Introduccin a los Estudios Urbanos 2013-2 Lectura de apoyo

lites pedigeas latinoamericanas. Anlisis comparado del nivel municipal de gobierno

Paul Bromberg Escuela de Arquitectura y Urbanismo, Facultad de Artes Universidad Nacional - Bogot

CIUDADES, MUNICIPIOS, PASES

Las ciudades constituyen una realidad socioeconmica. Tocqueville lo dice con la contundencia y elegancia de su prosa: El municipio es la nica asociacin tan perfectamente natural, que donde quiera que haya seres humanos reunidos conformarn uno El hombre hace monarquas y constituye repblicas, pero el municipio parece que viniera de la mano de Dios Lo afirma del municipio, que como realidad poltica tiene un espacio urbano (entre comillas, porque puede ser no ms que un castillo y sus alrededores) en el cual reside el poder, real o simblico, y una zona de influencia, su borde o su rea tributaria, como podra decir un gegrafo. Esta realidad socioeconmica se describe en una primera aproximacin como densidad de poblacin (ver la primera figura, tomada de: Ray M Northam: Urban Geography, John Wiley and Sons, 1975).

Pero queda mejor descrita como densidad de relaciones: el nmero, de interacciones cara a cara entre sus habitantes es mucho mayor que el de las interacciones con personas fuera de la ciudad o del municipio. Las interacciones no cambian de un da para otro; siguen patrones de comportamientos, y de justificaciones que permiten a la mayora de sus integrantes moverse en la vida diaria como pez en el agua. As como un pez no necesita aprender a nadar, la endoculturacin va acomodando a los individuos a estos patrones, produciendo la sensacin comn de identidad, el sentido de pertenencia. Es la vida urbana en cada ciudad, o en cada municipio1. Si bien esos patrones enraizados por el contacto cara a cara son preponderantes, ellos estn modulados por el intercambio, en intensidad y en tipo, que la ciudad establece con su entorno. Ese intercambio (ver la segunda figura) determina la historia de cada ciudad, y tambin la historia de las ciudades: si se trata de una aldea, de una ciudad-estado, de las ciudades medievales, o las ciudades de la colonizacin espaola (el origen de nuestras ciudades), las ciudades de la era industrial, las megaciudades del tercer mundo actual, las ciudades postindustriales. Las ciudades/municipio aisladas no existen, o las que existen no son de inters ahora para el efecto de este argumento sino como excepciones que confirman la regla. Si ese intercambio es escaso, si es de doble va (importar y exportar), o si es de una sola va (generalmente slo importar), la ciudad ser un pequeo ncleo estable, o estar en decadencia, o crecer, etc (ver tercera figura). Durante toda la historia de las ciudades, con excepcin de los ltimos aos, esa interaccin se realizaba principalmente mediante intercambio fsico de mercancas y personas. Hoy las sociedades navegan en un ocano de informacin, lo que va estableciendo nuevos patrones de comportamiento y nuevos retos, con consecuencias que apenas estamos comenzando a entender, y no sabemos si a controlar.

Esto no significa que la cultura sea homognea. En la comunidad de antes de la era industrial y sus flujos migratorios, la cultura comn era preponderante. En las ciudades actuales, las de la era industrial y postindustrial, la del consumo masivo de tecnologas, es decir las de la globalizacin, la identidad urbana y las diferencias culturales son el reto de la convivencia. Ser ciudadano no tiene que ver slo con los derechos reconocidos por los aparatos estatales a quienes nacieron en un territorio, sino tambin con las prcticas sociales y culturales que dan sentido de pertenencia y hacen sentir diferentes a quienes poseen una misma lengua, semejantes formas de organizarse y satisfacer sus necesid ades. (Nstor Garca Canclini: Consumidores y ciudadanos. Conflictos multiculturales de la globalizacin . Grijalbo, 1995)

Claro, las ciudades son tambin una realidad poltica, una comunidad poltica. Como tal, deben tomar decisiones colectivas para conseguir la convivencia, en una realidad social y econmica densa en interacciones. Tambin tienen que tomar decisiones sobre su relacin con los entornos cercanos y lejanos, aunque a la gran mayora de las ciudades actuales les tomaron la decisin. Esto porque las ciudades se fueron ensamblando o nacieron ensambladas en redes de flujos, que desde el comienzo establecieron jerarquas simblicas, econmicas y polticas. La posicin de cada ciudad en una red de flujos explica su pasado como huella, marca el presente y seala sus alternativas de futuro. Buena parte de ese futuro est determinado por la modalidad y extensin de esa red, y las decisiones que la comunidad poltica tome sobre ella, cuando puede hacerlo. As, con algn riesgo, podemos decir que las ciudades son la sociedad moderna. Pero en la relacin de cada ciudad con el mundo hay un nivel intermedio, que podemos tachar de reciente (del orden de 300 aos): los estados-nacin. El prrafo citado de Tocqueville menciona a los Estados como construcciones artificiales, y ahora adicionamos que la forma actual de esos estados, el Estado-nacin (que no es tan nacin, pero se acostumbra a decirlo; respndase no ms esta pregunta; qu ser la nacin colombiana?) no es ms que una forma de Estado. Las ciudades actuales hacen parte de esos estados nacin (con excepcin, por ejemplo, de Singapur), y como comunidad poltica, no son soberanas. Debido a que no tienen control sobre sus fronteras, se gobiernan en el marco de autorizaciones asociadas a pactos territoriales ms amplios, la regin (departamentos en Colombia y en Francia, estados en los Estados Unidos, en Mxico, en Venezuela, Lnder en Alemania) y especialmente lo que llaman el nivel nacional, que a veces muy equivocadamente se lo llama el Estado (como si no hubiera aparato de Estado en los niveles subnacionales). Robert Dahl, en La democracia y sus crticos (Paids, 1992, original en ingls en 1989) pone el nombre de poliarqua al rgimen que resulta de adaptar un imaginario democrtico basado en la igualdad poltica, desde la comunidad de la ciudad-estado al estado nacional (ver Cap. 15 del libro recin citado). Desde el punto de vista poltico, la relacin socioeconmica de una ciudad en una red de ciudades, es decir, en un mercado local, regional y nacional, se formaliza en un rgimen de relaciones intergubernamentales. Ese es el tema de este captulo: el origen y la racionalidad, y cmo influye el primero sobre la segunda, de las relaciones

intergubernamentales. Esta formalizacin significa resolver los dilemas de las competencias que se dejan o atribuyen a las comunidades polticas locales que van a integrar el territorio ms vasto del Estado-nacin

LOS NIVELES LOCALES EN LOS ESTADOS UNIDOS

Para qu comparar? Si el lenguaje mismo es resultado del proceso mental de comparar (pinsese, por ejemplo, en la palabra perro: agrupa animalitos muy diferentes entre s, pero que no son gatos), ni qu decir de las categoras cientficas. La comparacin es la fuente bsica de cualquier indagacin. E incluso de accin: cuando el sistema poltico de un pas se propone un cambio en las estructuras institucionales, como la descentralizacin, sale a hacer benchmarking, a buscar ejemplos para comparar. Nuestras constituciones presidencialistas fueron en buena parte copiadas-de/inspiradas-en la constitucin de los Estados Unidos. Desde el punto de vista del conocimiento, nada se desprende directamente de la comparacin, como tampoco de los ejemplos de las normas que se aplican en otros pases. La comparacin en las ciencias sociales es fuente de inspiracin para sospechar la existencia de relaciones entre variables sociales, econmicas y polticas. Por ejemplo, una comparacin con el rgimen de competencias entre niveles en Alemania nos puede indicar diferencias interesantes con las expectativas colombianas2. El municipio y la comunidad local en los EU La formacin del municipio estadounidense se puede analizar desde el clebre libro La democracia en Amrica, de Alexis de Tocqueville, cuyo primer tomo fue publicado en 1835 luego del viaje del autor por los Estados Unidos en 1831. Para entender el rgimen tan especial de ese pas, dice Tocqueville, es necesario partir de sus comunas3.
En la comuna, el pueblo es la fuente de los poderes sociales, pero en ninguna ejerce su poder con ms intensidad. El pueblo, en Norteamrica, es un amo a quien ha sido necesario complacer hasta los ltimos lmites de lo posible.

