La contribucin de mejoras como instrumento de financiamiento de las obras pblicas; a la luz de los requisitos de proporcionalidad y equidad

Dr. Octavio Garca Maldonado. Mtra. Claudia Guadalupe Camacho Contreras. Prologo: Dra. Mara Jess Ledezma Saavedra.

PROLOGO__________________________________________________ INTRODUCCIN ------------------------------------------------------------------------------1 CAPTULO I 1.- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y ASPECTOS DIVERSOS QUE INCIDEN EN EL DESARROLLO DEL MISMO. 1.1.- Planteamiento del problema------------------------------------------------------------5 1.2. Objeto de estudio-------------------------------------------------------------------------10 1.3Hipotesis------------------------------------------------------------------------------------11 1.4. Dimensin Histrica----------------------------------------------------------------------11 1.5 Dimensin Social --------------------------------------------------------------------------12 1.6 Dimensin Econmica--------------------------------------------------------------------14 1.7 Dimensin Poltica-------------------------------------------------------------------------15 1.8 Dimensin Jurdica------------------------------------------------------------------------18 1.9 Mtodos y Tcnicas-----------------------------------------------------------------------19 - 1.9.1 Mtodo Inductivo-Deductivo-----------------------------------------------19 - 1.9.2 Mtodo Histrico--------------------------------------------------------------20 - 1.9.3 Mtodo Explicativo-----------------------------------------------------------20 1.10 Tcnicas de Investigacin-------------------------------------------------------------20 - 1.10.1 Investigacin Documental------------------------------------------------20 - 1.10.2 Estudios de Caso-----------------------------------------------------------21 1.11 Justificacin--------------------------------------------------------------------------------21 1.12. Marco Terico y conceptual al travs del cual se analiza la contribucin de mejoras.---------------------------------------------------------------------------------------22 - 1.12.1 Teora Econmica del Derecho----------------------------------------22 - 1.12.1.1. Objeto y Fines de la Teora Econmica del derecho-----------23 - 1.12.2. Anlisis Econmico del Derecho---------------------------------------25 -1.12.2.1 Aspectos Conceptuales de la Economa y el Derecho----------25 -1.12.2.2 Caractersticas del Anlisis econmico del Derecho-------------26 - 1.12.3 Teora Crtica del Derecho-----------------------------------------------28 - 1.12.3.1 Orgenes Filosficos de la Teora Critica del Derecho----------28

- 1.12.3.2 Conceptos y objetivos de la teora crtica del derecho----------29 - 1.12.4 Teora del Gasto Pblico--------------------------------------------------31 - 1.12.5 Marco conceptual-----------------------------------------------------------32 - 1.12.5.1 Concepto de Derecho Financiero------------------------------------32 - 1.12.5.2 Concepto de Derecho Fiscal -----------------------------------------33 - 1.12.5.2.1 Antecedentes del Derecho Fiscal ---------------------------------34 - 1.12.5.2.2 Doctrina------------------------------------------------------------------34 - 1.12.5.3 Concepto de Derecho Tributario-------------------------------------48 -1.12.5.4 Diferencia entre derecho financiero, derecho tributario y derecho fiscal --------------------------------------------------------------------------39 - 1.12.5.5 Concepto de Contribucin---------------------------------------------40 - 1.12.5.6 Contribucin especial---------------------------------------------------40 - 1.12.5.7 Contribucin de mejoras------------------------------------------------41 - 1.12.5.8 Concepto de Gasto Pblico--------------------------------------------41 - 1.12.5.9 Definicin Proporcionalidad--------------------------------------------42 - 1.12.5.10 Concepto de Equidad-------------------------------------------------42 - 1.12.5.11 Nocin de capacidad contributiva----------------------------------43 CAPTULO II ANTECEDENTES DE LA CONTRIBUCION DE MEJORAS 2.1 En el mbito internacional---------------------------------------------------------------44 2.2 En el mbito del derecho Nacional----------------------------------------------------50 2.2.1 Antecedentes en Jalisco--------------------------------------------------------------82 CAPITULO III LA CONTRIBUCIN DE MEJORA COMO PARTE DE LOS INGRESOS PBLICOS DEL ESTADO 3.1 Fines del estado--------------------------------------------------------------------------- 85 3.2 Ingresos del estado para financiar los gastos pblicos--------------------------87

3.3 Ubicacin de la contribucin de mejora dentro de la clasificacin de los ingresos pblicos-------------------------------------------------------------------------------92 3.4. Clasificacin de los ingresos conforme a la legislacin mexicana.----------93 CAPITULO IV NATURALEZA JURDICA DE LA CONTRIBUCIN DE MEJORAS 4.- Naturaleza jurdica de las contribuciones de mejoras --------------------------98 4.1 Concepto de naturaleza jurdica ----------------------------------------------------98 4.2 Acepcin Gramatical---------------------------------------------------------------------99 4.3. Diversas posturas respecto de la naturaleza jurdica de las contribuciones de mejoras-------------------------------------------------------------------------------------100 - 4.3.1 Doctrina clsica-------------------------------------------------------------102 - 4.3.2 Doctrina que se aparta del modelo clsico---------------------------105 4.4 Diversas definiciones de la contribucin de mejoras---------------------------114 CAPTULO V PRINCIPIOS TEORICOS Y TRIBUTARIOS QUE RIGEN A LA CONTRIBUCION DE MEJORAS 5.1 Principios tericos----------------------------------------------------------------------120 -5.1.1 Principio de proporcionalidad---------------------------------------------121 - 5.1.2 Principio de certidumbre-------------------------------------------------123 - 5.1.3 Principio de comodidad ---------------------------------------------------124 - 5.1.4. Principio de economa ---------------------------------------------------124 5.2.- Principios tributarios-------------------------------------------------------------------125 - 5.2.1 Principio de constitucionalidad------------------------------------------126 - 5.2.2 Principio de legalidad tributaria------------------------------------------127 - 5.2.3 Principio de generalidad--------------------------------------------------130 - 5.2.4 Principio de obligatoriedad-----------------------------------------------132 - 5.2.5 Principio de vinculacin con el gasto pblico------------------------132

- 5.2.6 Principio de proporcionalidad--------------------------------------------133 - 5.2.7 Principio de equidad-------------------------------------------------------134 - 5.2.8 Principio de fundamentacin y motivacin de las resoluciones fiscales---------------------------------------------------------------------------------136 5.3.- La contribucin de mejoras en relacin a los principios constitucionales140 CAPTULO VI FUNDAMENTO MEJORA NORMATIVO 6.1 Principios y tesis en los que tiene fundamento la contribucin de mejoras -------------------------------------------------------------------------------------------------------147 - 6.1.1 Principio de beneficio y capacidad contributiva---------------------147 - 6.1.2 Tesis del incremento no ganado----------------------------------------152 6.2 Anlisis de la legislacin --------------------------------------------------------------157 CONCLUSIONES-----------------------------------------------------------------------------166 PROPUESTAS--------------------------------------------------------------------------------170 BIBLIOGRAFIA------------------------------------------------------------------------------175 ANEXOS Y JUSTIFICACIN INSTRUMENTO DE DE LAS CONTRIBUCIONES DE COMO FINANCIAMIENTO; MARCO

PROLOGO En el presente trabajo el Dr. Octavio Garca Maldonado, nos explica con claridad el tema relativo a la contribucin de mejoras como instrumento de financiamiento de las obras publicas; a la luz de los requisitos de proporcionalidad y equidad. Buscando con el presente trabajo realizar un meticuloso estudio con relacin a las contribuciones especiales o de mejoras, considerndola como una figura jurdica que se ha desarrollado en nuestro pas en las ltimas dos dcadas como remedio financiero del estado para la realizacin de obras pblicas de fuerte demanda social, para las que resultan absolutamente insuficientes los recursos ordinarios obtenidos mediante otro tipo de contribuciones. Adems a fin de dilucidar la problemtica de esta figura jurdica en la presente investigacin comienza planteando el problema que genera la imposicin de este tributo en la legislacin mexicana, sealando el objeto que se va a estudiar, en este caso la contribucin de mejora, y como hiptesis la siguiente: La contribucin de mejoras desarrollada por el estado mexicano desde los aos 80, a la fecha es un instrumento de financiamiento para la realizacin de obra pblica que no es eficaz, que no es equitativa ni proporcional y en donde es necesaria la intervencin del procurador social. As mismo nos seala los aspectos sociales, polticos, econmicos, histricos y jurdicos que inciden en el problema estudiado. Aborda tambin los antecedentes de la contribucin de mejora, realizando una breve referencia de los principales tributos que se han impuesto en el derecho internacional a lo largo de los aos y las semejanzas que algunos de estos tienen con el concepto actual que tiene esta especie de contribucin. Tambin nos ayuda a comprender a la contribucin de mejora como fuente de financiamiento para las obras pblicas municipales y estatales siendo esta una figura de muy reciente creacin e inclusin en nuestro derecho mexicano, aunque nos deja claro que en legislaciones de otros pases tiene mucho ms tiempo y ha funcionado, siendo que en el nuestro no existe ni siquiera homogeneidad en la forma en que se adopto por parte de cada entidad federativa pues se

denominan de diferente manera, y en ocasiones hasta se elementos de la contribucin de mejora.

confunden

Concluye adems que la contribucin de mejora si es un instrumento que ayuda al estado a cumplir con sus fines en la medida en que el mismo sea utilizado para la financiacin de obras pblicas, ya que forma parte de los ingresos del estado, y si bien es un ingreso extraordinario dado que se requiere primeramente que se active la funcin estatal con la realizacin de una obra, explicndonos adems que esto en nada impide que se convierta en una fuente importante de ingresos si se adecua la normatividad que la regula y de acuerdo a los principios que rigen a los tributos, los cuales tambin rigen esta especie al ser un ingreso tributario. Nos explica tambin cual es la naturaleza jurdica de las contribuciones de mejoras o especiales analizado las diferentes doctrinas que se han expuesto a lo largo de la historia, y las diversas definiciones que se han dado en relacin a este tributo. Puede concluir adems, que los principios tericos y tributarios que rigen a los tributos en Mxico, le son completamente aplicables a la contribucin de mejora, no obstante de que de acuerdo a su naturaleza jurdica dicha contribucin tiene caractersticas y elementos especiales que la distinguen del resto de los tributos, y que no obstante de ello, dicha contribucin debe adecuarse a los mismos, siendo que de acuerdo a la forma en que est regulada actualmente en el derecho mexicano, y en su aplicacin no cumple con los requisitos de proporcionalidad y equidad a que debe ceirse todo tributo, y causa violaciones a los derechos de los ciudadanos. Llevndonos a nuestra propia conclusin con respecto a la legislacin que regula esta contribucin en las diferentes entidades de la Repblica Mexicana, pudiendo llegar al razonamiento que la misma se debe homogenizar, pues se le da una denominacin y un tratamiento diferente en cada estado a este tipo de contribucin lo que hace que en la prctica no llegue a su perfeccionamiento esta figura, a que sea complicada de entender y hasta que se confunda y se le agreguen elementos que no le corresponden de acuerdo a su naturaleza, razn por la cual es importante crear una legislacin comn en esta materia en los diversos estados.

De igual manera y como una propuesta fundamental del presente trabajo se propone que se incluya en el Cdigo Urbano la intervencin del procurador social en aquellos casos en que las obras autorizadas se realicen en las periferias de las ciudades, en zonas marginadas o con poblacin de bajos recursos, ello en representacin de los mismos y a fin de garantizar que no se violen en su perjuicio los derechos de los mismos en la determinacin y cobro de dichas contribuciones, y de que en general la autoridad se apegue en todo momento a los principios constitucionales, para que en su caso no se vean afectados en su patrimonio.

Dra. Mara Jess Ledezma Saavedra.

INTRODUCCIN La escasez de recursos de las haciendas pblicas locales, ante la notoria diferencia entre el incremento de sus demandas de gasto y el incremento de sus recursos derivados de la coordinacin fiscal, que crecen a ritmo menor, induce a los responsables de las finanzas de los estados y municipios a buscar fuentes alternas de ingresos que les permitan financiar la inversin pblica y la prestacin de servicios. En esta bsqueda de fuentes alternas de financiamiento, se da la tendencia a ltimas fechas, de procurar que los costos de los servicios se cubran por quienes los reciben, derramando los costos de la obra pblica entre los beneficiados con ella. Puede considerarse a esta frmula como la adecuada de acuerdo a las finanzas pblicas, dado que los ingresos del estado no son tocados, sin embargo, en la prctica esta fuente de financiamiento adolece de varios problemas en los cuales aparecen tambin los de ndole jurdico, que se reflejan a travs del establecimiento de contribuciones de mejora en la legislacin, las que, al no apegarse a los principios constitucionales para todo tributo se vuelven vulnerables al ataque mediante los juicios respectivos, dado los perjuicios que pueden llegar a causar a los ciudadanos afectos a esta, sobre todo a aquellos que por sus circunstancias de pobreza, marginacin, ven violados sus derechos, se ven afectados en su patrimonio y, no acceden a los medios de justicia para la defensa de los mismos, lo que hace que esta fuente de financiamiento no crezca en la medida en la que se tena previsto, y no se constituya en un instrumento eficaz para el financiamiento de obras pblicas. As, en el presente trabajo de investigacin se estudia la contribucin de mejora como fuente de financiamiento de las obras pblicas estatales y municipales, y a la luz de los requisitos constitucionales a que debe ceirse todo tributo, bsicamente analizando si se justifica su utilizacin de acuerdo al supuesto

beneficio diferencial que obtienen los ciudadanos afectos a la misma, y si al tener la contribucin de mejoras su fundamento en ese beneficio diferencial o aumento de valor de la propiedad no se les causa una afectacin a ciertos sectores de la poblacin que ven desde el inicio de la obra gravadas sus propiedades a fin de garantizar el pago del crdito de contribucin de mejora, y que en ocasiones al no poder pagarlos se les causa una afectacin patrimonial. As, a fin de dilucidar la problemtica de esta figura jurdica en la presente investigacin comenzamos planteando el problema que a nuestro juicio genera la imposicin de este tributo en la legislacin mexicana, sealando el objeto que se va a estudiar, en este caso la contribucin de mejora, y como hiptesis la siguiente: La contribucin de mejoras desarrollada por el estado mexicano desde los aos 80, a la fecha es un instrumento de financiamiento para la realizacin de obra pblica que no es eficaz, que no es equitativa ni proporcional y en donde es necesaria la intervencin del procurador social. Adems en el primer captulo tambin se aborda los aspectos sociales,

polticos, econmicos, histricos y jurdicos que a mi juicio inciden en el problema estudiado, en el cual se aplican como mtodos de investigacin el inductivo- deductivo, el histrico, y como tcnicas las documentales y el estudio de caso. As tambin, se sealan como teoras en que se basa la presente investigacin, la teora crtica del derecho, teora econmica del derecho, el anlisis econmico del derecho y la teora del gasto pblico, y se establece un marco con diversos conceptos relacionados con el tema estudiado. En el segundo captulo se abordan los antecedentes de la contribucin de mejora, primero se hace una breve referencia de los principales tributos que se han impuesto en el derecho internacional a lo largo de los aos y las semejanzas que algunos de estos tienen con el concepto actual que tiene esta especie de contribucin, para despus llegar al antecedente inmediato de esta figura el Betterment tax creado en el derecho anglosajn, y posteriormente analizar su inclusin en el derecho mexicano en los aos 80s al travs del

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anlisis de la legislacin en que inicialmente se regulaba esta figura en cada entidad, para concluir con el antecedente de esta figura en el estado de Jalisco. En el captulo tercero se estudia a la contribucin de mejoras como parte de los ingresos pblicos, empezando este anlisis estableciendo primeramente los fines que tiene el estado para establecer cuales son los factores que tiene que satisfacer y los ingresos con los que cuenta para hacerlo. As, se estudian las diferentes clasificaciones que los doctrinistas hacen respecto de los ingresos pblicos, la ubicacin de la contribucin de mejoras de acuerdo a esas clasificaciones, y por ltimo la clasificacin que de los ingresos pblicos hace la propia legislacin mexicana, en especfico la ley de hacienda municipal del estado de Jalisco. En el captulo cuarto se estudia la naturaleza jurdica de la contribucin de mejoras empezando a definir que se entiende por naturaleza, y despus estableciendo y analizando las diversas posturas de los doctrinistas en relacin a esta especie de tributo; se analiza la doctrina clsica, la doctrina que se aparta de la clsica, y se concluye con las diversas definiciones que se le han otorgado a esta figura jurdica. Por lo que ve al captulo quinto, en este se abordan los principios tericos y tributarios que rigen a la contribucin de mejora, al formar parte dicha figura del catlogo de tributos de nuestra legislacin hacindose un estudio de cada uno de estos principios, y analizando esta especie de contribucin en relacin a los mismos. Respecto del captulo sexto el anlisis se centra bsicamente en analizar los principios de beneficio y capacidad contributiva en los que tiene su sustento la contribucin de mejora, as como la tesis de incremento no ganado de la cual deriva esta especie de tributo y en los que aparentemente se encuentra la justificacin de su implantacin en el derecho mexicano, y en base a ello se analiza la legislacin de las entidades de la repblica en las que se establece la

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denominacin y tratamiento de esta figura en las diversas legislaciones de los estados, hasta llegar analizar el marco normativo de este tributo en la Ley de Hacienda Municipal y en el Cdigo Urbano ambos para el estado de Jalisco.

El

presente

trabajo

de

investigacin

goza

de

todos

los

requisitos

metodolgicos, as como de los lineamientos establecidos por el programa de la Maestra en derecho de la Universidad de Guadalajara, e igualmente se sealaron los pies de pgina que corresponden a cada tratadista que se cito en la presente investigacin, la cual se ve reflejada en la bibliografa basta y pertinente en el presente trabajo.

CAPTULO I

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1.- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Y ASPECTOS DIVERSOS QUE

INCIDEN EN EL DESARROLLO DEL MISMO. 1.1.- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Este trabajo se denomina La Contribucin de Mejora como fuente de financiamiento de las obras pblicas estatales y municipales, y a la luz de los requisitos constitucionales de proporcionalidad y equidad, y se realiza con el afn de hacer un estudio exhaustivo de la aportacin patrimonial que corre a cargo de los particulares por la ejecucin de obra pblica, y establecer los lmites a los cuales se debe sujetar al momento de hacerse la distribucin del costo total de dicha obra entre los que obtuvieron un beneficio directo por su ejecucin. Existen en nuestro orden jurdico diversos tipos de ingresos que percibe el Estado, algunos de ellos los percibe a ttulos de contribuciones que corren a cargo de los particulares en cumplimiento de la obligacin constitucional de contribuir a los gastos pblicos, prevista en el artculo 31, fraccin IV, de la Carta Magna. Por lo tanto, las contribuciones quedan sujetas a los requisitos constitucionales de proporcionalidad, equidad, de gasto pblico y legalidad, lo cual sin lugar a dudas constituye un lmite a la potestad tributaria ejercida por el Estado.

En Mxico, como ya se dijo en prrafos precedentes, se nos impone a los mexicanos la obligacin de contribuir al gasto pblico. Esta obligacin se

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contiene en el artculo 31 fraccin IV de Nuestra Constitucin Poltica1, el cual a la letra dice: Art. 31.- Son obligaciones de los mexicanos:

IV.- Contribuir para los gastos pblicos, as de la federacin como del distrito federal o del estado y municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes As, independientemente de los ingresos ordinarios impuestos, derechos, productos y aprovechamientos-, que el Estado recibe de los particulares, o de sus propios bienes y patrimonio, y que son utilizados para la satisfaccin y financiamiento del gasto pblico, existe otra especie de tributo que ha sido recogido por casi todas las legislaciones de los estados de la Repblica Mexicana, e incluso en las legislaciones de otros pases, siendo esta la contribucin por mejoras, la cual se distingue por su propia naturaleza de los restantes tributos, y gracias a la cual se han realizado gran porcin de las pequeas y medianas obras pblicas que se construyen en nuestro pas, pues el estado acude a los propios ciudadanos para que con su contribucin se haga posible la realizacin de las mismas.

A nivel federal las contribuciones de mejora se encuentran previstas en el artculo 2 del Cdigo Fiscal de la Federacin, comprendiendo nicamente las contribuciones de mejora por obras de infraestructura hidrulica, sin embargo, el presente trabajo no se enfoca al estudio de esta figura en el mbito federal, sino a aquellas obras estatales o municipales por las que se impone este tributo y que se encuentran reguladas tanto en las Leyes de Hacienda como en las Leyes de Desarrollo Urbano de los Estados.

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Mac-Graw Hill. Sptima Edicin. Mxico 2005.Pg.37.

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En el estado de Jalisco al igual que en otros estados de la Repblica Mexicana, esta especie de tributo se encontraba regulada tanto en la Ley de Hacienda Municipal como en la Ley de Desarrollo Urbano, en sus artculos 42 y 3513 respectivamente los cuales establecan lo siguiente4:

Artculo 4.- Son contribuciones especiales, las prestaciones que fije la ley a quienes, independientemente de la utilidad general, obtienen beneficios diferenciales particulares, derivados de la ejecucin de una obra o de un servicio pblico.

Artculo 351.- La accin urbanstica por plusvala, comprende aquellas obras de urbanizacin y edificacin que sean promovidas y ejecutadas por el Consejo Estatal de Desarrollo Urbano para uno o varios destinos, generando beneficios en forma indirecta o general, a los habitantes o propietarios de predios o fincas de un centro de poblacin o de una zona del mismo.

Aunque en los ordenamientos antes citados, no se le denominaba contribucin de mejoras del contenido de los mismos se desprenden los elementos de dicha figura. Sin embargo, a partir del ao 2009, y como consecuencia de la creacin del Cdigo Urbano para el Estado de Jalisco, mismo que derogo la Ley de Desarrollo Urbano, la contribucin de mejora quedo regulada tanto en la Ley de

Congreso Jalisco, Ley Hacienda del Estado de Jalisco, en lneahttp:/www.congresojal.gob.mx/bibliotecavirtual/busquedaleyes/buscador_leyes_estatales.cmf-, Mxico.10 abril 2009 3 Congreso Jalisco, Cdigo Urbano del Estado de Jalisco, en lneahttp:/www.congresojal.gob.mx/bibliotecavirtual/busquedaleyes/buscador_leyes_estatales.cmf.-, Mxico. 10 abril 2009

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Hacienda Municipal como en el artculo 316 del cdigo antes referido, en el cual se establece lo siguiente:

Artculo 316. La accin urbanstica por contribucin de mejoras, comprende aquellas obras de urbanizacin y edificacin que sean promovidas por el Consejo Estatal de Desarrollo Urbano para uno o varios destinos, generando beneficios en forma indirecta o general, a los habitantes o propietarios de predios o fincas de un centro de poblacin o de una zona del mismo.

Como puede observarse de los artculos antes referidos, este tipo de ingreso tiene el carcter de tributario, ya que se obtiene por parte del Estado por verificarse el supuesto jurdico o de hecho previsto en la norma, consistente en la obtencin de un beneficio directo por la ejecucin de obra pblica, razn por la cual dicha contribucin se encuentra sujeta al cumplimiento de los requisitos establecidos en el artculo 31, fraccin IV, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, debe ser proporcional, equitativa, destinarse al gasto pblico, debe estar establecida en ley, pues de lo contrario se puede causar una afectacin al sujeto al que se le imponga la misma. Esto es, ante la realizacin de una obra pblica, los contribuyentes estn obligados al pago de la contribucin correspondiente ante el mayor valor que su propiedad adquiere. Las contribuciones de mejoras constituyen una imposicin para todos los contribuyentes beneficiados con la misma en su propiedad. En tal sentido, el Estado pretende cumplir su cometido de proporcionar el bien comn a los ciudadanos mediante acciones que redundan en un beneficio social, as se concretan tareas sociales y tambin se construyen obras. Este

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tipo de contribuciones tiene su sustento en el beneficio que obtienen las personas de los inmuebles prximos o aledaos a la obra: los titulares de stos deben abonar una suma proporcional tendiente al pago de la misma. La obra pblica en cuestin puede ser de muy diversa ndole; por ejemplo: un camino; una calle; un canal para el drenaje; dragados; obras de defensa contra las aguas; puentes; apertura, ensanche o pavimentacin de calles, etctera. Obviamente para que el Estado pueda requerir este tipo de contribuciones, debe tratarse de una obra pblica, es decir, destinada a satisfacer un fin de utilidad pblica. Esta contribucin tiene su origen dado el beneficio que se obtiene con la realizacin de una obra, pero realmente este tributo se ha convertido en un instrumento de financiamiento de obra pblica eficaz, y que pasa cuando lejos de representar un beneficio para los ciudadanos se le imponen cargas imposibles de cumplir. Esto es, muchas de estas obras se realizan en las periferias de las ciudades, en colonias de bajos recursos y en donde las personas no siempre pueden pagar la contribucin que se les impone, puesto que no tienen los medios para hacerlo, porque lo que se atiende es el supuesto beneficio que obtendrn al aumentar el valor de su propiedad, ms no la capacidad contributiva de los mismos, situacin que representa un problema que puede durar aos dependiendo de la carga que se le imponga. Amn de lo anterior, se resalta que para los contribuyentes tambin resulta incierta la base de la contribucin que pagarn pues la ley establece que esta atender al valor que resulte de la obra realizada, es decir, que no se tiene un base cierta en la determinacin de la misma. En este sentido, y teniendo en cuenta que la obra de marras bien pudo no ser pedida, o no deseada e incluso expresamente rechazada por el contribuyente, no debemos olvidarnos que esta contribucin es exigida coactivamente. De ningn modo nos van a preguntar si queremos pagarla, lo exigirn.

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As, el problema se precedentes, pero

origina puesto que dicha contribucin se utiliza como que tambin debe estar sujeto a los principios

fuente de finaciamiento de las obras pblicas como mencionamos en puntos constitucionales que rigen al tributo en nuestro pas, sin embargo, en ocasiones dichos principios no se atienden y en algunos casos se causa un perjuicio a los ciudadanos a los que se les impone, pues se les determina un crdito que tiene el carcter de fiscal y cuyo pago puede ser exigido por la va coactiva, por lo tanto, si los ciudadanos afectos a dicho tributo carecen de los recursos necesarios para cumplir con el mismo, pueden verse afectos a un procedimiento econmico coactivo que es llevado a cabo por la autoridad hacendaria correspondiente, pudiendo culminar el mismo con el embargo o remate de sus bienes, ello sin que tengan acceso a una adecuada defensa, pues se insiste, si la obra realizada se efecta en la periferia de las ciudades en muchas ocasiones los ciudadanos carecen de recursos para el pago de la contribucin as como para contratar servicios profesionales para su defensa, lo que trae como consecuencia que pierdan sus bienes. As, las contribuciones de mejoras en ocasiones resultan ser verdaderos problemas para los particulares, en los que por un lado obtienen un progreso en su forma de vida, al efectuarse obras de pavimentacin, redes cloacales, banquetas, puentes, etctera, y por el otro, pueden verse afectados en su patrimonio al carecer de una adecuada defensa por falta de recursos cuando se les exige el pago del tributo en comento, lo que nos lleva al realizar el presente estudio, para tratar de darle impulso a dicha contribucin pero sin que ello implique la afectacin de la ciudadana. 1.2. OBJETO DE ESTUDIO Objeto directo.- La contribucin de mejoras

Objeto indirecto.- Estudiar y analizar a la contribucin de mejora como fuente de financiamiento de la obra pblica municipal, as su cumplimiento a los

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requisitos constitucionales que rigen a todo tributo con el objeto de conocer el marco jurdico y contributivo en el que estas se realizan, es decir, el contexto social econmico y de institucionalidad jurdica a fin de aportar soluciones que eviten que se cause una afectacin a los ciudadanos a los que se les imponga dicho tributo, y que puedan tener una defensa adecuada en caso de que esto ocurra. Objetos especficos.Analizar si con la contribucin de mejora es un

instrumento de financiamiento de obra pblica eficaz y si con su imposicin se causa o no una afectacin a los ciudadanos que son objeto de la misma, y en su caso si es necesaria la intervencin del procurador social para la defensa de sus intereses. Analizar si la contribucin de mejoras cumple con los requisitos

constitucionales marcados por el artculo 31 fraccin IV, en cuanto a su determinacin, destino de los ingresos obtenidos por la misma, y en caso de no ser as, si es necesario adecuar los marcos normativos de las mismas. 1.3 HIPOTESIS La contribucin de mejoras desarrollada por el estado mexicano desde los aos 80, a la fecha es un instrumento de financiamiento para la realizacin de obra pblica que no es eficaz, que no es equitativa ni proporcional y en donde es necesaria la intervencin del procurador social. 1.4. DIMENSIN HISTRICA Por lo que ve a la dimensin histrica, se seala que el tributo que se estudia es de reciente creacin en comparacin con el resto de los tributos, es decir, si bien es cierto, en el mbito internacional tiene varias dcadas de haberse implantado, y en nuestro derecho positivo han existido varias figuras que se le han asemejado a este tributo, cabe sealar que no es sino a partir de la dcada de los 80s cuando se crea a nivel federal y estatal la misma, razn por la cual

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no ha alcanzado su auge y an se esta desarrollando y adquiriendo sus caractersticas para que funcione como fuente de financiamiento de las obras pblicas. 1.5 DIMENSIN SOCIAL En el desarrollo urbano desde la antigedad ha existido un problema de financiamiento, puesto que el estado no cuenta con recursos suficientes para realizar todas las obras que sean necesarias para el desarrollo social As, a fin de satisfacer tales requerimientos, el estado ha sostenido una poltica en la cual pretende estabilizar tanto la economa del pas, como obtener mayores recursos al travs del cobro de contribuciones. As naci la contribucin de mejoras. Sin embargo, dada la naturaleza de dicho tributo, en la presente investigacin se cuestiona si la misma cumple con los requisitos constitucionales a que debe ceirse, y si al ser un instrumento de financiamiento para las obras pblicas municipales no viola los derechos de los ciudadanos que son sujetos a esta puesto que en su determinacin slo se toma en cuenta el costo de la obra realizada y el supuesto aumento que puede tener su propiedad, pero se deja de lado el nivel econmico de los ciudadanos afectos a esta, que a fin de garantizar el pago de dicha obra se gravan las propiedades de los sujetos beneficiados con la obra, que slo se les impone a unos cuantos, y que los crditos que se les fincan pueden ser exigidos por la va coactiva. En ese sentido, el impacto social que tiene esta especie de tributo es importante puesto que en el pas cuando menos el 30% de la obra realizada se efecta por el financiamiento del los propios ciudadanos, siendo que en el estado de Jalisco la obra realizada al travs de esta especie de contribucin asciende cuando menos al 20% del total de las mismas, imponindoseles a miles de ciudadanos crditos por dichos conceptos y gravndose el 100% de

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los inmuebles que aumentan de valor por la ejecucin de la obra, y hasta en tanto los propietarios no cubran el adeudo correspondiente5. Por lo que, si consideramos que en nuestro pas ms del 70% de los mexicanos se encuentran en algn estndar de pobreza, y si mas 80 millones6 de mexicanos se encuentran en esta situacin y si es justamente en los lugares de residencia de los mismos donde se requiere el mayor nmero de obras que realiza el estado, es evidente que si no se atienden los aspectos citados en prrafos precedentes se les puede causar un perjuicio importante en el patrimonio que inicialmente aumento de valor con la obra ejecutada, puesto que si carecen de recursos para realizar del pago del crdito que se les impuso por tal concepto, pueden ser privados de su inmueble al ejecutarse la garanta constituida al inicio de la obra, ello no obstante de que existan medios de defensa para evitar dicho perjuicio, pues si carecen de recursos para el pago del crdito, tambin carecern de los mismos para plantear una defensa adecuada, mxime si tomamos en cuenta que en nuestro pas el nivel de educacin es el bsico, es decir, hasta la secundaria y ms del 60% de los ciudadanos no cuenta con estudios profesionales. En el estado de Jalisco, de cada 1007 obras realizadas cuando menos 30 de ellas se realizan por medio de este esquema de contribucin de mejora, y si consideramos que cuando menos 10 de ellas se hacen en las periferias de las ciudades o en zonas ejidales, es incuestionable que causa un impacto social, si consideramos que en nuestro estado el 41.6%8 de los habitantes tienen pobreza de patrimonio, con inmensas desigualdades entre los municipios y en donde slo un 34% de los jaliscienses asiste a la escuela, y slo un 25% conoce o tiene acceso a los medios de justicia.

Datos proporcionados por el Consejo de Colaboracin Estatal de Jalisco. INEGI, en lnea- http:/www.inegi.org.mx/est/contenidos/espaol/rutinas/ept.asp?t=medu08&c=3275Censo 2005-2010. Mxico. Abril del ao 2009. 7 Datos proporcionados por los Consejos de Colaboracin Municipal tanto del Municipio de Guadalajara, como en el Municipio de Zapopan, Jalisco. 8 Gobierno de Jalisco. en lnea http:/vive.jalisco.gob.mx/retos.html-, Mxico, 16 de abril del 2009.
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As, si bien la contribucin de mejora puede utilizarse como instrumento para financiar aquellas obras que el estado no puede costear con los ingresos que obtiene, es importante cuidar que dicha figura no violente de manera alguna los derechos de los ciudadanos que se ven afectos a ella, mxime si se toma en cuenta el progreso social no debe tener mayores costos que el propio beneficio recibido, razn por la cual se debe atender a los principios signados en nuestra Constitucin, a fin de que sea un instrumento eficiente y de gran impulso social. 1.6 DIMENSIN ECONMICA En cuanto al impacto econmico de las obras que se realizan por concepto de contribucin de mejora, podemos sealar que este es muy variado dependiendo del municipio y de la entidad de que se trate, pues como se ha citado en lneas precedentes a nivel federal este especie de tributo nicamente comprende la obra de infraestructura hidrulica, y en el presente trabajo nos enfocamos al estudio de esta figura en el mbito estatal y municipal. Es difcil dar cifras exactas, ya que la mayora de las legislaciones de los estados en sus leyes de ingresos integran este tributo como ingreso extraordinario y no lo contemplan de manera independiente a los dems ingresos extraordinarios que pudieran tener los estados, amn de que como se ha citado el mismo es muy variable dependiendo de la obra realizada en cada entidad o municipio y del costo de la misma. Sin embargo, podemos sealar que las cifras recaudadas por este concepto entre en las diferentes entidades de la Repblica Mexicana oscilan entre los 40 y 200 millones de pesos por ejercicio fiscal9. Por lo que ve al estado de Jalisco, la secretara de finanzas reporta como ingresos extraordinarios las siguientes cifras10:

Ibarra Salazar Jorge, Sandoval Musi Alfredo, Lida Sotres Cervantes. Mxico: Ingresos estatales y dependencia de las Participaciones Federales. Revista Trimestre Fiscal. Indetec. Mxico. 2001. Pg. 197.

