aussi P. PESCATORE, in Die allgemeinen Rechtsgrundstze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind, als Quelle des Europarechte. Gegenseitige Einwirkung des Europarechte und des nationalen Rechte , Rapport FIDE 1986, p. 40. (107) Aff. 2/75 (Einfuhr- und Vorratsstelle c/ Mackprang), Recueil, 1975, pp. 607 (617); cf. ce sujet galement M. SCHLOCKERMANN, ibid. (note 101), p . 113 ; T.C. HARTLEY, ibid. (note 106), p . 113. (108) Aff. 127/80 (Grogan c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 869 (902) ; cf. ce sujet galement P . PESCATORE, ibid, (note 106). (109) Aff. 112/77 (Tpfer c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 1019 (1032). (110) Cf. la rfrence pertinente chez M. SCHLOCKERMANN, ibid, (note 101), p . 138.
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tien d'avantages dtermins tait identifiable pour les personnes concernes. Toutefois, mme des expectatives lgitimes relatives la protection de la confiance ne permettent pas ncessairement aux personnes concernes d'arriver au but. Comme la Cour de Justice l'a expos dans l'affaire Tomadini dj cite, le lgislateur communautaire est certes dans un tel cas, tenu en principe d'adopter des dispositions transitoires pour des situations anciennes qui ne sont pas encore rgles. Tel n'est pas le cas cependant, lorsqu' un intrt pubhc peremptoire ... s'oppose l'adoption de pareille mesure (111). Dans une telle hypothse au contraire, malgr une confiance en elle-mme lgitime, la renonciation l'adoption d'une telle disposition transitoire est admise. Cette mise en balance entre l'intrt la protection de la confiance lgitime d'une part et l'intrt public d'autre p a r t a dj jou un rle dterminant dans l'affaire CNTA. En l'espce, la Cour de Justice a constat, relativement une ventuelle responsabilit de la Communaut, que celle-ci est fonde
si, en l'absence d'un intrt public peremptoire en sens contraire, la Commission supprimait, avec effet immdiat et sans avertissement, l'application des montants compensatoires dans un secteur dtermin sans prendre de mesures transitoires (112).
La Cour de Justice a toutefois considr que cet intrt public peremptoire ne se vrifiait pas en l'espce. Par contre, il n'en alla pas de mme dans l'affaire Drbeck (113). Dans cette affaire, la Cour de Justice a dcid relativement l'extension de mesures de sauvegarde (barrire l'importation) des contrats dj conclus :
... compte tenu des besoins auxquels rpondait la suspension provisoire des importations, des mesures transitoires excluant de cette suspension les contrats conclus auraient enlev tout effet pratique la mesure de sauvegarde, en ouvrant le march des pommes de table de la Communaut un volume d'importations susceptible de mettre en pril ce march. (114) (111) Aff. 84/78 (A. Tomadini S.n.c. c/ Amministrazione delle Finanze dello Stato), Recueil, 1979, pp. 1801 (1815) ; cf. aussi CJCE dans l'aff. 97/76, ibid, (note 97), p. 1077, o une confiance lgitime avait cependant dj t rejete pour d'autres raisons ; sur ce point, cf. aussi l'avocat gnral MAYRAS dans les aff. jointes 44-51/77, ibid, (note 95), p. 90. (112) Aff. 74/74 (CNTA c/ Commission), Recueil, 1975, pp. 533 (549). (113) Aff. 112/80 (Drbeck c/ Hauptzollamt Francfort-sur-le-Main-aroport), Recueil, 1981, pp. 1095 (1121). (114) CJCE, ibid., p. 1121 il s'agissait ici de la validit du rglement instaurant des mesures de sauvegarde.
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La Cour de Justice a galement reconnu dans l'affaire Luhrs, un intrt public peremptoire renoncer l'adoption d'une rglementation transitoire. Il fut considr ici comme consistant en l'exigence du fonctionnement sans entraves du march commun (115). Cependant, tant donn qu'aucune confiance digne d'tre prise en considration n'existait in concreto, une mise en balance des diffrents intrts en question ne s'imposait pas. Ici en fin de compte comme dans l'hypothse de la pseudo rtroactivit ou comme aussi par exemple en cas de rvocation d'actes administratifs une mise en balance des intrts opposs mritant protection devra tre opre dans le cas d'espce. J u s q u ' prsent la Cour de Justice a cependant t rarement amene procder de la sorte, parce qu'elle a rgulirement mis dj des exigences trs leves la reconnaissance de l'existence d'une situation requrant une protection de la confiance lgitime. A cet gard, le principe de proportionnalit devrait ici aussi tre spcialement pris en considration (116). Dans les cas de pseudo-rtroactivit, le point de dpart de la mise en balance des intrts, entreprendre le cas chant, se situe toutefois par comparaison aux cas de rtroactivit vritable exactement l'oppos. Si dans une telle hypothse, un intrt public prpondrant est indispensable pour que la rtroactivit vritable puisse au moins tre admise, il faut ici qu'existe au pralable un intrt prpondrant de protection de la confiance lgitime pour pouvoir tendre des situations anciennes l'exclusion de l'applicabilit immdiate (117).
b) CONSQUENCES JURIDIQUES
Si la Cour de Justice constate une violation, par l'effet d'une pseudo-rtroactivit, du principe de protection de la confiance lgitime, les consquences juridiques rsultent en premier lieu du type de recours choisi dans chaque cas. Comme on l'a voqu au dbut, la Cour de Justice a dj eu s'occuper cet gard de l'ventail presque complet des consquences juridiques possibles.
(115) Aff. 78/77, ibid, (note 97), p. 177. (116) Cf. aff. 74/74, ibid, (note 112); cela v a u t galement, avec des indices en sens contraire, pour l'arrt dans l'aff. 78/77, ibid. (note 97), p. 178 ; cf. aussi, dans le mme sens, l'avocat gnral DUTHEILLET D E LAMOTHE dans l'aff. 62/70 (Firma Bock c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 897 (916). (117) Cf. galement M. SCHLOCKERMANN, ibid, (note 101), pp. 142 et s.
DROIT COMMUNAUTAIRE
1203
L'arrt dans l'affaire CNTA accordait sur le fond une indemnit la requrante, en raison d'une violation du principe de la protection de la confiance lgitime. La Commission avait ici viol une rgle suprieure de droit et engag ainsi la responsabilit de la Communaut . Relativement l'valuation de la rparation, la Cour de Justice constata en outre,
que le maintien des montants compensatoires n'tait d'aucune manire assur au requrant, et que celui-ci ne pouvait donc lgitimement s'attendre raliser, en toutes circonstances, les bnfices que lui aurait apports le contrat sous le rgime des montants compensatoires ; que la protection laquelle il peut prtendre en raison de sa confiance lgitime n'est que celle de ne pas subir de pertes du fait de l'abrogation de ces montants (118).
L'avocat gnral MAYRAS se pronona galement dans ce sens dans l'affaire Tpfer :
Comme ce moyen revt un caractre minemment subjectif, il faut rechercher tout d'abord quelle est la nature du prjudice allgu. En effet, la protection des oprateurs au titre de leur confiance lgitime dans le maintien d'une situation juridique dtermine ne peut viser qu' les mettre l'abri d'un dommage positif, qui leur a t caus prcisment raison de cette confiance, mais non pas les garantir contre un manque gagner. (119)
A l'inverse de ce qu'ont dclar certains avocats gnraux, la porte du principe de protection de la confiance lgitime n'est cependant pas limite mme en cas de pseudo rtroactivit l'attribution d'une indemnit. Ce principe peut au contraire, dans le cadre d'une interprtation des dispositions litigieuses, exiger aussi leur inapplicabilit dans le cas d'espce. Constituent des exemples cet gard, dans le domaine du droit agricole, les deux arrts DEUK A, dans lesquels la Cour de Justice a constat que la rglementation nouvelle n'tait pas encore applicable des situations de fait anciennes dtermines (120). Dans le premier de ces deux arrts, il y va de questions de vahdit dans le cadre d'un recours prjudiciel. La Cour de Justice arriva la conclusion,
(118) Aff. 74/74 (CNTA c/ Commission), Recueil, 1975, pp. 533 (549 et s.) ce propos cf. aussi l'arrt dfinitif dans cette affaire ; Recueil, 1976, p. 795 ; en particulier les conclusions de l'avocat gnral TRABUCCHI pp. 807 et ss. (119) Aff. 112/77 (A. Tpfer & Co. GmbH c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 1019 (1037). (120) Aff. 78/74 ou 5/75 (DEUKA c/ Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide und Futtermittel), Recueil, 1975, pp. 421 (433) ou pp. 759 (771).
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qu' ainsi interprt, le rglement ... ne contient aucune disposition dont la validit puisse tre conteste (121). La Cour de Justice a aussi constat la non-applicabilit d'un rglement au motif de la violation du principe de protection de la confiance lgitime dans l'arrt dj cit rendu dans l'affaire Grogan, et relatif au droit de la fonction publique. Dans le cadre d'un recours form contre un acte administratif arrt sur base du rglement litigieux, elle dcida
qu' dfaut de rgime transitoire respectant la lgalit, la Commission n'tait pas en droit de procder l'application des rglements ... l'gard du requrant et que, partant, il y a lieu d'annuler la dcision attaque. (122)
Dans d'autres affaires relatives au droit agricole, la Cour de Justice a toutefois sans succs jusqu' prsent pour les personnes concernes examin, lors du contrle de validit de normes juridiques dans le cadre d'un recours prjudiciel (123), la question de la violation, par l'effet d'une pseudo rtroactivit, du principe de protection de la confiance lgitime. Selon l'arrt dans l'affaire Tpfer, le principe de la protection de la confiance lgitime peut galement revtir de l'importance dans le cadre d'un recours en annulation form au titre de l'article 173 deuxime alina du trait CEE (124). A l'inverse, les avocats gnraux ont partiellement soutenu l'opinion selon laquelle
la violation de la confiance lgitime est inoprante au plan ... de l'apprciation de la validit d'un rglement (125).
L'avocat gnral R E I S C H L a attir l'attention, relativement un recours en annulation, sur le fait que
l'annulation d'un acte de souverainet avec effet erga omnes peut toucher les intrts des tiers et, par suite, des questions de scurit juridique.
A son avis, elle n'entre par consquent en ligne de compte que si la preuve est rapporte
(121) CJCE, aff. 78/74, ibid. (note 120), p. 433 ; dans l'aff. 5/75 une question en interprtation avait t pose cet gard au titre de l'article 177 du trait CEE. (122) Aff. 127/80, ibid, (note 108), p. 885. (123) Aff. 78/77 (J. Lhrs c/ Hauptzollamt Hambourg-Jonas), Recueil, 1978, pp. 169 et ss. ; aff. 146/77 (British Beef c/ Intervention Board), Recueil, 1978, p. 1347 ; aff. 125/77 (Scholten Honig c/ Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten), Recueil, 1978, pp. 1991 et ss. (124) Aff. 112/77, ibid, (note 119), p. 1032. (125) Avocat gnral MAYRAS dans l'aff. 151/77 (Kaiser Co. KG c/ Hauptzollamt Hambourg-Ericus), Recueil, 1979, pp. 1469 (1502) Contrle de validit au titre de l'article 177 du trait CEE.
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que d'une manire gnrale, la confiance des milieux conomiques intresss ... a ... t nglige et pas seulement celle d'une partie requrante (126).
Il n'y a pas encore d'arrt de la Cour de Justice allant dans ce sens. Toutefois, la constatation de l'invalidit ou de la nullit d'un rglement pour violation du principe de la protection de la confiance lgitime devrait tre possible en tout cas aux conditions nonces par l'avocat gnral R E I S C H L (127), ainsi que la Cour de Justice l'a admis dans l'affaire Meiko, dans un cas de rtroactivit vritable d'un rglement, en annulant cet gard la dtermination a posteriori d'un dlai prvue en son article premier (128).
c) CAS PARTICULIER : RTROACTIVIT D E DIRECTIVES.
En ce qui concerne les directives, des questions analogues celles rencontres pour les rglements peuvent en principe se poser relativement l'admissibilit de leur rtroactivit. Cela rsulte du fait que la Cour de Justice reconnat notoirement certaines conditions aussi aux directives adresses aux E t a t s membres, un effet direct dans leur rapport avec le citoyen communautaire, si lesdites directives n'ont pas t transposes dans le droit national dans le dlai imparti cet effet (129). Suivant l'article 191 deuxime alina du trait CEE, les directives prennent effet par leur notification leurs destinataires (tous les E t a t s membres ou certains d'entre eux). A cette occasion on fixe rguhrement dans la directive, l'intention des Etats, un dlai pour sa transposition. Deux questions intressantes ont jusqu' prsent occup la Cour de Justice dans ce contexte.
(126) Avocat gnral REISCHL dans l'aff. 88/76 (Exportation des sucres c/ Commission), Recueil, 1977, pp. 709 (736). (127) Restrictif galement, P. GILSDORF, Vertrauensschutz, Bestandsschutz und Rckwirkungsbegrenzung im Gemeinschaftsrecht, R1W 1983, p. 27. (128) Cf. supra, note 55 ; cet arrt s'appuyait en mme temps cet gard sur une violation du principe de l'galit de traitement, cf. en outre l'arrt dans l'aff. 70/83 (Kloppenburg c/ Finanzamt Leer), Recueil, 1984, p. 1075 relative la validit de directives en cas de rtroactivit prvue ; cf. ce sujet galement, la dcision du BVerfG du 8 avril 1987, BVerfGE 75, pp. 223 et ss. (129) Aff. 148/78 (Ratti), Recueil, 1979, pp. 1629 (1642, 1645) ; aff. 47/74 (Van Duyn c/ Home Office), Recueil, 1974, p. 137 et aff. 9/70 (Grad c/ Finanzamt Traunstein), Recueil, 1970, pp. 825 (838).
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En premier lieu, la Cour de Justice devait dcider dans l'affaire Ratti (130), si un effet direct de la directive peut intervenir en faveur d'un particulier, mme ds le moment de sa notification, avant que ne soit expir le dlai prvu pour la transposition de la directive. Au cours d'une procdure pnale pendante devant une juridiction italienne, le prvenu R a t t i avait excip du principe de la confiance lgitime, en se fondant sur le fait qu'il s'tait conform aux dispositions d'une directive rgissant la matire en cause et cela, avant mme l'expiration du dlai prvu pour sa transposition. Dans ce sens, la directive devait par consquent se voir reconnatre dj antrieurement cette expiration un effet direct, avec cette consquence qu'il y avait lieu de prendre en considration en sa faveur une inadmissibilit de la poursuite pnale, en consquence de la directive. La Cour de Justice arriva cependant la conclusion que
une directive n'imposant, de par sa nature, d'obligations qu'aux Etats membres, il n'est pas possible un particulier d'invoquer le principe de confiance lgitime avant l'expiration du dlai prvu pour sa mise en uvre (131).
Ds lors, tandis que par rapport aux E t a t s membres la directive prend effet avec sa notification, c'est au plus tt avec l'expiration du dlai prvu pour sa transposition qu'elle acquiert force obligatoire l'gard du citoyen. Un effet rtroactif sur des situations de fait nes avant ce moment n'est par consquent pas possible. Dans un autre arrt (132), la Cour de Justice avait statuer sur la question de savoir si une directive peut retroagir au dsavantage d'entreprises concernes, jusqu' une date antrieure sa notification. Cet arrt tait fond sur la situation de fait suivante : la sixime directive relative aux taxes sur le chiffre d'affaires aurait d tre transpose par les E t a t s membres le 1 e r janvier 1978 au plus tard. Le 26 juin 1978, le Conseil arrta la geme j r e c y v e e n j a matire, qui fut notifie aux E t a t s membres le 30 juin 1978 et par laquelle ces derniers furent habilits, par drogation la disposition correspondante de la 6 e m e directive, mettre celle-ci en uvre, au plus tard pour le 1 e r janvier 1980.
(130) Aff. 148/78, ibid, (note 129). (131) CJCE, aff. 148/78, ibid, (note 129), p. 1645. (132) Aff. 70/83, ibid, (note 128).
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Le gouvernement fdral ne satisfit toutefois cette obligation que par une loi du 26 novembre 1979 et cela, avec effet au 1 er janvier 1980. La Cour de Justice avait tout d'abord dcid dans les affaires Becker (133) et Grendel (134), en 1982, que les dispositions de la geme j r e c t i V e produisaient des conditions dtermines, dj depuis le 1 e r janvier 1979, un effet direct en faveur des personnes concernes, ds lors que les E t a t s membres ne s'taient pas conforms leur obligation de transposer la directive dans le dlai imparti. Il fallait dcider prsent, dans l'affaire Kloppenburg, si cet effet direct de la 6 e m e directive valait aussi pour la priode comprise entre le 1 e r janvier 1978 date de l'expiration du dlai initial et le 30 juin 1978 date de la notification de la prorogation de ce dlai par la 9 e m e directive ou si la 9 e m e directive pouvait carter rtroactivement un effet direct dj intervenu. La Cour de Justice constata cet gard : (135)
... il y a lieu de souligner, ainsi que la Cour l'a dj fait maintes reprises, que la lgislation communautaire doit tre certaine et son application prvisible pour les justiciables. Le fait de reporter la date d'entre en vigueur d'un acte ayant une porte gnrale, alors que la date initialement prvue est dj passe, est en soi susceptible de porter atteinte ce principe. Dans la mesure o la prorogation vise enlever aux particuliers les remdes juridiques que l'acte initial leur a dj confrs, cet effet pose effectivement la question de la validit de l'acte modificatif. Toutefois, cette question de validit ne pourrait se poser que si la volont de produire l'effet indiqu ci-dessus apparaissait explicitement dans l'acte modificatif. Or, tel n'est pas le cas de la neuvime directive. Le texte de cette directive ne contient qu'une simple prorogation du dlai de transposition de la sixime directive, adresse aux E t a t s membres qui n'avaient pas pu mener terme, dans le dlai initialement prvu, la procdure lgislative ncessaire pour adapter leur lgislation relative la taxe sur la valeur ajoute. Il n'indique nullement que cette prorogation modifie la situation des oprateurs conomiques l'gard des oprations effectues par eux pralablement l'entre en vigueur de l'acte modificatif du dlai d'excution. Il en dcoule que la neuvime directive doit tre interprte en ce sens qu'elle n'a pas d'effet rtroactif cet gard.
Selon l'avocat gnral V E R L O R E N VAN THEMAAT, les positions juridiques acquises par les particuliers concerns, suite l'expiration du dlai de transposition initial, tombent
(133) Aff. 8/81 (Becker c/ Finanzamt Mnster-Innenstadt), Recueil, 1982, p. 53. (134) Aff. 255/81 (Grendel c/ Finanzamt fur Krperschaften), Recueil, 1982, p. 2301. (135) Aff. 70/83, ibid, (note 128), p. 1086.
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sans aucun doute ... dans le champ d'application du principe, reconnu par vous, de la confiance lgitime qui doit tre respecte dment lorsqu'un effet rtroactif est donn une disposition (136).
Dans l'arrt cit, la Cour de Justice a mis en vidence que dans le doute, les directives ne doivent avoir, elles non plus, aucune rtroactivit vritable (137). Pour le surplus, la Cour de Justice tait d'avis que, par rapport au principe de la protection de la confiance lgitime, les directives rtroactives posaient probablement les mmes types de problmes que les rglements correspondants. En raison de la formulation de la question prjudicielle, la Cour de Justice n'a pas eu trancher un autre problme qui a t soulev par l'avocat gnral dans ses conclusions. La question se pose en effet de savoir si, relativement la rtroactivit, le moment dterminant est celui de la notification aux Etats membres de la directive modifiant la situation juridique, ou dans l'intrt du citoyen communautaire celui de la publication ou Journal Officiel, c'est--dire le moment partir duquel le citoyen a la possibilit de prendre connaissance de cette modification. Faisant rfrence un passage de l'arrt rendu dans l'affaire Racke (138) dj cit plus haut, l'avocat gnral se pronona pour la deuxime branche de l'alternative (139). III. Soumission du lgislateur aux principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime. Autres hypothses Il existe finalement quelques autres hypothses d'une soumission du lgislateur au principe de la protection de la confiance lgitime ou de la scurit juridique, qui ne seront que brivement voques ici.
1. CONFIANCE DANS UNE MODIFICATION ESCOMPTE DE LA SITUATION JURIDIQUE
D'une part, des aspects relatifs la protection de la confiance lgitime peuvent le cas chant jouer un rle lorsque des entreprises ont pris des dispositions dtermines en escomptant que la
(136) Avocat gnral, ibid., pp. 1091 et s. (137) A cet gard l'avocat gnral se rfre l'arrt rendu dans l'aff. 212-217/80 (Amministrazione delle Finanze dello Stato c/ Salumi), Recueil, 1981, pp. 2735 (2751). (138) Aff. 98/78 (Racke c/ Hauptzollamt Mainz), Recueil, 1979, p. 69. (139) Avocat gnral VERLOREN VAN THEMAAT dans l'aff. 70/83, ibid, (note 128), p. 1093.
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situation juridique prsente serait modifie d'une manire dtermine. Ainsi, dans le cadre d'un recours en indemnit, une requrante s'tait fonde sur la confiance lgitime que peuvent avoir les administrs dans la correcte application du trait et par l, sur l'expectative qu'une modification d'une disposition dtermine, effectivement ralise ultrieurement, devait s'appliquer des situations de fait antrieures. La Cour de Justice constata ce sujet :
il n'a pas t dmontr, non plus, que la confiance lgitime des intresss ait t trompe alors qu'aucune mesure communautaire ne laissait prvoir la mise en place de mcanismes autres que ceux fixs en 1967 ; ... ds lors, la prtention des demanderesses l'application rtroactive d'un nouveau systme des oprations conclues librement sous l'empire d'une ancienne rglementation ... ne peut tre prise en considration. (140)
Dans l'affaire Unifrex, de l'anne 1984, la Cour de Justice devait trancher la question de savoir si le principe de la scurit juridique avait t viol par le fait que le lgislateur communautaire n'avait pas modifi certains montants compensatoires montaires, bien que cela ait t jusque l de pratique constante en cas de modifications des parits montaires. Dans cette espce galement, la Cour de justice, tout comme l'avocat gnral, a refus de reconnatre une confiance lgitime allant dans ce sens (141). Il en va de mme de l'arrt rendu dans l'affaire Eximo (142) de la mme anne. En l'espce, la requrante s'tait prtendument fie au fait que la Commission prvoirait, en cas de modification des prix d'intervention, des montants dtermins d'adaptation pour des restitutions l'exportation fixes l'avance. La Cour de Justice dclare ce sujet : (143)
Si, ainsi qu'elle le prtend, son prix de vente a t fix en fonction non de ce montant, mais en prvision d'un ajustement dont, l'poque considre, il n'tait pas possible de dterminer le montant ni l'chance, la requ-
(140) Aff. 54/76 (Compagnie Industrielle du Comt de Loheac c/ Conseil et Commission), Recueil, 1977, pp. 645 (659 et s.). (141) Aff. 281/82 (S.A.R.L. Unifrex c/ Commission et Conseil), Recueil, 1984, pp. 1969 (1985 ou 1993) ; propos d'un cas analogue, cf. dj l'avocat gnral MAYRAS dans les affaires jointes 12, 18, 21/77 (Debayser c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 553 (580). (142) Aff. 62/83 (Eximo c/ Commission), Recueil, 1984, p. 2295. (143) CJCE, ibid., p. 2312 ; cf. galement l'avocat gnral LENZ, ibid., p. 2321.
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SCURIT JURIDIQUE rante a assum volontairement un risque dont les consquences ne sauraient tre imputes la Communaut.
Tandis que le grief tir de la violation du principe de la protection de la confiance lgitime, due au fait qu'une modification de la situation juridique n'a pas, ou pas encore, t ralise est ds lors pour a u t a n t que l'on puisse en juger rest jusqu'alors sans succs, il n'est de toute faon pas exclu, selon cette jurisprudence, que le cas chant, une protection de la confiance lgitime doive tre aussi garantie cet gard. On pourrait par exemple l'envisager si des assurances avaient t fournies en ce sens. 2. CLART ET PRVISIBILIT DE LA SITUATION JURIDIQUE A ce propos, des arrts dans lesquels la Cour de Justice a soulign des aspects dtermins dans le cadre de l'interprtation d'une norme lgale ont dj t examins ailleurs. Dans l'affaire Salumi, (144) il est dit par rapport la formule selon laquelle, dans le doute, aucune valeur rtroactive ne doit tre attribue une norme :
Cette interprtation garantit le respect des principes de scurit juridique et de confiance lgitime en vertu desquels la lgislation communautaire doit tre claire et prvisible pour les justiciables. (145)
La Cour de Justice s'exprime de manire analogue dans l'affaire Kloppenburg (146). Dans le cadre d'une procdure prjudicielle dans laquelle il devait tre statu sur la rgularit de la tarification d'une catgorie dtermine de fromages et dans laquehe l'administration nationale des douanes ainsi que la Commission s'taient fondes dans leur interprtation de la disposition en cause sur une argumentation plus dfavorable pour l'entreprise concerne, la CJCE dcida : (147)
Mme admettre que l'interprtation prconise par la Commission soit conforme la logique du systme des montants compensatoires montaires, il n'en reste pas moins qu'il appartenait au lgislateur communautaire d'arrter les dispositions appropries. Le principe de scurit juridique exige qu'une rglementation imposant des charges au contribuable soit claire et (144) Aff. jointes 212-217/80 (Amministrazione delle Finanze dello Stato c/ Salumi), Recueil, 1981, p. 2735. (145) CJCE, ibid., p. 2751. (146) Aff. 70/83, ibid, (note 128), p. 1088. (147) Aff. 169/80 (Zollverwaltung c/ Gondrand Frres), Recueil, 1981, pp. 1931 (1942).
SYNTHSE
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prcise, afin qu'il puisse connatre sans ambigut ses droits et obligations et prendre ses dispositions en consquence.
Tandis que les rgles nonces ici sont avant tout des rgles d'interprtation du droit crit, des obligations correspondantes en rsultent cependant pour le lgislateur communautaire. SECTION IV. Synthse
A. SCURIT J U R I D I Q U E
ET PROTECTION DE LA CONFIANCE LGITIME COMME PRINCIPES GNRAUX
Ds le dbut de la prsente tude, (1) il a t fait rfrence quelques diffrences essentielles de conception dans le droit administratif des divers Etats membres, diffrences qui se traduisent notamment par le fait que, tantt le droit administratif considr connat, ct du principe de la scurit juridique, un principe spcial de protection de la confiance lgitime tantt ce droit a au contraire en tout cas traditionnellement renonc la reconnaissance expresse d'un tel principe. Les deux principes juridiques ont entre autres en commun (2) le fait qu'ils dterminent dans le temps les effets juridiques, la continuit ou l'applicabilit des actes juridiques de l'administration ou du lgislateur. Les deux principes de droit peuvent entrer en conflit avant tout avec le principe de la lgalit de l'administration. Les diffrences de conception deviennent apparentes dans la mesure o la solution de la scurit juridique , essentiellement soutenue en France, se rattache en premier lieu des faits juridiques objectifs, comme par exemple l'expiration de certains dlais, l'existence de droits acquis ou la rtroactivit d'un acte juridique. A l'inverse, la reconnaissance du principe de protection de la confiance lgitime, marque de la manire la plus nette en Allemagne et aux Pays-Bas, conduit la prise en considration de positions juridiques subjectives du citoyen concern. Le
(1) Pour plus de dtails sur la suite, cf. supra, section 3, A, IV. (2) A ct de cela, le principe de scurit juridique revt en droit communautaire, mais aussi dans certains ordres juridiques nationaux, la signification d'insister de manire gnrale sur la clart et la prvisibilit de la situation juridique pour tous les intresss (pour le droit communautaire, cf. par ex. supra section 3, D.III.2 ; pour le droit nerlandais, cf. S. PRECHEL, T. HENKELS, Rapport nerlandais pour le 12* Congrs de la FIDE, Paris 1986, vol.l, pp. 239 (246)).
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SCURIT JURIDIQUE
conflit entre intrts opposs, publics et privs, n'est pas rsolu ici sur la seule base de critres juridiques objectifs et d'une mise en balance gnrale des intrts, mais il fait intervenir en outre la confiance (subjective) du citoyen concern. Dans ce systme, on a recours au principe de la scurit juridique surtout au dtriment du citoyen (3), ou comme principe neutre (4). Le droit communautaire a t influenc par ces deux conceptions rvles par les ordres juridiques des E t a t s membres. Le principe de protection de la confiance lgitime y trouve certes une reconnaissance nette et largement rpandue. J u s q u ' prsent pourtant, certaines dclarations de la Cour de Justice rappellent plutt mme s'il s'agit de dcisions positives en faveur du citoyen concern la solution de la scurit juridique dcrite plus haut, notamment lorsque dans des cas d'abrogation d'actes administratifs confrant des droits ou de rtroactivit de rglements, l'existence ou la non-existence de droits acquis est constate dans le cas d'espce. Pour le surplus, dans la perspective de leur applicabilit, les principes gnraux de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime doivent tre concrtiss davantage, y compris dans le droit communautaire. A cet gard, une comparaison des rgles concrtes du droit constitutionnel et du droit administratif dduites de ces deux principes gnraux dans les diffrents E t a t s membres ainsi que dans le droit de la Communaut europenne, ne laisse apparatre qu'une concordance partielle. D'une part, certaines rgles ne sont connues que de quelques ordres juridiques et il existe tout le moins une importante zone de variation quant leur amnagement concret. D'autre part, quelques principes prsentent bien dans les diffrents ordres juridiques certaines ressemblances, en partie mme un paralllisme tendu. Ceci peut tre dfinitivement dmontr l'aide de quelques catgories d'hypothses diffrencies et connues t a n t en droit communautaire qu'en principe aussi dans les ordres juridiques de la plupart des E t a t s membres. Il convient ici d'observer encore une fois que les diffrences
(3) Par exemple quand un recours form contre un acte administratif devenu dfinitivement efficace est rejet comme irrecevable ce sujet, en droit communautaire, cf. supra, section 3, B.III. (4) Cf. supra, note 2.
SYNTHSE
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essentielles entre la plupart des systmes de droit administratif d'Europe continentale d'une part et le droit anglo-saxon d'autre part se manifestent aussi relativement aux deux principes juridiques de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime. Ainsi s'expliquent des divergences apprciables que l'on constate dans le droit anglais et dans le droit irlandais. Toutefois, l'ordre juridique danois rvle lui aussi des diffrences substantielles par rapport aux rgles en vigueur dans les autres droits administratifs europens.
B. RVOCATION D'ACTES ADMINISTRATIFS
Comme le montre une analyse des principes relatifs la rvocation d'actes administratifs (confrant des avantages) dans les ordres juridiques des diffrents Etats membres et dans l'ordre juridique communautaire (5), on peut constater d'abord sur le plan matriel de larges similitudes relativement aux critres dterminants pour la distinction oprer entre les diffrentes catgories de situations. Ainsi, on opre gnralement une distinction entre la rvocation d'actes administratifs lgaux et illgaux (6) de mme qu'entre l'admissibilit d'une rvocation ex tune et celle d'une rvocation ex nunc (7). Le traitement diffrenci de la rvocation d'actes administratifs constitutifs et d'actes administratifs simplement dclaratifs est galement largement rpandu (8). Dans quelques ordres juridiques, on opre au contraire une distinction entre actes administratifs confrant des avantages et actes administratifs imposant des obligations (9). Il existe aussi sur le plan des effets juridiques quelques lments fondamentaux communs aux ordres juridiques des Etats membres et celui de la Communaut.
(5) Pour un aperu dtaill ce sujet, cf. supra section 3.B.II. pour le droit communautaire et section 2 pour les diffrente ordres juridiques nationaux. (6) Dans le droit communautaire ainsi qu'en France, en Italie, au Luxembourg, aux Pays-Bas, en Belgique, en Grce, en Allemagne, en Espagne et au Portugal. (7) Dans le droit commmunautaire ainsi qu'en France, en Italie, au Luxembourg, aux Pays-Bas, en Belgique, en Grce, au Portugal, en Ailemagne et en Grande-Bretagne. (8) En France, au Luxembourg, en Belgique, en Espagne et au Portugal ; on trouve galement des efforts en ce sens dans le droit communautaire. (9) En Allemagne, aux Pays-Bas et en Grce ; il existe aussi des tendances en ce sens en Italie et dans le droit communautaire.
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Ainsi, en rgle gnrale, la rvocation d'actes administratifs illgaux est en principe admissible, lorsqu'elle ne s'impose pas. Cela s'applique en tout cas la rvocation ex nunc, mais en principe aussi l'abrogation ex tune. Par contre, la rvocation d'actes administratifs lgaux est en principe admissible, tout le moins la rvocation ex tune et souvent aussi la rvocation ex nunc. En particulier, on peut oprer les distinctions suivantes : En rgle gnrale, on fait dpendre de conditions dtermines la rvocation ex tune d'actes administratifs illgaux. Dans quelques Etats membres, cette rgle s'applique en principe tous les actes administratifs confrant des droits (10), dans d'autres Etats membres seulement l'abrogation d'actes constitutifs, alors que l'abrogation d'actes administratifs simplement dclaratifs (ou rcognitifs) y est toujours considre comme admissible (11). Ds lors que la rvocation ex tune d'actes administratifs illgaux dpend ainsi de certaines conditions, le respect de dlais dtermins toutefois trs diffrents selon les Etats membres est souvent considr comme indispensable (12). A ct de cela on exige frquemment une mise en balance des intrts publics et privs en cause (13). En ce qui concerne ces derniers, la confiance du citoyen concern, mritant d'tre protge dans le cas concret, s'avre dterminante notamment dans les droits administratifs allemand et nerlandais, mais aussi dans le droit communautaire en particulier ici pour la rvocation d'actes administratifs simplement dclaratifs. Dans les Etats membres de la Communaut, la rvocation ex nunc d'actes administratifs illgaux est en partie toujours considre comme admissible. Cela ne s'applique nanmoins qu' la rvocation d'actes administratifs dclaratifs. La rvocation d'actes administratifs constitutifs est par contre assujettie au respect de dlais dtermins (14).
(10) En Allemagne, aux Pays-Bas, en Italie et dans le droit communautaire. (11) En France, en Belgique, au Portugal et en Espagne. (12) En France, en Italie, au Luxembourg, en Belgique, en Grce, au Portugal, en Espagne et dans le droit communautaire (ici en tout cas pour les actes administratifs constitutifs). (13) En France, en Italie, en Belgique, en Grce, aux Pays-Bas, en Allemagne et dans le droit communautaire (ici en tout cas pour les actes administratifs dclaratifs). (14) Ainsi en France et en Belgique.
SYNTHSE
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Par contre, dans les droits administratifs allemand et nerlandais, mme dans le cas de la rvocation ex nunc d'actes administratifs illgaux, une mise en balance des intrts en cause ou une prise en considration d'une confiance digne de protection est tenue pour ncessaire. La situation juridique dans le droit communautaire n'est pas encore dfinitivement clarifie cet gard. Tandis que la rvocation d'actes administratifs dclaratifs doit y tre admissible, apparemment, sans conditions spciales, cela ne devrait pas s'apphquer la rvocation d'actes administratifs constitutifs (15). Enfin, une rvocation ex tune, mme d'actes administratifs constitutifs est gnralement considre comme admissible, en particulier lorsque des informations inexactes ou mme un dol de la part de la personne concerne ont servi de fondement l'adoption de l'acte administratif (16). Dans la plupart des Etats membres par contre, l'abrogation d'actes administratifs conformes la lgaht n'est admissible, en rgle gnrale, que si des conditions dtermines sont remplies et, mme dans cette hypothse, seulement avec effet ex nunc (17). Cela vaut en tout cas pour les actes administratifs constitutifs (18). Ici l'abrogation ex tune est en principe exclue. Le droit communautaire permet la mme constatation. En particulier, le droit administratif des divers Etats membres et de la Communaut prvoit diffrentes conditions pour la rvocation ex nunc d'actes administratifs lgaux confrant des avantages. Une telle rvocation est admissible entre autres si la possibilit de rvocation tait lgalement prvue (19), en cas de modification de la situation matrielle (20) ou juridique (21), en cas d'intrt public
(15) Pour plus de dtails ce sujet, cf. supra, section 3, B.II.3.b. (16) C'est le cas par exemple en France, en Belgique, aux Pays-Bas, en Allemagne et en Grande-Bretagne, mais aussi dans le droit communautaire. (17) En France, en Italie, en Belgique, au Portugal, en Allemagne, aux Pays-Bas et en droit communautaire. (18) En France par exemple, les actes administratifs dclaratifs (rcognitifs) peuvent tre en principe abrogs sans autre formalit. Cela vaut galement pour la rvocation ex nunc d'actes administratifs lgaux. (19) France, Belgique et Allemagne. (20) Allemagne et Pays-Bas ; en droit communautaire cela vaut en tout cas pour les actes administratifs dclaratifs ; en France, en tout cas pour autant qu'il n'existe pas de droite acquis dont le maintien doit tre protg, mme dans l'hypothse d'une situation de fait modifie. (21) En Allemagne ; en droit communautaire, en tout cas pour autant que l'acte administratif initial n'ait pas fond des droite acquis rclamant protection (la solution est la mme en Italie).
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prpondrant (22) et dans les limites de dlais dtermins (23). Tandis que les voies de solution proposes dans les diffrents ordres juridiques pour un quilibre raisonnable des intrts en cas de rvocation d'actes administratifs constitutifs d'avantages prsentent ainsi de nombreuses similitudes, il existe toutefois aussi quelques diffrences notoires. C'est d'abord le cas des dlais prvus pour la rvocation, dlais dont la dure est diffrente dans les divers Etats membres, pour autant au moins qu'un dlai y soit dfini. En ce qui concerne le droit communautaire, la Cour de Justice se montre trs souple avec sa formule (24), non encore prcise jusqu' prsent, d'un dlai raisonnable . C'est le cas ensuite de la distinction laquelle se rattachent jusqu' prsent des consquences considrables opre entre la rvocation d'actes administratifs constitutifs et l'abrogation d'actes administratifs purement dclaratifs, telle qu'elle existe notamment dans le droit administratif de la France, de la Belgique, du Luxembourg, de l'Espagne et du Portugal. Suivant des suggestions en ce sens de son avocat gnral LAGRANGE, la Cour de Justice a eu recours cette distinction, en tout cas dans les premiers temps de son activit jurisprudentielle. A cette occasion une rglementation plus favorable pour les personnes concernes (notamment dans le cas de retrait ex tune d'actes administratifs dclaratifs illgaux), selon laquelle leur confiance dans le maintien de l'acte administratif doit tre pris en considration est cependant est apphque en partie. C'est enfin la garantie contra legem de la protection de la confiance lgitime qui marque une autre diffrence essentielle entre les ordres juridiques des Etats membres. La Cour de Justice applique cet gard les principes reconnus dans le droit administratif de l'Allemagne et des Pays-Bas.
(22) Allemagne, Pays-Bas et Espagne. (23) France (dlai du recours en annulation d'actes administratifs) et Allemagne (dlai courant compter de la connaissance du motif de rvocation, conformment au 48 alina 4 ou au 49 alina 2 VwVfG). (24) A ce sujet, cf. pourtant l'arrt rcent dans l'aff. 15/85 (Consorzio Cooprative d'Abruzzo c/ Commission), arrt du 26 fvrier 1987, Recueil, 1987, p. 1005 : la Cour de Justice a dcid ici qu'un retrait opr par la Commission aprs coulement d'une priode de deux ans, malgr la connaissance du motif du retrait, n'tait plus intervenu dans un dlai raisonnable , de sorte que l'acte administratif abrogatoire devait tre annul pour violation des principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime.
SYNTHSE
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Tandis que par l, avec la prise en considration d'une confiance digne de protection, le droit communautaire garantit dans le cas d'espce, notamment l'encontre de la rvocation ex tune d'actes administratifs illgaux dclaratifs (25), une protection plus forte que ne le prvoit la doctrine traditionnelle en droit administratif franais (26), l'administr est peut-tre protg plus efficacement par le droit communautaire qu'il ne l'est en Allemagne et aux Pays-Bas vis--vis d'actes administratifs illgaux constitutifs. Car dans la mesure o, relativement cette dernire catgorie, la Cour de Justice entend considrer le cas chant l'expiration d'un dlai raisonnable comme suffisante pour justifier l'exclusion de la rvocation, il n'importe pas de produire la preuve d'une confiance concrte et digne de protection dans le chef de la personne concerne.
C. R P T I T I O N DE PRESTATIONS INDMENT OCTROYES
Bien que cette tude soit principalement consacre l'laboration de principes gnraux de droit relatifs au droit administratif communautaire, elle ne peut ngliger les principes administratifs nationaux. Ces principes revtent une importance essentielle aussi en droit communautaire, en particulier dans le cadre de la rptition de prestations indment octroyes. Comme il a dj t expos en dtail (27) pour la gestion administrative indirecte, c'est--dire pour la mise en uvre du droit communautaire par les autorits nationales, ainsi que pour la rptition en cas d'impositions ou de prestations contraires au droit communautaire, mais perues ou octroyes en vertu de dispositions juridiques nationales, la Cour de Justice renvoie aux diffrents principes nationaux en matire de gestion administrative. Jusqu' prsent toutefois, ce n'est qu'avec beaucoup de retenue et en ne se fondant que sur le seul critre de limites externes dtermines de la libert d'amnagement des Etats membres que la Cour de Justice
(25) La position de la Cour de Justice en cas d'abrogation ex nunc d'actes administratifs illgaux constitutifs n'est pas encore dfinitivement prcise. Dans le cas de l'abrogation ex nunc d'actes administratifs illgaux dclaratifs, la situation juridique en droit communautaire correspond plutt celle ayant cours en France, en Belgique, au Portugal et en Espagne. (26) Une solution analogue vaut galement pour la Belgique, le Portugal et l'Espagne. (27) Cf. supra, section 3, C i l .
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procde une sorte de contrle de la compatibilit de tels principes administratifs avec le droit matriel communautaire. Les principes administratifs nationaux dterminants cet gard prsentent entre eux des divergences considrables. Mme l'intrieur des divers ordres juridiques des Etats membres, il existe pour les divers domaines juridiques des rglementations en partie trs diffrentes. De plus elles n'ont nullement t conues rgulirement ni en droit communautaire, ni gnralement dans les Etats membres sous l'angle de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime. Elles s'orientent avant tout d'aprs le principe de la lgalit de l'administration. Ce principe permet de justifier des demandes en restitution formes par le contribuable contre l'Etat en cas d'impositions illgalement perues aussi bien qu' l'inverse des demandes en restitution formes par l'Etat l'encontre du contribuable en cas de prestations tatiques illgales ou indment octroyes, de quelque autre manire que ce soit. Le droit rptition de l'Etat peut en particulier susciter aussi des questions relatives au respect du principe de l'galit de traitement (28) ou du principe de proportionnalit (29). Le principe de la scurit juridique peut jouer un rle en l'espce, relativement des impositions illgalement perues et cela notamment sous la forme de la limitation dans le temps de la possibilit de faire droit d'ventuelles demandes en restitution formes par l'administr. Il peut aussi se voir attribuer une fonction analogue dans l'hypothse inverse de la rptition par l'Etat de prestations illgales ou indment octroyes, de quelque autre manire que ce soit. Dans certains Etats membres, le principe de la protection de la confiance lgitime acquiert toutefois aussi de l'importance cet gard. De manire dtaille, une comparaison entre les principes de droit communautaire en matire de gestion administrative directe et les principes administratifs des Etats membres offre le tableau suivant :
(28) Cf. section 3.C.II. (29) Pour le droit communautaire, cf. par ex. l'aff 288/85 (Hauptzollamt HambourgJonas e/ Piange Kraftfutterwerke GmbH & Co.), arrt du 5 fvrier 1987, Recueil, 1987, p. 611.
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I. Obligation de restitution en cas d'impositions publiques illgales A l'instar du droit communautaire (30), la plupart des ordres juridiques des Etats membres connaissent des principes relatifs l'efficacit dfinitive sur le plan formel ou l'irrvocabilit d'actes administratifs. Tandis que dans de nombreux Etats membres ces principes s'appliquent aussi gnralement l'annulabilit d'actes administratifs par lesquels les intresss se sont vu imposer une taxe ou toute autre imposition tatique, il n'ont cependant autorit dans le droit administratif de la Rpublique fdrale d'Allemagne et des Pays-Bas (31) que par rapport la question de savoir si, et le cas chant durant quels dlais la restitution d'une imposition illgale peut nouveau tre rclame de l'Etat par le contribuable. Ce sont les deux seuls Etats membres dans lesquels l'expiration du dlai du recours en annulation de l'acte administratif fixant l'imposition exclut de la rptition mme une imposition dont la perception est illgale sur le plan matriel. Mme l'acte administratif illgal mais non attaqu conserve son efficacit juridique l'expiration du dlai, avec cette consquence qu'il n'y a pas d'actions contre l'Etat au titre d'un enrichissement sans cause et ce, qu'elles relvent du droit public ou du droit civil. L'acte administratif dfinitivement efficace, mme s'il est illgal, constitue la cause juridique de la perception et exclut des actions en rptition du citoyen contre l'Etat. Dans tous les autres Etats membres au contraire (32), en consquence notamment de la comptence des juridictions civiles pour connatre des demandes en restitution une demande de rptition d'impositions illgalement perues, forme par l'intress, est encore possible, mme aprs l'expiration d'ventuels dlais de recours en annulation applicables l'acte administratif de base. En l'espce, le dfaut de fondement juridique du paiement rsulte de la seule illgalit affectant la perception de l'imposition. Une restitution de la prestation fournie sans cause juridique peut aussi tre poursuivie aprs l'expiration des dlais du recours en annulation de la dcision de liquidation de base.
(30) Pour un aperu trs dtaill ce sujet, cf. supra section 3.B.III. (31) Pour une tude dtaille du sujet, cf supra section 2. (32) Pour une tude dtaille du sujet, cf. supra, section 2.
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Cela s'applique en premier lieu, sans restriction, aux ordres juridiques de la Belgique, du Luxembourg et de la Grce. En Italie (33) et en France (34) on envisage certes parfois, tout comme en Allemagne et aux Pays-Bas, de tenir compte de l'efficacit dfinitive de l'acte administratif et de considrer celui-ci comme cause du payement, mme dans l'ventualit de son illgalit. Toutefois, dans la mesure o les juridictions civiles y sont comptentes pour connatre des demandes en matire d'enrichissement sans cause, notamment aussi dans le domaine du droit fiscal, cette considration ne revt aucune importance dterminante dans la pratique, tant donn que les juridictions civiles ne sont pas tenues au respect des dlais de recours en annulation qui s'imposent aux juridictions administratives. Ici galement, l'obligation de restitution rsulte par consquent de la seule illgalit de la perception de l'imposition. Elle n'est restreinte que par les dlais de prescription d'une dure pouvant aller, selon l'Etat membre et aussi au sein des divers Etats membres, selon le domaine juridique considr, jusqu' vingt ans soit des dlais beaucoup plus longs que le dlai de recours en annulation d'un mois tel qu'il existe en Allemagne et aux Pays-Bas (35). C'est notamment en raison de la diffrence d'amnagement de la protection juridique l'encontre de l'administration tatique que la survenance de l'efficacit dfinitive ou de l'irrvocabilit de l'acte administratif de base sur le plan formel, en tant qu'obstacle aux actions en rptition formes par le contribuable, est un systme inconnu en Grande-Bretagne, en Irlande et aussi au Danemark. Les demandes en restitution sont pourtant limites par la voie de dlais de prescription, en Grande Bretagne par exemple par un dlai de six ans (36). C'est galement le cas du Danemark o une obligation de restitution n'existe que pendant cinq ans, et cela seulement s'il existe un prjudice, de sorte notamment qu'il n'existe aucune obligation de restitution si la
(33) A ce sujet, cf. supra section 2 et G. GUARINO, P. DE CATERINI, Rapport italien , in HmscH, J U N O D , MACHERET, La restitution des taxes perues indment par l'Etat, Genve 1976, pp. 135 et ss. (34) A ce sujet, cf. supra section 2 et M. FROMONT, Rapport franais , ibid, (note 33), pp. 101 et ss. (35) Ainsi en Grce, cf. ce sujet, K . E . HUTHMACHER, Der Vorrang des Gemeinschaflsrechts bei indirekten Kollisionen, Cologne-Berlin-Bonn-Munich 1985, p. 267. (36) A ce sujet, cf. supra section 2, ainsi que K . E . HUTHMACHER, ibid, (note 35), pp. 268 et s.
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personne concerne a rpercut sur des tiers les charges illgales (37). Apparemment sous l'inspiration du fait que cette rglementation danoise a t reconnue conforme au droit communautaire par la CJCE dans l'affaire Just (38), elle a t imite en Italie, toutefois sous la forme d'une variante dclare inadmissible pour l'excution indirecte du droit communautaire par la Cour de Justice dans le cadre d'une procdure ultrieure, variante selon laquelle l'obligation de prouver qu'une rpercussion du prjudice n'avait pas eu lieu incombait toujours la personne concerne (39). La reprise de l'argument de rpercussion dans le droit italien constitue ainsi assurment un exemple de la fcondation mutuelle des systmes juridiques europens p a r l'intermdiaire de la CJCE un exemple qui n'apparat cependant pas particulirement positif en l'espce. Telle est en bref la situation juridique dans les E t a t s membres. En ce qui concerne la situation en droit communautaire, il y a heu d'oprer une distinction entre la gestion administrative directe c'est--dire l'excution du droit communautaire par les institutions communautaires elles-mmes et la gestion administrative indirecte c'est--dire l'excution par les autorits des E t a t s membres. Pour ce qui est du domaine de la gestion administrative directe, la Cour de Justice a certes ainsi qu'il a t dmontr par ailleurs de manire dtaille (40) labor une srie de rgles relatives l'efficacit dfinitive, sur le plan formel, d'actes administratifs imposant des obligations. Toutefois, les arrts intervenus ce sujet ne concernaient (pour a u t a n t que l'on puisse en juger) dans aucun cas d'ventuelles demandes en restitution lies un recours en annulation d'un acte administratif imposant des obligations et relatives des impositions ou
(37) Cf. supra section 2 ainsi que K . E . HUTHMACHER, ibid. (note 35), p . 270 ; cf. ce sujet et en particulier aussi propos de la question de la rpercussion du prjudice sur des tiers, prise en considration au Danemark, l'arrt de la CJCE dans l'aff. 68/79 (Just c/ Ministre des impts et accises), Recueil, 1980, p. 501 ; critique cet gard, aussi P . AUBIN, Die Haftung der Europischen Wirtschaftsgemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten bei gemeinechafterechtswidrigen nationalen Verwaltungsakten, Baden-Baden 1982, p. 89. (38) Aff. 68/79, ibid. (note 37). (39) Aff. 199/82 (Amministrazione delle Finanze dello Stato c/ San Georgio), Recueil, 1983, pp. 3595 (3613). (40) Supra section 3 B.III.
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amendes illgalement perues. De sorte que l'on ne peut dire si, mme dans de telles hypothses, la Cour de Justice continuerait considrer l'expiration des dlais de recours en annulation comme dterminante. On peut nanmoins le supposer, tant donn que la CJCE ne devrait gure tre dispose faire droit par exemple par la voie d'une application large de la disposition de l'article 215 deuxime alina du trait CEE des actions en rptition dans le cadre des dlais gnraux de prescription, alors que le requrant a nglig d'attaquer, par la voie du recours en annulation au titre de l'article 173 deuxime alina du trait CEE et dans les dlais prvus cet effet (41) l'acte administratif lui-mme, qui imposait des charges. Pour la question des demandes en restitution dans le cadre de gestion administrative indirecte, la Cour de Justice renvoie aux principes administratifs nationaux et au droit procdural des Etats membres, pour autant qu'il n'existe pas de rglementation expresse de droit communautaire en la matire (42). Tandis que par la fixation de dlais de recours en annulation ou de dlais de prescription applicables aux demandes en restitution d'impositions illgales ou perues en trop de quelque autre manire que ce soit, les principes appliqus dans les Etats membres peuvent certes chaque fois fournir en soi une contribution la scurit juridique, les fortes divergences dj cites existant dans les diffrents Etats membres relativement la dtermination de la dure de ces dlais conduisent pourtant dans la pratique malgr des motivations comparables une mise en pril de l'application uniforme du droit communautaire. C'est pourquoi on a toujours attendu de la Cour de Justice qu'elle contribue par la voie du droit jurisprudentiel une uniformisation des modalits de restitution. Toutefois la Cour de Justice n'a pas encore t en mesure d'agir en ce sens. Vu les grandes diffrences entre les rglementations et traditions juridiques des diffrents Etats membres, il ne devrait gure tre possible de dgager sur une base de droit compar, des principes juridiques communautaires
(41) La Cour de Justice a expressment rejet cette possibilit pour le recours gnral en indemnit : aff. 59/65 (Schreckenberg c/ Commission), Recueil, 1966, pp. 815 (827) ; position confirme dans l'aff. 543/79 (A. Birkel c/ Commission et Conseil), arrt partiel du 12 novembre 1981, Recueil, 1981, pp. 2669 (2695) ; cf. ce sujet P. GILSDORF, in GROEBEN,
BOECKH, THIESINO, EHLERMANN, Kommentar zum EWG-Vertrag, art. 215, n 59.
(42) Pour plus de dtails, cf. eupra section 3, CII.
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suffisants communs aux droits des Etats membres (43). Par consquent, la Cour de Justice fait bien de se limiter en l'espce une obligation des Etats membres de respecter seulement certaines limites externes leur libert d'amnagement telle la limite de l'impossibilit pratique ou de l'interdiction de discrimination , en renvoyant pour le surplus la possibilit d'une uniformisation par le lgislateur communautaire (44). Pour des domaines dtermins de la gestion administrative indirecte le lgislateur communautaire a satisfait cette mission par l'adoption du rglement n 1430/79 relatif au remboursement ou la remise des droits l'importation ou l'exportation (45). En ce qui concerne la question spciale des demandes en restitution en cas d'annulation, par une juridiction comptente en la matire, de la norme juridique servant de fondement un acte administratif imposant des obligations, la jurisprudence prsente une volution intressante. Comme on le sait, le 79 alina 2 du BVerfGG prvoit que des actes administratifs arrts au titre d'une norme dclare nulle, et qui ne sont plus annulables, ne sont pas affects par cette annulation. Des paiements effectus prcdemment au titre de l'acte administratif imposant des obligations ne peuvent plus tre rpts. Par une application en ce sens de l'article 174 deuxime alina du trait CEE au recours titre prjudiciel, la Cour de Justice a galement procd dans une srie d'affaires une limitation similaire pour des arrts d'invalidation. En consquence, les personnes concernes n'ont pu faire valoir de prtentions remboursement par suite d'impositions indment verses. Tandis que la Cour de Justice considrait qu'en l'espce des considrations relatives la scurit juridique se trouvaient de manire dterminante l'avant-plan, des arrts plus rcents rvlent qu'une telle exclusion de la rptition pourrait, le cas chant de manire analogue la situation juridique en Allemagne n'tre appro-
(43) Cf. la formule de l'article 215 deuxime alina du trait CEE. (44) Pour plus de dtails ce sujet, cf. eupra section 3, CI. (45) Rglement (CEE) n 1430/79 du Conseil du 2 juillet 1979, JOCE L 175 du 12 juillet 1979, p. 1.
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prie que dans le cas de demandes en restitution qui n'auraient pas t formes dans les dlais (46). Tandis qu'en droit communautaire une telle limitation de la rtroactivit de l'annulation d'un rglement peut, pour des motifs tenant la scurit juridique, paratre indique, mme dans le domaine de la gestion administrative directe, elle revt toutefois une importance particulire, pour ce qui concerne principalement la gestion administrative communautaire par les autorits des E t a t s membres. En cas d'annulation ou d'invalidation d'un rglement communautaire par la Cour de Justice sauf application du rglement n 1430/79 relatif aux restitutions (47) elle peut apporter, eu gard la diversit des dlais applicables dans les diffrents E t a t s membres, une certaine contribution un traitement uniforme des demandes en rptition. Enfin, cette jurisprudence offre aussi un exemple supplmentaire d'influence rciproque entre les ordres juridiques des diffrents E t a t s membres et le droit communautaire (48). Ainsi par exemple, le Supreme Court irlandais a fait rfrence en 1982 (49), en examinant la question des effets dans le temps d'une dcision sur la constitutionnalit d'une loi fiscale irlandaise, l'arrt de la CJCE dans l'affaire Defrenne (50), dans lequel il a t fait usage pour la premire fois d'une application en ce sens de l'article 174 deuxime alina du trait CEE. I L Rptition de prestations tatiques indment octroyes La rptition de prestations tatiques indment octroyes est effectue, dj dans les divers E t a t s membres, selon des principes et rglementations tellement diffrentes qu'une vue d'ensemble fonde sur le droit compar ne parat gure possible. Diffrentes suivant la matire, les questions relatives la rptition sont le
(46) Pour plus de dtails, cf. supra section 3, C.II.4a) la note 52. (47) Cf. ce sujet, supra section 3. C.II.4a). (48) Quant l'influence de la jurisprudence du BVerfG : U. EVERLINQ, Das Vorabentscheidungeverfahren vor dem Gerichtshof der Europischen Gemeinschaften, Baden-Baden 1986, pp. 67 et ss. ; le mme, Auf dem Wege zu einem europischen Verwaltungsrecht, NVwZ 1987, pp. 1 (9). (49) Murphy v. Attorney General, (1982) Irish Report 241. (50) CJCE, aff. 43/75 (Defrenne c/ Sabena), Recueil, 1976, pp. 455 (480).
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plus souvent troitement rattaches au fondement juridique de la prestation initiale. A cet gard on trouve frquemment dans les E t a t s membres, des dispositions lgislatives spciales qui non seulement dterminent les obligations ou possibilits de fournir des prestations, mais dclarent aussi admissible ou ncessaire, des conditions dtermines, la rptition de sommes octroyes. Dans le droit interne des E t a t s on rencontre souvent aussi des dispositions purement contractuelles entre le prestataire et le beneficiane de la prestation, ainsi dans le droit de la fonction publique, mais aussi dans le cadre de l'octroi de subventions conomiques (51). Pour autant que la rptition ne soit pas galement rgle par voie contractuelle, elle obit aux principes du droit civil relatifs la rptition d'un enrichissement sans cause ou des rgles spciales du droit public labores sur la base de cette dernire rptition (52). Si l'octroi de subventions est prvu par acte administratif, la possibilit de rptition est rgulirement dfinie par les principes dj exposs par ailleurs (53) relatifs la rvocation d'actes administratifs confrant des avantages (54). Tandis que la rptition est ainsi soumise des rgles trs diffrentes par exemple aussi en ce qui concerne les dlais applicables on peut nanmoins constater une certaine tendance gnrale allant dans ce sens que, d'une part, la rptition est largement considre comme admissible si la prestation est fonde sur des informations inexactes fournies par le bnficiaire de la prestation (55). Cela s'applique en tout cas aux informations fautivement inexactes. D'autre part, il se vrifie le plus souvent, l'inverse, que la rptition, mme de sommes illgalement octroyes, est en principe exclue et, partant, que la personne concerne est digne de protection, si la prestation reue a dj t employe, son bnficiaire ayant pu supposer juste titre, parce
(51) Cf. ce sujet les diffrente rapporte nationaux pour le 12*""' Congrs de la FIDE, Paris 1986, vol. 2. (52) Ainsi par ex. aux Pays-Bas, en Allemagne, mais aussi en France, en Grande-Bretagne et au Danemark. (53) Cf. le rsum dans la prsente section, supra, B. (54) Ainsi par ex. aux Pays-Bas, en Allemagne, en Italie et en France. (55) Ainsi par ex. en Allemagne, aux Pays-Bas, en Grande-Bretagne et en France.
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qu'il pouvait considrer la prestation comme lgale, que les sommes octroyes lui resteraient acquises (56). La CJCE n'a gure eu l'occasion jusqu' prsent, d'laborer des principes gnraux relatifs la rptition de montants indment octroys. Dans le domaine de la gestion administrative directe, on trouve notamment dans le domaine du statut des fonctionnaires des dispositions spciales relatives la rptition de prestations indues. Pourtant, la Cour de Justice a dj fait rfrence aussi aux principes gnraux, relatifs la rptition d'un enrichissement sans cause, emprunts aux ordres juridiques des Etats membres (57). Tandis que dans le cadre de l'application de la disposition de l'article 85 du statut des fonctionnaires relative la rptition, la CJCE n'a tabh aucune espce de rapport avec les principes labors par elle relativement au retrait d'actes administratifs confrant des avantages, cette rglementation rvle toutefois une similitude notoire avec les rgles des Etats membres en matire de rptition de prestations indment octroyes : ici galement, la connaissance ou en tout cas la possibilit de prendre connaissance du dfaut de fondement juridique qu'avait le beneficiane de la prestation, constitue un critre essentiel pour l'admissibilit de la rptition (58). Dans le domaine de la gestion administrative indirecte le rgime applicable est, ici encore, semblable celui des demandes en restitution du citoyen contre l'Etat. Selon la jurisprudence de la Cour de Justice, la rptition de prestations indment octroyes s'effectue ici selon les principes des diffrents Etats membres, pour autant que le droit communautaire n'ait pas rgl la question et que certaines limites mises par le droit communautaire la libert d'amnagement des Etats membres ne soient pas transgresses (59). Ds lors sont galement applicables en l'espce les dispositions et principes, voqus par ailleurs et trs diffrents entre eux, des
(56) Allemagne, Pays-Bas et Italie ; non gnralement reconnu par contre en GrandeBretagne, en Irlande et au Danemark. (57) A ce sujet, cf. supra 3* section, B.IV. (58) Cf. en dtail ce sujet, supra, 3*"" section, B.IV.l. (59) A ce sujet, cf. supra, 3' section, B.II.
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Etats membres, une prise en compte de considrations relatives la scurit juridique ou la protection de la confiance lgitime n'tant cet gard en tout cas sur le plan du droit communautaire pas inadmissible et s'imposant mme le cas chant (60).
D. RTROACTIVIT DE NORMES
Dans la plupart des E t a t s membres de la Communaut, les principes relatifs la rtroactivit de normes juridiques sont moins prononcs et affins que les rgles relatives la rvocation d'actes administratifs (individuels) (61). A cet gard il convient toutefois de prendre en considration au pralable qu'en tout cas en France et en Belgique, la rtroactivit de rglements (actes rglementaires) est en principe traite dans une large mesure, de la mme manire que celle d'actes administratifs. Pour le surplus, on opre frquemment cet gard une distinction entre les principes relatifs la rtroactivit de lois formelles d'une part, de rglements ou d'autres normes infrieures la loi, d'autre part (62). Comme on l'a dj expos plus haut (63), la Cour de Justice n ' a toutefois pas repris cette distinction pour le droit communautaire. Ici au contraire, la rtroactivit de rglements d'application de la Commission n'est en principe pas traite autrement que celle de rglements du Conseil ou de directives. On constate ensuite qu'aussi bien dans de nombreux E t a t s membres qu'en droit communautaire, une distinction (ex nunc) est opre entre la rtroactivit vritable d'une norme et le simple rattachement des situations de faits passes ou l'incidence sur des volutions de fait commences mais non encore acheves (64). Une (vritable) rtroactivit de normes juridiques est frquemment considre comme sujette caution sous l'angle de la scurit juridique (65). Pourtant, elle n'est exclue fondamentalement
(60) A ce sujet cf. supra, 3 cmc section, CIL (61) A ce sujet, cf. supra, 2im' section. (62) France, Luxembourg, Belgique, Pays-Bas et Grande-Bretagne. (63) 3im section, D. (64) Ainsi en France, en Grande-Bretagne, aux Pays-bas, en Allemagne et en droit communautaire. (65) France, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg, Allemagne et droit communautaire.
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par le droit constitutionnel que dans certains Etats membres et mme alors, le plus souvent (66) en ce qui concerne seulement les lois pnales (67). Pour le surplus, il est en partie prvu par de simples lois, que les lois et autres actes normatifs ne peuvent en tout cas dans le doute se voir attribuer aucun effet rtroactif (vritable) (68). Une simple loi ne peut toutefois lier le lgislateur lui-mme, qui peut y droger lors de l'adoption de nouvelles lois formelles. En rgle gnrale toutefois, le dtenteur du pouvoir rglementaire est en tout cas li cet gard dans la mesure o il ne peut assortir une norme juridique d'un effet rtroactif que si la loi parlementaire sur laquelle elle se fonde le prvoit (69). Pour l'application du droit il en rsulte seulement que dans le doute , une norme juridique ne dveloppe aucune rtroactivit vritable (70). C'est l une rgle d'interprtation que la Cour de Justice a adopt elle aussi pour le droit communautaire (71). Mme si l'exclusion, dans le doute , de la rtroactivit de normes d'un rang infrieur la loi est frquemment fonde sur des considrations relatives la scurit juridique (72) ou la protection de la confiance lgitime (73), le plus souvent, ces principes ne sont pourtant pas susceptibles de lier aussi le lgislateur (74). Ds lors que, eu gard au principe de la scurit juridique et la confiance digne de protection prendre en considration dans le cas d'espce, la Cour de Justice (75) a dclar inadmissible la rtroactivit vritable de normes juridiques communautaires et partant invalides, en se fondant sur cette motivation, des dispositions rtroactives du droit communautaire , elle va de ce fait nettement au-del du degr de protection commun(66) La situation est diffrente au Portugal. (67) Ainsi en Italie, aux Pays-Bas, en Grce, en Espagne, en Allemagne et en Irlande. (68) France et Italie. (69) Ainsi en France, au Luxembourg, aux Pays-Bas, en Grce, en Irlande et en Allemagne ; ce sujet galement l'avocat gnral W A R N E R dans l'aff 7/76 (IRCA c/ Staatliche Finanzverwaltung), Recueil, 1976, pp. 1213 (1236 et s.). (70) Ainsi en France, Belgique, Grande-Bretagne, Irlande et Espagne. (71) Aff. jointes 212-217/80 (Amministrazione delle Finanze dello Stato c/ Salumi), Recueil, 1982, pp. 2735 (2751). (72) Ainsi en France, en Belgique, aux Pays-Bas et au Luxembourg. (73) Ainsi aux Pays-Bas, en Grce et en Grande-Bretagne. (74) La situation est sensiblement diffrente au Portugal. (75) 3 n " section, D . I .
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ment reconnu dans les ordres juridiques des E t a t s membres. Dans ce contexte, mais aussi et surtout l'occasion de la reconnaissance en tout cas de principe de la protection de la confiance lgitime mme l'encontre d'une pseudo-rtroactivit de normes du droit communautaire, la Cour de Justice s'est manifestement oriente au premier chef d'aprs la jurisprudence administrative allemande (76). Prcisment, la protection de la confiance lgitime mme l'encontre de la pseudo-rtroactivit des lois est une notion juridique largement inconnue jusqu'ici dans les autres E t a t s membres. Pour la Cour de Justice, la conception selon laquelle les normes juridiques communautaires, examiner le cas chant au regard de leur validit, constituent finalement des actes juridiques d'institutions investies d'une lgitimit dmocratique directe moindre que celle des Parlements des Etats membres, a probablement aussi t dterminante cet gard.
E. REMARQUES FINALES
Dans le domaine examin ici, on peut ainsi retenir pour conclure que, d'une part, les principes de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime ne se voient pas accorder la mme importance dans les ordres juridiques des diffrents Etats membres de la Communaut. Tandis que le principe de la scurit juridique fait l'objet d'une large reconnaissance, le concept de la protection de la confiance lgitime est au contraire plutt encore inconnu par les ordres juridiques de la plupart des Etats membres. D'autre part, on peut constater qu'en raison notamment des situations comparables des missions de droit administratif dans les E t a t s membres, des principes et rgles qui laissent apparatre certains parallles ont t labors dans une srie de questions particulires. Tandis que les E t a t s membres disposent ainsi dans une large mesure de rgles relatives la rvocation d'actes administratifs, l'efficacit dfinitive ou l'irrvocabilit d'actes
(76) M. AKEHURST, The application of General Principles of law by the Court of Justice of the European Community , BY IL 1981 (82), pp. 29 (38) ; par exemple, les conclusions des avocate gnraux WARNER dans l'aff. 7/76, ibid, (note 69), et ROEMER dans l'aff. 1/73 (Westzucker c/ Einfuhr- und Vorratestelle fr Zucker), Recueil, 1973, p p . 723 (738 et ss.), sont claires en ce sens.
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JURIDIQUE
administratifs, la rptition de prestations indment octroyes ainsi qu' la rtroactivit d'actes administratifs et de normes, ces rgles ne sont toutefois pas toujours comprises en tant qu'expression du principe de la scurit juridique. Toujours est-il que ce principe gnral de droit se voit accorder prcisment dans ce contexte une importance dterminante dans de nombreux Etats membres, tandis que le principe de la protection de la confiance lgitime joue la plupart du temps cet gard un rle encore subordonn, pour autant qu'il ait t reconnu. Pour le domaine du droit communautaire, on constate que la Cour de Justice a labor un nombre imposant de principes juridiques concrets relatifs l'excution directe du droit communautaire ou l'adoption de normes par le lgislateur communautaire et qu'elle s'est, ici aussi, rguhrement oriente selon le droit des Etats membres et selon les rgles qui y sont en vigueur. A cet gard, les diverses conceptions des diffrents Etats membres ont influenc la jurisprudence de la Cour de Justice dans une mesure variable. Si le droit administratif franais a exerc une influence particulirement forte sur l'laboration du droit communautaire, en particulier dans les dbuts des Communauts europennes, on ne peut cependant mconnatre sur ce plan l'influence marque du droit constitutionnel et administratif allemand, influence qui apparat surtout dans la reconnaissance en droit communautaire du principe de la protection de la confiance lgitime. En manifestant sans cesse sa disposition tenir compte dans ses arrts de considrations relatives la protection de la confiance lgitime ou imposer aux institutions communautaires la prise en considration de ce principe, la Cour de Justice a franchi un pas essentiel qui lui permet de protger les intrts lgitimes du particulier et cela, le cas chant, mme contra legem. Alors que dans le droit communautaire, le principe de la protection de la confiance lgitime est manifestement devenu pour de nombreux intresss si l'on considre le nombre d'affaires (qui a progress de manire spectaculaire pendant ces dix dernires annes) dans lesquelles une partie a excip de ce principe une planche de salut dont on attend de l'aide dans les situations litigieuses les plus diverses, il convient cependant de mettre en garde contre une trop grande euphorie. Jusqu' prsent, des considrations relatives la protection de la confiance
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lgitime n'ont t finalement d'une utilit aux parties qu' de trs rares occasions. Certes, la Cour de Justice a toujours soulign la ncessit de protger la confiance lgitime de la personne concerne, mais elle est arrive rgulirement la conclusion qu'une telle confiance n'existait pas en fait ou qu'en tout cas, elle n'tait pas digne de protection dans le cas d'espce. En comparaison, le principe de scurit juridique s'est impos, galement dans l'issue du litige, dans un nombre nettement plus lev de cas, souvent, il est vrai comme en particulier dans les arrts rendus en matire d'efficacit dfinitive ou d'irrvocabilit, sur le plan formel, d'actes administratifs en dfaveur des requrants. Alors que, pour le domaine de la gestion administrative directe ainsi que pour l'activit normative du lgislateur communautaire, l'laboration des diffrents principes juridiques n'est assurment pas encore acheve, la prsente tude a cependant montr que la jurisprudence de la Cour de Justice offre, pour bon nombre des diffrents types de situations de fait et des problmes poss, des solutions rglementaires dj nettement identifiables aujourd'hui. Comparativement, la Cour de Justice a au contraire t beaucoup plus rserve quant l'laboration de principes de droit communautaire dans le domaine de la mise en uvre indirecte du droit communautaire. Il est finalement tout fait comprhensible que la Cour de Justice soit dispose prendre son parti (mme si c'est parfois avec un dplaisir nettement manifest) du manque d'uniformit des diffrents principes des E t a t s membres, sans tenter d'atteindre, par voie d'laboration prtorienne, une uniformisation plus tendue du droit. Certes, il existe en ce domaine une imprieuse ncessit, dans l'intrt d'une application uniforme du droit communautaire, d'arriver une harmonisation supplmentaire des dispositions juridiques (de fond et de procdure) des E t a t s membres en la matire, harmonisation qui h a i t au-del des efforts positifs dj consentis sous la forme des rglements n 1430/79 et 1697/79. Eu gard aux grandes divergences qui subsistent encore entre les droits nationaux, ce serait cependant prsumer par trop des forces de la Cour de Justice que de lui faire supporter ici le poids
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SCURIT JURIDIQUE
de la responsabilit de la dcision (77) et de lui confier la charge d'laborer elle-mme les rgles communes qui font dfaut. Les traits en vigueur ont commis au soin des Etats membres l'amnagement de la mise en uvre administrative indirecte, pour autant qu'une rglementation de droit communautaire ne soit pas intervenue. Par consquent, c'est avant tout le lgislateur communautaire qui est appel en l'espce assurer, au titre des articles 100, 100 A ou 235 du trait CEE, une harmonisation plus tendue du droit en la matire.
(77) G. REISCHL, Anstze zur Herausbildung eines europischen Verwaltungsrechte in der Rechtsprechung des EuGH Bestandsaufnahme, Einflu der unterschiedlichen nationalen Regelungen , in J. Schwarze (d.), Europisches Verwaltungsrecht im Werden, Hambourg 1982, pp. 97 (113) ; M. HILF, Mglichkeiten und Grenzen des Rckgriffs auf nationale verwaltungsrechtliche Regeln bei Durchfhrung von Gemeinschafterecht , in J. Schwarze (d.), ibid., pp. 67 (83) se montre galement comprhensif.
CHAPITRE VII
PRINCIPES DE PROCDURE ADMINISTRATIVE INHRENTS L'TAT DE DROIT
A.
INTRODUCTION
I. Quant l'objet de l'tude L'tude entreprendre dans le prsent chapitre est consacre la procdure administrative. La rponse la question de savoir quel est l'objet du droit de la procdure administrative parat au premier abord peu problmatique, eu gard la sparation apparemment analogue, opre dans la procdure judiciaire, entre droit matriel et droit procdural (1). Toutefois, des diffrences rsultent dj simplement du fait, que dans la procdure judiciaire, le droit matriel sert avant tout de critre d'apprciation la juridiction, pour l'analyse et l'valuation du comportement de tiers, tandis que le droit procdural constitue le critre de comportement pour la juridiction ellemme (2). P a r contre, pour l'administration, t a n t le droit procdural que le droit matriel constituent des lignes directrices obligatoires de son action (3). De surcrot, l'administration est la fois instance de dcision et partie (4), une collision des rles qui n'est pas concevable en t a n t que telle dans une procdure judiciaire.
(1) Il est gnralement admis que cette analogie n'existe qu' premire vue ; cf. simplement P. BADURA, Das Verwaltungsverfahren , in Erichsen, Martens (Ed.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 7 d. Berlin/New York 1986, pp. 343 et s. ; galement K.A. BETTERMANN, Das Verwaltungsverfahren, VVDStRL 17 (1958), pp. 118 (120). (2) Cf. ce sujet BETTERMANN, ibid, (note 1), p p . 120 et s. faisant rfrence J . GOLDSCHMIDT, Der Proze als Rechtslage, 1925, pp. 227 et ss. ; ainsi qu' BETTERMANN, Verwaltungsakt und Richterspruch , in Mlanges Walter Jellinek (1955), p. 361 (362-369) ; dans le mme sens, cf aussi BADURA (note 1), pp. 343 et s. ; W . H E N C K E L , Prozerecht und materielles Recht, Gttingen 1970, p . 121. (3) BETTERMANN, ibid, (note 1), p . 121. (4) BADURA, ibid, (note 1), p. 344.
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PRINCIPES DE PROCDURE ADMINISTRATIVE
Cette situation entrane, dans le cadre du processus dcisionnel administratif, une interdpendance considrablement plus forte entre droit matriel et droit procdural (5). Il s'ensuit aussi, avant tout, que de nombreuses rglementations matrielles contiennent simultanment des rgles de procdure, tandis qu' l'inverse, on trouve de temps autre aussi des rglementations matrielles dans le droit relatif la procdure (6). Eu gard aux difficults lies la ralisation d'une nette sparation, un partage et une dlimitation descriptive du droit matriel et du droit procdural parat par consquent s'imposer (7). C'est probablement la reprsentation autrichienne de la fin et des moyens qui constitue le point de dpart d'une telle diffrenciation descriptive (8), notion selon laquelle c'est en effet le droit de la procdure administrative qui dtermine la voie suivre pour l'action administrative, tandis que le droit administratif matriel rgit, eu gard au rsultat recherch, la dtermination du contenu, de l'objet et du but de l'action. Par consquent, les rgles du droit de la procdure administrative concernent l'amnagement du processus dcisionnel, les relations d'autorit c'est--dire rgies par le droit public entre administration et administr constituant ici galement, conformment aux dveloppements introductifs relatifs la notion d'administration, l'objet central de l'tude (9). L'ide selon laquelle un processus dcisionnel parfaitement rgulier est d'une importance fondamentale pour une administration inspire des principes inhrents l'Etat de droit ne s'est pas entre-temps impose comme une vidence, seulement en Allemagne (10).
(7) Cf. toutefois la dfinition lgale de la loi fdrale allemande du 25/5/76, relative la procdure administrative, BGBl. I 1976, p. 1253 dans le 9 : La procdure administrative au sens de cette loi consiste en l'action des autorits dirige vers l'extrieur et centre sur l'examen des conditions, la prparation et l'adoption d'un acte administratif ou sur la conclusion d'un contrat de droit public ; elle comprend l'adoption de l'acte administratif ou la conclusion du contrat de droit public. (8) L'origine autrichienne de cette dfinition moyens-fin ou production normativeproduit normatif est voque par BETTERMANN, ibid, (note 1), p. 121, notes 11 et 12. (9) A ce sujet, cf. supra, chapitre l r ; conformment cette tendance, des rfrences des rglementations procdurales dans le domaine de l'action fiscale de l'administration ne sont mentionnes que dans des cas particuliers. (10) A ce sujet, cf. galement infra A.II.
(5) BADURA, ibid. (6) BADURA, ibid.
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C'est pourquoi l'tat de dveloppement actuellement atteint cet gard dans les diffrents Etats europens doit tre examin avant toute chose. Ensuite ce sont l'inventaire et le contenu des diffrentes rglementations relatives au droit procdural qui feront l'objet de la rflexion. IL Quant l'importance accrue du droit de la procdure administrative
1. QUANT AU CONCEPT P R O C D U R A L DANS L E S TATS MEMBRES
Depuis la cration de la Communaut europenne, l'importance attribue dans la doctrine, dans la jurisprudence et pas en dernier lieu dans la lgislation, la procdure administrative, a considrablement augment. Ce qui d'abord paraissait important, la rigueur en tant que complment au rglement de questions matrielles se mua en un domaine d'attributions indpendant. Cette volution, qui pour le droit communautaire sera subsquemment dcrite en dtails, ne s'est pas effectue indpendamment du droit des Etats membres, mais reflte une tendance existant galement dans ces Etats. Ainsi, en Allemagne, le dbat relatif la procdure administrative perdure maintenant depuis de nombreuses annes. Toutefois, depuis 1976, aprs l'adoption des lois relatives la procdure administrative, les accents se sont naturellement dplacs de manire considrable. La question de savoir si une codification du droit de la procdure administrative est opportune et la manire dont elle devrait, le cas chant, tre amnage quant son contenu, a pendant longtemps t discute en dtail en Allemagne (11). Entre les premires dlibrations de la Confrence des Ministres de l'Intrieur (1957) et le vote de la loi fdrale rgissant la procdure administrative (1976), prs de deux dcennies se sont coules, au cours desquelles de multiples commisti 1) Cf. les rfrences aux diffrente stades de dveloppement de la VwVfG, en particulier chez P . BADURA, in Erichsen, Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7 d., Berlin/New York 1986, pp. 336 et ss. Sur ce point, galement F.O. K O P P , VwVfG, 4" d. ; Munich 1986, Avant-propos, 1, n" 2 et s. ; U L E , LAUBINGER, Verwaltungsverfahrenerecht, 3" d. 1986, p. 25 ainsi que la motivation officielle du projet de loi, BT-Drucksache 7/910 sous la 1 partie gnrale ; Musterentwurf etnee Verwaltungsverfahrensgesetzes 1983, Cologne, Berlin, 1964, p. 57 ; LEONHARDT, in P . Stelkens, H.J. Bonk, K. Leonhardt, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 2 d., 1983 (zit. StBL), Introduction, n 27 et ss. galement avec d'autres rfrences l'volution d'avant-guerre, ibid. n 3 et ss.
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sions et comits scientifiques s'occuprent de ce thme et laborrent diffrentes propositions et divers modles de solution (12). Toutefois, mme aprs le vote de la loi fdrale rgissant la procdure administrative (13) et des lois complmentaires du Code gnral des impts (1977) (14), des livres I et X (15) du code de la scurit sociale et des lois des Lnder rgissant la procdure administrative (16), la question relative au dessein protecteur et l'importance d'une procdure administrative rgulire demeura au centre de la discussion. C'est au plus tard l'arrt du Bundesverfassungsgericht du 20 dcembre 1979 (l'arrt Mlheim-Krlich, ainsi nomm d'aprs l'emplacement d'une centrale nuclaire en projet) qui lui confra une nouvelle dimension. Dans cette dcision, le Bundesverfassungsgericht s'est exprim comme suit propos des exigences de droit constitutionnel relatives une procdure administrative rgulire : (17)
(12) A ce sujet, cf. en particulier Bundesminister des Inneren (Ed.), Bericht der Sachveretndigenkommission fr die Vereinfachung der Verwaltung, Bonn 1960 ; Verhandlungen des 43. Deutschen Juristentages, Vol. I, 2 partie A (Avis Spanner), Vol. I I , partie D, 2me alina (Rapports v.d. Groeben et autres), K.A. BETTERMANN und E. MELICHAR, Das Verwaltungsverfahren, W D S t R L 17 (1959), pp. 118-182 et pp. 183 et s. ; cf. projet-type, ibid, (note 11), pp. 54 et ss. ; seul le Land Schleswig-Holstein avait dj vot en 1967 une loi relative l'administration. Cf. la loi gnrale du Land Schleswig-Holstein, du 18 avril 1967, relative l'administration du Land, GVBl 1967, p . 131 ; cf. galement la Landtagdrucksache 5/871 relative au projet de loi du Land, ainsi que K.v.d. GROEBEN, ber die Notwendigkeit eines allgemeinen Verwaltungsgesetzes, DVBl. 1966, pp. 289 et ss. (13) Loi fdrale du 25/5/76, relative la procdure administrative (VwVfG), BGBl. I 1976, p . 1253. (14) Code gnral des impts (1977) du 16/3/76, BGBl. I 1976, p. 613. (15) Code de la scurit sociale, Livre I, du 11/12/75, BGBl. I 1975, 3 0 1 5 ; livre X du 18/10/80, BGBl. I. 1980, p . 2218. (16) Lois des Lnder rgissant la procdure administrative (par ordre alphabtique) : Bade-Wurtemberg : Verwaltungsverfahrengesetz fr Baden-Wrttemberg (LVwVfG) du 21/6/77 (GBl. p . 227) ; Bavire : Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG) du 23/12/76 (GVBl. p . 544) ; Berlin : Gesetz ber das Verfahren der Berliner Verwaltung du 8/12/76 (GVBl. P . 2735) ; Brme : Bremisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BremVwVfG) du 15/11/76 (GBl. P . 243); Hambourg : Hamburgisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HmbVwVfG) du 9/11/77 (GVBl. p. 333) ; Hesse : Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG) du 1/12/76 (GVBl. p . 454) ; Basse-Saxe : Vorlufiges Verwaltungsverfahrensgesetz fr das Land Niedersachsen (Nds. VwVfG) du 3/12/76 (GVBl. p . 311) ; Rhnanie-du-NordWestphalie : Verwaltungsverfahrensgesetz fr das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG.NW.) du 21/12/76 (GV.NW. p . 438) ; Rhnanie-Palatinat : Landesgesetz ber das Verwaltungsverfahren in Rheinland-Pfalz (Landesverwaltungsverfahrensgesetz LVwVfG ) du 23/12/76 (GVBl. p . 308) ; Saare : Saarlndisches Verwaltungsverfahrensgesetz (SVwVfG) du 15/12/76 (J.O. p . 1151) ; Schleswig-Holstein : Allgemeines Verwaltungsgesetz fr das Land SchleswigHolstein (Landesverwaltungsgesetz LVwG ) dans la version de la publication du 19/03/ 1976 (GVBl. p . 181). (17) Bundesverfassungsgericht, arrt du 20/12/79 1 B v R 385/77 BVerfG E 53, 30 (65 et s.)
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Lors de l'apprciation au regard du droit constitutionnel (...) il faut se fonder sur la jurisprudence bien tablie du Bundesverfassungsgericht, aux termes de laquelle la protection des droits fondamentaux peut tre largement assure aussi par l'amnagement de procdures, les droits fondamentaux n'influenant par consquent pas seulement l'ensemble du droit matriel, mais galement le droit de la procdure, ds lors que cela revt de l'importance pour une protection effective des droits fondamentaux. Cette jurisprudence a d'abord t labore pour la protection des droits fondamentaux partir de l'article 14 paragraphe 1 de la loi fondamentale (...) et de l'article 12 paragraphe 1 de la loi fondamentale (...). Entre-temps, deux chambres du Bundesverfassungsgericht ont dj dcid expressment que l'article 2 paragraphe 2 de la loi fondamentale commande galement un amnagement de la procdure tenant compte de ce droit fondamental.
Par la suite, la question relative l'importance de la procdure administrative pour l'application des droits fondamentaux ne fut pas la seule glisser au centre de l'intrt juridico-politique et dogmatique (18). En mme temps, lors de sa session annuelle 82, l'association des professeurs allemands de droit public reprit, sous le thme Verwaltungsverfahren zwischen Verwaltungseffizienz und Rechtsschutzauftrag (19), l'examen du thme fondamental, relatif la manire de raliser, dans le cadre de l'amnagement de la procdure administrative, un quilibre appropri entre l'efficacit administrative et la protection des droits des individus. D'une part, il tait devenu vident dans la pratique juridique et dans le dbat politico-juridique, qu'une protection normative trop importante des garanties procdurales et des droits subjectifs de participation entranerait une altration de l'efficacit administrative. De cette manire, les cots politiques de l'Etat
(18) Dans une abondante doctrine, cf. : J. HELD, Der Grundrechtsbezug des Verwaltungsverfahrene, Berlin 1984, notamment pp. 95 et ss. ; H.J. Konrad (d.), Grundrechteechutz und Verwaltungeverfahren, Berlin, 1985 ; H. GOERLICH, Grundrechte als Verfahrensrecht , in Mlange Kurt Eichenberger, Basel/Francfort 1982, pp. 183 et ss. ; H.W. LAUBINGER, Grundrechteechutz durch Geetallung dee Verwaltungsverfahrene, VerwArch 73 (1982), pp. 60 et ss. ; J. FEUCHTHOFEN, Der Verfassungsgrundsatz des rechtlichen Gehrs und seine Ausgestaltung im Verwaltungsverfahren, DVBl. 1984, 170 et ss., avec chaque fois d'autres rfrences. (19) Cf. R. WAHL et J. PIETZCKER, Verwaltungeverfahren zwischen Verwaltungseffizienz und Rechteechutzauftrag, WDStRL 41 (1943), pp. 151 et ss. et pp. 193 et ss. ; cf. en outre F. OSSENBHL, Verwaltungsverfahren zwischen Verwaltungseffizienz und Rechtsschutzverfahren , NVwZ 1982, p. 465.
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de droit (20) ne furent pas les seuls apparatre dans le champ de vision. D'autre part, il tait vident qu'une procdure administrative amnage sur le plan formel, avec pour les parties, des droits de participation garantis, peut aider l'administration avoir une connaissance plus complte des lments de fait, et par la mme occasion, prendre aussi une meilleure dcision (21). De mme, l'acceptation de la part des administrs concerns de la dcision administrative ultrieure est plus facile assurer s'ils participent d'emble la procdure et pouvaient, le cas chant, influencer celle-ci par leur participation (22). Enfin, une procdure administrative formelle assure au citoyen la transparence et la sincrit du processus dcisionnel administratif. De cette manire, ehe contribue de manire dterminante assurer la protection des droits de l'individu, la libert et l'galit. A cet gard, la clbre phrase de JHERING : La forme est l'ennemie jure de l'arbitraire, la sur jumelle de la libert (23) n'a jusqu' ce jour rien perdu de sa pertinence. Enfin, l'amlioration de la procdure administrative contribue galement l'amlioration de la protection juridique dans son ensemble (24). La protection judiciaire traditionnelle, oprant ex post, prsente des inconvnients et problmes vidents : un procs d'une dure ventuellement longue, le danger relatif la cration de faits accomplis et la reconstitution, souvent difficile,
(20) D'aprs la pertinente caractrisation de F . SCHARPF, Die politiechen Koeten dee Rechtsstaats, Tbingen 1971 ; cf. galement F. H U F E N , Fehler im Verwaltungsverfahren, Baden-Baden, 1986, p . 25 ; R. W A H L , Die brokratischen Kosten des Rechtestaates , Die Verwaltung 1980, pp. 273 et ss. et J . SCHWARZE, Administrative Leistungsfhigkeit als verwaltungsrechtliches Problem , DV 1980, pp. 581 (588 et s.). (21) Sur ce point, cf. en particulier R. STEINBERG, Komplexe Verwaltungsverfahren zwischen Verfahrenseffizienz und Rechteschutzauftrag, DV 1982, pp. 619 (620), qui fait rfrence la jurisprudence du Bundesverfassungsgericht (entre autres, BVerfGE 42, 64 (73) ; 53, 30 (76)). (22) Cf. R. STEINBERG, ibid, (note 21), pp. 619 (622), (avec d'autres rfrences) ; de mme, E. SCHMTDT-ABMANN, Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, WDStRL 34 (1976), 221 (229) et W. SCHMIDT, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit an den Grenzen des Verwaltungsrechteschutzes , NJW 1978, p . 1769 (1776). (23) R . V . J H E R I N G , Vom Geist des rmischen Rechts, 2 partie, 4 d. 1883 (Nouvelle impression, 8" d., Basel), p. 471. (24) F.O. K O P P , ibid, (note 11), Avant-propos 1 n 32 et s. ; J . SCHWARZE, Der funktionale Zusammenhang von Verwaltungsverfahrensrecht und verwaltungsgerichtlichem Rechtsschutz, Berlin 1974, p p . 48 et s. ; R. W A H L , ibid. (note 19), pp. 151 (161 et s.) ; P. HABERLE, Grundrechte im Leistungsstaat, VVDStRL 30 (1972), pp. 43 (86, 90, 125 et ss.) ; R. STEINBERG, ibid. (note 21), pp. 619 (622).
PRINCIPES D E PROCD URE AD MINISTRATIVE
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de circonstances de fait extrmement complexes (25). Si les int rts des parties sont dj protgs par un amnagement adquat de la procdure administrative, la ncessit d'une protection judi ciaire postrieure peut s'avrer moins pressante (26), c'estdire qu'un contrle de moindre densit peut suffire, mme si la pro tection juridique garantie grce la procdure administrative ne peut remplacer compltement la protection juridique assure par les juridictions (27). D e cette manire, la procdure administra tive dans son ensemble a acquis en Allemagne (28), une impor tance capitale pour une administration centre sur l'Etat de droit. En droit anglais aussi, on observe ces derniers temps, certaines tendances ayant entran un renforcement des droits procdu raux des personnes concernes. Cela tant, dj d'un point de vue historique le droit anglais, en ce compris le droit administratif, est beaucoup plus imprgn de procdure que les ordres juridiques continentaux. D j le Court of King's Bench (29) annula en 1723 une dcision de l'uni versit de Cambridge, qui privait le D octeur Bentley de ses grades acadmiques, parce qu'il avait accus le vicerecteur de l'universit de foolisch behaviour (stulte egit) . Le tribunal sta tua en dfaveur de l'universit, parce que celleci avait omis d'en tendre l'intress pralablement la prise de dcision. D es actes administratifs dtermins imposant des obligations ne peuvent par consquent pas tre adopts sans que les principes de natu
(25) J. PIETZCKER, ibid, (note 19), pp. 193 (202 et s.) avec d'autres rfrences note 23 ; K. H E S S E , Bestand und Bedeutung der Grundrechte in der Bundesrepublik D eutschland , EuGRZ 1978, pp. 427 (434 et ss.) (26) En ce sens dj, la motivation du projet, ibid. (note 11), pp. 56, 62, 65 ; J . SCHARZE, ibid. (note 24), pp. 17 et s., 35 et s., 44 et ss. ; F.O. K O P P , ibid, (note 11), note 1 n" 33 (avec d'autres rfrences) ; R. STEINBERG, ibid, (note 21), p p . 619 (620 et s.). (27) F.O. K O P P , ibid, (note 11), note 1 , n" 3 3 ; E. SCHMID TASSMANN, ibid, (note 22), W D S t R L 34 (1976), pp. 221 (266) ; Finkelnburg/Lssig, K ommentar zum Verwaltungsver fahrensgesetz, D sseldorf, 1979, avantpropos 9, n 30 ; cf. galement H . BICKEL, K.F. MEYER, Begleitende Verwaltungskontrolle Eine Alternative zum nachtrglichen Verwaltungsrechtsschutz ? , in B. Rthers, K. Stern (d.), Freiheit und Verantwortung im Verfassungsstaat, Munich 1984, pp. 67 et ss. (28) D ans le territoire juridique de langue allemande, le concept de procdure s'est d'abord impos en Autriche. La loi autrichienne rgissant la procdure administrative date de 1925. Concernant l'ide de procdure en Autriche, cf. en particulier, W. ANTONIOLLI, F. K O J A , Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien 1986, pp. 554 et ss. (29) R.v. Chancellor of Cambridge University (1723) 1 Str. 557, cit sous O. H O O D P H I L LIPS, Constitutional and Administrative Law, d. 1987, p . 672 ; cf. galement J . GARNER, B.L. J O N E S , Administrative Law, 6" d. 1985, p. 143, note 15.
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PRINCIPES D E P R O C D U R E
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rai justice soient pris en considration. Ces principes, qui de par leur origine sont censs garantir la loyaut de la procdure judiciaire ont t partiellement transposs dans la procdure administrative. Il rsulte de ces principes que nul ne peut tre juge dans une affane le concernant (30), mais avant tout, que l'intress doit avoir pralablement une prise de dcision, le droit de se dfendre (31) (32). Par moments, le contrle strict de la procdure administrative au regard de tels principes procduraux n'a t pratiqu qu'avec beaucoup de retenue (33). C'est seulement avec l'arrt dit landmark-decision rendu en 1964 par la House of Lords dans l'affaire Ridge c\ Baldwin (34), que la duty to act fairly s'est nouveau impose dans toute son ampleur (35). Pour l'laboration d'un droit administratif en Angleterre, et particulirement des principes relatifs la procdure administrative, les Parliaments-Reports On Ministers' Powers (36) et On Administrative Tribunals and Enquiries (37) sont d'une importance capitale. Les deux rapports mettent particulirement en vidence l'importance du principe de natural justice et par l mme celle d'un amnagement loyal de la procdure. En Angleterre prcisment, la protection juridique contre les dcisions administratives prend souvent la forme de la possibilit de saisir un tribunal (interne l'administration, mme s'il est souvent
(30) Cf. p a r exemple J . GARNER, B.L. J O N E S , Administrative Law, London, 6 d. 1985, pp. 137 e t ss. ; D. FOULKES, Administrative Law, London, 5 d. 1982, pp. 247 et ss. ; E.C.S W A D E , A.W. BRADLEY, Constitutional and administrative law, London, New York, 10 d 1985, pp. 642 e t s. (31) Cf. galement H.W.R. W A D E , Administrative Law, Oxford 1982, pp. 441 e t ss., qui cet gard, voque de manire particulirement dtaille, dans un chapitre propre, les pro blmes lis au Fair Hearing ; cf. en outre D E SMITH, EWANS, Judicial Review of Adminie trative Action, London 1980, pp. 156 e t ss. ; D. FOULKES, Administrative Law, London 5 d
1982, p p . 221 e t ss. ; J . G A R N E R , B.L. J O N E S , Adminietrative Law, 6 d. 1985, pp. 136 et ss
142 e t ss. (32) On met nettement en vidence dans la doctrine, que la garantie de natural justice est devenue une question centrale du contrle judiciaire de l'action adminietrative, quivalente, q u a n t son importance, la notion d' ultra vires , cf. E.C.S. W A D E , A.W. BRADLEY, Constitutional and administrative Law, 6 d. 1985, pp. 136 e t ss., 142 e t ss. (33) V. en particulier S.A D E SMITH, the Right t o a Hearing in English Administrative Law, Harv. L. Rev. 68 (1955), pp. 569 e t ss. (34) Ridge c/ Baldwin, (1964), A.C. 40 (HL, per Lord Reid). (35) Cf. aussi sur ce point H.W.R. W A D E , ibid, (note 31), p . 461 ; E.C.S. W A D E , A.W. BRADLEY, Constitutional and administrative law, ibid, (note 30), pp. 647-651. (36) Committee on Ministers' Powers, Report, London 1932 (1963), Cmd. 218. (37) Committee on Administrative Tribunals and Enquiries, London, 1957, (1962), Cmd. 218.
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indpendant) ou de faire procder une instruction formelle (inquiry). Les deux procdures sont bien plus formalises que des procdures administratives classiques d'Europe continentale (38). Quelques principes gnraux, qui rglent la constitution de tels tribunals ou inquiries ainsi que la cration d'un organe de sur veillance (Council) sont prvus dans le Tribunals and Inquiries Act (1958, 1971) (39). La protection juridique par la voie de la saisine de tribunaux de droit commun est possible en particulier, lorsque sont invo ques des erreurs de droit, parmi lesquelles comptent galement les vices de procdure (40). Cette tendance (41) une protection accrue des droits procdu raux est aussi nettement apparue au sein d'autres systmes de droit de la famille juridique angloamricaine. On peut ainsi mentionner pour l'Irlande, la soumission de l'ad ministration ce qui est appel la constitutional justice (42), qui, selon certains auteurs Mandais, comporte pour l'administra tion des obligations encore plus tendues que le droit anglais (43). En ce qui concerne les USA, il suffit ici de renvoyer la Due Process Clause des 5 e et 14e amendements la constitution amricaine (44), qui a beaucoup stimul la rflexion consacre
(38) Quant la procdure cf. H.W.R. W A D E , ibid, (note 31), pp. 776 et ss. ; E.C.S. W A D E , A.W. BRAD LEY, Constitutional and administrative law, ibid, (note 30), pp. 647651. (39) A propos du Tribunals and Inquiries Act (1971) cf. J . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 29), pp. 244 et ss. ; H.W.R. W A D E , ibid, (note 31), pp. 796 et ss. (40) Au sujet des possibilits d'un contrle judiciaire de dcisions prises par un tribunal, cf. H.W.R. W A D E , ibid. (note 31), pp. 787 et ss. ainsi que pp. 814 et ss. ; S.A. D E SMITH, ibid. (note 33), pp. 126 et ss. (41) Cf. aussi cet gard E.C.S W A D E , A.W. BRAD LEY, ibid, (note 30), p. 701 ; However (...) there is a strong tendency in public law in Britain for principles derived from the work of the courts, such as the doctrine of natural justice, to be applied to administrative deci sions. The same tendency applies to the development of institutions within government . (42) A propos de Constitutional Justice en Irlande, dduite de l'article 40.3.1. de la constitution, cf. D .G. MORGAN, Constitutional Law of Ireland, 1985, p. 213. (43) (Cf.) ce sujet D .G. MORGAN, ibid. (note 42), p . 213 ; R.M. STOUT, Administrative Law in Ireland, D ublin 1985, pp. 133 et ss. faisant rfrence Henchy J., The State (Gleeson) v. Minister for D efense and the Attorney General (1976) L R . 280 (294 et s.). (44) 5 amendement relatif l'action fdrale, 14 amendement relatif l'action d'un Etat fdr ; au sujet de procedural due process, cf. dans la jurisprudence de la US Supreme Court, par exemple, Board of Regente of State Colleges v. Roth, 408 U.S. 564 (avec d'autres rfrences) (1972) ; Goldberg v. Kelly, 397 U.S. 254 (1970) ; ainsi E. GELLHORN, . BOYER, Administrative Law and Process, St. Paul, Minn. 1981, pp. 139 et ss.
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PRINCIPES DE PROCDURE
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dans cet Etat au droit de la procdure (45). Ce n'est pas par hasard que les USA disposent, avec l'Administrative Procedure Act (46), d'une loi acheve de procdure administrative. Dans l'ordre juridique franais, on peut apercevoir ces derniers temps, diverses tendances visant accorder la procdure administrative une valeur bien plus leve que par le pass. Ceci est particulirement remarquable, tant donn que la tradition juridique franaise est domine par l'ide que ce qui compte en matire de protection juridique contre l'administration, ce sont moins les droits de l'individu, que la soumission de l'administration au droit et la loi (principe de lgalit). Par consquent, lors du contrle administratif le rsultat matriel importe davantage que le respect d'une certaine voie suivre dans la prise de dcision (47). Rcemment toutefois, plusieurs lois ont t votes en France, qui amliorent les droits procduraux des intresss. Dj la loi du 19 juillet 1977 relative au contrle de la concentration conomique et la rpression des ententes illicites et des abus de positions dominantes (48) prvoit pour la procdure en matire d'ententes, des garanties essentielles pour les droits de la dfense (49).
(45) A propos des problmes cits, relatifs la procdure, cf. e.a. W. GELLHORN, C. BYSE, P. STRAUSS, Administrative Law, Mineola, N.Y., p. 23 ; cf. galement E. GELLHORN, B. BOYER, ibid. (note 44), pp. 139 et ss. ; H.D. JARASS, Besonderheiten des amerikanischen Verwaltungsrechte im Vergleich zugleich ein Beitrag zum Stellenwert des Verwaltungsverfahrens , DV 1985, pp. 377 et ss. (46) Administrative Procedure Act (1946) (as amended), Public Law 404-79" 1 Congress, approved J u n e 11, 1946, 60 Stat. 237-244 ; le texte est imprim chez W. GELLHORN et autres, Administrative Law, ibid, (note 44), pp. 1115 et se. Quant sa naissance et sa porte, cf. aussi J . S . WrLLiAMS, Fifty Years of the Law of the Federal Administrative Agencies and beyond, Federal Bar Journal, 29 (1970), 1. (47) Cf. sur ce point M. ROTT, Das verwaltungsrechtliche subjektive Recht im Spiegel seiner Entwicklung im deutschen liberalen Rechtsstaat und in der franzsischen thorie des droits subjectifs des administrs , Thse Giessen, 1976 ; M. FROMONT, Rechtsschutz gegenber der Verwaltung in Deutschland, Frankreich und den Europischen Gemeinschaften, Cologne 1967, pp. 2014 et s. ; J.-M. WOEHRLINQ, Die franzsische Verwaltungsgerichtebarkeit im Vergleich mit der deutschen, NVwZ 1985, pp. 21 (23); cf. cependant chez G. VEDEL, P . DELVOLV, Droit administratif, Paris, 9" d. 1984, p . 744, la critique relative la mise en vidence excessive de la distinction. (48) Loi n" 77.806 du 19 juillet 1977, J.O. du 20 juillet 1977, p . 3833. (49) A ce sujet, cf. par exemple C E . , arrt du 13 mars 1981, S.A.R. ARMAND PELLERIN et Cie et Fdration nationale du ngoce du tissu, RDP 1981, p . 1436, ainsi que l'annotation de l'arrt par Y. GAUDEMENT, RDP 1981, p. 1428 ; cf. galement D. LINOTTE, Chronique gnrale des rformes administratives franaises, RDP 1978, p. 215 (225 et es.) concernant la loi n 77-1189 relative aux ententes ; Contrle de la concentration conomique et rpression des ententes illicites et des abus de positions dominantes , J .O. 26 octobre 1977 p . 5223.
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Le changement s'exprime encore plus nettement dans la loi du 17 juillet 1978 ouvrant un droit d'accs au dossier (50) et dans la loi du 11 juillet 1979 relative la motivation des actes administratifs (51), ainsi que finalement, dans le dcret du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers (52). Il faut cependant mentionner aussi la loi franaise relative l'informatique, aux fichiers et aux liberts, qui prvoit des rglementations relatives l'accs aux documents dtenus par l'administration (53). Les dispositions mentionnes font apparatre une conception modifie du rle du citoyen dans la procdure administrative. On lui accorde des droits et possibilits d'influence plus tendus. Il est galement remarquable cet gard que des commissions spciales de recours ont t institues, qui veillent au respect de ces nouveaux droits et disposent pour leur permettre de s'imposer, de pouvoirs d'intervention l'gard de l'administration, et cela pas uniquement la demande du citoyen (54). Vu sous cet angle, le fait que l'ancien administr soit devenu entre-temps usager (de l'administration) constitue probablement davantage qu'une simple diffrence de terminologie (55). En Italie, o il n'y a pas jusqu' aujourd'hui de loi de procdure administrative, on constate galement un intrt accru pour les problmes lis la procdure administrative. Une codification est prvue. Entre-temps, une commission d'experts institue en 1984 par le gouvernement, a labor un projet de loi en ce sens (56). Prcdemment dj, de telles propositions avaient t
(50) Loi n" 78-753 du 17 juillet 1978, J.O. du 18 juillet 1978, p. 2851. Pour la jurisprudence rcente, cf. les rfrences in Le Conseil d'Etat, tudes et documents N 38 (198, pp. 102 et ss.). (51) Loi n" 79-587 du 11 juillet 1979, J.O. du 12 juillet 1979, p. 1711, y compris les explications par la Circulaire du Premier Mininstre du 31 aot 1979, J.O. du 4 septembre 1979, p. 2146. (52) Dcret n 83-1025 du 28 novembre 1983, J.O. du 3 dcembre 1983, p. 3492. (53) Loi n" 78-17 du 6 janvier 1978, J.O. du 7 janvier 1978, p. 227. (54) CE. arrt du 19 mai 1983, n 40.680 Bertin, Ree, 1983, pp 207 et s. ; ( AJDA 1983, p. 434, n 71) ; cf. galement in AJDA 1983, pp. 341 et ss. n 62-7 J dcisions publies ; ce sujet galement C.B. LASSERRE, J.M. DELARUE, Accs du public aux documents administratifs, AJDA 1983, pp. 402 et s. (55) D'aprs le titre du dcret du 28 novembre 1983, ibid, (note 52). (56) Le 7 septembre 1984 (cf. Atti parlam., Camera dei deputati, leg IX) deux commissions d'experts charges des problmes institutionnels ont t fondes auprs du premier ministre. La commission sous la prsidence du Professeur Massimo Severo Giannini (trois sous-commissions) s'est occupe entre autres de la question de la procdure administrative.
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rdiges (57), de sorte qu'un processus de discussion est gale ment dcelable en Italie, mme si des mesures concrtes de la part du lgislateur font encore dfaut (58). Le D anemark galement, en tant que reprsentant de la famille juridique scandinave, a prcisment fait rcemment un pas considrable vers la protection des droits procduraux. Par les lois n 571 du 19 dcembre 1985 ( Forvaltningslov ) et n 572 du mme jour ( Om offentlighed i forvaltningen ) les droits des individus concerns et de la collectivit l'gard de l'administration ont t globalement codifis et garantis (59), bien qu'une tendance marque au contrle administratif de la garantie des droits relatifs la procdure (administrative) exis tait dj antrieurement dans ce pays. L'importance grandissante de la notion de procdure s'exprime enfin en un point supplmentaire. D ans les constitutions rcentes, en particulier celles des nouveaux Etats membres, des garanties en partie expresses relatives au droit de la procdure administrative sont consacres en tant que droits fondamentaux, ou alors l'obligation de les instaurer y est tout le moins formu le en tant que tche attribue au lgislateur. Ainsi par exemple, la constitution portugaise prvoit : (60) Article 267 paragraphe 4 :
L e s m o y e n s d ' a c t i o n d e l ' a d m i n i s t r a t i o n f e r o n t l ' o b j e t d ' u n e loi spciale q u i a s s u r e r a la r a t i o n a l i s a t i o n d e s m t h o d e s u t i l i s e s p a r les d i v e r s services e t la p a r t i c i p a t i o n d e s c i t o y e n s a u p r o c e s s u s d e d c i s i o n o u a u x d l i b r a t i o n s p r c d a n t les d c i s i o n s .
Article 268 paragraphes 1, 2 :

(57) Cf. ce propos G. CATALD I, Il procedimento amministrativo nei suoi attuali orien tamenti giuridici e non giuridici , in C.H. U L E (Ed.), Verwaltungsverfahrensgesetze des Auslands, Berlin 1967, p. 157 avec des rfrences compltes. (58) Pour les tudes les plus importantes relatives la procdure administrative, cf. A.M. SAND ULLI, Il procedimento amministrativo, Milan, 1940 (Nouvelle dition 1959) ; F. BEN VENUTI, Funzione amministrativa, procedimento, processo, Riv. trim. dir. pubbl. 1952, pp. 118 et ss. ; G. BERTI, La pubblica amministrazione come organizzazione, Padoue, 1968, p. 220 ; M. NIQRO, Procedimento amministrativo e tutela giurisdizionale contro la pubblica amministrazione , in AA. VV. L'azione amministrativa fra garanzia ed efficienza, Problemi di amministrazione pubblica (commenti), N. 1, 1981, pp. 21 et ss. (59) Loi n 571 du 19 dcembre 1985 ; Forvaltningslov . Loi n" 572 du 19 dcembre 1985, Lov om offentlighed i forvaltningen . Sauf pour l'administration communale, les lois sont entres en vigueur le 1 " janvier 1987. Cf. K. BORGMD D T, Ein Verfahrensgesetz und Neugestaltungen im dnischen Verwaltungsrecht, DV 1988, p . 70. (60) Traduction de . THOMASHAUSEN, D ie revidierte Verfassung der Republik Portugal von 1976, JR 32 (1983), pp. 443 (495).
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1. Les citoyens ont le droit d'tre informs par l'administration, chaque fois qu'ils le dsirent, de l'tat d'avancement des affaires qui les concernent directement et des dcisions dont lesdites affaires ont fait l'objet. 2. Les actes administratifs effet externe sont notifis aux intresss, lorsqu'ils ne sont pas publis officiellement. Ils doivent tre dment motivs ds qu'ils affectent des droits ou des intrts lgalement protgs des citoyens.
On trouve des garanties semblables dans la constitution espagnole de 1978 (61) et dans la constitution grecque de 1975 (62). La manire et la qualit juridique avec lesquelles les droits procduraux du citoyen l'gard de l'administration sont protgs, tmoignent par consquent dj de l'importance que la procdure administrative revt dans ces ordres juridiques. De mme, l'volution du droit dans le cadre du Conseil de l'Europe confirme la tendance une protection renforce du citoyen dans la procdure administrative en Europe. Par la rsolution n (77)31 de 1977 le Comit des Ministres du Conseil de l'Europe a fix des principes essentiels, et a par l dcrit comme suit, dans le prambule, le standard gnral qui a t atteint entre-temps : (63)
Considering that, in spite of the differences between the administrative and legal systems of the member states, there is a broad consensus concerning the fundamental principles which should guide the administrative procedures and particularly the necessity to ensure fairness in the relations between the individual and administrative authorities.
(61) Cf. l'article 105 de la constitution espagnole : La ley regulara : a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones y asociaones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboracin de las disposiciones administrativas que les afecten. 6) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de las personas. c) El procedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado. II existe cependant en Espagne une tradition comparativement longue, relative au droit de la procdure administrative, cf. supra, chap. 2, Espagne. (62) Article 20 paragraphe 2 de la constitution grecque de 1975, cf. ce sujet P. PAVLOPOULOS e.a., Procdure administrative non contentieuse et problmes juridiques en Grce : La garantie constitutionnelle du principe 'audi alteram partem' , Annuaire europen d'administration publique, 1978 I (1979), pp. 427 et ss. (63) Rsolution n (77)31 du Comit des ministres du Conseil de l'Europe On the protection of the individual in relation to the acts of administrative authorities , adopted by the Committee of Ministers on 28 September 1977, Council of Europe, Information Bulletin on legal activities, June 1988, p. 45.
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En complment la rsolution sont alors numrs cinq droits et obligations, que le droit des Etats membres du Conseil de l'Europe, relatif la procdure administrative, est cens garantir : le droit d'tre entendu par l'administration le droit d'avoir accs aux lments de faits essentiels le droit de se faire conseiller par des avocats l'obhgation s'imposant l'administration, de motiver ses dcisions l'obligation s'imposant l'administration de joindre la dcision une indication des voies de recours possibles. Ces principes ont t nouveau souligns et en partie tendus dans la recommandation n (80)2 du Conseil de l'Europe, pour l'hypothse de l'exercice par une autorit, de comptences discrtionnaires (64).
2. QUANT L'IMPORTANCE DU CONCEPT P R O C D U R A L DANS LE D R O I T COMMUNAUTAIRE
Eu gard la mthode, dcrite plus en dtails au dbut du prsent ouvrage, de dtermination du droit applicable et de gense de ce dernier sous forme de principes gnraux du droit administratif(65), il tait aisment concevable que le broad consensus (66) voqu dans la rsolution du Conseil de l'Europe, relatif l'introduction de garanties procdurales effectives dans les ordres juridiques des Etats membres, devait influencer aussi le droit de la Communaut Europenne dans ce domaine. Dans les traits communautaires, les rgles relatives au droit de la procdure administrative n'existent que de manire embryonnaire. La plus connue est sans doute la disposition de l'article 190 du trait CEE (67), qui jusqu' ce jour, dpasse la protection similaire accorde dans les Etats membres, en ce
(64) Recommendation Nr. R (80)2 of the Committee of Ministers concerning the exercise of discretionary powers by administrative authorities, adopted by the Committee of Ministers on 11 March 1980, Council of Europe, Information Bulletin on legal activitiee, June 1980, p. 50. (65) Cf. supra, chapitre 1. (66) Cf. le prambule de la rsolution (77)31 du Conseil de l'Europe, ibid, (note 63). (67) Prsente galement une certaine importance, par exemple l'article 191 du trait CEE relatif la notification et la publication des actes juridiques ; cf. aussi l'article 15 du trait CECA.
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qu'elle prvoit galement une obligation de motiver les actes normatifs (68). Certes, pour les actes normatifs, l'obligation de motivation a t, quant son tendue, considrablement nuance (69), par la jurisprudence, mais elle a toutefois conserv, relativement la procdure administrative, sa fonction de garantie (70). Mme des droits de la dfense en faveur des personnes concernes sont prvus en germe dans les traits (71). En ce qui concerne la langue de la procdure et la comptence, les traits contiennent cependant des dispositions prvoyant une rglementation (72) ou des principes gnraux (73). En outre, en ce qui concerne l'amlioration de la situation, le lgislateur communautaire n'est pas rest inactif. Conformment la tche prvue l'article 217 du trait CEE, une rglementation relative au rgime linguistique a t arrte (74). De plus, en 1961, un statut des fonctionnaires est entr en vigueur, dans lequel des droits subjectifs furent octroys aux fonctionnaires (75).
(68) Pour plus de dtails sur ce point, cf. infra, F.II.2. (Etude comparative de l'obligation de motivation). (69) Avocat gnral REISCHL, aff. 275/80 e.a. (Krupp c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 2489 (2526). (70) Cf. e.a. J . SEDEMUND, Allgemeine Prinzipien des Verwaltungsverfahrensrechte, dargestellt am Beispiel des Verwaltungsverfahrens der EG in Kartellsachen , in 3. Schwarze (d.), Europisches Verwaltungsrecht im Werden, Baden-Baden, 1982, pp. 45 (56 et s.) ; H.H. SCHEFFLER, Die Pflicht zur Begrndung von Manahmen nach den europischen Gemeinschaftsvertrgen, Berlin, 1974, pp. 214 et s. ; plutt dubitatif H.-W. DAIQ, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J. Thiesing, CD. Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 3 e d., BadenBaden 1983, art. 190 n" 6 et s. (n 7 e.a.). (71) Cf. art. 36 premier alina, article 46 deuxime alina, article 54 quatrime alina, article 66 5, deuxime alina, article 88 premier alina du trait CECA ; article 5 deuxime alina, deuxime phrase, article 46 deuxime alina premire phrase, article 141 du trait CEEA ; on ne trouve pas de telles rglementations en faveur des personnes prives dans le trait CEEA ; l'article 169 du trait CEEA prvoit une rglementation comparable en faveur des seuls E t a t s membres ; au sujet du droit de participation et du droit d'tre entendu, dans le chef des E t a t e membres, cf. CJCE du 30 janvier 1985 (Commission c/ France), aff. 290/83, RIW 1985, p . 581. (72) Cf. par ex. l'article 217 du trait CEE ; pour plus de dtails sur ce point, infra C. (73) Cf. ce sujet, infra B. Comptence (comptence d'attribution). (74) Rglement n" 1 portant fixation du rgime linguistique, JOCE 1958, p. 385, dans la version des actes d'adhsion de 1972, 1979, 1985. (75) S t a t u t des fonctionnaires du 18 dc. 1961, in Handbuch des Europischen Rechts, IA 67/11, p. 57, dans la version actuellement en vigueur (sans complments), cf. l'original du rglement CEE/ 31/61 du 18 dc. 1961 ; JOCE 1962, p. 1385 ; modifi par le rglement (CEE, CEEA, CECA) 259/68 du 29/02/1968, JOCE L 56 du 4/03/1968, p. 1, ainsi que d'autres modifications.
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E n outre, dj en 1962/63, par la voie des rglements en matire d'ententes (rglement (CEE) n 17/62) (76) et rglement (CEE) n 99/63 (77)) des droits procduraux dtermins churent aux entreprises concernes. Le fait que seul un certain standard minimum ait t codifi cet gard est comprhensible si l'on considre l'poque laquelle il fut engendr. Toujours est-il que selon la conception de l'poque, c'est un niveau de protection suprieur la moyenne qui fut alors cr. Actuellement, l'intrt accru du lgislateur communautaire pour le droit de la procdure administrative est particulirement dcelable dans les rglementations rcemment intervenues pour le domaine du droit anti-dumping, et contenues dans le rglement (CEE) n 2176/84 (78) et dans la dcision (CECA) n 2177/ 84 (79). Ces dispositions ne sont pas remarquables uniquement en raison de la rglementation dtaille des droits de la dfense. Ceuxci y sont amnags de telle manire que t a n t les entreprises touches par le dumping que celles qui un dumping est reproch, jouent un rle de partie et qu'une sorte de fonction d'arbitre choit la Commission (procdure contradictoire). Il est l'inverse galement significatif, que le vote, pour le domaine de la CEE (80) et pour le domaine de la CECA (81), de rglements textuellement identiques constitue une contribution l'harmonisation du droit (sur le plan du droit de la procdure) l'intrieur de la Communaut. Cela s'est toutefois limit dans le cadre de la Communaut la rglementation normative de domaines particuliers. Par consquent, tant donn l'absence de normes, il incomba ici galement la Cour de Justice, de contribuer de manire dterminante, par sa jurisprudence, la formation d'un droit administratif rpondant aux principes de l'Etat de droit.
(76) Rglement 17/62/CEE du 6/02/1962, JOCE 1962, p. 204, ainsi que d'autres modifications. (77) Rglement 99/63/CEE du 25/07/1963, JOCE 1963, p. 2268, avec des modifications ultrieures. (78) Rglement CEE/2176/84 du 23/07/1984, JOCE L 201/1 du 30/07/1894, modifi par le rglement CEE/1761/87 du Conseil du 22/06/1987, JOCE L 167/9 du 26/06/1987. (79) Dcision CECA/2177/84 du 27/07/1984, JOCE L 201/17 du 30/07/1984. (80) Rglement CEE/2176/84. (81) Dcision CECA/2177/84.
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A cet gard, il est caractristique de la jurisprudence de la Cour de Justice, qu'elle a aussi bien interprt de manire extensive les dispositions relatives la protection juridique dans la procdure judiciaire proprement dite, qu'labor de manire renforce rcemment des garanties procdurales gnrales en faveur des particuhers dans la procdure administrative. Les exemples qui suivent, choisis dans la jurisprudence, devraient contribuer caractriser plus en dtails les principes fondamentaux essentiels de l'volution juridique en cause et permettre, de cette manire, une comprhension approfondie en vue de l'analyse particulire laquelle il sera procd plus loin. Dans la premire affaire dcrite ici, l'affaire 6/60 (Humblet) (82), des premires annes de la jurisprudence, la CJCE devait connatre de la question de savoir, si un fonctionnaire de l'Union CECA, qui se sentait ls dans ses droits par le non-respect de la part d'un Etat membre (son Etat d'origine), du protocole sur les privilges et immunits CECA, pouvait, pour ce motif, former un recours auprs de la Cour de Justice. Le trait CECA ne prvoit aucune disposition qui permettrait des personnes prives de saisir directement la Cour de Justice, au motif d'une violation du trait par un Etat membre (83). Cependant, la Cour de Justice a reconnu au fonctionnaire un droit d'agir pour violation du protocole, fond sur l'article 16 de ce dernier, aux termes duquel toute contestation portant sur l'interprtation ou l'application du ... protocole sera soumise la Cour . Etant donn que le protocole accorde au requrant un droit subjectif propre, ledit requrant doit galement se voir octroyer, comme corollaire au droit matriel, la facult formelle d'exciper de ce droit par la voie d'une action en justice, ds lors qu'il y est port atteinte (84).
(82) Voir aff. 6/60 (J. Humblet c/ Belgique), Recueil, 1960, p . 1125 ; cf. ce sujet W. v. SmsON, Der Gerichtshof und unbestimmte Rechtsbegriffe, K S E 1, pp. 396 et ss. (p. 404 et s.), approuvant O. R I E S E , ber den Rechtsschutz innerhalb der Europischen Gemeinschaften , EuR 1966, pp. 24 et ss. (p. 30) contre la critique soutenue en particulier par P . PESCATORE.
(83) Cf. expressment sur ce point, CJCE ibid. (note 82), p . 1149. (84) A propos de ce procd consistant dduire de l'existence d'un droit matriel, un droit formel de recours correspondant, cf. en outre, dans la jurisprudence de la CJCE, ses arrte dans les affaires 175/73 (Union syndicale e.a. c/ Conseil), Recueil, 1974, pp. 917 (925) et aff. 18/74 (Syndicat gnral du personnel des organismes europens c/ Commission),
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La Cour de Justice a justifi ce rsultat par cette remarque finale :