Quin es el pueblo aqu? Los indgenas sometidos a los encomenderos? Los criollos a quienes se les permita ocupar cargos secundarios, o los mestizos a quienes se les permiti ocupar cargos terciarios y cuaternarios? Claro que no! Son los colonos europeos, que vinieron a construir su prosperidad ellos mismos, a brazo partido; para ello no sometieron a los indgenas ni a trabajo esclavo ni a impuestos de pueblo sometido: simplemente, los expulsaron.4 Sigamos

2 3

Consultar diapositivas de la sesin presencial. Comunas es la manera como se traduce en la edicin en espaol del FCE la palabr a township. Otras versiones al espaol han traducido la palabra por municipio. 4 Por si hace falta aclarar, no le ganaron en crueldad a nuestros antepasados europeos. Ambos colonizadores casi acabaron con la poblacin autctona. En el caso latinoamericano, se ha llegado a hablar, con razn, de verdadero genocidio.

[En Nueva Inglaterra] la vida poltica ha nacido en el seno mismo de las comunas (townships); se podra casi decir que en su origen cada una era una nacin independiente. Cuando los reyes de Inglaterra reclamaron su parte de soberana, se limitaron a tomar el poder central. (Las comunas) no recibieron sus poderes; al contrario, fueron ellas las que parecen haber desistido, a favor del Estado, de una parte de su independencia Se ve, pues, a las comunas de la Nueva Inglaterra [nororiente de los Estados Unidos actuales] vender y comprar, atacar y defenderse ante los tribunales, gravar su presupuesto o exonerarlo de gravmenes, sin que ninguna autoridad administrativa de cualquier gnero haya pensado en oponerse (La autoridad de) los funcionarios del condado est restringida. El Estado mismo no tiene sino una importancia secundaria; su existencia es oscura y tranquila. Hay pocos hombres que, para obtener el derecho de administrarlo, acepten alejarse del centro de sus intereses y turben la paz de su existencia (Alexis de Tocqueville: La democracia en Amrica. Captulo V: Necesidad de estudiar lo que existe en los estados antes de hablar del gobierno de la unin. FCE, 2001).

El municipio del Norte es una realidad econmica, que establece realidades polticas derivadas de la primera, y negocia con autoridades superiores su autonoma preexistente. Cabe decir ms sociedad civil que Estado5. La contundente afirmacin de alguno de los intelectuales liberales de finales del siglo XIX estadounidense lo atestigua muy bien:
Sostengo que la ciudad es una corporacin; que como ciudad no tiene nada que ver con un inters poltico general Las cuestiones en una ciudad no son cuestiones polticas. Ellas se refieren al trazado de las calles (y cosas por el estilo). El trabajo de una ciudad (es) la creacin y el control de la propiedad en la ciudad. (Andrew D. White, 1890. Citado por Nancy Burns: The Formation of American Local Governments. Private Values in Public Institutions)

Niveles territoriales en los Estados Unidos Comparar nuestro rgimen con el de los Estados Unidos es particularmente interesante porque los problemas de aglomeraciones, y sus dilemas horizontales y verticales son los universales, y en ese sentido iguales a los nuestros, pero: (1) sus municipios, como veremos, tienen un origen distinto; (2) sus instituciones son distintas, y sus ciudadanos se plantean frente al Estado de manera diferente a como lo hacemos nosotros; (3) hay numerosas superposiciones6, lo que multiplica los dilemas de atribuciones y jurisdicciones; (4) los enfoques tericos para tomar decisiones tienen simpatas distintas de las nuestras. Rgimen poltico de los EU Tres grandes inventos estn asociados a la creacin de los EU: (1) el rgimen federal, (2) la constitucin escrita junto con un rgano que la vigila, la Corte Suprema de
5

Esta estrecha relacin entre sociedad civil y mercado molestar a ms de uno. Pero detrs de la molestia est la otra confusin molesta: toda libertad es considerada en ese juego de palabras como mercado. 6 En Colombia quizs las nicas superposiciones de este tipo son las Corporaciones Autnomas Regionales, que no encajan buen ni con fronteras municipales ni departamentales.

Justicia, integrada por 9 jueces vitalicios, y (3) el rgimen presidencial. A pesar de que con el tiempo el poder econmico del gobierno federal le permite influir en las polticas que toman los Estados y los niveles sub-estatales, y no obstante que la Corte, como se ver ms adelante, ha ido retirando poder real de los estados frente a los poderes del gobierno federal, la diferencia entre los Estados es notable. As, el gobierno federal no puede establecer un impuesto a las ventas, ni a la propiedad. Estos los imponen los Estados (actualmente, 45 de los 50 estados tienen impuesto a las ventas). La mayora de los estados tenan impuesto propio a los ingresos antes de que una reforma constitucional (!) en 1913 autorizara al gobierno federal a imponer uno de manera uniforme a todos los habitantes del territorio. El sistema federal es fruto de la manera como se conformaron los Estados Unidos actuales, como agregacin de Estados, y stos como agregados de comunidades existentes de hecho y paulatinamente autorizados por los Estados. Este tipo de agregado, una poblacin que aceptaba una ideologa liberal con fuertes motivaciones y responsabilidades individuales, la ausencia de feudalismo y nobleza en su historia y el acuerdo de conformacin que garantizaba el libre trnsito y comercio entre Estados, motivan en buena parte la manera especfica como en los Estados Unidos han venido siendo tratadas las relaciones entre niveles de gobierno. Cmo se fue armando la sociedad, que dio lugar a la manera como se estructur el Estado (que llaman gobierno federal)?
Los funcionarios pblicos, en los EU, permanecen confundidos en medio de la multitud de los ciudadanos; no tienen ni palacio, ni guardia, ni trajes de ceremonia. Esa sencillez de los gobernantes no se debe solamente a una caracterstica del espritu americano, sino a los principios fundamentales de la sociedad A los ojos de la democracia, el gobierno no es un bien; es un mal necesario. Hay que conceder a los funcionarios cierto poder; porque, sin ese poder, para qu servirn?... Los mismos funcionarios comprenden perfectamente que no han conseguido el derecho a colocarse por encima de los dems por su poder ms que bajo la condicin de descender al nivel de todos por sus maneras. (Alexis de Tocqueville, Op.cit) Una de las fuerzas que ms contribuyeron a dar forma a la vida estadounidense desde un principio fue la llamada frontera, a la que podemos definir diciendo que fue la zona limtrofe cuya escasa poblacin se dedic principalmente a desmontar y roturar las tierras y construir hogares. Desplazndose por el continente a medida que la poblacin avanz desde el Atlntico hasta el borde de las Grandes Llanuras, afect profundamente el carcter estadounidense. Fue un proceso social. Estimul la iniciativa individual; propici la democracia poltica y econmica; dio lugar a modales rudos; quebrant el poder del conservadurismo; engendr un espritu de autodeterminacin local aunado al respeto por la autoridad nacional. Hacia 1830, ms de la mitad de los estadounidenses se haba criado en un ambiente en el que estaban ausentes o eran muy dbiles las tradiciones y convenciones del Viejo Mundo. se les apreciaba por lo que pudieran hacer. Esta igualdad de oportunidades econmicas engendr un sentimiento de igualdad social y poltica Esta democracia y este individualismo se convirtieron en rasgos acusados en las ciudades de la joven repblica (Nevins, Commager et al: Breve historia de los Estados Unidos., FCE, 180, 182)

An en la poca anterior a la independencia, la parte esencial del poder, aquella que permita la resolucin de los problemas polticos cotidianos, se mantena en el nivel local: la decisin descansaba en esos town meetings que Tocqueville habr de admirar tanto (El sistema poltico de los EU, Marie-France Toinet, FCE, 1994).