22

2008 2007 2006 2005 2004

$ 2, 631, 648.280.52 $ 514, 047, 507.54 $2, 928, 489. 260.04 $ 3, 462, 637, 145. 22 $ 1, 436, 712. 973. 59

Sin embargo, de las cifras antes citadas y donde se agrega el concepto de contribucin de mejoras, tan solo el porcentaje del 10%
11

aproximadamente

corresponde a este concepto, y si bien representa una cantidad mucho menor a los dems ingresos obtenidos por el estado por concepto de impuestos, productos o aprovechamientos, lo cierto es, que dicha cantidad si representa un ingreso importante, y al cual se le podra dar mayor impulso para impulsar el desarrollo social, pero que ltimamente se ha dejado de lado por los conflictos que representa su aplicacin.

1.7 DIMENSIN POLTICA Desde la perspectiva poltica, los legisladores tanto Federales como estatales son los que deben procurar que las normas que emitan cumplan no slo con el proceso legislativo para la creacin, de las mismas, sino que previo a su aprobacin deben analizar que estas cumplan con los preceptos constitucionales, as como vislumbrar el impacto social, econmico y jurdico que estas producirn en el pas. En esa tesitura, podemos decir, que en materia fiscal, no es suficiente que los legisladores aprueben un sin nmero de normas con las cuales pretendan

Secretaria Finanzas Gobierno del Estado de Jalisco. en lnea http: //sefin.jalisco.gob.mx/-, Mxico. Marzo del 2009. 11 Datos obtenidos del Consejo de Colaboracin Estatal y de la Secretaria de Desarrollo Social de manera directa y al realizar la investigacin de campo. Marzo del 2009.

10

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obtener mayores ingresos para sufragar el gasto pblico, como se ha venido haciendo desde los ltimos aos, como se hizo con la contribucin de mejoras. As podemos sealar que la contribucin de mejoras se integro al sistema tributario mexicano principalmente con el objetivo de recaudar recursos para realizar obra pblica, y de acuerdo a los planes de desarrollo tanto nacionales, como estatales y municipales, y con una poltica pblica importante para aumentar el bienestar social, sin embargo, a partir de su incorporacin los ingresos por recaudacin de tributos no han aumentado de la manera esperada, y si bien dicha figura no es una de las contribuciones ms fuertes de nuestro pas, en comparacin de los impuestos, derechos, aprovechamientos y productos que se recaudan a nivel estatal , no podemos dejar de lado el impacto que causa en algunos mexicanos esta contribucin, y la poltica fiscal que en torno a esta figura, y a los distintos tributos que regulados en nuestra legislacin se ha establecido. Aunque tericamente se han establecido las caractersticas que debe reunir un buen sistema tributario, la estructura tributaria en Mxico est alejada de los principios de equidad, neutralidad, justicia, eficiencia, mnimos costos administrativos y facilidad para ejecutar la poltica fiscal. La violacin de estos principios bsicos de la tributacin han llevado al sistema tributario mexicano a problemas estructurales casi endmicos que se han reflejado en incrementos sustantivos de la evasin fiscal, y en el caso a estudio a que la obra realizada no haya aumentado tanto como se esperaba con la insercin de esta figura en el derecho mexicano. La evasin fiscal ha estrechado la base tributaria del pas de manera significativa. As, el nmero de personas fsicas que pagan impuestos asciende a 5.5 millones, es decir, nicamente el 16.18% de la poblacin econmicamente activa (PEA) de Mxico contribuyen regularmente con el

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fisco, adicionalmente, solo el 27.5% de las personas morales pagan impuestos regularmente. De esta manera, encontramos que12: "El ndice de cumplimiento obligatorio en materia tributaria es bastante bajo en Mxico (...) Es evidente que falta mucho por hacer, cuando se observa que el padrn de causantes de personas fsicas asciende a 5.5 13millones, cuando la poblacin econmicamente activa supera los 34 millones de personas. Asimismo, basta contrastar el nmero de empresas cautivas que tiene registrada la SHCP que es de alrededor de 550 mil, mientras que el Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (INEGI) reporta en los Censos Econmicos que el pas cuenta con dos millones de establecimientos registrados que realizan actividades econmicas". Como se ha dicho en puntos precedentes, en el caso de la contribucin de mejora el fin es realmente recaudatorio14 y para el financiamiento de obra pblica, siguiendo un esquema de poltica fiscal que va de la mano de una poltica social en la que se prev el desarrollo principalmente de los municipios que se ven beneficiados con mayor obras de infraestructura, y de una poltica en la que no se quiere recurrir al crdito para financiar aquellas necesidades que no se alcanzan a cubrir con los ingresos obtenidos de los restantes tributos, pero hasta que punto se justifica la utilizacin de esta contribucin en aras de un desarrollo social, y en ocasiones en perjuicio de los intereses de un determinado sector de la poblacin, y a que poltica se atiende ms a la recaudatoria o a la social, pues en el caso de las contribuciones de mejoras, estas afectan a la poblacin sin importar si se encuentra cautiva o no como contribuyente, si es activa econmicamente hablando, ingreso; sino que simplemente se realiza una obra plusvala del inmueble aledao a la misma,
12

si cuenta con un que aumentara la

y se le finca un crdito al

Criterios Generales de Poltica Econmica, en lnea http://www.schp.gob.mx/finanzaspublicas/paginas/default.aspx-, Mxico.18 abril del 2009.
14

Margin Manautou, Emilio. Nociones de Poltica Fiscal. Porra. Mxico. 1998. Pgs. 8-10

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propietario de dicho inmueble, gravando dicha propiedad para garantizar el pago del tributo referido.

1.8 DIMENSIN JURDICA Como se ha citado en puntos precedentes, las contribuciones de mejoras se impone a los ciudadanos cuyos inmuebles aumentan de valor por la realizacin de una obra pblica, y por ende, obtienen un beneficio particular con dicha obra. As, con motivo de las obras realizadas se les genera un crdito fiscal a los propietarios beneficiados, mismo que debern de cubrir en el lapso convenido, amn de lo anterior y desde el inicio de la obra se grava la propiedad que aumenta de valor a fin de garantizar el pago del crdito. Por lo que, respecto de esta especie de tributo los propietarios tienen como medio de defensa los recurso previstos en las leyes respectivas o bien el juicio de nulidad ante los Tribunales Administrativos, y si consideramos que con los mismos se afecta en ocasiones a colonias enteras, el impacto jurdico es importante, mxime cuando segn los Consejos de Colaboracin Municipal de diversos municipios del estado de Jalisco15, cuando menos la mitad de los propietarios de los inmuebles que se ven afectos a esta contribucin se contraponen a la misma. As, ha habido respecto de los citados crditos diversas inconformidades, sin embargo, el nmero de casos que llegan ante los Tribunales correspondientes no es muy grande, es decir, del 100% de asuntos que se impugnan por concepto de contribuciones, tan slo el 20%16 corresponde a contribuciones de
15

Datos obtenidos de la visitas a los Consejos de Colaboracin Municipal del Municipio de Zapopnan, Tlaquepaque, Guadalajara, Tonal en el estado de Jalisco. 16 Cavazos Galvn, Ricardo Humberto. Artculo Contribuciones de Mejoras: Una herramienta para el manejo de la hacienda pblica, su papel en el fortalecimiento de la misma, Intervencin Seminario Interamericano auspiciado por el Banco Interamericano de Desarrollo y el Instituto Nacional de Desarrollo Municipal. Mxico. 27 Marzo de 2001. Pg. 18.

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mejoras, ms esto no quiere decir, que estas no tengan un impacto importante si consideramos que en muchas ocasiones esta clase de tributos se imponen a personas que no cuentan con una situacin econmica que les permita acudir a instancias judiciales. En materia estatal o municipal, existe un mayor nmero de caso en materia de esta especie de contribucin, pues son los municipios de cada entidad los que tienen a su cargo un mayor nmero de obras pblicas. As, podemos sealar que tan slo en Jalisco, en los ltimos 5 aos, se han impuesto esta especie de crditos a cuando menos 20,00017 personas en esta entidad, de los cuales a cuando menos 10,000 se les han practicado embargos administrativos tratando se hacer coactivos los crditos fiscales impuestos por esta clase de tributos, y si bien como he dicho el nmero de demandas respecto de este concepto asciende tan solo ha 500 en el ao 200618, los procedimientos administrativos a niveles estatales o municipales si representan cuando menos un 30% de inconformidades19.

1.9 MTODOS Y TCNICAS 1.9.1 MTODO INDUCTIVO- DEDUCTIVO.Crea leyes a partir de la

observacin de los hechos, mediante la generalizacin del comportamiento observado; en realidad, lo que realiza es una especie de generalizacin, sin que por medio de la lgica pueda conseguir una demostracin de las citadas leyes o conjunto de conclusiones. Dichas conclusiones podran ser falsas y, al mismo tiempo, la aplicacin parcial efectuada de la lgica podra mantener su validez; por eso, el mtodo inductivo necesita una condicin adicional, su aplicacin se considera vlida mientras no se encuentre ningn caso que no cumpla el modelo propuesto.
17 18

Datos obtenidos por el Consejo Estatal de Desarrollo Urbano al hacer la visita de campo. Indetec. Revista Hacienda Municipal No. 38. Indetec. Mxico, Marzo 2002. Pg. 13 19 Ibdem Pg. 9

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1.9.2 HISTRICO.Tiene como fundamento el anlisis del desarrollo temporal de los fenmenos que se desean estudiar. El objetivo de este Mtodo es sistematizar, criticar e interpretar hechos del pasado que tienen un impacto en la actualidad. Lo anterior para tener en consideracin que el derecho vigente es necesario por sus antecedentes histricos, pues las normas actuales no son producto de la casualidad, sino de la causalidad. 1.9.3 EXPLICATIVO.- Intenta explicar los hechos en trminos de leyes, y las leyes en trminos de principios; adems de responder al como son los cosas, responde tambin a los porques, porque suceden los hechos como suceden y no de otra manera. La explicacin cientfica se realiza siempre en trminos de leyes.

1.10 TCNICAS DE INVESTIGACIN 1.10.1 TCNICA DE INVESTIGACIN DOCUMENTAL.- Consistente en los procedimientos para el acopio, anlisis y clasificacin de diversos libros, revistas, estadsticas, reportes periodsticos locales y nacionales, e incluso la utilizacin de la documentacin existente a travs de los medios electrnicos. Revisin Bibliogrfica.Planes Nacionales de Desarrollo Urbano a partir de los aos 80s Planes Estatales de Desarrollo Urbano a partir de los aos 80s Planes Municipales de Desarrollo Urbano a partir de los aos 80s Informes de gobierno Programas sectoriales

Revisin Normativa.Cdigo fiscal de la federacin 28

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Cdigo Fiscal del estado de Jalisco Cdigo Urbano para el estado de Jalisco Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Jalisco Ley de Desarrollo Urbano de otras entidades Ley de Hacienda Municipal del estado de Jalisco Ley de Ingresos de diversos municipios

1.10.2 ESTUDIOS DE CASO

1.11 JUSTIFICACIN Es as como el tributo de mejoras surge en los aos 80s, teniendo como finalidades primero una mayor recaudacin, y segundo una colaboracin de los ciudadanos con el estado para la realizacin de obras, esto es, el estado realiza una obra en la que aparentemente los inmuebles colindantes adquieren un mayor valor, y en virtud de dicho aumento determina a cargo de las personas que se ven beneficiadas con la obra una contribucin. Lo que se pretende con la presente investigacin es realizar un anlisis exhaustivo de dicha especie de contribucin, para determinar primero, cual es su naturaleza, si resulta constitucional el que se les determine a los particulares una contribucin por la realizacin de una obra que originalmente debera realizar el estado con lo recaudado al travs de otras contribuciones, y en su caso determinar si en la determinacin y distribucin del costo de la obra entre los ciudadanos que aparentemente tuvieron algn beneficio se cumplen con los requisitos de proporcionalidad y equidad a que deben sujetarse todos los tributos, y en caso de no ser as si es necesaria la adecuacin de la normatividad existente para no vulnerar los derechos subjetivos de los ciudadanos, y evitar que lejos de generarles un beneficio con la obra realizada se les impongan cargas imposibles de cumplir.

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De igual manera es importante sealar, que respecto de la figura jurdica objeto de la presente investigacin existen pocos estudios realizados, ya que los tratadistas no se han ocupado mucho de su anlisis, ni de lo que representa en el derecho mexicano la utilizacin de la misma para realizacin de obras a nivel estatal, federal y municipal. En ese sentido, al slo haber esbozos en nuestro pas respecto de la figura de la contribucin de mejoras, no obstante de su trascendencia jurdica, es por lo que se justifica la presente investigacin.

1.12. MARCO TEORICO Y MARCO CONCEPTUAL AL TRAVS DEL CUAL SE ANALIZA LA CONTRIBUCIN DE MEJORAS

1.12.1 TEORA ECONMICA DEL DERECHO

La teora econmica del derecho podemos entenderla como el conjunto de lineamientos y estructuras en virtud de las cuales la actividad econmica reviste importancia desde el punto de vista social20. Esta teora reviste gran importancia debido a que, tanto en su desarrollo histrico como en su contenido, se encuentra estrechamente ligada al estudio de las ciencias sociales de que se auxilia el hombre para poder explicar los fenmenos que se provocan al convivir con sus semejantes. En su origen el hombre se constituyo bajo simples formas de sociedad primitiva, las cuales han ido evolucionando hasta la aparicin de las ms complejas instituciones sociales. Los problemas que primariamente se presentaron al hombre, los resolvi basndose en normas de conducta que l mismo dict y ejecut, ya fuera en defensa del elemento humano que lo rodeaba, o bien para mejor
Samuelson, Paul y Nordhaus, William. Macroeconoma con aplicaciones a Latinoamrica. Mc Graw Hill. Mxico. 2006. Pg. 17
20

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aprovechar los elementos naturales preexistentes que el medio ambiente le proporciono. Posteriormente, en las formas sociales de organizacin ms compleja, la razn substituy a la fuerza; las normas para sancionar la conducta del hombre social emanaron ya de rganos o cuerpos autnomos y soberanos, cuya finalidad fue la de lograr la supervivencia, ya fuera en el aspecto jurdico, poltico, econmico o social. 21 Para el economista, el mvil inicial de la conducta del hombre ser, pues, la satisfaccin de necesidades. Para explicar mecnicamente como se encamina la actividad humana a tal logro, se seala un proceso que consta de tres momentos sucesivos: a) El primero destaca la presencia de la necesidad, por ejemplo la necesidad de sed; b) El segundo registra el trabajo o esfuerzo variable que el individuo debe realizar para satisfacerla. El esfuerzo es variable porque puede darse, en el ejemplo de la sed, desde contar con un depsito de agua cercano, hasta tener que buscarla afanosamente en un zona desrtica; c) El tercero nos presenta la satisfaccin final, que llega una vez que ha sido superada la necesidad; en el ejemplo, cuando se ha logrado tomar un lquido que hace desaparecer la sed22. 1.12.1.1. OBJETO Y FINES DE LA TEORA ECONOMCA Cuando estudiamos la causa y origen de ciertos fenmenos naturales, nos sirven de gua las leyes fsicas o biolgicas; as, a travs de ellas nos explicamos la cada de la lluvia, los terremotos, la electricidad del ambiente o el crecimiento de las plantas. Pero al lado de esa serie de fenmenos, existe algo que adquiere gran importancia para su estudio: el hombre mismo y su conducta. De ah se creo una ciencia que tratara de estudiar la conducta del

21 22

Domnguez Vargas, Sergio. Teora Econmica. Porra. Mxico. 1990. Pg. 21 Ibidem, Pg. 23

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hombre en sus diversas manifestaciones, as surgieron diversas ciencias como la historia, el derecho, la psicologa, economa, etc. 23 En su aspecto cientfico se ha dividido a la economa para su estudio en Economa y Economa Social, la primera de ellas estudia lo que son las cosas, mientras que la segunda trata de explicar lo que deben ser y lo que hay que hacer para lograrlo. Esta ltima apreciacin cientfica se considera ms avanzada ya que estudia los fenmenos que tiene ante s el hombre y las leyes que dicta para superarlos. 24 Hay quienes dividen a la economa en tres ramas: la economa como ciencia positiva, que estudia lo que es y lo que existe; la economa como ciencia normativa que estudia lo que debe ser y lo que hay que hacer; y la economa como arte, que seala la forma de conseguir fines e ideales pensados previamente por el hombre25. John Maynard Keynes, una de las grandes figuras del pensamiento contemporneo, describe las cualidades que deben distinguir al investigador de esta ciencia. Afirma que para el estudio de lo econmico, no se requiere a simple vista ningn don especial ni un grado desusado de conocimientos, pues a esta ciencia se le considera como fcil, en la que el investigador debe entender los smbolos y expresarlos con palabras, contemplar lo particular en los trminos de lo general y reunir lo abstracto y lo concreto en un mismo haz de pensamiento, debe estudiar el presente a la luz del pasado y sus propsitos futuros. 26

Benham, Federico. Curso Superior de Economa. Fondo Cultura Econmica. Mxico. 1970. Pg. 9 Campos Salas, Octaviano. 50 aos de Revolucin: La economa, Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1981. Pg. 20 25 Zamora, Francisco. Tratado de la Economa. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1968. Pg. 12 26 Ochoa, A. Rodolfo. Pensamiento Econmico. Mxico. 1971. Pg. 15
24

23

32

1.12.2 ANALISIS ECONMICO DEL DERECHO En las ltimas tres dcadas, las relaciones entre el derecho y la economa se han ampliado desde lo que inicialmente fue un campo estrecho y ms o menos esotrico, hacia un sustancial movimiento que ha contribuido no slo a redefinir los fundamentos del estudio del derecho sino a decisivas implicaciones respecto de la consideracin del ambiente legal en la construccin de la teora econmica. Denominado en los trminos de la cultura anglosajona como law and economics el anlisis econmico del derecho define un campo de aplicacin de la teora econmica (principalmente la microeconoma y las bases conceptuales de la economa del bienestar) al examen de la formacin, estructura, procesos e impactos econmicos de la ley y de las instituciones legales27.

1.12.2.1 ASPECTOS CONCEPTUALES DE LA ECONOMA Y EL DERECHO La economa y derecho tienen una relacin muy estrecha y antigua, pues ambas comparten un mismo objeto de estudio, que es el contexto social28. Para Richard Posner29, uno de los mayores exponentes del anlisis econmico del derecho, la economa es la ciencia de la eleccin racional en un mundo donde los recursos son limitados en relacin con las necesidades humanas No hace mucho tiempo, el derecho confera el uso de la economa a reas muy especficas como las leyes antimonopolicas, los impuestos y la determinacin

Cooter Robert y Ulen Thomas.. Introduccin al Anlisis Econmico del Derecho. Ariel. Barcelona. 1985. Pg. 442 28 Posner, A. Richard. El anlisis econmico del derecho. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1998. Pg. 11 29 La economa es la ms avanzada de las ciencias sociales, y el sistema legal contiene muchos paralelos con los sistemas que los economistas han estudiado con xito.

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de daos monetarios, actualmente su campo de estudio es muy basto, ya no se limita a aspectos tan concretos y delimitados como los anteriores. Hoy por hoy la economa ha cambiado la naturaleza de los estudios legales, el entendimiento comn de las reglas y las instituciones legales, e incluso la practica del derecho. Como consecuencia del nacimiento del anlisis econmico del derecho, se unen ambas disciplinas bajo la condicin de que todas las valoraciones jurdicas pueden ser reducidas a criterios econmicos, esto se explica sobre la base de que ambas ciencias, el derecho y la economa, responden a una misma lgica: la lgica del mercado, es decir, maximizar la riqueza y el bienestar; adems de ayudarnos a comprender y mejorar nuestra sociedad30. Hoy por hoy la economa ha cambiado la naturaleza de los estudios legales, el entendimiento comn de las reglas y las instituciones legales, e incluso la practica del derecho. Como consecuencia del nacimiento del anlisis econmico del derecho, se unen ambas disciplinas bajo la condicin de que todas las valoraciones jurdicas pueden ser reducidas a criterios econmicos, esto se explica sobre la base de que ambas ciencias, el derecho y la economa, responden a una misma lgica: la lgica del mercado, es decir, maximizar la riqueza y el bienestar; adems de ayudarnos a comprender y mejorar nuestra sociedad31. 1.12.2.2 CARACTERISTICAS DEL ANLISIS ECONMICO DEL DERECHO A continuacin se establecen las principales caractersticas que sustentan los principios esenciales del Anlisis Econmico del Derecho, segn Carlos Floriano Corrales, el cual establece lo siguiente32:
Cooter Robert y Ulen Thomas. Derecho y Economa. Fondo de Cultura Econmica Mxico. 1998. Pg. 7
31 32 30

Ibidem. .Pg. 9

Floriano Corrales, Carlos. Derecho y economa: Una aproximacin al anlisis econmico del derecho. Universidad de Extremadura. Mxico. 1998. Pgs. 29- 30

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El Anlisis econmico del derecho es la aplicacin de las teoras y mtodos de la economa al sistema legal. Se basa en la triada MaximizacinMercado-Eficiencia, busca maximizar los recursos en un mundo de bienes y servicios escasos, brindndonos un argumento econmico para reforzar, corregir o completar el argumento legal. Este enfoque econmico gira en base a tres premisas: el anlisis de los efectos de las leyes, el comportamiento maximizador, el equilibrio de mercado y la estabilidad de las preferencias de los individuos. Seala que no es posible entender las instituciones jurdicas nicamente con argumentos legales, es esencial considerar los efectos (econmicos) que tales instituciones tienen sobre la sociedad y que resultados generan para los ciudadanos. Se fundamenta que entre el derecho y la economa existe un elemento central: la eficiencia; al enfrentar, tanto la economa como el derecho el problema de la escasez de recursos y como asignarlos, se busca siempre una solucin eficaz socialmente. Atiende a que los nuevos conceptos jurdicos son admisibles nicamente en la medida que satisfacen el objetivo de la eficiencia de la prctica jurdica. Trata la aplicacin del mtodo de razonamiento econmico al derecho. No reemplaza al razonamiento jurdico sino lo complementa. El mtodo aplicado es una mezcla de lgica deductiva y empirismo. El Derecho debe limitarse exclusivamente a garantizar la seguridad y la libertad del mercado y no debe, por lo tanto, realizar ms funcin de regulacin o intervencin El derecho y el equilibrio en el mercado se refieren a la finalidad de alcanzar la eficacia social mediante la bsqueda de la mxima eficacia a travs del intercambio homogneo, libre y confiable de todos los agentes en relacin al uso de bienes y factores productivos. El derecho en caso de observar errores que corregir en el trfico del libre mercado de la economa, es decir, muestra "fallos" que enmendar, el

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Estado tendr que corregirlos a travs del mecanismo coercitivo del Derecho".

1.12.3 TEORIA CRTICA DEL DERECHO 1.12.3.1 ORIGENES FILOSFICOS DE LA TEORA CRTICA Los principales integrantes de la escuela de Frankfurt buscan distanciarse del marxismo ortodoxo sin dejar de compartir metodolgicamente el ideario utpico, dialctico, crtico, revolucionario y emancipador. En verdad, la articulacin de una teora crtica como categora y fundamento de legitimacin representado por la escuela de Frankfurt encuentra toda su inspiracin terica en la tradicin racionalista que remonta al criticismo kantiano, pasa por la dialctica idealista hegeliana, por el subjetivismo psicoanaltico, freudiano y culmina en la reinterpretacin del materialismo histrico marxista33. La intencin de la teora crtica es definir un proyecto que posibilite el cambio de la sociedad en funcin de un nuevo tipo de individuo. Se trata aqu de la emancipacin del ser humano de su condicin de alienado, de su reconciliacin con la naturaleza no represiva y con el proceso histrico concebido por l mismo. El proyecto de la teora crtica no le da necesariamente prioridad a un modelo poltico, sino que insiste en la emancipacin humana de todo estado de cosificacin. Toda la lgica discursiva de la teora crtica se circunscribe el problema del hombre en la historia y el surgimiento de un sistema de referencias acabado, afirmado en presupuestos racionales, en la unidad de fundamento y legitimacin de los agentes a los cuales esta destinado. 34 La teora crtica provoca la autoconciencia de los agentes y de los grupos que se encuentran en una situacin desigual y sufren las injusticias por parte de los
33

Wolkmer, Antonio Carlos. Introduccin al Pensamiento jurdico crtico. Facultad de Derecho de la Universidad Autnoma de San Luis Potos. Mxico. 2006. Pg. 29 34 Platas Pacheco, Mara del Carmen. Filosofa del Derecho. Porra. Mxico. Pg. 23

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sectores dominantes, de las clases privilegiadas o las lites. En ese sentido, desde el punto de vista ideolgico, la teora crtica tiene una formalizacin positiva en la medida que sirva de proceso de esclarecimiento y emancipacin, y responda a los deseos, intereses y necesidades de los realmente oprimidos.
35

La teora crtica tiene, por tanto, el mrito de demostrar hasta que punto los individuos estn cosificados y moldeados por los determinismos histricos y naturales, incluso cuando no estn al tanto del discurso hegemnico y las falacias del mundo oficial. En un primer momento los agentes creen que estn actuando de modo libre e intencional al aceptar la representacin de su imaginario social. Entre tanto, gracias a la teora crtica, adquieren esa autorreflexin que disuelve las falsas legitimaciones y las pseudoobjetividades. La especificidad de tal revelacin cualifica las condiciones materiales para la aplicacin de una teora crtica. 36 1.12.3.2 CONCEPTO Y OBJETIVOS DE LA TEORA CRTICA DEL DERECHO CONCEPTO Se puede conceptuar a la teora crtica, por un lado, como la formulacin terico-prctica que se revela bajo la forma del ejercicio reflexivo capaz de cuestionar y de romper con aquello que se encuentra disciplinadamente ordenado y oficialmente consagrado (en el conocimiento, en el discurso y en el comportamiento) en determinada formacin social; por el otro, como la posibilidad de concebir y revivir otras formas diferenciadas no represivas y emancipadoras, de prctica jurdica. 37 OBJETIVOS TEORA CRTICA
35 36

Recasens, Siches Luis. Tratado General de la Filosofa del Derecho. Porra. Mxico. 1983. Pg. 447 dem 37 Wolkmer, Op. Cit. Pg. 38

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La constitucin de una teora jurdica crtica presupone la concrecin de objetivos que deben ser alcanzados por ella. El jurista Argentino Luis A. Warat38 seala algunos de los objetivos incluidos en los distintos saberes crticos, que son condiciones para instituir cualquier teora que intente hacer real una crtica plenamente satisfactoria del fenmeno jurdico. En opinin del mismo autor, las corrientes caracterizadas por propuestas metodolgicas distintas se aproximan en la mediad que consiguen una lista de objetivos que vale la pena citar en extenso:39 Mostrar los mecanismos discursivos a partir de los cuales la cultura jurdica se convierte en un conjunto fetichizado de discursos; Denunciar como las funciones polticas e ideolgicas de las concepciones normativistas del derecho y del estado estn apoyadas en la ilusoria separacin del derecho y de la poltica y en la idea utpica de la primaca de la ley como garanta de los individuos; Revisar las bases epistemolgicas que comandan la produccin tradicional de la ciencia del derecho, demostrando de que manera las creencias tericas de los juristas en torno a la problemtica de la verdad y de la objetividad cumplen una funcin de legitimacin epistmica, a travs de la cual se pretende desvirtuar los conflictos sociales, presentndolos como relaciones individuales armonizables por el derecho. Superar los bizantinos debates que nos muestran el derecho desde una perspectiva abstracta, obligndonos a verlo como un saber eminentemente tcnico, destinado a la conciliacin de intereses individuales, a la preservacin y administracin de intereses generales, de esta manera la teora crtica intenta reacomodar el derecho en el conjunto de las prcticas sociales que lo determinan.

Warat, Luis Alberto. Temas para una filosofa jurdica. Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales. Argentina. 1983. Pg.39-40 39 dem

38

38

Crear una conciencia participativa que permita a los diferentes juristas de oficio involucrarse de manera competente en los mltiples proceso decisorios, como factores de intermediacin de las demandas de la sociedad y no como agentes del estado;

Modificar las prcticas tradicionales de investigacin jurdica a partir de una crtica epistemolgica de las teoras dominantes, de sus contradicciones internas y de sus efectos ideolgicos con relacin a los fenmenos que pretende organizar y explicar;

Proporcionar en las escuelas de derecho un conjunto de instrumentos pedaggicos adecuado para que los estudiantes puedan adquirir un modo diferente de actuar, pensar y sentir, partiendo de una problemtica discursiva que intente mostrar no slo los nexos del derecho con las relaciones de poder, sino igualmente el papel de las escuelas de derecho como productoras de ideas y representaciones.

1.12.4 TEORA DEL GASTO PBLICO Hay diferentes teoras positivas que tratan de explicar los motivos por los que ha crecido el gasto pblico (Las teoras positivas estn basadas en trabajos empricos, llegan a conclusiones a travs de datos reales). Para diferenciar las distintas teoras es necesario diferenciar el crecimiento econmico del desarrollo econmico. El crecimiento nos dice que la produccin de bienes y servicios est aumentando. Que el PIB crece, el desarrollo econmico adems de tener en cuenta el crecimiento econmico, hace referencia al grado de bienestar de los individuos. El nivel de desarrollo econmico se puede medir a travs de indicadores de muy diversa ndole: Tasa de alfabetizacin, tasa de vehculos a motor por habitante, consumo de ropa por persona etc.40.

Chuayffet Chemor, Emilio. Derecho Administrativo. Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Mxico. 1983. Pg. 26.

40

39

Segn esta teora lo que proporciona el crecimiento del gasto pblico es, el paso de las sociedades muy poco desarrolladas a las sociedades modernas. En las primeras prima el crecimiento econmico mientras, en las segundas prima el desarrollo. Es este paso el que provoca el crecimiento del gasto pblico, ya que el sector pblico tiene cada vez ms objetivos que financiar.41 Sostienen que el gasto pblico puede estar creciendo en una tasa constante durante un perodo de tiempo. Si algn shock genera un crecimiento del gasto pblico; despus es muy difcil volver a los niveles inciales de gasto. Esta la presente investigacin, esta teora se desarrolla en torno a la realidad mexicana, que parte precisamente de la disposicin constitucional, al sealar la obligacin de contribuir al sostenimiento del gasto pblico, tanto de la federacin como del estado y municipio en que se resida, de donde se destaca la necesidad de sufragar los gastos pblicos, para lo cual se establecen las contribuciones. Cabe comentar al respecto que la Constitucin general de la Repblica Mexicana no aclara qu se debe entender por gastos pblicos, de modo que en este aspecto debe hacerse la interpretacin del concepto, atendiendo a los criterios que establecen los doctrinistas en materia de finanzas pblicas42.