... dans ces conditions, il y a lieu d'appliquer le principe selon lequel, dans le doute, une disposition instituant des garanties juridictionnelles ne saurait tre interprte de faon restrictive au dtriment du justiciable. (85)
Le deuxime exemple voqu ici, savoir l'arrt rendu dans les affaires jointes 8 11/66 (86), concerne un litige dans le domaine du droit en matire d'ententes. Un grand nombre d'entreprises belges, hollandaises et allemandes de l'industrie du ciment les futures requrantes avaient conclu, en vue de la reconduction et du ramnagement d'une rglementation du march nerlandais du ciment, en vigueur depuis plusieurs dcennies, une convention dite Noordwijks Cernent Accord (87). Elles avaient rgulirement notifi cet accord la Commission, de sorte qu'elles bnficirent, en tout cas provisoirement, de la protection prvue l'article 15 paragraphe 5 du rglement n 17 (88) en cause, contre une amende sanctionnant l'entente en question. Aprs que la Commission eut dj donn relativement l'accord un premier avis informel ngatif, elle informa ultrieurement les entreprises intresses, en vertu de l'article 15 paragraphe 6 du rglement n 17,
Recueil, 1974, pp. 933 (944)). La Cour de Justice y a dduit de la libert d'association reconnue dans l'article 24a du statut des fonctionnaires, la qualit d'agir au titre de l'article 173 deuxime alina du trait CEE, au profit des syndicats. Elle a toutefois dni l'existence d'un droit de recours au titre de l'article 91 du statut des fonctionnaires. Cette disposition est limite des litiges privs. (85) CJCE, ibid. (note 82), p. 1150. Dj antrieurement dans les affaires jointes 7/54 et 9/54 (Groupement des Industries Sidrurgiques Luxembourgeoises c/ Haute Autorit, Recueil, 1955/56 (II), 53 (86)) la Cour de Justice avait fait appel ce principe pour la motivation relative au droit d'un syndicat de former un recours : Considrant, conformment aux conclusions de l'Avocat gnral, qu'aucune disposition du Trait n'exige que la spcialisation des producteurs soit lie la spcialit du litige ; que le silence du Trait, sur ce point, ne saurait tre interprt au dtriment des entreprises et associations ; que, de ce fait, le droit pour le requrant de former un recours (au titre des dispositions des articles 33, 35 3 e alina du trait CECA) devant la Cour ne saurait, en l'espce, tre contest ; . (86) Aff. jointes 8 11/66 (S.A. Cimenteries C.B.R. Cementbedrijven e.a. c/ Commission), Recueil, 1967, p. 93. (87) Les faite de l'espce sont exposs en dtails dans l'expos des faite de l'arrt (ibid. pp. 99 et s.) ou dans les conclusions de l'avocat gnral ROEMER (ibid. pp. 121 et ss.). (88) L'article 15 5a du rglement n 17 prvoit que l'amende prvue pour une entente interdite ne peut tre inflige pour des agissements < postrieurs la notification la Commission et antrieurs la dcision par laquelle elle accorde ou refuse l'application de l'article 85 3, du trait, pour autant qu'ils restent dans les limites de l'activit dcrite dans la notification.
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qu'elle considrait, sur base d'un examen provisoire, que les conditions de l'article 85 paragraphe 1 du trait CEE taient remplies et qu'une application de l'article 85 paragraphe 3 du trait CEE n'tait pas justifie. D'aprs la disposition de l'article 15 paragraphe 6 du rglement n 17 laquelle la Commission avait eu recours, les entreprises perdent par suite d'une telle communication, la protection provisoire contre une amende, acquise grce la notification de l'entente. Les entreprises concernes formrent un recours en annulation contre la communication. La Commission considra le recours comme irrecevable. Elle soutenait n'avoir donn qu'un avis, et non arrt une dcision au sens de l'article 189 du trait CEE. En outre, l'article 15 paragraphe 6 du rglement n 17 ne prvoyait aucune mesure caractre dcisionnel. La Cour de Justice rejeta les deux objections de la Commission. A son avis, la communication de la Commission constituait une dcision judiciairement attaquable, dj pour cette seule raison qu'elle avait priv les requrantes de la situation juridique favorable rsultant, au titre de l'article 15 paragraphe 5 du rglement n 17, de la notification de l'entente, et leur avait impos un grave risque pcuniaire. Pour le surplus, on ne pouvait dduire, ni de l'absence dans l'article 15 paragraphe 6 du mot dcision ni du caractre provisoire de la procdure rgle par cette disposition, que la Commission pouvait se contenter de donner un simple avis, d'autant que l'expression avis n'tait pas davantage utilise dans cette disposition. E n guise de confirmation de sa conception juridique la Cour de Justice fit remarquer finalement : Le silence du texte, en une matire qui affecte la garantie des droits des particuliers ne saurait conduire l'interprtation la plus dfavorable ceux-ci (89). E n ce qui concerne les lacunes normatives existantes, o les traits et le droit communautaire driv gardent le silence, elle garantit par consquent, par la voie de sa propre
(89) CJCE, ibid, (note 86), pp. 118 et s. De mme que l'avocat gnral ROEMER dans ses conclusions (ibid. pp. 133 et s.), qui fait expressment rfrence l'arrt de la Cour de Justice rendu dans l'affaire Humblet (supra note 82).
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ADMINISTRATIVE
interprtation extensive ou par sa dcision cratrice de droit, l'indispensable protection juridique (90). La Cour de Justice est reste fidle jusqu' l'poque la plus rcente cette conception favorable une interprtation extensive des dispositions des traits assurant la protection juridique (91). Cela peut tre observ de manire particulirement vidente pour le droit conomique, dans le domaine du droit anti-dumping, o la CJCE accorde la protection juridique aux producteurs et exportateurs, mme l'encontre de mesures anti-dumping prises sous la forme rglementaire (92), bien que le trait CEE exclue, en principe, le droit des particuliers de former un recours, au titre de l'article 173 deuxime alina, contre les rglements (93). Pour le surplus, la Cour de Justice s'est exprime en dernier lieu de manire fondamentale sur ces questions, une fois encore pour le domaine du droit institutionnel. Dans l'affaire 294/83 (94), o le groupe politique franais Les Verts exigeait du Parlement europen (dans le cadre d'une campagne d'information relative l'lection du Parlement au suffrage universel direct), une attribution egalitaire de moyens financiers, elle s'est
(90) Sur ce point, cf. a v a n t tout, ct des exemples cits, l'arrt de la Cour de Justice dans l'affaire 25/62 (l'Inumami & Co c/ Commission), Recueil, 1963, p . 211. La Cour de justice y a considr, en tout cas, titre de principe, une dcision adresse par la Commission un E t a t membre, comme une dcision judiciairement attaquable par des particuliers, au sens de l'article 173, deuxime alina, du trait CEE (comme une dcision adresse une autre personne ), et s'est fond titre complmentaire, pour justifier cette interprtation extensive du trait, sur le fait que (ibid., p. 237) : d'ailleurs les dispositions du trait concernant le droit d'agir des justiciables ne sauraient tre interprtes restrictivement ; que, p a r t a n t , dans le silence du trait, une limitation cet gard ne saurait tre prsume ; . (91) Pour plus de dtails sur ce point, cf. J . SCHWARZE, Stellung und Funktionen des Europischen Gerichtehofes im Verfassungssystem der EG , in Fortentwicklung des Rechtsschutzes in der Europischen Gemeinschaft (Ed. J . Schwarze), Baden-Baden 1987, pp. 13 (21 et s.). (92) Aff. 113/77 (NTN Toyo Bearing c/ Conseil), Recueil, 1979, pp. 1185, 1205 n" 11 ; on trouve des attendus textuellement identiques dans les autres affaires roulements bille ; aff. 307/81 (Alusuisse c/ Conseil et Commission), Recueil, 1982, p . 3463 n 9 ; aff. 239 e. 275/ 82 (Allied Corp. c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 1005, 1030 n 12, 14 ; aff. 53/83 (Allied Corp c/ Conseil), Recueil, 1985, pp. 1621 et ss. (93) Pour une apprciation dogmatique plus dtaille de la jurisprudence de la CJCE, cf. J . SCHWARZE, Rechtsschutz gegen Anti-Dumpingmanahmen der EG Zu Verfahren und richterlicher Kontrolle auf dem Gebiet der Auenwirtechafteverwaltung der Gemeinschaft , EuR 1986, pp. 217 et ss. (94) Aff. 294/83 arrt du 23 avril 1986 (Parti cologiste Les Verte c/ Parlement europen), Recueil, 1986, p . 1339. A ce sujet, cf. aussi l'arrt du 3 juillet 1986 relatif au litige budgtaire, (Conseil c/ Parlement europen), aff. 34/86, Recueil, 1986, p. 2155.
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une fois de plus fondamentalement prononce en faveur d'un ordre d ' E t a t de droit dans la Communaut, pourvu d'un systme global de protection juridique par la voie judiciaire, et a reconnu en l'espce une lgitimation passive du Parlement europen, non expressment prvue dans le trait, avec cette motivation que
... Une interprtation de l'article 173 du trait qui exclurait les actes du Parlement europen de ceux qui peuvent tre attaqus aboutirait un rsult a t contraire t a n t l'esprit du trait tel qu'il a t exprim dans l'article 164 qu' son systme (95).
Si le principe d'une protection juridique aussi complte que possible par la voie judiciaire, est ainsi assur et reconnu en droit communautaire, on peut aussi constater dans l'laboration de droits procduraux relatifs la procdure administrative, des tendances analogues en faveur de l ' E t a t de droit. L'avocat gnral TRABUCCHI souligne comme suit l'importance du contrle judiciaire de droits procduraux de l'individu :
... notre examen clairera d'autant mieux la fonction du juge qui descend dans un domaine entirement imprgn d'activit illicite pour voir si les droite de la dfense du requrant n'ont pas t viols de quelque manire et pour s'assurer que la forme, sauvegarde de la justice, a t respecte dans ses exigences essentielles.
Parmi les vritables droits de la dfense du citoyen, le principe relatif au droit d'tre entendu par l'administration revt une importance particulire (96). A ce sujet, la Cour de Justice a dcid dans l'affaire Transocean Marine Paint Association, relative au droit de la concurrence, qu'au-del des garanties de droit positif, il faut reconnatre en droit communautaire un principe gnral selon lequel les destinataires de dcisions des autorits publiques qui affectent de manire sensible leurs intrts, doivent tre mis en mesure de faire connatre utilement leur point de vue (97). Dans ses conclusions relatives cette affaire, l'avocat gnral W A R N E R a mis en lumire, par la voie d'une analyse comparative mticuleuse des droits administratifs des E t a t s
(95) Arrt du 23 avril 1986, ibid, (note 94), p. 1364, n 25. (96) Avocat gnral TRABBUCHI dans l'aff. 46/72 (De greef c/ Commission), Recueil, 1973, pp. 543 (558). (97) Aff. 17/74 (Transocean Marine Paint Association c/ Commission), Recueil, 1974, pp. 1063 (1081) ; cf. galement aff. 85/76 (Hoffmann La-Roche c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 461 (511).
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membres, la reconnaissance gnrale du principe audi alteram partem, aussi l'gard de l'administration (98). L'arrt rcemment intervenu dans l'affaire De Compte (99), relative au domaine du droit europen de la fonction publique fait apparatre de manire particulirement nette la mthode d'laboration de droits procduraux du particulier, vis--vis de l'administration. Dans une affane fonde sur des circonstances spectaculaires, la Cour de Justice annula en l'espce, avec la motivation suivante, la mesure disciplinaire inflige suite des irrgularits dans les comptes, un comptable du Parlement europen (100) :
...il rsulte d'une rgle c o m m u n e la p l u p a r t des ordres juridiques des E t a t s m e m b r e s q u e le respect d u caractre contradictoire de la procdure, d a n s le cadre d'une e n q u t e ... e x i g e que le fonctionnaire incrimin o u son dfenseur s o i t m i s en m e s u r e d'assister a u x a u d i t i o n s de t m o i n s auxquelles il e s t procd ( d e v a n t le Conseil disciplinaire a p p a r t e n e n t l'administration) e t d e poser ces derniers les q u e s t i o n s qui lui paraissent utiles s a dfense.
Naturellement, dans l'laboration de droits de la dfense de l'individu relatifs la procdure, les conceptions juridiques continentales ne sont pas les seules jouer un rle dans le droit communautaire. L'arrt dans l'affaire AM & S (101), dans lequel la Cour de Justice a reconnu le principe particulirement marqu en droit anglais, de la confidentialit de la correspondance de l'avocat (legal privilege), fait apparatre trs nettement l'influence
(98) Avocat gnral WARNER, Transocean Marine Paint, ibid, (note 97), Recueil, 1974, pp. 1063 (1090-1092). En doctrine cf. M. WALINE, in Le Conseil d'Etat du Grand-Duch du Luxembourg, Livre Jubilaire, 1957, pp. 495 et ss. Quant l'importance de ce principe dans le droit communautaire, cf. en particulier Lord MACKENZIE STUART, The European Communities and the rule of law, 1977, p. 32 et C.-D. EHLERMANN D. OLDEKOP, Due Process , in FIDE Rapports du 8' Congrs, 22-24 juin 1978, pp 11.1-11.20, cf. galement l'avocat gnral WARNER, Due Process, FIDE, ibid., pp. 1.1 et ss. ; L. GOFFIN, La jurisprudence de la Cour de Justice sur les Droite de la Dfense , CDE 1980, pp. 127 et ss. ; F.C. JEANTET, La dfense dans les procdures rpressives en droit de la concurrence , RTDE 22 (1986), p. 53. (99) Aff. 141/84 (De Compte c/ Parlement europen), Recueil, 1985, pp. 1951 et se. ; cf. aussi l'ordonnance du Prsident du 3 juillet 1984, aff. 141/84 R, Recueil, 1984, p. 2575. (100) Arrt De Compte, ibid. (note 99), p. 1966, n" 17 des motifs. (101) Aff. 155/79 (AM & S Europe Ltd. c/ Commission), Recueil, 1982, p. 1575 ; pour plus de dtails, cf. J. SCHWARZE, Das Verhltnis von deutschem Verfassungsrecht und europischem Gemeinschafterecht auf dem Gebiet des Grundrechteschutzes im Spiegel der jngsten Rechtsprechung, EuGRZ 1983, pp. 117 (120 et s.). Quant au legal privilge cf. aussi, du mme auteur, < Grenzen fr die Ermittlungsttigkeit der Kommission als Wettbewerbsbehrde der EG Zum Auskunftsverweigerungsrecht, Legal Professional Privilege und Schutz der Geschftegeheimnisse im Europischen Kartellrecht , in Der Gemeinsame Markt. Beetand und Zukunft in wirtschaftsrechtlicher Perspektive (Ed. J. Schwarze), Baden-Baden 1987, pp. 159 (168 et s.).
PRINCIPES D E PROCDURE ADMINISTRATIVE
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qu'exerce aussi le Common law l'occasion de la formation, dans le droit communautaire, de principes gnraux du droit (102). L'affaire Stanley Adams (103), rcemment tranche, montre clairement quel point des principes de droit administratif peuvent galement contribuer assurer la garantie de la sphre personnelle et la vritable protection des droits fondamentaux du citoyen communautaire. Ici la Cour de Justice a dclar fond le recours en indemnit d'un informateur de la Commission, qui avait dnonc l'autorit une infraction au droit de la concurrence, commise par l'entreprise Hoffman-La Roche, son propre ancien employeur, et dont ladite autorit n'avait pas respect de manire absolue l'anonymat. Pour le surplus, ct de l'laboration de principes gnraux de droit non-crits, la Cour de Justice s'est galement attache assurer la protection effective des droits procduraux, rglements sur le plan normatif. Elle a dcid cet gard, relativement l'obligation de motivation : (104)
Ainsi, il ne suffit pas que les E t a t s membres, en t a n t que destinataires de la dcision, soient avertis des raisons de celle-ci du fait de leur participation la procdure prparatoire et que la requrante, en t a n t que personne directement et individuellement concerne, soit en mesure de les dduire en rapprochant la dcision en cause des dcisions antrieures similaires. Encore faut-il que la requrante soit effectivement mise en mesure de dfendre ses droits et que la Cour puisse exercer un contrle efficace sur la base de la motivation.
Enfin c'est particulirement la jurisprudence rcente qui exprime de manire instructive le rapport existant entre la garantie de droits relatifs la procdure, dans la procdure admi(102) Quant la ncessit d'une harmonisation des conceptions juridiques continentales et des principes de Common Law, cf. par ex. P. PESCATORE, Abschied vom Gerichtehof der Europischen Gemeinschaften , EuR 1985, pp. 341 (343 et s.) ; W.v.SIMSON, Das Common Law als Verfassungsrecht, Der Staat 16 (1977), pp. 75 et ss. (103) Aff. 145/83 (Stanley Adams c/ Commission), Recueil, 1985, p. 3539 ; les informations que Mr. Adams avait livres ont conduit ultrieurement l'affaire 85/76 en matire de concurrence, (Hoffmann La-Roche c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 461 et ss. Quant au devoir de discrtion des fonctionnaires, cf. aussi l'avocat gnral LENZ, conclusions du 22 janvier 1986 (AKZO Chemie c/ Commission), aff. 53/85, Recueil, 1986, pp. 1966 et ss. (104) Cf. dans la jurisprudence rcente l'aff. 294/81 (Control Data Belgien c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 911 (928 n" 14 et s.) ; aff. 185/83 (Rijksuniversiteit Groningen c/ Inspecteur de Invoerrechten), Recueil, 1984, pp. 3626 (3641 et s.) ; ainsi que l'aff. 69/83 (Luxembourg c/ Cour des comptes), Recueil, 1984 pp. 2447 (2466 et s.) ; aff. 41/83 (Italie c/ Commission), Recueil, 1985, p. 873 ; pour l'analyse de la jurisprudence et de la doctrine, cf. infra, F.II.3. (Obligation de motivation).
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nistrative et la protection juridique dans la procdure judiciaire. Ainsi, la Cour de Justice a dcid plusieurs reprises, que dans les cas o un rglement accorde aux entreprises plaignantes des garanties procdurales les habilitant demander la Commission de constater une infraction aux rgles communautaires, ces entreprises doivent disposer d'une voie de recours destine protger leurs intrts lgitimes (105). Le droit de recours accord dans la procdure administrative est donc dclar comme pouvant tre judiciairement mis en uvre en tant que tel, indpendamment du bien-fond directement matriel. Naturellement, les droits procduraux des personnes concernes doivent cependant, mme en droit communautaire, se heurter des limites, l o leur garantie absolue rendrait impossible la rahsation d'un dessein administratif poursuivi par la loi. Ainsi, dans l'affaire National Panasonic, la Cour de Justice a considr comme tout fait admissible que la Commission, en tant qu'autorit comptente en matire de concurrence, procde, pour la dcouverte d'infractions au droit en matire d'ententes, des vrifications auprs des entreprises concernes, mme sans information pralable (106). Dans l'affaire IBM, relative galement au droit en matire d'ententes, la Cour de Justice tait appele tracer en principe les limites des droits procduraux des intresss l'gard des pouvoirs excutifs de la Commission CEE. En l'espce, elle a refus, en se fondant sur le motif suivant, le droit revendiqu par l'entreprise, de former un recours dj contre l'introduction d'une
(105) Aff. 169/84 (COFAZ c/ Commission), Recueil, 1986, pp. 391 (414) ; dans le domaine du droit anti-dumping, cf. l'aff. 191/82 (FEDIOL c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 2913, 2935 n" 28 et s. et pour le droit en matire d'ententes, cf. l'aff. 26/76 (Metro c/ Commission), Recueil, 1977, pp. 1875, 1902 et s. n 13 ainsi que l'aff. 210/81 (Demo-Studio Schmidt c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3045, 3063 et s. n 14 et s. Dans sa jurisprudence rcente concernant le droit en matire d'aides, la Cour de Justice a assimil d'autres entreprises au requrant, parce qu'elles avaient t l'origine de la plainte ayant donn lieu l'ouverture de la procdure d'enqute , qu'elles avaient t entendues en leurs observations et que le droulement de la procdure a t largement dtermin par (leurs) observations. , aff. 169/ 84, ibid., n 24. Cf. aussi en particulier ce sujet, aff. 264/82 (Timex c/ Conseil et Commission), Recueil, 1985, pp. 849 et ss., 865 n 13 et s. Toutefois, la Cour de Justice a galement soulign, que tout point de contact avec une affaire, et en particulier des obligations incombant exclusivement aux Etats membres, n'engendrent pas un droit de recours dans le chef du particulier. Aff. 174/84 (Bulk Oil c/ Sun International), Recueil, 1986, p. 559, n " 61 et s. (106) Aff. 136/79 (National Panasonic c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 2033 (2053 et se.).
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procdure en matire d'ententes et contre la communication des griefs : un tel droit de recours prmatur serait incompatible avec les systmes de rpartition des comptences entre la Commission et la Cour et des voies de recours, prvus p a r le trait, ainsi qu'avec les exigences d'une bonne administration de la justice et d'un droulement rgulier de la procdure administrative de la Commission (107). La prise en considration de l'efficacit de l'administration n'est pas restreinte cet gard au domaine du droit l'audition pralable. Ainsi, par exemple, concernant l'obligation de motiver, fixe par le droit communautaire, l'avocat gnral R O E M E R a considr comme suffisante une motivation concise, lorsque cela s'avre imprieux pour des motifs d'efficacit administrative (108) :
Ensuite, et cela conformment votre jurisprudence, il faut avoir gard au fait que la Commission n ' a dispos que d'un dlai de 24 heures pour prparer et pour dicter la mesure de sauvegarde incrimine. Il est vident que, compte tenu de cette circonstance, la motivation de l'acte ne doit pas tre apprcie selon les critres appliqus lorsqu'il s'agit d'actes labors dans des conditions normales.
Toutefois, mme dtache d'exigences particulires relatives l'action administrative, la Cour de Justice a toujours soulign l'importance gnrale d'une procdure rgulire (109). On peut citer ici titre d'exemple une affaire du domaine de l'industrie sidrurgique. Dans le cadre de l'organisation du march (systme des quotas de production), la Commission croyait devoir modifier les quotas de production dans le domaine de l'acier de construction, parce qu'en raison de la dpression conjoncturelle dans le domaine du btiment, la demande diminuait fortement, qu'un affaiblissement des prix menaait, et q u ' cause de cela certaines entreprises trs touches (dites monoproducteurs ) rencontraient de graves difficults (110).
(107) Aff. 60/81 (IBM c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 2639 (2654). (108) Avocat gnral ROEMER dans l'aff. 41/70 (International Fruit Co. e.a. c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 411 (441) faisant rfrence l'aff. 16/65 (Schwarze c/ Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide), Recueil, 1965, p. 1081 ; cf. galement l'aff. 31/59 (Acciaieria e Tubificio di Brescia c/ Haute Autorite), Recueil, 1960, pp. 151 (172) ; cf. galement l'aff. 69/ 83 (Luxembourg c/ Cour des Comptes), Recueil, 1984, pp. 2447 (2466 et s.). (109) Aff. 140/82 e.a. (Walzstahl-Vereinigung und Thyssen c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 951 (984 et ss.). (110) Quant aux faite, cf. n" 9 et ss. des motifs, ibid. (note 109), pp. 978 et ss.
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La Commission aurait pu leur accorder par la voie d'un examen individuel, des quotas de production spciaux. Elle aurait galement pu prendre des mesures au titre de l'article 58 du trait CECA, pour aider dans son ensemble le groupe d'entreprises concern. Cependant ceci aurait ncessit une procdure dispendieuse de consultation et d'examen. Au lieu de cela, la Commission arrta une modification gnrale de la rglementation des quotas, de telle sorte que des quotas de production supplmentaires furent accords aux groupes concerns qui prouvaient de grosses difficults. La Cour de Justice annula cette dcision pour les motifs suivants : (111)
E n vue de trancher ce point litigieux, il convient de rappeler que la Cour, dans son arrt du 21 juin 1958(112) (...), a jug que les pouvoirs dvolus la Commission par le trait CECA trouvent leurs limites dans les dispositions spcifiques dictes par le titre I I I de ce trait et que, notamment, ces pouvoirs seraient dtourns de leur b u t lgal, s'il apparaissait que la Commission en ait us dans le but exclusif ou, tout le moins dterminant, d'luder une procdure spcialement prvue par le trait pour parer aux circonstances auxquelles elle doit faire face. A cet gard, il ressort des considrants des dcisions litigieuses, ainsi que des explications de la Commission rsumes ci-dessus, que celle-ci a effectivement poursuivi les objectifs des articles 14 des dcisions de base et qu'en se fondant sur les articles 16 et 18 de ces dcisions, elle a non seulement vit les limitations prvues auxdits articles 14, mais galement cherch viter l'examen individuel qu'ils prescrivent. (...) le relvement gnral des quotas de t o u t un groupe d'entreprises caractrises p a r leur structure ne pouvait tre dcid par la Commission que selon la procdure prescrite par l'article 58 du trait, savoir la consultation du comit consultatif et l'obtention de l'avis conforme du Conseil. Il s'ensuit qu'en se basant sur les articles 16 et 18 des dcisions de base, la Commission a galement lud la procdure spcialement prvue par le trait cet effet.
Dans l'ensemble, cet aperu relatif la Communaut offre l'image que l'on pouvait attendre, eu gard l'volution dans les Etats membres : de manire croissante, l'amnagement de la procdure administrative est considr en droit communautaire, sous l'angle des principes gnraux inhrents l'Etat de droit et en particulier celui de la protection juridique, comme extrme(111) CJCE, ibid. (note 109), Recueil, 1984, p. 951 (985 et s., numros 27-30 des motifs). (112) Faisant rfrence l'aff. 8/57 (Groupements des Hauts-Fourneaux et Aciries belges c/ Haute Autorite), RecueU, 1958, p. 223.
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ment important. C'est pourquoi le droit de la procdure administrative revt une importance particulire dans le cadre de l'examen de principes gnraux de droit administratif dans le droit europen. I I I . Aperu Aprs avoir expos plus en dtail l'importance fondamentale du droit relatif la procdure administrative, il convient prsent d'analyser les normes juridiques et principes procduraux en particulier. A cet gard, on fera d'abord l'expos de l'laboration du processus dcisionnel. Ainsi seront discutes dans un premier temps, des questions relatives la comptence et la langue de la procdure. Seront ensuite tudies plus en dtails, les baser juridiques du pouvoir d'investigation de l'administration. Aprs cela, il convient de traiter les droits de la dfense du particulier concern, mais galement ceux des tiers. Cette dnomination oriente selon la notion franaise des droits de la dfense , englobe les droits des personnes concernes, relatifs la participation et l'information d u r a n t la procdure administrative. Il reste enfin exposer les rgles relatives au processus d'adoption de la dcision, c'est--dire la dlibration de l'administration, la motivation et la notification d'une dcision. Pour terminer, il faut tudier la question de savoir, quels vices de procdure rendent illgal le rsultat de la procdure, et permettent son annulation par la juridiction. Des considrations de droit compar sont chaque fois intgres dans l'expos.
B. COMPTENCE
La question relative la comptence de la Communaut europenne se pose trois niveaux. Premirement, la Communaut doit tre comptente en t a n t qu'organisation. Deuximement, c'est l'institution comptente qui doit avoir agi. Troisimement, le processus de formation de la volont au sein de l'institution, doit rpondre aux rgles d'organisation de celle-ci. I. Comptence en tant qu'union
En ce qui concerne la question relative la comptence en t a n t qu'organisation, il s'agit de dterminer dans quels domaines et
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sous quelles formes juridiques la Communaut est comptente pour agir (1). Ce qui est dterminant cet gard, c'est la matire en cause et sa rglementation concrte dans les traits (2). Il s'agit toutefois d'une question dont la nature relve essentiellement du droit constitutionnel (communautaire) et dont l'approfondissement dpasserait le cadre de cette tude centre sur les problmes spcifiques du droit administratif. Il est renvoy a cet gard, aux exposs d'ensemble existants, relatifs l'ordre juridique communautaire. Ne seront esquisses ici que quelques hypothses dans lesquelles sont apparus des traits de la comptence en tant qu'organisation, relatifs au droit administratif. Pour le domaine de la gestion directe par des institutions communautaires, il devrait suffire de renvoyer aux comptences dans le domaine du droit de la concurrence, du droit anti-dumping, de
(1) Sur la comptence de la Communaut en gnral, cf. A. BLECKMANN, Europarecht, 4 e d., Cologne e.a. 1984, p. 58 ; H . P . IPSEN, Europisches Gemeinschaftsrecht, Tbingen 1972, 20/21 et ss. ; G. NICOLAYSEN, Europisches Gemeinschaflsrecht, Stuttgart e.a. 1979, p. 43 ; L.-J. CONSTANTINESCO, Das Recht der Europischen Gemeinschaften I, Baden-Baden 1977, p. 264 ; cf. aussi R. P R I E B E , Entscheidungsbefugnisse vertragsfremder Einrichtungen im Europischen Gemeinschaftsrechi, p . 75 citant d'autres rfrences compltes, note 18. Certes, le tissu des comptences est modifiable de manire limite, en vertu de l'article 235 du trait CEE ( ce sujet G. NICOLAYSEN, ibid., p . 45) et de la petite rvision du trait CECA ( ce sujet, L.-J. CONSTANTINESCO, ibid., p. 265) mais une Communaut nouvelle ne peut toutefois tre ainsi constitue ; cf. G. NICOLAYSEN, ibid., p. 47 ; v. aussi A. BLECKMANN, ibid., p. 145 ; cf. aussi cet gard R. P R I E B E , ibid., qui considre l'art. 235, dans certaines limites, comme un fondement juridique suffisant pour une modification du tissu des comptences. A propos de la question de savoir, dans quelle mesure l'intgration expresse dans la comptence de la Communaut, de nouveaux domaines politiques comme par ex. la protection de l'environnement par l'Acte unique europen exclut ou en tout cas complique dornavant le recours l'art. 235 du trait CEE, cf. en particulier les articles de F.G. JACOBS, G. N I COLAYSEN et J.A. U S H E R dans l'ouvrage Structure and dimensions of European Community policy (ed. J . Schwarze/H.G. Schermers), Baden-Baden 1988. Sur la porte du principe de la comptence particulire limite, relative au pouvoir d'organisation de la Communaut, cf. M. H I L F , Die Organisationsstruktur der Europischen Gemeinschaften, Berlin e.a. 1982, pp. 310 et ss. Cf. en outre J.A. USHER, The Scope of Community Competence Its Recognition and Enforcement, JCMSt 24 (1985/86), p p . 121 et ss. ; R. BHM, Kompetenzauslegung und Kompetenzlcken im Gemeinschaftsrecht, Francfort 1985. (2) A ce sujet, cf. dans la jurisprudence de la CJCE, par ex. l'arrt du 9 juillet 1987, aff. jointes 281, 283, 284, 285 et 287/85 (RFA e.a. c/ Commission) Politique de l'imigration, Comptence de la Communaut, Recueil, 1987, p. 3253. Dans cet arrt relativement la comptence de la Commission C E E en matire de politique dite d'immigration, la CJCE a expos : ...lorsqu'un article du trait CEE, en Poccurence l'article 118, charge la Commission d'une mission prcise, il faut admettre, sous peine d'enlever tout effet utile cette disposition, qu'il lui confre, par l mme, ncessairement les pouvoirs indispensables pour s'acquitter de cette mission.
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l'organisation du march dans le domaine CECA et du Nouvel Instrument Communautaire (3). Dans le cadre du contrle de la concurrence a rcemment surgi plusieurs reprises, la question de savoir si la Communaut peut arrter des actes d'autorit, mme visvis d'entreprises ou de personnes, qui ont leur sige ou leur lieu de rsidence permanent l'extrieur du territoire o s'exerce la souverainet des Etats membres (4). Dans la dcision pte bois (5), la Commission justifiait sa comptence relative l'adoption l'gard d'entreprises ayant leur sige l'extrieur de la Communaut, d'une dcision d'inter diction au titre de l'article 85 premier alina du trait CEE, au motif que les activits commerciales de ces entreprises auraient eu des consquences sur le march communautaire (6). Dans une deuxime dcision qui mrite d'tre mentionne (7), la Commission a interdit une entente dans le domaine de l'alumi nium. Participaient entre autres cette entente, les organisations
(3) Cf. ce sujet U. EVERLINO, Elemente eines europischen Verwaltungsrechts , DVBl. 1983, pp. 649 et ss. (650 et s.) ; propos du nouvel instrument de politique commerciale, C D. EHLERMANN, Neuere Entwicklungen im Aussenhandelsrecht , in J . Schwarze (Ed.), Inte grationsrecht, BadenBaden 1985, pp. 105 et ss. (113, 115 et s. et passim) ; l'inverse, la mise en uvre technicoadministrative des restitutions l'exportation, etc, tombe dans la comp tence exclusive des E t a t s membres, aff. 217/81 (Interagra c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 2233 (2257). (4) Cette question se pose a v a n t tout dans le droit de la concurrence ; le droit antidum ping et l'organisation du march dans le domaine CECA, qui prsentent aussi des traits inter nationaux, n'ont qu'un effet interne , parce que la vritable dtermination des droits de douane ou la limitation des quotas de production interviennent toujours sur le plan natio nal , de telle sorte que des problmes de comptences n'apparaissent pas cet gard. Cf. aussi sur ce problme, A. D ERINGER, The Common Market Competition Rules, with particu lar reference to nonmember countries, 12 (1963) ICLQ 582 (passim); M. KALMANSOHN, Application of EEC Art. 85 and 86 to foreign multinationals, LIEI 1984/2, pp. 1 et ss. ; P. KrjNiG, Vlkerrecht und Fusionskontrolle , WuW 1984/9, pp. 700 et ss., K.M. MEESSEN, Der rumliche Anwendungsbereich des EWGKartellrechts , EuR 1973, pp. 18 et ss. ; R. KOVAR, Droit communautaire de la concurrence et droit international , CDE 1986, pp. 127 et ss. ; P.M. SCHMITT, EGKartellrecht, Praxis und Verordnungen , in Schwerpunkte des Kartellrechts 1983/84, FlWSchriftenreihe (cahier 112), Cologne e.a. 1985, pp. 121 (134 et ss.) ; E . N E R E P , Extraterritorial Control of Competition under International Law, vol. 1 et 2 passim, Stockholm 1983, . HAYMANN, Extraterritoriale Wirkungen des EWGWettbewerbs rechts, Zrich 1974, passim. (5) D cision (CEE) n" 85/202 de la Commission du 19 dc. 1984 relative une procdure d'application de l'article 85 du trait CEE (IV/29.725 P t e bois), JOCE L 85/1 du 26/03/ 85. Cf. aussi ce sujet les conclusions de l'avocat gnral D ARMON dans les affaires jointes 89, 104, 114, 116, 117, 125129/85 du 25 mai 1988, non encore publies dans le Recueil officiel. (6) Ibid., n 79 (pp. 14 et s.). (7) D cision (CEE) n" 85/206 de la Commission du 19/12/84 relative une procdure d'ap plication de l'article 85 du trait CEE (IV/26.870 Importations d'aluminium d'Europe de l'Est), JOCE L 92/1 du 30/03/85.
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du commerce extrieur de plusieurs Etats, membres du bloc de l'Est. Concernant sa comptence, l'autorisant arrter aussi dans ce contexte des dcisions d'interdiction, la Commission expose : (8)
Il s'ensuit que l'on ne saurait invoquer l'immunit de souverainet pour rcuser l'applicabilit de l'article 85, tant donn qu'il s'agit d'activits commerciales. Une telle immunit est strictement limite aux actes qui sont des actes de gouvernement et non pas des actes de commerce. Mme si les organismes de commerce extrieur taient, en droit socialiste, indiscernables de l'Etat, aucune immunit de souverainet ne serait attache leur participation aux accords Brandeis, t a n t donn qu'il s'agissait en l'occurence d'une activit purement commerciale.
Le fait que les consquences sur le march communautaire ont aussi dans ces conditions un effet constitutif de comptence est expliqu par la Commission, plus en dtails et en particulier, par rfrence la jurisprudence de la Cour de Justice : (9)
D'autres participants taient tablis en dehors de la Communaut mais vendaient l'intrieur de celle-ci. Dans son arrt du 25 novembre 1971, la Cour de justice a dit pour droit que 'le fait, pour l'une des entreprises particip a n t un accord, d'tre situe dans un pays tiers, ne fait pas obstacle l'application de l'article 85, ds lors que l'accord produit ses effets sur le territoire du March commun' (...). L'affaire Bguelin concernait un accord vertical de concession exclusive entre un producteur ressortissant d'un pays tiers et un distributeur tabli dans le March commun. Le mme raisonnement est galement applicable aux accords horizontaux passs entre des concurrents dont certains sont tablis l'intrieur de la Communaut et d'autres l'extrieur. E n ce qui concerne ces accords horizontaux, il n'y a par ailleurs aucune raison de distinguer entre les restrictions mutuelles admises par des concurrents dont certains sont tablis l'intrieur et d'autres l'extrieur du March commun et les restrictions mutuelles admises par des concurrents qui sont tous tablis l'extrieur du March commun, pourvu que lesdits accords rpondent tous la mme condition gnrale, savoir qu'ils produisent des effets substantiels sur les changes entre E t a t s membres.
La jurisprudence approuve cette conception, avec l'approbation de principe de la doctrine (10), pour autant que les infrac(8) Ibid. JOCE L. 92/37, notes 9.2. Il est remarquable que ces dveloppements s'effecturent de manire plutt hypothtique, la Commission ayant dclar, dans le cadre de l'expos des faite, qu'il s'agissait d'organisations de commerce extrieur, ayant une personnalit juridique propre (cf. JOCE L. 92/2, notes 1.2.3.) ; sur ce problme, cf. trs dtaill, R. KOVAR, Droit communautaire de la concurrence et droit internationnal , CDE 986, pp. 127 et ss. (130 et ss.). (9) Ibid. JOCE L 92/48, note 14. (10) Cf. p. ex. H.-W. DAIG, Nichtigkeits- und Unttigkeitsklagen im Recht der Europischen Gemeinschaften, Baden-Baden 1985, p. 121, n 155, note 425.
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tions aient des consquences sur le territoire o s'exerce la souverainet de la Communaut (11), ou pour autant que les infractions soient directement imputables l'tranger, parce qu'il a agi par l'intermdiaire d'une filiale dpendante, tablie dans la Communaut (12). On peut mentionner titre d'exemple, une affaire tire de la jurisprudence de la CJCE o, dans le cadre d'une procdure en matire de concurrence, engage au titre de l'article 86 du trait CEE, une entreprise ayant son sige dans la Communaut (Europemballage) et une autre, tablie en-dehors du territoire souverain commun (Continental Can) avaient t accuses d'exploiter abusivement une position dominante. A l'objection tire de l'incomptence de la Commission en ce qui concerne la firme Continental Can, la Cour de Justice opposa : (13)
...il est constant que Continental a amen Europemballage faire, aux Pays-Bas, une offre d'achat aux actionnaires de TDV, en lui procurant les fonds ncessaires cet effet ; ... le 8 avril 1970 Europemballage a procd l'achat des actions et obligations TDV proposes cette date ; ... partant, le fait de cette opration, au vu de laquelle la Commission a pris la dcision litigieuse, doit tre imput non seulement Europemballage mais aussi et en premier chef Continental ; ... un tel achat, affectant les conditions du march l'intrieur de la Communaut, relve de l'application du droit communautaire ; (11) Principe de l'effet dans la Communaut ; cf. les conclusions dtailles comparatives de droit de l'avocat gnral MAYRAS dans l'arrt ICI, aff. 48/69 (ICI c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 619 et ss. (693-704) ; relatives aussi aux problmes spcifiques dans le domaine CECA. Cf. aussi les arrts de la Cour de Justice, aff. 22/71 (Bguelin c/ G.L. Import Export), Recueil, 1971, pp. 949 et ss. (959 et s. n" 12 et ss.) ; aff. 48/69 (ICI c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 619 et ss. (664 n 126 et ss.) ; de mme dans les procdures parallles aff. 52/69 (Geigy c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 787 et ss. (837 n" 42) et l'aff. 53/69 (Sandoz c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 845 et ss. (849) ; ultrieurement, IBM a de nouveau nergiquement contest la comptence de la Communaut, en particulier de la Commission, cf. aff. 60/81 (IBM c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 2639 et ss., dfaut de recevabilit du recours, la Cour de Justice n'a pas statu cet gard. (12) Les examens de droit compar de l'avocat gnral MAYRAS, qui incluent le droit amricain des Etats-Unis et le droit international public, sont aussi fondamentales cet gard : aff. 48/69 (ICI c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 619 et ss. (693-704), v. aussi p. 665 n" 131 ; aff. 52/69 (Geigy c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 787 et ss. (838 n 43 et ss.) ; aff. 6/72 (Europemballage et Continental Can c/ Commission), Recueil, 1973, pp. 215 et ss. (242 et s. n" 14 et ss.). Dans des affaires rcentes, la comptence de la Communaut et de la Commission ne furent plus contestes sous cet angle ; cf. aff. 27/76 (United Brands c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 207 et ss. ; aff. 22/78 (Hugin c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 1869 et ss. ; aff. 85/76 (Hoffmann-La Roche c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 461 et ss. (13) Aff. 6/72 (Europemballage et Continental Can c/ Commission), Recueil, 1973, pp. 215 et ss. (242 et s. n 16) ; de mme dj dans l'aff. 48/69 (ICI c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 619 et ss. (664 et s. n 125-141).
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PRINCIPES DE PROCDURE ADMINISTRATIVE ... le fait que Continental n'est pas tablie sur le territoire d'un des E t a t s membres de la Communaut ne suffit pas pour la soustraire l'application de ce droit.
Ainsi, tant la pratique administrative que la jurisprudence aspirent saisir si possible toutes les situations de fait dont peut rsulter une perturbation ou une entrave pour le march communautaire (14). Certes, cette ide a t dveloppe dans le droit de la concurrence, mais n'y est pas limite en ce qui concerne sa porte. IL Comptence des institutions La rpartition des comptences entre les institutions communautaires est trace dans les traits. Ainsi, les comptences relatives la gestion administrative appartiennent en substance la Commission. Dans les domaines CEE et CEEA, la comptence relative l'adoption d'actes normatifs relve essentiellement du Conseil, mme si quelques comptences lgislatives originaires appartiennent la Commission. L'adoption, sur base d'une comptence lgislative drive, en vertu de l'article 155 quatrime alina du trait CEE, de dispositions d'excution, constitue abstraction faite de son droit fondamental de proposition relativement la lgislation du Conseil le sige dominant de l'activit lgislative de la Commission (15). Dans le droit CECA par contre, le rle dterminant de lgislateur choit la Commission ; toutefois, dans une srie d'hypothses, l'autorisation pralable du Conseil lui est ncessaire. L'exercice des comptences communautaires par diffrentes institutions garantit non seulement une excution objective des tches, mais favorise aussi le contrle de l'exercice de la puissance publique dans la Communaut. Certes, le principe de droit communautaire relatif la sparation des fonctions ne garantit pas une situation tous gards immuable. Toutefois, chaque essai visant s'carter de la structure des comptences telle qu'elle est fixe dans les traits, se pose fondamentalement la question de savoir si on n'affecte pas, par la modification envisa(14) Cf. aussi J. SEDEMUND, Europisches Gemeinschafterecht, NJW 1986, pp. 632 et ss. (637). (15) Aussi toutefois l'art. 145, troisime alina du trait CEE, qui fut ajout conformment l'art. 10 de l'acte unique europen.
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ge, le schma institutionnel de la Communaut europenne et si ladite modification est par consquent illicite. Il s'agit ici notam ment, de la possibilit de transfrer des comptences d'une insti tution l'autre et de la question de savoir s'il est permis de crer de nouvelles autorits et de leur attribuer des comptences. Ant rieurement, les deux questions ont t rsolues essentiellement par la ngative (16). Toutefois, entretemps, un certain revire ment s'est produit cet gard (17). Le transfert de comptences du Conseil la Commission est expressment prvu par l'article 155 quatrime alina du trait CEE, ainsi que par l'article 145 troisime sousalina, qui est dsormais introduit dans le trait CEE (18). D ans cet ordre d'ides, la Cour de Justice a galement approuv la cration de comits dits de gestion et de comits dits de rglementation. Ces comits de gestion sont composs de reprsentants des Etats membres. Ils rendent un avis relativement aux rglements que la Commission veut arrter en vertu des comptences lgislatives qui lui sont confres dans le cadre de l'article 155 quatrime ali na du trait CEE. Si les comits s'opposent la proposition de la Commission, le Conseil doit dcider luimme. Etant donn qu'une telle opposition ne produit pas d'effets juridiques externes, mais ranime simplement la comptence du Conseil, la Cour de Justice considre comme admissible l'intro duction de cette procdure. En guise de justification l'encontre de diffrentes objections, elle exposa (19) :
(16) Cf. K. HOLD ERBAUM, Chancen fr eine europische Kartellbehrde, EuR 1967, pp. 116 et ss. (125, 128); U. EVERLING, Zur Errichtung nachgeordneter Behrden, Mlanges C.F. Ophls, Karlsruhe 1965, pp. 33 et ss. (42) (L'institution de telles autorits est souhaitable, mais possible uniquement par la voie d'une modification du trait) ; H . P . IPSEN, Europisches Gemeinschaftsrecht, Tbingen 1972, 20/48, pp. 439 et s. (avec d'autres rf rences), qui diffrencie encore davantage les possibilits de dlgation. (17) M. H I L F , D ie abhngige juristische Person, ZaRV 1976, pp. 551 et ss. (2.1, 557 et ss. 2.3, 564 et ss.), qui dclare licite un transfert des organes trangers au trait, ds lors qu'aucun pouvoir d'ingrence de la puissance pubbque n'est dlgu ; cf. galement R. PRIEBE, Entscheidungsbefugnisse vertragsfremder Einrichtungen, BadenBaden 1979, pp. 90 et ss. (104, 123, 157), qui s'appuye sur l'article 235 du trait CEE en t a n t que norme d'habilita tion ; cf. enfin H . SCHMITT V. SYD OW, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C D. Ehlermann, K ommentar zum EWGVertrag, 3 m d., BadenBaden 1983, art. 162 (15, 16 FusV) n 25 ; ainsi que J.V. Louis, Le Fonds europen de coopration montaire , CDE 9 (1973), pp. 255 et ss. ; M. H U F , Die Organisationsstruktur der Europischen Gemeinschaften, Berlin e.a. 1982, pp. 316 et ss. (avec d'autres rfrences). (18) ( = Art. 124 quatrime alina du trait C E E A ) ; cf. H . P . IPSEN, ibid, (note 15), 20/50 (pp. 440 et s. (19) Aff. 25/70 (Einfuhr und Vorratstelle fr Getreide c/ Koster), Recueil, 1970, pp. 1161 et ss. (1172 et s. * et ss.).
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...l'article 155 dispose que la Commission exerce les comptences que le Conseil lui confre pour l'excution des rgles qu'il tablit ; ... cette disposition, dont l'emploi est facultatif, permet au Conseil de dterminer les modalits ventuelles auxquelles il subordonne l'exercice, par la Commission, du pouvoir elle attribu ; ... la procdure dite 'du comit de gestion' fait partie des modalits auxquelles le Conseil peut, lgitimement, subordonner une habilitation de la Commission ; ... il rsulte, en effet, de l'analyse du mcanisme institu par les articles 25 et 26 du rglement n 19 que la mission du comit de gestion est de donner des avis sur le projet des mesures envisages par la Commission ; ... celle-ci peut arrter des mesures immdiatement applicables, quel que soit l'avis du comit de gestion ; ... en cas d'avis non conforme de ce comit, la seule obligation incombant la Commission est celle de communiquer au Conseil les mesures prises ; ... le comit de gestion a pour fonction d'assurer une consultation permanente afin d'orienter la Commission dans l'exercice des pouvoirs qui lui sont confrs par le Conseil et de permettre celui-ci de substituer son action celle de la Commission ; ... le comit de gestion n'a donc pas le pouvoir de prendre une dcision aux lieu et place de la Commission ou du Conseil ; ... ds lors, sans fausser la structure communautaire et l'quilibre institutionnel, le mcanisme du comit de gestion permet au Conseil d'attribuer la Commission un pouvoir d'excution d'une tendue apprciable, sous rserve d'voquer ventuellement la dcision ; ... la lgitimit de la procdure dite 'du comit de gestion', dans les termes des articles 25 et 26 du rglement n 19, ne saurait ds lors tre conteste au regard de la structure institutionnelle de la Communaut ; ... la dfenderesse au principal a encore critiqu la procdure du comit de gestion en raison du fait que, par l'institution d'un 'droit de cassation' rserv au Conseil l'gard des mesures prises par la Commission, ce mcanisme aurait priv la Cour de justice de certaines de ses attributions ; ... cette objection repose sur une qualification errone du droit d'vocation rserv au Conseil ; ... la procdure prvue par l'article 26 du rglement n 19 a pour effet de permettre au Conseil de substituer sa propre action celle de la Commission en cas d'avis ngatif du comit de gestion ; ... le systme est donc amnag de telle manire que les dcisions d'application adoptes en vertu du rglement de base sont prises dans tous les cas, soit par la Commission, soit, exceptionnellement, par le Conseil ; ... ces actes, quel qu'en soit l'auteur, sont de nature donner ouverture, dans des conditions identiques, soit la procdure d'annulation de l'article 173, soit la procdure prjudicielle de l'article 177 du trait ; ... il apparat ds lors que l'exercice, par le Conseil, de son droit d'vocation ne limite en rien les comptences de la Cour de justice .
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Cette argumentation, qui fonde la lgalit de la procdure des comits de gestion, sur la libert d'amnagement du Conseil relativement l'adoption de dispositions d'excution, devra tre revue la lumire des modifications aux dispositions des traits introduites par l'Acte unique europen. En vertu de l'article 145 troisime sous-alina du trait CEE, le Conseil des Ministres est dsormais tenu en principe, de transfrer la Commission les comptences relatives l'excution des actes juridiques arrts par lui. Le transfert doit s'effectuer selon des principes et rgles qui ont t dtermins par le Conseil, par la voie d'une dcision du 13 juillet 1987 (20). Cette dcision prvoit quatre procdures. Tandis que dans la procdure I , la Commission n'est pas lie par des avis ngatifs du comit de gestion, dans les procdures II et III , le Conseil doit se voir confier, de mme que dans les procdures classiques des comits de gestion et de rglementation, les mesures d'excution relativement auxquelles le comit a rendu un avis ngatif. L'exercice par la Commission de son pouvoir d'arrter des mesures de sauvegarde est soumis une procdure particulire de comit, qui comme la procdure III prvoit une comptence rsiduaire du Conseil. Pour le surplus, avec la rfrence la structure institutionnelle prcdemment (affane 25/70) mentionne, la Cour de Justice se rfre directement son ancien arrt M eroni , dans lequel elle avait, en raison des modalits concrtes, refus le transfert de comptences une institution non prvue dans le trait, mais n'avait pas exclu la possibilit de principe d'un transfert (21) :
... cependant ... l'on ne peut exclure la possibilit que la mise en uvre des 'mcanismes financiers communs plusieurs entreprises' prvus l'alina a de l'article 53 soit confie des organismes de droit priv, dots d'une personnalit juridique distincte et investis de pouvoirs propres ;
(...)
(20) Dcision 87/373 du Conseil, JOCE 1987 L 197/33 ; cf. sur ce point C.-D. EHLERMANN, Comptences d'excution confres la Commission la nouvelle dcision cadre du Conseil , RevMC 1988, pp. 232 et ss. Le 5 octobre 1987, le PE a form un recours contre cette dcision, cf. JOCE 1987 C 321/4. Il a t dclar irrecevable. Cf. l'arrt du 27 septembre 1988, aff. 302/87 (Parlement Europen c/ Commission), Recueil, 1988, p. 5615. (21) Aff. 9/56 (Meroni & Co c/ Haute Autorit), Recueil, 1958, pp. 9 et ss. (42 et s.) ; toujours est-il que dans l'article 53 le trait CECA prvoit en particulier la cration de telles institutions ; cf. galement l'avis 1/76 de la CJCE, du 26 avril 1977 (Fonds europen d'immobilisation de la navigation intrieure), Recueil, 1977, pp. 741 et ss.(760).
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... d s l o r s l a f a c u l t p o u r l a H a u t e A u t o r i t d ' a u t o r i s e r o u d ' i n s t i t u e r les mcanismes financiers viss l ' a r t i c l e 5 3 d u T r a i t d o n n e celle-ci le d r o i t d e confier c e r t a i n s p o u v o i r s p a r e i l s o r g a n i s m e s d a n s les c o n d i t i o n s q u ' e l l e d t e r m i n e e t s o u s s o n c o n t r l e .
La Cour de Justice lie cependant la possibilit du transfert de comptences une srie de conditions, lesquelles ne permettent la dlgation que dans une mesure trs restreinte(22) : Le transfert doit s'effectuer explicitement (23). Il ne peut tre transfr plus de droits que la Commission n'en possde (en tant qu'institution delegante) (24). Seules des comptences d'excution peuvent tre dlgues (25). En particulier, des comptences discrtionnaires ne peuvent tre transfres ; leur attribution des institutions dtermines est un lment essentiel du schma organisationnel d'ensemble de la Communaut (26).
(22) Cf. galement ce sujet H. SCHMITT V. SYDOW, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J. Thiesing, C.-D. Ehlermann, ibid, (note 16), art. 162 ( 15, 16 FusV) n 25 ; cf. galement H . P . IPSEN, ibid, (note 15), 20/62 (pp. 444 et s.) ; cf. M. H I L F , Die Organisationsstruktur der Europischen Gemeinschaften, Berlin e.a. 1982, pp. 314 et ss. (23) Aff. 9, 10/56 (Meroni & Co c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1958, pp. 9 et ss. (42) : attendu que la dlgation de pouvoirs ne se prsume pas et que mme habilite dlguer ses pouvoirs, l'autorit delegante doit prendre une dcision explicite les transfrant . (24) Ibid. p. 40 : ... la dcision n" 14-55 n'a soumis l'exercice des pouvoirs qu'elle confiait aux organismes de Bruxelles aucune des conditions auxquelles il eut t soumis si la Haute Autorit les avait exercs directement ; ..., mme si la dlgation rsultant de la dcision n 14-55 apparaissait comme rgulire au regard du Trait, elle ne pourrait investir l'autorit dlgataire de pouvoirs diffrente de ceux que l'autorit delegante a elle-mme reus du Trait ; ... la possibilit pour les organismes de Bruxelles de prendre des dcisions affranchies des conditions auxquelles ces dcisions eussent t soumises si elles avaient t prises directement par la H a u t e Autorit, donne en fait aux organismes de Bruxelles des pouvoirs plus tendus que ceux que la H a u t e Autorit tient du Trait . (25) Ibid. p. 44 : ... l'article 53 ne saurait en tout cas, pour la mise en uvre des mcanismes financiers qu'il prvoit, autoriser que les dlgations de pouvoirs 'ncessaires l'excution des missions dfinies l'article 3 ' ; ... toutefois, pareilles dlgations ne peuvent porter que sur des pouvoirs d'excution, exactement dfinis, et entirement contrls, dans l'usage qui en est fait, par la Haute Autorit. (26) Ibid. p. 44 : *... l'article 3 impose les objectifs qu'il numre, non la H a u t e Autorit sparment, mais aux 'institutions de la Communaut dans le cadre de leurs attributions respectives et dans l'intrt commun' ; ... cette disposition permet de voir dans l'quilibre des pouvoirs, caractristique de la structure institutionnelle de la Communaut, une garantie fondamentale accorde par le Trait, notamment aux entreprises et associations d'entreprises auxquelles il s'applique ; ... la dlgation d'un pouvoir discrtionnaire, en le confiant des autorits diffrentes de celles qui ont t tablies par le Trait pour en assurer et en contrler l'exercice dans le cadre de leurs attributions respectives, porterait atteinte cette garantie.
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L'quilibre institutionnel ne peut tre affect ; particulirement les possibilits de protection juridique ne peuvent tre dtriores (27). La restriction du pouvoir relatif au transfert d'autres instances, de comptences propres, ne vaut pas seulement pour la Commission, mais de manire analogue aussi pour le Conseil. Ainsi, la Cour de Justice a dcid qu'il est interdit au Conseil d'habiliter des commissions administratives, arrter des actes juridiques caractre normatif (28). Les limites qui viennent d'tre traces valent tant pour le transfert de comptences des institutions nouvelles que pour celui s'effectuant entre institutions existante (29). A cet gard, l'quilibre institutionnel, dont la protection revt dans ce contexte une importance particulire (30) peut tre diversement prserv. Sont concevables, entre autres, la protection grce l'octroi de droits de surveillance et de contrle, la possibilit de former un recours auprs de l'institution vritablement comptente, ainsi que la garantie de la protection juridique de tehe manire qu'en dpit de la dlgation, une protection juridique quivalente est assure (31). La Commission a fait usage dans la pratique, de la possibilit de crer de nouvelles institutions ayant une personnalit juridique propre (32). Des pouvoirs d'ingrence n'ont cependant pas
(27) Cf. ibid., la citation de la note 24 ; v. aussi l'aff. 25/70 (Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide c/ Kster), Recueil, 1970, pp. 1161 et ss. (1172 et s. n" 9,12). (28) Aff. 98/80 (Romano c/ INAMI), Recueil, 1981, pp. 1241 et ss. (1256 n 20). (29) Cf. H . P . IPSEN, ibid, (note 15), 20/62 (pp. 444 et s.) : gnralement applicable en droit communautaire faisant rfrence l'avocat gnral ROEMER, dans les affaires Meroni, aff. 9, 10/56 (Meroni c/ H a u t e Autorite), Recueil, 1958, p p . 9 et ss. (115) ; cf. galement R. P R I E B E , ibid, (note 24), p . 172 (approbation de principe de la jurisprudence Meroni, proposition juridico-politique d'extension, p. 173) ; H. SCHMITT V. SYDOW, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.-D. Ehlermann, ibid, (note 16), art. 162 n 165. (30) M. H I L F , ibid, (note 20), pp. 315 et s. (31) M. H I L F , ibid, (note 20), pp. 315 et s. (32) En ce qui concerne les entits dotes de la personnalit juridique, cf. en particulier, M. H I L F , ibid, (note 20), pp. 131 et es. ; cet gard on peut mentionner : Fonds europen de coopration montaire, institu par le rglement (CEE) n" 907/73 du 3 avr. 1973, JOCE L 89/2 du 5 avr. 1973 ; pouvoirs d'ingrence : aucun ; autres pouvoirs : politique d'open-market en matire de devises ; possibilit d'apporter son aide lors du rglement technique des soldes ; il s'agit pour l'essentiel d'un organe de concertation entre les banques d'mission des E t a t s membres. Centre europen pour le dveloppement de la formation professionnelle, cr par le rglement (CEE) n 337/75 du 10 fvr. 1975, JOCE L 39/1 du 13 fvr. 1975 ; pouvoirs d'ingrence : aucun ; autres pouvoirs : uniquement des tches de coordination et de recherche.
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t transfrs cette occasion. C'est uniquement par la voie d'une action confrant des avantages (mesures financires) que ces instances, le plus souvent centres sur la recherche et la coopration ou l'assistance technique dans le domaine associatif, exercent des comptences communautaires. Les moyens d'assurer la protection juridique sont garanties en l'espce ; des actions en responsabilit contre le Commission peuvent tre le plus souvent intentes directement devant la CJCE (33). La Commission a cr une voie de recours dans la mesure o elle accepte qu'un recours soit form auprs d'elle (34). Le droit de former un recours est galement assur de manire effective. Si la Commission laisse expirer sans rponse un dlai dtermin de deux mois le recours est considr comme implicitement rejet par la Commission (35), de sorte qu'il existe directement l'gard de cette dcision un droit de recours au titre de l'article 173 du trait CEE. Les autorits indpendantes n'ont toutefois gure jou de rle dans la jurisprudence jusqu' prsent (36). III. Comptence du pouvoir dcisionnel L'autorit la plus importante en matire de gestion directe du droit communautaire est la Commission (sauf dans le domaine
Fondation europenne pour l'amlioration des conditions de vie et de travail, cre par le rglement (CEE) n 1365/75 du 26 mai. 1975, JOCE L 139/1 du 30 mai. 1975 ; pouvoirs d'ingrence ; aucun ; autres pouvoirs : seulement des tches de coordination et de recherche, organisation de congrs etc., conclusion de contrats d'tudes. Agence europenne de coopration, cre par le rglement n" 3245/81 du 26 oct. 1981, JOCE L 328/1 du 16 nov. 1981 ; pouvoirs d'ingrence : aucun autres pouvoirs : habilitation recruter du personnel et le mettre la disposition des paysACP, tches de coordination et de consultation. En ce qui concerne les autres particularits organisationnelles et entits existantes, cf. M. HILF, ibid, (note 20), pp. 24, 31, 48, 71 et es., 166 et ss. (33) Rglement 907/73/CEE, ibid. (note 30), Statuts, art. 9 ; Rglement 337/75/CEE, ibid. (note 30), art. 17 paragraphe 2 ; Rglement 1365/75/CEE, ibid, (note 30), art. 21 paragraphe 2 ; Rglement 3245/81/CEE, ibid, (note 30), art. 18 paragraphe 2. (34) Rglement 337/75/CEE, ibid. (note 30), art. 18; Rglement 1365/75/CEE, ibid. (note 30), art. 22 ; Rglement 3245/81/CEE, ibid. (note 30), art. 19 paragraphe 1. (35) Rglement 337/75/CEE, ibid. (note 30), art. 18 paragraphes 2 et 3 ; Rglement 1365/ 75/CEE, ibid. (note 30), art. 22 paragraphes 2 et 3 ; Rglement 3245/81/CEE, ibid, (note 30), art. 19 paragraphes 2 et 5. (36) Cf. toutefois l'aff. 126/83 (STS Consorzio c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 2769 et ss. (2777 n " 10 et ss.).
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des affaires concernant les fonctionnaires (37)). La Commission est une institution collgiale, elle prend ses dcisions en tant qu'entit, sous le rgime de la responsabilit collective, le cas chant, par voie de vote (38). Toutefois, afin de dcharger les commissaires et d'acclrer la procdure, ce principe de base a t enfreint bien des gards (39). D'une part, la Commission a instaur une procdure crite, ce qui signifie qu'en lieu et place d'une sance plnire, un projet labor par un commissaire est distribu tous les membres de la Commission. Si personne ne s'y oppose durant un dlai dtermin (le plus souvent cinq jours), le projet est considr comme adopt (40). Cette procdure ne se heurte pas des rserves juridiques, parce que la responsabilit de principe de tous les commissaires est sauvegarde, seule la procdure de vote tant modifie de faon minime (41). En outre, pour des domaines spcifiques, en particulier pour l'adoption de dcisions dans le domaine du droit de la concurrence, du droit anti-dumping ainsi que du droit relatif au march agricole, la Commission peut habiliter des commissaires en particulier, arrter des dcisions pour le compte de la Commission. Il est fait usage de cette possibilit surtout dans le domaine agricole, caractris par une plthore d'exigences rglementaires
(37) Dans le droit de la fonction publique, chaque institution dtermine qui exerce en son sein les pouvoirs dvolus l'autorit investie du pouvoir de nomination : art. 2 du s t a t u t des fonctionnaires. Cette particularit se justifie par le pouvoir d'organisation appartenant chaque institution. (38) Art. 17 du trait de fusion, cf. H. SMIT, P . HERZOG, The Law of the European Community A Commentary on the EEC Treaty, New York, mise jour de 1984, art. 163.04, p. 5-248, art. 163.07, p. 5-251 ; H. SCHMITT V. SYDOW, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.-D. Ehlermann, ibid. (note 16), art. 163, n 4 ; J . AMPHOUX, in 3. Mgret e.a. (d.), Le droit de la CEE, Bruxelles 1979, vol. 9, art. 163 note 3, pp. 258 et s. ; cf. galement H.P. IPSEN, Europisches Oemeinschaftsrecht, Tbingen 1972, 20/48, pp. 439 et s. En pratique, on dcide toutefois, le plus souvent l'unanimit, afin que tous puissent dfendre la dcision en-dehors de l'institution (il s'agit d'une application purement pratique sans aucun ancrage normatif). (39) Cf. J . AMPHOUX, in 3. Mgret e.a. (d.), ibid. (note 36), art. 163, note 14 (p. 266), qui fait observer que sans possibilit de se dcharger, la Commission se trouverait devant le choix entre l'hypocrisie et la paralysie ; v. aussi M. H I L F , ibid, (note 20), pp. 313 et s. (40) H. SCHMITT V. SYDOW, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J.Thiesing, C.-D. Ehlermann, art. 163, n 9 ; J . AMPHOUX, in 3. Mgret e.a. (d.), ibid, (note 36), art. 163 note 9. (41) J . AMPHOUX, in 3. Mgret e.a. (d.), ibid. (note 36), art. 163, note 9 ; H. SMIT, P. HERZOG, ibid. (note 36), art. 163.04 ; finalement galement H. SCHMITT V. SYDOW, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.-D. Ehlermann, ibid, (note 16), art. 163, n* 9 et s. ; ainsi qu' propos d'allgements supplmentaires, p . ex. grce la prparation des projets par les chefs de cabinet, en liaison avec le vote sans dbat.
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d'ordre technique. L'article 27 du rglement intrieur provisoire de la Commission en constitue le fondement juridique (42) :
L a C o m m i s s i o n p e u t , c o n d i t i o n q u e le p r i n c i p e d e s a r e s p o n s a b i l i t collgiale s o i t p l e i n e m e n t r e s p e c t , h a b i l i t e r ses m e m b r e s p r e n d r e e n s o n n o m et sous son contrle, des mesures de gestion ou d ' a d m i n i s t r a t i o n clairement dfinies. D e s f o n c t i o n n a i r e s p e u v e n t a u s s i t r e h a b i l i t s p r e n d r e d e telles m e s u r e s si c e l a s ' a v r e i n d i s p e n s a b l e p o u r p e r m e t t r e l a C o m m i s s i o n d e s ' a c q u i t t e r c o m m e il c o n v i e n t d e s t c h e s q u i lui i n c o m b e n t . S a u f s'ils s o n t d l g u s t i t r e p e r s o n n e l , les p o u v o i r s d v o l u s u n fonctionnaire sont valables pour son supplant. L e s c o m p t e n c e s a i n s i d l g u e s n e p e u v e n t faire l ' o b j e t d ' u n e s u b d l g a t i o n , s a u f d i s p o s i t i o n s e x p r e s s e s e n ce s e n s tation. L e s d i s p o s i t i o n s d u p r s e n t a r t i c l e n e p o r t e n t p a s a t t e i n t e a u x rgles relatives a u x dlgations en matire financire et de gestion du personnel. figurant d a n s la dcision d'habili-
La licit de ce transfert est problmatique parce qu'il est port atteinte la responsabilit de l'autorit collgiale, en tant que constituant un tout (43). Toutefois la charge de travail et la technicit d'un grand nombre de ces dcisions rendent ncessaires une telle dlgation, d'autant plus qu'elle n'accorde pas au commissaire un blanc-seing, mais limite le pouvoir de dcision des mesures de gestion et d'administration. L'avocat gnral REISCHL a justifi cette dlgation de la manire suivante (44) :
E n r a l i t , il y a p a r f a i t e m e n t e u d c i s i o n d e l a C o m m i s s i o n , e t cela a u s e n s d e l ' a r t i c l e 2 7 , p a r a g r a p h e 1, d u r g l e m e n t d ' o r d r e i n t r i e u r p r o v i s o i r e , s a v o i r u n e d c i s i o n habilitant de gestion et u n d e ses m e m b r e s ' p r e n d r e d e s m e s u r e s Effectivement, cette assurance non d'administration'.
(42) Communication (CEE) n 67/426 du 6/7/67, JOCE 147/1 du 11/07/67, en liaison avec le rglement intrieur provisoire de la Commission des Communauts europennes, du 9/1/63, JOCE 1963, p . 181, dans la version de la dcision (Euratom/CECA/CEE) n 75/461 du 23/7/ 75, JOCE L 199/43 du 30/7/75. (43) Cf. ce sujet galement J . AMPHOUX, in 3. Mgret e.a. (d.), ibid, (note 36), vol. 5, art. 163, notes 10 et ss., pp. 262 et ss. ; H. SMIT, P . HERZOO, ibid, (note 36), art. 163.08 ; H. SCHMITT V. SYDOW, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J. Thiesing, C.-D. Ehlermann, ibid. (note 16), art. 163, n 12 et ss., lequel si et pour a u t a n t que des decisione soient prises se rfre tort au caractre parfaitement rgulier de la dlgation de signature ; cf. galement P. SCHINDLER, Zur Problematik der Ermchtigung einzelner Mitglieder und Beamter der Kommission der Europischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) bzw. der Europischen Gemeinschaften (EG) zum Erla von Verordnungen auf agrarrechtlichem Gebiet, DVBl. 1970, pp. 605 et ss. (passim). (44) Avocat gnral REISCHL, aff. 275/80 e.a. (Krupp c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 2489 et ss. (2524 et s.) ; dans le mme sens, cf. la Cour de Justice dans l'aff. 48/69 (ICI c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 619 et ss. (653 et s. n 12), o la dtermination du contenu des griefs par le commissaire, en vertu du transfert des comptences par la Commission pionire, est approuve.
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conteste devrait suffire, tout comme l'on ne saurait douter que l'habilitation est couverte par l'article 27 du rglement d'ordre intrieur provisoire, puisqu'il s'agit, en ce qui concerne la fixation des quotas de production, d'une application purement arithmtique de la dcision n 2794/80/CECA, laquelle contient tous les critres ncessaires cet effet et ne prvoit aucune marge de pouvoir discrtionnaire.
La CJCE aussi a autoris la dlgation dite de signature : (45)