El II Congreso continental (nombre que le dieron a una reunin de representantes de las 13 colonias originales de los EU, que nos recuerda lo mundial de la serie mundial de bisbol), que expidi la declaracin de independencia (1776) no cre un nuevo Estado, sino una confederacin, una unin laxa de estados. El acuerdo de paz con Inglaterra en el ao 1782 reconoca la independencia de esos estados, nombrndolos uno a uno. Como era de esperar, se enfrentaron entre s la idea de casi total independencia con la de un gobierno central fuerte. Esto se zanj, no completamente, mediante el famoso sistema de pesos y contrapesos (checks and balances) de la constitucin que dio origen a los Estados Unidos de Amrica (otra vez la serie mundial), acordada en 1787 y ratificada por el ltimo de los 13 estados originales en 1790). Esta Constitucin se dise para que fuera difcil gobernar. Por si haba alguna duda acerca de la independencia de los estados, la Enmienda 10 (ltima del Bill of Rights, 1791), le daba tranquilidad a los estados renuentes: Los poderes que la Constitucin no delega a los Estados Unidos ni prohbe a los Estados, quedan reservados a los Estados respectivamente o al pueblo.7 Como se trata de una unin de estados, los Estados Unidos, lo que llaman la federacin, debieron garantizar en su constitucin la integridad de los mismos: igual representacin, integridad (el Congreso no puede cambiar fronteras ni destruir Estados), gobierno republicano, y proteccin contra agresin externa y violencia interna. Es el famoso federalismo americano, amparado por su pacto de integracin, una Constitucin an vigente que ha sufrido pocas enmiendas (ninguna re-estructuracin), las primeras diez llamadas Bill of Rights aprobadas durante el primer ao de vigencia como compromiso para que algunos estados firmaran. La aprobacin de reformas o enmiendas es muy compleja, pues requiere que tres cuartas partes de los Estados la ratifiquen para entrar en vigencia. La ltima fue en 1992, una enmienda que se demor cerca de 150 aos en ser aprobada, dice as:
Ninguna ley que vare la remuneracin de los servicios de los senadores y representantes tendr efecto hasta despus de que se haya realizado una eleccin de representantes.

Los fallos de la Corte comenzaron a cambiar el panorama, en un pas en donde prevalece el Derecho consuetudinario, que da gran importancia a las sentencias. Cada perodo de la Corte es denominado con el apellido de su presidente. Entre 1801 y 1835, el juez Marshall, su presidente, lider la expedicin de sentencias que fortalecieron el nivel nacional. Quizs los dos ms famosos son Marbury vs. Madison (1803), mediante el cual se auto-otorg la Corte el derecho a revisar cualquier ley del Congreso o de una legislatura estatal. ste es el momento en que la Corte Suprema de Justicia hace efectiva la revisin constitucional. Ms adelante, en McCulloch vs. Maryland (1819) se ocup del tema de los poderes implcitos del gobierno. Segn esta sentencia, la Constitucin
7

Los textos constitucionales son tomados de la traduccin oficial, en: http://usinfo.state.gov/usa/infousa/facts/funddocs/constes.htm

implcitamente proporcionaba al gobierno aquellas facultades que no se declararon expresamente. A Marshall lo sucedi Roger Taney quien, en sentido contrario, lider jurisprudencias a favor del poder de los estados. La atribucin de los estados para promover el bienestar y la salud de los habitantes de los mismos fue llamado el poder de polica de los estados. Durante el siglo XIX, dada la expectativa sobre lo que la sociedad deseaba de su aparato estatal (validez de los contratos, defensa exterior, regulacin comercial), no era de esperar que el mbito de las decisiones colectivas fuera ms all de la comunidad o municipio. Menos en un caso: la cuestin del esclavismo. Poda el nivel nacional oponerse a la aprobacin de la prctica del esclavismo en los estados cuyos congresos la hubiesen aprobado? El problema se volvi ms complejo por las solicitudes de ingreso a la unin por parte de territorios cuyos habitantes se oponan o aprobaban el esclavismo. Es claro que segn fueran ingresando cambiaba el balance de poder, especialmente para la produccin de enmiendas a la Constitucin. Ante la expectativa de que el nivel federal promoviera una enmienda constitucional prohibiendo el esclavismo tras el triunfo electoral de Lincoln, una legislatura de un estado esclavista anunci que se separaba de la unin. Otras se unieron, dando lugar a los confederados. Se inici la guerra civil entre los confederados y la unin, que se zanj con 500.000 muertos, y una enmienda promovida por los vencedores:
Enmienda 13: Ni en los Estados Unidos ni en ningn lugar sujeto a su jurisdiccin habr esclavitud ni trabajo forzado, excepto como castigo de un delito del que el responsable haya quedado debidamente convicto.

Entre 1870 y 1938 la Corte resisti los intentos del nivel central por regular la vida econmica, argumentando entre otras razones la autonoma de los Estados.
Con la excepcin del asunto del impuesto a la renta (enmienda constitucional 16, 1913), que inspir un debate intenso sobre el papel del gobierno federal, el perodo hasta 1933 se caracteriz por un acuerdo general de que los estados eran el nivel apropiado para gobernar la mayora de los asuntos domsticos (Kay, 64).

Durante el New Deal (nuevo trato, nombre como se conoce la modalidad del Estado de bienestar norteamericano), el congreso expidi una legislacin de seguridad social a desempleados, ancianos e incapacitados. Hasta ese momento, este tipo de actividad se haba dejado a los estados, pero muchos de ellos no eran capaces financieramente (o no tenan la conviccin) de hacerlo. Los programas deban ser financiados por patronos y trabajadores: los estados los ejecutaran y el gobierno federal los vigilara. En nombre de los derechos de los estados, la Corte tumb varias de las leyes ms importantes expedidas por el gobierno durante el New Deal de Roosevelt. Roosevelt, al estilo del conocido presidente Alvaro Uribe, pretendi dar un golpe a la Corte, que fracas, pero cambios en su composicin y la presin originada por el debate terminaron cambiando la jurisprudencia. Bajo una nueva composicin ms favorable a la intervencin del Estado en la vida econmica y por consiguiente a la disminucin del poder de los estados, en 1954 la Corte fall en contra de separados pero iguales, lo que solt las amarras hacia la universalizacin de los derechos civiles.

Hoy en da las relaciones entre lo local, lo estatal y lo federal son menos dramticas, pero ms complejas, y se basan en la capacidad del gobierno federal de promover programas que las administraciones locales toman o dejan(Obamacare, le dicen en broma). Sin embargo, varios estados anunciaron la demanda ante la Corte de la nueva ley que crea el seguro mdico universal, bajo la idea de que se trata de una intromisin inconstitucional en la soberana residual de los estados. Niveles locales en EU No hay en la Constitucin una autorizacin al nivel federal para expedir una norma nacional que determine las subdivisiones estatales. Debido a la manera como se formaron los actuales Estados Unidos, las decisiones sobre las subdivisiones territoriales de los Estados, y los poderes otorgados a ellas, quedan a cargo de cada congreso estatal (algo parecido, como institucin local de gobierno, a nuestras asambleas departamentales). Sin embargo, hay algunas cosas en comn a lo largo de los EU. Materialmente todo el territorio est cubierto por una subdivisin que la mayora de los Estados llama condado. Alguna aglomeracin dentro del condado puede solicitar al congreso estatal que le confiera autonoma respecto del condado en el que se encuentra. En general, a esos pequeos territorios (aunque con mucha poblacin) se los denomina municipalidades, o tambin city. Debido a la dispersin urbana, hay mucho espacio por fuera de las city en los que la provisin de bienes, las reglas de convivencia y el control del cumplimiento de las reglas dependen de las autoridades del condado. Para obtener el estatuto legal de city se requiere un referendo. Tres cuartas partes de los centros urbanos grandes en EU han conseguido este carcter. Se auto-definen como corporaciones que buscan beneficiar a la colectividad que representan. (Descentralizacin y gobiernos intermedios locales. Tres experiencias internacionales. Amador, Becker, Chica, Sagawe, gtz, 2004).

En el siglo XIX no era inusual que los habitantes de las zonas de expansin aceptaran incorporarse a la gran ciudad. Ya no es el caso; prefieren ser designadas como municipalidades independientes para adoptar el rol de resistencia a los cambios y a los impuestos que tienen carcter redistributivo. Michael Pacione: Urban Geography. A Global Perspective. Routledge, 2001, p 2004)
El principal factor en este cambio de opinin fue el sistema de impuestos locales. Como la principal contribucin a los ingresos locales proviene de impuestos a la propiedad [impuesto predial] era del inters de los propietarios de inmuebles comerciales, industriales y de vivienda de altos ingresos localizarse en municipalidades que tuvieran menores necesidades de gastos y por consiguiente menores tasas impositivas (Pacione, op.cit.)

No debe creerse que el carcter de City significa por l mismo un rango importante de competencias. He aqu la trascripcin de una audiencia en el congreso de los EU cuando se cit al alcalde la ciudad de Los Angeles luego de los disturbios raciales de los 90s:
SEN KENNEDY: Acaso no es usted el alcalde de todas las personas que viven en Los Angeles? ALCALDE YORTY: S seor, del pueblo [people] de los Angeles. K: Entonces, si ellos tienen un problema, lo buscan a usted para que lidere la solucin? Y: S, pero que yo pueda o no resolver un problema depende de mi jurisdiccin.