1.12.5 MARCO CONCEPTUAL 1.12.5.1 CONCEPTO DE DERECHO FINANCIERO Para el ejercicio de sus funciones, el Estado requiere de los medios econmicos que le permitan su realizacin. La idea del bien comn no se puede alcanzar sin los fondos necesarios para efectuar sus actividades. Todo

dem Zarzoza Escobedo, Jos. Estructura Jurdica de las Contribuciones especiales y otros ingresos derivados del principio de beneficio. Indetec. Mxico. 1992. Pg. 55-56
42

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ello implica el gran nmero de recursos que requiere el Estado para cubrir sus necesidades. Las finanzas pblicas constituyen la materia que comprende todo el aspecto econmico del ente pblico, que se manifiesta en la actividad tendiente a la obtencin, manejo y aplicacin de los recursos con que cuenta el Estado para la realizacin de las actividades que le permitirn la consecucin de sus fines.43 El Estado obtiene sus recursos por muy diversos medios, como la explotacin de sus propios bienes y el manejo de sus empresas, as como por el ejercicio de su poder de imperio, con base en el cual se establece las contribuciones que los particulares debern aportar para los gastos. As tenemos que las finanzas pblicas pueden ser analizadas por la economa, la poltica, el derecho, entre otras. Por tanto, el derecho financiero comprende a las normas jurdicas que regulan la actuacin del Estado para la obtencin, manejo y aplicacin de recursos necesarios en vas de la consecucin de sus fines.44

1.12.5.2CONCEPTO DE DERECHO FISCAL El Derecho Fiscal comprende las normas que regulan la actuacin del estado para la obtencin de recursos y las relaciones que genera esta actividad.45

Ros Granados, Gabriela. Diccionario de Derecho Fiscal y Financiero. Porra. Universidad Autnoma de Mxico. Mxico. 2007. Pg. 56 44 Crdenas Elizondo, Francisco. Introduccin al Estudio del Derecho Fiscal. Porra. Mxico. 1992. Pg.89. 45 Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto. Principios de Derecho Tributario. Limusa. Mxico. 2003. Pg. 21

43

41

1.12.5.2.1 ANTECEDENTES DEL DERECHO FISCAL El trmino fiscal proviene de la voz latina fisco, tesoro del Emperador, al que las provincias pagaban el tributum que les era impuesto. A su vez la palabra fisco se deriva de fiscus, nombre con el que inicialmente se conoci la cesta de mimbre que serva de recipiente en la recoleccin de higos y que tambin utilizaban los recaudadores para recolectar el tributum. De aqu que todo tipo de ingreso que se reciba en el fisco tena el carcter de ingreso fiscal. Partiendo del origen etimolgico de la palabra, tenemos que, lo fiscal se refiere a todo tipo de ingresos, es decir, a todo lo que ingresa en el fiscus, o erario, como tambin se le conoce, debido a que finalmente la hacienda del Estado se form con dos tesoros, el del emperador, fisco, y el del pueblo, erario. 1.12.5.2.2DOCTRINA La materia fiscal se refiere nicamente a los ingresos del Estado que provienen de las contribuciones, en Mxico las disposiciones fiscales se llegan a aplicar a otros ingresos del propio Estado y an de organismo descentralizados, pero esto obedece solamente a fines prcticos de recaudacin ms no a la naturaleza misma de tales ingresos, que definitivamente no son fiscales. Sergio de la Garza en su libro Derecho Financiero, define al Derecho Fiscal como el conjunto de normas jurdicas que se refieren al establecimiento de los tributos46 Mientras que Rafael Bielsa manifiesta que: el Derecho Fiscal es el conjunto de disposiciones legales y de principios de derecho pblico que regula la actividad jurdica del fisco47 Por todo lo anterior, podemos determinar que el Derecho fiscal es el sistema de

46 47

De la Garza, Sergio Francisco. Derecho Financiero Mexicano. Porra. Mxico. 1998. Pg. 50 Bielsa, Rafael. Compendio de Derecho Fiscal. Porra. Mxico. 1999. Pg. 40

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normas jurdicas que regulan el establecimiento, recaudacin y control de los ingresos de Derecho Pblico del Estado derivados del ejercicio de su potestad tributaria, as como las relaciones entre el propio Estado y los particulares considerados en su calidad de contribuyentes. De lo anterior la doctrina jurdica ha reconocido que uno de los atributos de la soberana del Estado es su potestad tributaria, es decir, su facultad de establecer a cargo de los particulares las contribuciones que considere necesarias para contar con recursos econmicos suficientes que le permitan cumplir adecuadamente con sus funciones. Por lo que para que el Estado tenga un sistema sano de contribuciones, el ejercicio de si potestad tributaria no puede ni debe ser anrquico. Sobre la denominacin de esta rama del Derecho, podemos hacer alusin a como es denominado en otros sistema jurdicos, tal y como es el caso de Italia donde se llama Derecho Tributario, mientras que en Alemania se habla de un Derecho Impositivo, y en Francia se le denomina Derecho Fiscal. En Mxico no pueden utilizarse las denominaciones antes citadas como sinnimas, dice Emilio Margan en su libro Introduccin al Estudio del Derecho Tributario Mexicano, en virtud de que las disposiciones fiscales en el pas se aplican no solo a los impuesto a los tributos en general, sino a otros ingresos del Estado, aquellos que tradicionalmente se han denominado productos y aprovechamientos, es decir, los ingresos patrimoniales y los ingresos no tributarios; por lo tanto se tiene que hablar de un derecho fiscal48. Desde nuestro punto de vista coincidimos con lo aseverado por este autor, debido a que el Derecho Fiscal y el Derecho Tributario son distintos, esto respecto a que el sistema tributario es una parte del sistema fiscal, y el sistema fiscal comprende entonces tanto la dinmica del ingreso como la del gasto pblico.

48 Margan Manautou, Emilio. Introduccin al estudio del Derecho Tributario. Porra. Mxico 2005. Pg. 82

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Por tanto, podemos decir que el derecho tributario se refiere a las contribuciones y aportaciones econmicas que legalmente los ciudadanos se encuentran obligados a efectuara favor del Estado, dentro de este contexto, es el conjunto de normas jurdicas que reglamentan a la determinacin y pago de estas contribuciones que puede vlidamente denominarse derecho tributario; mientras que el derecho fiscal se refiere al conjunto de normas jurdicas que regulan la actividad del fisco entendiendo por fisco el rgano del Estado encargado de la determinacin, liquidacin y administracin de los tributos. Los ingresos a que se refiere la materia fiscal son aquellos cuyo fundamento constitucional se encuentra en los artculos 31 fraccin IV y 73, fraccin VII de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.49 En el dominio de las ciencias jurdicas como en todos los campos cientficos, existe el fenmeno de la formacin progresiva de nuevas disciplinas que se separan lentamente del tronco original formado por las que son de naturaleza general y fundamental, en la medida en que los instrumentos de estudio se van afinando y se va ampliando la materia sometida a la investigacin jurdica. A pesar de que el Derecho es uno slo, surgen exigencias de orden prctico que han determinado que se le divida o clasifique conforme a distintos puntos de vista, entre los que se encuentra el que atiende a su mbito material de validez. Sin embargo, debemos tener presente que slo si este fenmeno segregacional que nos lleva al estudio autnomo de una parte del Derecho se deriva de necesidades de orden terico y no de requerimientos didcticos podemos hablar de la existencia de una nueva disciplina. Como anteriormente sealamos, el gran jurista Rafael Bielsa50 define al Derecho Fiscal como un conjunto de formas de Derecho Pblico que regulan

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Instituto Electoral del Estado de Jalisco. Mxico 2006. Pg. 82 50 Bielsa, Op. Cit. Pg. 52

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la actividad del Estado como Fisco .De esta definicin se desprenden los siguientes elementos: 1. La relacin jurdico-tributaria debe conducirse bajo la gida del Derecho. Lgicamente, al ser el Derecho Fiscal una rama de la ciencia jurdica, su contenido se integra a travs de un conjunto de normas jurdicas; la caracterstica esencial de toda norma jurdica es la bilateralidad. Esto significa que impone obligaciones y confiere derechos. Como afirma Rafael Rojina Villegas51: una norma es bilateral cuando al propio tiempo que impone deberes a uno o varios concede facultades a otro u otros. Frente a todo sujeto obligado habr un sujeto facultado; para todo deber corresponder una facultad, no habr deber sin facultad; no habr obligado sin pretensor o inversamente 2. El contenido fundamental del Derecho Fiscal esta constituido por normas jurdicas. Por encima de dichas normas existen una serie de principios rectores que, a manera de gua, sealan e indican las caractersticas fundamentales a las que debe encontrase sujeta la relacin jurdicotributaria. Esos principios constituyen los cimientos de nuestra materia, y deben ser tomados en cuenta por el Legislador al elaborar el contenido de las normas jurdico-fiscales, pues son los que imprimen a la Ley tributaria el sello de la justicia, la equidad y la seguridad. 3. Los principios de constitucionalidad, legalidad, justicia, proporcionalidad y equidad, certeza, comodidad, economa, vinculacin con el gasto pblico, y otros representan una especie de infraestructura sobre la cual debe descansar cada Ley fiscal especfica. 4. Consecuentemente, el contenido del Derecho Fiscal no se agota en la expresin de un simple conjunto de normas jurdicas, sino que parte y se fundamenta en una serie de principios rectores cuyo estudio y comprensin constituye una de las primeras tareas que debe emprender quien se desarrolla en esta disciplina.

51

Rojina Villegas, Rafael. Derecho Civil Mexicano. Crdenas. Mxico. 1999. Pg. 93

45

5. La finalidad de ese conjunto de normas jurdicas y principios de Derecho Pblico es la de regular la actividad del Estado como Fisco, aqu se est haciendo una clara alusin a lo que es la relacin jurdico-tributaria. El concepto fisco se refiere al rgano estatal encargado de la determinacin, liquidacin, administracin y recaudacin de los tributos. Puede decirse que es la entidad gubernamental a la que le corresponde aplicar la legislacin tributaria. Su actividad va a canalizarse mediante la relacin jurdico-tributaria, ejercitando el derecho correlativo a la obligacin de los particulares de contribuir al gasto pblico en la forma y trminos que dispongan las leyes. El papel del Derecho Fiscal va a consistir en elaborar y suministrar las normas y principios jurdicos reguladores de esa relacin y su estudio en ltima instancia, debe reducirse al anlisis y evolucin de las normas y principios. Por lo tanto, en sntesis, el Derecho Fiscal est constituido por el conjunto de normas y principios que regulan la relacin jurdico-tributaria; entendiendo por esta ltima el vnculo legal en virtud del cual los ciudadanos resultan obligados a contribuir con una parte proporcional de sus ingresos, rendimientos o utilidades al sostenimiento del Estado.

1.12.5.3 CONCEPTO DE DERECHO TRIBUTARIO Dino Jarach sostiene que, el Derecho Tributario es el conjunto de normas y principios jurdicos que se refieren a los tributos. La ciencia del Derecho Tributario tiene por objeto el conocimiento de esas normas y principios.52 Manuel Andreozzi define al Derecho Tributario como: rama del Derecho Pblico que estudia los principios, fija las normas que rigen la creacin y

52

Jimnez Gonzlez, Antonio. Lecciones de Derecho Tributario. Ecasa. Mxico. 2000. Pg. 90

46

percepcin de los tributos y determina la naturaleza y los caracteres de las relaciones del Estado con el administrado que est obligado a pagarlos53 El derecho tributario es distinto al derecho fiscal, debido a que el derecho fiscal se refiere a todos los ingresos que el Estado percibe, mientras que el derecho tributario se enfoca a los tributos, a los impuestos. Por lo que podemos decir que le derecho tributario es la parte especial y el derecho fiscal la parte general.

1.12.5.4 DIFERENCIA ENTRE DERECHO FINANCIERO, DERECHO FISCAL Y DERECHO TRIBUTARIO A continuacin se exponen las diferencias que de acuerdo a Delgadillo Gutirrez54 existen entre los conceptos de derecho financiero, derecho fiscal y derecho tributario: a) Derecho Financiero: Regula los actos cumplidos por el Estado: a fin de procurar los medios de financiamiento para atender los gastos pblicos; a fin de realizar estos ltimos; y los que se relacionan con la administracin de los bienes que le pertenecen. b) Derecho Fiscal: Incorpora los principios y normas segn los cuales el Estado percibe los recursos resultantes de la contraprestacin por los particulares, en pago de los servicios pblicos que les son dados, los derivados de la explotacin de bienes del dominio pblico originario, y de las empresas de que sea titular, como igualmente los percibidos por el uso del crdito pblico.

53 54

Arrioja Vizcano, Adolfo. Derecho Fiscal. Themis. Mxico 2000. Pg. 29 Delgadillo Gutirrez, Op. Cit. Pg. 24

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c) Derecho Tributario: Conjunto de materias exclusivamente relativas a la actuacin del Estado en uso del poder de imposicin, esto es, el de crear tributos exigibles a los particulares.55 1.12.5. 5 CONCEPTO DE CONTRIBUCIN La contribucin es un ingreso fiscal ordinario del Estado que tiene por objeto cubrir sus gastos pblicos. En Mxico la fraccin IV del artculo 31 constitucional, que determina las obligaciones de los mexicanos, seala la de contribuir para los gastos pblicos as de la federacin como del estado y municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que determinen las leyes. De esta forma, las contribuciones en Mxico deben reunir los requisitos referidos. 56 La contribucin es el vnculo jurdico en virtud del cual el estado, actuando como sujeto activo, exige a un particular, denominado sujeto pasivo, el cumplimiento de una prestacin, excepcionalmente en especie. 57 1.12.5.6 CONTRIBUCIN ESPECIAL DEFINICIN Son todas aquellas exacciones pblicas que se imponen justificadamente, en virtud del beneficio que reciben los propietarios de bienes inmuebles gracias a las obras pblicas que realiza un ente pblico, con fines de actividad pblica pero que siempre acarrea ventajas para el propietario.58 Son contribuciones especiales las prestaciones que el estado obtiene por la realizacin de servicios pblicos generales e indivisibles, normalmente constituidos por obras de urbanizacin gravando a los particulares que se
55

Los elementos sealados por Delgadillo Gutirrez respecto a los conceptos de derecho tributario, derecho fiscal y derecho financiero son compartidos por varios autores, y slo vara en algunos al agregarle a una u otra definicin y nuevo elemento. 56 Ros Granados, Op. Cit. Pg. 128 57 Arrioja Vizcaino, Op. Cit. Pg. 87 58 Falla Viezca, Jacinto. Finanzas Pblicas. Porra. Mxico. 1982. Pg. 136

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benefician de manera directa y especfica con motivo de la realizacin de tales obras, ya sea sobre el incremento no ganado o plusvala obtenida, o bien mediante la recuperacin proporcional del costo de las obras o servicios de que se trate, y agrega que hay tres clases de contribuciones especiales: la contribucin de mejoras, la contribucin por gasto y la contribucin de seguridad social. 59

1.12.5.7 CONTRIBUCIN DE MEJORAS Es una especie del genero de contribuciones especiales, y que consisten en aquellas contribuciones que se establecen a cargo de particulares cuando, derivados de la realizacin de una obra pblica, stos perciben un beneficio diferencial o adicional al que reciben, el resto de la comunidad a que est encaminada a servir esta obra. 60 La contribucin de mejoras constituye un instrumento de financiamiento de la obra pblica, susceptible de ser utilizado solo en aquellos casos en que sea dable identificar y medir el beneficio diferencial y adicional, al resto de la comunidad, en provecho de un sujeto determinado por la obra pblica61. 1.12.5.8 CONCEPTO DE GASTO PBLICO El gasto pblico estar constituido por cualquier erogacin realizada por el estado u otro entre pblico y destinada a la consecucin de los objetivos y metas propuestos. Resulta ya convencional que en los tratados de tcnica presupuestaria se consignen diversos criterios de clasificacin del gasto pblico, mismos que han sido inclusive aceptados y propuestos por la organizacin de las naciones unidas. 62

59 60

Arrioja Vizcaino, Op. Cit. Pg. 126 Pacheco Corts, Arturo. Revista Indetec No. 74. Indetec. Mxico. 1992. Pg. 88 61 Jimnez Gonzlez, Op. Cit. Pg. 89 62 Ibdem, Pg.11

49

Sumas de dinero abonadas para la satisfaccin de las necesidades pblicas previstas en el presupuesto del estado o de las corporaciones pblicas63.

1.12.5.9 DEFINICION DE PROPORCIONALIDAD Este principio atiende fundamentalmente a los porcentajes de contribucin al exigir una tributacin porcentualmente ms elevada en el caso de las ganancias altas y porcentualmente ms reducidas en los casos de ganancias medias y pequeas. De ah que las contribuciones a tasa o porcentaje fijos se consideren, en trminos generales, contrarios a este importante principio.
64

Consecuentemente para que un tributo sea proporcional, deber afectar los patrimonios de los sujetos pasivos desigualmente en funcin de sus respectivas capacidades econmicas. Es decir, el impacto fiscal deber ser cualitativamente ms fuerte en el caso de los causantes que obtengan elevados ingresos y cualitativamente ms leve tratndose de contribuyentes de menores recursos. 65 1.12.5.10 CONCEPTO DE EQUIDAD El principio de equidad o justicia es un concepto elusivo y variable, que no implica la misma idea en cualquier sociedad humana o cualquier etapa histrica. Al aplicarlo a lo que debe ser un impuesto equitativo, la constitucin se refiere a la igualdad ante la misma ley tributaria, de todos los sujetos pasivos de un mismo tributo y al hecho de que no se encuentren en esa misma obligacin los que estn en una situacin jurdica diferente, esto es, tratar con

De Pina, Rafael y De Pina Vara, Rafael. Diccionario de Derecho. Porra. Mxico. 2002. Pg. 303 Arrioja Vizcaino, Op. Cit. Pg. 155 65 Fernndez Cuevas, Jos Mauricio. Derecho Constitucional Tributario. Dofiscal Editories. Mxico. 1984. Pg. 91
64

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50

igualdad a los grupos que se consideren iguales y a los desiguales darles un tratamiento proporcionalmente desigual a su desigualdad. 66

1.12.5.11 NOCIN DE CAPACIDAD CONTRIBUTIVA El principio de capacidad contributiva o capacidad econmica encuentra su formulacin en las primeras cartas constitucionales, convirtindose en el principio material de justicia en el mbito tributario. Los vocablos de capacidad contributiva y capacidad econmica se utilizan indistintamente en los diferentes sistemas tributarios. Lgicamente, al margen de la nocin que conlleva en el mbito fiscal, la capacidad econmica es naturalmente ms amplia que la contributiva, ya que comprende mltiples aspectos de la vida social y no slo fiscales, sin embargo en el marco tributario la primera se definira como la contributiva dentro del enunciado constitucional y adaptada a este terreno especfico, de modo que, con las oportunas reservas, pueden identificarse ambas expresiones. La capacidad econmica sirve de fundamento a la capacidad contributiva. 67

66 67

Jimnez Gonzlez, Op. Cit. Pg. 45. Ros Granados, Op. Cit. Pg. 45

51

CAPTULO II ANTECEDENTES DE LA CONTRIBUCION DE MEJORAS 2.1 EN EL MBITO INTERNACIONAL Con el nacimiento de las sociedades, de su organizacin, de su estructura, naci tambin la obligacin de tributar de los ciudadanos, obligacin que hasta en nuestros das sigue vigente, aunque no se aplica bajo las mismas condiciones que en la antigedad. En la poca antigua el tributo obedeca a una dominacin, esto es, ya sea por una conquista, una opresin o un gobierno. Esta obligacin primitiva de tributar nos dice Daniel Diep Diep en su artculo Evolucin de los Tributos68 se manifestaba en una vastsima pluralidad de formas: desde la entrega al opresor del propio cuerpo, el trabajo y la vida, hasta una entrega puramente transitoria, tanto del cuerpo, como de los bienes o propiedades y, sobre todo, del trabajo y del tiempo, sin que se llegar a acabar con la vida del esclavo, puesto que el tenerlo representaba un beneficio econmico. En esencia, nos dice este autor que se puede hablar que el origen de los tributos tiene dos fuentes principales; la religiosa y la guerrera. As para agradar a los dioses los hombres hacan ofrendas en especie o sacrificios de animales y personas, lo que constitua una forma de tributo.
68

Diep, Daniel. Artculo la Evolucin Del Tributo. Revista Doffiscal. Mxico.2000. Pg. 25-30

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Primero, estos eran voluntarios, luego se convirtieron en obligatorios con los cuales la clase sacerdotal aument su podero y riqueza, llagando a ser los mayores latifundistas del mundo. Adems de la anterior, el tributo tuvo otro origen, el obligatorio, en el que producto de la guerra entre pueblos se impuso a los conquistados la obligacin de aportar algo, es decir, ante la escasez de alimentos, agua, riquezas las organizaciones sociales guerrearan con otras, hasta llegar a hacer de la guerra un arte y una forma de vivir y enriquecerse. Las tribus fuertes vencan a las dbiles, las saqueaban, las esclavizaban. Los vencidos deban pagar tributos. As, en las diferentes etapas de la historia, y en las diferentes civilizaciones encontramos distintas formas de las contribuciones dentro de las cuales se sealan como las ms importantes las siguientes: En la civilizacin Hebrea, los tributos se pagaban con el trabajo en canteras y bosques, se someta a los pueblos y se les haca pagarlos. En esta poca las contribuciones no eran muy especficas, sino que eran ms bien generales y producto de la sublevacin de los pueblos, se pagaban en especie o en joyas, y no existe antecedente de algn tributo por el beneficio recibido por los gobernados. Entre los aos 3000 y 525 antes de Cristo, no sigue sealando Daniel Diep, exista una clara divisin de clases, dentro de las cuales se dividan las funciones del cobro y la imposicin de contribuciones, pero el tributo o contribucin segua obedeciendo a una opresin despus de la guerra, es decir, se iniciaba la conquista de un pueblo, se recoga y reparta el botn y se someta a los vencidos para que sirvieran y tributaran al faran, pero tampoco haba una contribucin por beneficio al gobernado. En Grecia, haba una persona encargada de recaudar los tributos, este era el Arconte, pagaban slo los campesinos, comerciantes e industriales

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navegantes, pero comenzaba a atenderse en la imposicin del tributo a la riqueza de los gobernados, por lo que la clase ms pobre no pagaba ninguna contribucin. Sin embargo, no hay evidencia de algn beneficio de los contribuyentes por el cual se les impusiera una obligacin contributiva, al contrario era simplemente una imposicin, sin mayores clasificaciones. En cuanto a los Romanos, nos dice el autor citado en puntos precedentes, que las bases de su sistema tributario fueron las Griegas y Etruscas, tomando las instituciones tributarias sin mayores modificaciones. Roma tena altos impuestos, lo cual fue una de las causas ms importantes de su cada. En la Edad Media, nos dice Gregorio Snchez Len
69

, el sistema fiscal era

anrquico, arbitrario e injusto, sin embargo, en esta poca Colbert ya manifestaba que el sistema tributario deba estar tan sencillamente organizado que todos lo pudieran atender y pocos dirigir. En esta poca, muchas de las contribuciones contemporneas tuvieron su origen en los censos, derechos y servidumbres que perciban los seores feudales. En la Edad Media, nos dice este autor haban dos clases de contribuciones las consistentes en la prestacin de servicios personales y las de naturaleza econmica, unas pagaderas en dinero y otras en especie. Lo que no ocurre en la actualidad, pues nuestras contribuciones se pagan en dinero, y an cuando se embargan bienes a los contribuyentes para que cumplan con dicha obligacin, los mismos son sujetos a un proceso que le permite a la autoridad hacendara cobrar sus deudas en efectivo. Entre los tributos personales se encontraba el servicio militar que consista en acompaar al seor a la guerra, dicho tributo se fue extinguiendo poco a poco con la costumbre. Tambin se daba como contribucin o tributo el consejo al
69

Snchez, G. Derecho Tributario. Porra. Mxico. 2000. Pg. 70

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seor en los negocios, concurriendo a las audiencias que para el efecto eran convocadas. En esta poca podemos equiparar como antecedente de las contribuciones especiales o de mejoras, el impuesto que se pagaba por transitar por determinados caminos o bien por tener derecho a pasar por una estructura construida, esto es, un puente, un camino con el que el gobernado obtuviera algn beneficio. Si bien, en estos tributos no encontramos bien a bien todas las caractersticas de una contribucin especial o de mejora, podemos equiparla a un antecedente de la misma, pues a lo que se atiene en este impuesto es al beneficio que se obtiene con una obra, igual que en la contribucin de mejoras mejoras. Para el cobro de las contribuciones, los seores feudales lo hacan a travs de intendentes que ellos designaban, dichos funcionarios tenan la facultad discrecional para la fijacin de las cargas. Como se puede observar en este apartado, no se atenda a la capacidad contributiva del sujeto, ni tampoco a los principios que hoy rigen la mayora de los sistemas tributarios. Rafael Bielsa
70

seala que entre 1550 y 1781 existieron varios tipos de

tributos, dentro de los cuales podemos citar los siguientes: El impuesto Alcabala: Era un impuesto al consumo, lo que diramos es la versin inicial del Impuesto al Valor Agregado. Gravaba la venta de muebles e inmuebles, luego la venta de ganado. El impuesto Avera: Que era el derecho de aduana sobre artculos que se importaban o exportaban, lo que constituyen el antecedente de los impuestos de importacin y exportacin que hoy se aplican.

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Bielsa, Rafael. Estudios de Derecho Pblico. Espaa. 2003. Pg. 87

55

El impuesto que se cobraba por utilizar puertos, bodegas y carreteras, denominado Aduanilla. Este es el antecedente de lo que hoy denominamos derechos en nuestro sistema tributario. El Almojarifazgo, que era igual que la avera, solo cambi de nombre. El Quinto Real, constituido por el pago directo al Rey por el oro y la plata que se recolectaba en el pas. El impuesto Barajas, por juego de naipes. Haba tambin un impuesto que gravaba todos los productos de mayor consumo, y se destinaba a los gastos de la marina, era denominado Armada de Barlovento. Se retenan sueldos de empleados oficiales en caso de urgencia econmica lo que se denominaba como Valimentos. Haba de igual forma tributos por la explotacin de minas de sal, por la fundicin de oro y plata en las minas. Tributo a la Sal y cobos. Estas actividades estn en la actualidad y en la mayora de los pases, incluido el nuestro, reservadas a los estados. Este impuesto lo podemos equipar a una contribucin especial o de mejoras, puesto que atenda a la obtencin de algn beneficio por parte del particular, y aunque en el libro de Bielsa71 no se seala como tal, de acuerdo a la caracterstica de la obtencin del beneficio, podemos equipararlo a lo que se estudia en el presente trabajo, esto es a la contribucin de mejoras.

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dem

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Tambin se conocieron en esa poca el impuesto Sisa, constituido por la retencin por transacciones econmicas menores para favorecer la corona, el impuesto por Ventanas Abiertas, calculado sobre el nmero de ventanas que tena cada casa, el Diezmo, impuesto eclesistico 10% de las utilidades obtenidas por el ciudadano, la Mesada Eclesistica, consistente en un doceavo de lo devengado por los miembros del clero.

Como hemos visto a lo largo de la historia de las diversas civilizaciones, el tributo a existido en diversas formas, y obedeciendo a diversos factores. Sin embargo, en la poca antigua y en el mbito internacional slo hemos encontrado algunos esbozos de lo que hoy se denomina contribucin especial o contribucin de mejoras, sin que se haya constituido este concepto con las caractersticas y los elementos que hoy en da tiene. Esto obedece principalmente a que el objeto de estudio del presente trabajo es un concepto que an cuanto tiene las caractersticas del tributo en general, va adquiriendo sus caractersticas conforme va evolucionando este ltimo concepto, y por lo tanto, en tiempos remotos slo encontramos esbozos y pinceladas de lo que hoy es la contribucin de mejora.

En Prusia, encontramos como antecedente de esta figura la Ley de Contribuciones comunales de 14 de julio de 1893, misma que regula una figura parecida y que se constituyo en antecedente de las legislaciones de otros pases. En el derecho anglosajn, pases como Inglaterra y Estados Unidos crearon la figura jurdica denominada Betterment tax cuya naturaleza se adecua a lo que hoy en da entendemos como contribucin de mejoras o especial, teniendo gran tradicin y trascendencia esta especie de tributo en las citadas naciones por los recursos que captaba el estado por esta va72
72

Indetec, Op. Cit. Pg. 30

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Actualmente la citada figura sigue vigente en diversos pases, tales como Estados Unidos de Norteamrica, Espaa, Italia, Mxico, Venezuela, Argentina, Brasil, entre otros, pases en los cuales se le ha dado un gran impulso y ha contribuido en gran medida a la realizacin de obras pblicas.

2.2 EN EL MBITO DEL DERECHO MEXICANO En nuestro pas, la contribucin de mejoras, es un gravamen de reciente creacin, en relacin con los dos dems tributos, y aunque algunas legislaciones locales la haban reconocido y regulado desde hace un tiempo, la legislacin federal lo ha hecho slo a partir de 198673, y aun cuando el presente trabajo no se enfoca al estudio de dicho tributo en el mbito federal, es importante sealar el antecedente.

Esto es, si bien es cierto desde pocas antiguas en nuestro pas existan diversas instituciones encargadas de impartir justicia en el mbito administrativo, as como imponer los tributos a los ciudadanos, no fue sino hasta el ao de 1857 que se crearon juzgados especializados en materia de Hacienda. A partir de entonces surgieron diversas leyes que imponan contribuciones a los ciudadanos en materia fiscal, tales como74: Ley de Renta Federal del Timbre del 25 de abril de 1893 Ley de contribuciones directas del 12 de mayo de 1896 Ley de Justicia Fiscal de 1936 Cdigo Fiscal de la Federacin de 1938

73 74

Rodrguez Lobato, Ral. Tratado de Derecho Fiscal, Segunda Edicin, Harla, Mxico, 1986, Pg. 83 Vzquez Alfaro, Jos Luis. Evolucin y Perspectiva de los rganos de Jurisdiccin Administrativa en el ordenamiento Mexicano. UNAM. Mxico. 1991. Pgs. 141-150.

58

Ley de Hacienda Pblica del Departamento del Distrito Federal de 1947 Cdigo Fiscal de la Federacin de 1967 Cdigo Fiscal de la Federacin de 1981

No obstante de que en los anteriores ordenamientos se regulaban ya diversas contribuciones, tales como los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos como se ha venido sealando, en ninguno de ellos se introdujo como tal concepto de contribucin de mejora. As, a nivel federal la contribucin de mejoras surge a partir de la reforma al Cdigo fiscal de la federacin efectuada en 198675, en la cual se integra el concepto y las caractersticas de dicho tributo de la siguiente manera: Artculo 2.- Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera: III.- Contribuciones de mejoras son las establecidas en ley a cargo de las personas fsicas y morales que se beneficien de manera directa por obras pblicas. En las diversas entidades de la Repblica Mexicana la contribucin de mejoras se integro bajo diferentes denominaciones en las legislaciones de cada estado; a continuacin se sealan las caractersticas que se le otorgo a este tributo por cada entidad, y que se resumen en lo siguiente:

Elementos de las contribuciones especiales de obras pblicas por cooperacin, contribucin de mejoras y plusvala por entidad federativa76.

75 76

Cdigo Fiscal de la Federacin, Porra, Mxico 1986, Pg.1 Indetec, Revista Bimestral No. 64, Indetec. Mxico. 1990.Pg. 93

59

ENTIDAD/ FUENTE

NOMBRE DELIMPUESTO O DERECHO I

OBJETO, SUJETO, BASE Y EXENCIONES sobre de Objeto: incremento el de

DETERMIN ACION TRIBUTO Se de conformidad con lo establecido en la ley de planeacin y urbanizaci n del estado o de o pagar Y PAGO DEL

Aguascali entes

Impuesto incremento especfica

valor a la mejora

valor y mejora de la propiedad inmobiliaria, por obras mejoramiento. Sujeto: propietarios poseedores los predios Los de

Ley del

de

Ingresos Municipio de Aguascali entes (31 Dic. 89)

construcciones beneficiados en la ejecucin de las Por para pblicas cooperacin obras obras de mejoramiento realizadas por el municipio o por ste coordinacin con otra entidad. Base: El valor del beneficio en obtenido obra en

proporcin a la realizada determinada de conformidad con la ley de y planeacin estado. Exenciones: Quedan exceptuadas de

urbanizacin del

60

pago

de

este las

impuesto,

dependencias de la federacin, del estado y de los municipios.

Ley

de Objeto: Instalacin tuberas, atarjeas, alumbrado pblico, distribucin de agua potable y construccin de pavimentos banquetas. Sujeto: propietarios Los de y de Cada propietario y/o poseedor cubrir : -el costo del pavimento comprendid o al frente del predio hasta el eje de la calle. -La derrama proporcional al frente del predio se a lo por el cubo de la esquina -El obras agua drenaje, cual destinar entre todos los predios ubicados en la en proporcin zona beneficiada costo de y el se efecto total de las por cooperacin

Hacienda Municipal (1985)

los predios que tengan frente a la calle donde se ejecutan las obras. Base: causarn conforme que al

seala la ley de ingresos.

61

a superficie de uno. -La proporcin

la cada

correspondi ente de las obras pblico relacin frente predio beneficiado. Baja California Baja California Sur Ley del Municipio de la Paz (20-Dic89) Ley de De Ingresos Derecho obras que Municipio de pblicas realice el Sujeto: su caso Los los de Para de la estos Cooperacin para propietarios o en poseedores percepcin ingresos se estar a lo dispuesto, segn Ley el de caso en la Ingresos del Municipio, en en concesione s resepectiva s, o en las escrituras constitutivas o que de los por entos empresas municipales decretos den los o de y de a los contratos o de en al del alumbrado

predios, por la ejecucin de las siguientes obras de urbanizacin: tubera distribucin agua drenaje alcantarillado, atarjeas, banquetas, pavimentos, alumbrado pblico, y por la conexin potable atarjeas de terrenos Para que sean causados derechos cooperacin, redes de agua de de y potable,

Hacienda Municipal (20-Dic89)

fraccionamiento

nacimiento establecimi

62

ser

necesario

y en defecto de ellos, en las disposicione s legales que le sean aplicables. Pago: se

que los predios beneficiados se encuentren alguna de siguientes circunstancias: si son exteriores que donde hubiera ejecutado obras, si interiores las son que tengas se frente a la calle en las

pagarn de acuerdo con el costo de las mismas, proporcional mente lineal frente predio beneficiado. El costo de las que las bocacalles, ser pagada los propietarios de predios ubicados en las arterias que originen. Los derechos de cooperacin sern causados al las los a prorrata por obras se por del del cada metro

tengan acceso a la calle en que se obras Exenciones: estarn exentos del pago de por la derechos cooperacin hubieran las ejecutado

pblicas ejecuten en

federacin y el estado en caso de reciprocidad.

63

terminarse las obras en cada tramo que ponga servicio sern pagados en un hasta dos aos. Campech e Ley de Derecho de -Se causarn en razn convenio que se establezca entre el H. Ayuntamien to s. Coahuila Ley de Contribucin especial ingresos de saltillo (26-Dic87) Sujeto: directa: propietarios poseedores estos resulten beneficiados con realizacin una pblica. Por responsabilidad solidaria: promitentes, compradores en y las los adquirentes, los la de obra por los de de Se determinar el rea de imposicin atendiendo a factores: -las caracterstic as magnitud o importancia de la obra. -la estimacin de que deriven los se de beneficios los siguientes responsabilidad y los beneficiario del plazo de se en y

cooperacin para obras pblicas de urbanizacin

ingresos Municipal (31-Dic89)

los predios y los cuando

64

operaciones con reserva domicilio. Objeto: aumento valor de el del los a

la obra y de los que traduzcan en aumento de valor en los terrenos de la zona o zonas abarque considerand o previas posteriores a ejecucin de la obra as como al alcance extensin de para predios colindantes o prximos a la misma. -la aplicacin y recaudacin de la contribucin especial se har sujetndose a dispuesto en autorice obra cuestin. el la en decreto que lo los los o la las condiciones que

predios que se han beneficiado por realizacin ejecucin la o de

una obra pblica y, para causar la contribucin ser necesario que los predios beneficiados se encuentren alguna de siguientes circunstancias; -si exteriores son que en las

beneficios

tengan frente a la calle donde se obras. -si son interiores que donde hubieren ejecutados obras. Base: costo obras realizar gasto o ser de el las por del pblico las tengan se acceso a la calle hubieren las ejecutado

provocado.