... la requrante soutient que la communication des griefs, vise l'article 2 du rglement n 99/63 de la Commission, est irrgulire parce que signe par le directeur gnral de la concurrence ' p a r dlgation', alors qu'une telle dlgation de pouvoirs de la part de la Commission ne serait pas permise ; ... il est constant que le directeur gnral de la concurrence s'est born signer la communication des griefs que le membre de la Commission comptent pour des problmes de concurrence, dans l'exercice des pouvoirs que la Commission lui avait dlgus, avait pralablement approuve ; ... ce fonctionnaire a donc agi dans le cadre, non pas d'une dlgation de pouvoirs, mais d'une simple dlgation de signature qu'il avait reue du membre comptent ; ... une telle dlgation constitue une mesure relative l'organisation interne des services de la Commission, conforme l'article 27 du rglement intrieur provisoire arrt en vertu de l'article 7 du trait du 8 avril 1965 instituant un Conseil unique et une Commission unique .
A ct du transfert de pouvoirs de dcision proprement dits, certains pouvoirs d'instruction ont t dlgus des fonctionnaires. Un tel transfert est licite. Si ce n'tait pas le cas, des vrifications effectues en vertu de l'art. 14 du rglement (CEE) n 17/162 (rglement en matire d'ententes) (46) auprs de certaines entreprises, seraient inconcevables. Enfin, il convient de mentionner plusieurs particularits du droit de la fonction publique. Le s t a t u t des fonctionnaires prvoit que chaque institution dtermine qui exerce les pouvoirs de l'autorit investie du pouvoir de nomination (47). A cet gard, des pouvons particuliers ont t transfrs des fonctionnaires de haut rang. La Cour de Justice a autoris cette dlgation en ce qu'elle a galement qualifi ce transfert de comptence, de mesure de rpartition des affaires l'intrieur des services, relati-
f s ) Aff. 48/69 (ICI c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 619 et ss. (653 et s. n 11 et ss.). (46) Rglement (CEE) n 17/62, du 6/02/62, p. 204. (47) Art. 2 premier alina du statut des fonctionnaires, cf. aussi l'aff. 101/79 (Vecchioli c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 3069 et ss. (3086).
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vement laquelle mme une subdlgation serait licite (48). Pour ce domaine, la Cour de Justice a encore dclar que des vices de comptences ne peuvent tre pris d'office en considration par la Cour de Justice (49), tandis qu'un grief formul de manire expresse dbouche toujours sur l'annulation (50).
C. L E RGIME LINGUISTIQUE
Dans une Communaut compose de douze E t a t s , et disposant d'importants pouvoirs propres d'ingrence, il s'impose de prendre des dispositions particulires pour garantir que tous les citoyens puissent communiquer avec l'administration communautaire et qu' l'inverse, celle-ci adresse ses informations aux intresss, sous une forme comprhensible (1). C'est pourquoi la rglementation de la question des langues a t prvue dans les traits (art. 217 du trait CEE (2)). Cette tche fut accomplie par la voie du rglement n 1/58 (3). On en citera brivement les dispositions essentiehes : Article premier : Les langues officielles et les langues de travail des institutions de la Communaut sont l'allemand, le franais, l'italien et le nerlandais. Article 2 : Les textes adresss aux institutions par un E t a t membre ou par une personne relevant de la juridiction d'un E t a t membre sont rdigs au choix de l'expditeur dans l'une des langues officielles. La rponse est rdige dans la mme langue.
(48) Aff. 46/72 (De Greef c/ Commission), Recueil, 1973, pp. 543 et ss. (552 et s. n " 14 et ss.) ; aff. 25/68 (Schertzer c/ Parlement europen), Recueil, 1977, pp. 1729 et ss. (1741). (49) Aff. 101/79 (Vecchioli c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 3069 et ss. (3088 n 19). (50) Aff. 48/70 (Bernardi c/ Parlement europen), Recueil, 1971, pp. 175 et ss. (186 n " 30 et se.). (1) Quant l'importance de la question, cf. J. THIESINO, in H.v.d. Groeben, H.v.d. Boeckh, J. Thiesing, C.-D. Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 3" d., Baden-Baden 1983, art. 217, n 12 ; cf. galement le rapport Nyborg du PE, PE Doc. 1-306/82. (2) Ainsi que l'art. 190 du trait CEEA. Le trait CECA ne prvoit aucune disposition similaire ; une dcision des ministres des relations extrieures constitue ici le fondement de la rglementation relative l'emploi des langues, cf. sur ce point, H. SMIT, P. HERZOO, The Law of the European Community A Commentary on the EEC Treaty, New York, mise jour de 1984, art. 217.03 (p. 6-114). (3) Rglement n" 1 portant fixation du rgime linguistique de la Communaut Economique Europenne, JOCE 1958, p. 385, dans la version des actes d'adhsion, de 1972, 1979, et 1985.
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Article 3 : Les textes adresss par les institutions un E t a t membre ou une personne relevant de la juridiction d'un E t a t membre sont rdigs dans la langue de l'Etat. Article 4 : Les rglements et les autres textes de porte gnrale sont rdigs dans les quatre langues officielles. Article 5 : Le Journal Officiel de la Communaut parat dans les quatre langues officielles. On observe cet gard, que le galique la langue primitive en Irlande, ne fut pas prise en considration, probablement parce que l'anglais est communment parl et utilis en Irlande (4). Les frais engendrs par cette rglementation relative l'emploi des langues sont considrables. Aprs l'adhsion de l'Espagne et du Portugal, le nombre des combinaisons de langues (pour les interprtes et traducteurs, qui doivent tre disponibles) a augment de faon exponentielle de 42 72 (une augmentation de 72,5 %) (5). En ce qui concerne les relations avec les citoyens, aucune modification de la rglementation relative l'emploi des langues n'a toutefois t discute, car il n'est gure imaginable, que l'on exige du particulier concern, qu'il s'exprime, relativement des questions peut-tre vitales pour lui, dans une langue trangre (6). E n outre, la rglementation en matire d'emploi des langues sert assurer une protection juridique effective, laquelle
(4) Ainsi galement H. SMIT, P . HERZOG, ibid, (note 2), art. 217.03, p . 6-115 ; cf. galement J . THIESINO, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.-D. Ehlermann, ibid. (note 1), art. 217, n 2 ; il en va autrement dans la procdure devant la Cour de Justice des Communauts europennes, cf. l'article 29 du rglement de procdure de la CJCE : toutefois les arrts ne sont pas publis aussi en galique (irlandais) (article 30 2 du rglement de procdure). (5) Cf. J. THIESING, in H.v.d. Groeben, H.v.Boeckh, J.Thiesing, C.-D. Ehlermann, ibid. (note 1), art. 217, n" 1 1 ; H. KUSTERER, Das Sprachenproblem in der Europischen Gemeinschaft , EuArch. 1980, pp. 693 et ss.(696) ; de mme, le rapport du comit du budget du P E (Dankert), PE Doc. 1-42/79/Annexe, p. 21, ainsi que le rapport Nyborg relatif au multilinguisme, PE Doc. 1-306/82 ; cf. aussi la Commission des Communauts europennes : La priode transitoire et les consquences institutionnelles de l'extension , Bulletin, annexe 2/78, p. 9. (6) Pour la marche interne du service, le comit du budget du P E a exig des consquences dans le but de diminuer les frais, cf. Rapport Dankert, PE Doc. 1-45/79/Annexe, p. 21. La Commission a, par contre renonc sciemment laborer une proposition (Bulletin, annexe 2/78, p . 9).
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implique imprativement la comprhension linguistique des intresss. Pour certains actes juridiques toutefois, on s'est cart du principe du multilinguisme (cf. par ex. la rsolution relative un passeport unique) (7). Jusqu' prsent, la Cour de Justice n'a eu connatre que rarement de la rglementation relative l'emploi des langues. Cependant, elle a dcid, que la communication d'une dcision dans une autre langue (trangre), complmentairement la langue impose, ne rend pas la procdure illgale (8). La Cour de Justice a trouv aussi pour les changes internationaux (avec des entreprises non CEE) une rglementation en matire d'emploi des langues : (9)
... aux termes de l'article 3 de ce rglement, les textes adresss par les institutions de la Communaut une personne relevant de la juridiction d'un E t a t membre sont rdigs dans la langue de cet E t a t ; ... les requrantes ayant leur sige social dans un pays tiers, le choix de la langue officielle de la dcision devait en l'espce tenir compte du rapport tabli par chaque requrante, l'intrieur du march commun, avec un E t a t membre de la Communaut ; ... Europemballage avait ouvert un bureau Bruxelles et avait rdig en franais ses observations crites au cours de la procdure administrative ; ... au vu de ces lments, le choix de la langue franaise comme langue officielle de la dcision n'apparat pas contraire l'article 3 du rglement n 1/58 du Conseil .
Des violations de la rglementation en matire d'emploi des langues constituent rgulirement des violations de formalits substantielles (10). Une violation ne conduit cependant pas l'annulation, aussi longtemps que le contenu a t correctement compris par le destinataire : (11)
(7) JOCE C 241/1 du 19/9/81, cf. galement J. THIESINO, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J. Thiesing, C.-D. Ehlermann, ibid. (note 1), art. 217, n" 14 (avec d'autres rfrences). (8) Aff. 40/73 e.a. (Suiker Unie c/ Commission), Recueil, 1975, pp. 1663 et ss., (1954, n" 113). (9) Aff. 6/72 (Europemballage et Continental Can c/ Commission), Recueil, 1973, pp. 215 et ss. (242 n 12). (10) H.-W. DAIQ, Nichtigkeits- und Unttigkeitsklagen im Recht der Europischen Gemeinschaften, Baden-Baden 1985, p. 219, n 166 (note 453). (11) Aff. 41/69 (ACF Chemiefarma c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 661 et ss. (690 n* 49 et ss.) ; dans le mme sens, H. SMIT, P. HERZOG, ibid, (note 2), art. 217.04, pp. 6-119 (avec d'autres rfrences).
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... le fait de ne pas avoir communiqu une version nerlandaise du projet de procs-verbal constitue donc un vice dans l'tablissement de ce document qui pourrait en affecter la rgularit ; ... il ressort cependant des arguments produits par la requrante que celle-ci a t en tat de prendre utilement connaissance du contenu du procs-verbal ; ... la requrante n ' a pas allgu que, de ce fait, le procs-verbal comporterait son gard d'inexactitudes ou d'omissions substantielles ; ... il y a lieu de conclure que l'irrgularit constate n ' a pas eu en l'espce de consquences prjudiciables pouvant vicier la procdure administrative. D. L E S POUVOIRS ADMINISTRATIFS D'INVESTIGATION ET LEURS LIMITES JURIDIQUES
Pour lui permettre d'exercer les tches qui lui sont confies par les traits de la Communaut europenne, des pouvoirs administratifs d'investigation sont confrs la Commission. L a section qui suit examine quelles comptences la Commission possde dans ce domaine, comment est amnage sa procdure d'investigation et quelles limites juridiques lui sont imposes dans le cadre de l'administration de la preuve. I. Pouvoirs d'investigation de la Commission
1. POUVOIRS D'INVESTIGATION EN VERTU DU DROIT PRIMAIRE
Au titre de l'article 213 du trait CEE et de l'article 187 du trait CEEA, pour l'accomplissement des tches qui lui sont confies, la Commission peut, auprs des E t a t s membres et personnes prives, recueillir les informations et procder aux vrifications ncessaires. Le cadre et les conditions dtailles de cette procdure doivent tre fixs par le Conseil en conformit avec les dispositions du trait (1). Le pouvoir de la Commission dans le cadre de l'article 47 du trait CECA est plus tendu (2). L a H a u t e Autorit y est directement habilite recueillir les informations ncessaires et faire procder aux vrifications ncessaires . E n outre, cette
(1) Cf. chez H. v.D. GROEBEN, H. v. BOECKH, J. THIESING, C.-D. EHLERMANN, Kommen-
tar zum EWG-Vertrag, 3* d., Baden-Baden, art. 213 n 24, l'numration complte des rglements et directives arrts jusqu' prsent. (2) Les art. 65, 66 du trait CECA prvoient en outre des pouvoirs spciaux d'information.
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norme a un effet direct et ne ncessite aucune disposition de transposition arrte par le Conseil (3). Ces dispositions des traits ne sont cependant pas les seules qui confrent la Commission un pouvoir discrtionnaire ( peut ) relativement l'exercice de pouvoirs d'investigation. Il faut citer en outre ici : les articles 43, 75, 79, 87, 103, 235 du trait CEE. L'article 213 du trait CEE constitue toutefois la disposition essentielle (4), dont les limites ne peuvent tre franchies (5). La Cour de Justice a dcid relativement tt, que les pouvoirs de la Commission de recueillir des informations et de procder des vrifications existent concomitamment, de manire indpendante et qu'un pouvoir de vrification peut tre licite, mme sans demande pralable de renseignements (6). Jusqu' prsent, le Conseil n'a pas octroy la Commission, d'habilitation gnrale recueillir des informations, mais il a amnag plus en dtails, par voie de rglements et directives, les pouvoirs particuliers de la Commission fixs par les articles mentionns (7). Les dispositions du trait CEE prvoient trois types de pouvoirs en matire d'information et de vrification : (8) a) statistiques : recherche de donnes en vue de l'tablissement de statistiques, bilans et tableaux (9). b) inquisitoires : examen et rglement de situations de fait prsentant un intrt sur le plan juridique. Cette demande de renseignements s'adresse, dans une procdure deux niveaux, essentiellement des personnes prives ; une obligation des Etats membres, de fournir des renseignements est prvue dans des articles spciaux des traits : par exemple, dans les articles 14 sixime paragraphe, 15 premier paragraphe et 31 deuxime parats) F. GILLMEISTER, ErmitUungsrechte im deutschen und europischen KarteUordnungswidrigkeitenverfahren, Baden-Baden 1985, pp. 126 et s. (4) W. HUMMER, in E. Grabitz, Kommentar zum EWG-Vertrag (mise jour : Mai 1986), art. 213, n 5. (5) H. SMIT, P. HERZOG, The Law of the European Community, New York 1976, 213.04. (6) Aff. 31/59 (Acciaieria e Tubifino di Brescia c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 151 (163). (7) P a r ex., l'art. 11 du rglement n 17/62 JOCE n 13/204. (8) En ce qui concerne la creation de pouvoirs en matire de vrifications, le Conseil n'a jusqu' prsent agi que dans le domaine inquisitoire ; cf. H. v.D. GROEBEN, H. v. BOECKH, J . THIESING, C.-D. EHLERMANN, ibid, (note 1), art. 213 n 33. (9) Cf. les rfrences compltes de H. v.D. GROEBEN, H . V . BOECKH, J . TmESiNG, C D. EHLERMANN, ibid. (note 1), art. 213 n" 33.
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graphe du trait CEE (10). En outre, une telle obligation peut rsulter de manire gnrale, aussi de l'article 5 du trait CEE. En vertu de l'article 123 du trait CEE, chaque E t a t membre possde, en ce qui concerne les lments de fait ncessaires la sauvegarde des intrts essentiels de sa scurit, un droit gnral de refuser de rpondre une demande de renseignements. Des droits inquisitoires, susceptibles d'tre mis en uvre mme contre la volont des intresss, sont accords au pouvoir excutif, en vertu d'un rglement ou d'une directive du Conseil. Ils sont mis en uvre in concreto sous la forme d'une dcision de la Commission (11). Les droits essentiels de type inquisitoire existent dans le domaine du droit de la concurrence (12), du droit des transports et du droit de l'agriculture. c) autres : La Commission dispose frquemment d'un pouvoir d'apprciation concernant son intervention. Si toutefois elle intervient, les restrictions juridiques suivantes s'imposent elle relativement l'exercice de ses pouvons d'investigation : les investigations doivent servir la Commission pour l'accomplissement des tches qui lui sont dvolues. l'exercice des pouvons en matire d'information doit tre ncessaire cet effet. Sont seuls considrs comme ncessaires, les renseignements qui sont effectivement indispensables, la simple utilit ne suffisant pas (13). La ncessit est en outre restreinte par le principe de proportionnalit (14). La ncessit d'une mesure peut tre vrifie par la CJCE (15). le Conseil doit en tout cas dans le domaine du trait CEE et du trait CEEA avoir dtermin plus en dtails, en conformit avec les dispositions du trait, les pouvons d'investigation de la Commission.
art. 213, n 18. (11) W. HUMMER, in E. Grabitz, ibid, (note 4), art. 213 n 2, 21. (12) Cf. ce sujet, encore plus dtaill, le rglement n 17/62 du Conseil, JOCE 1962, p. 204. (13) W. HUMMER, in E. Grabitz, ibid. (note 4), art. 213, n 10. (14) CJCE aff. 136/79 (National Panasonic c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 2033, 2059 et s. ; aff. 155/79, (AM & S c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 1575/1609 et ss. (15) F. GILLMEISTER, ibid. (note 3), p. 126, avec d'autres rfrences.
(10) Cf. H. v.D. GROEBEN, H. v. BOECKH, J. THIESING, C.-D. EHLERMANN, ibid. (note 1),
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2. P O U V O I R S D'INVESTIGATION E N V E R T U DU D R O I T D R I V
Le rglement n 17/62 (16) que le Conseil a arrt en t a n t que premier rglement d'application des articles 85 et 86 du trait CEE, revt, l'instar du rglement n 2176/84 pour le droit antidumping, une grande importance pratique pour le domaine du droit de la Communaut europenne en matire d'ententes (17). Il s'agit en l'espce, d'exposer au regard des deux rglements, que les pouvoirs d'investigation de la Commission peuvent tre amnags de manires trs diffrentes.
a) RGLEMENT N 17/62
D'aprs l'article 3 du rglement n 17, la Commission agit soit la demande des E t a t s membres ainsi que des personnes ou associations de personnes, qui font valoir un intrt lgitime, soit d'office. Elle peut, en vue de l'tablissement des lments de fait de la cause, adresser aux entreprises des demandes crites de renseignements ou des dcisions en ce sens (18), ou procder directement des vrifications auprs des entreprises (19).
aa) La demande de renseignements en vertu de l'article 11 du rglement n" 17
Afin d'accomplir les tches qui lui sont dvolues par les articles 87 et 89 du trait CEE, la Commission peut recueillir auprs des gouvernements et autorits comptentes des E t a t s membres, ainsi qu'auprs des entreprises et associations d'entreprises, tous les renseignements ncessaires. Dans la procdure de demande de renseignements organise en deux phases, la premire phase consiste en une demande formelle de renseignements laquelle les destinataires ne doivent pas ncessairement satisfaire (20). C'est seulement la dcision formelle et susceptible de faire l'objet d'un recours relative la demande de renseignements, qui comporte pour les destina(16) La dcision CECA n 2177/84 du 27/7/84 de la Commission, est identique dans une large mesure, au rglement n 2176/84 du Conseil. (17) JOCE L 201/1984, pp. 1 et ss. ; modifi par le rglement (CEE) n 1761/87 du Conseil du 22/6/87, JOCE L 167/9 du 26/6/87. (18) Cf. rglement n 17 art. 11. (19) Cf. rglement n" 17 art. 14. (20) A. GLEISS, M. HIRSCH, Kommentar zum EWG-Kartellrecht, 3* d., Heidelberg 1978, art. 11 du rglement n 17, n 2.
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taires une obligation de fournir les renseignements (21), obligation qui peut tre mise en uvre par des procds coercitifs (22). (23) En ce qui concerne la pratique de la Commission, on pourrait plutt parler d'une procdure organise en trois phases, tant donn que la Commission fait souvent prcder la demande crite de renseignements, d'une demande informelle de fournir les renseignements (24). Le vaste pouvoir en matire d'information, prvu par l'article 11 du rglement n 17 s'tend aussi des points de vue indirectement juridiques, dont la connaissance est essentielle pour la mise en uvre des rgles en matire de concurrence (25). La Commission ne peut demander, comme il a t dit plus haut, que des renseignements qui sont ncessaires l'accomplissement des tches qui lui sont dvolues (26). Par consquent, c'est le caractre ncessaire qui fixe le cadre du pouvoir en matire d'information (27). Constituent des conditions de la notion juridique indtermine de ncessit , laquelle peut tre vrifie dans toute son tendue par la CJCE, le fait que l'information demande est propre assurer la ralisation du but poursuivi, et constitue cet gard le moyen le plus bnin (28). Les particuliers concerns doivent satisfaire la demande ncessaire de renseignements et ont ainsi une obligation de fournir les renseignements, moins de bnficier d'un droit de refuser
(21) C. CANENBLEY, Verfahrensregeln der Kommission der Europischen Gemeinschaften , in XI Internationales EG-Kartellrechts-Forum, Munich 1986, pp. 74 et ss. (75). (22) Le pouvoir d'information de la Commission l'gard des E t a t s membres ne peut tre mis en uvre par des moyens coercitifs ; en l'espce, la Commission dispose essentiellement de la voie de l'art. 169 du trait CEE ; cf. A. GLEISS, M. HmscH, ibid. (note 20), art. 11 du rglement n 17, n 4. (23) A. GLEISS, M. HIRSCH, ibid, (note 20), art. 11 du rglement n 17, n 2. (24) Lorsqu'il n'est pas satisfait cette demande, la Commission saute toutefois le plus souvent le stade de la demande de renseignements, qui n'a ds lors de toute faon aucune chance d'aboutir, et adresse directement aux destinataires la demande de renseignements par voie de dcision ; cf. ce sujet A. GLEISS, M. HIRSCH, ibid, (note 20), art. 11 du rglement n 17, n ' 2. (25) F . GILLMEISTER, ibid, (note 3), p . 130. (26) A. GLEISS, M. HIRSCH, ibid, (note 3), p . 131. (27) F. GILLMEISTER, ibid, (note 3), p. 131. (28) Pour plus de dtails sur ce point, cf. le chapitre 5 relatif au principe de proportionnalit.
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de rpondre une demande en ce sens (29), droit pouvant rsulter des points de vue suivants (30) : droit de ne pas rpondre une demande de renseignements, afin d'assurer la protection de la scurit nationale (31), droit de ne pas rpondre une demande de renseignements, afin d'assurer la protection de secrets professionnels (32). droit de ne pas rpondre une demande de renseignements afin d'assurer la protection contre l'auto-accusation, en tout cas lorsque la Commission rclame les renseignements exclusivement en vue de l'tablissement d'lments de fait justifiant une amende (33). Un droit de ne pas rpondre une demande de renseignements, afin d'assurer la protection de secrets de fabrication et de secrets d'affaires n'existe cependant pas en principe. Toutefois la Commission ne peut pas, sans autorisation, transmettre de telles informations des tiers (34).
b b ) Pouvoir en matire de vrifications, en vertu de l'article 14 du rglement n" 17.
Dans l'accomplissement de ses tches dans le droit communautaire de la concurrence, la Commission peut en outre procder toutes les vrifications ncessaires auprs des entreprises et associations d'entreprises. En vue de la vrification, des pouvoirs tendus lui sont confrs. Ici galement, une procdure en deux phases est la disposition de la Commission ; d'une part, le mandat de vrification, lequel n'engendre aucune obligation (article 14 paragraphe 2) et d'autre part, la vrification ordonne par voie de dcision contraignante (article 14 paragraphe 3). Les deux formes de la demande de vrification ne doivent pas se succder, mais il appartient la Commission de dcider quelle procdure elle aura recours (35).
(29) Cf. ce sujet C. CANENBLEY, ibid, (note 21), pp. 74 (83), qui met en vidence la diversit de la problmatique. (30) Cf. ce sujet galement W. HUMMER, in E. Grabitz, ibid. (note 4), art. 213, n " 15 et ss. (31) Cf. trs dtaill F . GILLMEISTER, ibid, (note 3), pp. 138 et ss. (32) Cf. trs dtaill F . GILLMEISTER, ibid. (note 3), pp. 141 et ss. (33) F . GILLMEISTER, ibid. (note 3), pp. 149 et ss. Dubitatif par contre C S . K E R S E , EEC Antitrust procedure, 2** d., Londres 1988, pp. 112 et s. (34) F. GrLLMEiSTER, ibid. (note 3), pp. 149 et ss. ; C S . K E R S E , EEC Antitrust Procedure, 24" d., Londres 1988, pp. 86 et s. avec d'autres rfrences. (35) C. CANENBLEY, ibid. (note 21), pp. 74 (75) ; A. GLEISS, M. HIRSCH, ibid, (note 20), art. 14 du rglement n" 17, n 4.
P R I N C I P E S DE P R O C D U R E ADMINISTRATIVE
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Il n'existe pas non plus d'obligation dans le chef de la Commission, de mettre en uvre avant la procdure de vrification, une procdure de demande de renseignements. Elle peut, en accord cet gard avec la jurisprudence de la CJCE, choisir au regard d'exigences d'opportunit, la procdure appliquer (36). L'article 14 accorde la Commission des pouvoirs d'investigation trs tendus, ce qui a suscit, particulirement en GrandeBretagne, des propositions d'amlioration (37). En vertu de l'article 14 du rglement n 17, la Commission a le droit de s'assurer de manire indpendante, dans le cadre de son pouvoir de vrification, de l'exactitude et du caractre complet des renseignements qui lui ont t fournis, et de prendre connaissance d'autres lments de fait, qui n'ont pas encore t examins par la voie d'une demande de renseignements (38). La procdure de vrification aussi est soumise l'aspect de la ncessit (39) ; U convient par consquent, comme c'est le cas pour la demande de renseignements, de procder l'occasion de la procdure de vrification, une mise en balance entre l'intrt de la Commission l'tablissement des lments de fait et l'intrt de l'entreprise concerne la protection de sa sphre individuelle (40). Il faut nanmoins, concernant la procdure de vrification, laquelle affecte plus srieusement les intrts du particulier concern, appliquer naturellement un autre critre que pour la procdure de demande de renseignements (41). Le pouvoir de vrification trouve ses limites dans :
(36) CJCE, aff. 31/59 (Acciaieria e Tubifino di Brescia c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1960, pp. 151 (171 et ss.). (37) Select Committee on the European Communities, competition practise, by the House of Lords, Session 1981-82, 8th Report, Page x n , n 24, 25 ; H. W. K R E I S , Commission procedures in competition proceedings recent reforms in practice and law , in B.E. Hawk, Antitrust and trade policies of the European Economic Community, New York 1983, pp. 145 et ss. (150) note 19 avec d'autres rfrences. (38) A cet gard, l'auteur du rglement prvoit titre primaire des vrifications par des autorits des E t a t s membres (art. 13 du rglement n 17) et seulement titre secondaire, des vrifications par la Commission (art. 14 du rglement n" 17). (39) Cf. ce sujet les dveloppements en ce sens, dans le chapitre 5 relatif au principe de proportionnalit. (40) A. GLEISS, M. HIRSCH, Kommentar zum EWG-Kartellrecht, S*" d., Heidelberg 1978, art. 14 du rglement n" 17, n 7. (41) Au lieu de beaucoup d'autres : A. GLEISS, M. HmscH, ibid. (note 40), art. 14 du rglement n" 17, n 7.
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le danger inhrent l'auto-acusation (42) ; la protection de la confidentialit de la correspondance entre l'avocat et son client (43).
b) POUVOIRS D'INVESTIGATION DANS LE DEOIT ANTI-DUMPING
A l'inverse, dans le droit anti-dumping, les pouvoirs d'investigation de la Commission sont extrmement restreints. Le Conseil a arrt concernant la dfense contre des importations dommageables en provenance de l'tranger, un rglement fondamental (44) relatif la dfense contre les importations qui font l'objet d'un dumping ou de subventions de la part de pays non membres de la CEE, lequel constitue la base pour l'adoption de rglements anti-dumping relatifs des marchandises prcises (45). L'ouverture et le droulement de la procdure anti-dumping sont rgls par l'article 7 du rglement. La Commission est seconde cet gard par un comit consultatif, qui est compos de reprsentants des E t a t s membres (46). La Commission mne les investigations au niveau communautaire (47) et recueille cet effet toutes les informations ncessaires et pertinentes (48). Elle ne dispose toutefois d'aucune possibilit, lui permettant de forcer la production ou la vrification de documents (49). Elle peut toutefois demander aux E t a t s membres de lui fournir des renseignements, d'effectuer toutes vrifications et inspections ncessaires et d'effectuer des enqutes dans des pays tiers (50), c'est--dire par consquent, de procder sa place des vrifica(42) F. GDLLMEISTER, Ermittlungsrechte im deutschen und europischen Kartellordnungswidrigkeilenverfahren, Baden-Baden 1985, pp. 203 et ss. P a r contee, C S . K E R S E , EEC Antitrust Procedure, 2 e ""' d., Londres 1988, pp. 112 et s., met des doutes relativement la reconnaissance d'un tel droit. (43) Cf. l'aff. 155/79 (AM&S. c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 1575 et ss. (44) (CEEA) n 2176/84 ; JOCE L 210/1 du 30 juill. 1984, modifi par le rglement (CEE) n 1761/87 du Conseil du 22/6/87 ; la dcision correspondante dans le domaine CECA ; n 2177/84 JOCE L 201/17 du 30/4/84. (45) V. ce sujet pour plus de dtails J . SCHWARZE, Rechtsschutz gegen Anti-DumpingmaQnahmen der EG Zu Verfahren und richterlicher Kontrolle auf dem Gebiet der Auenwirtschafteverwaltung der EG , EuR 1986, pp. 217 et ss. (219). (46) J. SCHWARZE, ibid. (note 45), p. 221. (47) Rglement n 2176/84, art. 7 Ie, JOCE L 201/1984, pp. 1 et as. (48) Rglement n 2176/84, art. 7 H a , ibid, (note 48). (49) J . - F . BESELER, Die Abwehr von Dumping und Subventionen durch die Europischen Gemeinschaften, Baden-Baden 1980, note 15, p. 126. (50) Rglement n 2176/84, art. 7 I l i a ibid, (note 48).
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tions (51). Dans la pratique, il n'est toutefois gure fait usage de cette possibilit (52). De plus, les E t a t s membres ne disposent pas d'un pouvoir plus tendu en matire d'investigation que n'en possde la Commission (53). Comme seul moyen de pression dans le rglement anti-dumping, la Commission a le pouvoir, en vertu de l'article 7 paragraphe 7 b) du rglement (54), lorsque l'accs l'information est refus ou retard par les intresss, de prendre sur la base des donnes disponibles, une dcision titre provisoire ou dfinitif. Une telle dcision ne peut alors tre attaque en raison d'une faute, base sur un dfaut d'information rsultant d'une mauvaise coopration (55). On peut constater de manire synthtique, qu'avec un grand nombre de rglements et directives, dont n'ont t examines en l'espce, de manire dtaille titre d'exemples, que le rglement en matire d'ententes et le rglement anti-dumping, c'est un pouvoir d'investigation de la Commission diversement caractris qui rsulte du trait CECA et du trait CEE. Une obligation d'tabhr les faits dans leur intgralit ne rsulte pas expressis verbis des normes mentionnes (56). La CJCE a fix dans sa jurisprudence l'obligation d'administrer compltement la preuve et de tenir compte de cette manire, aussi globalement que possible, du cas d'espce. Une raison de supposer l'existence d'une obligation d'tablir les faits dans leur intgralit rside entre autres dans le fait, que l'interptation de la CJCE, qui se base sur les investigations de la Commission, peut avoir une grande importance. L'arrt vaut souvent comme prcdent pour des affaires ultrieures (57).
(51) J . SCHWARZE, ibid, (note 45), p. 224. (52) J . - F . BESELER, ibid, (note 49), note 15, p . 127. (53) J. SCHWARZE, ibid, (note 45). (54) Cf. le texte identique de l'art. 6 du Nouvel Instrument Communautaire, JOCE L 252/1984, pp. 1 et ss. (55) Aff. 53/83 (Allied Corporation c/ Conseil), Recueil, 1985, pp. 1621 et ss. (1658 n" 13). (56) Cf. sur ce point, dans le droit allemand, les 24, 26 de la VwVfG. (57) U. EVERLINO, Der Beitrag des Europischen Gerichtshofes zur Entwicklung der Gemeinschaft, in S. Magiera (d.), Entwicklungsperspektiven der Europischen Gemeinschaft, Berlin 1985, pp. 195 (202).
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IL Obligation d'tablir les faits dans leur intgralit (dfinie par la CJCE) La CJCE conoit fondamentalement l'obligation de la Commission, comme consistant tablir aussi compltement que possible les circonstances concrtes du cas d'espce et aussi de les apprcier en tant que telles.
1. LA JURISPRUDENCE ANCIENNE
a) EXEMPLES PARTICULIERS TLRS DES DIFFRENTS DOMAINES DU DROIT
La Cour de Justice a de tout temps soulign dans sa jurisprudence, le principe relatif l'obligation d'tablir les faits dans leur intgralit. Il est voqu dj dans un arrt rendu le 12 fvrier 1960 (58), relatif la prolongation de l'autorisation accorde aux socits de vente du charbon de la Ruhr, dans lequel la Cour de Justice affirma l'existence dans le chef de la Haute Autorit, d'une obligation d'examiner soigneusement, en temps utile, des demandes futures d'autorisation non encore formes jusque l par les socits intresses (59). Dans un arrt rendu le 10 mai 1960 (60) relativement la licit de tarifs spciaux de la Deutsche Bundesbahn pour le transport de combustibles minraux destins la sidrurgie et pour le transport de minerais, le principe relatif l'obligation de l'administration, de prendre en considration lors de l'application du droit, les circonstances concrtes de l'espce, est nouveau exprim, cette fois nanmoins travers une formulation ngative. En rponse l'objection des requrantes (les entreprises allemandes touches par l'abolition des tarifs spciaux favorables), selon laquelle la Haute Autorit tait tenue d'indiquer toutes les raisons qui auraient pu justifier, au titre de l'article 70 quatrime
(58) Aff. jointes 16/59, 17/59 et 18/59 (Geitling, Mausegatt und Prsident c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, p. 45. (59) CJCE, ibid, (note 58), p. 64 : ...et n'excluant point une rvision de son attitude cidessus signale, aprs un examen approfondi des demandes ultrieures des intresss, examen auquel la Haute Autorit sera tenue procder le cas chant . (60) Aff. jointes 3 18, 25 et 26/58 (Barbara Erzbergbau AG et autres c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, p. 367.
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alina du trait CECA (61), le maintien de tarifs spciaux, la Cour de Justice souligne expressment que la H a u t e Autorit pouvait se borner l'apprciation des cas concrets qui lui taient soumis et - enchanant la Cour de Justice observe : qu'il faut remarquer en outre qu'il n'appartenait gure la H a u t e Autorit de se livrer au dveloppement d'une thorie gnrale de la matire qui fait l'objet de l'article 70, alina 4 (62). Dans l'affaire Hoogovens (63), la Cour de justice a ensuite expressment nonc l'obligation de l'administration, d'examiner et de prendre en considration, surtout lors de l'adoption de dcisions discrtionnaires, les circonstances particulires du cas d'espce. E n l'espce, il est interdit expressis verbis l'autorit, de ngliger la situation concrte des parties. Cette affaire avait t prcde par les clbres procs SNUPAT (64). La question laisse en suspens dans l'affaire SNUPAT, de savoir si le retrait des exonrations dont les arrts SNUPAT avaient constat qu'elles avaient t illgalement concdes, pouvait intervenir ex tune ou uniquement avec effet ex nunc, tait au centre du dbat dans l'arrt Hoogovens, examin en l'espce (65). La requrante excipait avant tout dans son recours et la Cour de Justice l'a d'ailleurs suivie cet gard de ce qu'il faut, lors de la mise en balance des intrts dont le rsultat dtermine le choix entre le retrait rtroactif et le retrait ex nunc d'une dcision illgale, prendre en considration la situation concrte des parties (66). La Cour de Justice a en tout cas sur le plan du principe accueilli le grief formul par la requrante. Une dcision administrative comme celle qui fut arrte par la H a u t e Autorit, ne
(61) L'art. 70 quatrime alina du trait CECA prvoit : L'application de mesures tarifaires intrieures spciales, dans l'intrt d'une ou plusieurs entreprises productrices de charbon ou d'acier, est soumise l'accord pralable de la Haute Autorit qui peut donner un accord temporaire ou conditionnel. . (62) CJCE, ibid, (note 60), p. 367. (63) Aff. 14/61 (Koninklijke Nederlandsche Hoogovens en Staalfabrieken N.V. c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, p. 485. (64) Aff. jointes 32/58 et 33/58 (Socit Nouvelle des Usines de Pontlieue Aciries du Temple (SNUPAT) c/ Haute Autorit), Recueil, 1959, p. 275 ainsi que les aff. jointes 42 et 49/59 (Socit Nouvelle des Usines de Pontlieue Aciries du Temple (SNUPAT) c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, p. 101. (65) CJCE, ibid, (note 63), p. 485. (66) CJCE, ibid, (note 63), p. 519.
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peut pas tre fonde simplement sur des considrations gnrales et abstraites sans rfrence explicite ou implicite la situation concrte et particulire de l'entreprise intresse (67). Ainsi la Cour a, au moins pour des dcisions administratives discrtionnaires, expressment formul une limitation aux circonstances concrtes du cas d'espce. L'affaire Ferriera Ernesto Preo & Figli mrite aussi d'tre mentionne. La socit commerciale italienne, Ferriera Ernesto Preo & Figli commena le 1 er octobre 1956, l'aide d'un fourneau lectrique d'une contenance de six huit tonnes, la production de feraille (68). Pour la vrification des quantits de ferrailles, soumises l'obligation de prquation, utilises cette occasion, la Socit Fiduciaire Suisse a par deux fois contrl l'entreprise sur place. La premire inspection, dont les rsultats furent communiqus l'entreprise par une lettre du directeur de la direction March et avec lesquels elle se dclara expressment d'accord dans une lettre de rponse la Haute Autorit, eut lieu en septembre 1958 (pour la priode du premier octobre 1956 au 31 dcembre 1957). La deuxime inspection, dont le rsultat s'avra considrablement plus dfavorable pour la socit et dont les valeurs furent finalement prises pour base par la Haute Autorit, pour la dtermination du montant des prquations acquitter, fut effectue en fvrier 1961 (pour toute la priode depuis la mise en service du fourneau jusqu' la fin du mcanisme de prquation, le 30 novembre 1958). L'entreprise a form un recours auprs de la Cour de Justice, contre la dtermination du montant de la quantit de ferraille d'achat soumise l'obligation de contribution ainsi que contre la dcision adopte par la Haute Autorit relativement la contribution et base sur ladite dtermination. La requrante (69) ne critiquait dans son recours, ni la structure ou le fonctionnement de l'organisme de prquation, ni ne contestait le droit de la Haute Autorit, d'valuer d'office la
(67) Ainsi expressment le grief de la requrante, cf. sur ce point CJCE, ibid, (note 63), p. 500. (68) Aff. 2/65 (SA Ferriera Ernesto Preo & Figli c/ Haute Autorit), Recueil, 1966, p. 315 ; pour les faite, cf. l'expos des faite de l'arrt, ibid. pp. 317 319 et les donnes dans les conclusions de l'avocat gnral GAND, ibid., pp. 328 330. (69) Pour les griefs de la requrante, cf. les donnes dans l'expos des faite de l'arrt, ibid. (note 68), pp. 319-324.
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contribution, lorsqu'une entreprise ne fournit pas la documentation suffisante. Elle tait toutefois d'avis que la Haute Autorit avait nglig tort les circonstances particulires de son cas et s'tait simplement fonde, lors de la fixation de la contribution sur un critre thorique, ne tenant pas compte des donnes effectives de sa situation (70). Enfin, la requrante soulevait encore le grief selon lequel la motivation de la dcision attaque ne contenait aucune indication relativement la mesure dans laquelle la H a u t e Autorit avait pris en considration lors de ses valuations, le remploi des ferrailles de chute. La Cour de Justice annula la dcision de la H a u t e Autorit, en fin de compte en raison de la violation de formalits substantielles : (71)
... les ferrailles de chute reprsentant un pourcentage frquemment considrable de la charge de ferraille enfourne, il ne sufft pas d'indiquer qu'il en a t tenu compte, mais il est indispensable d'indiquer, voire de motiver, le pourcentage moyen retenu en l'espce pour le calcul de leur incidence ; ..., en l'absence d'une telle indication qui parat d'ailleurs facile fournir, tant la dfense adquate des intresss que le contrle judiciaire ncessaire seraient srieusement entravs.
Cet arrt met en vidence le fait que la Cour de Justice ne considre pas l'obligation de l'administration, d'examiner et de prendre en considration lors du traitement du cas d'espce, toutes les circonstances particulires, seulement comme un principe relatif au fond, dont le respect devrait tre impos uniquement pour lui-mme et dont la porte serait restreinte au domaine du pouvoir discrtionnaire de l'administration. Il considre cette obligation, au contraire comme un lment ncessaire de toute application administrative de la loi dans le cas d'espce, dont le respect s'impose imprativement en vue de la protection adquate de la dfense juridique des personnes concernes, aussi en raison de sa porte procdurire. A ct de cela, l'ide d'une prise en considration adquate des exigences de
(70) D'aprs l'expos exprs de la requrante. Cf. les donnes dans l'expos des faits de l'arrt, ibid, (note 68), p. 320. (71) CJCE, ibid. (note 68), p. 327.
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ADMINISTRATIVE
l'administration reste toutefois toujours prsente dans la jurisprudence de la Cour de Justice. Une mise en uvre stricte du devoir de motivation est d'aut a n t plus aise en l'espce pour la Cour de Justice, que son accomplissement n'aurait ni inutilement compliqu, ni gn l'action de l'administration. Le principe relatif l'obligation de l'administration d'examiner et de prendre en considration lors de l'application de la loi dans le cas d'espce, toutes les circonstances particulires, joue enfin un rle pour l'activit de la Cour de Justice elle-mme. Tant que la Cour de Justice tient ferme son attitude fondamentalement ngative, d'administrer elle-mme dans le cadre du procs, des preuves supplmentaires (72), elle doit tenir d'autant plus une recherche et une apprciation de la preuve par l'administration, aussi compltes que possible, si elle veut viter qu'il ne soit port atteinte l'indispensable possibilit de vrifier judiciairement la dcision administrative attaque. La jurisprudence de la Cour de Justice a engendr de nombreux autres exemples illustrant le fait que la Cour de Justice renvoie en principe l'administration, lors de l'application de la loi au cas particulier, un examen minutieux du cas d'espce. Elle souhaite voir si possible toutes les questions de fait tranches au niveau administratif. Les exemples ce propos proviennent de presque tous les domaines du droit, dont des litiges purent atteindre la Cour de Justice. Ainsi, dans le cadre de son interprtation de l'article 85 premier alina du trait CEE, la Cour de Justice s'est oppose aux premires tentatives entreprises par la Commission au dbut de l'laboration d'un droit europen en matire d'ententes, d'appliquer d'entre de jeu cette disposition prohibitive des situations
(72) Sur ce point, cf. en particulier K. ZWEIGERT, Empfiehlt es sich, Bestimmungen ber den Rechtsschutz zu ndern ? , in Zehn Jahre Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europischen Gemeinschaften, KSE 1, Cologne e.a. 1963, pp. 580 et ss. (p. 589). Toutefois, cf. dans la jurisprudence rcente, par exemple l'aff. 145/83 (Stanley Adams c/ Commission), Recueil, 1985, pp. 3539 et ss., o la Cour de Justice a procd une vaste instruction. En ce qui concerne les possibilits d'un examen judiciaire plus minutieux des lments de fait, grce la cration d'un tribunal de premire instance auprs de la CJCE, cf. U. EVERLING, Die Errichtung eines Gerichte erster Instanz der Europischen Gemeinschaften , in 3. Schwarze (d.), Fortentwicklung des Rechtsschutzes in der Europischen Gemeinschaft, Baden-Baden 1987, pp. 39 et ss.
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de fait dtermines, dfinies au regard d'un critre abstrait qu'elle avait elle-mme tabli, comme relatives la concurrence. Dans son arrt dans l'affaire 56/65 du 3 juin 1966 (73), elle n'a pas admis la conception soutenue dans le cadre du litige par la Commission (74), selon laquelle certains types de contrat, restrictifs de la concurrence (en l'espce des contrats dits de concession exclusive) tombaient toutefois la condition supplmentaire qu'Us oprent une restriction sensible la concurrence dans les changes entre les Etats membres (75) automatiquement sous l'interdiction de l'article 85 premier alina du trait CEE. La Cour de Justice (76) souligna expressment dans son arrt :
..., pour tre interdit comme incompatible avec le march commun en vertu de l'article 85, paragraphe 1, du trait, un accord entre entreprises doit remplir diverses conditions dpendant moins de sa nature juridique que de ses rapports d'une part avec le commerce entre les E t a t s membres , d'autre part avec le jeu de la concurrence ; ... ledit texte, reposant ainsi sur une apprciation des rpercussions de l'accord sous deux aspects relevant d'une valuation conomique, ne saurait donc tre interprt comme instituant quelque prjug que ce soit l'encontre d'une catgorie d'accords dtermine par sa nature juridique ; ... le contrat par lequel un producteur confie un distributeur unique la vente de ses produits dans une zone dtermine ne saurait donc tomber automatiquement sous l'interdiction de l'article 85, paragraphe 1 ; ... en revanche, un tel contrat peut runir les lments prvus audit texte, en raison d'une situation de fait particulire ou de la rigueur de clauses protectrices de l'exclusivit ; ... l'interdiction d'un tel accord dpend de la seule question de savoir si, compte tenu des circonstances de l'espce, il runit objectivement les lments constitutifs de ladite interdiction tels qu'ils sont noncs au paragraphe 1 de l'article 85.
La Cour de Justice a toujours exig, dans le domaine du droit CEE en matire d'ententes, malgr d'videntes difficults administratives pratiques relatives l'administration et l'apprciation de la preuve, rsultant dj de la multiplicit des affaires rgler et de leur complexit conomique, la recherche et la prise en considration ultrieure, lors de l'application de la loi par l'ad(73) Aff. 56/65 (Socit Technique Minire (LTM) c/ Maschinenbau Ulm GmbH (MBU)), Recueil, 1966, p. 337. (74) Pour la thse de la Commission, cf. les donnes de l'expos des faits de l'arrt, ibid. (note 73), pp. 343-347. (75) Voir ce sujet CJCE, ibid, (note 73), p. 346. (76) CJCE, ibid, (note 73), p. 358.
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ministration, des circonstances concrtes propres au cas d'espce. Les exemples dmontrant que la CJCE a reconnu l'existence, relativement au traitement administratif du cas d'espce, d'une obligation tendue en matire d'investigation, vont de l'arrt GrundigConsten du 13/7/66(77) rendu peu aprs l'arrt dans l'affaire 56/65 Socit Technique Minire c\ Maschinenbau Ulm (78) dans lequel tait examine pour la premire fois une dcision de la Commission, dans laquelle le droit de la CEE en matire d'ententes tait appliqu un cas particulier (79), jusqu'au clbre arrt National Panasonic (80). Dans l'arrt Grundig/Consten (81), o il tait notoirement question du refus d'accorder relativement un contrat d'exclusivit conclu entre le fabriquant allemand Grundig et le vendeur franais Consten, concernant la vente d'appareils de radio et de tlvision en France, dans la Sarre et en Corse (82), une exemption l'interdiction en matire d'ententes en vertu de l'article 85 du trait CEE (83), la Cour de Justice a considr que la Commission n'avait pas le droit de recourir une forfaitarisation, c'est dire de ne pas tenir compte des circonstances concrtes lors de l'administration de la preuve, en ce sens qu'il n'appartenait pas l'autorit comptente en matire d'ententes, mais aux seules entreprises concernes, d'tablir que les conditions requises par l'article 85 troisime alina du trait CEE pour l'octroi de l'exemption taient remplies. D'aprs l'opinion de la CJCE, les entreprises peuvent exiger que la Commission examine utilement leurs demandes relatives l'application de l'article 85, troisime paragraphe du trait CEE. En bonne administration la Commission ne peut se borner d'exiger des entreprises qu'elles rapportent la preuve de la runion des conditions d'exemption, mais elle doit contribuer elle-
(77) Aff. jointes 56 et 68/64 (Consten GmbH und Grundig-Verkaufs-GmbH c/ Commission), Recueil, 1966, p. 429. (78) Voir supra note 73. (79) Cf. l'avocat gnral ROEMER dans ses conclusions, ibid. (note 78), p. 402. (80) V. aff. 17/74, (Transocean Marine Paint Association c/ Commission), Recueil, 1974, p. 1063. (81) V. supra note 78. (82) Cf. l'expos des faite de l'arrt, ibid, (note 78), pp. 435-437. (83) En vertu du 3 de cette disposition.
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mme, avec les moyens qui sont sa disposition, l'tablissement des faits pertinents (84). Dans l'affaire Portelange c\ Smith Corona Marchant International , relative la validit provisoire d'ententes ayant fait l'objet d'une notification, la Cour de Justice a une fois de plus dclar que la Commission doit examiner, lors de l'application des dispositions europennes en matire de concurrence, les circonstances particulires du cas d'espce. Selon la Cour de Justice (85)
... la question de savoir si un tel accord est effectivement interdit repose sur l'apprciation d'lments conomiques et juridiques qui ne sauraient tre supposs acquis en dehors de la constatation explicite que l'espce, considre dans son individualit, runit non seulement les lments noncs par le paragraphe 1 de l'article susdit, mais encore ne justifie pas la drogation prvue par le paragraphe 3 ; ... aussi longtemps qu'une telle constatation n'est pas intervenue, tout accord dment notifi doit tre considr comme valable ; ...
Enfin, dans le domaine du droit de la concurrence, dans l'affaire Transocean Marine Paint Association, laquelle concernait la licit de la fixation, sans audition pralable des entreprises intresses, de charges et de conditions lors de la dcision relative la reconduction d'une dclaration d'exemption en vertu de l'article 85 troisime paragraphe du trait CEE, la Cour de Justice a dclar :
... elle (la Commission) jouit, ds lors, en ce qui concerne les modalits dont elle assortit l'exemption, d'un large pouvoir d'apprciation tout en tant tenue de respecter les limites que l'article 85 met sa comptence ; ... en contrepartie, l'exercice de ce pouvoir d'apprciation est li une large information pralable des objections que les entreprises pourraient faire valoir. (86)
Au-del du droit en matire d'ententes, la Cour de Justice a affirm aussi dans le domaine de la politique des transports, l'obligation des autorits europennes, de prendre en considra(84) CJCE, ibid, (note 78), pp. 501 et s. (85) Aff. 10/69 (S.A. Portelange c/ S.A. Smith Corona Marchant International e.a.), Recueil, 1969, pp. 309 et ss., 316. (86) CJCE, ibid. (note 80), p. 1080. En fin de compte, la CJCE a annul, en raison des insuffisances de l'audition des entreprises intresses, la dcision de la Commission qui faisait l'objet du recours.
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tion, lors de l'application du trait au cas d'espce, les circonstances particulires de celui-ci (87). L'attitude de la Cour de Justice, consistant obliger l'administration procder, lors de l'application de la loi, l'examen des circonstances individuelles du cas d'espce, et par consquent, lui imposer un devoir d'tablir compltement, lors de l'administration et de l'apprciation de la preuve, les circonstances concrtes de l'espce, s'est particulirement rvle dans le domaine du droit de la fonction publique. Dans un arrt du 19 mars 1964, relatif l'occupation du poste de directeur des affaires intrieures auprs de la direction gnrale de l'administration de la CEE, la Cour de Justice a expressment dclar la suite de la formation d'un recours par un candidat vinc lorsqu'il fut pourvu au poste, que l'autorit investie du pouvoir de nomination dispose pour la promotion de fonctionnaires en vertu de l'article 45 du statut des fonctionnaires, d'une grande libert d'apprciation . De l'avis de la Cour de Justice, un tel pouvoir suppose une grande libert de dcision et l'examen scrupuleux de dossiers comparables ; ... ce second lment est la garantie ncessaire de l'usage dudit pouvoir en toute connaissance de cause. (88) En l'espce, l'obligation relative l'examen des circonstances concrtes du cas d'espce apparat donc enfin comme une indispensable compensation au large pouvoir discrtionnaire appartenant l'administration, comme un palliatif qui, sous l'aspect de la protection des principes inhrents l'Etat de droit dans le cadre de l'action administrative, est absolument ncessaire pour rendre enfin supportable l'octroi d'un pouvoir discrtionnaire au pouvoir excutif.
(87) Aff. 28/66 (Gouvernement du Royaume des Pays-Bas c/ Commission), Recueil, 1968, p. 1 ; ce sujet, cf. dj les aff. jointes 3 18, 25 et 26/58 (Barbara Erzbergbau AG e.a. c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, p. 367. (88) Aff. 27/63 (Gottfredo Raponi c/ Commission), Recueil, 1964, pp. 247 (267). La Cour de Justice a finalement annul, en raison d'un examen insuffisant de la situation individuelle du requrant (pour violation de l'article 45 paragraphe 1, alina 1 du statut des fonctionnaires), la dcision attaque (cf. CJCE, ibid. pp. 268-269). Dans le mme sens, CJCE aff. 188/ 73 (Grassi c/ Conseil), Recueil, 1974, pp. 1099, 1109.
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b) L A PROBLMATIQUE PARTICULIRE DANS L E DOMAINE DU DROIT RELATIF AUX DROITS DE DOUANES ET AUX PRLVEMENTS
Il existe des particularits dans le domaine du tarif douanier commun et du droit relatif aux prlvements, tant donn d'une part, que dans le droit douanier et fiscal la ncessit d'une grande administration tait vidente, tandis que d'autre part, les entreprises soumises la taxe exigeaient une prise en considration aussi rigoureuse que possible des particularits individuelles de la marchandise concerne (89). Des nombreuses affaires qui ont abouti devant la CJCE, ne seront exposes subsquemment que celles qui rvlent de manire particulirement vidente, le problme juridique et la manire dont il fut trait par la Cour de Justice, en ce compris certaines modifications du point de vue adopt par la jurisprudence. Il convient de mentionner tout d'abord un arrt de la Cour de Justice (90), dans lequel elle devait dcider si un rglement qui prvoyait cot du droit de douane l'importation de produits transforms base de fruits et lgumes, la perception d'un prlvement au titre des sucres divers d'addition (91), devait tre interprt de telle manire qu'une marchandise importe tait partir d'une quantit dtermine de teneur en sucre, tablie par rfractomtrie, automatiquement soumise au prlvement, ou si elle n'tait soumise au prlvement, en tant que marchandise avec sucre d'addition que s'il y avait effectivement eu addition de sucre. C'est l'importation de griottes l'alcool , qu'une firme allemande avait importes de Yougoslavie en grandes quantits dans des fts, qui avait donn lieu la procdure prjudicielle initie par le Berliner Finanzgericht. La douane allemande estima d'abord que l'importation de ces griottes tait certes soumise aux droits de douane et divers
(89) Cf. ce sujet, trs dtaill, J. SCHWARZE, Die Befugnis zur Abstraktion im europischen Gemeinschaftsrecht, Baden-Baden 1976, pp. 89 et ss. (90) Aff. 3/71 (Gebrder Bagusat c/ Hauptzollamt Berlin-Packhof), Recueil, 1971, p. 577. (91) Cf. l'art. 2 du rglement n" 865/68 du Conseil du 28 juin 1968, portant organisation commune des marchs dans le secteur des produits transforms base de fruits et lgumes (JOCE L 153 du 1 juillet 1968, p. 8) en liaison avec l'art. 9 de ce rglement et les dispositions du tarif douanier commun (note complmentaire 2 du chapitre 20, sous-position tarifaire 20.06-B-I-e).
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gards l'impt, mais pas au prlvement. Aprs qu'une analyse effectue entre-temps dans la Zolltechnische Prfungs- und Lehranstalt eut dmontr que la teneur en sucre de ces produits dpassait le taux de 9 % prvu dans la note complmentaire 2 du chapitre 20 du tarif douanier commun, annex au rglement n 950/68 du 28 juin 1968 du Conseil, l'administration des douanes changea d'avis et soumit les griottes aussi au prlvement. La firme importatrice concerne protesta contre la soumission au prlvement. Elle prtendit que les griottes n'avaient fait l'objet d'aucune addition de sucre. Elle offrit de prouver son allgation. Le bureau des douanes par contre maintint son avis et eut recours lors de l'administration de la preuve, une forfaitarisation : pour une teneur en sucre suprieure 9 % , il y a soumission au prlvement mme s'il n'y a pas eu effectivement addition de sucre. Une administration de la preuve tait ds lors inutile pour des raisons juridiques. Pour faciliter la comprhension de l'affaire il convient d'baucher ci-aprs les bases juridiques essentielles applicables en la matire (92). Comme on l'a dj vu, un prlvement au titre des sucres divers d'addition peut tre peru, certaines conditions, en vertu de l'article 2 paragraphe 1 du rglement n 865/68, l'importation de produits transforms base de fruits et lgumes. Le prlvement est fix d'aprs les conditions des paragraphes 2 6 du mme article, outre les annexes I et I I I , qui chaque fois indiquent des valeurs forfaitaires de teneur en sucre et prvoient une mthode d'examen qui, certaines conditions, permet de dterminer, par drogation ces valeurs forfaitaires, la teneur relle en sucre. E n outre, l'article 9 paragraphe 2 de ce rglement prvoit que les rgles gnrales ... et les rgles particulires pour son application (du tarif douanier commun) sont applicables pour la classification des produits relevant du prsent rglement . D'aprs la note complmentaire 2, place en tte du chapitre 20 du tarif douanier commun compris dans le rglement n 950/68 du 28 juin 68, les produits de la position n 20.06 sont considrs comme tant avec addition de sucre , lorsque leur teneur en sucres est suprieure, en poids, l'un des pourcen-
(92) Elle sont toutes reproduites dans les motifs de l'arrt, ibid. (note 90), p. 587.
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tages indiqus ci-aprs, suivant l'espce des fruits : ananas, raisins ... %, autres fruits ... 9 % . Tandis que la requrante de la procdure originaire maintenait dans le cadre de la procdure devant la Cour de Justice, sa thse selon laquelle le prlvement prvu l'article 2 paragraphe 1 du rglement n 865/68 ne doit tre peru, que si du sucre a effectivement t ajout au produit en cause (93), la Commission a repris son compte la thse, dj soutenue devant le Finanzgericht par l'administration allemande des douanes, selon laquelle les mthodes de forfaitarisation prvues dans le rglement n 865/68 ont cr, en liaison avec la note complmentaire 2 du tarif douanier commun, une fiction lgale, selon laquelle mme la teneur naturelle en sucre vaudrait comme teneur en sucres d'addition , lorsqu'elle dpasse le pourcentage donn (94). En guise de motivation de sa thse, la Commission a excip du fait que l'ensemble du systme instaur par la note complmentaire 2 s'croulerait, si l'on considrait que le rglement n 865/68 ne cre aucune fiction. Car dans ce cas, l'administration des douanes devrait rechercher, dans chaque cas d'espce, pour chaque marchandise, si ladite marchandise contient du sucre additionn ou non, ce qu'elle ne serait pas, pour des raisons pratiques et scientifiques, en mesure de faire (95). La Cour de Justice n'a pas suivi la Commission (96). A son avis, mme les difficults administratives pratiques (mme si elles ne sont par ailleurs gure surmontables) ne permettent pas de passer outre l'objectif dclar du rglement et conforme au systme de l'organisation de march du sucre, de soumettre au prlvement le seul sucre utilis pour la transformation de fruits, et non le sucre naturel prsent dans les fruits eux-mmes, et d'ac(93) Cf. ce sujet les donnes dans l'arrt, ibid, (note 90), p. 587. (94) La thse de la Commission est galement reproduite dans l'arrt, ibid, (note 90), p. 587. Il existe toutefois une diffrence cet gard dans l'argumentation de l'administration allemande des douanes (la dfenderesse de la procdure initiale) et de la Commission, en ce que celle-ci (la Commission) arrive supposer l'existence d'une fiction par voie d'interprtation du rglement n" 865/68 en liaison avec la note complmentaire 2 du chapitre 20 du tarif douanier commun, tandis que l'autre invoque directement la note complmentaire 2 du chapitre 20 pour arriver cette conclusion. (A propos de cette diffrence, cf. la dclaration de la Commission dans la procdure devant la CJCE, ibid. p. 582 et les donnes dans les conclusions de l'avocat gnral DE LAMOTHE, p. 596). (95) A ce sujet, cf. les donnes dans les conclusions de l'avocat gnral, ibid, (note 90), p. 597. (96) V. CJCE, ibid, (note 90), p. 587.
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corder la lettre aux autorits douanires le droit de procder une gnralisation lors de l'administration et de l'apprciation de la preuve, en ce sens notamment qu'elles pourraient, lorsque la valeur seuil de teneur en sucre de 9 % est dpasse, percevoir en tout tat de cause le prlvement sur la marchandise importe, sans admettre l'administration de preuves contraires. Eu gard au texte clair de l'article 2 paragraphe 1 du rglement n 865/68 ( il est appliqu ... au titre des sucres divers d'addition ... un prlvement ), les paragraphes 2 et suivants du mme article ne peuvent avoir comme seule porte, pour les cas dans lesquels du sucre a t effectivement ajout, que de rgler les dtails de l'application et du montant du prlvement , mais ne pourraient pas, mme en rapport avec les autres dispositions mentionnes, crer une prsomption irrfragable de soumission au prlvement. Mme la note complmentaire 2 du chapitre 20 du tarif douanier commun n'a pu modifier la base de perception d'un prlvement agricole, d'autant plus que l'article 9 paragraphe 2 du rglement n 865/68 ne s'y rfre que pour la tarification des marchandises tombant sous le coup de ce rglement. La Cour de Justice dclare cet gard :
... dans ces conditions, cette note complmentaire ne saurait avoir une autre porte que de donner une indication pouvant permettre, sur la base de la teneur totale en sucre, de faciliter la classification des produits viss dans la catgorie des fruits passibles soit d'un droit de douane et d'un prlvement, soit d'un droit de douane seulement ; ... compte tenu des dispositions du rglement n 865/68, l'effet de cette note est de constater l'exemption de tout prlvement sur les produits d'une teneur en sucre infrieure 9 % , tout en crant, pour les produits d'une teneur en sucre suprieure, une prsomption de classification susceptible de preuve contraire ; ... lorsqu'un tel produit comporte une teneur en sucre suprieure 9 % , il reste loisible l'importateur de prouver, le cas chant, qu'il ne contient que du sucre naturel. (97)
L'arrt de la Cour de Justice est clairement motiv. Lorsque la CJCE considre d'une part, que l'article 2 du rglement n 865/68 n'autorise la perception d'un prlvement que lorsque du sucre a t effectivement ajout au produit import, elle maintient le principe, dcoulant dj du principe de la hirarchie des normes, aux termes duquel les dispositions rglant les modalits de l'as(97) CJCE, ibid, (note 90), p. 588.
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siette ne peuvent, lors de la perception de taxes, modifier la base de perception (98) (pour la perception de l'impt : le fait gnrateur) un argument que l'avocat gnral D E LAMOTHE a expressment expos dans ses conclusions (99), relativement au rapport de l'article 2 paragraphe 1 du rglement n 865/68 (base de perception ou fait gnrateur) (100) avec les paragraphes 3 et 4 de cet article (modalits de l'assiette) (101), et qui doit galement s'appliquer lorsque les modalits de l'assiette auxquelles il est fait rfrence n'appartiennent pas directement la mme catgorie de dispositions juridiques que la base de perception (102). D'autre part, lorsqu' l'gard d'un produit contenant plus de 9 % de sucre, tombant sous la sous-position tarifaire 20.06-B-I, la CJCE impose l'importateur de prouver que la marchandise n'a fait l'objet d'aucune addition de sucre, elle tient galement compte de manire approprie des exigences pratiques de l'administration. Car elle permet ainsi l'administration, lors de la recherche et de l'apprciation de la preuve, de tirer d'autres affaires, des conclusions pour le cas d'espce, certes pas au sens absolu (en ce sens que pour une teneur en sucre dpassant le critre abstrait de 9 % , un prlvement serait percevoir en tout tat de cause), mais bien cependant en ce sens strict, qu'elle peut, pour le taux de 9 % de teneur totale en sucre, qui doit encore tre pralablement dtermin, considrer d'abord comme acquise la soumission au prlvement et renvoyer de son ct l'importateur, l'administration de la preuve contraire du fait qu'il n'y a pas eu effectivement d'addition de sucre. E t a n t donn qu' l'occasion de son interprtation des dispositions juridiques la Cour de Justice a pertinemment choisi l'article 2 paragraphe 1 du rglement n 865/68 comme point de dpart de ses considrations, elle a pu laisser en suspens dans ce procs la question aborde plus en dtails par l'avocat gnral DE LAMOTHE, de savoir si la note complmentaire 2 du chapitre 20
(98) La Cour de Justice utilise ce terme dans l'arrt, ibid. (note 90), p. 588. (99) A ce sujet, cf. l'avocat gnral DE LAMOTHE, ibid, (note 90), p. 595 qui utilise les expressions franaises mentionnes ci-aprs (notes 100 et 101). (100) L'expression franaise correspondante est : fait gnrateur. (101) En franais ; modalits de l'assiette. (102) La Cour de Justice aussi a soulign expressment cette divergence ; CJCE, ibid. (note 90), p. 588.
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du tarif douanier commun cre une prsomption irrfragable ou, ainsi l'opinion de l'avocat gnral, seulement rfragable (103). Tandis que dans le domaine du droit constitutionnel, la CJCE a cru pouvoir dans l'intrt de l'intgration progressive, passer outre au texte des traits lors de l'examen de questions fondamentales relatives l'achvement et l'volution de la Communaut (104), elle a rgulirement, en tant que juridiction administrative, expressment tenu ferme, pour l'apprciation de la lgalit de l'action administrative concrte dans le cas d'espce, au texte des dispositions de droit communautaire. L'arrt caribou (105) offre cet gard l'exemple probablement le plus instructif : en 1970, un importateur allemand avait import du Groenland dans la Communaut, de la viande congele de caribou. Tandis que les autorits groenlandaises interroges ce sujet dclarrent que les caribous vivent en libert et sont abattus la chasse, le bureau de douane allemand comptent n'a par contre pas class la marchandise importe en tant que gibier la position tarifaire 02-04-B du tarif douanier commun, mais lui a, suivant en cela une note explicative de la Commission, selon laquelle les rennes sont considrs comme animaux domestiques ... , assign la position tarifaire 02-04-CIII (non-dnomms). La divergence d'avis n'tait pas sans importance, car d'aprs le tarif douanier commun, aucun prlvement n'est peru sur le gibier provenant de pays tiers, mais bien sur la viande d'animaux domestiques importe dans le march commun. Dans le cadre de la procdure prjudicielle initie par le Finanzgericht de Hambourg, la CJCE a dclar : ... les notes explicatives du tarif douanier commun, tout en constituant un lment d'interprtation important ne peuvent avoir l'effet,
(103) V. l'avocat gnral DE LAMOTHE, ibid, (note 98), p. 597. (104) A ce sujet, cf. par ex. les arrte dans l'aff. 26/62 (Van Gend & Loos c/ Administration financire des Pays-Bas), Recueil, 1963, p. 1, relative l'effet direct de l'article 12 du trait CEE et dans l'aff. 22/70 (Commission c/ Conseil arrt AETR), Recueil, 1971, p. 263, relative la comptence de la Communaut dans le domaine des affaires extrieures. Dans les deux affaires, les avocats gnraux (cf. l'avocat gnral ROEMER, Recueil, 1963, p. 49 dans l'aff. 26/62 d'une part et l'avocat gnral DUTHEILLET DE LAMOTHE, Recueil, 1971, p. 289 dans l'aff. 22/70 d'autre part) se sont, entre autres, fonds chaque fois sur le texte allant en sens contraire, des traits. (105) Aff. 149/73 (Otto Witt KG c/ Hauptzollamt Hambourg-Ericus), Recueil, 1973, p. 1587.
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contrairement au libell du tarif douanier commun, d'liminer toute diffrence de classification entre les viandes provenant des animaux sauvages et domestiques de la mme espce (106). 2. LA JURISPRUDENCE RCENTE Ces principes ont t dvelopps et tendus dans la jurisprudence rcente. Dans ses conclusions relatives l'affaire 19/77, dans laquelle la Firma Miller Internationale Schallplatten GmbH avait form un recours contre une dcision de la Commission infligeant une amende pour une infraction aux rgles de concurrence, l'avocat gnral W A R N E R prconisa de : ... renvoyer l'affaire devant la Commission, afin que celle-ci rexamine le montant de l'amende la lumire des nouveaux lments de preuve prsents par Miller cette solution respectant le principe selon lequel c'est la Commission qu'il appartient au premier chef de d'tablir les faits ... (107). L'arrt dans l'affaire S.A. Musique Diffusion Franaise et autres c\ Commission, dans lequel il s'agissait galement d'un recours en annulation (article 173 du trait CEE) contre une dcision de la Commission en matire de concurrence, se situe dans la mme ligne. Les quatre requrantes font partie du rseau de vente d'appareils hifi, fabriqus par Pioneer Electronic Corp. Tokyo. La plus grande partie des produits Pioneer vendus en Europe sont imports par la filiale Pioneer Electronic (Europe) ayant son sige social Anvers. Au moment de l'adoption de la dcision litigieuse, la vente exclusive en France, en Rpublique fdrale d'Allemagne et dans le Royaume-Uni tait confie trois entreprises commerciales indpendantes. La Commission a dclar dans la dcision litigieuse, que les quatre requrantes avaient particip des pratiques concertes en violation de l'article 85 premier paragraphe du trait CEE. Aprs quoi elle leur imposa des amendes. La Cour de Justice souligna une nouvelle fois dans cet arrt l'obligation de la Commission d'tablir les faits dans leur intgralit, en dclarant, que
(106) CJCE, ibid, (note 105), p. 1593. (107) Aff. 19/77 (Miller Internationale Schallplatten GmbH c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 131 et ss., 166.
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... Les dispositions relatives aux garanties prvues par l'article 19, paragraphe 1, du rglement n 17 et par le rglement n 99/63 font application d'un principe fondamental du droit communautaire qui exige le respect des droits de la dfense dans toute procdure, mme de caractre administratif ... (108).
Il dcoule de ce principe juridique que la Commission a l'obligation de procder une recherche et une apprciation des preuves, aussi compltes que possible. Dans l'affaire 9/63, la Eisen und Metall AG avait form auprs de la Cour de Justice un recours poursuivant l'annulation d'une amende inflige en vertu de l'article 15 de la dcision n 1836/81 du trait CECA. La requrante avait t oblige par la Commission au paiement de l'amende, parce qu'elle ne s'tait pas acquitte de ses obligations engendres par la dcision (CECA) n 1836/ 81, relatives l'obligation de publier des barmes de prix et conditions de vente ainsi qu'aux pratiques interdites dans le domaine de distribution de l'acier. La Cour de Justice souligna dans son arrt, que les articles 36 et 47 du trait CECA et les articles 11 et 14 de la dcision n 1836/81 ont transfr la Commission des pouvoirs d'investigation et de vrification, pouvoirs qu'elle peut mettre en uvre, si elle souhaite constater d'ventuelles infractions :
Elle n'est oblige d'effectuer des enqutes ou de demander des informations supplmentaires que si elle estime que les donnes dj en sa possession ne sont pas encore suffisantes cet effet. (109)
Cet arrt met en vidence le fait que, dans l'hypothse d'une situation de fait imprcise ou d'informations insuffisantes, la Commission a l'obligation d'tablir les faits dans leur intgralit. Toutefois, l'apprciation relative la question de savoir si des lacunes subsistent dans l'tablissement d'un cas d'espce donn, appartient d'abord la Commission. Celle-ci est cependant soumise au contrle exerc ultrieurement par la Cour de Justice (110).
(108) Aff. 100-103/80 (Musique Diffusion Franaise c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 1825 et ss., 1827. (109) Aff. 9/83 (Eisen und Metall AG c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 2071 et ss., 2087. (110) B. BORNER, Studien zum deutschen und europischen Wirtschafterecht, vol. III, KSE 30, Cologne e.a. 1980, pp. 171 (176/177).
PRINCIPES DE PROCDURE ADMINISTRATIVE 3. RSUM
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Un aperu des nombreux arrts en cause dmontre que la Cour de Justice conclut en principe l'existence d'une obligation de l'administration comptente, d'tablir et d'apprcier en tant que telles, et aussi intgralement que possible, les circonstances concrtes de l'espce. La CJCE considre cette obligation comme un commandement prendre en considration en principe lors de toute application de la loi par l'administration, et dont le respect est indispensable, aussi en raison de sa porte procdurire, pour la protection d'une dfense juridique utile des personnes concernes. L'obligation de l'administration, d'tablir et de prendre en considration lors de l'application de la loi dans le cas d'espce toutes les circonstances particulires, rempht en outre une fonction importante pour la manire de procder de la Cour de Justice elle-mme. Elle permet cette dernire de tenir ferme sa conception plutt ngative quant l'administration par elle de preuves supplmentaires dans le cadre du procs. Dans le domaine du droit de la fonction pubhque, le principe cher la Cour de Justice, obligeant l'administration procder l'examen des circonstances concrtes du cas d'espce est apparu de manire particulirement vidente. Dans le domaine du droit douanier et du droit fiscal, la CJCE ne s'est par contre pas ferme aux exigences d'une grande administration moderne. Ehe y a reconnu aux autorits douanires, toutefois seulement dans le cadre du texte des dispositions lgales en cause, le droit de procder une forfaitarisation l'occasion de l'apprciation des cas particuliers. III. Limites du pouvoir d'investigation
1. P R I N C I P E D E P R O P O R T I O N N A L I T E T LEGAL P R I V I L E G E
Des limites juridiques aux pouvoirs d'investigation de la Commission ne rsultent pas seulement des traits et du droit driv en la matire, mais en particulier aussi des principes gnraux du droit que la CJCE a labors. L'arrt dans l'affaire National Panasonic (111) est directif cet gard :
(111) Aff. 136/79 (National Panasonic c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 2033 et ss.
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La requrante, une firme anglaise, reut par surprise la visite de deux fonctionnaires de la Commission qui dtenaient un mandat leur permettant de vrifier sur place tous les documents de la socit, tant donn qu'elle tait souponne de violer les articles 85 et 86 du trait CEE. Les fonctionnaires de la Commission entamrent la vrification des documents d'entreprise sans attendre l'arrive annonce du conseil de l'entreprise, et quittrent, les bureaux de l'entreprise sept heurs plus tard, en emportant quelques copies de documents commerciaux et quelques notes qu'ils avaient prises propos des dossiers de la requrante. La socit National Panasonic forma un recours poursuivant l'annulation de la dcision de la Commission de procder une vrification, la destruction des documents tablis et la suspension d'autres actes de vrification. La requrante excipait en particulier de ce que les mesures de la Commission avaient viol le principe de proportionnalit. La CJCE admit fondamentalement dans cette affaire, que le principe de la proportionnalit soumet l'action de la Commission en matire d'investigation des limites juridiques. Les mesures prises dans le cadre de l'administration de la preuve ne peuvent tre hors de proportion par rapport au but recherch par la mesure. En l'espce, la CJCE ne reconnut cependant pas l'existence d'une violation de ce principe du droit (112). Peu de temps aprs fut tranche l'affaire AM tfe S (113). L'arrt contient galement des dclarations relatives aux limites juridiques de l'action de la Commission en matire d'investigation dans le domaine du droit CEE de la concurrence. La socit AM & S Europe Limited (AM & S), une socit de droit anglais, refusait dans le cadre d'une vrification effectue en vertu de l'article 14 du rglement n 17 du Conseil, de produire certains documents. Elle excipait du principe du legal privilege qui garantit, d'aprs les rgles du Common Law, la confidentialit de la correspondance entre l'avocat et son client. La protection vaut en l'espce pour la correspondance change tant avec l'avocat indpendant qu'avec l'avocat employ. La Commission n'accepta pas
(112) CJCE, ibid, (note 111), p. 2060, n 30 des motifs. (113) Aff. 155/79 (AM & S c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 1575 et ss.
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le refus de la socit mais l'obligea, par voie de dcision, tolrer une nouvelle vrification et permettre l'accs des documents commerciaux dtermine. La socit AM & S forma contre cette dcision un recours auprs de la Cour de Justice. Dans cette procdure, les trois questions suivantes apparurent comme particulirement significatives (114) : Existe-t-il en droit communautaire un principe selon lequel la confidentialit de la correspondance entre l'avocat et un client est protge, et dans quelle mesure cette protection est-elle le cas chant garantie ? Un tel principe restreint-il les pouvoirs de la Commission en matire de vrification en vertu de l'article 14 du rglement n 17 ? Qui dcide de la question de savoir si une lettre en cause est le cas chant protge contre une emprise administrative ? La CJCE dcida dans cet arrt, que la confidentialit de la correspondance entre l'avocat et son client est en principe garantie dans le droit communautaire (115). Elle suivit ainsi l'avocat gnral Slynn, qui, au terme d'tudes comparatives dtailles, relatives l'tat et l'ampleur de la protection de la confidentialit dans les diffrents E t a t s membres, est arriv la conclusion qu'une telle protection doit galement tre reconnue en droit communautaire (116). En ce qui concerne l'tendue de la protection de la confidentialit de la correspondance entre avocat et client, la CJCE dclara qu'elle ne doit valoir que relativement la correspondance change avec des avocats indpendants, admis dans un E t a t membre, et non pour la correspondance change avec des avocats employs dans une entreprise. Ainsi, d'une part, la jurisprudence de la CJCE reste certes en retrait par rapport la protection existant en Grande-Bretagne, mais elle dpasse d'autre part le standard existant dans les systmes juridiques d'Europe continentale (117).
(114) V. infra., 3. SCHWARZE, Das Verhltnis von deutschem Verfassungsrecht und europischem Gemeinschafterecht auf dem Gebiet des Grundrechtsschutzes im Spiegel der jngsten Rechtsprechung, EuGRZ 1983, pp. 117 et ss. (120). (115) CJCE, ibid. (note 113), p. 1610. (116) Avocat gnral SLYNN, conclusions ibid. (note 113) ; pp. 1651 et ss., 1654. (117) J. SCHWARZE, ibid, (note 114), p. 122 ; CJCE, ibid, (note 113), p. 1611, n 21 des motifs.
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De l'avis de la Cour de Justice, la dcision relative la question de savoir si une lettre bnficie de la protection garantie la confidentialit ne peut tre prise par une juridiction nationale ou un tribunal arbitral, mais doit tre arrte au niveau communautaire (118). La Commission ne possde cet gard aucun pouvoir de dcision dterminant, mais seulement un pouvoir d'investigation en vertu du rglement n 17(119). Ce pouvoir d'investigation est restreint par la protection de la confidentialit de la correspondance de l'avocat. La CJCE motive sa position par le fait qu'il faut galement prendre en considration, lors de l'interprtation du rglement n 17, les lments communs aux ordres juridiques des E t a t s membres (120). Avec cet arrt, la CJCE a pris cet gard deux dcisions fondamentales : premirement, le principe de la confidentialit de la correspondance entre avocat indpendant et client fut reconnu en t a n t que droit fondamental de l'ordre juridique communautaire, ou comme droit de l'ordre juridique communautaire, assimil un droit fondamental (121), et deuximement, ce principe fixe expressment les limites des pouvoirs d'investigation de la Commission.
2. I N T E R D I C T I O N S D E MOYENS D E P R E U V E LA PRISE EN COMPTE DE CERTAINS
L'interdiction de prendre en compte certains moyens de preuve peut constituer la consquence d'une violation du droit communautaire crit ou de principes gnraux du droit, commise lors de l'administration de la preuve (122). Les traits ne prvoient pas de cas exprs d'interdiction de la prise en compte de moyens de preuves. La jurisprudence de la Cour de Justice en a toutefois reconnus en principe aussi pour le droit communautaire. On peut faire rfrence ici, d'une part, l'affaire 197/80(123).
(118) CJCE, ibid, (note 113), n 30 des motifs. (119) J. SCHWARZE, ibid, (note 114), p. 122. (120) J. SCHWARZE, ibid, (note 114), p. 121. (121) J. SCHWARZE, ibid, (note 114), p. 122. (122) A ce sujet, cf. B. BORNER, ibid, (note 110), qui donne des exemples dtaills. (123) Aff. 197-200, 243, 245 e. 247/80 (Ludwigshafener Walzmhle Erling KG et autres c/ Conseil et Commission), Recueil, 1981, p. 3211.
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Dans cette procdure, la Ludwigshafener Walzmhle a assign le Conseil et la Commission en vertu des articles 178 et 215, deuxime alina du trait CEE, en rparation du dommage qu'elle prtendait avoir subi suite de la fixation d'un prix de seuil un niveau comparativement excessif. Dans le contexte de l'espce, la Cour de Justice dclara relativement au problme de la production d'une lettre dtermine,
... il subsiste ainsi un doute t a n t sur le caractre mme du document contest que sur la question de savoir si les intervenantes l'ont obtenu par des moyens lgitimes. Dans ces conditions, le document doit tre cart du dossier, y compris les citations reprises dans le mmoire en intervention. (124)
D'autre part, dans l'affaire Musique Diffusion Franaise c/ Commission (125) dj mentionne, la Cour de Justice a soulign qu'elle ne peut exploiter dans son arrt, des documents sur lesquels la Commission a fond sa dcision en violation du droit l'audition pralable.
3. D I F F R E N T E S LIMITES A U X P O U V O I R S D'INVESTIGATION DANS L E CADRE D E LA P R O C D U R E E N M A T I R E D ' E N T E N T E S E T DANS L E CADRE D E LA P R O C D U R E ANTI-DUMPING
Les pouvons d'investigation de la Commission sont trs diversement amnags. On peut donner comme exemples significatifs cet gard, la procdure en matire d'ententes et la procdure anti-dumping. Le systme prvu par le rglement n 17 en matire d'ententes est constitu de deux tapes. Dans le cas o les personnes (126) concernes ne se soumettent pas volontairement la demande de renseignement ou de vrification forme par la Commission, celle-ci peut obtenir de force, par la menace d'une astreinte, les renseignements ou vrifications souhaits (127). Aucune mesure de coercition de ce type n'est par contre prvue dans le rglement anti-dumping. Les investigations et vrifications n'y sont possibles que dans le cadre d'une coopration
(124) CJCE, ibid, (note 123), p. 3245, n 16 des motifs. (125) Aff. 100-103/80 (Musique Diffusion Franaise c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 1825 et s. (126) Cf. l'art. 11 du rglement n" 17/62 : les autorits comptentes ainsi que les entreprises et associations d'entreprises ; l'art. 14 du rglement n 17/62 : les entreprises et associations d'entreprises. (127) Art. 11 paragraphe 5 du rglement n 17 ; art. 14 paragraphe 3 du rglement n 17.
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volontaire des entreprises. Ds lors, une protection juridique telle qu'elle existe dans la procdure en matire d'ententes n'est pas ncessaire dans la mme mesure en l'espce, tant donn que les informations sont fournies volontairement (128). Sous l'aspect des diffrences entre la procdure en matire d'ententes et la procdure anti-dumping, il convient de mettre l'accent en particulier sur l'affaire 53/85 AKZO Chemie c\ Commission, que la CJCE a rcemment tranche (129). Dans les conclusions relatives cette affaire, la diffrence d'une p a r t entre la procdure en matire d'ententes et la procdure anti-dumping et d'autre p a r t entre les limites des diffrents pouvons d'investigation se trouve particulirement mise en vidence. L'avocat gnral Lenz observe ainsi, que ... La procdure en matire de concurrence devant la Commission n'est donc pas conue comme une procdure contradictoire entre le demandeur et l'entreprise concerne ... (130), et prsente ainsi une diffrence essentiehe par rapport la procdure anti-dumping, dans laquelle le demandeur et les personnes concernes se font face dans une procdure contradictoire, le demandeur possdant par consquent des droits procduraux plus tendus.
E. L E S DROITS DE LA D F E N S E
I. Aperu La notion introduite ici, de Verteidigungsrechte , est une traduction du concept franais droits de la dfense . En droit franais on runit sous ce terme gnrique, les droits qui sont concds l'intress pour lui permettre de faire valoir vis--vis de l'administration, ses droits et intrts. Il s'agit de la mise en uvre de l'ide selon laquelle les prrogatives de l'administration doivent rencontrer un quivalent qui confre aux intresss le moyen de compenser dans une certaine mesure l'avantage de l'administration sur le plan du savoir et de l'exprience. Il existe des droits de la dfense dans les ordres juridiques de tous les
(128) Cf. sur ce point l'avocat gnral LENZ dans les conclusions du 22 janvier 1986 relatives l'aff. 53/85 (AKZO Chemie c/ Commission), Recueil, 1986, p. 1979. (129) Aff. 53/85, (AKZO Chemie c/ Commission), Recueil, 1986, p. 1965. (130) Avocat gnral LENZ, ibid, (note 128), p. 1979.
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Etats membres. Toutefois, ils s'y trouvent diversement am nags. Les observations subsquentes sont destines caractriser plus en dtails l'objet de ce chapitre et servir d'introduction aux discussions particulires. L'intress n'est pas en mesure de se dfendre tant qu'il ne sait pas qu'une procdure administrative le concernant est engage. Par contre, l'administration a un intrt pouvoir mener son enqute, tout le moins dans un premier temps, sans tre dran ge. Aussitt que l'administration a provisoirement cltur son examen des faits, l'intress doit, afin de pouvoir ensuite prendre luimme position, savoir ce qui lui est reproch et connatre les lments de fait qui serviront de base la dcision. En particulier le principe selon lequel nul ne peut tre condamn sans avoir eu pralablement l'occasion de se dfendre repose sur de trs anciennes traditions europennes communes ; il a, au sens propre du terme, un ge biblique, comme le montre cette formule image, tire de la clbre affaire anglaise Dr. Bentley (1) :
Even God himself did not pass sentence upon Adam before he was called upon to make his defence.
L'audition de l'intress clture la procdure d'enqute admi nistrative, laquelle constitue la base de la dcision proprement dite de l'administration. On analysera d'abord dans le prsent expos, les droits de la dfense (2) et parmi eux, en particulier, les rgles relatives l'audition pralable, tels qu'ils sont reconnus dans les Etats membres, avant de dcrire et d'analyser plus en dtails la situation juridique en la matire telle qu'elle se pr sente dans la Communaut. IL Droit compar
1. LES D R O I T S D E LA D F E N S E E N F R A N C E
Le droit administratif franais se distingue par le fait qu'il insiste moins sur la protection des droits subjectifs de l'individu,
(1) D r. Bentley's Case (1723), R. v. Chancellor of Cambridge University, (1723) 1 Star. 557, cit par . HOOD PHILLIPS, Constitutional and Administrative Law, 7 e d. 1987, p. 672 ; cf. galement J.F. GARNER, B.L. JONES, Administrative Law, 6 d., Londres 1985, p. 143 note 14. (2) Quant au contenu des t droite de la dfense , cf. l'expos de droit compar ciaprs, ainsi que notamment C.D . EHLERMANN, D . OLD EKOP, Due Process , F.I.D.E. 1978, p. 113.
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que sur l'intrt public la garantie de la lgalit de l'acte administratif (1). Cette position de principe se reflte en particuher dans les rgles relatives la garantie de la protection juridique l'gard des actes d'autorit de l'administration (2). Cependant, mme le droit administratif franais ne s'est naturellement pas ferm au fait que l'administr doit tre mis mme de se dfendre contre l'administration. Certes, le droit de l'administration de prendre une dcision pralable (3) demeure incontest, mais les droits de la dfense de l'individu ont, aussi en France, fait l'objet d'une reconnaissance croissante.
a) L'LABORATION D'UN PRINCIPE GNRAL DE DROIT
C'est le droit disciplinaire applicable aux fonctionnaires qui constitue le point de dpart de l'laboration d'un principe gnral de droit en la matire. Les droits de la dfense desdits fonctionnaires furent d'abord garantis par l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 (4) :
Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employs et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signaltiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'tre l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un dplacement d'office, soit avant d'tre retards dans leur avancement l'anciennet.
Cette obligation de l'administration, de communiquer titre confidentiel et personnel au fonctionnaire le dossier indivi-
(1) Cf. ce sujet M. ROTT, Das verwaltungsrechtliche subjektive Recht im Spiegel seiner Entwicklung im deutechen liberalen Rechtsstaat und in der franzsischen thorie des droite subjectifs dee administrs , Thse Gieen 1976, passim ; M. FROMONT, Rechtsschutz gegenber der Verwaltung in Deutschland, Frankreich und den Europaischen Gemeinschaften, Cologne 1967, pp. 204 et s. ; J. WOEHRLINQ, t Die franzsische Verwaltungsgerichtsbarkeit im Vergleich mit der deutechen , NVwZ 1985, pp. 21 (23) ; cf. toutefois chez G. VEDEL, P. DELVOLV, Droit administratif, 9 d., Paris 1984, p. 744, la critique relative la mise en vidence excessive de la distinction. (2) M. FROMONT, ibid. (note 1), pp. 204 et s. ; cf. en outre, supra, Introduction A II 1. (3) Le < privilge du pralable rsulte du fait que l'administration a la possibilit d'arrter des dcisions excutoires. Si l'administr conteste la lgalit de la dcision administrative, il doit former un recours ; l'administration contraint l'administr assumer le rle dsavantageux du plaignant. Un recours form contre un acte administratif ne produit cet gard, en principe, aucun effet suspensif, et mme la protection juridique provisoire est moins marque en France au contraire par exemple du droit allemand. Cf. J. SCHWARZE, Der vorlufige Rechteschutz (sursis excution) im franzsischen Verwaltungsrecht, DVBl. 1987, p. 1037. (4) Loi du 22 avril 1905, cf. ce sujet J.-M. AUBY, R. DRAQO, Trait de contentieux administratif, vol. 2, 3 d., Paris 1984, n" 1211.
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duel (5), qui doit tre complet, c'est--dire, contenir tous les lments essentiels (6), se retrouve de manire analogue dans d'autres dispositions relatives au droit de la fonction publique, par exemple dans l'article 67 de la loi du 19 octobre 1946 (7), dans l'article 3 de l'ordonnance du 4 fvrier 1959 (8) ainsi que dans l'article 40 de la loi du 28 avril 1952 (9). Ces dispositions furent d'abord interprtes de manire extensive (10). De sorte que mme des fonctionnaires dont la nomination tait invalide (11) ou des agents publics qui avaient obtenu le statut d'agent par la voie d'un contrat de travail ordinaire purent bnficier de cette rglementation (12). Mme des mesures disciplinaires dguises (13) ne peuvent avoir d'effet que si l'intress s'est vu pralablement accorder la possibilit de consulter le dossier et d'tre entendu. Le Conseil d'Etat alla jusqu' considrer que le Prsident de la Rpublique, mme lorsqu'il agit en vertu de pouvons exceptionnels au titre de l'article 16 de la Constitution franaise (14), ne peut prononcer le licenciement de
(5) J . PUISOYE, La jurisprudence sur le respect des droite de la dfense devant l'administration, A.J.D.A. 1962, pp. 79 et ss, 85. (6) A. D E LAUBADRE, Y. GAUDEMET, J.-C. VENEZIA, Trait de droit administratif, 8 d., Paris 1986, vol. 2, p p . 111 et s. n 208-210. (7) Loi relative au s t a t u t gnral des fonctionnaires , loi du 19 octobre 1946. (8) Rglementation n 59244 du 4 fvrier 1959 relative au s t a t u t gnral des fonctionnaires , J.O. fvrier 1959, pp. 1947 et ss., 2146. (9) Loi n" 52432 du 28 avril 1952, Loi portant s t a t u t gnral du personnel des communes et tablissements publics communaux , J.O. avril 1952, p. 4349. (10) J.-M. AUBY, R. DRAGO, ibid, (note 4), n" 1211, exemples d'application : le retrait de titres, C E . , arrt du 17 juin 1936, Gauthier, Recueil, Lebon, p . 659 ; la procdure lors de * purges dans l'administration, C E . , arrt du 26 octobre 1945, < Aramu , Recueil, Lebon, p . 213 ; application des reprsentante de l'Etat auprs d'institutions prives : C E . , arrt du 9 juillet 1937, Fuster , Recueil, Lebon, p. 690 ; C.E. arrt du 4 novembre 1946, Clary , Recueil, Lebon, p. 252. (11) J . PUISOYE, La jurisprudence sur le respect des droits de la dfense devant l'administration, A.J.D.A. 1962, p. 8 0 ; C E . , arrt du 15 juillet 1936, Brion, Recueil, Lebon, p. 777. (12) J . PUISOYE, ibid. (note 11), p . 8 0 ; C E . , arrt du 14 mai 1937, Vogler, Recueil, Lebon, p . 499 ; de mme C E . , arrt du 18 mai 1938, Du Chalard , relatif aux agents ayant des contrats dure dtermine. (13) C E . , arrt du 26 juin 1957, Katz, cf. Long/Weil/Braibant, Les grands arrts de la jurisprudence administrative, 8 e d., Paris 1984, p . 283. (14) Art. 16 de la Constitution franaise du 4 octobre 1958 : Lorsque les institutions de la Rpublique, l'indpendance de la Nation, l'intgrit de son territoire ou l'excution de ses engagements internationaux sont menaces d'une manire grave et immdiate et que le fonctionnement rgulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Prsident de la Rpublique prend les mesures exiges par ces circonstances, aprs consultation officielle du Premier ministre, des prsidente des Assembles ainsi que du Conseil constitutionnel. Il en informe la Nation par un message.
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fonctionnaires, que pour autant qu'il respecte les formalits mentionnes (15). Ces principes furent ultrieurement transposs d'autres domaines de l'action administrative (16). C'est ainsi que des procdures contradictoires durent tre mises en uvre quand l'administration voulait exercer un pouvoir rpressif (17). Si une personne morale tait concerne, ce principe ne s'appliquait toutefois dans un premier temps que pour autant que ses intrts vitaux fussent affects (18). La jurisprudence a finalement encore tendu davantage le champ d'application des droits de la dfense (19). Ainsi, un principe gnral de droit fut formul, au terme duquel toutes les mesures * d'une certaine gravit doivent tre prises dans le cadre d'une procdure contradictoire, c'est--dire une procdure, dans laquelle l'intress est inform de l'existence de la procdure et des griefs essentiels retenus son gard, de manire lui donner l'occasion de consulter le dossier et de faire valoir ses propres observations (19a). Ds lors que la ncessit de l'engagement d'une procdure contradictoire en dpend, il est vident que la question relative la gravit d'une mesure revt une signification particulire (20). Il n'est pas possible de dterminer dfinitivement partir de quel moment une mesure atteint une certaine gravit. La tendance de
Ces mesures doivent tre inspires par la volont d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres dlaie, les moyens d'accomplir leur mission. Le Conseil constitutionnel est consult leur sujet. Le Parlement se runit de plein droit. L'assemble Nationale ne peut tre dissoute pendant l'exercice des pouvoirs exceptionnels . (15) C E . , arrt du 31 octobre 1964, d'Oriano , Recueil, Lebon, p. 486, in ; Long/Weil/ Braibant, ibid. (note 13), p. 284 ; mme la mise en disponibilit de fonctionnaires politiques ncessite une audition pralable, cf. M. W A L I N E , RDP 1956, pp. 330 et ss., 332. (16) B. GENEVOIS, Conclusions sous l'arrt du Conseil d ' E t a t du 9 mai 1980, 'St. Etablissements Cruse', A.J.D.A. 1980, p . 483. (17) M. W A L I N E , Le principe audi alteram partem*, Livre jubilaire du Conseil d ' E t a t luxembourgeois. (18) M. W A L I N E , ibid, (note 17), p . 499. (19) B. GENEVOIS, ibid. (note 16), p . 484 ; M. W A L I N E , ibid. (note 17), p. 502 ; J . PUISOYE, ibid. (note 11), p p . 79 et ss. ; dans la jurisprudence, cf. l'arrt de principe du Conseil d'Etat, du 5 mai 1944, Dame Trompier Gravier , cit par B. GENEVOIS, A.J.D.A. 1980, p. 482 ; cf. galement dj les arrte du Conseil d ' E t a t du 28 octobre 1938, Coache, et 17 juin 1930, Rebeyrollee , auxquels M. W A L I N E , ibid. (note 17), p. 498, fait rfrence, ainsi que l'arrt du Conseil d ' E t a t du 9 mai 1980, St Etablissement Cruse, A.J.D.A. 1980, pp. 483 et ss. (19a) A cet gard, cf. plus en dtails, infra. (20) M. W A L I N E , Le principe audi alteram partem , ibid, (note 17), pp. 501 et s. ; J . P U I SOYE, ibid. (note 11), p . 80 ; J.-M. AUBY, R. DRAGO, ibid, (note 4), n 1211.
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la jurisprudence est toutefois encore et toujours de considrer cette condition comme ralise, si et ds lors qu'il est empit sur des droits existants. C'est ainsi par exemple que des dcisions faisant interdiction d'exploiter un commerce ou prononant le retrait d'autorisations ont t regardes comme des mesures qui ne peuvent tre prises en-dehors d'une procdure contradictoire (21). A l'inverse, le simple rejet d'une demande, c'est--dire le refus de concder des droits nouveaux n'a pas t considr comme grave dans le sens o ce terme est entendu en l'espce (22). Dans la jurisprudence, cette distinction se traduit par le recours aux termes mesure de retrait (la procdure contradictoire est alors ncessaire) ou mesure de refus (admissible sans procdure contradictoire) (23). La doctrine franaise offre diffrentes dfinitions relativement la dmarcation opre ; leur lment commun essentiel est la question relative l'existence d'un droit, auquel il est port atteinte (24). La question de savoir si dans le cas concret, l'atteinte porte au droit a des consquences graves pour l'intress, s'avre par contre moins essentielle ; ds lors qu'il est port atteinte des droits existants, les droits de la dfense doivent tre rgulirement sauvegards (25). D'aprs une opinion probablement majoritaire, le point de savoir si l'on reproche l'intress un comportement fautif personnel (26) ou si l'intervention de l'administration est requise pour des raisons purement objectives, constitue une circonstance
(21) B. GENEVOIS, ibid. (note 16), p . 483 ; M. W A L I N E , ibid. (note 17), p . 502 avec d'autres rfrences ; J.-M. AUBY, R. DRAGO, ibid, (note 4), n 1211 ; dans la jurisprudence, cf. les arrte du Conseil d ' E t a t du 15 octobre 1954, Bontemps , Recueil, Lebon, p . 438, du 9 mai 1980, St Etablissement Cruse, Recueil, Lebon, p. 217 ainsi que l'arrt du 6 fvrier 1981, St Varoise de transport , Recueil, Lebon, p. 52. (22) Cf. les auteurs cits dans la note 21 ainsi que l'arrt du Conseil d ' E t a t du 4 mai 1962, Dame R u a r d , Recueil, Lebon, p . 296. (23) Cf. B. GENEVOIS, ibid, (note 16), pp. 483 ainsi que l'arrt du Conseil d ' E t a t cit dans la note 22. (24) M. W A L I N E , ibid. (note 17), pp. 502 et ss. ; J.-M. AUBY, R. DRAOO, ibid, (note 4), n 1211 avec d'autres rfrences. (25) Cf. B . GENEVOIS, ibid. (note 16), pp. 438 et s. ; cf. en outre les arrte du Conseil d'Etat du 7 mars 1958, Epoux Speter, Recueil, Lebon, p . 152 et du 9 dcembre 1974, Matherey , Recueil, Lebon, p. 830. (26) Conclusions du Commissaire du Gouvernement M. Gentot sur CE 27 novembre 1970 : Agence Maritime-Fret, Compagnie Gnrale Transatlantique et autres, RDP 1971, p. 1004 ; cf. galement M. W A L I N E ; Obligation de communiquer le dossier a v a n t toute mesure d'viction prise en considration de la personne de l'agent. Conseil d ' E t a t du 9 dcembre 1955, Garysas , RDP, 1956, p. 333 ; cf. galement l'arrt du Conseil d ' E t a t du 24 juin 1949, Ngre , Recueil, Lebon, p. 304.
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dterminante en tant que critre supplmentaire permettant d'apprcier le caractre ncessaire de la procdure contradictoire. La reconnaissance des droits de la dfense ainsi circonscrits, en tant que principe gnral du droit, est importante aujourd'hui, notamment l o une protection quivalente assure par la voie de rglementations lgales en ce sens, n'est pas encore atteinte. Le Commissaire du Gouvernement Genevois a expressment confirm cette ide dans un avis relatif un arrt du Conseil d'Etat, avis par lequel la dfinition du principe gnral du droit fut simultanment adapte aux circonstances nouvelles, sur base de la dfinition Letourneur (27) :
S o u s rserve d e s cas o la loi e n a dispos a u t r e m e n t , le principe des droits d e la dfense i m p l i q u e q u ' u n e m e s u r e individuelle d'une certaine grav i t , r e p o s a n t sur l'apprciation d'une s i t u a t i o n personnelle, ne p e u t tre prise par l'administration s a n s e n t e n d r e a u pralable la personne qui e s t susceptible d'tre lse d a n s ses i n t r t s m o r a u x o u matriels par c e t t e mesure, s a u f si c e t t e dernire c o n s t i t u e par n a t u r e u n e mesure de police.
Cette dfinition rvle toutefois une restriction des droits de la dfense. Les mesures dites de police, dont l'adoption et la mise en uvre par l'administration sont possibles sans autres formalits (28), peuvent intervenir en-dehors d'une procdure contradictoire. Ds lors qu'une telle procdure contradictoire est cependant ncessaire, l'intress bnficie des avantages suivants (29). L'administration doit l'informer de l'existence de la procdure et de son intention d'infliger des sanctions, moins qu'une telle information ne soit impossible. A l'occasion de l'information ainsi exigible, elle n'est tenue au respect d'aucune formalit ; le mode d'information est indiffrent pour la validit de la mesure (30).
(27) B. GENEVOIS, ibid. (note 16), pp. 483 et s., par rfrence la dfinition classique de Letourneur ; cet gard, cf. galement M. WALINE, Observations relatives l'arrt du Conseil d'Etat du 9 dcembre 1955, 'Garysas', RDP 1956, p. 334. (28) Relativement la dfinition et l'tat des conceptions propos de cette question, cf. M. WALTNE, Observations relatives l'arrt du Conseil d'Etat du 6 mars 1970, 'Ministre de l'Intrieur/Sideyn et Desonville', RDP 1970, pp. 1042 et ss.; B. GENEVOIS, ibid. (note 16), p. 484 ; A. DE LAUBADRE, Y. GAUDEMET, J.-C. VENEZIA, Trait de droit administratif, Paris 1984, vol. 1, p. 345 chiffre en marge 717 ; cf. aussi cet gard les arrte du Conseil d'Etat du 2 fvrier 1977, Demoiselles Picon , et 24 juin 1949, Ngre , Recueil, Lebon, p. 56 ou p. 304. (29) Cf. galement J.-M. AUBY, R. DRAGO, ibid, (note 4), vol. 2, n 1216. (30) Arrte du Conseil d'Etat du 14 fvrier 1951, Geoffroy et Dame Hlaine , Recueil, Lebon, pp. 91 et s.
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Il doit tre exphqu en dtails l'intress, quel est l'objet de la procdure ; il doit tre dment inform des griefs retenus son gard. Si un seul grief fait dfaut, h en rsulte (cela vaut tout le moins dans le domaine du droit de la fonction publique) que la dcision arrte ultrieurement devient illgale (31), moins que le grief ne soit d'une importance tout fait secondaire (32). Si l'intress a connaissance des griefs ou s'il doit en tout cas les connatre imprativement eu gard la nature de l'affaire, exceptionnellement l'omission de la communication n'entrane pas l'annulation de la dcision ultrieure (33). Aprs la communication des griefs, l'intress doit avoir la possibilit d'assurer une dfense effective. Cela signifie d'abord qu'on doit lui laisser assez de temps pour prparer sa dfense et pour faire valoir ses observations. Le dlai qui doit tre dtermin de manire raisonnable (34) est fort court en pratique, la jurisprudence ayant considr dans un cas d'espce, que par exemple neuf jours suffisaient (35). P a r contre, un dlai de trois jours est gnralement trop court (36). Le tout dpend nanmoins des circonstances et de la complexit du cas d'espce. L'administration est tenue de prendre en considration les observations de l'intress. Celui-ci doit tre en mesure d'influencer encore effectivement la dcision par sa dclaration. Cela signifie que la mesure ne peut tre prise secrtement, dj avant que l'intress ne fasse connatre sa position. Il convient de mentionner cet gard, mme si elle ne revt qu'une importance minime sur le plan pratique, une controverse doctrinale relative la question de savoir, si, et dans quelle mesure, la protection des droits de la dfense assure grce une
(31) Arrt du Conseil d ' E t a t du 28 mars 1958, Ministre de l'Education Nationale/ Dufresne, Recueil, Lebon, p . 2 0 4 ; cf. galement J.-M. AUBY, R. DRAGO, Trait de contentieux administratif, 3 e d., Paris 1984, vol. 2, n 1172. (32) Arrt du Conseil d ' E t a t du 20 fvrier 1953, Foerst , Recueil, Lebon, p. 83. (33) Arrt du Conseil d ' E t a t du 30 juin 1950, Constantin , Recueil, Lebon, p. 840 ; cf. ce propos J . PUISOYE, A.J.D.A. 1962, pp. 79 et ss. (34) Cf. LONG, WEDL, BRAIBANT, Les grands arrts de la jurisprudence administrative, 8 d. ; Paris 1984, p . 283 avec d'autres rfrences, ainsi que M. W A L I N E , ibid, (note 17), p. 505 ; dans la jurisprudence du Conseil d ' E t a t , cf. les arrts du 8 novembre 1968, Coopration d'Insmination artificielle de la Vienne , cit chez J.-M. AUBY, R. DRAGO, ibid. (note 31), n" 1216, et du 20 janvier 1956, Ngre, Recueil, Lebon, p. 24. (35) Arrt du Conseil d ' E t a t du 26 janvier 1912, Lalanne. (36) Arrt du Conseil d ' E t a t du 22 juin 1938, Albonico.
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procdure contradictoire revt un autre caractre que le droit dfini par la phrase audi alteram partem . Tandis que certains auteurs estiment que cette rgle (trangre) est, pour l'essentiel, identique au rsultat atteint par la jurisprudence franaise (37), d'autres considrent le principe audi alteram partem comme assurant une protection objective, alors que les rgles reconnues en droit franais se limiteraient aux cas dans lesquels on reproche un intress un comportement fautif au sens subjectif (38). Indpendamment de son issue, cette discussion montre que mme la France assimile les courants et concepts ayant cours dans les ordres juridiques trangers (39) et les confronte avec des reprsentations juridiques propres. Peut-tre cette tendance a-telle galement contribu ce que les droits procduraux soient dsormais protgs en France par des lois.
b) L ' E X P R E S S I O N D E S DROITS D E LA D F E N S E PAR LA LOI
Le lgislateur a lui aussi reconnu entre-temps, dans une large mesure, l'importance que les droits de la dfense reprsentent pour une procdure administrative rgulirement amnage. Ce qui dans le droit de la fonction publique tait accompli depuis longtemps fut maintenant transpos au domaine de l'administration gnrale. Le vote de la loi du 19 juillet 1977 en matire d'ententes (40), constitua un premier pas dans cette direction. La crainte nourrie par les intresss, de voir les trs larges pouvoirs de la Commission de la concurrence entraner une supriorit de l'administra(37) J . LEMAZURIER, Vers une dmocratie administrative : du refus d'informer au droit d'tre inform , RDP 1980, p . 1239 ; M. W A L I N E , Obligation de communiquer le dossier , RDP 1956, pp. 330 e t s. ; M. W A L I N E , Observations relatives l'arrt du Conseil d ' E t a t du 20 janvier 1956, ' P a l m ' , RDP 1956, p p . 569 e t s.
(38) G. V E D E L , P . DELVOLV, Droit administratif, 9 d., Paris 1984, pp. 392 e t s.
(39) M. W A L I N E , ibid. (note 37), RDP 1956, p p . 330, 334 : Au nombre de ces principes gnraux du droit figure, d'aprs la jurisprudence du Conseil d ' E t a t celui qui est souvent exprim, spcialement sous la plume des juristes trangers, p a r la brve formule latine audi alteram partem, e t que l'on peut dfinir, avec M. le Conseiller d ' E t a t Letourneur (Etudes et documente, fase. 5, 1951, p . 25) p a r les termes suivante : 'le principe d'aprs lequel un acte individuel grave ne peut tre pris p a r l'administration sans entendre, au pralable, la personne que cet acte est susceptible de lser dans ses intrts moraux et matriels ' . (40) Loi n" 77-806 du 19 juillet 1977, relative au contrle de la concentration conomique et la rpression des ententes illicites e t des abus de positions dominantes. La loi compltait avant tout l'ordonnance n" 45-1483 du 30 juin 1945, J.O. 1945, pp. 4150 et ss., qui constituait l'ancien fondement du droit franais en matire d'ententes.
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tion qui ne trouverait pas de contrepoids suffisant, fut combattue par l'octroi de droits procduraux. Avec l'ordonnance du 1 er dcembre 1986, le droit franais de la concurrence a t nouvellement conu (41). L'article 18 de l'ordonnance prescrit une procdure contradictoire pour les investigations du Conseil de la concurrence en vue de la dcouverte de pratiques restrictives de la concurrence (42). Cela signifie en particulier que les intresss qui l'on reproche une infraction la concurrence doivent tre informs des griefs retenus leur gard (article 21, paragraphe 1). On leur transmet ensuite, au cours de la procdure, un rapport informatif relatif la procdure et aux observations formules par les parties, ainsi que les documents qui forment la base du rapport. Les parties peuvent alors, durant un dlai de 2 mois formuler leurs observations l'gard du rapport (article 21, paragraphes 2 et 3). Les dangers de transmission ou de diffusion d'informations confidentielles durant la procdure devant le Conseil de la concurrence devraient tre rduits par les articles 23 et 24.
Article 23 : Le prsident du Conseil de la de pices m e t t a n t en jeu le secret nication ou la consultation de ces l'exercice des droits des parties. sier. Article 24 : Sera punie des peines prvues l'article 378 du code pnal la divulgation par l'une des parties des informations concernant une autre partie ou un tiers et dont elle n'aura pu avoir connaissance qu' la suite des communications ou consultations auxquelles il aura t procd. concurrence peut refuser la communication des affaires, sauf dans le cas o la commudocuments est ncessaire la procdure ou Les pices considres sont retires du dos-
L'article 44 de l'ordonnance renvoie pour la procdure en matire de contrle des concentrations, aux seuls articles 21 paragraphe 2 et 23 25.
(41) Ordonnance n 86-1243 du 1er dcembre 1986, relative la libert des prix et de la concurrence, J.O. 1986, pp. 14773 et ss. (42) Concernant la question de savoir si l'art. 44 de l'ordonnance est encore couvert par l'article 16 de la loi n 77.806 (cf. note 40), cf. en particulier : Y. GAUDEMET, note sous l'arrt du 22 mai 1985, Cabot, RDP 1987, 233 et ss.
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ADMINISTRATIVE
Dans l'ensemble, la sauvegarde des droits procduraux des intresss dans la procdure en matire de concurrence est ainsi assure (43). L'octroi de droits procduraux par loi du 17 juillet 1978 (44) qui ouvre un droit d'accs au dossier, est assur de manire beaucoup plus gnrale. La loi garantit d'une part, le principe selon lequel les personnes qui formulent une demande, ont le droit de prendre connaissance des documents qui les concernent personnellement (45). D'autre part, les documents administratifs de caractre non nominatif peuvent tre consults par t o u t le monde (article 1 paragraphe 1). La preuve d'un intrt lgitime particulier n'est pas ncessaire (46). Le droit existe l'gard des autorits et organisations mentionnes dans l'article 2 de la loi, soit presque l'ensemble de l'administration tatique et communale, y compris les services accessoires. L'article 6 rglemente les exceptions. Certaines de ces exceptions (concernant par exemple le secret des dlibrations du Gouvernement, les secrets d ' E t a t , les dossiers relatifs la recherche d'infractions douanires et fiscales) produisent un effet gnral de barrage. Des droits et intrts privs ne peuvent par contre tre opposs aux personnes que l'introduction de la restriction est cense protger. L'intress ne peut par consquent se voir interdire, parce qu'ils contiennent des informations relatives sa vie prive, ses secrets commerciaux ou d'affaires et son tat de sant, la consultation de documents le concernant. La notion de dossier est conue largement par l'article 1 paragraphe 2 de la loi. Sont toutefois soustraits la consultation, avant tout les avis du Conseil d ' E t a t et des juridictions admi-
(43) Pour une vision gnrale du nouveau droit franais de la concurrence, cf. H. LOB, Das neue franzsische Recht der Wettbewerbsbeschrnkungen , RIW 1988, pp. 92 et ss. (44) Loi n 78-753 du 17 juillet 1978, p o r t a n t diverses mesures d'amlioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, J.O. 1978, pp. 2851 et ss., complte par la loi n 79-587, du 11 juillet 1979, J.O. 1979, p. 1711. (45) Relativement la question de savoir, qui est concern par des documente nominatifs, cf. D. LINOTTE, La motivation obligatoire de certaines dcisions administratives franaises, RDP 1980, p p . 1699 et ss. ; B . LASSERRE, J.-M. DELARUE, Accs du public aux documente administratifs, A.J.D.A. 1983, pp. 402 et ss. (46) C'est l'abus de droit qui constitue la limite de l'accs au dossier, cf. B. LASSERRE, J.-M. DELARUE, ibid. (note 45), pp. 402 et ss.
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nistratives. La mme solution s'applique galement aux informations non nominatives figurant dans des fichiers (47). Si l'administration refuse la production du dossier la production implique aussi l'tablissement d'une copie contre remboursement des frais par le demandeur (article 4 b) l'intress peut et doit (48) s'adresser la Commission d'accs aux documents administratifs, laquelle suscite endans des dlais dtermins avec prcision, une dcision administrative dfinitive. La porte du droit d'accs au dossier a t directement renforce par un dcret du 28 novembre 1983 (49). Concomitamment, le dcret opre un rapprochement avec les rgles relatives la procdure contradictoire. L'article 8 du dcret dispose :
Sauf urgence ou circonstances exceptionnelles, sous rserve des ncessits de l'ordre public et de la conduite des relations internationales, et exception faite du cas o il est statu sur une demande prsente par l'intress luimme, les dcisions qui doivent tre motives en vertu de la loi du 11 juillet 1959 (50) susvise ne peuvent lgalement intervenir qu'aprs que l'intress ait t mis mme de prsenter des observations crites. Toute personne qui est concerne par une dcision mentionne au premier alina du prsent article doit tre entendue, si elle en fait la demande, par l'agent charg du dossier ou, dfaut, par une personne habilite recueillir ses observations orales. Elle peut se faire assister ou reprsenter par un mandataire de son choix. L'administration n'est toutefois pas tenue de faire droit aux demandes d'audition rptitives ou manifestement abusives par leur nombre et leur caractre systmatique.
L'intress se voit accorder, pour une part substantielle des actes administratifs imposant des charges (51), un droit l'audition pralable, d'autant plus que l'interdiction d'arrter une dcision, sans accorder pralablement l'intress la possibilit d'tre entendu, prvoit concomitamment pour l'administration une obligation d'information relative l'existence de la procdure et
(47) Cf. l'arrt n" 78-17 du 6 janvier 1978, pp. 227 et ss. (48) Arrt du Conseil d'Etat du 19 mars 1983, Bertin , Recueil, Lebon, p. 745 ; B. LAS(49) Dcret n" 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers, J.O. 1983, pp. 3492 et ss. (50) Loi n 79-587 du 11 juillet 1979, relative la motivation des actes administratifs et l'amlioration des relations entre l'administration et le public, J.O. 1979, p. 1711 (rectifie en page 1822). (51) L'article 1 de la loi du 11 juillet 1979 prvoit : Les personnes physiques ou morales ont le droit d'tre informes sans dlai des motifs des dcisions administratives individuelles dfavorables qui les concernent .
SERRE, J.-M. DELARUE, ibid, (note 45), p. 408.
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la possibilit de formuler des observations. Ce n'est que conjointement avec le droit la consultation du dossier que le droit de se dfendre en ayant connaissance de tous les griefs et circonstances, est ainsi effectivement garanti. Enfin, ce dcret cre divers allgements techniques . Ainsi les autorits sont tenues de donner des renseignements relativement la rpartition des comptences, et cela par la dsignation du service charg du dossier ou par celle de l'agent qui l'instruction du dossier a t confie au sein du service. Si des lettres, documents ou demandes pour lesquels elle n'est pas comptente, parviennent une autorit, ils doivent tre transmis d'office au service comptent (article 7 paragraphe 5 phrase 1 du dcret). Le dcret prvoit galement d'autres amliorations de la situation juridique du particulier, par exemple la suspension de dlais la suite de demandes adresses une autorit incomptente, la ncessit d'un accus de rception dlivr par l'administration ou l'obligation d'indiquer des pices manquantes (article 5). Il est intressant de constater cet gard, que l'accus de rception doit contenir une indication des dlais et des voies de recours, laquelle informe l'intress qu'aprs expiration d'un dlai dtermin une demande est considre comme rejete et que cette dcision implicite de rejet peut alors tre attaque par la voie judiciaire (article 5 paragraphe 1 phrase 3). Enfin, il convient de mentionner la loi du 6 janvier 1978, mme si elle ne revt pas toujours une relle importance dans le cadre de dcisions administratives (52). Elle rglemente en particulier le droit d'accs du citoyen aux informations le concernant, mmorises dans des banques de donnes informatiques. La loi concerne avant tout des informations nominatives , c'est--dire, d'aprs l'article 4, des informations qui permettent, directement ou non, l'identification d'une personne dtermine. La personne concerne n'a pas cet gard, seulement un droit l'information (articles 34 et 35) et, ds lors que des informations inexactes ou primes sont mmorises, la rectification (article 36). Les autorits doivent en outre rectifier mme d'office et communiquer la rectification ceux qui ont reu des renseignements provenant du fichier rectifi (article 38). Il existe des
(52) Loi n 78-17 du 6 janvier 1978, J.O. 1978, pp. 277 et es.
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particularits pour les fichiers qui sont soumis au secret (article 39) et pour ceux qui concernent des donnes mdicales (article 40). Une Commission nationale de l'Informatique et des Liberts (53) veille au respect de la loi. Conjointement avec la loi expose plus loin, relative l'obligation de motiver (54), ces dispositions offrent pour la France l'image d'une protection lgislative, entre-temps largement acheve, des droits de la dfense du citoyen.
2. L E D R O I T L'AUDITION DANS LA P R O C D U R E ADMINISTRATIVE ALLEMANDE (1)
a) GNRALITS
Le droit l'audition fait partie aussi en Rpublique fdrale d'Allemagne, des rgles classiques du droit commun de la procdure. De par sa conception, il s'est d'abord impos avant tout dans le domaine des procdures judiciaires (2). Aprs la fin de la Seconde Guerre mondiale et les expriences vcues sous le troisime Reich (3), le droit l'audition a t repris dans la Constitution en t a n t que droit fondamental dans le cadre des procdures judiciaires. L'article 103 paragraphe 3 de la loi fondamentale prvoit : E n justice, quiconque a le droit d'tre entendu. Ce droit fondamental n'est pas directement transposable au droit de la procdure administrative (4). Pour le domaine de la procdure administrative, U n'existait d'abord de rgles relatives l'audition que dans diffrentes lois
(53) Arrt du Conseil d'Etat du 19 mai 1983, Bertin , Recueil, Lebon, p. 208 ; cf. galement B. LASSERRE, J.-M. DELARUE, ibid, (note 45), p. 402, qui prennent aussi position relativement la question de la dlimitation de comptence l'gard de la Commission d'accs aux documente administratifs . (54) Cf. la loi cite la note 50. (1) On trouve un aperu en anglais relatif cette problmatique chez G. RESS, Due process in the administrative procedure, F.I.D.E. 1978, pp. 4.1 et ss. (2) K. LEONHARDT, in P. Stelkens, H.J. Bonk, K. Leonhardt, Verwaltungsverfahrensgesetz - Kommentar, 2*m" d., Munich 1986, 36 II (pp. 336 et ss.). (3) Pour l'volution historique, cf. P. BADURA, in H.-U. Erichsen, W. Martens (d.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 7 im " d., Berlin-New York 1986, 36 II (pp. 336 et ss.). (4) W. CLAUSEN, in H.J. Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 2im d., Cologne e.a. 1982, 28 note 2.1.
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particulires (5). Sur base du principe de l'Etat de droit et d'autres principes constitutionnels gnraux, les juridictions administratives en sont arrives progressivement reconnatre un droit l'audition, mme lorsqu'il n'est pas spcialement prvu par la loi (6). Depuis le milieu des annes soixante-dix, des efforts de codification ont entran dans le droit administratif gnral une large reconnaissance de ce droit. Ainsi, le principe fut ancr de la manire suivante dans le 28 de la loi rgissant la procdure administrative (VwVfG) (7) :
28 Audition des intresss. (1) Avant d'arrter un acte administratif qui affecte certains droits d'un intress, il faut donner celui-ci l'occasion de s'exprimer relativement aux lments de fait essentiels pour la dcision. (2) Il peut tre fait abstraction de l'audition si elle ne s'impose pas au vu des circonstances du cas d'espce, en particulier si 1. une dcision immdiate parat ncessaire parce qu'il y a pril en la demeure, ou dans l'intrt public ; 2. cause de l'audition, le respect d'un dlai essentiel pour l'adoption de la dcision tait mis en question ; 3. on ne s'carte pas au dtriment de l'intress, de dclarations effectives qu'il a faites dans une demande ou une dclaration ; 4. l'administration veut arrter une dcision collective ou un grand nombre d'actes administratifs identiques, ou encore arrter des actes administratifs l'aide de dispositifs automatiques ; 5. des mesures d'excution doivent tre prises par voie administrative. (3) II n'est procd aucune audition si un intrt public impratif s'y oppose.
Pour le domaine du droit des finances et du droit fiscal, traditionnellement rglements sparment, le code gnral des
Francfort 1982, 28 chiffre en marge 1 (avec d'autres rfrences). (6) H. MEYER, H. BOROS-MACIEJEWSKI, ibid. (note 5), 28 chiffre en marge 1 ; K. LEONHARDT, ibid. (note 2), 28 chiffre en marge 5 ; F.O. KOPP, Verwaltungsverfahrenegeeetz mit Erluterungen, 4**" d., Munich 1986, 28 chiffre en marge 1, avec chaque fois d'autres rfrences. (7) VwVfG du 25 mai 1976, BGBl. I 1976, p. 1253 ; cette loi fdrale ne s'applique pas l'action administrative des Lnder de la Fdration. Ceux-ci ont toutefois adopt des lois identiques pour l'essentiel. Cf. ce sujet l'expos relatif la Rpublique fdrale d'Allemagne, supra, dans le chapitre 2.
23 WPflG) ; H. MEYER, H. BOROS-MACIEJEWSKI, Verwaltungsverfahrenegesetz, 2 e "" d.,
(5) K. LEONHARDT, ibid. (note 2), 28 chiffre en marge 5 (faisant rfrence au 90 BBG,
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impts (AO) prsente en son 91 une rglementation quasi iden tique (8). Pour le droit social aussi, une rglementation particulire rela tive l'audition des intresss a t cre, et ce dans le 24 du code de la scurit sociale (SGB) (9). Ds lors que des domaines administratifs particuliers ne sont pas viss par ces dispositions fondamentales (10), on suppose, que la rglementation du 28 de la VwVfG s'applique ici, tout le moins par analogie, en t a n t qu'expression d'un principe gnral du droit (11). On peut invoquer l'appui de cette considration le fait que la codification s'est inspire maints gards des prin cipes directeurs qui avaient dj t reconnus pralablement par la jurisprudence (12).
b) T I T U L A I R E D U D ROIT L'AUD ITION
L'intress a le droit d'tre entendu si un acte administratif porte atteinte ses droits. La notion d'intress est rgle plus
(8) Code gnral des impts du 16 mars 1976 (AO 1977), BGBl. I 1976, pp. 613 et ss. 91 Audition des intresss : (1) Avant qu'un acte administratif qui empite sur les droite d'un intress ne soit arrt, il faut donner ce dernier l'occasion de faire valoir ses observations relativement aux l ments de fait essentiels pour la dcision. Cette rgle est applicable en particulier lorsqu'il s'agit de s'carter de manire substan tielle, au dtriment du contribuable, des faits tels qu'ils rsultent de la dclaration fiscale. (2) L'audition peut ne pas avoir lieu ds lors qu'elle ne s'impose pas eu gard aux circons tances de l'espce, en particulier si 1. une dcision immdiate s'avre ncessaire parce qu'il y a pril en la demeure ou dans l'in trt public, 2. cause de l'audition, le respect d'un dlai essentiel pour l'adoption de la dcision tait mis en question ; 3. on ne s'carte pas au dtriment de l'intress, d'informations relatives aux faite qu'il a fournies dans une demande ou une dclaration ; 4. l'administration fiscale veut arrter une dcision collective ou un grand nombre d'actes administratifs identiques ou encore arrter des actes administratifs l'aide de dispositifs automatiques ; 5. des mesures d'excution doivent tre prises par voie administrative. (3) Il n'est procd aucune audition si un intrt public impratif s'y oppose. (9) Code de la scurit sociale Livre Procdure administrative du 18 aot 1980, BGBl. I 1980, p . 1461 (SGB (X)). (10) Pour d'autres rglementations particulires par voie de lois spciales, cf. W. CLAU SEN, ibid, (note 4), 28 note 7. (11) F.O. K O P P , ibid, (note 6), 28 chiffre en marge 64 ; cf. galement R. WIMMER, Die Wahrung des Grundsatzes des rechtlichen Gehrs, DVBl. 1985, pp. 773 (775) ; W. CLAUSEN, ibid. (note 4), 28 note 2.1 (avec d'autres rfrences) ; H . R U F I N O , Verfassungs und Ver fahrensrecht im Grundsatz des rechtlichen Gehrs, NVwZ 1985, pp. 304 (308). (12) F.O. K O P P , ibid. (note 6), 28 chiffre en marge 1 (avec d'autres rfrences); K. LEONHARDT, ibid. (note 2), 28 chiffre en marge 5.
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en dtails dans le 13 de la VwVfG (13). Il s'agit de demandeurs ou d'adversaires ainsi que de personnes qui l'administration entend adresser l'acte administratif. En outre, doivent encore tre entendues les personnes qui, au titre du 13 alina 2 de la VwVfG, ont un intrt lgitime l'issue de la procdure, ce qui signifie qu'il faut que leurs droits ou intrts juridiquement protgs (14) soient susceptibles d'tre affects par le rsultat de la procdure (15). Au-del de cette hypothse particulire, l'acte administratif doit affecter les droits d'un intress. Il n'y a pas d'unanimit quant l'interprtation de cette formule. D'aprs une opinion soutenue dans la doctrine, l'obligation de procder l'audition n'est dclenche que pour des actes administratifs imposant rellement des charges, le refus de confrer un avantage ne faisant en principe pas partie de cette catgorie d'actes (16). A l'inverse, on argumente frquemment au regard du sens et du but de la disposition, lesquels sont destins protger le citoyen contre des charges inattendues. Par consquent, le droit l'audition s'imposerait galement de manire imprative dans le cas du rejet d'une demande tendant obtenir un acte administratif confrant des avantages (17).
(13) Cf. les dispositions parallles analogues dans d'autres lois, p. ex. 12 SGB (X), 78 AO. (14) F.O. KOPP, ibid, (note 6), 13 chiffre en marge 17, 28 chiffres en marge 9, 12 ; H. MEYER, H. BORGS-MACIEJEWSKI, ibid. (note 5), 28 chiffre en marge 7 en liaison avec le 13 chiffre en marge 9 ; W. CLAUSEN, ibid, (note 4), 28 note 3.2. qui se montre critique quant aux intrte juridiquement protgs. (15) L'ventualit sufft : K. LEONHARDT, ibid, (note 2), 28 chiffre en marge 9 ; F.O. KOPP, ibid. (note 6), 28 chiffre en marge 11, 17 ; H. MEYER, H. BORGS-MACIEJEWSKI, ibid. (note 5), 28 chiffre en marge 10. (16) N. ACHTERRERG, AUgemeinee Verwaltungsrecht, 2'" d., Heidelberg 1986, p. 160 ; W. CLAUSEN, ibid. (note 4), 28 note 3 (avec d'autres rfrences) ; K. LEONHARDT, ibid, (note 2), 28 chiffre en marge 10; BVerwGE 66, 184 (186) (avec d'autres rfrences) ; BVerwG (du 30 avril 1981, 3 C 135.77) Buchholz 451.74, 8 KHG n 3 ; pour l'ensemble de la question cf. aussi H.-W. LAUBINQER, Erforderlichkeit der Anhrung, VerwArch 1984, pp. 55 (56 et ss.) ; expos des motifs de la VwVfG, 24 I, Bundestagsdrucksache 7/910, p. 51 ; Bundessozialgericht, arrt du 1 er mars 1979 (AZ : 6 RKa 17/77), SozR 1200 34 SGB I n" 8. (17) F.O. KOPP, ibid, (note 6), 28 chiffre en marge 10; R. WIMMER, ibid, (note 11), p. 776 (avec d'autres rfrences) ; P. BADURA, ibid. (note 3), 40 III 2, p. 259 ; H. MEYER, H. BORGS-MACIEJEWSKI, ibid. (note 5), 28 chiffre en marge 9 (avec d'autres rfrences); C.H. U L E , H.-W. LAUBINQER, Verwaltungsverfahrensrecht, 2*m" d., Cologne e.a. 1978, pp. 122 et s. ; H. MAURER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5im d., Munich 1986, chapitre 19/20 (p. 382) ; OVG Mnster, NVwZ 1983, p. 746 ( = DV 1983, p. 986) ; F. MAYER, F.O. KOPP, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5*" d., Stuttgart e.a. 1985, 43 3 e (p. 368) (avec d'autres rfrences) ; H.J. WOLFF, O. BACHOF, Verwaltungsrecht III, 4 " ~ d., Munich 1978, 156 IV
2d.

c) E X C E P T I O N S L'OBLIGATION D ' E N T E N D R E LES INTRESSS
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L'obligation d'entendre l'intress n'est pas garantie sans exception. T a n t le 28 alinas 2 et 3 de la VwVfG que le 91 (identique) de la AO, ainsi que le 24 du code de la scurit sociale prvoient diffrentes exceptions. Ces dispositions ne se diffrencient objectivement entre elles que dans la mesure o le 24 du SGB (X) prvoit un catalogue exhaustif (plus restreint) d'exceptions, tandis que les autres dispositions s'expriment par une formule gnrale (en particulier) (18). Le premier groupe d'exceptions est relatif aux cas requrant l'urgence. Elles se caractrisent par le fait que, soit en raison de circonstances extrieures (pril en la demeure 28 paragraphe 2 n 1 de la VwVfG) soit en raison d'un dlai menaant d'expirer ( 28 paragraphe 2 n 2 de la VwVfG) l'administration doit agir trs rapidement pour pouvoir accomplir efficacement ses tches (19). Dans ces hypothses, l'administration dispose du pouvoir discrtionnaire de faire abstraction de l'audition pralable l'adoption de la dcision (20). Dans un tel cas, il faut procder ds que possible une audition a posteriori (21). Un second domaine concerne des intrts publics prpondrants. Il s'agit d'une part, de cas dans lesquels des mesures d'excution doivent tre prises l'gard de l'intress. Si ces mesures taient pralablement portes la connaissance de l'intress, le danger de le voir prendre des dispositions pour luder la mesure d'excution serait trop grand, d ' a u t a n t plus que les questions concrtes ont t rgulirement discutes au moment de la dlivrance du titre excutoire (22). Mme cet gard l'administration dispose encore relativement, d'un pouvoir discrtionnaire.
(18) W. CLAUSEN, ibid, (note 4), 28 note 4 ; H. BORGS-MACIEJEWSKI, ibid, (note 5), 28 chiffre en marge 20. (19) A ce sujet : K. LEONHARDT, ibid, (note 2), 28 chiffres en marge 23 et s. ; W. CLAUSEN, ibid, (note 4), 28 note 4.1. qui donne des exemples et d'autres rfrences ; H. MEYER, H. BORGS-MACIEJEWSKI, ibid, (note 5), 28 chiffre en marge 21 (avec d'autres rfrences). (20) W. CLAUSEN, ibid. (note 4), 28 note 4 ; H. MEYER, H. BORGS-MACIEJEWSKI, ibid. (note 5), 28 chiffre en marge 20. (21) K. LEONHARDT, ibid, (note 2), 28 chiffre en marge 22. (22) K. LEONHARDT, ibid. (note 2), 28 chiffre en marge 32 ; W. CLAUSEN, ibid, (note 4), 28 note 4.5 ; H. MEYER, H. BORGS-MACIEJEWSKI, ibid, (note 5), 28 chiffre en marge 27 (avec d'autres rfrences).
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ADMINISTRATIVE
D'autre part, l'audition peut ne pas avoir lieu si l'administration a l'intention d'arrter une dcision collective (23) ou un grand nombre d'actes administratifs identiques ou encore d'arrter des actes administratifs l'aide de dispositifs automatiques (par exemple, les feux de signalisation). La multiplicit des personnes entendre et leur individualisation, laquelle ne s'avre frquemment gure possible, entraneraient en l'espce une charge qui excderait les possibilits matrielles de l'administration (24). En outre, une audition est inadmissible ( 28 alina 3 de la VwVfG) si elle est en contradiction avec des intrts publics impratifs (25). De tels intrts publics impratifs doivent tre particulirement graves et il est indispensable qu'ils l'emportent sans aucune contestation sur l'importance qui n'est pas minime du droit l'audition (26). L'audition ne peut tre refuse en outre, que dans l'exacte mesure o l'intrt public l'exige. L'exclusion de l'audition peut ds lors ventuellement n'avoir lieu que par rapport certaines questions dtermines (27). On peut citer enfin, en tant que troisime grand domaine d'exceptions, les cas dans lesquels une audition peut ne pas avoir lieu en vertu du sens et du but des dispositions relatives l'audition (28). L'exemple typique, lgalement rglement, est celui o l'administration a l'intention de prendre une dcision sur base des seules dclarations du demandeur. Ds lors, encore entendre celui-ci serait, abstraction faite de cas particuliers, une pure formalit (29) et en outre, s'avrerait peu conomique sur le plan de la technique procdurale (30).
(23) Les dcisions collectives sont des actes administratifs qui instaurent une rglementation concrte s'adressant un grand nombre d'intresss (par ex. le panneau indicateur) ; cf. 35 premier alina VwVfG ; v. ce sujet galement P. STELKENS, ibid, (note 2), 35 chiffres en marge 129 et ss. (24) H. MEYER, H. BORGS-MACIEJEWSKI, ibid, (note 5), 28 chiffre en marge 2 4 ; K. LEONHARDT, ibid. (note 2), 28 chiffre en marge 27. (25) Cf. ce sujet F.O. Kopp, ibid, (note 6), 28 chiffres en marge 56 et s. (avec d'autres rfrences) ; q u a n t la question de savoir, quand le secret et par consquent l'obligation de refuser la consultation du dossier rsultent de la nature de l'affaire , cf. VGH Munich, DV 1978, p . 336. (26) K. LEONHARDT, ibid. (note 2), 28 chiffre en marge 33 ; H. M E Y E R , H. BORGS-MACIEJEWSKI, ibid. (note 5), 28 chiffre en marge 28 (avec d'autres rfrences) ; W. CLAUSEN, ibid. (note 4), 28 note 5. (27) F.O. K O P P , ibid, (note 6), 28 chiffre en marge 58. (28) H. MEYER, H. BORGS-MACIEJEWSKI, ibid, (note 5), 28 chiffre en marge 23. (29) K. LEONHARDT, ibid, (note 2), 28 chiffre en marge 25. (30) W. CLAUSEN, ibid, (note 4), 28 note 25.

d) M O D E ET TENDUE DE L'AUDITION
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D'aprs la lettre de la loi, l'audition porte sur les faits pertinents aux fins de la dcision . Cette formulation a suscit un dbat relatif la question de savoir, si l'audition est limite l'tablissement des lments de fait importants pour la prise de dcision (31) ou si elle peut porter sur des questions juridiques (32). On soutient en partie (33), que l'audition doit galement porter sur les normes juridiques qui procurent aux faits leur importance bien que l'intress n'ait aucun droit un dbat juridique dtaill (34). Cette interprtation large n'empcherait pas davantage l'administration de mener la procdure de manire rigoureuse , c'est--dire, de ne pas tenir compte d'allgations insignifiantes et aussi, le cas chant, d'argumentations purement procdurires, portant sur des questions juridiques et matrielles (35). Dans des circonstances normales, il suffit que l'administration donne une seule reprise avant l'adoption de la dcision administrative (36), l'occasion l'intress de prendre position. Elle satisfait cette exigence, si elle l'informe de l'engagement de la procdure (37), indpendamment du point de savoir si l'intress
(31) G. R E S S , ibid. (note 1), pp. 4.11 et s. ; C.H. U L E , H.-W. LAUBINQER, ibid, (note 17), p. 123 ; W. CLAUSEN, ibid, (note 4), 28 note 3.3 ; K. LEONHARDT, ibid, (note 2), 28 chiffre en marge 12 et s. ; H. MEYER, H. BORGS-MACIEJEWSKI, ibid. (note 5), 28 chiffre en marge 16. (32) Voir F.O. K O P P , ibid, note 6, 28 chiffre en marge 15 ; M. WALLERATH, Allgemeines Verwaltungsrecht, S1"" d., Siegburg 1985, 9 1 3e), p . 260 ; H. MAURER, ibid, (note 17), chapitres 19/20 (p. 382) ; H.-W. LAUBINQER, ibid, (note 16), pp. 70 et ss. (avec de nombreuses autres rfrences), qui pertinemment opre une distinction entre le droit de l'intress d'exposer son opinion juridique (qu'il considre comme acquis) et l'obligation de l'autorit de rvler sa conception juridique a v a n t la clture de la procdure administrative. (33) F.O. K O P P , ibid. (note 6), 28 chiffre en marge 15 ; H. MAURER, ibid, (note 17), chapitre 19/20 (p. 383). (34) H. M E Y E R , H. BORGS-MACIEJEWSKI, ibid. (note 5), 28 chiffre en marge 16 ; F.O. K O P P , ibid, (note 6), 28 chiffre en marge 20 ; K. LEONHARDT, ibid, (note 2), 28 chiffre en marge 13 (avec d'autres rfrences), galement, R. WEMMER, ibid. (note 11), p . 777. (35) F.O. K O P P , ibid, (note 6), 28 chiffre en marge 19 (avec d'autres rfrences) ; H. R U FINO, ibid. (note 11), p. 3 0 7 ; K. LEONHARDT, ibid, (note 2), 28 chiffre en marge 1 4 ; W. CLAUSEN, ibid, (note 4), 28 note 3.3. (36) K. LEONHARDT, in P . Stelkens, H . J . Bonk, K. Leonhardt, Verwaltungsverfahrensgesetz-Kommentar, 2im d., Munich 1982, 28 chiffre en marge 1 6 ; pour la question de la licit de l'audition effectue a posteriori, cf. BVerwGE 66, pp. 184 (187 et ss.). (37) F.O. K O P P , ibid, (note 6), 28 chiffres en marge 5, 22, 25 ; H. MEYER, H. BORGSMACIEJEWSKI, ibid. (note 5), 28 chiffre en marge 17.
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saisit l'occasion qui lui est donne de s'exprimer (38). C'est seulement si de nouveaux points de vue apparaissent en cours de procdure aprs que l'audition ait eu lieu relativement auxquels l'intress n'a pu faire valoir ses observations, qu'une nouvelle audition s'impose (39). Il faut laisser l'intress suffisamment de temps pour prparer ses observations (40). L'audition peut tre effectue, au choix de l'administration, oralement ou par crit (41). L'administration ne peut en principe prendre en considration dans sa dcision, aucune information l'gard de laquelle l'intress n'a pu prendre position.
e) D R O I T D E SOULEVER D E S OBJECTIONS
Dans certains domaines dtermins, en particulier dans le droit relatif la lutte contre les pollutions et dans le droit en matire d'nergie nuclaire (42), des tiers concerns ont non seulement un droit l'audition, mais en outre le droit de formuler des objections , c'est--dire de faire valoir dans une procdure formalise, les doutes qu'ils nourrissent l'gard d'un projet (43). L'adminis(38) F.O. Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz mit Erluterungen, 4 m " d., Munich 1986, 28 chiffre en marge 5 ; W. CLAUSEN, ibid, (note 4), 28 note 34. (39) F.O. Kopp, ibid, (note 38), 28 chiffre en marge 22 (avec d'autres rfrences) ; K. LEONHARDT, ibid, (note 36), 28 chiffre en marge 1 3 ; H. MEYER, H. BOROS-MACIEJEWSKI, ibid. (note 5), 28 chiffre en marge 17 ; OVG Lneburg, MDR 1975, pp. 786 (788) ; OVG Mnster, NJW 1978, pp. 1764 (1765). (40) Bundesverfassungsgericht (BVerfG) E 49, pp. 212 (216); BVerwG, NJW 1976, pp. 588 et s. ; OVG Lneburg, DVBl, 1973, pp. 505 (506) ; OVG Mnster, NJW 1978, pp. 1764 (1765) ; M. WALLERATH, ibid. (note 32), 9 I 3 e), pp. 259 et s. ; W. CLAUSEN, ibid. (note 4), 28 notes 3.4, 3.6; K. LEONHARDT, ibid, (note 36), 28 chiffre en marge 17; H. MEYER, H. BORGS-MACIEJEWSKI, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2im d., Francfort 1982, 28 chiffre en marge 14. (41) F.O. KOPP, ibid, (note 38), 28 chiffre en marge 28 ; W. CLAUSEN, ibid, (note 4), 28 note 3.7 (avec d'autres rfrences) ; C.H. ULE, H.-W. LAUBINQER, ibid. (note 17), p. 124 ; H. MEYER, H. BORGS-MACIEJEWSKI, ibid. (note 40), 28 chiffre en marge 15 ; P. BADURA, ibid. (note 3), 40 II 3 (p. 359) ; BVerwGE 20, pp. 106 (166) ; VGH Munich, BayVwBl. 1964, pp. 24 et s. (42) 7 du rglement relatif la procdure en matire d'autorisation d'tablissements au titre du 7 de la loi relative l'nergie atomique (AtVfV) du 18 fvrier 1977, BGBl. I 1977, p. 280 ; 10 3 e alina de la loi relative la protection contre des effete cologiques dommageables (BImSehG) du 14 mars 1974 dans la version de la loi du 4 octobre 1985, BGBl. I 1985, p. 1950. (43) Pour la notion d'objection, cf. C.H. U L E , H.-W. LAUBINQER, Bundesimmissionsschutzgesetz, Kommentar, Darmstadt 1978 et ss., 10 chiffre en marge 8 (avec d'autres rfrences) ; G. FELDHAUS, W. VALLENDAR, Bundeeimmiesiansschutzrecht, vol. 1 A, Wiesbaden 1985/86, 10 note 14 ; H. SCHMATZ, M. NTHLICHS, lmmiseionsschutz Kommentar zum Bundesimmissionsschutzgesetz, Berlin 1979 et ss, 10 notes 8.1., 8.4. ; VGH Baden-Wrttemberg, DVBl. 1977, pp. 345 et ss. ; VG Freiburg, DVBl. 1976, pp. 807 (809).
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tration doit tenir compte de ces objections, lesquelles peuvent tre galement l'objet, dans le cadre d'une audition, d'une discussion contradictoire. De tels droits sont octroys en particulier lors de la planification et de l'autorisation, annonces par voie de communication officielle, relatives l'exploitation d' installations provoquant des nuisances (44). Concomitamment, de tels droits constituent frquemment le fondement d'une forclusion en matire de prsentation d'objections. Celui qui en dpit de ses droits n'lve aucune objection ne peut, aprs expiration du dlai de prsentation des observations, exciper de dommages qu'il aurait pu invoquer dans le cadre de la procdure d'autorisation (forclusion) (45).
f) DROITS COMPLMENTAIRES
L'expos relatif au droit l'audition serait incomplet, si l'on n'voquait pas ici les droits complmentaires qui sont censs contribuer confrer au droit l'audition une plus grande efficacit. Ce qui importe en premier lieu cet gard, est le fait que l'administration ait envers l'intress, un devoir de conseil et de renseignement. Le 25 de la VwVfG (46) dispose :
L'administration doit susciter les dclarations et la formation de d e m a n d e s ou l a r e c t i f i c a t i o n d e d c l a r a t i o n s o u d e d e m a n d e s , s'il e s t m a n i feste q u e c ' e s t u n i q u e m e n t p a r n g l i g e n c e o u p a r i g n o r a n c e q u ' e l l e s o n t t o m i s e s o u e n c o r e faites ou f o r m e s i n c o r r e c t e m e n t . P o u r a u t a n t q u e de b e s o i n , elle f o u r n i t d e s r e n s e i g n e m e n t s r e l a t i v e m e n t a u x d r o i t s d o n t les i n t resss d i s p o s e n t d a n s le c a d r e d e la p r o c d u r e a d m i n i s t r a t i v e , e t a u x o b l i g a tions qu'ils doivent respecter.
Cette conception issue du droit social, dj admise avant la codification (47), n'entrane pas pour les intresss l'gard de
(44) Il en est ainsi dans les procdures d'autorisation dans le cadre du droit en matire nuclaire et du droit en matire de lutte contre les pollutions, cf. supra, note 42. (45) Cf. 10 ' alina, 3 e phrase BImSchG ; 7 1 alina, 2 phrase AtVfV (supra note 42) ; ce sujet G. FELDHAUS, W. VALLENDAR, ibid. (note 43), 10 note 15 ; C.H. U L E , H.-W. LAUBINQER, ibid. (note 43), 10 chiffre en marge 9 (avec d'autres rfrences) ; H. SCHMATZ, M. NTHLICHS, ibid, (note 43), 10 notes 8.5., 8.6. ; C.H. U L E , Zur rechtlichen Bedeutung von Ausschlufristen im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsproze , BB 1979, pp. 1009 et ss. (46) 89 de la AO ; de mme, les 14 16 de la SGB (I), Code de la scurit sociale Partie gnrale du 11 dcembre 1975, BGBl. I 1975, p. 3015 ; pour d'autres rglementations lgales spciales, cf. M. WALLERATH, ibid, (note 32), p . 256 (note 36). (47) Cf. H. MEYER, H. BORGS-MACIEJEWSKI, ibid. (note 40), 25 chiffre en marge 2 ; K. LEONHARDT, ibid. (note 36), 25 chiffre en marge 4 ; F.O. K O P P , ibid, (note 38), 25 chiffre en marge 1 ; BVerwGE 16, pp. 156 (159) ; 52, pp. 70 (79) ; BGHZ 15, pp. 305 (312).
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l'administration un droit illimit d'assistance consultative, droit qui rendrait superflues les professions lies au conseil en matire juridique (48), mais elle sert seulement compenser les diffrences les plus nettes existant entre les connaissances respectives des diffrents intresss (49) et doit par consquent tre considre comme l'expression du principe de l'Etat social. Ds lors que les intresss commettent manifestement, soit de manire vidente, des erreurs, l'administration doit veiller d'office la rectification (50). A cet gard, on ne soumet pas des exigences trop svres le caractre manifeste de l'erreur, bien que l'administration ne soit pas tenue de constater, par la voie d'une analyse juridique approfondie, le caractre erron de l'acte de l'intress (51). Ledit caractre erron doit s'imposer l'vidence l'administration. Le 25 de la VwVfG vise galement les prcisions apportes une demande, c'est--dire que l'administration est tenue l'gard de l'intress qui excipe d'un droit, d'un devoir de conseil concernant la norme sur laquelle ce droit peut tre fond (52). En outre cependant, l'administration est rgulirement tenue de fournir (53) des renseignements concernant droits et obligations relatifs la procdure administrative, uniquement la demande d'une partie. Le devoir de renseignement n'existe que dans la mesure o l'intress est excusable d'tre dans l'ignorance desdits droits (54) et a besoin du renseignement pour assurer un exercice effectif de ses droits (55), seule une personne partie la
(48) Une consultation juridique serait illicite. ; F.O. K O P P , ibid, (note 38), 25 chiffre en marge 6. (49) K. LEONHARDT, ibid. (note 36), 25 chiffre en marge 3 ; K. Koch (d.), Abgabenordnung 1977, 2" d., Cologne e.a. 1979, 89 chiffre en marge 7 ; H. MEYER, H. BORQS-MACIEJEWSKI, ibid. (note 40), 25 chiffre en marge 4 (avec d'autres rfrences). (50) K. LEONHARDT, ibid. (note 36), 25 chiffre en marge 7 ; M. WALLERATH, ibid. (note 32), p . 256 ; J . PIPKORN, Auskunftsansprche gegenber Verwaltungsbehrden , DV 1970, pp. 171 (172). (51) K. LEONHARDT, ibid. (note 36), 25 chiffre en marge 9 ; K. K O C H , ibid. (note 49), 89 chiffre en marge 7. (52) K. LEONHARDT, ibid. (note 36), 25 chiffre en marge 11 ; BVerwGE 17, pp. 178 (179). (53) H. MEYER, H. BORGS-MACIEJEWSKI, ibid. (note 42), 25 chiffre en marge 14 ; K. LEONHARDT, ibid. (note 36), 25 chiffre en marge 14 (avec d'autres rfrences) ; F.O. Kopp, ibid, (note 38), 25 chiffre en marge 9. (54) K. LEONHARDT, ibid. (note 36), 25 chiffre en marge 15 ; F.O. K O P P , ibid, (note 38), 25 chiffre en marge 10. (55) F.O. K O P P , ibid, (note 38), 25 chiffre en marge 10.
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procdure pouvant rgulirement prtendre obtenir des renseignements (56). Parce que le recours l'aide de l'administration ne peut s'accrotre outre mesure, le devoir de renseignement est limit aux circonstances d'une procdure effectivement en cours (57). D'autre part, le 25 de la VwVfG n'exclut pas que dans un cas particulier, une obligation de procder une consultation plus approfondie s'impose l'administration, en vertu de principes gnraux du droit (58). E n particulier, l'administration tenue de prendre une dcision discrtionnaire, doit fournir l'intress des informations relatives l'tat et au contenu de directives administratives gnrales, qui dterminent plus en dtails le mode d'exercice du pouvoir discrtionnaire. Le BVerwG a dclar cet gard (59) :
E n vertu d'un principe gnral du droit, qui n'a pas t affect par la rdaction plus troite du 25 de la loi du 25 mai 1976 rgissant la procdure administrative (BGB1.I p. 1253) VwVfG , reprise son compte par le Land de Berlin, quiconque est dans l'ignorance relativement l'existence et l'tendue du droit dont il dispose, et dpend cet gard de l'information fournie par l'oblig, est en droit d'exiger de ce dernier les renseignements ncessaires. E n vertu de ce principe, l'administration est tenue, lorsque la demande lui est faite dans le cas d'espce, de fournir galement des informations propos des lignes directrices en matire d'apprciation discrtionnaire, car la connaissance de ces lignes directrices est ncessaire pour un exercice efficace des droits, dans la mesure o elles rvlent en gnral la pratique en matire d'apprciation discrtionnaire, laquelle procure de son ct un droit l'galit de traitement.
Ce qui importe en outre, est le fait que l'administration soit tenue d'examiner elle-mme d'office les lments de fait (60). Pour pouvoir prendre position par rapport au rsultat des enqutes, l'intress doit en avoir connaissance (61). Il en a la possibilit en consultant les dossiers de la procdure complt e ) K. LEONHARDT, ibid, (note 36), 25 chiffre en marge 16. (57) W. CLAUSEN, in H . J . Knack, Verwaltungsverfahrenegesetz, Kommentar, 2" d., Cologne e.a. 1982, 25 note 4.2. ; ainsi que F.O. K O P P , ibid, (note 38), 25 chiffre en marge 2. (58) F.O. K O P P , ibid, (note 38), 25 chiffre en marge 11 (avec d'autres rfrences), v. galement ce sujet H . MEYER, H. BORGS-MACIEJEWSKI, ibid, (note 40), 25 chiffre en marge 15. (59) BVerwG, arrt du 16 septembre 1980, E 61 pp. 15 (20 et s.) ; F.O. K O P P , ibid. (note 38), 25 chiffre en marge 11, qui approuve. (60) Cf. 24 de la VwVfG, 20 du SGB (X), 88 de la AO. (61) K. LEONHARDT, ibid. (note 36), 29 chiffre en marge 8 ; F.O. K O P P , ibid, (note 38), 29 chiffre en marge 2.
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mentairement et indpendamment du devoir d'information existant le cas chant dans le chef de l'administration (62). Un tel droit est formellement reconnu dans le 29 de la VwVfG (63) :
29 Consultation du dossier par des intresss. (1) L'administration doit permettre aux intresss d'avoir accs au dossier de la procdure, ds lors que la connaissance de son contenu est ncessaire pour l'exercice ou la dfense de leurs intrts juridiques. La premire phrase ne s'applique, jusqu' l'issue de la procdure administrative, ni aux projets de dcisions, ni aux travaux concernant leur prparation immdiate. (2) L'administration n'est pas oblige de mnager l'accs au dossier, ds lors qu'il porterait atteinte l'accomplissement rgulier des tches de l'administration, que la publicit donne au contenu du dossier causerait un prjudice au bien public de la Fdration ou d'un Land, ou que le dossier devrait rester secret en vertu d'une loi, ou de par sa nature, notamment eu gard aux intrts lgitimes des intresss ou de tiers. (S) La consultation du dossier a lieu auprs de l'autorit qui le traite.
(...). Le 29 tablit le principe de la publicit limite du dossier (64). Ce principe signifie que l'administration a l'obligation, pour autant qu'il n'existe aucun motif de refus cet gard (65), d'accorder aux intresss le droit de consulter le dossier, ds lors que la connaissance dudit dossier est ncessaire pour l'exercice ou la dfense de leurs droits (66). En principe, n'a le droit de consulter le dossier, qu'une personne qui est formellement partie la procdure ( 13 de la VwVfG), et dont les intrts juridiques rendent la consultation ncessaire (67). Le 29 alina 2 de la VwVfG rglemente certaines exceptions au droit la consultation du dossier. D'une part, l'administration n'est pas tenue d'accorder la possibilit de consulter le dos(62) V. a ce sujet 25 de la VwVfG. (63) De mme, le 25 du SGB (X) ; le code des impts ne connat pas de droit gnral la consultation du dossier, 2" d., Munich 1979, 90 note 4 ; K. KOCH, ibid, (note 49), 91 chiffre en marge 5. (64) K. LEONHARDT, ibid. (note 36), 29 chiffre en marge 6 ; v. aussi F.O. K O P P , ibid. (note 38), 29 chiffre en marge 2. (65) F.O. K O P P , ibid, (note 38), 29 chiffres en marge 13 et ss. ; K. LEONHARDT, ibid. (note 36), 29 chiffre en marge 7 ; pour les diffrentes dispositions relatives aux exceptions, cf. immdiatement plus loin. (66) F.O. K O P P , ibid. (note 38), 29 chiffres en marge 7 et ss. ; K. LEONHARDT, ibid. (note 36), 29 chiffres en marge 6,7. (67) K. LEONHARDT, ibid. (note 36), 29 chiffres en marge 12 et s. ; F.O. K O P P , ibid. (note 38), 29 chiffre en marge 7.
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sier, si et dans la mesure o l'efficacit de l'administration en serait affecte (68). Cela signifie par exemple, que le temps dont l'intress dispose pour la consultation peut tre limit, parce que l'administration ne peut se permettre de contrler l'intress pendant de nombreuses heures lors de la consultation (69). L'administration peut galement abandonner le dossier l'intress en vue de la consultation. E n particulier des avocats se voient frquemment confier des dossiers emporter dans leur cabinet en vue de leur consultation. Il n'est pas ncessaire de rendre publics des projets de dcision (70). D'autre part, une consultation peut tre refuse, si le bien de la Fdration ou d'un Land tait susceptible de subir des inconvnients par suite de la consultation (71). Ce qui importe en pratique est le fait que la consultation du dossier soit interdite dans la mesure o les dossiers doivent, en vertu d'une loi ou de par leur nature, rester secrets. Appartient en particulier au dernier domaine ct du secret de dossiers personnels ou relatifs aux concours (72) la protection des intrts lgitimes au secret, de tierces personnes. E n particulier leur vie prive constitue un domaine auquel l'Etat ne peut porter atteinte, mme par la communication d'informations des tiers. Aprs l'arrt du Bundesverfassungsgericht relatif au recensement de la population (73), arrt qui met en vidence le droit de l'administr la protection des donnes proprement personnelles, et garantit pour la premire fois ce droit en t a n t que droit fondamental de rang constitutionnel (74), cette exception devrait acqurir un poids considrable. Les donnes protges cet gard ne concernent pas seulement le domaine proprement intime de la sphre prive ; sont au contraire galement viss dans ce contexte, les secrets d'affaires
(68) F.O. K O P P , ibid, (note 38), 29 chiffre en marge 19 ; K. LEONHARDT, ibid, (note 36), 29 chiffres en marge 19 et s. ; W. CLAUSEN, ibid, (note 57), 29 note 5.1. (avec d'autres rfrences). (69) F.O. K O P P , ibid, (note 38), 29 chiffre en marge 20. (70) Ainsi dj le 29 premier alina 2 phrase de la VwVfG. (71) K. LEONHARDT, ibid. (note 36), 29 chiffre en marge 20 ; F.O. K O P P , ibid, (note 38), 29 chiffres en marge 23 et s. (72) C.H. U L E , H.W. LAUEINGER, ibid. (note 17), p. 218 ; v. galement ce sujet H. MEYER, H. BORGS-MACIEJEWSKI, ibid, (note 40), 29 chiffre en marge 23. (73) BVerfG E 65, pp. 1 et ss. (Arrt du 15 dcembre 1983, 1 B v R 209/83 e.a.) = EuGRZ 1983, pp. 577 et ss. (74) BVerfGE 65, pp. 1 (42 et ss.).
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de personnes morales ainsi que les informations relatives la pro duction (75). En principe, un droit de refuser la communication peut galement exister l'gard de documents qui ont t trans mis l'administration sous le sceau de la confidentialit (76). Il est douteux que le refus d'autoriser la consultation du dos sier puisse servir protger l'intress contre luimme (par exemple dans l'hypothse d'une expertise mdicale dcoura geante) (77). Une rgle expressment tablie dans le domaine du droit social s'imposera peuttre cet gard, laquelle prvoit que dans de tels cas, la consultation du dossier a lieu par l'interm diaire d'un mdecin qui jouit de la confiance de l'intress (78). Le droit la consultation du dossier ne comprend pas le droit d'obtenir l'tablissement de duplicatas ou de copies, bien que l'administration soit tenue de statuer sur une telle demande dans le cadre d'une apprciation dontologique (79).
g) CONSQUENCES D E L'OMISSION OU D U CARACTRE VICIEUX D E LA PRISE EN CONSIDRATION D ES D ROITS PROCD URAUX
Les consquences d'une audition insuffisante ou d'une inobser vation des droits complmentaires ne sont pas rgles tout fait uniformment. C'est en particulier dans le domaine de droits
(75) F.O. KOPP, ibid, (note 38), 29 chiffre en marge 27 ; K. LEONHARDT, ibid, (note 36), 29 chiffre en marge 21 ; H. MEYER, H. BORGSMACIEJ EWSKI, ibid, (note 40), 29 chiffre en marge 21. (76) H. MEYER, H. BORGSMACIEJ EWSKI, ibid. (note 40), 29 chiffre en marge 22 ; M. WALLERATH, ibid. (note 32), 9 I 3, p. 258 ; OVG Coblence, DVBl. 1977, p. 425 (426 et s.) ; OVG Mnster, DV 1980, pp. 222 (222 et s.). (77) A ce sujet : F.O. KOPP, ibid. (note 38), 29 chiffres en marge 27, 29 ; W. CLAUSEN, ibid, (note 57), 29 note 5.3 ; OVG Mnster, DVBl. 1974, p. 382 n" 149 ( = RIA 1974, pp. 34 et s.) (encore avant l'adoption de la loi) ; v. par contre : H. MEYER, H. BORGSMACIEJ EWSKI, ibid. (note 40), 29 chiffre en marge 21 ; K. LEONHARDT, ibid. (note 36), 29 chiffre en marge 21. (78) Le 25 2" alina du SGB prvoit : (2) Si le dossier contient des informations relatives l'tat de sant d'un intress, l'admi nistration peut, ..., laisser un mdecin le soin de communiquer le contenu du dossier l'in tress. Elle doit laisser un mdecin le soin de communiquer le contenu du dossier, ds lors qu'il est craindre que la consultation du dossier causerait l'intress un prjudice dispro portionn, en particulier sur le plan de sa sant. Ds lors que le dossier contient des donnes qui sont de nature compromettre le dveloppement et l'panouissement de l'intress, les phrases 1 et 2 s'appliquent, tant entendu que le contenu du dossier peut tre communiqu galement par un agent de l'administration qui, grce sa formation et son exprience de la vie et son exprience professionnelle est apte et qualifi pour remplir cette tche. Il n'est pas port atteinte au droit rsultant de l'alina 1. (79) K. LEONHARDT, ibid. (note 36), 29 chiffre en marge 27 ; il en est autrement dans le domaine de la procdure en matire sociale ; le 25 5 alina du SGB octroie express ment un droit la dlivrance de copies.
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relatifs l'audition pralable, prvus par des lois spciales, qu'il y a des divergences (80). E n gnral, la mise en uvre de l'audi tion ne peut normalement tre l'objet d'une procdure judiciaire particulire, mais n'est soumise un contrle judiciaire qu'en semble avec l'acte ainsi incrimin (81) ( 44a de la VwGO). En outre, lorsque l'audition a t omise, la situation peut tre rgularise, ou les fautes et les vices peuvent tre couverts a pos teriori, par l'octroi l'intress, avant la fin de la procdure administrative pralable (82), de la possibilit d'tre entendu ( 45 alina 1 n 3 en liaison avec l'alina 2 de la VwVfG (83) ; cf. aussi le 126 de la AO). A l'encontre du texte du 45 de la VwVfG, le BVerwG a auto ris une rgularisation efficace, mme au stade de la procdure judiciaire, des vices entachant l'audition (84). Cet arrt a toute fois t critiqu dans la doctrine et par des juridictions inf rieures (85). Enfin, d'aprs le 46 de la VwVfG ( 127 de la AO), une annu lation de la dcision n'est possible que dans l'hypothse o ladite dcision aurait t ventuellement diffrente si l'audition avait eu lieu (86). Selon le 42 phrase 2 de la SGB X, cette dernire restriction ne s'applique pas la procdure en matire sociale. Il convient de noter cet gard que ces dispositions lgislatives sont en partie considres par la doctrine (87) comme peu russies sur le plan politicojuridique et douteuses au regard du principe de lgalit, tant donn en particulier, qu'elles mettent frquem
(80) Cf. p . ex. : BVerwG, DVBl. 1986, pp. 153 (154) relativement au principe de l'audi tion pralable dans la procdure d'aprs les 91 et ss. de la BD O. (81) F.O. K O P P , ibid. (note 38), 28 chiffre en marge 59 ; K. LEONHARD T, ibid, (note 36), 28 chiffre en marge 34 ; W. CLAUSEN, ibid, (note 57), 28 note 6 ; A.H. MEYER, H. BORGS MACIEJEWSKI, ibid. (note 40), 28 chiffre en marge 29. (82) BVerwGE 61, p p . 45, 50 et s. (83) A propos des conditions de la rgularisation, cf. W. CLAUSEN, ibid, (note 57), 28 obs. 6 ; U. BATTIS, Allgemeinee Verwaltungsrecht, Heidelberg 1985, chiffre en marge 185 ; OVG Munster, DVBl. 1981, pp. 689 (690 et s.) ; VG Berlin, DVBl. 1981, pp. 196 (197) ; cf. galement BVerwG, DVBl. 1986, pp. 153 (154). (84) BVerwGE 61, pp. 45 (50 et s.). (85) F.O. K O P P , ibid. (note 38), 45 chiffres en marge 19 et ss., 24 et sa. ; F.O. K O P P , Ver waltungsgerichtsordnung, d., Munich 1986, 113, chiffres en marge 31 et ss. ; H. MAND E LARTZ, Anhrung, Absehen von Anhrung, Nachholen der unterbliebenen Anhrung Zur Relativierung des Verfahrensrechts, DVBl. 1983, pp. 112 (115). (86) W. CLAUSEN, ibid. (note 57), 28 note 6. (87) Cf. les rfrences chez P. STELKENS, in Stelkens, Bonk, LEONHARD T, VwVfG, 2' d., Munich 1983, 46 chiffre en marge 2.
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ADMINISTRATIVE
ment la violation du droit matriel de la procdure l'abri de toute sanction. 3. LES DROITS DE LA DFENSE EN ITALIE E n Italie, la procdure administrative n'est pas rgle par une loi unique. Il existe par contre dans de nombreuses lois spciales, des rglementations relatives des matires particulires, de telle sorte que l'on constate une certaine dispersion du droit applicable (1). Le prsent expos a pour seul objet de mettre en vidence de manire gnrale, les caractristiques essentielles de la procdure administrative, telles qu'elles ont t labores par la doctrine (2). Il convient tout d'abord de renvoyer, au principe de buon andamento (procdure rgulire) de l'administration, en tant que principe gnral de droit constitutionnel. L'article 97 alina 1 de la Constitution prescrit l'applicabilit de ce principe l'organisation des services et administrations. D'aprs l'opinion dominante, il rsulte de ce principe que l'action administrative doit s'inspirer de critres d'efficacit. La doctrine considre cet gard une procdure administrative rglemente comme constit u a n t l'un des moyens essentiels d'assurer une action administrative efficace (3). On souligne toutefois galement la difficult de dterminer les critres au regard desquels doit se mesurer l'effica(1) Cf. F. FAVARA, I.M. BRAGUQLIA, Les garanties lgales dans la procdure administrative, F.I.D.E. 1978; pp. 7.3. et s. ; R. GRA WERT, Grenzen und Alternativen des gerichtlichen Rechteschutzes in Verwaltungsstreiteachen, Rechtevergleichender Bericht : Allemagne Italie , DVBl. 1983, pp. 973 (980). (2) Parmi les tudes essentielles relatives la procdure administrative, cf. A.M. SANDULLI, Il procedimento amministrativo, Milan 1940 (Nouvelle d. 1959) ; F. BENVENUTI, Funzione amministrativa, procedimento, processo, Riv.trim.dir.pubbl. 1952, pp. 118 et ss.; G. B E R T I , La pubblica amministrazione come organizzazione, Padoue 1968, p. 220 ; M. NIGRO, Procedimento amministrativo e tutela giurisdizionale contro la pubblica amministrazione , in AA.VV. L'azione amminietrativa fra garanzia ed efficienza, t Problemi di amminietrazione pubblicai (commenti), n 1, 1981, pp. 21 et ss. ; G. PASTORI, La procedura amminietrativa, Milan 1964 ; U. ALLEGRETTI, L'imparzialit amminietrativa, Padoue 1965, pp. 224 et ss. ; G. B E R T I , La s t r u t t u r a procedimentale della pubblica amministrazione, Dir. e eoe. 1980 ; M.S. GIANNINI, Inelituzioni di diritto amminietralivo, Milan 1981, vol. I I , pp. 813 et ss. ; G. CATALDI, Il procedimento amministrativo nei euoi attuali orientamenti giuridici e non giuridici, Milan 1967 ; S. CASSESE, Il privato e il procedimento amministrativo , Arch. giur. 1970, pp. 25 et ss. (3) Cf. M.S. GIANNINI, ibid, (note 2), vol. I, p. 263 ; A.M. SANDULLI, Manuale di diritto amminietrativa, 14" d., Naples 1984, vol. I, p. 516 ; A. ANDREANI, Il principio conetituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione, Padoue 1979 ; cf. galement F. FAVARA, I.M. BRAGUGLIA, ibid. (note 1), pp. 7.1 et s.
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cit de l'administration. Le principe de buon andamento n'a pas encore fait l'objet en t a n t que tel, d'une laboration plus dtaille par la jurisprudence. La doctrine a cependant tent de dfinir ce principe. Quelques auteurs considrent que ce ne sont pas tellement des rgles juridiques de comportement qui impor tent cet gard, mais plutt des questions comme par exemple l'conomie et la clrit de l'action administrative, une meilleure mise en balance des intrts ainsi que la prvention de prjudices causs aux intresss (4). D'aprs l'opinion de MARZUOLI (5), le principe de buon anda mento est ranger dans le domaine des rgles relatives la lgalit de l'administration. Car la bonne administration ne doit pas tre conue en t a n t que garantie dans le cas d'espce, mais en t a n t que projection relativement au succs de l'exer cice de l'action administrative (6). Une expression de ce principe en droit positif est contenue par exemple dans la loi n 312 du 11 juillet 1980, une des lois rcentes les plus significatives relatives l'organisation du travail de l'administration. Aux termes de l'article 21, l'organisation du travail des fonctionnaires (et des agents contractuels) doit, afin de garantir la dmocratie, le buon andamento et l'impartialit, obir aux principes de la responsabilit et de la participation (ali na 1). E n outre l'organisation de l'administration doit viser des objectifs d'efficience, de bonne gestion et de rendement optimal. L'article 22 prvoit l'adoption de normes relatives l'organisa tion du travail, centres sur le rtablissement de la productivit et de l'amlioration des services administratifs. E n vertu du principe de lgalit, toute mesure administrative doit tre prise sur la base d'une procdure lgalement dtermi ne. E n dpit de la multiplicit et de la diversit des procdures administratives particulires (7), la doctrine a dgag une proc
(4) Cf. A.M. SAND ULLI, ibid, (note 3), p. 517 ; R. R E S T A , L'onere di buona amministra zione, in Scritti giuridici in onore di S. Romano, Padoue 1940, voi. 2, pp. 103 et ss. (5) Au sujet de la lgalit de l'administration, cf. Fois, Legalit (principio di) Hill'.. voi. , 1973, pp. 659 et ss. (6) A propos de la notion de lgalit comme application correcte de la loi , cf. F . SATTA, Principio di legalit e pubblica amminietrazione nello Stato democratico, Padoue 1969, p. 95. (7) A propos de la typologie des diffrentes procdures administratives cf. A.M. SAN DULLI, ibid. (note 3), pp. 571 et ss.
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PRINCIPES DE PROCD URE
ADMINISTRATIVE
duretype gnrale, constitue de deux (le cas chant aussi trois) phases (8). (1) La phase de prparation. La premire phase comprend la recherche de toutes les donnes et informations qui sont nces saires une prise de dcision. Elle est son tour articule en trois autres sousphases : Phase d'engagement : La procdure est engage par la voie d'un acte d'ouverture de la procdure. Cet acte peut tre initi par les administrations comptentes pour prendre la dcision, par d'autres administrations, ainsi que par des personnes prives (9). Phase d'instruction : La phase d'engagement est suivie d'une phase dite d'instruction, dans laquelle en rgle gnrale, l'admi nistration comptente pour prendre la dcision recherche les fon dements matriels et juridiques de la dcision. L'administration dispose d'un large pouvoir d'apprciation en ce qui concerne la mise en uvre de l'instruction, son ventuelle reprise ou le recours une instruction complmentaire. C'est pourquoi la jurisprudence considre que l'instruction peut tout moment tre reprise (10). Audition des intresss et d'autres autorits administratives : L'ordre juridique italien ne connat aucun principe gnral en vertu duquel les intresss devraient obligatoirement tre enten dus pendant la procdure administrative. Une audition peut cependant tre prvue par la loi ou suscite par l'administration ellemme (11). Il est prvu dans des lois particulires, que l'administration investie du pouvoir de dcision doit (ou peut) prendre en consid ration les avis d'autres autorits ou organes administratifs (12).
(8) Cf. A.M. SAND ULLI, ibid, (note 3), p. 575. (9) V. ce sujet MELONCELLI, L'initiativa amminietrativa, Milan 1976. (10) Cf. CdS, Sec. I I , arrt du 20 janvier 1976, n. 2023, in G.C.d.S. 1979, vol. I, p . 75. A propos de la phase d'instruction cf. R. P E R E Z , L'acquisizione di notizie da parte della pubblica amministrazione , Riv. trim. dir. pubbl. 1968, p . 1371 ; F . L E V I , Inchieeta amminis trativa, Novissimo dig., vol. V I I I , pp. 509 et ss. (11) V. ce sujet G. B E R T I , Procedimento, procedura, partecipazione, in Studi in memoria di Guicciardi, Padoue 1975, pp. 779 et ss. (12) V. ce sujet F. FRANCHINI, Il parente nel diritto amministrativo, Milan 194445; A. AMORTH, La funzione consultiva e i suoi organi , AC 1961 ; F . TRIMARCHI, Funzione consultiva e amministrazione democratica, Milan 1974 ; G. CORRALE, Parere (diritto amminis trativo), EdD, voi. , pp. 676 et ss.
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Dans le projet de 1963, dj mentionn prcdemment (13), relatif une loi de procdure administrative, les droits de la dfense ne sont conformment l'option de base dudit projet, viss que de manire trs rudimentaire (14). Le projet prvoit la participation des investigations techniques (art. 28) et ordonne que mme des expertises et les rsultats de l'enqute soient, aprs l'adoption de l'acte administratif, rendus accessibles l'intress (art. 36). Il est galement prvu dans l'article 26 que l'intress doit tre inform de l'engagement de la procdure. Enfin, l'article 41 paragraphe 4 du projet de l'poque dispose que tout acte administratif qui n ' a pas t arrt dans le cadre de la procdure prvue, est illgal et peut tre annul (15). Le droit de l'intress de consulter le dossier dj durant la procdure n'est toutefois pas prvu. Une obligation de l'administration d'entendre l'intress, en dehors d'investigations techniques, relativement au rsultat des investigations et aux mesures envisages (16) n'est pas davantage prvue. (2) La phase d'laboration. P e n d a n t cette seconde phase, la mesure administrative est concrtise et arrte. A cet gard on parle galement de la phase de parachvement . Ds lors que l'administration est un organe individuel (par exemple le ministre) il n'y a pas, relativement la prise de dcision, de rgles particulires. Il en est autrement s'il s'agit d'un organe collgial ou si la loi prvoit la participation de plusieurs organes. On parle dans un tel cas d'un acte complexe , tant donn que le parachvement de la mesure est subordonn la volont dcisionnelle d'une pluralit d'organes (17). Les dispositions relatives la notification d'un acte administratif s'inspirent de celles du code de procdure civile. Une obligation de motiver n'existe que soumise certaines restrictions (18).
(13) Cf. supra, Introduction (note 6). (14) Cf. F . BENVENUTI, Einfhrung (Italien), in C.H. Ule, Verwaltungsverfahrensgesetze des Auslandes, Berlin 1967, pp. 157 (168 et s.). (15) Le texte du projet est imprim en t a n t que projet de loi du 31 mai 1963 (Lucifredi), Documenti, Camera dei Deputati, IV Legislatura, N. 81 ; traduction en allemand in C.H. U L E , ibid, (note 14), pp. 176 et ss. (16) F. BENVENUTI, ibid, (note 14), pp. 168 et s., se montre galement critique. (17) Cf. A.M. SANDULLI, ibid, (note 3), p . 580. (18) A cet gard, cf. infra (Obligation de motivation).
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(3) La phase dite d'accomplissement de l'efficacit. Cette phase ne revt de signification que si la loi fait exceptionnellement dpendre l'efficacit d'une mesure, du contrle exerc par des organes particuliers, comme par exemple la Cour des comptes. Cela signifie qu'une mesure dj formellement arrte peut seule ment entrer en vigueur, soit si aucun contrle ne doit tre ralis dans le cas d'espce, soit si l'organe de contrle a dj donn son approbation.
4. L E S R G L E S BRETAGNE D E LA NATURAL JUSTICE EN GRAN D E
A l'occasion d'une analyse du droit en vigueur en Grande Bretagne, il faut prendre en considration le fait qu'il existe l bas une division en divers ordres juridiques, savoir d'une part l'Angleterre et le Pays de Galles avec le systme de Common Law proprement dit et d'autre part l'Ecosse avec ses rgles particu lires (1). Cette sparation des ordres juridiques a aussi subsist sur base de Act of Union (2). Les diffrences relatives au principe qui doit tre expos dans la prsente tude sont assur ment limites, mais cette observation fondamentale semble tou tefois indispensable. Le principe audi alteram partem repose sur un concept dj pris fort tt en considration dans la tradition juridique anglaise (3). D j dans le Dr Bentley's Case de 1723 (4), men tionn plus haut, les juridictions ont reconnu la ncessit d'accor der l'intress, mme dans la procdure administrative, un minimum de droits. L'universit ne pouvait par consquent pas priver le requrant de tous les grades acadmiques, sans prala blement l'entendre.
(1) Cf. ce sujet J.D .B. MITCHELL, D ue Process, F.I.D.E., 1978, p. 104. (2) V. ce sujet S.A. D E SMITH, Right to a Hearing , 68 Harv. L. Rev. (1955) pp. 569 (596) (avec d'autres rfrences). (3) L'affaire cite la plus ancienne, de 1615, (Bagg's case) concerne la destitution d'un fonctionnaire, cf. 77 Eng. Rep. 1271 (K.B. 1615). Elle constitue simultanment la base de l'arrt de principe pour le moyen de recours Mandamus dans de telles affaires ; cf. S.A. D E SMITH, ibid, (note 2), p. 572. (4) R. v. CHANCELLOR of the University of Cambridge, I Str. 557,93 Eng. Rep. 698 (K.B. 1723) cit sous S.A. Smith, ibid, (note 2), p. 572 ; cf. galement J.F. GARNER, EX. JONES, Administrative Law, 6e d., Londres 1985, p. 143 ; en ce qui concerne la rgle nemo judex in causa sua galement inhrente la natural justice Stevens a renvoy l'affaire D r. Bonham, de 1610, I.N. STEVENS, Constitutional and Administrative Law, Plymouth 1982, p. 225.
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Les principes de la natural justice , qui signifient en sub stance (5), que des juges partiaux peuvent tre rcuss et que tout intress doit avoir l'occasion de faire valoir personnelle ment ses observations, constiturent le fondement de cet arrt. En dpit de tentatives assez t t reconnaissables, le contrle de dcisions administratives demeura restreint dans ce contexte. Ce qui importe cet gard est le fait que l'audition soit limite des dcisions individuelles. D es mesures prises par le lgislateur ne ncessitent aucune audition (6), ceci rsultant dj du principe de la souverainet du parlement (7). Une audition pralable n'est pas davantage ncessaire lors de l'adoption par le pouvoir excu tif de dispositions rglementaires (delegated legislation) (8). Les juridictions ont commenc (9) par classer en deux groupes les mesures prises par le pouvoir excutif : celles of administra tive (or executive) function et celles of judicial (or quasijudi cial) character. Nul droit relatif l'audition pralable ne devrait exister par rapport l'adoption de mesures appartenant au premier groupe. Ce n'est que si l'administration arrte simultanment une dci sion judiciaire que les principes de la natural justice doivent tre pris en considration (10).
(5) Cf. ce sujet J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 4), p . 136 ; I.N. STEVENS, ibid. (note 4), pp. 224 et s. (6) D . FOULKES, Administrative Law, 5" d., Londres 1982, pp. 237 et ss. ; ainsi galement H.W.R. W A D E , Administrative Law, 5" d., Oxford 1982, pp. 506 et ss. (7) En gnral cf. A.V. DICEY, Introduction to the study of the Law of the Constitution, 10 d., Londres 1960, pp. 39 et s. ; O. HOOD PHILLIPS, P . JACKSON, Constitutional and Admi nistrative Law, d., Londres 1960, pp. 59 et s.(avec d'autres rfrences) ; cf. J . HARVEY, L. BATHER, The British Constitution and Politics, 5" d., Londres 1982, pp. 9 et s., ainsi que House of Lords, Edinburgh and D alkeith Railway Co. v. Wauehope (1842) 8 CI. & F . 710 ; 1 Bell 252, 278279, per Lord Campbell : All t h a t a Court of Justice can do is to look to the Parliament roll ; if from t h a t it should appear t h a t a Bill has passed both Houses and received the Royal Assent, no Court of Justice can enquire into the mode in which it was introduced into Parliament, nor into what was done previous to its introduction, or what passed in Parliament during its progress in its various stages through both Houses ; confirm par l'arrt de la House of Lords per Lord Reid, Pickin v. British Railways Board, (1974), A.C. 765, cit sous O. H O O D PHTLTPS, P. JACKSON, ibid., pp. 52 et s. (8) Cf; H.W.R. W A D E , ibid, (note 6), p p . 506 et s . ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 4), p. 147 (note 19) ; Bates v. Lord Hailsham, (1972) 3 All E R 1019. (9) D . FOULKES, ibid, (note 6), pp. 223 et ss. ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 4), p. 144 ; S.A. D E SMITH, ibid, (note 2), p . 596 ; I.N. STEVENS, ibid, (note 4), pp. 228 et ss. ; H.W.R. W A D E , ibid, (note 6), pp. 458 et ss. ; confirm par l'arrt de la House of Lords per Lord Reid, Nakkuda Ali v. Jayaratne, (1951) A.C. 66, ainsi que R.V. Metropolitan Police Commissioner, ex p . Parker, (1953) 2 All E R 1717. (10) Cf. Nakkuda Ali v. Jayaratne, (1951) A.C. 66, Privy Council per Lord Radcliffe.
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PRINCIPES DE P R O C D U R E
ADMINISTRATIVE
La distinction opre entre judicial et administrative procedure (11) est fonde sur deux critres. Premirement il s'agit de la question de savoir (12), s'il faut adopter une procdure contradictoire. A cet gard on considre rgulirement qu'une instance administrative subordonne peut tre, l'occasion d'une dcision adopte par le ministre comptent, adversaire de l'administr concern. Une hirarchie administrative comprenant notamment l'administration locale et tatique en tant qu'unit n'est par consquent pas reconnue. Le deuxime critre dterminant (13) rside dans la question de savoir si une situation de fait peut tre tranche sur base uniquement de questions matrielles et juridiques (ce qui plaide en faveur de la judicial procedure) ou si une dcision dite de policy (14) est ncessaire (ce qui plaide en faveur de l'administrative procedure). Le fait que le Parlement ait progressivement pris conscience, en particulier depuis le milieu du 19e sicle, de la ncessit de donner des fondements lgaux l'intervention rglementaire de l'administration est essentiel pour la comprhension de l'volution du droit. Etant donn que les juridictions doivent respecter la souverainet du Parlement et la rule of law (15), les principes de Common Law ne pouvaient tre pris en considration que s'il existait un motif d'estimer que le lgislateur avait voulu leur application in concreto. Jusque dans les annes cinquante de ce sicle on a vu toujours moins de raisons justifiant une telle supposition (16). En particulier lorsque la loi contenait des rgles
(11) Quant l'origine et au fondement de la distinction, cf. H.W.R. WADE, ibid, (note 6), pp. 449 et s. (avec d'autres rfrences). (12) S.A. DE SMITH, ibid, (note 2), pp. 592, 596 et s. (13) D'aprs la position classique et la dfinition du Committee on Ministers' Powers, Cmnd. 4060 (1932/1964), p. 73 ; J . F . GARNER, B.L. JONES, ibid. (note 4), p. 145 ; cf. galement S.A. DE SMITH, ibid, (note 2), pp. 596 et s. (14) A propos de la notion de policy en droit anglais, cf. M. BERNHARDT, Die rechtliche Bedeutung der Erklrung einer t policy in der englischen Verwaltungspraxis. Dargestellt am Beispiel der Rckbereignung enteigneter Grundstcke, Thse Fribourg 1975, passim. (15) Supremacy of Parliament, cf. ce sujet A.V. DICEY, ibid, (note 7), pp. 39 et s. ; 0 . HOOD PHILLIPS, P. JACKSON, ibid. (note 7), pp. 59 et ss., chaque fois avec d'autres rfrences ; cf. aussi supra, chapitre 2, l'expos relatif la Grande-Bretagne. (16) Cf. aussi J.F. GARNER, B.L. JONES, ibid. (note 4), p. 144 ; S.A. DE SMITH, ibid. (note 2), p. 596 avec d'autres rfrences ; cette position s'carte des dicta de l'arrt Cooper v. Wandsworth Board of Works, (1863) 14. C.B. (N.S.) 180 ; per BYLES J. : It seems to me that the board are wrong whether they acted judicially or ministerially. I conceive they acted judicially, because they had to determine the offence, and they had to apportion the punishment as well as the remedy. That being so, a long course of decisions
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procdurales, ce qui tait de plus en plus souvent le cas, les juridictions n'admettaient gure, si elle n'tait pas expressment prvue, l'applicabilit des principes de la natural justice (17). Finalement, avec les divers committees, tribunals et inquiries, la multiplicit des diffrentes formes des ingrences administratives lgalement rgles tait devenue telle, que les procdures administratives en cause furent examines par deux comits parlementaires et que des propositions furent formules en vue de l'uniformisation de ces procdures (18). En faisaient partie (19), qui revtent un intrt pour la prsente tude, l'uniformisation des procdures relatives aux inquiries et tribunals (20) ainsi que la reconnaissance de la considration selon laquelle U s'agit d'un impratif inhrent la loyaut et aux bonnes relations entre administration et administr, lorsque (21) l'intress est inform de la procdure, il a la possibilit de faire valoir ses observations, la personne investie du pouvoir de dcision est impartiale, la dcision est motive, la dcision contient une indication des voies de recours possibles (22). En raison de la complexit de la matire et en raison des diffrences traditionnelles entre l'administration locale et l'administration centrale, une codification gnrale de ces rgles ne fut toutefois pas effectue. Cependant, une certaine uniformisation des lois particulires fut atteinte, en ce que le Tribunals and
beginning with Dr. Bentley's case, and ending with some very recent cases, establish that, although there are no positive words in a statute requiring that the party shall be heard, yet the justice of the common law will supply the omission of the legislature. C'est l'arrt Ridge v. Baldwin (1964) A.C. 40 qui pour la premire fois renoue avec ce propos cet gard, cf. infra. (17) S.A. DE SMITH, ibid. (note 2), p. 593 (avec d'autres rfrences, particulirement les notes 152, 153 avec de nombreux exemples concrets). (18) Committee on Ministers' Powers, Report, April 1932, Command Papers (Cmd.) 4060 (Reprint 1963) ; Committee on Administrative Tribunals and Enquiries, July 1957, Command Papers (Cmnd.) 218 (Reprint 1962), dite Franks Report. (19) Cf. J.D.B. MITCHELL, ibid, (note 1), p. 103. (20) Par la voie du Tribunals and Inquiries Act (1971), 41 Statutes 248. (21) Cf. Committee on Ministers' Powers, Report, Cmd. 4060 (1932/63) pp. 116 et s. (IV, V, VI) ; Committee on Administrative Tribunals and Enquiries, Report, Cmd. 218, 1957/ 1962, pp. 91 et ss. (9, 10, 12, 15, 19, 22, 23) ; ce sujet v. galement J.D.B. MITCHELL, ibid. (note 1), p. 10.5. (22) Committee on Administrative Tribunals and Enquiries, ibid, (note 21), pp. 92 (23).
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Inquiries Act 1971 (23) formule des recommandations gnrales dtermines. Les principes exposs ont peut-tre influenc aussi la House of Lords qui, dans l'arrt Ridge v. Baldwin (24), lequel sera examin immdiatement plus loin, contribua, en revenant des conceptions qui avaient eu cours au dbut de la jurisprudence, rendre aux rgles de la natural justice une importance nettement accrue pour droit administratif (25). L'tude doit viser ici deux domaines juridiques : audi alteram partem en tant que principe gnral du droit (natural justice, duty to act fairly) ; audi alteram partem par l'intermdiaire de lois particulires. En ce qui concerne le rapport entre les deux domaines, il convient d'observer ceci : d'aprs les conceptions gnrales de la Rule of Law et de la Supremacy of Parliament, les rgles lgislatives ont la priorit par rapport au Common Law gnral et l'emportent sur ce dernier. Entre-temps (il en tait autrement une poque des annes cinquante), on interprte une loi de telle manire qu'elle s'accorde avec les rgles de la natural justice, pour autant qu'elle n'en dispose expressis verbis autrement. Grce cette rgle d'interprtation, il est permis aux principes gnraux du droit de s'imposer, mme si le lgislateur a adopt des dispositions imparfaites (26).
(23) 41 Statutes 248. (24) House of Lords, (1964) A.C. 40. (25) Cf. ce propos l'arrt Board of Education v. Rice, (1911) A.C. 179 (182) per Lord Loreburne, L.C. : Comparatively recent statutes have extended, if they have not originated, the practice of imposing upon departments or officers of State the duty of deciding or determining questions of various kinds. In the present instance, as in many others, what comes for determination is a matter to be settled by discretion, involving no law. It will, I suppose, usually be of an administrative kind ; but sometimes it will involve matter of law as well as matter of fact, or even depend upon matter of law alone. In such cases the Board of Education will have to ascertain the law and also to ascertain the facte. I need not add that in doing either they must act in good faith and listen fairly to both sides, for that is a duty lying upon every one who decides anything. But I do not think they are bound to treat such a question as though it were a trial. They have no power to administer an oath, and need not examine witnesses. They can obtain information in any way they think best, always giving a fair opportunity to those who are parties in the controversy for correcting or contradicting any relevant statement prejudicial to their view. Cf. galement S.A. DE SMITH, ibid. (note 2), p. 577 avec d'autres rfrences dans la note 58. (26) A propos de ce phnomne, cf. supra, chapitre 2, l'expos relatif la GrandeBretagne.