SEN RIBICOFF: Mientras yo escuchaba su testimonio tom algunas notas. Hoy en la maana usted ha dicho que no tiene autoridad ni responsabilidad en los siguientes temas: escuelas, subsidios, transporte, empleo, salud y vivienda, lo que lo deja a usted como cabeza de la ciudad bsicamente en ceremonias, polica y recreacin Y: S seor, y tambin incendios.

O sea: casi nada Veintin estados, la mayora de la zona nororiental, tienen la figura que denominan townships, o towns. Son territorios dentro de los condados que tienen atribuciones reducidas, asociadas a la provisin colectiva de algn servicio y su correspondiente cobro, como el alumbrado pblico y el mantenimiento de vas locales (Pacione, op. cit.)

Una estructura de gobierno muy importante en la vida de los Estados Unidos es el Distrito Escolar, administrados por school boards, electos o designados, presididos por un ejecutivo, tambin electo o designado. Operan casi todas las escuelas que tienen apoyo gubernamental, pero para sostener la escuela del distrito el school board tienen la atribucin de imponer tributos basado en la propiedad inmobiliaria del distrito con el fin de financiar la escuela, incluso a aquellas viviendas en las que habitan familias que no usan la escuela (si no les gusta, pues puden irse. El distrito escolar es un caso especial de una mirada de pequeos territorios en os que se prestan ciertos servicios de manera colectiva, los distritos especiales: Lo ms notable del sistema de territorios y competencias de los EU en los ltimos aos es la proliferacin de estos distritos. Cada distrito tiene una sola funcin (incendios, urbanismo, drenaje, cementerios). Sus autoridades deben ser elegidas democrticamente, aunque usualmente la participacin electoral es muy baja. En los ltimos aos ha sido la figura ms dinmica, en el sentido de que han sido creados multitud de ellos. Debido a su extensin y complejidad, los datos sobre gobiernos en los EU los recopila cada ao la Oficina del Censo. He aqu algunos:
Tipo Gobierno federal Gobiernos estatales Gobiernos locales Condados Municipalidades (city) Townships y Towns Distritos escolares Distritos especializados 1942 1 48 155067 3050 16220 18919 108579 8299 1987 1 50 83186 3042 19200 16691 14721 29532

Tipo Gobierno federal Gobiernos estatales Gobiernos locales Condados

1 50 87576 3034

Municipalidades (city) Townships y Towns Distritos escolares Distritos especializados

19429 16504 13506 35052

Clasificacin, cantidad, habitantes totales por clasificacin Menores de 2500 13243 10.000.000 Entre 2501 y 5000 2073 7.300.000 Entre 5501 y 10000 1512 10.700.000 Entre 10.001 y 25.000 1252 19.600.000 Entre 25.001 y 50.000 530 18.500.000 Entre 50.000 y 100.000 249 17.200.000 Entre 100.001 y 250.000 112 16.300.000 Entre 250.001 y 500.000 34 12.200.000 Entre 501.000 y 1.000.000 17 11.600.000 Ms de 1.000.000 6 17.500.000 Total 19028 141.043.812
Oficina del Censo, EU, 2000.

El siglo XX en EU es el siglo de creacin de cities, towns o townships con condiciones de autogobierno (ver grfico siguiente). Pero, especialmente, es el siglo de los distritos especiales. Y esto ltimo a pesar de que la ocupacin del territorio ya se haba completado a finales del siglo XIX.

Qu motiv la creacin de distritos, especialmente en los ltimos aos? He aqu una interpretacin:
Si la creacin de gobiernos locales no es simplemente una respuesta mecnica al incremento de la poblacin cul es su fuerza impulsora?... Formar un gobierno local requiere inversin importante en tiempo, dinero y capacidad de gestin, y puede no conseguirse, lo que significa que solamente ciertos individuos y grupos tendrn los recursos y la disposicin para hacerlo. Desarrolladores inmobiliarios y empresas han

liderado estos procesos. Al hacerlo, estos negocios han conseguido simpatas en las regulaciones y en el clima de los impuestos, que les permiten aumentar el valor del suelo. Han conseguido as que ciudadanos de clases media y media alta adquieran servicios y mantengan impuestos relativamente bajos, al mismo tiempo que excluyen a los pobres y permiten realizar exclusin racial. (Nancy Burns, op.cit)

Revisemos la lgica de la creacin de algunos distritos especiales segn Burns: establecen un permetro; consiguen la autorizacin para convertirse en distrito especial; empleando las atribuciones como distrito que se autogobierna se fijan condiciones que elevan el valor del suelo, lo que excluye a sectores sociales con bajo poder de compra. Un distrito especial es como un condominio, con algunas atribuciones de gobierno: fijacin de cuotas voluntarias para objetivos especficos. Pacione (op cit) coincide: Una vez incorporada, una municipalidad adquiere atribuciones legales que conllevan
ciertas ventajas a sus residentes, como las siguientes: 1. Los residentes deben pagar impuestos nicamente para cubrir los costos de los servicios dentro de su municipalidad (subrayado mo). Residentes ricos del suburbio pueden por consiguiente evitar el tener que compartir los costos de atender a los pobres que en general se encuentran en la parte central de la gran ciudad, [que los ricos abandonan, aburridos de la inseguridad y de los impuestos]. 2. Los residentes se aslan de una comunidad poltica ms numerosa en la que su punto de vista corre el riesgo de no ser mayoritario. 3. La atribucin de regular los usos del suelo [zoning] permite controlar la composicin socioeconmica del rea para excluir usos indeseables. Viviendas pobres pueden excluirse a travs de regulaciones.

La misma lgica se fue descubriendo en los distritos escolares. Mirado superficialmente, el distrito escolar estadounidense tiene buena apariencia: se construyen conjuntos habitacionales y se incluye el espacio para el colegio de quienes van a residir en el desarrollo inmobiliario; se consigue la aprobacin para que el nuevo desarrollo habitacional se constituya en distrito escolar; la comunidad nombra sus representantes al school board y ste establece el monto de los impuestos sobre el valor de las propiedades necesarios para tener una buena escuela, adems cerca de la vivienda, lo que tiene efectos notables de integracin social, ahorro en costos individuales y colectivos. Si la escuela resulta exitosa, los impuestos se capitalizan en el valor de la propiedad: en EU la calidad de la escuela del distrito tiene un fuerte impacto sobre el valor de las viviendas localizadas en ese distrito, lo que explica la razn por la cual los contribuyentes que no tiene hijos en edad escolar enmudecen en lugar de mudarse ante las decisiones de la shoolboard de aportar recursos adicionales para una escuela de la que no disfrutan. En general, en los EU la consolidacin del Distrito Escolar como jurisdiccin de gobierno era considerado un hecho positivo (William Fischel: Footloose at Fifty: An Introduction to the Tiebout Anniversary Essays. En: The Tibout Model at Fifty. Essays in Public Economics in Honor of Wallace Oates. William A. Fischel, ed. LILP, 2006) Lo malo es que ocurre lo contrario en los distritos escolares en los que abundan los pobres: baja inversin en la escuela, deterioro del valor de las viviendas, lo que hace que el distrito escolar sea un nicho de vivienda para pobres, disminuye an ms la capacidad de inversin en la escuela, la clase media puja por irse a un distrito distinto,