65

Colima Ley de

Derecho de obras pblicas

Por ejecucin

la

de obras de urbanizaci n que redunden en plusvala para los o los los

ingresos municipal es (30Dic-89) Ley de

predios fincas, o debern pagar

Hacienda Municipal (1989)

propietarios poseedores

derecho de cooperacin , en forma proporcional al costo de la esta ponga servicio, salvo lo que dispongan los convenios o decretos en su caso. obra y se en hasta que

Chiapas Ley de

Derechos en las cooperaciones de obras pblicas.

Sujeto:

Las

Para pago estos derechos podrn celebrarse convenios con to

el de

personas fsicas o morales que soliciten autorizaciones y cooperacin por ejecucin Objeto: instalacin de de obras pblicas.

ingresos Municipal es (31Dic-86)

el

Ayuntamien

66

tubera de agua potable, drenaje o arreglo calles, guarniciones banquetas alumbrado pblico. Base: La que se determine en la Ley de Ingresos Municipal. o y atarjeas, de

correspondi ente. El 50% del costo de las mismas ser prorrateado entre o poseedores de resulten beneficiado s los predios que los propietarios

Chihuahu a Ley de

Impuesto sobre el aumento del valor y mejora especfica de la propiedad

No se incluyen los elementos o caractersticas del impuesto por no contar con la Ley Hacienda Municipal vigente en esa entidad de

ingresos Municipal es(20-Dic89)

Durango Ley del Municipio de Durango (25-May89) Ley de de Ingresos

Derecho obras pblicas

por

Objeto: obras tubera distribucin agua drenaje sanitario,

la pblicas de de potable,

Se determinar distribuyend o el costo de la obra en entre sujetos gravados. forma los proporcional

cooperacin para

ejecucin de las siguientes:

pavimentacin, empedrado adoquinado los o y hacienda Municipal (04-Feb88)

Pago:

los

derechos de cooperacin para obras se pagarn conforme a lo siguiente:

rehabilitacin de mismos, guarniciones, banquetas, alumbrado

67

pblico

su o y

-por lineal frente

metro de se

conservacin reposicin potable domiciliaria drenaje sanitario. Sujeto: propietarios poseedores los beneficiados.

tomas de agua y

cuando

trate de las siguientes obras: instalacin los o de de de distribucin de agua potable, instalacin de para drenaje sanitario, construcci n s s de e de guarnicione instalacione alumbrado pblico y de conservaci n reposicin. -por en metro funcin de cuadrado de frente o frentes los predios beneficiado s cuando se trate de las siguientes obras: pavimentaci n, empedrado o tubera tubera

predios

68

o adoquinado o n de la los rehabilitaci mismos, construcci n n o de reconstrucci banquetas. -Por unidad cuando se trate de las siguientes obras: toma domiciliaria de agua y tomas drenaje sanitaria. Los derechos debern ser pagados al inicio de la obra, o bien dentro plazo se establezca en que celebren entre sujetos obligados al pago y la tesorera municipal correspondi ente. los los se convenios del que de

69

Guanajuat o Ley para de los Ingresos Municipio s (26-Dic89) Ley de

De contribuciones especiales: contribucin ejecucin obras pblicas.

las la por de

Sujeto: propietarios poseedores

Los o

La determinaci n de la base de las cuotas correspondi entes, se fijarn en la reunin del comit es metro de por de contribuyent

cuyos inmuebles se encuentren con a la las ubicados frente ejecuten

arteria donde se siguientes obras de urbanizacin: banquetas guarniciones, pavimento, atarjeas, instalacin redes distribucin agua pblico, instalacin drenaje, apertura nuevas pblicas de vas y de alumbrado de de de potable, y

hacienda Municipal (26-Dic89)

frente o de superficie o mediante cualquier otra unidad; pero siempre en concordanci a con el costo de la obra y en proporcin a inmueble afecto a la por contribucin . las medidas del

jardines y obras de equipamiento urbano. -El costo derrama de una obra pblica lo constituye siguientes conceptos: estudios, proyectos gastos generales, indemnizaciones , materiales y mano de obra e y el importe de los

70

intereses gastos financieros. -Las a contribucin

obras esta se

pblicas afectas

llevarn a cabo conforme a las siguientes etapas: aprobacin de la obra y su costo; determinacin de la base para el cobro de la contribucin y la cuota correspondiente; y construccin de la obra y su cobranza. -Para la aprobacin de la obra y su costo, se convocar a una asamblea a las contribuciones cuyos inmuebles se encuentren con dicha se y ubicados -En asamblea estudios

frente a la obra.

presentarn los proyectos de la obra, as como el presupuesto de la misma y se decidir por mayora si se

71

aprovechar no. -Las

obras

pblicas pueden ser realizadas a iniciativa de los Ayuntamientos, o que inters Guerrero Ley de Derecho obras pblicas por Objeto: construccin reconstruccin de pblicas. Sujeto: propietarios LEY DE poseedores los las pblicas. Exenciones: los bienes pertenecientes a la federacin, la de as la estado, municipios, universidad autnoma guerrero, como beneficencia privada, siempre que en este ltimo caso, se compruebe que los bienes estn destinados tales instituciones. al objeto propio de Se causarn y pagarn de acuerdo con los convenios establecido s to s entre y con o el los la el de los y/o Ayuntamien beneficiado obra bien, con tos Ingresos Municipal (29-Dic89) los o de obras de vecinos tengan en su la y Pago: el

realizacin. cooperacin para Hacienda Municipal (1989) pago de los derechos de cooperacin se har a travs las tesoreras municipales , o en los lugares que se autoricen en efecto. de

predios obras

beneficiados por

conformidad ordenamien

72

Cuando se trate de la realizacin de pblicas, cualquiera sus modalidades, en zonas preponderantem ente tursticas debidamente delimitadas por la base directo desarrollo urbano aprobado por el poder legislativo, derecho el de autoridad con plan de al municipal, obras en de

decreto que al respecto expida congreso del estado. el

cooperacin se incrementar en un 50% de lo que se seale para las zonas urbanas diferentes localidades municipio. Hidalgo Ley del Municipio de Pachuca (1989) de Derecho especial para ingresos obras por cooperacin Objeto: pavimentacin de las vas del la y en pblicas de las localidades Municipio, banquetas instalacin las la Para obras n, construcci n de banquetas y guarnicione s del y la instalacin las de del y rsticas de las

pavimentaci

construccin de guarniciones, la localidades

73

del municipio de alumbrado pblico aplicacin existente y introduccin, rehabilitacin o aplicacin de las redes de agua potable, drenaje y alcantarillado. Sujeto: los propietarios, los poseedores o la institucin fiduciaria cargo quede propietario predio a con quien como del segn o el del la mejoramiento y

alumbrado pblico, cuota unitaria que le correspond a o poseedores de predios ubicados en la pblica va en los a los propietarios la

donde se va a realizar la obra respectiva, se determina multiplicand o el nmero de metros de del por lineales frente predio

sea el caso, de los predios que estn dentro del permetro de la zona afectada por la obra a realizarse. Base: el costo de las obras que menciona al decreto de que se trate, el costo neto se obtiene de deducir total al de costo

la cuota por metro lineal de que mencione el decreto que trate. -Para obras , rehabilitaci n aplicacin de las redes o las de de se frente,

las aportaciones de los gobiernos federal, estatal y municipal, como particulares. as los

introduccin

donativos de los

74

de

agua y

potable, drenaje alcantarillad o, la cuota unitaria que le correspond e a los predios ubicados en la por determina multiplicado el total de metros cuadrados del del de superficie, que mencione el decreto que trate. Pago: es especiales para de cooperacin , se causarn al terminarse las mismas en cada obras las de se predio metro por la cuota zona el afectada proyecto, se

contribucion

75

tramo

que

se ponga en servicio y se pagarn en los que determinen los resultados del estudio socioecon mico. los Para efectos plazos

del pago en estas contribucion es, adeudo en el se

fraccionar partes iguales que se pagarn bimestralme nte: deber efectuarse dentro de los 15 das siguientes a aquel que hubiere notificado al contribuyent e. Mxico Ley de De de Ingresos Municipal (29-Dic89) aportaciones mejoras de las la de Objeto: Construccin, reconstruccin y ampliacin las obras vas de siguientes pblicas; pblicas, El de cooperacin se por origina los derecho en se el primer pago

derivadas ley

aplicacin de la cooperacin para obras pblicas

beneficios que reciban

76

como avenidas, calzadas,

calles,

los inmuebles con ejecucin de causa terminarse las mismas en totalidad en tramo su o que cada las al obras, y se la

viaductos, pasos a obras seguridad relacionadas con el trnsito de vehculos y peatones, puentes plazas; introduccin redes distribucin alcantarillado, pavimentos, banquetas, guarniciones, alumbrado pblico, de electrificacin; obras para bsicas agua y y y Los obras , de de y desnivel, de

se ponga en servicio. La fijacin de la cuota individual, que se deba pagar, har teniendo en cuenta grado provecho que el reciba predio del de el de se

agua potable y

drenaje; centros deportivos recreativos, parques jardines, etc. Sujeto: propietarios copropietarios, las fsicas morales poseedoras inmuebles comprometidos dentro del rea de beneficio o de personas o

ubicado dentro rea beneficio directo que pueden ser los a los inmuebles con frente a la pblica sin tengan acceso a la misma por va (o son

interiores y

77

zona influencia

de

medio una una

de calle

beneficiadas por la obra. Se rea de de obra la concepta de influencia, dentro cual la reporte

privada o de servidumbre ), se derramar entre dichos predios. En el caso de obras con rea de beneficio o zona de influencia, la cuota del derecho de cooperacin se calcular en base al nmero metros cuadrados de superficie o en defecto valor catastral del inmueble, tomando en cuenta beneficio que reciban en razn a su distancia con obras las que el su el de la cooperacin

beneficio o zona aquella

beneficio directo a unos predios e indirecta a otros predios.

se realicen, el destino y uso del

78

mismo, considerand o uno solo de estos o factores mayor equidad. Pago: El

varios, para

derecho de cooperacin podr una ser sola cubierto en exhibicin o en un plazo no de efecto seale secretaria de finanzas o o respectivo. Michoac n Ley de De valor aumento y de De contribuciones especiales ingresos Municipal (28-Dic89) Ley de mejora las Objeto: predios beneficiados por una por que obra de urbanizacin, estimarse en su y Los La tesorera Municipal formular la liquidacin de sobre aumento de valor mejora especfica de propiedad, para cada contribuyent la de y la contribucin el ayuntamient la mayor tres

aos, que al

especfica de la propiedad

desarrollo conclusin acrecentar

Hacienda Municipal (1989)

necesariamente el valor dichos predios,

sin que estos se deba al esfuerzo

79

econmico o poseedores. Sujeto: propietarios poseedores los beneficiados.

de

e particular,

en

sus propietarios Los o de

de acuerdo con proyecto aprobado por decreto legislativo que declare aplicable la contribucin especial. Pago: pagar la el que declare aplicable un a caso Se en poca decreto la el el

predios

Base: El costo por derrama de una que disminuirn aportaciones que autoridades o particulares en hagan obra. obra de al se las urbanizacin

que seale legislativo

beneficio de la

concreto de urbanizaci n. De aportaciones mejoras las de Objeto: realizacin parte Ayuntamiento de las siguientes obras urbanizacin; construccin reparacin pavimentos banquetas, instalacin tuberas distribucin cualquier de de de otra o de y de La por del Las cuotas las aprobar el Ayuntamien to, tomando en cuenta el costo de los materiales y de la mano de obra.

agua potable y

80

obra

similar

considerada de urbanizacin. Sujeto: propietarios poseedores predios donde ejecuten obras urbanizacin. Morelos Ley de Hacienda Municipal (04-Ene84) De contribuciones especiales las contribuciones de cooperacin para obras pblicas las Objeto: las Las cuotas las aprobar el Ayuntamien to, tomando en cuenta el costo de los gas, o materiales y la mano de obra. El monto de las en caso concreto deben pagarse, distribuyend o el costo los o de de la obra y estar sujeto a la reglamentac in respectiva. Pago: las cuotas, cada Los o e con se las de

frente a la calle

siguientes obras de urbanizacin; tubera distribucin agua drenaje sanitario; pavimento pavimento, guarniciones, banquetas, alumbrado pblico y tomas domiciliarias de servicio de agua potable, drenaje sanitario, etc. Sujeto: propietarios poseedores los beneficiados. Base: las cuotas de cooperacin para pblicas determinarn obras se gas, de de potable;

rehabilitacin de

predios

contribucion es debern

81

por metro lineal de de: de frente instalacin tubera de de cuando se trate

ser pagadas al inicio de la obra o del en se dentro plazo que realice.

distribucin agua para Por cuadrado

potable, drenaje metro

sanitario y gas.

cuando se trate de: pavimentos o rehabilitacin de pavimentos y construccin de banquetas guarniciones. Nuevo Len Ley de Impuesto y Ingresos Municipal (29-Dic89) Ley de propiedad sobre mejora Objeto: predios que obras urbanizacin, por que desarrollo conclusin acrecentar necesariamente el valor de dichos predios, Hacienda Municipal (1988) estimarse su sean de beneficiados por La autoridad fiscal competente, formulara la liquidacin del impuesto para cada causante en particular, de acuerdo con proyecto aprobado por decreto legislativo que declare aplicable el impuesto. Pago: ser exigible desde el da siguiente al del en y de el el aumento de valor especfica de la y

sin que esto e deba al esfuerzo econmico o poseedores. Sujeto: propietarios poseedores predios. Base: el monto total impuesto, Los de sus propietarios

82

cada podr

caso

de

en que se publique el peridico oficial estado decreto mediante el cual ordene ejecucin de la obra. se la del el gobierno del

urbanizacin, no exceder del costo de la obra de que se trate. Para calcular el impuesto requiere determinacin del rea de y se en imposicin despus tomar se la

cuenta el costo de la obra por derramar para cada predio en particular y se aplicar frmula. Puebla Ley de Ingresos Municipal (12-Dic89) Ley de Derecho ejecucin obras pblicas por la de Objeto: ejecucin obras equipamiento urbano realice ayuntamiento por: sistemas de construccin de hidrulica, drenaje, alcantarillado, banquetas, guarniciones, pavimentos, alumbrado pblico. Sujeto: las personas fsicas o morales que y y y operacin Hacienda Municipal (15-Dic89) que el de por El se determinar distribuyend o el costo de la obra entre sujetos beneficiado s, en forma proporcional . Pago: Los derechos debern ser pagados al inicio de la obra dentro plazo o del que los monto una

del derecho

83

sean propietarias poseedoras predios beneficiados, con la ejecucin de las obras. Base: derecho pagar conforme a los siguientes: metro de la por lineal instalacin distribucin y de este se o de

se establezcan en que celebren entre sujetos obligados y la tesorera. Para que se cause este derecho ser necesario que predios en los se las los los se convenios

cuando se trate de tubera para de agua potable, drenaje, alcantarillado, instalacin alumbrado pblico, construccin de banquetas guarniciones, por cuadrado metro en y

encuentren siguientes circunstanci as; sin son exteriores tener frente a la calle se si donde obras; son inferiores, tener acceso a la calle en que se ejecuten las obras.

ejecuten las

funcin de frente o frentes de los predios beneficiados.

San potos Ley

Luis

Impuesto Plusvala

de

Objeto: obtengan

El los de y

Las presidencia s Municipales podrn celebrar convenios con los

incremento que propietarios suburbanos simple

de

Hacienda Municipal (1988)

predios urbanos, rsticos, por el

84

transcurso realizacin

del de

contribuyent es para el pago este impuesto. Pago: Deber pagarse conjuntame nte con el impuesto predial. de

tiempo o por la obras pblicas o privadas dentro de su rea de influencia. Es requisito indispensable que la autoridad catastral los no predios haya revaluado beneficiados para el cobro del impuesto. Base: La diferencia entre el ltimo valor catastral de los predios y el que sera su valor comercial determinado mediante avalo parcial realizado por valuadores autorizados por las autoridades catastrales. Sinaloa Ley del Municipio de Culiacn (Feb-89) Ley de de Ingresos Derecho obras pblicas de Objeto: realizacin alguna de siguientes obras: atarjeas, tubera distribucin agua arroyos, banquetas guarniciones alumbrado y y pavimentos Hacienda Municipal (26-Mzode de de potable, La de las

El congreso del Estado aprobar anualmente para cada uno de los Municipios de tarifas conforme a las cuales deban la entidad, las

cooperacin para

85

90)

pblico. Sujeto: propietarios poseedores predios beneficiados directamente por realizacin alguna pblica. la de obra Los o de

pagarse los derechos de cooperacin Pago: Los derechos de cooperacin se pagarn un plazo de dos aos. El adeudo en se fraccionar partes iguales y se pagar pro mensualida des debern cubrirse dentro de los primeros quince das del aquel que deudor. mes en sea siguiente a que

notificado el

Ley

de

Impuesto Plusvala Desarrollo

de el de

Objeto: incremento especfica

El de

Para derrama equitativa del impuesto, se

la

Desarrollo de centros poblados del estado (08-Sep70)

valor y mejora recibidos por el inmueble por la ejecucin obras. Sujetos: propietarios, poseedores, detentadores quienes cualquier concepto tengan o por Los de

Centros Poblados

considerar n factores: superficie de predio, distancia del predio cada los siguientes

86

el uso o goce de predios ubicados en las poblaciones donde se ejecuten obras.

con el foco de la obra, influencia de la obra sobre o del la valor predio, de rentabilidad comercial grado la colectividad.

beneficio de

Sonora Ley de

Contribucin especial mejoras por

Objeto:

la

Las contribucion es especiales por mejoras, se causan terminarse las obras pblicas en su totalidad o en cada tramo servicio. La cantidad global a que se ponga en al

ejecucin de las siguientes obras pblicas; apertura, rectificacin, ampliacin, prolongamiento, construccin reconstruccin de banquetas y guarniciones todas obras que y aquellas pblicas por su un y

Hacienda Municipal (1988)

realizacin generen beneficio directo al propietarios o tenedor de dicho inmueble. Sujeto: propietarios poseedores los con las beneficiados obras pblicas. los o de

cargo de los contribuyent es beneficiado s, al siempre costo ser inferior total de las obras, y se destinar exclusivame nte para el pago de las

copropietarios y predios

87

erogaciones que se originen de las mismas. Pago: podr hacerse en una en parcialidade s. Tamaulipa s Ley de Impuesto sobre No se incluyen los elementos de los ingresos plusvala y mejora de la propiedad particular Derecho la de ejecucin de de Ingresos Municipal (23-Dic89) Ley cooperacin para obras de inters pblico Hacienda Municipal (1989) Veracruz Ley de Contribucin mejoras ingresos Municipal (30-Dic89) Ley de por Objeto: mejora beneficio particular tengan bienes inmuebles por la realizacin las obras Hacienda Municipal (1989) de siguientes pblicas de de de de la o que los La o Se establece un porcentaje de acuerdo al tipo de obra que se realice. Para n es har travs de la las por a del determinaci contribucion mejoras se sola exhibicin o

en zona urbana: captacin agua ,instalacin tuberas distribucin agua, construccin reconstruccin

sistema de derrama del beneficio

88

de alcantarillado, drenaje, desage, etc. Sujeto: o los tengan mejora beneficio particular por la realizacin de obras pblicas. Las morales de que una o bienes personas fsicas propietarias inmuebles

particular sealndos e las reglas que debern seguir. Pago: Al terminarse y ponerse en servicio obra la se se

pagarn las contribucion es cuota unitaria que se establezca y segn en nmero metros cuadrados beneficiado s con la ejecucin de la obra. de de acuerdo a la

Zacatecas Ley de

Contribucin Mejoras

de

Objeto: obras que directa

Las pblicas o el la

Se concepta rea tanto aquella dentro de la cual la obra de imposicin

ingresos Municipal (31-Dic88) Ley de

indirectamente incrementen valor de propiedad inmobiliaria ubicada rea aplicacin en el de o

pblica reporte beneficio directo indirecto como que o a las se un

Obras por cooperaci n Estado (31-Dic88) del

ejecucin de las obras, o las que beneficien a la comunidad por el mejoramiento

los predios

89

y elevacin de los niveles de bienestar social, considerndose las siguientes: y carreteras

traduzcan en de niveles bienestar social de los poblados y de zonas urbanas. Los predios beneficiado s con la obra pblica quedarn afectados en garanta del pago de la cuota que les correspond a, salvo que ste se garantice en los trminos previstos en el Cdigo Fiscal Municipal. las una los de elevacin

caminos, fuente y vas pblicas, introduccin conexin distribucin, drenaje, alcantarillado, embellecimiento y remodelacin de etc. poblados, centros urbanos, y de

aguas, redes de

Del cuadro antes citado puede observarse que en los diferentes estados de la Repblica Mexicana la contribucin de mejoras se reglamento entre los aos 1984 a 1989, tanto en las Leyes de Hacienda Municipal como en las Leyes de ingresos de cada estado, y si bien no se le denomino como tal, si encontramos las caractersticas del tributo que se estudia.

90

2.2.1 ANTECEDENTES EN JALISCO En el ao 174177, en Guadalajara, Jalisco se autorizo el cobro de un impuesto sobre el abastecimiento de carne de casas y de ganado cuya recaudacin se destinara a continuar las obras de infraestructura de agua. Con este impuesto se construyeron 6 fuentes en puntos estratgicos de la ciudad. Este es un ejemplo paradjico, en l, observamos una perfecta interaccin entre el cobro de un impuesto y la introduccin de una obra de infraestructura. En cuanto a las contribuciones de mejoras, tenemos ejemplos de su regulacin desde 186578, ao en el cual se creo un instrumento legal denominado el pago de obras por cooperacin, que si bien es cierto no se le da en este ordenamiento tal denominacin, si constituye un antecedente de esta figura jurdica. Sin embargo, el primer registrado que establece una estructura jurdica, es el que promueve la urbanizacin, pavimentacin y ornato de la Calzada Independencia mediante la ley de Cooperacin, Planeacin y Obras Pblicas del Estado de Jalisco, que data de 193379. El decreto de aplicacin indicaba, especficamente las obras a las cuales se destinaran el proyecto, as como los procedimientos para la cobranza. Este

SIAPA. Agua para la Zona Metropolitana de Guadalajara 1893-1988. Impre-Jal, Guadalajara. 1988. Pg. 6 78 Vzquez, Daniel. El sistema mixto para la captacin de recursos y la toma de decisiones relativas al desarrollo urbano de Guadalajara, Un estudio de caso. Colegio Jalisco. Revista Encuentro Ciencias Sociales y Humanidades. Guadalajara. 1984. Pg. 6. 79 dem

77

91

decreto representa un avance puesto que el instrumento ya se haba intentado utilizar con anterioridad y no se haban obtenido los resultados esperados. As pues en la historia de estos instrumentos fiscales, podemos observar que la participacin ciudadana se dar en la medida de que exista un pleno convencimiento de que la obra es de una gran utilidad pblica, y se reflejara en un incremento en el valor de la zona. Hasta el 2008 Ley de Desarrollo Urbano
80

y la Ley de Hacienda Municipal81

ambas para el estado de Jalisco, regulaban la contribucin de mejora, sin embargo, a partir del presente ao se derogo la primera de estas leyes, para que entrara en vigor el Cdigo Urbano, ordenamiento que actualmente regula la contribucin estudiada y por lo que ve a nuestro estado82.

Congreso del Estado de Jalisco, Ley Desarrollo Urbano de Jalisco, en lnea www.congresojal.gob.mx,. Mxico, Pg. 67. 10 abril del 2009. 81 Congreso Estado de Jalisco, Ley Hacienda Municipal de Jalisco, en lnea www.congresojal.gob.mx, Mxico. Pg. 1. 10 abril 2009. 82 Congreso del Estado de Jalisco, Cdigo Urbano para el estado de Jalisco, en lnea www.congresojal.gob.mx, Mxico. Pg. 95. 11 abril 2009

80

92

CAPITULO III LA CONTRIBUCIN DE MEJORA COMO PARTE DE LOS INGRESOS PBLICOS DEL ESTADO 3.1 FINES DEL ESTADO El estado mexicano, se encuentra conformado por dos rdenes jurdicos perfectamente delimitados: uno, que lo constituyen los poderes de la unin que representan a la federacin; y el otro orden jurdico que lo constituyen los poderes de los estados que como consecuencia del pacto federativo conservan parte de su soberana. Cada uno de estos rdenes jurdicos constituye en s mismo toda una complejidad de actividades y acciones que deben realizar para poder llevar a cabo las funciones que le son inherentes y que les encomienda la propia constitucin, as la federacin tiene encomendadas determinadas atribuciones, en tanto que los estados se reservan algunas otras que habrn de cumplir invariablemente83. El municipio queda comprendido en el orden jurdico local, ya que por s mismo no constituye un orden jurdico autnomo y tendr entonces que seguir la suerte que le dicten las legislaturas de los estados a travs de leyes especficas que se encargan de reglamentar su funcionamiento particular. As, si bien es cierto, que en el orden administrativo podemos hablar de tres niveles de gobierno, federal, estatal y municipal; en estricto rigor y en el plano de rdenes jurdicos, solamente se puede hablar del federal y del local, que incluye al municipal.
83

Porra Prez, Francisco. Teora del Estado. Porra. Mxico. 1990. Pg. 276.

93

Cuando la constitucin poltica del pas fija atribuciones al estado en forma expresa a los poderes de la unin, lo hace en acatamiento al principio jurdico de legalidad, segn el cual, la autoridad deber ceir sus actitudes y sus acciones a las facultades que la ley en forma expresa les otorga. Es decir, los poderes de la unin encontrarn sustentadas sus atribuciones en el contenido de la propia constitucin federal en forma expresa, en tanto que no se precisa que los estados encuentren expresadas a la letra sus atribuciones, dado que estos son los que en uso de sus soberana ceden parte de ella para que nazca la federacin, y debe plasmarse en el pacto federativo, que es como se denomina tambin a la constitucin84. Al no ser enunciados, como ya se dijo antes, en la Constitucin General de la Repblica, los fines que persiguen los estados como entidades federativas a travs de atribuciones que expresamente se les consigna en la legislacin, resulta que cada estado sujetar su actuacin y buscar los fines propios que le son inherentes como una persona moral de derecho pblico que es, y estar entonces sujeta a los fines que la teora general del estado les establece, y que son principalmente, buscar el bien comn. Francisco Porra Prez, en su texto denominado Teora del Estado, seala: El estado, como ente cultural tiene por objeto la obtencin de un fin. Ya sabemos que todo producto de la cultura humana se caracteriza por llevar dentro de s una finalidad, aquella para la cual es creado por el hombre. Siendo el estado una institucin humana, tiene naturalmente un fin. No puede dejar de tenerlo. Los hombres que componen el estado, los gobernantes y los gobernados, al agruparse formando la sociedad estatal persiguen un fin. El estado encierra en su actividad una intencin que es la determinante y el motor de toda estructura85.

84 85

Zarzosa Escobedo, Op. Cit. Pg. 7 Porra Prez, Op. Cit. Pg. 278.

94

As, para estudiar al estado hay que ocuparnos primero del objeto a que se dirige su actividad, el fin ser entonces el que determine las atribuciones, la competencia material de los diferentes rganos del estado, y en funcin de esa competencia se crearn sus rganos, en ese fin est la razn ltima del estado y su diferencia especfica con otras sociedades. El estado no es un fin en s mismo, posee fines. Estos podrn superar al estudio de una formalista teora del estado, pero de ninguna manera a una filosofa del estado y a una filosofa del derecho. El orden poltico deber tender a procurar, directa o indirectamente todos aquellos bienes materiales, culturales, morales y religiosos que permitan el desarrollo de la persona humana. La doctrina clsica escolstica designa como bonum essentialiter al desenvolvimiento intelectual y moral y recepcin de la cultura, y llama bonum instrumentaliter a los medios materiales necesarios para la subsistencia. El bien comn significa, primaria y fundamentalmente, la forma que adopta el bien humano en cuanto el hombre vive en comunidad86. 3.2 INGRESOS DEL ESTADO PARA FINANCIAR LOS GASTOS PBLICOS El Estado como garante mximo de los intereses de los ciudadanos, est obligado, para cumplir esa funcin, a realizar una serie de actividades econmicas a favor de sus sbditos, necesita disponer de recursos con los que hacer frente a los gastos que exigen esas necesidades. Esta funcin ha adquirido tal nivel de desarrollo que hoy en da la intervencin econmica del sector pblico se extiende prcticamente a todas las facetas en que se desenvuelve la actividad de los agentes productivos87. Los recursos econmicos que necesita son cada vez de mayor volumen siendo qu el Estado, como cualquier agente productivo dispone:

86 87

Basave Fernndez del Valle, Agustn. Teora del Estado. Jus. Mxico. 1980. Pg. 80-81 De la Garza, Op. Cit. Pg. 155

95

de los recursos que genera su propia actividad econmica ! transporte ! servicio postal ! agua ! autopistas ! enseanza

Los cuales generan ingresos que cubren parte, e incluso todos los costes de produccin de tales servicios. propietario de terrenos, edificios, obras de arte, etc., con los que puede obtener ingresos derivados de su explotacin directa o en rgimen de concesin administrativa, pudiendo disponer de tales ingresos para financiar otro tipo de actividades puede recurrir al endeudamiento : solicitar prestamos al Banco Central emisin de ttulos de renta fija, obtiene prstamos de las personas e instituciones que disponen de ahorro. Pero, adems de estos procedimientos comunes a cualquier empresa, el Estado como representante mximo de los intereses de los ciudadanos y con la legitimidad que le confiere88: poder coactivo para exigir de los ciudadanos la participacin en la financiacin de los gastos pblicos mediante el pago de impuestos recurrir a la emisin de dinero al disponer y tener a su cargo el control de la creacin de moneda.

88

Margain Manautou. Introduccin al Estudio del Derecho Tributario Mexicano. Op. Cit. Pg. 84.

96

Estas dos prerrogativas no han necesitado contar con la legitimidad, a lo largo de la historia, para ser utilizadas como las formas comunes de financiacin en todos los pases y pocas, el establecimiento de impuestos y la creacin de moneda, procedimientos habituales de financiacin de los gastos pblicos.