a) P O R T E ACTUELLE DU PRINCIPE GNRAL DU DROIT
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Le rle actuel des principes de la natural justice s'est modifi de manire substantielle sur la base de plusieurs arrts rcents. L'arrt Ridge v. Baldwin constitue le point de dpart de l'volution rcente (27). Un officier suprieur de la police avait t inculp de conspirancy (collusion en vue de commettre une infraction). Il fut acquitt, mais avait d avouer au cours de la procdure pnale un comportement fautif grave. Sur quoi l'administration responsable, un committee (local watch committee), rvoqua le requrant, sans autre formalits, sur la base de pouvons lgaux dtermins. La House of Lords dcida que cette mesure tait illicite, parce que l'intress n'avait pas t pralablement entendu. La House of Lords (28) constata cet gard que le principe audi alteram partem est applicable aussi dans des situations o il s'agit de droits concds aux administrations par la loi, et qui ne sont pas quasi-judicial par nature. Les arrts ultrieurs ont toutefois mis en vidence le fait que la distinction opre entre judicial et administrative decisions n'est pas compltement dsute (29). Le premier type de dcisions (judicial decision) est plus troitement li aux principes, relatifs aux procdures judiciaires, de la natural justice, tandis que les administrative decisions sont seulement soumises la condition, que l'administration agisse fair (30) :
I myself think t h a t even if an immigration officer is not acting in a judicial or quasi-judicial capacity, he must a t any rate give the immigrant an opportunity of satisfying him of the matters in the subsection, and for t h a t purpose let the immigrant know what his immediate impression is so t h a t the immigrant can disabuse him. T h a t is not, as I see it, a question of acting or being required to act judicially, but of being required to act fairly. Good (27) House of Lords, (1964) A.C. 40; (1963) 2. All ER 66; cet arrt ft qualifi par J.F. GARNER, B.L. JONES, ibid. (note 4), p. 144 de landmark decision ; dans le mme sens, H.W.R. WADE, ibid, (note 6), p. 461 ; v. galement I.N. STEVENS, ibid, (note 4), p. 230 ; qui se dclare moins convaincu. (28) Avec une majorit de quatre contre un (Lord Evershed tait d'un avis diffrent) ; cf. galement H.W.R. WADE, ibid. (note 6), pp. 462 et ss. ; J.F. GARNER, B.L. JONES, ibid. (note 4), pp. 144 et s. (29) A ce sujet, v. J.F. GARNER, B.L. JONES, ibid, (note 4), pp. 145 et s. (30) J.F. GARNER, B.L. JONES, ibid. (note 4), pp. 145 et s. (avec d'autres rfrences) ; de mme que H.W.R. WADE, ibid, (note 6), p. 467, qui tient pour inutile la sparation des notions, mais qui lui aussi, met en vidence la flexibilit acquise par le systme.
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PRINCIPES D E PROCDURE
ADMINISTRATIVE
a d m i n i s t r a t i o n a n d a n h o n e s t o r b o n a fide decision m u s t , a s it s e e m s t o m e , require n o t m e r e l y i m p a r t i a l i t y , n o r m e r e l y bringing o n e ' s m i n d t o bear on t h e p r o b l e m , b u t o f a c t i n g fairly, a n d t o t h e limited e x t e n t t h a t t h e circumst a n c e s o f a n y particular case allow, a n d w i t h i n t h e legislative framework under w h i c h t h e a d m i n i s t r a t o r is w o r k i n g , o n l y t o t h a t limited e x t e n t d o t h e so-called rules o f natural j u s t i c e a p p l y , w h i c h in a case such a s this is merely a d u t y t o a c t fairly. (31)
Sur la base de cet arrt, les juridictions ont adopt une attitude consistant examiner chaque fois la question de savoir, si les droits procduraux accords taient suffisants dans le cas d'espce (32). Un lment essentiel aux yeux des juridictions anglaises pour l'tendue de l'obhgation de procder l'audition, est ainsi clairement apparu : une judicial decision requiert une audition plus complte qu'une dcision administrative . Le case law a toutefois reconnu entre-temps un grand nombre d'autres lments essentiels, qui dterminent plus en dtails l'existence et l'tendue de l'obligation de procder l'audition (33). Il faut mettre particulirement en vidence cet gard, la question relative l'tendue de l'ingrence, ou autrement dit le point de savoir quelle confiance l'intress pouvait avoir dans la permanence ou l'volution d'une situation dtermine (34). Des obligations de procder l'audition existent en particulier dans les cas o U est port atteinte l'existence de certains droits (35). Mme le retrait d'autorisations (licences) requiert normalement une audition pralable (36). Par contre, la dcision relative la reconduction d'une autorisation, de mme que la
(31) Queens Bench Div. per Parker CJ., Re K (H) (an infant), (1967) 1 All ER 226 (231) ; cf. J.F. GARNER, B.L. JONES, Administrative Law, 6 d., Londres 1985, pp. 147 et s. (32) J.F. GARNER, B.L. JONES, ibid, (note 31), p. 146; H.W.R. W A D E , Administrative Law, 5" d., Oxford 1982, p. 467 ; I.N. STEVENS, ibid, (note 4), pp. 231 et s. ; cf. aussi la dclaration de Lord Denning M.R. : The rules of natural justice or of fairness are not cut and dried. They vary infinitely. , in Court of Appeal, R. v. Home Secretary, ex p. Santillo, (1981) Q.B. 778. (33) A ce sujet, v. S.A. DE SMITH, Right to a Hearing , 68 Harv. L. Rev. (1955), pp. 569 (581 et ss.) ; H.W.R. W A D E , ibid, (note 32), pp. 491 et ss. ; J.F. GARNER, B.L. JONES, ibid. (note 31), pp. 142 et ss.
(34) Cf. O. HOOD P H H X I P S , P. JACKSON, Constitutional and Administrative Law, V d.,
Londres 1987, p. 673 faisant rfrence Lord Denning. (35) I.N. STEVENS, Constitutional and Administrative Law, Plymouth 1982, pp. 234 et s. ; H.W.R. W A D E , ibid, (note 32), pp. 496 et ss. ; ce sujet v. galement D. FOULKES, Administrative Law, ' d., Londres 1982, pp. 239 et s. (36) J.F. GARNER, B.L. JONES, ibid, (note 31), p. 149 (avec d'autres rfrences).
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premire dlivrance d'une telle autorisation ne sont soumises de svres garanties juridiques procdurales, que si l'intress peut faire valoir une legitimate expectation (37). C'est ainsi qu'un tranger, dont le permis de sjour tait arriv expiration, a pu s'en voir refuser le renouvellement, sans tre pralablement entendu, tandis que la rduction de la dure de validit ncessitait une audition (38). L'tendue de l'ingrence revt galement de l'importance en ce sens que des ingrences insignifiantes ne requirent pas ncessai rement une audition pralable (39). L'tendue du pouvoir discrtionnaire constitue un autre l ment essentiel pour dterminer le type et la porte de garanties procdurales (40). E n Angleterre, l'inverse de la solution qui prvaut dans la plupart des pays d'Europe continentale (41), une audition pralable n'est pas toujours ncessaire dans l'hypothse o l'administration dispose d'un pouvoir discrtionnaire trs tendu. E n particulier le licenciement de fonctionnaires ne requiert normalement aucune audition (42), sauf si les lois pr voient, au moins indirectement, une telle audition. Un facteur essentiel pour la dtermination de l'tendue de l'obligation de procder l'audition rside finalement dans le caractre dfinitif de la dcision (43).
(37) J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 31), p . 149 ; Court of Appeal : Schmidt v. Secre tary of State for Home Affairs, (1969) 1. All E R 904 ; Cinnamond v. British Airport Authority, (1980) 2 AU E R 3 6 8 ; ainsi que H.W.R. W A D E , t6id. (note 32), p . 496 : No distinction is drawn , cf. toutefois la dclaration qui suit immdiatement, relative des gradations dans l'intensit de l'audition. Le mme auteur, p . 465, ainsi que les rfrences p. 496, note 14. (38) Court of Appeal per Lord D enning, M.R., Schmidt v. Secretary of State for Home Affairs (1969) 1 All E R 904 ; cf. galement R. v. Secretary of State for the Home D epart ment, ex p . Hosenball, (1977) 3 All E R 452 : restriction de l'audition en raison du secret de certaines informations. (39) S.A. D E SMITH, ibid. (note 33), pp. 587 et s., avec d'autres rfrences, en particuker dans la note 120.
(40) Cf. J.F. GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 31), pp. 153 et ss. ; S.A. D E SMITH,
J.M. EVANS, Judicial Review of Administrative Action, 4 e d., Londres 1980, p. 186 ; dans le mme sens dj, Lord Reid in Ridge v. Baldwin, (1963) 2 All E R 66, cf. galement Russell v. D uke of Norfolk, (1949), 1 All E R 109 ; a. A. H.W.R. W A D E , ibid, (note 32), pp. 491 et ss. (41) Cf. p . ex. les exposs relatifs la France, la Belgique, l'Espagne et l'Allemagne, passim. (42) Cf. H.W.R. W A D E , ibid, (note 32), p . 491, note 86 (avec d'autres rfrences) qui approuve cet gard ; R.v. D arlington School Governors, (1844) 6.Q.. 682 ; Ridge v. Bald win, (1964), A.C. 40 (66) (p. Lord Reid). (43) A ce sujet, v. D . Foulkes, ibid, (note 35), p . 238 (avec d'autres rfrences relatives la jurisprudence) ; H.W.R. W A D E , ibid, (note 32), pp. 504 et ss. ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 31), pp. 155 et s.
1348
Une rglementation provisoire ou l'excution de devoirs d'enqute dtermins, lorsqu'elles ont lieu sans communication l'intress, peuvent tre moins aisment qualifies de dloyales, qu'une dcision finale qui rgle dfinitivement les droits des intresss (44). La loyaut des actes particuliers doit tre apprcie au regard de la procdure dans son ensemble (45). Lord
PEARSON
dclara cet gard (46) :
Fairness does not necessarily require a plurality of hearings or representations and counter-representations. If there were too much elaboration of procedural safeguards, nothing could be done simply and quickly and cheaply. Administrative or executive efficiency and economy should not be too readily sacrificed.
Ceci met simultanment en vidence, le fait que l'efficacit de l'action administrative constitue un point de vue dont il doit tre tenu compte lorsqu'on examine la question de savoir si un procd tait dloyal, soit si une prise en considration plus intensive des intrts des particuliers concerns aurait t ncessaire. L'importance de ce facteur a t mis en exergue galement dans un contexte diffrent, lorsqu'il s'agissait des intrts de l'Etat au secret de certaines informations (47). Lord
DENNING
(M.R.) dclara cet gard (48) :
But this is no ordinary case. I t is a case in which national security is involved, and our history shows that, when the State itself is endangered, our cherished freedoms may have to take second place. Even natural justice itself m a y suffer a set-back. Time after time Parliament has so enacted and the courts have loyally followed.
Des restrictions la d u t y to act fairly sont possibles dans la mesure o les intrts au secret de certaines informations l'exigent, ou ds lors que la confidentialit garantie l'gard de tiers doit tre sauvegarde ; mais il faut tout le moins, en rgle gnrale, clairer l'intress quant au grief retenu son gard, ce qui
(44) J.F. GARNER, B.L. JONES, ibid. (note 31), p. 155 ; House of Lords, Wiseman v. Borneman, (1971) A.C. 297 ; Pearlberg v. Varty, (1972) 2 AU ER 6 ; Balen v. Inland Revenue Commissioners, (1978) 2 All ER 1033. (45) H.W.R. WADE, ibid, (note 32), p. 504. (46) Pearlberg v. Varty, (1972) 2 All ER 6, v. ce sujet J.F. GARNER, B.L. JONES, ibid. (note 31), p. 155. (47) Court of Appeal, R.v. Secretary for the Home Department, ex. P. Hosenball, (1977) 3 All ER 452. (48) Court of Appeal, ibid, (note 47), p. 457.
1349
est rgulirement possible, mme sans mettre en pril les intrts qui doivent tre protgs (49). Lord D E N N I N G (M.R.) dclara cet gard (50) :
But, without disclosing every detail, I should have t h o u g h t t h a t the Board ought in every case to be able t o give to the applicant sufficient indication of the objections raised against him such as to enable him to answer them. T h a t is only fair. And the Board a t all costs m u s t be fair. (...)
Si les sujets en cause sont ce point secrets qu'ils ne peuvent tre communiqus, mme sous une forme gnralise, l'administration doit s'abstenir d'utihser ces informations (51). En rapport avec la protection de public interests prpondrants, il faut galement mentionner les cas dans lesquels un droit l'audition n'est pas reconnu parce que la dcision requiert l'urgence (52) ou parce qu'une audition pralable compromettrait le but de la procdure (53). Joue enfin un rle, relativement la question de savoir si et dans quelle mesure le droit d'tre entendu doit tre accord, le point de savoir si l'intress compromet peut-tre lui-mme son audition. L a seule chose que l'on puisse exiger de l'administration est qu'elle offre l'intress de l'entendre. Si ce dernier empche lui-mme l'accs l'audition, il ne sera pas entendu ultrieurement, lorsqu'il soulvera l'objection selon laquelle il n ' a pu s'exprimer (54). L'ensemble des droits que peut procurer le principe audi alteram partem est grand. Il comprend, dans son acception la plus large, presque toutes les garanties d'une procdure judiciaire, telles que (55) :
(49) H.W.R. W A D E , ibid, (note 32), p. 482 ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 31), p. 156 ; S.A. DE SMITH, ibid, (note 33), p . 585. (50) Court of Appeal, R.v. Gaming Board for Great Britain, ex p . Benaim and Khaida, (1970) Q.B. 417 (51) H.W.R. W A D E , ibid, (note 32), p . 482 (exceptions dans des cas de national security) ; Canterbury Building Society v. Baker, (1979) 2 N.S.W.L.R. 265, cit aprs H.W.R. Wade, ibid. (52) S.A. DE SMITH, ibid, (note 33), p . 586, avec d'autres rfrences ; H.W.R. W A D E , ibid. (note 32), p . 472. (53) H.W.R. W A D E , ibid, (note 32), p . 473 faisant rfrence Norwest Holst Ltd. v. Secretary of State for Trade, (1978) Ch. 201. (54) S.A. D E SMITH, ibid, (note 33), p . 587, avec d'autres rfrences ; I.N. STEVENS, ibid. (note 35), p . 235.
(55) 0 . HOOD PHILLIPS, P. JACKSON, ibid. (note 34), pp. 606 et s. ; J . F . GARNER,
B.L. J O N E S , ibid. (note 31), p. 1 4 5 ; cf. I.N. STEVENS, ibid, (note 35), p . 233.
1350
ADMINISTRATIVE
a) oralit des dbats (56), en ce compris le droit de pouvoir effectivement participer une audience qui a lieu ou de pouvoir solliciter la remise de l'affaire (57) ; b) la communication claire de tous les griefs (58) ; c) la divulgation de tous les lments de preuve l'gard de tous les intresss ; d) la possibilit de constituer des tmoins et d'interroger contradictoirement les tmoins de la partie adverse ; e) l'obligation de n'entendre une partie qu'en prsence des autres ; ) le droit d'tre reprsent par un avocat (59) ; g) la possibilit de prendre position par rapport toutes les questions de fait et de droit. D'autre part, il pourra suffire dans certains cas d'espces, de garantir seulement un standard minimum en matire de loyaut, les points b), c) et g) appartenant assurment cet gard aux droits minimum qui doivent tre accords en tout tat de cause (60). Ainsi apparat clairement le fait que le principe audi alteram partem vise un domaine de rglementation plus tendu que par exemple le principe relatif au droit d'tre entendu tel qu'il existe dans le droit allemand. Le principe audi alteram partem garantit aussi bien le droit de consulter le dossier (dans la pratique anglaise il s'agit plutt du droit d'tre inform de son contenu, le cas chant d'obtenir la dlivrance de documents dtermins) que les droits procduraux substantiels proprements dits, notamment le droit d'tre inform
(56) H.W.R. W A D E , ibid, (note 32), p. 482 (relativement la ncessit de l'audition orale et certaines exceptions, avec d'autres rfrences) ; O. HOOD PHILLIPS, P. JACKSON, ibid. (note 34), p . 673 (rgulirement non exigible) ; D. FOULKES, ibid, (note 35), pp. 228 et s. (peut tre ncessaire en cas d'ingrences particulirement graves). (57) D. FOULKES, ibid. (note 35), p. 229 avec d'autres rfrences tires de la jurisprudence. (58) D. FOULKES, ibid. (note 35), p. 228 (avec d'autres rfrences), p . 229 (avec d'autres rfrences). (59) D. FOULKES, ibid, (note 35), pp. 235 et ss. (60) Cf. D. FOULKES, ibid. (note 35), pp. 228 et ss.
1351
de l'engagement de la procdure et le droit de faire valoir ses observations (61). D'aprs ce qui a t dit, en-dehors des rglementations lgales, l'tendue prcise des garanties procdurales ne se laisse pas dterminer abstraitement, mais peut seulement tre tablie dans le cas d'espce, au moyen des critres mentionns. C'est ce que certaines juridictions (62) et certains auteurs faisant autorit (63) ont d'ailleurs clairement dclar :
The requirements of natural justice m u s t depend on the circumstances of the case, the nature of the enquiry, the rules under which the tribunal is acting, the subject-matter t o be dealt with, and so forth. (64)
Cette considration centre sur le cas d'espce ne facilite pas toujours la tche des autorits et des intresss. La pr visibilit de chaque dcision est ainsi extrmement restreinte. C'est pourquoi les droits procduraux fixs dans des lois particulires jouent un rle important dans la pratique. Nanmoins, le principe audi alteram partem n'a pas ce jour perdu son importance fondamentale. On peut se rfrer cet gard l'opinion exprime par Lord R E I D dans la landmark decision Ridge v. Baldwin (65) :
The principle of audi alteram partem goes back many centuries in our law and appears in a multitude of judgments of judges of the highest authority. I n modern times opinions have sometimes been expressed t h a t natural justice is so vague as t o be practically meaningless. B u t I would regard these as tainted by the perennial fallacy t h a t because something cannot be cut and dried or nicely weighed or measured therefore it does not exist.
(61) H.W.R. W A D E , ibid, (note 32), pp. 479 et s. ; I.N. STEVENS, ibid, (note 35), p p . 233 et s. ; Lord Denning M.R., in K a n d a v. Government of Malaya, (1962) A.C. 322 : t If the right t o be heard is to be a real right which is worth anything, it must carry with it a right for the accused man to know the case which is made against him. He must know what evidence has been given and what statements have been made affecting him ; and then he must be given a fair opportunity to correct or contradict them. Cf. galement A.-G. v. RYAN, (1980) A.C. 718 ; cf. d'autre part : Local Government Board v. Arlidge, (1915), A.C. 120 (1914) ; William Denby & Sons Ltd. v. Minister of Health, (1936) l.K.B. 337 (1935); S.A. D E SMITH, ibid, (note 33), p. 590 qui met encore des d o u t e s ; J.D.B. MITCHELL, Due process, F.I.D.E. 1978, p. 10.10. (62) Cf. galement Lord Lane CJ, R. v. Commission for Racial Equality, ex p. Cottrell and Rothon, (1980) 3 AU E R 265 (271) ; cf. galement Lord Denning M.R., Court of Appeal, R. v. Gaming Board for Great Britain, ex p . Benaim and Khaida (1970) 2 All E R 528 (533). (63) D. FOULKES, ibid, (note 35), p . 223 (avec d'autres rfrences) ; H.W.R. W A D E , ibid. (note 32), p. 474 ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 31), pp. 146 et s. (64) Court of Appeal, Russell v. Duke of Norfolk, (1949) 1 All E R 109 (118), per TUCKER, L.J. ; cf. galement Privy Council per Lord Upjohn, Durajappah v. Fernando, (1967), 2 A.C. 337 (349). (65) House of Lords, Lord Reid, (1964) A.C. 40 (66).
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PRINCIPES D E PROCD URE
AD M I N I S T R A T I V E
b)
RGLEMENTATIONS
LGISLATIVES
Dans un grand nombre de situations et domaines, il existe des rgles lgales qui permettent aux intresss de s'opposer des mesures administratives arrtes ou projetes (66). Les dcisions du tribunal et les inquiries , constituent les deux types essentiels de procdure (67). La premire est rguli rement utilise lorsqu'il s'agit seulement de rsoudre des ques tions de fait ou de droit, la seconde lorsqu'il s'agit de la policy devant tre poursuivie par l'administration, la dcision dfinitive tant en rgle gnrale rserve au ministre (68). Le rapport gnral qu'elles entretiennent avec la procdure administrative originaire est important pour les deux procdures. Le fait que l'intress se voit accorder un fair hearing dans une phase ult rieure de la procdure, a souvent pour consquence, que ce droit ne doit pas ncessairement lui tre concd durant la phase ini tiale (69). A cet gard, lorsqu' la demande d'un intress un tribunal sige ou une inquiry est effectue, les rgles expo ses plus haut ne sont frquemment applicables dans la proc dure initiale que de manire trs restreinte. Dans ce contexte, l'obligation de l'administration d'informer l'intress de la possibilit d'une telle procdure d'opposition revt de l'importance. Si elle omet de donner une telle indication, la dcision peut, dj pour cette seule raison, tre annule (70). Le Tribunals and Inquiries Act 1971 (71), qui ne rgle toute fois qu'imparfaitement la matire, tant donn que de nom breuses lois particulires contiennent les vritables rgles d'appli
(66) J . D . B . MITCHELL, ibid, (note 61), pp. 10.10 et s. (67) J . D . B . MITCHELL, ibid. (note 61), pp. 10.10 et ss. ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 31), p . 229. (68) J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 31), pp. 273 et s. ; H.W.R. W A D E , ibid. (note 30), p . 783. (69) Cf. uniquement H.W.R. W A D E , Administrative Law, 5 d., Oxford 1982, pp. 473, 489 ; House of Lords, Pearlberg v. Varty, (1972) 2 All E R 6 ; Wiseman v. Borneman, (1971) A.C. 297 ; cf. galement Parker J., Hanily v. Minister of Local Government and Planning, (1952) 2 Q.B. 444 (452). (70) Mandatory procedural requirement ; cf. ce sujet J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 31), p . 237 (note 15 en liaison avec p. 136) ; R.v. Lambeth London BC, ex p. Sharp (1984), Times, 28. december, . J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. p . 136 note 19 ; D onaldson J., Lee v. D ept. of Education and Science, (1967) 66 L.G.R. 195, cite par S.H. ,, D.J. H A R R I S , B.L. J O N E S , Civil Liberties, Cases and Materials, Londres e.a. 1980, p. 336. (71) 41 Statutes 248.
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cation (72), constitue le fondement, t a n t des tribunals que des inquiries .

aa) Tribunals
Les tribunals ont t introduits dans des domaines trs diff rents. Ainsi y en a par exemple dans le domaine du droit agri cole, du droit de protection des donnes, du droit de l'enseigne ment, du droit des trangers, du droit de l'assurance maladie (National Health Service), du droit des assurances sociales, du droit fiscal, etc. (73). Les procdures tribunals sont introduites par voie de requte (appeal). Ce droit appartient chaque particulier concern et est prvu dans des lois rgissant la matire spciale en cause (74). Le Tribunals and Inquiries Act (1971) (75) ne contient cet gard que des rgles gnrales de base. La receva bilit de l'appeal et l'organisation du tribunal ainsi que certains principes procduraux essentiels sont prvus dans les lois particu lires rgissant les diffrents matires (76). En dpit des diffrences inhrentes au cas d'espce, on peut dcrire de manire gnrale un droulement de la procdure (77), qui selon les termes du Comit parlementaire est cens assurer le respect des principes suivants :
T r i b u n a l s a r e n o t o r d i n a r y c o u r t s , b u t n e i t h e r a r e t h e y a p p e n d a g e s of G o v e r n m e n t D e p a r t m e n t s . M u c h of t h e official e v i d e n c e (...) a p p e a r e d to reflect t h e v i e w t h a t t r i b u n a l s s h o u l d p r o p e r l y b e r e g a r d e d a s p a r t of t h e m a c h i n e r y of a d m i n i s t r a t i o n , for w h i c h t h e G o v e r n m e n t m u s t r e t a i n a close a n d c o n t i n u i n g r e s p o n s i b i l i t y . (...) W e d o n o t a c c e p t t h i s v i e w . W e c o n s i d e r t h a t tribunals should properly be regarded as machinery provided b y Parlia m e n t for a d j u d i c a t i o n r a t h e r t h a n a s p a r t of t h e m a c h i n e r y of a d m i n i s t r a t i o n . T h e e s s e n t i a l p o i n t is t h a t in all t h e s e c a s e s P a r l i a m e n t h a s d e l i b e r a t e l y p r o v i d e d for a d e c i s i o n o u t s i d e a n d i n d e p e n d e n t of t h e D e p a r t m e n t concer n e d , e i t h e r a t first i n s t a n c e (...) o r o n a p p e a l from a d e c i s i o n of a M i n i s t e r
(72) Pour le contenu des rglementations, cf. aussi J . D . B . MITCHELL, ibid, (note 61), p. 10.11. (73) Cf. la hste chez J . F . GARNER, B.L. J O N E S , Administrative Law, 6" d., Londres 1985, pp. 269272, ou chez H.W.R. W A D E , ibid. (note 69), pp. 824828 ; cf. galement I.N. STE VENS, Constitutional and Administrative Law, Plymouth 1982, p. 280 ; ces listes sont toutefois incompltes ; il existe peu prs 2000 Tribunals diffrente ; cf. O. HOOD PHILLIPS, P . JACK SON, Constitutional and Administrative Law, d., Londres 1987, pp. 637 et s. (74) H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), p. 787. (75) 41 Statutes 248. (76) J . D . B . MITCHELL, ibid, (note 61), p . 10.12. (77) J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 73), pp. 230 et s.
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or of an official in a special statutory position (...). Although the relevant statutes do not in all cases expressly enact that tribunals are to consist entirely of persons outside the Government service, the use of the term 'tribunal' in legislation undoubtedly bears this connotation, and the intention of Parliament to provide for the independence of tribunals is clear and unmistakable. (78)
La procdure se droule le plus souvent devant trois juges , lesquels sont indpendants (79). Le prsident est juriste et, l'occasion, sauf en Ecosse fonctionnaire du ministre comptent (80) ; les deux assesseurs ( wing-men ) sont frquemment dsigns par les groupes de pression reprsentant les parties en litige (81). Avant l'engagement de la procdure, on informe les intresss des griefs contre lesquels ils ont se dfendre ou des lments de fait sur lesquels l'administration a fond sa dcision (82). Cette communication a lieu si possible sous la forme d'un document cohrent, dans lequel les questions essentielles, de fait et de droit sont abordes (83). Le tribunal mne alors relativement ces questions de fait et de droit, un dbat public, dans la pratique le plus souvent oral (84) (85). La publicit peut (86) tre exclue, pour des motifs inhrents des intrts relatifs la sret de l'Etat ou en raison d'ventuels intrts du particulier concern, au secret de certaines informations (87).
(78) Committee on Administrative Tribunals and Enquiries (Franks Committee), Report, Cmnd. 218 (1957/62) para 40. (79) H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), p . 784 ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 73), p. 235. (80) A cet gard, la dclaration du Franks Committee tait peut-tre prmature ; cf. J.F. GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 73), p . 235 ; H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), p . 785 ; pour la situation en Ecosse, cf. J . D . B . MITCHELL, ibid, (note 61), p . 10.4. (81) J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 73), p p . 235 e t s. ; H.W.R. W A D E , ibid. (note 69), p . 285. (82) J . D . B . MITCHELL, ibid, (note 61), p. 10.12 ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 73), p. 237. (83) Committee on Administrative Tribunals a n d Enquiries (Franks Committee), ibid. (note 78), para. 72 ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 73), p . 237 qui approuve. (84) I.N. STEVENS, ibid, (note 73), p . 282 ; pour les exceptions avec une procdure seulement crite, cf. H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), p . 805. (85) J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 73), p . 238 ; J . D . B . MITCHELL, ibid, (note 61), p. 10.12 ; H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), p . 803 ; I.N. STEVENS, ibid, (note 73), p . 282. (86) Certains tribunals sigent toujours huis-clos, comme par exemple le Mental Health Review Tribunal ou divers tribunals en matire fiscale ; cf. J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 73), p . 238 ; H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), p . 807, avec d'autres rfrences. (87) Cf. J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 73), p. 238 ; H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), pp. 807, 810.
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Ce que l'on vise est une atmosphre informelle de la procdure ; par consquent, dans certains cas exceptionnels, une reprsentation par des avocats n'est pas admise (88). Les procds d'administration de la preuve sont orients selon des rgles juridiques, mais font cependant l'objet d'une application plus souple (89). L'intress a accs tous les lments de preuve que la partie adverse (administration) introduit dans la procdure. Il peut, dans le cadre de la procdure, faire valoir ses observations relativement toutes les questions de fait et de droit (90). Les tribunals tranchent le htige et sont rgulirement tenus de motiver leurs dcisions, en tout cas si l'intress l'exige (91).
bb) Inquiries
Les inquiries constituent un autre type de procdure administrative, formellement amnage sur le plan procdural (92). En rgle gnrale, la diffrence des tribunals , aucune dcision obligatoire n'est prise en l'espce, mais on prpare une recommandation en vue d'une dcision ministrielle (93). La diffrence apparente est minime dans la pratique, tant donn que les ministres ont coutume de se tenir de telles propositions de dcisions ; il existe toutefois d'videntes diffrences en ce qui concerne la classification et l'apprciation des deux procdures sur le plan juridique. En ce qui concerne la procdure, qui doit tre mene ouvertement, loyalement et de manire indpendante, et qui doit satis-
(88) O. H O O D PHILLIPS, P . JACKSON, ibid. (note 73), p . 673, (avec d'autres rfrences) ; trs dtaill H.W.R. Wade, ibid, (note 69), pp. 805 et s. ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 73), p . 239. (89) H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), p . 805 ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 73), pp. 241 et s. Sont admis : tmoignage par commune renomme, connaissances personnelles du juge, p a s d'application stricte de la best-evidence-rule lors de la preuve par titres. (90) H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), p . 805. Les rgles de la natural justice doivent tre strictement observes dans le cadre de la procdure (cf. Sec. 12 du Tribunals and Inquiries Act) (1971). (91) Trs dtaill chez H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), p . 812 ; I.N. STEVENS, ibid.
(note 73), p . 282 ; 0 . H O O D P H I L L I P S , P . JACKSON, ibid. (note 73), p . 646 ; J . F . GARNER,
B.L. J O N E S , ibid, (note 73), pp. 243 e t s. (92) A ce sujet v. J . D . B . MITCHELL, ibid. (note 61), p . 10.13 ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 73), pp. 273 e t ss. (93) J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 73), pp. 273 et s. (avec d'autres rfrences) ; H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), p . 831.
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faire aux principes (exposs plus haut) de la natural justice (94), les considrations qui suivent, manant du Franks Committee ont t largement ralises (95). L'inquiry est rgulirement mene par un fonctionnaire appartenant l'administration investie du pouvoir de dcision (96). C'est seulement en Ecosse que des profanes (97) souvent des avocats se voient confier cette tche. La personne mandate est seule responsable de la mise en uvre de la procdure, mme si elle devait avoir encore un tat-major de collaborateurs sa disposition, ce qui n'arrivera que lors de procdures importantes. Quant la procdure elle-mme, il convient d'observer que l'intress est inform, en temps utile, avant l'engagement de la procdure, de toutes les particularits de son cas (98). La communication doit contenir des informations relatives la policy du ministre (pas seulement de l'administration locale), de telle sorte que les intresss puissent exposer les points de vue pertinents cet gard (99). C'est la dcision attaque qui doit faire l'objet de la procdure, mme si l'analyse dpasse l'expos de l'intress (100). Il s'agit en principe de mener une procdure loyale, mme si elle est simple et peu dispensieuse. Les dispositions ncessaires cet gard sont contenues dans les lois rgissant les diffrentes matires (101). Les droits des tiers (notamment des voisins) ne sont pris en considration que dans des cas particuliers. Ils ne sont pas, en rgle gnrale, associs formellement aux inquiries et doivent
(94) H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), p. 837 (avec d'autres rfrences), notes 35/41 ; cf. galement Lord Diplock (House of Lords), Bushell v. Secretary of State for the Environment, (1981) A.C. 75 (95). (95) J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 73), pp. 278 et s. (96) J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 73), p. 278 ; J . D . B . MITCHELL, ibid, (note 61), pp. 10.4, 10.13 ; cf. aussi le Franks Committee, ibid, (note 78), para 293-304. (97) Ibid. (98) Committee on Administrative Tribunals and Enquiries (Franks Committee), ibid. (note 78), para 280 et ss. ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 73), p. 278. (99) Franks Committee, ibid, (note 78), para 286 et ss. ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 73), p . 278 ; dans la pratique, seuls les policy-statements des autorits locales sont publis, cf. H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), p . 845. (100) Franks Committee, ibid. (note 78), para 306 et ss. ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 73), p . 279 ; cf. ce sujet, trs dtaill, H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), pp. 849-853. (101) Franks Committee, ibid, (note 78), para. 3 1 0 ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 73), p. 279.
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tolrer qu'une partie de la procdure d'inquiry ne soit pas publique (102). Le rapport de l'inspecteur est adress au ministre, et l'encontre d'une recommandation du F r a n k s Committee (103) n'est pas toujours communiqu aux parties avant la dcision dudit ministre ; mme aprs la dcision du ministre, la publication laquelle intervient entre-temps rgulirement n'est pas fonde dans tous les domaines (104) sur une obligation juridique garantie, mais sur un usage de l'administration. Ces modalits sont toutefois controverses. Car le principe de la responsabilit du ministre devant le Parlement confre au report de l'inspecteur, une importance galement politique. Si le ministre devait ne pas s'y rallier, il s'exposerait au danger d'attaques manant de l'opposition politique (105). Pour certaines procdures importantes, on a tent entre-temps de limiter l'objet de la procdure, afin de prserver l'efficacit de l'inspecteur comptent (106).
c) E F F E T S JURIDIQUES
Il existe dans la jurisprudence et dans la doctrine une certaine incertitude relativement aux consquences d'une violation des principes de la natural justice ou de la duty to act fairly (107). La question de savoir si des dcisions arrtes en violation des rgles mentionnes sont nulles, et par consquent ipso jure sans effet (void), ou si elles sont seulement annulables (voidable), est controverse (108).
(102) J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 73), p. 283 (avec d'autres rfrences). (103) Franks Committee, ibid, (note 78), para 343-346. (104) J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 73), p . 280, qui constatent qu'entre-temps dans de nombreux domaines, les rglementations lgales prvoient une obligation de publicit. (105) H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), pp. 845 et s. (avec d'autres rfrences) ; J . D . B . M I T CHELL, ibid, (note 61), p. 10.14 ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 73), pp. 279-280. (106) J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 73), p. 277. (107) V. ce sujet, J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 73), pp. 158 et ss. ; I.N. STEVENS, ibid, (note 73), p. 238. (108) Pour la nullit : J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 73), p . 158 (avec d'autres rfrences) ; H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), pp. 468 et ss. (470) (avec d'autres rfrences) ; I.N. STEVENS, ibid, (note 73), p. 238 ; House of Lords, Anisminic Ltd. v. Foreign Compensation Commission, (1969) 1 All E R 208, cf. aussi des extraite in S.H. BADLEY, D.J. HARRIS, B.L. J O N E S , ibid. (note 70), p . 199 ; cf. aussi House of Lords, Ridge v. Baldwin, (1963) 2 All E R 66, Lord Reid, Ad. p . 81 : A decision given without regard to the principles of natural justice is void ,
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Le fait que des dcisions arrtes ultra vires soient simultanment nulles constitue un principe du droit anglais de la procdure, certaines infractions la natural justice tant considres cet gard comme des actes ultra vires(109). Toutefois, il rsulte de considrations pratiques, relevant en particulier du droit judiciaire, que des actes juridiques arrts mme en violation de principes procduraux peuvent tre valides, en particulier si des dlais de recours sont expirs (110) ou si la qualit d'agir fait dfaut dans le cas concret (111). La controverse relative au genre de la nullit peut rester ici en suspens. Ce qui importe en tout tat de cause est la constatation que des infractions aux principes de la natural justice ont rgulirement pour consquence, ds lors qu'un recours est recevable, l'annulation de la dcision en cause. Des limites se rvlent cet gard, dans la mesure o seul le requrant que le principe de la natural justice tait cens protger, peut exciper de l'illgalit (112). La violation du principe de la natural justice peut, dans certains cas o la juridiction considre que la mesure tait approprie, ventuellement dans le cas de dcisions discrtionnaires, ne revtir de l'importance que sur le plan du droit de la responsabicf. galement Privy Council, Calvin v. Carr, (1979) 2 All E R 440 ; dclarations qui tiennent de telles dcisions pour (seulement) voidable : Lords Evershed and Devlin in Ridge v. Baldwin, (1964) AC 40, (1963) 2 All E R 66, H L ; F Hoffmann-La Roche & Co AG v. Secretary of State for Trade and Industry, (1975) AC 295, (1974) 2 All E R 1128, H L ; Lord Denning MR in R. v. Secretary of State for the Environment, ex p . Ostler, (1977) QB (1976) 3 AU E R 90, CA ; prsente enfin de l'intrt, l'observation de Lord Denning M.R., selon laquelle les dcisions seraient nulles d'aprs les rgles de la thorie du droit, mais dans la pratique toutefois, seulement annulables, Lovelock v. Minister of Transport, (1980) 40 P & CR 366, cit par D. FOULKES, ibid, (note 35), p . 253. (109) J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 73), pp. 158 et ss. ; H.W.R. W A D E , ibid. (note 69), p p . 486 et ss. (470), 310. (110) J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid. (note 73), p. 159; H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), pp. 471, 314 ; cf. galement Lord Diplock (House of Lords), Hoffmann-La Roche v. Secretary of State for Trade and Industry (1975) A.C. 295. (111) H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), p . 314 ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 73), p. 159 ; Megarry J . in ; Hounslow London Borough Council v. Twickenham Garden Developments Ltd., (1971) CH 233 (259) : A decision reached by a tribunal wholly outside ite jurisdiction and in complete defiance of natural justice is about as void as anything can be ; but if nobody who is entitled to challenge or question it chooses to do so, it remains in being. Yet to describe such a decision as being 'voidable' is to use t h a t word in a sense t h a t is not only very special but liable to mislead. (112) J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 73), p. 160 (avec d'autres rfrences) (notes 13) qui fait rfrence au Privy Council : Durayappah v. Fernando, (1967) 2 All E R 152 ; H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), pp. 314 et s. (avec d'autres rfrences).
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ht, tandis que la dcision est maintenue en t a n t que telle (113). Toutefois de tels cas sont rares et ne peuvent tre admis que dans d'troites limites (par exemple en cas d'abus de droit de la part du requrant) (114). Enfin, il existe des arrts qui semblent indiquer qu'une infraction aux principes procduraux de la natural justice, n'est prise en considration que dans le cadre d'une procdure directement dirige contre l'acte en cause, tandis que ladite infraction ne produit aucun effet dans des procdures o la validit de l'acte ne constitue qu'une question prjudicielle ou n'a autrement qu'une importance indirecte (115) (116).
5. LES D R O I T S D E LA D F E N S E E N B E L G I Q U E
Initialement, le droit belge connaissait le principe du droit l'audition seulement en droit judiciaire, dans le cadre d'affaires civiles et pnales, et cela en t a n t qu'expression du principe de la sauvegarde des droits de la dfense (1). La reconnaissance du principe en droit administratif, en particuher concernant la procdure de l'administration active, s'effectua dans le cadre d'un long processus d'laboration, au cours duquel les juridictions, avant tout le Conseil d ' E t a t (2), et le lgislateur n'ont admis le principe que trs progressivement. Cependant, dans des domaines juridiques particuliers, i l y a aussi des exemples montrant que le
(113) Glynn v. Keele University, (1971) 2 All E R 89 ; cf. galement Malloch v. Aberdeen Corp., (1971) 1 W.L.R. 1578 (1595, 1600) ; Cinnamond v. British Airports Authority, (1980) 1 W.L.R. 582 ( = 1980) 2 All E R 368). Quant l'observance de discretion par des juridictions dans ces hypothses, cf. aussi H.W.R. W A D E , Nudism and Natural Justice, (1971) 87 L.Q.R. 320 et ss. ; ainsi que Ward v. Bradford Corp. (1972) 70 LGR 27, cite par D. FOULKES, ibid, (note 35), p. 242, cf. ibid, note 13, Lord Denning en t a n t que prsident eut ultrieurement des doutes relativement au bien-fond de son propre arrt (Interview The Guardian du 20.12.1978), cit par D. FOULKES, ibid. (114) H.W.R. W A D E , ibid. (note 69), p. 476 avec d'autres rfrences) ; J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 73), p. 159, qui se montre critique quant l'admission de l'argument. (115) Cog. collateral challenges or proceedings; relativement la licit, cf. H.W.R. W A D E , ibid, (note 69), pp. 296 et ss. (116) J . F . GARNER, B.L. J O N E S , ibid, (note 73), pp. 160 et s. (1) W . J . GANSHOF VAN DER MEERSCH, Le droit de la Dfense, Mlanges en l'honneur de J. Dabin, Bruxelles 1963, H " partie, pp. 569 (597, 598). (2) V. ce sujet J . SAROT, W. DEROOVER, Le droit de la dfense , Administration publique 1984, pp. 193 (195 et ss.).
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lgislateur avait pris dj trs tt en considration, mme l'gard de l'administration, le principe du droit l'audition (3). La lgislation a jou incontestablement un rle essentiel en l'espce, en ce qu'elle a tendu le droit l'audition un nombre toujours croissant de domaines (4), et donn ainsi simultanment au juge la possibilit de contribuer de son ct, une plus large diffusion de ce principe. Dans le droit administratif conomique belge, une telle extension s'est avre particulirement opportune. Le droit disciplinaire des fonctionnaires a constitu le point de dpart de l'octroi, du droit l'audition devant l'administration. Lorsqu'il tait menac d'une mesure disciplinaire, l'intress se voyait accorder, en raison de la similitude avec des sanctions criminelles, une audition pralable (5). La jurisprudence a ensuite tendu ce principe relatif l'audition. D'une part, les fonctionnaires doivent tre entendus aujourd'hui, mme en rapport avec des mesures non-disciplinaires, s'il est par l port atteinte leurs intrts (6), moins que ces mesures n'aient t prises exclusivement dans l'intrt du service. D'autre part, mme l'gard de non-fonctionnaires des mesures disciplinaires ne peuvent tre arrtes qu'aprs une audition (7). C'est ainsi par exemple qu'il faut donner un colier, pralablement son renvoi de l'cole, l'occasion de faire valoir ses observations (8). Le droit l'audition est entre-temps reconnu en t a n t que principe gnral du droit, mme si ce n'est pas sans quelques limites et exceptions.
(3) L'art. 2, paragraphe 2 du dcret sur la presse du 20 juillet 1831 prvoyait : Quiconque aura mchamment et publiquement attaqu la force obligatoire des lois ou provoqu directement y dsobir, sera puni ... Cette disposition ne prjudiciera pas la libert de la demande ou de la dfense devant les tribunaux ou toutes autres autorits constitues. Cf. M. HAYOIT D E TERMICOURT, Rpertoire pratique du droit belge , T. IV, Droit de la dfense, n 12, p . 280 ; cf. galement J . SAROT, W. DEROOVER, ibid. (note 2), p. 193 ; Ch. HuBERLANT, Le droit de la dfense , F.I.D.E. 1978, p . 2.4. (4) Ch. HUBERLANT, ibid. (note 3), pp. 2.6 et s., 2.10 et s., passim ; J . SAROT, W. DEROOVER, ibid. (note 2), pp. 198 et ss. (5) Ch. HUBERLANT, ibid. (note 3), pp. 2.5 et ss. (6) Ch. HUBERLANT, ibid. (note 3), p p . 2.10 et ss. (7) J . SAROT, W. DEROOVER, ibid. (note 2), p . 193 ; Ch. HUBERLANT, ibid, (note 3), p. 2.14. (8) C E . belge, arrt n" 14.865 du 5/7/71 (Willockx) ; arrt n" 15.038 du 2/12/71 (De Laet) ; arrt n 18.207 du 1/4/77 (Rochet).
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La reconnaissance est fonde sur trois considrations (9) : D'une part, le droit l'audition est prvu en t a n t qu'lment fondamental dans un grand nombre de rglementations normatives particuhres. D'autre part, il s'agit d'un droit conforme aux principes d'une bonne administration et d'une procdure quitable (10). Enfin, un tel droit dcoule de l'obligation de l'administration de prparer de manire suffisante ses dcisions (11). Dans certains cas particuliers, c'est probablement aussi la pratique longtemps observe par l'administration, consistant entendre des intresss, qui est devenue la base de la reconnaissance d'une rgle juridiquement obligatoire (12). C'est ainsi que l'audition doit tre garantie lors du retrait d'actes administratifs, en particulier d'autorisations ou de permis. Si un comportement personnel fautif joue un rle en l'espce, l'obligation de procder l'audition est frquemment justifie par l'ide qu'il s'agit d'une mesure quasi-disciplinaire, laquelle doit tre prcde d'une audition (13). Cependant, mme des dcisions arrtes dans l'intrt public peuvent, en raison de leurs graves consquences pour l'intress, tre soumises au principe de l'audition pralable. Les exemples concrets cet gard ne sont toutefois pas encore nombreux (14). Toutefois, le principe de l'audition pralable en cas de mesures de pohce est actuellement encore moins reconnu et labor que relativement aux mesures disciplinaires. Dans l'ensemble, en dehors du droit de la fonction publique, le principe de l'audition pralable est reconnu comme significatif par la jurisprudence, dans les domaines suivants (15) : en cas de mesures quasi-disciplinaires, en cas de dclaration d'insalubrit et de la fermeture de btiments et d'entreprises,
(9) J. SAROT, W. DEROOVER, ibid. (note 2), p . 197 ; cf. galement Ch. HUBERLANT, ibid. (note 3), pp. 2.30 et s. (10) Cf. aussi cet gard, C E . belge, arrt n 21.595 du 25/11/81 (Allard). (11) J . SAROT, W. DEROOVER, ibid. (note 2), pp. 193, 198 ; C E . belge, arrt n 16.217 du 30/1/74 (Lobijn) ; arrt n" 19.281 du 5/12/78 (Van Bergen) ; arrt n" 21.037 du 17/3/81 (Speleera). (12) Ch. HUBERLANT, ibid. (note 3), p . 2.17 ; C E . belge, arrt n" 3045 du 20/5/54 ; arrt n" 2558 du 11/6/53 (Creteur). (13) Ch. HUBERLANT, ibid, (note 3), p. 2.16. (14) Ch. HUBERLANT, ibid, (note 3), pp. 2.16, 2.30. (15) J. SAROT, W. DEROOVER, ibid, (note 2), p. 197, avec d'autres rfrences.
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en cas de classement de btiments comme monuments, dans le droit administratif conomique (16). Dans les domaines suivants, c'est le lgislateur qui a reconnu le droit l'audition pralable : dans la lgislation en matire d'amnagement du territoire et d'urbanisme et dans la lgislation en matire de police de la btisse (17), dans la procdure fiscale administrative, lors de la perception d'impts directs (18), dans le droit relatif aux trangers (19). En ce qui concerne l'exercice du droit, il est admis qu'il existe des limites et des exceptions. Ainsi, des mesures urgentes peuvent tre arrtes sans audition de l'intress (20). De mme, l'audition ne peut entraner dans le cas concret une surcharge de l'administration ; autrement dit, il faut tenir compte des ncessits du service (21). Il existe des exceptions au droit l'audition, dans certains cas de dcisions lies (22). Ainsi, la dmission d'office d'un fonctionnaire qui a t priv de ses droits civiques peut intervenir sans audition (23). De mme, le licenciement d'aumniers militaires intervenu sur base d'une dcision des autorits ecclsiastiques ne requiert pas d'audition pralable (24). De toute faon, lorsque l'administration dispose d'une grande marge d'apprciation, elle
(16) Ch. HUBERLANT, ibid, (note 3), pp. 2.15 et es., avec cette restriction, que les cas d'espce seraient encore peu nombreux. (17) J. SAROT, W. DEROOVER, ibid. (note 2), p. 198 ; une audition publique est mme prvue, loi du 29 mars 1962, art. 9, 13, 21 ; cf. C E . belge, arrt n 21.236 (e.a.) du 11/6/81 (Van den Bulcke). (18) J . SAROT, W. DEROOVER, ibid. (note 2), p . 199; Ch. HUBERLANT, ibid, (note 3), p. 2.21. (19) Ch. HUBERLANT, ibid. (note 3), pp. 2.19 et ss. ; J. SAROT, W. DEROOVER, ibid. (note 2), p. 199. (20) J . SAROT, W. DEROOVER, ibid. (note 2), p . 200 ; Ch. HUBERLANT, ibid, (note 3), p. 2.18 ; C E . belge, arrt n 15.581 du 27/11/72 (Huybrechte) ; arrt n 16.217 du 30/1/74 (Lobyn) ; arrt n 19.281 du 22.11.78 (Van Bergen). (21) J . SAROT, W. DEROOVER, ibid. (note 2), p . 2 0 0 ; cf. galement C.E.belge, arrt n 22.257 du 12/10/82 (Roulen). (22) J . SAROT, W. DEROOVER, ibid, (note 2), pp. 200, 203. (23) C E . belge, arrt n 18.398 du 18/7/77 (Van Daele) ; cf. galement l'arrt n 16.328 du 26/3/74 (Detournay). (24) C E . belge, arrt n" 16.993 du 22/4/75 (Van Grembergen) ; arrt n 12.086 du 2/12/66 (Gielen).
PRINCIPES DE P R O C D U R E ADMINISTRATIVE
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est tenue de procder une audition plus intensive que ce n'est le cas lors de dcisions administratives lies (25). La jurisprudence considre le respect rigoureux des dispositions relatives l'obligation de procder l'audition comme moins important, si les mesures arrtes par l'administration n'ont qu'un caractre provisoire (26). E n principe, le droit l'audition dans la procdure administrative exige que l'intress soit inform de tous les griefs formuls ou de l'objet de la procdure (27). L'information doit en principe tre effectue d'office ; ce n'est qu'exceptionnellement que l'on exige que l'intress demande lui-mme la communication des griefs. E n rgle gnrale, l'administration doit attirer l'attention de l'intress sur la possibilit dont il dispose de faire valoir ses observations (28). Il faut ensuite laisser le temps au bnficiaire du droit l'audition de prparer sa dfense (29). En particulier, il doit avoir l'occasion de charger un avocat de la reprsentation de ses intrts (30). Dans des cas dtermins, avant tout dans le domaine de mesures disciplinaires, l'intress doit se voir accorder le droit de
(25) J . SAROT, DEROOVER, ibid, (note 2), pp. 197, 203 faisant rfrence au C E . belge, arrt n 13.939 du 5/2/70 (Lamalle) ; arrt n 18.208 du 1/4/77 (Grynpas) ; arrt n 22.149 du 26/3/82 (Boschloss). (26) J . SAROT, W. DEROOVER, ibid. (note 2), p. 200 ; C.E.belge, arrt n 20.710 du 14/11/ 80 (Van den Eynde). (27) Ch. HUBERLANT, ibid. (note 3), p. 2.32 (avec d'autres rfrences) ; J . SAROT, W. D E ROOVER, ibid. (note 2), p . 201, cf. aussi les arrts qui y sont cits : arrt n 7.212 du 15/9/59 (Mahy) ; arrt n" 4.168 du 22/3/55 (De Meyer) ; arrt n" 4.510 du 4/7/55 (Vandenbussche) ; arrt n 4.539 du 29/7/55 (Freney) ; arrt n" 5.480 du 1/2/57 (Michel) ; arrt n 5.580 du 28/3/ 57 (Van Loo) ; arrt n 11.288 du 3/6/65 (Sovet) ; arrt n 11.430 du 6/10/65 (De Kerpel) ; arrt n 15.467 du 26/7/72 (Doyen) ; arrt n" 16.022 du 26/9/73 (Schollaert) ; arrt n 21.595 du 25/11/81 (Allard). (28) C.E.belge, arrt n 4.163 du 18 mare 1955 (Mombach) ; arrt n 13.363 du 9/1/69 (Magery) ; Ch. HUBERLANT, ibid. (note 3), p. 2.32 (avec d'autres rfrences). (29) Ch. HUBERLANT, ibid. (note 3), p. 2.32 (avec d'autres rfrences) ; J . SAROT, W. D E ROOVER, ibid, (note 2), p . 201. (30) Ch. HUBERLANT, ibid. (note 3), p. 2.32 (avec d'autres rfrences), ; J . SAROT, W. D E ROOVER, ibid. (note 2), p . 201, avec les rfrences suivantes tires de la jurisprudence : arrt n 2.937 du 20/11/53 (Bury) ; arrt n 13.783 du 12/11/69 (Demarest) ; arrt n" 14.067 du 21/ 4/70 (Meulepas) ; arrt n 14.864 du 5/7/71 (Willockx) ; arrt n" 15.150 du 9/2/72 (Jongbloet et C.A.P. Ostende) ; arrt n 15.419 du 4/7/72 (Rummens) ; arrt n 16.686 du 22/10/74 (Buyle) ; arrt n" 16.284 du 6/3/74 (Goethals) ; arrt n" 17.022 du 20/5/75 (De Nul) ; arrt n" 16.938 du 19/3/75 (De Graeve) ; arrt n 18.207 du 1/4/77 (Rochet) ; arrt n" 19.452 du 16/ 2/79 (Gijsel) ; arrt n 21.437 du 6/10/81 (Van Brussel) ; arrt n" 23.626 du 26/10/83 (Decafmeyer).
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consulter le dossier (31), toutefois seulement s'il en fait la demande (32). L'audition ne doit pas ncessairement avoir lieu oralement. E n principe, c'est l'administration qui dcide de la forme de l'audition, moins que la loi ne prescrive une forme dtermine (33). E n ce qui concerne le rapport entre rglementation lgale et principe gnral du droit, ds lors que les dispositions lgales prvoient des rgles dtermines relativement la manire ou la forme sous laquelle le droit est octroy, c'est en principe la premire qui a la primaut (34). On prsume qu'une rglementation lgale est dcisive, de telle sorte qu'une rgle (partielle) du droit administratif gnral, plus favorable dans le cas d'espce, ne bnficie pas l'intress dans le cas o il existe des rglementations juridiques spcifiques (35). E n guise de synthse, il reste constater que, d'aprs la conception belge, en particulier celle de la jurisprudence, les droits de la dfense doivent d'abord, de par leur nature, protger les intrts du particulier concern. Concomitamment, ce principe est nanmoins cens favoriser galement certains objectifs poursuivis par l'administration. Ainsi, grce la garantie de l'audition pralable, l'administration peut amliorer sa propre base de dcision et par la mme occasion, amliorer la dcision ellemme. Il est admis, en t a n t que limite l'obligation de procder une audition, que l'administration ne peut tre sollicite l'excs (36). 6. LE DROIT L'AUDITION AU DANEMARK Le droit l'audition est reconnu aussi au Danemark. L'intress doit tre inform de l'engagement de la proc-
(31) J . SAROT, W. DEROOVER, ibid. (note 2), p . 201 ; C.E.belge, arrt n 905 du 4/6/51 (Paternotte) ; arrt n 906 du 4/6/51 (Demolin) : arrt n" 9.086 du 22/12/61 (Vandermotten) ; arrt n 12.878 du 19/3/68 (De Roo). (32) Ch. HUBERLANT, ibid. (note 3), p . 2.32 (avec d'autres rfrences). (33) J . SAROT, W. DEROOVER, ibid, (note 2), avec les rfrences suivantes extraites de la jurisprudence du C E . belge ; arrt n 3956 du 24/12/54 (Blondiau) ; arrt n 9.206 du 27/2/62 (Dekeyser) ; arrt n" 13.407 du 14/2/69 (Piette) ; arrt n 20.097 du 5/2/80 (Vercauteren) ; arrt n 20.347 du 22/5/80 (Baudrin) ; arrt n 22.149 du 26/3/82 (Boschloss). (34) J . SAROT, W. DEROOVER, ibid, (note 2), p. 201. (35) C E . belge, arrt n" 22.672 du 19/11/82 (Marceli) ; cf. galement J . SAROT, W. DEROOVER, ibid, (note 2), p . 201. (36) J . SAROT, W. DEROOVER, ibid, (note 2), p. 204.
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dure (1), il doit avoir l'occasion de prendre connaissance du dossier concernant les lments de fait retenus par l'administration (2), et il doit en outre pouvoir exposer ses arguments l'gard de l'administration (3). Le fondement de la reconnaissance consistait antrieurement en une prescription expresse des diffrents principes partiels, laquelle tait contenue dans de nombreuses lois particuhres. La loi relative l'accs du public aux documents contenus dans les dossiers administratifs (4) de 1970 tait particulirement importante cet gard. Sur la base d'expriences que l'on avait eues avec cette loi, et de propositions de l'ombudsman parlementaire, qui avaient dj t transposes en partie dans la pratique (5), on a vot fin 1985, deux nouvelles lois qui, sur le plan du droit administratif codifient largement le rapport entre public, intresss et administration. C'est dans la loi n 571 du 19 dcembre 1985 ( Forvaltningslov ) la vritable loi de procdure administrative, que sont rgles les garanties procdurales du particulier concern (6). Dans la loi n 572 Om offentlighed i forvaltningen , il est question, comme le titre l'indique, de la relation du public avec l'administration (7). Cette loi s'appuye par l sur la tradition des lois relatives aux open files , lesquelles se sont dveloppes dans les pays Scandinaves (8). La Forvaltningslov concerne la relation de l'intress avec l'administration. La question de savoir qui a la qualit d'intress n'est pas rgle dans la loi. Dans le 9, il est seulement question de celui der er part i en sag . E n conformit avec l'interprtation adopte jusqu'ici, on peut considrer que la question
(1) N.E. HOLM, Due process in danish administrative procedure, F.I.D.E. 1978, pp. 3.12 et ss. (2) N . E . HOLM, ibid. (note 1), pp. 3.6 et ss. (3) N . E . HOLM, ibid. (note 1), pp. 3.4 et ss. (4) Loi n 280 du 10/6/70, Scandinavian studies in Law, (19) 1975, pp. 173 et ss. ; ainsi que American Journal of Comparative Law, (21) 1973, pp. 470 et ss. (5) N.E. HOLM, ibid. (note 1), pp. 3.13 et ss. (6) Loi n 572 du 19/12/85 forvaltningslov , Karnov 1985, pp. 6279 et ss. Pour une vue dtaille ce propos, cf. K. BOROSMIDT, Ein Verfahrensgesetz und Neugestaltungen im dnischen Verwaltungsrecht, DV 1988, pp. 70 et ss. (7) Loi n 572 du 19/12/87 om offentlighed i forvaltningen , tel que dans la note Karnov 1985, pp. 6282 et ss. Pour plus de dtails, v. K. BORQSMIDT, ibid, (note 6). (8) N . E . HOLM, The danish system of open files in public administration , Scandinaven Studies in Law, (19) 1975, pp. 153 et ss. ; K.A. FROBERT, Strkung der staatsbrgerlichen Rechte, Dnische Rundschau 1971, pp. 34 et ss. ; S.V. ANDERSON, Open records laws in Scandinavia , Statsvetenskaplig Tidskift (77) 1974, p p . 37 et ss.
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relative la qualit d'intress est troitement lie au problme de la possession d'un intrt lgitime suffisant l'issue de la procdure. La question dterminante est ds lors de savoir, si et dans l'affirmative, dans quelle mesure, une personne morale ou physique concerne a un intrt relativement l'affaire et quel point cet intrt est troitement li l'issue de la dcision (9). D'aprs le 1, la loi est applicable pratiquement tout le domaine de l'administration publique, en particulier en rapport avec des procdures se droulant devant des autorits administratives (2) (10). A ct des rgles relatives au parti-pris de dtenteurs du pouvoir de dcision et des principes relatifs la reprsentation de personnes intresses par des mandataires ou par des avocats ( 3-8), c'est dans cette loi que sont codifis les droits de la dfense essentiels de l'intress. Le 9 fixe l'obligation de l'administration, d'accorder l'intress, lorsqu'il en fait la demande, la possibilit de consulter le dossier (11). Normalement, les pices dont la production est demande doivent tre dsignes avec prcision. Le droit s'tend toutes les pices relatives la procdure administrative, ainsi qu'aux documents auxquels il est fait rfrence dans les pices. Par apphcation du 11 I, l'administration surseoit dcider jusqu' ce que l'intress ait eu la possibilit de consulter le dossier (12). Ce n'est que si les intrts publics ou privs mentionns dans le deuxime alina, exigent une dcision immdiate, qu'il peut tre drog cette rgle. Les exceptions sont rgles plus en dtails dans les 12-15. La consultation de documents internes de travail est exclue. Le 12 dfinit comme documents internes, les elaborations qui sont tablies en vue de la prparation et du traitement de l'affaire par l'administration (13). Dans le 14, d'autres documents dtermins sont galement exclus en principe, du droit la consultation. Des documents qui sont tablis par une administration
(9) N.E. HOLM, ibid. (note 1), p. 3.11. (10) Au sujet de la pratique (un peu plus restrictive) observe jusqu'ici, cf. N.E. HOLM, ibid, (note 1), p. 3.7. (11) Comme jusqu' prsent l'article 10 de la loi de 1970, cf. N.E. HOLM, ibid, (note 1), p. 3.6. (12) Comme c'tait le cas jusqu'ici, l'autorit peut fixer l'gard de l'intress un dlai dans lequel il doit prendre position, cf. N.E. HOLM, ibid, (note 1), p. 3. (13) La situation juridique existante est semblable (art. 5 de la loi de 1970), cf. N.E. HOLM, ibid, (note 1), p. 3.8.
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l'intention d'un autre organe administratif, ainsi que les documents, qui servent la prparation et la discussion de propositions et mesures dans le domaine CE, ne sont pas accessibles lors de la consultation du dossier. Le 15 prvoit en outre que la consultation du dossier peut tre refuse dans le cas d'espce afin de protger des droits essentiels (de tiers), publics ou privs. Ainsi la production peut tre refuse en particulier pour des motifs tenant la protection de la sret de l'Etat ou pour des motifs autrement inhrents la politique extrieure et au commerce extrieur. D'aprs le 15, la sauvegarde de l'efficacit et de la rentabilit de l'administration appartient galement ces intrts dignes de protection. En principe, c'est l'administration qui prend la dcision autorisant la consultation du dossier ( 16 I). Elle dispose d'un dlai de dix jours pour rpondre l'intress ; s'il lui faut davantage de temps, elle doit, durant ce dlai, communiquer en particulier les raisons de cette situation. Le droit la consultation du dossier vise aussi le droit d'tablir, ses propres frais, des copies ou duphcatas des documents produits (16 I I I ) . Aussi longtemps que la consultation du dossier n'est pas autorise, certains dlais notamment des dlais de recours sont suspendus par application du 17. Dans les 19-21, la loi rgle galement l'audition des intresss. Dans le 19, il est tout d'abord prvu que l'administration doit attirer l'attention de l'intress sur des informations qui lui sont dfavorables, ds lors que ces dernires ont pour la procdure une importance substantielle. Cette rglementation est nouvelle (14), mais il tait pralablement dj admis que l'administration doit informer les intresss relativement la procdure, si l'administration a recueilli (d'office) des informations qui ne sont pas sans importance pour l'issue de la procdure, l'intress n'est pas au courant des informations, la possibilit existe, que l'intress puisse mettre en doute l'exactitude ou le caractre complet des informations,
(14) N.E. HOLM, ibid. (note 1), p. 3.12.
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il ne s'agit pas d'informations auxquelles l'intress ne peut avoir accs (15). La nouvelle loi aussi s'appuye sur ces principes. Le 19 prvoit galement les exceptions au droit d'tre entendu, lesquelles sont similaires aux exceptions relatives au droit de consulter le dossier. Le 20 rgle l'audition en rapport avec la modification de dcisions existantes. Dans le 2 1 , il est prvu qu'un intress peut exiger la suspension de la dcision, jusqu' ce qu'il ait eu la possibilit de prendre position (16). Il peut tre drog ce droit, ds lors que des intrts prpondrants, publics ou privs l'exigent, afin de rendre possible le respect d'un dlai lgal, ainsi que pour tenir compte de dispositions drogatoires contenues dans des lois particulires. La loi prvoit galement que des actes administratifs imposant des charges doivent tre motivs ( 2224). Enfin, les actes administratifs doivent contenir une information relative aux voies de recours, laquelle doit indiquer la juridiction comptente et le dlai de recours (25, 26). Dans la deuxime loi n 572, mentionne plus haut, il est question des droits du public l'gard de l'administration (17). Pour l'exercice de ces droits, une relation ou une proximit particulire avec une procdure dtermine n'est pas ncessaire. C'est en cela que rside la diffrence essentielle avec les rgles de la loi n 571. La loi s'applique tous les documents de l'administration, tatique ou communale, ainsi qu' ceux de certaines personnes morales de droit public d'un autre type (1). Tout le monde peut demander consulter les documents de l'administration, pour a u t a n t que les importantes exceptions qui sont prvues dans les 7-14 n'excluent pas l'accs au dossier. Sont exclus tout d'abord, les documents l'gard desquels il existe des restrictions dans le domaine de la consultation par des intresss (documents internes de travail, procs-verbaux du Conseil d ' E t a t ; pices relatives la procdure lgislative et documents relatifs des propositions CE, etc.). En outre, sont protgs en particulier par les 12, 14, les intrts des personnes dont la sphre prive ou
(15) N . E . HOLM, ibid, (note 1), pp. 3.13 et s. ; relativement la situation juridique encore antrieure aux annes soixante-dix, cf. galement N. MICHELSEN, Das rechtliche Gehr im VerwaUungsverfahren der Europischen Gemeinschaften, Thse Hambourg 1975, p. 162 (avec d'autres rfrences). (16) N . E . HOLM, ibid. (note 1), pp. 3.4 et ss. ; N. MICHELSEN, ibid, (note 15), pp. 161 et ss. (17) A propos de la tradition danoise (ou scandinave) des open files , cf. supra, note 8.
PRINCIPES DE P R O C D U R E ADMINISTRATIVE
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les secrets d'affaires pourraient tre touchs par l'exercice du droit de consulter le dossier. Les deux lois sont entres en vigueur le 1 er janvier 1987 ; en ce qui concerne les communes, la Forvaltningslov n'entrera en vigueur en partie, que le 1 er janvier 1989 ( 33 de la loi n 571, 17 de la loi n 572).
7. L E S D R O I T S D E L A D F E N S E E N GRCE
En dpit d'efforts particuliers de codification (1), la procdure administrative en Grce n'est pas rgle en dtails sur le plan lgislatif. Abstraction faite de la garantie de l'audition pralable (2) qui sera subsquemment examine en dtails, la Constitution ne contient gure de rgles relatives la procdure administrative (3). Cependant la jurisprudence, s'inspirant d'abord de modles franais (4), a labor des exigences minimales relatives l'amnagement de la procdure (5). C'est ainsi que l'administration doit observer, mme dans le cadre du droit administratif, le principe fondamental du respect de la dignit humaine, le principe dmocratique et le principe de la lgaht de l'administration (6). L'administration tablit d'office les lments de fait. Elle peut prendre en considration certaines suggestions des intresss. Il faut qu'elle tablisse aussi compltement que possible les circonstances de fait (7). Elle peut avoir recours cet gard aux diffrents moyens de preuve et le cas chant ehe peut mme entendre des tmoins. Les intresss doivent contribuer l'tablissement des lments de fait en mettant leurs connaissances au
(1) Cf. le projet de la Commission pour la rorganisation des services publics, prsent conformment la dcision du 1 " fvrier 1958 du Ministre prsident, d'aprs A. TSOUTOS Das Recht auf Gehr, Athnes 1966, pp. 356 et ss. ; M. STASSINOPOULOS, Le droit de la dfense devant les autorits administratives, Paris 1976, p. 74, qui renvoie son propre projet, ainsi que, T.J. PANAOOPOULOS, Das Verwaltungsverfahrensrecht in Griechenland, DVBl. 1977 pp. 154 (155). (2) Cf. supra, Introduction, A.II.l. (3) T.J. PANAOOULOS, ibid, (note 1), p . 155 (avec d'autres rfrences) ; P . PAVLOPOULOS A. CALOGEROPOULOS, S. LYTRAS, Procdure administrative non contentieuse et problmes juridiques en Grce; La garantie constitutionnelle du principe 'audi alteram p a r t e m ' Annuaire Europen d'Administration publique 1978 I (1979), p. 427. (4) M. STASSINOPOULOS, ibid. (note 1), passim ; T.J. PANAOOPOULOS, ibid, (note 1), p. 154 (5) Cette laboration avait dj dbut a v a n t l'entre en vigueur de la nouvelle Constitu tion, cf. M. STASSINOPOULOS, ibid. (note 1), ainsi que T.J. PANAOOPOULOS, ibid, (note 1) pp. 156 et s. (6) T.J. PANAOOPOULOS, ibid, (note 1), pp. 156 et s. (7) M. STASSINOPOULOS, ibid. (note 1), pp. 135 et ss., qui fait rfrence l'arrt 512/1968 du Conseil d ' E t a t grec ; cf. galement T.J. PANAOOPOULOS, ibid. (note 1), p. 157.
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ADMINISTRATIVE
service de l'administration (8). Le principe audi alteram partem revt une importance particulire. Le droit l'audition est en Grce une garantie qui a une vritable tradition. Dans une monographie parue pour la premire fois en 1974, Monsieur STASSINOPOULOS, l'ancien prsident du Conseil d ' E t a t grec a mis en exergue l'importance du principe. Il considre cet gard, que le principe audi alteram partem est un principe historiquement trs ancien (9), qui a certes, l'origine, dtermin seulement la procdure judiciaire, mais qui entre-temps toutefois joue, en tant qu'manation du principe de l'Etat de droit (10), un rle import a n t mme pour la procdure devant l'administration. C'est d'abord la constitution grecque elle-mme qui constitue le fondement juridique de la reconnaissance des droits de la dfense, dont le droit l'audition pralable fait partie en t a n t qu'lment central : (11)
Article 20 (Droit d'tre entendu) ( 1 ) ... (2) L ' i n t r e s s a le d r o i t d ' t r e p r a l a b l e m e n t e n t e n d u , g a l e m e n t lors d e t o u t a c t e o u d e t o u t e m e s u r e a r r t p a r l ' a d m i n i s t r a t i o n , l s a n t ses d r o i t s ou ses i n t r t s .
Le Conseil d ' E t a t grec a dclar relativement ce droit, que le droit de la dfense