disminuyendo an mas la capacidad de recaudo y por tanto de inversin. Es el comportamiento de las cosas como son, o sea, la lgica de las cosas. El asunto comenz a cambiar en 1976 por un fallo de la Corte Suprema de Justicia del Estado de California. La Corte dio la razn al demandante, quien advierte que al depender la financiacin de las escuelas de los impuestos locales definidos en el distrito escolar por los schoolboards, se produce una gran diferencia en la inversin pblica en educacin, lo que es discriminatorio y violatorio de la Constitucin. El fallo de la Corte exige que el gasto por nio en las escuelas se equilibre. El fallo fue implementado fijando un tope a la financiacin de todo distrito escolar y llevando los excedentes a distritos deficitarios, lo que produjo indignacin en los contribuyentes de los distritos que generaban excedentes (adems de otras maneras de incumplir la norma, como donaciones a las escuelas, que por supuesto son abundantes en los distritos ricos). En palabras de nuestra discusin pblica, lo privado se vuelve pblico: se pasa de la comunidad a lo pblico. Los hechos que siguieron a la decisin de la Corte Suprema tienen varias interpretaciones. Dos aos despus los ciudadanos de California promovieron y aprobaron un referendo estatal que se conoce como proposicin 13. Se redujo el mximo de impuesto predial al 1% del valor comercial de los inmuebles. Los ingresos por este concepto se redujeron en casi un 60%. La proposicin 13 origin una avalancha de proposiciones similares en 30 estados, de los cuales solamente consiguieron su aprobacin en 13. Fue una revuelta contra los impuestos en general, o contra la ampliacin del espacio de solidaridad? Segn Fischel (op.cit), es la segunda. Los dos eventos, el fallo de la Corte y la Proposicin 13, segn este autor, se deben analizar como si fueran uno solo. Conviene mencionar para terminar este anlisis de caso de lo que llamaremos federalismo fiscal, que segn Fischel actualmente el Estado de California tiene la financiacin ms uniforme de todos los Estados Unidos, que las escuelas que antes tenan los mayores aportes de parte de los distritos escolares siguen siendo las ms exitosas, y que el alto impacto de esta situacin en el valor de la finca raz se mantiene.

LOS NIVELES LOCALES EN ALEMANIA

El rgimen poltico alemn actual se origin en la ocupacin de los aliados como resultado de la segunda guerra mundial. Los acuerdos previos a la finalizacin de la guerra establecieron que las 4 potencias se repartiran el territorio de manera global, as como la capital del Reich Alemn, Berln, que quedaba en el interior de la zona de ocupacin sovitica, en la que se fund la Repblica Democrtica Alemana, Estado que subsisti hasta 1990. En 1949 las porciones ocupadas por EU, Francia e Inglaterra dieron lugar a la Repblica Federal Alemana. Su constitucin, La Ley Fundamental, se construy desde la base, los municipios, y es en esencia la misma de hoy en da. Con el objetivo de impedir que los antiguos colaboradores del rgimen nazi integraran el aparato de Estado, las fuerzas aliadas de ocupacin fueron designando alcaldes municipales, los que en un proceso de ascenso hacia niveles territoriales superiores fueron definiendo la distribucin territorial del poder al aprobar la Ley Fundamental. En 1990 se dio la reunificacin alemana, bajo la constitucin de la RFA. Datos generales de la Repblica Federal de Alemania (ao

2000) Superficie Nmero de habitantes Niveles territoriales Estados (Bundeslnder) Provincias Condados Municipios libres de condado Municipios miembros de condado

357.000 km2 81.500.000 16 26 323 189 13955

Rango de poblacin 100 a 5.000 habitantes 5.000 a 20.000 20.000 a 50.000 50.000 a 200.000 Ms de 200.000

Municipios segn rango de poblacin Nmero de municipio en el rango 11.023 2139 493 150 39

Diez mayores ciudades alemanas (en nmero de habitantes) Rango Ciudad Estado Poblacin 1 Berlin Berlin 3,275,000 2 Hamburg Hamburg 1,686,100 3 Mnchen Bavaria 1,185,400 4 Kln Northrhine-Westfalia 965,300 5 Frankfurt Hessen 648,000 6 Essen Northrhine-Westfalia 588,800 7 Dortmund Northrhine-Westfalia 587,600 8 Stuttgart Baden-Wrttemberg 581,100 9 Dsseldorf Northrhine-Westfalia 568,900 10 Bremen Bremen 527,900 Bavaria (Bayern), con capital Munich, es el estado ms grande y con mayor poblacin (12.5 millones). Su subdivisin territorial en el ao 2000 era la siguiente: 7 provincias, las cuales estaban divididas al sumarlos en 72 distritos (tambin se traduce como condados). Estos a su vez se subdividen en municipios (2056). Aquellos municipios que tienen ms de 50.000 habitantes son libres de condado. Competencias municipales en Baviera/Bavaria/ Bayern MUNICIPIOS DEPENDIENTES DE DISTRITO/CONDADO Municipio de Riedering (5500 habitantes), Propias Obligatorias Construccin, equipamiento y mantenimiento de escuelas primarias Provisin de agua potable y alcantarillado Atencin a indigentes (ojo, no es atencin a la pobreza) Ordenamiento urbano

Voluntarias

Construccin y mantenimiento de la red vial local Cementerio Mercadeo de ciudad Piscinas Biblioteca Deportes Ciclovas Jardines zoolgicos Jardines botnicos Cooperacin en elecciones Pasaportes Estadsticas Impuestos sobre la renta Registro civil

Delegadas/transferidas

Competencias municipales en Baviera/Bavaria/ Bayern COMPETENCIAS DE UN DISTRITO/CONDADO El condado de Baviera (con el mismo nombre del Estado, pero un condado) Propias Obligatorias Construccin, equipamiento y mantenimiento de escuelas secundarias Hospitales Subsidios sociales Desechos slidos y recoleccin de basuras Voluntarias Monumentos Museos Delegadas/transferidas Subsidios de vivienda Controles y supervisin de salud e higiene Atencin de desastres y emergencias Seguridad ciudadana Baviera Intervencin de diferentes niveles en la prestacin del servicio educativo De mayor a menor Estado de Baviera Define polticas Elabora y actualiza programas educativos Realiza exmenes centralizados Selecciona, contrata y remunera docentes Una provincia del Construye, mantiene y equipa escuelas especializadas Estado: Oberbayern (discapacitados, ciegos, sordos, etc.) Un condado de de la Construye, mantiene y equipa escuelas secundarias provincia: Rosenheim Un municipo del Construye, mantiene y equipa escuelas primarias condado: Riedering

Los cuadros son tomados de: Amador, Becker, Chica, Sagawe, op.cit.

UNA HISTORIA BIEN DIFERENTE: LOS NIVELES TERRITORIALES EN AMRICA LATINA

Restricciones dependientes de la historia Salvo algunas excepciones radicales que no es del caso considerar aqu, en general los mtodos de indagacin sobre la capacidad de los cambios de rgimen para producir un nuevo orden real de cosas no desechan indagar por la historia. Unos lo hacen con la idea reaccionaria, actitud que le encanta a los colombianos, de reconstruir el orden justo de las cosas, de devolver lo que injustamente se quit. Otros para entender la manera como las instituciones, entendidas en sentido amplio, pueden determinar los efectos de los cambios en las estructuras de decisin y gestin (lo que hemos venido llamando estructuras institucionales). He aqu una expresin interesante de lo que esto significa:
Por motivos histricos, la mayor parte de los pases latinoamericanos se caracterizan por una muy alta desigualdad en la reparticin del ingreso y la riqueza. Su crecimiento econmico, su desarrollo poltico, las relaciones sociales entre los ciudadanos, todo est marcado por el sino trgico de la gran desigualdad original. (Armando Montenegro, Rafael Rivas: Las piezas del rompecabezas. Desigualdad, pobreza y crecimiento. Taurus, 2005).

Llevemos esta idea para analizar el pasado, presente y futuro de nuestros municipios. Es posible que las dificultades para el desarrollo autosostenido de los municipios colombianos, y los xitos de las frmulas de transformaciones en las estructuras institucionales, estn determinadas incluso por sus mismos actos de creacin, por algo relacionado con su origen? 8 Solamente traeremos a colacin algunos textos sobre las condiciones de colonizacin de Amrica Latina y de creacin de municipios, y sobre la manera como evolucionaron durante la independencia y los primeros aos de la repblica. De una vez aplicaremos el mtodo comparado, sealando las condiciones de creacin del municipio en los Estados Unidos
Nosotros (Santo Domingo) nos convertimos en una economa occidental, no al uso de los modelos ms desarrollados de Europa, sino segn el modelo espaol. Espaa nos transmiti todo lo que tena: su lengua, su arquitectura, su religin, su modo de vestir y de alimentarse, su tradicin militar y sus instituciones civiles y judiciales; trigo, ganado, caa de azcar, hasta nuestros perros y gallinas. Pero de Espaa no recibimos los mtodos occidentales de produccin y distribucin, la tcnica, el capital y las ideas de la sociedad europea, porque Espaa no los tena. Conocimos el evangelio, pero no las obras de Erasmo. (Juan Bosco, Composicin Social Dominicana) Comparando la poblacin de la Amrica espaola con la de la britnica, sorprende constantemente la enorme diferencia en los orgenes, el desarrollo y la situacin actual. Los conquistadores de Espaa, frente al estilo frugal, laborioso y moral de nuestros
8