As, podemos decir que los ingresos del estado se clasifican en dos grandes grupos: ordinarios y extraordinarios89. Ordinarios.- Son aquellos que se perciben regularmente, repitindose en cada ejercicio fiscal, y en un presupuesto bien establecido deben cubrir enteramente los gastos ordinarios. Extraordinarios.- Son aquellos que se perciben slo cuando circunstancias anormales colocan al estado frente a necesidades imprevistas que lo obligan a erogaciones extraordinarias. La contribucin de mejora se considera un ingreso extraordinario, toda vez que su imposicin esta sujeta a la realizacin de una obra pblica en la cual se beneficie de manera indirecta a determinados individuos con la realizacin de la misma. Arrioja Vizcaino90, por su parte nos seala que los ingresos del estado se clasifican en dos grandes rubros a saber: ingresos tributarios e ingresos financieros. Los primeros son aquellos que derivan de aportaciones econmicas efectuadas por los ciudadanos en proporcin a sus ingresos, utilidades o rendimientos, en acatamiento del principio jurdico fiscal que los obliga a contribuir a sufragar los gastos pblicos. En tanto que los segundos son los que provienen de todas las fuentes de financiamiento a las que el estado recurra, en adicin a las
89 90

Florez Zavala, Ernesto. Elementos de Finanzas Pblicas Mexicanas. Porra. 1981. Pg. 23. Arrioja Vizcaino, Op. Cit. Pg. 64

97

prestaciones tributarias recibidas de sus sbditos, para la integracin del presupuesto nacional. Entonces podemos decir, que ingresos tributarios derivan de la capacidad contributiva de los ciudadanos, en tanto, que los ingresos financieros tienen que ver con otros factores como las posibilidades crediticias del estado, como hace uso de sus bienes y recursos, su poltica monetaria, etc. Clasificacin dada por Arrioja Vizcaino91: Ingresos tributarios: a) impuestos b) aportaciones de seguridad social c) Derechos d) Contribuciones especiales e) Tributos o contribuciones accesorias

Ingresos financieros:

a) emprstitos b) emisin de moneda c) Emisin de bonos de deuda pblica d) amortizacin y conversin de deuda pblica e) Moratorias y renegociaciones f) Devaluaciones g) Revaluaciones h) Productos y derechos i) Expropiaciones j) Decomisos k) Nacionalizaciones

91

Ibdem, Pg. 65

98

Para Antonio Jimnez Gonzlez92, los ingresos ordinarios son aquellos que renen los atributos de permanencia, periodicidad, recurrencia y previsibilidad, es decir, aquellos ingresos que tienen una fuente duradera y que no se circunscriba a un perodo determinado, sino que exista hasta en tanto no provenga una disposicin en sentido contrario, como ejemplos cita al impuesto sobre la renta, impuesto al valor agregado. En cambio, como ingresos extraordinarios seala a todos aquellos que adolecen de los atributos antes citados, es decir, que su discontinuidad es su nota caracterstica, pues du obtencin entraa una decisin particular del estado. Para Francisco de la Garza93, los ingresos tributarios tambin se denominan tributos, y son considerados dentro de nuestra Constitucin general de la Repblica en forma genrica, ya que esta no distingue cada una de las tres figuras tributarias como impuestos, derechos o contribuciones especiales, y en forma general les denominada contribuciones, este autor le da a los tributos las siguientes caractersticas: 1) Tienen el carcter de pblico 2) Es una prestacin en dinero o en especie 3) Es una obligacin ex lege 4) Es una relacin personal en derecho obligatoria 5) Tiene por objeto o finalidad proporcionar recursos al estado para ste realice sus funciones. 6) Deben ser justos 7) En principio, los recursos que producen los tributos no deben afectarse a gastos determinados. Por el contrario los ingresos no tributarios se derivan de la explotacin de los recursos del estado o de los financiamientos que obtiene por diferentes vas a
92 93

Jimnez Gonzlez, Op. Cit. Pg. 10 De la Garza, Op. Pg. 326

99

fin de completar su presupuesto. De ello podemos derivar la existencia de ingresos patrimoniales e ingresos crediticios94. Existe tambin otra clasificacin de los ingresos de acuerdo a su origen, en derivados y originarios, entendindose por los primeros aquellos ingresos que obtiene el estado de otros entes gubernamentales o bien de particulares, en donde no se ejerce el poder de imperio del estado hacia los particulares, sino que los recursos los obtiene de otros niveles de gobierno y ocasionalmente de particulares95. En cuanto a los ingresos originarios, son todos aquellos que obtiene el ente gubernamental a travs del ejercicio del poder de imperio o tributario, que le otorga la Constitucin federal as como las constituciones locales, para exigir de los particulares las contribuciones, as como tambin, de la facultad para obtener su patrimonio, los recursos para lograr sus objetivos. Como se ha citado en lneas precedentes, las clasificaciones ms comunes respecto de los ingresos del estado, son aquellas que los dividen en ordinarios y extraordinarios, tributarios y no tributarios, originarios y derivados, y de acuerdo al rgimen que impera en nuestra legislacin. 3.3 UBICACIN DE LA CONTRIBUCIN DE MEJORA DENTRO DE LA

CLASIFICACIN DE LOS INGRESOS PBLICOS

Como hemos citado en prrafos precedentes, el estado tiene como fin primordial la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin, fin para el cual hace uso de los ingresos que tiene a fin de satisfacer el gasto pblico. La contribucin de mejora podemos ubicarla a simple vista dentro de la clasificacin de ingresos extraordinarios que seala la doctrina, primero porque
Delgadillo Gutirrez, Op. Cit. Pg. 39 Rodrguez Rodrguez, Humberto y Santana Loza, Salvador. Limitaciones a las potestades y competencias tributarias municipales. Indetec. Mxico. 2005. Pg. 63.
95 94

100

de acuerdo a las caractersticas de dicha figura, esta no tiene como elemento distintivo la permanencia, ni la recurrencia, pues dicha figura nicamente surge cuando el estado realiza determinada obra en la que se ven beneficiados ciertos ciudadanos por la realizacin de la misma, es decir, es ingreso que slo se obtiene por un perodo determinado. Ahora bien, la contribucin de mejoras tambin es un ingreso tributario puesto que se encuentra comprendida dentro del catlogo de tributos que puede imponer el estado a los ciudadanos por su facultad de imperio y a fin de que contribuyan al gasto pblico, no obstante de que su destino es especfico para cubrir el costo de la obra realizada, as pues, podemos ubicar a esta especie de contribucin dentro de los ingresos originarios del estado puesto su exigencia se basa como ya se ha dicho nicamente en la facultad de imperio del propio estado.

3.4. CLASIFICACIN DE LOS INGRESOS CONFORME A LA LEGISLACIN MEXICANA. Conforme al Cdigo Fiscal de la Federacin, los ingresos del estado se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras, derechos, aprovechamientos y productos los que se definen de la siguiente forma96: Son impuestos: las contribuciones establecidas en ley que deban pagar las personas fsicas y morales que se encuentren en la situacin jurdica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las aportaciones de seguridad social, de las contribuciones de mejoras y derechos. Son aportaciones de seguridad social las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el estado en el cumplimiento de
96

Rodrguez Lobato, Ral. Derecho Fiscal. Oxford. Mxico. 2000. Pg. 5

101

obligaciones fijadas por ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo estado. Son contribuciones de mejoras las establecidas en ley a cargo de las personas fsicas y morales que se beneficien de manera directa por las obras pblicas. Son derechos las contribuciones establecidas en ley por los servicios que presta el estado en sus funciones de derecho pblico, as como por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio pblico de la nacin. Son aprovechamientos los ingresos que percibe el estado por funciones de derecho pblico distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamiento y de los que obtengan organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal. Son productos las contraprestaciones por los servicios que preste el estado en sus funciones de derecho privado, as como por el uso, aprovechamiento o enajenacin de bienes de dominio privado.

Sin embargo, como hemos citado el presente trabajo se enfoca al mbtio estatal y municipal, por lo que en ese sentido se seala que respecto de las legislaciones de los estados podemos citar que hacen la misma clasificacin que a nivel federal, nicamente excluyendo a las aportaciones de seguridad social y agregando otras participaciones. Por lo que ve al estado de Jalisco, la Ley de Hacienda establece como ingresos los siguientes97:

Congreso Estado de Jalisco, Ley Hacienda Municipal estado de Jalisco, en lnea- http: //www.congresojal.gob.mx/bibliotecavirtual/busquedasleyes/buscador/leyes_estatales_cfm-, Mxico, 19 Marzo 2009.

97

102

Artculo 1.- La Hacienda Pblica de los municipios del Estado de Jalisco, para cubrir los gastos de su administracin, percibir en cada ejercicio fiscal los ingresos derivados de los impuestos, contribuciones especiales, derechos, productos, aprovechamientos y participaciones que se establezcan en las leyes fiscales y convenios de coordinacin subscritos, o que se subscriban, para tales efectos. Artculo 2.- Para los efectos de esta ley se denominan contribuyentes, de impuestos, contribuciones especiales, derechos, productos y aprovechamientos, a las personas fsicas, morales y unidades econmicas, cuyas actividades coincidan con alguna de las situaciones jurdicas previstas en la misma. Artculo 3.- Son impuestos, las prestaciones en dinero o en especie que fije la ley, con carcter general y obligatorio, a cargo de personas fsicas, morales y unidades econmicas, para cubrir los gastos pblicos ayuntamientos. Artculo 4.- Son contribuciones especiales, las prestaciones que fije la ley a quienes, independientemente de la utilidad general, obtienen beneficios diferenciales particulares, derivados de la ejecucin de una obra o de un servicio pblico. Artculo 5.- Son derechos, las contraprestaciones establecidas en la ley, por los servicios que presten los municipios en sus funciones de Derecho Pblico. Artculo 6.- Son productos, los ingresos que perciben los municipios por actividades que no correspondan a sus funciones y dems obligaciones a cargo de los

103

propias de Derecho Pblico; as como por la explotacin o venta de sus bienes patrimoniales, de dominio privado. Artculo 7.- Son aprovechamientos, los recargos, las multas y los dems ingresos de Derecho Pblico que perciban los municipios, no clasificables como impuestos, contribuciones especiales, derechos, productos y participaciones. Artculo 8.- Son participaciones, las cantidades que los municipios del Estado de Jalisco tienen derecho a percibir, de los ingresos federales y estatales, conforme a las leyes respectivas y a los convenios de coordinacin que se hayan subscrito, o se subscriban, para tales efectos. Artculo 8 bis.- Adems de los ingresos que forman parte de la Hacienda Municipal, los municipios percibirn: I. Las aportaciones y donaciones federales para fines

especficos que a travs de los diferentes fondos establezcan el Presupuesto de Egresos de la Federacin, la Ley de Coordinacin Fiscal y los convenios respectivos; II. Las aportaciones estatales y de organismos pblicos para

fines especficos que establezcan sus respectivos presupuestos de egresos y los convenios respectivos; y III. Las aportaciones y donaciones que perciba el municipio de

particulares destinados para fines especficos.

Como puede apreciarse de lo antes citado, por lo que ve a nuestro estado, se contemplan como ingresos los impuesto, las contribuciones especiales (donde

104

entra la contribucin de mejora), los derechos, productos, aprovechamientos y participaciones que prevean las leyes federales y convenios de coordinacin. As, desde el punto de vista econmico la contribucin de mejoras es un instrumento valioso para la cobertura del gasto pblico cuando sta es divisible, pues an cuando los ingresos que se obtienen de la misma, se encuentra por debajo de los dems ingresos obtenidos por el estado, es importante sealar que en cuanto al financiamiento de las obras puede ser de gran utilidad. Se aplica para la realizacin de determinadas obras para beneficiar a la colectividad en su conjunto; sin embargo, como resultado de la puesta en marcha de las obras realizadas, resulta beneficiado en forma individual determinado sector de la poblacin, sin que exista la intencin expresa de la autoridad para beneficiarlo, lo cual justifica que esas personas contribuyan en forma especial y de conformidad con su capacidad contributiva, mediante la aportacin de recursos econmicos para el financiamiento de la obra que realiza el gobierno local, por lo tanto, si la contribucin de mejora encaja dentro del gnero de los tributos, entonces le son inherentes todas las caractersticas que le corresponden a los mismos, independientemente de algunas otras que corresponden en forma exclusiva a esta figura tributaria98.

98

Zarzosa Escobedo, Op. Cit. Pg. 29- 30

105

CAPITULO IV 4.- NATURALEZA JURDICA DE LAS CONTRIBUCIONES DE MEJORAS 4.1 CONCEPTO DE NATURALEZA JURDICA A efecto de que se pueda realizar una reflexin sobre la naturaleza jurdica de la contribucin de mejoras, es necesario establecer que se entiende por naturaleza jurdica. En primer trmino podemos sealar la definicin de naturaleza que nos da el Diccionario Enciclopdico99, la cual establece lo siguiente: Naturaleza.- Esencia y propiedad de cada ser: naturaleza divina, humana. ndole, carcter, condicin. El Diccionario Jurdico Espaol siguiente: Naturaleza.- Manera de ser fundamental de cierta cosa. Condicin, ndole, manera (modo) ser, clase, esencia. Descripcin de una figura jurdica, en cuanto a su esencia, su estructura, sus caractersticas. Por el lado jurdico, se aplica a los actos de que se derivan derechos y obligaciones legales, realizados con arreglo a las normas legalmente establecidas. De derecho o de las leyes: lenguaje jurdico.
100

seala como definicin de naturaleza la

99 100

Garca-Pelayo y Gross, Ramn. Diccionario Enciclopdico Larousse. Mxico. Pg. 598 Moliner, Mara. Diccionario Jurdico Espaol. Madrid, Espaa. H-Z. 2004. Pg. 493

106

Como podemos apreciar de esta definicin, la naturaleza jurdica se refiere a la estructura ontolgica de algn concepto, es decir a como es. Aplicando dicho concepto al mbito jurdico, podramos decir, que hablar de naturaleza jurdica, es hablar de las cualidades y caractersticas de ciertas instituciones o figuras jurdicas, de tal manera que se establezca su esencia, sus propiedades normativas o empricas. Santiago Nino101 seala que es muy comn encontrar entre los juristas la preocupacin por captar la naturaleza jurdica de ciertos institutos. En la mayora de los casos, se encuentra el propsito de situar cierto caso dentro de un determinado marco normativo propuesto originariamente para otras instituciones. En el caso de las contribuciones de mejoras, la intencin del presente captulo es la de tratar de determinar, como se dijo antes, cual es la esencia de este tipo de contribucin, si es una figura autnoma, o si bien la podemos ubicar dentro del concepto de impuesto, o de algn otro tipo de contribucin, lo cual se desarrollara en puntos posteriores. 4.2. ACEPCIN GRAMATICAL DE LA CONTRIBUCIN DE MEJORAS La raz latina de la palabra contribucin proviene de contribere de tribere 102y es la accin de contribuir, que significa dar, como otras personas, cierta cantidad para algn fin. Tambin es sinnimo de tributo, que es el pago que, por distintos conceptos establecidos, estn obligados a hacer los ciudadanos para sostener los gastos del Estado.

Nino, Santiago. Introduccin al Anlisis del Derecho. Barcelona, Espaa. Ariel Derecho. 1993. Pg. 335 102 Varios autores. Las Contribuciones Especiales: La contribucin de Mejoras, un estudio comparado entre Espaa y Mxico. Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Mxico 2003. Pg. 108

101

107

Especial proviene del latn species, forma de spcere, del cual se forma el castellano especie, que significa limitado a cierta cosa o para cierta cosa o persona, pero no para todas. Diferente de lo ordinario o corriente. Tradicionalmente, la contribucin especial se ha distinguido en de mejoras y por gasto, y sobre esta distincin se debe aproximar su significado gramatical. Mejoras el la accin y efecto de mejorar. Cambio de una cosa por el que resulta mejorado, particularmente trabajo u obra realizado en una finca, con el que se mejora. Por otro lado, gasto es la accin de gastar, proviene e latn vastare que significa usar una cosa que se pierde, desaparece o destruye al usarla. Particularmente. Gasto es el hecho de entregar dinero por algo. Podemos observar de las races y los conceptos antes citados, que en el campo del derecho tributario la significacin gramatical no coincide con el lenguaje tcnico tributario. Sin embargo, en el caso concreto, el sentido gramatical de las contribuciones especiales, as como la de mejoras y por gasto, nos refiere a la misma acepcin usada en el terreno jurdico tributario. En el derecho vigente y en la dogmtica tributaria se reconoce a la contribucin especial como tributo, sin embargo, no se hace la distincin entre la contribucin de mejoras y la contribucin por gasto. As, podemos decir, que en nuestros cuerpos normativos se contempla a la contribucin especial como contribuciones de mejoras, an cuando no se trata de sinnimos, sino del gnero y la especie respectivamente.

4.3. DIVERSAS POSTURAS RESPECTO DE LA NATURALEZA JURDICA DE LAS CONTRIBUCIONES DE MEJORAS La contribucin especial es una categora tributaria que encierra dentro de su seno dos especies: la contribucin de mejoras y la contribucin por gasto.

108

En esta clasificacin adoptada por la doctrina, se sigue la corriente distincin.103

de la

escuela italiana impulsada por Giannini, quien estableci cabalmente esta

En la legislacin y literatura tributaria se reconoce a la contribucin especial como un tributo autnomo, sin embargo, generalmente no se hace la distincin entre la contribucin de mejoras y la contribucin por gasto. As, en el presente estudio entenderemos a la contribucin especial como sinnimo de la contribucin de mejoras, pues esta ltima se regula bajo las caractersticas de la primera. La contribucin especial o de mejora es una figura jurdica muy discutida y no bien delimitada, pues desde que la misma se estableci como una figura tributaria, se han presentado problemas para clasificarla entre los ingresos pblicos, habiendo diversos autores que le han negado al citado tributo toda autonoma conceptual. En la actualidad, las diversas doctrinas la reconocen de manera unnime

como un tributo, sin embargo, se han suscitado diversos conflictos respecto del lugar que dicha figura ocupa dentro del gnero de los tributos. Esto es, frente a esta problemtica los tratadistas han adoptado posturas dispares, habiendo quienes las configuran como un tributo autnomo, otros que la asimilan a algn otro tributo, a algn impuesto e incluso a la tasa. En el anlisis que se hace por parte de diversos doctrinistas, resulta interesente el planteamiento respecto de la naturaleza de las contribuciones especiales o de mejoras, puesto que a partir de que se determine la naturaleza de estas, ser ms sencillo establecer los elementos que deben reunir tales tributos en los ordenamientos respectivos, especficamente en las leyes mexicanas-, y en su caso si se aplica de manera correcta el citado tributo.
103

Ibdem. Pg. 109- 111

109

As, en el presente captulo tratar de sealar las teoras ms relevantes que han surgido en torno a la naturaleza jurdica de las contribuciones especiales o de mejoras, a fin de dilucidar, cual es a mi juicio la naturaleza de esta clase de tributo.

4.3.1 DOCTRINA CLSICA En Europa, donde se tienen los antecedentes ms remotos de esta figura jurdica se genero polmica por los planteamientos formulados por los doctrinistas Berlini y Giannini, ambos tratadistas del derecho italiano. Estos tratadistas, centraban su debate en determinar respecto de la contribucin especial, si se trataba de una categora tributaria autnoma o simplemente una modalidad impositiva. As, en el derecho tributario italiano, se realiz una clasificacin jurdica de los ingresos tributarios, esta concepcin la tenan los tratadistas Grioziotti, Micheli, Forte, Pluguiese y Jarach104 este ltimo de origen Argentino, y no Italiano como los dems, pero que se cita porque segua la misma postura italiana-, entre otros. Esta postura de diversos tratadistas italianos, reuna como tributos a los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales, esto es tenan una concepcin tripartita de los tributos. Dicha postura se consideraba como clsica o tradicional y se sigui durante mucho tiempo. Dentro de la misma, surge el pensamiento de Aquile Donato Giannini, el cual sealaba que entre el impuesto y la contribucin especial existe una sustancial diversidad en la estructura de la relacin tributaria, dado que en el impuesto, el nico fundamento jurdico es la
104

Ibdem. Pg. 111-112

110

sujecin del particular a la potestad financiera del Estado, es decir , no existe una actividad desarrollada por la administracin que correlacione al particular y al estado; en cambio, en la contribucin especial, existe un doble fundamento, por una parte, la coaccin del estado, esto es la sujecin a la potestad de imperio; y por el otro, la ventaja particular que recibe el contribuyente, o el mayor gasto que ste provoca al ente pblico. De tal manera, que si alguno de estos dos ltimos elementos no llega a generarse, no surge la obligacin tributaria. Este doctrinista parte de la clasificacin de los recursos del Estado en ingresos de derecho privado e ingresos de derecho pblico o tributos, y estos ltimos los subdivide a su vez en impuestos, tributos especiales o contribuciones y tasas, es decir, tiene una concepcin tripartita del tributo. Giannini105 seala como caracterstica comn a las tres especies tributarias, su fundamento legal, pero las diferencia entre s por presentar cada una elementos especficos que las delimitan perfectamente, es decir, para este doctrinista el elemento que diferencia a la contribucin especial de los dems tributos es la ventaja especial que el particular recibe, y dicha ventaja se convierte entonces en el fundamento jurdico de dicha contribucin, de tal forma que esta no surge si falta el citado elemento, esto es, si el particular no recibe algn beneficio o ventaja especial, no existe la contribucin especial, y por ende, no hay tributo. Podemos entonces observar que este tratadista, da a la contribucin especial o de mejoras, plena autonoma en relacin a otros tributos, que existen nicamente porque la ley los establece como obligacin, sin atribuirles ningn elemento que les de existencia a los mismos, como en el caso de la contribucin especial, que tiene como elemento principal el beneficio directo al particular, y sin el cual dicha contribucin no tiene razn de existir.

Vega Herrero, Manuela. Las Contribuciones Especiales como Tributo Especfico. Instituto de Investigaciones Fiscales. Espaa. 1980. Pg. 28- 69

105

111

Al igual que Giannini, y de conformidad con el razonamiento de este autor, la suscrita creo que la diferencia entre las dems contribuciones, y la contribucin especial, radica en la relacin jurdica Estado-contribuyente, la cual se da de manera diferente en ambos tributos. As, por ejemplo, en los impuestos el nico fundamento es la potestad del estado, su actuacin unilateral, en la que le impone al ciudadano la obligacin de contribuir al gasto pblico al travs de una norma, en cambi en la contribucin especial, adems de los anteriores elementos, se requiere otros sin los cuales dicho tributo no existira, me refiero a la actuacin del estado, el cual debe realizar una obra, y que con la misma se le cause un beneficio directo al particular. Esta circunstancia constituye bsicamente la diferencia entre las contribuciones como los impuestos, y la contribucin especial, tal como se expone por Giannini, y que se comparte por la de la voz. As, Giannini106 define a la contribucin especial o de mejoras con dos caractersticas: por una parte la ventaja econmica, esto, es el incremento del valor de una propiedad inmobiliaria, con motivo de una obra realizada por el estado una actividad administrativa-, y por otro, el gasto o el aumento del gasto que provocan determinadas personas, es decir, el estado ejerce el dinero de todos para el beneficio de unos cuantos. Podemos decir, que en la postura de este tratadista el hecho imponible de la contribucin especial se centra en la ventaja que se le da al particular con la actuacin del estado, es decir, con la realizacin de una obra, es as que nace la obligacin tributaria. Micheli, siguiendo la escuela de Giannini, tambin acepta la contribucin especial como categora autnoma, sin embargo, este doctrinista tambin hace el sealamiento de que los lmites en la contribucin especial no estn bien definidos. El entiende como ingresos tributarios a los impuestos, la tasa, la contribucin especial y los monopolios fiscales, sin embargo, no nos define a la contribucin especial.

106

Ibdem, Pg. 72

112

Como citamos en puntos precedentes, en la postura de la doctrina italiana (tambin llamada clsica o tradicional), tambin encontramos a Jarach107. Este tratadista seala con claridad a diferencia de los dems, que la naturaleza del hecho jurdico tributario se define de manera positiva respecto de la tasa y la contribucin especial y en forma negativa del impuesto, pues en el impuesto puede conformar el presupuesto de hecho cualquier dato que tenga relevancia econmica. Esto es, de acuerdo con este autor el impuesto no puede tener las caractersticas que son propias de la tasa y de la contribucin. Las caractersticas a las que se refiere Jarach radican bsicamente en la correspondencia que existe en la contribucin de la tasa y la contribucin especial. Digamos que, en la postura de este autor adems de existir el poder de imperio que tiene el estado para establecer tributos, hay un elemento de justificacin de estos tributos, en el caso de la tasa es la prestacin de un servicio pblico y en el caso de la contribucin especial es la ventaja del particular, por eso Jarach le da el carcter de negativo al impuesto, puesto que la obligacin tributaria no se impone debido a una contraprestacin del estado, sino simplemente al ejercicio de una potestad, y a una obligacin del particular. Tambin podemos sealar respecto de este autor, que si bien sigue la postura de Giannini, tambin le imprime a esta, su pensamiento particular, porque para justificar la contribucin especial considera por un lado, la conjuncin entre la ventaja particular y la obra pblica, y por otro, la misma ventaja particular y el gasto del ente pblico. En el seno de la doctrina clsica se han elaborado las teoras ms completas y sistematizadas en torno a la naturaleza de la contribucin especial. A esta doctrina se le ha calificado como la postura clsica, es la que cuenta con ms aceptacin en diversos pases. 4.3.2 DOCTRINA QUE SE APARTA DEL MODELO CLSICO
107

Varios autores, Op. Cit. Pg. 113-114

113

Existe tambin otra doctrina que se aparta del modelo clsico citado en lneas precedentes, esta doctrina tiene como principal representante a Antonio Berlini. Este tratadista en sus inicios no le conceda autonoma conceptual a la contribucin especial108, impuesto
109

su opinin se sintetizaba en la siguiente frase

inadmisibilidad de las contribuciones especiales como categora distinta al , donde la idea principal se centraba bsicamente en que no era posible insertar entre los impuestos y las tasas la categora de contribuciones especiales, sino que deba considerarse a este tipo de contribuciones como una subespecie del impuesto y no como una categora autnoma intermedia entre la de los impuestos y las tasas. Esto es, Berlini analizaba los diversos argumentos en que se apoya la doctrina clsica (que concede autonoma a las contribuciones especiales), y refutaba el elemento que segn esta doctrina diferenciaba a la contribucin especial de los dems impuestos- la ventaja o beneficio obtenido por el particular-, manifestando lo siguiente: el hecho de que una determinada categora de ciudadanos haya experimentado una ventaja especial por la ejecucin de un determinado gasto pblico podr justificar en el terreno poltico la imposicin a cargo de una categora de un impuesto especial que absorba en todo o en parte ese determinado beneficio, pero ello no implica en modo alguno que este impuesto debe ser distinto de los dems110 As, el referido tratadista no da al beneficio directo o la ventaja obtenida por parte del particular la connotacin de un elemento fundamental y de existencia de la contribucin especial, mucho menos lo constituye como un elemento
Posteriormente reoriento su pensamiento y le otorgo plena autonoma al concepto de contribucin especial, sin embargo, en este captulo se destaca su antiguo pensamiento a fin de llegar a tener mayores elementos para dilucidar la naturaleza de la contribucin especial. 109 Indetec, Revista Hacienda Fiscal Nmero 38. Op. Cit. Pg. 25 110 Rodrguez Lobato, Tratado Derecho fiscal. Op. Cit. Pg. 83 a 88
108

114

diferenciador de otros tributos como lo hace la doctrina clsica, sino que simplemente se refiere al citado elemento como una justificacin poltica de la imposicin del tributo, sin que contribuya en nada a su existencia, as como tampoco a conceptualizar a la contribucin especial como un tributo autnomo, postura que no comparto, toda vez que en mi opinin la ventaja o beneficio directo que obtiene el particular si es un elemento distintivo y esencial para que se imponga un tributo como lo es la contribucin especial, pues es en virtud de dicha ventaja que se le impone la carga al particular, y queda obligado al pago del impuesto, siendo que si no se obtiene ningn beneficio, no se impone ninguna carga, al menos en nuestro sistema jurdico. La postura de Berlini111, se divide entonces en dos perodos, el primero (1952), en el cual niega que la contribucin especial la categora de autnoma, a la vez que propone su inclusin dentro del impuesto, y el segundo, en el cual acepta la autonoma de dicha categora (1972). Este autor, como se dijo en el punto anterior, niega el carcter de autnomo a la contribucin especial, analizando los conceptos ofrecidos por Romano, Giannini y Pugliese, respectivamente. Para este tratadista, las posibles relaciones entre el estado y el particular se agotan con las categoras tributarias de los impuestos, tasas y prohibiciones. Respecto de los impuestos, Berlini tiene dos acepciones, una lato sensu y otros strictu sensu. Lato sensu el impuesto lo identifica con el tributo, es decir, le otorga todas las caractersticas inherentes a este ltimo, textualmente dice: La primera de ellas comprende todas las relaciones en las cuales el Estado impone al sbdito, en virtud de su poder de supremaca una prestacin a su favor y, por tanto, podra denominarse la categora de las obligaciones coactivamente impuestas; ste es el campo
111

Varios autores. Op. Cit. Pg. 115

115

tpico de los impuestos, si bien en la misma se incluyen tambin numerosas prestaciones no tributarias. Lo ms destacado aqu, es que Berlini le dota el elemento coactivo, como una manifestacin del poder del imperio del Estado, y que nica y exclusivamente el impuesto goza de esta caracterstica. En strictu sensu, el impuesto es para este tratadista: ! La obligacin de dar o hacer coactivamente impuesta por una ley o por un acto expresamente autorizado por sta, a favor de un ente pblico, que tiene por objeto una suma de dinero o un efecto timbrado y que no constituye la sancin de un ilcito, salvo que la propia sancin consista en la extensin a cargo de un tercero de una obligacin tributaria. En cuanto a estas definiciones, no se esta del todo de acuerdo con el citado autor, toda vez que desde mi punto de vista el impuesto, no se constituye jams en la sancin de un ilcito, sino simplemente en el cumplimiento de una obligacin impuesta en ley, y que va en relacin a la capacidad econmica del sujeto obligado. As este autor, coloca la contribucin especial como subespecie del impuesto, es decir, la encuentra dentro de los impuestos, esto lo entiende as, analizando la definicin de Romano112 la cual establece: el tributo especial es el que se satisface para un fin determinado de la administracin pblica, por aquellos que en dicho fin tienen un inters particular, si bien como contraprestacin no reciban singularmente ningn servicio.

112

Jarach, Dino. El hecho Imponible. D Abeledo-Perrot. Buenos Aires Argentina, 1972. Pg. 92

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De esta definicin, Berlini identifica la contribucin especial con el impuesto: el elemento coactivo de la prestacin, es decir, la obligatoriedad para satisfacerla y que se debe otorgar a un ente pblico, adems seala que la contribucin no tiene nada de especial, y que quiz lo especial se deba a que la prestacin debe ser satisfecha a un ente distinto del estado, esto es a un particular. En cuanto a la definicin dada por Giannini113 , este autor seala adems que la ventaja individual que se procura a ciertos sujetos por la realizacin de una actividad pblica ejemplo: la realizacin de una obra-, pertenece al campo de la realidad econmica y no al derecho, por lo tanto la concepcin de contribucin especial la orienta a la definicin de impuesto, debido a que el presupuesto objetivo de la contribucin especial y del impuesto es el mismo; de igual forma, seala que la ventaja especial se justifica en el terreno poltico y no en el jurdico, razonamientos que no comparto, puesto que si bien los elementos que Giannini da a la contribucin especial, podemos ubicarlos tambin en el plano de lo poltico, y lo econmico esto no quiere decir que su origen este en los mismos, sino que al ser la contribucin especial una contribucin compleja, sus elementos tambin tienen matices en otras reas adems de la jurdica, pero que al surgir de esta ltima, no podemos negarles la aplicacin en el mbito del derecho. As pues, a juicio de la suscrita, la contribucin especial goza de un rgimen jurdico complicado, y cuyo estudio como categora autnoma se justifica, por la configuracin del hecho imponible, donde se conjugan varios elementos que lo distinguen de tributos como el impuesto, siendo estos elementos, la actividad de la administracin pblica, el beneficio especial o el incremento del valor, el gasto provocado y el sujeto pasivo. El segundo perodo del pensamiento de Berlini comienza a partir de 1972, en este reconoce la autonoma de la contribucin especial, esto es modifica parcialmente su pensamiento, al reconocer a la contribucin especial a lado del
113

Vega Herrero, Op. Cit. Pg. 28- 69

117

impuesto y de la tasa, dentro de una categora ms amplia que la del tributo. Esto es, como podemos advertir, en este perodo el citado tratadista le da una vuelta a su postura inicial, pues tal como se cito en puntos precedentes, en el inicio de los estudios que realiz sobre la contribucin especial, le negaba autonoma a la citada figura jurdica. Para llegar a este punto, en el que modifica su pensamiento respecto de la contribucin especial, Berlini estudia la definicin, el contenido y la justificacin de la contribucin especial. As, este tratadista acepta la diferencia entre impuesto y contribucin especial, basada sta en el inters que existe entre los sujetos que la satisfacen. Considera que mientras en el impuesto los titulares de determinadas situaciones tienen el inters en la existencia del ente impositor y la medida de ese inters es dada por la capacidad contributiva de los particulares, en cambio, en la contribucin especial existe un inters directo en recuperar el gasto soportado por la ejecucin de una obra determinada, o por el desarrollo de una determinada actividad. La contribucin es debida slo por quienes se encuentran en determinada relacin con una obra o con una actividad, es decir, que segn los razonamientos de Berlini, a esta figura solo se le recurre cuando la ventaja recibida por los particulares es de naturaleza econmica, por lo tanto, es lgico que el parmetro de la obligacin del particular est constituido por la ventaja. De esta teora, resulta interesante destacar el anlisis realizado por Berlini en cuanto al concepto y la justificacin de la contribucin especial114 , de lo cual seala lo siguiente: 1.- Primeramente subraya que la actividad realizada por el ente pblico propicia dos ventajas: una como miembro de la colectividad, uti civies, y otra, como titular de una particular situacin. Este segundo caso lo podemos explicar de la siguiente manera: podemos decir que si el titular del fundo aledao a la obra realizada no compensa la ventaja obtenida por dicha obra, recibir un
114

dem

118

enriquecimiento injusto

en detrimento de la colectividad, puesto que es la

colectividad la que ha soportado la obra, es ah donde podemos encontrar a la contribucin especial, la cual busca que se devuelva a esa colectividad el gasto erogado, y que el particular beneficiado retribuya el enriquecimiento que ha obtenido, estableciendo el legislador que aquellos propietarios de los bienes beneficiados por la ejecucin de la obra pblica concurran a soportar una parte relativa al costo de sta, restableciendo as en todo o en parte, el equilibrio entre su patrimonio y el de la sociedad. Berlini seala que para llegar al resultado expuesto en el prrafo que antecede, es necesario que el importe global de la contribucin de los particulares no sea superior al aumento de valor de los bienes, y que sea inferior al costo total de la obra, pues de no ser aceptados estos limites, en vez de obtener una ventaja, recibiran un dao producto de la actividad de la administracin, consideracin que comparto, puesto que como dice este tratadista, es necesario que en las legislaciones de los pases que cuentan con este instrumento recaudatorio, como Mxico, se tengan bien sealados y especificados los limites para el cobro de este tipo de contribucin, para que realmente se cause un beneficio para todos, y no el detrimento de unos cuantos, que lejos obtener un enriquecimiento, padezcan una merma en su patrimonio. Por otro lado este autor, como dijimos en puntos precedentes modifico su postura inicial, y en trabajos posteriores acepta la existencia de la contribucin especial como categora autnoma, y seala que el principio que justifica la autonoma de la contribucin especial radica en que existe un enriquecimiento en el particular por obra de la actividad del ente pblico desarrollada a favor de la colectividad. Esta nocin, desde mi punto de vista, la podemos explicar, si comparamos a la contribucin especial con el impuesto. Esto es, el impuesto se justifica estrictamente por la existencia de un hecho que revela la capacidad contributiva del particular, en el caso de la contribucin especial, si bien no se

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revela esta capacidad contributiva, si se presume un incremento en el patrimonio de los beneficiados con la obra, pues su propiedad adquirir mayor valor, y por tanto habr un enriquecimiento, a costa de la sociedad, y para darle un equilibrio a ese enriquecimiento a costa de la colectividad se impone la citada contribucin. Dentro del criterio sustentado por Berlini en su primer perodo, encontramos la opinin de destacados tratadistas como Sanz de Bujanda
115

, el cual sostiene

la tesis de Berlini con algunas variantes influidas por Giannini. As, Bujanda maneja como premisa que la contribucin especial es una modalidad de exaccin tributara, pero no constituye una categora tributaria autnoma, sino que es una especie de impuesto. Seala que el fundamento peculiar de este tributo no se puede confundir con el presupuesto objetivo de aquel que, por su naturaleza, es igual al de los impuestos. Como vemos en este pensamiento del tratadista espaol Sanz Bujanda, sigue el pensamiento innovador de Berlini (en su primera etapa), sin embargo, cuando vemos su fundamento peculiar, observamos que tambin se basa en la especial ventaja obtenida por el sujeto pasivo, o el gasto que dicho sujeto ocasiona al ente pblico impositor, por lo tanto, aqu podemos encontrar la influencia de Giannini con especial referencia al gasto, pues no todos los autores reconocen en la contribucin especial este otro cimiento. Desde otra perspectiva, se puede decir que la naturaleza jurdica de la contribucin especial lato sensu es un tributo, es decir, tiene como caractersticas primordial la coactividad que le imprime el poder de imperio del Estado. Esto se debe, por una parte, al poder que el ente pblico tiene para establecer la contribucin especial; y, de otra, que para hacer efectiva la prestacin exigida por ste. Ahora bien, debido a que nos encontramos en un Estado de Derecho, el poder de imperio debe fincarse en las finalidades del Estado, traducindose en la necesidad de requerir a los particulares una
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Indetec, Revista Hacienda Municipal Nmero 38. Op. Cit. Pg. 29

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prestacin pecuniaria para desarrollar estas tareas. Este poder de imperio del estado debe estar controlado por los principios de justicia tributaria, en particular por el principio de capacidad contributiva se manifiesta en la especial ventaja del contribuyente, de tal suerte que la cuanta siempre viene determinada en proporcin a la ventaja o al gasto. Al lado de la capacidad contributiva, encontramos el principio del beneficio, que tambin debe funcionar como principio de justicia distributiva. La naturaleza jurdica de la contribucin strictu sensu, se observa, principalmente, en torno a la contribucin de mejoras. As la contribucin de mejoras se refiere a una prestacin obligatoria exigida por el Estado, con motivo de la obtencin de una ventaja especial por determinados individuos, frente al beneficio general que la actividad pblica reporta a la comunidad, habindose recibido el beneficio como consecuencia de la realizacin de una determinada actividad por el ente pblico. La contribucin de mejoras se resumen en dos caractersticas: la ventaja especial y la actividad del ente pblico. Frente a estas dos caractersticas de las contribuciones especiales, algunos autores sealan otras que aparecen de manera contingente116, entre ellas la afectacin del tributo, la discrecionalidad en la imposicin, etctera. Adems de las posturas antes citadas, hay una tercera que difiere sustancialmente de las anteriormente expuestas, pues aunque concede plena autonoma a la contribucin especial, distinguiendo las tres clsicas especies de tributos (impuestos, tributos especiales o contribuciones), se fundamenta en puntos diversos. Esto es, en esta teora el punto bsico de la distincin es la diversa naturaleza del hecho imponible de la contribucin especial en relacin con otros

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Margain Manautotu, Introduccin al Estudio del Derecho Tribuatario Mexicano. Op. Cit. Pg. 172.