n ' e s t p a s u n e s i m p l e f o r m a l i t , m a i s le d r o i t l m e n t a i r e d e la p e r s o n n e p o u r s u i v i e d ' t r e e n t e n d u e e t d ' e x p o s e r s e s e x p l i c a t i o n s . (12)
Le lgislateur est tenu dans toute la mesure o s'tend la garantie constitutionnelle du principe (13). Le droit est reconnu, mme si ce n'est pas sans limites, non seulement dans des domaines o la loi prescrit expressment le droit une audition, mais galement ds lors qu'il n'existe pas de rgles particu-
(8) T.J. PANAOOPOULOS, ibid. (note 1), p. 157. (9) M. STASSINOPOULOS, ibid. (note 1), p. 49. (10) P . PAVLOPOULOS e.a., ibid. (note 3), p. 428 ; M. STASSINOPOULOS, ibid, (note 1), pp. 54 et ss. ; T.J. PANAOOPOULOS, ibid. (note 1), p . 157. (11) Cit par P. DAOTOOLOU, Die Beteiligung von Personen, die von grenzberschreitenden Umweltverschmutzungen betroffen sein knnen, am griechischen Verwaltungsverfahren , in Grenzberschreitende Verfahrensbeteiligung im Umweltrecht der Mitgliedstaaten der Europischen Gemeinschaften, Annales Universitatis Saraviensis, Cologne e.a. 1985, pp. 359 (360) ; P . PAVLOPOULOS e.a., ibid. (note 3), pp. 428-431 ; M. STASSINOPOULOS, ibid, (note 1), pp. 80 et ss. ( propos de la prcdente constitution). (12) Arrt cit par M. STASSINOPOULOS, ibid. (note 1), p . 82. (13) M. STASSINOPOULOS, ibid. (note 1), p. 82.
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hres (14). A cet gard se pose la question de savoir, ce qu'il faut entendre par droit de la dfense ou droit d'tre entendu . STASSINOPOULOS a rang dans les droits de la dfense trois lments essentiels (15) : le droit de l'intress d'avoir connaissance de la procdure et du dossier ; le droit d'exposer ses points de vue relatifs la procdure ; l'obhgation de l'administration de prendre connaissance de ces observations. C'est le futur destinataire de l'acte administratif qui a la qualit d'intress (16) ; certains tiers (p. ex. des voisins) peuvent certes avoir un droit d'tre entendu, mais ils doivent toutefois s'en prvaloir par crit (17). Des dcisions collectives et d'autres actes ne concernant pas certaines personnes en particulier, ne sont en principe pas viss par l'article 20 paragraphe 2 de la constitution grecque (18). Lors du droulement de la procdure administrative, l'obligation de procder une audition se traduit de la manire suivante : l'intress doit en principe tre inform d'office de la procdure en cours ; c'est la seule voie lui permettant d'user effectivement des droits qui lui sont accords (19). Relativement au droit de consulter le dossier, le Conseil d ' E t a t a dcid (20) :
Les administrations publiques ainsi que les personnes morales de droit public doivent, sur demande des administrs, leur communiquer les lments concernant leur personne qui rsultent de leurs archives ainsi que d'autres documents, sauf si cette communication est exclue expressment par un texte ou si elle est en mesure de nuire l'intrt public.
Ce droit fondamental d'accs au dossier est limit en pratique la consultation d'lments particuliers du dossier. Pour obtenir la possibilit de consulter le dossier, l'intress doit faire une demande dans laquelle les motifs tablissant la ncessit de la
(14) P . PAVLOPOULOS e.a., ibid. (note 1), p . 429. (15) M. STASSINOPOULOS, ibid. (note 1), pp. 49 et s. ; v. aussi P. PAVLOPOULOS e.a., ibid. (note 3), pp. 434 et es. (16) M. STASSINOPOULOS, ibid. (note 1), pp. 163 et s. ; P. PAVLOPOULOS e.a., ibid, (note 3), p. 343, (mme des personnes morales peuvent avoir la qualit d' intress ). (17) M. STASSINOPOULOS, ibid. (note 1), pp. 159 et s. (18) P. PAVLOPOULOS e.a., ibid, (note 3), pp. 432 et s. (19) P . PAVLOPOULOS e.a., ibid, (note 3), pp. 435 et s. (20) Conseil d ' E t a t grec, arrt n 2196/1969, cit par P. PAVLOPOULOS e.a., ibid, (note 3), pp. 434 et s. ; propos de la consultation du dossier, cf. aussi T.J. PANAOOPOULOS, ibid. (note 1), p . 157.
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consultation sont exposer en particulier (21). Les limites du droit d'accs au dossier rsultent notamment de rgles relatives aux secrets lis au service. Ce sont avant tout des documents internes (comme par exemple des procs-verbaux de dlibration d'organes collgiaux) qui ne doivent pas tre rendus publics (22). Le refus injustifi de mnager l'accs au dossier ne peut tre attaqu isolment, mais peut seulement tre contest dans le cadre de la protection judiciaire accorde l'gard de la dcision (principale) administrative arrte (23). L'information (qui a rgulirement lieu par crit (24)) relative l'engagement de la procdure, et qui constitue concomitamment une invitation prendre position, doit tre suffisamment complte pour permettre l'intress de reconnatre la nature et le contenu des mesures le menaant, de sorte qu'il dispose ainsi d'une base suffisante pour assurer sa dfense (25). Le dlai qui est laiss l'intress pour faire p a r t de son avis doit galement respecter ce principe. Il doit tre appropri au degr de difficult de l'affaire et la gravit de l'ventuelle ingrence (26). Les administrations ont, dans certaines limites, l'obligation de fournir conseils et renseignements l'intress. C'est le cas en particulier lorsque quelqu'un prend des conclusions dont l'administration constate qu'elles peuvent lui tre dfavorables (27). L'audition a lieu, en rgle gnrale, selon la procdure crite. A la demande de l'intress, l'administration peut autoriser l'audition orale (28), pour a u t a n t que des lois spciales ne prvoient pas des rgles drogatoires. E n cas d'apparition de faits nouveaux, une nouvelle audition et une nouvelle communication s'imposent (29) ; cet gard, il est essentiel que l'administration soit tenue d'tablir les faits dans leur intgralit (30).
(21) P. PAVLOPOULOS e.a., ibid, (note 3), p. 435. (22) P. PAVLOPOULOS e.a., ibid, (note 3), p . 435. (23) P . PAVLOPOULOS e.a., ibid, (note 3), p . 435. (24) M. STASSINOPOULOS, ibid. (note 1), p. 169; cf. M. PAVLOPOULOS e.a., ibid, (note 3), p. 435 (mme la notification serait ncessaire). (25) M. STASSINOPOULOS, ibid. (note 1), p . 169; P. PAVLOPOULOS e.a., ibid, (note 3), pp. 435 et s. (26) M. STASSINOPOULOS, ibid. (note 1), pp. 173 et ss. qui cite des exemples tirs aussi de la jurisprudence franaise. (27) T.J. PANAOOPOULOS, ibid. (note 1), p. 157. (28) M. STASSINOPOULOS, ibid. (note 1), pp. 180 et ss. (29) P. PAVLOPOULOS e.a., ibid, (note 3), p. 436. (30) M. STASSINOPOULOS, ibid. (note 1), pp. 135 et ss. faisant rfrence l'arrt n" 512/ 1968 du Conseil d ' E t a t grec.
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L'obligation de procder l'audition manquerait son but si elle n'avait simultanment comme corollaire, l'obligation de prendre en considration les observations de l'intress et de prendre connaissance des rflexions et des lments de fait qu'il expose (31). C'est la seule manire d'atteindre le but de l'audition, savoir, mettre l'administration mme de dcider sur une base matrielle complte (32). Il est admis dans la jurisprudence, que la dcision administrative doit tre annule si l'audition a t omise sans justification suffisante (33). C'est ainsi que le retrait du permis de conduire fut soumis, en raison de son caractre pnal , une procdure d'audition pralable (34). Mme la fixation d'une amende, inflige au motif qu'une condition fixe dans une dcision autorisant l'exploitation d'une entreprise industrielle n'avait pas t respecte, n ' a pu avoir lieu sans audition pralable (35). A cet gard, la ncessit de l'audition fut qualifie d'expression des principes gnraux du droit. A l'inverse, l'audition peut ne pas avoir lieu en cas de mesures urgentes prendre par la police (36), condition que l'urgence particulire de la mesure puisse tre dmontre (37). Une audition tait antrieurement superflue lorsque l'administration avait rejet une demande introduite par l'intress. Voici comment le Conseil d ' E t a t grec a formul cette ide :
Considrant qu'une audition pralable n'est pas impose l'Administrat i o n p o u r refuser d e s p e r m i s ou d e s a u t o r i s a t i o n s d e t o u t e s o r t e , r c l a m e s p a r les a d m i n i s t r s , s a u f les c a s o c e t t e f o r m a l i t e s t p r e s c r i t e e x p r e s s m e n t p a r l a loi, o u r s u l t e d e l ' e n s e m b l e d e ses d i s p o s i t i o n s . (38)
Cet arrt a t rendu encore avant l'adoption de la Constitution de 1975, de sorte qu'il semble douteux qu'une telle restric(31) P. PAVLOPOULOS e.a., ibid, (note 3), p . 436. (32) P. PAVLOPOULOS e.a., ibid, (note 3), p . 436. (33) P . PAVLOPOULOS e.a., ibid. (note 3), p. 431 ; Conseil d ' E t a t grec, arrt n 2383/1976 ; cf. aussi les arrte 657/1976, 2078/1976, 3291/1976, 539/1977, 1003/1977, 1652/1977, 1900/ 1977, 1965/1977, 1134/1978. (34) Conseil d ' E t a t grec, arrt n 2309/1964, cit par M. STASSINOPOULOS, ibid, (note 1), p. 134. (35) Conseil d ' E t a t grec, arrt n 3485/1971, cit par M. STASSINOPOULOS, ibid, (note 1), p. 134. (36) M. STASSINOPOULOS, ibid. (note 1), p . 138. (37) M. STASSINOPOULOS met ici en vidence une divergence par rapport au droit franais et fonde son opinion aussi sur des considrations allemandes. (38) Conseil d ' E t a t grec, arrt n 2281/1968, cit par M. STASSINOPOULOS, ibid, (note 1), p. 139.
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tion du droit l'audition soit encore dfendable aujourd'hui (39). Il ne rsulte de la garantie constitutionnelle de la protection du droit l'audition, aucune affirmation susceptible d'tre gnralise en ce sens que l'intress possderait titre gnral, un droit de participer la procdure. La jurisprudence a limit au futur destinataire le droit l'audition pralable, mme s'il s'avre que des tiers concerns ont le droit de former un recours contre l'acte administratif intervenir (40).
8. L E D R O I T L ' A U D I T I O N E N IRLANDE
L'Etat dmocratique irlandais s'est constitu en 1921/22. Jusqu' ce moment, le systme juridique en vigueur correspondait au modle anglais (1). Il n'est par consquent pas tonnant que mme en Irlande, ce soient les principes de la natural justice , galement qualifis, sous l'influence en particulier de la Constitution de 1937, comme ceux de la constitutional justice qui ont d'abord dtermin de faon substantielle l'volution du droit dans ce domaine (2). Cependant, la reconnaissance par les juridictions (3) d'un droit suprieur (droit constitutionnel) et l'affectation des principes de la natural justice au domaine du droit constitutionnel ont eu pour consquence que l'volution du principe de l'audition pralable a ultrieurement suivi un cours un peu diffrent de celui qu'elle a connu en Angleterre (4).
(39) Cependant, sous l'empire de la nouvelle Constitution, la jurisprudence est demeure restrictive, cf. P . DAOTOOLOU, ibid. (note 11), p. 360. (40) Cf. P . DAOTOOLOU, ibid. (note 11), p . 360. (1) Cf. l'expos relatif la situation en Irlande ; cf. galement A.K. ASMAL, Administrative Law in Ireland , Rev. Int. d. S. adm. 34 (1968), pp. 109 et ss. (2) La rgle est indirectement dduite de la Constitution (art. 34.1), cf. J.M. K E L L Y , The Irish Constitution, 2' d., Dublin 1984, p. 229 ; D.G. MORGAN, Constitutional Law of Ireland, Dublin 1985, p. 213 (art. 40.3.1.) ; cet gard, la notion de constitutional justice va plus loin, cf. p . ex. R.M. STOUT, Administrative Law in Ireland, Dublin 1985, pp. 133 et s. ; cf. galement la Supreme Court, Me Donald v. Bord na gCon, (1965) I.R. 217, partiellement cit par R.M. STOUT, ibid. ; quant l'volution, cf. galement A.K. ASMAL, ibid, (note 1), p p . 109 et es. (3) Cf. J . P CASEY, Ireland , in E.V. Heyen, Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa, Francfort 1982, pp. 94 et s. (4) Cf. A.K. ASMAL, ibid. (note 1), p . 110.
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En Irlande, les lois doivent tre interprtes conformment la Constitution (5), en sorte qu'elles ne violent pas les principes de la constitutional justice (6). Le principe audi alteram partem fait partie entre autres comme en Angleterre des principes reconnus par la voie de la constitutional justice (7). Et l'origine, ce principe n'tait applicable nouveau conformment au modle anglais que pour le droit relatif la procdure judiciaire. Par consquent, la distinction opre entre tel acte administratif, qui impose l'administration une duty to act judicially, et telles mesures administratives, qui ont un caractre purement administratif et qui ne fondent pas de droits la constitutional justice, a galement cours en Irlande (8). Les critres distinctifs des deux types de mesures administratives peuvent tre dcrits grands traits, comme suit (9) : Ds lors qu'une procdure administrative vise produire des effets externes, c'est--dire qu'elle doit aboutir une dcision dterminant des droits et des obligations dans le chef des intresss, il y a une duty to act judicially, ce qui signifie que les principes inhrents la rgle audi alteram partem sont applicables. Il en est autrement dans le cas d'une procdure purement interne, l'occasion de laquelle aucune dcision avec effet
(5) La presumption of constitutionality signifie aussi que la juridiction choisit l'interprtation qui est conforme la Constitution, cf. P . COFFEY, Constitutional Law Procedural Curbs on Powers of Compulsory Acquisition , 6 (1984) DULJ, p p . 152 (153) (avec d'autres rfrences) ; J . P . CASEY, ibid, (note 3), p . 101 ; Supreme Court, East Donegal Coop. Ltd. v. Attorney General, (1970) I.R. 317 ; Loftus v. Attorney General, (1979) I.R. 221 ; Supreme Court per O'Higgins, C.J. : Irish Family Planning Association v. Ryan, (1979) I.R. 295 (313). (6) F. MURPHY, Report on due process in administrative procedures in Ireland , F.I.D.E. 1978, p. 6.5 ; Supreme Court per Walsh J . : East Donegal Coop. Ltd. v. Attorney General, (1970), I.R. 317 : (...) proceedings, procedures, discretions and adjudications which are permitted, provided for or prescribed by an Act of the Oireachtes are to be conducted in accordance with the principles of constitutional justice. In such case any departures from these principles would be restrained and corrected by the courte . (7) D.G. MORGAN, ibid, (note 2), p. 212. (8) F. MURPHY, ibid, (note 6), p . 6.6. (9) Cf. en particulier P . COFFEY, ibid, (note 5), p p . 154 et s. (avec d'autres rfrences) ; J.M. K E L L Y , ibid. (note 2), p. 223 ; F . MURPHY, ibid. (note 6), pp. 6.3 et s., 6.6 (avec d'autres rfrences) ; d'un point de dpart un peu diffrent, cf. relativement la question de savoir quand un droit l'audition existe : R.M. STOUT, ibid, (note 2), pp. 136 et ss., en particulier ce sujet pp. 140 et s. (avec d'autres rfrences) ; cf. galement A.K. ASMAL, ibid. (note 1), p. 114.
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externe ne doit tre arrte. Dans la pratique la distinction est toutefois difficile oprer. On peut trouver une rpartition typique dans le domaine de l'tablissement des lments de fait. Aussi longtemps que l'administration se contente de mditer sur l'ouverture d'une procdure administrative et rassemble des lments de fait dans cette perspective, il s'agit d'une procdure interne. Ce n'est que lorsque l'administration a dcid d'engager la procdure et qu'une inquiry formelle est effectue que l'audition de l'intress doit avoir lieu (10). A cet gard, la distinction est indpendante de la question de savoir, s'il est port atteinte des droits existants ou si ce sont de simples privilges ou expectatives qui sont touchs par la procdure administrative (11). Dans ce contexte, il convient d'voquer un problme de procdure administrative. Tous les actes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours en justice (12). A cet gard, mme une violation des principes de la natural justice ne peut tre invoque. Ds lors que l'administration est tenue au respect des principes de la natural justice, c'est avant tout l'intress, soit la personne qui a form une demande ou le futur destinataire d'une mesure administrative, qu'elle doit entendre ou associer la procdure. D'autres parties intresses possdent aussi un droit l'audition (13). A l'inverse, l'obligation imposant de rendre publiques, d'entendre et de prendre en considration les observations formules par les particuliers plus ou moins trangers la procdure, constitue l'exception (14). De telles exceptions existent dans le domaine du droit de l'urbanisme et lors de la dlivrance de licences accordant le droit d'organiser des paris. En ce qui concerne son contenu, l'obligation imposant d'agir judicially et
(10) J . P . CASEY, ibid, (note 3), p . 102 (avec d'autres rfrences) ; dans le mme sens R.M. Stout, ibid, (note 2), pp. 140 et s. (11) A cet gard, la situation est diffrente en Angleterre, cf. J . P . CASEY, ibid, (note 3), p. 102; High Court, Ingle v. O'Brien, (1975) 109 Irish Law Times Reports 7 ; Moran v. Attorney General, (1976) I.R. 400. (12) L'autorisation de l'Attorney General qui tait antrieurement ncessaire pour la formation de recours contre l ' E t a t a entre-temps disparu, cf. J . P . CASEY, ibid, (note 3), p . 101 ; cf. galement la High Court, Macauley v. Minister for Poste and Telegraphs, (1966) L R . 345 ; relativement la situation antrieure et en gnral, cf. A.K. ASMAL, ibid. (note 1), p . 114. (13) F. MURPHY, ibid. (note 6), p. 6.8 ; dans le mme sens, D.G. MORGAN, ibid, (note 2), p. 212. (14) F . MURPHY, ibid, (note 6), p. 6.8.
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de satisfaire aux principes de la natural justice peut tre dcompose en plusieurs sous-principes. L'obligation d'informer l'intress de l'existence de la procdure occupe la premire place (15). On donne ainsi l'intress l'occasion d'examiner l'objet de la procdure. L'information doit intervenir en temps utile (16). Ensuite, il faut l'informer des lments de fait dont l'administration entend tenir compte et qu'elle a l'intention de prendre comme base pour sa dcision (17). A cet gard, l'intress a droit en principe la production de tous les documents. Si l'administration devait refuser l'accs au dossier concernant des documents confidentiels dtermins, une juridiction dcide, encore avant la clture de la procdure administrative, le cas chant la requte de l'intress, si c'est juste titre que l'administration retient les documents (18). C'est seulement l'information relative l'tat des connaissances de l'administration qui permet l'intress, dans une phase ultrieure, d'exposer son opinion (19), de prsenter des lments d'information ou des preuves supplmentaires (20), et de faire des observations relativement la situation juridique. Aprs cela, l'administration ne peut rassembler unilatralement de nouveaux lments, sans que l'intress ne soit au courant (21). Il est d'une grande importance sur le plan pratique, que les preuves de la partie adverse puissent tre contestes (22). Toutefois l'administration n'est pas tenue de rvler son point de vue juridique l'intress. Il suffit qu'elle prsente les circonstances
(15) D.G. MORGAN, ibid. (note 2), p . 212 ; F . MURPHY, ibid, (note 6), p. 6.8 ; R.M. STOUT, ibid. (note 2), p. 147 ; Supreme Court, Irish Family Planning Association v. Ryan, (1979) I.R. 295. (16) F. MURPHY, ibid. (note 6), p. 6.8 (avec d'autres rfrences) ; R.M. Stout, ibid. (note 2), p. 150 (avec d'autres rfrences). (17) R.M. STOUT, ibid. (note 2), pp. 148 et ss., 184 et ss. ; F. MURPHY, ibid, (note 6), p. 6.8 ; Supreme Court, Kiely v. Minister for Social Welfare, (1977) I.R. 267 (280 et ss.). (18) F. MURPHY, ibid. (note 6), p. 6.9 ; R.M. STOUT, ibid. (note 2), pp. 176 et ss. (avec d'autres rfrences) ; Supreme Court, Murphy v. Lord Mayor of Dublin, (1972) I.R. 215 (parfois aussi cit comme l'arrt Murphy v. Corporation of Dublin) ; Geraghty v. Minister for Local Government, (1976) I.R. 153. (19) R.M. STOUT, ibid., (note 2) pp. 154 et ss. (20) Kiely v. Minister for Social Welfare, (1977) I.R. 267 (281 et s.). (21 ) J . P . CASEY, ibid, (note 3), p. 102 ; High Court, Killiney and Ballybrack Development Association v. Minister for Local Government, (1978) Irish Law Times Report 295, cite par J.P. CASEY, ibid. p. 102. (22) Supreme Court, Kiely v. Minister for Social Welfare, (1977) I.R. 267 (280 et s.) ; F. MURPHY, ibid. (note 6), p. 6.8 ; R.M. STOUT, ibid. (note 2), p. 185.
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de fait, telles qu'elle les a dtermines ce stade (23). Mme la natural justice n'est pas garantie sans limites (24) :
Time was short and a decision was urgent. There was no opportunity for debate or parley. Indeed, in the circumstances to permit or seek such opportunity 'of a hearing' might have defeated the very object and purpose of the section. There may be many cases in which justice requires t h a t those to be affected by action of this kind should receive notice and be heard. I am quite satisfied t h a t this was not one of such cases.
Si l'intress s'exprime dans le cadre de l'audition, l'administration est tenue de prendre connaissance de la position ainsi formule et de l'examiner (25). En rgle gnrale toutefois, l'administration n'est pas tenue de documenter dans la motivation de sa dcision pour autant qu'une motivation soit ncessaire la manire dont elle prend en considration l'avis de l'intress. De telles obligations existent aussi dans le cadre de la procdure de diffrents tribunals et dans les cas d'inquiries, qui comme c'est le cas en Grande-Bretagne, ont une grande porte en Irlande (26). Si l'administration a enfreint son obligation de procder une audition pralable, la dcision est annule (27). A cet gard, cette consquence juridique ne dpend pas en principe de la question de savoir si d'un point de vue matriel une autre dcision aurait t possible (28). La svrit de cette consquence juridique est justifie par le fait que la violation de principes constitutionnels est particulirement grave (29).
(23) F. MURPHY, ibid, (note 6), p. 6.9. (24) Supreme Court per O'Higgins C.J., The State (Lynch) v. Cooney, (1982) I.R. 337 ; cf. galement J.M. KELLY, ibid, (note 2), pp. 224 et s. (25) Supreme Court, Irish Family Planning Association v. Ryan, (1979) I.R. 295; J.P. CASEY, ibid, (note 3), pp. 102 et s. (26) Cf. J.P. CASEY, ibid, (note 3), pp. 99 et s. ; ce sujet, cf. aussi A.K. ASMAL, ibid. (note 1), p. 109, passim. (27) Cf. P. COFFEY, ibid, (note 5), pp. 156 et s. (28) Ibid., cf. Supreme Court, per Finlay P. in O'Brien v. Bord na Mna, (1983) I.L.R.M. 314 (322) (cit par P. COFFEY, ibid. (note 5), pp. 156 et s.) : It is not part of the function of this Court (...) to decide on the wisdom of such a policy. It is equally clear (...), where (...) there is a failure by the deciding authority properly to hear the objections and representations of the owner of tbe land before deciding to acquire it, that that deficiency cannot be supplied by subsequent proof that even if such objections and representations had been heard and considered it is improbable that a different decision would have been reached . (29) Cf. Supreme Court, In re Haughey, (1971) I.R. 217.
PRINCIPES DE PROCDURE ADMINISTRATIVE 9. LES D R O I T S D E LA D F E N S E AU L U X E M B O U R G
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Au Luxembourg, les droits de la dfense ont t codifis dans la loi du 1 e r dcembre 1978 ainsi que dans le rglement d'application du 8 juin 1979 de manire leur confrer une validit gnrale. La rglementation lgale se fonde pour l'essentiel sur les principes labors par la jurisprudence. A ct de cela, des lois spciales prvoient des dispositions particulires relatives l'audition et l'information des intresss. C'est ainsi que le retrait d'un permis de conduire (1) ncessite l'audition pralable de l'intress, de mme que l'expulsion d'trangers ou le retrait de leur permis de sjour (2). Des droits encore plus tendus relatifs l'audition pralable et la procdure existent dans le domaine de la rglementation relative aux tablissements incommodes ou dangereux (droit relatif la lutte contre les pollutions) (3) et dans le domaine de l'amnagement du territoire (4). La jurisprudence a labor en outre la rgle, selon laquelle l'administration doit mener, dans les domaines qui psent de manire particulirement intensive sur les intresss, une procdure contradictoire dans le cadre de laquelle l'intress a l'occasion de s'exprimer (5). Ce principe s'applique ce qui est typique de l'volution, aussi dans d'autres E t a t s membres premirement dans le domaine du droit disciplinaire. E n l'espce, l'intress doit avoir l'occasion de se dfendre, ce qui englobe le droit de consulter le dossier de la procdure (6). Une solution similaire vaut en cas de mesures qui portent atteinte au droit de proprit de l'intress ou lorsque des amendes ou des sanctions disciplinaires doivent tre infliges dans le domaine de l'administration conomique (7). Dans son article 9, le rglement du 8 juin 1979 a gnralis cette rgle pour l'ensemble de l'action administrative.
(1) F. SCHOCKWEILER, Due process, F.I.D.E. 1978, p. 8.2, qui fait rfrence l'article 90 de la rglementation luxembourgeoise de la circulation routire et l'arrt Lorse du Conseil d'Etat (lux.). (2) F. SCHOCKWEILER, ibid. (note 1), p. 8.2. (3) F. SCHOCKWEILER, ibid, (note 1), p. 8.4. (4) F. SCHOCKWEILER, ibid, (note 1), p. 8.5. qui fait rfrence la loi du 20 mars 1974. (5) F. SCHOCKWEILER, ibid, (note 1), p. 8.2. (6) F. WELTER e.a., Rapport prsent aux Colloques entre les CE. Belge, Nerlandais, Franais, Italien, Luxembourgeois et le Bundesverwaltungsgericht , Colloque de Rome des 4, S, et 6 mars 1968, pp. 165 (170, 177), ; F. SCHOCKWEILER, ibid, (note 1), p. 8.3. (7) F. SCHOCKWEILER, ibid, (note 1), p. 8.3. ; Welter e.a., ibid, (note 6), p. 177.
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L'intress peut se faire conseiller par un avocat, mme si sa comparution personnelle une audience a t ordonne (8). Il peut aussi consulter le dossier et contre remboursement des frais en faire tablir des copies (9). L'administration doit galement clairer l'intress quant la porte de la dcision envisage (10). Ensuite l'intress a rgulirement la possibilit de prendre position par crit ; c'est seulement exceptionnellement, par application de rgles lgales particulires, qu'une audition orale est ncessaire (11). Seul le vritable destinataire doit rgulirement tre entendu (12) ; c'est uniquement si des lois particulires en disposent autrement qu'il y a des exceptions, par exemple dans le domaine du droit relatif la lutte contre les pollutions (13) ou dans le domaine du droit de l'urbanisme (en ce compris le droit relatif l'amnagement du territoire) (14). En s'appuyant sur les principes labors par la jurisprudence, la loi du 1 dcembre 1978 ainsi que le rglement d'application du 8 juin 1979 ont tendu de manire gnrale les droits procduraux. Il convient de mettre en exergue : un droit de l'intress d'tre inform de l'engagement de procdures dont il n'a pas pris l'initiative (15) ; un droit d'tre clair relativement aux lments de fait et de droit, en ce compris le droit d'accs au dossier ; un droit, pour les tiers justifiant d'un intrt lgitime, de consulter le dossier (16). Si en raison d'intrts prpondrants (de tiers), publics ou privs, l'administration ne dvoile pas certains lments ou certains documents faisant partie du dossier, de telles informations ne peuvent tre utilises (17).
(8) F. SCHOCKWEILER, ibid, (note 1), p . 8.3. (9) F . SCHOCKWEILER, ibid, (note 1), p . 8.3. (10) F. SCHOCKWEILER, ibid, (note 1), p . 8.3. (11) F . SCHOCKWEILER, ibid, (note 1), p. 8.3. (12) F. SCHOCKWEILER, ibid, (note 1), p . 8.3. (13) F. SCHOCKWEILER, ibid, (note 1), p. 8.5. (14) F . SCHOCKWEILER, ibid, (note 1), p. 8.5. (15) F. SCHOCKWEILER, Le Contentieux administratif et la Procdure administrative contentieuse en droit luxembourgeois, pp. 87 et s. en particulier le n" 362. (16) F. SCHOCKWEILER, ibid, (note 15), pp. 94 et s. (17) F. SCHOCKWEILER, ibid, (note 1), p . 8.4.
non
PRINCIPES D E PROCD URE AD MINISTRATIVE 10. L E D R O I T L'AUD ITION A U X PAYSBAS
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Aux PaysBas aussi, le droit d'tre entendu doit frquemment tre garanti pralablement l'adoption d'actes administratifs (1). Ainsi, un grand nombre de lois particulires prvoient une telle obhgation pour l'administration. A cet gard, il s'agit rgulire ment de l'obligation de procder une audition avant l'adoption d'actes constituant une ingrence (2). Une audition est galement ncessaire lorsqu'un avantage (par ex. une autorisation ou une licence) doit tre retir (3). Audel de ces rgles spciales, le droit administratif nerlan dais aussi connat un principe gnral de droit aux termes duquel l'administration a l'obligation, certaines conditions dtermines plus en dtails, d'entendre l'intress. Le principe rsulte ici de deux considrations : D'une part, l'administration est soumise une obligation par ticulire d'agir avec prudence et diligence (zorgvuldigheidsbegin sel), laquelle obligation contraint l'administration, lorsqu'elle arrte des actes administratifs, prendre en considration les intrts de l'administr. Il peut en rsulter dans le cas d'espce, l'obligation d'inviter l'intress, avant l'adoption de la mesure, faire valoir ses observations (4). D'autre part, une obligation de procder l'audition peut rsulter galement de principes du droit de la responsabilit administrative. Un droit d'invoquer la responsabilit administra tive peut natre notamment lorsqu'une administration agit sans
(1) Cf. aussi le Rapport van de commissie inzake algemene bepalingen van administratief recht (cit dans le Rapport ABAR), 5" d., Alphen a/d Rijn 1984, p. 128; D .H. , F.I.D.E. 1978, Due process , pp. 9.4 et ss. ; il est cependant inadmissible de conclure l'in verse, partir de l'absence d'une codification complte d'un droit relatif la procdure admi nistrative, au dfaut d'un droit l'audition, comme le fait pourtant N. MICHELSEN, DOS rechtliche Gehr im Verwaltungsverfahren der Europischen Gemeinschaften, Thse Hambourg 1975, p. 164. (2) Cf. Rapport ABAR, ibid, (note 1), p. 128 par rfrence aux art. 34, 38 de la loi relative au Conseil d ' E t a t , art. 14 de la loi AROB, art. 109 de la loi provinciale, art. 21, 22 de la loi relative aux dispositions en matire de protection de l'environnement, art. 31, paragraphe 2 de la loi relative aux trangers, art. 82 du rglement gnral relatif aux fonctionnaires de l'Etat ; cf. galement D .H. , ibid. (note 1), pp. 9.4 et ss. avec d'autres rfrences com pltes. (3) D .H. , ibid, (note 1), p. 9.4 (chiffres en marge 2.4.). (4) Rapport ABAR, ibid, (note 1), p . 129, faisant rfrence l'AR du 17/12/79, AB 1981, 7 et CRvB du 11/10/77, AB 1979, 45 ; D.H. , ibid. (note 1), p . 9.6 (n 2.9 avec d'autres rfrences) ; dans la doctrine, ce principe gnral de droit est justifi en partie aussi par l'ide que l'administration doit traiter loyalement l'intress; cf. Rapport ABAR, ibid, (note 1), p. 133 ; NICOLAI, Algemene beginselen van behoorlijk bestuur , in D uk, Loeb,
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aucun avertissement pralable et surprend ainsi compltement l'intress (5). Pour se prserver d'une telle responsabilit, il est, le cas chant, impratif pour l'administration de procder une information et une audition pralables de l'administr. D'aprs le rapport dit ABAR , lequel prvoit un projet de codification de la procdure administrative, l'administration devrait, en vertu de l'article 6, dans les cas o cela s'avre utile, offrir aux parties intresses, la possibilit de sauvegarder, par crit ou oralement, leurs intrts (6). Les limites de l'obligation de procder l'audition rsident dans l'expression s'avre utile , ainsi que dans l'article 7 du projet, lequel prvoit les exceptions suivantes au principe fondamental de l'audition : les parties n'mettent nulles rserves l'gard de la dcision ; l'administration ne dispose d'aucun pouvoir discrtionnaire ; les intresss ont dj t entendus d'une autre manire, ant rieurement ; la dcision serait excessivement retarde. Ds lors que la loi ne mentionne pas expressment certains particuliers comme bnficiant du droit d'tre entendu, c'est en premier lieu l'intress, soit la personne qui l'acte administratif sera adress, qui a le droit d'tre entendu (7) (8). D ans certains domaines spciaux, en particulier celui de la planification urbaine et rgionale, l'ensemble du public, soit tout le monde, est gale ment habilit a donner un avis, mme si l'administration ne doit pas inviter t o u t le monde personnellement prendre position (9). L'audition de comits d'action a t prvue entretemps (depuis 1975). Ces comits peuvent, certaines conditions, dfendre les intrts de leurs membres (10). Si l'administration agit d'office, l'audition des intresss n'a souvent lieu qu'aprs que l'administration ait dj presque achev le processus interne de formation de sa volont (11). Par contre, si un tiers doit tre entendu concernant une demande for
Nicolai, Bestuursrecht, Amsterdam 1981, p. 62 ; W. D OK, D e Zachte kern van het bestuurs recht , RMT 1978, pp. 564 et ss. (5) D .H. , ibid. (note 1), p. 9.7 (n 2.10). (6) V. ce sujet, D .H. , ibid. (note 1), p. 9.7 ( 2.11 et s.). (7) D .H. , ibid, (note 1), p. 9.7 et s. (8) D .H. , ibid, (note 1), p. 9.8. (9) D .H. , ibid, (note 1), p. 9.8. (10) D .H. , ibid, (note 1), p. 9.9. (11) D .H. , ibid, (note 1), p. 9.10. (n 2.21).
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me par l'intress, l'information a lieu le plus souvent peu aprs l'engagement de la procdure (12). Dans de nombreux cas, la publication officielle, par exemple de plans, et l'autorisation de consulter des documents suffisent l'information des intresss (13). Si toutefois un intrt priv par ti cuher est affect, l'intress doit tre personnellement inform de la procdure (14). Une violation du droit l'audition n'en trane l'annulation de la dcision, que si l'intress a t grave ment ls dans la dfense de ses droits (15). Selon le genre de la procdure, des auditions orales ou crites sont possibles ; le plus souvent, les autorits autorisent galement l'explication orale d'observations formules par crit (16). L'administration ne doit pas spcialement indiquer ou expli quer la base juridique sur laquelle elle entend fonder la dcision qu'elle envisage d'arrter, mme si ladite base juridique rsultera le plus souvent du contexte et des documents communiqus (17). La question de savoir, si et quelles conditions ainsi que dans quelle mesure l'accs au dossier doit tre accord aux parties une procdure administrative est, depuis 1978, rgle dans la loi relative la publicit de l'administration (18). D'aprs l'article 1 paragraphes 1 et 2 de cette loi, il doit en principe tre donn suite une demande adresse un organe de la puissance publi que, sollicitant la dlivrance d'informations contenues dans des dossiers en vue d'une utilisation interne. L'organe administratif en cause fournit les informations, en permettant au demandeur d'avoir accs en copie aux dossiers qui contiennent les informa tions dsires, en autorisant leur consultation, en tablissant des extraits ou rsums du contenu, ou en fournissant des renseigne ments relatifs audit contenu (19). Le demandeur n'est pas tenu de justifier d'un intrt juridique particulier. L'octroi d'informa tions est exclu ds lors qu'il menacerait la sret de l'Etat ou
(12) Ibid. (13) D .H. , ibid. (note 1) (n 2.22 ; cf. galement n 2.23). (14) D .H. , ibid, (note 1) p. 9.11 (n 2.22). (15) Rapport ABAR, ibid, (note 1), p. 128; D .H. , ibid, (note 1), pp. 9.11 et ss. (n 2.24) ; AR du 5/6/80, AB 1981, p. 125. (16) D .H. , ibid, (note 1), pp. 9.12 (n* 2.25 et 2.26). (17) D .H. , ibid, (note 1), pp. 9.13 (n~ 2.28 et s.). (18) Wet openbaarheid van bestuur, du 9/11/78, entre en vigueur le 1/5/80, Staatsblad 1978, n 581. (19) Cf. l'art. 5 de l'arrt relatif la publicit de l'administration du 12/10/79, Staatsblad 1979, n 590.
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lorsque des intrts dtermins de l'Etat l'emportent sur l'intrt la dlivrance de l'information. Peuvent ainsi compter parmi les intrts tatiques mritant d'tre protgs, par exemple la prise en considration d'intrts lis la politique extrieure, de points de vue conomiques ou de principes impratifs relatifs aux poursuites en matire pnale. Une information ne doit pas non plus tre fournie, si des droits appartenant des tiers l'emportent sur l'intrt la dlivrance de l'information (20).
11. L E S D R O I T S D E LA D F E N S E AU PORTUGAL
Comme il a dj t dit plus haut (1), la Constitution portugaise prvoit d'importantes garanties concernant les droits procduraux des intresss. Les principes du droit administratif (lgalit, impartialit, etc.) sont abords dans l'article 266. L'article 267 fixe la ligne gnrale dont la bonne excution des tches administratives doit s'inspirer (2) :
Article 267 (Structure de l'Administration) 1. L'Administration publique sera structure de manire viter la bureaucratisation, rapprocher les services des populations et assurer la participation effective des intresss la gestion effective des services, notamment par l'intermdiaire d'associations publiques, d'organisations populaires de base ou d'autres formes de reprsentation dmocratique. 2. (...) 3. (...) 4. Les moyens d'action de l'administration feront l'objet d'une loi spciale qui assurera la rationalisation des mthodes utilises par les divers services et la participation des citoyens au processus de dcision ou aux dlibrations prcdant les dcisions.
La loi voque dans le paragraphe 4, rgissant la procdure administrative n'a pas encore t adopte (3). Entre-temps toutefois, un projet de loi a t labor (4). La disposition de l'article 267 est considre comme constituant un programme
(20) Pour le tout, cf. l'art 4 Wet openbaarheid van bestuur . (1) Cf. l'expos relatif au Portugal, supra chap. 2 (section 10). (2) Antrieurement, l'art. 268 paragraphe 4 ; cf. le texte actuellement en vigueur, chez A. THOMASHAUSEN, Die revidierte Verfassung der Republik Portugal von 1976 , JR 32 (1983), pp. 443 (495). (3) Cf. D. FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, vol. I, Lisbonne 1986, p. 132 2 ; vol. Ill, Lisbonne 1985, p. 242. (4) Projecto de Cdigo de Processo Administrativo Gracioso, Ed. da Presidncia do Conselho, 1980 ; quant aux efforts de codification en gnral, cf. aussi D. FREITAS DO AMARAL, vol. I, ibid, (note 3), pp. 114 et ss.
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concrtiser par le lgislateur, lequel programme ne produit (encore) aucun effet direct. Cela signifie que le particulier ne peut exciper, dans le cadre d'une procdure devant une juridiction administrative, de ce que la procdure administrative n'a pas respect les principes prvus l'article 267 (5). D'autres rgles de la Constitution sont par contre dj directement applicables. A cet gard, on considre que les rgles procdurales consignes dans la Constitution ou dans les lois, constituent rgulirement des exigences essentielles relatives la forme. Ds lors que ces exigences sont violes, la mesure prise par la suite doit tre annule (6). Certaines de ces garanties particulires essentielles sont prvues dans l'article 268 de la Constitution (7). La disposition prvoit :
Art. 268 1. L e s c i t o y e n s o n t le d r o i t d ' t r e i n f o r m s p a r l ' a d m i n i s t r a t i o n , d i r e c t e m e n t e t d e s d c i s i o n s d o n t l e s d i t e s affaires o n t f a i t l ' o b j e t . 2. (...) 3. T o u s les i n t r e s s s o n t le d r o i t d ' i n t r o d u i r e u n r e c o u r s c o n t r e t o u t a c t e a d m i n i s t r a t i f dfinitif e t e x c u t o i r e e n t a c h droit ou d'un intrt lgalement protg. contentieux d'illgalit, chaque
fois q u ' i l s le d s i r e n t , d e l ' t a t d ' a v a n c e m e n t d e s affaires q u i les c o n c e r n e n t
i n d p e n d a m m e n t d e s a f o r m e , ainsi q u e p o u r o b t e n i r l a r e c o n n a i s s a n c e d ' u n
Tous les citoyens ont un droit l'information concernant des donnes lectroniquement mmorises (art. 35 paragraphe 1 de la Constitution portugaise). Il convient de mentionner enfin le droit de l'intress l'audition lequel est prvu, en tout cas pour le domaine du droit disciplinaire, dans l'article 269 paragraphe 3 de la Constitution portugaise (8).
(5) D. FREITAS DO AMARAL, vol. I l l , ibid, (note 3), pp. 242. (6) M. ESTEVES D E OLIVEDIA, Direito Administrativo, Coimbra* 1984, vol. I, pp. 460 et s. (avec d'autres rfrences) ; M. CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 10 d., Coimbra 1984, vol. I, p . 471 ; D. FREITAS DO AMARAL, vol. I, ibid, (note 3), p . 243. (7) Quant au paragraphe 2 de l'article 268 de la Constitution portugaise, cf. infra, la section relative l'obligation de motivation. (8) L'art. 269 paragraphe 3 prvoit : Dans la procdure disciplinaire, le prvenu se voit garantir le droit l'audition et la dfense. D'aprs D. FREITAS DO AMARAL, vol. I I I , ibid. (note 3), p . 278, il s'agit aussi cet gard d'une forme substantielle.
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12. L E D R O I T L'AUDITION E N E S P A G N E
En Espagne, le droit l'audition pralable appartient depuis toujours, mme pour la procdure administrative, aux garanties essentielles de la protection juridique individuelle. A la diffrence de pays qui ont une tradition juridique franaise, en Espagne la reconnaissance n'a pas eu lieu seulement rcemment, mais date de l'poque avant Franco (1). Ainsi l'article 91 de la LPA prvoit (2) :
Audiencia del interesado 1. Instruidos los expedientes, e inmediamente antes de redactar la propuesta de resolucin, estos se pondrn de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince, aleguen y presenten los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. 2. L a audiencia ser anterior al informe de la Asesora Jurdica o al dictamen del Consejo de Estado. 3. Se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el expediente ni sean tenidos en cuenta el la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
Si l'on se rappelle qu'il a t particulirement reconnu et protg par la Constitution de 1978 (3), on aperoit immdiatement quel rang le principe audi alteram partem occupe aujourd'hui. L'article 150 c) de la Constitution prvoit :
La ley regular : (...)
(1) Dj avant la loi de 1958, qui rgit jusqu' ce jour la procdure administrative, il existait une codification des normes relatives au droit de la procdure administrative ; cf. le paragraphe 5 de la motivation de la loi (CIVITAS, Legislacin de la justicia administrativa, 7" d., Madrid 1985, p. 113) et la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo, du 19/10/1889 (cf. en l'espce l'art. 2 n 10) ; cf. ce sujet galement E. SERRANO GuntADO, El trmite de audiencia en el procedimiento administrativo , Revista de Administracin Pblica, n 4/1951, pp. 129 (137) avec d'autres rfrences. (2) Ley de Procedimento Administrativo, loi du 17/7/58, dans la version de la loi 164/1963 du 2/12/63 ; traduit, l'art. 91 prvoit : 1. Aprs que le dossier ait t complt et immdiatement avant l'adoption de la proposition de dcision, les pices de la procdure sont communiques aux intresss. Ceux-ci peuvent, durant un dlai qui ne peut tre infrieur 10 jours et qui ne peut dpasser 15 jours, dposer les documente leur paraissant pertinente et prsenter leurs moyens de dfense. 2. L'audition a lieu antrieurement l'avis de l'Asesoria Jurdica ou au prononc de l'arrt du Conseil d'Etat. 3. L'audition n'est pas ncessaire, si ne sont pas pris comme base, ou pris en considration dans la dcision, des lments de fait ou des moyens de dfense ou de preuve, autres que ceux que l'intress a lui-mme exposs. * instruidos los expedientes , instruccin designe tout le processus d'tablissement des lments servant de base la dcision, cf. le titre du Chapitre III de la LPA (avant l'art. 81). (3) Boletn Oficial del Estado (BOE) du 29/12/1978, p. 1.
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c) E l p r o c e d i m i e n t o a t r a v s d e l c u a l d e b e n p r o d u c i r s e los a c t o s a d m i n i s t r a t i v o s , g a r a n t i z a n d o , c u a n d o p r o c e d a , l a a u d i e n c i a d e l i n t e r e s a d o (3a).
Cette protection intensive du principe de l'audition pralable, assure galement dans la procdure administrative, est conforme certaines ides qui ont t dfendues depuis de nom breuses annes, avec une grande rgularit, par la jurisprudence des juridictions suprmes. Ainsi la Cour Suprme a dclar dif frentes poques que le droit l'audition est reconnu dans toutes les lois rgissant la procdure judiciaire (4). Qu'il s'agit d'un prin cipe gnral de droit (5), d'un axiome qui concerne toutes les sphres juridiques, qu'elles soient civile, pnale ou administra tive (6). En outre, elle a dclar qu'il s'agit d'une norme du droit naturel administratif (7), d'un principio general de derecho (8). La doctrine aussi qualifie ce principe de principe juridique gn ral codifi de rang suprieur (9). Le droit l'audition est ouvert tout interesado (intress). L'article 23 de la LPA dtermine qui a la qualit d' intere sado : (10)
Se c o n s i d e r a n i n t e r e s a d o s e n el p r o c e d i m i e n t o a d m i n i s t r a t i v o : ) Q u i e n e s lo p r o m u e v a n c o m o t i t u l a r e s d e d e r e c h o s o i n t e r e s e s l e g t i m o s , ft) L o s q u e sin h a b e r i n i c i a d o el p r o c e d i m i e n t o o s t e n t e n d e r e c h o s q u e p u e d a n r e s u l t a r d i r e c t a m e n t e a f e c t a d o s p o r l a d e c i s i o n q u e e n el m i s m o adopte. se
(3a) Traduction : La loi rglera : c/ La procdure par laquelle des actes administratifs sont arrts, et qui, pour autant que de besoin, garantit l'audition de l'intress. (4) Cf. R. ENTRENA CUESTA, Curso de Derecho Administrativo, vol. I / l , 8" d. Madrid 1983, p. 288 ; E. SERRANO GuntAD O, ibid. (note 1), p p . 137 et s. (avec d'autres rfrences) ; arrt de la Court Suprme du 10/3/56. (5) Arrt du 9/7/43 ; cf. galement E . SERRANO GOTRAD O, ibid. (note 1), pp. 138 et s. (6) Arrte du 30/4/28 et du 31/12/28. (7) Arrt de la Cour Suprme du 19/2/63. (8) Cit par F. GARRID O FALLA, Tratado de Derecho Administrativo, vol. I, 9 d., Madrid 1985, p . 680. (9) R. ENTRENA CUESTA, ibid, (note 4), p. 288, qui fait rfrence au jugement anglais cit plus haut rendu dans le D r. Bentley's Case (1723) (R.v. Chancellor of the University of Cambridge, 1 phrase 557, 93 Eng. Rep. 698 (K.B. 1723)) ; F . GARRID O FALLA, ibid, (note 8), p. 680 (avec d'autres rfrences). (10) Sont considrs comme intresss la procdure administrative : o) les personnes qui excipent de droite ou d'intrts lgitimes ; 6) les personnes qui bien que n'ayant pas demand l'ouverture de la procdure, font tou tefois valoir des droite qui peuvent tre directement affects par la dcision ; c) les personnes dont des intrts personnels et directement lgitimes peuvent tre affects par la dcision et qui, encore avant l'adoption d'une dcision dfinitive, sont associs la procdure.
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c) Aquellos cuyos intereses legtimos, personales y directos puedan resultar afectados por la resolucin y se presenten en el procedimiento en tanto no haya recado resolucin difinitiva.
Le droit l'audition se subdivise en plusieurs parties. D'abord l'administration doit informer les intresss de l'engagement de la procdure et des rsultats des enqutes soit du contenu du dossier. Cette obligation est dj exprime dans le texte mme de la loi. L'article 91 paragraphe 1 de la LPA exige la communication, mme aux intresss qui n'ont pas initi eux-mmes la procdure. (Il s'agit en particulier des personnes mentionnes dans l'article 23 6) de la LPA) (11). L'administration doit par consquent, le cas chant, faire des recherches sur le point de savoir, quelles sont les personnes dont la sphre juridique est susceptible d'tre directement affecte par un acte administratif. Exceptionnellement, par application de l'article 91 paragraphe 3 de la LPA, l'audition peut ne pas avoir lieu, si l'administration entend se fonder exclusivement sur des donnes que les intresss ont eux-mmes exposes (12). Dans des cas particuliers, l'audition publique est galement possible ; cette occasion a lieu dans les locaux de l'administration, pendant au moins 20 jours, une exposition des documents, prcde d'une annonce dans le journal officiel (13). L'information relative l'engagement de la procdure concide rgulirement avec la proposition de consulter le dossier. Cela rsulte dj du texte de l'article 91 paragraphe 1 de la LPA, qui voque la communication du dossier. D'aprs le texte, cette communication doit avoir lieu sans restriction. Une instruction ministrielle du 22 octobre 1958 prvoit cependant des restrictions dont la licit est mise en doute, parce qu'une instruction ministrielle, de rang infrieur dans la hirarchie des normes, ne pouvait restreindre les droits lgalement garantis. Quant son contenu, l'instruction prvoit que des lments du dossier peuvent ne pas tre communiqus aux intresss, dans la mesure o la communication pourrait lser la collectivit (protection d'un secret) ou certains tiers en particulier.
(11) F. GARRIDO FALLA, ibid, (note 8), p. 680 (note 94); R. ENTRENA CUESTA, ibid. (13) R. ENTRENA CUESTA, ibid, (note 4), p. 284 et s.
(note 4), p. 288 ; Cour Suprme, arrt du 17/6/42 ; arrt du 21/6/55. (12) R. ENTRENA CUESTA, ibid, (note 4), p. 288 ; Cour Suprme, arrt du 16/2/65.
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Le droit l'audition et les obligations corrlatives de l'admi nistration ne dpendent pas du point de savoir si l'intress entend user de son droit d'tre entendu. L'audiencia doit aussi tre propose, lorsque l'intress n'a pas l'intention de formuler des observations (14). Les intresss ont le droit de prsenter tous les lments de dfense et de preuve qui leur paraissent pertinents, ce qui signifie qu'ils peuvent s'exprimer relativement toutes les questions de fait et de droit, et que l'administration est tenue de prendre connaissance de ces dclarations. La loi ne contient aucune indication relativement des excep tions en cas d'urgence ou lorsqu'il y a un danger de voir l'int ress qui doit tre entendu, prendre des mesures pour luder l'excution d'une mesure. La motivation de la loi (15) rvle qu'il s'agissait manifestement, par l'instauration de dlais trs courts, d'atteindre un traitement efficace et rigoureux de la procdure. Les personnes bnficiant du droit l'audition ne disposent que de 10 15 jours pour exercer leur droit. Il est douteux que ce dlai suffise dans des procdures administratives complexes. Il est par contre notoire que dans la pratique l'administration droge, au moins occasionnellement, ces dlais lgaux. S'il s'avre que l'intress tait entrav dans la dfense de ses droits (indefensin), une violation du droit l'audition entrane alors l'annulabilit de la dcision, (article 48 paragraphe 2 de la LPA) (16). Les principes relatifs l'conomie de procdure com mandent de ne pas annuler la dcision, si en fin de compte l'int ress a nanmoins pu exposer ses arguments (17). Eu gard l'existence de procdures d'opposition, il suffit aussi que l'audi tion ait lieu dans une telle phase ultrieure de la procdure (18). D'autre part, des vices de forme qui ont laiss l'intress sans droit ou qui l'ont entrav dans sa dfense sont mme considrs comme tellement importants, qu'ils doivent tre pris d'office en
(14) R. ENTRENA CUESTA, ibid, (note 4), p. 289. (15) CrviTAS, ibid. (note 1), 5 , pp. 107 et ss., 112 et ss. (16) . GARCA D E ENTERRA, T.R. FERNND EZ, Curso de Derecho Administrativo, vol. I, 4" d., Madrid 1984, pp. 595 et s. ; R. ENTRENA CUESTA, ibid, (note 4), p. 290 ; F. GARRID O FALLA, ibid, (note 8), p . 682 ; Cour Suprme, arrte du 17/5/72 et du 23/9/74 ; cf. aussi l'arrt du 22/1/82. (17) E. GARCA D E ENTERRA, T.R. FERNND EZ, ibid, (note 16), pp. 595 et s. ; Cour Suprme, arrt du 8/2/82.
(18) E. GARCA D E E N T E R R A , T.R. F E R N ND E Z , ibid, (note 16), p. 595.
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considration (19). Mme des recours en soi irrecevables obligent la juridiction vrifier la rgularit en la forme de l'acte attaqu et peuvent, dans des cas particuliers, aboutir l'annulation de la dcision, bien que dans le cas de vices matriels, le recours aurait d tre rejet comme irrecevable (20). III. Les droits de la dfense dans le droit communautaire
1. R G L E S NORMATIVES
On trouve dans plusieurs articles du trait CECA, des dispositions qui imposent de procder l'audition de personnes intresses ou de leurs groupements d'intrts. De telles rgles sont prvues par exemple dans les articles 36 premier alina (pour toutes les procdures susceptibles d'entraner des sanctions pcuniaires), 46 deuxime alina, 54 quatrime alina, 66 cinquime paragraphe deuxime alina et 88 premier alina du trait CECA. Ainsi, l'article 66 cinquime paragraphe deuxime alina prvoit par exemple :
(...), aprs avoir mis les intresss en mesure de prsenter leurs observations, (la H a u t e Autorit) ordonne (les mesures ncessaires).
De la mme manire, l'article 58 deuxime paragraphe premier alina du trait CECA prvoit :
La H a u t e Autorit, sur la base d'tudes faites en liaison avec les entreprises et les associations d'entreprises, tablit les quotas sur une base quitable, ...
Certes, en partie, le droit du trait CECA ne va pas aussi loin que les garanties prvues par le droit driv, expos ci-aprs, dans le domaine CEE. En l'espce toutefois, la Commission accorde en principe aux intresss, les mmes droits que dans le droit CEE (1). Des dispositions similaires existent aussi dans les
(19) R. ENTRENA CUESTA, ibid, (note 4), p. 264 ; Cour Suprme, arrte du 28/2/62, du 8/1/63 et du 25/1/66. (20) R. ENTRENA CUESTA, 6d. (note 4), p. 264 et s. ; Cour Suprme, arrte du 5/10/61 et du 24/5/68 (avec d'autres rfrences) ; 1/7/75, le dernier arrt opre une distinction relativement aux motifs qui provoquent l'irrecevabilit. (1) C.-D. EHLERMANN, D. OLDEKOP, Due process in administrative procedure , F.I.D.E. 1978, p. 11.6 ; dans le domaine du droit anti-dumping la situation juridique au niveau de la CEE et au niveau de la CECA a t harmonise par l'adoption d'un rglement ((CEE) n" 2176/84 du 23/7/84, JOCE L 201/1 du 30/7/84) ou d'une dcision ((CECA) n" 2177/84, du 27/7/84, JOCE L 201/7 du 30/7/84) aux textes identiques.
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deux traits plus rcents, relatifs la CEEA et la CEE. Ainsi, dans l'article 5 deuxime alina deuxime phrase, l'article 46 deuxime alina premire phrase et l'article 141, le trait CEEA prvoit des rgles en la matire. Les dispositions contenues dans le trait CEE (article 93 deuxime alina premier sous-alina ; article 169 premier alina) concernent uniquement la situation des Etats membres, sans que ne soient rgls directement, comme c'est le cas dans les autres traits, tout le moins aussi des droits l'audition pour des personnes prives concernes. Cela ne surprend cependant pas, si l'on considre que le trait CEE, en tant que trait-cadre, prvoit davantage de tches gnrales de rglementation que par exemple le trait CECA, qui a t qualifi de trait-loi et prvoit de nombreux pouvoirs administratifs concrets (2). Une protection normative des droits procduraux est cependant garantie galement dans le domaine CEE, tant donn que le droit driv offre de nombreux points de repre cet gard. Cela vaut d'abord pour le droit de la fonction publique, en particulier pour le droit disciplinaire, qui a traditionnellement comme la revue de droit compar l'a dmontr rempli aussi dans les Etats membres, une fonction de pionnier lorsqu'il s'agissait d'imposer pour les intresss, dans la procdure administrative, des garanties relatives la protection juridique. Ainsi, l'article 87 du statut des fonctionnaires prvoit (3) :
L'autorit investie du pouvoir de nomination peut prononcer la sanction d'avertissement et la sanction de blme, sans consultation du conseil de discipline, sur proposition du suprieur hirarchique du fonctionnaire ou de sa propre initiative. L'intress doit tre pralablement entendu. Les autres sanctions sont infliges par l'autorit investie du pouvoir de nomination aprs accomplissement de la procdure disciplinaire prvue l'annexe I X . Cette procdure est engage l'initiative de l'autorit investie du pouvoir de nomination, l'intress ayant t pralablement entendu.
L'annexe IX, dj mentionne plus haut, prvoit galement des garanties pour les droits des fonctionnaires l'audition.
(2) Au sujet de cette standardisation, cf. supra. Introduction ; cf. galement C.-D. EHLERMANN, D. OLDEKOP, ibid. (note 1), p. 11.2.
(3) Statut des fonctionnaires du 18/12/61, in Handbuch des Europischen Rechts, n I A 67/3, p. 59, dans la version actuellement en vigueur ; cf. en original les rglements (CEE) n" 33/61 et (CEEA) n 11/61 du 18/12/61 ; JOCE 1962, p. 1385 ; modifis par le rglement (CEE, Euratom, CECA) n 259/68 du 29/2/68, JOCE/L 56 du 4/3/68, p. 1, ainsi que d'autres modifications.
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Notamment dans le cadre de procdures administratives disciplinaires, ils peuvent toujours et intgralement consulter leur dossier personnel (4). En ce qui concerne la procdure administrative en matire d'ententes, c'est l'article 19 du rglement n 17 (rglement en matire d'ententes) (5) qui rgle la matire cet gard :
Article 19. Audition des intresss et des tiers. 1. Avant de prendre les dcisions prvues aux articles 2, 3, 6, 7, 8, 15 et 16, la Commission donne aux entreprises et associations d'entreprises intresses l'occasion de faire connatre leur point de vue au sujet des griefs retenus par la Commission. 2. Dans la mesure o la Commission ou les autorits comptentes des E t a t s membres l'estiment ncessaire, elles peuvent aussi entendre d'autres personnes physiques ou morales. Si des personnes physiques ou morales justifiant d'un intrt suffisant demandent tre entendues, il doit tre fait droit leur demande. 3. Lorsque la Commission se propose de dlivrer une attestation ngative en vertu de l'article 2 ou de rendre une dcision d'application de l'article 85, paragraphe 3, du trait, elle publie l'essentiel du contenu de la demande ou de la notification en cause en invitant les tiers intresss lui faire connatre leurs observations dans le dlai qu'elle fixe et qui ne peut tre infrieur un mois. La publication doit tenir compte de l'intrt lgitime des entreprises ce que leurs secrets d'affaires ne soient pas divulgus.
Cette rglementation prvoit expressment une audition des intresss relativement aux griefs retenus leur gard. La communication laquelle la Commission doit ensuite ncessairement procder est prcise plus en dtails dans l'article 2 du rglement n 99/63 (6), un rglement d'application arrt sur la base de l'article 24 du rglement n 17 :
1. La Commission communique par crit aux entreprises et associations d'entreprises les griefs retenus contre elles. La communication est adresse chacune d'elles ou au mandataire commun qu'elles ont dsign. 2. Toutefois, la Commission peut procder la communication par voie de publication au Journal officiel des Communauts europennes, si les circonstances de l'affaire le justifient, notamment le dfaut de mandataire commun lorsque les entreprises sont nombreuses. La publication tient compte de l'intrt lgitime des entreprises ce que leurs secrets d'affaires ne soient pas divulgus.
(4) Art. 26 du statut des fonctionnaires (note 3), art. 2 de l'annexe IX au statut des fonctionnaires ; cf. ce sujet C.-D. EHLERMANN, D. OLDEKOP, ibid. (note 1), p. 11.10. (5) JOCE 1962, p. 204. (6) JOCE 1963, p. 2268.
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3. Une amende ou une astreinte ne peut tre inflige une entreprise ou une association d'entreprises que si la communication des griefs a t effectue dans la forme prvue au paragraphe 1. 4. E n communiquant les griefs la Commission fixe le dlai dans lequel les entreprises et associations d'entreprises ont la facult de lui faire connatre leur point de vue.
Cette disposition met aussi en lumire les consquences qu'une insuffisance de communication entrane dans certains cas dtermins. Le paragraphe 3 dispose expressment que les sanctions pcuniaires particulirement graves que la Commission peut prononcer, ne peuvent tre infliges sans tre prcdes d'une communication complte des griefs. Dans la procdure anti-dumping aussi, l'intress doit tre inform de l'existence de la procdure. Etant donn que lors de cette procdure tous les intresss ne sont pas automatiquement connus de la Commission, le lgislateur communautaire a instaur une double procdure en vue d'informer les intresss de l'engagement de la procdure. L'article 7 du rglement n 2176/8 prvoit (7) :
Ouverture et droulement de l'enqute 1. Lorsque, l'issue des consultations, il apparat qu'il existe des lments de preuve suffisants pour justifier l'ouverture d'une procdure, la Commission doit immdiatement : o) annoncer l'ouverture d'une procdure au Journal officiel des Communauts europennes ; cette annonce indique le produit et les pays concerns, fournit un rsum des informations reues et prcise que toute information utile doit tre communique la Commission ; elle fixe le dlai dans lequel les parties intresses peuvent faire connatre leur point de vue par crit et demander tre entendues oralement par la Commission conformment au paragraphe 5 ; 6) en aviser officiellement les exportateurs et importateurs connus par la Commission comme tant concerns, de mme que les reprsentants du pays d'exportation et les plaignants.
La double protection des intresss grce la prise de contact directe et la publication simultane dans le Journal officiel est un signe vident de la grande importance que l'information de l'ouverture de la procdure se voit reconnatre (8).
(7) Rglement (CEE) n 2176/84 et dcision (CECA) n" 2177/84 cf. supra note 1. (8) Cf. galement A. WEBER, Das Verwaltungsverfahren im Antidumpingrecht der EG , EuR 1985, pp. 1 (15).
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Le droit l'audition pralable est en outre efficacement pro tg dans ses lments particuliers par l'article 7 paragraphes 4 7 du rglement n 2176/84.
2. L ' E X I S T E N C E D 'UN P R I N C I P E G N R A L D U D R O I T
Le principe selon lequel les droits de la dfense de l'intress, en particuher le droit l'audition, doivent tre protgs revt, aussi audel du domaine de la reconnaissance normative expresse, une importance dterminante. Approuve en cela par la doctrine (9), la Cour de Justice (10) a reconnu gnralement pour la procdure administrative, la rgle audi alteram partem en tant que rgle procdurale essentielle. Plus de dix ans aprs que dans l'affaire Transocean Marine Point, l'avocat gnral Warner (11) ait recommand, eu gard aux ordres juridiques des Etats membres, la reconnaissance d'un tel principe gnral du droit, l'importance de ce principe a plutt encore augment. Entretemps, ceci apparat aussi dans une rso lution du Conseil de l'Europe appuyant cette option. Ainsi, la Rsolution (77) 31 On the protection of the individual in rela tion to the acts of Administrative Authorities prvoit (12) :
Right to be heard 1. In respect of any administrative act of such nature as is likely to affect adversely his rights, liberties or interests, the person concerned may p u t for ward facts and arguments and, in appropriate cases, call evidence which will be taken into account by the administrative authority.
(9) I. PERNICE, Grundrechlsgehalle im Europischen Gemeinschaftsrecht, BadenBaden 1979, pp. 41 et s. ; J.P. WARNER, Due process in administrative procedure , F.I.D.E. 1978, p. 1.6; J. SED EMUND , Allgemeine Prinzipien des Verwaltungsverfahrensrechte, in 3. Schwarze (d.), Europisches Verwaltungsrecht im Werden, BadenBaden 1982, pp. 45 (47 et ss.) ; C.D. EHLERMANN, D . OLD EKOP, ibid. (note 1), p. 11.2 et passim ; A. WEBER, ibid. (note 8), p. 15 ; L. GOFFIN, La jurisprudence de la Cour de Justice sur les droits de la dfense , CDE 1980, pp. 127 et s. ; 0. D UE, Le respect des droite de la dfense dans le droit administratif communautaire , CDE 1987, pp. 383 et s. (10) Aff. 17/74 (Transocean Marine Paint c/ Commission), Recueil, 1974, pp. 1063 (1080 et s.) ; aff. 85/76 (HoffmannLa Roche c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 461 (511) ; aff. 136/ 79 (National Panasonic c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 2033 (2058, n 21). (11) Avocat gnral WARNER, aff. 17/74 (Transocean Marine Paint c/ Commission), Recueil, 1974, pp. 1063 (1090 et s.) ; ainsi que dans l'aff. 113/77 (NTN Toyo Bearing Co. c/ Conseil), Recueil, 1979, pp. 1185 (1261 et ss.). (12) Resolution du 28 septembre 1977, Council of Europe, Information bulletin on legal activities, June 1978, p. 45 ; dans l'affaire roulements billes (NTN Toyo Bearing), l'avo cat gnral aussi y fait expressment rfrence, Recueil, 1979, pp. 1185 (1262) ; de mme, cf. l'avocat gnral WARNER, ibid, (note 10), pp. 1.7 et s.
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2. In appropriate cases the person concerned is informed, in due time and in a manner appropriate to the case, of the rights stated in the preceeding paragraph.
Maintes fois, la Cour de Justice aussi a confirm pour le droit communautaire, la validit du droit l'audition dans la procdure administrative (13). Il reste nanmoins examiner dans la suite de l'expos, quelles conditions particulires ainsi que de quelle manire et dans quelle mesure le particulier a le droit d'tre entendu. Il convient d'abord d'tudier l'obligation de l'administration, d'informer l'intress de l'engagement de la procdure. Il s'agira ensuite de dterminer quel moment et dans quelle mesure l'administration doit informer l'intress des griefs et des lments de fait qui servent de base la procdure. Enfin, il s'agira d'expliquer la manire et l'tendue de la possibilit de faire valoir ses observations.
3. DROIT DE LA DFENSE DES TIERS
De par leur conception, les droits de la dfense servent d'abord les intrts de celui qui est menac par une dcision projete. Il n'est pas toujours possible de dterminer sans plus qui indpendamment des destinataires directs de la dcision est touch par la charge qu'impose la dcision. On connat aussi par le droit national, l'ventuel effet double ou effet l'gard des tiers produit par certaines dcisions administratives. Cela signifie qu'une dcision administrative peut, outre le destinatane, concerner concomitamment d'autres personnes. Frquemment, une rglementation (partielle) favorable l'gard du destinatane constitue une charge pour le concurrent, de sorte que nat pour celui-ci la ncessit d'une dfense juridique
(13) Le principe fut d'abord reconnu dans le droit disciplinaire applicable aux fonctionnaires, cf. l'aff 32/62 (Alvis c/ Conseil), Recueil, 1963, pp. 93 (114), cf. galement l'avocat gnral LAGRANGE, ibid. p. 125, avec chaque fois un renvoi aux ordres juridiques des Etats membres et par rfrence au principe de bonne administration ; cf. aussi l'aff. 80/63 (R. Degreef c/ Commission), Recueil, 1964, pp. 767 (796) ; pour le droit judiciaire (Procdure devant la CJCE) le principe a dj t reconnu avec les aff. 42 et 49/59 (SNUPAT c/ Haute Autorit), Recueil, 1961, pp. 101 (161) ; plus rcemment, complmentairement aux arrts cits jusqu'ici, sont intervenus les arrts suivante : aff. 100-103/80 (Musique Diffusion Franaise e.a. c/ Commission), Recueil, 1983, p. 1825 (1880 et s., n 10) ; aff. 85/76 (Hoffman-La Roche c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 461 (512, n 11) ; aff. 121/76 (A. Moli c/ Commission), Recueil, 1977, pp. 1971 (1979, n" 19 et ss.), cf. galement l'avocat gnral MAYRAS ibid., pp. 1982 et s.
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ADMINISTRATIVE
adquate. Cette vidence s'est impose aussi dans le droit communautaire. Dans le droit driv, cette ide a t prise en considration aussi bien dans le droit anti-dumping que dans le droit de la concurrence. L'article 19 paragraphe 2 du rglement n 17 (14) ouvre la possibilit d'entendre des tiers , parmi lesquels, d'aprs la Commission, les concurrents dsavantags, mme lorsqu'ils ont mis la procdure en mouvement par la voie d'une plainte. De l'avis de l'avocat gnral Lenz (15), de tels plaignants ont rgulirement l'intrt lgitime exig dans l'article 19 paragraphe 2, lequel intrt lgitime, en vertu des articles 5 et 7 du rglement (CEE) n 99/63 (16), lie simultanment la Commission dans sa dcision discrtionnaire relative la participation des plaignants la procdure. Pour le domaine du droit anti-dumping, la participation du plaignant la procdure est expressment prvue (aussi bien dans le domaine CECA que dans le domaine CEE). L'article 7 paragraphe 1 a/ du rglement n 2176/84 ou de la dcision n 2177/84 (17) oblige la Commission procder l'audition lorsque la demande lui en est faite ; d'une faon gnrale la procdure en matire anti-dumping est en soi de nature contradictoire, ce qui signifie que le plaignant et celui qui fait l'objet de la plainte dbattent contradictoirement devant la Commission, laquelle remplit simultanment une sorte de fonction d'arbitre. A la diffrence de la rgle qui vaut pour le (futur) destinataire d'une dcision administrative, l'audition de tiers dans le droit de la concurrence n'a pas ncessairement lieu d'office, mais requiert une demande en ce sens. C'est ce que la Cour de Justice (18) a
(14) Cf. eupra note 5. (15) Avocat gnral LENZ, Conclusions du 22/1/86, aff. 53/83 (AKZO Chemie c/ Commission), Recueil, 1986, pp. 1965 (1966 et ss.). (16) JOCE 1963, p . 2268 ; Art. 5 : Si des personnes physiques ou morales justifiant d'un intrt suffisant demandent tre entendues en application de l'article 19 paragraphe 2 du rglement n" 17, la Commission leur donne l'occasion de faire connatre leur point de vue par crit dans le dlai qu'elle fixe . Art. 7 : 1. La Commission donne aux personnes qui l'ont demand dans leurs observations crites l'occasion de dvelopper verbalement leur point de vue si celles-ci ont justifi d'un intrt suffisant cet effet ou si la Commission se propose de leur infliger une amende ou une astreinte. 2. La Commission peut galement donner toute personne l'occasion d'exprimer oralement son point de vue . (17) Cf. eupra note 1. (18) Aff. 56 et 58/64 (Consten und Grundig c/ Commission), Recueil, 1966, pp. 429 (501).
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reconnu dj en 1966, en partie encore a v a n t l'entre en vigueur de la rglementation expresse du droit communautaire en la matire : ... s'il est souhaitable que la Commission tende ses enqutes, dans toute la mesure du possible, aux sujets susceptibles d'tre touchs par ses dcisions, le seul intrt d'empcher la dclaration d'illgalit d'un accord auquel ils n'taient pas parties afin de conserver les avantages qu'ils tiraient de facto de la situation qui en rsulterait, ne saurait constituer une base suffisante pour fonder, dans le chef des autres concessionnaires de Grundig, un droit tre appels d'office par la Commission participer la procdure relative aux rapports entre Consten et Grundig ; ... A cet gard, U faut galement prendre en considration le fait que c'est prcisment lorsque plusieurs parties sont associes la procdure, que des pices dtermines doivent tre considres comme confidentielles et chappent au droit la consultation. Dans sa jurisprudence la plus rcente, la Cour de Justice a en outre fondamentalement dcid pour le droit de la concurrence, que les droits relatifs la procdure administrative des personnes qui en vertu de l'article 3 paragraphe 2 du rglement n 17 dnoncent une infraction la concurrence, sont moins tendus que les droits de la dfense des entreprises contre lesquelles la procdure administrative de la Commission est directement dirige, et qu'ils trouvent en t o u t t a t de cause leurs limites l o Us menacent de lser celles-ci : Il convient de noter que la jurisprudence invoque par les requrantes concerne le droit de la dfense des entreprises contre lesquelles la Commission dirige son enqute. Or, une telle enqute ne constitue pas une procdure contradictoire entre les entreprises intresses, mais une procdure engage par la Commission, d'office ou la suite d'une demande, dans l'exercice de sa mission de veiller au respect des rgles de concurrence. Il s'ensuit que les entreprises contre lesquelles la procdure est engage et celles qui ont introduit une demande au titre de l'article 3 du rglement n 17 en justifiant d'un intrt lgitime voir cesser une violation allgue ne se trouvent pas dans la mme situation procdurale et que ces dernires ne peuvent pas se prvaloir du droit de la dfense au sens de la jurisprudence invoque. En revanche, ainsi qu'il ressort notamment de l'arrt du 28 mars 1985 (CICCE c. Commission, 298/83, Recueil, p. 1105), ces plaignants doivent tre mis en mesure de sauvegarder leurs intrts lgitimes dans le cadre de la procdure administrative et la Commission est tenue d'examiner l'ensemble des lments de fait et de droit qui est port sa connaissance par les plaignants. Cependant, les droits procduraux des plaignants ne sont pas aussi tendus que le droit de la dfense des entreprises contre lesquelles la Commission dirige son enqute. De toute manire, ils trouvent leurs limites dans la
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mesure o ils mettent en cause ce droit de la dfense. Dans son arrt du 24 juin 1986 (AKZO Chemie B.V. et AKZO Chemie U.K. Ltd. c. Commission, 53/85, non encore publi), la Cour a reconnu que l'obligation de secret professionnel nonce par l'article 214 du trait et par l'article 20, paragraphe 2, du rglement n 17, est attnue l'gard de plaignants et que la Commission peut communiquer ceux-ci certaines informations couvertes par le secret professionnel, pour a u t a n t que cette communication est ncessaire au bon droulement de l'instruction. Dans le mme arrt, la Cour a toutefois soulign que le plaignant ne peut en aucun cas recevoir communication de documents qui contiennent des secrets d'affaires et a prcis les moyens par lesquels l'entreprise concerne par l'enqute peut s'opposer une telle communication. (19) 4. L I M I T E S G N R A L E S D E S D R O I T S D E LA D F E N S E
Les droits de la dfense, et avec eux l'audition pralable ne sont garantis que dans des limites dtermines. Il existe quelques points de vue gnraux qui permettent l'administration de faire abstraction, en tout cas provisoirement, du droit l'audition pralable. Ces situations exceptionnelles ne peuvent toutefois tre que difficilement saisies de manire systmatique (20), de sorte que les catgories de cas d'espces prsentes ici ne sont pas exhaustives, mais rvlent seulement des exemples de cas typiques.
a) M I S E EN PRIL DU BUT DE LA DCISION
Une possibilit de faire abstraction du droit l'audition est d'abord permise pour le cas o une information pralable de l'intress ferait chec au but poursuivi par la dcision. Cette exception est conforme au droit des Etats membres (21). Dans la jurisprudence, cette limite du droit l'audition a t explique par rapport aux pouvoirs d'investigation de la Commission dans la procdure en matire d'ententes. En vertu de l'article 14 du rglement n 17 (22), la Commission peut, par voie de dcision, procder des vrifications dtermines, aussi dans
(19) Cf. l'arrt du 17/11/87, dans les affaires jointes 142 et 156/84 (BAT et Reynolds cl Commission), Recueil, 1987, p. 4487, n 19-21 des motifs. (20) Ainsi s'exprime expressment l'avocat gnral WARNER : aff. 136/79 (National Panasonic c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 2033 (2068), cf. galement l'avocat gnral WARNER, ibid, (note 10), pp. 1.6 et s. (21) J.-P. WARNER, ibid, (note 10), p. 1.7. (22) Cf. eupra note 5.
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les locaux de certaines entreprises. A cet effet, les agents mandats par la Commission disposent des pouvoirs suivants : contrler les livres et autres documents professionnels, prendre copie ou extrait des livres et documents professionnels ; demander sur place des explications orales ; accder tous les locaux, terrains et moyens de transport des entreprises. La firme National Panasonic Deutschland avait dans un cas concret, demand une attestation ngative au titre de l'article 85 paragraphe 3 du trait CEE. La Commission procda alors des vrifications dans les locaux de la socit affilie anglaise, sans l'avoir pralablement informe de son intention. La dcision formelle cet gard fut remise sur place au grant, le matin de la perquisition. L'avocat gnral justifia comme suit cette faon de procder(23) :
Un droit d'tre entendu peut toutefois exister mme lorsqu'aucun texte lgislatif ne le confre expressment (...) Nanmoins, la rgle selon laquelle une personne, dont les droits sont susceptibles d'tre affects par une dcision administrative, a le droit de faire connatre son point de vue l'autorit en question est seulement une rgle gnrale. Elle est sujette des exceptions. (...) Mais une des exceptions doit tre, notre avis, le cas o le but de la dcision serait ou pourrait tre mis en chec si le droit tait accord. On en revient bien sr ainsi l'argument de la Commission selon lequel le but de l'excution d'une vrification sans avertissement est de prvenir la destruction ou la dissimulation possible de documents pertinents. D'un autre ct, la situation n'est pas telle qu'une entreprise affecte par une pareille vrification serait laisse sans possibilit de recours. Son droit de soumettre la dcision de la Commission au contrle de la Cour est expressment prserv l'article 14. Certes, ce remde peut seulement tre utilis, si la Commission a raison, aprs que la vrification a eu lieu, mais cela n'en fait pas un remde inefficace. Ainsi que la Commission l'a concd, la Cour peut, si elle juge que la dcision a t illgale, enjoindre la Commission de renvoyer l'entreprise toute copie de document qu'elle a obtenue la suite de la vrification et lui ordonner de s'abstenir d'utiliser tout renseignement obtenu de cette faon.
(23) Avocat gnral WARNER, in National Panasonic, ibid, (note 20), pp. 2068 et s. ; il y fait rfrence l'arrt Transocean Marine Paint, ibid. (note 11) ; ce sujet, v. galement J.-P. WARNER, ibid, (note 10), p. 1.7.
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b)
M E S U R E S RELATIVES L'ADMINISTRATION DE LA PREUVE
La Cour de Justice aussi a finalement considr comme lgal le procd adopt par la Commission dans le cas expos, en ayant gard toutefois un fondement juridique un peu diffrent. A son avis, la dcision ordonnant une vrification constitue une procdure intermediane dpendante, qui sert simplement la mise en sret d'lments de preuve, quant l'utilisation desquels il peut tre ultrieurement dcid (24). En statuant de la sorte, la CJCE s'est peut-tre appuye sur une dclaration de l'avocat gnral Roemer (25), qui avait expos cet gard, dans un arrt antrieur :
Non seulement une lettre de la Haute Autorit du 9 juillet 1964 a mis la requrante au courant, tout au moins de faon sommaire, de ce que le contrle effectu par la Fidital n'avait pas abouti des rsultats satisfaisants (ce qui a donn lieu la nomination d'un expert charg de calculer le volume de production de la requrante) ; mais surtout, au cours d'une procdure administrative, la H a u t e Autorit n'est pas tenue (aussi profitable que cela puisse tre, bien entendu) d'entendre les observations des intresss sur les mesures prparatoires, avant l'adoption de la dcision dfinitive.
Quoi qu'il en soit, il faut tenir compte de ce qu'un dsavantage temporaire et ultrieurement rparable, impos par la voie d'une procdure d'administration de la preuve aura des effets moins considrables que par exemple une dcision dfinitive prononant une interdiction. En ce qui concerne l'octroi d'une protection juridictionnelle anticipe, la Cour de Justice fait preuve d'une grande rserve. En principe, il faut attendre que soit rendue la dcision formelle relative au problme principal, avant qu'un recours ne soit recevable (26).
(24) Aff. 136/79 (National Panasonic c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 2033 (2058, n" 21) ; l'avocat gnral W A R N E R , ibid., p . 2069 ainsi que C.-D. EHLERMANN, D. OLDEKOP, ibid. (note 1), p. 11.4 aussi, mettent en vidence la possibilit de former ultrieurement un recours ; au sujet de cette question, cf. aussi A. GLEISS, M. HIRSCH, Kommentar zum EWGKartellrecht. 3 e d., Heidelberg 1978, Rglement 17, art. 14, n" 4 ; ainsi que P . J . K U Y P E R , T.P.J.M. VAN R I J N , Procedural guarantees and investigatory methods in European Law, with special reference to competition , YEL 2 (1983), pp. 1, 12 et s. et J.M. JOSHUA, Proof in contested E E C Competition Cases A Comparison with the Rules of Evidence in Common Law , ELR 1987, pp. 315 et ss. (25) Avocat gnral ROEMER, aff. 3/67 (Mandelli c/ Commission), Recueil, 1968, pp. 35 (61). (26) Aff. 60/81 (IBM c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 2639 et ss., nouveau cit rcemment par la CJCE, cf. l'arrt du 24/6/86, aff. 53/85 (AKZO Chemie c/ Commission), Recueil, 1986, pp. 1965 (1989, n" 16).
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Dans le cas d'espce cette ide n'avait toutefois qu'une force portante limite, puisque la procdure principale tait dirige avant tout contre National Panasonic Deutschland et non contre la socit anglaise affilie. Pour cette dernire la charge consistait donc seulement dans les mesures de perquisition elles-mmes. A cet gard la Cour de Justice a rcemment prcis, que la possibilit de former un recours contre la dcision finale n'exclut la recevabilit d'un recours form contre des actes procduraux individuels, que si dans la procdure ultrieure portant sur le problme principal, tous les effets de la mesure procdurale attaque peuvent encore tre anantis. C'est pourquoi par exemple, l'autorisation de consulter des documents confidentiels peut faire l'objet d'un recours spar. Avant l'adoption d'une telle dcision, la personne ventuellement dsavantage doit tre entendue, et faut lui laisser le temps de former effectivement un recours (27). E t a n t donn que dans l'affaire National Panasonic, la dcision de vrification engendrait l'gard de l'entreprise anglaise, une charge indpendante, qui ne pouvait tre supprime sans plus par la voie du recours portant sur le principal, la garantie d'une protection juridictionnelle tait justifie indpendamment des arguments de l'avocat gnral aussi ce point de vue (28). Ds lors que des droits de tiers ne sont pas affects et qu'il ne s'agit pas par ailleurs de charges irrparables qui ne pourraient tre supprimes par la voie du recours relatif au principal, la non soumission au principe de l'audition, de mesures dtermines en matire d'administration de la preuve, est entirement justifie. Les ordres juridiques des E t a t s membres aussi connaissent comme il a t expos plus haut relativement des mesures
(27) CJCE, arrt du 24/6/86, aff. 53/85 (AKZO Chemie c/ Commission), Recueil, 1986, pp. 1965 (1989, n 16 et ss.). (28) Avocat gnral WARNER, National Panasonic, ibid. (note 20), p. 2069 ; toujours est-il qu'il convient de souligner que la ncessit d'arrter une dcision formelle (une condition qui ne va pas tout fait de soi), constitue jusqu' un certain degr aussi une garantie inhrente l'Etat de droit et assure la protection juridique (a posteriori). La question de savoir si une dcision formelle est ncessaire pour la mise en uvre force, tait antrieurement controverse relativement au droit CECA, cf. CJCE, National Panasonic, ibid. (note 20), p. 2055 n 11 la fin ; cf. l'aff. 31/59 (Acciaieria di Brescia c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 151 (172) tout comme l'avocat gnral ROEMER ibid., pp. 202 et ss.
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d'instruction, des exceptions au principe du droit de la dfense (29). A cet gard, la prcision subsquente parat toutefois s'imposer. En principe, une administration a tout fait le droit d'effectuer des enqutes prliminaires et d'examiner les lments de fait de manire provisoire. Il convient de distinguer cet gard, la question de savoir si elle peut, ce faisant, porter atteinte aux droits des particuliers. Pour une telle ingrence, elle doit respecter les principes procduraux en la matire, ce qui n'est pas le cas pour le rassemblement d'informations en gnral (30). Le point de savoir si le fait de procder par surprise augmente rellement le rendement de la recherche de la preuve dpend du cas d'espce et devrait, comme l'avocat gnral l'a suggr, tre considr en tant que situation d'exception indpendante (31).
c) A T T E I N T E S INSIGNIFIANTES
Dans un arrt rest jusqu' prsent, pour autant qu'on puisse en juger, isol, la Cour de Justice a dcid qu'une mesure qui n'affecte les droits du particulier que de manire insignifiante, peut tre arrte sans audition. Dans le cas d'espce, il s'agissait des consquences de la rorganisation d'un service de la Commission. La Cour de Justice tait d'avis que malgr certains dsavantages pour le requrant, une audition n'tait pas requise, d'autant plus que ledit requrant avait la possibilit de former un recours administratif prvu par le statut des fonctionnaires (32).
d) P R I L EN LA DEMEURE
Dans le cadre des ordres juridiques des Etats membres, l'audition pralable est frquemment exclue pour le cas o des mesures doivent tre prises immdiatement pour dtourner un danger
(29) A cet gard, cf. supra, l'expos de droit compar ainsi que P.J. KuYFER, T.P.J.M. VAN R U N , ibid, (note 24). (30) Cf. ce sujet les aff. 60 et 190/81 R (IBM c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 1857 (1863 n " 10 et s.). (31) Dans l'aff. 136/79 (National Panasonic c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 2033 (2069). (32) Aff. 33 et 75/79 (Kuhner c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 1677 (1698 n" 25), cf. aussi le point 7 du sommaire de l'arrt n" 75 ; l'avocat gnral n'tait pas d'avis que l'atteinte tait ce point insignifiante et suggra l'annulation de la dcision (avec des rfrences comparatives dtaills relativement au droit des E t a t s membres).
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concret (33). Ce point de vue se justifie en principe galement pour le droit communautaire, mais il devra cependant demeurer aussi en l'espce, limit des cas extrmes. Ainsi par exemple, dans le droit de la fonction publique, une suspension provisoire pourra tre ncessaire en cas de soupons relatifs des malversa tions (34), ou dans le droit antidumping, le prjudice menaant ce point important, que des mesures provisoires devront tre prises, encore avant que les intresss ne soient informs. Toute fois il est expressment prvu dans l'article 7 paragraphe 7 a/ du rglement n 2176/84 (rglement antidumping) et de la dcision n 2177/84 (35), que les garanties procdurales ne peuvent en principe pas tre restreintes par la possibilit d'arrter des mesures provisoires (36). Pour a u t a n t qu'on puisse en juger, la jurisprudence n'a pas eu jusqu' ce jour, l'occasion de s'exprimer relativement ce point.
(33) C'est ce qu'a dj dclar J . P . W A R N E R en t a n t que rapporteur gnral du F.I.D .E., cf. ibid. (note 10), p . 1.7 ; cf. aussi cet gard les considrations de droit compar, en particu lier celles relatives la France ; lors de mesurea prises dans l'intrt de la scurit publique ou de la sant publique, les autorits peuvent agir sans entendre ou informer l'intress : C E . du 20 fvr. 1953, Dame CozicSavoure , Recueil, Lebon, p . 86 ; C E . du 25/4/58, Socit Laboratoires Geigy , Recueil, Lebon, p . 236 ; pour la Rpublique fdrale, il suffit de ren voyer au 28, alina 2, n 1 de la VwVfG. (34) Pour le droit disciplinaire, cette possibilit rsulte de l'article 88 du s t a t u t des fonc tionnaires (cf. supra, note 3), aux termes duquel des dispositions provisoires peuvent tre prises immdiatement. Il rsulte de la comparaison avec l'article 87, dans lequel au contraire de l'article 88, l'audition pralable est expressment prvue, que de telles mesures provisoires peuvent tre arrtes sans audition. L'affaire la plus rcente (D e Compte) tait manifestement beaucoup moins grave, d'autant plus que le fonctionnaire souponn tait entretemps occup un autre poste ; pour arrter les dcisions dfinitives, l'audition pra lable tait cependant ncessaire ; cf. l'aff. 141/84 (H. de Compte c/ Parlement), Recueil, 1985, p. 1951, (1966, n " 16 et ss.). (35) Ibid, note 1. (36) Relativement l'importance de la garantie d'une Communaut efficace, laquelle garantie peut dans le cas d'espce justifier une restriction des droite de la dfense, cf. : H.P. IPSEN, Das Verhltnis des Rechte der Europischen Gemeinschaft zum nationalen Rechte , in Aktuelle Fragen des europischen Gemeinschatfsrechts, Stuttgart 1965, pp. 1 (17 et ss.) ; H . P . IPSEN, Europisches Gemeinschaftsrecht, Tbingen 1972, chapitres 10/40 et ss. ; G. NICOLAYSEN, Europisches Gemeinschaftsrecht, Stuttgart e.a. 1979, pp. 12, 64 ; A. BRED I MAS, Methods of interpretation and community law, Amsterdam e.a. 1978, pp. 70 et ss. ; . KUTSCHER, Thesen zu den Methoden der Auslegung des Gemeinschaftsrechts aus der Sicht eines Richters, in Gerichtehof der Europischen Gemeinschaften (d.), Begegnung von Justiz und Hochschule, Luxembourg 1976, pp I 44 et ss. ; P. PESCATORE, Les objectifs de la Communaut Europenne comme principes d'interprtation dans la jurisprudence de la Cour de Justice , in Miscellanea Ganshof van der Meersch 1974, vol. I I , pp. 325 et ss. ; R. O R MAND, L'utilisation particulire de la mthode d'interprtation des traits selon leur 'effet utile' par la Cour de Justice des Communauts europennes , RIDE 1976, pp. 624 (626, 628, passim) ; C. HAMSON, Methoden der Auslegung kritische Wertung der Ergebnisse , in Begegnung von Justiz und Hochschule, ibid., Luxembourg 1976, pp. I L I . et ss, se montre criti que.
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e) IMPOSSIBILIT DE PROCDER L'AUDITION
E n outre on peut imaginer des situations dans lesquelles l'information relative l'engagement de la procdure et l'audition sont objectivement impossibles (37), ainsi par exemple, si l'intress ne peut tre atteint ou s'il empche volontairement le passage de communications en provenance de la Commission. Dans le domaine du droit conomique, il existe cet gard la possibilit de faire connatre l'ouverture de la procdure par la pubhcation dans le Journal officiel (Partie C) et d'atteindre ainsi les effets d'une notification, mme l'gard de personnes dont le lieu de rsidence n'est pas connu (38). Cette dernire possibilit est galement offerte dans des cas o rgne l'incertitude ou l'ignorance quant au point de savoir, s'il y a d'autres intresss qui doivent tre informs de l'engagement de la procdure. E t a n t donn que la survenance de telles situations est probable, prcisment dans le domaine du droit anti-dumping, l'annonce dans le Journal officiel de l'ouverture de la procdure y est expressment prvue (39). Dans l'ensemble, cette catgorie d'hypothses, relativement laquelle des arrts n'ont pas encore t rendus ne revt par consquent qu'une importance minime. Il convient malgr tout de les reconnatre. Leur lgitimation rsulte dj du principe de droit romain : Impossibilium nulla ogligatio est (40).
f) D E M A N D E D E L ' I N T R E S S
Il existe encore une exception lorsque la procdure administrative se fonde sur une demande de l'intress (41). E t a n t donn qu'il est au courant de la procdure, son information constituerait un formalisme inutile. Cela ne v a u t toutefois que pour autant que la Commission ait l'intention d'arrter sa dcision sur
(37) Cf. par ex. la rfrence que fait l'avocat gnral WARNER aux Commentaries relatifs la rsolution n (77) 31 du Conseil de l'Europe dj mentionne dans le point 18 (phrase 3) de laquelle l'impossibilit de procder l'audition est expressment qualifie d'exception ; l'avocat gnral WARNER, dans l'aff. 113/77 (NTN Toyo Bearing c/ Conseil), Recueil, 1979, pp. 1185 (1262) ; cf. aussi l'impression de WARNER, ibid, (note 10), p. 1.17. (38) Cf. l'article 2, paragraphe 2 du rglement (CEE) n 99/63 du 25/7/63, JOCE 1963, p. 2268, cf. supra note 6. (39) Article 7, paragraphe 1, a/ du rglement (CEE) 2176/84 ainsi que la dcision (CECA) n" 2177/84 ; cf. supra note 1. (40) Celsus, D.50.17.185. (41) Ainsi dj J.-P. WARNER, Due process in administrative procedure, F.I.D.E. 1978, p. 1.7.
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base des lments de fait exposs par l'intress. Si elle s'en carte et aboutit un rsultat dsavantageux pour le demandeur, l'obligation d'entendre l'intress relativement ce changement est rtablie.
5. SUBSTANCE DES DROITS DE LA DFENSE DANS LES DIFFRENTES PHASES DE LA PROCDURE
a) OUVERTURE DE LA PROCDURE
Le principe relatif au droit l'audition pralable exige en principe que l'intress soit inform de l'ouverture de la procdure, tant donn qu'il ne peut, dfaut d'une telle information, faire valoir ses observations relativement aux griefs formuls. Ce principe n'est pas plus controvers en droit europen (42) que dans les ordres juridiques nationaux (43). Des problmes surgissent relativement la question de savoir, quel moment cette information doit avoir lieu. Certains auteurs suggrent d'informer les intresss le plus tt possible de l'ouverture de la procdure, de manire pouvoir ainsi les intgrer encore utilement l'enqute (44). D'autre part, on soutient l'inverse que la Commission doit d'abord voir clair elle-mme relativement aux objectifs et aux bases de sa procdure, et que cette clart ne peut tre atteinte que par la voie d'enqutes prliminaires, le moins possible perturbes (45). Dans la pratique du droit conomique, l'ouverture formelle de la procdure par voie d'information de l'intress n'a lieu rgulirement qu'aprs l'achvement de vastes enqutes prliminaires (46). Dans le droit de la concurrence, l'information con-
(42) C.-D. EHLERMANN, D. OLDEKOP, Due Process in administrative procedure , F.I.D.E. 1978, p . 11.6 ; J . SEDEMUND, Due process in administrative procedure , Rimpression, pp. 9-11 ; L. GOFFLN, La jurisprudence de la Cour de justice sur les droits de la dfense , CDE 1980, pp. 127 (128) ; P . J . K U Y P E R , T.P.J.N. VAN R U N , ibid, (note 24), pp. 12 et s. (43) Cf. le rapporteur gnral J . P . WARNER, ibid. (note 41), p . 1.7., ainsi que supra, E . H . (Expos de droit compar). (44) J . SEDEMUND, ibid. (note 42), p. 11. (45) Dans le mme sens, C.-D. EHLERMANN, D. OLDEKOP, ibid, (note 42), p. 11.3, qui considrent toutefois que des exceptions sont concevables, cf. galement P . GRAUPNER, Commission decision-making on competition questions, CMLRev 10 (1973), pp. 291 (298 et s.) ; galement, J . SEDEMUND, ibid, (note 42), p. 10. (46) L. GOFFIN, ibid. (note 42), p . 128 ; J . SEDEMUND, ibid, (note 42), p. 9.
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cide frquemment avec la communication des griefs (47). La Cour de Justice (48), suivant en cela l'avocat gnral (49), a considr ce procd comme lgal :
... ni les textes en vigueur ni les principes gnraux du droit n'imposent d'effectuer la communication de la dcision d'ouverture de la procdure en constatation d'infraction, pralablement la communication des griefs retenus contre les intresss dans le cadre d'une telle procdure ; ... c'est seulement la communication des griefs et non la dcision d'ouverture de cette procdure qui constitue l'acte fixant la position de la Commission vis--vis des entreprises l'gard desquelles est engage une procdure relative la poursuite d'infractions aux rgles de concurrence ; ... ds lors, le fait que la Commission n'ait pas spar chronologiquement et matriellement la communication de la dcision susvise et la communication des griefs n'est pas susceptible d'affecter les droits de la dfense (50).
Une sparation sur le plan procdural des deux actes administratifs est souhaitable du point de vue des intresss et pourrait constituer un avantage aussi pour la Commission, ds lors qu'elle disposerait ventuellement, en procdant l'audition pralable des intresss, d'une base matrielle plus complte (51). Cependant, il n'y a pas en principe sur le plan juridique, des rserves qui empcheraient de reconnatre la Commission le droit de ne dcider de l'engagement formel de la procdure, qu'aprs avoir procd des enqutes prliminaires. Dans le droit anti-dumping cette procdure est mme expressment prescrite, bien qu'en l'espce, les enqutes prliminaires soient ellesmmes juridiquement amnages. Le fait qu'il soit aussi possible de dterminer de manire particulirement complte, quel sera l'objet de la procdure administrative plaide en faveur de la combinaison dans le droit de la concurrence, de l'engagement de la procdure avec la communication des griefs (52). Ce point de vue a toutefois sa raison d'tre non seulement dans la procdure en matire de concurrence, mais aussi dans le droit
(47) L. GOFTIN, ibid. (note 42) ; P.J. KUYPER, T.P.J.N. VAN RUN, ibid, (note 24), pp. 12 et s. (48) Aff. 57/69 (ACNA SpA c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 933 (949, n" 10 12 des motifs). (49) Ibid., pp. 705 et s. (50) Ibid. (51) J. SEDEMUND, ibid. (note 42), p. 4. Quant l'importance de l'tablissement des lments de fait dans leur intgralit, cf. aussi J. DAVIDOW, EEC fact-finding procedures in competition cases, CMLRev 14 (1977), pp. 175 et ss. (52) L'importance de ces informations pour un recours utile l'audition pralable ne peut tre assez souligne. Cf. C.-D. EHLERMANN, D. OLDEKOP, ibid. (note 42), p. 11.6.
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anti-dumping, tant donn que la complexit procdurale est telle en l'espce, que ce n'est qu'aprs une enqute prliminaire non perturbe, qu'une procdure principale peut tre mene de manire structure. C'est pourquoi mme des enqutes prliminaires sont expressment prescrites dans ce domaine (53). A cet gard, des actes administratifs arrts relativement l'administration de la preuve et l'tablissement des lments de fait, mritent une mention particulire. La problmatique relative ces actes a dj t aborde plus haut. Les exemples les plus connus sont les dcisions arrtes en vertu de l'article 14 paragraphes 3 et 4 du rglement n 17, ordonnant une vrification, et la demande de renseignements formule par voie de dcision arrte en vertu de l'article 11 paragraphe 5 du rglement n 17. Les droits des intresss sont certes affects par ces mesures, mais ces actes administratifs ne font natre un droit l'audition pour les intresss, que dans les limites dcrites plus haut (54) (55). C'est seulement si des mesures procdurales ont pour effet de rgler dfinitivement une situation (p. ex. la communication des tiers d'informations confidentielles) que la Commission est tenue, dj ce stade de la procdure, de procder une audition (56). C'est juste titre qu'il est fait rfrence aux situations comparables dans de nombreux E t a t s membres (57). L'engagement formel d'une procdure administrative a pour principale consquence juridique, le fait que les parties ou intresss doivent tre entendus (58). Dans le cas d'espce, l'ouverture formelle de la procdure produit cependant aussi d'autres effets juridiques. A titre d'exemple, il peut tre fait rfrence
(53) Cf. A. W E B E R , Das Verwaltungsverfahren im Antidumpingrecht der EG , EuR 1985, pp. 1 (12 et s.). (54) L'aff. 136/79 (National Panasonic c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 2033 (2055 et s.) s'avre fondamentale cet gard ; de mme A. GLEISS, M. HIRSCH, ibid, (note 24), Rglement 17, art. 14, n 4 (qualifi en l'espce de vue gnrale). (55) E t a n t donn qu'une demande de renseignements par voie de dcision arrte au titre de l'article 11, paragraphe 5 du rglement n 17 doit tre imprativement prcde d'une demande informelle de renseignements, il y a en l'espce un octroi indirect de possibilits d'audition, cf. A. GLEISS, M. HLHSCH, ibid, (note 24), rglement 17, art. l i n " 24. (56) CJCE du 24/6/86, aff. 53/85 (AKZO Chemie c/ Commission), Recueil, 1986, pp. 1965 (1992, n 29). (57) A cet gard, cf. supra, l'expos de droit compar ; v. galement P.J. K U Y P E R , T.P.J.N. VAN R U N , Procedural guarantees and investigatory methods in European Law, whith special reference to competition, YEL 2 (1983), pp. 1 (12 et s.). (58) C.-D. EHLERMANN, D. OLDEKOP, ibid, (note 42), p. 11.6.
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l'article 9 paragraphe 3 du rglement n 17, aux termes duquel l'engagement de la procdure administrative communautaire en matire d'ententes exclut la comptence des administrations des Etats membres (59).
b) INDICATION DE L ' O B J E T DES GRIEFS FORMULS (COMMUNICATION DES GRIEFS)
Les droits de la dfense et le droit l'audition pralable ne peuvent tre utilement exercs que si l'intress est suffisamment inform des griefs qui sont retenus contre lui, ou d'une manire gnrale de l'objet matriel de la procdure (60). Voici comment l'avocat gnral Warner (61) a exprim la rapport ncessaire entre une information suffisante et une dfense juridique utile :
Dans la prsente affaire, nous ne pensons pas qu'une telle occasion (de dfendre ses intrts) ait t donne au requrant parce qu'il ne lui a jamais t dit la raison vritable pour laquelle son licenciement tait propos. D'aprs les mots souvent cits de Lord Morris of Borth-y-Gest (Current Legal Problems, 1973, p. 11), 'Si quelqu'un dispose du droit de prsenter sa dfense, il doit tre en mesure de savoir sur quoi il faut qu'il se dfende'.
D'autre part le souci de la CJCE de ne pas exagrer dans l'ensemble les exigences relatives aux obligations en matire d'information, apparat clairement. Ainsi la Cour de Justice (62) considre comme suffisant dans le droit de la concurrence un expos concis des griefs essentiels :
... l'article 19, paragraphe 1, du rglement n 17 oblige la Commission donner aux intresss, avant de prendre une dcision en matire d'amendes, l'occasion de faire connatre leur point de vue au sujet des griefs qu'elle a retenus leur gard ; ... l'expos des griefs rpond cette exigence, ds lors qu'il nonce, mme sommairement, mais de manire claire, les faits essentiels sur lesquels se base la Commission ; ... l'obligation impose celle-ci par l'ar-
(59) Cf. ce sujet J. TEMPLE LANG, The procedure of the Commission in competition cases, CMLRev 14 (1977), pp. 155 (156) (avec d'autres rfrences). (60) J. SEDEMUND, ibid, (note 42), pp. 9-11 ; L. GOFFIN, ibid, (note 42), p. 128 ; P.J. KUYPER, T.P.J.N. VAN RUN, ibid, (note 57), pp. 12 et s. ; C.-D. EHLERMANN, D. OLDEKOP, ibid. (note 42), p. 11.6. (61) Avocat gnral WARNER, aff. 34/77 (Oslizlok c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 1099 (1124) ; avec un renvoi l'aff. 19/70 (Almini c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 1099 (1124 et s.) ; la diffrence de ce que l'avocat gnral avait propos dans la premire affaire cite, la CJCE n'annula pas cette dcision en raison d'un tel vice, parce qu' ces yeux la communication relativement aux lments de fait tait suffisante, aff. 34/77, ibid., p. 1114 n* 25 et s. (62) Aff. 45/69 (Boehringer c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 769 (798 n" 9) ; ibid. aff. 85/ 76 (Hoffmann-La Roche c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 461 (512 n 10).
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ticle 19 est satisfaite ds lors qu'elle fournit au cours de la procdure administrative les lments ncessaires la dfense ...
A cet gard, il n'est pas ncessaire que les consquences du comportement de l'intress lui soient exposes dans les moindres dtails. En particulier le montant de l'amende pcuniaire envisage ne doit pas, en cas d'infraction aux rgles de concurrence, tre dj pralablement indiqu (63) :
A cet gard, il suffit de rappeler, ... que donner des indications concernant le niveau des amendes envisages, aussi longtemps que l'entreprise n'a pas t mise en mesure de faire valoir ses observations sur les griefs retenus contre elle, reviendrait anticiper de faon inapproprie la dcision de la Commission. La Commission a indiqu expressment, dans sa communication des griefs du 5 mars 1980, qu'elle avait l'intention d'infliger NBIM une amende dont le montant serait fix en prenant en considration la dure et la gravit de l'infraction qu'elle considrait comme srieuse. Ce faisant, la Commission a mis NBIM en mesure de se dfendre non seulement contre une constatation de l'infraction mais galement contre l'imposition d'une amende.
D'autre part, les limites qui sont mises une rationalisation de l'information ont t traces plus en dtails, dj dans l'article 4 du rglement n 99/63, mais aussi, au-del du champ d'application de ce rglement, dans la jurisprudence. La Commission ne peut prendre en considration dans la dcision dfinitive, des lments qui ne sont pas repris dans la communication des griefs (64). En outre, l'intress peut mme considrer que des documents qui sont connus de la Commission, mais qui ne sont pas mentionns dans la communication des griefs, sont sans pertinence pour la procdure (65) :
En ce qui concerne les pices mentionnes uniquement dans la dcision (lettre du bureau de vente T F R de Mnster du 29 juin 1976 ; note A T P du 7 juillet 1977 ; note A T F du 20 octobre 1978), la Commission fait valoir qu'il s'agit de documents dont la requrante tait dj au courant, tant donn qu'ils manaient de ses bureaux, et que ces documents n'ont servi qu' confirmer des griefs dj formuls.
(63) Aff. 322/81 (Michelin c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3461 (3500 n"" 19 et s.) ; faisant rfrence l'aff. 100-103/80 (Musique Diffusion Franaise e.a. c/ Commission), Recueil, 1983, p. 1825. (64) Aff. 45/69 (Roehringer c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 769 (799 n 9) ; aff. 107/82 (AEG c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3151 (3192). (65) Aff. 107/82 (AEG c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3151 (3193 n 26 et s.).
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PRINCIPES DE PROCDURE ADMINISTRATIVE Il y a lieu d'observer cet gard que ce qui importe ce ne sont pas les documents en t a n t que tels, mais les conclusions qu'en a tires la Commission. Si ces documents n'ont pas t mentionns dans la communication des griefs, AEG pouvait juste titre estimer qu'ils n'avaient pas d'importance aux fins de l'affaire. E n n'informant pas la requrante que ces documents seraient utiliss dans la dcision, la Commission a empch AEG de manifester en temps utile son opinion sur la valeur probante de ces documents. Il s'ensuit que ces documents ne peuvent donc tre considrs comme des moyens de preuve valables dans le cadre de la prsente affaire.
Pour qu'une information de la part de l'administration soit considre comme suffisante, il faut que le sens et l'arrire-plan des griefs formuls soient clairement exposs l'intress. Il ne suffit pas que l'intress puisse seulement deviner les intentions de la Commission. Voici ce que l'avocat gnral Warner a dclar cet gard relativement au droit anti-dumping (66) :
Cela ... rend vains, si nous pouvons nous exprimer ainsi, des commentaires de la part de la Commission comme celui qui a consist dire que ceux qui taient concerns du ct des quatre grands, et de leurs filiales et autres socits appartenant leur groupe, devaient avoir t en mesure de dduire des enqutes de la Commission sur leurs prix, sur leurs cots, sur leurs bnfices et leurs pertes, etc., ce que la Commission considrait comme important. Sur ce point aussi, si notre opinion sur le droit applicable est correcte, il ne suffisait pas pour la Commission de placer ces personnes dans une position qui les obligeait de s'adonner des conjectures. La Commission avait le devoir de leur dire, aussi clairement et aussi compltement que les circonstances le permettaient, ce que son dossier leur charge contenait. Dans ces conditions nous ne devons pas consacrer beaucoup de temps discuter les divers exemples, qui nous ont t cits du ct des requrantes, de donnes sur lesquelles la Commission s'est fonde pour aboutir ses constatations mais en rapport avec lesquelles les requrantes n'ont pas eu l'occasion de prsenter des observations la Commission.
Il importe toutefois d'observer que la Commission a en principe le droit d'tendre ou de prciser les griefs en cours de procdure. Voici comment l'avocat gnral Reischl a rsum la jurisprudence de la Cour de Justice en cette matire (67) :
A cet gard, la requrante a d'abord rtorqu que le cas Mammouth n'avait pas figur dans la communication des griefs et qu'il avait t men(66) Avocat gnral WARNER, aff. 113/77 (NTN Toyo Bearing Co. c/ Conseil), Recueil, 1979, pp. 1185 (1264 et s.) ; les conclusions concernaient la situation juridique avant l'entre en vigueur des rglements (CEE) n 3017/79 ou 2176/84. (67) Avocat gnral REISCHL, aff. 107/82 (AEG c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3151 (3237 et s.) faisant rfrence l'aff. 41/69 (ACF Chemiefarma c/ Commission), Recueil, 1970, p. 661 ; aff. 51/69 (Bayer AG c/ Commission), Recueil, 1972, p. 745 ; aff. 54/69 (Francolor c/ Commission), Recueil, 1972, p. 851.
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tionn pour la premire fois dans la dcision attaque, ce qui semble devoir tre compris en ce sens qu'il y aurait lieu de ne pas tenir compte de ce cas en raison de la violation du droit d'tre entendu dans le cadre d'une procdure administrative ... A propos de ces arguments, il faut certes concder, en ce qui concerne leur premire partie, que seules les infractions releves dans la communication des griefs peuvent figurer dans une dcision au titre de l'article 85 et que, lorsque des faits nouveaux doivent tre mis la charge d'une entreprise, les griefs doivent tre complts pour que l'intress ait la possibilit de prendre position (arrts rendus dans les affaires 41/69 et 51/69). Mais il est galement exact qu'une dcision peut invoquer des complments de preuve l'appui de faits dj retenus (arrt rendu dans l'affaire 54/69), et qu'un complment des griefs n'est, entre autres, ncessaire que lorsqu'il s'agit de modifier sensiblement les lments de preuve des infractions contestes (arrt rendu dans l'affaire 51/69).
En l'espce (68), la Cour de Justice a considr qu'il n'est satisfait cette jurisprudence que si l'intress a t inform de ce qu'un document dtermin devait tre utilis contre lui ; ainsi la Cour de Justice a fix des conditions encore plus strictes que celles suggres par l'avocat gnral (69).
c) CONSULTATION DU DOSSIER
aa) Obligation de communiquer seulement des documents
dtermins
La Cour de Justice a prcis les conditions relativement peu rigoureuses auxquelles est soumise la communication des griefs (c'est--dire relative l'objet de la procdure), en ce qu'elle oblige l'administration, lorsque la demande lui en est faite, de permettre l'intress d'avoir accs des prcisions supplmentaires, en particulier au contenu de documents dtermins (70), et ce d'autant plus si la Commission y fait rfrence :
(68) Aff. 107/82 (AEG c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3151 (3193) ; cf. la citation, supra, note 65. (69) Avocat gnral REISCHL, AEG, ibid. (note 68), p. 3238 : En outre, il convient de ne pas ngliger non plus le fait que la Commission s'appuie sur un document dont la copie a t tablie chez ATF et au su de celle-ci ; pour la requrante, il ne s'agit donc pas d'une pice inconnue mais d'un document dont elle pouvait s'attendre ce qu'il soit utilis. En consquence, il n'apparat pas qu'il y ait eu violation des droite de la dfense de la requrante bien que le cas Mammouth n'ait pas fait l'objet d'une notification particulire, ... (70) Aff. 51/69 (Bayer c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 745 (771 n" 7 et s.) ; cf. galement l'aff. 100-103/80 (Musique Diffusion Franaise e.a. c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 1825 (1881 et s. n" 14) ; il faut qu'elle ait fourni, au cours de la procdure administrative, les lments ncessaires la dfense.
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... la requrante reproche la dfenderesse de ne pas lui avoir fourni, au cours de la procdure administrative, tous les lments de fait invoqus l'appui des conclusions contenues dans l'expos des griefs ; ... ce dfaut de communication, malgr les demandes ritres de la requrante, l'aurait empche de se dfendre au cours de la procdure administrative ; ... il n'est cependant pas ncessaire que la totalit du dossier soit communique ; ... l'expos des griefs de la Commission, communiqu la requrante par lettre du 11 dcembre 1967, reprend tous les faits ncessaires pour tablir les griefs retenus ...
Un droit gnral de consulter le dossier n'existe que dans des domaines administratifs particuliers. Dans le droit de la fonction publique, le droit la consultation du dossier individuel est expressment garanti. L'article 26 alina 6 du statut des fonctionnaires (71) prvoit :
Tout fonctionnaire a le droit, mme aprs cessation de ses fonctions, de prendre connaissance de l'ensemble des pices figurant son dossier.
Ce droit appartient non seulement au fonctionnaire, mais galement son avocat ; la Cour de Justice (72) considre ceci comme une rgle essentielle d'une procdure rgulire :
L'article 4, alina 2, de l'annexe I X du statut, prvoyant que devant le conseil de discipline le fonctionnaire peut prsenter des observations crites ou verbales, citer des tmoins et se faire assister d'un dfenseur de son choix
et s'inscrivant
dans le cadre spcifique de l'annexe I X du statut, ladite disposition vise uniquement la matire que rgle cette annexe et procde de l'exigence fondamentale selon laquelle le respect des droits de la dfense, y compris le droit de l'intress de se faire assister d'un conseil, s'impose de manire d'autant plus rigoureuse que la procdure rpressive laquelle il est expos risque d'aboutir des sanctions particulirement graves. Pour ces raisons, il convient de constater que le refus de la Commission de consentir au conseil du requrant, l'accs au dossier disciplinaire au cours de la procdure qui a abouti la sanction litigieuse ne trouve de base lgale ni dans la lettre ni dans l'esprit des dispositions du s t a t u t relatives au rgime
(71) Statut des fonctionnaires (rglements (CEE) n 31/61 et (CEEA) n" 11/61), Handbuch des Europischen Rechte, I A 67/3, cf. note 3. (72) Aff. 115/80 (Demont c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 3147 (3157 n" 10 et ss.) ; cf. galement l'aff. 206/81 (Alvarez c/ Parlement europen), Recueil, 1982, pp. 3369 (3374) ; moins vidente, l'aff. 26/63 (P. Pistoj c/ Commission), Recueil, 1964, pp. 735 (762 et s.) ; cf. galement J.-P. WARNER, Due process in administrative procedure , F.I.D.E. 1978, pp. 1.8 et s.
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disciplinaire, mais constitue un manquement un principe fondamental de droit que la Cour est tenue de sauvegarder dans l'ordre communautaire.
Pour le cas d'une dcision d'expulsion prise par les autorits des E t a t s membres l'gard d'un tranger CE, l'article 9 de la directive (CEE) n 64/221 (73) prvoit la sauvegarde des droits de la dfense, que l'avocat gnral Warner (74) considre comme imphquant galement que les documents administratifs soient exposs aux intresss :
Nous nous permettons de nous rallier l'opinion exprime par l'avocat gnral Capotorti dans les conclusions qu'il a prsentes rcemment dans l'affaire 98/79 (75), ... lorsque l'article 9 est applicable ... l'intress doit avoir accs tous les lments sur lesquels l'autorit administrative peut fonder sa dcision, de manire tre pour le moins en mesure de prsenter des moyens de dfense devant l'organe indpendant. La rfrence que fait l'article 9, paragraphe 1, aux moyens de dfense implique clairement que l'intress doit jouir de la protection de ce que les juristes anglophones appellent les rules of natural justice et les juristes francophones les droits de la dfense . Il est contraire ces rgles d'empcher une personne d'avoir accs aux lments pris en considration pour adopter la mesure lui faisant grief, de sorte qu'elle ne peut faire aucun commentaire cet gard ...
Bien qu'il n'existe dans le droit communautaire aucun droit gnral la consultation du dossier, la Commission autorise dans la pratique l'accs toutes les pices qu'un intress dsigne concrtement, pour autant qu'il ne s'agisse pas de documents internes ou confidentiels (76). Ce faisant elle se conforme une obligation juridique. En tout cas suite une demande de l'intress en ce sens, la Commission a l'obligation, pour lui permettre d'exprimer son point de vue leur gard, de produire les documents concrets qui ont t tablis
(73) Directive (CEE) n 64/221 du 25/2/64, JOCE 1964, p. 850. (74) Avocat gnral WARNER, aff. 131/79 (Regina c/ Secretary of State for Home Affaires ex p. Santillo), Recueil, 1980, pp. 1585 (1612). (75) Rf. de l'affaire : avocat gnral CAPOTORTI, aff. 98/79 (Pecastaing c/ Belgique), Recueil, 1980, pp. 691 (718 et ss.). (76) J . P . WARNER, Due Process in administrative procedure , F.I.D.E. 1978, p 1.8 ; CD. EHLERMANN, D. OLDEKOP, Due Process in administrative procedure, F.I.D.E. 1978, pp. 11.10 et s. ; P.J. KUYPER, T.P.J.N. VAN RUN, ibid, (note 57), p. 19 avec d'autres rfrences ; cf. galement I. v. BAEL, Ten Years of EEC anti-dumping enforcement , Journal of World Trade Law 13 (1979), pp. 395 (400 et s.) ; dans la mesure o le droit CECA (en matire de concurrence et d'organisation du march) prvoit pour les intresss des droite moins tendus, la Commission leur accorde les mme droits que dans le domaine CEE, cf.
C.-D. EHLERMANN, D. OLDEKOP, ibid., p. 11.3.
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en-dehors de la sphre des autorits et sur lequels elle entend se fonder (77) :
A cet gard, il y a lieu de rappeler que le respect des droits de la dfense constitue un principe fondamental du droit communautaire qui doit tre observ par la Commission dans ses procdures administratives susceptibles d'aboutir des sanctions en application des rgles de concurrence du trait. Ce respect exige, entre autres, que l'entreprise intresse ait t en mesure de faire connatre utilement son point de vue sur les documents retenus par la Commission l'appui de son allgation de l'existence d'une infraction.
A cet gard, il est conforme la position gnrale dj voque de la Cour de Justice, de ne pas riger cette considration en fondement d'un droit la consultation du dossier, dans le sens d'un droit la production du dossier dans sa totalit (78). Une extension de ce droit a t propose par les avocats gnraux relativement la procdure disciplinaire, en ce sens que des documents dtermins qui lui sont dfavorables doivent en tout tat de cause tre communiqus d'office l'intress (79) :
On peut certes dduire, a contrario, de certains de vos arrts que la communication d'une pice n'est obligatoire q u ' a u t a n t qu'elle peut exercer une influence dterminante sur la dcision finale (3.2. 1971, Rittweger, affaire 21/ 70, Recueil, p. 18).
(77) Aff. 322/81 (Michelin c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3461 (3498 n" 7) ; cf. galement C. CANENHLEY, Verfahrensregeln der Kommission der EG , in Studienvereinigung Kartellrecht e.V., XI. Internationales EG-Kartellrechtsforum, Munich 1986, pp. 74 (88 et s.). (78) Aff. 43 et 63/82 (VBVB et VBBB C/ Commission), Recueil, 1984, pp. 19 (59 n " 23 et ss.) ; ainsi dj l'aff. 51/69 (Bayer c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 745 (771 n" 7 et s.) ; v. aussi l'avocat gnral VERLOREN VAN THEMAAT, aff. 43 et 63/82, ibid., pp. 99 et s. ; cf. galement les aff. 56 et 58/64 (Consten und Grundig c/ Commission), Recueil, 1966, pp. 321 (386) ; galement intressante : aff. 100-103/80 (Musique Diffusion Franaise e.a. c/ Commission), RecueU, 1983, pp. 1825 (1881 et s. n 14) ; ainsi que les aff. 209/78 e.a. (Van Landewyck e.a. c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 3125 (3237 n 39) ; cf. galement l'avocat gnral GAND, aff. 41/69 (ACF Chemiefarma c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 661 (710) : Vous avez dj eu faire application l'article 19 du rglement n" 17 dans l'affaire Grundig et vous avez jug que la procdure devant la Commission est une procdure administrative impliquant que les intresss soient mis pralablement en mesure de prsenter leurs observations sur les griefs que la Commission estime devoir retenir contre eux, qu' cet effet ils doivent tre informs des lments de fait sur lesquels ces griefs sont fonds, qu'il n'est pas ncessaire cependant que la totalit du dossier leur soit communique . Le droit la consultation de l'ensemble du dossier est toutefois exig par la doctrine, cf. L. GOFFIN, La jurisprudence de la Cour de Justice sur les droite de la dfense , CDE 1980, pp. 127 (132 et s.) avec d'autres rfrences, J. SEDEMUND, Allgemeine Prinzipien des Verwaltungsverfahrensrechte , in 3. Schwarze (d.), Europisches Verwaltungsrecht im Werden, Baden-Baden 1982, pp. 45 (48 et ss., avec d'autres rfrences) ; le mme, Due process , ibid. (note 42), pp. 15 et ss. ; I. VAN BAEL admet notamment les limites rsultant de la confidentialit des documente appartenant des tiers, ibid, (note 76), pp. 400 et s. (79) Avocat gnral Rozs, aff. 791/79 (Demont c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 3105 (3128).
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Il parat difficile d'tendre cette jurisprudence la matire disciplinaire, et l'absence de communication de dpositions, surtout dfavorables, constitue la violation d'une formalit substantielle.
Pour autant qu'ehe ne porte pas atteinte la dfense juridique l'gard de documents particuliers, la Commission n'a pas l'obligation d'accder une demande de l'intress souhaitant avoir accs la totaht du dossier (80). Bien que le droit l'audition, et le cas chant la consultation du dossier, appartienne en premier lieu l'intress, le concurrent peut aussi, notamment s'il a initi la procdure, avoir un intrt lgitime suivre le traitement rserv sa demande, d'autant plus qu'il a, dans certaines limites, le droit de former un recours contre un abandon injustifi de la procdure (81). Pour le domaine du droit anti-dumping, cela se trouve expressment prvu dans l'article 7 paragraphe 4 du rglement n 2176/ 84. En l'espce, la procdure administrative est amnage en procdure contradictoire, ce qui signifie que plaignant et accus jouent un rle qui est au moins comparable celui des parties dans une procdure judiciaire (82). La procdure en matire d'ententes est conue diffremment. L'avocat gnral Lenz a exprim cette diffrence en ces termes (83) :
Un droit comparable d'accs au dossier ne trouve aucun point d'appui dans le rglement n 17. Il n'est juridiquement mme pas ncessaire de faire participer l'audition, conformment l'article 19 du rglement n 17, un plaignant au sens de l'article 3, paragraphe 2, sous b/, de ce rglement ; selon l'article 19, paragraphe 2, il doit au contraire, comme d'autres tiers, justifier d'abord d'un intrt suffisant tre entendu. On peut certes supposer que cela sera le cas s'il est affect par le comportement de l'entreprise contre laquelle une procdure en matire de concurrence a t engage. Mais le
(80) Aff. 209/78 e.a. (Van Landewyek e.a. c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 3125 (3237 n* 37 et ss.) ; cf. galement l'avocat gnral GAND, aff. 41/69 (ACF Chemiefarma c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 661 (770) ; cf. note 78. (81) Cf. l'aff. 264/82 (Timex c/ Conseil et Commission), Recueil, 1985, pp. 849 et ss. ; aff. 191/82 (Fediol c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 2913 (2932-2936) ; quant la position du plaignant, cf. aussi l'arrt du 17/1/80, aff. 792/79 R (Camera Care c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 119 (127 et ss.) ; cet gard, la dclaration de la Commission dans le Treizime Rapport sur la politique de concurrence, n 74 b, p. 66, laquelle entend limiter le droit la consultation du dossier, aux entreprises qui l'on reproche une violation des articles 85, 86 du trait CEE, suscite des rserves. (82) Avocat gnral LENZ, conclusions du 22/1/86, aff. 53/85 (AKZO Chemie c/ Commission), Recueil, 1986, pp. 1965 (1979). (83) Ibid.
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ADMINISTRATIVE
r g l e m e n t n 17 l'associe n o n p a s a u t o m a t i q u e m e n t l a p r o c d u r e , m a i s seulement sa d e m a n d e .
Ds lors que le particulier possde relativement un document, un droit la communication ou la consultation, ce droit peut tre exerc aussi par l'avocat (84). S'appuyant manifestement sur des privilges dtermins dont bnficient les avocats dans la sphre juridique anglo-amricaine, la Commission a mme rendu accessibles aux avocats, des informations qu'elle n'aurait pu communiquer l'intress (secrets d'affaires appartenant des tiers), la condition toutefois de ne pas les transmettre la partie intresse. Dans ses conclusions dans l'affaire Akzo-Chemie (85), dans laquelle la Commission a procd de la sorte, l'avocat gnral Lenz ne s'est pas exprim relativement la question de la licit du procd.
b b ) Limites et exceptions
1) L i m i t e s g n r a l e s
Le droit de consulter des pices dtermines n'est pas garanti de manire illimite. A ct des documents confidentiels, qui seront subsquemment examins en dtails, il faut mentionner des communications internes ou des projets internes de dcisions de l'administration (86), pour lesquels il existe aussi dans le droit national des restrictions en ce qui concerne leur consultation par des personnes prives. De mme, des secrets militaires ou d'autres secrets d ' E t a t ne doivent pas tre rvls de cette manire (87). Sauf dans le droit disciplinaire, o le principe de la consultation illimite du dossier disciplinaire et individuel est particulirement protg et dont la rglementation prvoit que les dossiers doivent toujours tre tenus dans leur intgralit, il est licite d'ex(84) Aff. 115/80 (Demont c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 3147 (3157 n " 10 et se.) ; cf. galement J . - P . WARNER, ibid, (note 76), pp. 1.8 et s. (85) Avocat gnral LENZ, ibid, (note 82), p p . 8 et s. ; l'aff. 155/79 (AM & S Europe c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 1575 (1610 et ss. n" 18-27), par laquelle la correspondance de l'avocat fut soustraite aux investigations de la Commission, (legal privilege), montre que de tels privilges sont nanmoins concevables. (86) Cf. J . P . WARNER, ibid. (note 76), P.J. K U Y P E R , T.P.J.N. VAN R U N , Procedural guarantees and investigatory methods in European law , with special reference to competition, YEL 2 (1983), pp. 1 (19). (87) Cf. J . - P . WARNER, ibid, (note 76), p. 1.8.
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dure du droit la consultation, des documents internes et des projets de dcision (88). Pour le domaine anti-dumping, dans l'article 7 paragraphe 4 a/ du rglement (CEE) n 2176/84 (89), les documents internes (y compris ceux des Etats membres) sont expressment exclus de la consultation. Bien qu'une telle rglementation fasse dfaut dans le droit de la concurrence, la pratique observe par la Commission (90), consistant exclure des documents internes de la consultation est, aussi en l'espce, justifie au regard de pratiques administratives semblables dans les Etats membres (91). La Commission tient notamment pour partiellement confidentiels les rapports des inspecteurs relatifs aux rsultats de vrifications effectues auprs des entreprises (92). Il existe une controverse concernant les documents du comit consultatif en matire d'ententes (93), lequel est compos de reprsentants des Etats membres et doit donner un avis relativement certaines dcisions dtermines de la Commission, cet avis ne liant toutefois celle-ci en aucune manire. La Commission considre cet avis galement comme interne, de telle sorte que les intresss ne peuvent pas prendre connaissance de son contenu, bien qu'il ait une importance considrable pour la future dcision de la Commission. C'est pourquoi la rtention de ces documents par la Commission a t critique avec plus ou moins de virulence (94). Enfin, la Cour de Justice a reconnu dans le droit de la fonction publique, que mme de tels documents, dont la connaissance pourrait causer l'intress un prjudice (par exemple des rap-
tes) J . - P . WARNER, ibid. (note 76), p . 1.8; P . J . K U Y P E R , T.P.J.N. VAN R U N , ibid. (note 86), p . 19. (89) Rglement (CEE) n 2176/84 du 23 juillet 1984, JOCE L 201/1 du 30/7/84 ; dcision (CECA) n" 2177/84 du 27/7/84, JOCE L. 201/17 du 30/7/84. (90) Cf. le Douzime Rapport sur la politique de concurrence (1982) n 35, pp. 40 et s. ; le Treizime Rapport sur la politique de concurrence (1983) n 74b, pp. 65 e t s. ; le Quatorzime Rapport sur la politique de concurrence (1984) n 46, pp. 54 e t s. (91) Cf. ce sujet galement J . - P . WARNER, ibid, (note 76), p . 1.8. (92) Cf. cet gard le 13" rapport, ibid, (note 90), n 74b, p . 66. (93) Cf. l'article 10 du rglement (CEE) n 17/62 (supra, note 5) ; ainsi que, concernant sa porte, le Treizime Rapport sur la politique de concurrence (1983), n 79.
(94) Voir ce sujet J . M G R E T , J.-V. L O U I S , D. V I G N E S , M. WAELBROECK, Le droit de la
CEE, vol. 4, Bruxelles 1972, art. 85-90, note 68, pp. 147 e t s. ; J . SEDEMUND, ibid, (note 78), pp. 54 et s. ; J . MERTENS D E WDLMARS, in Europees Kartetrecht, Post doctorale Leergang 1967/ 68 (d.), Anvers e.a. 1969, p . 251 (avec d'autres rfrences).
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ports mdicaux ngatifs), ne doivent pas tre communiqus, ou alors seulement dans le cadre de mesures particulires (95).
2) Documents confidentiels
Ce sont les secrets d'affaires appartenant des tiers, avant tout ceux d'informateurs de la Commission, qui constituent pour celle-ci la limite la plus importante concernant l'information relative l'objet de la procdure. La Cour de Justice et les avocats gnraux y ont fait rfrence de diverses manires. Ainsi l'avocat gnral Warner a dclar (96) :
Nous n'avons aucun doute que la Commission a le pouvoir et en fait le devoir de retrancher de cette plainte les passages rvlant les secrets d'entreprise du plaignant, ce que DCL ne conteste d'ailleurs pas. Il existe probablement aussi, croyons-nous, des cas dans lesquels la Commission doit viter de divulguer l'identit du plaignant ce qui peut mme ncessiter la suppression de la plainte tout entire de faon protger le plaignant de reprsailles possibles ; ...
La Cour de Justice aussi a clairement soulign l'obligation (existant des conditions dtermines) au secret, et les consquences qui en rsultent (97) :
... ds lors que la Commission estimait que les informations qu'elle avait recueillies au cours de cette enqute taient couvertes par son secret professionnel, elle tait tenue, en vertu de l'article 20 du rglement n 17, de ne pas les divulguer NBIM. En consquence, elle ne pouvait pas, dans ce cas, retenir ces mmes informations l'appui de sa dcision si leur non-divulgation portait atteinte la possibilit de NBIM de faire connatre son point de vue sur la ralit ou la porte de ces informations ou sur les conclusions que la Commission en tire.
(95) Aff. 75/77 (E. Mollet c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 897 (907 n " 15 et ss.), avocat gnral MAYRAS, p. 913 ; aff. 121/76 (Moli c/ Commission), Recueil, 1977, pp. 1971 (1978 n " 14 et ss.) ; avocat gnral MAYRAS, p. 1982 ; cf. galement J.-P. WARNER, ibid, (note 2), p. 1.8. (96) Avocat gnral WARNER, aff. 30/78 (Distillers Co. c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 2229 (2295) ; cf. aussi l'avocat gnral MAYRAS, aff. 40/73 e.a. (Suiker Unie e.a. c/ Commission) (Cartel du sucre), Recueil, 1975, pp. 1663 (2084 et s.). (97) Aff. 322/81 (Michelin c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3461 (3499 n 8) ; cf. galement l'aff. 107/82 (AEG c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3151 (3192 n " 24 et s.) ; arrt du 10/7/86, aff. 234/84 (Belgique c/ Commission), Recueil, 1986, pp. 2263 (2289), n 27 des motifs.
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Ce sont des rgles normatives qui constituent le fondement de ces restrictions. La plus importante est contenue dans l'article 214 du trait CEE (98) et est rdige en ces termes : Article 214 (Devoir de discrtion)
Les membres des institutions de la Communaut, les membres des comits, ainsi que les fonctionnaires et agents de la Communaut, sont tenus, mme aprs la cessation de leurs fonctions, de ne pas divulguer les informations qui, par leur nature, sont couvertes par le secret professionnel, et notamment les renseignements relatifs aux entreprises et concernant leurs relations commerciales ou les lments de leur prix de revient.
Mais aussi en-dehors du domaine de ces normes gnrales, il existe diffrentes dispositions qui, pour la gestion administrative directe, prvoient la soumission de la Communaut au devoir de discrtion (99). Ainsi, l'article 20 du rglement n 17/62 prvoit (100) :
1. Les informations recueillies en application des articles 11, 12, 13 et 14 ne peuvent tre utilises que dans le b u t pour lequel elles ont t demandes. 2. Sans prjudice des dispositions des articles 19 et 21, la Commission et les autorits comptentes des E t a t s membres ainsi que leurs fonctionnaires et autres agents sont tenus de ne pas divulguer les informations qu'ils ont recueillies en application du prsent rglement et qui, par leur nature, sont couvertes par le secret professionnel. 3. Les dispositions des paragraphes 1 et 2 ne s'opposent pas la publication de renseignements gnraux ou d'tudes ne comportant pas d'indications individuelles sur les entreprises ou associations d'entreprises.
La rfrence de l'article 20 paragraphe 2 l'audition pralable prvue par l'article 19 parat premire vue peu claire et peu pertinente. Dans une affaire dans laquelle la Commission avait
(98) Les articles 2ibis, 27 et 194 du trait CEEA sont semblables et en partie plus larges ; de mme encore l'article 47 deuxime paragraphe du trait CECA. (99) On trouve d'autres dispositions dans diffrentes rglementations prvues par le droit driv, relatives l'change et la communication d'informations. A cet gard, cf. chez J. AMPHOUX, in H. Smit/P. Herzog, The Law of the European Economic Community, New York 1976, art. 214.02, pp. 6-66, des rfrences qui vont au-del des exemples exposs ci-dessous, proprement relatifs au droit administratif; mme pour le domaine des relations des Etats membres entre eux, la directive (CEE) 77/780 du 12/12/77 (JOCE 1977, L 322/30) visant la coordination des dispositions lgislatives, rglementaires et administratives concernant l'accs l'activit des tablissements de crdit et son exercice, prvoit une rglementation en matire de protection des secrets d'affaires et de service. La Cour de Justice s'est dj exprime cet gard, cf. l'aff. 110/84 (Gemeinde Hillegom c/ Hillenius), Recueil, 1985, pp. 3947 et ss. (100) JOCE 1962, p. 204 ; ainsi que l'article 19, paragraphe 3 et l'article 21, paragraphe 2 du rglement 17/62, cf. galement l'art. 2, paragraphe 2, phrase 2 du rglement 99/63 CEE (JOCE 1963, p. 2268).
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refus en se fondant sur le secret d'affaires, la communication d'informations dtermines, la Cour de Justice (101) a analys plus en dtails le rapport des deux dispositions entre elles :
... cette rgle (l'article 20, paragraphe 2) doit, ainsi que le confirme le renvoi exprs l'article 19, se concilier avec le respect des droits de la dfense ; ... ledit article 20, en donnant aux entreprises auprs desquelles des informations sont recueillies l'assurance que leurs intrts, lis au respect du secret des affaires, ne seront pas mis en danger, permet la Commission de recueillir de la faon la plus large les donnes ncessaires l'exercice de la mission que lui confient les articles 85 et 86 du trait, sans que les entreprises puissent lui opposer un refus, mais ne l'autorise pas, pour autant, retenir charge de l'entreprise concerne, par une procdure vise au rglement n 17, des faits, circonstances ou documents qu'elle estime ne pouvoir divulguer si ce refus de divulgation affecte la possibilit de cette entreprise de faire connatre utilement son point de vue sur la ralit ou la porte de ces eirconcstances, sur des documents ou encore sur les conclusions que la Commission en tire ; ... .
Nettement plus dtaille est la disposition dans le droit antidumping, pour lequel l'article 8 du rglement n 2176/84 (102) prvoit la rgle suivante :
Traitement confidentiel 1. Les informations reues en application du prsent rglement ne peuvent tre utilises que dans le b u t pour lequel elles ont t demandes. 2. a) Le Conseil, la Commission et les E t a t s membres, ainsi que leurs agents, ne divulguent pas les informations qu'ils ont reues en application du prsent rglement et pour lesquelles un traitement confidentiel a t demand par la partie qui les a fournies, sans autorisation expresse de cette dernire. b) Chaque demande de traitement confidentiel indique les raisons pour lesquelles l'information est confidentielle et est accompagne d'un rsum non confidentiel de celle-ci ou d'un expos des motifs pour lesquels l'information n'est pas susceptible d'tre rsume. 3. Une information est ordinairement considre comme confidentielle si sa divulgation est suceptible d'avoir des consquences dfavorables significatives pour celui qui a fourni ou est la source de cette information. 4. Toutefois, lorsqu'il apparat qu'une demande de traitement confidentiel n'est pas justifie et si celui qui a fourni l'information ne veut ni la rendre
(101) Aff. 85/76 (Hoffmann-La Roche c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 471 (512 n 13 et s.), cf. aussi l'arrt du 24/6/86, aff. 53/85 (AKZO c/ Commission), Recueil, 1986, pp. 1965 (1991, n 26 et ss.). (102) L'article 8 de la dcision (CECA) n" 2177/84 est identique ; les deux rglementations s'appuyent sur le rglement (CEE) n 3017/19 du 20/12/79 (JOCE 339/1 du 31/12/79), qui prvoit galement dans l'article 8, une rglementation trs semblable.
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publique ni en autoriser la divulgation en termes gnraux ou sous forme de rsum, il ne peut pas tre tenu compte de l'information en question. De mme, lorsque cette demande est justifie, il peut galement ne pas tre tenu compte de l'information si la partie qui l'a fournie ne veut pas en prsenter un rsum non confidentiel, et pour a u t a n t que l'information est susceptible de faire l'objet d'un tel rsum. 5. Le prsent article ne s'oppose pas la divulgation, p a r les autorits communautaires, d'informations gnrales, et notamment des motifs sur lesquels les dcisions prises en vertu du prsent rglement sont fondes, ni la divulgation d'lments de preuve sur lesquels les autorits communautaires s'appuient dans la mesure ncessaire la justification des arguments lors de procdures en justice. Une telle divulgation doit tenir compte de l'intrt lgitime des parties intresses ce que leurs secrets d'affaires ne soient pas rvls.
Cette rgle devient plus comprhensible au regard des intrts des personnes concernes : les informateurs de la Commission ont rgulirement un intrt la condamnation de l'intress, parce qu'ils sont le plus souvent en concurrence avec lui. S'ils tiennent leurs informations pour tellement confidentielles, qu'ils ne souhaitent pas qu'elles soient rvles des concurrents, lesdites informations ne sont pas prises en considration et le concurrent peut poursuivre un ventuel dumping. L'informateur se trouve ici en proie un dilemme. Dans ces conditions, on peut s'attendre de sa part un comportement conforme ses intrts et vritablement accorder du crdit sa dclaration (103). A ct des agents les institutions elles-mmes sont aussi tenues au secret dans le cadre de l'article 214 du trait CEE (104). Sinon l'obligation n'assurerait pas aux informateurs concerns une protection efficace. A cet gard, le caractre confidentiel est aussi maintenu, si les informations que l'administration s'est procures, ne tombent plus dans la sphre de comptence de la Communaut (105).
(103) Quant au traitement d'informations confidentielles dans le droit anti-dumping, cf. aussi S. RIESENFELD, The treatment of confidential information in anti-dumping cases , CMLRev 21 (1984), pp. 553 et ss. avec des rfrences comparatives au droit amricain de la procdure. Relativement la confidentialit dans la procdure judiciaire, cf. l'aff. 236/81 (Celanese Chemical & Co. c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 1183 (1186) ; ainsi que l'aff. 155/ 79 (AM & S Europe c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 1575 (1613 et s.). (104) Cf. J. AMPHOUX, in H. Smit/P. Herzog, ibid, (note 99), art. 214.04, pp. 6-67 et s. (105) Cf. l'aff. 31/59 (Acciaieria di Brescia c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 151 (174 et s.) ; cf. galement J. AMPHOUX, ibid, (note 99), art. 214.05, pp. 6-69.
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La Cour de Justice a rcemment mis particulirement en vidence l'importance de l'obligation de secret (106). Cette obligation a jou un rle dcisif dans le cas, devenu clbre mme endehors du mond spcialis, de l'ancien employ de Hoffman-La Roche, Stanley G. Adams (107), lequel avait fourni la Commission, en lui demandant un traitement confidentiel, des preuves importantes relativement un comportement de l'entreprise Suisse, contraire aux rgles de concurrence. La Commission avait ultrieurement confirm la firme Hoffman-La Roche, l'existence de documents dtermins, dont celle-ci put dduire l'identit de l'informateur. Cette divulgation a conduit en Suisse une procdure pnale contre Adams, lequel fut condamn un an de prison. En ce qui concerne la porte gnrale du principe du secret, la Cour de Justice dclara en l'espce : (108)
Pour ce qui est de l'existence d'une obligation de secret, il convient de rappeler que l'article 214 du trait prvoit une obligation, notamment pour les membres et les agents des institutions de la Communaut, de ne pas divulguer des informations qui, par leur nature mme, sont couvertes par le secret professionnel, et notamment les renseignements relatifs aux entreprises et concernant leurs relations commerciales ou les lments de leur prix de revient . Si cette disposition vise surtout les renseignements recueillis auprs d'entreprises, l'expression notamment montre qu'il s'agit d'un principe gnral qui s'applique aussi bien des informations fournies par des personnes physiques, si ces informations sont par leur nature confidentielles. Tel est surtout le cas des informations fournies titre purement volontaire, mais assorties d'une demande de confidentialit en vue de protger l'anonymat de l'informateur : l'institution qui accepte de recevoir ces informations, est tenue de respecter une telle condition.
Il apparat que cette obligation va nettement au-del du respect du secret relatif de pures informations commerciales. La Cour de Justice a motiv plus en dtails ce rsultat, en faisant rfrence au texte de l'article 214 du trait CEE ( notamment ). La manire dont l'information a atteint la Commission, c'est-dire sur une base volontaire ou sur la base d'obligations juridi(106) La question de savoir, quand l'intrt pour les entreprises de ne pas voir leurs secrets divulgus est tellement grand, que la Commission ne peut rclamer les documente en cause par des moyens coercitifs, doit tre envisage indpendamment de ce problme. A cet gard, cf. supra (Etablissement des lments de fait) ; ainsi que l'aff. 155/79 (AM & S Europe c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 1575 (1612 n 27). (107) Aff. 145/83 (Stanley G. Adams c/ Commission), Recueil, 1985, p. 3539. (108) Aff. 145/83, ibid. (note 107), p. 3587 n 34.
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ques ou encore directement par l'intermdiaire de l'objet de la protection ou par l'intermdiaire de tiers (109), est en principe insignifiante pour la confidentialit ; si la Cour de Justice se rfre ces facteurs dans l'affaire Stanley Adams, il en rsulte seulement de manire claire, pourquoi il ne pouvait y avoir dans le cas concret, aucun doute quant au caractre confidentiel. Sont confidentiels, notamment les documents qui, s'ils deve naient gnralement connus, pourraient s'avrer dsavantageux pour l'intress (110) ; cet gard, il ne doit pas s'agir ncessaire ment de dsavantages purement pcuniaires (111). Un indice important pour la confidentialit d'informations rside dans leur dsignation expresse comme confidentielles par le dtenteur du secret (112). Toutefois la Commission dispose d'un pouvoir de contrle. Elle doit ventuellement aprs audition de celui qui excipe de la confidentialit le cas chant mme formellement, c'estdire par la voie d'une dcision au sens de l'article 189 qua trime alina du trait CEE, laquelle doit tre motive, statuer relativement au caractre des diffrents documents (113). A cet gard, dans le cadre du droit de la concurrence, dans lequel elle peut enquter par des moyens coercitifs, la Commis sion est tenue de contrler spontanment, de manire particuli rement rigoureuse, d'ventuels intrts au secret, tandis qu'elle peut, dans le domaine du droit antidumping, o les informations sont rgulirement communiques volontairement, s'orienter plu tt selon les allgation de celui qui fournit l'information (114).
(109) A. GLEISS, M. HIRSCH, K ommentar zum EWGK artellrecht, 3 d., Heidelberg 1978, rglement 17, art. 20, n" 11 ; J . AMPHOUX, ibid, (note 99), art. 214.05, pp. 668. (110) Ainsi dj la dfinition lgale dans l'article 8, paragraphe 3 du rglement (CEE) n" 2176/84 ; pour le surplus, cf. J. AMPHOUX, ibid, (note 99), art. 214.05, pp. 668. (avec d'autres rfrences) ; F. LUCHATRE, Le devoir d'information et ses limites , in Centro ita liano di Studi giuridici (d.), Actes officiels du Congrs international d'Etudes sur la C.E.C.., Milan (1957) 1958, vol. IV, pp. 195 (203 et s.) ; J . GRUNWALD , in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.D . Ehlermann, K ommentar zum EWGVertrag, 3 e d., BadenBaden 1983, art. 214, n 16. (111) J . GRUNWALD , ibid., art. 214, n" 16. (112) Avocat gnral LENZ, aff. 53/85 (AKZO Chemie c/ Commission), Recueil, 1986, pp. 1965 (1977) (avec d'autres rfrences) ; A. GLEISS, M. HIRSCH, ibid, (note 109), rgle ment 17, art. 20, n" 12. (113) CJCE du 24/6/86, aff. 53/85 (AKZO Chemie c/ Commission), Recueil, 1986, pp. 1965 (1992, n" 29). La CJCE s'appuie expressment sur cet arrt dans sa jurisprudence la plus rcente, aff. jointes 142 et 156/84 (BAT et Reynolds c/ Commission), Recueil, 1987, pp. 4487 (4573), n 21 des motifs. Pour plus de dtails cet gard, cf. supra, I I I , 3 : Droit de dfense des tiers. (114) Cf. sur ce point, trs dtaill, l'avocat gnral LENZ, ibid, (note 82), rimpression pp. 3538.
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Tout ce qui est considr comme tel par les auteurs n'est pas rellement confidentiel (115). Cela est vrai en particulier quand la Commission a obtenu les informations par l'exercice de pouvoirs de vrification ou de perquisition. A l'inverse, des informations que les auteurs n'ont pas expressment dsignes comme telles peuvent galement tre confidentielles, par exemple parce que la ncessit de respecter le secret rsulte de la nature de l'affaire (116) :
... les institutions de la Communaut sont tenues, en vertu de l'article 214 du trait, de respecter le principe du traitement confidentiel des renseignements relatifs aux entreprises et, notamment, celles de pays tiers qui se sont dclares disposes collaborer avec la Commission, et ce mme en l'absence d'une demande expresse cet effet, au sens de l'article 8 du rglement n 3017/79 (identique cet gard au rglement n 2176/84).
Si les dtenteurs de l'information ont par contre expressment divulgu celle-ci, il ne peut (plus) tre question d'un secret , en raison dj du sens mme du mot (117). La mme solution prvaut si les informations sont dj connues du grand public (118), tant donn qu' cet gard il suffit que la publicit touche les spciahstes de la branche considre (119). L'information du public , c'est--dire la diffusion des connaissances indpendamment de l'appartenance des organisations ou associations dtermines est toutefois ncessaire. Voici ce qu' dclar la Cour de Justice cet gard (120) :
... des informations ayant le caractre de secret professionnel, communiques une association professionnelle par ses membres, et de ce fait ayant perdu ce caractre parmi ceux-ci, ne le perdent pas l'gard de tiers. Dans l'hypothse o cette association transmet de telles donnes la Commission dans le cadre d'une procdure engage en vertu du rglement n 17/62, la Commission ne saurait invoquer les dispositions des articles 19 et 20 de ce rglement pour justifier la transmission de ces donnes des tiers plaignants. En effet, l'article 19, paragraphe 2, n'attribue ceux-ci qu'un droit tre entendus et non le droit recevoir des informations confidentielles.
(115) V. ce sujet, A. GLEISS, M. HIRSCH, ibid, (note 109), rglement 17, art. 20, n" 13 ; J. GRUNWALD, ibid. (note 110), art. 214, n" 16, 17. (116) Aff. 268/84 (Timex c/ Conseil et Commission), Recueil, 1985, pp. 849 (870 n 29). (117) J. AMPHOUX, ibid. (note 99), art. 214.05, pp. 6-69. (118) Cf. l'avocat gnral LENZ, in : aff. 53/85 (AKZO Chemie c/ Commission), ibid. (note 113), p. 1976 (cf. galement la note 12 des conclusions). (119) F. LucHAmE, ibid. (note 110), p. 203; v. galement J. AMPHOUX, ibid, (note 99), art. 214.05, pp. 6-69. (120) Aff. 209/78 (Van Landewyck c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 3125 (3239 n 46).
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Dans ce contexte, la question de savoir dans quelle mesure une entreprise peut invoquer le caractre secret revt galement de l'importance. En rgle gnrale, cela n'est pas le cas pour des secrets illgaux , aussi longtemps et ds lors que l'illgalit existe de manire verifiable. L'avocat gnral Lenz a mis un avis dtaill ce sujet (121) :
La doctrine admet certes que le secret d'affaires puisse avoir galement pour objet l'infraction aux articles 85 et 86 du trait CEE l'gard de laquelle devrait tre prise une dcision publie conformment l'article 21 du rglement ; dans ce cas l'intrt maintenir le secret ne serait pas justifi et ne s'opposerait donc pas une publication. Cette conception parat pertinente pour la publication de la dcision finale de la Commission. Or, selon l'article 21, paragraphe 2, celle-ci doit galement intervenir d'une manire qui tienne compte de l'intrt lgitime des entreprises ce que leurs secrets d'affaires ne soient pas divulgus. Il est permis de penser que l'intrt ce que les secrets d'affaires ne soient pas divulgus ne peut plus tre considr comme lgitime lorsqu'une infraction aux rgles de concurrence du trait a t constate au cours de la procdure administrative. E n l'espce, l'accs aux documents des requrantes a cependant dj t autoris avant l'audition officielle des entreprises intresses au sens de l'article 19, paragraphe 1, du rglement n 17. Il est tout fait concevable qu'une telle audition et, par la suite encore, la consultation obligatoire du comit consultatif en matire d'ententes et de positions dominantes prvue l'article 10, paragraphe 3, du rglement n 17 dgagent des points de vue qui laissent apparatre sous un jour diffrent le comportement des entreprises intresses. Ce n'est que lorsque ces deux autres phases de la procdure sont closes et que la Commission considre comme tablie une infraction aux rgles de concurrence du trait qu'il parat juste d'carter l'intrt des entreprises concernes ce que leurs secrets d'affaires ne soient pas divulgus. Mais t a n t que ne sont pas closes ces deux phases, qui remplissent d'ailleurs une certaines fonction protectrice l'gard des entreprises intresses, la Commission ne peut pas, en rgle gnrale, passer outre au secret d'affaires de ces entreprises.
Ds lors qu'elle est en prsence d'un secret, la Commission est empche, pour des motifs de protection de la confidentialit, de rendre une information publique. Si elle a l'intention d'arrter une dcision charge d'un tiers, elle a l'obligation, si elle entend se fonder sur l'information, de donner audit tiers l'occasion de faire valoir ses observations relativement au document en
(121) Avocat gnral LENZ, aff. 53/85 (AKZO Chemie c/ Commission), ibid, (note 113), qui fait rfrence A. GLEISS, M. HniscH, ibid. (note 109), rglement 17, art. 21, n" 6,
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cause (122). Si l'information est encore atteste par d'autres ser vices, la Commission peut toutefois garder pour elle le document confidentiel (123). La Cour de Justice a admis que la Commission est mme obli ge, le cas chant, de solliciter auprs du dtenteur, l'autorisa tion de divulguer une information en soi confidentielle (124) ; en tout cas, la Commission doit entendre ledit dtenteur avant d'ar rter la dcision (125). Il est admis en gnral, que la Commission doit s'efforcer d'of fice de faire parvenir l'intress, une information aussi com plte que possible relativement aux griefs (126) :
Il s'ensuit que, en l'espce, la Commission aurait d chercher, dans toute la mesure compatible avec le respect du secret des affaires, communiquer la requrante des indications utiles la dfense de ses intrts, en choisis sant, le cas chant d'office, les modalits appropries d'une telle communi cation, t a n t entendu que la seule divulgation des postes de calcul sans indi cation chiffre aucune ne satisfait pas ces exigences imperatives. Cette constatation s'impose d ' a u t a n t plus que ... de ce fait, Timex Corporation dpendait, pour la dfense de ses intrts, entirement des lments de calcul retenus par la Commission.
Il peut suffire dans le cas d'espce, de laisser l'intress un rsum nonconfidentiel du document confidentiel ; ceci vaut tout le moins pour le domaine du droit antidumping (127). En ce qui concerne les consquences d'une violation de l'obli gation au respect du secret professionnel, une annulation de la dcision par suite d'une instruction vicie sur ce point, ne peut entrer en ligne de compte que si la trahison du secret a pu influencer, relativement son contenu, la dcision ultrieurement
(122) Aff. 322/81 (Michelin c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3461 (3499 n 8), cf. en outre supra note 97 ; cf. galement l'aff. 107/82 (AEG c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3151 (3192 n " 22 et ss.) ; aff. 85/76 (HoffmannLa Roche c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 471 (512 n" 14). (123) Cf. l'aff. 107/82 (AEG c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3151 (3193 n" 30 et la fin). (124) Aff. 45/69 (Boehringer c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 769 (800 et s., n 14, cf. galement p. 812 n 59) ; ainsi que l'aff. parallle 44/69, p. 755, n 14 ; cf. galement . . EHLERMANN, D. OLDEKOP, Due Process in administrative procedure, F.I.D.E. 1978, p. 11.10. (125) Pour l'hypothse inverse, cf. l'aff. 53/85 (AKZO Chemie c/ Commission), cf. supra, note 113 avec d'autres rfrences. (126) Aff. 264/82 (Timex c/ Conseil et Commission), Recueil, 1985, pp. 849 et ss. (870, n" 30). (127) Cf. l'arrt du 20/3/85, Timex, ibid, (note 26), qui fait rfrence l'article 8, en particulier aux paragraphes 2b, 3, 4 II du rglement (CEE) n 2176/84 (cf. eupra, note 89).
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arrte (128). Ds lors que la communication des secrets constitue une dcision indpendante, celle-ci peut tre annule en raison d'une violation de la confidentialit (129). En outre, il est possible, si la publication a entran un prjudice supplmentaire, de former une action en responsabilit contre l'administration (130).
d) M O D E ET TENDUE DU DROIT L'AUDITION
aa) Objet et intensit de
l'audition
Relativement au droit l'audition et la procdure d'audition, le principe s'applique selon lequel la Commission doit donner aux intresss l'occasion de faire valoir leurs observations l'gard des lments de fait qu'elle a l'intention d'invoquer l'appui de sa dcision. La Cour de Justice a confirm cette rgle (131) :
... en vertu de l'article 102, paragraphe 1, du s t a t u t des fonctionnaires l'avis ngatif formul par la commission d'intgration lie l'autorit investie du pouvoir de nomination ; ... avant d'exprimer un tel avis, cette commission doit donc mettre l'intress en mesure de prsenter ses observations sur les lments susceptibles d'avoir une influence sur sa titularisation ; ... il est satisfait cette obligation lorsque l'intress a t entendu par ladite commission sur les lments du rapport qui ont servi de base sa dcision et dont elle a adopt les conclusions ; ... il en serait autrement si les conclusions du rapport avaient t modifies aprs l'audition de nouveaux tmoins, sans que l'agent intress ait t invit prsenter de nouvelles observations ; ... tel n'est pas le cas en l'espce ; ... le requrant a eu connaissance du rapport tabli son sujet par ses suprieurs hirarchiques ;
(128) Aff. 209/78 (Van Landewyck c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 3125 (3239, n 47). (129) Avocat gnral LENZ, aff. 53/85 (AKZO Chemie c/ Commission), ibid, (note 113), pp. 1972 et s. (130) Aff. 145/83 (Stanley G. Adams c/ Commission), Recueil, 1985, pp. 3539 (3590, n 44) ; cf. l'avocat gnral REISCHL, aff. 209/78 (Van Landewyck c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 3125 (3300). (131) Aff. 26/63 (P. Pistoy c/ Commission), Recueil, 1964, pp. 673 (698 et s.) ; de mme que l'arrt du 10 juillet 1986, aff. 40/85 (Belgique c/ Commission), Recueil, 1986, pp. 2321 (2348), n* 25 et ss., 31 ; cf. aussi l'aff. 9/83 (Eisen- und Metall AG c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 2071 (2085 et ss.), o la Cour de Justice, relativement des obligations en matire d'enqutes effectues d'office, renvoie au fait que l'tendue des droite de la dfense est dtermine par le cadre trac par la Commission.
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... il n'est pas contest qu'il a prsent ses observations sur la teneur de ce rapport, qu'il a dpos des mmoires crits et qu'il a t entendu par la Commission d'intgration ; ... le fait que le requrant n'ait pas reu communication de tous les procsverbaux des auditions de personnes entendues par ladite commission et qu'il n'ait pas t entendu le dernier n'est pas de nature affecter la rgularit de la procdure suivie, ces auditions n ' a y a n t en rien modifi les conclusions du rapport de ses chefs hirarchiques, que la commission d'intgration a faites siennes ; ...
Comme il a t dit plus haut (132), tant les personnes concernes, c'est--dire les futurs destinataires de la dcision administrative que des tiers intresss, notamment des concurrents, sont entendus ; ces derniers ne sont cependant pas entendus d'office (133). L'audition porte sur des questions de fait et de droit. L'ancienne conception de la Commission, selon laquelle elle s'estimait seulement tenue de dvoiler dans la procdure anti-dumping, la base matrielle, et non le calcul (fond sur des valuations juridiques), a t rejete par l'avocat gnral Warner, ds le premier procs concernant une procdure de ce type (134) :
Leur argumentation (du Conseil et de la Commission) a consist dire que ce principe tait d'application trs limite dans une enqute anti-dumping, et cela pour cinq raisons :
(...)
(4) Les dispositions de l'article 6 du Code anti-dumping et les dispositions correspondantes du rglement n 459/68 parlent uniquement de la communication et de la divulgation de renseignements , lequel terme est apte dcrire des indices matriels runis par l'autorit qui mne l'enqute ou fournis elle mais non la manire dont ces indices sont utiliss par cette autorit (dans des calculs ou autrement)
(...)
Quant au quatrime argument, il nous semble que l'interprtation que la Commission donne au mot renseignements utilis l'article 6 du Code anti-dumping (et l'article 10, paragraphe 4, du rglement n 459/68) est trop troite. E n premier lieu ce terme doit tre interprt la lumire de l'objectif cit dans le prambule de l'accord tablissant le Code anti-dumping qui dclare souhaitable d'assurer des procdures quitables et ouvertes sur lesquelles se fondera l'instruction complte des affaires de dumping . (132) Cf. supra, E.III.2 et 3. (133) Aff. 56 et 58/64 (Consten und Grundig c/ Commission), Recueil, 1966, pp. 429 (501 et s.). (134) Avocat gnral WARNER, aff. 113/77 (NTN Toyo Bearing c/ Conseil), Recueil, 1979, pp. 1185 (1261 et ss.).
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(...)
Enfin, l'interprtation de la Commission nous semble incompatible avec la premire phrase du paragraphe g) de l'article 6 qui prvoit que pendant toute la dure de l'enqute anti-dumping toutes les parties auront pleinement l'occasion de dfendre leurs intrts . Il a t suggr au nom de la Commission que cette phrase servait seulement introduire la suivante qui prvoit des rencontres entre les parties ... . Nous ne voyons aucun motif de limiter sa porte de la sorte.
L'intensit et l'tendue de l'obligation de procder l'audition ne sont pas identiques dans tous les cas ; il faut au contraire prendre en considration diffrents facteurs qui dterminent plus prcisment l'tendue de ladite obligation. C'est le cas d'abord pour la nature juridique des mesures arrtes. L'audition relativement une norme juridique n'est qu'exceptionnellement ncessaire (135), savoir lorsque le particulier peut attaquer judiciairement la mesure, c'est--dire lorsque les conditions requises par l'article 173 deuxime alina du trait CEE sont remplies (136) :
Nous partageons bien sur l'opinion qu'en gnral personne n ' a le droit d'tre entendu durant le processus de prparation d'un acte lgislatif, de la mme manire qu'il a le droit d'tre entendu durant le processus de prparation d'une dcision administrative qui l'affecte individuellement et directement. Mais, a u t a n t il nous semble qu'un instrument comme le rglement n 1778/77 prsente dans une certaine mesure un caractre hybride, a u t a n t il nous semble aussi qu'une enqute anti-dumping peut galement, aux prsentes fins, tre de nature hybride. Dans la mesure o elle peut conduire la constatation qu'un exportateur particulier s'est rendu coupable de dumping et, sur la base de cette constatation, aboutir l'institution d'un droit anti-dumping sur ses produits dsigns nommment, elle prsente assez des caractristiques d'une procdure prparatoire une dcision qui le concerne individuellement et directement.
En ce qui concerne l'audition de fonctionnaires effectue pralablement des mesures de rorganisation de l'administration, la Cour de Justice a adopt une attitude rsolument restrictive, mais elle a toutefois reconnu un minimum dtermin en matire de droits procduraux (137) :
Le requrant estime que, compte tenu des consquences importantes que comportaient, pour lui, la suppression de son ancien service et son transfert d'autres fonctions, cette mesure aurait d donner lieu une consultation (135) Relativement la rgle gnrale : avocat gnral REISCHL, aff. 125/77 (ScholtenHonig NV c/ Hoofdproduktechap), Recueil, 1978, pp. 1991 (2014). (136) Avocat gnral WARNER, aff. 113/77 (NTN Toyo Bearing Co. c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 1185 (1262). (137) Aff. 36/81 e.a. (Seton c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 1789 (1811).
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pralable approfondie pour lui permettre de faire connatre son avis quant la conformit l'intrt du service de la mesure envisage. A l'gard de ce grief, il suffit de faire remarquer que si le s t a t u t comporte des garanties prcises pour les droits statutaires des fonctionnaires, l'administration communautaire n'a aucune obligation de prendre l'avis individuel des fonctionnaires sur des mesures de rorganisation qui peuvent affecter leur position individuelle. La seule garantie assure aux fonctionnaires par le stat u t consiste cet gard en l'obligation, prvue par l'article 25 du statut, de motiver les dcisions individuelles susceptibles d'affecter ngativement leur position statutaire. Enfin, la mme solution prvaut probablement dans le domaine des marchs publics, o l'on accorde aux entreprises intresses, uniquement un minimum de garanties procdurales, et non un droit tendu l'audition pralable (138).
Des modifications du mode et de l'tendue de l'audition sont galement ncessaires si le bon fonctionnement de l'administration tait srieusement menac par l'audition pralable. L'avocat gnral Warner a motiv cette opinion de manire dtaille (139) :
E n ce qui concerne le deuxime argument, il ne fait aucun doute que le droit d'tre entendu est subordonn la rserve gnrale qu'il doit tre compatible avec les exigences d'une administration efficace ; voir par exemple l'expos des motifs de la rsolution sur la protection de l'individu au regard des actes de l'administration, adopte par le Comit des ministres du Conseil de l'Europe le 28 septembre 1977 (n 77-31), qui dclare : Au cas o, par exemple, une dcision administrative ne pourrait tre diffre, il n'est pas ncessaire que l'intress soit entendu. Il en va de mme chaque fois que, pour d'autres raisons pertinentes, cette audition est impossible ou impraticable . L'application de cette exception doit toutefois, notre avis, tre maintenue dans des limites adquates. Si, dans la prsente espce, l'argumentation de la Commission avait consist dire qu'elle a fait tout ce qui tait raisonnablement possible dans le laps de temps disponible et compte tenu des complexits de l'enqute, pour informer chacun des exportateurs japonais de (138) Aff. 182/80 (Gauff c/ Commission), Recueil, 1982, pp. 799 (814, 823) ; la violation allgue du droit l'audition (cf. p. 814, n" 7) n'a pas t aborde par la CJCE, parce qu'elle avait conclu en l'espce l'absence de dcision attaquable. L'avocat gnral Rozs considrait que l'entreprise avait eu la possibilit de prsenter ses observations. (139) Avocat gnral WARNER, aff. 113/77 (NTN Toyo Bearing Co. c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 1185 (1262) ; cf. aussi la Cour de Justice elle-mme, aff. 36/81 e.a. (Seton c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 1789 (1806, n 17), en ce qui concerne l'audition d'un comit de gestion, cf. aussi l'avocat gnral ROEMER, aff. 20/59 (Italie c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 663 (712 et ss.), qui considrait in concreto que procder une nouvelle audition dans le cas d'une modification de la position juridique de l'administration, constituait un formalisme superflu, tandis que la Cour de Justice, dans l'arrt rendu dans l'aff. 31/ 69 (Commission c/ Italie), Recueil, 1970, pp. 25 (34), exigeait une audition (= le fait de donner l'occasion d'tre entendu), mme s'il tait vident que l'intress n'avait pas l'intention d'en profiter.
PRINCIPES DE PROCDURE ADMINISTRATIVE ses conclusions prliminaires sur la question et sur la manire dont elle est arrive ces ner chacun de ces exportateurs l'occasion ce sujet, et si les faits produits devant cette mentation, nous aurions jug la Commission point.
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du dumping par cet exportateur conclusions, ainsi que pour donde prsenter des observations Cour avait corrobor cette arguen droit d'aboutir sur le prsent
En outre, lorsqu'il s'agit de l'tendue de l'audition, la gravit de l'atteinte aux droits revt de l'importance. La Cour de Justice a souhgn ce point de vue dans le droit de la fonction publique, relativement des procdures disciplinaires (140) :
S'inscrivant dans le cadre spcifique de l'annexe I X du statut, ladite disposition vise uniquement la matire que rgle cette annexe et procde de l'exigence fondamentale selon laquelle le respect des droits de la dfense, y compris le droit de l'intress de se faire assister d'un conseil, s'impose de manire d ' a u t a n t plus rigoureuse que la procdure rpressive laquelle il est expos risque d'aboutir des sanctions particulirement graves.
La dclaration de la Cour de Justice, selon laquelle une marge d'apprciation particulirement importante exige des garanties procdurales correspondantes, et en particulier une audition suffisante, est galement remarquable (141) :
... aux termes de l'article 50 du s t a t u t des fonctionnaires, tout fonctionnaire d'un emploi des grades A 1 et A 2 peut se voir retirer cet emploi dans l'intrt du service par dcision de l'autorit investie du pouvoir de nomination ; ... en contrepartie de la libert rserve aux institutions, par l'article 29, paragraphe 2, en ce qui concerne les nominations ce niveau, l'autorit investie du pouvoir de nomination jouit d'un large pouvoir discrtionnaire en ce qui concerne le retrait d'emploi et le licenciement des fonctionnaires appartenant aux grades mentionns ; ... le s t a t u t ne limite pas les raisons qui peuvent justifier un retrait d'emploi en vertu de l'article 50, celles-ci pouvant consister a u t a n t dans les exigences objectives du service que dans l'apprciation des qualits individuelles des fonctionnaires au regard de ces exigences ; ... l'exercice d'un pouvoir discrtionnaire aussi largement dfini exige cependant que le fonctionnaire l'gard duquel une telle mesure est envisage reoive au pralable l'occasion de dfendre utilement ses intrts ; ...
(140) Aff. 115/80 (Demont c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 3147 (3158) ; aff. 33 et 75/79 (Kuhner c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 1677 ; aff. 125/80 (Arning c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 2539 (2554), cf. l'avocat gnral Rozs, ibid., p. 2564. (141) Aff. 19/70 (Almini c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 623 (630 n" 8 et ss.).
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PRINCIPES DE PROCDURE ADMINISTRATIVE d'audition
bb) La procdure
La notion allemande Anhrung pourrait susciter la supposition, qu'une audition orale relative aux arguments est ncessaire. La Cour de Justice (142) considre nanmoins, qu'il appartient rgulirement la Commission de dcider, pour autant que des dispositions particulires n'en disposent autrement, si elle offre l'intress l'occasion de prendre position par crit ou si elle procde une audition orale. On trouve de telles rgles particulires dans l'article 7 paragraphe 1 en liaison avec l'article 9 du rglement n 99/63 (143) ainsi que dans l'article 7 paragraphes 5 et 6 du rglement n 2176/84(144) (= dcision (CECA) n 2177/84), dans lesquels une procdure contradictoire est prvue. L'avocat gnral Reischl a rsum en ces termes les principes essentiels en la matire (145) :
Il convient de dduire de ces dispositions qu'en matire d'audition la Commission jouit d'une marge d'apprciation. Un droit tre entendu n'existe que pour a u t a n t que l'intress justifie d'un intrt suffisant et, mme dans ce cas, il ne s'agit en principe que du droit de prsenter des observations crites. Des auditions orales n'ont lieu que lorsque les intresss justifient avoir un intrt suffisant prcisment cet effet ou lorsque la Commission veut fixer l'encontre des intresss une amende ou une astreinte. En outre, selon ces articles, il est clair, et c'est en ce sens qu'on doit entendre l'article 9 du rglement n 99/63/CEE, qu'une procdure contradictoire n'est pas la rgle gnrale.
Le droit l'audition n'implique pas qu'une audition doit ncessairement avoir lieu. Au contraire, il suffit que la Commission mnage l'intress la possibilit de prsenter ses observations. Si l'intress ne profite pas de cette occasion, la procdure administrative se poursuit sans audition.
(142) Aff. 209/78 (Van Landewyck c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 3125 (3232) ; cf. l'avocat gnral VERLOREN VAN THEMAAT, aff. 9/83 (Eisen- und Metall AG c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 2071 (2093) ; J.-P. WARNER, Due process in administrative procedure, F.I.D.E. 1978, p. 1.8, qui approuve (en faisant rfrence aux ordres juridiques des Etate membres). (143) Cf. eupra note 100. (144) Cf. supra note 89. (145) Avocat gnral REISCHL, aff. 209/78 (Van Landewyck c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 3125 (3293).
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La Cour de Justice a dclar cet gard (146) :