Este tipo de procesos se denominan dependientes de la trayectoria ( path-dependent)

colonos ingleses, conservan rasgos de la ferocidad y supersticin propias de una poca anterior Los guerreros que haban extirpado el mahometanismo de Granada estaban dispuestos a propagar su propia fe por la fuerza de la espada9. En un principio, (Latinoamrica) no era ms pobre (que el territorio de los actuales EU); todo lo contrario. Los invasores espaoles y portugueses pensaban en sus rivales ingleses como en desheredados del destino: cmo podan compararse los bosques y campos de Amrica del Norte con la plata, y el oro de Nueva Espaa y Per, o las maderas de tinte y los diamantes y el oro de Brasil? Lo mejor que podan hacer los ingleses era acechar como chacales las flotas espaolas, llenas a rebosar de lingotes de oro y plata, mientras sus colonos [en norteamrica] trataban de sobrevivir en un entorno hostil Pero nada es definitivoLas minas de oro y plata se agotan y unos doscientos aos despus Amrica del Norte aventajaba en mucho las tierras del sur Mientras los ingleses se encontraron con un territorio poco poblado y expulsaron a los nativos para hacer sitio a las familias de colonos los espaoles se toparon con las zonas de mayor densidad demogrfica del Nuevo Mundo y optaron por el matrimonio mixto con los habitantes locales En la Nueva Espaa (Mxico), la proporcin de inmigrantes varones frente a hembras fue de diez contra una. El matrimonio interracial era inevitable Los mestizos se convirtieron en un grupo tnico intermedio poco numeroso pero ms abundante que el de los criollos, muy inferiores a stos en rango y funcin social, pero muy superiores a su vez a los nativos puros. Los portadores de sangre mezclada se convirtieron en inspectores, capataces, tenderos, funcionarios subalternos En este simulacro de sociedad ibrica, las habilidades, la curiosidad, las iniciativas y los intereses cvicos de Amrica del Norte no existan en absoluto Los espaoles que llegaron al Nuevo Mundo no estaban ah para romper los moldes (de la sociedad espaola de la pennsula). Queran enriquecerse, sobornando a los encargados para obtener encomiendas y trabajar unos pocos aos en las colonias seran suficientes. El camino a la riqueza no pasaba por el trabajo, sino por la prevaricacin y el (des)gobierno (Landes, op. cit.)

Esto en cuanto a la colonizacin. Cmo fue la creacin de municipios?

Se ha dicho muchas veces que la ocupacin espaola en Amrica se caracteriz por su carcter urbano, de tipo mediterrneo. Como se ha visto, el afn de una recompensa entre los conquistadores multiplicaba los centros en ramificaciones que iban extendindose al paso de una hueste conquistadora. En cierto modo, las querellas internas dentro de la hueste y sobre todo la insatisfaccin de algunos conquistadores eran los propulsores del afn de nuevas fundaciones. El hecho fue particularmente importante por cuanto contribuy a una atomizacin de los espacios econmicos y a que cada fraccin se viera como el patrimonio de un grupo. Tabla de fundacin de municipios colombianos en la Colonia: Tomado de: Ciudad y territorio. El proceso de poblamiento en Colombia. Fabio Zambrano, Olivier Bernard. Academia de Historia de Bogot. Instituto Francs de Estudios Andinos (IFEA)

Perodo Nmero Hasta 1550 93

9

% 9

Quarterly Review (Londres), 1817, citado por David S. Landes, La riqueza y la pobreza de las naciones, Crtica. Son los epgrafes del captulo XX: El estilo sudamericano. Las citas subsiguientes son afirmaciones de Landes, en el mismo captulo.

1551 1600 1601 1650 1651 1700 1701 1750 1751 1800 Total

57 5.6 50 4.9 48 4,7 70 6.9 194 19.0 512 50.2*

* El porcentaje hace referencia al nmero de municipios en 1990

Tal situacin se vea reforzada ms por el afn de honores de los conquistadores. Un nuevo centro significaba no slo un botn inmediato y ms indios para encomendar, sino tambin privilegios sociales y polticos atribuidos a los benemritos de la conquista. stos consistan en puestos en el cabildo, precisamente la institucin que controlaba el acceso a los recursos. Inicialmente, los cabildos de las ciudades distribuyeron no slo solares y huertas del permetro urbano, sino que comenzaron tambin a otorgar mercedes de tierras a veces en grandes extensiones. Las primeras generaciones de encomenderos monopolizaron los puestos en el cabildo, lo que les permiti atribuirse grandes concesiones de tierras En este caso, como en el de la encomienda, se ve claramente cmo de los privilegios polticos se derivaban privilegios econmicos, no a la inversa. (subrayado mo) Inicialmente, la ciudad era apenas un poco ms que un ttulo pomposo para el vaco de una plaza mayor en cuyo marco se levantaban los smbolos visibles de la dominacin espaola: las casas del cabildo, la Iglesia, la crcel y, en algn local junto a las tiendas, la escribana. Tambin alrededor de la plaza se levantaron las casas de los caudillos de la hueste. (Germn Colmenares: La formacin de la economa colonial (1500-1740). En: Historia econmica de Colombia, Jos Antonio Ocampo, compilador. PlanetaFedesarrollo, 2007).

En el caso de la Amrica espaola, era el Estado (la poltica) el que fundaba municipios. Cabra decir que no haba sociedad civil. El municipio colombiano es, a diferencia del norteamericano, por encima de todo, una realidad poltica, de la que algunos derivan, mediante decisiones del aparato, beneficios econmicos: tierra y mano de obra para explotar. Como se trata de decisiones polticas que se amparan en la fuerza, decimos ms Estado que sociedad civil. El poder poltico era lo relevante: ganar en la competencia por obtener posiciones en el aparato de Estado.
En [Amrica Latina colonial] todo fue mal desde el principio. Los cargos pblicos se privatizaron [en] un mercado organizado para comprar y vender alcaldas, jefaturas de aduanas, ministerios de hacienda y otros cargos por el estilo Una persona poda comprar y vender cargos del gobierno y sus descendientes podan heredarlos se desarrolla[ron] instituciones que colocaban las decisiones econmicas en las manos de los que compraban los cargos pblicos. La subasta del puesto de regidor, digamos, se haca de la siguiente forma. Un mensajero del ayuntamiento que tuviera la vacante se pona en una plaza pblica y anunciaba la venta diariamente, a voz en cuello, durante un mes. En esos treinta das y por un tiempo limitado posteriormente, cualquier aspirante poda someter una oferta por escrito a los funcionarios del tesoro. Los licitadores exitosos generalmente compraban sus puestos a plazos. Sus ofertas incluan el precio total, la entrada y las fechas del pago de los plazos.

Personas acaudaladas garantizaban la solvencia de los licitadores as como su capacidad para desempear los cargos. Si los funcionarios reciban una mejor oferta, se le informaba al primer licitador y se le daba la oportunidad de elevar su oferta. A todos los licitadores se les daban las mismas oportunidades. Finalmente, los funcionarios aceptaban la oferta del mejor postor y el mensajero anunciaba la oferta ganadora en una subasta pblica invitando a mejorarla. Si no se produca ninguna oferta mejor, se declaraba vendido el cargo. El comprador reciba de la audiencia un ttulo escrito y tomaba el juramento de su puesto. Algo anda muy mal cuando se puede adquirir un ttulo de propiedad sobre un cargo pblico. Cuando dominan los intereses particulares en el gobierno, el servicio pblico se convierte en una actividad privada. (Captulo 5 de "The Capitalist Revolution in Latin America", Paul Craig Roberts y Karen LaFollette Araujo.)

Aunque Cien aos de soledad es una novela, el episodio de la llegada de Apolinar Moscote al Macondo fundado por la sociedad civil, un grupo de colonos provenientes de la Guajira, ilustra muy bien la diferencia que queremos resaltar:
La nueva casa estaba casi terminada cuando rsula lo sac de su mundo quimrico para informarle que haba orden de pintar la fachada de azul, y no de blanco como ellos queran. Le mostr la disposicin oficial escrita en un papel. Jos Arcadio Buenda, sin comprender lo que deca su esposa, descifr la firma. Quin es este tipo? pregunt El corregidor dijo rsula desconsolada-. Dicen que es una autoridad que mand el gobierno.