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tributos117, es decir, el hecho imponible de la contribucin especial es diferente al de todos los dems tributos, y lo que en esencia le otorga la autonoma a la misma, pues para que se configure se requiere de un supuesto especial, de una conducta especfica que tiene una singularidad propia y un rgimen distinto al de los dems tributos. Antonio Jimnez Gonzlez, menciona que el elemento clave que nos permite diferenciar tanto la contribucin de mejoras, como las contribuciones especiales del resto de los tributos es la diversa naturaleza de su hecho generador.118 As, puedo sealar que la doctrina que considero ms adecuada para determinar la naturaleza jurdica de las contribuciones de mejoras, es aquella en la que se le concede plena autonoma al citado tributo, toda vez que a mi juicio tiene elementos que la distinguen de las otras especies de contribuciones, siendo el principal el hecho generador para la imposicin de la misma. 4.4 DIVERSAS DEFINICIONES DE LA CONTRIBUCIN DE MEJORAS Dado que en el presente captulo ya se han establecido las diversas doctrinas respecto de la naturaleza jurdica de la contribucin especial o de mejoras, y de igual manera he sealado que para la suscrita esta figura tiene plena autonoma, respecto del resto de los tributos, en el presente punto sealare las diversas definiciones que se han dado respecto de la citada contribucin en el mbito del derecho tributario. As empezaremos citando a Manuel Vega Herrero119 , el cual se refiere a diversas posturas doctrinarias, iniciando con la postura clsica, la cual concibe a las contribuciones especiales como contribuciones de mejora ocasionadas

117 118

Jarach, Op. Cit..Pg. 83 Jimnez Gonzlez, Op. Cit. Pg. 81- 95 119 Vega Herrero, Op. Cit. Pg. 28- 69

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por el despliegue de una actividad administrativa, concretamente la realizacin de una obra pblica o servicio del mismo carcter, realizada en inters pblico pero que proporciona ventajas concretas o beneficios especiales a determinados individuos propietarios de bienes inmuebles. Otro sector doctrinal, ampla el concepto de la contribucin especial incluyendo en l adems de las contribuciones de mejora otros conceptos y gravmenes, prestaciones debidas por la posesin de cosas o el ejercicio de actividades que exigen mayores gastos al ente pblico, habiendo quien incluye dentro del concepto de contribucin especial las denominadas contribuciones parafiscales. Seala este autor, una tercera posicin que podramos denominar de negacin a la contribucin especial, est avalada por aquellos autores que niegan autonoma tributaria a esta figura considerndola como una especie de impuesto y que, como lgica consecuencia, no entran a definirla. De las anteriores posturas, la que me parece ms adecuada es la denominada como clsica, pues es la que atiende a mi juicio a los verdaderos elementos de la contribucin especial o de mejoras, puesto que la postura que ampla el citado tributo a otros gravmenes, como son los denominados tributos parafiscales, significa desvirtuar el concepto de tributo, dado que la naturaleza y carcter de stos difieren notablemente de la contribucin especial. Por otra parte, la postura de la negacin del concepto de contribucin especial no es la adecuada a mi criterio, dado que yo considero que la contribucin especial o de mejoras, si es un tributo independiente, con identidad propia que tiene elementos que la diferencian del resto de los tributos. Para Antonio Jimnez y Gonzlez120, la contribucin especial o de mejoras, se presenta como un instrumento de cobertura o financiamiento del gasto pblico cuando ste tiene el atributo de divisibilidad, es decir, existen ocasiones en que
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Jimnez Gonzlez, Op. Cit. Pg. 81- 95

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el estado realiza determinadas actividades cuyo beneficio es experimentado por el grueso de la colectividad, sin embargo, no obstante de la inexistencia de una voluntad manifiesta del ente pblico, resulta que a la postre determinadas personas se benefician en forma especial o con una cuota adicional, lo que constituye en equidad la exigencia de que el conjunto de la colectividad, cada persona de conformidad con su capacidad contributiva, aporte recursos econmicos para el financiamiento de dicha actividad que constituye un satisfactor de la comunidad pero adems puede existir una adicional obligacin a cargo de quienes en forma especial se benefician de dicha conducta del estado. Contribuciones especiales: son las prestaciones en dinero o en especie que el Estado fija con carcter de general y obligatorio a todas aquellas personas fsicas y morales, a uno o varios sectores de la poblacin, con objeto de atender o financiar el monto de una obra pblica o de un servicio de inters general y que se traduce en un beneficio personal y directo para todas las personas comprendidas en la zona de influencia o que alcancen las ventajas respectivas en proporcin mayor al resto de la poblacin.121 Respecto de las definiciones adoptadas por las legislaciones de los estados de la Repblica Mexicana, podemos sealar que independientemente de la denominacin que se le ha dado en cada entidad, en casi todas podemos encontrar los elementos que se contienen en la siguiente definicin: Son tributos que el poder pblico fija a quienes

independientemente de la utilidad general colectiva, obtengan beneficios diferenciales particulares, derivados de la ejecucin de una obra pblica, en los trminos de las leyes respectivas .

Snchez Gmez, Narciso. Los Impuestos y la Deuda Pblica. Editorial. Porra. Mxico, D.F., 2000. Pg. 11

121

124

Por lo que ve al estado de Jalisco, la Ley de Hacienda Municipal122 , en su artculo 4 seala como denominacin de las contribuciones en comento, contribuciones especiales, las cuales las define de la siguiente manera: Artculo 4.- Las prestaciones que fije la ley a quienes, independientemente de la utilidad general, obtienen beneficios diferenciales particulares, derivados de la ejecucin de una obra o de un servicio pblico. El Cdigo Urbano123 para el estado de Jalisco a su vez establece que se entender por contribucin de mejoras lo siguiente: Artculo 316. La accin urbanstica por contribucin de mejoras, comprende aquellas obras de urbanizacin y edificacin que sean promovidas por el Consejo Estatal de Desarrollo Urbano para uno o varios destinos, generando beneficios en forma indirecta o general, a los habitantes o propietarios de predios o fincas de un centro de poblacin o de una zona del mismo.

Jess Quintana Valtierra124, en su obra denominada Derecho Tributario Mexicano, nos define a las contribuciones de mejoras de la siguiente manera: Es una prestacin en dinero en virtud de la cual el contribuyente obtiene un beneficio especial, al verse incrementado el valor de un bien inmueble de su propiedad, como consecuencia de la realizacin de una obra pblica.

Congreso del Estado de Jalisco, Ley de Hacienda Municipal del Estado de Jalisco, en lneahttp://www.congresojal.gob.mx/bibliotecavirtual/busquedasleyes/buscador_leyes_estatales_cmf.-, Mxico, 19 Marzo 2009, Pg. 1 123 Congreso del Estado de Jalisco, Cdigo urbano para el estado de Jalisco, en lneahttp://www.congresojal.gob.mx/bibliotecavirtual/busquedasleyes/buscador_leyes_estatales_cmf.-, Mxico, 18 de febrero del ao 2009, Pg. 92 124 Valtierra Quintana, Jess. Derecho Tributario Mexicano, Editorial. Trillas, Mxico 1999.Pg. 66

122

125

Por otra parte, este tipo de contribuciones es una obligacin que deriva de la ley, con lo que se cumple, as, el principio de legalidad. Respecto de los elementos esenciales de la contribucin en comento, el autor en cuestin125 atinadamente seala que: Hecho generador. Cuando la administracin pblica, ya sea municipal, estatal o federal, lleva a cabo la realizacin de una obra pblica, se produce un aumento de valor de las propiedades colindantes a la misma. Consecuentemente, el hecho generador de la contribucin de mejoras es la realizacin de la obra pblica. Como ejemplo de tales hechos generadores encontramos obras tales como la construccin o ampliacin de avenidas o de parques pblicos, pavimentacin, embanquetado y alumbrado de calles, construccin de caminos y carreteras, y la construccin de distritos de riego. Sujeto pasivo de la contribucin de mejoras. Lo es el propietario del inmueble cuyo valor se ve incrementado al realizar la obra. A travs del principio de beneficio que obtienen los contribuyentes cuyos inmuebles se encuentran ubicados en las inmediaciones de la obra pblica, se establece el criterio de reparto de la carga pblica, consistente en hacer pagar a quienes no reciben un servicio individualizado pero se benefician indirectamente por un servicio general. Su afectacin. As como los impuestos no tienen una afectacin especfica, las contribuciones de mejora s la tienen, pues deben estar afectadas al manejo de fondos especiales destinados al pago de las mismas y el ingreso total obtenido por tales contribuciones no debe exceder del costo de la obra.

125

dem

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Una contribucin de mejora no puede exceder el costo de la obra que se construye, costo que generalmente se distribuye en forma de derrama entre los propietarios de los predios beneficiados. En los menos casos, como sucede en el Distrito Federal el llamado derecho de cooperacin, el costo ya est predeterminado en la ley con base en una determinada unidad fiscal, que puede ser el metro lineal, por ejemplo, de tubera de agua potable, de drenaje o de alumbrado pblico o el metro cuadrado de pavimento.

Para la suscrita, las contribuciones de mejoras, son aquellos tributos que se imponen a personas que se ven beneficiadas directamente por la realizacin de una obra, y que consisten en la prestacin en dinero que estn obligados a pagar como contraprestacin al beneficio obtenido, por la realizacin de una obra. Esto es tiene dos elementos importantes: la realizacin de una obra por parte del estado, y un beneficio directo obtenido por parte de un particular que se ve beneficiado con dicha obra.

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CAPTULO V PRINCIPIOS TEORICOS Y TRIBUTARIOS QUE RIGEN A LA CONTRIBUCION DE MEJORAS Una vez estudiada la naturaleza jurdica de la contribucin de mejoras, y al haber analizado que esta pertenece al catlogo de los ingresos tributarios que percibe el estado, es importante sealar los principios tericos y tributarios que rigen a esta especie de contribucin al igual que al resto de las mismas, lo cual se har en el presente captulo. 5.1 PRINCIPIOS TERICOS El legislador retoma y generalmente se apega a los principios tericos elaborados por distintos tratadistas a lo largo de historia, con el propsito de que las leyes impositivas sean lo ms justas posibles. La aplicacin de dichos principios juega un papel clave en los cimientos sobre los cuales descansa el marco jurdico impositivo de cada pas. El tratadista alemn Fritz Neumark126 ofrece una visin sistemtica y amplia de los principios a los que se debe someter la poltica fiscal para calificarse como justa y econmicamente racional. Considera que a fin de alcanzar los objetivos de justicia, economa y eficacia operativa en la tributacin, se deben observar

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Neumark Fritz. Principios de la imposicin. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid.1974. Pg. 85

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los principios que denomina poltico-sociales, poltico-econmicos y tcnicotributarios. Para lograr la justicia en la imposicin se debe buscar distribuir los gravmenes de tal forma que el reparto de la carga tributaria resulte lo ms equilibrado posible, lo cual se logra mediante la aplicacin de los principios poltico sociales. Los objetivos de economa, que se manifiestan en la consecucin de la eficacia, la estabilidad y el desarrollo econmico, se pueden alcanzar con la aplicacin de los principios poltico-econmicos a travs de los cules se permite la libre competencia y el desarrollo normal de los diversos sectores de la economa, as como la suficiencia presupuestaria y la adaptacin a las fluctuaciones de la actividad econmicas. Con el propsito de lograr la eficacia operativa de la imposicin, debe existir una reestructuracin adecuada del sistema y de las normas tributarias, que por su congruencia, precisin y claridad faciliten su aplicacin a los contribuyentes y a la administracin, lo cual se logra a travs de los principios tcnicotributarios. Los principios de Neumark estn muy relacionados con los de Adam Smith127, ya que ambos doctrinistas, en sntesis, aspiran a que el establecimiento de los impuestos sea lo mas justo posible y tanto el cumplimiento como la recaudacin, lo menos complicado que se pueda. No obstante la gran aportacin del tratadista alemn, los principios ms destacados y reconocidos son los elaborados por quien es considerado como el fundador de la economa poltica, Adam Smith, en su obra la Riqueza de las Naciones. Smith desarroll con inmensa precisin los principios que actualmente se sujetan a ellos las normas tributarias de la totalidad de los
Smith Adam. Investigacin de la Naturaleza y Causas de la Riqueza de las Naciones. Publicaciones O. Cruz. Mxico, 1978.Pg.98
127

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pases occidentales, incluyendo el nuestro. Su influencia ha sido tal, que no slo los especialistas en la materia adoptan su pensamiento, sino que las legislaciones se rigen por l, estando vigente en los mximos ordenamientos de los pases del Occidente. Por su trascendencia histrica y por su valioso contenido, abordaremos sus principios. 5.1.1 PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD De acuerdo con ste principio, los gobernados deben contribuir al gasto pblico en una proporcin lo ms cercana posible a su capacidad econmica. Adam Smith seala que la observancia o inobservancia de este principio conduce a lo que denomina igualdad o desigualdad de imposicin128. Existe igualdad cuando la imposicin tributaria grava a causantes con ingresos distintos en proporcin a su capacidad econmica, empleando tarifas diferenciales. Mientras que al aplicarse cuotas o tarifas fijas a sujetos con ingresos dismiles se cae en la desigualdad. Aunado a lo anterior, para que a un impuesto se considere justo o equitativo se requiere que sea general, comprendiendo a todas las personas que se encuentren en una situacin idntica a la prevista por la ley como el hecho generador del impuesto. Igualmente, se necesita que el impuesto sea uniforme, es decir, que todas las personas estn en un plano de igualdad ante el tributo. Caractersticas que son ms propiamente de las leyes en general que exclusivamente de las leyes fiscales. Adolfo Arrioja Vizcano
129

seala que la presente mxima de Smith se traduce

en la observancia, por parte de cualquier sistema tributario inspirado en ideales de justicia, dentro de estos tres postulados:

128 129

dem Arrioja Vizcaino, Op. Cit. Pg. 152.

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a) Gravar cualitativamente mediante tasas porcentuales de tipo diferencial a quienes posean una mayor capacidad econmica, a fin de que el impacto patrimonial que sufran sea ms elevado que el que tengan que soportar los ciudadanos de mediana o menor capacidad econmica. b) Distribuir por igual las cargas pblicas entre todas las fuentes de riqueza gravable disponibles en una nacin en un momento dado, con el objeto de que el peso de la contribucin nacional no recaiga exclusivamente sobre una o varias

5.1.2 PRINCIPIO DE CERTIDUMBRE La ley debe establecer con claridad y precisin los elementos esenciales de los impuestos, ya que as se disminuye en mayor medida la arbitrariedad de la administracin pblica y se evitan confusiones en el cumplimiento de la obligacin fiscal. Como es conocido, el legislador tiene el deber de precisar claramente quines son los sujetos del impuesto, el objeto, tasa, cuota o tarifa, la poca de pago, su fecha de pago, ya que de no hacerlo con la mayor exactitud, se corre el riesgo de que la autoridad acte con arbitrariedad. El destacado doctrinista, Emilio Margain Manautou130 seala que la legislacin mexicana incumple en repetidas ocasiones con este principio, citando tres ejemplos. El primero lo vincula con el artculo 39 fraccin II del Cdigo Fiscal Federal, en lo relativo con la facultad del Ejecutivo para dictar las medidas relacionadas con la administracin, control, forma de pago y procedimientos sealados en las leyes fiscales, cuya delegacin de facultades de parte del Legislativo con el Ejecutivo considera inconstitucional. El segundo caso es la Ley de Ingresos de la Federacin que contempla la facultad de la Secretara de
130

Margin Manautou, Introduccin al Estudio del Derecho Tributario Mexicano. Op. Cit. Pg. 180

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Hacienda y Crdito Pblico para fijar peridicamente, para efectos fiscales, el valor o precio al pblico, de las mercancas atendiendo a las cotizaciones de las mismas en mercados nacionales y extranjeros, o establecer precios mnimos en los casos en que las leyes fiscales establezcan este requisito como base para determinar los impuestos. Afirma que la autoridad no debe modificar en cualquier momento la base del impuesto, ya que genera incertidumbre respecto al gravamen que se debe pagar. El tercer ejemplo es el segundo prrafo del artculo 20 del Cdigo Fiscal de la Federacin en lo que respecta al ndice Nacional de Precios al Consumidor, sosteniendo que un organismo descentralizado no puede vlidamente establecer criterios para determinar el pago de los impuestos. 5.1.3 PRINCIPIO DE COMODIDAD El impuesto, desde su propia definicin gramatical, genera una reaccin de rebelda del sujeto o grupo de sujetos a quienes va dirigido. A casi nadie debe agradarle la idea de que se le den rdenes, menos cuando la orden afecta su patrimonio. Partiendo de esta idea, el legislador y el Estado deben facilitar su pago. Por ende, la legislacin necesita establecer circunstancias de modo, tiempo y lugar propicias para que el contribuyente cumpla con su obligacin con la menor dificultad. Es decir, el principio de comodidad va ms all de sealar las fechas de pago ms agradables en atencin a la naturaleza del gravamen, sino que debe comprender ntegramente al procedimiento para el entero del tributo. Al respecto, Adolfo Arrioja Vizcano131 menciona un lugar, es decir, instalaciones apropiadas y con un personal que de un trato amable a los contribuyentes que acuden a cumplir con sus obligaciones tributarias. El autor comenta la facilidad de enterar el impuesto va correo. Actualmente tal facilidad sugerida es superada, ya que muchos movimientos se pueden realizar a travs de Internet.

131

Arrioja Vizcaino, Op. Cit. Pg. 158

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5.1.4. PRINCIPIO DE ECONOMIA Este principio se enfoca esencialmente en justificar la existencia de los impuestos en funcin de su provecho econmico; siendo adems productivo para las finanzas del Estado. Adam Smith plantea que un impuesto cumple con el principio de economa sino requiere de un nmero elevado de funcionarios para recaudarlo, sino inhibe o desalienta la actividad econmica o industrial, si sus penas no llevan a la ruina a quien no cumple con su pago y si los actos de fiscalizacin no son fastidiosos o sumamente molestos para los gobernados132 . Cuando un sistema llega a ser antieconmico constituye un grave problema, porque adems de que se disminuye la captacin de contribuciones, se generan condiciones de depresin en el mbito del trabajo, ahorro y la productividad, las cuales incrementan el empobrecimiento de la poblacin, siempre que el gobierno no corrija las deficiencias. En este aspecto, tendr que ser econmica su administracin, control y recaudacin, en tanto que la diferencia entre lo recaudado y el dinero netamente ingresado a la hacienda pblica sea la menor posible.

5.2.- PRINCIPIOS TRIBUTARIOS Ha sido la doctrina alemana, espaola y muy especialmente la mexicana, las que han trasladado al primer plano del derecho constitucional tributario/fiscal el tema de las garantas de los derechos individuales y sociales. La aportacin de la doctrina alemana en este punto, nos dice Eusebio Gonzlez, ha sido decisiva, al considerar que las constituciones modernas no se limitan a asegurar una posicin defensiva frente al Estado, sino a facilitar proteccin y favorecer las reivindicaciones surgidas dentro del clima del moderno Estado Social de Derecho, que ya no puede reducirse a garantizar libertades y evitar
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Zarzoza Escobedo, Op. Cit. Pg. 58.

133

abusos, sino que a partir de una concepcin positiva de la accin del Estado desde el principio de igualdad y tomando como punto de referencia el desarrollo alcanzado por algunos derechos constitucionales, ha cargado sobre s la responsabilidad de allanar obstculos y dispensar proteccin (por ejemplo, en temas familiares, relacionados con la tercera edad y el desempleo). De este modo, la Constitucin viene a situarse no slo en el pice de la jerarqua normativa, sino tambin como marco, directamente aplicable unas veces e inspirador otras, de los criterios que han de presidir el reparto de la carga tributaria133 De esta manera ha surgido todo un espectro de principios comunes de derecho constitucional tributario. En ese sentido, junto a los principios especficamente tributarios, existen tambin en las constituciones determinados principios generales del derecho pblico (igualdad, legalidad, seguridad jurdica, tutela judicial efectiva, etc.), que por ser tales, son tambin aplicables al derecho tributario. Acosta Pea nos dice que dentro del ordenamiento constitucional encontramos tres clases de principios, los tradicionales formulados normalmente como derechos del ciudadano, los que resultan del esquema de ordenacin entre poderes que la Constitucin establece y aquellos que se derivan de la finalidad que la comunidad poltica asume como misin134 Del artculo 31 fraccin IV135 de nuestra Constitucin Poltica de los Estados unidos Mexicanos emanan la mayora de los principios de los cuales son tomados como requisitos indispensables que deben de contener los tributos. 5.2.1 PRINCIPIO DE CONSTITUCIONALIDAD
133 Gonzlez Garca Eusebio. Prlogo a la obra Principios Tributarios Constitucionales. Tribunal Fiscal de la Federacin,-Universidad de Salamanca-Instituto Cultural Domecq, Mxico. 1992. Pg. 20. 134 Acosta Espaa Rafael. Los Principios Constitucionales del Derecho tributario Espaol en Revista de Derecho Financiero y Hacienda Pblica, Vol. XVI, N 65-66, Septiembre-diciembre, Espaa, 1966, Pg. 1261. 135 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Mac Graw Hill. Sptima Edicin. Mxico. 2005. Pg. 37

134

A partir de este principio se desprenden las leyes tributarias que deben de estar sometidas a la Constitucin, esto es, que no slo las relaciones jurdico tributarias, deben de sujetarse a las leyes previstas, sino que adems estas leyes, deben estar fundamentadas en los preceptos Constitucionales correspondientes, por lo que si las leyes tributarias no estuvieren contempladas, stas careceran de validez, ya que estaramos hablando de leyes inconstitucionales. Adolfo Arrioja Vizcano nos seala que este principio se basa en que la Constitucin es el punto inicial de todas las dems leyes, las normas Constitucionales son las que estn por encima de todas las dems, por lo que stas deben de nacer basndose en la Constitucin.136, as las leyes no pueden contrariar la constitucin o alterar su sentido. 5.2.2 PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA El principio de legalidad se apoya en aforismo latino nullum tributum sine lege, que establece que no puede haber tributo, si no esta establecido previamente en ley formal y en ley material, como acto propio y normal del Poder legislativo.137 De lo anterior se desprende el siguiente principio legalidad tributaria, que significa que toda contribucin debe establecerse en una ley, proporcionando seguridad jurdica para los contribuyentes, por lo que se puede deducirse: para que una contribucin pueda ser exigida a un contribuyente debe estar previamente establecida en una ley. Dionisio Kaye, establece como el principio de legalidad Tributaria lo siguiente:

Arrioja Vizcaino, Op. Cit. Pg. 155. Reyes Vera Ramn. La fraccin IV del articulo 31 en la constitucin federal mexicana, Tribunal fiscal de la federacin, 45 aos al servicio de Mxico, tomo I. Mxico. Pg. 44
137

136

135

"... En esencia el principio de legalidad opera como una balanza que busca el justo y adecuado equilibrio entre los dos sujetos que normalmente intervienen en la relacin jurdico-fiscal, al sujetar la accin tanto del Fisco como de los causantes al cumplimiento de un rgimen legal especfico, cuyo contenido debe ser eminentemente equitativo". 138 De igual manera este principio toma sus bases de los artculos: 14, 16, 31 fraccin IV y 73 fraccin VII de la Constitucin Federal.139

El Artculo 14 Constitucional seala: Nadie podr ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho...... El Artculo 16 Constitucional seala: Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal de procedimiento...... La autoridad administrativa podr practicar visitas domiciliarias nicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de polica; y exigir la exhibicin de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las

Kaye Dionisio. "Derecho Procesal Fiscal".Themis. Mxico. 1991.Pg. 52 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Instituto Electoral del estado de Jalisco, Mxico, 2007, Pg. 66, 79 y 127.
139

138

136

disposiciones fiscales, sujetndose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos........ En tiempo de paz ningn miembro del Ejrcito podr alojarse en casa particular contra la voluntad del dueo, ni imponer prestacin alguna. En tiempo de guerra los militares podrn exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los trminos que establezca la ley marcial correspondiente... El Artculo 31 Constitucional en su fraccin IV seala: "Son obligaciones de los mexicanos:...... IV. Contribuir al gasto pblico sea de la Federacin, Estados o Municipios en que residan, de la manera proporcional y equitativa que determinen las leyes". El Artculo 73 Constitucional en su fraccin VII seala: El Congreso tiene facultad:....... VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto...... Estos artculos no solo sealan los principios sin no que tambin se sealan elementos que deben de contener cada una de las contribuciones como los son: Sujeto, Objeto, Base, Tasa o tarifa y poca de pago. Estos elementos se dan con el fin de que la autoridad no cree o determine contribuciones a libre arbitrariedad. Esto lo determina as el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin140 : IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY.140

Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Tesis y Jurisprudencias, IUS 2007.

137

Al disponer el artculo 31 constitucional, en su fraccin IV, que son obligaciones de los mexicanos "contribuir para los gastos pblicos, as de la Federacin como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes", no slo establece que para la validez constitucional de un tributo es necesario que, primero, est establecido por ley; segundo, sea proporcional y equitativo y, tercero, sea destinado al pago de los gastos pblicos, sino que tambin exige que los elementos esenciales del mismo, como pueden ser el sujeto, objeto, base, tasa y poca de pago, estn consignados de manera expresa en la ley, para que as no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a ttulo particular, sino que a la autoridad no quede otra cosa que aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante y el sujeto pasivo de la relacin tributaria pueda en todo momento conocer la forma cierta de contribuir para los gastos pblicos de la Federacin, del Estado o Municipio en que resida. Pleno de la SCJN, Registro No. 900243 Localizacin: Sptima poca Fuente: Apndice 2000 Tomo I, Const., Jurisprudencia SCJN Pgina: 289 Tesis: 243 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional De los artculos anteriores se puede concluir, que todo acto de autoridad hacendaria debe estar fundado en la ley, y debe de establecer y regular las contribuciones. Donde se tiene como finalidad regular la actividad del Fisco, toda vez que este es el rgano encargado de determinar, liquidar, recaudar y administrar los ingresos del Estado en matara de tributos. Asimismo, el principio de legalidad acta como una delimitacin del actuar del Fisco federal, y a su vez conforma la defensa de los particulares, que

138

previamente debe de estar plasmada en leyes que le permitan al particular conocer en forma anticipada las facultades y obligaciones del fisco, subordinndose ste ltimo al imperio de la Ley y con esto se evita el abuso del que pueda ser objeto el gobernado.141 5.2.3 PRINCIPIO DE GENERALIDAD Este principio al igual que los antes mencionados tiene su fundamento en el Artculo 31142 Constitucional fraccin IV donde se establece: son obligaciones de todos los mexicanos contribuir para los gastos pblicos as sea como de la Federacin, del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que resida de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes Existen nociones que han llegado a interpretar este precepto, en donde fundan que se excluye a los extranjeros del pago de contribuciones, pero esto no es as, ya que los extranjeros s quedan incluidos, y esto se debe a que si encuadran en hecho imponible y el presupuesto de hecho establecido en la ley positiva mexicana, deben pagar las contribuciones que el legislador dej al crear la Constitucin. Este principio se refiere a que la contribucin creada sea aplicado a todos los sujetos susceptibles del pago tanto personas fsicas como morales, cuya situacin jurdica concreta coincida exactamente con la hiptesis normativa marcada en ley, como el acto o hecho que genera el crdito fiscal. De manera contraria podemos encontrar la excepcin de la regla y establece que existen cantidades mnimas exentas de pago, que aparentemente violan el correspondientes; la errnea interpretacin de referencia, se debe esencialmente a la gran laguna

Principios Tributarios. en lnea-. http://www.umsa.edu.ar/downloads/cet/Principios/tributarios.doc. Mxico. 20 de febrero del 2008. 142 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Instituto electoral del estado de Jalisco, Mxico, 2007, Pg.127.

141

139

principio de generalidad que establece la ley, pero esto no es as, ya que la regla es de aplicacin general, as como todas las personas que se coloquen en la misma hiptesis normativa que establezca la excepcin ser aplicadas tambin para ellos de forma general. Por su parte Ernesto Flores Zavala143 nos dice que nadie debe estar exento de pagar contribuciones. Sin embargo no debe de entenderse en trminos absolutos esta obligacin, sino limitada por el concepto de capacidad contributiva, es decir, todos los que tengan alguna capacidad contributiva estarn obligados a pagar. 5.2.4 PRINCIPIO DE OBLIGATORIEDAD Este principio al igual que los antes mencionados tiene su fundamento en el Artculo 31 Constitucional fraccin IV144 donde se establece: son obligaciones de todos los mexicanos contribuir para los gastos pblicos as sea como de la Federacin, del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que resida....... El cobro de tributos por parte del Estado en su facultad de imperio permite que este pueda ejercer su funcin pblica. Por lo tanto, la obligacin sealada en este precepto constitucional es justificable en medida que el estado capte ingresos para poder cubrir sus necesidades operativas, as como los destinados al desarrollo, servicios pblicos y obras donde el beneficio sea colectivo. Por lo que el Estado para asegurar el cumplimiento del particular, est dotado de la facultad econmico coactiva, derecho de hacer efectivas sus obligaciones o crditos fiscales. Por consiguiente, todas los sujetos que se ubiquen en las hiptesis normativas sealadas por al ley, automticamente quedan obligadas a cubrir el
143 144

Flores Zavala, Op. Cit. Pg. 98 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Op. Cit., Pg. 127

140

correspondiente tributo en la forma y plazos que la misma ley establezca. Si no se cumple oportunamente con la obligacin, inmediatamente opera la facultad econmico- coactiva, la cual es ejercitada por el Estado a travs de la autoridad hacendaria, mediante el procedimiento administrativo de ejecucin. 5.2.5 PRINCIPIO DE VINCULACIN CON EL GASTO PBLICO Como se estableci anteriormente el Estado necesita captar ingresos para poder hacerle frente y solventar los servicios pblicos prestados por este, cualquiera que sea su ndole, y siempre en beneficio colectivo, por lo que de manera directa son estos contribuyentes los que deben aportar estas obligaciones para la subsistencia del Estado. Por lo que es innegable que los tributos cobrados por esto deben contener un vnculo directo con los gastos pblicos145 . La Constitucin
146

establece imperativamente a los gobernantes la obligacin

de destinar las contribuciones recaudadas, nica y exclusivamente al gasto pblico, por lo que para que estas contribuciones puedan ser traducirse en aportaciones, previamente la Administracin Pblica debe cada ao, emitir la ley de ingresos y elaborar el presupuesto de egresos a que tendr la vigencia de ese ao, donde se establecern los montos y los tributos que se esperan recaudar y posteriormente en que rubros de gasto publico sern utilizados. 5.2.6 PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Proporcionalidad significa, reciprocidad, proporcin entre las partes, en relacin con un todo147 .