... aprs avoir essay, plusieurs reprises, de faire comparatre le requrant, la Commission de contrle tait en droit de procder mme en l'absence de celui-ci ;
(...)
... dans ces conditions, la Commission de contrle tait en droit de prononcer la sanction disciplinaire en l'absence du requrant ; ... cette faon de procder est d'autant plus justifie que la Commission de contrle, p a r des remises successives qu'elle avait consenties, avait largement tenu compte de l'tat de sant du requrant et de son dsir de se faire assister par un conseil ; ... il apparat de l'ensemble de ce qui prcde que l'autorit disciplinaire, t a n t au cours des phases prliminaires de la procdure que p a r sa manire d'agir lors de la runion du 26 mars 1968, a respect les droits de la dfense, le manque d'entendre le requrant tant imputable exclusivement au fait de ce dernier ; ...
A cet gard, l'obligation de la Commission de proposer l'audition existe en tout tat de cause, ce qui signifie que l'offre doit en tre faite, mme s'il est vident que celui qui bnficie du droit l'audition a l'intention de ne faire aucun usage de son droit (147). Pour le surplus, mme si toute modification de la position de l'administration n'exige pas qu'il soit procd une nouvelle audition, celle-ci s'impose imprativement ds lors que l'administration apprhende diffremment les lments de fait de base, ainsi par exemple si elle tend sur la base de nouveaux lments de fait, les griefs retenus l'gard d'une entreprise (148) :
... la Commission a le droit et ventuellement le devoir de procder, au cours de la procdure administrative, de nouvelles enqutes si le droulement de cette procdure fait apparatre la ncessit de vrifications complmentaires ; ... de telles enqutes ne rendraient ncessaire la communication aux intresss d'un complment des griefs que dans le cas o le rsultat des vrifica(146) Aff. 12/68 (X. c/ Commission de contrle), Recueil, 1969, pp. 109 (115 et s. n 13 et ss.) ; cf. galement l'aff. 43/74 (Guillot c/ Commission), Recueil, 1977, pp. 1309 (1331 n 60 et ss.) ; v. galement l'aff. 3/66 (Alfieri c/ Parlement), Recueil, 1966, pp. 633 (651) ; de mme dj dans l'aff. 13/63 (Italie c/ Commission), Recueil, 1963, pp. 335 (356) ; il s'agissait en l'espce du droit l'audition d'un Etat membre. (147) C'est ce que la Cour de Justice a expressment constat relativement l'audition d'un Etat membre dans le cadre de l'article 169 du trait CEE, cf. l'aff. 31/69 (Commission c/ Italie), Recueil, 1970, pp. 25 (34 n 13) ; d'aprs la Cour de Justice, l'efficacit de l'administration n'en est pas affecte. (148) Aff. 51/69 (Bayer c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 745 (772 n" 11) ; cf. galement l'aff. 40/73 e.a. (Suiker Unie c/ Commission), Recueil, 1975, pp. 1663 (2011, n 434 et ss.).
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tions amnerait la Commission mettre la charge des entreprises des actes nouveaux, ou modifier sensiblement les lments de preuve des infractions contestes ; ... les droite de la dfense des entreprises ne sont pas viols par de telles enqutes, ds lors que la dcision clturant la procdure administrative ne retient la charge des intresss d'autres faits que ceux relats dans la communication des griefs ; ... des complments de preuve des faits retenus et des rectifications apportes par la dcision attaque, en ce qui concerne le droulement exact de ces faits la suite des lments que les intresss ont pu fournir la Commission lors de la procdure administrative, ne sauraient constituer une violation des droits de la dfense ; ...
II est unanimement admis que l'administration doit laisser l'intress suffisamment de temps pour prparer sa dfense (149). La Cour de Justice n ' a eu jusqu' ce jour, aucune occasion d'annuler une dcision en raison d'une infraction ce principe. Elle a certes rgulirement contrl la dure de la priode s'tant coule entre la communication des griefs ou la convocation l'audition et l'audition elle-mme, mais elle a toujours, jusqu' prsent, constat que ladite priode tait justement proportionne dans le cas concret (150). A cet gard, la Cour de Justice et les avocats gnraux ont tenu compte du fait qu'une procdure doit tre rapidement mene bonne fin (151). L a dure de la procdure d'enqute ne constitue pas un lment de rfrence obligatoire pour un dlai d'audition comparable (152), tant donn que la Commission tablit d'abord les lments de fait, tandis que les entreprises peuvent, sur la base des lments de fait ainsi tablis par la Commission, reconnatre dj avant la communication des griefs particuliers, l'objet de la procdure (153). La Cour de Justice a pris galement en considration cet gard, la possibilit de dposer des conclusions, encore aprs l'audition (orale) (154).
(149) Ainsi s'exprime expressment l'avocat gnral MAYRAS dans l'aff. 48/69 (ICI c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 619 (705) : Les requrantes devaient enfin, aprs avoir reu l'expos des griefs, disposer d'un dlai convenable pour prsenter leurs observations crites. (150) Aff. 40/73 e.a. (Suiker Unie c/ Commission), Recueil, 1975, pp. 1663 (1952, n " 9498), cf. l'avocat gnral MAYRAS, p. 2084 ; aff. 27/76 (United Brands c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 207 (307 n" 270 et s.). (151) Dans l'aff. Suiker Unie, ibid. (note 150), p. 1952 n 96 et s. (152) Suiker Unie, ibid. (note 150), n 98 ; cf. galement l'avocat gnral MAYRAS, ibid. p. 2084. (153) Avocat gnral MAYRAS, Suiker Unie, ibid, (note 150), p. 2084. (154) Aff. 51/69 (Bayer c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 745 (772 n" 14) ; avocat gnral MAYRAS (dans l'affaire parallle ICI), Recueil, 1972, pp. 619 (707).
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Concernant un dlai de seulement trois jours dans le cas d'une procdure disciplinaire dtermine, la seule circonstance qui a bnfici la Commission rsidait dans le fait que d'autres auditions avaient encore t effectues ultrieurement (155) :
Il est en effet constant que l'audition du 28 septembre 1978 a t suivie de deux autres auditions, les 19 janvier et 13 avril 1978, l'occasion desquelles le requrant non seulement a t de nouveau entendu, mais a pu, en plus, prsenter des mmoires explicatifs et faire entendre des tmoins qu'il avait lui-mme cits. Malgr la brivet du dlai dont il a dispos avant sa premire audition, le requrant a donc t mis en mesure, avant l'adoption de la dcision de blme litigieuse, de prparer sa dfense dans des conditions conformes aux exigences du principe prcit.
Pour le cas o il est procd une audition orale, la jurisprudence a fix certaines lignes directrices gnrales. Le fait que l'administration qui procde l'audition ne doit pas dlguer en vue de ladite audition, le (ou les) fonctionnaire(s) investi(s) du pouvoir dcisionnel, relve de ces lignes directrices (156). Au contraire, il suffit que l'audition ait lieu devant un fonctionnaire suffisamment expert et mandat spcialement cet effet (157), lequel fonctionnaire dresse un rapport relatif au droulement de l'audition. Si plusieurs mandataires sont dsigns, ils ne doivent pas tous participer chaque phase de la procdure. La prsence d'un reprsentant suffit (158). La licit de l'audition effectue par un mandataire est aprs certaines hsitations initiales de la Cour de Justice (159), relativement au domaine du droit disciplinaire justifie par le fait que l'audition ne constitue pas l'exercice d'attributions de la
(155) Aff. 115/80 (Demont c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 3147 (3156 n 5). (156) L'audition effectue par des agents mandates est expressment prvue dans l'article 9, paragraphe 1, du rglement (CEE) n" 99/63 (note 100) ; cf. galement le Douzime Rapport sur la politique de concurrence (1982), n0* 36 et s. (pp. 41 et s.) ; Treizime Rapport (1983), n 75 et s., pp. 66 et s. ; Quatorzime Rapport (1984), n" 46, p. 54. (157) Aff. 46/72 (De Greef c/ Commission), Recueil, 1973, pp. 543 (553 n 20/24) ; cf. trs dtaill, l'avocat gnral TRABUCCHI, ibid. pp. 558 et ss. ; cf. galement l'avocat gnral REISCHL, aff. 209/78 e.a. (Van Landewyck c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 3125 (3300). (158) Aff. 209/78 e.a. (Van Landewyck c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 3125 (3234 n 27), v. aussi l'avocat gnral REISCHL, ibid., p. 3300 ; avocat gnral VERLOREN VAN THEMAAT, aff. 43/82 e.a. (VBVB e.a. c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 19 (103), l'instar de la CJCE elle-mme dans cette affaire, ibid., p. 57, n 16. (159) Aff. 35/67 (Van Eick c/ Commission), Recueil, 1968, pp. 481 (504) ; une vision restrictive apparat aussi dans la dclaration de l'avocat gnral GAND, aff. 12/68 (X. c/ Commission de contrle), Recueil, 1969, pp. 109 (119 et s.) .
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puissance publique, mais au contraire une mesure technique, l'image de l'tablissement des lments de fait en gnral (160). Entre-temps, dans le domaine du droit en matire d'ententes la Commission a commenc confier les auditions un fonctionnaire particulier (le conseiller-auditeur), de manire ce qu'il puisse, en toute indpendance et sans tre influenc par les enqutes existantes, procder une audition neutre (161). Ses tches sont dfinies dans une sorte de mandat (162). Une certaine indpendance et un certain dtachement par rapport la hirarchie administrative habituelle sont garantis par le fait que le conseiller-auditeur peut s'adresser directement au membre comptent de la Commission (article 6 du mandat). L'indpendance s'avre toutefois limite, la subordination du fonctionnaire n'tant pas ainsi supprime. La Commission elle-mme a rsum en ces termes les expectatives et les espoirs qu'elle attache cette nouvelle procdure (163) :
Le conseiller-auditeur a pour mission d'assurer le bon droulement de la phase orale de la procdure et de contribuer ainsi au caractre objectif t a n t de l'audition que de la dcision ultrieure ventuelle. Dans l'exercice de ses fonctions, il veille au respect des droits de la dfense, tout en tenant compte de la ncessit d'une application efficace des rgles de concurrence, en conformit avec les rglements en vigueur et les principes retenus par la Cour de Justice. Il garantit galement que tous les lments de fait pertinents, qu'ils soient favorables ou dfavorables aux intresss, soient dment pris en considration dans l'laboration des projets de dcision de la Commission en matire de concurrence.
(...)
En ce qui concerne la prparation de l'audition, dont il fixe la date, la dure et le lieu, le Conseiller-auditeur peut indiquer pralablement aux entreprises concernes les questions sur lesquelles il souhaite les entendre dvelopper particulirement leur point de vue. A cette fin, il peut organiser une runion prparatoire de l'audition avec les parties concernes ainsi que, le cas (160) Cf. trs dtaill, l'avocat gnral TRABUCCHI, aff. 46/72 (De Greef c/ Commission), Recueil, 1973, pp. 543 (558-561). (161) Douzime Rapport sur la politique de concurrence (1982), n 36 et s., pp. 41 et s. ; Treizime Rapport sur la politique de concurrence (1983), n" 75, pp. 66 et s. ; ce sujet v. galement C. CANENBLEY, ibid, (note 77), p. 91, aussi relativement de possibles volutions supplmentaires. (162) Le mandat est reproduit dans le Treizime Rapport sur la politique de concurrence (1983), dans l'annexe, p. 284. (163) Douzime Rapport sur la politique de concurrence (1982), n 36, p. 42 ; cf. galement le Treizime Rapport sur la politique de concurrence (1983), n" 75, pp. 66 et s. ; Quatorzime Rapport (1984), n 46, p. 54.
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chant, avec les services de la Commission. Il peut galement demander que l'essentiel des dclarations des personnes que les entreprises concernes pro posent de faire entendre lui soit pralablement soumis p a r crit.
Cette procdure pourrait servir de modle pour les autres domaines du droit ; toutefois, il faudrait alors assurer une protec tion normative par la voie d'actes juridiques obligatoires. Le procsverbal d'audition que le fonctionnaire comptent tablit, doit rendre exactement le contenu de l'entretien, de telle sorte que l'institution investie du pouvoir dcisionnel (en rgle gnrale, la Commission), dispose pour ses dlibrations et pour la prise de dcision, de bases compltes et exactes. D es omissions ou des erreurs ne peuvent cependant affecter la validit et la lgalit que dans l'hypothse o la dcision aurait peuttre t diffrente, si le procsverbal avait t correct (164). L'enregistre ment sur bande de ce qui s'est dit, en vue de l'allgement de la rdaction du procsverbal n'affecte pas les droits des int resss (165). Des enregistrements ne sont pas toujours effectus. On relate ainsi propos du domaine du droit antidumping (166), que l'on renonce sciemment effectuer des enregistrements de l'audition, afin de ne pas perturber la franchise des changes. Un tel procd est douteux, t a n t au regard de l'ide qu'une procdure produi sant des consquences aussi tendues doit tre mene avec un certain formalisme, qu'eu gard au fait, qu' dfaut de possibilit de prouver les dclarations, ni la Commission, ni les intresss ne disposent du moyen de se fonder sur les informations ainsi obte nues (167). E n ce qui concerne l'audition orale, il est licite que les repr sentants de l'entreprise soient obligs de comparatre en per sonne. Ils peuvent cependant en tout tat de cause se faire
(164) Cf. dans l'ensemble cet gard : l'aff. 44/69 (Buchler c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 733 (755 n 17) ; de mme que l'affaire parallle Boehringer, du mme jour, aff. 45/69, Recueil, 1970, pp. 769 (801 n" 17), cf. galement l'avocat gnral GAND , ibid., Recueil, 1970, pp. 709 (713 et s.) ; ainsi que finalement l'aff. 51/69 (Bayer c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 745 (733 n" 17). (165) Cela est vrai mme si une entreprise ne sait rien de l'enregistrement, cf. l'aff. 188/82 (Thyssen c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3721 (3733 et s., n 5, 12). (166) I. VAN .. Ten years of EEC antidumping enforcement, Journal of World Trade Law 13 (1979), pp. 395 (401). (167) I. VAN BAEL, ibid, (note 166), qui se montre galement critique.
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accompagner et conseiller, mais pas ncessairement reprsenter par leurs avocats (168) :
... l'article 9, paragraphe 2, du rglement n" 99/63, prvoyant que les entreprises ne peuvent tre reprsentes que par un mandataire dment habilit et choisi parmi leur personnel permanent ainsi que par un reprsent a n t lgal ou statutaire, se justifie en raison de ce qu'en rgle gnrale ces personnes sont le mieux informes des faits et des aspects techniques ou conomiques de l'action de leur entreprise pouvant avoir une importance dterminante pour l'application des rgles de concurrence ; ... l'audition des intresss ne peut avoir d'utilit relle sans la participation de ces personnes ; ... cependant, chaque entreprise a toujours la possibilit de se faire assister, lors de l'audition, p a r des avocats ou p a r d'autres personnes qualifies ; ...
La question de savoir si cette considration, issue du droit CEE de la concurrence, peut tre transpose au droit anti-dumping suscite des doutes, la prsentation d'lments de preuve ayant lieu dans ce domaine sur la base d'une coopration volontaire (169). La personne entendue peut, lors de son audition, appuyer ses dclarations par des offres de preuve ou produire des lments de preuve (170). Si elle considre que les faits sont suffisamment tablis, l'administration n'est cependant pas tenue de consentir toutes les offres de preuve (171). Ds lors qu'il a pu s'exprimer relativement tous les arguments et lments de preuve, la personne entendue n'a pas non plus le droit d'tre entendue en der-
(168) Aff. 49/69 (BASF c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 713 (731, n" 11) ; de mme, l'avocat gnral MAYRAS, ibid., p. 708 ; en ce qui concerne le droit tre reprsent par un avocat, cf. l'aff. 115/80 (Demont c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 3147 (3157) ; plus restrictive, l'aff. 124/75 (Perinciolo c/ Conseil), Recueil, 1976, pp. 1953 (1965), cf. l'avocat gnral REISCHL, ibid. p. 1973 ; il convient encore finalement de faire tat des observations de J.P. WARNER, ibid, (note 42), pp. 1.8. et s. (169) Relativement cette question, cf. l'avocat gnral LENZ, conclusions du 22 janvier 1986, aff. 53/85 (AKZO Chemie c/ Commission), Recueil, 1986, pp. 1965 (1978 et s.). (170) Avocat gnral ROEMER, aff. 35/67 (van Eick c/ Commission), Recueil, 1968, pp. 481 (509 et ss.) ; pour la procdure anti-dumping, cf. l'article 5, paragraphe 2 et l'article 7, paragraphe 1, a/ du rglement (CEE) n" 2176/84 (= dcision (CECA) n 2177/84 (cf. supra, note 89)) ; pour la procdure CEE en matire d'ententes, cf. l'article 3, paragraphe 3 du rglement n" 99/63 (cf. supra, note 100). (171) Avocat gnral ROEMER, aff. 26/63 (Pistoj c/ Commission), Recueil, 1964, pp. 673 (717) ; ainsi que, le mme, in : aff. 35/67 (van Eick c/ Commission), Recueil, 1968, pp. 481 (509 et ss.), avec des rfrences de droit compar. Si l'autorit ne dispose pas de preuves contraires suffisantes, un manque de preuves peut toutefois s'avrer et entraner une annulation (partielle) de la dcision, cf. l'aff. 27/76 (United Brands c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 207 (306 n* 261 et ss.).
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nier lieu (172). Mme cette dernire rgle a t limite par la Cour de Justice, pour le cas o la Commission se fonde relativement un certain point, sur des arguments complmentaires, l'gard desquels l'intress a pu prsenter ses observations, au moins indirectement (173). D'autre part, des enqutes et auditions qui prsentent un intrt pour la procdure, ne peuvent notamment pas avoir lieu en l'absence du destinataire de l'acte administratif intervenir. A tout le moins dans le domaine des procdures contradictoires, l'intress doit avoir la possibilit de participer lui-mme l'tablissement de la preuve (174). L'administration est tenue de prendre connaissance de l'avis de l'intress et d'en tenir compte (175). Malgr diffrentes exhortations des avocats gnraux en ce sens (176), une discussion dans les motifs de la dcision, de l'argumentation de l'intress, n'est pas requise (177). L'obligation de prendre en considration les observations formules p a r l'intress est limite au processus interne de formation de la volont dcisionnelle de l'administration. La Cour de Justice a rcemment exprim cette ide en ces termes (178) :
Il ressort de la teneur de l'article 36 que l'obligation prcite ne peut tre entendue en ce sens qu'elle imposerait la Commission d'avancer ses contrearguments l'gard des moyens de dfense prsents par l'intress. La garantie des droits de la dfense est assure p a r cet article en donnant l'intress la possibilit de prsenter ses moyens. On ne peut pas exiger que la Commission rponde ces moyens ou effectue des enqutes supplmentaires ou procde l'audition de tmoins indiqus par l'intress, lorsqu'elle estime que l'instruction de l'affaire a t suffisante. Cela risquerait en effet de trop (172) Aff. 26/63 (Pistoj c/ Commission), Recueil, 1964, pp. 673 (699), de mme, l'avocat gnral ROEMER, ibid. pp. 715 et s. (173) Aff. 209/78 e.a. (Van Landewyck c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 3125 (3246 n" 73 et s. des motifs). (174) Aff. 141/84 (De Compte c/ Parlement europen), Recueil, 1985, pp. 1951 et ss. (1966 n " 16 et ss. (175) N. MICHELSEN, Das rechtliche Gehr im Verwaltungsverfahren der Europischen Gemeinschaften, Thse Hambourg 1975, p. 200 ; cf. galement l'aff. 40/73 e.a. (Suiker Unie e.a. c/ Commission), Recueil, 1975, pp. 1663 (1953 n" 100 et ss. des motifs). ; de mme, dans un autre contexte ; aff. 27/76 (United Brands c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 207 (306 n 261 et ss. des motifs). (176) Avocat gnral ROEMER, aff. 29/67 (De Wendel c/ Commission), Recueil, 1968, pp. 387 (427 et s.) ; N. MICHELSEN, ibid, (note 175), p. 200, qui se montre galement critique. (177) Cf. aussi ce sujet, l'aff. 209/78 e.a. (Van Landewyck c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 3125 (3244 n 64 et s.) ; aff. 7/82 (Gesellschaft zur Verwertung von Leistungsschutzrechten c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 483 (500 n 12 des motifs) ; cf. aussi dj l'aff. 3/58 (Barbara Erzbergbau AG c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 363 (411). (178) Aff. 9/83 (Eisen und Metall AG c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 2071 (2086 n 32 des motifs).
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PRINCIPES DE PROCDURE ADMINISTRATIVE alourdir et prolonger la procdure en constatation d'une infraction. Le moyen doit donc tre rejet.
Par consquent, il est extrmement difficile de rapporter la preuve de l'assertion selon laquelle l'administration n'aurait pas pris en considration l'argumentation des parties (179). IV. Rsum Dans l'ensemble, l'tude a montr que la pratique en droit communautaire permet en principe la personne directement ou indirectement concerne par une procdure administrative, d'assurer la sauvegarde de ses droits et intrts. L'intress doit tre inform de l'engagement de la procdure, et il doit lui tre clairement prcis quel est l'objet matriel de la procdure. Il peut, en vue d'une plus grande concrtisation des griefs, s'appuyer sur des documents auxquels a eu recours la Commission, ds lors que ces derniers ne sont pas, pour des motifs particuliers, confidentiels. Il a en outre la possibilit d'exposer de manire trs complte sa conception des lments de fait et de droit propres l'espce. Si l'on compare la situation juridique dans la Communaut avec celle qui prvaut dans les E t a t s membres, on observe que la protection en droit communautaire s'carte certes dans les dtails, mais non sur le plan du principe, des garanties juridiques accordes dans les E t a t s membres. Le droit communautaire ne peut avoir pour objet cet gard de maximiser la protection juridique, en ce sens que toutes les diffrentes possibilits de protection existant dans les ordres juridiques nationaux seraient additionnes. Il s'agit au contraire, d'atteindre par la voie d'une mise en balance avec les exigences d'une administration efficace, un optimum en matire de garanties procdurales pour le particulier. On peut constater qu'un quilibre appropri entre les principes relatifs la protection efficace des droits de la dfense du particulier et la sauvegarde de l'efficacit administrative a t prsentement ralis dans le droit communautaire. Il appartiendra cependant aussi l'avenir, essentiellement la Cour de Justice, de continuer dvelopper, en particulier sur les terrains de l'ad-
(179) Cf. par ex. l'aff. 40/73 e.a. (Suiker Unie e.a. c/ Commission), Recueil, 1975, pp. 1663 (1953 n" 100 et ss. des motifs).
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nistration moderne en matire conomique comme par exemple ceux du droit en matire d'ententes et du droit communautaire relatif au commerce extrieur la protection procdurale des intresss, sans mettre en pril l'efficacit des institutions communautaires.
F. L A PROCDURE DCISIONNELLE
I. L'adoption de la dcision
1. G N R A L I T S
Aprs que la Commission a tabli les lments de fait et que les parties ont pu exercer leurs droits procduraux, la Commission (ou l'administration autrement comptente) doit dcider de l'attitude adopter par la suite. E n principe, trois voies peuvent tre empruntes : 1. L'administration arrte la mesure demande ou envisage. 2. L'administration dcide formellement d'abandonner la procdure ou de rejeter la demande. 3. L'administration ne dcide pas formellement, et la procdure est suspendue ou est clture par la conclusion d'un accord. Les deux premires variantes de la dcision entrent rgulirement en ligne de compte, lorsque les lments de fait sont suffisamment rassembls et tablis pour permettre l'administration d'arrter une dcision dfinitive. Dans la pratique administrative de la Communaut, la troisime variante n'est cependant pas rare, laquelle variante clture la procdure sans que la Commission ait arrt une dcision formelle (1). Les motifs essentiels justifiant cette solution seront examins ultrieurement. Dans diffrents domaines, il existe en outre des limites dans le temps pour l'adoption d'une dcision administrative par la Commission. Si elle ne statue pas dans les dlais, l'administration est
(1) A cet gard, le fait qu'aucune majorit ne se dgage, ni pour le rejet, ni pour l'adoption d'un acte juridique, ne joue apparemment aucun rle politique, mme si cette situation est possible en vertu du rglement intrieur ; cf. J. AMPHOUX, in 3. Mgret e.a., Le droit de la CEE, vol. 9, Bruxelles 1979, art. 163, note 2 (p. 258).
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prsume avoir pris une dcision ngative (2). Cette rgle qui s'inspire des modles franais, est destine garantir que l'administration ne puisse, par la suite de l'absence d'une dcision propre ou grce une tactique dilatoire, passer outre la protection juridique de l'administr. D'aprs la jurisprudence, le dlai ne peut tre prolong, de telle sorte que mme si la Commission consent effectuer des enqutes supplmentaires, une dcision dfinitive doit tre adopte, laquelle devient inattaquable l'expiration du dlai prvu pour la formation du recours judiciaire. La Cour de Justice a mis cette rgle particulirement en vidence dans l'affaire Richez-Parise (3) :
... selon l'article 91 du s t a t u t du personnel, le dfaut de dcision de l'autorit comptente en rponse une demande ou rclamation doit tre regard, l'expiration d'un dlai de deux mois, comme une dcision implicite de rejet susceptible d'tre attaque dans un dlai de deux mois ; ... les deux dlais combins de l'article 91 ont pour b u t d'assurer, au sein des institutions communautaires, la scurit juridique indispensable a leur bon fonctionnement ; ... il ne saurait ds lors appartenir aux parties intresses de les prolonger a leur convenance ; ... la lettre du 15 dcembre 1970, par laquelle le directeur du personnel faisait connatre la requrante que la question par elle souleve tait l'examen dans les services de la Commission, mais que ceux-ci n'taient pas encore parvenus une conclusion dfinitive, ne constituait pas une dcision en rponse la demande ; ... elle ne saurait d'autre part, avoir par elle-mme aucun effet juridique, notamment pas celui de prolonger les dlais prvus par l'article 91 du statut du personnel ; ... les services de la Commission n'ayant pas, dans un dlai de deux mois, pris de dcision en rponse la demande du 10 septembre 1970, la lettre du 15 dcembre ne saurait avoir interrompu le dlai de deux mois dont disposait la requrante pour saisir la Cour du rejet implicite rsultant de ce silence ; ...
(2) En particulier dans le domaine du droit de la fonction publique (cf. l'article 90a, alina 2, sous-alina 3, du statut des fonctionnaires), ainsi que dans le domaine des recours forms contre les actes des nouveaux organes crs par la Communaut ; cf. aussi l'article 35, troisime alina du trait CECA ; cet gard, cf. supra, la section Comptence . (3) CJCE, aff. 40/71 (Richez-Parise c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 73 (79 n 5 et se. des motifs). La Cour de Justice se situe dans la mme ligne, lorsqu'elle dclare dans l'affaire PE contre Conseil (aff. 13/83 Politique en matire de transporte, Recueil, 1985, pp. 1513, 1590), que l'numration des mesures dj arrtes ne doit pas tre considre comme un avis (dfinitif), et n'exclut pas, par consquent, un recours en carence en vertu de l'article 175 du trait CEE.
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2. P O S S I B I L I T S D ' U N E CLTURE NON-FORMELLE D E LA PROCDURE
Dans le domaine du droit conomique et surtout lors de la mise en uvre du droit en matire d'ententes et du droit anti-dumping, une grande charge dcisionnelle pse sur la Commission. D'une part, le nombre des cas traiter et d'autre part la complexit de la procdure administrative ont eu pour effet que la Commission, par exemple dans le droit de la concurrence, arrte bien moins de dcisions en matire d'exemptions et d'attestations ngatives, que ne sont introduites de demandes (4). C'est pourquoi la Commission a recherch avec l'approbation des milieux conomiques concerns (5), et peut tre mme leur instigation des solutions permettant de matriser ce flot de procdures. Elle a labor diffrentes mthodes permettant de clturer des procdures sans arrter de dcision formelle et de garantir malgr tout aux entreprises concernes un certain degr de scurit juridique. C'est ainsi que, par exemple dans le domaine du droit de la concurrence, la Commission s'tait servi jusqu' prsent de comfort letters , communications administratives destines informer le demandeur (notamment d'attestations ngatives et d'exemptions) du fait qu'elle ne constate, sur la base des lments de fait exposs, aucune infraction aux rgles de concurrence (6). Les comfort letters ont toutefois perdu de leur impor(4) Cf. Commission, Dixime Rapport sur la politique de concurrence (1980), Bruxelles 1981, n" 104 ; Douzime Rapport (1982) 1983, n " 62 et s. ; Seizime R a p p o r t (1986) 1987, n" 44 ; cf. H. SCHRTER, Schwerpunkte der Verwaltungspraxis und der Rechtsprechung zum EG-Kartellrecht , 71 Schwerpunkte des Kartellrechts, livre 100, Cologne e.a., 1982, pp. 67 et ss. ; J . LINDEMANN, Das Kartellrecht der E W G und seine Anwendungspraxis ein Wettbewerbsnachteil fr die europische Industrie ? , in 3. Schwarze/R. Bieber (d.), Das europische Wirtschaftsrecht vor den Herausforderungen der Zukunft, Baden-Baden 1985, pp. 203 (207 et s., 209 et s.) ; quant au problme de masse , cf. auesi M. CASPARI, Wettbewerbspolitik im Bereich der Vertriebsvereinbarungen , in Studienvereinigung Kartellrecht, XI. Internationales EG-Kartellrechtsforum, Munich 1986, pp. 27 (29 et ss.). (5) Cf. J . LINDEMANN, ibid, (note 4), p . 209. (6) Cf. supra, la section Comptence ; de mme V. KORAH, Comfort Lettere Reflections on the Perfume Cases, ELRev. 6 (1981), pp. 14 et ss. ; A.v. WINTERFELD, Neuere Entwicklungen bei der Vereinfachung und Beschleunigung von Kartellverwaltungsverfahren, RIW 1984, pp. 929 et ss. ; C. CANENBLEY, Verfahrensregeln der Kommission der Europischen Gemeinschaften , 71 Studienvereinigung Kartellrecht, XI. Internationales EGKartellrechtsforum, Munich 1986, pp. 74 (89 et s.) ; D. WAELBROECK, New forms of settlement of antitrust cases and procedural safeguards ; is rgulation 17 falling into abeyance ? , in ELRev (11) 1986, pp. 68 et ss. ; ainsi que les arrte de la Cour de Justice dans les aff. 253/ 78 e.a. (Procureur de la Rpublique e.a. c/ Giry, Guerlain e.a.), Recueil, 1980, pp. 2327 et ss. ; aff. 37/79 (Marty c/ Lauder), Recueil, 1980, pp. 2481 et ss. ; aff. 99/79 (Lancme c/ Etos),
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tance, parce que la Cour de Justice leur a accord des effets juridiques seulement restreints, en particulier cause de l'exclusion presque totale, du public, mais avant tout des concurrents, du droulement de la procdure (7). La pratique consistant envoyer des comforts letters a cependant t maintenue par la Commission. Elle a considrablement formalis sa procdure cet gard, durant ces dernires annes. C'est ainsi par exemple que les notifications sont publies, afin de donner aux tiers concerns l'occasion de prsenter leurs observations (8). En dpit des effets juridiques restreints de ces communications administratives, effets dcrits plus haut (9), les entreprises concernes ont exprim l'intrt qu'elles attachent une dclaration rapide de la part de la Commission, tant donn qu'elles acquirent ainsi, tout le moins relativement la position de la Commission, une certaine scurit et peuvent, aussi devant des juridictions nationales, introduire les comfort letters dans la procdure, en tant qu'indices de preuve (10). De plus, en vue d'un plus grand allgement de la charge administrative, la Commission a introduit, dans le domaine du nouveau rglement accordant des exemptions des catgories d'accords, relatif l'article 85 troisime paragraphe du trait CEE (11), une
Recueil, 1980, pp. 2511 et s s . ; aff. 31/80 (L'Oral c/ De Nieuwe AMCK), Recueil, 1980, pp. 3775 et ss. (7) Cf. la jurisprudence qui vient d'tre cite (note 6), ainsi que C. CANENBLEY, ibid. (note 6), p . 90. (8) Cf. Commission, Douzime Rapport sur la politique de concurrence 1982, p. 38, n" 30 ; 1983 (13), p p . 63 et s., nD 72 ; de mme C. CANENBLEY, ibid. (note 6), pp. 74 (90) ; D. W A E L BROECK, ibid. (note 6), pp. 271 et s. A propos des comfort lettera, cf. galement C.S. K E R S E , EEC Antitrust Procedure, Londres 1988, p. 193. (9) Cf. supra, la section Comptence . (10) J . LINDEMANN, ibid, (note 4), p. 210 ; dans le mme sens D. WAELBROECK, ibid. (note 6), p . 280 ; C. CANENBLEY, ibid. (note 6), pp. 74 (90) ; cf. galement l'aff. 253/78 e.a. (Procureur de la Rpublique e.a. c/ Giry e.a.), Recueil, 1980, pp. 2327 (2374 n 13 des motifs). (11) Cf. le rglement n" 2349/84, JOCE. L 219/15 du 16/8/84 ; rglement (CEE) n 417/85, JOCE L 53/1 du 22/2/85 ; rglement (CEE) n 418/85, JOCE L 53/5 du 22/2/85. On trouve dj cette solution dans le rglement (CEE) n 1017/68 du Conseil portant application des rgles de concurrence aux secteurs des transports, JOCE L 175/1 du 23/7/68, art. 12 ; cf. Commission, Treizime Rapport sur la politique de concurrence (1983), p. 64 n" 73 ; relativement aux diffrences, cf. J.S. VENIT, < The Commission's opposition procedure between the Scylla of ultra vires and the Charybdis of Perfume , CMLRev 22 (1985), p. 167 (note 2, la fin). Des solutions semblables avaient dj t proposes a v a n t l'adoption du rglement n" 17/62 (rglement en matire d'ententes) (dans le rapport Deringer, Doc. P E 57/61, pp. 23, 39, 52) ; elles sont recommandes encore aujourd'hui par les avocate gnraux ; cf. J . SEDEMUND, Due Process, rimpression, pp. 25 et s., avec d'autres rfrences, aussi relativement au fait que la scurit juridique qu'offre l'issue d'une telle procdure d'opposition , doit tre accrue.
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nouvelle procdure (procdure d'opposition) (12), qui devrait dboucher sur une plus grande scurit juridique. E n principe, une exemption accorde une catgorie d'accords entrane un allge ment de la procdure. Son objectif spcifique est de rendre super flue une procdure administrative concernant un accord en parti culier, tant donn que ce dernier est exempt ipso jure, par l'exemption accorde une catgorie d'accords, de l'interdiction formule par l'article 85 premier paragraphe du trait CEE. Autrement dit, lorsque des accords dpassaient le cadre fix par les exemptions accordes une catgorie d'accords, ces accords taient interdits, et devaient, le cas chant, tre indivi duellement exempts. C'est ici que se situe l'innovation instaure par la procdure dite d'opposition. Si des accords ne sont pas conformes certaines dispositions dtermines du rglement accordant des exemptions une catgorie d'accords, les entre prises intresses peuvent cependant notifier leurs accords, pour autant qu'ils ne comportent pas des clauses particulires qui sont toujours interdites (liste noire) (13). Si dans un dlai de six mois aprs la notification, la Commission n ' a pas manifest son opposi tion, l'accord est considr comme accept. Afin d'carter les objections formules par la Cour de Justice l'gard des comfort letters, des obligations en matire de publicit et des droits de participations, en partie encore plus larges, ont t prvus. Il est toutefois douteux que la Commission atteigne de cette manire l'objectif qu'elle poursuit, savoir le renforcement de la scurit juridique (14). D s lors qu'une rglementation procdurale lie
(12) Cf. le Treizime Rapport sur la politique de concurrence (1983), p. 64, n" 73 ; Quator zime Rapport (1984), p. 55, n 47 et s., Quinzime Rapport (1985), p. 54 n" 47, ainsi que le Seizime Rapport (1986), p. 41, nD 29 ; cf. ce sujet galement J.S. V E N I T , ibid, (note 11), pp. 167 et ss. ; J . R . BEVERSLUIS, De Oppositieprocedure in Commissie Verordening 2349/ 84 , SEW 1986, pp. 229 et ss. ; D. WAELBROECK, ibid. (note 6), pp. 272 et ss. ; cf. galement J. LIND EMANN, Kartellrecht der EWG, ibid. (note 4), pp. 209 et s. ; C. CANENBLEY, ibid. (note 6), p p . 78 et ss. La dsignation Widerspruchsverfahren n'est pas heureuse dans la langue allemande parce qu'elle pourrait (en raison de la formulation identique dans les 68 et ss. de la VwGO) donner l'impression qu'il s'agit d'une voie de recours. (13) A propos du droulement de la procdure : Commission, Treizime Rapport sur la politique de concurrence 1983 ibid., v. aussi le Quatorzime Rapport ; J.S. VENIT, ibid. (note 11), pp. 171 et ss. En ce qui concerne le formulaire A/B utiliser, cf. le rglement n 2526/85, JOCE L 240. (14) V. galement J.S. VENIT, ibid, (note 11), pp. 173 et s., 181, 182 et ss, 201 et s. ; J . S E DEMUND, ibid. (note U ) , pp. 25 et s. se montre plus optimiste (mme si ce n'est pas relative ment aux rglementations concrtes) ; D. WAELBROECK, ibid. (note 6), pp. 273 et ss., qui s'ex prime en dtails, aussi bien en ce qui concerne les effets de la nonopposition (pp. 273 et ss.) que relativement aux effets de opposition (pp. 279 et ss.).
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l'effet juridique d'un refus l'expiration d'un dlai, elle n'est assurment pas inhabituelle, mais inspire de modles existants dans les Etats membres (France). Elle est galement utile cet gard, tant donn qu'elle contribue garantir aux intresss une protection judiciaire effective. Si l'on prsume toutefois comme en l'espce une dcision positive de l'administration, une situation juridique est engendre, que la Commission elle-mme n'aurait pu crer qu'en usant de son pouvoir discrtionnaire et qui procure au bnficiaire des avantages juridiques, sans qu'une dlibration de l'institution investie du pouvoir dcisionnel ait eu lieu (15). Une telle procdure susciterait encore des rserves, mme si la Commission ce qui ne semble gure prvisible statuait formellement, de faon routinire, sur la renonciation l'opposition (par la voie d'une dcision collective), parce qu'elle exercerait alors son pouvoir d'apprciation, sans connatre les lments de fait particuliers. Il est galement douteux qu'un rglement accordant des exemptions une catgorie d'accords puisse instaurer une procdure drogeant de faon substantielle des principes dicts dans les rglements 17/62 et 99/63 (16). Enfin, il existe des doutes relativement la question de savoir si la procdure d'opposition est encore couverte par la disposition d'habilitation de tous les rglements accordant des exemptions des catgories d'accords (le rglement n 19/65 (17)), tant donn qu'il est drog l'effet juridique typique de l'exemption accorde une catgorie d'accords, en tant qu'exemption intervenant automatiquement (18). Il reste voir comment la Cour de Justice et le cas chant les juridictions et autorits des Etats membres apprcieront les effets juridiques de la nouvelle procdure. Dans ce contexte, la question de savoir si un intress peut obliger la Commission prendre une dcision individuelle est galement susceptible de revtir nouveau une importance considrable. Une telle hypothse pourrait prsenter un intrt pour les entreprises concernes, parce qu'une dcision individuelle produit
(15) Cf. supra, la section Comptence ainsi que l'aff. 9/56 (Meroni & Co c/ Haute Autorit), Recueil, 1958, pp. 9 (46 et ss.) ; cf. l'aff. 25/70 (Einfuhr- und Vorratstelle Getreide c/ Kster), Recueil, 1970, pp. 1161 (1172 et s. n " 9, 12). (16) Cf. ce sujet galement, J.S. VENIT, ibid, (note 11), pp. 177-182. (17) Rglement (CEE) n" 19/65 du 2/3/65, JOCE 1965, p. 533. (18) J.S. VENIT, ibid, (note 11), pp. 177 et se.
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des effets juridiques plus tendus qu'une comfort letter ou une non-opposition , particulirement en restreignant la comptence des autorits et juridictions des Etats membres (19). Une autre forme de clture d'une procdure sans adoption d'une dcision formelle consiste en la conclusion d'un accord portant sur l'objet de la procdure. Dans le droit anti-dumping, la conclusion d'un tel accord (en l'espce appel engagement) est prvu dans l'article 10 du rglement n 2176/84 (20) :
1. Lorsqu'au cours d'une enqute des engagements sont offerts, que la Commission, aprs consultation, estime acceptables, l'enqute peut tre close sans imposition de droits provisoires ou dfinitifs. ... 2. Les engagements viss au paragraphe 1 sont ceux par lesquels : a) le gouvernement du pays d'origine ou d'exportation limine ou limite la subvention ou bien prend d'autres mesures concernant ses effets prjudiciables ; ou 6) les prix sont rviss ou les exportations cessent dans une mesure qui limine, la satisfaction de la Commission, la marge de dumping ou le mont a n t de la subvention ou les effets prjudiciables qui en dcoulent. En cas de subventions, le pays d'origine ou d'exportation doit donner son consentement. ... 5. La Commission peut demander toute partie dont un engagement a t accepte de fournir priodiquement les informations utiles l'accomplissement d'un tel engagement et de permettre la vrification des donnes qui s'y rapportent. Le fait de ne pas se conformer cette demande est considr comme une violation de l'engagement.
Mais la Commission a eu recours la solution de l'accord aussi dans le domaine du droit en matire d'ententes. L'accord conclu avec IBM relativement certaines pratiques de marketing auxquelles se livrait l'entreprise, est devenu particulirement clbre. De cette manire fut clture une procdure administrative extrmement vaste mais galement dlicate sur le plan politique (21). Il est toutefois remarquable cet gard, qu'/.B.M se soit
(19) A propos de cette question, cf. aussi J.S. VENIT, ibid, (note 11), p. 194 ; en ce qui concerne le droit existant, cf. A.v. WINTERFELD, ibid, (note 6), RIW 1984, p. 930. La Commission a dclar en ce qui concerne les dcisions d'exemption relatives l'article 85, premier paragraphe, qu'elle n'enverrait une comfort letter, que si l'entreprise marquait son accord, cf. le Treizime Rapport sur la politique de concurence (1983), p. 64. (20) Rglement (CEE) n" 2176/84, JOCE L 201/1 du 30/7/84 ; dcision (CECA) n 2177/ 84, dont le texte est identique). (21) Cf. J.P. RAINES, Common Market Competition Policy : The EC IBM settlement, JCMSt (XXIV) 1985/86, pp. 137 et ss. ; V. KORAH, EEC Competition Law and Practice, Oxford 1986, p. 57 ; CS. KERSE, EEC Antitrust Procedure, Londres 1988, pp. 197
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rserv une possibilit de rsiliation, tandis que la Commission peut poursuivre la procdure administrative (ancienne) ou en engager une nouvelle, s'il s'avre que l'accord ne suffit pas ou est viol (22). C'est prcisment lors de procdures complexes, caractrises par de nombreuses questions particulires et par une situation juridique complique, que peut se prsenter une telle solution permettant de soulager les deux parties. Certes, la soumission fondamentale de l'administration la loi ne peut tre contourne de cette manire. E n outre, il faut prendre en considration le fait que la possibilit pour les concurrents de former un recours, laquelle existe en cas de dcision formelle, ne peut tre supprime par le fait que l'accord rende superflue cette dcision formelle. A t o u t moins dans des domaines dans lesquels la Commission n'est pas habilite par des normes particulires conclure de tels accords, cette manire de clturer la procdure devra demeurer l'exception (23).
3. LES P O S S I B I L I T S D ' A R R T E R D E S M E S U R E S P R O V I S O I R E S
Dans le domaine du droit anti-dumping, des mesures provisoires qui oprent jusqu' la clture de la procdure administrative sont expressment prvues par le rglement n 2176/84, sous forme de droits de douane provisoires (24). L'article 11 prvoit :
1. Lorsqu'il ressort d'un examen prliminaire qu'un dumping ou une subvention existe et qu'il y a des lments de preuve suffisants d'un prjudice caus de ce fait et que les intrts de la Communaut ncessitent une action en vue d'empcher qu'un prjudice ne soit caus pendant la procdure, la Commission, sur demande d'un E t a t membre ou de sa propre initiative, institue un droit anti-dumping ou compensateur provisoire. Dans de tels cas, la mise en libre pratique dans la Communaut des produits concerns est subordonne au dpt d'une garantie pour le m o n t a n t du droit provisoire dont la perception dfinitive sera effectue en application de la dcision ultrieure du Conseil prise en vertu de l'article 12 paragraphe 2.
et s. ; D. WAELBROECK, ibid, (note 6), pp. 269 et s., aussi en ce qui concerne la frquence relative de telles procdures. (22) J.P. RAINES, ibid, (note 21), p. 144. (23) D. WAELBROECK, ibid, (note 6), pp. 270 et s., fait rfrence aux problmes de tiers et aux droits des Etats membres. (24) Cf. supra note 20.
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Ces mesures, d'une validit limite dans le temps (article 11 paragraphe 5 du rglement n 2176/84) sont destines viter les ventuels dommages irrparables qui pourraient survenir durant la procdure et servent de garantie pour le recouvrement de la dette douanire, tant donn que le recouvrement dfinitif du droit de douane n'est tranch qu'ultrieurement. Le droit de la fonction publique aussi connat, en particulier dans le domaine du droit disciplinaire, des mesures conservatoires telle que la suspension provisoire au sens de l'article 88 alina 1 du statut des fonctionnaires (25). Dans l'arrt bien connu Camera Care, dans le cas d'une infraction vidente aux rgles de concurrence, infraction susceptible d'entraner pour des tiers un dommage ultrieurement irrparable, la Cour de Justice a considr la Commission comme tant habilite interdire jusqu' la clture de la procdure en matire d'ententes, le comportement considr comme contraire aux rgles de concurrence (26). De telles dispositions provisoires arrtes par la Commission sont licites. Les conditions auxquelles une disposition provisoire peut tre arrte ne sont pas encore dfinitivement dtermines, d'autant que seules quelques rares expriences ont pu tre faites avec cet instrument (27). Dans le domaine du droit de la concurrence les critres suivants sont essentiels pour apprcier la licit et le cas chant la ncessit de telles dispositions provisoires (28) :
(25) S t a t u t des fonctionnaires du 18/12/61, rglement (CEE) n" 31/61, JOCE 1962, p. 1385, dans la version du rglement (CEE/Euratom/CECA) 259/68, JOCE L 56/1 du 4/3/68 ; cf. H E R , n" I A 67/11. (26) Aff. 792/79 (Camera Care c/ Commission), Recueil, 1980, p p . 119 et ss. ; aff. 228/82 e.a. (Ford c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 1129 (1161 et ss., n" 17 et ss.) ; cet gard et propos de la question relative aux mesures provisoires dans le droit en matire d'ententes, cf. en gnral : J . TEMPLE LANO, The powers of the Commission to order interim measures in competition cases, CMLRev. (18) 1981, pp. 49 et ss. ; C S . K E R S E , EEC antitrust procedure, Londres 1988, pp. 158 et ss. ; BURNSIDE, Enforcement of E E C Competition Law by interim measures, Journal of World Trade Law 19 (1985), pp. 34 et ss. ; J . TEMPLE LANG, Procedure in Community competition cases some recent developments , 7 Studienvereinigung Kartellrecht, XI. Internationales Kartellrechtsforum, Munich 1986, pp. 94 et ss. (27) Relativement son importance pratique, cf. J . T E M P L E LANQ, Procedure in Community competition cases, ibid, (note 26), pp. 95 et s., qui fait rfrence la dcision Ford (JOCE L 256/20 du 2/9/82) et la dcision ECS/AKZO (JOCE L 252/13 du 13/9/83). (28) Cf. l'aff. 792/79 (Camera Care c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 119 (129 et ss., n" 17 et ss.); aff. 228/82 e.a. (Ford c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 1129 (1161 et ss., n 17 et s s . ) ; J . TEMPLE LANO, Procedure in Community competition Cases, ibid. (note 26), pp. 97-102.
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d'abord, U existe une infraction aux rgles du trait en matire de concurrence cette infraction blesse des intrts substantiels de la personne qu'elle affecte il faut procder une mise en balance des intrts de l'auteur du dommage avec ceux de la personne lse. Si ces conditions sont remplies, la Commission peut prendre des mesures provisoires. Il ne s'agit pas, par ces mesures, de prjuger de la solution donner au litige principal, et la Commission ne peut ordonner que ce qu'elle pourrait ultrieurement arrter dans sa dcision dfinitive.
4. LA P R O C D U R E D'ADOPTION D E LA DCISION
Lors de l'adoption de dcisions, l'institution qui en est charge n'agit pas toujours de faon autonome ; d'autres autorits doivent en partie tre associes au processus dcisionnel. Notamment l'adoption de mesures lgislatives requiert frquemment la participation du Comit conomique et social et du Parlement. Dans le domaine CECA, le Conseil doit en partie donner son assentiment relativement des mesures adoptes ensuite par la Commission (Haute Autorit) (29). La mme solution s'applique en cas d'adoption de mesures d'excution au sens de l'article 155 quatrime alina du trait CEE, lorsque la dlgation de comptences est amnage en procdure de comit (30). Enfin, dans le cadre du droit en matire d'ententes, le comit consultatif doit tre consult pralablement l'adoption de dcisions formelles (31) ; dans le droit anti-dumping les Etats membres doivent tre consults. En rgle gnrale,
(29) Cf. p. ex. l'article 198 du trait CEE, l'article 137 du trait CEE p. ex. en liaison avec l'article 235 du trait CEE, l'art. 100 deuxime alina, l'article 87 premier paragraphe, l'article 63, l'article 57, l'article 49 du trait CEE ; une procdure similaire existe dans les deux autres traits, cf. en particulier l'article 14 du trait CECA en liaison avec l'article 19 premier paragraphe (Comit consultatif), l'article 20, l'article 26 p. ex. en liaison avec l'art. 58, premier paragraphe, premier alina (avis conforme du Conseil, consultation du Comit consultatif) du trait CECA. (30) En ce qui concerne la procdure des comits, cf. aussi eupra, la section Comptence. (31) Comit consultatif en matire d'ententes, en vertu de l'article 10 du rglement (CEE) n 17/62 ; en ce qui concerne les rserves que le secret intgral du contenu des dclarations du Comit suscite au regard du principe de l'Etat de droit, cf. J. SEDEMUND, Allgemeine Prinzipien des Verwaltungsverfahrensrechts, dargestellt am Beispiel des Verwaltungsverfahrens der EG in Kartellsachen , in 3. Schwarze (d.), Europieches Verwaltungerecht im Werden, Baden-Baden 1982, pp. 45 (54 et s.).
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la participation a lieu sous la forme d'une consultation ce qui signifie, qu'il faut imprativement donner l'institution qui doit tre associe, la possibilit d'mettre un avis (32), sans bien sr que l'autorit de dcision ne soit tenue de respecter la recomman dation ou de discuter son contenu (33). Il suffit de mentionner que la participation a eu heu (article 190 du trait CEE). C'est seulement si l'autorit de dcision a exceptionnellement besoin de l'assentiment de l'autorit associe qu'il existe des obli gations plus tendues. D 'aprs la conception du trait, la Com mission arrte ses dcisions en statuant collgialement (34) (35) Pour cela, il faut l'accord de la majorit des membres lgaux de la Commission (36). D es questions plus importantes sont tran ches aprs discussion, le plus souvent toutefois l'unani mit (37). Afin de soulager les commissaires, deux autres procdures sont nanmoins devenues galement habituelles. A l'image de la pro cdure de vote au Conseil, il y a l'ordre du jour de la Commis sion des points, c'estdire des questions propos desquelles un accord a t atteint au cours d'une dlibration pralable des chefs de cabinet. D e telles propositions sont frquemment arr tes globalement, notamment sans dbat (38). En vue d'un allgement plus important, il y a encore le recours la procdure crite : une proposition de dcision faite par un commissaire est distribue tous les membres de la Commission.
(32) Cf. l'aff. 138/79 (Roquette Frres c/ Conseil), Recueil, 1980, pp. 3333 (3360 et s., n 33), de mme qu' propos des limites des intentions dilatoires de l'instance qui doit tre consulte ; cf. ce sujet galement H.W. D AIQ, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.D. Ehlermann, K ommentar zum EWGVertrag, 3 e d., BadenBaden 1983, art. 190, n" 18. (33) CJCE, aff. 4/54 (Industrie Siderurgiche Associate c/ Haute Autorit), Recueil, 1954/ 55, pp. 177 (196) ; aff. 6/54 (PaysBas c/ Haute Autorit), Recueil, 1954/55, pp. 201 (220) ; avocat gnral ROEMER, aff. 3/67 (Mandelli c/ Commission), Recueil, 1968, pp. 35 (61 et s.) ; H.W. D AIG, im H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J. Thiesing, C.D . Ehlermann, ibid, (note 32), art. 190, n" 19. (34) A ce sujet, cf. supra, la section Comptence . (35) En ce qui concerne la procdure de dlibration, cf. H . P . IPSEN, Europisches Gemeinschaftsrechl, Tbingen 1972, 14/25 et s. (pp. 363 et s.) ; H. Schmitt v. Sydow, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.D . Ehlermann, ibid. (note 33), art. 163, n 1 et ss. ; H. Smit, P . Herzog (d.), The Law of the European Economic Community A Commentary on the EECTreaty, New York e.a. 1976 et ss., art. 163.04, pp. 5247 et s. ; J . AMPHOUX, in 3. Mgret e.a. (d.), Le droit de la CEE, vol. 9, Bruxelles 1979, art. 163, pp. 258 et ss. (36) H. SMIT, P. HERZOO, ibid. (note 35), art. 163.03, pp. 5246.6. (37) H. SMIT, P . HERZOO, ibid. (note 35), pp. 5249 ; H. Schmitt v. Sydow, in H. v.d. Groeben, H.v. Boeckh J. Thiesing, C.D . Ehlermann, ibid. (note 32), art. 163, n" 8. (38) H. SMIT, P . HERZOO, ibid, (note 35), art. 163.03, p p . 5248 ; H. Schmitt v. Sydow, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.D . Ehlermann, ibid, (note 32), art. 163, n 4.
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PRINCIPES DE P R O C D U R E
ADMINISTRATIVE
Ds lors qu'aucune opposition n'est formule durant un dlai dtermin (le plus souvent cinq jours), la proposition est considre comme adopte (39). Eu gard la plthore des tches accomplir par la Commission, les deux procdures ont fait leurs preuves. Comme on l'a vu plus haut, une dlgation plus tendue de comptences des membres individuels de la Commission, a aussi lieu dans certaines limites (40).
5. R D A C T I O N D E L A D C I S I O N
La rdaction de la dcision elle-mme s'effectue aussi suivant des rgles standardises dtermines (41). Tant les actes normatifs que les dcisions individuelles contiennent d'abord l'indication de la nature de l'acte juridique et de l'autorit qui arrte la dcision, le numro d'ordre de la mesure ainsi que la date. Suit alors la motivation, ncessaire en vertu de l'article 190 du trait CEE, laquelle contient d'abord la rfrence au fondement juridique ainsi que les avis formuls par d'autres institutions, et ensuite les vritables motifs. Vient enfin le dispositif (excutoire en cas de mesures pcuniaires) de la dcision, c'est--dire les dispositions, rglementations et constatations, qui constituent le contenu de la mesure. Seules ces dernires sont obligatoires, mme si elles peuvent tre interprtes la lumire de la motivation. A la fin du dispositif, le destinataire de la mesure est rgulirement dsign, ou encore la validit gnrale de la mesure dcrte. D'aprs l'opinion de la Cour de Justice (42), une violation de ces rgles ne dbouche pas automatiquement sur la nullit de la mesure :
(39) Cf. J . AMPHOUX, T J . Mgret e.a. (d.), ibid, (note 35), pp. 260 et ss. (aussi avec des rfrences statistiques p. 261, note 8 ) ; H. Schmitt v. Sydow, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.-D. Ehlermann, ibid. (note 32), art. 163, n " 9 et ss. (40) Cf. supra, la section Comptence, ainsi que H. Schmitt v. Sydow, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.-D. Ehlermann, ibid. (note 32), n 12 et ss. ; J . AMPHOUX, in 3. Mgret, ibid. (note 35), pp. 262 et ss. (avec d'autres rfrences). (41) Cf. L.-J. CONSTANTINESCO, Das Recht der Europiechen Gemeinschaften 1, BadenBaden 1977, p . 588, n" 521 et ss ; cf. ce sujet galement les articles 11 15 du rglement intrieur du Conseil du 24/7/79, JOCE L 268/1 du 25/10/79, dans lequel ces rgles sont dictes ; la Commission procde de manire similaire ; pour le domaine du droit-CECA, cf. aussi la dcision (CECA) n 22/60 du 7/9/60 (JOCE L 1960, 1248). (42) Aff. 275/80 e.a. (Krupp c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 2489 (2511, n" 9) ; l'argumentation de la requrante (p. 2494) et l'avis de l'avocat gnral REISCHL (pp. 2523 et ss.) s'avrent galement intressante.
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Si la dcision n 22/60 rgle de manire si dtaille la prsentation des actes de la H a u t e Autorit c'est pour bien marquer la nature des actes par l'emploi de formes prfixes. Cette ncessit ne s'impose toutefois pas peine de nullit lorsqu'il s'agit indubitablement de dcisions individuelles prises l'occasion de la mise en uvre d'un rgime antrieurement instaur par le biais d'une dcision gnrale arrte, elle, dans les formes prvues par la dcision n 22/60. Tel est prcisment le cas des communications attaques qui sont la simple application de l'article 3 de la dcision n 2794/80 aux termes duquel la Commission fixe les quotas de production trimestriels pour chaque entreprise et les lui communique. Le moyen tir du non-respect dans les communications attaques des formes prescrites par la dcision n 22/60 doit donc tre rejet. 6. INDICATION DES VOIES D E RECOURS
D'aprs les dclarations de la Cour de Justice, une indication des voies de recours n'est pas ncessaire (43). Dans la doctrine (44), ce point de vue a fait l'objet d'observations critiques, en particulier parce que le dlai de recours de deux mois fix par l'article 173 deuxime alina du trait CEE, est trs court (45). Dans son essence, cette critique ne parat pas sans fondement. La rsolution On the protection of the individual in relation to the acts of administrative authorities , du Conseil de l'Europe, laquelle par exemple l'avocat gnral Warner (46) a fait rfrence plusieurs reprises, exige aussi une telle indication des voies de recours (47).
(43) Avocat gnral GAND, aff. 41/69 (ACF Chemiefarma c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 661 (716 et s.) ; cf. galement H.P. IPSEN, ibid. (note 35), chap. 24/24, p. 517. (44) H.P. IPSEN, ibid, (note 35), chap. 24/24, p. 517 ; C.H. ULE, Diskussionsbeitrag, in Zehn Jahre Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europischen Gemeinschaften, KSE 1, Cologne 1965, p. 508 ; v. galement L.-J. CONSTANTINESCO, ibid, (note 41), p. 631, n 565. (45) Art. 173, troisime alina du trait CEE ; cf. aussi l'article 81, 2 du rglement de procdure de la CJCE, en liaison avec l'article 1 de l'annexe II, relativement la prorogation grce des dlais en raison de la distance , selon le lieu de domicile du requrant. L'article 33 du trait CECA ne prvoit mme qu'un dlai d'un mois ; en ce qui concerne les critiques, cf. : H.-W. DAIQ, Nichtigkeits- und Unttigkeitsklagen im Recht der Europischen Gemeinschaften, Baden-Baden 1985, p. 297 (n 413 avec d'autres rfrences). (46) Cf. p. ex. l'avocat gnral WARNER, aff. 113/77 (NTN Toyo Bearing c/ Conseil), Recueil, 1979, pp. 1185 (1262). (47) Rsolution (77) 31 du Conseil de l'Europe (Adopted by the Committee of Ministers at the 275th meeting of the Ministers'Deputies) Council of Europe, Information Bulletin on legal activities, juin 1978, p. 45 ; V. Indication of remedies. Where an administrative act which is given in written form adversely affects the rights, liberties or interests of the person concerned, it indicates the normal against it, as well as the time-limits for their utilisation.
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Exceptionnellement, les articles 11 paragraphe 5 et 14 paragraphe 2 du rglement (CEE) n 17/62 (rglement en matire d'ententes) prvoient une indication des voies de recours pour le cas d'une demande formelle de renseignements ou d'une dcision de vrification (48). E n outre, la ncessit d'une indication des voies de recours a t reconnue entre-temps, tout le moins partiellement, dans les ordres juridiques de diffrents E t a t s membres (49). Cette situation gnrale (50) modifie permet de tirer cette conclusion, que la base pour la reconnaissance d'un principe gnral du droit en ce sens existe prsent. Si l'on reconnat un principe gnral de droit cet gard, la violation dudit principe devrait, comme dans les ordres juridiques des E t a t s membres, entraner une interruption des dlais de recours. E u gard la position de refus adopte par la Cour de Justice relativement la prorogation de dlais de recours, mme dans les cas o l'administration ex cipe contre toute bonne foi de l'expiration du dlai (51), il reste voir comment la Cour de Justice ragira dans un tel cas, relativement un recours form tardivement. Au regard de sa position dans l'affaire ACF Chemiefarma, il est plutt improbable de la voir annuler dans son intgralit la dcision dans laquelle l'indication des voies de recours ferait dfaut. E n l'espce (52), tant donn que le recours avait t form dans le dlai, la Cour de Justice avait considr comme sans objet le grief relatif au dfaut d'indication des voies de recours.
(48) Rglement (CEE) n" 17/62 du 6/2/62, JOCE 1962, p. 204, cf. ce sujet l'aff. 136/79 (National Panasonic c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 2033 (2056 et s. n" 25) ; dans le cadre de ces dcisions, la Commission remet dsormais aux entreprises un aide-mmoire reprenant leurs droite procduraux essentiels ; cf. le Treizime Rapport sur la politique de concurrence (1983), p. 65, n" 74a ; le texte y est imprim (pp. 280 et ss.). (49) Cf. supra, la section relative la France, l'Espagne, l'Allemagne et au Danemark. (50) L'avocat gnral GAND a considr dans son avis concluant un rejet, que la ncessit d'une indication des voies de recours est seulement reconnue en Allemagne, cf. l'aff. 41/69 (ACF Chemiefarma c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 661 (716 et s.). (51) Cf. l'aff. 209/83 (Valsabbia c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 3089 (3097 et s.) ; aff. 79/70 (Mllers c/ Comit conomique et social), Recueil, 1971, pp. 689 (697 et s.) ; le dernier cas prcisment est conforme une jurisprudence constante dans le droit des fonctionnaires, selon laquelle la promesse de vouloir encore examiner la situation d'un fonctionnaire, n'empche pas l'coulement du dlai de recours en ce qui concerne la dcision implicite de refus (prsume) ; cf. galement H.-W. Daig, ibid, (note 45), p. 51, n 52. (52) Aff. 41/69 (ACF Chemiefarma c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 661 (695, n1" 97 et s.).
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IL Obligation de motivation
1. INTRODUCTION
Dans la Communaut comme dans les Etats membres, la soumission de l'administration au droit et la loi est un principe constitutif de l'Etat de droit (1). L'obligation de motivation, prvue dans l'article 190 du trait CEE et dans les dispositions analogues des autres traits constitue un lment garantissant une excution administrative conforme la loi dans la Communaut (2). Cette obligation s'adresse aussi, au-del du champ d'application administratif, au lgislateur communautaire, lequel est oblig de motiver les rglements, directives, dcisions gnrales et recommandations, tout comme l'administration est tenue d'assortir d'une motivation les actes individuels. L'obligation de motivation exhorte l'autorit investie du pouvoir dcisionnel, voir clair relativement aux motifs d'une mesure qu'elle a l'intention d'adopter, et contribue de cette manire assurer une sorte de contrle de l'administration par elle-mme (3). Ladite obligation a en outre, notamment lorsqu'il s'agit d'actes administratifs, une importante fonction indicative relativement des motifs illgaux, inadquats (4) ou mme abusifs de l'autorit investie du pouvoir dcisionnel, et sert cet gard de protection contre l'arbitraire (5). Dans la suite de l'expos il s'agira de dcrire le champ d'application et l'tendue de l'obligation de motivation dans le droit communautaire eurofi) En ce qui concerne le principe de l'Etat de droit, cf. en particulier le chapitre 3. (2) Avocat gnral REISCHL, aff. 89/79 (F. Bonu c/ Conseil), Recueil, 1980, pp. 553 et ss. (566) ; avocat gnral MAYRAS, aff. 33/79 (Kuhner c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 1677 et ss. (3) La Cour de Justice et les avocate gnraux n'ont ce jour apparemment pas encore abord ce point de vue, cf. toutefois dans la doctrine, H.-W. DAIQ, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing C.-D. Ehlermann (d.), Kommentar zum EWG-Vertrag, 3 e d., BadenBaden 1983, art. 190, n 5 ; H . P . IPSEN, Europisches Gemeinschaftsrecht, Tbingen 1972, chap. 24/25 ; J.-V. Louis, in 3. Mgret e.a., Le Droit de la Communaut conomique europenne, vol. 10.1, Bruxelles 1983, art. 190, note 2 (p. 502) ; L.-J. CONSTANTINESCO, Das Recht der Europischen Gemeinschaften I, Baden-Baden 1977, n" 522 (p. 590). (4) Cf. p . ex. CJCE, aff. 24/62 (Allemagne c/ Commission), Recueil, 1963, pp. 129 et ss. (143) ; aff. 292/81 (Lion et Cie c/ Loriet S.A.), Recueil, 1982, pp. 3887 et ss. (3909, n 18) ; aff. 155/80 (Rewe c/ HZA Kiel), Recueil, 1981, pp. 1805 et sa.(1833) ; cf. galement l'avocat gnral LAORANQE, aff. 36/59 e.a. (Prsident e.a. c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1960, pp. 857 et es. (911) ; de mme, H . P . IPSEN, ibid, (note 3), chap. 2 4 / 2 5 ; L.J. CONSTANTINESCO, ibid. (note 3), n" 522 (p. 590) ; J.V. Louis, ibid, (note 3), art. 190 n" 2. (5) Avocat gnral ROEMER, aff. 16/61 (Accaierie Ferriere e Fonderie di Modena e/ H a u t e Autorit), Recueil, 1962, pp. 547 et ss. (612) ; avocat gnral LAQRANQE, aff. 36/59 e.a. (Prsident e.a. e/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 857 et ss. (911).
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pen, afin de mettre en lumire son importance pour la protection juridique du particulier (6).
2. L'OBLIGATION DE MOTIVATION DANS LES ORDRES JURIDIQUES DES TATS MEMBRES
Pour une meilleure comprhension du sens, de la porte et des hmites de l'obligation de motivation dans le droit communautaire (article 190 du trait CEE), il faut au pralable donner ici un aperu comparatif des situations juridiques cet gard dans les Etats membres (7).
a) L'OBLIGATION DE MOTIVATION EN FRANCE
L'obhgation relative la motivation d'actes administratifs a t fondamentalement rgle par une loi du 11/7/79 (8). L'obligation lgale de motivation s'applique tous les actes administratifs imposant des charges. La motivation doit tre crite et contenir les motifs essentiels relatifs la situation de fait et de droit (article 3). Dans les cas requrant une urgence particulire, il existe une exception l'obligation de motivation ; la demande de l'intress, l'administration est toutefois tenue de communiquer a posteriori les motifs de l'adoption de l'acte administratif (article 4). Le genre et l'tendue de la motivation sont dcrits plus en dtails dans une circulaire du 31 aot 1979 (9) du Premier Ministre. D'aprs cette dernire, l'obligation de motivation s'tend non seulement aux dcisions administratives de l'administration tatique directe, mais aussi des dcisions des collectivits locales, d'tablissements publics ou de personnes morales de droit priv investies de prrogatives de puissance publique (section III de la circulaire). La motivation doit tre claire et prcise,
(6) Relativement la fonction de protection de l'obligation de motivation l'gard de l'opinion publique et du Parlement, cf. aussi l'avocat gnral LAQRANQE, aff. 36/59 e.a. (Prsident e.a. c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1960, pp. 857 et ss. (911 et s.) ; en ce qui concerne les destinataires, cf. l'avocat gnral ROEMER, aff. 2/56 (Geitling c/ Haute Autorit), Recueil, 1957, pp. 9 et ss. (54). (7) A propos de l'volution du droit dans les E t a t s membres, cf. H.-H. SCHEFFLER, Die Pflicht zur Begrndung von Manahmen nach den europischen Gemeinschaftsvertrgen, Berlin 1974, pp. 41 et ss. (8) Loi n" 79-587, J.O. du 12/7/79, p. 1711 ; Recueil, Dalloz Sirey, pp. 261 et s. (avec d'autres rfrences aux travaux prparatoires). Cf. ce sujet A. DE LAUBADRE, Trait de droit administratif, 9 d., Paris 1984, Tome I, p. 340, n 709 ; LINOTTE, La motivation obligatoire de certaines dcisions administratives, RDP 1980, p. 1699; cf. galement la loi du 17/7/78. (9) Cf. Ree., DaUoz-Sirey, Paris 1979, pp. 308 et ss.
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et rendre les motifs essentiels de l'adoption de la dcision concrte (section IV). L'absence ou l'insuffisance de motivation d'un acte administratif peut tre rgularise. Si le dfaut de motivation n'est pas rgularis, l'acte administratif est illgal en raison de la violation de l'obligation de motivation, et doit ds lors tre annul par la juridiction administrative (10). La question relative la motivation de rglements, de lois et de dcisions gnrales n'a pas t rgle par la loi du 11/7/79. A cet gard s'applique la solution qui s'appliquait galement aux actes administratifs, avant l'adoption de la loi du 11/7/79 : il n'y a d'obligation de motivation, que si elle est expressment prvue dans le cas d'espce (11), ou si la motivation est ncessaire pour assurer un contrle judiciaire efficace de l'administration (12). Une violation de l'obligation de motivation entrane ici galement l'illgalit de l'acte d'autorit (13).
b) L'OBLIGATION D E MOTIVATION EN R P U B L I Q U E F D R A L E D'ALLEMAGNE
En Rpublique fdrale d'Allemagne, l'importance que reprsente l'obligation de motivation pour une procdure administrative d'Etat de droit et pour la sauvegarde des intrts du particulier a t souligne dj il y a longtemps. La jurisprudence, et sa suite la doctrine en avaient conclu qu'il existait dans des cas dtermins, une obligation de motivation, mme s'il n'y avait pas dans un premier temps, de dispositions lgales pour tous les domaines administratifs (14).
(10) A. DE LAUBADRE, ibid, (note 8), p . 341. (11) Cf. p a r exemple dans la loi du 15/1/43, l'obligation de motivation en cas de refus d'autorisations de partage de successions, cf. ce sujet A. DE LAUBADRE, ibid, (note 8)
p. 340, n 708 ; H . H . S C H E F F L E R , ibid. (note 7), p . 33 ; E . SCHOTT, Der Begrndungszwang fr
Akte der Exekutiven
der Europischen
Gemeinschaften,
Thse Saarland 1971, p . 32.
(12) A. D E LAUBADRE, ibid. (note 8), p . 340, n" 708 ; M. FROMONT, Der Rechtsschutz
gegen Manahmen der Verwaltung im Europa der Sechs , EuR 1969, p p . 202 et ss. ; 210 ; J.-M. AUBY, R. DRAQO, Trait de Contentieux Administratif II, 3" d., Paris 1984, n" 1171 (p. 305).
(13) J.-M. A U B Y , R. DRAGO, ibid., n" 1172 (p. 306 e t ss.).
(14) Cf. J . ZSCHACKE, Die Begrndung der Verwaltungsakte u n d ihre Bedeutung im Verwaltungsstreitverfahren, NJW 1954, p p . 413 e t ss. avec d'autres rfrences, aussi aux lois qui existaient l'poque ; M. VOUCKO, Die Pflicht zur Begrndung von Verwaltungsakten, Francfort 1967, passim ; F.O. K O P P , Verwaltungsverfahrensgesetz mit Erluterungen (VwVfG), 4" d. Munich 1986, 38 n" 2 ; cf. galement R. DOLZER, Zum Begrndungsgebot im geltenden Verwaltungsrecht, DV 1985, p p . 9 et s. ; W. SCHICK, Notwendigkeit und Funktion der Begrndung von Verwaltungsakten, JuS 1971, p p . 1 et ss. avec d'autres rfrences; J. LCKE, Begrndungszwang und Verfassung, Tbingen 1987, p p . 28 e t ss. ; BVerfGE 6,
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Entre-temps, l'obligation de motivation relative aux actes administratifs a fait l'objet d'une rglementation lgale par la voie de la loi rgissant la procdure administrative (VwVfG) (15). La lgislation, c'est--dire en particulier l'adoption de statuts, de rglements et de lois n'est pas soumise la loi rgissant la procdure administrative, et ne requiert en principe aucune motivation. Toutefois, en vertu de l'article 80 paragraphe 1 phrase 3 de la Loi fondamentale, les rglements d'application de la loi doivent indiquer la base d'habilitation et cet gard, contenir toujours un clat de motivation (16). D'aprs le 39 alina 1 phrase 2 de la loi rgissant la procdure administrative, la motivation doit contenir les motifs essentiels de fait et de droit qui ont dtermin l'administration adopter sa dcision. En cas de dcisions discrtionnaires, il faut galement indiquer les points de vue que l'administration a pris en considration lorsqu'elle a arrt sa dcision. Une motivation de style, convenant tout tat de cause, ne suffit pas (17). Il est par contre licite de faire tat dans la motivation, de sources de connaissance dont dispose l'intress. En particulier, il peut tre renvoy la correspondance et aux auditions orales qui ont prcd la dcision (18). Cependant, le 44 a de la loi relative l'organisation des tribunaux administratifs (VwGO) prvoit que des infractions l'obligation de motivation ne peuvent faire l'objet d'un recours indpendant, ce qui signifie que le respect de l'obligation de motivapp. 32 et ss. (44 et s.) ; BVerfGE 40, pp. 276 et ss. (286) ; BVerfGE 5, pp. 95 et ss. (98) avec d'autres rfrences tires de la jurisprudence ancienne. (15) 39 de la VwVfG (Loi du 25/5/76, rgissant la procdure administrative, BGB1.I 1976, p . 1253) ; les lois des Lnder rgissant la procdure administrative sont similaires ou identiques ; cf. p. ex. la loi du 9/11/77, du Land de Hambourg, rgissant la procdure administrative, GVBl. 1977, p . 333 ou la loi du 21/12/76 du Land de Rhnanie-du-Nord-Westphalie, rgissant la procdure administrative, GVBl 1976, p. 438) ; dans le domaine des taxes et impts, cf. le 121 de la AO (Code gnral des impts du 16/3/76), BGBl. I 1976, p . 613 ; dans le domaine du droit social, cf. le 35 du SGBX (Code de la scurit sociale du 18/8/80 Tome dix, Procdure administrative, BGBl. I 1980, p. 1469) ; J . Lcke, ibid, (note 14), p. 28. (16) Cf. l'article 80, paragraphe 1, phrase 3 de la loi fondamentale; v. ce sujet J. LCKE, ibid, (note 14), p . 33 propos de la motivation de dcisions parlementaires. (17) Cf. OVG Mnster, NVwZ 1982, p . 3 2 6 ; VGH Munich, NJW 1981, pp. 1001; F.O. K O P P , Verwaltungsverfahrenegesetz, 4 d. Munich 1986, 39, n" 6 ; H. MEYER, in H. Meyer, H . Borgs-Maciejewski, Verwaltungsverfahrensgesetz, Francfort, 2 d., 1982, 39, n 25 s. ; K . R . SCHWARZE, 7i H . J . KNACK, Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar, Cologne e.a., 2" d. 1982, 39, note 6.1. (18) Bundesverwaltungsgericht, arrt du 15/6/71, BVerwGE 38, pp. 191 et ss. (194); F.O. K O P P , ibid. (note 17), 39 n 7, 8 ; K . R . SCHWARZE, ibid, (note 17), 39 note 6.1.
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tion ne peut tre forc par la voie d'un recours particulier, mais que d'ventuels vices peuvent tre pris en considration seulement dans le cadre d'un procs (portant sur le litige principal) dirig contre l'acte administratif qui doit tre motiv (19). D'aprs le 46 de la VwVfG, l'annulation d'un acte administratif au motif de la violation de rgles de forme ou de rgles de procdure dont relve aussi l'obligation de motivation peut tre demande seulement dans l'hypothse o une autre dcision aurait pu tre arrte dans le cas d'espce. Le mobile de cette rgle rside dans des considrations d'conomie de procdure (20). P a r consquent, l'absence de motivation n ' a d'effet sur la lgalit de l'acte administratif que s'il s'agit d'un acte administratif discrtionnaire ou bien si le dfaut de motivation produit concomitamment des effets matriels, par exemple, parce que des circonstances de fait dtermines n'ont pas t prises en considration (21).
c) L'OBLIGATION DE MOTIVATION EN ITALIE
Le droit administratif italien ne connat pas d'obligation gnrale de motivation (22). A ct des cas o existe une obligation de motivation expressment prvue par une loi spciale, la jurisprudence a labor, partir d'une vaste casuistique, des catgories d'hypothses dans lesquelles l'obligation pour l'administration de motiver ses dcisions rsulte de la nature des
(19) Cf. ce sujet, F.O. K O P P , Verwaltungsgerichtsordnung, 7 d., Munich 1986, 44a, n 1, 2 qui critique nettement cette disposition. (20) F. OSSENBHL, Zur Bedeutung von Verfahrensmngeln im Atomrecht, NJW 1981, pp. 375 et ss. (376); cf. F.O. K O P P , Verwaltungsverfahrensgesetz, ibid. (note 17), 46 n 3, qui se montre finalement critique ; cf. galement BVerwG, arrt du 7/10/80, E 61, pp. 45 et ss. (49) = NJW 1981, pp. 1682 et s. (21) OVG Mnster, NJW 1981, p . 936 (avec d'autres rfrences) ; H. MEYER, ibid. (note 17), 46 n 1, 19 et ss. ; P. STELKENS, in P . Stelkens, H . J . Bonk, K. Leonhardt, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 2" d., Munich 1983, 46 n" 7 avec d'autres rfrences. (22) A propos de l'obligation de motivation dans le droit italien, cf. C. MORTATI, Istituzioni di Diritto Pubblico, 9* d., Padoue 1975, vol. 1, p . 251 ; C. MORTATI, Necessit di motivazione e sufficienza della motivazione , Giur. il. 1943 I I I , pp. 1 et ss. ; A.M. SANDULLI, Manuale di Diritto Amministrativo, 14 d., Naples 1984, vol. I, pp. 673 et ss. ; G. LANDI, G. POTENZA, Manuale di Diritto Amministrativo, 7 d., Milan 1983, pp. 237 et s. ; R. I A N NOTTA, La motivazione come modo di attuazione del principio di imparzialit amministrativa , Foro amm., 1975 l , pp. 525 et ss. ; M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, Milan 1970, vol. I, pp. 569 et ss.
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choses (23). Ceci vaut en particulier pour des actes administra tifs imposant des charges, ainsi que pour des dcisions discrtion naires. D s lors qu'il existe une obligation de motivation, l'admi nistration doit exposer par crit ses motifs ayant conduit l'adoption de l'acte administratif. Il ne suffit cependant pas que les motifs rsultent de documents accompagnant la dcision (24). Exceptionnellement une motivation implicite peut tre licite (25). La motivation doit rendre les circonstances de fait et de droit qui furent dterminantes pour l'laboration de la dcision de l'admi nistration (26). La violation de l'obligation de motivation n'en trane pas forcment l'annulation de la dcision par les juridic tions administratives, mais seulement dans l'hypothse o une autre dcision aurait pu tre arrte dans le cas d'espce. La situation est diffrente uniquement pour les dcisions discrtion naires : en l'espce, dj un motif illicite entrane rgulirement l'annulation de l'acte administratif, parce que le juge ne peut substituer son pouvoir d'apprciation au pouvoir d'apprciation de l'administration (27).
d) L'OBLIGATION D E MOTIVATION EN G R A N D E B R E T A G N E
Le droit anglais ne connat pas d'obligation gnrale de moti vation. Pour le domaine de la lgislation, ceci rsulte dj des considrations fondamentales relatives la Supremacy of Par liament , soit l'ide selon laquelle les actes du Parlement ne requirent aucune justification et ne sont pas davantage soumis un contrle judiciaire (28). Il est toutefois admis que la motiva tion de dcisions administratives constitue un lment essentiel de l'quit administrative (29). Le point de dpart juridique cet
(23) Au sujet de l'volution de la jurisprudence, cf. notamment M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, vol. I, pp. 569 et ss. avec d'autres rfrences, p . 573. (24) A propos de la motivation per relationem cf. C. MORTATI, ibid, (note 22), p . 250 ; G. L A N D I , G. POTENZA, ibid, (note 22), pp. 237 et s. (25) E. SCHOTT, ibid, (note 11), p . 44. (26) C. MORTATI, ibid, (note 22), p . 250 ; il suffit l'autorit de mentionner qu'un proces sus de mise en balance des intrts a eu lieu, cf. E. SCHOTT, ibid, (note 11), p. 45. (27) Cf. A. SAND ULLI, ibid, (note 22), p . 675 qui fait rfrence deux arrte contradic toires du Conseil d ' E t a t (CdS, Sez. I I , du 16/3/76 (n 357/75) et CdS, Sez. VI, du 18/10/77 (n 798/771). (28) Quant la Supremacy of Parliament, cf. . H O O D P H I L I P S , Constitutional and Admi nistrative Law, 6" d., Londres 1978, pp. 45 et sa. ; I.N. STEVENS, Constitutional and Adminis trative Law, Plymouth 1984, pp. 31 et ss. ; H.W.R. W A D E , Administrative Law, 5 e d., Oxford 1982, pp. 26 et ss. (29) H.W.R. W A D E , ibid, (note 28), p . 486 ; D . FOULKES, Administrative Law, S" d., Londres 1982, p. 254 ; P . P . CRAIG, Administrative Law, Londres 1983, pp. 277 et s.
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gard rside dans le principe gnral audi alteram partem , qui compte parmi les rgles de la natural justice et exige que l'intress soit inform de l'objet de la procdure (30). D'aprs la conception du droit anglais, la connaissance par l'intress des motifs de l'administration, constitue une condition de l'exercice de son droit l'audition et de ses droits de la dfense (31). L'obligation de motiver des actes administratifs peut en outre tre prvue par une loi spciale. C'est par exemple le cas dans la section 12 (1) du Tribunal and Inquiries Act (1971), pour les dcisions d'un tribunal (32). Des obligations particulires de motivation sont encore prvues dans le Housing (Homeless Persons) Act 1977 sec. 8 (4) et dans le Housing Act 1980 sec. 5 (33). La violation de l'obligation de motivation lgalement prvue ou fonde sur des principes gnraux du droit, a entran dans certains cas l'annulation de la dcision par les juridictions (34). Il serait cependant inexact d'en dduire une rgle gnrale selon laquelle la violation de l'obligation de motivation doit tre toujours sanctionne par l'annulation de la dcision. Dans la ralit au contraire, la motivation peut encore tre rgularise, mme dans le cadre de procdures judiciaires. C'est seulement si cette rgularisation fait dfaut et si la dcision s'avre pour cette raison arbitraire et non-fonde, qu'elle est annule par les juridictions.
e) L'OBLIGATION DE MOTIVATION EN B E L G I Q U E
Etant donn que le droit administratif belge est considrablement influenc en gnral par des conceptions franaises, il n'est pas tonnant que l'obligation de motivation ne puisse revendiquer en Belgique aucune validit gnrale, faute comme
(30) A cet gard, cf. supra, E.II.4. (31) I.N. STEVENS, ibid, (note 28), p. 233 ; P . P . CRAIG, ibid, (note 29), p . 278 ; cf. cependant la rfrence Lord Denning, M.R., Selvarajan v. Race Relations Board (1976) : suffice it t h a t the broad grounds are given (...) ; J . F . GARNER, Administrative Law, 5" d., Londres 1979, p . 33 ; Mclnnes v. Onslow Fane (1978), 3.A11.E.R. 211. (32) Cf. la liste chez J . F . GARNER, ibid, (note 31), pp. 171 et s. avec d'autres rfrences la section 12 de la loi cite ; en outre D. FOULKES, ibid. (note 29), p. 255 avec d'autres rfrences tires de la jurisprudence. (33) D. FOULKES, ibid. (note 29), pp. 256 et ss. avec d'autres rfrences ; cf. galement P.P. CRAIG, ibid, (note 29), p. 278 avec d'autres rfrences. (34) Giraudan & Co. v. Minister of Housing (1966) 3. All E R 696 ; Padfield v. Minister of Agriculture (1968) 1 All E R 694 House of Lords ; le dernier arrt fut qualifi par Lord Denning MR, dans Breen v. Amalgamated Engineering Union (1971) 2 QB 175 (190) de landmark in modern administrative law ; Minister of National Revenue v. Wrights Canadian Ropes Ltd. (1947) AC 109 (123).
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c'tait antrieurement le cas en France d'une rglementation lgale gnrale cet gard (35). Contrairement l'article 97 de la Constitution belge, lequel fixe une obligation de motivation pour les dcisions des cours et tribunaux, une telle obligation ne s'impose l'administration, que si ladite obligation est expressment prvue par une norme (36). Cependant, tout acte juridique accompli par l'administration doit tre fond sur des motifs lgaux. Afin de permettre le contrle d'une dcision par le Conseil d'Etat, l'administration peut tre tenue de rvler ses motifs dans des circonstances dtermines, mme si une telle obligation n'est pas prvue par la loi (37). Ds lors qu'une motivation est ncessaire, elle est soumise des critres stricts. La motivation doit indiquer que les conditions d'application de la disposition d'habilitation sont remplies dans le cas d'espce. La simple reproduction du texte de la loi ou des apprciations gnrales ne sont pas considres comme suffisantes. La motivation doit reflter les considrations et conceptions juridiques de l'administration ; un dfaut ou une insuffisance de motivation dbouche sur l'illgalit de l'acte administratif, que les considrations non exprimes dans la motivation aient t effectivement prises en compte ou non (38).
f) L ' O B L I G A T I O N DE MOTIVATION AU DANEMARK
Dans le droit danois il existe une srie de rglementations lgislatives spciales qui imposent l'administration l'obligation de motiver une dcision l'gard des intresss (39). Abstraction
(35) J . DEMBOUR, Droit administratif, p . 285, note 1. A cet gard, l'acte administratif doit tre fond sur des motifs, seule la publication de ceux-ci par l'autorit (motivation) n'tant pas toujours imprativement ncessaire. (36) P a r ex., l'art. 87 de la loi communale ; cf. ce sujet A. MAST, J . DUJARDIN, Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Gand 1984, n" 565 (pp. 545 et ss.) ; A. MAST, La motivation comme instrument du contrle par le Conseil d ' E t a t de l'exercice du pouvoir discrtionnaire de l'administration , Travaux du Centre National de Recherches de Logique, Bruxelles, Bruylant 1978, pp. 367 et ss. ; F.M. R E M I O N , La motivation des actes administratifs en droit belge, Rapport belge au V I I I e Congrs de Droit Compar , Bruxelles, C.I.D.C. 1970, pp. 668 et sa. (37) A. MAST, J . D U J A R D I N , ibid. (note 36), n" 65 ; Conseil d ' E t a t , arrte n 8477 du 7 mars 1961, Gemeinde Schoten ; n 16.358 du 9 avril 1974, Schiepers et de Plecker ; n 19.177 du 10 octobre 1978, Wastiels. (38) H.-H. SCHEFFLER, Die Pflicht zur Begrndung von Manahmen nach den europischen Gemeinschaftsvertrgen, Berlin 1974, p. 33 ; W I O N Y , Droit administratif principes gnraux, 4 e d., Bruxelles 1962, p. 151 avec des exemples extraits de la jurisprudence. (39) N . E . Hoi.M. Due process in Danish administrative procedure, F.I.D.E. 1978, p. 3.15.
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faite de ces cas particuliers, il n'existait antrieurement pour les autorits aucune obligation juridique gnrale de fournir une motivation. Toutefois la pratique administrative consiste communiquer une motivation sur demande, ds lors que le demandeur a t ngativement touch par la dcision (40). La relation entre l'administration et les intresss est dornavant lgalement rgle (41) par la Forvaltningslov du 19/12/85 (42). Le sixime chapitre de cette codification contient une vaste rglementation de l'obligation de motivation. Le 22 dispose qu'un acte administratif crit doit tre rgulirement motiv par crit. En vertu du 23, les destinataires d'un acte administratif oral ont le droit, si leur demande n'a pas t pleinement satisfaite, d'exiger une motivation crite. Le 24 fixe l'tendue de l'obligation de motivation. E n principe, la motivation doit exposer aussi bien la situation en fait que la situation en droit. L'tendue et le mode de la motivation dpendent avant tout de l'importance que revt l'affaire pour les intresss. Si l'administration a exerc un pouvoir discrtionnaire, elle doit exposer en particulier ses motifs discrtionnaires (43). La loi dtermine en outre les limites et les exceptions l'obligation de motivation. D'aprs le 24 paragraphe 3 en liaison avec le 15, l'tendue de l'obligation de motivation est restreinte dans la mesure o cela s'avre ncessaire pour la protection d'intrts dtermins, publics ou privs par exemple relatifs la scurit publique (44). Un acte administratif arrt en violation de l'obligation de motivation est illgal et peut tre annul par les juridictions.
g) L'OBLIGATION DE MOTIVATION EN G R C E
En Grce, l'obligation de motivation est reconnue par principe, en t a n t que principe gnral du droit ; il s'agit en particulier d'un
(40) N . E . HOLM, ibid, (note 39), p. 3.16. (41) En ce qui concerne la dmarcation opre entre cette loi et les rgles de la loi n" 572 du 19/12/85 om offentlighed i forvaltningen cf. supra, V.2.f., les droite de la dfense au Danemark. (42) Loi n 571 du 19/12/85, Forvaltningslov. (43) A l'instar dj de la pratique administrative antrieure, cf. N.E. HOLM, ibid. (note 39), p. 3.16. (44) Les restrictions qui ont t mentionnes relativement l'obligation de motivation sont conformes au projet de loi dpos dj en 1972, cf. N.E. HOLM, ibid, (note 39), p. 3.16.
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ADMINISTRATIVE
droit complmentaire au droit l'audition (45). En Grce, l'obligation de motiver les actes administratifs (laquelle doit tre dduite du principe de l'Etat de droit et du principe de la lgalit de l'administration) existe si une motivation est lgalement prvue ou s'avre ncessaire eu gard la nature de l'acte (46). Font partie du dernier type de mesures ncessitant une motivation, par exemple les actes administratifs imposant des charges. En outre, les juridictions administratives grecques paraissent soumettre l'obligation de motivation un nombre progressivement croissant d'actes administratifs. Le fait que d'aprs un arrt du Conseil d'Etat, l'administration soit tenue de discuter l'argumentation de l'intress dans les motifs revt de l'importance cet gard (47). D'autre part, l'urgence de la mesure ou d'autres motifs lis l'efficacit de l'administration, peuvent restreindre ou exclure l'obligation de motivation (48). En cas de violation de l'obligation de motivation, l'acte administratif est illgal et peut tre annul.
h) L'OBLIGATION D E MOTIVATION E N IRLANDE
En Irlande, les rgles relatives l'obligation de motivation sont semblables (comme d'ailleurs le droit administratif dans ce pays) aux conceptions anglaises (49). Bien qu'en Irlande un contrle de la lgislation par les juridictions soit possible et que la conception de la Supremacy of Parliament perde progressivement de son importance (50), l'introduction d'une obligation de motivation relative la lgislation n'a gure t discute. Cependant, en ce qui concerne la motivation d'actes administratifs, une tradition irlandaise propre s'est dveloppe depuis l'indpendance et sous l'empire de la Constitution de 1937 (51).
(45) Th. I. PANAOOPOULOS, Das Verwaltungsverfahren in Griechenland, DVBl. 1977, pp. 154 et ss. ; M. STASSINOPOULOS, Le droit de la dfense devant les autorits administratives, Paris 1976, p . 190. (46) Th. PANAOOPOULOS, ibid, (note 45), p . 156. (47) Conseil d ' E t a t hellnique, arrt n 2184/1973. (48) Th. PANAOOPOULOS, ibid, (note 45), p . 158. (49) B. CHURE, The Government and Politics of Ireland, Londres e.a. 1974, p. 296 ; A.K. ASMAL, Administrative Law in Ireland , Revue Internationale dee Sciences Adminietralives (1968), 34, p. 109. (50) B. CHUBB, The Constitution and Constitutional Change in Ireland, Dublin 1979, pp. 72 et ss. (51) Art. 34.3.2 de la Constitution ; J.M. K E L L Y , The Irieh Constitution, art. 34.3.2., pp. 270 et s., ainsi que eupra, l'expos relatif l'Irlande.
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En Irlande, en rattachement l'article 40 paragraphe 3 de la Constitution, le principe de natural (ou constitutional) jus tice (52) continue d'tre mis en exergue, lequel comme en Angleterre est cens garantir l'intress une procdure loyale (53). Il existe toutefois en Irlande un certain scepticisme l'gard de administrative law d'inspiration franaise, en par ticulier probablement parce que d'aprs la conception irlandaise, le contrle de l'administration est un lment constitutif du contrle politique exerc par le Parlement (54). Par consquent, une obligation de motivation ne peut tre dduite du principe de natural justice que dans certaines limites ; (55) une obligation de motiver les dcisions administra tives n'existe en consquence dans un premier temps, que dans les cas o une loi spciale le prvoit. Les juridictions ont cepen dant progressivement exhort les administrations documenter la situation de fait et de droit (56). D ans diffrents arrts qui se rapportent aussi bien des enquiries formelles qu' de simples dcisions administratives, les autorits sont obliges de prendre d'abord des notes relativement aux preuves recueillies et aux informations concernant les faits qu'elles ont rassembles au cours des investigations. Ces notes doivent tre rsumes en rap port avec la dcision proprement dite. Ce rsum doit tre acces sible aux intresss. D s lors qu'une policy revt de l'impor tance pour la dcision, les principes de ladite policy doivent aussi tre indiqus pour que l'intress puisse comprendre le fonde ment de la dcision (57). K ingsmillMoore, en t a n t que rappor teur de la Supreme Court, a rsum la base juridique sur laquelle l'annulation de la dcision peut tre fonde en cas de violation de
(52) J.M. K E L L Y , ibid, (note 51), p. 229 avec d'autres rfrences. (53) R. GRIMES P. HORGAN, Law in the Republic of Ireland, Portmarnock/D ublin 1981, pp. 102 et s. ; . CHUBB, Constitutional Change, pp. 78 et s. qui fait rfrence l'affaire Macavley v. The Minister for Posts and Telegraphs (1965) I.R. 70 ; Byrne v. Ireland and the Attorney General (1966) I.R. 345 (cit par B. Chubb). (54) B. CHUBB, ibid, (note 49), p. 297 (avec d'autres rfrences) qui fait rfrence l'arrt Local Government Board v. Arlidge (1915) A.C. 120 (136) p. Lord Shaw, L.J. (55) Pour le droit anglais, cf. supra ; A.K. ASMAL, Administrative Law , Revue Interna tionale dee Sciences Administratives, vol. 34 (1968), pp. 109 et BS. (113). (56) In Re D unleary's Estete, IR 1952, pp. 86 et sa. (90) ; The State (McGeough v. Louth Country Council), I L T R 107, pp. 13 et ss. (25) ; Murphy v. D ublin Corporation and Minister for Local Government IR 1972, p. 215 ; Geragthy v. D ublin Corporation, I R 1976, p. 153 ; Russel v. Minister for Local government, I R 1976, p. 195. (57) R.M. STOUT, Administrative Law in Ireland, D ublin, 1985, pp. 195 et sa. (avec d'autres rfrences).
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ces rgles. Dans le cas d'une propritaire de maison qui s'tait vu refuser sans aucune motivation, l'autorisation de la commune ncessaire la vente de sa maison, il dcida (58) :
If so, he has refused to divulge the policy or principle which he has in mind to the applicant, and so has deprived her of the opportunity to which I think she is entitled, of conforming with or contesting such a principle or policy. Nor has he thought it right to enlighten the Court except in so far as he admitted under cross-examination t h a t he personally did not favour sales ... and t h a t over a period of some six years he had never consented to a sale ... ... in the absence of any further elucidation or explanation on his part, he has unfortunately left himself open to the suggestion t h a t his attitude towards applications for consent to sell haa been arbitrary, capricious and obstructive. Such a suggestion may be unfair and entirely erroneous. The Manager may have acted on grounds ... which may have been reasonable ... I t is ... regrettable t h a t he has made no effort to meet this suggestion. He could clearly have done so by stating his reasons for the information of the Court, which could then have given him guidance as to their legality. Instead ... he contends t h a t the Act gives to him the unfettered right to refuse or give consent ... according to his personal views which are to remain unexplained and unrevealed.
La dcision de refus fut annule en tant qu'arbitraire et nonmoti ve.