Don Apolinar Moscote, el corregidor, haba llegado a Macondo sin hacer ruido. Se baj en el Hotel de Jacob instalado por uno de los primeros rabes que llegaron haciendo cambalache de chucheras por guacamayas y al da siguiente alquil un cuartito con puerta hacia la calle, a dos cuadras de la casa de los Buenda. Puso una mesa y una silla que le compr a Jacob, clav en la pared un escudo de la repblica que haba trado consigo, y pint en la puerta el letrero: Corregidor. Su primera disposicin fue ordenar que todas las casas se pintaran de azul para celebrar el aniversario de la independencia nacional. Jos Arcadio Buenda, con la copia de la orden en la mano, lo encontr durmiendo la siesta en una hamaca que haba colgado en el escueto despacho. Usted escribi este papel?, le pregunt. Don Apolinar Moscote, un hombre maduro, tmido, de complexin sangunea, contest que s. Con qu derecho?, volvi a preguntar Jos Arcadio Buenda. Don Apolinar Moscote busc un papel en la gaveta de la mesa y se lo mostr: He sido nombrado corregidor de este pueblo. Jos Arcadio Buenda ni siquiera mir el nombramiento. En este pueblo no mandamos con papeles- dijo sin perder la calma-. Y para que lo sepa de una vez, no necesitamos ningn corregidor porque aqu no hay nada que corregir.

Ante la impavidez de don Apolinar Moscote, siempre sin levantar la voz, hizo un pormenorizado recuento de cmo haban fundado la aldea, de cmo se haban repartido la tierra, abierto los caminos e introducido las mejoras que les haba ido exigiendo la necesidad, sin haber molestado a gobierno alguno y sin que nadie los molestara. Somos tan pacficos que ni siquiera nos hemos muerto de muerte natural, dijo. Ya ve que todava no tenemos cementerio. No se doli de que el gobierno no los hubiera ayudado. Al contrario, se alegraba de que hasta entonces los hubiera dejado crecer en paz, y esperaba que as los siguiera dejando, porque ellos no haban fundado un pueblo para que el primer advenedizo les fuera a decir lo que deban hacer. Don Apolinar

Moscote se haba puesto un saco de dril, blanco como sus pantalones, sin perder en ningn momento la pureza de sus ademanes. - De modo que si usted quiere quedarse aqu, como otro ciudadano comn y corriente, sea muy bienvenido concluy Jos Arcadio Buenda-. Pero si viene a implantar el desorden, obligando a la gente que pinte su casa de azul, puede agarrar sus corotos y largarse por donde vino. Porque mi casa ha de ser blanca como una paloma. (Gabriel Garca Mrquez, Cien aos de soledad. Alguna de las ediciones).

Es claro: Jos Arcadio Buenda y las familias que migraron desde la costa guajira estaban pretendiendo construir un municipio norteamericano, aqu s se puede decir que extrao a eso de la raza latina que mencion Uribe Uribe en 1910. Macondo era una sociedad-estado silvestre autosuficiente. Hasta que lleg la autoridad a estorbar su vida cotidiana. La autoridad en ese township criollo (mestizo, ms bien?) era la asamblea de habitantes, pero tal vez no: la autoridad era Jos Arcadio Buenda. Por eso, el pacto final entre Apolinar Moscote (adems del matrimonio de sus hijos Remedios y Aureliano) y Jos Arcadio inclua todas las fuerzas polticas relevantes y fue: el alcalde puede ordenar todo aquello en lo que Jos Arcadio, el poder real, est de acuerdo. El Leviathn espaol no vino a este continente a crear el orden en el territorio conquistado, en el que, no sobra advertir, no era extraa la agresin de unos grupos contra otros, y a cobrar por este servicio de seguridad. Vino a hacer de gendarme para organizar el sometimiento de la poblacin que encontr con el fin de saquear, para beneficio personal, y enviarle algunos residuos a la metrpoli a cambio de las autorizaciones, imponiendo tributos en especie o en trabajo a comunidades indgenas a las que el Estado nada serva. Por eso el rey defenda a los indgenas: su desaparicin era el agotamiento de su fuente de riqueza. Esto era el Estado colonial en Latinoamrica, y cabra preguntarse qu de esto subsisti en la cultura poltica y en las instituciones republicanas, en la imagen de qu es el Estado y en las postrimeras del siglo XX en la fortaleza de una tal sociedad civil en cuyo nombre las lites polticas locales reclaman autonoma, que hoy se convoca bajo la antropomorfizacin de las palabras el municipio para justificar la descentralizacin. La independencia, se supone, era para sacar al odiado espaol, y para cambiar este estado de cosas. Al fin y al cabo, estaba inspirado en parte en la revolucin norteamericana. Quedamos a punto, inspirados por el liberalismo, de adoptar el punto de vista liberal sobre el Estado, es decir, de tomar es Estado como
una comunidad [que genera] excedentes y decide imponerse tributos y con ellos organiza su seguridad, su salud, su educacin, se dota de servicios pblicos y construye las obras que lubrican el crecimiento de su riqueza? (Salomn Kalmanovitz: Las instituciones y el desarrollo econmico).

En el caso del territorio de Amrica del Norte, la sociedad quera hacer su vida e iba ocupando y desbrozando terrenos, como nuestros colonizadores. Se trataba de colonos que se haban rebelado contra el Estado (razn por la cual migraron al nuevo continente). En Amrica Latina, eran representantes del rey, representantes del Estado.

Ms Estado que sociedad. Esta descripcin de la situacin especfica del municipio latinoamericano es coherente con el panegrico al municipio de la famosa conferencia de Rafael Uribe Uribe en 1910, pronunciada ante la Academia Nacional de Historia con motivo del primer centenario del grito de independencia en Bogot. En la conferencia Uribe analiz los antecedentes del cabildo abierto de 1810. Su tesis: el movimiento de emancipacin estuvo directamente vinculado al espritu municipal, tan peculiar de la raza latina (Por lo menos confiesa que los mestizos estorban, qu ser los indgenas!)
el municipio espaol, del que el nuestro deriva directamente fue muy distinto del de los pueblos del norte. Cuando en otras partes las Comunas procedieron del comercio o de la industria, como en Italia, Flandes y Alemania, en Espaa las engendr la guerra Cada palmo de terreno recuperado sobre la invasin musulmana, se convirti en un campo atrincherado, que poco a poco se transform en una ciudad fortificada. Desde el siglo XI empezaron los reyes a otorgar fueros municipales a los pueblos, ya en recompensa de servicios, ya para estimularlos a la defensa contra los rabes. Cada poblacin quiso tener su fuero, y al cabo no hubo ciudad ni villa importante que no poseyese el suyo Merced (al fuero), eran muchas ciudades Estado dentro del Estado. Rein la unin entre las clases y entre unos y otros municipios mientras amenaz el peligro morisco; desaparecido, se present la discordia El trono [es decir, el poder central en Espaa] se consolid sobre las ruinas de la nobleza y de los municipios. Cuando los conquistadores iberos vinieron al Nuevo Mundo, todava las franquicias municipales no haban recibido en Espaa el golpe de muerte que les asest la dinasta austriaca [Carlos V, Felipe II]; por lo que, al plantar sus tiendas en tierra americana, establecieron tambin el poder municipal, conforme a la integridad de la tradicin antigua A medida que los territorios se poblaban, se estableca un rgimen legal anlogo al vigente en la Pennsula [agregamos nosotros: tambin unas instituciones en sentido amplio], con las modificaciones impuestas por la dificultad de las comunicaciones con el gobierno central. (Rafael Uribe Uribe: El municipio y la emancipacin. En: Revista Jurdica. Facultad de Derecho y Ciencias Polticas n 33, Universidad Nacional de Colombia, Bogot).