Prez de Ayala Jos Luis y Gonzlez Eusebio, Derecho Tributario II, Plaza Universitaria Ediciones, Salamanca, 1994, Pg. 12. 146 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Op. Cit. Pg. 127 147 De Pina y De Pina, Op. Cit. Pg. 423.

145

141

En tanto, con relacin a la materia fiscal debe existir una debida coherencia entre los tributos plasmados en ley y la capacidad contributiva de los sujetos pasivos, esto quiere decir en la proporcionalidad de sus ingresos, debiendo existir con antelacin una relacin de causa efecto del origen que motiva la obtencin del ingreso con el de la carga tributaria, debindose distribuir justamente las cargas tributarias entre fuentes de riqueza disponibles y existentes148. En relacin con este principio y por lo que debe de entenderse proporcionalidad en materia tributaria se establece que se considera como un principio fijacin y distribucin de cargas tributarias segn sea la capacidad contributiva de cada individuo para su pago. Por lo anterior, puede establecerse que el principio de proporcionalidad establece los lineamientos esenciales de todo el sistema tributario mexicano consagrado en la Constitucin. Por lo tanto, slo la acumulacin de riqueza percibidas por persona fsica o moral y que en cuadren en algunos de los supuestos que se ubiquen en las hiptesis normativas sealadas por al ley, pagarn el tributo tan slo en una parte proporcional. En conclusin, un contribuyente debe de contar con capacidad econmica para dar cumplimiento a su obligacin fiscal, al obtener ingresos que sean susceptibles a causa o motivo de dicha contribucin, pero nicamente en la parte alcuota que le corresponda. Donde es considerado que los nicos tributos que se ajustan al mismo son los que se determinan en pago a tarifas progresistas las cuales garantizan contribuciones mayores o menores segn la capacidad econmica del contribuyente. 5.2.7 PRINCIPIO DE EQUIDAD
148

Rodrguez Meja Gregorio, Teora General de las Contribuciones, Porra, Mxico, 1994. Pg. 10

142

La equidad es uno de los principios que esta ntimamente relacionado con el principio de proporcionalidad, el cual puede ser sujete de varios significados. Para Recass Siches149 la palabra equidad es equiparable a: 1. Justicia 2. Norma individualizada, justa 3. Criterio inspirador de la autoridad administrativa o juez La Suprema Corte de Justicia de la Nacin establece:150 : PROPORCIONALIDAD ESTABLECIDAS EN EL CONSTITUCIONAL. El artculo 31, fraccin IV, de la Constitucin establece los principios de proporcionalidad y equidad en los tributos. La proporcionalidad radica, medularmente, en que los sujetos pasivos deben contribuir a los gastos pblicos en funcin de su respectiva capacidad econmica, debiendo aportar una parte justa y adecuada de sus ingresos, utilidades o rendimientos. Conforme a este principio, los gravmenes deben fijarse de acuerdo con la capacidad econmica de cada sujeto pasivo, de manera que las personas que obtengan ingresos elevados tributen en forma cualitativa superior a los de medianos y reducidos recursos. El cumplimiento de este principio se realiza a travs de tarifas progresivas, pues mediante ellas se consigue que cubran un impuesto en monto superior los contribuyentes de ms elevados recursos. Expresado en otros trminos, la proporcionalidad se encuentra vinculada con la capacidad econmica de los contribuyentes que debe ser gravada
Recasens Fiches. Enciclopedia Jurdica Ameba. Tomo X. Voz: Equidad. Buenos Aires Argentina. 1959.Pg. 59 150 Suprema Corte de la Justicia de la Nacin, Tesis-Jurisprudencias, IUS 2007.
149

EQUIDAD ARTCULO 31,

TRIBUTARIAS FRACCION IV,

143

diferencialmente, conforme a tarifas progresivas, para que en cada caso el impacto sea distinto, no slo en cantidad, sino en lo tocante al mayor o menor sacrificio reflejado cualitativamente en la disminucin patrimonial que proceda, y que debe encontrarse en proporcin a los ingresos obtenidos. El principio de equidad radica medularmente en la igualdad ante la misma ley tributaria de todos los sujetos pasivos de un mismo tributo, los que en tales condiciones deben recibir un tratamiento idntico en lo concerniente a hiptesis de causacin, acumulacin de ingresos gravables, deducciones permitidas, plazos de pago, etctera, debiendo nicamente variar las tarifas tributarias aplicables, de acuerdo con la capacidad econmica de cada contribuyente, para respetar el principio de proporcionalidad antes mencionado. La equidad tributaria significa, en consecuencia, que los contribuyentes de un mismo impuesto deben guardar una situacin de igualdad frente a la norma jurdica que lo establece y regula. Pleno de la SCJN, Registro No. 232209 Localizacin: Sptima poca. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta 187-192 Primera Parte Pgina: 113 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional, Administrativa. La idea medular de este principio es que el legislador en esencia establece la denotacin de impuestos justos, ya sea este principio de manera separada o conjunta al anterior mencionado tienen como finalidad de que los impuestos sean creados y aplicados de acuerdo a la capacidad contributiva de cada contribuyente. Por lo tanto los contribuyentes ubicados en mismo lmite de capacidad contributiva, puedan de forma igual o equitativa contribuir al gasto pblico. Por lo que en conclusin, el legislador tiene la obligacin, para imponer cargas impositivas, respetar el principio de equidad estableciendo en la constitucin,

144

por medio de tasas progresivas, evitando con ello que se vulneren derechos de los contribuyentes. 5.2.8 PRINCIPIO DE FUNDAMENTACIN Y MOTIVACIN DE LAS

RESOLUCIONES FISCALES Este ltimo principio agrupa a todos los anteriormente citados ya que va relacionado directamente con los actos de molestia que emite la autoridad administrativa. Queda satisfecha desde el punto de vista formal cuando se expresan las normas legales aplicables, as como los razonamientos tendientes a adecuar el caso concreto a esa hiptesis normativa. Estos principios de fundamentacin y motivacin estn contenidos en el artculo 16 de nuestra constitucin seala151: Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal de procedimiento..... El principio de fundamentacin debe de satisfacer los requisitos de formales y de fondo, esto significa que cuando la autoridad administrativa realice actos de molestia, se haga cita de las disposiciones legales violadas y la relacin con los razonamientos del caso en concreto, que lleven a encuadrar con las normas invocadas. Por lo anterior el Poder Judicial de la Federacin establece152: ORDEN DE VISITA DE VERIFICACIN EXTRAORDINARIA. FUNDAMENTACIN Y MOTIVACIN. REGLAMENTO DE

151 152

Constitucin poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Porra. Mxico. 2008.Pg. 16 Suprema Corte de Justicia de la Nacin. IUS 2007. Tesis- Jursiprudencias

145

VERIFICACIN FEDERAL.

ADMINISTRATIVA

PARA

EL

DISTRITO

El artculo 6o. del Reglamento de Verificacin Administrativa para el Distrito Federal prev los casos en que la autoridad administrativa puede realizar visitas de verificacin extraordinaria, con la finalidad de comprobar que los particulares cumplan con las disposiciones legales y reglamentarias. Ahora bien, la autoridad que emita una orden de visita de verificacin extraordinaria tiene la obligacin de observar en todo momento lo dispuesto por el artculo 18 del cuerpo legal de referencia, que establece los requisitos que debe reunir dicha orden, entre los cuales se encuentra el previsto en su fraccin VI, consistente en la fundamentacin y motivacin jurdica, esto es, la autoridad emisora de la orden debe expresar en ella las razones que la originan, as como los motivos por los que considera que la conducta del particular visitado se ubica en las hiptesis previstas en las normas jurdicas que se invocan como su fundamento. Lo anterior encuentra su justificacin en la circunstancia relativa a que el particular o presunto infractor tiene derecho de conocer quin lo acusa y por qu se le acusa, en aras de respetar las garantas tuteladas por los artculos 14 y 16 constitucionales; por consiguiente, la orden de visita de verificacin extraordinaria que no satisfaga dicho requisito resulta ilegal, pues con ello se deja en estado de indefensin al visitado al no conocer esas circunstancias. Segundo Tribunal Colegiado Del Sptimo Circuito, Registro No. 184071 Localizacin: Novena poca. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XVII, Junio de 2003, Pgina: 855 Tesis: I.7o.A. J/18 Jurisprudencia Materia(s): Administrativa, lo que limita su defensa.

146

FUNDAMENTACIN

MOTIVACIN.

LA

INADECUADA

INDEBIDA EXPRESIN DE ESTA GARANTA CONFIGURA UNA VIOLACIN FORMAL LA LEY APLICADA. La exigencia que establece el artculo 16 de la Constitucin Federal en el sentido de que las autoridades funden y motiven sus actos queda satisfecha desde el punto de vista formal cuando se expresan las normas legales aplicables, as como los razonamientos tendientes a adecuar el caso concreto a esa hiptesis normativa. Ahora bien, tratndose de la debida motivacin basta que la autoridad exprese los razonamientos sustanciales al respecto sin que pueda exigirse que se abunde ms all de lo estrictamente necesario para que se comprenda el razonamiento expresado. En este sentido, slo podr estimarse que se transgrede la garanta de motivacin cuando dichos razonamientos sean tan imprecisos que no proporcionen elementos al gobernado para defender sus derechos, o bien, impugnar aqullos. En consecuencia, si se satisfacen los requisitos esenciales de fundamentacin y motivacin de manera tal que el gobernado conozca la esencia de los argumentos legales y de hecho en que se apoy la autoridad y quede plenamente capacitado para desvirtuarlos, pero se aplica indebidamente la ley, propiamente no se est en el caso de la violacin a la garanta a que se refiere el artculo 16 citado, sino en presencia de una violacin formal a la ley aplicada por la indebida o inadecuada expresin de esa fundamentacin y motivacin. Segundo Tribunal Colegiado Del Dcimo Cuarto Circuito, Registro No. 182181 Localizacin: Novena poca. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XIX, Febrero del 2004, Pgina: 1061 Tesis: XIV.2o.45 K Tesis Aislada Materia(s): Comn

147

Adems estos dos elementos son distintos pero la autoridad administrativa no puede emitir actos de molestia con la falta de uno e ellos, por lo que para el aspecto prctico en la emisin de actos de molestia son inseparables. Ya que a la falta de uno de ellos provoca la nulidad del acto de molestia. Cabe mencionar que existen otros elementos que deben ser completados para emitir actos de molestia que valen la pena mencionar: a) deben de ser por escrito, b) emitido y firmado por autoridad competente, y por ultimo c) fundada y motivada, esto es que exprese los razonamientos sustanciales al respecto en donde motive su causa y funde por medio hiptesis previstas en las normas jurdicas.

5.3.- LA CONTRIBUCIN DE MEJORAS EN RELACIN A LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Seala Jimnez Gonzlez153 que la calidad tributaria de las contribuciones de mejoras, exige que todas las notas esenciales predicadas respecto de los tributos sean admisibles tratndose de aqullas, lo cual significa que de entrada, la contribucin de mejoras constituye una prestacin patrimonial a ttulo definitivo, impuesta por el Estado en ejercicio de su poder de imperio y creada mediante la Ley, a cargo de las personas cuya situacin coincida con la definida por el legislador como idnea para generar la obligacin tributaria. Siguiendo a dicho autor en la bsqueda del elemento diferenciador de esta especie tributaria, encontramos que su origen se encuentra en las obras pblicas que realiza el Estado, las que, adems de beneficiar a la sociedad en general, resultan beneficiadas en lo particular a determinadas personas, que incrementan el valor de su propiedad inmobiliaria, que es lo que da lugar a que el Estado imponga la contribucin de mejoras.

153

Jimnez Gonzlez, Op. Cit. Pg. 96.

148

Arrioja Vizcaino, refiere que las contribuciones de mejoras, tambin denominadas doctrinalmente contribuciones especiales, derivan de una tesis desarrollada por economistas ingleses durante el ltimo tercio del siglo XIX, la que se conoce con el nombre de Teora del Incremento No Ganado (Unerned Increment), que se ejemplifica con el caso de la persona que compra terrenos en zonas no urbanizadas y deja pasar el tiempo para que el Estado realice las obras de urbanizacin, para obtener un incremento en el valor comercial del inmueble, sin ninguna inversin de su parte. Por esto los economistas ingleses recomendaron gravar esa ganancia especulativa. Pese a lo impecable de la doctrina explica Arrioja Vizcaino, que las contribuciones de mejoras han sido censuradas y no sin razn, porque no parece justo que Hacienda Pblica pretenda recuperar el costo de la obra pblica, cuando el Estado tiene la obligacin de realizar las obras con los impuestos, como el predial que grava la propiedad inmobiliaria, por lo que si un propietario cubre su impuesto predial, debe adems pagar las contribuciones de mejoras, por lo que se dara una situacin de doble tributacin.33 Esta opinin doctrinal es posible superarla si distinguimos el hecho imponible del impuesto y la situacin de facto que genera la contribucin de mejoras, es evidente que existe un importante punto de encuentro pero su origen y justificacin es distinta. Las principales caractersticas de las contribuciones de mejoras las seala Jimnez Gonzlez154 , y son las siguientes: - Su carcter tributario. - Su indispensable previsin en la Ley. - La produccin de un beneficio directo.

33

154

Arrioja Vizcaino, Op. Cit. Pg. 129 dem

149

- La relacin de causalidad entre la realizacin de la obra pblica y la generacin del beneficio.34 Para Manuel Breva Ferrer los principios fundamentales de este tributo seran los siguientes155: a) La realizacin de una obra de inversin o mejora por parte de la administracin, como sujeto activo de la imposicin. b) La obra o mejora a ejecutar debe pretender la consecucin de unos fines de carcter pblico, y al mismo tiempo han de producir un beneficio especial a determinadas personas. c) Carcter finalista del recurso: supone la necesidad y obligacin de que las contribuciones especiales se destinen a pagar la obra o inversin concreta para cuya financiacin se imponen. d) Obligatoriedad de su imposicin slo en los casos concretos previstos en ley.

Siguiendo a la mayora de la doctrina, entendemos que las contribuciones especiales, incluidas en ellas las contribuciones de mejoras, son un tributo que percibe el ente pblico con ocasin de una obra realizada por l con fines de utilidad pblica, pero que proporciona tambin un beneficio especial a los titulares de los inmuebles afectados por la obra o mejora ejecutada156. As, el fundamento de las contribuciones de mejoras, se halla en los principios que en materia tributaria estn recogidos por nuestra constitucin, y de los cuales nos ocupamos en puntos precedentes. Los principios constitucionales de igualdad en el sostenimiento de los gastos pblicos y de potestad de las autoridades facultadas para exigir tributos obligan
34

Jimnez Gonzlez, Op. Cit. Pg. 94 Indetec, Revista Hacienda Municipal Nmero 38. Op. Cit. Pg. 192 156 Ibdem Pg. 191
155

150

a que el beneficio especial, que constituye el hecho imponible de las contribuciones especiales, sea definido claramente por la ley, como el presupuesto de naturaleza jurdica o econmica cuya realizacin origina el nacimiento de la obligacin de contribuir. Ello supone una cierta dificultad porque el concepto de beneficio especial en este caso, ms que de naturaleza jurdica o econmica, resulta una cuestin de hecho, sujeta a prueba en contrario. 157 Desde el punto de vista de la estricta tcnica jurdica y ante determinadas obras, el beneficio especial puede resultar a veces de difcil determinacin, en la realidad de los hechos la cuestin puede simplificarse con frecuencia, cuando es un grupo de personas afectadas el que insta a la administracin para que realice una obra cuya ejecucin indudablemente les supondr ese beneficio; as la canalizacin de un barranco ocasiona inundaciones o la pavimentacin de una calle cuyo estado impide al trnsito normal de sus vecinos, producen una ventaja o beneficio en las personas que sufren esta falta de elementos urbansticos adecuados. A este respecto, puede aportarse la experiencia de que, como consecuencia del desvo de una travesa con gran densidad de trfico en una poblacin, las contribuciones especiales estaban dispuestos a soportarlas los colindantes de dicha travesa que dejaban de sufrir los inconvenientes del trfico y no los vecinos del nuevo desvo que se construa. Insistimos en que se trata de situaciones concretas de hecho, pero, desde la perspectiva de la norma general, el beneficio especial, como hecho imponible de las contribuciones especiales, no se produce solo en los casos en que existe una provocacin de la obra por unas determinadas personas, porque ello sera negarles la naturaleza de tributo.158 En base a todo ello, el beneficio especial como hecho imponible de las contribuciones especiales, es un concepto indeterminado que, a fin de

Vicente Queralt Rafael. Las contribuciones especiales bajo una perspectiva constitucional. Instituto de Investigaciones fiscales. Espaa. 1990. Pg. 685 158 dem

157

151

ajustarse a los requisitos constitucionales debe ajustarse a los siguientes requisitos: a) Ha de ser definido lo ms ampliamente por la ley, en el sentido de que el hecho imponible est constituido por la obtencin de un beneficio especial por parte de determinadas personas, con presuncin legal de que nace siempre por la mera ejecucin de determinadas obras o el establecimiento, ampliacin mejora de servicios municipales. b) Determinacin del momento en el que se produce el beneficio, que coincide normalmente con la terminacin de las obras o instalacin de los servicios, en ese momento tendr lugar el nacimiento de la obligacin de contribuir. c) Es conveniente que se fijen los criterios que implican la existencia de este beneficio especial como puede ser la colindancia, el alineamiento, la existencia de entrada a un edificio, etc., es decir, la zona de influencia en la que se produce el beneficio especial. d) Siendo una cuestin de hecho la determinacin de la zona de influencia, sta habr de ser delimitada tcnicamente y esta delimitacin podra estar contenida en la memoria del proyecto tcnico de la obra o servicio. e) La ley deber relacionar las obras y servicios cuya ejecucin conlleva automticamente la existencia del beneficio especial. Ahora bien, en cuanto a la proporcionalidad respecto de la contribucin especial o de mejoras, el ingreso del causante est representado precisamente por el incremento no ganado, es decir, por la plusvala que experimenta el inmueble de su propiedad como consecuencia de la accin urbanizadora del estado. Por lo tanto, para respetar el importante principio de proporcionalidad, el legislador federal debe fijar el monto de las contribuciones especiales conforme a un porcentaje justo y adecuado a la plusvala obtenida por el sujeto pasivo. Porcentaje que, en bajo ninguna circunstancia bebe exceder del 50% de dicha plusvala, ya que de otra forma se convertira en confiscatorio y abusivo, y por ende, en injusto y desproporcionado.

152

Por tal razn, se considera que las contribuciones de mejoras contenidas en la legislacin local, como en las leyes federales, resultan claramente violatorias del principio de proporcionalidad y, en consecuencia de lo dispuesto en el artculo 31 fraccin IV de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que, en los trminos de semejante gravamen, no se toma en cuenta para nada el posible ingreso, utilidad o rendimiento constituidos por la plusvala o incremento ganado, sino que por el contrario, lisa y llanamente se pretende recuperar el costo de las obras efectuadas olvidando por completo que, por tratarse de servicios pblicos generales e indivisibles, dicho costo debe sufragarse a travs del pago de impuestos, que todo ciudadano tiene el derecho constitucional de contribuir a los gastos pblicos en proporcin a sus ingresos, utilidades o rendimientos, pero nunca en funcin de cantidades arbitrarias y unilateralmente fijadas por el fisco, como es el caso de las contribuciones especiales basadas en el costo lquido de obras decididas, presupuestadas y ejecutadas nica y exclusivamente a criterio del estado. 159 As, podemos sealar que se ha discutido ampliamente en torno a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las contribuciones especiales o de mejoras, toda vez que han sido numerosas los casos de inconformidad de particulares expresadas mediante el correspondiente juicio de amparo. Inconformidades que, jams han dado lugar a la supresin de esta figura jurdico-tributaria. Por el contrario, la misma existe y se multiplica bajo diversas y generalmente errneas denominaciones, en las distintas legislaciones locales de las entidades federativas de la repblica. Por una parte se puede decir, que se trata de un arbitrio econmico al que fcilmente pueden recurrir los siempre debilitados fiscos estatales, a fin de procurarse algunos recursos que hagan un tanto menos deficitarios sus presupuestos, bajo el pretexto de la permanente necesidad de realizar trabajos de urbanizacin; por la otra, se puede decir que es el incontrovertible sentido de justicia popular que hace que el ciudadano promedio se rebele y proteste de manera especial en contra de este gravamen,
159

Arrioja Vizcaino, Op. Cit. Pg. 200

153

por considerarlo inequitativo. de mejoras:160

As se pude decir que existen dos grandes

argumentos para sustentar la inconstitucionalidad de la contribucin especial o

a) Que se trata de una contribucin que no mide la capacidad contributiva de las personas a las que se les impone. b) Que cuando la base gravable esta constituida, como sucede en Mxico, por el costo de las obras, automticamente se rompe con el principio constitucional de proporcionalidad. c) No estn definidos los criterios respecto de los cuales se va a medir el aumento de valor o plusvala de la propiedad. d) Tampoco se seala cual ser el porcentaje mximo en que debern contribuir los sujetos beneficiados, mxime cuando se ha sealado que las obras benefician a toda la poblacin, en mayor o menor medida, pero existe un beneficio general. e) Tampoco se seala como se va a determinar lo zona de beneficiada y que criterios se seguirn para establecer quienes obtienen el mayor beneficio.

Es decir, a mi consideracin para que la contribucin de mejora se verdaderamente un instrumento de financiamiento efectivo para la realizacin de obras pblicas, deben ajustarse ciertos elementos de la misma para que se cumpla con los requisitos constitucionales establecidos para todo tributo, y no se cause perjuicios o se violen derechos de ciudadanos que por sus condiciones de pobreza o marginacin no pueden cumplir con el pago de dichos tributos.

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dem

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CAPTULO VI FUNDAMENTO Y JUSTIFICACIN DE LAS CONTRIBUCIONES DE MEJORA COMO INSTRUMENTO DE FINANCIAMIENTO; MARCO NORMATIVO 6.1 PRINCIPIOS Y TESIS EN LOS QUE TIENE FUNDAMENTO LA CONTRIBUCION DE MEJORAS 6.1.1 PRINCIPIO DE BENEFICIO Y CAPACIDAD CONTRIBUTIVA Como ha quedado establecido en captulos anteriores el estado tiene como fin primordial la satisfaccin de las necesidades sociales para lo cual requiere de diversos ingresos. La legislacin aplicable en materia de endeudamiento de los estados y municipios seala, que los recursos provenientes de esas operaciones slo podrn destinarse a inversiones pblicas productivas, que son aquellas que generan un incremento en los recursos fiscales de los gobiernos locales. Adems, tambin se ha sealado, que para que las inversiones locales en obras y servicios pblicos no constituyan una carga gravosa para la hacienda pblica, ha de buscarse, dentro de lo posible, que esos recursos fiscales adicionales sean de una cuanta equivalente a los costos de los proyectos ejecutados161.

Arreola Tejada Alfonso, Recuperacin de crditos por obras y servicios pblicos locales a travs de las contribuciones especiales y aportaciones basadas en el principio de beneficio, Indetec, Mxico, 1998, Pg. 64.

161

155

As, los distintos niveles de gobierno, a travs de toda su historia, han tenido que llevar a cabo una serie de gastos pblicos que les permiten cumplir con las funciones que tienen encomendadas. Paralelamente, se han enfrentado al problema de cmo obtener los fondos necesarios para el financiamiento de dichos gastos. En la bsqueda de soluciones a este problema financiero, se ha tratado de encontrar formas en las que la distribucin de las cargas fiscales sea justa, y tenga las menores repercusiones negativas posibles sobre el contexto econmico. Entonces, se ha tratado de adoptar una variedad de puntos de vista, pero que, en particular, resulta posible distinguir dos corrientes de pensamiento162 : Una descansa en el denominado principio de beneficio. De acuerdo con esta teora que se remonta a Adam Smith y a los primitivos tratadistas, un sistema fiscal equitativo es aquel en el cual cada sujeto del impuesto contribuye de acuerdo con los beneficios que recibe de los servicios pblicos. De acuerdo con este principio, el sistema fiscal verdaderamente equitativo diferir, dependiendo de la estructura del gasto. Segn este criterio, no es aplicable tan solo a la poltica impositiva, sino de poltica de impuesto y gasto. La otra corriente, tambin de notable antigedad, descansa sobre el principio de capacidad de pago. Desde este punto de vista, se contempla el problema del impuesto en s mismo, independientemente de la determinacin del gasto. Se necesita un ingreso total dado y a cada contribuyente se le pide que contribuya segn su capacidad de pago. Este enfoque deja en el aire el lado del gasto del sector pblico, resultando en consecuencia, menos satisfactorio desde el punto de vista del economista. Sin embargo, la poltica fiscal real, est en gran parte, determinada independientemente del lado del gasto y se hace precisa una norma de equidad que nos facilite una gua, el principio de capacidad de pago, esta ampliamente aceptado en la norma163.
DAlessandro Ral, Cisneros Ral, Frediani Ramn, Garca Avalos Jaime, Lilian Jijena, Administracin y Reforma Tributaria Municipal en America Latina Estrategias para su implantacin y desarrollo, Centro Interamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD y Centro Latinoamericano de Capacitacin y Desarrollo de los Gobiernos Locales CELCADEL-IULA, Venezuela, 1997, Pg. 67 163 dem
162

156

As, podemos deducir que de lo antes citado se deducen dos principios impositivos bsicos, que son los que explican la manera en que debe repartirse el costo de las actividades del estado entre los contribuyentes, estos son el principio de beneficio y el de capacidad contributiva. Ninguno de los dos puntos de vista es fcil de interpretar, pues para que el principio de beneficio sea operativo han de conocerse los beneficios del gasto para determinados contribuyentes; en su caso para que la capacidad de pago sea aplicable se debe conocer exactamente como se ha de medir esta capacidad.

La diferencia entre estos dos principios tributarios no se encuentra en que sostengan opiniones encontradas, sobre si la tributacin debe ser proporcional, regresiva o progresiva, o sobre el volumen y la distribucin de los gastos pblicos; sino ms bien, respecto a la naturaleza del proceso de ingreso-gasto pblico. Para el principio del beneficio, el proceso de ingreso-gasto del gobierno es una relacin de cambio entre el estado y los ciudadanos, en la que la contribucin de los particulares al financiamiento de los egresos est en funcin de los beneficios particulares que se reciban del gasto pblico; del mismo modo que en la economa privada las reglas para establecer los precios de los bienes dependen de la utilidad que sus posibles adquirentes les confieran164. El principio de capacidad contributiva considera el problema de la tributacin como independiente y totalmente separado de los beneficios que se reciben del gasto pblico; por ello, la determinacin de la distribucin de la carga ha de hacerse con base a un proceso de planificacin que busque cuales son los medios que permiten una tributacin justa y equitativa, estableciendo contribuciones que afecten las manifestaciones de esa capacidad contributiva, como son: el ingreso o renta, el patrimonio o el consumo de los particulares.
164

Falla Viezca, Op. Cit. Pg. 134

157

El principio de beneficio conduce a considerar que el pago que se realiza por los impuestos es equivalente al precio de los servicios prestados por el gobierno, de tal modo, que la cantidad que cada contribuyente aporta al estado est en relacin directa a la satisfaccin que, como consumidor, obtiene de los bienes y servicios que se le proporcionan, en cambio el principio de capacidad contributiva otorga un gran significado a la naturaleza obligatoria del pago de tributos o dicho de otro modo que quienes tengan un mayor ingreso, posean un mayor patrimonio o efecten un mayor consumo, contribuyan en mayor cuanta.165. El principio de beneficio al ligar el pago de tributos o contribuciones con la utilidad que se obtiene del gasto pblico, tiene el gran merito de que permite relacionar la eleccin de los servicios pblicos que se van a proporcionar con las preferencias de los miembros de la comunidad; ya que en ltima instancia, slo se les otorgan aquellos servicios en los que estn dispuestos a financiar su prestacin166, sin embargo, hay varias complicaciones en la aplicacin de este, pues es importante encontrar las formas en que este beneficio o utilidad obtenido pueda determinarse con exactitud, sobre todo en aquellos servicios que son indivisibles que por estar a disposicin de todos no siempre permiten identificar con claridad a los beneficiados directos y menos an crear sistemas para el cobro de esos servicios. La cuestin ms importante a discutir de este principio es la aplicacin indiscriminada del mismo, pues si todos los servicios pblicos deben financiarse por sus beneficiarios aquellos sectores de menos ingresos que necesitan mayores gastos pblicos para satisfacer sus necesidades bsicas han de contribuir en mayor medida, pagando un mayor monto de contribuciones, lo que nos llevara a que los grupos de menor ingreso financiaran el gasto pblico, y por ende a una inequidad.

165 166

Arreola Tejada, Op. Cit. Pg. 64. Carretero Prez Adolfo, Derecho Financiero, Santillana, Madrid, 1978, Pg. 301

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El principio de capacidad contributiva tambin enfrenta problemas en su aplicacin generalizada, pues se limita a sealar que la distribucin de la carga fiscal entre los individuos ha de llevarse a cabo de manera justa y equitativa nociones que pueden llevar a muchas interpretaciones, amen de que el gasto pblico lo desligan de los ingresos y la formula para generar estos recursos consiste vagamente en destinarlos a aquellos objetivos que hagan mximo el bienestar colectivo. Este principio tributario conduce tambin a la imposicin progresiva sobre la renta, lo que supone que es posible efectuar comparaciones de la utilidad proporcionada por el ingreso adicional para distintos individuos167. Ambos principios presentan ventajas e inconvenientes que hacen imposible que un sistema fiscal se fundamente exclusivamente en el principio de beneficio o en el e capacidad contributiva, por ello todos los sistemas fiscales modernos incluyen diversos tributos que se fundamentan en uno u otro principio. Ahora bien, por lo que ve a la ejecucin de obras los gobiernos locales utilizan diversos mecanismos para aplicar uno de estos dos principios en la recuperacin de los crditos contratados. Una primera alternativa de los gobiernos de los estados y municipios para generar ingresos que les permitan cumplir sus obligaciones sin disminuir sus fondos disponibles para otros gastos pblicos- , consiste en recurrir a los gravmenes basados en el principio de capacidad contributiva, elevando las tasas a las que se cobran los diversos impuestos locales sobre renta, el patrimonio, el consumo o creando nuevos impuestos sobre estas materias, y si bien principio podra conducir a generar los recursos necesarios para pagar el endeudamiento puede generar un rechazo al pago de los mismos. Por ese motivo el principio de capacidad contributiva es poco recomendable como forma de recuperacin de crditos locales, por lo que el principio de
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beneficio sirve de fundamento para permitir la recuperacin de recursos por inversiones pblicas. El objetivo que los gobiernos locales persiguen con la construccin de obras y la prestacin de los servicios pblicos son de carcter general o colectivo: dotar a toda la poblacin de los satisfactores para sus necesidades bsicas crear la infraestructura urbana esencial, que este a disposicin de todos los habitantes. En algunas de las obras donde si es factible identificar a los beneficiarios es posible imponer la contribucin de mejoras, que hace posible la realizacin de la misma a partir de la derrama de los costos entre los beneficiarios168 . Esto es, si la administracin pblica lleva a cabo la realizacin de una obra, es evidente que sta se hace con el propsito de acarrear un beneficio general a la colectividad a la cual sirve el gobierno que lleva la obra, sin embargo, una vez logrados los objetivos fundamentales para los cuales se llevo a cabo la obra, puede acarrearse un beneficio extra y especifico a determinado sector de la poblacin, este beneficio es precisamente el que interesa para efectos de la contribucin de mejoras. Muchos tratadistas buscan que el beneficio se traduzca en el aumento de valor de los predios, pero no siempre resulta o no es tan importante que se incremente el valor sino ms bien que se incremente el grado de comodidad y bienestar que pueda alcanzar la poblacin ya que el propsito fundamental de una obra no es del aumentar el valor de los predios sino llevar beneficio a una comunidad, pero cuando este beneficio es mayor para unos que para otros, es en donde encuentra justificacin la contribucin de mejoras. Adems del principio antes citado la contribucin de mejoras encuentra su fundamento en la tesis de recuperacin del costo, la cual se explicara a continuacin.