i) L ' O B L I G A T I O N D E M O T I V A T I O N A U L U X E M B O U R G
Le droit administratif luxembourgeois ne connat aucun principe gnral aux termes duquel l'administration devrait exposer les motifs de son acte dans une motivation formelle (59). D'autre part, la rgle selon laquelle l'acte administratif doit toujours tre fond sur des motifs objectifs est applicable aussi au Luxembourg (60). En outre, le rglement du 8 juin 1979 a fix une obligation de motivation applicable pour de larges domaines de l'action administrative. Aux termes de ce rglement doivent tre motivs par l'administration : le rejet d'une demande, le retrait ou la modification a posteriori d'un acte administratif existant, les dcisions concernant un recours administratif ainsi que des
(58) KTNQSMILL MOORE, J., The State (McGeough) v. Louth County Council , ILTR 107, pp. 13 (25) cit par STOUT, ibid, (note 57), p. 200. (59) F. WELTER, e.a., Rapport prsent aux Colloques entre les CE. Belge, Nerlandais, Franais, Italien, Luxembourgeois et le Bundesverwaltungsgericht , Colloque de Rome, les 4, 5 et 6 mars 1968, p. 171, 14. (60) F. SCHOCKWEILER, Due process in administrative procedure , F.I.D.E. 1978, p. 8.2 ; F. WELTER, ibid, (note 59), pp. 175, 22.
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actes administratifs l'laboration desquels une autre autorit a d participer, autorit dont la recommandation ne sera cependant pas suivie. Une motivation est encore ncessaire dans la dernire catgorie d'hypothses, si l'administration suit effectivement la recommandation, mais a nanmoins l'intention d'arrter une dcision drogeant la pratique antrieure (61). Un dfaut de motivation peut tre encore rgularis mme au stade de la procdure juridictionnelle administrative. La violation de l'obligation de motivation n'entrane l'annulation de l'acte administratif, que s'il s'avre qu'une motivation rgulire aurait donn lieu dans le cas d'espce, l'adoption d'une dcision diffrente (62), autrement dit, si la motivation entache d'un vice rvle que l'administration a pris dans le cas d'espce une dcision errone. C'est ainsi que le Conseil d ' E t a t annula le retrait d'une autorisation relevant du droit commercial, parce que ni la mesure elle-mme, ni les pices ne rvlaient le moindre motif justificatif. C'est principalement la question relative la justification matrielle, soit au fondement juridique de la mesure qui avait fait l'objet de l'arrt (63).
k) L'OBLIGATION DE MOTIVATION AUX P A Y S - B A S
Aux Pays-Bas, l'obligation de motivation a valeur de principe gnral du droit, applicable aux actes individuels concrets arrts par l'administration, mais non applicable aux actes normatifs (64). Il existe ct de cela des lois particulires dans lesquelles l'obligation de motivation est spcialement prvue (65). Le principe dit de motivation (motiveringsbeginsel) est reconnu en t a n t que principe d'une administration rgulire, aussi bien
(61) F . SCHOCKWEILER, Le Contentieux administratif et la Procdure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, pp. 96 et ss. (62) F . SCHOCKWEILER, ibid. (63) C E . du 13 mai. 1953 Mey cit par F. W E L T E R , ibid, (note 59), p . 176. (64) P. DE H A A N , Th. G. DRUPSTEEN, R. FERNHOUT, Bestuursrecht in de sociale Rechtsstaat, Deventer 1978, p. 40 motiveringsbeginsel ; M. FROMONT, Der Rechtsschutz gegen Manahmen der Verwaltung im Europa der Sechs , Europarecht 1969, pp. 202 et ss., 210, qui croit dceler aussi dans le droit hollandais de nombreuses exceptions et qui considre principalement le juge comme habilit vrifier les motifs sur lesquels est fonde la dcision, ne partage pas tout fait cette opinion ; cf. galement le Rapport de l'association nerlandaise pour le droit administratif, rapport relatif aux dispositions gnrales du droit administratif, traduit par C.H. U L E , Verwaltungsverfahrensgesetze des Auslandes, vol. I, Berlin 1967, pp. 364 et ss. ( Rapport ABAR ). (65) P. DE HAAN e.a., ibid, (note 64), p . 40 (implicitement) ; H.-H. SCHEFFLER, Die Pflicht zur Begrndung von Manahmen nach den europischen Gemeinschaftsvertrgen, Berlin 1974, p. 28.
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ADMINISTRATIVE
dans la jurisprudence que dans la doctrine. Ce principe est appliqu sous deux aspects. Au sens du droit de la procdure, comme obligation de motivation (motiveringsplicht), au sens du droit matriel, comme principe imposant une motivation constituant un soutnement suffisant de la dcision (beginsel van draagkrachtige motivering) (66). Au sens du droit de la procdure, les dcisions administratives individuelles imposant des charges doivent faire l'objet d'une motivation rvlant les motifs de l'administration (67). La mesure dans laquelle la motivation doit rvler les motifs qui fondent la dcision dpend des circonstances du cas d'espce. En gnral, il suffit que rsulte de la motivation, quelles donnes de fait ont servi de base la dcision, sur quelles dispositions lgales elle fut fonde et en cas de dcisions discrtionnaires quel critre d'apprciation fut appliqu ou quels critres furent considrs comme pertinents aux fins de la dcision. Lors de dcisions administratives octroyant des avantages, il peut tre fait abstraction d'une motivation condition qu'une obligation de motivation ne soit pas prvue dans la loi et qu'il ne soit pas port atteinte des intrts de tiers (68). Le principe de motivation au sens du droit matriel, c'est-dire l'exigence selon laquelle la motivation doit constituer un soutnement suffisant des dcisions administratives imposant des charges, trouve son origine dans la jurisprudence de la chambre comptente pour connatre des litiges en matire conomique, et est utilis trs frquemment par la section juridictionnelle du Conseil d'Etat comme une sorte de principe collecteur (69). D'une part, il requiert que la dcision et la motivation soient fondes sur une base exacte en fait. D'autre part, il exige que la dcision dcoule de la motivation, de manire logique et juridiquement correcte (70).
(66) G.A. VAN P O E L J E , A.M. DONNER, Nederlands Bestuursrecht, vol. I, Alphen 1974, p. 278 ; P . DE HAAN E.A., ibid, (note 64), p. 38 ; Rapport ABAR, pp. 138, 166. (67) P . DE HAAN e.a., ibid, (note 64), p . 40. (68) R a p p o r t ABAR, p . 141. (69) A.M. DONNER, Misbruik v a n beginselen , RMT 1978, p p . 377 et ss., 378 ; Rapport ABAR, p . 166. (70) R a p p o r t ABAR, p p . 166 et ss. ; P . DE HAAN, Th. G. DRUPSTEEN, R. FERNHOT, ibid. (note 64), p . 40 ; cf. galement CBB du 6 novembre 1959, SEW 1960, p. 37 ; CBB 11 fvrier 1972, AB 1972, p . 100.
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L'importance que le principe de motivation revt dans la jurisprudence de la section juridictionnelle s'explique par le fait qu'une motivation faible rvle frquemment les vices les plus divers, relatifs la forme et au fond. Ainsi, dans une srie de cas dans lesquels ce principe est appliqu, une dcision administrative pourrait tre annule aussi pour d'autres motifs, par exemple en raison d'une violation de la loi, du principe de la protection de la confiance lgitime ou du principe d'galit (71). Une mesure administrative insuffisamment motive devrait rgulirement tre annule, tant donn que ce n'est qu' cette condition que l'administration respectera l'avenir cette obligation (72).
1) L ' O B L I G A T I O N D E M O T I V A T I O N A U PORTUGAL
La ncessit de motiver les actes administratifs rsulte dj de la Constitution portugaise. L'article 268 paragraphe 2 stipule : (73)
2. L e s a c t e s a d m i n i s t r a t i f s effet e x t e r n e s o n t notifis a u x i n t r e s s s , l o r s q u ' i l s n e s o n t p a s p u b l i s officiellement. I l s d o i v e n t t r e d m e n t m o t i v s ds qu'ils affectent des droits ou des intrts lgalement protgs des citoyens.
Cette disposition a t concrtise par le dcret-loi n 256-a/77 du 17 juin 1977 (74). L'article 1 rgle en dtail la question de savoir quels actes doivent tre motivs. Ds lors que des obligations de motivation sont prvues dans des lois particulires, elles ne sont pas affectes par le dcret. Parmi les actes administratifs soumis d'aprs l'article 1 du dcret-loi l'obligation de motivation, on relve en particulier ceux qui refusent totalement ou partiellement, teignent, restreignent ou qui autrement affectent ngativement des droits ou des autorisations, ou qui imposent des charges ou des sanctions ;
(71) Rapport ABAR, pp. 172 et ss. ; cf. A.M. DONNER, ibid, (note 69), p. 378. (72) G.A. P O E L J E , A.M. DONNER, ibid, (note 66), p. 269. (73) Cf. A. THOMASHAUSEN, Die revidierte Verfassung der Republik Portugal von 1976 , JR 32 (1983), pp. 443. (74) Cf. D. FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, vol. I l l , Lisbonne 1985, pp. 244 et ss., M. CAETANO, Manuel de Direito Administrativo, vol. I, 10 d., Coimbra 1984, pp. 477 et ss. ; M. ESTEVES DE OLIVEDA, Direito Administrativo, vol. I, Coimbra 1984, pp. 467 et ss.
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qui, rsultant de l'exercice d'un pouvoir discrtionnaire, affectent des intrts juridiquement protgs ; qui statuent sur des oppositions ou sur des voies de recours ; qui sont arrts contrairement la demande ou l'opposition forme par l'intress ou par une autre instance officielle ; qui tranchent un cas d'espce, en drogeant la pratique adopte dans des cas similaires ; qui ont pour contenu le retrait, la modification ou la suspension de l'un des actes administratifs mentionns ci-dessus. Cela signifie que presque tous les actes administratifs imposant des charges sont soumis l'obligation de motivation. En vertu des articles 2 et 3 du dcret, la motivation doit remplir trois conditions : elle doit tre expresse ; elle doit indiquer la situation de fait et de droit sur base de laquelle la dcision a t prise ; elle doit tre claire, cohrente et complte. Les articles 4 et 5 contiennent des rgles particulires relatives certains actes administratifs oraux ; (75) des rgles particulires s'appliquent aussi aux actes administratifs dont l'existence est prsume en cas de carence de l'administration (acto tcito) (76). Ds lors que la motivation d'un acte administratif ne remplit pas ces exigences poses par la Constitution ou par le dcret-loi, la violation de ces formalits, considres comme substantielles, suffit dj pour pouvoir poursuivre avec succs l'annulation de l'acte administratif.
m) L'OBLIGATION D E MOTIVATION E N E S P A G N E
En droit espagnol aussi, l'obligation de motivation ne joue de rle que dans le domaine des dcisions administratives. Les lois et autres actes normatifs ne doivent pas tre motivs. L'article 43 de la loi rgissant la procdure administrative (LPA) (77) prvoit expressment l'obligation de motivation pour
(75) D. FREITAS DO AMARAL, ibid, (note 74), vol. III, p. 247. (76) M. CAETANO, ibid, (note 74), vol. I, pp. 474 et ss. ; M. ESTEVES DE OUVEIRA, ibid.
(note 74), vol. I, pp. 447 et ss. (77) Ley de Procedimiento administrativo del 17. Julio 1958 dans la version du 2/12/63
et d'autres modifications cites par E. GARCA DE ENTERRA, T.-R. FERNNDEZ, Curso de
Derecho Administrativo, 4" d., Madrid 1984, vol. I, pp. 523 et ss. ; ainsi que Legislacin de la Justicia Administrativa, d. Civitas, 7" d., Madrid 1985.
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le domaine administratif. En vertu de l'article 43 paragraphe 1 (LPA), tous les actes administratifs imposant des charges doivent tre motivs (78). Dans la motivation de leur dcision, les autorits espagnoles doivent indiquer les circonstances de fait sur lesquelles elles se sont fondes. Elles doivent en outre dmontrer que ces lments de fait remplissent les conditions d'application d'une norme juridique qui constitue le fondement de la disposition contenue dans la mesure administrative (79). La Cour constitutionnelle espagnole a considr l'obligation de motivation comme une condition indispensable pour la sauvegarde des droits de la dfense des intresss (80). Une violation de l'obligation de motivation largement conue, n'entrane toutefois pas toujours la nullit ou l'annulabilit de l'acte administratif. D'aprs l'article 48 paragraphe 2 de la LPA, un vice de forme provoque l'annulabilit seulement si le dfaut de motivation rvle un vice matriel, notamment des motifs illicites dans le domaine du pouvoir discrtionnaire (81). La Cour suprme a dclar cet gard, qu'un principe lmentaire de l'conomie de procdure interdit d'annuler des dcisions ou des actes de l'administration (...), si l'on peut logiquement prvoir, en dpit de la persistance du vice avec toutes ses consquences, que sera adopt un acte administratif identique l'acte devant tre annul (82).
(78) F . GARRIDO FALLA, Tratado de Derecho Administrativo, vol. I (Parte General), 9 d., Madrid 1985, p . 688, qui estime qu'il s'agit d'un principe gnral du droit, codifi. L'article 43 alina 1 LPA dit : 1. Sern motivados, con sucinta referencia de hechos, y fundamentos de Derechos : a) Los actos que limiten derechos subjectivos. 6) Los que resuelvan recursos. c) Los que se separan del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de rganos consultivos. d) Aquellos que deban serlo en virtud de disposiciones legales. e) Los acuerdos de suspensin de actos que hayan sido objeto de recurso. (79) E. GARCA DE ENTERRA, ibid, (note 77), p. 523. (80) Tribunal Constitucional, Dec. del 16. Julio 1981 ; cit par E. GARCA DE ENTERRA, ibid. (note 77), p . 524, Tribunal constitucional, Dec. del 16. Junio 1982 ; cit par E. GARCA DE ENTERRA, ibid, (note 77), p. 524. (81) A cet gard, cf. toutefois F . GARRIDO FALLA, ibid, (note 78), p . 689, qui considre peut tre comme minime l'importance de l'obligation de motivation en cas de dcisions lies, mais qui estime cependant que la sanction devrait toujours consister en l'annulabilit de la dcision. (82) Arrt du 6/11/63, section administration; cit par E. GARCA D E ENTERRA, ibid. (note 77), p. 597.
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PRINCIPES DE PROCDURE DE MOTIVATION
ADMINISTRATIVE DROIT COMMUNAU-
3. L ' O B L I G A T I O N TAIRE
a)
DANS LE
EUROPEN
MOTIVATION
Q U A N T L'IMPORTANCE DE L'OBLIGATION DE
A la diffrence de la plupart des autres principes relatifs au droit de la procdure, l'obligation de motivation est dj prvue dans le trait lui-mme. D'aprs l'article 190 du trait CEE, les rglements, les directives et les dcisions doivent tre motivs. Il existe ainsi dans le droit communautaire une obligation de motivation, de nature constitutionnelle, englobant les actes normatifs et les actes administratifs (83). La motivation d'une mesure d'autorit bnficie principalement aux destinataires, lesquels apprennent grce ladite motivation, quels sont les motifs qui ont amen l'administration prendre la mesure en question, et peuvent, sur cette base, valuer plus facilement les chances de succs de l'exercice d'un moyen de recours (83a). E n outre, l'obligation de donner une motivation objectivement concluante impose l'administration de discuter intensivement les circonstances du cas d'espce et contribue ainsi l'auto-censure de l'administration (84). En outre, une motivation dtaille donne aux E t a t s membres et aux institutions, ayant en vertu de l'article 173 premier alina du traite CEE,
(83) Relativement la notion du trait CEE comme constitution de la CEE, cf. J . SCHWARZE, R. BIEBER, Verfassungsentwicklung in der Europischen Gemeinschaft, BadenBaden 1984, pp. 3 et ss. (83a) Relativement au rapport entre l'obligation de motivation et la protection juridictionnelle effective, cf. rcemment, l'arrt particulirement instructif de la CJCE dans l'aff. 222/86, H E Y L E N S , Recueil, 1987, pp. 4097 (4117), n" 15 des motifs : L'efficacit du contrle juridictionnel, qui doit pouvoir porter sur la lgalit des motifs de la dcision attaque, implique, de manire gnrale, que le juge saisi puisse exiger de l'autorit comptente la communication de ces motifs. Mais s'agissant plus spcialement, comme en l'espce, d'assurer la protection effective d'un droit fondamental confr par le trait aux travailleurs de la Communaut, il convient galement que ces derniers puissent dfendre ce droit dans les meilleures conditions possibles et se voient reconnatre la facult de dcider, en pleine connaissance de cause, s'il est utile pour eux de saisir la juridiction. Il en rsulte qu'en pareille hypothse l'autorit nationale comptente a l'obligation de leur faire connatre les motifs sur lesquels est fond son refus, soit dans la dcision elle-mme, soit dans une communication ultrieure faite sur leur demande. (84) J.V. LOUIS, in Mgret e.a., Le droit de la Communaut conomique europenne, vol. 10, Bruxelles 1983, art. 190 note 2 (p. 502) ; H . P . IPSEN, Europisches Gemeinechaftsrecht, Tbingen 1972, chap. 24/25 (p. 517) ; L.-J. CONSTANTINESCO, Das Recht der Europischen Gemeinschaften I, Baden-Baden 1977, n 522 (p. 590) ; H.-H. SCHEFFLER, Die Pflicht zur Begrndung von Manahmen nach den europischen Gemeinschaftsvertrgen, Berlin 1974, pp. 48 et ss. ; E.-W. F u s s , Die Europische Gemeinschaft und der Rechtsstaatsgedanke, Heule 1967, p. 73.
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qualit pour agir en annulation (85) ainsi qu'aux personnes ayant, en vertu de l'article 173 deuxime alina du trait CEE, cette qualit certaines conditions (86), l'occasion de mieux valuer sur base d'une connaissance prcise de la situation en fait et en droit, les moyens d'assurer leur protection juridique. Cet effet de protection l'gard des tiers n ' a qu'une influence restreinte sur l'ampleur de l'obligation de motivation ; ledit effet est une consquence de l'obligation de motivation, mais n'en constitue pas l'objectif propre. A l'avant-plan se trouve la relation de l'administration avec les destinataires des mesures d'autorit. L'obligation de motivation compte parmi les formes substantielles au sens de l'article 173 premier alina du trait CEE, dont la violation justifie la formation d'un recours. La violation de l'obligation de motivation peut consister en une absence totale de motivation (87) ; on peut cependant aussi imaginer que la motivation rvle des contradictions internes et que c'est pour cette raison qu'elle ne puisse tre considre comme valide (88). La question de savoir s'il y a galement violation de l'obligation de motivation dans des cas o la motivation s'avre lacunaire, suscite plutt des doutes. E t a n t donn que d'aprs une jurisprudence constante de la CJCE, l'administration est seulement tenue d'indiquer les critres de dcision, les bases juridiques et les lments de fait qu'elle considre elle-mme comme essen (85) J.V. L o u i s , ibid. (note 84), art. 173 note 27 ; H . SMIT, in H . Smit/P. Herzog (d.), The law of the European Economic Community, A Commentary on the EEC-Treaty, New York e.a. 1976, art. 190, pp. 5-632 ; H.-H. SCHEFFLER, ibid, (note 84), p . 66 ; J . STREIL, in B. Beutler, R. Bieber, J . Pipkorn, J . Streil, Die Europische Gemeinschaft Rechtsordnung und Politik, 3 e d., Baden-Baden 1987, p p . 251 et s. ; la Cour de Justice aussi souligne quelquefois le rle jou par les E t a t s membres, cf. par exemple, l'aff. 294/81 (Control D a t a Belgium NV SA c/ Commission des Communauts europennes), Recueil, 1983, p p . 911 et ss., (928 n 14). (86) Cf. l'art. 173 deuxime alina du trait C E E , l'art. 146 deuxime alina du trait CEEA, l'art. 33 deuxime alina du trait CECA ; cf. ce sujet galement J . STREIL, ibid. (note 85), p p . 253 et s., ainsi que J.V. Louie, ibid, (note 84), art. 173 note 27/29. (87) H.-W. DAIO, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.-D. Ehlermann (d.), Kommentar zum EWG-Vertrag, 3" d., Baden-Baden 1983, a r t . 190, n 3. Pour l'hypothse du contrle de dcisions de la Commission en matire d'aides, la CJCE a rcemment dcid qu'il y a violation de l'obligation de motivation fixe par l'article 190 du trait C E E , si l'administration se contente de... reproduire le texte de l'article 92, paragraphe 1, du trait, sans s'appuyer sur les caractristiques du programme d'aides accordes par le Land NordheinWestfalen pour montrer que celui-ci tait incompatible avec le march commun au sens de l'article 92, paragraphe 1, du trait. Cf. l'aff. 248/84 (Rpublique fdrale d'Allemagne c/ Commission), Recueil, 1987, pp. 4013 (4042), n 21 des motifs. (88) P . ex. l'aff. 158/80 ( R E W E c/ HZA Kiel), Recueil, 1981, p p . 1805 et ss., 1834 (n 26 des motifs).
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tiels (89), il n'y a de motivation lacunaire que si l'administration n'a pas communiqu un motif dterminant. Dans son apprciation relative cette question, la CJCE fait preuve de retenue (90) :
... la motivation doit tre juge suffisante ds lors qu'elle fait apparatre de faon claire et cohrente les considrations de fait et de droit sur lesquelles s'appuie la condamnation des intresss, de manire permettre t a n t ceuxci qu' la Cour de connatre les lments essentiels du raisonnement de la Commission ; ...
Ds lors que ces conditions sont runies, l'administration a satisfait son obligation de motivation. Il faut oprer une distinction entre cette hypothse et le grief formul l'gard de vices matriels, lesquels autorisent, en tant que violation du trait au sens de l'article 173 premier alina du trait CEE, la formation d'un recours en annulation. Des indices de l'existence d'une erreur matrielle peuvent rsulter de la motivation. La motivation constitue cet gard une source rvlatrice dterminante (91). Cela vaut particulirement dans le domaine du contrle de l'exercice du pouvoir discrtionnaire, l'occasion duquel la Cour de Justice doit frquemment fonder le contrle juridique presqu'exclusivement sur les motifs de la Commission (92) :
Quant la violation des formes substantielles , en l'espce le dfaut ou l'insuffisance des motifs, elle est toujours, dans un pareil domaine, en partie lie au fond, c'est--dire la lgalit, puisque, comme vous avez eu plusieurs fois l'occasion de le rappeler, les exigences de la motivation varient selon le caractre plus ou moins discrtionnaire du pouvoir exerc et doivent tre
(89) Par ex. l'aff. 7/77 (Wiillerstorff c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 769 et ss. (781). Cf. galement l'avocat gnral LAORANOE, aff. 2/54 (Italie c/ Commission), Recueil, 1954/55, pp. 73 et ss. (118) : Autrement dit, la Haute Autorit doit motiver sa propre dcision, telle qu'elle est, et n'est nullement tenue de rfuter les opinions contraires ou divergentes ... , ainsi que l'avocat gnral ROEMER, aff. 41/70 e.a. (Intern. Fruit Co c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 411 et ss. (442) : (...) en ralit, l'obligation de motivation requiert uniquement que soient indiqus les lments de fait et de droit sur lesquels l'administration a cru pouvoir fonder l'acte qu'elle a adopt (...) . (90) Aff. 41/69 (Chemiefarma c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 661 et as., 693 (n 77 et 78 des motifs) ; de mme, l'aff. 292/81 (Lion et Cie c/ Soc. Lorriet) Recueil, 1982, pp. 3887 et ss., 3909, n 18 des motifs ; aff. 176/82 (Nebe c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 2475 et ss., 2487, n 21 des motifs ; aff. 325/82 (Commission c/ Allemagne), Recueil, 1984, pp. 777 et ss., 793, n" 8 des motifs. (91) H.-W. DAIQ, ibid. (note 87), art. 190 n" 3 la fin ; J.V. Louis, ibid, (note 84), art. 190 n" 3 des motifs, avec d'autres rfrences ; H.-H. SCHEFFLER, ibid. (note 84), p. 71 ; CJCE, aff. 34/62 (Allemange c/ Commission), Recueil, 1963, pp. 269 et ss., 294 ainsi que dj l'aff. 2/56 (Geitling c/ Haute Autorit), Recueil, 1957, pp. 9 et ss., 36. (92) Aff. 66/63 (Pays-Bas c/ Commission), Recueil, 1964, pp. 1047 et ss. (1087).
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telles qu'elles mettent la Cour en mesure d'exercer le contrle de lgalit qui lui appartient tout en respectant les limites du pouvoir discrtionnaire qui rsultent t a n t de la nature du recours en annulation que des restrictions de l'article 33 (...).
Il faut toutefois tenir ferme la distinction opre entre d'une part, la violation de l'obligation de motivation en t a n t que forme substantielle, et d'autre part, sa fonction en t a n t que source rvlatrice de vices matriels entachant la dcision soumise au contrle. Cette distinction correspond au principe selon lequel l'administration qui arrte une dcision satisfait dj l'obligation de motivation en t a n t que telle, en exposant sa conception sur laquelle la dcision est fonde, indpendamment de l'exactitude matrielle des motifs fournis.
b) M E S U R E S SOUMISES L'OBLIGATION DE MOTIVATION
Dans le domaine CEE et CEEA, en vertu des articles 190 du trait CEE et 162 du trait CEEA, tous les actes juridiques doivent tre motivs, l'exception des avis, juridiquement non-obligatoires, mis par le Conseil des Ministres. E n ce qui concerne les avis donns par la Commission en rapport avec un recours en manquement, l'article 169 du trait CEE prvoit une obligation de motivation spciale (93). Dans la CECA, en vertu de l'article 15 du trait CECA, les dcisions, recommandations et avis de la Haute Autorit doivent tre motivs ; cet gard, il faut entendre par dcision au sens de l'article 15 du trait CECA, aussi bien des dcisions gnrales (correspondant au rglement dans le trait CEE) que des mesures individuelles (correspondant la dcision dans le trait CEE). La recommandation obligatoire mentionne dans l'article 15 du trait CECA, correspond la directive au sens de l'article 189 du trait CEE. Tandis que dans le droit CECA, seules des mesures adoptes par la H a u t e Autorit (Commission) doivent tre motives, dans la CEE/CEEA, certains actes du Conseil sont aussi soumis l'obligation de motivation. Cette diffrence s'explique par le fait que dans la CECA, c'est la Haute Autorit qui supporte l'essen(93) Cf. par ex. l'aff. 325/82 (Commission c/ Rpublique fdrale d'Allemagne), (Croisires du beurre) Recueil, 1984, pp. 777 et se. (793, n 8 des motifs) ; aff. 301/81 (Commission c/ Belgique), Recueil, 1983, pp. 467 et ss. (477, n 8 des motifs).
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ADMINISTRATIVE
tiel de la charge dcisionnelle, tandis que dans la CEE ce rle revient au Conseil des Ministres. Les obligations de motivation dictes d'une p a r t pour la CEE/CEEA, et d'autre part pour la CECA sont par consquent en tenant compte des diffrences spcifiques aux traits quivalentes. C'est ds lors juste titre que la CJCE (implicitement) (94) et l'avocat gnral Roemer (explicitement) (95) considrent qu'il n'y a objectivement aucune diffrence entre l'obligation de motivation prvue par le trait CECA et l'obligation de motivation prescrite par le trait CEE ou le trait CEEA (96). E n ce qui concerne le droit driv, on observe que des obligations de motivation n'y sont dictes que dans la mesure o il existe dj une obligation de motivation prvue par le trait (97). Dans le domaine du droit de la fonction publique, toutes les institutions sont tenues l'gard de leurs agents, de motiver les mesures imposant des charges (98). Se pose la question de savoir s'il existe aussi, ct de l'obligation qui vient d'tre dcrite, concernant la motivation d'actes de la puissance publique, une obligation de motivation pour les actes relevant du droit priv. Cette question a gagn en actualit relativement la rupture de contrats de travail de droit civil (99). Il est de rgle, en ce qui concerne ces contrats, d'y intgrer expressment les dispositions du s t a t u t des fonctionnaires, lesquelles doivent valoir galement pour d'autres agents. Ds lors
(94) Aff. 24/62 (Rpublique fdrale d'Allemagne c/ Commission), Recueil, 1963, pp. 129 et ss. (142). (95) Avocat gnral ROEMER, in aff. 24/62 (Rpublique fdrale d'Allemagne c/ Commission), Recueil, 1963, pp. 129 et ss. (155, 165) ; aff. 34/62 (Rpublique fdrale d'Allemagne c/ Commission), Recueil, 1963, pp. 269 et ss. (314) ; aff. 108/63 (Merlini c/ Haute Autorit), Recueil, 1965, pp. 1 et ss. (22 et s.). (96) Ainsi galement H . P . IPSEN, Europischee Gemeinschaftsrecht, Tbingen 1972, chap. 2 4 / 2 5 ; R.H. LAUWAARS, in H. Smit/P. Herzog, ibid, (note 85), art. 190.03 (avec d'autres rfrences), pp. 5-626 ; G. L E T A L L E C / C . - D . EHLERMANN, Die Begrndungepflicht fr Rechteakte der Europiechen Gemeinechaften AWD/RIW 1966, 149 (153) ; H.-H. SCHEFFLER, ibid. (note 84), p. 19. (97) Cf. par ex., l'article 25 paragraphe 2 du s t a t u t des fonctionnaires, du 18/12/61 in H E R I A 67/11 ( rentes modifications). Art. 11 paragraphe 5 du rglement (CEE) n" 17/62, JOCE 1962, p. 204 ; art. 14 paragraphe 3 du rglement 17. (98) Cf. le s t a t u t des fonctionnaires, en particulier l'article 25. (99) Aff. 43/59 e.a. (v. Lachmller c/ Commission), Recueil, 1960, pp. 933 et ss. ; aff. 44/59 (Fiddelaar c/ Commission), Recueil, 1960, pp. 1077 et ss. ; aff. 25/60 (De Bruyn c/ Parlement), Recueil, 1962, pp. 39 et s s . ; aff. 110/75 (Mills c/ Banque europenne d'investissement), Recueil, 1976, pp. 1613 et ss. ; aff. 25/68 (Schertzer c/ Parlement), Recueil, 1977, pp. 1729 et ss. ; aff. 25/80 (De Briey c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 637 et ss.
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qu'il est fait rfrence l'article 25 du s t a t u t des fonctionnaires, la rupture de ces contrats est soumise aussi l'obligation de motivation. L'exercice par la Communaut de droits formateurs dans le cadre d'autres contrats de droit priv, n'est toutefois soumis d'aprs la jurisprudence de la CJCE, aucune obligation de motivation. A cet gard, la Cour de Justice se laisse guider par la considration selon laquelle des effets dsavantageux pour des tiers, rsultant de la conclusion d'un contrat de droit civil, n'en constituent en fait qu'une consquence ; une dcision relative par exemple un contrat de travail, ne doit ds lors tre motive ni l'gard de la personne favorise, parce que la dcision ne lui impose aucune charge, ni l'gard du candidat vinc, parce qu'il n'tait pas destinataire de la dcison (100).
c) F O R M E DE LA MOTIVATION
Avec la constatation qu'une mesure dtermine adopte par des institutions communautaires doit tre motive, se pose la question de savoir sous quelle forme une telle motivation doit intervenir. A cet gard se pose avant tout la question de savoir si la motivation doit revtir la mme forme que l'acte juridique. Des points de repre cet gard rsultent dj du texte des dispositions en la matire. Ds lors que les articles 15 du trait CECA, 190 du trait CEE ainsi que 162 du trait CEEA prvoient que les actes juridiques sont motivs (101), cela signifie que la motivation partage en rgle gnrale la forme de l'acte juridique auquel elle se rapporte, parce que tous deux sont troitement lis (102). Dans sa jurisprudence relative au droit de la fonction publique, la Cour de Justice a exclu la possibilit d'une motivation orale, parce qu'une telle forme de la motivation rend impossible le contrle par le juge, des motifs dterminants pour l'action de
(100) Aff. 56/77 (Agence europenne d'Interims c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 2215 et ss. (2234) ; avocat gnral REISCHL, ibid., Recueil, 1978, pp. 2215 et ss. (2244 cf. galement pp. 2242 et s.) ; sous un angle diffrent : avocat gnral MAYRAS, aff. 23/76 (Luigi Pellegrini & C.S.a.s. c/ Commission), Recueil, 1976, pp. 1807 et ss. (1827 et ss.). (101) Texte anglais : Shall state the reasons, texte italien : sono motivati , texte nerlandais : met redenen omkleed . (102) E. SCHOTT, Der Begrndungszwang fr Akte der Exekutiven der Europischen Gemeinschaften, Saarbrcken 1973, p. 97 ; J.V. LOUIS, in J. Mgret e.a., Le droit de la Communaut conomique europenne, vol. 10, Bruxelles 1983, art. 190 note 12 la fin.
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l'administration (103). Bien que le droit de la fonction publique constitue une matire particulire, la validit des arguments en faveur de l'exigence de la forme crite mise en vidence des motifs fondant la dcision et scurit de la preuve dpasse le domaine du droit des fonctionnaires. De mme le fait que des tiers puissent avoir un intrt juridiquement protg en rapport avec l'affaire en cause plaide en faveur de la mise par crit des motifs. C'est la seule manire d'viter que l'administration ne tente ultrieurement de justifier son acte par des motifs qui, au moment de son adoption, n'existaient pas encore (104). C'est pourquoi la motivation doit tre galement arrte au mme moment que la dcision (105). En principe, la motivation doit contenir dans la forme prescrite pour l'acte juridique, les motifs de fait et de droit qui soustendent la dcision. La CJCE a cependant dgag une srie de points de vue qui dterminent dans le cas d'espce, l'tendue de la motivation devant tre fournie.
d) E T E N D U E D E L'OBLIGATION DE MOTIVATION
En ce qui concerne l'tendue de l'obligation de motivation, la Cour de Justice opre une distinction suivant la nature de la mesure en question. Dj dans l'affaire 18/62, la Cour de Justice avait exprim l'ide selon laquelle l'obligation de motivation revt une ampleur diffrente, selon qu'il s'agit de dcisions gnrales revtant un carctre rglementaire ou d'actes individuels (106). Dans la suite de l'expos, il faudra par consquent examiner d'abord la question de savoir comment la jurisprudence a concrtis l'obligation de motiver les actes individuels. Ensuite
(103) Aff. 18/65 e.a. (Gutmann c/ Commission), Recueil, 1, pp. 149 et ss. (171), v. aussi : aff. 791/79 (Demont c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 3105 et ss. (3116, n" 12 des motifs). (104) Cf. J.V. Louis, bid. (note 102), art. 190 note 11 ; H.-H. SCHEFFLER, Die Pflicht zur Begrndung von Manahmen nach den europischen Gemeinschaftsvertrgen, Berlin 1974, p. 192 ; R.H. LAUWAARS, in H. Smit/P. Herzog (d.), The law of the European Economic Community, A Commentary on the EEC-Treaty, New York e.a. 1976, art. 190.06, pp. 5-631 ; cf. galement l'aff. 1/55 (Kergall c/ Parlement europen), Recueil, 1955/56, pp. 9 et ss. (24). (105) Cf. H . P . IPSEN, Europisches Gemeinschaftsrecht, Tbingen 1972, chap. 24/25 (p. 519) ; v. galement E . SCHOTT, ibid, (note 102), p . 98. (106) Aff. 18/62 (Emilia Barge c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1963, pp. 529 et ss. (567) ; aff. 5/67 (W. Beus GmbH & Co. c/ Haupzollamt Mnchen-Landsberger Strae), Recueil, 1968, pp. 125 (143) ; aff. 87/78 (Welding und Co. c/ Haupzollamt Hamburg-Waltershof), Recueil, 1978, pp. 2457 et ss. (2467 et s., n " 10 et s. des motifs) ; ainsi galement l'avocat gnral TRABUCCHI, aff. 78/74 (DEUKA c/ Einfuhr- und Vorratestelle fr Getreide), Recueil, 1975, pp. 421 et ss. (438 et s.) ; cf. aussi la Cour de Justice elle-mme, p . 431, n" 6 des motifs.
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il conviendra d'tudier les exigences auxquelles doit rpondre l'obligation relative la motivation d'actes normatifs.
aa) Actes individuels
La jurisprudence la plus abondante concernant la motivation d'actes individuels se rapporte des litiges relatifs au droit de la fonction publique. D'aprs l'article 25 alina 1 phrase 2 du s t a t u t des fonctionnaires ... Toute dcision faisant grief doit tre motive . Appartiennent cette catgorie, toutes les mesures prises par l'administration investie du pouvoir de nomination, qui affectent la position administrative du fonctionnaire. Des mesures d'administration interne sont en principe exclues de l'obligation de motivation moins qu'il ne s'agisse d'une dcision faisant grief au destinatane (107). La Cour de Justice a soulign dans l'affaire Kley , le fait que le grief ne peut pas consister seulement en une atteinte porte des intrts matriels : (108)
... mme si une dcision de mutation n'affecte pas les intrts matriels ou le rang d'un fonctionnaire elle peut, compte tenu de la nature de la fonction en cause et des circonstances, porter atteinte aux intrts moraux et aux perspectives d'avenir de l'agent intress ; ... dans ces conditions, on ne saurait considrer a priori qu'elle ne serait pas susceptible de faire grief l'intress ; ... l'exception doit donc tre carte ...
Il existe ainsi, ds lors que l'atteinte provoque par l'acte juridique revt une certaine importance, une trs large obligation de motivation concernant tous les actes qui affectent le fonctionnaire dans sa situation juridique (109). L'obligation de motivation ne disparat que si le destinataire n'est pas ls par la mesure, par exemple par une promotion (110). P a r contre, la dcision relative la rclamation du concurrent vinc affecte la situation de celui-ci et doit tre motive (111).
(107) Aff. 18/65 e.a. (Gutmann c/ Commission), Recueil, 1966, pp. 149 et ss. (169). (108) Aff. 35/72 (Kley c/ Commission), Recueil, 1973, pp. 679 et ss. (688) n 4 6 des motfis. (109) Aff. 75/79 e.a. (Richard Kuhner c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 1677 et ss. (1695, n 14 des motifs). (110) Aff. 188/73 (D. Grasi c/ Parlement), Recueil, 1974, pp. 1099 et ss. (1108, n" 11 et 12 des motifs). (111) Aff. 27/63 (Raponi c/ Commission), Recueil, 1964, p. 247 ; aff. 94/63 e.a. (Bernusset c/ Commission), Recueil, 1964, p. 587; aff. 151/80 (De Hoe c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 3161 et ss. (3174, n" 13 des motifs).
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Partant du principe selon lequel le destinataire de l'acte juridique doit tre mis mme, grce la motivation, de dceler des vices matriels et d'valuer les possibilits dont il dispose pour assurer sa protection juridique, la Cour de Justice dtermine l'tendue ncessaire de la motivation partir des circonstances concrtes du litige (112). Cela rend difficile une dclaration abstraite concernant l'tendue de l'obligation de motivation dans le droit de la fonction publique. Malgr cela, il rsulte de la jurisprudence relative des affaires touchant des fonctionnaires, que des circonstances dtermines se voient accorder une importance particulire. C'est le cas par exemple de la participation du fonctionnaire intress, la procdure d'laboration de la dcision. Voici comme la Cour de Justice s'est exprime ce sujet dans l'affaire 25/80(113) :
E n outre, il ressort clairement du dossier que le requrant a eu toute possibilit, lors des entretiens personnels et des nombreux changes de notes, de faire valoir ses moyens de dfense. Pour la mme raison, le requrant ne saurait se plaindre d'un dfaut de motivation dans la dcision mme, dfaut qui est d'ailleurs justifi par le pouvoir d'apprciation que l'article 47, paragraphe 2, confre l'autorit comptente.
Cet arrt est fond sur cette ide que la participation la procdure, ainsi que l'obligation de motivation, contribuent en dernire analyse toutes deux permettre l'intress de sauvegarder ses intrts et qu'il n'existe par consquent, si la personne concerne a pu faire valoir ses intrts grce la participation la procdure, qu'une ncessit restreinte de motiver l'acte juridique. Une autre caractristique rvle par la jurisprudence relative aux litiges touchant des fonctionnaires rside dans le fait qu'une dcision adopte dans le cadre du droit de la fonction publique est en rgle gnrale prcde d'un long processus d'laboration de l'opinion, favoris par exemple par le conseil de discipline. Dans la motivation de sa dcision, l'administration peut s'appuyer sur ce processus de formation de la volont et n'a pas
(112) Par ex. l'aff. 176/82 (Nebe c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 2475 (2478, n 11 des motifs), ainsi que l'aff. 75/85 (Valerio Raganelli c/ Commission), arrt du 2/10/86, Recueil, 1986, pp. 2775 (2795, n 12 et s. des motifs). (113) Aff. 25/80 (Alain de Briey c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 637 et se. (646, n" 9 des motifs).
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besoin d'exposer plus en dtails les circonstances dj connues des intresss (114). Dans le domaine du droit en matire de concours, il est admis que la motivation d'une dcision relative un concours est limite par le secret des dlibrations (115). Toutefois, la Cour de Justice exige une motivation qui permette l'intress de sauvegarder ses intrts dans le cas concret. Le fait que les exigences relatives l'tendue de la motivation doivent tre adaptes aux possibilits matrielles de l'administration a t expos de manire plastique par la Cour de Justice dans un arrt relatif au droit agricole (116) :
... le degr de prcision de la motivation d'une dcision de cette nature doit tre proportionn aux possibilits matrielles et aux conditions techniques ou de dlai dans lesquelles elle doit intervenir ; ... une motivation spcifique des diffrents prix franco frontire telle qu'elle est envisage par le Pinanzgericht comporterait la publication et l'valuation technique des donnes fournies par les E t a t s membres exportateurs ou recueillies par les services de la Commission, pour plusieurs centaines de prix fixer ; ... eu gard aux dlais prvus pour la prise d'une dcision, d'une part, et au nombre des prix fixer, d'autre part, l'exigence d'une telle motivation spcifique serait incompatible avec le fonctionnement convenable du mcanisme prvu par le rglement n 19 du Conseil et le rglement n 89 de la Commission ; ... en effet la prparation et la rdaction d'une telle motivation demanderait des dlais tels que la dtermination des prix risquerait d'tre dj partiellement prime au moment de sa promulgation ; ...
Dans le cadre du droit de la concurrence, il est admis depuis l'arrt IBM, que seuls les actes juridiques clturant la procdure en matire d'ententes sont, contrairement aux mesures prparatoires, soumis l'obligation de motivation (117). Des dcisions finales doivent cependant tre motives de manire d'autant plus dtaille, que la marge discrtionnaire de la Commission est ten-
(114) Aff. 791/79 (Demont c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 3105 et ss. (3116, n 12) ; aff. 36/81 (Seton e/ Commission), Recueil, 1983, pp. 178 et ss. (1813, n 47) ; aff. 8/83 (Berteli c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 1649 et ss. (1660 et s., n 11). (115) Aff. 89/79 (Bonu c/ Conseil), Recueil, 1980, pp. 553 et ss. (562, n" 5 des motifs). (116) Aff. 16/65 (Firma C. Schwarze c/ Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide und Futtermittel), Recueil, 1965, pp. 1081 et ss. (1096). (117) Cf. l'aff. 60/81 (IBM c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 2639 et ss. (2653 et ss.), cf. aussi notamment, l'expos dtaill de droit compar de l'avocat gnral Slynn, pp. 2659 et
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due (118). Ce rapport entre l'tendue de l'obligation de motivation et l'ampleur du pouvoir discrtionnaire de l'administration a aussi t mis en exergue dans la doctrine (119). On a tent en partie (120) d'utiliser dans le droit communautaire, la distinction encore largement observe en Allemagne, opre entre pouvoir discrtionnaire (sur le plan des effets juridiques) et marge d'apprciation (sur le plan des faits) ; comme on l'a vu plus haut (121), l'existence dans le droit communautaire d'une telle distinction ne peut toutefois tre dmontre. La Cour de Justice a mis en vidence, dj dans l'affaire Prsident et autres c\ Haute Autorit le rapport entre l'ampleur du pouvoir discrtionnaire concd et l'tendue de l'obligation de motivation (122) :
... le trait, aprs avoir prohib (art. 65, 1) d'une faon gnrale les accords de cartel, attribue la H a u t e Autorit (art. 65, 2) le pouvoir d'autoriser des accords de spcialisation ou d'achat ou de vente en commun, en subordonnant l'exercice de ce pouvoir la constatation, par la Haute Autorit, que les conditions numres aux lettres a, b et c du paragraphe 2 sont runies ; ... cette constatation, par sa nature mme, comporte une apprciation de la situation dcoulant des faits ou circonstances conomiques et, de ce fait, chappe partiellement au contrle juridictionnel ; ... l'obligation d'une motivation spcifique des dcisions d'autorisation s'impose et doit tre strictement observe en raison de la limitation du contrle juridictionnel et du fait que l'autorisation demande est subordonne la constatation, par la H a u t e Autorit, de l'existence et du concours des conditions numres au paragraphe 2 de l'article 65 ; ... cette motivation doit permettre aux intresss, et ventuellement au juge, de vrifier les lments sur lesquels la Haute Autorit s'est base pour reconnatre que les conditions requises pour l'obtention de son autorisation sont runies afin de pouvoir en examiner le bien-fond t a n t en droit qu'en fait. (118) Aff. 56/64 e.a. (Grundig et Consten c/ Commission), Recueil, 1966, pp. 429 et ss. (501) et les conclusions de l'avocat gnral ROEMER, pp. 548 et ss. (119) H.-W. DAIQ, Nichtigkeitsklagen und Unttigkeitsklagen im Recht der Europischen Gemeinschaften, Baden-Baden 1985, p. 142 n 182 avec d'autres rfrences ; R.H. LAUWAARS, in H. Smit/P. Herzog (d.), The law of the European Economie Community, A Commentary on the EEC-Treaty, New York e.a. 1976, art. 190.05, pp. 5-629 ; J.V. Louis, in Mgret e.a., Le Droit de la Communaut conomique europenne, vol. 10, Bruxelles 1983, art. 190 note 5, p. 504 avec d'autres rfrences, relatives galement aux avis contraires. (120) E. SCHOTT, Der Begrndungszwang fr Akte der Exekutiven der Europischen Gemeinschaften, Universitt Saarland 1971, pp. 108 et ss. (121) V. supra chapitre 3, partie 3, section 2, A. (122) Aff. 36/59 e.a. (Prsident Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaft e.a. c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 857 et ss. (891 et s.).
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La solution de cet arrt a t ultrieurement confirme (123). Les dcisions qui sanctionnent en leur imposant des amendes pcuniaires, les entreprises ayant dpass leur quota de production, jouent galement depuis peu un rle important dans le droit CECA. Dans ce contexte, la motivation contribue viter de donner l'intress l'impression que l'amende est arbitraire (124). En rgle gnrale, les parties expertes constituent la rfrence permettant d'apprcier l'ampleur de l'obligation de motivation (125). Pour valuer l'tendue ncessaire de la motivation il peut tre tenu compte de diffrentes connaissances propres aux intresss (126). Dans un cas d'espce, la Cour de Justice a mme considr qu'une motivation (partielle) inexacte peut tre compense par des connaissances antrieures des intresss (127) :
....si la H a u t e Autorit, dans le quatrime considrant de sa dcision, peut avoir t trop affirmative au sujet de l'indivisibilit de la comptabilit d'une entreprise, cette circonstance ne saurait invalider la dcision intervenue en l'espce qui, tel qu'il ressort de la correspondance antrieure change entre parties, tend vrifier si, dans la partie de la comptabilit concernant la production mcanique, ne se trouvent pas des lments intressant la production sidrurgique ; ...
Dans tous les domaines, la jurisprudence relative la motivation d'actes individuels est extrmement cible. Il s'agit toujours de permettre aux intresss d'exercer leurs droits, en veillant toutefois concomitamment viter de porter atteinte l'efficacit de l'administration en soumettant la motivation des exigences trop rigoureuses. La motivation est une source rvlatrice d'erreurs matrielles. L'obligation de motivation apporte ainsi une contribution significative au contrle de la lgalit de l'action administrative.
(123) Par ex. l'aff 56/64 e.a. (Grundig et Consten c/ Commission), Recueil, 1966, pp. 429 et ss. (501) et l'aff. 185/85 (Union Sidrurgique du Nord et de l'Est de la France USINOR S.A. c/ Commission), Recueil, 1986, pp. 2079 (2098), n" 20 et ss. des motifs. (124) Avocat gnral ROEMER, dans l'aff. 16/61 (Acciaierie Ferriere e Fonderie di Modena c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 547 et ss. (612) ; comme l'aff. 29/67 (Socit de Wendel & Cie S.A. c/ Commission), Recueil, 1968, pp. 387 et ss. (428 et s.). (125) Conclusions de l'avocat gnral REISCHL, aff. 275/80 (Krupp c/ Commission), Recueil, 1981, p. 2526. (126) Aff. 275/80 (Krupp c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 2489 et ss. (2512, n 13 des motifs). (127) Aff. 31/59 (Acciaieria e Tubificio di Brescia c/ Haute Autorite), Recueil, 1960, pp. 151 et ss. (174).
1484 bb) Actes
PRINCIPES DE PROCDURE ADMINISTRATIVE normatifs
En t a n t que rgles gnrales et abstraites, de par leur nature, les rglements et dcisions gnrales n'ont pas a u t a n t besoin que des mesures individuelles d'tre motivs :
... la motivation (d'un tel acte) peut se borner indiquer, d'une part la situation d'ensemble qui a conduit son adoption, d'autre part les objectifs gnraux qu'il se propose d'atteindre ; ... ds lors, on ne saurait exiger qu'elle (la Commission) spcifie les diffrents faits parfois trs nombreux et complexes au vu desquels le rglement a t adopt, ni a fortiori qu'elle en fournisse une apprciation plus ou moins complte ; ... (128)
L'tendue concrte de l'obligation de motivation ne peut une nouvelle fois tre dfinie qu'au regard du cas d'espce. Dans le droit agricole, on observe que des mesures caractre essentiellement technique ne doivent tre motives que dans une mesure restreinte. La motivation ne doit pas viser tous les dtails qui doivent tre rgls dans une disposition d'excution (129). Si un rglement est arrt dans le cadre de la cration d'un dispositif rglementaire plus vaste, il suffit pour satisfaire l'obligation de motivation, de viser ensemble tous les rglements et leurs motivations respectives (130). Dans l'affaire 158/80, en dpit du caractre gnralement moins rigoureux des exigences relatives la motivation d'un rglement, la Cour de Justice a annul un rglement pour violation de l'obligation de motivation. Il s'agissait en l'espce du rglement n 3023/77 qui avait habilit les E t a t s membres octroyer une franchise des droits l'importation pour certains produits agricoles, ds en vertu du rglement n 1544/69. La Cour de Justice a dclar cet gard (131) :
La motivation du rglement n 3023/77 ne rpond pas cette obligation. Elle ne fournit en effet aucune explication quant la raison pour laquelle le Conseil, aprs avoir constat que le rglement n 1544/69 ne trouvait pas s'appliquer dans les circonstances voques ci-dessus et ce contrairement une pratique qui s'tait instaure, a cru ncessaire d'tablir un systme de franchise particulier applicable ce type de situation. Une telle contradiction (128) Aff. 5/67 (Firma W. Beus GmbH & Co. c/ Hauptzollamt Mnchen-Landsberger Strae), Recueil, 1968, pp. 125 et ss. (143). (129) Aff. 87/78 (Welding & Co. c/ Hauptzollamt Hamburg-Waltershof), Recueil, 1978, pp. 2457 et ss. (2468). (130) Aff. 41/70 e.a. (International Fruit Company c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 411 et ss. (441) ; aff. 292/81 e.a. (Lion e.a. c/ F.I.R.S.), Recueil, 1982, pp. 3887 et ss. (3924). (131) Aff. 158/80 (REWE-Handelsgesellschaft Nord mbH und REWE-Markt Steffen c/ Hauptzollamt Kiel), Recueil, 1981, pp. 1805 et ss. (1834).
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dans la motivation est d'autant plus srieuse qu'elle concerne une disposition qui autorise les E t a t s membres accorder des franchises, fussent-elles minimes, des droits l'importation, lesquels constituent un lment essentiel de la politique agricole commune. Dans ces conditions, la motivation ne fournit aucun support juridique aux dispositions rglementaires contestes dont il n'apparat pas ds lors ncessaire d'examiner le fond en vue d'tablir si elles sont compatibles avec les rgles du march commun.
C'est sur base de ce motif que le rglement fut annul. Dans le droit anti-dumping, une particularit pourrait rsulter du fait que les droits anti-dumping sont fixs par la voie rglementaire, bien que soit arrte en fait, une rglementation non pas gnrale et abstraite, mais individuelle et concrte. La Cour de Justice a accueilli comme recevables des recours forms directement contre des droits anti-dumping en vertu de l'article 173 deuxime alina du trait CEE, par les exportateurs trangers directement et individuellement concerns (132). Ds lors se pose la question de savoir si le fait pour les exportateurs trangers d'tre directement et individuellement concerns produit des effets sur l'tendue de la motivation. Le fait que la personne touche par le rglement anti-dumping ne puisse agir efficacement contre le rglement, en vertu de l'article 173 deuxime alina, que s'il prouve que les conditions retenues par le Conseil ne rvlent pas de dumping, plaide en faveur de la prise en considration, lors de la motivation d'un rglement anti-dumping, des intrts des exportateurs trangers. Cela suppose nouveau que le rglement soit suffisamment motiv. E n outre, eu gard au matriel dtaill qu'elle doit traiter pour identifier les lments constitutifs du dumping et pour tablir la marge de dumping, la Commission n'prouvera gure de difficults exposer ces considrations dans le dtail. A cet gard, les rglements relatifs aux droits anti-dumping occupent dans la typologie des actes juridiques, une position intermdiaire, se situant entre les mesures gnrales et abstraites et les mesures individuelles et concrtes. Les consquences qui en rsultent pour l'tendue de l'obligation
(132) Les arrts roulements billes s'avrent fondamentaux : aff. 113/77 (NTN Toyo Bearing Co. Ltd. c/ Conseil), Recueil, 1979, pp. 1185 et ss. (1205) ; aff. 118/77 (Import Standard Office c/ Conseil), Recueil, 1979, pp. 1277 et ss. (1293) ; aff. 119/77 (Nippon Seiko K.K. e.a. c/ Conseil), Recueil, 1979, pp. 1303 et ss. (1326 et s.) ; aff. 120/77 (Koyo Seiko Co. Ltd. e.a. c/ Conseil et Commission), Recueil, 1979, pp. 1337 et ss. (1352 et s.) ; aff. 121/77 (Nachi Fujikoshi Corporation e.a. c/ Conseil), Recueil, 1979, pp. 1363 et ss. (1378 et s.) ainsi que rcemment l'aff. 255/84 (Nachi Fujikoshi Corporation e.a. c/ Conseil), arrt du 7/5/87, Recueil, 1987, p. 1861.
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de motivation sont mises en vidence dans l'affaire 55/83 Allied Corporation c\ Conseil : (133)
Il convient de rappeler que, selon les termes de l'article 13, paragraphe 3, du rglement n 3017/79, le montant des droits anti-dumping ne peut dpasser la marge de dumping et doit tre moindre si ce droit suffit faire disparatre le prjudice. Il en ressort que le Conseil, lorsqu'il adopte un rglement anti-dumping, est tenu d'tablir si le montant des droits est ncessaire pour faire disparatre le prjudice. Or, en l'espce, rien dans le dossier ne permet de constater que le Conseil a pris en considration cet aspect du problme. En effet, dans les considrants du rglement n 101/83, le Conseil traite en dtail de la question de savoir si le prjudice a t caus par les importations des Etats-Unis ou par les ventes sur le march franais par des producteurs tablis en d'autres Etats membres. Par contre, le Conseil ne se prononce pas sur la question du montant des droits ncessaires pour faire disparatre le prjudice : sa seule rfrence cet gard concerne l'avis de la Commission selon lequel des niveaux infrieurs constitueraient, pour Allied Corporation, une rcompense pour avoir dnonc son engagement, et s'tre ensuite abstenue de collaborer, et pour Kaiser et Transcontinental, une rcompense pour avoir dnonc leur engagement. Cette considration n'est pas pertinente pour l'application de l'article 13, paragraphe 3, du rglement. L'instruction de l'affaire n'a pas non plus rvl d'autres lments de nature indiquer que le Conseil avait eu gard cet article en fixant le montant des droits anti-dumping. Il convient par consquent d'en conclure que le rglement a t adopt en mconnaissance de l'article 13 prcit et doit donc tre annul.
En ce qui concerne son tendue, la motivation du rglement anti-dumping se rapproche par consquent de la motivation d'un acte individuel, tant donn qu'il faut fournir davantage qu'une indication gnrale relative la situation d'ensemble. Cette jurisprudence dmontre que la Cour de Justice, mme lors de la concrtisation de l'obligation de motivation relative aux actes juridiques normatifs, ne procde pas de manire schmatique, mais plutt de manire pragmatique et en fonction d'un objectif prcis. Dans le droit CECA, la motivation de dcisions gnrales ne doit pas davantage revtir la mme ampleur que la motivation de mesures individuelles (134).
... Selon la jurisprudence de la Cour ... la motivation des actes de la Communaut doit tre adapte la nature de l'acte en cause ; elle doit faire appa(133) Aff. 55/83 (Allied Corporation c/ Conseil), Recueil, 1985, pp. 1621 et es. (1659). (134) Aff. 18/62 (Emilia Barge c/ Haute Autorite), Recueil, 1963, pp. 529 et ss. (567).
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ratre d'une faon claire et non quivoque le raisonnement de l'autorit communautaire auteur de l'acte, de faon permettre aux intresss de connatre les justifications de la mesure prise et la Cour d'exercer son contrle. Dans le cas d'un acte de caractre rglementaire, comme la dcision gnrale litigieuse, on ne saurait exiger que la motivation spcifie les diffrents lments de droit et de fait, parfois trs nombreux et complexes, qui font l'objet de tels actes, ds lors que ces lments rentrent dans le cadre de l'ensemble dont ils font partie. (135)
Il est donc licite, lors de la cration d'un dispositif rglementaire constitu de plusieurs dcisions gnrales, de viser les diffrentes motivations dans leur ensemble. Tout ceci permet de constater que la motivation d'actes normatifs ne revt pas la mme importance que la motivation d'actes individuels. L'obligation de motivation assure cependant une certaine publicit des motifs du lgislateur. L'tendue de l'obligation de motivation connat des gradations selon qu'il s'agit d'actes normatifs ou de mesures individuelles ; ces gradations rencontrent l'approbation de la majorit des auteurs (136). C'est ainsi que l'on souligne avec pertinence le fait que dans le droit national des mesures lgislatives ne sont le plus souvent soumises aucune obligation de motivation et que les actes lgislatifs ne peuvent, par la force des choses, tre motivs de manire aussi dtaille. Toutefois, dans le droit communautaire, la motivation d'actes normatifs ne peut tre rduite une simple formalit, car en l'espce, eu gard au secret des dlibrations du Conseil et de la Commission, les instances charges de l'application du droit ont particulirement besoin d'tre claires quant au sens et au but de la rglementation, afin d'en assurer une interprtation adquate.
(135) Aff. 311/81 e.a. (Klckner Werke AG c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 1549 et ss. (1571, n 32 des motifs). (136) H.-H. SCHEFFLER, Die Pflicht zur Begrndung von Manahmen nach den europischen Gemeinschaftmertrgen, Berlin 1974, pp. 183 et 8. ; R.H. LAUWAARS, in H. Smit/P. Herzog (d.), The law of the European Economic Community, A Commentary on the EEC-Treaty, New York e.a. 1976, art. 190.05, pp. 5-628 et s. ; H.-W. DAIQ, TI H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J. Thiesing, C.-D. Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 3 d., Baden-Baden 1983, art. 190, n 10 ; J.V. Louis, n Mgret e.a., Le droit de L Communaut conomique europenne, vol. 10, Bruxelles 1983, art. 190, note 6 ; G. LE TALLEC, C.-D. EHLERMANN, Die Begrndungspflicht fur Rechtsakte der Europischen Gemeinschaften, RIW 1966, p. 149 ; E. SCHOTT, Der Begrndungszwang fr Akte der Exekutiven der Europischen Gemeinschaften, Universitt des Saarlandes 1971, pp. 146 et s.
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ADMINISTRATIVE
III.
Notification
Pour prendre effet l'gard de l'intress, une dcision doit lui tre notifie (1). La notification doit tre effectue au destinataire ; une notification des personnes indirectement concernes n'est pas ncessaire (2), mme si ces derniers ont la qualit requise par l'article 173 deuxime alina du trait CEE, pour former un recours en annulation. Bien que cela ne soit expressment prvu que dans le droit de la fonction publique (3) et dans certaines parties de la procdure en matire d'ententes, une dcision doit tre fixe par crit. Cela ne rsulte pas seulement de l'obligation de motivation (article 190 du trait CEE) et de l'obligation qui impose de joindre lors de la formation du recours en annulation, une copie de l'acte entrepris, mais aussi de la nature des choses (4). Toutefois la Cour de Justice (5) a considr qu'il suffisait qu'une entreprise se soit vu communiquer, par une lettre du directeur gnral, seulement le contenu essentiel d'une dcison. A l'instar de l'avocat gnral (6), la Cour de Justice a considr que la notification sous cette forme tait suffisante (7). A cet gard, par drogation l'usage allemand, aucune notification au sens de la remise d'un crit par la voie d'un acte administratif particulier n'est ncessaire. Il suffit au contraire que la dcision soit parvenue dans la sphre interne du destinataire et qu'il ait pu en prendre connaissance (8). E n principe,
(1) Article 191 deuxime alina du trait CEE = article 163 deuxime alina du trait CEEA, v. galement l'article 15 deuxime alina du trait CECA ainsi que la dcision (CECA) n" 22/60 du 7 sept. 1960, JOCE 1960, p. 1248. (2) H.-W. DAIQ, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.-D. Ehlermann (d.), Kommentar zum EWG-Vertrag, 3 d.. Baden-Baden 1983, art. 191, n" 17. (3) Cf. l'art. 25 alina 1 du s t a t u t des fonctionnaires (HER I A 67/11 (p. 16)), ainsi que l'article 2 paragraphe 1 du rglement (CEE) 99/63 (Communication des griefs). (4) H.-W. DAIQ, ibid. (note 2), n" 18 ; M. WAELBROECK, in 3. Mgret e.a. (d.), Le droit de la Communaut conomique europenne, vol. 10, Tomes 1 et 2, Bruxelles 1983, art. 191 note 10. (5) Aff. 14/63 (Forges de Clabecq c/ Haute Autorit), Recueil, 1963, pp. 719 et ss. (747). (6) Avocat gnral LAQRANQE, aff. 14/63, ibid, (note 5). (7) Cf. ce sujet R . H . LAUW AARS, in H. Smit/P. Herzog (d.) ; The Law of the European Economic Community A Commentary on the EEC Treaty, New York 1976. (8) Aff. 8/56 (ALMA c/ Haute Autorit), Recueil, 1957, pp. 179 et ss. (190) ; aff. 42/85 (Cockerill-Sambre c/ Commission), Recueil, 1985, pp. 3753 et ss. (3756) ; H.-W. DAIQ, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.-D. Ehlermann, art. 191, n* 1 8 ; R . H . LAUWAARS, in H . Smit, P . Herzog, Commentary, art. 191.05, pp. 5-640, qui marque son approbation.
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l'expdition par simple voie postale est suffisante (9), mme si la notification par lettre recommande ou contre rcpiss est prvue dans certains domaines (10) ; il s'agit l d'une rgle, qui dj pour des motifs de scurit de la preuve, devrait valoir aussi dans les cas o des dispositions expresses en ce sens font dfaut (11). Avec la notification ainsi effectue, la dcision prend effet, ce qui signifie aussi que le dlai de recours commence courir (12) (article 173 troisime alina en liaison avec l'article 81 1 du rglement de procdure). La forme de la notofication, dcrite ci-dessus, ne s'impose pas si l'administration prend des mesures par voie de rglement, comme par exemple dans le domaine anti-dumping. Dans cette hypothse, la communication officielle par voie de publication dans le Journal officiel est prescrite par l'article 191 premier alina du trait CEE (13) et s'avre suffisante en l'espce. En outre, diffrentes rglementations prvoient aussi d'adresser des avis aux intresss, notamment pour leur permettre d'exercer leurs droits. E n ce qui concerne ces communications, les rgles sont en principe les mmes que pour la notification de dcisions (14). Parfois cependant, la publication dans le Journal officiel est galement ncessaire (15), de sorte que la publication officielle s'ajoute la notification. C'est le cas principalement lorsqu'il existe une incertitude quant au cercle de personnes qui ont ventuellement un intrt lgitime a tre associes une proc(9) H.-W. DAIQ, T H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.-D. Ehlermann, art. 191, n 18 la fin. (10) Pour les communications relatives la procdure dans le droit en matire d'ententes, cf. l'art. 10 du rglement (CEE) n 99/63 (il n'y a pas d'arrts cet gard) ; art. 26 alina 3 du s t a t u t des fonctionnaires ; cf. galement l'art. 4 de la dcision (CECA) n 22/60 (JOCE 1960, p . 1248). (11) Cf. H.-W. DAIQ, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.-D. Ehlermann, ibid. (note 2), art. 191, n 18 la fin. (12) H.-W. DAIQ, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.-D. Ehlermann, ibid. (note 2), art. 191, n 19 ; cf. galement M. WAELBROECK, in 3. Mgret, ibid, (note 4), art. 191, notes 9, 12 ; cf. l'aff. 42/85 (Coekerill-Sambre c/ Commission), ibid, (note 8), p. 3756. (13) Art. 163 troisime alina du trait CEEA, de mme l'article 15 troisime alina du trait CECA ; cf. galement cet gard : H.-W. DAIQ, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.-D. Ehlermann, ibid, (note 2), art. 191, n 1. (14) Cf. l'art. 7 paragraphe l b du rglement (CEE) n 2176/84 du 23/7/84 JOCE L 201/1 du 30/7/84, ainsi que les mesures prises dans le cadre du rglement (CEE) n" 99/63 (notamment : communication des griefs, demande informelle de renseignements, mandat de vrification). (15) On trouve de telles rgles obligatoires en matire de publication, entre autres dans les articles 21 du rglement n 17/62, et 7 du rglement (CEE) n 2174/84 ( = dcision (CECA) n 2177/84 du 27/7/84 JOCE L 201/17 du 30/7/84).
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ADMINISTRATIVE
dure. C'est particulirement vident dans la procdure anti-dumping, o il est prvu que l'ouverture de la procdure fait l'objet, aussi bien d'une communication aux intresss connus, que d'une publication dans le Journal officiel (16). Une telle publication qui s'ajoute la notification au destinataire est pour le surplus toujours admissible (17), pour autant que des intrts au secret de la personne concerne n'en soient pas affects. La notification doit avoir lieu dans la bonne langue, c'est-dire dans la langue du destinataire (18) ; en cas de publication dans le Journal officiel, des versions dans toutes les langues sont tabhes en tout tat de cause. La notification effectue en-dehors du territoire des Etats membres pose des problmes particuliers, tant donn que l'exercice de la puissance publique l'extrieur du territoire propre ne laisse pas d'tre controverse sur le plan du droit international public (19). La Cour de Justice a rsolu ce problme de manire pragmatique, en considrant la notification par voie postale comme suffisante, mme l'tranger ou des entreprises contrles tablies dans la Communaut (20), et ce a fortiori lorsque les entreprises formaient un recours auprs de la Cour de Justice (21), puisqu'il tait ainsi dmontr qu'elles avaient pris connaissance du contenu de la dcision.
(16) Cf. l'art. 7 du rglement (CEE) n" 2176/84 = dcision (CECA) n 2177/84. (17) H.-W. DAIQ, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.-D. Ehlermann, ibid. (note 2), art. 191, n 23 (avec d'autres rfrences), qui renvoie la dcision (CECA) n" 22/60, art. 4 paragraphe 2, art. 89 deuxime alina deuxime phrase du trait CEE ; cf. galement M. WAELBROECK, in 3. Mgret e.a. (d.), ibid. (note 4), a r t . 191, note 11. (18) Cf. l'art. 3 du rglement n 1 portant fixation du rgime linguistique, JOCE 1958, p. 385 dans la version des traits d'adhsion de 1972, 1979, 1985 ; H.-W. DAIQ, Nichtigkeitsund Unttigkeitsklagen im Recht der Europischen Gemeinschaften, Baden-Baden 1985, n" 166, p. 129 ; M. WAELBROECK, in 3. Mgret e.a. (d.), ibid. (note 4), art. 191, note 10. (19) Avocat gnral MAYRAS, aff. 48/69 (ICI c/ Commission), Recueil, 1972, p p . 619 et ss. (704, 707). (20) Pour les questions relatives la comptence l'gard de telles entreprises, cf. supra, la section Comptence . (21) Cf. l'aff. 52/69 (Geigy c/ Commission), Recueil, 1972, p p . 787 et ss. (825 et s., n" 11) ; aff. 48/69 (ICI c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 619 et ss. (655, n* 34 et ss.) ; aff. 6/72 (Europemballage et Continental Can c/ Commission), Recueil, 1973, pp. 215 et es. (241, n" 7 et ss.) ; B. BARACK, The application of the competition rules (antitrust law) of the European Economic Community to enterprises and arrangements external to the common market, Deventer 1981, p p . 221 et ss. ; C S . K E R S E , EEC Antitrust Procedure, Londres 1981, pp. 150 et s. n" 6.44 ; R. KOVAR, Droit communautaire de la concurrence et droit international , CDE 1986, p p . 127 et se. ; A. DERINGER, The Common Market competition rules, whith particular reference to non-member countries, 12 (1963) ICLQ, p p . 582 et ss. ; P.M. SCHMITT, EGKartellrecht, Praxis und Verordnungen, t n Schwerpunkte des Kartellrechts 1983/84, FIW Schriftenreihe, cahier n 112, Cologne e.a., 1985, p p . 121 (134 et s s . ) ; cf. l'avocat gnral MAYRAS, dans l'aff. 48/69 (ICI c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 619 et ss. (707 et s.).
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Si des mesures administratives sont arrtes p a r voie de rglement, le dfaut de publication officielle dans le Journal officiel fait en sorte que le rglement ne peut natre valablement (22). Dans le domaine des dcisions, la notification rgulire constitue galement en principe une condition de validit. E n l'espce, la notification n'est toutefois pas une condition d'existence. Une dcision nat avec la dcision relative son adoption. Si avant la notification, la comptence requise pour l'adoption vient disparatre, la dcision demeure cependant valide et lgale (23). De mme, la Cour de Justice a dclar qu'une dcision, si ehe est adresse plusieurs personnes, mais n'est pas rgulirement notifie l'une d'entre elles, peut prendre effet l'gard de cette personne, si elle en a eu connaissance (par exemple par sa filiale) et forme un recours contre ladite dcision (24). E n guise de motivation, la Cour de Justice se fonde entre autres sur l'article 173 troisime alina du trait C E E (25) :
... l'article 173, dernier alina, du trait prvoit que le dlai des recours en annulation contre les actes individuels de la Commission commence partir de la notification de la dcision au requrant ou, dfaut, du jour o celui-ci en a eu connaissance ; ... en l'espce, il est constant que la requrante a eu complte connaissance du texte de la dcision et qu'elle a fait usage, dans les dlais, de son droit de recours ; ... dans ces circonstances, la question des irrgularits ventuelles de notification devient sans intrt ...
Une dcision ne devient donc pas illgale par suite de vices de notification ; elle est seulement suspendue dans ses effets (26) de telle sorte que lesdits vices ne peuvent en principe entraner l'an-
(22) H.-W. DAIQ, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J. Thiesing, C.-D. Ehlermann, ibid. (note 2), art. 191, n 14; H.P. IPSEN, Europisches Gemeinschaftsrecht, 21/43 p. 464; H.-J. RABE, Die Befugnis des Rates und der Kommission der Europischen Wirtschaftsgemeinschaft zum Erla von Verordnungen, Hambourg 1962, p. 28. (23) Aff. 3/58 e.a. (Barbara Erzbergbau AG c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 367 et ss. (400 et s.). (24) Cf. galement R.H. LAUWAARS, in H. Smit, P. Herzog, ibid. (note 7), art. 190.05, pp. 5-641 ; d'un autre avis H.-W. DAIQ, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J. Thiesing, C.-D. Ehlermann ibid. (note 2), art. 191, n 20. (25) Aff. 48/69 (ICI c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 619 et ss. (655) ; cf. galement la procdure parallle dans l'aff. 52/69 (Geigy c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 787 et ss. (26) Aff. 48/69 (ICI c/ Commission), ibid, (note 25), p. 656, de mme l'aff. 52/69 (Geigy c/ Commission), ibid. (note 25) ; cf. galement M. WAELBROECK, 71 J. Mgret e.a. (d.), ibid. (note 4), art. 191, note 10.
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ADMINISTRATIVE
nulation de la dcision (27). Ds lors qu'il existe des diffrences entre la version notifie au destinatane et celle qui est publie dans le Journal officiel, c'est la version notifie qui est considre comme correcte (28).
G. CONSQUENCES J U R I D I Q U E S
DES VICES D E PROCDURE
Dj les griefs mentionns l'article 173 du trait CEE (1) rvlent que la violation d'une forme substantielle entrane l'annulation de l'acte adopt. La Cour de Justice et les avocats gnraux ont rgulirement confirm cette constatation et dclar que les vices de forme entranent l'annulabilit de l'acte (2), et que la Cour de Justice doit prendre d'office soit mme sans demande forme en ce sens par les parties en considration de tels vices (3). A cet gard, le recours en annulation indpendant, form contre des mesures arrtes dans le cadre de la procdure administrative, est limit en principe l'acte qui clture formellement la procdure (4). C'est seulement lorsque des mesures particulires sont destines produire dj pendant la procdure, des effets juridi(27) Il est toutefois possible qu'un acte soit annul parce qu'une mesure prparatoire (par exemple l'expos des griefs dans le droit en matire d'ententes) n'a pas t communique. (28) Aff. 56 et 58/64 (Consten et Grundig c/ Commission), Recueil, 1966, p p . 429 et ss. (277 et s.) ; H.-W. DAIQ, in H.v.d. Groeben, H.v. Boeckh, J . Thiesing, C.-D. Ehlermann, ibid. (note 2), a r t . 191, n 23 ; M. WAELBROECK, in 3. Mgret e.a. (d.), ibid, (note 4), a r t . 191, note 11. (1) De mme, l'article 146 du trait CEEA ainsi que l'article 33 du trait CECA. (2) Aff. 18/57 (Nold c/ Commission), Recueil, 1959, p p . 89 et ss. (114/116) ; aff. 8/66 e.a. (Cimenteries e.a. c/ Commission), Recueil, 1967, p p . 93 et ss. (120) ; aff. 80/63 (De Greef c/ Commission), Recueil, 1964, p p . 767 et ss. (795 et s.) ; aff. 21/70 (Rittweger c/ Commission), Recueil, 1971, p p . 7 et ss. (18, n 36 41 des motifs) ; cf. galement les aff. 1/57 e.a. (Socit des usines tubes c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1957, p p . 201 et ss. (220), o la Cour de Justice a qualifi un avis de lgalement inexistant en raison du dfaut de motivation relative audit avis ; cette dclaration est reste isole. Cf. ce sujet H . P . IPSEN, Europisches Gemeinschaftsrecht, Tbingen 1972, 24/20-25 ; G. L E TALLEC C/ C.-D. EHLERMANN, Die Begriingungspflicht fr Rechteakte der Europischen Gemeinschaften , RlWjA WD 1966, pp. 149 et ss. (153) ; L. GOFFIN, La jurisprudence de la Cour de justice sur les droits de la dfense , CDE 1980, p p . 127 et ss. (141 et ss.) ; H.-W. DAIQ, Nichtigkeits- und Unttigkeitsklagen im Recht der Europischen Gemeinschaften, Baden-Baden 1985, p. 129, n " 167 et s. ; R . H . LAWAARS, in H . Smit/P. Herzog (d.), The Law of the European Economic Community A commentary of the EEC Treaty, New York 1976 et ss., a r t . 190.07, p p . 5-632, ainsi que le supplment. (3) Aff. 18/57 (Nold c/ Commission), Recueil, 1959, p p . 89 et ss. (115) ; du mme avis : R . H . LAUWAARS, n H . Smit/P. Herzog (note 2), a r t . 190.07, p p . 5-632, en outre encore l'aff. 2/54, (Italie c/ H a u t e Autorit), Recueil, 1954/55, pp. 73 (100, n" 8). (4) Cf. ce sujet, l'aff. 60/81 (IBM c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 2639 et ss. (2652, n 10).
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ques qui dpassent la simple conduite de la procdure, que l'annulation desdites mesures peut tre poursuivie sparment (5). A cet gard, ce n'est pas la qualification mais plutt le contenu de l'acte qui s'avre determinant (6) :
Pour dterminer si les mesures attaques constituent des actes au sens de l'article 173 c'est, ds lors, leur substance qu'il y a lieu de s'attacher. Suiv a n t une jurisprudence constante de la Cour, constituent des actes ou dcisions susceptibles de faire l'objet d'un recours en annulation au sens de l'article 173 les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature affecter les intrts du requrant, en modifiant de faon caractrise la situation juridique de celui-ci. P a r contre, la forme dans laquelle des actes ou dcisions sont pris est, en principe, indiffrente en ce qui concerne la possibilit de les attaquer par un recours en annulation. Lorsqu'il s'agit d'actes ou de dcisions dont l'laboration s'effectue en plusieurs phases, notamment au terme d'une procdure interne, il rsulte de cette mme jurisprudence qu'en principe ne constituent un acte attaquable que les mesures qui fixent dfinitivement la position de la Commission ou du Conseil au terme de cette procdure, l'exclusion des mesures intermdiaires dont l'objectif est de prparer la dcision finale.
Dans toute la mesure des possibilits de recours, le grief est limit la violation de formes substantielles, et il n'est ds lors pas tonnant que la jurisprudence ait labor diffrentes restrictions, qui rpondent aux ncessits de l'conomie de procdure devant la Cour de Justice et aux exigences d'efficacit de l'administration (7).
(5) Ainsi s'exprime la Cour de Justice dans l'aff. IBM, aff. 60/81, ibid, (note 4), p. 2652, n" 11 ; cf. galement l'aff. 8-11/66 (Cimenteries e.a. c/ Commission), Recueil, 1967, pp. 93 et ss. (116-118); cf. ce sujet J. SCHWARZE, Die Befugnis zur Abstraktion im Europischen Gemeinschaftsrecht, Baden-Baden 1976, p. 218 ; W.v. SIMSON, Anforderungen an die Rechtmigkeit des Verwaltungshandelns der EG-Behrden , in 3. Schwarze (d.), Europisches Verwaltungsrecht im Werden, Baden-Baden 1982, pp. 23 et ss. (35 et s.) ; cf. galement l'aff. 136/79 (National Panasonic c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 2033 et ss., dans laquelle le recours est considr sans autre formalit, comme recevable. (6) Aff. 60/81 (IBM c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 2639 et ss. (2651, n* 9 et s. des motifs) ; v. galement l'aff. 113/77 (NTN Toyo Bearing Co. c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 1185 et ss. (1203, en particulier 1205, n 11 des motifs) ; ce sujet W.v. Simson, ibid. (note 5), p. 37. (7) En ce qui concerne le poids considrable des tches de la Cour de Justice, cf. Commission, 20 Rapport gnral, 1986 (1987), pp. 436 et ss. Relativement un possible allgement grce la cration d'un tribunal de premire instance, cf. U. EVERLINQ, in 3. Schwarze (d.), Fortentwicklung des Rechtsschutzes in der Europischen Gemeinschaft, Baden-Baden 1987, pp. 39 et ss.
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L'avocat aspect (8) :
gnral
Reischl
expressment
soulign
cet
Nous inclinons penser que compte tenu de ces circonstances dans lesquelles elle a t prise , la dcision de mutation a donc t dment motive. Nous estimons en tout cas que l'absence de rptition du contenu de ces notes dans la dcision mme ne permet pas de parler d'une violation de rgles de forme substantielles. Une annulation de la dcision de mutation ne saurait donc pas tre justifie par rfrence l'article 25, alina 2 du statut du personnel.
Conformment l'objectif visant garantir au particulier aussi par la rglementation de la procdure, une protection juridique tendue, la Cour de Justice considre comme dterminante la question de savoir si les droits de la dfense ou les possibilits de dfense des intresss ont t restreints cause du vice de forme (9). L'avocat gnral VerLoren van Themaat dclara cet gard :
Toutefois, notre avis, les infractions en question sont nonces dans des termes suffisamment clairs dans la dcision pour permettre la requrante de se dfendre, lors de la procdure devant la Cour, contre les infractions mises sa charge. (...) Le fait que les arguments invoqus par la requrante devant la Cour taient aussi dj contenus pour l'essentiel dans sa rponse la Commission du 20 septembre 1982 (annexe 2 au mmoire en dfense) confirme galement qu' cet gard la dcision n'a pas port atteinte aux droits de la dfense de la requrante.
Les dclarations relatives une possible rgularisation des vices de procdure doivent tre considres dans le mme contexte. Il n'est pas contest qu'une rgularisation est possible jusqu' la clture de la procdure administrative, et ce parce que
(8) Avocat gnral REISCHL, aff. 61/76 (Geist c/ Commission), Recueil, 1977, pp. 1419 et ss. (1440) ; v. galement l'avocat gnral REISCHL, aff. 181/78 e.a. (Van Paassen c/ Staatsecretaris), Recueil, 1979, pp. 2063 et ss. (2090 et s.) ; ainsi galement l'avocat gnral LAQRANQE, aff. 20/58 (Phoenix AG c/ Haute Autorit), Recueil, 1958/59, pp. 163 et ss. (180), apparemment, la Cour de Justice considre que les consultations prvues d'institutions sont toujours substantielles ; aff. 6/54 (Pays-Bas c/ Haute Autorit), Recueil, 1954/55, pp. 201 et ss. (221) ; cf. galement l'aff. 138/79 (Roquette Frres c/ Conseil) (affaire isoglucose), Recueil, 1980, pp. 3333 et ss. (3360 et s., n 32-37 des motifs). (9) Avocat gnral VerLoren van Themaat, aff. 9/83 (Eisen- und Metall AG c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 2071 et ss. (2092) ; de mme l'avocat gnral REISCHL, aff. 25/80 (De Briey c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 637 et ss. (657) ; avocat gnral ROEMER, aff. 29/67 (de Wendel c/ Commission), Recueil, 1968, pp. 387 et ss. (427 et s.).
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ladite procdure constitue un tout dont la lgalit doit tre apprcie globalement (10) :
Il est en effet constant que l'audition du 28 septembre 1978 a t suivie de deux autres auditions, les 19 janvier et 13 avril 1978, l'occasion desquelles le requrant non seulement a t de nouveau entendu, mais a pu, en plus, prsenter des mmoires explicatifs et faire entendre des tmoins qu'il avait lui-mme cits. Malgr la brivet du dlai dont il a dispos avant sa premire audition, le requrant a donc t mis en mesure, avant l'adoption de la dcision de blme litigieuse, de prparer sa dfense dans des conditions conformes aux exigences du principe prcit.
L'opinion de la jurisprudence selon laquelle les vices de procdure peuvent tre couverts encore au stade de la procdure devant la Cour de Justice (11) s'avre nettement plus problmatique et a t critique par la doctrine (12) :
... ledit article 20, en donnant aux entreprises auprs desquelles des informations sont recueillies l'assurance que leurs intrts, lis au respect du secret des affaires, ne seront pas mis en danger, permet la Commission de recueillir de la faon la plus large les donnes ncessaires l'exercice de la mission que lui confient les articles 85 et 86 du trait, sans que les entreprises puissent lui opposer un refus, mais ne l'autorise pas, pour autant, retenir charge de l'entreprise concerne, par une procdure vise au rglement n 17 des faits, circonstances ou documents qu'elle estime ne pouvoir divulguer si ce refus de divulgation affecte la possibilit de cette entreprise de faire connatre utilement son point de vue sur la ralit ou la porte de ces (10) Aff. 115/80 (Demont c/ Commission), Recueil, 1981, pp. 3147 et ss. (3156, n" 5 des motifs) ; aff. 107/82 (AEG c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3151 et ss. (3193, n 29 des motifs) ; cela rsulte indirectement aussi des arrte du 7 juillet 1981 (aff. 60 et 190/81 R) et du 11 novembre 1981 (aff. 60/81), (IBM c/ Commission), Recueil, 1981, p. 1857 ou 2639, dans lesquels la procdure administrative est considre comme un tout, dont la Cour de Justice ne peut prjuger de la conclusion. (11) Aff. 85/76 (Hoffmann-La Roche c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 461 et ss. (512, n " 14 et s. des motifs), ; v. galement l'avocat gnral MAYRAS, aff. 27/76 (United Brands c/ Commission), Recueil, 1978, pp. 207 et ss. (347), qui fait rfrence l'arrt ICI, lequel ne livre toutefois aucun enseignement relativement la rgularisation au stade de la procdure judiciaire, cf. aff. 48/69 (ICI c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 619 et ss. (654 et s.) ; la Cour de Justice avait emprunt cette direction dans l'aff. 16/65 (Schwarze c/ Einfuhr- und Vorratstelle fr Getreide), Recueil, 1965, pp. 1081 et sa. (1097 et s.), dans laquelle les problmes particuliers lis la motivation d'un rglement jouaient toutefois un rle. (12) Cf. p. ex. B.L. GOFFIN, La jurisprudence de la Cour de Justice sur les droits de la dfense, CDE 1980, pp. 127 et ss. (142 et s.) ; J. SEDEMUND, Allgemeine Prinzipien des Verwaltungsverfahrensrechte dargestellt am Beispiel des Europischen Verwaltungsverfahrens in Kartellsachen , in 3. Schwarze (d.), Europisches Verwaltungsrecht im Werden, Baden-Baden 1982, pp. 45 et ss. (53 et s.) ; H.H. SCHEFFLER, Die Pflicht zur Begrndung von Manahmen nach den europischen Gemeinschaftsvertrgen, Berlin 1974, pp. 201 et ss. ; H.P. IPSEN, Europisches Gemeinschafsrecht, Tbingen 1972, 24/25 (p. 519) (insertions ultrieures admises uniquement pour la rectification d'erreurs rdactionnelles) ; R.H. LAUWAARS, in H. Smit, P. Herzog, Commentary, ibid. (note 2), art. 190.06, pp. 5-631 (avec d'autres rfrences) ; M. WAELBROECK, in 3. Mgret e.a. (d.), Le droit de la CEE, Bruxelles 1983, vol. 10, art. 190, n" 11, se montre plus rserv.
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circonstances, sur ces documents ou encore sur les conclusions que la Commission en tire ; ... toutefois ... si, au cours de la procdure devant la Cour, il a t remdi effectivement des irrgularits de cette nature ; celles-ci n'entranent pas ncessairement l'annulation de la dcision attaque pour a u t a n t que les droits de la dfense ne se trouvent pas affects par cette rgularisation tardive ; ...
Cette opinion ne trouve sous cette forme, aucun vritable point d'appui dans les ordres juridiques des E t a t s membres. C'est ainsi par exemple que la jurisprudence franaise fixe une nette csure avec la clture de la procdure administrative. E n Allemagne par contre, doctrine et jurisprudence continuent s'opposer en ce qui concerne l'admissibilit de l'introduction a posteriori de nouveaux motifs (13). Mme la Cour de Justice a dclar dans un arrt (Commission c/ France) rendu peine une semaine avant l'arrt Hoffmann-La Roche qui vient d'tre cit (14) :
... le gouvernement requrant conteste la lgalit du refus de la Commission de prendre ces sommes en charge, en faisant valoir que les anomalies constates ne contreviennent qu' des formalits accessoires, et qu'elles ont, d'ailleurs, t rgularises postrieurement ; ... en ce qui concerne la pertinence d'une rgularisation postrieure, ... il convient d'observer que, dans le cadre d'un recours en annulation en vertu de l'article 173 du trait, la lgalit de l'acte attaqu doit tre apprcie en fonction des lments de fait et de droit existant la date o l'acte a t pris ; ... une rgularisation accomplie postrieurement cette date ne saurait donc entrer en ligne de compte aux fins d'une telle apprciation ; ...
Certes il s'agissait dans le cas d'espce de la rectification de vices de procdure imputables certaines autorits des E t a t s
(13) Cf. V.2. ainsi que L. GOFFIN, ibid. (note 12), pp. 127 et ss. (143) avec d'autres rfrences ; pour une opinion en partie diffrente quant la situation antrieure du droit franais, cf. H.H. SCHEFFLER, ibid. (note 12), pp. 189 et es., qui se limite cependant la question de l'introduction a posteriori de nouveaux motifs. En ce qui concerne le droit allemand, cf. le 45 de la VwVfG, qui d'aprs sa teneur ne permet une rgularisation que jusqu' la fin de la procdure prliminaire ; cf. ce sujet F.O. KOPP, Verwaltungeverfahrenegeeetz, 4 d., Munich 1986, 45, n 19, 21, 24, 25 ; F.O. KOPP, Verwaltungegerichtsordnung, 7" d., Munich 1986, 113, n " 33 et se. ; cf. l'arrt du BVerwG du 7 octobre 1980, BVerfGE 61, 45 (50 et 8.), qui admet une rgularisation mme au stade de la procdure judiciaire ; cet arrt est expressment contest par H. MANDELARTZ, Anhrung, Absehen von Anhrung, Nachholung der unterbliebenen Anhrung Zur Relativierung eines Verfahrensrechte , DVBl. 1983, pp. 112 et ss. (115) avec d'autres rfrences compltes. (14) Aff. 15/76 e.a. (France c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 321 et ss. (336, n 6 et ss.) ; de mme que dj l'aff. 1/55 (Kergall c/ Assemble), Recueil, 1955/56, pp. 9 et ss. (24, n" 6 des motifs).
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membres. La solution peut cependant tre transpose galement aux procdures administratives de la Commission, d ' a u t a n t plus que la CJCE se fonde dans l'arrt sur une conception gnrale de l'article 173 du trait CEE (14a). Ultrieurement, l'avocat gnral Warner (15) a pris encore une fois fondamentalement position relativement cette question et rejet les solutions de l'arrt Hoffman-La Roche :
(Le point de vue de la Cour de Justice dans l'affaire France contre Commission) doit tre correct selon nous, ft-ce parce que, en vertu de l'article 173 du trait, la Cour a comptence pour contrler la lgalit des actes du Conseil et de la Commission , ce par quoi il faut entendre leur lgalit l'poque o ils ont t adopts. L'arrt dans l'affaire Hoffmann-La Roche a t critiqu p a r une certaine doctrine, juste titre pensons-nous. Considrer que dans un cas comme celui de l'espce, la violation par la Commission du droit d'une entreprise d'tre entendue n'entache pas la dcision de la Commission ds lors que cette entreprise se voit subsquemment accorder la possibilit d'tre entendue devant la Cour reviendrait, croyons-nous, dire que la Commission peut impunment ngliger des formes substantielles, parce que soit l'entreprise concerne n'en appellera pas la Cour soit, si elle le fait, l'irrgularit peut tre rectifie en cours d'instance.
Il faut distinguer de cette hypothse, les cas dans lesquels par exemple la ncessit de rserver une urgence particulire la procdure justifie l'omission de l'audition, le grief qui en rsulte pouvant tre tolr, parce que la possibilit d'exposer des moyens de dfense et de livrer un point de vue propre est offerte dans le cadre de la procdure judiciaire (16). La limite essentielle pose l'annulation rsulte de motifs d'conomie de procdure. Il faut viter que l'administration ne
(14a) Cf. ce propos l'aff. 195/80, (Michel c/ Parlement), Recueil, 1981, pp. 2861 et es. (2876, n 22 des motifs), dans laquelle la CJCE n'admet pas l'introduction a posteriori de nouveaux motifs. (15) Avocat gnral WARNER, aff. 30/78 (Distilliers Company c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 2229 et ss. (2297 et s.) ; d'autres avocats gnraux aussi ont critiqu spcialement l'introduction a posteriori de nouveaux motifs ; cf. l'avocat gnral ROEMER, aff. 1/55 (Kergall c/ Assemble), Recueil, 1955/56, pp. 9 et ss. (48) ; avocat gnral ROEMER, aff. 18 et 35/65 (Gutmann c/ Commission), Recueil, 1966, pp. 149 et ss. (185) ; de mme, concernant le comportement d'autorits nationales devant la CJCE, cf. l'avocat gnral ROEMER, aff. 2/68 (Ufficio imposta c/ Commission), Recueil, 1968, pp. 635 et ss. (652 et ss.) ; ainsi que l'avocat gnral LAORANQE, aff. 20/58 (Phoenix-Rheinrohr AG c/ Haute Autorit), Recueil, 1958/59, pp. 163 et ss. (209 et s.) propos d'une motivation expose en-dehors de la procdure judiciaire mais aprs la clture de la procdure administrative proprement dite. La doctrine prcite, ibid, (note 11), est galement oppose la position adopte par la Cour de Justice dans l'aff. 85/76 (Hoffmann-La Roche c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 461 et ss. (16) Cf. p. ex. l'avoat gnral CAPOTORTI, aff. 13/82 e.a. (Arantzamendi-Osa c/ Procureur de la Rpublique et Procureur Gnral), Recueil, 1982, pp. 3927 et ss. (3944).
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doive encore une fois mener une procdure dont il est acquis que le rsultat, mme au terme d'une procdure lgale, sera identique au rsultat entach d'un vice prcdent. La Cour de Justice a dclar plusieurs reprises que des vices de motivation ou de communication survenus en cours de procdure n'entranent l'annulation de la dcision, que si le contenu de la dcision a pu en tre influenc (17) :
La Cour constate qu'en a d m e t t a n t mme que la dcision attaque soit entache des deux vices de forme allgus, un requrant n'a aucun intrt lgitime l'annulation pour vice de forme d'une dcision, dans le cas o l'administration ne dispose d'aucune marge d'apprciation et est tenue d'agir comme elle l'a fait. E n pareille hypothse, l'annulation de la dcision attaque ne pourrait, en effet, que donner lieu l'intervention d'une nouvelle dcision, identique, quant au fond, la dcision annule.
La Cour de Justice a dclar galement dans le domaine des droits en matire d'audition, qu'une annulation de la dcision est exclue si le dfaut d'audition n'a pas provoqu une restriction des droits de la dfense. C'tait notamment le cas si par exemple une formulation incomplte ou ambigu tait contenue dans les communications des griefs ou si la dcision n'tait pas rdige dans la bonne langue. Si l'intress avait malgr tout correctement compris ladite dcision, le vice de procdure devait demeurer sans effet sur le rsultat de la procdure (18) :
... aux termes de l'article 3 du rglement n 1 du Conseil, les textes adresss par les institutions une personne relevant de la juridiction d'un E t a t membre sont rdigs dans la langue de cet E t a t ; ... le fait de ne pas avoir communiqu une version nerlandaise du projet de procs-verbal constitue donc un vice dans l'tablissement de ce document qui pourrait en affecter la rgularit ;
(17) Aff. 117/81 (Geist c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 2191 et ss. (2207, n" 7 des motifs), ainsi que l'aff. 9/76 (Morello c/ Commission), Recueil, 1979, pp. 1415 et ss. (1422) ; aff. 30/78 (Distillera Co c./ Commission), Recueil, 1980, pp. 2229 et ss. (2264 et s., n 26 des motifs), ainsi que l'avocat gnral WARNER p. 2290 avec d'autres rfrences ; aff. 41/69 (ACF Chemiefarma c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 661 et ss. (690, n 47-63 des motifs). Les avocate gnraux dfendent une opinion en partie diffrente, c[. l'avocat gnral MAYRAS, aff. 33 et 75/79 (Khler c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 1167 et ss. (1703 et s.), la CJCE avait considr la motivation comme suffisante ; avocat gnral REISCHL, aff. 89/79 (Bonu c/ Conseil), Recueil, 1980, pp. 553 et ss. (567 et s.), l'image en l'espce, de la CJCE elle-mme, aff. 89/79, n " 7 et s. Pour une telle position, ds lors qu'il s'agit de dcisions lies, cf. J. SEDEMUND, ibid. (note 11), pp. 45 et ss. (53 et s.). (18) Aff. 41/69 (ACF Chemiefarma c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 661 et ss. (689, n 48/52 des motifs), cf. l'avocat gnral GAND, ibid., p. 712.
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... il ressort cependant des arguments produits par la requrante que celleci a t en tat de prendre utilement connaissance du contenu du procs-verbal ; ... la requrante n'a pas allgu que, de ce fait, le procs-verbal comporterait son gard d'inexactitudes ou d'ommissions substantielles ; ... il y a lieu de conclure que l'irrgularit constate n'a pas eu en l'espce de consquences prjudiciables pouvant vicier la procdure administrative ...
L'arrt dans lequel la CJCE a refus d'annuler une dcision administrative, parce que la motivation en soi contradictoire n'avait pas eu un caractre dterminant est fond sur le mme raisonnement (19). Quelquefois, la Cour de Justice et les avocats gnraux se sont prononcs en faveur d'une annulation, sans examiner dans le texte de l'arrt ou dans leurs conclusions, l'importance du vice de procdure (20). Dans ces cas, la CJCE a renonc mettre en vidence les questions matrielles peut-tre aussi parce que leur rsolution n'tait jamais vidente. Le fait de s'appuyer sur une ventuelle influence exerce sur le rsultat de la procdure est conforme aux conceptions des ordres juridiques des Etats membres (21), lesquels n'autorisent pas davantage l'annulation d'un acte administratif qui serait ultrieurement nouveau arrt de la mme faon. Des considrations relatives la garantie de l'efficacit de l'administration sont dterminantes l'appui de cette opinion. On ne peut exiger de l'administration qu'elle doive engager nouveau une procdure, qui finalement ne s'achverait pas par une dcision diffrente. A cet gard, il reste souligner que dans des cas o les vices de procdure n'affectaient qu'une partie de la mesure, la Cour de Justice n'a annul la dcision que dans la mesure o celle-ci tait affecte par le vice, et a par consquent rduit proportionnelle(19) Aff. 123/75 (Kster c/ Parlement), Recueil, 1976, pp. 1701 et ss. (1712, n 30 et ss.), cf. galement l'avocat gnral REISCHL, ibid., pp. 1717 et s. (20) Aff. 89/79 (Bonu c/ Conseil), Recueil, 1980, pp. 553 et ss. (563, n " 7 et s.), de mme l'avocat gnral REISCHL, ibid. pp. 567 et s. (toute espce de motivation faisait dfaut en l'espce) ; ainsi que l'avocat gnral MAYRAS, aff. 33 et 75/79 (Kuhner c/ Commission), Recueil, 1980, pp. 1667 et ss. (1703), aussi pour les cas d'une motivation entache d'un vice. L'avocat gnral souligne expressment la validit gnrale, mme au-del du droit des fonctionnaires, de l'arrt dans l'affaire Bonu . (21) Cf. supra, les exposs relatifs l'Espagne, la France, l'Angleterre et l'Allemagne.
1500
ment, par exemple le montant d'amendes infliges par la dcision (22) :

Si, en raison de leur propre diligence, les requrantes ont ainsi pris connaissance de l'ensemble de la dclaration de M. Mason juste avant l'audition, il est constant qu'elles n'ont pas connu ou n'ont connu que partiellement les autres documents mentionns ci-dessus avant que la Commission adopte sa dcision. P a r t a n t , elles n'ont pas eu l'occasion, en temps utile, de faire connatre leurs points de vue au sujet du contenu et de la porte de ces documents, ni de s'assurer et de produire, le cas chant, des moyens de preuve allant en sens contraire. Il s'ensuit que c'est tort que la Commission a bas sa dcision sur le contenu de ces documents. Comme les affirmations que la Commission a fondes sur lesdits documents, dont les requrantes n'ont pas pu prendre connaissance, concernent des circonstances de caractre purement accessoire par rapport aux infractions constates aux articles 1 et 2 de la dcision, cette violation des droits de la dfense ne saurait affecter la validit de celle-ci dans son ensemble. E n revanche, il y a lieu pour la Cour de faire abstraction du contenu de ces documents lors de l'examen du bien-fond de la dcision.
Ds lors que la CJCE peut exceptionnellement substituer son apprciation celle de la Commission (recours de pleine juridiction en particulier concernant le montant d'une amende dans le droit de la concurrence), elle a le pouvoir, en cas de vices de forme, d'arrter une autre dcision fonde sur sa propre opinion, plutt que de dcider l'annulation. L'avocat gnral Roemer a rsum cette rgle en ces termes (23)
Ce dfaut n'amne pas, il est vrai, proposer l'annulation de la dcision et son renvoi la H a u t e Autorit. D'aprs l'article 36 et sur la base de l'ide qu'elle s'en est faite au cours du procs, la Cour elle-mme peut modifier l'amende et la fixer un autre montant, car elle statue en pleine juridiction. Le manque de motifs peut se rpercuter dans la dcision sur les dpens car, tout au moins en partie, il a t la cause du recours.
(22) Aff. 100/80 e.a. (Musique Diffusion Franaise c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 1825 et ss. (1885, n 29 des motifs, cf. galement le nQ 134 des motifs) ; de mme l'aff. 107/82 (AEG c/ Commission), Recueil, 1983, pp. 3151 et ss. (3193, n 30 des motifs) ; en ce qui concerne des parties contradictoires, mais non essentielles d'une motivation, qui n'entranent pas la nullit, aff. 41/69 (ACF Chemiefarma c/ Commission), Recueil, 1970, pp. 661 et ss. (694, n" 86 des motifs), de mme l'avocat gnral GAND ibid., pp. 716 et s. ; ainsi que l'aff. 123/75 (Kster c/ Parlement), Recueil, 1976, pp. 1701 et ss. (1712, n 32 et s.). (23) Avocat gnral ROEMER, aff. 16/61 (Acciaierie Ferriere e Fonderie di Modena c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 547 et ss. (612) ; de mme l'avocat gnral LAORANQE, aff. 25/60 (Leda de Bruyn c/ Parlement), Recueil, 1962, pp. 39 et ss. (75) ; G. LE TALLEC/ C.-D. EHLERMANN, ibid. (note 2), pp. 149 et ss. (153) avec d'autres rfrences (note 68), qui approuvent.
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En guise de conclusion, il convient de mentionner un cas spcial. En dpit d'une violation de formes substantielles, la Cour de Justice a l'obligation dans le droit anti-dumping, de maintenir une mesure, si la requrante cherchait obtenir grce sa plainte la fixation d'un droit anti-dumping plus lev, et par l mme, une imposition plus lourde de l'entreprise concerne. La solution retenue par la CJCE dcoule en l'espce de la prise en considration de l'objectif de protection juridique de la requrante en tant que non destinataire de la dcision administrative (24) :
L'institution du droit anti-dumping tant donc intervenue en violation des formes substantielles prescrites par l'article 7, paragraphe 4, sous a), du rglement n 3017/79, l'article 1 e r du rglement n 1882/82 doit tre annul pour cette raison, sans qu'il soit ncessaire d'examiner les autres moyens soulevs par la requrante aux mmes fins. Le recours vise, toutefois, non pas la suppression de la disposition litigieuse, mais son remplacement par une mesure de porte plus svre comportant la fois un taux de droit anti-dumping plus lev pour les montres mcaniques et l'institution d'un tel droit sur les mouvements de telles montres. Il convient donc de maintenir le droit anti-dumping institu par la disposition annule jusqu' ce que les institutions comptentes aient pris les mesures que comporte l'excution du prsent arrt, conformment l'article 174, alina 2, du trait.
A titre de synthse, il reste constater, que la Cour de Justice s'inspirant d'un principe d'quit sur le plan matriel protge toujours les droits procduraux des intresss, ds lors qu'une violation les prive des effets desdits droits de telle manire qu'un rsultat plus favorable, mme seulement ventuel, aurait pu tre atteint. Si toutefois la situation juridique matrielle est claire et si mme les intresss n'y pouvaient rien changer, la Cour de Justice maintient la mesure, afin de garantir l'efficacit de l'administration et une protection efficiente du droit communautaire (25).
H. RSUM
Comme la prsente tude l'a globalement rvl, la protection juridique du citoyen communautaire a t concrtise de manire
(24) Aff. 264/82 (Timex c/ Conseil et Commission), Recueil, 1985, pp. 849 et ss. (870). (25) Ibid. H.-W. DAIQ, Nichtigkeits- und Unttigkeitsklagen im Recht der Europischen Gemeinschaften, Baden-Baden 1985, p. 130, n 167 des motifs.
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croissante dans le domaine du droit de la procdure administrative, par la voie de principes gnraux du droit. Au-del des rgles contenues en germe dans les traits et dans le droit communautaire driv, la CJCE a labor en l'espce, aussi trs rcemment, des principes essentiels caractristiques d'une procdure administrative inspire de l'Etat de droit. Les droits de la dfense du particulier, lesquels se trouvent diversement diffrencis, occupent une place centrale dans le systme (global) de protection juridictionnelle tabli par les traits (1). Si l'laboration du droit administratif europen refltait dans les premires annes d'existence de la Communaut, les conceptions franaises en matire de protection juridique dans le domaine administratif (cf. l'article 33 du trait CECA ; l'article 173 du trait CEE), actuellement, dans l'laboration d'une procdure administrative rgulire, on voit apparatre surtout, ct d'inspirations d'origine anglaise, des influences provenant du droit administratif allemand. A tout le moins, ce dernier (2) rvle dans des domaines importants des solutions analogues celles qui se sont dgages en tant que standard commun dans le cadre europen. Ce que Fritz Werner avait pertinemment observ relativement au droit administratif allemand en vigueur, savoir que ce dernier constitue du droit constitutionnel concrtis (3), peut tre constat galement, sous une autre forme, dans la Communaut europenne. A ct de principes administratifs proprement dits, le droit administratif europen en voie d'laboration emprunte galement aux Etats membres, et ce dans une mesure remarquable, des conceptions de droit constitutionnel, et les fond en une synthse adapte la Communaut. L'affaire Heylens (4) rcemment tranche par la Cour de Justice constitue une preuve claire et frappante cet gard. En l'espce, la CJCE devait se prononcer sur la question de savoir s'il
(1) A cet gard, cf. supra, Section E. (2) En ce qui concerne la rflexion relative la procdure en droit administratif allemand, cf. particulirement, E. SCHMIDT-ABMANN, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee und System, Heidelberg 1982, pp. 35 et ss.
(3) F. WERNER, DVBl. 1959, p. 527.
(4) CJCE, arrt du 15/10/87, aff. 222/86, Recueil, 1987, p. 4097.
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est compatible avec le principe de la libre circulation des travailleurs (article 48 du trait CEE), qu'une disposition d'un E t a t membre exige pour l'accs une profession (en l'espce, celle d'entraneur de footbah), un diplme national ou un document tranger quivalent, mais ne prescrive pas imprativement dans le dernier cas, la ncessit d'une motivation pour l'ventualit o une dcision administrative de refus serait arrte (dfaut de reconnaissance de l'quivalence du diplme tranger) et n'ouvre aucune possibilit de protection juridictionnelle. La Cour de Justice a rsolu cette question par la ngative et soulign le fait que la libre circulation des travailleurs (article 48 du trait CEE) constitue un droit fondamental du droit communautaire, dont la sauvegarde doit tre garantie par une protection juridictionnelle effective. A cet gard, la Cour de Justice dsigne le principe de la protection juridictionnelle effective comme un principe gnral de droit communautaire qui dcoule des traditions constitutionnelles communes aux E t a t s membres et qui a trouv sa conscration dans les articles 6 et 13 de la Convention europenne des droits de l'homme (5). L'volution du droit dans le domaine administratif, notamment dans les domaines du droit de la procdure administrative et du droit administratif judiciaire (6), est place par consquent, aussi dans le cadre europen, sous l'influence dterminante du droit constitutionnel. Le concept selon lequel la garantie d'une procdure administrative inspire de l'Etat de droit et la garantie d'une protection juridictionnelle effective ne peuvent tre considres pour ellesmmes, mais qu'il s'agit toujours en l'espce, d'atteindre par la
(5) N" 14 des motifs. (6) En particulier dans l'affaire Heylens (ibid., note 4) la CJCE s'est exprime en ces termes propos de la protection juridictionnelle administrative effective et de l'obligation de motivation de l'administration. L'efficacit du contrle juridictionnel, qui doit pouvoir porter sur la lgalit des motifs de la dcision attaque, implique, de manire gnrale, que le juge saisi puisse exiger de l'autorit comptente la communication de ces motifs. Mais, s'agissant plus spcialement, comme en l'espce, d'assurer la protection effective d'un droit fondamental confr par le trait aux travailleurs de la Communaut, il convient galement que ces derniers puissent dfendre ce droit dans les meilleurs conditions possibles et se voient reconnatre la facult de dcider, en pleine connaissance de cause, s'il est utile pour eux de saisir la juridiction. Il en rsulte qu'en pareille hypothse l'autorit nationale comptente a l'obligation de leur faire connatre les motifs sur lesquels est fond son refus, soit dans la dcision elle-mme, soit dans une communication ultrieure faite sur leur demande.
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voie d'une comparaison et d'une mise en balance avec les exigences relatives au fonctionnement et l'efficacit de l'administration, un optimum, et non un maximum en matire de garanties procdurales, conserve cependant toute son autorit en droit communautaire.
CHAPITRE VIII
CONCLUSION I. Droit administratif europen en devenir
Le droit administratif de la Communaut europenne a pris entre-temps les proportions d'un vaste complexe de normes juridiques. Une vue d'ensemble des principes juridiques de la lgalit de l'administration, de l'galit de traitement, de la proportionnalit, de la scurit juridique et de la protection de la confiance lgitime ainsi que du procs loyal et rgulier, analyss dans les chapitres prcdents, prouve que la Communaut dispose dj d'un fonds de normes de droit administratif en tout point comparable celui des droits administratifs des E t a t s membres. L'analyse des principes juridiques labors avant tout dans la pratique jurisprudentielle de la Cour de Justice a pourtant aussi rvl maintes lacunes et dissensions systmatiques. Le processus de formation et d'volution vers un systme de droit administratif communautaire n'est pas encore achev. Un droit administratif europen dans le sens d'un systme (1) complet et panoui sur le plan dogmatique est pour le moment encore en devenir (2). Si la prsente tude russissait rendre possible l'orientation dans ce processus d'volution du droit, promouvoir la transparence, la comparabilit et rflectivit de l'administration europenne et de faciliter par l aussi le travail quotidien des institutions europennes et des administrations nationales, ainsi que la protection juridique du citoyen communautaire, elle aurait atteint son but essentiel.
(1) A propos de la formation du systme en droit administratif, cf. en particulier E. SCHMIDT-ABMANN, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee und System, Heidelberg 1982 ; cf. aussi J . SCHWARZE, Zum Nutzen einer Systembildung fr die Kontrolle der Staatsgewalt, DVBl. 1974, pp. 893 et ss. (2) Cf. l'introduction et la vue d'ensemble du problme in 3. Schwarze (d.), Europisches Verwaltungsrecht im Werden, Baden-Baden 1982, p. 11.
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CONCLUSION
IL L'interdpendance des ordres juridiques administratifs nationaux (europens) et l'volution commune europenne du droit La prsente tude a mis en relief des formes multiples de l'im brication du droit administratif de la Communaut europenne avec les droits administratifs des E t a t s membres et aussi, l'oc casion, des autres E t a t s runis au sein du Conseil de l'Europe. Quelques exemples particulirement frappants doivent tre une fois de plus rappels ici. 1. Nous avons dj examin dans l'introduction comment des conceptions ayant cours dans les E t a t s membres se sont insres dans le droit administratif de la Communaut. Le droit adminis tratif franais a marqu de manire dcisive le dveloppement des concepts et en particulier le systme de la protection juridic tionnelle dfini par les Traits (articles 33 du trait CECA, article 173 du trait CEE) (3). Ultrieurement, le droit adminis tratif allemand a lui aussi influenc de faon dterminante les principes de droit communautaire ; titre d'exemple, il suffit de se rappeler la grande importance du principe de proportionnalit emprunt au droit allemand (4). Aprs l'adhsion du Royaume Uni, le droit anglais a galement eu une incidence sur l'volution, du droit dans la Communaut, en particulier en ce qui concerne l'volution, au plan de la procdure, des droits de la dfense du justiciable (5). Mais des conceptions et principes de droit admi
ts) Quant l'influence du droit franais, cf. H.W. DAIO, Nichtigkeits und Unttigkeitskla gen im Recht der Europischen Gemeinschaften, BadenBaden 1985, p p . 21 et ss. ; P . BECKER, Der Einflues des franzsischen Verwaltungsrechts auf den Rechtsschutz in den Europischen Gemeinschaften, Hambourg 1963, p p . 55 et ss. (4) Supra, vol. 2, p . 832. Quant l'influence du droit allemand, cf. aussi supra, vol. 1, p. 657 (principe de l'galit de traitement) ; chap. 6, Rsum (Protection de la confiance lgi time contra legem et protection de la confiance lgitime en cas de pseudortroactivit). (5) Cf. en particulier CJCE, aff. 155/79 (AM & S. c/ Commission), Recueil, 1982, p p . 1575 et ss., o la Cour de Justice a reconnu le principe particulirement marqu en droit anglais, de la confidentialit de la correspondance entre avocate (legal privilege). Cf. surtout les conclusions des avocate gnraux britanniques W A R N E R et SLYNN, ibid., pp. 1619 et ss. (1633 et s.) ; p p . 1642 et ss. (16511653). Pour plus de dtails propos de l'arrt AM & S. : J . SCHWARZE, Grenzen fr die Ermittlungettigkeit der Kommission als Wettbewerbsbe hrde der EG , J . Schwarze (d.), Der Gemeinsame Markt. Bestand und Zukunft in wirt schaftsrechtlicher Perspektive, BadenBaden 1987, pp. 159 et ss. (168173). A propos de l'in fluence de principes procduraux britanniques, cf. aussi les dveloppements de l'avocat gn ral Warner propos du droit d'tre entendu, dans l'aff. 17/74 (Transocean Marine Paint c/ Commission), Recueil, 1974, p. 1090, ainsi qu' propos du droit de consulter le dossier, dans l'aff. 131/79 (R.v. Secretary of State for Home Affaire), Recueil, 1980, p . 1612. En doctrine, cf. en particulier D . LASOK, J . W . BRID GE, Law and institutions of the European Communities, 4" d., Londres 1987, p p . 155 et s.
CONCLUSION
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nistratif d'autres Etats membres ont galement jou un rle dterminant dans la formation des principes gnraux de droit communautaire. Le fait que la Cour de Justice continue labo rer le droit administratif de la Communaut par voie d'appr ciations dans le cadre du droit compar et en prenant en consid ration cet gard les rgles reconnues dans la lgislation, la doctrine et la jurisprudence des Etats membres (6) a dj t discern et dcrit trs tt (7). 2. Par contre, on a moins pris conscience de l'influence que le droit communautaire europen a exerc en retour sur le droit administratif commun des Etats membres. a) Une telle rtroaction a lieu d'une part dans le cadre de l'excution indirecte du droit communautaire, c'estdire dans les domaines o ce sont les administrations des Etats membres qui mettent en uvre le droit communautaire. D ans une juris prudence constante, la Cour de Justice considre que pour l'ex cution du droit communautaire, les autorits nationales doivent en principe procder selon les dispositions de droit administratif de leur droit national. Toutefois, les modalits du droit adminis tratif national ne doivent pas rendre impossible la concrtisation de la rglementation communautaire ou conduire une applica tion discriminatoire (8). Ceci peut, dans des cas d'espce, entra ner des conflits entre le droit communautaire, de rang suprieur, et le droit national en cause. C'est ainsi que les autorits adminis tratives allemandes ne peuvent exercer aucun pouvoir discrtion naire dans le cadre du champ d'application du rglement n 729/ 70, lors de la rptition de subventions indment octroyes, et cela, quoique le 48 alina 1 de la loi allemande relative la pro cdure devant les tribunaux administratifs (VwVfG) soumet en
(6) Ainsi la formulation de la Cour de Justice dans l'arrt de principe rendu dans l'aff. 7/56 et 3 7/57 (Algera c/ Assemble commune), Recueil, 1957, pp. 81 et ss. (114). (7) Ainsi dj K. ZWEIOERT, Der Einflu des Europischen Gemeinschaftsrechts auf die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, RabelsZ 26 (1964), pp. 601 ss. D ans la doctrine rcente, cf. en particulier H.W. D AIQ, Zur Rechtevergleichung und Methodenlehre im Euro pischen Gemeinschafterecht, in H. Bernstein et al. (d.), Mlanges K . Zweigert, Tbingen 1981, pp. 395 et ss. ; P. PESCATORE, Le recours, dans la jurisprudence de la Cour de Justice des Communauts europennes, des normes dduites de la comparaison des droite des E t a t s membres , R.I.D.C. 1980, pp. 337 et ss. ainsi que E . GARCA D E ENTERRA, in Tratado De Derecho Comunitario Europeo (Ed. . Garcia de Enterra, J . D . Gonzales Campos et S. Munoz Machado), Madrid 1986, vol. 1, pp. 658 et s. (8) CJCE, aff. 205215/82 (D eutsche Milchkontor G m b H c/ RFA), Recueil, 1983, pp. 2633 et ss. (2665/6) et les arrts qui y sont cits. Pour plus de dtails, cf. supra, vol. 1, chapitre 3, partie 3, section 2, B, V, 4, d).
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CONCLUSION
principe le retrait d'un acte administratif au pouvoir discrtionnaire de l'autorit (9). E n effet, l'article 8 du rglement n 729/70 oblige expressment les E t a t s membres rcuprer les subventions indment octroyes. Une interprtation contraire de cette disposition porterait atteinte l'application uniforme du droit communautaire dans les diffrents E t a t s membres (10). Un exemple supplmentaire est offert par l'arrt Shnlein Rheingold, o la Cour de Justice arrive la conclusion, que dans le cas d'une disposition d'quit prvue dans le cadre du march agricole et devant tre applique par des autorits allemandes, un tribunal administratif allemand doit leur reconnatre une marge d'apprciation, bien que du point de vue national, les conditions pour la reconnaissance d'un pouvoir d'apprciation n'taient pas runies (11). Dans de tels cas de conflits indirects (12), les arrts de la Cour de Justice, intervenus le plus souvent dans le cadre de procdures prjudicielles au titre de l'article 177 du trait CEE, ont conduit en partie une modification sectorielle du droit national administratif et du droit national relatif la procdure administrative (13). b) E n revanche, il est plus difficile de dmontrer que le droit administratif de la Communaut influence le droit administratif des E t a t s membres, mme dans les domaines relevant de la comptence exclusivement nationale, c'est--dire en dehors de l'excution du droit communautaire. Il ne s'agit pas dans ce domaine d'une influence justifie par la primaut du droit communautaire et qui serait par exemple susceptible de s'imposer devant les tribunaux. Au contraire se pose ici la question de l'influence progressive par la voie de la persuasion, et de la reconnaissance
(9) CJCE, aff. 146, 192 et 193/81 (BayWa c/ BALM), Recueil, 1982, pp. 1503 et ss. (1535). La loi relative la ralisation de l'organisation commune de march, dans sa version nouvelle du 27 octobre 1986 (BGBl. I. 1986, p . 1397), dispose, au 10 alina 1, que des dcisions illgales confrant des droite dans le champ d'application de la loi doivent tre retires (sans qu'il y ait lieu exercice d'un pouvoir discrtionnaire) ; pour le surplus, la loi renvoie au 48 alina 2 4 de la VwVfG. (10) CJCE, ibid, (note 9). (11) CJCE, aff. 183/84, Recueil, 1985, pp. 3351 et ss. = DVBl. 1986, pp. 92 et se., avec les observations de C.H. Ule. Pour plus de dtails, cf. supra vol. 1, pp. 454 et ss. (12) Cf. K . E . HUTHMACHER, Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts bei indirekten Kollisionen, Cologne-Berlin-Bonn-Munich 1985. (13) Pour plus de dtails, cf. G. R E S S , Wichtige Vorlagen deutscher Verwaltungsgerichte an den Gerichtshof der Europischen Gemeinschaften, Die Verwaltung 1987, pp. 177 et ss. (200 et ss.).
CONCLUSION
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volontaire, par le droit national, de certaines caractrisations juridiques europennes du droit administratif. A l'occasion du Congrs du F I D E organis Paris en 1986, qui traitait entre autres de la question de l'influence rciproque entre les principes gnraux relevant respectivement du droit commu nautaire et du droit national, C. M G R E T nona dans son rap port gnral la conclusion synthtique selon laquelle les prin cipes gnraux n'ont que peu d'incidence sur le contenu des prin cipes nationaux : cela peut ce comprendre dans la mesure o il s'agit, par hypothse, d'un domaine qui demeure de la comp tence exclusive des E t a t s membres (14). D e fait, il n'est que rarement possible d'apporter la preuve d'une incidence directe du droit communautaire sur les droits administratifs nationaux (15). Mais on peut tout le moins prsumer l'existence d'une certaine influence lorsque des juridictions nationales appliquent des prin cipes juridiques qui, tout en ayant t consacrs en droit commu nautaire, n'taient cependant pas encore reconnus en droit natio nal ou du moins ne l'taient pas sous cette forme jusqu'alors. Le Prsident de la Cour de Justice des Communauts euro pennes, L O R D MACKENZIE STUART (16), l'avocat gnral S I R GORDON SLYNN (16a) ainsi que J.A. U S H E R (17) ont rcemment soulign qu'en droit administratif anglais des principes juridiques parallles ceux du droit communautaire ont fait leur appari
(14) C. MGRET, Rapport gnral, FIDE Rapporte 12 Congrs I, Paris 1986, pp. 1 et ss. (13). (15) Une telle preuve est en particulier possible si des lgislateurs ou des juridictions des E t a t s membres se rfrent expressment un principe juridique du droit communautaire. C'est ainsi que, pour rsoudre la question des effets dans le temps d'une dcision relative la constitutionnalit d'une loi fiscale irlandaise, la Supreme Court irlandaise a fait rfrence l'arrt D efrenne I I de la Cour de Justice (Murphy v. Attorney General (1982) Irish Reporte 241) ; pour plus de dtails, cf. supra, chap. 6 (aperu de droit compar concernant l'Irlande). Cf. galement J . O ' R E I L L Y , The Interaction between Community Law and National Law : Rapport Irlandais, FIDE Rapports 12' Congrs I, Paris 1986, p p . 167 et ss. (177179). (16) A.J. MACKENZIE STUART, Recent D evelopments in English Administrative Law the I m p a c t of Europe ? , in F. Capotorti et al. (d.), Du droit international au droit de l'int gration. Liber Amicorum P. Pescatore, BadenBaden 1987, pp. 411 et ss. (16a) Gordon SLYNN, But in England there is no ... , Mlanges Wolfgang Zeidler, Ber linNew York 1987, vol. 1, pp. 397 et ss. (17) J.A. USHER, General Principles D erived from the Law of the Member States as a Source of Community Law The Interaction between Community Law and National Law , FIDE Rapports 12' Congrs I, Paris 1986, pp. 303 (312 et ss.).
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CONCLUSION
tion (18). Il convient de citer ici avant tout l'affaire Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service (19), o le House of Lords reconnat le principe de la protection de la confiance lgitime (legitimate expectations) en droit public et l'applique pour la premire fois aussi vis--vis d'une autorit centrale. L O R D MACKENZIE STUART dclare propos de cet arrt :
Can one here detect the influence of Community law or a t least of some of the Member States ? I t is at least possible to suggest the answer is yes. The concept of recognising t h a t a failure to respect legitimate expectations may give rise, in public law, to a remedy is a novelty in English law and lacks discernible English parentage. To find the true ancestry one does not have to look far across the channel. (20)
Dans la dcision cite, LORD DIPLOCK analyse les motifs d'annulation d'actes de la puissance publique illegality, irrationality, procedural impropriety et ajoute qu'en outre, il tient aussi pour concevable, l'adoption future du principe de proportionnalit, reconnu dans le droit administratif de plusieurs E t a t s membres de la Communaut europenne (21). Contrairement la common law, traditionnellement indpendante de l'volution juridique continentale, le droit administratif anglais s'avre tout fait ouvert aux influences de droit europen. Cela n'est pas sans rapport avec le fait qu'en Angleterre un droit administratif autonome, distinct du droit priv, ne s'est dvelopp que tardivement, n'est pas encore trs mr ni solide sur le plan dogmatique et apparat ds lors plutt ouvert des suggestions manant d'autres ordres juridiques. La situation en France est diffrente. A. T O U F F A I T , ancien juge la Cour de Justice des Communauts europennes et avocat
(18) Cf. aussi P. PESCATORE, EUR 1985, pp. 341 et ss. (343), qui dans son discours d'adieu la Cour de Justice met en exergue en tant qu'volution particulirement significative, l'interpntration de la civil law et de la common law la suite de l'adhsion du RoyaumeUni la Communaut europenne. Au sujet de la modification du droit anglais rsultant de l'adhsion la Communaut europenne, cf. l'apport fondamental de Lord SCARMAN dans ses Hamlyn Lectures, English Law-the New Dimension, Londres 1974. A ce sujet, cf. la confrence de W. v. SIMSON, Das Common Law als Verfassungsrecht, Der Staat vol. 16 (1977), pp. 75 et ss. Pour un vaste inventaire rcent ce sujet, cf. J.W. BRIDOE, Abstract Law and Political Reality in the Post-European-Accession British Constitution , in Denning Law Journal (1987), pp. 23 et ss. (19) (1984) 3 All ER 935. (21) (1984) 3 All ER 950. Cf. aussi ce sujet le statement de Sir Gordon SLYNN dans l'ouvrage Eine Verfassung fr Europa (Ed. J. Schwarze/R. Bieber), Baden-Baden 1984, p. 123.
(20) A.J. MACKENZIE STUART, ibid, (note 16), p. 417.
CONCLUSION
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gnral honoraire la Cour de cassation, a soulign il y a quelques temps qu'en France, au contraire des autres Etats membres, l'intrt port au droit communautaire serait plutt mince (22). Une influence du droit europen sur le droit administratif franais est peine apparente, en tout cas en dehors des domaines de l'excution indirecte du droit communautaire par des autorits franaises. L'influence minime, sur le droit franais, des principes gnraux de droit administratif reconnus par la Cour de Justice, est due en premier lieu l'ide franaise traditionnelle de la primaut de la loi nationale (23). En outre, comme on l'a vu, le droit communautaire a t compltement plac dans ses dbuts sous le signe de conceptions juridiques franaises, de telle sorte que, pour cette raison dj, il ne restait que peu de place pour des rtroactions marquantes sur le droit administratif franais. Quoiqu'il en soit, les rcents efforts du Conseil constitutionnel, par exemple en vue de soumettre les actes lgislatifs un contrle renforc, fond sur le critre de la proportionnalit, dmontrent que le droit public franais, et en particuher la jurisprudence administrative, ne se ferment pas tout fait aux influences europennes (24). 3. La prise en considration, dans l'laboration des principes juridiques du droit communautaire, de principes appartenant aux droits administratifs nationaux d'une part et l'action en retour de ces principes sur les droits administratifs nationaux, par le truchement de la jurisprudence de la Cour de Justice, d'autre part, se rvlent galement, au-del de la France, dans d'autres pays de la Communaut, prcisment l'instar de la reprise du principe de la proportionnalit originaire du droit alle(22) A. TOUFFAIT, Rflexions d'un magistrat franais sur son exprience de juge la Cour de Justice des Communauts europennes , R.l.D.C. 1983, pp. 283 et ss. (284). (23) Id. p. 288 ; Cette ide de la suprmatie de la loi nationale qui ne saurait tre mise en accusation devant quelque autorit que ce soit est toujours ancre dans l'esprit de nombreux juristes franais qui axent toutes leurs rflexions juridiques sur cette notion fondamentale et ils ne conoivent pas que les consquences tires de la loi puissent tre mises en chec par un principe suprieur . (24) Cf. l'arrt du Conseil constitutionnel du 10/11 octobre 1984 relatif la nouvelle loi franaise sur la presse. Trs dtaill sur ce point, eupra vol. 2, p . 667. P a r contre, le Conseil d ' E t a t semble tre moins ouvert aux influences europennes. Dans la jurisprudence rcente du C E . , l'arrt du 8 dcembre 1978 (G.I. S.T.I.), Recueil, 493 est particulirement remarquable en ce qu'il consacre, galement pour des trangers habitant en France le droit de mener une vie de famille normale. Par la cration de ce principe juridique propre , le C E . vite l'application de la CEDH. Cf. aussi J . F . FLAUSS, Le juge administratif franais et la Convention europenne des droits de l'homme , AJDA 1983, 387.
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CONCLUSION
mand (25). Un autre exemple est l'imitation galement cite plus h a u t (26) par le lgislateur italien, d'une rglementation danoise, admise par la Cour de justice et relative aux restitutions. E n outre, certains droits administratifs nationaux ont fait des emprunts mme indpendamment du droit communautaire d'autres ordres juridiques, plus volus. L'exemple le plus important cet gard est le rayonnement traditionnel du droit administratif franais sur le droit administratif d'autres Etats, europens et non europens (27). Dans le domaine du contrle de l'administration, la propagation de l'institution de l'ombudsman, issue l'origine des droits Scandinaves, offre une preuve marquante de la manire dont une ide reconnue comme porteuse de succs est reprise par d'autres E t a t s et introduite, en partie sous une forme modifie, dans leur propre systme de contrle de l'administration (28). 4. Enfin, l'activit du Conseil de l'Europe n'est pas non plus demeure sans influence sur le droit administratif des E t a t s signataires et de la Communaut europenne. C'est ainsi par exemple que dans ses conclusions relatives la premire affaire Roulement billes (29), l'avocat gnral W A R NER a excip d'une rsolution du Comit des ministres du Conseil de l'Europe (30), afin de justifier le fait que le droit d'tre
(25) Cf. l'tude de droit compar, supra vol. 2, chapitre 5, section 6. Pour le droit italien, cf. aussi rcemment, F. CAPELLI, I pricipi generali come fonte di diritto , Dir.com.ecambi int. 1986, pp. 541 et ss. (551) ou la version franaise, du mme auteur, Les principes gnraux en t a n t que source du droit , Rapporte FIDE, 12' Congrs 1, Paris 1986, pp. 183 et ss. (206). Cf. galement ce sujet P. MENQOZZI, ITI Trattato di diritto privato, vol. 1 (ed. Pietro Rescigno), Turin 1987, pp. 85 et s. (223 et s.). En outre, pour une vue gnrale relative la coopration du juge national et de la CJCE, avec essentiellement des exemples italiens, cf. P. MENQOZZI, Il guidice nazionale di fronte al diritto comunitaro, Estratto da : Contratto e Impresa, Volume I I (1986) N.3, pp. 792 et ss. (26) Chapitre 6, Rsum. (27) Cf. Le Conseil d ' E t a t , Livre jubilaire, Paris 1952, pp. 481 et ss. (Le rayonnement du Conseil d ' E t a t et le droit administratif l'tranger). A propos des relations du Conseil d ' E t a t avec l'tranger, cf. aussi rcemment, les rapporte de la confrence franco-britannique relative la protection juridique admnistrative, in Conseil d ' E t a t 1987, Etudes et documente n" 38, pp. 215 et se. (28) Cf. ce sujet les rfrences dans les rapports nationaux, supra vol. 1, chapitre 2. (29) Aff. 113/77 (NTN Toyo Bearing Company c/ Conseil), Recueil, 1979, pp. 1185 et ss. (1262). (30) Comit des ministres du Conseil de l'Europe du 28 septembre 1977, Resolution n 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acte of Administrative Authorities. A propos de cette question, cf. aussi, rcemment, la recommandation n R (87) 16 du 17 septembre 1987, du Comit des ministres, reproduite in NVwZ 1988, p. 708.
CONCLUSION
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entendu dans le cadre de la procdure administrative doit tre concili avec les exigences d'une administration efficace. La Convention europenne des droits de l'homme a certes contribu avant tout la formation d'un standard commun europen de droits fondamentaux (31). La pratique des institutions de la Convention, par exemple en matire de garanties procdurales inhrentes l'tat de droit ou en matire de concrtisation du principe de proportionnalit (32) a toutefois cr aussi (en tout cas pour autant que des activits de l'excutif soient concernes), dans un sens plus large, un pan de droit administratif commun europen. 5. Si l'on considre la somme des relations mutuelles tablies dans l'ensemble entre principes de droit administratif nationaux et europens, la thse, formule dans l'introduction, d'un dveloppement en principe possible d'un ius commune europen en droit administratif se trouve absolument confirme. Le fait que les donnes conomiques, scientifiques et techniques auxquelles les administrations sont confrontes par exemple dans le domaine du droit de l'environnement ne connaissent pas de frontires nationales peut particulirement contribuer un rapprochement et une uniformisation des droits administratifs. J. R I V E R O l'a dj soulign dans ses considrations fondamentales propos des perspectives de dveloppement d'un droit administratif commun europen (33). Avec une telle toile de fond, mme le principe de droit administratif international de la territorialit, selon lequel les dispositions du droit public national n'oprent pas au-del des diffrentes frontires tatiques perd, en tout cas partiellement, sa lgitimit. Le BVerwG (tribunal administratif fdral) allemand devait rcemment statuer sur le recours d'un citoyen nerlandais, dirig contre l'autorisation partielle de droit atomique relative
(31) Cf. J.A. FROWEIN, Der europische Menschenrechtsschutz als Beginn einer europischen Verfassungsrechtsprechung, JuS 1986, pp. 845 et ss (850 et s.). (32) Cf. J.A. FROWEIN, W. P E U K E R T , Europische Menschenrechtskonvention, E M RK-Kommentar, Kehl-Strasbourg-Arlington 1985, remarque prliminaire relative aux art. 8-11, n" 15. Pour plus de dtails, cf. supra vol. 2, chapitre 5, section 6, I I , 2. (33) J. RIVERO, Vers un droit commun europen ; nouvelles perspectives en droit administratif, in M. Cappelletti (d.), New Perspectives for a Common Law of Europe, LeydenLondres-Boston 1978, pp. 389 et ss. (403).
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CONCLUSION
la construction d'une centrale nuclaire dans la zone frontalire allemande (34). Dans le cadre de la procdure administrative d'autorisation, les objections du requrant, qui rsidait dans une commune frontalire nerlandaise seulement 25 km de l'emplacement prvu de la centrale nuclaire avaient t rejetes comme irrecevables. Le Verwaltungsgericht rejeta le recours form par ledit Nerlandais contre cette dcision. Etant donn que le droit national ne peut revendiquer aucune force obligatoire de l'autre ct de la frontire tatique, l'autorisation partielle ne dveloppait en principe de force obligatoire qu' l'intrieur de la Rpubhque fdrale d'Allemagne. Pour cette raison, le requrant ne pouvait exciper d'une violation de ses droits, et n'tait ds lors pas fond former un recours. Le BVerwG annula le jugement du Verwaltungsgericht et renvoya l'affaire. En faisant rfrence aux dangers d'un nouveau genre que prsente l'nergie atomique et qui ne s'arrtent pas aux frontires tatiques, le BVerwG dcida que la disposition en cause de la loi allemande relative l'nergie atomique garantit la protection due aux tiers non seulement aux intresss rsidant l'intrieur du pays, mais en outre, au moins aussi aux ressortissants des Etats membres de la Communaut europenne de l'nergie atomique. La protection des tiers trangers doit galement tre prise en considration dans le cadre de la procdure administrative d'autorisation. Etant donn que le requrant avait t affect dans sa situation juridique sur le plan procdural par la manire d'agir de l'autorit investie du pouvoir d'autorisation et que cette faute de procdure avait pu aussi affecter sa situation juridique sur le plan du fond, le BVerwG a admis que le plaignant nerlandais tait recevable en son recours et a renvoy l'affaire au Verwaltungsgericht. Dans d'autres Etats membres, la participation transfrontalire aux procs est dj pratique depuis longtemps dans le domaine
(34) BVerwG, arrt du 17 dcembre 1986, DVBl.