COLOMBIA: LAS HUELLAS HISTRICAS DE SU RELACIN CENTROPERIFERIA

1810, rebelin contra el invasor de la pennsula, Napolen! Apoyar al rey depuesto! O rebelin contra Espaa? Peor: rebelin contra el liberalismo, contra la loca idea de igualdad poltica. Quines se rebelaron? La pretensin inicial se convirti para algunos, o era desde el comienzo: seremos independientes. De quin? Quines somos los que seremos? Hasta dnde llega el territorio que abarca el nosotros, los que somos distintos y ahora vamos a gobernarnos? Qu se hace con el antiguo orden y, especialmente, con las antiguas divisiones?
Cuando la junta de Caracas impuso su autoridad sobre toda la Capitana , en general la mayora de las provincias remotas aceptaron su poder. Sin embargo, en la Nueva Granada algunas provincias apartadas (como Cartagena) haban actuado para crear Juntas antes de que lo hiciera la capital. Y cuando se lleg al punto de decidir si dichos organismos, as como los que ya estaban en formacin, aceptaran subordinarse al de Bogot, la respuesta fue negativa.

Ninguna otra regin de la Amrica espaola enfrentaba tantas dificultades (tantos obstculos de transporte y comunicaciones por kilmetro cuadrado) como la Nueva Granada, con una poblacin esparcida en ncleos aislados en las cordilleras andinas, para no mencionar los asentamientos de la costa. En 1811, al tratar de obligar a Momps a regresar al dominio de Cartagena, las fuerzas de la capital de provincia causaron el primer derramamiento de sangre en combate civil entre patriotas de la Nueva Granada. (DB, op. cit (Bushnell: Colombia, una nacin a pesar de s misma)) Se produjeron constituciones en casi todas las provincias fueron ellas: la de la provincia de Cundinamarca en 1811, la de la repblica de Tunja en el mismo ao, la del Estado de Antioquia en 1812, la segunda de Cundinamarca en 1812, del Estado de Cartagena de Indias en 1812, la tercera de Cundinamarca para reformar la del ao 12 en 1815, la del Estado de Mariquita en 1815 y la de la provincia de Neiva tambin en 1815. (Descentralizacin, regionalizacin y autonoma local, Augusto Trujillo Muoz, UN FacDerecho, 2001).

Es decir: todos quieren ser independientes de todos. No hacerle caso ni siquiera a la mam, ahora que se estn separando de la madre patria. Nueva configuracin de la relacin de quines somos, y por consiguiente, redefinicin de amigo-enemigo, ligada a la pertenencia a un rea geogrfica, que ahora llamarn territorio. Un territorio indmito (an hoy?) las lites locales de remplazo estaban suficientemente aisladas para considerarse con derecho cada cual a su republiquita. Por razones administrativas, aunque reflejando realidades polticas, el territorio ya tena una divisin. En la conformacin de los estados-territorio es necesario resolver el problema de la autoridad central y de las competencias que se pueden dejar o atribuir a las comunidades polticas locales, en las que se teje la vida diaria. Al final, con el transcurso de los aos, esos poderes de decisin tienen la forma combinada de dos tendencias: Dejar: en la historia que conduce a la unidad nacional en realidad la unidad estatal se somete o se consigue la anuencia de las lites locales de poder; Otorgar: un cambio en el aparato de Estado, impulsado por cualquier motivo, distribuye lo que se llaman competencias y recursos, sustentando las decisiones en consideraciones ticas y tericas, pero especialmente, clculos polticos. Historia gruesa de los niveles territoriales colombianos
Fecha Antes de 1810 Acontecimiento La Nueva Granada se divida en 22 provincias, con fuertes diferencias regionales: Santa Fe, Cartagena, Santa Marta, Antioquia, Choc, Socorro, Casanare, Neiva, Mariquita, Pamplona, Tunja, Cali, Riohacha, Girn, Bucaramanga, Citar, Panam, Vlez, Leiva, Mompox, Nvita y Popayn En la rebelin de 1810, contra el rgimen impuesto por Napolen en Espaa, Santa Marta y Popayn declararon fidelidad al rey, pero otras no. La Junta Suprema de Santa Fe convoca a las dems provincias a llegar a acuerdos sobre la autoridad poltica del Nuevo Reino de Granada, pero solamente asistieron seis provincias Como fruto del segundo congreso del Nuevo Reino de Granada se crea la Confederacin de las Provincias Unidas de la Nueva Granada: Santa Fe, Antioquia, Cartagena, Neiva, Pamplona y Tunja. Siguen el modelo de la primera decisin de las 13 colonias en los EU al crearse la Confederacin norteamericana: todas eran provincias libres e independientes en el marco de una Confederacin. En Angostura, cerca del Orinoco, se proclama la Repblica de Colombia, que incluye a los pases que ahora son Panam, Venezuela, Colombia y Ecuador. Congreso constituyente de la Gran Colombia Entre otras, la constitucin aprobada para ese territorio establece que ste estara dividido en departamentos y 20 provincias. Carta constitucional de la Repblica de Nueva Granada, que consagra como unidad el territorio comprendido por lo que hoy sera Panam y Colombia, aunque con fronteras desconocidas entre Colombia, Venezuela y lo que ms tarde se llamara Brasil. La Carta contempla una divisin poltico-territorial en provincias, cantones y distritos

1810 29 de julio de 1810-22 de dic de 1810 27 de noviembre de 1811

Dic 1819 Agosto 30 de 1821

El estado provincia Febrero 29 de 1832

parroquiales, Nueva Constitucin Poltica, que ratifica esta divisin territorial Nueva Constitucin: ratifica la geografa territorial, aunque con cambios en mecanismos de distribucin y decisin. Como desarrollo de la Constitucin, un ao despus haba 61 constituciones provinciales, con diferencias importantes de rgimen. Por ejemplo: edad para acceder a los derechos de ciudadana, derechos de los extranjeros, participacin electoral de las mujeres, eran temas en los que las constituciones diferan. El Estado regin (1855-1885) 1855 Un cambio constitucional permite establecer Estados, siguiendo el modelo que se dise para el caso especial de lo que era el Estado de Panam. Se formaron: Cauca, Cundinamarca, Boyac, Bolvar, Magdalena, Tolima, Santander y Huila, mas Panam, que ya exist. 1860 El general caucano Toms Cipriano de Mosquera declara en rebelin al Cauca, frente al gobierno central. Lo acompaan otros Estados. 1863 Una nueva Constitucin crea los Estados Unidos de Colombia. Unin de nueve Estados, cuasisoberanos, con un nivel central muy dbil Colombia: un solo territorio, una sola nacin, una sola seleccin 1886 Fruto de la victoria de las fuerzas leales al presidente Rafael Nez durante la guerra civil 1885-6, se redacta una nueva constitucin. Segn sta, los Estados cambiaran de designacin. Sern Departamentos. Con el fin de debillitarlos, pues un Departamento puede rebelarse, mientras un municipio no, se declara que el ncleo fundamental para construir la nacin colombiana ser el municipio. Esta constitucin rige hasta 1991, pero cinco aos antes, en 1986, ya haba comenzado a romperse el rgimen centralista, al aprobarse la eleccin popular de alcaldes, y en los aos previos algunas disposiciones que le daban mayor poder de gobierno a las autoridades municipales. 1903 Al terminar la guerra de los mil das, y con el apoyo de los EU, el Departamento de Panam (antes Estado de Panam) se separa de Colombia 1986 Cuando la constitucin de 1886 cumple cien aos, se aprueba una modificacin sustantiva al rgimen territorial, la eleccin popular de alcaldes. 1991 Como fruto de una Asamblea Constituyente, reunida mediante todo tipo de piruetas, se aprueba una nueva Constitucin, estructuralmente diferente a la de 1986. Aunque no hay cambios sustanciales en la divisin territorial (se mantienen los departamentos y los municipios, se declara al municipio como ncleo fundamental), la constitucin apuntala la descentralizacin hacia los municipios y crea un hbrido extrao: un estado unitario (a diferencia de un estado federal, como los EU, Mxico, Argentina, Brasil, y otros), pero con eleccin popular de gobernadores. Abril, 1843 Mayo, 1853

GUERRAS CIVILES Durante el siglo XIX Colombia sufri un sinnmero de rebeliones locales y ocho grandes guerras civiles: 1839-41, guerra de los conventos y de los supremos 1851 1854 1859-62 1876-77 1884-85 1895 1899-1902, de los mil das. El siglo XX vivi un fuerte proceso de consolidacin de un estado unitario real (un solo pas), previsto en la constitucin de 1886. En realidad, la constitucin no funcion como herramienta para formar el estado nacional sino hasta entrado el siglo XX, se dice que tras la separacin de Panam, que dej a la patria estupefacta. Dos guerras civiles se iniciaron en el siglo XIX luego de expedida la Constitucin centenaria, la ltima de las cuales la guerra de los mil das, fue muy cruenta.