168

Carretero Prez, Op. Cit. Pg. 302

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6.1.2 TESIS DEL INCREMENTO NO GANADO La contribucin especial deriva de una tesis desarrollada por destacados economistas ingleses durante el ltimo tercio del siglo XIX. Dicha tesis es comnmente conocida dentro de la gran mayora de los manuales de economa poltica como La teora del incremento no ganado, la cual se explica resumidamente de la siguiente manera169 :

cuando un particular adquiere un bien inmueble ubicado en una zona no urbanizada de una ciudad un precio relativamente bajo, lo hace, por regla general, con el propsito de especular. La especulacin consiste en que dicho particular, despus de su adquisicin se concreta a esperar a que, debido al inevitable crecimiento de la propia ciudad, el estado se vea obligado a llevar a cabo en al zona de ubicacin del predio las llamadas obras de urbanizacin o de infraestructura, como tambin se les conoce, y que normalmente consisten en pavimentacin, construccin de banquetas, atarjeas, redes de suministro de agua potable, alumbrado pblico, sistema de recoleccin de basura, vigilancia policial, etc. Al concluirse las obras, en forma automtica e inmediata el predio de que se trate aumenta el valor, puesto que, comercialmente hablando, siempre tendrn una mayor cotizacin los inmuebles ubicados en zonas urbanizadas que los que se encuentran en reas donde no se disfruta de los servicios citadinos fundamentales. Por consiguiente, despus de un determinado periodo, el particular ha visto incrementarse el valor de su predio sin haber tendido que realizar ninguna erogacin, trabajo o esfuerzo para lograrlo, simplemente se ha concretado a dejar que el tiempo transcurra y a que el estado tenga que cumplir con el ineludible

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Arrioja Vizcaino, Op. Cit. Pg. 251- 261

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deber de suministrar los correspondientes servicios pblicos de urbanizacin. Por lo tanto, debido a la accin econmica y material del estado, el particular obtiene un incremento o plusvala en el valor comercial del inmueble o su propiedad sin haber hecho absolutamente nada para ganarlos por eso los economistas ingleses del siglo pasado definieron atinadamente esta situacin como la un incremento no ganado puesto que de los mediante ella se de facilita predios el en rpido zonas enriquecimiento plazo. Los autores de esta tesis recomendaron al estado que gravara fiscalmente esa ganancia rpida y especulativa constituida por el incremento no ganado. Fue as como en un principio los pases anglosajones empezaron a castigar fiscalmente a los propietarios de los predios colindantes con las reas que el estado llevaba a cabo tareas de infraestructura. Posteriormente dicha poltica tributaria fue adoptada por la gran mayora de los pases del mundo occidental, incluyendo por supuesto a Mxico, hasta llegar a perfeccionarla a extremos tales que durante los ltimos tiempos se ha dado paso a un sentimiento de rechazo generalizado entre la ciudadana que juzga esta clase de gravmenes como antieconmicos y profundamente injustos. adquirentes

semiurbanas pero susceptibles de urbanizacin a corto o mediano

En el caso de las contribuciones de mejoras graban nica y exclusivamente el incremento no ganado, es decir, la plusvala obtenida por los propietarios de inmuebles a merced a la accin urbanizadora del estado. 170

170

Indetec. Revista Trimestre Fiscal 2. Indetec. Mxico. Junio 2002. Pg. 212

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Sin embargo, en oposicin a la tesis del incremento no ganado ha surgido una segunda tendencia que cada da parece cobrar mayor fuerza y la que, en particular, es seguida y adoptada por la legislacin fiscal mexicana. Dicha tendencia, an cuando parte de la misma filosofa social que la teora del incremento no ganado, en el sentido de considerar que se justifica ampliamente el gravar fiscalmente a quienes se enriquecen especulando a costa de los servicios y obras que el estado realiza, vara radicalmente en lo tocante a la forma de clculo o de determinacin de la base gravable.171 As, mientras los seguidores de la teora del incremento no ganado consideran que deben gravarse indefectiblemente la plusvala, o sea, el aumento del valor de la propiedad raz del contribuyente, experimentando como consecuencia de la actividad estatal, la llamada segunda tendencia no se inclina por gravar dicha plusvala, sino por convertir a las contribuciones de mejoras en un instrumento al servicio del fisco para lograr la recuperacin del costo de las obras servicios que beneficiaron a los causantes. 172
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CUADRO COMPARATIVO174 TESIS INCREMENTO NO GANADO Objeto gravable Todos los bienes muebles ubicados en la periferia de las obras y servicios de urbanizacin llevados a cabo por el estado. Contribuyentes Base gravable Todos los propietarios de los inmuebles de referencia Plusvala o utilidad obtenida por cada

Vega Herrero, Op. Cit. Pg. 28 Rodrguez Lobato, Op. Cit. Pg. 83 173 Miana Simo Jos Salvador. La participacin local en los ingresos autonmicos: FIV AM. Revista de Hacienda Local. Volumen XXVI, nmero 77. Editorial de Derechos Financieros. Espaa.1995. Pg. 359 174 Arrioja Vizcaino, Op. Cit. Pg. 251
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contribuyente en el valor comercial de su predio como consecuencia de las obras y servicios de urbanizacin.

TESIS DE LA RECUPERACIN DEL COSTO Objeto gravable Todos los bienes inmuebles ubicados en la periferia de las obras y servicios de urbanizacin llevados a cabo por el estado. Contribuyentes Base gravable Todos los propietarios de los inmuebles de referencia. Costo de las obras y servicios de urbanizacin distribuido entre los contribuyentes.

La segunda tesis resulta ampliamente criticable pues conduce a situaciones de doble tributacin. Esto es, nadie objeta el derecho que al estado le asiste de gravar aquellas personas que buscan el fcil enriquecimiento a travs de la especulacin inmobiliaria. En ese sentido, la tesis del incremento no ganado, es impecable, particularmente desde el punto de vista de la justicia distributiva.
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Lo que si se puede sealar en relacin a la tesis de la recuperacin del costo, es el hecho de que parece indebido que la hacienda pblica pretenda recuperar el costo de las obras y servicios mediante el establecimiento de contribuciones de mejora. Es decir, por regla general, los servicios y obras de urbanizacin

175

Martn Jos Mara. Introduccin a las finanzas pblicas. Desalma. Argentina. 1985. Pg. 193

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constituyen servicios pblicos generales indivisibles. Por lo tanto, su costo debe ser sufragado con el rendimiento de los impuestos. 176 Como puede apreciarse de los principios y tesis enunciados con antelacin y en los cuales tiene su fundamento la contribucin de mejoras, la justificacin para el nacimiento de esta figura en el derecho mexicano y en las legislaciones de otros pases, es bsicamente el obtener ingresos para poder ejecutar obras y servicios pblicos basndose en supuesto beneficio diferencial en cierto sector de la poblacin, pero como se ha citado en puntos precedentes el aplicar esta especie de tributo de manera generalizada y en sectores en los cuales la necesidad de obras es mayor por el grado de pobreza o marginacin puede traer ciertos perjuicios a los ciudadanos afectados, y entonces se cuestionara su imposicin. 6.2 ANALISIS DE LA LEGISLACIN De la legislacin fiscal existente en las 32 entidades federativas de la Repblica Mexicana, se observa que existe una variante en la denominacin de esta especia de tributo segn del caso de que se trate. En los Estados de Baja California, Colima, Guanajuato y Veracruz, consideran en su Legislacin Fiscal a la Contribucin de Mejoras como tal, otras entidades contemplan este mismo concepto, pero lo denominan como Aportaciones de Mejoras, tal es el caso de Aguascalientes, Estado de Mxico, Quertaro y Tabasco, algunas entidades ms, como Chihuahua, Michoacn, Morelos y Sonora, las especifican como Contribuciones Especiales, mientras que en Coahuila, se consideran como Cooperaciones177 . Ahora bien, con independencia de cmo se les denomine en los diferentes estados de la Repblica Mexicana, en casi todas las legislaciones que los
Nickson Andrew. Tendencias actuales de las finanzas locales en Amrica Latina. Documento presentado en el II Congreso Interamericano del CLAD sobre reforma del estado y de administracin pblica. Margarita, Venezuela, el 15 al 18 de octubre de 1997. Pg. 10 177 Chapoy Bonifaz Dolores. La Imposicin a la riqueza en Mxico. Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM. Mxico. 1983. Pg. 81
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regulan se le define a la contribucin de mejoras de la siguiente manera: Son tributos que el poder pblico fija a quienes independientemente de la utilidad general colectiva, obtengan beneficios diferenciales particulares, derivados de la ejecucin de una obra pblica, en los trminos de las leyes respectivas178 . El Estado de Colima considera la recuperacin de las obras pblicas a realizar en dos formas, una mediante derechos de cooperacin por obras pblicas y la otra mediante contribucin de mejoras. Aguascalientes en su cdigo fiscal define las aportaciones de mejoras en su ley de hacienda especfica que se cobraran de acuerdo a la ley de planeacin y urbanizacin del Estado. De igual manera sucede en Quertaro, con la nica diferencia que su ley de hacienda considera los ingresos de stos tributos como Aprovechamientos y determinan que se cobrarn de acuerdo al costo de la obra que en cada caso determinar la Direccin de urbanismo y arquitectura del Estado179. El Estado de Morelos seala dos tipos de contribuciones especiales, por una parte, las contribuciones de cooperaciones de obras pblicas, y por la otra, las contribuciones especiales para obras de planificacin. El Estado de Sonora considera dentro de sus contribuciones especiales, las referentes a las contribuciones para obras pblicas. Existen algunas entidades que consideran dentro de sus legislaciones, gravmenes relacionados con el aumento del valor de la propiedad, tal es el caso del Estado de Hidalgo que tiene establecido en su legislacin el impuesto de cooperacin, aumento de valor y mejora especfica de la propiedad, por la ejecucin de obras pblicas de carcter programtico, aprobadas por el Gobierno Federal y del Estado y por los ayuntamientos de la entidad, en el cual seala que el ejecutivo del Estado, presentar a la consideracin del Congreso Local el proyecto o los proyectos de decreto, para repartir entre la iniciativa privada el importe de este impuesto, tomando en cuanta las caractersticas,

DAlessandro, Cisneros, Frediani, Op. Cit., Pg. 17. Santana Loza Salvador, Los elementos de los ingresos municipales por contribuciones especiales de obras pblicas por cooperacin, contribucin de mejoras y plusvala por entidad federativa, Revista Bimestral Indetec No. 64, Mxico, 2005, Pg. 94
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magnitud e importancia de las obras, la estimacin de los beneficios que se derivan de las mismas y los dems factores que hagan necesaria la ejecucin de dichas obras. Una vez que el Congreso del Estado apruebe el proyecto de ejecucin programtica, las cuotas de impuestos de cooperacin, aumentos de valores y mejora especfica de la propiedad para los particulares, har del conocimiento de stos, mediante una publicacin de decreto, en el que se precisar la forma y poca de pago; los adeudos se harn efectivos en su caso, mediante la aplicacin de la facultad econmico-coactiva. El Estado de Sinaloa considera como ingresos extraordinarios, el aumento de valor y la mejora especfica de la propiedad y el Estado de Durango tiene establecido en su legislacin el impuesto de contribucin especial, el aumento de valor y la mejora especfica de la propiedad180 . Por ltimo tenemos que un gran nmero de Entidades Federativas tienen establecido el derecho de cooperacin para la ejecucin de obras pblicas, que en el estricto sentido de la palabra no constituyen una contribucin de mejoras, pero que de acuerdo a la forma en que estn reglamentadas en sus respectivas legislaciones, tienen una gran similitud con este concepto. Las Entidades que recudan ingresos a travs de ste tipo de derechos son: Baja California Sur, Chiapas, Distrito Federal, Guerrero, Nayarit, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potos, Tamaulipas, Tlaxcala y Zacatecas. Del anlisis realizado, sobre los aspectos legislativos de la contribucin de mejoras en las entidades federativas, se puede observar que existe una gran heterogeneidad entre las mismas; en algunos casos se consideran como ingresos ordinarios y en otros como extraordinarios; cuando son considerados como ingresos ordinarios, algunas entidades de acuerdo a sus diferentes denominaciones, las sealan como una fuente adicional de ingresos, pero algunas otras las clasifican como impuestos, derechos o aprovechamientos. Adems dentro de la misma legislacin no existe una delimitacin con respecto al nivel de gobierno que va a realizar y administrar las obras, ya que en algunos

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Ibdem, Pg. 98

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casos se expresa que estarn a cargo de los Estados, en otros se seala que a cargo de los municipios y en algunos ms, no se especifica quien los realizar. Tambin es importante sealar que en algunas entidades federativas, las disposiciones que reglamentan el sistema de contribucin de mejoras, estn contenidas en leyes de carcter no fiscal, tal es el caso del Estado de Aguascalientes, que se remite a su Ley de planeacin y urbanizacin.

Ahora bien, por lo que respecta al estado de Jalisco, como se cito en captulos precedentes la contribucin de mejoras se encuentra reglamentada en dos ordenamientos, la Ley de Hacienda Municipal para el estado de Jalisco, y el Cdigo Urbano tambin para el estado de Jalisco, ordenamiento este ltimo que entro en vigor apenas este ao, y que derogo la Ley de Desarrollo Urbano la cual regulaba dicha figura con anterioridad. As encontramos que dichos ordenamientos establecen lo siguiente: Ley de Hacienda Municipal artculo 4181: Son contribuciones especiales, las prestaciones que fije la ley a quienes, independientemente de la utilidad general, obtienen beneficios diferenciales particulares, derivados de la ejecucin de una obra o de un servicio pblico.

Cdigo Urbano para el estado de Jalisco establece: Artculo 311. Los sistemas de accin urbanstica regulados en la presente Captulo, corresponden a las formas de participacin

Congreso del Estado de Jalisco, Ley Hacienda Municipal estado de Jalisco, en lnea- http: //www.congresojal.gob.mx/bibliotecavirtual/busquedasleyes/buscador/leyes_estatales_cfm-, Mxico, 19 Marzo 2009.

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ciudadana y vecinal en la realizacin de obras de urbanizacin y edificacin del equipamiento urbano. La realizacin de obras de urbanizacin, de edificacin o de urbanizacin y edificacin simultneas, conllevar la ejecucin de los planes o programas de desarrollo urbano, aplicando los siguientes sistemas: I. Accin urbanstica privada; II. Accin urbanstica por concertacin; III. Accin urbanstica por contribucin de mejoras; IV. Accin urbanstica por asociacin de inters pblico; V. Accin urbanstica por objetivo social; y VI. Accin urbanstica pblica. Artculo 316. La accin urbanstica por contribucin de mejoras, comprende aquellas obras de urbanizacin y edificacin que sean promovidas por el Consejo Estatal de Desarrollo Urbano para uno o varios destinos, generando beneficios en forma indirecta o general, a los habitantes o propietarios de predios o fincas de un centro de poblacin o de una zona del mismo. Artculo 317. El Proyecto Definitivo de Urbanizacin deber incluir: I. Costo de la obra; II. Monto probable de las indemnizaciones por expropiacin, en su caso; III. Clasificacin de la zona en secciones segn los diversos grados de mejora o beneficio generado por la obra; IV. El estudio socioeconmico que determine la capacidad de pago de los propietarios de los predios y fincas comprendidos en la zona de beneficio; y

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V. Nmero de exhibiciones bimestrales de igual cantidad en que deber ser pagada la contribucin. Artculo 318. El incremento de valor y la mejora especfica de la propiedad que sea la consecuencia inmediata y directa de la ejecucin de las obras previstas en los planes o programas de desarrollo urbano, ser objeto de la contribucin de mejoras que en su caso se autorice, conforme a las disposiciones de este ordenamiento y la Ley de Hacienda Municipal. Artculo 319. La contribucin de mejoras tendr carcter objetivo y afectar a todos los predios comprendidos dentro de la zona de beneficio, previa aprobacin del ayuntamiento o ayuntamientos interesados en la obra, como resultado de los proyectos y estudios tcnicos que se lleven a cabo. La zona de beneficio de la obra se precisar en el plan parcial de desarrollo urbano que se apruebe. Artculo 320. Las leyes fiscales en la materia establecern, con arreglo a este ordenamiento el objeto, sujeto, base, tasas, cuotas o tarifas, procedimientos, temporalidad y dems derechos y obligaciones de la contribucin de mejoras.

De la legislacin de nuestro estado que regula a la contribucin de mejora podemos desentraar lo siguiente: El objeto de esta contribucin, es decir, el hecho imponible de la misma requiere en primer lugar que se lleve a cabo una obra por parte de la autoridad, luego que esta obra proporcione un beneficio especial o un incremento de valor especial a algunos de los beneficiados con la obra, para entonces estar en

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posibilidad de allegarse a dichos beneficiarios y obtener recursos del erario derivados de la realizacin de la obra pblica, en el artculo 318 del Cdigo Urbano se establece como objeto de esta contribucin el incremento de valor o la mejora especfica de la propiedad, consecuencia inmediata de la ejecucin de la obra. En cuanto al sujeto, como en toda relacin tributaria encontramos al sujeto activo y al sujeto pasivo de dicha relacin, es decir, al acreedor y al deudor. De acuerdo a lo dispuesto en los numerales antes citados el municipio es el sujeto activo principal de este tipo de contribuciones, aunque es el Consejo Estatal de Desarrollo Urbano el que las autoriza, sin embargo, tambin podr ser sujeto activo de las mismas el estado cuando as se establezca en el decreto que le de vida a esta especie de tributo. En la prctica es muy comn que la mayor parte de las obras que se realizan mediante este tipo de contribuciones sean obras cuyos rendimientos se fijan constituyendo en sujeto activo de las contribuciones a los municipios, porque son obras como pavimentacin, alcantarillado, drenaje, alumbrado pblico, etc., y al ser entonces por lo el municipio es sujeto activo. Como sujeto pasivo encontramos a las personas fsicas o morales propietarias de predios que queden considerados dentro del rea de influencia de una determinada obra pblica realizada por la autoridad, que sin pretender concederles un beneficio especfico, ste se manifieste en forma diferencial, luego que el resto de la poblacin haya recibido un beneficio general. En cuanto a la base, por lo que ve al Cdigo Urbano en el artculo 320 nicamente se establece que el objeto, la base, la tasa o tarifa y dems procedimientos que tengan que ver con la contribucin de mejora se establecern en la leyes fiscales respectivas, siendo que actualmente no se prev en ninguna ley fiscal, ya que hasta la entrada en vigor del cdigo urbano dichas elementos se prevean en la Ley de Desarrollo Urbano actualmente estos servicios principalmente de la competencia municipal por disposicin constitucional es

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derogada, sin que dichos elementos se hubieren integrado a la regulacin que de esta figura hace el nuevo cdigo urbano, lo cual es violatorio del principio de legalidad al que debe atender este tributo. Sin embargo, en cuanto a la prctica podemos sealar que la base esta compuesta en principio del costo total de la realizacin de la obra pblica que se pretende derramar entre los beneficiarios diferenciales de la misma, y por el otro a la cantidad o medida de beneficio que cada uno de los beneficiarios supuestamente recibe, lo que trae grandes complicaciones pues no se tienen elementos suficientes, concretos para diferenciar con claridad cual es la base de cada uno de los beneficiarios, como se va a medir el aumento de valor de su propiedad y en que porcentaje pagarn de acuerdo al beneficio recibido, pues es muy difcil definir el grado de beneficio en que cada uno de los beneficiarios de la obra es considerado en el contexto general de la misma a fin de derramar el costo de una manera justa y equitativa entre todos los llamados a colaborar para el sostenimiento de esta obra. Es muy usual que en la prctica los administradores de la obra se limiten a hacer unas simples operaciones aritmticas entre el costo de la obra y los beneficiarios, sin dar indicadores de cmo determinaron a los beneficiarios y los parmetros utilizados para saber diferenciar quien se beneficio en mayor o menor medida y por ende, quien tendr que pagar una mayor o menor cuota, ya que en ocasiones habr una finca pequea en la que habiten un mayor nmero de personas y por tanto mayor liquidez, o viceversa en donde los parmetros dados no respeten los principios a que debe ceirse esta contribucin. Otra cuestin importante que se dilucida respecto de esta contribucin es que tambin es cuestionable o difcil de determinar la zona de beneficio, pues segn lo redactado en el Cdigo urbano esta deber contener niveles o grados de beneficio que pueden ser categorizados partiendo de los mayormente beneficiados y disminuyendo el beneficio hasta perderse, y lo complicado es

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distinguir el beneficio de manera que se pueda establecer la proporcionalidad existente entre unos y otros, y hacer una derrama equitativa. En este caso se puede decir que no se establecen cuales son los elementos que se van a considera para determinar el beneficio, esto es, el nmero de habitantes de un predio que se ven beneficiados, vehculos, metros del predio, etc., pues prcticamente no se dan los indicadores para medirlo. Es importante sealar tambin que respecto de esta figura en la prctica y no obstante de que la ley no lo establece as, se llegan a causar a los ciudadanos grandes afectaciones pues muchos al no tomarse en cuenta los elementos antes citados, muchos de los afectos a esta contribucin llegan a perder sus bienes, al hacerse efectiva la garanta que se constituye desde el inicio de la obra y para garantizar el pago de dicho crdito, lo que genere un gran perjuicio, pues en muchas de estas ocasiones son los sectores menos beneficiados los que requieren las obras, lo que provoca que tampoco puedan acceder a los medios de defensa previstos en nuestras leyes ante la ignorancia de las mismas. As, se seala que la regulacin de esta figura en nuestra legislacin, -en el estado de Jalisco-, adolece de varios elementos, los que en su aplicacin hacen que dicha figura en lugar de crecer como instrumento de finaciamiento de las obras pblicas municipales y estatales, se quede estancada y provoque muchos conflictos en su aplicacin, pues al aplicarse de acuerdo de manera tan generalizada sin tomar en cuenta la situacin de ciertos sectores de la poblacin, su capacidad contributiva, de establecer formulas ms adecuadas que permitan medir realmente si existe un beneficio diferencial o no, y en que medida para cada habitante, hacen que dicha figura sea muy controvertida en los tribunales, e incluso rechazada por la poblacin, pues en ciertos sectores causa una afectacin tal que los ciudadanos afectos a la misma llegan a perder sus propiedades al hacerse efectiva la garanta que desde que se aprueba la

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implementacin de esta figura para el desarrollo de una obra constituyen para garantizar el pago del crdito.

CONCLUSIONES

Las contribuciones especiales o de mejoras, es una figura jurdica que se ha desarrollado en nuestro pas en las ltimas dos dcadas como remedio financiero del estado para la realizacin de obras pblicas de fuerte demanda social, para las que resultan absolutamente insuficientes los recursos ordinarios obtenidos mediante otro tipo de contribuciones. As, Mxico al igual que muchos otros pases adopto esta figura, en aras de obtener recursos y poder llevar a cabo la realizacin de diversas obras, as como la prestacin de servicios. Como se ha expuesto a lo largo de este trabajo de investigacin, la contribucin especial o de mejoras ha sido muy debatida doctrinalmente, y su cobro y aplicacin ha sido tema constante en los tribunales de nuestro pas. En mi opinin, creo que esta figura puede ser de gran utilidad para el estado, pero debe ajustarse el marco normativo de la misma a fin de que no resulte violatoria de los derechos de los ciudadanos a los que se les impone, es decir, puede llegar a convertirse en un instrumento de financiamiento de gran utilidad

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para desarrollar obras y proporcionar beneficios sociales en los estados de la Repblica Mexicana, pero sobre todo para los municipios, sin embargo, dada su complejidad, su aplicacin generalizada y se desapego a los requisitos de proporcionalidad y equidad que la rigen como tributo se ha convertido no ha tenido el auge que debera tener, y se ha vuelto ineficaz acarreando una problemtica no slo para los ciudadanos afectos a esta, sino tambin para las autoridades encargadas de su aplicacin y cobro, las que al carecer de parmetros efectivos para determinar la zona de beneficio, los beneficiados, el grado de beneficio, el aumento de valor de las propiedades, entre otros, imponen estas contribuciones violando los principios antes citados, y causando graves perjuicios a los ciudadanos, sobre todo a aquellos que carecen de recursos para cumplir con el pago. As puedo decir que del primer captulo podemos llegar a la conclusin de la necesidad y pertinencia del presente trabajo de investigacin, al haber quedado establecida la existencia de una problemtica no slo jurdica sino tambin social, econmica, poltica, y que fue abordada conforme los mtodos tcnicas adecuados, y a la luz de las teoras idneas para hacerlo. Respecto del captulo segundo la conclusin a la que se arriba es de que la contribucin de mejora como fuente de financiamiento para las obras pblicas municipales y estatales es una figura de muy reciente creacin e inclusin en nuestro derecho mexicano, aunque en legislaciones de otros pases tiene mucho ms tiempo y ha funcionado, siendo que en el nuestro no existe ni siquiera homogeneidad en la forma en que se adopto por parte de cada entidad federativa pues se denominan de diferente manera, y en ocasiones hasta se confunden elementos de la contribucin de mejora, con los de la contribucin por plusvala y otras contribuciones similares. Sin embargo, dada reciente creacin tambin se puede concluir que es una figura puede perfeccionarse y adoptarse de manera tal en nuestro sistema legislativo que en verdad se constituya en una fuente de financiamiento eficaz para obra pblica, sobre todo aceptada por los ciudadanos. y

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En relacin al tercer captulo se concluye respecto del mismo, que la contribucin de mejora si es un instrumento que ayuda al estado a cumplir con sus fines en la medida en que el mismo sea utilizado para la financiacin de obras pblicas, ya que forma parte de los ingresos del estado, y si bien es un ingreso extraordinario dado que se requiere primeramente que se active la funcin estatal con la realizacin de una obra, esto en nada impide que se convierta en una fuente importante de ingresos si se adecua la normatividad que la regula y de acuerdo a los principios que rigen a los tributos, los cuales tambin rigen esta especie al ser un ingreso tributario y formar parte de los ingresos que prev nuestra legislacin en esa materia.

En el captulo cuarto se trato de desentraar cual es la naturaleza jurdica de las contribuciones de mejoras o especiales analizado las diferentes doctrinas que se han expuesto a lo largo de la historia, y las diversas definiciones que se han dado en relacin a este tributo, concluyendo respecto del mismo que a juicio de la suscrita la contribucin de mejoras, o contribucin especial como tambin se le conoce, es un tributo que cuenta con plena autonoma respecto de las dems especies de contribuciones, ya que cuenta con elementos diversos que la diferencian del resto de los tributos, como lo es el hecho generador de la misma, pues para que para que surja la obligacin es necesario que haya una actividad por parte del estado en la que se realice una obra, y que uno o varios particulares se vean beneficiados directamente con la misma, circunstancia que no se da en ningn otro tributo, razn por la cual, ubico a esta figura jurdica como un concepto independiente de otros, que tiene una estructura compleja pues se ven involucrados aspectos econmicos, polticos y sociales, pero que finalmente obedece a un fin recaudatorio del estado como el resto de las contribuciones, y que esta en proceso de perfeccionamiento, pues aunque en las mltiples definiciones que se han expuesto se coincide en los elementos de la misma, en ocasiones se tiende a

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confundir con otras figuras, y en la normatividad que la contempla existen algunas deficiencias para su aplicacin. Ahora bien, respecto del captulo quinto llegue a la conclusin, que los principios tericos y tributarios que rigen a los tributos en Mxico, le son completamente aplicables a la contribucin de mejora, no obstante de que de acuerdo a su naturaleza jurdica dicha contribucin tiene caractersticas y elementos especiales que la distinguen del resto de los tributos, y que no obstante de ello, dicha contribucin debe adecuarse a los mismos, siendo que de acuerdo a la forma en que esta regulada actualmente en el derecho mexicano, y en su aplicacin no cumple con los requisitos de proporcionalidad y equidad a que debe ceirse todo tributo, y causa violaciones a los derechos de los ciudadanos, lo que la lleva a ser no slo una figura controvertida en los tribunales, sino tambin rechazada socialmente. Por ltimo respecto del captulo sexto se concluye que an cuando la contribucin de mejoras tenga su fundamento en el principio de beneficio que obtienen ciertos ciudadanos que se ven favorecidos con las obras que realiza el estado, as como en la tesis del incremento no ganado a travs de la cual se explica la imposicin de estos tributos a los ciudadanos que ven un aumento en el valor de su propiedad, dichos principios y beneficios no pueden ser aplicados tajantemente a todos los ciudadanos, ni pueden ser el nico sustento de esta especie de contribuciones, puesto que al seguirlos de manera generalizada se rompe con los principios de proporcionalidad y equidad que debe regir a todos los tributos, razn por la cual se debe aplicar estos principios y teoras pero de una manera flexible y en el que se busque siempre el bienestar de la sociedad y el verdadero beneficio de la misma. Ahora bien en cuanto a la legislacin que regula esta contribucin en las diferentes entidades de la Repblica Mexicana, se concluye que la misma se debe homogenizar, pues se le da una denominacin y un tratamiento diferente en cada estado a este tipo de contribucin lo que hace que en la prctica no

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llegue a su perfeccionamiento esta figura, a que sea complicada de entender y hasta que se confunda y se le agreguen elementos que no le corresponden de acuerdo a su naturaleza, razn por la cual es importante crear una legislacin comn en esta materia en los diversos estados. De igual forma y por lo que ve a nuestro estado existen varias deficiencias en la regulacin de esta figura que hacen que la misma no haya alcanzado a plenitud su desarrollo, en principio porque con la actual regulacin que se esta figura se hace en el Cdigo Urbano para el estado de Jalisco, no se dan los elementos necesarios para su buen funcionamiento, para su aceptacin por parte de la sociedad, y para que la misma cumpla con los requisitos constitucionales de proporcionalidad y equidad, primero porque actualmente en dicho ordenamiento no se encuentran regulados varios aspectos, como los parmetros a travs de los cuales se va a determinar la zona de beneficio de la obra, los parmetros para identificar el mayor o menor grado de beneficio de los sujetos afectos a dicha contribucin, como se va a determinar el aumento de valor que sufre la propiedad, as como tampoco cual ser el sujeto, base, tasa o tarifa de dicha contribucin, el momento de causacin y la poca de pago de dichos tributos y aun cuando se determina que se deber hacer un estudio socioeconmico pasa saber la capacidad contributiva de los afectos de dicha contribucin tampoco se regula la forma en que se har dicho examen, ni quien lo realizar, ni un porcentaje mximo de pago, ni quien ser la dependencia encargada de llevar a cabo el cobro de dicha contribucin en caso de no pago.

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P R O P U E S T A S:

Como ha quedado establecido en el presente trabajo de investigacin, la suscrita creo que la contribucin de mejoras puede llegar a ser un instrumento eficaz para el financiamiento de las obras estatales, pero principalmente municipales que impulsen a los municipios en su desarrollo y que si actualmente no ha tenido el auge que debera tener es porque no se le ha dado el impulso y la regulacin necesaria para que pueda desarrollarse, por ello la primera propuesta es en el sentido de que se recomiende e impulse a contribucin de mejoras, como un sistema de autofinanciacin, para promover la realizacin de obras pblicas lleven consigo el progreso de las poblaciones. Dado que del anlisis de la legislacin de las diversas entidades de la Repblica Mexicana se desprende que dicha figura se encuentra regulada bajo diferentes denominaciones, se considera en algunos estados como ingresos extraordinarios, en otros ordinarios, en otros se confunden los elementos de la contribucin de mejora con el impuesto de plusvala, en otros se le da el tratamiento de derechos, es importante que para el desarrollo de esta figura se construya un modelo de Legislacin del Sistema de Contribucin de Mejoras, para que las Entidades tengan una conformacin homognea de los aspectos

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jurdicos de este tributo y en su caso pueda llegar perfeccionarse y ha utilizarse en mayor medida. Toda vez que el municipio o el estado en su caso de encuentra limitado en ocasiones por la escases de recursos para iniciar una obra se propone promover ante las Entidades Federativas la creacin de fondos revolventes, con recursos de las propias Entidades, para apoyar los distintos proyectos municipales y que puedan iniciar las obras mientas se tramite el financiamiento ante alguna institucin crediticia. Promover ante BANOBRAS que aporte al fondo revolvente una cantidad igual a la de las Entidades Federativas. Se haga una reforma legislativa al actual Cdigo Urbano del Estado de Jalisco, a fin de que en el mismo se establezcan los parmetros al travs de los cuales se determinara en el decreto respectivo la zona de beneficio, los parmetros al travs de los cuales se tomara la base para la contribucin siendo considerados para la misma no slo la longitud de la fachada, la superficie del inmueble o la longitud del mismo, o su cercana al foco de la obra, sino todos estos elementos en su conjunto a fin de que pueda calcularme de manera ms adecuada y equitativa la base de dicha contribucin, as como los parmetros al travs de los cuales se medirn el supuesto aumento del valor de la propiedad y en base a que se medirn los diferentes grados de beneficio, atendiendo siempre a la capacidad contributiva de los sujetos a las que se les imponga a efecto de que no se les cause un perjuicio mayor, esto en virtud de que al ser nuestro pas un pas en vas de desarrollo no puede perderse de vista que si no se atiende a la capacidad contributiva entonces se estara rompiendo con el principio de proporcionalidad dado que la mayora de las obras que se requieren es justamente en lugares en los que se carece de la infraestructura bsica y en donde la poblacin no siempre cuenta con recursos suficientes. En base a ello tambin se incluya en el Cdigo urbano la dependencia y la forma en que se realizar el estudio socioeconmico correspondiente a las personas a las cuales se les imponga la contribucin y en base a 180

ello se les fije la cuota que han de cubrir. Amen de lo anterior se establece un porcentaje mximo de contribucin, es decir, que el costo total de la obra no se derrame entre todos los beneficiarios, sino que el municipio o el estado en su caso tambin aporte una parte para el financiamiento de dicha obra pues si bien es cierto el sustento de esta contribucin se encuentra en el beneficio diferencial que pueden tener algunos ciudadanos, tambin lo es que dicha obra tambin aporta al resto de la poblacin un beneficio general y por tanto deben tambin con el resto de los ingresos que percibe el estado, proponiendo como porcentaje mximo a repartir entre los beneficiados el /0% del costo total de la obra. De igual manera se deber regular en el ordenamiento antes citado la inclusin en el decreto correspondiente al travs del cual se autorice la contribucin de mejora, esto es, en el proyecto definitivo adems de los elementos contemplados en el artculo 317 del ordenamiento antes citado el momento de causacin de dicho impuesto y la poca de pago del mismo. Otro aspecto importante a regular en dicho ordenamiento es que

en la prctica y no obstante de que no lo prev la ley, se constituye garanta en los inmuebles que supuestamente aumentan de valor con la obra realizada, quedando gravados desde el momento que se autoriza la realizacin de esta obra bajo dicha modalidad, a efecto de garantizar el pago de dicha contribucin, lo cual debe regularse en el sentido de que no deben gravar las propiedades sino hasta el momento en que se de el incumplimiento por parte de los sujetos pasivos y se efecte el procedimiento administrativo de ejecucin, como en el tratamiento que se le da al resto de los tributos. De igual manera y como una propuesta fundamental del presente trabajo se propone que se incluya en el Cdigo Urbano la intervencin del procurador social en aquellos casos en que las obras autorizadas se realicen en las periferias de las ciudades, en zonas marginadas o con 181

poblacin de bajos recursos, ello en representacin de los mismos y a fin de garantizar que no se violen en su perjuicio los derechos de los mismos en la determinacin y cobro de dichas contribuciones, y de que en general la autoridad se apegue en todo momento a los principios constitucionales, para que en su caso no se vean afectados en su patrimon.

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