d'A. W E R E R , OU EUGRZ
1987, pp. 375 et ss. avec la note
1987, 116 et ss. avec les notes de B E Y E R L I N . Cf. aussi A. W E I T -
BRECHT, Zur Rechtsstellung auslndischer Grenznachbarn im deutschen Umweltrecht , NJW 1987, 2132 e t ss. A propos du principe de territorialit et de ses limites, cf. K. VOQEL, Der rumliche Anwendungsbereich der Verwaltungsrechtsnorm, Francfort-sur-le-Main Berlin 1965, fondamental en doctrine administrative.
CONCLUSION
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du droit de l'environnement (35). Il suffit de citer ici titre d'exemple le procs men devant le Tribunal administratif de Strasbourg, contre la centrale atomique franaise de Cattenom, procs dans lequel le Land de Saare et de nombreuses communes sarroises et rhnanes-palatines ainsi que des citoyens allemands comptaient parmi les requrants (36). Prcisment dans le droit de l'environnement, et avant tout relativement l'autorisation de projets d'envergure, des rapports juridiques se crent aujourd'hui entre les ressortissants d'un E t a t et l'administration d'un autre. Cette volution ne laissera gure d'exercer son influence sur l'volution juridique europenne dans le domaine du droit administratif. La Communaut europenne a arrt une directive relative au contrle de la compatibilit de certains projets avec l'environnement, directive dont le contenu vise en particulier une uniformisation des procdures de contrle (37). Le contrle juridictionnel du pouvoir discrtionnaire exerc par l'administration en matire d'autorisation de projets d'envergure offre galement un exemple d'une possible tendance l'harmonisation des droits administratifs franais et allemand. En France, o l'on insiste beaucoup plus sur la garantie de l'efficience de l'action administrative et o le Conseil d ' E t a t a traditionnellement exerc son pouvoir de contrle de manire plutt rserve selon les catgories d'hypothses, se dessine depuis peu
(35) Cf. en dtail les articles in G. Ress (d.), Grenzberschreitende Verfahrensbeteiligung im Umweltrecht der Mitgliedstaaten der Europischen Gemeinschaften, Cologne-Berlin-BonnMunich 1985. (36) Tribunal administratif de Strasbourg, jugement du 8 septembre 1986, EuGRZ 1986, pp. 575 et s. ainsi que le jugement du 16 juin 1987. Cf. aussi sur ce point le recours prjudiciel au titre de l'article 150 du trait CEEA aff. 187/87 (Land de Sarre e.a. c/ Ministre de l'industrie des P. et T. et du Tourisme e.a.) Recueil, 1988 p . 5013 conclusions de l'avocat gnral SLYNN, p. 5028. D'autres rfrences chez K. LENAERTS, Nuclear Border Installations : A. Case-Study , ELRev. 1988, p. 159 ainsi que B. B E N D E R , R. SPARWASSER, Umweltrecht, Heidelberg 1988, p. 9. (37) Directive du 27 juin 1985 du Conseil des Communauts europennes, concernant l'valuation des incidences de certains projets publics et privs sur l'environnement (85/337/ CEE), JOCE n L 175 du 5 juillet 1985 p . 40. Relativement la situation juridique actuelle dans quelques E t a t s europens, T. B U N O E (DVBl. 1987, p. 819, 825) parle d'un type europen de contrle de compatibilit avec l'environnement, qui se distinguerait, au contraire du type amricain, par des dispositions juridiques comparativement dtailles. Pour les problmes de transposition de la directive-CEE dans le droit allemand, cf. R. W A H L , Thesen zur Umsetzung der Umweltvertrglichkeiteprfung in das deutsche ffentliche Recht , DVBl. 1988, pp. 86 et ss.
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CONCLUSION
une extension du contrle juridictionnel (38). En Rpublique fdrale d'Allemagne une tendance plutt contraire est observable entre-temps. La protection juridique l'encontre des dcisions administratives relatives l'autorisation de projets d'envergure y tait initialement trs tendue. C'est ainsi que l'explication trs complte des dtails techniques par le Verwaltungsgericht de Fribourg dans le procs relatif la centrale nuclaire de Wyhl a conduit M. FROMONT remarquer, que le juriste franais est frapp de stupeur devant une telle hardiesse (39). Entretemps, on a pris de plus en plus conscience en Allemagne des cots politiques qu'implique l ' E t a t de droit (40). Une protection juridique extensive frquemment garantie dans la pratique prcisment sous la forme de la protection juridique provisoire contre les projets d'envergure (41), a soulev la question de savoir si le pouvoir de rglementation et la responsabilit de l'excutif ne se voient pas accorder une importance trop minime (42). Des dcisions rcentes du BVerwG vont dans un sens consistant restreindre plutt le contrle juridictionnel portant sur le fond de projets d'envergure (43), et mettre, en guise de compensation, des exigences strictes un amnagement impartial de la procdure d'autorisation (44). Du reste, la CJCE emprunte galement cette voie, lorsqu'elle rduit le contrle juridictionnel relatif des dcisions administratives complexes (par exemple dans le domaine du droit du commerce extrieur) au contrle du strict
(38) Sur cette volution et sur la tendance oppose en Allemagne, cf. surtout M. BULLINQER, Unbestimmte Gesetzesbegriffe in der neueren deutechen und franzsischen Verwaltungsrechteprechung , in Festschrift fr Jahrrei, Cologne-Berlin-Bonn-Munich 1974, pp. 19 et ss. (31) ; pour une tude de droit compar relative au pouvoir discrtionnaire de l'administration, cf. rcemment aussi, les articles in M. Bullinger (d.), Verwaltungsermessen im modernen Staat, Baden-Baden 1986. (39) M. FROMONT, Rpublique fdrale d'Allemagne. Les vnements lgislatifs et jurisprudentiels survenus en 1976, pp. 395 et ss (439). (40) Cf. F . SCHARPF, Die politischen Kosten des Rechtsstaats, Tbingen 1970. (41) Cf. pour une tude de droit compar ce sujet, J . SCHWARZE, Der vorlufige Rechtsschutz (sursis excution) im franzsischen Verwaltungsrecht Rechtegrundlagen und Rechtsprechungspraxis im Vergleich zum deutechen Verwaltungsrecht, DVBl. 1987, pp. 1037 et ss. (42) Cf. ce sujet la formulation plastique de F. OssENBHL, DVBl. 1978, p. 1 : Die Genehmigung von Kernkraftwerken bedarf der gerichtlichen Besttigung . (43) Cf. en particulier BVerwG, arrt du 12 juillet 1985, DV 1986, 74 (Canal MainDanube), relatif la prise en considration plus importante traditionnellement caractristique pour le droit franais des intrts de l'administration et des motifs tenant au bien public ; BVerwG, arrt du 19 dcembre 1985, NVwZ 1986, 208 relatif la comptence de l'excutif en matire de recherche et d'apprciation des facteurs de risque en droit atomique. (44) Particulirement clair : BVerwG, arrt du 5 dcembre 1986, NVwZ 1987, 578 (Verkehrsflughafen Munich II).
CONCLUSION
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respect de la procdure et l'empchement du dtournement de pouvoir et dlaisse dans une large mesure la mise en balance des intrts en prsence l'administration, laquelle se voit accorder cet gard une comptence spcialise d ' a u t a n t plus tendue (45). 6. Les exemples numrs ici de l'interconnexion des diffrents ordres juridiques administratifs ne russissent pas faire oublier que la force d'inertie des droits administratifs nationaux l'gard d'influences extrieures est, t o u t comme avant, importante dans de nombreux domaines (46). Les possibilits d'laboration de normes communes europennes sont limites en particulier l o des postulats constitutionnels propres aux E t a t s membres agissent sur l'amnagement du droit administratif. C'est ainsi que l'analyse des principes de la soumission la loi et de la libert dcisionnelle de l'administration ont permis de conclure qu'il ne faut gure provisoirement escompter un dialogue prononc entre les ordres juridiques dans ce domaine. De mme, les dissemblances au niveau de la culture politicoadministrative, entre systmes de civil law et systmes de common law ne permettent pas, en dpit de toutes les tendances au rapprochement, un nivellement court terme de ces systmes (47). 7. Dans l'ensemble on peut toutefois constater ds aujourd'hui que, sur fond de dfis et problmatiques souvent identiques pour l'administration publique dans les E t a t s industriels modernes d'Europe occidentale, des principes juridiques en grande partie semblables ou en tout cas comparables se sont dvelopps pour l'action administrative.
(45) Cf. galement la jurisprudence rcente : arrt du 14 juillet 1988, aff. 188/85, Fediol c/ Commission, Recueil, 1988, p. 4193. Plus dtaill, J . SCHWARZE, Rechtsschutz gegen Antidumpingmanahmen der EG Zu Verfahren und richterlicher Kontrolle auf dem Gebiet der Auenwirtschafteverwaltung der Gemeinschaft E u R 1986, pp. 217 et ss. (239 et s.). Trs dtaill propos du pouvoir discrtionnaire du Conseil et de la Commission, l'ouvrage rcent de J . L . DEWOST et I. VAN BAEL TI Discretionary Powers of the Member States in the Field of Economic Policies and their Limits under the EEC Treaty (d. J. Schwarze), Baden-Baden 1988, p. 165 et p. 173. (46) Cf. par exemple l'expos des formes diffrentes dans les E t a t s membres de la lgalit, de la rpartition des pouvoirs, de la protection juridictionnelle administrative, de la protection des droite fondamentaux et de la notion gnrale d ' E t a t , chez U. EVERLINO, Auf dem Wege zu einem europischen Verwaltungsrecht, NVwZ 1987, pp. 1 ss. (2-4). (47) Cf. pour une tude gnrale sur ce point, O. K A H N - F R E U N D , Common Law and Civil Law Imaginary and Real Obstacles to Assimilation , in M. Cappelletti (d.), New Perspectives for a Common Law of Europe, Leyden-Londres-Boston 1978, pp. 137 et ss.
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CONCLUSION
Contredisant le scepticisme parfois exprim l'gard de la comparabilit de systmes de droit administratif diffrents (48), c'est prcisment le droit administratif europen qui offre un champ d'application fertile pour le droit compar. Les considrations auxquelles se livre dj LORENZ VON STEIN dans son Handbuch der Verwaltungslehre und des Verwaltungsrechts mit Vergleichung der Literatur und Gesetzgebung von Frankreich, England und Deutschland ( manuel de doctrine administrative et de droit administratif, avec la doctrine et la jurisprudence compares de France, d'Angleterre et d'Allemagne ) relatif die nationale Gestalt des inneren Verwaltungsrechts und die vergleichende Rechtswissenschaft (la configuration nationale du droit administratif interne et le droit compar) paru en 1870, dmontrent qu'il ne s'agit pas ici d'une constatation nouvelle (49) :
Ohne Zweifel hat nun diese innere Verwaltung neben ihrer allgemeinen europischen Entwicklung, wie wir sie so eben charakterisirt, zugleich in jedem Staat eine individuelle Gestalt, welche in vielfacher Beziehung von der jedes andern wesentlich verschieden ist und daher auch zuerst als ein selbstndiges Ganze betrachtet werden mu. Andererseits aber sind die groen Grundlagen des Lebens wieder in allen Staaten gleichartig und durch die Gemeinsamkeit der Gesittung, der Wissenschaft und der Erfahrung in gleichmiger Weise ausgebildet. Es ist bei genauerer Betrachtung nicht fraglich, da gerade im Gebiete der inneren Verwaltung der Unterschied des Rechts wie der Entwicklung desselben ein viel geringerer ist, als es auf den ersten Blick erscheinen drfte. (II est indubitable qu'a ct de son volution europenne gnrale, telle que nous venons de la caratriser, cette administration interne prsente en mme temps dans chaque E t a t une configuration individuelle qui diffre maints gards de celle de chacun des autres et qui doit ds lors tre surtout considre aussi comme une globalit autonome. Par ailleurs cependant, les fondements essentiels de l'existence sont similaires dane tous les E t a t s , constitus qu'ils sont de faon uniforme, par la communaut de la civilisation, de la science et de l'exprience. Une observation attentive rvle qu'il n'est pas contestable que, prcisment dans le domaine de l'administration interne, la diffrence prsente par le droit et par l'volution de celui-ci est beaucoup moins prononce qu'il ne semblerait premire vue.)
(48) Cf. par ex. U. SCHEUNER, Der Einflu des franzsischen Verwaltugsrechts auf die deutsche Rechtsentwicklung , DV 1963, p. 714 propos du caractre national trs marqu du droit administratif. (49) L. v. STEIN, Handbuch der Verwaltungslehre und des Verwaltungsrechte mit Vergleichung der Literatur und Gesetzgebung von Frankreich, England und Deutschland, Stuttgart 1870, pp. 51 et s.
CONCLUSION
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Dans le cadre du droit administratif compar, il s'avre toutefois aussi que des principes juridiques fonctionnellement identiques sont en partie classs et dfinis dans les diffrents ordres juridiques des Etats membres de manire radicalement diffrente sur le plan doctrinal. Pour cette raison, la mthode fonctionnelle (50) doit tre, galement dans le domaine du droit administratif, le principe cardinal du droit compar. C'est ainsi que le principe de proportionnalit, reconnu en droit allemand et selon lequel les empitements tatiques dans la sphre de libert du citoyen doivent tre appropries et ncessaires et ne pas tre hors de proportion avec l'objectif poursuivi, a trouv dans certains Etats membres en tout cas jusqu'il y a peu une expression correspondante, non certes sur le plan conceptuel, mais bien sur le plan fonctionnel. Lors de l'examen du dtournement de pouvoir et de l'atteinte au buon andamento de l'administration, le Conseil d'Etat italien prend parfois aussi en considration le rapport de proportionnalit entre les moyens d'action mis en uvre et l'objectif de la mesure (51) ; en droit administratif anglais, on contrle aussi, au titre de la notion-cl de reasonableness le caractre ncessaire de l'acte administratif en cause (52). Un mme principe de droit peut donc tre conu de manire tout fait diffrente sur les plans dogmatique et conceptuel. Il arrive aussi, l'inverse, que les mmes concepts aient une signification diffrente dans divers ordres juridiques. Ainsi, par exemple, la CJCE utilise parfois le concept provenant de la terminologie allemande, du Beurteilungsspielraum ( marge d'apprciation ) de l'administration, sans toutefois reprendre son compte la diffrenciation (formant la base de la doctrine allemande dominante) entre la marge d'apprciation sur le plan des faits et le pouvoir discrtionnaire sur le plan des effets juridiques d'une norme (53).
(50) Au sujet de la fonctionnalit en t a n t que principe mthodique fondamental du droit compar cf. en particulier K. ZWEIOERT, H. KTZ, Einfhrung in die Rechtsvergleichung auf dem Gebiete des Privatrechts, vol. I : Grundlagen, 2 d., Tbingen 1984, pp. 34 et ss. (51) Cf. G.M. UBERTAZZI, Le principe de proportionnalit en droit italien, in Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in europiechen Rechteordnungen (Ed. Deutsche Sektion der Internationalen Juristen-Kommission), Heidelberg 1985, pp. 79 et ss. Plus dtaill, eupra vol. 2, chapitre 5, section C, I, 3. (52) Plus dtaill, supra vol. 2, chapitre 5, section C, I, 4. (53) Plus dtaill, supra vol. 1, chapitre 3, partie 3, section 2.
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CONCLUSION
Il reste constater en conclusion que les ordres juridiques administratifs de la Communaut europenne, de ses Etats membres et des Etats runis au sein du Conseil de l'Europe, offrent en raison de leurs concordances de principe et en dpit de toutes les spcificits nationales, un champ d'investigation opportun (et jusqu'ici nglig tort) pour le droit compar (54). III. Le droit administratif europen entre droit prtorien et lgislation 1. Tout comme les droits administratifs des Etats membres, le droit administratif europen s'est principalement dvelopp en tant que droit prtorien. Ce que le Conseil d'Etat franais a ralis par sa jurisprudence pour le droit administratif franais (55), la CJCE l'a mis en uvre de manire analogue pour le droit administratif europen en voie d'laboration. L o le droit communautaire crit n'offrait pas les rgles ncessaires la rsolution du litige, la Cour de Justice s'est sentie appele les crer elle-mme par voie de parachvement prtorien du droit. Depuis que dans l'arrt Algera (56), la CJCE a labor elle-mme sous la contrainte de l'interdiction du dni de justice des rgles relatives la rvocation d'actes administratifs confrant des avantages, elle a parcouru un long chemin sur la voie de la formation de principes gnraux de droit non crits, applicables en droit communautaire. Pendant les premires annes de la jurisprudence en tout cas, ce cheminement n'a pas toujours t rectiligne. C'est ainsi que peu aprs son arrt dans l'affaire Algera, o elle avait dduit du silence du Trait sa propre obligation d'laborer le droit, la CJCE a refus dans l'af(54) En outre il peut bien videmment s'avrer trs utile d'intgrer dans la comparaison les droite administratifs d ' E t a t s non europens et d'avoir recours aussi, en particulier, aux expriences du droit administratif des Etats-Unis d'Amrique, cf. par ex. B. SCHWARTZ, H.W.R. W A D E , Legal Control of Government, Administrative Law in Britain and the United States, Oxford 1972. (55) Au sujet de la force cratrice du Conseil d ' E t a t pour l'volution du droit administratif franais, cf. M. FROMONT, Le systme franais de protection juridictionnelle du citoyen contre l'administration , in Mlanges C.-F. Menger, Cologne-Berlin-Bonn-Munich 1985, pp. 886 et as. et J.-M. WOEHRLINO, Die franzsische Verwaltungsgerichtsbarkeit im Vergleich mit der deutechen , NVwZ, 1985, pp. 21 et ss., qui exige toutefois sur le plan du droit administratif procdural une intervention du lgislateur, ibid. p . 26. Pour un avis critique sur la diminution de l'importance actuelle du Conseil d ' E t a t dans l'laboration de principes gnraux de droit administratif en France, cf. J . ROBERT, Conseil d ' E t a t et Conseil constitutionnel , RDP 1987, pp. 1151 (1152 et s.). Plus dtaill, supra vol. 1, chapitre 2, section 1. (56) Aff. jointes 7/56 et 3/57 (Algera c/ Assemble commune), Recueil, 1957, pp. 81 et ss.
CONCLUSION
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faire Campolongo (57) l'octroi d'intrts moratoires, au motif que le droit communautaire ne prvoyait pas de rgle lgale lui permettant de statuer en ce sens. Bien qu'il s'agisse en ce qui concerne l'obligation du dbiteur de payer des intrts lorsqu'il est en demeure, d'un principe presque lmentaire (selon l'expression de P . M A T H I J S E N (58)), la Cour de Justice a toutefois refus de combler les lacunes du droit communautaire crit par le recours un principe gnral de droit non crit. P a r contre, elle a procd diffremment peu aprs dans l'arrt rendu dans l'affaire San Michele (59), dans laquelle elle devait statuer sur l'admissibilit d'une demande d'information de la Haute Autorit :
en l'absence de rgle formelle cet gard dans le droit communautaire il appartient la Cour de vrifier si les mesures d'investigation prises par la H a u t e Autorit n'taient pas excessives ; qu'en l'espce, et en raison des circonstances, la demande de production des factures Luxembourg n'tait pas abusive et hors de proportion avec le but atteindre (60).
a) La comptence de principe de la Cour de Justice en matire d'laboration prtorienne du droit n'est plus gure conteste actuellement. Rcemment, le Bundesverfassungsgericht allemand a mis en vidence dans son arrt Kloppenburg (61), les raisons qui expliquent qu'il n'y a pas non plus, du point de vue du droit constitutionnel national, d'objection de principe lever l'encontre de cette prudente laboration du droit par la CJCE. Dans sa dclaration fiscale relative son chiffre d'affaires, la requrante en matire constitutionnelle, Gerda Kloppenburg, avait demand l'exonration fiscale pour des recettes rsultant d'oprations de ngociation de crdit et avait cet effet excip de la sixime directive de la CEE, relative aux taxes sur le chiffre d'affaires. Le service des impts refusa d'accorder l'exonration fiscale. Madame Kloppenburg forma un recours contre cette dcision devant le Finanzgericht de Basse-Saxe. Saisie par ce dernier d'une demande de dcision prjudicielle, la CJCE a dcid qu'un
(57) Aff. jointes 27/59 et 39/59 (Campolongo c/ Haute Autorit), Recueil, 1960, pp. 795 et ss. (58) Voir P. MATHIJSEN, La Cour de Justice et les notions juridiques non prcises , KSE 1, pp. 430 et ss. (433). (59) Aff. jointes 5-11 et 13-125/62 (San Michele c/ Haute Autorit), Recueil, 1962, pp. 859 et ss. (60) Ibid. p. 885. (61) BVerfG, 2 BvR 687/85 du 8 avril 1987, BVerfGE 75, p. 223.
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CONCLUSION
oprateur de ngociation de crdits pouvait se fonder sur la disposition en cause de la directive relative aux taxes sur le chiffre d'affaires, mme pour la priode pendant laquelle la directive, en dpit de l'expiration du dlai impartit par ses dispositions, n'avait pas encore t transpose en droit national (62). Sur quoi le Finanzgericht, faisant droit la demande, rduisit la taxe sur le chiffre d'affaires. A la suite du recours en rvision form par le service des impts, la Bundesfinanzhof annula la dcision du Finanzgericht pour violation des articles 20 paragraphes 3 et 24, paragraphe 1 de la Loi fondamentale et rejeta la demande de Mme Kloppenburg (63). Elle considrait entre autres que la CEE ne s'est pas vu transfrer la comptence d'attribuer aux directives ft-ce par voie d'laboration du droit, les mmes effets que les rglements. La dcision rendue titre prjudiciel par la CJCE laisse intacte la comptence de la juridiction saisie du litige de dcider du droit appliquer. Etant donn que l'lment dterminant pour la dcision relve, non pas du droit de la Communaut europenne, mais du droit de la Rpublique fdrale d'Allemagne, un nouveau renvoi la CJCE n'est pas ncessaire. Suite au recours constitutionnel de la requrante, le Bundesverfassungsgericht annula l'arrt de la Bundesfinanzhof et renvoya l'affaire (64). Le Bundesverfassungsgericht exposa que la Bundesfinanzhof s'est soustraite de manire objectivement arbitraire l'obligation de procder un nouveau renvoi prjudiciel la CJCE. Ce faisant elle a viol l'article 101 paragraphe 1 deuxime phrase de la Loi fondamentale, aux termes duquel personne ne peut tre distrait de son juge lgal. Quant la question en jeu dans le cas concret, relative la comptence de la CJCE en matire d'laboration du droit, le Bundesverfassungsgericht constata (65) :
On ne peut non plus rien objecter la mthode d'laboration prtorienne laquelle a recouru la Cour de Justice, que ce soit au regard de la loi d'ap-
(62) CJCE, aff. 70/83 (Kloppenburg c/ Finanzamt Leer), Recueil, 1984, pp. 1075 et ss. (63) Bundesfinanzhof vom 25.4.1985, EuR 1985, pp. 191 et ss. Cf. sur ce point l'observation critique de C. TOMUSCHAT, Nein und abermals Nein ! Zum Urteil des BFH vom 25.4.1985 (VR 123/84) , EuR 1985, pp. 346 et ss. (64) BVerfG ibid. (note 61). (65) Ibid. pp. 243 et s. A propos du droit prtorien, du point de vue allemand, cf. rcemment le Prsident du BVerwG (Cour fdrale administrative), H. SENDLER, Richterrecht rechtstheoretisch und rechtepraktisch , NJW 1987, p. 3240, ainsi que F. OSSENBHL, Richterrecht im demokratischen Rechtsstaat, Bonn 1988.
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probation du trait CEE ou de l'article 24 paragraphe 1 de la loi fondamentale. Certes, la Cour de Justice ne s'est nullement vu attribuer la comptence d'tendre de cette manire son gr des comptences de la Communaut ; mais il ne fait pas de doute non plus que les E t a t s membres ont entendu doter la Communaut d'une juridiction laquelle il serait loisible d'emprunter des voies d'laboration du droit constitues au fil des sicles par une tradition et une culture juridiques europennes communes. En Europe, le juge n'a jamais t purement et simplement 'la bouche qui prononce les paroles de la loi ' ; le droit romain, la common law anglaise, le droit commun taient des crations jurisprudentielles au mme titre qu' une poque plus rcente, l'laboration de principes gnraux du droit administratif par le Conseil d ' E t a t en France, par exemple, ou, en allemagne, le droit administratif gnral, de vastes parts du droit du travail ou les droits de sret et de garantie dans les relations commerciales relavant du droit priv. Les traits instituant les Communauts sont eux aussi comprendre la lumire d'une tradition et d'une culture juridiques europennes communes. Il serait ds lors erron de croire qu'il ne serait pas permis la Cour de Justice des Communauts de recourir la mthode d'laboration prtorienne. Le Bundesverfassungsgericht est jusqu' prsent parti du point de vue (sans en faire grand bruit) que la Cour de Justice peut laborer des droits subjectifs des particuliers en les dduisant de principes gnraux du droit (BVerfGE 37, 271 ; 73, 339).
b) C'est en particulier dans le cadre du problme de la reconnaissance prtorienne de dlais non prvus par le droit crit que la Cour de Justice des Communauts europennes s'est exprime relativement au rapport entre lgislation et jurisprudence (66) en matire d'laboration de principes de droit administratif. Dans certains cas, l o ces dlais faisaient dfaut dans les Traits ou le droit driv pour l'exercice de droits dtermins, elle a combl les lacunes existantes par de propres fixations abstraites, le plus souvent toutefois sans tablir de rgles rigides cet gard. Ainsi, par exemple, elle a fait dpendre l'exercice des droits prvus l'article 35 du trait CECA du respect d'un dlai raisonnable , en recourant au systme des articles 33 et 35 du trait CECA, bien que le Trait ne prvoie pas de disposition expresse sur ce point (67). P a r contre, l'avocat gnral R O E M E R avait dclar inadmissible l'instauration par la jurisprudence d'un dlai de forclu-
(66) Pour un aperu gnral relativement au rapport entre lgislation et jurisprudence dans la Communaut, cf. J. SCHWARZE, Funktionen des Rechts in der Europischen Gemeinschaft, in le mme (d.), Gesetzgebung in der Europischen Gemeinschaft, BadenBaden 1985, pp. 9 et ss. (67) CJCE, aff. 59/70 (Pays-Bas c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 639 et ss. (653).
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sion (68). P a r ailleurs, la Cour de Justice en a clairement appel la responsabilit du lgislateur communautaire pour l'tablissement de dispositions lgales et l'a ainsi somm d'agir. C'est ainsi qu'elle a soulign dans l'arrt relatif l'affaire Express Dairy Foods : E n l'absence regrettable de dispositions communautaires d'harmonisation des procdures et dlais (en matire de restitution de prestations indment octroyes) la Cour constate que cette situation entrane des diffrences de traitement l'chelle de la Communaut (69). Dans les conclusions relatives cette affaire, l'avocat gnral CAPOTORTI a encore indiqu plus clairement que le Conseil exerce son pouvoir de rglementation en la matire avec une dplorable lenteur (70). D'autres exemples ont t analyss plus haut, dans le section traitant du principe de la scurit juridique (71). Prcisment les arrts relatifs la prescription d'infractions au droit relatif aux ententes montrent qu'en cas de lacune normative la Cour de Justice ne s'est pas globalement substitue au lgislateur. Lorsque dans les procs relatifs au cartell de la quinine (72), les requrantes des entreprises de l'industrie pharmaceutique qui s'taient vu infliger une amende par la Commission en raison d'une entente prohibe firent valoir que la prtendue infraction tait entre-temps prescrite, la Cour de Justice rejeta cette objection, au motif que les dispositions en matire de concurrence ne prvoient pas de prescription, et qu'il n'appartient pas non plus la Cour de Justice de la dterminer :
... pour remplir sa fonction d'assurer la scurit juridique, un dlai de prescription doit tre fix l'avance ; ... la fixation de sa dure et des modalits d'application relve de la comptence du lgislateur communautaire. (73)
Dans le procs contre les fabricants de colorants (74), qui avait lieu deux ans plus tard, la Cour de Justice a galement rejet l'objection souleve par la requrante relativement la prescripts) Ibid. p. 659.
(69) CJCE, aff. 130/79 (Express Dairy Foods c/ IBAP), Recueil, 1980, pp. 1887 et ss. (1900). (70) Ibid. p. 1910. (71) Supra chapitre 6. (72) CJCE, aff. 41/69 (ACF Chemiefarma), 44/69 (Buchler) et 45/69 (Boehringer), Recueil, 1970, pp. 661, 733 et 769. (73) Ibid. p. 687, 752/53 et 798. (74) Cf. reprsentatif de tous les autres, l'arrt de la CJCE dans l'aff. 48/69 (ICI c/ Commission), Recueil, 1972, pp. 619 et ss. (656).
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tion, en laissant toutefois apparatre en mme temps au lgislateur communautaire, dans une invite aux allures d'avertissement, qu'elle pourrait, en recourant au principe gnral de la scurit juridique, fixer elle-mme la prescription, en cas d'inaction excessivement longue de la part de la Commission. Dans une autre affane relative au rgime de prquation de la ferraille dans le domaine de la CECA la Cour de Justice refusa galement de procder elle-mme une fixation abstraite d'un dlai de prescription, au motif que ceci serait en contradiction avec la volont du lgislateur (75). Ces exemples montrent que la Cour de Justice est tout fait consciente de la primaut de la comptence du lgislateur en matire de cration normative et ne revendique pas pour elle, sans restriction, une comptence in abstracto au sens d'une attribution de comptence (76). En raison de la retenue de la Cour de Justice face la question de l'introduction prtorienne de dlais de prescription dans le droit relatif aux ententes, le lgislateur communautaire s'est finalement vu amen agir. Deux ans aprs l'arrt dans les procs colorants , le Conseil a adopt un rglement relatif la prescription en matire de poursuites et d'excution dans les domaines du droit des transports et de la concurrence de la CEE (77). 2. Il existe par ailleurs aussi une srie de normes de droit driv qui, tout en ne trouvant pas d'application gnrale dans le cadre de l'excution du droit administratif, ne s'apphquent spcifiquement que dans un ou plusieurs domaines, mais correspondent quant au fond aux rgles d'une partie gnrale du droit administratif (78). a) Le rglement (CEE) n 2220/85 de la Commission, du 22.7.1985, fixant les modalits communes d'application du rgime des garanties pour les produits agricoles (79), fournit un exemple rcent de codification partielle. Avant l'adoption de ce rglement, les nombreuses dispositions des diffrents rglements relatifs au march agricole exigeant la constitution d'une caution
(75) CJCE, aff. 2/70 (Riva c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 97 et ss. (109). (76) Plus dtaill J. SCHWARZE, Die Befugnis zur Abstraktion im europischen Gemeinschaftsrecht, Baden-Baden 1976, pp. 204 et ss. (77) Rglement (CEE) n" 2988/74 du Conseil, JOCE L 319 du 29.11.1974, p. 1. (78) Cf. les exemples cits plus haut, vol. 1, chapitre 1, section 4, A, II. (79) JOCE L 205 du 3.8.1985, p. 5, modifi par JOCE L 113 du 30.4.1987, p. 31.
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pour garantir, en cas d'inexcution d'une obligation, le payement d'un montant dtermin, taient interprtes de manire trs diversifie dans la pratique administrative. Par la dtermination plus prcise de la forme de la caution, ledit rglement est appel contribuer une uniformisation cet gard et empcher par l des conditions de concurrence ingales (80). Comme autres exemples on peut citer les rglements n 1676 (81) et 1677/85 (82) du Conseil du 11.6.1985 relatifs la valeur de l'unit de compte et aux taux de conversion appliquer dans le cadre de la politique agricole commune ainsi qu'aux montants compensatoires montaires dans le secteur agricole. Aprs que diffrents rglements eurent instaur l'Ecu comme unit montaire de la politique agricole commune, les rglements applicables n'taient plus conformes la ralit et ne rpondaient plus aux exigences de la pratique. Le nouveau rglement relatif la valeur de l'unit de compte et aux taux de conversion devrait assurer une rglementation cohrente (83). De mme, le nouveau rglement relatif aux montants compensatoires montaires devrait faciliter dans ce domaine la comprhension des dispositions modifies plusieurs reprises. Comme il est dit dans les considrants (84), une codification et une publication de la version nouvelle s'imposaient par consquent pour des motifs de clart et d'utilit fonctionnelle. Il semble aussi par ailleurs que les institutions communautaires prennent progressivement conscience du fait qu'une modification partielle est en tout cas susceptible de dissiper des imprcisions et de faciliter l'application du droit dans de nombreux domaines. Dj dans sa rsolution de novembre 1974, le Conseil avait invit la Commission prsenter des propositions relatives la codification de rglements ou directives modifies plusieurs reprises, tant donn qu'il est souhaitable pour des motifs de clart lgislative pour faciliter l'utilisation des actes juridiques par les parties intresses des actes juridiques, de runir en un seul texte les actes juridiques du Conseil plusieurs fois modi-
(80) (81) (82) (83) (84)
Cf. les considrante, ibid. p. 5. JOCE L 164 du 24.6.1985, p. 1, modifi par JOCE L 88 du 31.3.1987, p. 42. JOCE L 164 du 24.6.1985, p. 6. Cf. les considrants, ibid. (note 81), p. 1. Ibid, (note 82), p. 6.
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fis (85). Dans son rapport final au Conseil europen de Milan (28-29.6.1985), le comit ad hoc pour l'Europe des citoyens a recommand entre autres que des mesures soient prises pour acclrer la codification et la simplification systmatiques du droit communautaire (86). Le Conseil a approuv les propositions de ce comit (87). La Commission a galement examin plusieurs reprises la question de la codification du droit communautaire. D'aprs une instruction interne de service de la Commission, les actes juridiques ayant t modifis plus de dix fois doivent tre abrogs et nouveau codifis (88). Il ne s'agit ds lors pas d'instaurer un droit matriel nouveau, mais de runir les rgles dj existantes et de les prsenter de manire cohrente, afin d'assurer une plus grande transparence. Du reste, il ne s'agit dans la plupart des cas que d'une codification verticale , en d'autres termes de l'insertion, dans un acte juridique originaire, de modifications ultrieures. La codification comprend plus rarement la runion horizontale en un seul texte de plusieurs actes juridiques diffrents (89). E n ce qui concerne le fond, la plupart de ces codifications ont t effectues dans le secteur agricole (90). 6) Pour le surplus, l'heure actuelle, il n'existe apparemment aucune intention de procder une codification plus tendue dans le droit administratif. Pour une codification globale du droit administratif gnral de la Communaut europenne, c'est non
(85) Rsolution du Conseil du 26 novembre 1974 relative la codification de ses actes juridiques, JOCE C 20 du 28.1.1975, p. 1. Dans ce domaine, quelques progrs ont t faite entre-temps. Cf. par ex. les rcentes codifications dans le secteur vinicole, par les rglements (CEE) 822/87 et 823/87 du Conseil, du 16 mars 1987, portant organisation commune du march viti-vinicole et tablissant des dispositions particulires relatives aux vins de qualit produite dans des rgions dtermines (JOCE L 84 du 27.3.1987, p . 1 ou p . 59), o la codification est expressment justifie dans les considrants par le fait que de nombreuses dispositions dans cette matire sont disperses dans divers Journaux Officiels et difficiles utiliser et qu'elles manquent ds lors de la clart ncessaire. C. TOMUSCHAT, Normenpublizitt und Normenklarheit in der Europischen Gemeinschaft , Mlanges H. Kutscher, Baden-Baden 1981, pp. 461 et ss., offre une tude objective remarquable de la lgislation communautaire et de ses imperfections au regard de l'Etat de droit. (86) Bull, des Communauts europennes, annexe 7/85, p. 22. (87) Bull, des Communauts europennes, annexe 7/85, p . 34. (88) Codification du droit communautaire du 25.3.1987, SEC (87) 509 (document interne). (89) A propos des concepts de codification verticale et horizontale, cf. G. ISAAC, La codification du droit communautaire , Rev. Europ. 1977, p. 90. (90) Cf. Codification des rglements agricoles communautaires (Rapport d'information diffus la Commission, la demande de M. Dalsager) du 5 novembre 1981, SEC (81) 1725 (document interne). Cf. dj prcdemment le mmorandum du 5.11.1973 de la Commission au Conseil, sur l'adaptation de la politique agricole commune, Bull, des Communauts europennes, annexe 17/73, point 28.
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seulement la comptence juridique qui fait dfaut, mais galement une volont politico-juridique qui la laisserait apparatre comme possible dans un avenir prvisible, grce une extension de comptence. Les limites fixes par l'organisation des comptences prvue dans les Traits une codification tendue du droit administratif, en particulier dans le domaine de l'excution administrative indirecte par les Etats membres ont dj t exposes dans le cadre de l'introduction (91). La possibilit de voir une codification gnrale du droit administratif s'imposer sur le plan politique semble galement trs problmatique. C'est ainsi que H.P. IPSEN a fait observer l'occasion du Congrs de Hambourg consacr au thme Europisches Verwaltungsrecht im Werden (droit administratif europen en voie de formation), qu'il tenait un tel projet pour encore plus audacieux que le projet d'une constitution de la Communaut (92). De fait, les temps ne sont pas encore mrs pour une codification globale du droit administratif europen (93). L'exemple des efforts fournis pour une codification du droit allemand relatif la procdure administrative (94) permet de mettre en vidence la
(91) Vol. 1, chapitre 1, section 4, A, I I , 2, b). (92) Chez K. ILIOPOULOS, Bericht ber die Podiumsdiskussion , in 3. Schwarze (d.), Europisches Verwaltungsrecht im Werden, Baden-Baden 1982, p . 123. (93) A l'occasion de presque chaque codification lgislative et constitutionnelle, une discussion fondamentale a t mene relativement la question de savoir si une telle codification devait de prfrence s'effectuer en une seule grande tape, par rapport un dveloppement progressif du droit existant et si, en particulier, les temps paraissaient mrs pour sa ralisation. Ainsi la controverse entre Thibaut ( ber die Notwendigkeit eines allgemeinen brgerlichen Rechte fr Deutschland, 1814) et Savigny (Vom Beruf unserer Zeit fr Gesetzgebung und Rechtswissenschaft, galement en 1814) portant sur l'introduction d'un droit civil commun en Allemagne, peut tre qualifie de classique dans un tel contexte. Cf. ce sujet l'dition de ces deux crits polmiques par J. Stern, Thibaut und Savigny, 1814 Neudruck Wissenschaftliche Buchgesellschaft, Darmstadt 1959, assortie d'un avant-propos et d'un commentaire. Cf. galement sur ce point, St. GAONER, Studien zur Ideengeschichte der Gesetzgebung, Stockholm-Uppsala-Gteborg 1960, pp. 15 et ss. Pour une tude gnrale du style et de la porte de la codification, cf. H. SCHNEIDER, Gesetzgebung, Heidelberg 1982, n 426 et s. Quant aux perspectives actuelles d'un droit priv communautaire, cf. P.-Chr. MLLER-GRAFF, Privatrecht und europisches Gemeinschafterecht , in Staat und Wirtschaft in der EG, Kolloquium zum 65. Geburstag von Bodo Borner (Ed. P . C h r . Mller-Graff/M. Zuleeg), Baden-Baden 1987, pp. 17 et ss. (94) Cf. ce sujet, avec de nombreuses rfrences aux diffrents degrs de l'volution P. BADURA, in H.-U. Erichsen, W. Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7" d., Berlin-New York 1986, p p . 339 et ss. avec des rfrences ; R. MuoNo, Das allgemeine Verwaltungsrecht zwischen Richterrecht und Gesetzesrecht , in Richterliche Rechtsfortbildung : Festschrift der Jur. Fak. zur 600-Jahr-Feier d. Ruprecht-Karls-Universitt Heidelberg 1986, pp. 203 et ss. ainsi que, rcemment, G. Chr. VON UNRUH, Kodifiziertes Vcrwaltungsrecht, NVwZ 1988, pp. 690 et ss. A propos de l'actuelle mise l'preuve de la loi de procdure administrative dans la pratique, cf. H. H I L L , Zehn J a h r e Verwaltungsverfahrensgesetz , Speyrer ArbeUshefte 78, 1987 avec de nombreuses rfrences.
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force d'inertie que possde un droit administratif labor et transmis par la jurisprudence. Une longue priode a t ncessaire ici pour surmonter les rsistances, opposes en particulier sous l'angle d'une entrave considre comme inutile, voire nuisible l'efficacit administrative aux tentatives de rglementation lgislative de la procdure administrative. Les diffrences qui, en dpit de l'volution convergente dcrite plus haut, subsistent entre les droits administratifs des divers Etats membres, devraient rendre plus difficile la ralisation d'un accord sur un droit administratif europen consign dans un texte de loi. Pour le surplus, l'instrument jurisprudentiel et sa pntration scientifique, auxquels pourrait se rattacher une rglementation lgislative, ne peuvent pas encore tre considrs comme suffisants pour une telle entreprise. Une codification prmature du droit administratif, si mme elle ne se confinait pas seulement dans l'adoption de dispositions gnrales pouvant ou devant tre interprtes, risquerait de crer un systme rigide et inflexible de normes juridiques, qui devrait ensuite tre modifi par une multitude de rgles drogatoires rpondant des proccupations de fond (95). Du reste, une telle interruption par trop prcoce d'une volution du droit encore inacheve serait spcialement en contradiction avec le caractre volutif du droit communautaire (96). L'exprience enseigne en outre qu'en tout tat de cause, de vastes tentatives de codification jurisprudentielles ne devraient pas tre entreprises prmaturment, mais seulement la lumire d'une pratique juridictionnelle prolonge et d'une collection suffisante de cas d'espces et d'lments reprsentatifs (97).
(95) Cf. aussi R. MUBGNUO, ibid, (note 94), pp. 227 et s. propos des entraves gnrales la codification du droit administratif commun. (96) Pour un aperu gnral de la nature volutive du droit communautaire europen cf. W. v. SLMSON, ' D a s R e c h t ' in den Europischen Gemeinschaften , in Mlanges Hans von der Groeben ( l'occasion de son 80*m anniversaire), Baden-Baden 1987, pp. 391 et ss. ainsi que R. Bieber/G. Ress (d.), Die Dynamik des Europischen Gemeinschaftsrechts, BadenBaden 1987. (97) La jurisprudence primitive de la Bundesgerichtshof (Cour fdrale de justice) allemande en matire d'ingrence assimilable une expropriation offre un exemple de codification prtorienne avorte. Le systme de l'ingrence assimilable l'expropriation, institu dans le BGHZ 6 (arrt rendu par cette haute juridiction en matire civile), pp. 270 et ss. s'avra par trop rigide et inflexible, et dut pour cette raison tre par la suite abandonn ou modifi dans certains de ses lments essentiels. Au sujet des modifications ultrieures du systme, cf. p . ex. F . OSSENBHL, Staatshaftungsrecht, 3 d., Munich 1983, pp. 146 et s.
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3. En fin de compte, il serait donc rjouissant dans l'ensemble de voir la Cour de Justice continuer dvelopper de manire prudente et pragmatique sa jurisprudence relative aux principes gnraux du droit administratif. A ct de cela dans le cadre des comptences communautaires des codifications lgislatives partielles devraient tre pousses plus en avant (97a), l o l'exigent des problmes de fond. Ce sera le cas en particulier, l o des arguments premptoires de scurit juridique rendent indispensable une rglementation lgislative (par exemple pour la fixation de dlais) ou encore l o une carence persistante du lgislateur aurait pour consquence une application htrogne et discriminatoire du droit communautaire dans les Etats membres, qui ne serait pas susceptible d'tre vite efficacement par l'effet de la seule jurisprudence, en raison par exemple de la haute technicit des indispensables rglementations de dtail. IV. La fonction d'intgration du droit constitutionnel et administratif europen 1. S'il faut encore une fois, pour conclure, apprcier la contribution du droit administratif europen dans l'expression que lui a donne la jurisprudence de la CJCE l'intgration europenne, il faut alors souligner au pralable la grande porte des principes gnraux du droit administratif dans la pratique juridictionnelle elle-mme. L'immense majorit des recours concernant la lgalit d'actes juridiques de la Communaut excipent au moins aussi de la violation de principes juridiques gnraux non crits. Mme dans le droit relatif aux ententes, o l'essentiel du contrle porte principalement sur l'interprtation et l'application des articles 85 et 86 du trait CEE ainsi que des rglements d'application en la matire, on soulve en outre le plus souvent le grief tir de la violation de principes gnraux de procdure. Parfois les arrts de la Cour de Justice et les conclusions des avocats gnraux se prsentent prcisment comme une suite modle de contrles effectus au regard de principes gnraux du droit. On
(97a) C'est ainsi que Ole Due, juge la CJCE, pose la question de savoir si pour le domaine du droit administratif procdural, le moment ne serait pas venu, en raison des volutions juridiques convergentes dans les grandes lignes, des droits administratifs nationaux et de la pratique jurisprudentielle de la CJCE, d'entreprendre des efforts dans le sens d'une codification (partielle) correspondante au niveau de la Communaut. (Le respect des droite de la dfense dans le droit administratif communautaire, CDE 1987, pp. 383, 396).
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peut citer ici titre d'exemple les conclusions de l'avocat gnral J . MISCHO prsentes dans l'affaire prjudicielle Maizena c\ BALM (98), o tait examine la question de savoir si une rglementation dtermine du march commun agricole en matire de cautionnement est compatible avec le principe de lgalit, les principes ne bis in idem , in dubio pro reo et nulla poena sine culpa , ainsi qu'avec le principe de proportionnalit. Cette affaire montre aussi, pour le surplus, qu'il n'y a pas pour les principes gnraux du droit, par exemple au sens des principes analyss dans les chapitres prcdents, de numerus clausus. C'est ainsi que les principes nulla poena sine lege, ne bis in idem, in dubio pro reo et nulla poena sine culpa, initialement labors comme principes de droit pnal, trouvent galement s'appliquer en droit administratif, et cela en particulier l o il ne s'agit certes pas comme dans le cas de la perte d'une caution en droit agricole ou de l'application d'amendes dans le droit relatif aux ententes de sanctions pnales, mais bien de mesures de droit administratif imposant une charge. L'Avocat gnral MISCHO souligne comme suit la composante suprieure de droit fondamental propre ces principes :
Mais, en matire de droits fondamentaux, la plus grande rigueur est de mise, et ce que les uns considrent comme des principes de droit pnal, d'autres pourraient ventuellement considrer comme des droits fondamentaux tout court ou comme des principes de droit administratif destins assurer une protection juridique adquate aux oprateurs conomiques (99).
De la mme manire, des principes relevant originairement du droit civil, peuvent devenir pertinemment applicables en droit administratif. C'est ainsi que la Cour de Justice fut confronte aux principes non ancrs dans le droit communautaire crit de la capitalisation des intrts (100) et de l'efficacit confre par la rception des dclarations de volont (101). 2. C'est d'abord comme moyen de combler les lacunes que les principes gnraux du droit ont acquis de l'importance en droit administratif. Cette fonction relevant de la technique juridique est dj exprime dans l'arrt Algera, cit plusieurs reprises et
(98) CJCE, aff. 137/85 (Maizena c/ BALM), Conclusions de l'avocat gnral M. MISCHO, Recueil, 1987, p. 4598. (99) Avocat gnral MISCHO, ibid., p. 4598. (100) CJCE, aff. 67/69 (Simet c/ Commission), Recueil, 1971, pp. 197 et ss. (208/9). (101) CJCE, aff. 8/56 (ALMA c/ Haute Autorit), Recueil, 1957, pp. 179 et ss. (190).
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relatif l'admissibilit de la rvocation d'actes administratifs. E t a n t donn que le droit communautaire ne contenait aucune disposition cet gard, la Cour de Justice fut contrainte, sous peine de commettre un dni de justice, d'avoir recours des principes de droit non crits (102). Le problme du caractre incomplet du droit crit est connu de tous les ordres juridiques. La prtention l'absence de lacunes, qu'avaient encore la codification du droit civil prussien et d'autres grandes codifications du 18 e et du dbut du 19 e sicle s'avra trs vite chimrique (103). E n droit communautaire, le problme du comblement des lacunes se pose de faon particulirement urgente. Cela est d en premier lieu la nature fragmentaire de cet ordre juridique. Les traits instituant les Communauts ne pouvaient nullement rsoudre toutes les questions dont la pertinence tait susceptible de se manifester au cours de l'volution ultrieure. Dans des domaines controverss, les parties contractantes ont en outre dvi vers des formules de compromis, qui ont consciemment t maintenues vagues. En t a n t qu'ordre juridique nouveau, le droit communautaire ne pouvait non plus faire rfrence une tradition juridique propre. Ds le dpart, comme law making treaty , le trait CEE visait ce que les institutions politiques Conseil et Commission doivent agir elles-mmes sur le plan normatif, afin de pourvoir le trait cadre d'une infrastructure juridique. Toutefois cette tche n'tait pas toujours ralisable sans autres formalits, parce que l'indispensable consensus politique au sein du Conseil ne pouvait tre atteint qu'avec difficult. Aprs que le principe de l'unanimit pour l'adoption de dcisions importantes du Conseil eut t instaur en 1966 par le compromis de Luxembourg, l'excution des tches normatives assignes au Conseil s'est trouve encore plus complique. D'autre part, la Communaut s'est dveloppe trs tt sous forme d'un ordre juridique autonome, indpendant des droits nationaux. La Cour de Justice a pos les jalons dterminants cet gard avec les clbres arrts Van Gend &
(102) CJCE, aff. 7/56 et 3-7/57 (Algera c/ Assemble), Recueil, 1957, pp. 81 et ss. (115). (103) Cf. plus dtaill, M. KRIELE, Theorie der Rechtsgewinnung, entwicke am Beispiel der Verfassungsinterpretation, 2" d., Berlin 1976, pp. 60 et ss. Au sujet des diffrentes formes d'mergence des principes gnraux de droit, spcialement dans la pratique des juridictions internationales, cf. en particulier G. Bosco, Lezioni di diretto internazionale, Milan 1987, p. 57 avec d'autres rfrences.
CONCLUSION
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Loos (104) et Costa / ENEL (105). Le rapport de tension entre la revendication de principe relative l'autonomie du droit communautaire, qui exclut le recours direct d'autres ordres juridiques, et le caractre lacunaire du droit crit, fait clairement apparatre l'importance considrable que les principes gnraux de droit acquirent ici en t a n t qu'instruments permettant de combler les lacunes. 3. La validit et l'importance des principes gnraux du droit ont t tendues et renforces diffrents niveaux dans la jurisprudence de la Cour de Justice. a) Au dpart, c'est avant tout pour combler des lacunes risquant de dboucher sur un dni de justice (106), que la Cour de Justice a mis en uvre les principes gnraux du droit. L'arrt Algera (107) constitue le paradigme cet gard. Mais de plus en plus, des principes juridiques ont aussi t appliqus pour combler dans certaines dispositions des lacunes qui devaient d'abord, n'tant pas d'emble videntes, tre mises en exergue en t a n t que dfectuosits dans l'conomie des Traits (108). De cette manire, la Cour de Justice a justifi en particulier l'applicabilit des principes inhrents l'Etat de droit, communs aux E t a t s membres, et ultrieurement celle des droits fondamentaux. 6) Au cours des premires annes, la Cour de Justice a surtout apprci au regard des principes gnraux du droit administratif les actes d'excution de la Commission. A cet gard, il s'agissait le plus souvent du contrle de dcisions individuelles dans le domaine de la CECA et dans le droit de la fonction publique. Plus tard, la Cour de Justice a galement contrl de plus en plus des actes normatifs du Conseil et de la Commission sous l'angle de leur compatibilit avec les principes d'un droit suprieur non crit. Ici de nombreux rglements et rglements d'application relevant du droit douanier et du droit agricole ont, entre autres, t l'objet du contrle juridictionnel.
(104) CJCE, aff. 26/62 (Van Gend & Loos c/ Administration fiscale nerlandaise), Recueil, 1963, pp. 1 et ss. (23 et ss.). (105) CJCE, aff. 6/64 (Costa c/ E N E L ) , Recueil, 1964, pp. 1141 et ss. (1159). (106) Cf. C.-W. CANARIS, Die Feststellung von Lcken im Gesetz, Berlin 1964, p. 141. (107) Ibid, (note 102). (108) Ici la Cour de Justice dispose d'une certaine marge de manuvre pour dcouvrir des lacunes de rglementation, pour les combler ensuite l'aide d'un principe gnral de droit, cf. H.G. SCHERMERS, Algemene rechtsbeginselen als bron van gemeenschapsrecht , SEW 1983, pp. 514 et ss. (526).
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CONCLUSION
Si, au dpart, les principes gnraux du droit servaient en pre mier lieu soumettre l'administration la loi, des actes du lgis lateur communautaire sont galement apprcis aujourd'hui au regard de ces principes. A cet gard, ces principes ont acquis, en tout cas partiellement, le caractre de principes constitution nels (109). c) Paralllement cette volution s'est dessine une autre mutation dans la comprhension des principes gnraux de droit. Tandis qu'ils taient initialement compris avant tout comme cri tre objectif de la lgalit d'actes des institutions communau taires, s sont aujourd'hui considrs aussi de plus en plus sous l'angle de la protection juridique de l'individu. La jurisprudence de la CJCE relative aux droits fondamen taux, qui trouve son fondement dogmatique dans les principes gnraux du droit de l'ordre juridique communautaire, est l'ex pression manifeste de cette volution. Cette dernire a t fr quemment documente et commente (110) et il n'est par cons quent pas ncessaire de la retracer ici de manire dtaille. C'est dans le clbre arrt Stauder (1969) que la Cour de Jus tice a pour la premire fois reconnu expressment que les droits fondamentaux de l'individu comptent aussi parmi les principes gnraux de l'ordre juridique communautaire, dont elle doit
(109) La rpartition en principes de droit constitutionnel et principes de droit administra tif est opre ici au sens formel, et il importe peu que le principe soit de nature lier juridi quement aussi le lgislateur, ou seulement l'administration dans le cadre de son action. A cet gard, il n'est pas exclu, comme en droit national cf. p. ex. le principe de proportionnalit, d'abord considr en droit allemand comme principe de lgislation policire, ensuite aussi comme principe constitutionnel ( ce sujet, cf. p. ex. K. H E S S E , Grundzge des Verfassungs rechte der Bundesrepublik Deutschland, 15 e d., Heidelberg 1985, p. 73, ainsi que D rews/ Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9 d. (adapte par K. Vogel et W. Martens), CologneBerlinBonnMunich 1986, p . 390) qu'un seul et mme principe, ftce avec une signification et une porte ventuellement diffrentes, puisse tre de nature tant constitution nelle qu'administrative. A propos de l'intense controverse relative la porte et l'ancrage constitutionnel des principes gnraux de droit en droit franais, cf., reprsentatif de beau coup d'autres auteurs, G. BRAIEANT, Le droit administratif franais, Paris 1984, pp. 220 et ss. Pour le surplus, au sujet de la double fonction des principes gnraux de droit, visant relier juridiquement la lgislation communautaire proprement dite ainsi que le comportement des E t a t s membres, cf. F. CAPOTORTI, Il diritto comunitario non scritto , Diritto com. scambi intern., 1983, p. 410. (110) Cf. reprsentatif de beaucoup d'autres, B. BEUTLER, annexe C Grundrechts schutz, Groeben, Boeckh, Thiesing, Ehlermann, K ommentar zum EWGVertrag, 3" d., BadenBaden 1983 ; Law of the European Communities (ed. par D avid Vaughan), vol. 1, Lon don 1986, pp. 361 et ss. ; J . BOULOUIS, Droit institutionnel des Communauts europennes, Paris 1984, pp. 156 et s. v. galement J . SCHWARZE, Schutz der Grundrechte in der Euro pischen Gemeinschaft Grundlagen und heutiger Entwicklungsstand , EuQRZ 1986, pp. 293 et as., chaque fois avec d'autres rfrences.
CONCLUSION
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assurer le respect (111). Peu aprs, dans l'affaire Internationale Handelsgesellschaft (1970) la CJCE a formul l'ide d'une protection communautaire des droits fondamentaux, en exposant que les droits fondamentaux qui doivent tre reconnus au niveau communautaire devaient s'insrer dans la structure et les objectifs de la Communaut (112). Comme le montre ensuite l'arrt Nold de l'anne 1974, entrent en ligne de compte comme base de l'volution des droits fondamentaux communautaires, non seulement les apports constitutionnels communs des E t a t s membres, mais galement les conventions internationales relatives la protection des droits de l'homme, la conclusion desquelles les E t a t s membres taient partie ou auxquelles ils ont adhr, en particulier la Convention europenne des droits de l'homme (113). Ensuite dans l'affaire Hauer de 1979 (114), la Cour de Justice a encore une fois synthtis ses principes en matire de protection des droits fondamentaux et a continu les laborer en se rfrant expressment (115) la Dclaration commune du 5 avril 1977 du Parlement europen, du Conseil et de la Commission, relative la validit et au respect des droits fondamentaux dans la Communaut (116). 4. On peut dire rtrospectivement que la coopration de juridictions nationales, en particulier de la Cour constitutionnelle fdrale et de la Cour de Justice europenne, dans l'laboration de la structure d'tat de droit de la Communaut, a fait ses preuves. La juridiction europenne a ragi avec beaucoup de comprhension aux revendications fondamentalement lgitimes
(111) CJCE, aff. 29/69 (Stauder c/ Ville d'Ulm), Recueil, 1969, pp. 419 et ss. (425). (112) CJCE, a f 11/70 (Int. Handelsgesellschaft c/ EVGF), Recueil, 1970, pp. 1125 et ss. (1135). (113) CJCE, aff. 4/73 (Nold C/ Commission), Recueil, 1974, p p . 491 et ss. (507). Quant l'importance de la CEDH pour la protection des droite fondamentaux, cf. rcemment R. BERNHARDT, Neue Entwicklungstendenzen in der Rechtsprechung des Europischen Gerichtehofes fr Menschenrechte , Vortrge aus dem Europa-Institut der Universitt des Saarlandes, 1987, pp. 13 et s. (114) CJCE, aff. 44/79 (Hauer c/ Land de Rhnanie-Palatinat), Recueil, 1979, pp. 3727 et ss. (115) ABl. C 103/77, p . 1. A propos de sa porte juridique, cf. M. H I L F , Die gemeinsame Grundrechteerklning des Europischen Parlamente, des Rates und der Kommission vom 5. April 1977 , EuGRZ 1977, pp. 158 et ss. (116) CJCE, ibid. (note 114), p . 3747. Cf. aussi maintenant le prambule de l'Acte unique europen dans lequel les E t a t s membres se dclarent dcids promouvoir ensemble la dmocratie en se fondant sur les droits fondamentaux reconnus dans les constitutions et lois des E t a t s membres, dans la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales et la charte sociale europenne, notamment la libert, l'galit et la justice sociale.
1536
CONCLUSION
des juridictions nationales (117) relatives aux remdes apporter la situation dficitaire des droits fondamentaux dans la Communaut. La reconnaissance voue aux efforts d'laboration fournis par la CJCE ne pourrait gure tre mieux formule que cela n'a t fait rcemment par le BVerfG dans un arrt remarquablement favorable et stimulant sur le plan de l'intgration. Le BVerfG y considre ses doutes relatifs aux droits fondamentaux comme tant maintenant fondamentalement surmonts et constate en consquence (118) :
T a n t que les Communauts europennes, et en particulier la jurisprudence de la Cour de Justice des Communauts, assurent de manire gnrale l'gard du pouvoir de souverainet des Communauts une protection efficace des droits fondamentaux, considrer comme essentiellement quivalente celle qu'offre de faon absolue la Loi fondalen taie et cela d ' a u t a n t plus qu'elle g a r a n t i t gnralement la substance des droits fondamentaux, le Bundesverfassungsgericht cessera d'exercer sa comptence juridictionnelle comportement vis--vis de l'applicabilit de dispositions du droit communautaire driv auxquelles il est recouru en t a n t que base juridique d'un adopt par des juridictions et autorits allemandes dans la sphre de souverainet de la Rpublique fdrale d'Allemagne, et ne contrlera ds lors plus les dispositions de ce droit en se rfrant au critre des droits fondamentaux de la Loi fondamentale.
S'avre aussi rvlatrice, la liste des principes du droit enumeres dans cet arrt par le BVerfG, et que la CJCE a reconnus comme droits fondamentaux et retenus comme critres obliga-
(117) Cf. l'arrt n 183 du 27.12.1973 de la Corte Costitutionale italienne, EuGRZ 1975, pp. 311 et ss., et l'arrt Solange du BVerfG (37), p p . 271 et ss. (285), qui a toutefois t relativis par l'arrt Vielleicht du BVerfG (52, 187) ainsi que par l'arrt Eurocontrol (ne concernant pas directement la Communaut europenne) du BVerfG (58), pp. 1 et ss. (41) ; 59, pp. 63 et ss. Pour plus de dtails, cf. J . SCHWARZE, Das Verhltnis von deutschem Verfassungsrecht und europischem Gemeinschaftsrecht auf dem Gebiet des Grundrechtesehutzes im Spiegel der jngsten Rechtsprechung , EuGRZ 1983, pp. 117 et ss. Pour une vue gnrale des rserves d'ordre constitutionnel formules par les juridictions des Etats membres, cf. rcemment, G. OLMI, Les hautes juridictions nationales, juges du droit communautaire, in Liber Amicorum P. Pescatore, ibid, (note 16), p. 499. (118) BVerfGE 73, p p . 339 e t ss. (387). A ce sujet H . P . IPSEN, Das Bundesverfassungsgericht lst die Grundrechts-Problematik. Zum Mittlerweile -Beschluss des 2. Senats vom 22. Oktober 1986 , EuR 1987, pp. 1 et ss. ; M. H I L F , Solange I I : Wielange noch Solange ? , EuGRZ 1987, p . 1 ; v. galement G.C. RODRIGUEZ IGLESIAS et U. WLKER, Derecho Comunitario , Derechos Fundamentales y Control De Constitucionalidad, Revista de Instituciones Europeas 1987, p p . 667 e t ss. Les doutes concernant l'adquation du standard europen en matire de droite fondamentaux semblent pourtant ne pas encore tre levs dans tous les E t a t s membres ; sur la situation au Danemark, cf. p. ex. R. GRALLA, Der Grundrechtsschutz in Dnemark, Francfort-sur-le-Main/M. Berne-New York 1987, pp. 449 et ss.
CONCLUSION
1537
toires du contrle des actes d'autorit arrts par des institutions europennes (119) :
Outre les garanties expressment offertes par les traits communautaires eux-mmes en matire de liberts, les droits et liberts fondamentaux relevant de la vie conomique, tels que la proprit et le libre exercice de l'activit conomique, se trouvaient naturellement aussi l'avant-plan. La Cour de Justice a en outre retenu comme critres de son contrle d'autres droits fondamentaux, tels que la libert d'association, le principe gnral d'galit et l'interdiction de tout arbitraire, la libert religieuse ou la protection de la famille. La Cour de Justice a reconnu de faon gnrale, en les appliquant dans une jurisprudence constante, les principes inhrents l'Etat de droit, de l'interdiction de toute mesure excessive et de la proportionnalit, considrs comme principes gnraux du droit lors de la mise en balance des objectifs du droit d'intrt public consacrs par l'ordre juridique communautaire d'une part, et de la garantie d'un contenu substantiel des droits fondamentaux, d'autre part. Elle a reconnu l'interdiction de la rtroactivit en t a n t que corollaire du principe de la scurit juridique, ainsi que l'interdiction de la double sanction, de mme que l'obligation, caractristique de l'Etat de droit, de motiver les dcisions individuelles ... (La Cour de Justice,) en recourant aux traditions constitutionnelles communes tous les E t a t s membres et l'art. 13 de la Convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme, a qualifi de partie intgrante des garanties en matire de droits fondamentaux le droit une protection juridictionnelle efficace des droits inhrents la personne. Elle a considr le droit d'tre entendu en justice comme une exigence essentielle d'une procdure impartiale.
Du point de vue de l'administration et de l'administr qui lui fait face, ces principes constitutionnels communautaires forment simultanment les coordonnes essentielles du droit administratif europen. De manire remarquable, le BVerfG voque aussi entre autres, en rapport avec les droits fondamentaux, la scurit juridique, l'obligation de motivation et le principe du droit d'tre entendu en justice. Il reconnat par l que la protection europenne des droits fondamentaux, marque par le droit jurisprudentiel, ne se dveloppe pas seulement dans les catgories abstraites des droits fondamentaux, mais de manire fonctionnelle et souvent quivalente dans la ralisation des objectifs
(119) BVerfG, ibid. pp. 380/381. Les rfrences trs dtailles des arrts de la CJCE cites par le BVerfG ont t omises ici.
1538
CONCLUSION
sous forme de principes gnraux du droit caractre objectif (120). Ce que F R I T Z W E R N E R a observ de manire pertinente pour le droit administratif allemand, savoir que celui-ci constitue un Konkretisiertes Verfassungsrecht , (droit constitutionnel traduit dans la pratique) (121) peut aussi tre constat, sous une autre forme, dans la Communaut europenne. Le droit administratif europen qui s'y dveloppe adopte aussi, de faon remarquable, des conceptions constitutionnelles des E t a t s membres, et les fond en une synthse adapte la Communaut. E n ce qui concerne l'troite relation entre droit communautaire constitutionnel et droit communautaire administratif, l'affaire Heylens (122), dans laquelle la Cour de Justice a rcemment statu, constitue u n exemple particulirement illustratif. Lorsque la Cour de Justice y dsigne la libre circulation des travailleurs (article 48 du trait CEE) comme un droit fondamental relevant du droit communautaire, pour la dfense duquel une protection juridique effective doit tre garantie, et lorsqu'elle en infre la conclusion concrte, qu'en cas d'adoption d'une dcision (ngative) (123), l'administration a l'obligation d'informer le particulier concern des motifs dterminants qui la fondent, de sorte que celui-ci puisse valuer de manire fiable les chances de succs d'une ventuelle protection juridictionnelle, cela met en vidence le transfert courant, ou tout le moins l'interpntration struc(120) Cf. galement BEUTLER, BIEBER, PIPKORN, STREU., Die Europische Gemein-
schaft Rechtsordnung und Politik, 3" d., Baden-Baden 1987, p . 221. Pour un aperu des relations entre principes de droit administratif e t droite fondamentaux, cf. J . SCHWARZE, The Administrative Law of t h e Community and the Protection of Human Rights , C.M.L.Rev. 1986, pp. 401 e t ss. (121) F . W E R N E R , Verwaltungsrecht ale konkretisiertes Verfassungsrecht, DVBl. 1959, pp. 527 et ss. (122) CJCE, aff. 222/86, Recueil, 1987, p . 4097. Pour un expos exhaustif sur ce point, cf. supra, le rsum d u chapitre 7. (123) Dans un cas d'espce : la non-reconnaissance comme diplme quivalent d'une licence trangre d'entraneur de football. Le passage en question de l'arrt est le suivant : L'efficacit d u contrle juridictionnel, qui doit pouvoir porter sur la lgalit des motifs de la dcision attaque, implique, de manire gnrale, que le juge saisi puisse exiger de l'autorit comptente la communication de ces motifs. Mais, s'agissant plue spcialement, comme en l'espce, d'assurer la protection effective d'un droit fondamental confr par le trait aux travailleurs de la Communaut, il convient galement que ces derniers puissent dfendre ce droit dans les meilleures conditions possibles e t se voient reconnatre la facult de dcider, en pleine connaissance de cause, s'il est utile pour eux de saisir la juridiction. Il en rsulte qu'en pareille hypothse l'autorit nationale comptente a l'obligation de leur faire connatre les motifs sur lesquels est fond son refus, soit dans la dcision elle-mme, soit dans une communication ultrieure faite sur leur demande. Pour plus de dtails ce sujet, cf. supra, rsum du chapitre 7.
CONCLUSION
1539
turelle entre protection juridique de droit communautaire constitutionnel et protection juridique de droit communautaire administratif. 5. Par consquent, les principes gnraux du droit administratif inhrents l'tat de droit et les droits fondamentaux se compltent mutuellement et se sont, tous ensemble, rvls comme un instrument efficace pour imposer des limites juridiques la puissance publique communautaire. Toutefois, ces droits ne valent pas sans restriction. Us doivent au contraire tre mis en quilibre avec l'intrt public. A cet gard, il convient avant tout de prendre en considration l'intrt de la Communaut une administration efficiente et effective (124). C'est ainsi que l'avocat gnral W A R N E R a constat, en faisant rfrence une rsolution du Parlement europen, que le droit d'tre entendu est subordonn sans aucun doute la rserve gnrale qu'il doit tre compatible avec les exigences d'une administration efficace (125). De mme, la Cour de Justice a par exemple dcid que l'obligation de la Commission fixe dans l'article 36 du trait CECA de mettre l'intress en mesure de prendre position avant la fixation d'une sanction pcuniaire ou d'une astreinte, n'englobe pas l'obligation d'exposer les arguments qu'elle entend opposer la prsentation des moyens de dfense de l'intress. Selon la Cour de Justice : Sinon, cela risquerait ... de trop alourdir et prolonger la procdure en constatation d'une infraction. (126). De la mme manire, les droits fondamentaux reconnus et concrtement dfinis par la CJCE sont galement soumis une rserve communautaire gnrale (127). La Cour de Justice considre qu'il est lgitime de rserver l'gard de ces droits l'application de certaines limites justifies par les objectifs d'intrt gnral poursuivis par la Communaut, ds lors qu'il n'est pas port atteinte la substance de ces droits. (128)
(124) Cf. ce sujet J. SCHWARZE, Administrative Leistungfhigkeit als verwaltungsrechtliches Problem, DV 1980, pp. 581 et ss. (125) CJCE, aff. 113/77 (NTN Toyo c/ Conseil), Recueil, 1979, pp. 1185 et ss. (1262). (126) CJCE, aff. 9/83 (Eisen und Metall AG c/ Commission), Recueil, 1984, pp. 2071 (2086). (127) Cf. B. BEUTLER, annexe C Grundrechtsschutz, in Groeben, Boeckh, Thiesing, Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 3 d., Baden-Baden 1983, n* 30 et ss. (128) CJCE, aff. 4/73 (Nold c/ Commission), Recueil, 1974, 508.
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CONCLUSION
Une telle mise en balance des droits des intresss dans le cadre de la procdure administrative et de l'intrt de l'administration un rglement rapide et efficace de la procdure, ou encore des droits fondamentaux du citoyen communautaire et des objectifs de la Communaut, ne peut tre effectue de manire gnrale et abstraite. Au contraire, la Cour de Justice doit chaque fois peser et quilibrer les intrts en prsence, par rapport la situation de fait concrte. On se montrera parfois critique face au rsultat d'une telle mise en balance opre par la Cour de Justice. Dans l'ensemble pourtant, cette dernire a russi de manire remarquable, dans la plupart des cas, trouver un juste quilibre entre les intrts de la protection juridique du particulier et les intrts communautaires. 6. Si l'on considre ensemble la protection effective des droits fondamentaux et les garanties assures sous forme de principes gnraux du droit administratif, le droit communautaire europen prsente actuellement un standard lev en matire de protection inhrente l'Etat de droit du citoyen communautaire l'encontre de la puissance publique communautaire (129). En matire de reconnaissance et de mise en uvre de principes inhrents l ' E t a t de droit et de droits fondamentaux propres la Communaut, la Cour de Justice a fourni de remarquables efforts d'laboration. La qualit d ' E t a t de droit en particulier sous forme de principes gnraux de droit administratif et la protection des droits fondamentaux, non seulement font l'objet aujourd'hui d'une reconnaissance de principe en t a n t que postulats d'organisation dans le systme constitutionnel communautaire, mais elles sont galement susceptibles de s'imposer concrtement dans une grande varit de cas d'espce. Elles constituent ds lors non seulement des principes objectifs de structuration pour l'intgration europenne mais en mme temps elles confrent en outre au citoyen des droits qu'il peut faire valoir dans la Communaut. De cette manire, la Cour de Justice a aussi contribu la ralisation d'une justice matrielle, qui comme le constate avec pertinence U. E V E R L I N G seule confre une unit d'action humaine, telle que la Communaut la constitue entre-temps, au(129) Pour la situation juridique de l'individu dans la Communaut europenne, cf. aussi F.G. Jacobs (d.), European Law and the Individual, Amsterdam-New York-Oxford 1976.
CONCLUSION
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del d'une simple confdration d'Etats, son mrite et sa lgitimation (130). Ce sont en particulier la notion d ' E t a t de droit et celle de droits et liberts du citoyen notions qui confrent la puissance tatique sa lgitimit que la CJCE a transposes au niveau de la Communaut, renforant par l l'autorit supranationale de l'ordre juridique communautaire. De ce point de vue, la jurisprudence de la Cour de Justice peut galement contribuer amliorer l'image de la lgitimit de la Communaut aux yeux du citoyen et promouvoir ainsi politiquement l'intgration de faon dterminante. Sur fond de critique publique, s'adressant en particulier la gestion du march commun agricole et aux intrts nationaux divergents, qui subsistent encore et toujours en Europe, cette fonction de promotion de l'intgration, assume par le droit constitutionnel et administratif europen est aujourd'hui d'une importance capitale. V. Remarque finale
Si l'on tentait de faire de l'ensemble de la prsente tude un rsum marquant et extrmement concis, il consisterait en cette formule : A l'heure actuelle, la Communaut europenne peut aussi lgitimement revendiquer pour elle le titre de Communaut de droit administratif. Sur la base du droit compar, une action rciproque s'est dveloppe entre-temps dans le cadre des Communauts europennes et cela, non seulement en ce sens que des principes nationaux de droit administratif servent de source d'inspiration au droit administratif europen en voie d'laboration. C'est plutt le droit communautaire qui, dans l'intervalle, agit lui aussi en retour sur les ordres juridiques des E t a t s membres et contribue galement, en t a n t qu'intermdiaire et catalyseur en tout cas dans les phases initiales au rapprochement et l'harmonisation des droits administratifs en Europe. En ce qui concerne les perspectives d'avenir relatives l'laboration complte d'un droit administratif pour les Communauts
(130) U. EVERLINO, Der Gerichtshof als Entecheidungsinstanz , in 3. Schwarze (d.), Der Europische Gerichtshof als Verfassungsgericht und Rechtsschutzinstanz, Baden-Baden 1983, p . 137. Au sujet de la signification particulire des personal rights pour le citoyen communautaire cet gard, cf. le plaidoyer tenace de David EDWARD, Community Law. Integration and diversity , Journal of the Law Society of Scotland, fvrier 1986. pp. 51 (57).
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CONCLUSION
europennes, toute l'esprance repose pour le moment et dans un avenir prvisible rserve faite de codifications lgislatives, partielles et sectorielles sur un dveloppement progressif et prudemment pragmatique du droit jurisprudentiel dans la Communaut.
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INDEX ALPHABTIQUE
obligation lgale d'abrogation I I 1082 principes de forme et de procdure I I 1181 et s. principes gnraux relatifs l'abro gation I I 1030 et ss., I I 1037 et ss., I I 1079 et ss. acte administratif collectif I I 1018 acte administratif constitutif de droits I I 939, I I 972, I I 977, I I 1012 acte administratif dclaratif I I 1020, 1042 actes administratifs en chane I I 1136 et se., I I 1139 acte administratif illgal I 272, I I 938, I I 971 et ss., I I 1026 acte administratif imposant des charges I I 938 avis au sens du trait CECA I I 1027 conditions matrielles de la lgalit I I 1006 dmarcation par rapport au rgle ment I I 1014 droit de former un recours contre des actes administratifs I I 1011 effet externe I I 1009 individuellement concern par des actes administratifs I I 1012 mesure prparatoire I I 1010 nullit pour vice d'incomptence 1027 nullit absolue I I 1026 et s. rtroactivit d'actes administratifs I I 1127 et ss. acte administratif I 123, I I 922 acte administratif H 1458 discrtionnaire
ABARRport I I 1382 abrogation I I 921, I I 929, I I 967 accord restreignant I I 1249 et s. la concurrence
acier, quotas de production d' I I 890 et ss., I I 1106, I I 1146, I I 1257, 1483 Act of Union I 186, I I 1340 acte administratif abrogation d'actes administratifs acte administratif constitutif de droit I I 1040 acte administratif dans le droit CECA I I 1032 acte administratif dans le droit de la fonction publique I I 1036 et s. acte administratif dans le droit en matire d'ententes I I 1034 et s. acte administratif dclaratif I I 1040 acte administratif lgal I I 977, I I 1037 et s. acte administratif illgal I I 918 et s., I I 927, I I 1042 et ss. acte administratif illgal constitu tif de droits I I 939, I I 972, I I 977 acte administratif illgal imposant des obligations I I 935, I I 935, I I 1061 consquences juridiques de l'atteinte porte un tat de confiance lgi time I I 1062 motifs d'abrogation changement des circonstances de fait I I 1075 fausses informations I I 1066 modification de l'tat du droit II 1067 motifs d'abrogation lgalement prvus I I 1063 rserve I I 1064 et s.
acte consquence I I 926 acte de gouvernement I 275 acte individuel I I 922, I I 929 acte rglementaire I I 922, I I I I 930, I I 932, I I 968 928,
1600
INDEX ALPHABTIQUE recevabilit d'un recours form contre une dcision d'autorisation I 71 aides en matire agricole I 621 et se., I 630 et e., I 696 et ss. amende (CECA) I 374 272 amendes I I 883 et ss. analogie juridique I 63 annulaiion I I 982 annulation I I 921 et s. annulation, recours en I 138, I 202 annullamento I I 960 et ee. annullamento d'ufficio I I 961 annullamento gerarchico I I 961 appeal I 191 arbitraire I 230, I 586 et s., I 609, I 619 arrt constitutif de droit I 254 arrt de principe I 119 aspettativa I I 966 assurance sociale, droit de I I 1179 astreinte I 400 audi alteram partem I 161, I 183, II 949, I I 1254, I I 1315, I I 1340, H 1344, I I 1370, I I 1375, I I 1386, I I 1394, I I 1461 audition, droit I 182, II 1321, 1368, I I 1385, I I 1405, I I 1427 audition des intresss I I 1338, I I 1379 autoannullamento I I 961 autocontrle de l'ad ministra t ion I 317 autogestion I 18, I 141, I 179 autolimitation des accord d' I I 855 autolimitation et s. exportations, 315
actes administratifs en chane I I 1136, 1139 et s. actes illicites caractre normatif I 557 et es. actio de in rem verso I I 963 action administrative illgale I et ss. adquation d'une mesure I I 901 et s. administratief beroep I 204 administration administration communautaire externe I 32 et ss. administration communautaire interne I 30 et ss. efficacit de l'administration I I 1348, I I 1493 emploi dans l'administration publi que I I 867 et s. lie par ses propres rgles I 331 et s. mise en uvre directe I 141 mise en uvre indirecte I 141 notion dans la Communaut euro penne I 25 notion dans lee E t a t e membree I 15 et ee. principe de l'administration rgulire I I 974 administration active I I 1359 administrative decision I I 1345 administrative law I 21 administrative procedure I I 1342 administrative tribunal I 24, I 164, I 188, I 191 et s., I I 1240 adoption de la dcision I I 1441 et s. adoption de la dcision (Commission), procdure d' I I 1450 procdure des pointsA I I 1451 affaires roulements billes I I 1015 et se. aide I 403 et ., I 630 autorist ion d'aide incompatibles I 409 e t ss. droit de la fonction publique I 683 interdiction I 33, I 403 et ss. notion I 406 et ss.
juridictionnelle I
autorit immdiate du droit commu nautaire I 225 autorit investie du pouvoir de nomi nation, pouvoirs de I I 1273 Azienda autonoma I 153
INDEX ALPHABETIQUE Banque europenne I 38 d'investissement
1601
clture nonformelle de la procdure I I 1443 et ss. Cdigo Administrativo I 209 coefficient correcteur I 329 et s. collgialit, principe de la I 205 collision indirecte I 491 comfortletters I I 1443 comit consultatif en matire tentes I I 1417, I I 1450 comit du contentieux I 195 comits de coordination I 180 commerce extrieur, droit du I I 852 et ss. commercialisation, mesures de I I 824 Commissaire du Gouvernement I 124 Commission dlgation de signature I I 1272 droit d'application arrt par la I 467 et s. pouvoir d'investigation I I 1277 et s. procdure d'adoption de la dcision 1451 procdure crite d'adoption de la dcision I I 1271 Commission europenne des droits de l'homme I I 749 et s. Commission nationale de l'Informati que et des Liberts I I 1321 commissions de recours I 179 Common law I 153 Communaut de droit administratif I 8 Communaut europenne de l'nergie atomique I 37 communications I I 1443 comparaison estimative des droits I 84, I 111, I 538 comptence I 276, I 321 comptence d'attribution I 47, I 58, I 266 comptence en t a n t qu'union I I 1259 comptence lie I 277, I 294 et s., I 303, I 305, I 307 administratives d'en
beginsel van behoorlijk bestuur I 203 beginsel van draagkrachtige motive ring I I 1468 beleidsvrijheid I 303, I 308 beoordelingsruimte I 303, I 308 bonne administration I 342, I I 1361 budget I 31 buon andamento I 148, I 232, I I 737 et s., I I 1337, II 1519 but prvu par la loi I 349 et s.
caisse de compensation I 598 et ss. cas de force majeure I 63, I 455 et s., I 493 et ss., I I 779 Case law I 157 cautionnement I 454, I I 773 et s. m o n t a n t I I 778 nature juridique I I 775 perte I I 778 et ss. cautionnement d'adjudication I I 775 cautionnement 775, I I 785 CECA I 36 et s., I I 1032 et ss. central government I 164 Centrale R a a d van Beroep I 204 crales, organisation commune du march des I 453, I 619 et ss., I 644 et ss. certificats d'exportation I 453 et ss. certificats d'importation I 452 et ss. certificats sanitaires, taxables I I 838 circonstances exceptionnelles I 275 circulation des marchandises, libre II 818 et ss. clart des textes I 428 clause de sauvegarde I 35, I 474 et se. clawback I 624 de transformation
1602
INDEX ALPHABTIQUE Cour europenne des droits de l'homme I I 750 crateur de droit, acte I I 1021 crise manifeste I 365 Crown Proceeding Act (1947) I 163 correspondance dcentralisation I 125, I 151, I 174, I 199, I 211 dcision attributive I I 923 dcision (CEE) I 248 et s., I 260, I 323 dcision (CECA) I 248 et s., I 260 dcision collective I I 1015 dcision pralable I I 1309 dcision rcognitive I I 923 Dclaration de 1789 des droits de l'homme et du citoyen I 113 defensor del pueblo I 216 dlai d'audition I I 1434 dlais de recours I I 1086 et ss. delegated legislation I I 1341 demande de restitution relevant du droit public I I 942, I I 945 demande d'informations I 48, I 86, I I 882 et s., I I 895 et ss., II 1277 et ss. dnaturation I I 811 et ss., II 1157 dni de justice I 10 denres alimentaires, qualit des I I 821 dtournement de pouvoir I 173, I 182, I 196, I 225, I 281, I 304, I 317, I 336, I 347 et ss., I 352 et s., I 414, 1438 dtournement de procdure I 322 et s., I 352 et s. dveloppement prtorien du droit I 84, I 93 et ss., I I 1520 diffrences naturelles I 643 et s. diritto quesito I I 966, I I 1002 discretionary power I 296 discrezionalit I 294
competenza di legittimit I 149 competenza di merito I 149 competenza esclusiva I 150 concordance pratique, principe de la I I 734, I I 905 confiance lgitime I 460 et s. confidentialit I I 1304 conseil de discipline I I 1480 Coneeil d ' E t a t I 114 et ., I 170, I 173, I 184, I 198, I 200, I 207 conseillerauditeur I I 1436 Coneiglio di Stato I 149 consommateurs, protection des I I 831 constatation, recours en I 137 constitutional conventions I 65 constitutional justice I I 1241, I I 1374 et s. constitutionnel, recours I 139 contentieux administratif I 69, I 73, I 121 et s., I 137 et ss., I 149, I 161 et s., I 170 et s., I 179, I 183 et s., I 191 et s., I 198, I 203 et s., I 209, I 216 contentieux d'annulation I 197 contentieux de pleine juridiction I 122 contentieux de rformation I 197 continuing powers I I 954 continuit du service public I 120 contrats administratifs I 173, I 182 contrle en matire d'aides I I 1107 et ss. dlai de poursuite I I 1113 rtroactivit d'actes administratifs I I 1128 et ss. contrle maximum I 283 contrle pralable I 117 contrles fiscaux I I 832 Convention europenne dee droite de l'homme I 73, I 105, I 168, I 463, II 728, I I 749 et ss., I I 1513 et ss. Corte Costituzionale I 472 de la
INDEX ALPHABETIQUE discrimination discrimination dissimule I 655, I 662 et ss. lments constitutifs I 598 et ss. fonde sur le sexe I 636 et s., I 661, I 693 et s. interdiction de discrimination I 10, I 46, I 341, I 440, I 445, I 480, I 558, I 577, I 605, I I 796 et s. notion I 596 et s. par omission I 652 et se. par une faute contributive I 648 et ss. principe d'galit et interdiction de discrimination I 594 et ss. disposition d'irrvocabilit I 176 dispositions assurant la protection juri dique, interprtation extensive des 1251 dispositions pnales, interdiction rtroactivit des I I 1180 de
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protection juridique administrative I 178 et s. sources du droit administratif I 176 et s. droit administratif (Espagne) bases constitutionnelles I 212 et s. origine et dveloppement I 211 et s. protection juridique administrative I 215 et s. sources du droit administratif I 213 et s. structure administrative I 217 et s. droit administratif (France) bases constitutionnelles I 116 et ss. origine et dveloppement I 113 et ss. protection juridique administrative I 121 sources du droit administratif I 117 structure administrative I 126 et s. droit administratif (Grce) bases constitutionnelles I 180 et s. origine et dveloppement I 180 et s. protection juridique administrative I 183 et ss. sources du droit administratif I 182 droit administratif (Irlande) bases constitutionnelles I 187 et s. organisation administrative I 192 origine et dveloppement I 186 et s. protection juridique administrative I 191 et s. sources du droit administratif I 189 et s. droit administratif (Italie) dveloppement et bases constitution nelles I 142 et ss. organisation administrative I 151 protection juridique I 148 et s. sources du droit administratif I 147 droit administratif (Luxembourg) bases constitutionnelles I 195 origine et dveloppement I 193 et s. protection juridique administrative I 198 sources du droit administratif I 195 et s.
disproportion, interdiction de la I I 731 documents confidentiels I I 1417 domaine rserv de la loi I 129, I 133, I 201, I 226 et ss., I 241 et s., I 266 domaine rserv de l'habilitation conventionnelle I 266 et ss. Donoughmore Report I 156, I 157 droit acquis I I 920, I I 1002, I I 1039, 1076, I I 1188 droit administratif droit driv I 49 droit primaire I 45 sources du droit I 44 droit administratif (Belgique) bases et sources constitutionnelles I 169 organisation administrative I 174 origine et dveloppement I 168 protection juridique administrative I 169 et s. droit administratif (D anemark) bases constitutionnelles I 176 organisation administrative I 180 origine et dveloppement I 174 et s.
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INDEX ALPHABTIQUE - pouvoirs d'investigation de la Commission II 1273 - violation de rgles de procdure II 1500 et s. droit anti-subvention I 34 et s. droit compar - apprciation dans le cadre du droit europen II 1506 - concept I 90, I 537 - en droit public I 98 et s. - et droit administratif I 101 - et droit administratif europen I 106 - et droit prtorien I 93 - fonction I 90 -mthode I 94 et ss., I 100, I 538, II 1506 droit compensateur I 34 droit coutumier - dans la Communaut europenne I 65 et s. - dans les Etats membres I 64, I 147, I 157 droit de consultation du dossier I 177, II 1318, II 1366, II 1383 - limites et exceptions II 1416 et ss. droit d'tre entendu I 182, II 1253, II 1321 et se. droit de la concurrence v. droit en matire d'ententes droit de personnes prives de refuser de rpondre une demande de renseignements II 1282 droit de proprit I 463 droit de recours II 1270 droit des fonctionnaires v. fonction publique, droit de la droit des transports I 50 droit douanier I 511 et se., II 1295 droit en matire de concours II 1481 droit international public - applicabilit I 263 - proportionnalit II 747 et ss. droit national de la procdure administrative I 488 et ss.
- structure administrative I 199 droit administratif (Pays-Bas) - bases constitutionnelles I 201 et s. - origine et dveloppement I 199 et s. - protection juridique administrative I 204 - sources du droit administratif I 203 - structure administrative I 205 et s. droit administratif (Portugal) - bases constitutionnelles I 207 et s. - origine et dveloppement I 206 et s. - protection juridique administrative I 209 - sources du droit administratif I 208 et s. -structure administrative I 211 droit administratif (Rpublique fdrale d'Allemagne) - bases constitutionnelles I 131 - origine et dveloppement I 127 et ss. - protection juridique administrative I 136 et ss. - sources du droit administratif I 131 et ss. - structure administrative I 140 et ss. droit administratif (Royaume-Uni) - origine et dveloppement I 153 et ss. - protection juridique administrative I 161 et ss. - sources du droit administratif I 157 et ss. - structure administrative I 166 et ss. droit administratif europen - codification II 1525 et s. - fonction d'intgration II 1530 droit antidumping I 34, I 411 et es., II 1015 - adoption de mesures provisoires II 1448 et ss. - clture de la procdure II 1443 et s., II 1447 - droit de la procdure I 412 et ss., II 1252 - droits de la dfense II 1393 - obligation de motiver les actes caractre normatif II 1484
INDEX ALPHABETIQUE droit prtorien I 9, I 69 et ss., I 73, I 117, I 135, I 159, I 197, II 987, II 1520 droit social I 527 et ss., I 636, II 869 structure d'application I 528 droit subjectif I 138, II 923, II 951, II 957, II 1021 droits communautaires I 58 et s. droits complmentaires II 1329 et ss. droite de la dfense II 1309 et ss., II 1321, II 1336, 1339, II 1359, II 1369, II 1379, II 1381, II 1384, II 1385, II 1390 et ss. en tant que principe gnral du droit II 1394 limites: atteintes insignifiantes II 1402 demande de l'intress II 1404 impossibilit d'octroyer la garantie II 1403 mise en pril du but de la dcision II 1398 pril en la demeure II 1402 rgles normatives II 1390 et ss. droits de la dfense prvus par la loi II 1316 droite fondamentaux I 130 et s., I 229, I 341, I 378, I 461 et ss. due process I 161 dumping v. droit antidumping duty to act fairly II 1344, II 1348, II 1357 duty to act judicially II 1376 E eccesso di potere I 149, I 295, II 961 conomie de II 1497 procdure II 1493,
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actes administratifs imposant des obligations II 945 conditions II 1089 et ss. exception d'illgalit II 1105 et ss. faits nouveaux II 1099 et ss. nullit II 1099 efficacit dfinitive d'actes administra tifs sur le plan materiel II 1091 efficacit de l'administration II 1333 galit galit des Etats membres I 171, I 700 et ss. galit devant les charges publiques, principe de II 1125 galit substantielle I 583 et ss. notion I 580 et s. galit devant l'application de la loi I 582, I 701 et ss., I 710 galit et impartialit de l'administra tion I 182 galit substantielle devant la loi I 583 lments de fait, constatation des I 471 et ss. enrichissement sans cause, principe de II 1123 et s. ententes, droit en matire d' abrogation d'actes administratifs 1034 accord restreignant la concurrence II 1249 adoption de mesures provisoires II 1448 et ss. amendes pcuniaires II 883 assurance II 1147 attestation ngative II 1443 clture de la procdure II 1443 comit consultatif en matire d'en tentes II 1417, II 1450 conseillerauditeur II 1436 contrats de concession exclusive II 1291 demande de renseignements II 882, II 1280 et ss. demandes d'exemption II 1443
effet des dcisions administratives l'gard de tiers II 1395 et ss. efficacit dfinitive d'actes administra tifs sur le plan formel II 1086 et ss. acte d'imposition II 931
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INDEX ALPHABETIQUE exception d'illgalit I I 1105 et ss. excs de pouvoir I 173, I 196, I 292, I I 307, I I 738 excutif de la CECA I 51 dtournement de pouvoir I 347 dtournement de procdure I 352 droit d'valuation I 362 soumission au droit driv I 371 et ss. soumission une habilitation spcifi que du trait I 358 et s. soumission aux objectifs du trait I 345 soumission aux principes gnraux du droit I 375 et ss. excution, recours en I 137 exemption I I 1124 et se. exemption I I 1034 collective I 387 et ss.,
droit de la procdure en matire d'en tentes I 33, I 5 1 , I I 880 et ss., I I 895 et ee., I I 1007, I I 1013 droits de la dfense I I 1391 indication dee voiee de recoure H 1453 interdiction des ententes I 33, I 381 et ss., I 627, I I 886, I I 1260, I I 1291 et sa. lments constitutifs I 383 et ss. exemption I 387 et ss. intrts au secret dans la procdure I I 1424 notification I I 1487 obligation de motivation I I 1481 pouvoirs d'investigation de la Com mission I I 1400 pratiques concertes I 624 prescription en matire de poursuites et d'excution I 5 1 , I I 1111 protection provisoire contre une amende pcuniaire I I 1250 sanctions administratives I 399 et ss. vices de procdure I I 1500 equality before the law I 234, I 592 quit, exemption d'impositions pour raisons d' I 490, I 499 et ss., I I 1162 et ss. erreur manifeste I 414 et s. erreur manifeste d'apprciation I 283 estoppel I I 949, I I 951 tablissement des faits I I 1376 tablissements publics I 126 E t a t absolutiste I 128 E t a t de droit I 128, I 219, I I 933, 946 E t a t unitaire dcentralis I 174, I 205 trangers CE, expulsion d' I I 1413 trangers I 54 indsirables, expulsion d'
exercice des fonctions I 540 exigences imperatives relatives la libre circulation des marchandises I I 830 et s. contrles fiscaux I I 832 loyaut des transactions commer ciales I I 832 protection de la sant publique I I 832 protection des consommateurs I I 832 expectative lgitime II 1191 exportation I 1189 expropriations, I 133, I 139 extino I I 980 indemnisation des
fair hearing I I 1352 faute I 545 faute partage I 554 ferraille d'achat I I 1288 financement driv I 152
tude comparative en droit adminis tratif I 102, I I 1519 valuation I 362 evenredigheidsbeginsel I I 744
Folketing I 176 fonction publique, droit de la
INDEX ALPHABETIQUE abrogation d'actes administratifs I I 1036 et s., I I 1055 adoption de mesure provieoiree 1449 audition I I 1429 contrle d'une dcieion sur le plan du fond I 310, I 324 et s. contrle d'une dcision sur le plan formel I 69, I 321 et s. droit en matire de concours I I 1481 efficacit dfinitive d'actes adminis tratifs sur le plan formel I I 1090 en gnral I 27, I 52, I 249, I 319 et ss., I I 1037 et ss., I I 1044, I I 1075, I I 1093, I I 1136, I I 1391, I I 1402, I I 1412, I I 1416, I I 1476 exception l'efficacit dfinitive d'un acte administratif sur le plan formel 1100 indemnit de logement I I 1118 indemnit de sparation I I 1040 notification de dcisions I I 1488 obligation de motiver les actes indivi duels I I 1479 et ss. principes de scurit juridique et de protection de la confiance lgitime, soumieeion aux I I 1171 protection de la confiance lgitime I I 1189, I I 1195 protection de la confiance lgitime l'encontre d'une modification de l'tat du droit I I 1173 protection de la confiance lgitime par voie d'indemnisation I I 1140 renseignement, soumission un II 1140 rptition de prestations indment octroyes I I 1118 soumission au droit I 321, I 683, I I 898, I I 1171 fonction publique d ' E t a t I 125 fonction publique territoriale I 126 Fonds social europen I 28, I 36, I 52, I 529, I I 1115 forclusion I I 1329 formes eubstantielles, I 196, I 272 violation des
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Forvaltningslov I 176, I I 1365 et ss., I I 1463 FranksReport I 104, I 156, I 165
garantie de la protection juridique I 85, I 140, I 148, I 210, I 220 garantie de procdure I 414, I I 1254, I I 1513 garantie donne I I 941 gestion administrative directe I I 1270, I I 1525 droit driv I 51, I 55 administration communautaire externe I 32 administration communautaire interne I 30 redressement d'impositions indment non perues I I 1124 et ss. rptition de prestations indment octroyes I I 1115 et ss. scurit juridique et protection de la confiance lgitime I I 990, I I 1002 gestion administrative indirecte I 40, I I 1507 droit driv I 58 droit douanier I 42 march agricole I 41, I 52 et s., I 482 et ss., I 493 redressement de sommes non perues en violation du droit communautaire I I 1153 et ss. rpartition intratatique des comp tences I 140 rptition de sommes verses en vio lation du droit communautaire I I 1153 et ss. scurit juridique et protection de la confiance lgitime I I 992 et s., II 1150 et ss. griefs I I 1363 H habeas corpus I 162, I 191 habilitation conventionnelle, domaine rserv de I 266 et ss.
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INDEX ALPHABTIQUE indication des voies de recoure I I 1453 information nominative I I 1320 information, obligation d' II 1372, I I 1384, I I 1411 et ss. ingiustizia manifesta I 296 injurious retrospection I I 973 inquiry I I 1351, I I 1355, I I 1376 instant customary law I 67 interdiction de la prise en compte de certaine moyene de preuve I I 1306 interesse legittimo I I 966 intrt pour agir I 123 intrt public I 279 intrts I I 1201 intrts impratifs I I 1186, I I 1326 intrts lgitimes de tiers au secret, protection d' I I 1333 interprtation conforme la Constitution I I 735 est intervention assimilable une expropriation I 563 intrekking I I 967, I I 976 irretroactividad I I 985 isoglucose, quotas de production d' I 446, I 649, I 668 et ss., I I 1133, II 1184 communautaires impratifs
habilitation du trait, effet impratif de 1' 1 358 et s. habilitation gnrale I 55 et s. habilitation spcifique restreinte, principe de 1' I 358 et s. habitudes nationales de distribution, prise en considration d' I I 841 hirarchie des rgles I 260 et ss., I 265 hojesteret I 178 Housing (Homeless Persons) Act 1977 I I 1461 I illgalit relative l'objet I 277 illgalit relative aux motifs I 277 illicit des actes administratifs I 540 et ss. illogicit manifesta I 295 implied powers I 56, I 268 importation dommageable I I 1284 importations parallles I 846 impossibilium nulla obligatio I I 1404
imprvisibilit d'une modification de la situation juridique I I 1198 improper purposes I 301 imputation I 493 incoherenza manifesta I 296 incomptence I I 305, I I 925 incompetenza I 149, I 295, I I 961 indefensin I I 1389 indemnisation I 548 - avantages concomitants I 552 - tendue I 550 et s. - faute partage a t t n u a n t le prjudice I 554 - manque gagner I 552 - m o n t a n t du prjudice I 553 - prjudice caus par une discrimination I 638 - prjudice moral I 555 196, I 225, I 272,
judicial decision I I 1345 judicial procedure I I 1342 judicial review I 162 juridiction administrative I 198 justice I 158 justitia distributiva I I 723 justitia iudicativa I I 723
l'administration lie par ses propres rgles I 79, I 331 et s., I 684, I I 1134
INDEX ALPHABETIQUE conditions et effets de l'assurance II 1145 et ss., I I 1149 pratique administrative I I 1136 et se. reneeignemente et explicatione I I 1140 et es. lait crm en poudre I I 792 et ss. Law Commission I 157 legal privilege I I 1254, I I 1304 legal right I I 951, I I 953 lgalit de l'administration I 10, I 118 I 135, I 148, I 182, I 210, I 214 et s. I 2 1 9 , 1 223, I 225 et s., I 2 3 2 , 1 232 I 235, I 236 et s., I 238 et s., I 239 I 240, I 242 et s., I 243, I 246 et ss. I I 927, I I 934, I I 939, I I 977 et s. I I 989 lgalit, principe de I 108, I 223 et ss., I 231, I 545, I I 918, I I 1242 lgislation dlgue I 232, I 261, I 269 et s., I 371, I I 1265 legitimate expectations I I 949, I I 1347 libert d'action du Conseil I 465 et ss. libert de disposition du I I 1188 libert d'tablissement I I 872 et ss. libert conomique I 449 liberts fondamentales I I 767 liberts publiques I 117 Ubre circulation I 655, I I 860 et ss. Ubre prestation des services I I 872 et ss. local government I 165 Local Government Act (1972) I 166 loi Arob I 204, I 309, 745 loyaut communautaire, principe de la 160 M maintien du I I 1417 secret, obligation au lgislateur
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manquement minime une obligation I I 783 march commun agricole I 41 et ss., I 418 et s. contraintes de fond dtournement de pouvoir I 438 et ss. droits fondamentaux objectifs partiels de la politique agricole commune I 430 et ss., I I 755, I I 793 et ss. principe de la clart du texte I 428 et ss. principes gnraux du droit I 439 et ss. proportionnaht I 448 et ss. scurit juridique I 457 et ss. contraintes formelles comptence et procdure I 421 et ss. droit d'application arrt par la Com mission I 467 et s. droit d'application arrt par les E t a t s membres I 482, I 701 et ss. droit formel d'application I 486 et s. droit matriel d'application I 484 et s. droits de douane et taxes d'effet qui valent I 52 et s. mesures de sauvegarde en matire de commerce extrieur I I 1130 mission d'amnagement du Conseil 1420 obligation de motivation I I 1481 organisation du march I 35, H 772 et ss. proportionnalit I I 772 et ss. systme des montants compensatoires montaires I 470, I 490, I 603, I 621, I 628, I 651 et s., I 689, I I 807 et s., II 1164, I I 1182, I I 1193 systme des prix minimaux I I 805 et ss. marge d'apprciation I 280, I 286 et ss., I 390, I 435, I 473, I 523 marge de prvision I 451 marginale toetsing I I 746
manque gagner I 552
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INDEX ALPHABTIQUE nullit d'actes administratifs II 1099
marques, droit des II 846 mcanisme public de contrle de l'as surance II 876 mconnaissance patente d'une rgle de droit I 355 et ss. mdias, droit des II 875 mdiateur I 124 mesure de police II 1314 mesures de sauvegarde II 1130 mesures ou interventions faussant la concurrence I 639 et ss., II 1291 mesures restreignant la concurrence II 864 mise la retraite II 929 mistake of fact II 956 mistake of law II 956 montants compensatoires montaires, systme des I 429,1 470,1 490 et ss., I 604, I 621, I 628, I 651 et s., I 689, II 807 et ss., II 1164, II 1182, II 1192 motifs d'annulation I 203 motivation II 1456 et ss. motivations en fait, contrle des I 435 et ss. motiveringsbeginsel I 310, II 1467 N natural justice I 158, I 160 et s., I 297, I 302, II 949, II 1239, II 1341, II 1374, II 1378, II 1461, II 1465 near legislation I 157 near precedents I 157 ncessit d'une mesure II 903 nemo iudex in causa sua I 161, I 190, H 1239 Nomarchos I 185 nomenclature du tarif douanier com mun I 514 notification II 1488 notion juridique indtermine I 283, I 364, I 525
objections, droit des tiers intresss de formuler des II 1328 et s., II 1356, II 1367, II 1372, II 1382, II 1387, II 1394 et s., II 1514 obligation de consultation I 47 et s., 1385, II 1403, II 1416, II 1498 consquences juridiques en cas de violation II 1379, II 1380, II 1383, II 1389 exceptions II 1325 et s., II 1362, II 1373, II 1388 obligation de coopration du Parle ment I 425 et s. obligation d'tablir les faite, dfinie par la Cour de Juetice II 1286 et ee. obligation de motivation I 318, I 361, II 929, II 1243 et ee., II 1455 et ee., II 1456 et ss., II 1459, II 1461 et s., II 1463, II 1464, II 1469 et s., II 1469 et s. actes caractre normatif I 180 actes individuele II 1479 consquences juridiques en cas de violation II 1459 effet de protection l'gard de tiers II 1473 tendue II 1473, II 1478 forme II 1477 importance dans le droit communau taire II 1472 introduction a posteriori de nouveaux motifs II 1497 obligation de rptition II 1154 obstacles techniques la circulation des marchandises II 820 mesures de commercialisation II 824 qualit des denres alimentaires II 821 Office fdral de l'organisation des marchs de produits agricoles I 141 ombudsman I 174, I 192, I 205 onredelijke belangenafweging II 745
INDEX ALPHABETIQUE opportunit I 173 opposizione I 150 oralit des dbats, principe d' I 178, 1350 ordre fonctionnel I 27 ordre public I I 724, I I 769, I I 861 et se., I I 866 et e. ordre public, protection de 1' I 99, I I 843, I I 861, I I 866 et s. organisation du march, droit matire d' I 419 contraintes de fond I 428 et ss. contraintes formelles I 421 et ss. en phase d'instruction I I 1338
1611
plantation de vignes, autorisation de 1463 pleine juridiction I I 1500 politique agricole commune, objectifs partiels de la I 430 et ss. politique commerciale commune I 35, I 673, I 687, I I 852 et ss. mesures de sauvegarde I I 1130 politique conomique gnrale I 599 politique en matire de pche I 657 et s., I 659 et ss., I 691 et ss. politique rgionale I 36 position dominante, abus de I 392 et ss., I 401, I I 1263
Parlement, avis du I 425 et ss. Parlement europen, qualit pour tre dfendeur en justice I 72 Parliamentary Commissioner I 165 Parliamentary Supremacy I 22, I 159, I 233, I I 958, 1341, I I 1460, I I 1464 participation la procdure I I 1480 participation transfrontalire I I 1514 pche maritime, mesures de conserva tion de la I 657 et s. prquation des ferrailles I 345, I 553 et s., I 599 et es., I 609, I 613 et ss., H 889 et s., I I 1046, I I 1288 contributions la Caisse de prqua tion des ferrailles I I 1021 et ss., I I 1126 perception a posteriori de contribu tions I I 1091 rptition de prestations indment octroyes I I 1123 et s. personne, respect 765 et ss. des droits de la
pouvoir budgtaire I 31 pouvoir d'apprciation I 280 pouvoir de vrification I I 895, I I 1282 pouvoir discrtionnaire I 136, I 138, I 274 et ss., I 283 et ss., I 2 9 1 , 1 294, I 296 et ss., I 303 et ss., I 303, I 305 et ss., I 310, I 315 et ss., I 472, I 501, I 509, I 531, I I 1082, I I 1287, I I 1347, I I 1363 concept I 312, I 349 dtournement de procdure I 323, I 352 et ss. obligation de motivation I 318 orientations du pouvoir discrtion naire I 333 et ss. pouvoir discrtionnaire administratif 1314 pouvoir discrtionnaire lgislatif I 314 pouvoirs administratifs d'investigation I I 1277, I I 1284, I I 1292, I I 1302, 1400 limites: legal privilege I I 1304 proportionnalit I I 1304 pratiques concertes I 384, I 386 prminence de la loi I 129, I 226, I 240 et s., I 415
perturbation du march commun I 474 et s. phase d'laboration I I 1339 phase d'engagement I I 1338 phase de prparation I I 1338
1612
INDEX ALPHABETIQUE I 480, I 537 et sa., I 580, I 589, I 594, I 665 et ss., I I 766, II 918, I I 986, I I 1037, I I 1211, I I 1254, II 1310, I I 1394, I I 1454, I I 1505 analyse du contenu I 83 fondement de la validit I 77 nature juridique I 134 rang I 80 principio da proporcionalidade I I 746 principio da segurana nas jurdicas I I 980 principio general de derecho I I 1387 prix de seuil I I 800 prix minimaux, systme des I I 805 et ss., I I 894 procedural ultra vires I 297 procdure accusatoire, principe de la I 178 procdure administrative codification de la I 48, I 62 et s., I 132 dlais de la procdure administrative I I 1108 exigences de droit constitutionnel II 1236 importance dans le droit communau taire I I 1246 principes inhrents l'Etat de droit II 1233 procdure contradictoire I I 1248 procdure contradictoire I I 1312, I I 1314, I I 1379, I I 1432 et ss. procdure d'administration de la preuve I I 1400 procdure d'audition I I 1432 procdure de renvoi prjudiciel I 70, I 257 dclaration d'invalidit, effets de la I 257 effet obligatoire I 74 procdure des points (Commission) II 1451 procdure d'opposition I 136, I I 1445 procdure du comit de gestion I 421 et se., I 689, I I 1265 relaes
prminence du droit communautaire I 225 prminence du droit de rang suprieur I 226, I 247, I 260 prfrence communautaire, principe de l a i 690 prjudices, indemnisation des 133, I 139 prlvement I 52 et s., I 453, I 599, I 679 et ss., I I 801 prlvement l'importation I I 1295 prlvement I I 799 prlvements, droit relatif aux I I 1295 prerogative writs I 139, I 155, I 162 mandamus I 162 orders of certiorari I 162 prohibition I 162 prestation, recours en I 138 prime de noncommercialisation I I 1194 primes de dnaturation indment ver ses, rptition de I I 815 principe d'galit I 577 et ss. caractre obligatoire I 587 et s. en t a n t que principe constitutionnel I 589 et ss. en t a n t que principe de droit adminis tratif I 682 et ss. en t a n t que principe gnral du droit I 440 et ss., I 480, I 665 et ss. limites I 686 et ss. principe de la concordance pratique I I 734, I I 905 principe de la territorialit I I 1513 principe de nonrtroactivit I I 924 principe inquisitorial I 138 principes de droit administratif I 208 principes de procdure I I 1081 principes d'interprtation I 270 principes gnraux du droit I 9, I 69, I 73, I 75 et s., I 120 et s., I 126, I 135, I 147, I 215, I 225, I 230, I 281, I 341, I 375, I 439 et es., de corresponsabilit
INDEX ALPHABETIQUE procdure quitable I I 1361 procdure interne I I 1376 proportionnalit I 10, I 182, I 379, I 402, I 441 et ss I 448, I 479, I 558, I I 721, I I 724, I I 729, I I 736 et se., I I 739, I I 741, I I 743, I I 746, II 752 et ss., I I 1304, I I 1510, I I 1519 caractre normatif I I 762 et as. contenu du principe I I 900 et sa. droit agricole I I 772 et ss. effet assimilable celui d'un droit fondamental I I 765 et ss. effet obligatoire I I 733 fonction I I 723 formulation I I 755 et ss. comparaison estimative des droits 759 et s. principe de l ' E t a t de droit I I 757 trait I I 755, I I 760 rang I I 732, I I 754 services publics I I 733 proportionnalit (droit international) Convention europenne des droits de l'homme I I 749 et ss. droit international gnral I I 747 proprit industrielle I I 846 protection de la confiance lgitime I 10, I 256, I 341, I I 913, I I 933, I I 939, I I 994, I I 997 et ss., I I 1171, I I 1199 protection de la confiance lgitime l'encontre de modifications de l'tat du droit I I 1175 et ss. protection de la confiance lgitime par voie d'indemnisation I I 963, II 970, I I 1084, I I 1140, I I 1202 protection des tiers I 543 protection extrieure I 42 pseudowetgeving I I 976 public corporation I 165 public interest I I 1349 publicit limite du dossier, principe de la I I 1332 puissance I I 867 publique, exercice
1613
de la
quadripartisme I 27 quasigovernmental I 166 quasinongovernmental I 166 quotas de prise, rglementation I 692 quotas de production, aystme II 890 et ss. des des organisations organisations
rapport de sujtion particulier I 133, I 227, I I 746 reasonableness I I 741, I I 1519 rcognitif, acte I I 1021 recommandation (CECA) I 249 et s. recours administratif I 121 recours au mdiateur I 121 recours contentieux I 121 recours d'un concurrent, droit de la fonction publique I 322 recours en annulation I 173, I 210, I I 925 recours gracieux, I 172 recours hirarchique I 172, I I 925 recours pour excs de pouvoir I 123, I 225, I 276, I I 925 rcupration de prestations indment verses I 492, I 505 et ss., I I 815, I I 1115, I I 1121, I I 1153, I I 1224 recurso contencioso de anulao I 210 recurso de amparo I 216 redressement d'impositions indment non perues I I 1124 rgime linguistique I 49, I I 1274 consquences juridiques d'une viola tion de la rglementation en matire linguistique I I 1276
1614
INDEX ALPHABTIQUE dmarcation par rapport aux eye tmes de responsabilit des E t a t s membres I 566 et se. dveloppement I 537 prjudice indemnisable I 548 responsabilit pour faute I 546 responsabilit pour risque I 565 et s. ressources propres I 614, I 641, I I 1044 restitution de taxes indment perues I I 931, I I 940, I I 943, I I 1160, II 1166, I I 1219 restitutions l'exportation I 602,1 704 et ss., I 706 restriction quantitative I I 819 restrictions aux importations I I 828 et ss. retrait I I 921, I I 967 rtroactivit d'actes administratifs I I 1069, I I 1127 et ss. rtroactivit de dcisions judiciaires I I 947 et s. rtroactivit et ss. de directives II 1206
rgions, autogestion des I 152 rgions autonomes I 217 rgle de la dcision pralable I 124 rgle de protection des tiers I 543 et s., 1547 rgle de protection, violation d'une I 543 et s. rgle du paralllisme des formes I I 929 rglement I 118, I I 928, I I 930, I I 932 rglement (CE) I 249, I 260, I I 1014, I I 1133 et s. relacin de sujecin especial I I 746 relations extrieures I 686 et ss. remise de dette pour des raisons d'quit I I 791 et s. rmunration, galit de la I 636 et s., I 693 rparation en nature I 547 rpartition des comptences I I 1267 rptition de prestations indment octroyes I I 931, I I 963, I I 964, I I 978, I I 1217 rptition de taxes indment perues I I 944, I I 955, II 963, H 969, I I 972, I I 979 respeito pelos I I 981 responsabilit 1427 direitos adquiridos
rtroactivit des actes caractre nor matif I I 932, I I 945, I I 958, I I 964 et s., I I 979 et s., I I 985, I I 1227 et se. peeudortroactivit I I 945, I I 1170, II 1178, I I 1187, I I 1202 vritable rtroactivit I I 945, I I 1177 rtroactivit dee actee juridiques I 457 et sa. rtroactivit vritable I 457 review I 191 revoca I I 960 et ss. revocacin rvocation revogao I I 982 d'actes I I 980 administratifs revocation I I 929, I I 952, I I 973 II 935 et ss., II 1213 et ss. rule of law I 108, I 154, I 233, I 592, II 958, I I 1342 rule of natural justice I 160
administrative I I 1383,
responsabilit du fait d'actes illicites caractre normatif I 557 et ss. responsabilit du fait d'un comporte ment illicite sans faute I 563 responsabilit du fait d'un comporte ment licite I 564 responsabilit extracontractuelle de la Communaut I 70, I 536 et ss., I 540 et ss. caractre subsidiaire de la responsabi lit communautaire I 567 conditions d'existence de la responsa bilit I 540 et ss.
INDEX ALPHABETIQUE
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Sovereignty of Parliament v. Parlia mentary Supremacy sanctions administratives I 399 et ss. sant publique, protection de la I I 832, I I 835 et ss., I I 861 secrets d'affaires, H 1417 protection des spculation, risque de I I 786 staredecisis I 66, I 158, I 189 Stateside orders I 191 statesponsored bodies I 192 stato delle autonomie I 151, I 153 stato pluriclasee I 144 statutory appeal I 162 Statutory instruments I 156, I I 973 structure institutionnelle I I 1267 style d'administration, bon I 342 substance, garantie de la I I 769, I I 771 subvention I 408 sucre, organisation commune du march du I 616 et ., I I 788, I I 1295 et . Supremacy of Parliament v. Parlia mentary Supremacy Supremo Tribunal Adminietrativo I 210 suum cuique tribuere I 584 Syetme montaire europen, I 57 sy strne des quotas I I 804 et ss. quotas de production d'acier I 366, I 685, I I 890 et ss. quotasisoglucose I I 804
scurit juridique et protection de la confiance lgitime I 10, I 204, I 256, I 341, I 457 et ss., I I 913, I I 945 et s., I I 1086 en cas de modification escompte de la situation juridique I I 1208 gestion administrative directe I I 990 geation adminietrative indirecte I I 992 reconnaissance dans le droit commu nautaire en t a n t que principes gn raux du droit I I 917 et ss., I I 985 et s. reconnaissance dans les Etats membres en t a n t que principes gn raux du droit I I 920 et ss., I I 933 et ss., I I 949 et s., I I 973, I I 974 et ee., I I 980 et ee., I I 982 et es. soumission du lgislateur communau taire I I 993, I I 1171 scurit publique, protection I 99, I I 843, I I 861 scurit sociale I 530 et es. scurit sociale des travailleurs migrants I 54, I 530 et ss., I 606, I 655 sparation dea pouvoira I 16 et as., I 114, I 144 et s., I 176, I 188,1 191, I 195, I 206, I 212, I 219, I 283 et s. service public I 18 et ee. eervicee publice I 127, I 130 signature, comptence de I I 1272 soumission au droit (trait CECA) I 343 et ss. droit driv I 371 principes gnraux du droit I 375 sources du droit I 44 et ss. de la
tarif douanier commun I 42, I 514 et ss. contrle juridictionnel de l'applica tion I 517 interprtation I 515 et ss. tarif, nomenclature du I 518 et ss. taux pivots verts I I 790 taxe sur la valeur ajoute, harmonisa tion en matire de I I 1206 taxes d'effet quivalent I 512 technicalities I I 952 textes d'application arrts par la Commission, I 467, I I 1264 et ss.
1616
INDEX ALPHABTIQUE vice de forme II 926, II 1492 vices de procedure I 225, I 272, I 305, I 321, I 361, II 1452, II 1492 consquences juridiques de la viola tion II 1334 et s., II 1357 rgularisation de vices de procdure II 1494 et ss. vin, organisation commune du march du I 463 et s., I 710 et ss. violation caractrise du droit I 558 et ss. violation de la loi I 196, I 225, I 277, I 350, II 926 violazione di legge I 149, I 295, II 961 vizi di legittimit II 960 voie de fait I 122 voies de recours I 69 et ss. procdure de renvoi prjudiciel I 70, I 257 caractre obligatoire I 75 dclaration d'invalidit, effets de la I 257 et ss. recours en annulation I 69, I 252 et s., I 343 et se., II 1028 effets juridiques I 254 motifs de recours I 46, I 252 et s. recours fond sur la responsabilit administrative I 432 et ss., I 540 et ss. W willekeur, verbod van II 745
soumission aux principes gnraux du droit I 480 soumission aux textes d'habilitation et au trait I 468 et ss. transfert de pouvoirs d'excution II 1268 thorie de la voie de fait II 726 thorie de l'essentiel I 134, I 228 traitcadre I 46 traitloi I 196 transactions commerciales, loyaut des II 832 Tribunal Constitucional I 216 Tribunali Amministrativi Regionali I 149 Tribunals and Inquiries Act (1958/ 1971) I 156, I 158, II 1343, II 1352, 1461 U ultra vires I 158, I 166, I 186, I 189, I 234, I 297 et ss., I 307, I 592, II 739, II 952, II 1358 unification du droit I 91 union douanire I 511 unjust attack II 743 unreasonableness I 301 usage fautif du pouvoir I 292 usage local I 133
vested rights 950, II 958 viande d'ovin, organisation commune du march de la I 625
zorgvuldigheidsbeginsel II 1381
LISTE DES ARRTS

Remarque : Cette liste ne reprend pas tous les arrts, mais uniquement ceux d'entre eux qui sont traits en dtail dans le texte. Nome des parties N de l'affaire 16/61 8/65 31/59 41/69
Recueil
Acciaierie Ferriere e Fonderie di Modena c/ Haute Autorit Acciaierie e Ferriere Pugliesi e/ Haute Autorit Acciaierie e Tubificio di Brescia e/ Haute Autorit ACF Chemiefarma c/ Commission
1962, 547 1966, 1 1960, 151 1970, 661
1612 1362 895 II1483 Hllll 1474 II1498 II1406 II 866 885 1409 811 178 1249 1556 918 1025 1036 II 1043 1520 1332 1414 II 1015 1486 II 1431 II 1045 II 1059 1679 II 1159
ACNA S pA c/ Commission Adoui et Cornuaille c/ Belgique AEG e/ Commiesion Aimer c/ Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide Algera c/ Assemble commune
57/69 115, 116/81 107/82 27/72 7/56, 3-7/57
1972, 933 1982, 1665 1983, 3151 1972, 1091 1957, 81
Magdalena Allgeyer c/ Commission Allied Corporation c/ Commission Allied Corporation c/ Conseil Almini c/ Commiesion Alpha S teel c/ Commission Amministrazione delle Finanze dello S tato e/ Meridionale Industria S alumi e.a.
74/77 239, 275/82 53/83 19/70 14/81 66, 127, 128/79
1978, 977 1984, 1005 1985, 1621 1971, 623 1982, 749 1980, 1237
1618
Noms dee parties
LISTE DES ARRETS Nde l'affaire 155/79 116, 124/77 194-206/83 240/78 280/80 5/73 Recueil 1982, 1575 1979, 3497 1985, 2821 1979, 2137 1981, 2887 1973, 1091 Pa, II1254 I I 1304 1559 1562 II 781 1331 1428 1431 1443 I I 808 II 894 1689 II 792 1638 II1286 II 1438 I I 1398 II 1411 I I 1434 1558 I I 797 II 817 II 1155 1444 II 763 I I 793 1516 II 852 I I 864 1683 I I 781 1516 II1137 1708 1487
AM&S Europe L t d c/ Commission Amylum c/ Conseil et CommisAeterie A.E. c/ Commisaion Atalanta Amsterdam B.V. c/ Produktschap voor Vee en Vlees Bakke-d'Aloya c/ Conseil Balkan-Import-Export GmbH c/ Hauptzollamt Berlin-Packhof
Balkan Import-Export GmbH c/ Hauptzollamt Berlin-Packhof Balkan Import-Export G m b H c/ Hauptzollamt Berlin-Packhof Barbara Erzbergbau AG e.a. c/ H a u t e Autorit BASF c/ Commission B.A.T. et Reynolds c/ CommisBayer c/ Commission Bayerische H N L Vermehrungebetriebe c/ Conseil et Commission Baywa c/ BALM Bela-Mhle Josef Bergmann KG c/ Grows F a r m Biegi c/ Hauptzollamt Bochum Bock c/ Commission Boucherau Georg Brandau c/ Conseil Buitoni c/ FORMA Bukeis c/ Oberfinanzdirektion Mnchen Rpublique fdrale d'Allemagne c/ Commission Rpublique fdrale d'Allemagne c/ Commission Bussone c/ Ministre italien de l'agriculture
55/75 118/76 3-18, 25, 26/58 49/69 142, 156/84 51/69 83, 94/76 4, 15, 40/77 146, 192, 193/81 144/76
1976, 19 1977, 1177 1960, 367 1972, 713 1987, 4487 1972, 745 1978, 1209 1982, 1503 1977, 1211
158/78 62/70 30/77 46/71 122/78 14/70 47/75 819/79 31/78
1979, 1971, 1977, 1972, 1979, 1970,
1103 897 1999 373 677 1001
1976, 569 1981, 21 1978, 2429
LISTE D ES ARRETS Noms des parties CAM c/ Commission Camera Care c/ Commission Campolongo c/ H a u t e Autorit Campus Oil L t d c/ Ministre pour l'Industrie et l'Energie Centrafarm B.V. et A. De Peijper c/ Sterling D rug Inc. Chambre Syndicale de la Sidrur gie Franaise c/ H a u t e Autorit Michel Choquet CMC Melkunie B.V. CNTA c/ Commission Coccioli c/ Bundesanstalt Arbeit Coenen Collotti c/ Cour de justice fr Nde l'affaire 100/74 792/79 27/59 72/83 15/74 9/57 16/78 97/83 74/74 139/78 39/75 20/65 9, 11/71 Recueil 1973, 1980, 1960, 1984, 1393 119 795 2727 Pa II1017 II 1449 II 1521 H 843 II 846 1609 II 869 II 840 II1190 1203 1534 870 II 873 II1091 II1098 1564 1695 1251 1052 II 1143 1371 II 890 1388 II 887 II1292 II 1396 1523 1324 II 819 H 824 1643 II 875 II 810 II1480 II1182 II 1254 1693
1619
1974, 1147 1958, 363 1978, 2293 1984, 2367 1975, 533 1979, 991 1975, 1547 1965, 1045 1972, 391
Compagnie d'approvisionnement de transport et de crdit S.A. e.a. c/ Commission Compagnie des F o r g e s d e Chtilon Commentry et Neuves Maison c/ H a u t e Autorit Compagnie des H a u t s Fourneaux de Chasse c/ H a u t e Autorit Compagnie des H a u t s Fourneaux de Chasse c/ H a u t e Autorit Consten et Grundig c/ Commis
54/65
1966, 265
2/57 15/57 56, 58/64
1958, 129 1958, 155 1966, 429
Control D a t a c/ Commission Crassi c/ Conseil Dassonville c/ Procureur du Roi Marc J.V.C. D ebauve e.a. Debayser c/ F.I.R.S. Alain de Briey c/ Commission Decker c/ HZA Landau De Compte c/ Parlement euro pen Gabrielle D efrenne c/ Sabena
294/81 27/63 8/74 52/79 152/80 25/80 99/78 141/84 149/77
1983, 912 1974, 1099 1974, 837 1980, 833 1981, 1981, 1979, 1985, 1291 637 101 1951
1978, 1365
1620
Noms des parties
LISTE DES ARRETS Nde l'affaire 30/59 115/80 139/77 15/83 Recueil 1961, 1 1981, 3147 1978, 1317 1984, 2171 1406 II 1495 1621 H 813 I I 829 II H H II 824 833 1129 1203 Page
De Gezamelijke Steenkolenmijnen in Limburg c/ H a u t e Autorit Demont c/ Commission Denkavit Futtermittel G m b H c/ Finanzamt Warendorf Denkavit Nederland c/ Hoofproduktechap for Akkerbouwprodukten De Peijper De Smedt D E U F I L c/ Commission D E U K A c/ Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide und Futtermittel D E U K A c/ Einfuhr- und Vorratestelle fr Getreide und Futtermittel Deutsche Getreide- und Futtermittelhandels G m b H c/ Hauptzollamt Aitona Deutsche Getreideverwertung c/ Conseil et Commission Deutsche Milchkontor GmbH e.a. c/ Rpublique fdrale d'Allemagne Allemagne c/ Commission Dittmeyer c/ Hauptzollamt Hamburg-Waltershof Donckerwolcke Drbeck c/ Hauptzollamt Frankfurt am Main Duphar c/ Pays-Bas Edeka Zentrale AG c/ Rpublique fdrale d'Allemagne Effem G m b H c/ Hauptzollamt Lneburg Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide und Futtermittel c/ Kster Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide c/ Mackprang Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide c/ Pftzenreuter Eisen et Metall AG c/ Commission
104/75 261/81 310/85 78/74
1976, 1982, 1987, 1975,
613 3961 901 421
5/75
1975, 759
I I 1199 I I 1203 I I 756
31/70
1970, 1055
241, 242, 245-250/78 205-215/82
1979, 3017 1983, 2633
1552 1555 1505 I I 1151 1490 1516 II 826 1438 II 854 II 849 1671 II 856 I I 802 1422 1454 I I 1265 II 1132 1428 1497 II 1302 II1439
819/79 69/76 41/76 112/80 238/82 245/81 95/75 25/70
1981, 21 1977, 231 1976, 1921 1981, 1095 1984, 523 1982, 2745 1976, 361 1970, 1161
2/75 3/74 9/83
1975, 607 1974, 589 1984, 2071
LISTE DES ARRETS Noms des parties Elz c/ Commission Eridania c/ Ministre de l'Agriculture et des Forts Europemballage et Continental Can c/ Commission Eximo c/ Commission Express Dairy Foods c/ I B A P Faust c/ Commission Fearon c/ Irish Land Commission Fdration Charbonnire de Belgique c/ H a u t e Autorit F E D I O L c/ Commission H . Ferwerda B.V. c/ Produktschap voor vee en vlees A. Fiehn c/ Commission Firma C. Schwarze c/ Einfuhrund Vorratsstelle fr Getreide und Futtermittel Firma Khlhaus Zentrum AG c/ Hauptzollamt Hamburg-Harburg Firma Schwarzwaldmilch c/ Einfuhr- und Vorratsstelle fr Fette Firma W. Beus c/ HZA Mnchen-Landsberger Strae Fleischkontor c/ Einfuhr- und Vorrates teile Fonderie Acciaierie Giovanni Mandelli c/ Commission Fonds national de retraite des ouvriers mineurs Fosei c/ Bundeeknappechaft Frane-Nederlandae Maatechapij voor Biologieche Producten B.V. Gouvernement de la Rpublique Franaise c/ H a u t e Autorit Gouvernement de la Rpublique Franaise c/ Commission Fratelli Pardini S.p.A. Frilli c/ Belgique Fromanais S.A. c/ FORMA Fromme c/ BALM Frubo c/ Commission Nde l'affaire Recueil
1621
Pa( II 1056 II 1121 1425 1616 II1263 II 1209 II1524 II 857 II 877 1268 1601 II 888 1412 1674 II1154 II1142 II1481 1603 1493 II430 II 780 1363 1606 1531 II 836 1349 1710 II 1496 II 828 1531 II 785 II 816 II 1146
56/75 230/78 6/72 62/63 130/79 52/81 182/83 8/55 191/81 265/78 23/69 16/65 79/77 4/68 5/67 186/73 3/67 22/77 79/76 272/80 1/54 15, 16/76 808/79 1/72 66/82 54/81 71/74
1976, 1097 1979, 2749 1973, 215 1984, 1980, 1982, 1084, 1955, 1955, 2295 1887 3745 3677 199 291
1983, 2913 1980, 617 1970, 547 1965, 1081 1978, 611 1968, 549 1968, 127 1974, 491 1968, 35 1977, 1699 1977, 667 1981, 3277 1954, 7 1979, 321 1980, 1972, 1983, 1982, 1975, 2103 457 359 1449 563
1622 Noms des parties
LISTE D ES ARRTS
N" de l'affaire Recueil Pa,
Gebrder Bagusat c/ HZA Ber linPackhof Geist c/ Commission Geitling, Mausegatt et prsident c/ Haute Autorit Geitling, Mausegatt, prsident I. Nold KG c/ Haute Autorit Geitling, Mausegatt, prsident I. Nold KG c/ Haute Autorit F. GeldersD eboeck c/ Commis sion Gerlach c/ Inspecteur der Invoer rechten en Accijnzen Granaria c/ Hoofdproduktechap voor Veevoeder Granaria c/ Hoofdproduktechap voor Akkerbouwprodukten Groenveld c/ Produktechap voor Vee en Vleee V. Grogan c/ Commission
3/71 117/81 16, 17, 18/ 59 36/59 13/60 106/76 46/83 18/72 101/78 15/79 127/80
1971, 577 1983, 2191 1960, 45 1960, 857 1962, 165 1977, 1623 1984, 841 1971, 1163 1979, 623 1979, 3409 1982, 869
II1295 II 1498 1142 II1286 1361 1361 1369 II 1122 1518 1490 1254 821 II1068 II1196 II 1204 1345 1349 1609 II 890 1598
Groupement des Hauts Four neaux et Aciries Belges c/ Haute Autorit Groupement des Industries Sid rurgiques Luxembourgeoises c/ Haute Autorit Franco Giuffrida c/ Conseil Gunnelia c/ Commission M. Gutmann c/ Commission Haegemann c/ Commission Hagen c/ Einfuhr und Vorrats stelle fr Getreide u. Futtermit tel Halyrourgiki e.a. c/ Commission Handelsgesellschaft Ferriera Ernesto Preo & Figli c/ Haute Autorit Hasselblad c/ Commission Liselotte Hauer c/ Rheinland Pfalz
8/57
1958, 223
7, 9/54
1955, 53
105/75 33/72 92/82 96/71 49/71
1976, 1973, 1983, 1972, 1972,
1395 475 3127 1005 23
1322 II 1097 II1118 1567 1498
39 e.a./81 2/65
1982, 593 1966, 315
1364 II 1288
86/82 44/79
1984, 883 1979, 3727
II 886 1451 1462 II 769
LISTE D ES ARRETS Noms des parties Hauptzollamt BremenFreihafen c/ WarenImportGesellschaft Krohn & Co. Albert Heijn B.V. Henck c/ Hauptzollamt Emden Herpels c/ Commission HoffmannLaRoche c/ Centra farm HoffmannLaRoche c/ Commis sion Hoffmanns Strkefabriken c/ Hauptzollamt Freiburg Gerrit Holdijk e.a. J . Humblet c/ Belgique Holtz & Willemsen c/ Conseil et Commission IBM c/ Commission N de l'affaire 74/69 Recueil 1970, 451 1515
1623
Page
94/83 36/71 54/77 102/77 85/76 2/77 141143/81 6/60 153/73 60/81
1984, 3263 1972, 187 1978, 585 1978, 1139 1979, 461 1977, 1375 1982, 1299 1960, 1125 1974, 675 1981, 2639
II 841 1518 II1058 II1075 II 846 II1495 1633 1698 . II1249 1630 1013 II1257 II1481 II1493 1384 II1273 II1524 II 1133 1542 1569 1259 II1167 II 1017 I486
ICI c/ Commission
48/69
1972, 619
Ilford c/ Commission Interagra c/ Commission International Chemical Corpora tion c/ Amministrazione delle Finanze dello stato International Fruit Company e/ Commission International Fruit Company e/ Produktschap voor Groenten en Fruit International Fruit Company c/ Produktschap voor Groenten en Fruit Internationale Handelsgesell schaft c/ Einfuhr und Vorrats stelle fr Getreide und Futter mittel IRCA c/ Staatl. Finanzverwal tung Italie c/ H a u t e Autorit
1/84 R 217/81 66/80
1984, 423 1982, 2233 1981, 1191
4144/70 51, 54/71
1971, 411 1971, 1107
21, 24/72
1972, 1219
1264
11/70
1970, 1125
7/76 20/59
1976, 1213 1960, 663
1461 H 753 II 766 II 778 II1181 1269
1624
Noms des parties Italie c/ Commission Italie c/ Conseil J . P . Jenkins
LISTE DES ARRETS Nde l'affaire 13/63 166/78 96/80 237/82 5, 7, 13-24/ 66 50-60/74 Recueil 1963, 335 1979, 2575 1981, 911 1984, 483 1967, 317 Pa 1605 1435 1636 1661 II 823 1544 1551 1566 1653
Jongeneel K a a s c/ Pays-Bas E. Kampffmeyer c/ Commission
K u r t Kampffmeyer Mhlenvereinigung K G e.a. c/ Commission et Conseil Kaufhof c/ Commission Keldermann Kergall c/ Assemble commune Julius Kind c/ CEE Kley c/ Commission Klckner Werke AG c/ H a u t e Autorite Klckner Werke AG c/ Commiseion Klckner Werke AG c/ Commiesion Klckner Werke AG c/ Commission Gerda Kloppenburg c/ Finanza m t Leer Commission c/ Belgique Commission c/ Belgique Commission c/ Belgique Commission c/ Allemagne Commission c/ Allemagne Commisaion c/ Allemagne Commission c/ Allemagne Commission c/ Allemagne Commission c/ Danemark Commission c/ France Commisaion c/ France Commieeion c/ Grande-Bretagne et Irlande du Nord Commission c/ Grande-Bretagne Commission c/ Irlande Commission c/ Irlande Commieeion c/ Italie
1976, 711
29/75 130/80 1/55 106/81 35/72 17, 20/61 303, 312/81 311/81 263/82 70/83 2/78 149/79 155/82 70/72 153/78 247/81 178/84 205/84 171/78 6, 11/69 52/83 231/78 124/81 61/77 113/80 7/61
1976, 431 1981, 527 1955/56, 9 1982, 2885 1973, 679 1962, 615 1983, 1507 1983, 1549 1983, 4143 1984, 1075 1979, 1980, 1983, 1973, 1979, 1984, 1987, 1986, 1980, 1969, 1983, 1979, 1983, 1978, 1981, 1961, 1761 3881 531 813 2555 1111 1227 3775 447 523 3707 1447 203 417 1625 633
I I 853 II1131 I I 832 II1039 1432 1624 II 1479 1379 1613 II 1145 H 1147 I I 1487 II893 II 1205 II 825 I I 868 I I 838 II 1128 I I 835 II 842 I I 840 I I 876 1662 II1027 II 1106 1711 II 837 1657 II 831 I I 845
LISTE D ES ARRETS Noms des parties Commieeion Commieeion Commieeion Commieeion Commieeion c/ c/ c/ c/ c/ Italie Italie Italie Conseil Conseil N de l'affaire 31/69 39/72 193/80 22/70 81/72 Recueil 1970, 1973, 1981, 1971, 1973, 25 101 2071 263 575 Pai 1704 1701 II 822 1255 1256 1333 II 1135 II 1172 II 1175 1195 1326 1054 II 1061 II 1287 II 1018 1668
1625
Commission c/ Conseil Koninklijke Nederlandse Hoog ovens en Staalfabrieken N.V. c/ H a u t e Autorit Koninklijke ScholtenHonig N.V. c/ Conseil et Commission Koninklijke ScholtenHonig N.V. e.a. c/ Hoofdproduktechap voor Akkerbouwprodukten KortnerSchots c/ Conseil, Commission et Parlement
59/81 14/61
1982, 3329 1962, 485
101/76 125/77 1333, 52 53, 57109, 116, 117, 123, 132, 135137/73 71/72 33, 75/79 66/85 111/63 120/73 148/73
1977, 797 1978, 1991
1974, 177
II 1073 II 1090 II 1102 1117 II 1121 II 1431 II 869 1359 II 1052 II 1114 1684 II1135 1372
Kuhl c/ Conseil Kuhner c/ Commission Lawrie Blum LemmerzWerke c/ Haute Auto rit Lorenz c/ Rpublique fdrale d'Allemagne Raymond Louwage et Marie Thrse Morame, pouse Lou wage c/ Commission Lucchini Siderurgica S.p.A. c/ Commission des Communauts europeennes Ludwigshafener Walzmhle Conseil et Commission c/
1973, 705 1980, 1677 1986, 2139 1965, 835 1973, 1471 1974, 81
179/82
1983, 3089
Ltticke c/ Commission Maiseries de Beauce c/ ONIC Maizena GmbH c/ Conseil E.D. & F . Man (Sugar) L t d c/ I.B.A.P.
197200, 243, 245, 247/80 4/69 109/79 139/79 181/84
1981, 3251
1971, 1980, 1980, 1985,
325 2883 3393 2889
1438 800 II 1306 1540 1478 1648 II 787
1626
Noms des parties
LISTE D ES ARRETS Nde l'affaire 413/59 19/61 289/81 36/72 224/82 43/72 147/81 9/56 14/60 322/81
Recueil Page
Mannesmann AG e.a. c/ Haute Autorit Mannesmann AG c/ Haute Auto rite Mavrides c/ Parlement F. Meganck c/ Commission MeikoKonservenfabrik c/ Repu blique fdrale d'Allemagne Merkur Auenhandels GmbH c/ Commission Merkur Fleischimport c/ Haupt Zollamt HamburgEricus Meroni c/ Haute Autorit Meroni e.a. c/ Haute Autorit Michelin c/ Commieeion
1960, 241 1962, 675 1983, 1731 1973, 5527 1983, 2539 1973, 1055 1982, 1389 1958, 9 1961, 319 1983, 3461
II 1123 1613 H 758 II1144 II 1149 II 1117 II1122 II 1185 1568 1628 782
Miller Internationale Schallplat ten GmbH c/ Commission Moussis c/ Commission Mllers c/ Wirtschafte und Sozialausschu C. Muller c/ Commission A.A. Mulligan c/ Commission Musique D iffusion Franaise c/ Commission
19/77 227/83 79/70 109/63, 13/64 235/83 100103/80
1978, 131 1984, 3133 1971, 689
1347 II1267 1553 II1409 II1414 II 1418 II1301 H 1092 II1095 II1100 II1118 II 884 II1301 1307 II1500 II 881 II1256 II1303 II1399 II1095 II1171 II 789
1964, 1293
1984, 3379 1983, 1825
National Panasonic c/ Commis sion
136/79
1980, 2033
T. Nebe Neumann c/ HZA Hof/Saale KarlHeinz Neumann c/ Bundes anstalt fr landwirtschaftliche Marktordnung PaysBas c/ Commission Nold c/ Commission
N T N Toyo Bearing c/ Conseil
24/69 17/67 299/84
1970, 145 1967, 571 1985, 3663
59/70 4/73
113/77
1971, 639 1974, 491 1979, 1185
1109 1376 II 768 1415
LISTE D ES ARRETS Noms des parties Nungesser c/ Commission N.V. D e J o n g Verenigde et Coo perative DomoBedum S.A. c/ Voechel vorziming in en verkoop bureau (V.I.B.) Oehlmann c/ Hauptzollamt Mnster Officier van Justice c/ Beert van den Hazel Ordre des Avocats au Barreau de Paris c/ Klopp Otto W i t t K G c/ HZA Hamburg Ericus P a d a n a c/ Commission Pauvert c/ Cour des Comptes Pfizer Inc. c/ EurimPharm GmbH Pigs Marketing Board c/ Red mond P. Pistoy c/ Commiseion Prsident RuhrkohlenVerkaufs gesellschaft e.a. c/ H a u t e Auto rite Procureur de la Rpublique c/ Michelangelo Riviora Providence Agricole de la Cham pagne c/ ONIC Queenborough Rolling Mill Com pany L t d c/ Commission . Racke c/ HZA Mainz Raponi c/ Commission Ratti Regina c/ K e n t Kirk Adolf Reich c/ Hauptzollamt Landau Rewe c/ HZA Emmerich Rewe c/ HZA Kiel Rewe c/ Monopolverwaltung Reyners c/ Belgique Rheinmhlen D sseldorf c/ Ein fuhr und Vorratestelle fr Getreide und Futtermittel Nde l'affaire 258/78 20/84 Recueil 1981, 2015 1985, 2106 I I 888 181
1627
73/69 111/76 107/83 149/73 276/80 228/84 1/81 83/78 26/63 36/59
1970, 467 1977, 901 1984, 2971 1973, 1587 1982, 517 1985, 1973 1981, 2913 1978, 2347 1964, 623 1960, 857
II 802 1485 II 879 II1300 II 891 II1148 II 847 1485 II 1427 II1482
179/78 4/79 64/84 98/78 27/63 148/78 63/83 64/74 37/70 158/80 120/78 2/74 6/71
1979, 1147 1980, 2823 1985, 1829 1979, 69 1964, 247 1979, 1629 1984, 2689 1975, 261 1973, 23 1981, 1805 1979, 649 1974, 631 1971, 823
II 828 1258 II 1163 II 893 II 995 II 1182 1324 II 1294 II1205 II 1180 II 803 II 1132 II1484 II 818 II 878 1602
1628
Noms des parties
LISTE DES ARRTS

Nde l'affaire 19, 20, 2 30/69 40/71 223/85 2/70 220/81 26/74 29/77
Recueil 1970, 325

1972, 73 1987, 4617 1971, 97 1982, 2349 1976, 667 1977, 1835
Page II1141
II 1442 II 1138 II 1091 II 1126 H 833 II1166 1432 1472 II 809 1425 1436 II 804 II 1184 II1163 1459 II 1133 1446 1668 1665 1331 II 863 II 770 II 865 II 1143
D. Richez-Parise c/ Commission D. Richez-Parise c/ Commission Rijn-Scherlde-Verolme c/ Commission Riva c/ Commission Robertson Roquette Frres c/ Commission Roquette Frres c/ France
Roquette Frres c/ Conseil
138/79
1980, 3333
Roquette Frres c/ Franz. ZollVerwaltung Roquette Frres c/ Conseil Royal Scholten-Honig (Holdings) Limited e.a. c/ Intervention Board for Agricultural Produce Albert Ruckdeschel & Co. e.a. c/ Hauptzollamt St. Annen Ruske c/ Commission Rutili c/ Minister des Inneren Sagulo V. Salerno e.a. c/ Commission Sandoz BV Sayag c/ Leduc Bernard Schloh c/ Conseil Schlter & Maack c/ Hauptzoliamt Hamburg-Jonas Schmitz c/ Commission Schppenstedt c/ Conseil Schoffer c/ Commission Schrder KG c/ Rpublique fdrale d'Allemagne Schwarzwaldmilch GmbH c/ Einfuhr- und Vorratsstelle fr Fette
145/79 110/81 103, 145/77
1980, 2917 1982, 3159 1978, 2037
117/76, 16/77 67/81 36/75 8/77 87, 130/77, 22/83, 10/84 174/82 69/69 85/82 94/71 18/63 5/71 46/64 40/72 4/68
1977, 1753 1982, 661 1975, 1219 1977, 1495 1985, 2525
1983, 1969, 1983, 1972,
2445 329 2105 307
II 839 1541 1336 1706 II 898 1546 1557 II 1105 1474 II806 II 779
1964, 163 1971, 975 1965, 999 1973, 125 1968, 549
LISTE DES ARRETS Noms des parties Seton c/ Commission Simon c/ Cour de justice N" de l'affaire Re eueil Pa,
1629
36/81 15/60 5-11,13, 14, 15/62 8-11/66 124/76,
1983, 1789 1961, 223 1962, 859 1967, 93 1977, 1795
Societ Industriale Acciaierie San Michele e.a. c/ H a u t e Autorit S.A. Cimenteries C.B.R. Cementbedrijven c/ Commission S A . Moulina et Huileriee de Pont--MouBBOn e.a. c/ Office national interprofeesionnel des crales S A . Portelange c/ S.A. Smith Corona Marchant International Socit d'Electro-Chimie e.a. c/ H a u t e Autorit Socit des Aciries du Temple c/ H a u t e Autorit Socit des Anciens Etablissements Aubert et Duval c/ Haute Autorit Socit des Charbonnages de Beeringen c/ H a u t e Autorit Socit des Fonderies de Pont-Mousaon c/ H a u t e Autorit Socit Fives Lille Cail e.a. c/ Haute Autorit Socit J e a n Lion et Cie. e.a. c/ Fonds d'intervention et de rgularisation du march du sucre F.I.R.S. Socit Laitire de Gace Socit Nouvelle des Usines de Pontlieue Acires du Temple SNUPAT c/ H a u t e Autorit SNUPAT c/ H a u t e Autorit
II1429 II 1040 II1054 II 1076 II 765 II 897 II1008 1665
10/69 11/57 36/62 10/57 9/55 14/59 19, 21/60, 2, 3/61 292, 293/81
1969, 309 1958, 435 1963, 583 1958, 399 1955/56, 323 1958/59, 445 1961, 559 1982, 3887
II 1293 1609 1550 1609 1601 1599 1546 II 1136 1650
273/81 32, 33/58
1982, 4193 1958/59, 275
42, 49/59
1961, 101
I I 812 1639 II1046 II1072 II 1287 1250 1273 I I 917 I I 1023 II1048 II 1062 II 1066 II 1096
1630
Noms des parties
LISTE D ES ARRETS Nde l'affaire 272/81 56/65 183/84 67/63 36/64 152/73 145/83
Recueil
Page II 783 II1291 1500 II 1033 II 1140 II1033 II1065 1656 II 867 1554 II1255 II1422 II1183
Socit RU c/ FORMA Socit Technique Minire c/ Maschinenbau Ulm Shnlein Rheingold c/ Hauptzoll amt Wiesbaden SOREMA c/ Haute Autorite SOREMA c/ Haute Autorit Giovanni Maria Sotgiu c/ Deutsche Bundespost Stanley George Adams c/ Com mission Staple D airy Products c/ Inter vention Board of Agricultural Products Erich Stauder c/ Stadt Ulm Stlting c/ HZA HamburgJonas Syndicat de la Sidrurgie du CentreMidi c/ Haute Autorit Testa e.a. c/ Bundesanstalt fr Arbeit Thieffry c/ Conseil de l'ordre des avocats Thyssen AG c/ Commission Timex c/ Conseil et Commission A. Tomadini S.u.c. c/ Amminis trazione delle Finanze dello Stato Tontodonati c/ Commission Transocean Marine Paint Asso ciation c/ Commission Union des Minotiers de la Cham pagne c/ Gouvernement Franais United Brands Company c/ Com mission Universiteitskliniek Utrecht c/ Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen Usines Emile Henricot c/ Haute Autorit
1982, 4167 1966, 337 1985, 3355 1964, 293 1965, 425 1974, 153 1985, 3556
84/81
1982, 1763
29/69 138/78 12/57
1969, 425 1979, 713 1958, 471
II 765 1450 II 799 1609 1535 H 871 II 878 1685 II 1148 II 1415 II 1192 II1101 II 1253 H 1293 1619 1392 1398 1521
41, 121, 796/79 71/76 188/82
1980, 1979 1977, 765 1983, 3721
264/82 84/78 28/72 17/74 11/74 27/76 72/77
1985, 849 1979, 1801 1973, 779 1974, 1063 1974, 877 1978, 207 1978, 189 1963, 439
23, 24, 52/63
II 1007
LISTE D ES ARRETS Noms des parties Valsabbia e.a. c/ Commission N de l'affaire 154, 205, 206, 226 228, 263, 264/78, 31, 39, 83 85/79 33/74 185204/78 209/78 159/82 294/83 12/69 8/82 Recueil 1980, 907 Pa( I I 894
1631
Van Binsbergen c/ Bedrijfsver eniging J . van D am en Zonen e.a. Van Landewyck c/ Commission VerliWallace c/ Commission Les Verts c/ Parlement Vloeberghs c/ H a u t e Autorit Wagner c/ Bundesanstalt fr landwirtschaftliche Marktord nung Wait Wilhelm c/ Bundeskartel lamt WalzstahlVereinigung und Thyssen Aktiengesellschaft c/ Commission Watson und Beimann Webb Westzucker c/ Einfuhr u. Vorratsstelle fr Zucker Wilhelm Werhahn e.a. c/ Conseil Hansamle
1974, 1311 1979, 2345 1980, 3125 1983, 1986, 1961, 1983, 2711 1339 391 371
I I 873 1691 II1414 1427 I I 1040 I I 1252 1543 1607 1618 1627 1353
14/68 140, 146, 221, 226/82 118/75 279/80 1/73
1969, 1 1984, 951
1976, 1185 1981, 3305 1973, 723
6369/72
1973, 1229
Wirtschaftsvereinigung Eisen und Stahlindustrie c/ H a u t e Autorit Wnsche Handelsgesellschaft c/ Rpublique fdrale d'Allemagne X . c/ Comit de contrle Zuckerfabrik Franken c/ Rpu blique fdrale d'Allemagne
13/57
1958, 261
I I 770 I I 864 I I 874 I I 995 II 1173 II 1175 1431 1563 1645 1609
345/82 12/68 77/81
1984, 1995 1969, 109 1984, 681
1477 II 859 II 1433 I I 815 I I 1157
IMPRIME EN BELGIQUE
ETABLISSEMENTS EMILE BRUYLANT, socit anonyme, Bruxelles
Admin.-Dir. gn. : JEAN VANDEVELD, av. W. Churchill, 221, 1180 Bruxelles
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Schwarze - Droit Administratif - Européen - 1994 - Volume2

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Droit administratif europen

DROIT ADMINISTRATIF EUROPEN

OFFICE DES PUBLICATIONS OFFICIELLES DES COMMUNAUTS EUROPENNES BRUYLANT 1994

Etablissements Emile Bruylant, S.A. Rue de la Rgence 67, B-1000 Bruxelles

La prsente traduction CECA-CEE-CEEA, Bruxelles Luxembourg, 1994

TABLE DES MATIRES

VOLUME 1 CHAPITRE PREMIER

L A NOTION D ' A D M I N I S T R A T I O N DANS LES TATS MEMBRES PENNE

B. L A NOTION D'ADMINISTRATION DANS LA COMMUNAUT EURO-

SECTION 3. Les d o m a i n e s d e la m i s e e n u v r e a d m i n i s t r a t i v e du droit c o m m u n a u t a i r e

I. L'administration communautaire interne I L L'administration communautaire externe

SECTION 4. S o u r c e s du droit administratif gnral d e la C o m m u n a u t europenne

TABLE DES MATIRES

L E DROIT PRTORIEN ET LES PRINCIPES GNRAUX DU DROIT

113 127 142 153 168 174 180 186 193

TABLE DES MATIERES

SECTION 10. Pays-Bas SECTION 11. Portugal SECTION 12. Espagne

199 206 211

219 223 223

I. Ancrage du principe de lgalit dans les systmes constitutionnels nationaux

TABLE DES MATIERES

244 245 246

272 272 274 274

274 274 276

TABLE DES MATIERES

SECTION 2. L a l i b e r t d e d c i s i o n d e l ' a d m i n i s t r a t i o n a u sein des Communauts europennes

TABLE DES MATIRES

510 511 511 512 514 515

TABLE DES MATIERES

517 526 527 527 528

540 540 540 542 543 545 547 548 550

L E S CONDITIONS DE LA RESPONSABILIT DU FAIT D'ACTES ILLI-

SECTION 4. D o m a i n e s respectifs d e s s y s t m e s de r e s p o n s a b i lit de la C o m m u n a u t et d e s E t a t s m e m b r e s . . . . PARTIE V. Rcapitulation d e s rsultats de l'tude

TABLE DES MATIRES

. Principe fondamental du droit communautaire I L Principe de droit administratif I I I . Rsum

665 682 686

TABLE DES MATIRES

D. L I M I T E S D E L'APPLICATION DU PRINCIPE D'GALIT

. Relations extrieures de la Communaut I L Comptence rglementaire des tats membres I I I . Rsum

686 691 700

701 701 704 706 706 710 713

B. L E CONCEPT D E PROPORTIONNALIT I. Racines historiques I L Fonction du principe de proportionnalit

TABLE DES MATIRES

TABLE DES MATIERES

898 899 900 901 903 904 906

1. Reconnaissance en droit national 2. Reconnaissance en droit communautaire SECTION 2. L e s p r i n c i p e s d e s c u r i t j u r i d i q u e e t d e p r o t e c tion d e l a confiance l g i t i m e d a n s le d r o i t d e s E t a t s m e m b r e s .

915 917 920

920 921 922 922 930 932

933 934 934 934 941 942 945 947

948 949 951 952 952

TABLE DES MATIERES

952 955 958

959 960 960 960 963 964

966 966 966 968 969

974 976 976 976 978 979 979

982 982 982 983 983 985 985

TABLE DES MATIERES

TABLE DES MATIRES

1150 1150 1151

1153 1153 1153 1158 1158 1159 1161

) Rglement (CEE) n 1430/79 6) Application titre subsidiaire du droit national H I . Rsum

1161 1165 1168