Numro du rle : 5550

Arrt n 169/2013 du 19 dcembre 2013

ARRET ________

En cause : le recours en annulation partielle de larticle 19, 1er, alina 1er, et en annulation totale de larticle 21 du dcret de la Rgion wallonne du 21 juin 2012 relatif limportation, lexportation, au transit et au transfert darmes civiles et de produits lis la dfense, introduit par lASBL Ligue des Droits de lHomme .

La Cour constitutionnelle,

compose des prsidents J. Spreutels et M. Bossuyt, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, E. Derycke, P. Nihoul, F. Daot et T. Giet, assiste du greffier F. Meersschaut, prside par le prsident J. Spreutels,

aprs en avoir dlibr, rend larrt suivant :

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2 I. Objet du recours et procdure Par requte adresse la Cour par lettre recommande la poste le 7 janvier 2013 et parvenue au greffe le 9 janvier 2013, lASBL Ligue des Droits de lHomme , dont le sige social est tabli 1000 Bruxelles, rue du Boulet 22, a introduit un recours en annulation des mots et confidentiels la seule attention du Gouvernement dans larticle 19, 1er, alina 1er, et de larticle 21 du dcret de la Rgion wallonne du 21 juin 2012 relatif limportation, lexportation, au transit et au transfert darmes civiles et de produits lis la dfense (publi au Moniteur belge du 5 juillet 2012).

Le Gouvernement wallon a introduit un mmoire, la partie requrante a introduit un mmoire en rponse et le Gouvernement wallon a galement introduit un mmoire en rplique. A laudience publique du 9 octobre 2013 : - ont comparu : . Me V. Letellier, avocat au barreau de Bruxelles, pour la partie requrante; . Me V. Thiry, avocat au barreau de Lige, pour le Gouvernement wallon; - les juges-rapporteurs T. Giet et L. Lavrysen ont fait rapport; - les avocats prcits ont t entendus; - laffaire a t mise en dlibr. Les dispositions de la loi spciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle relatives la procdure et lemploi des langues ont t appliques.

II. En droit

-AA.1. La partie requrante justifie son intrt agir par latteinte porte, par les dispositions attaques, son objet social, qui est de dfendre les droits fondamentaux et les valeurs essentielles des socits dmocratiques, notamment les garanties consacres par la Constitution et la loi en matire de publicit et de motivation des actes administratifs. Le dcret du 21 juin 2012 a par ailleurs t influenc par lannulation, obtenue par la partie requrante, dune srie de licences dexportations darmes vers la Lybie.

Premier moyen A.2.1. Dans son premier moyen, la partie requrante invoque la violation des articles 10, 11, 32 et 160 de la Constitution.

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A.2.2. Dans une premire branche du moyen, la partie requrante sollicite lannulation des mots et confidentiels la seule attention du Gouvernement dans larticle 19, 1er, alina 1er, et des mots et les licences dans larticle 21, 1er, alina 1er, ainsi que lannulation de larticle 21, 2. Elle estime quen excluant les avis de la Commission ad hoc institue par le dcret du 21 juin 2012, ainsi que les licences dexportation darmes du champ dapplication du dcret wallon du 30 mars 1995 relatif la publicit de ladministration, les dispositions attaques limitent le droit fondamental la transparence administrative consacr par larticle 32 de la Constitution, et que cette exception gnrale et absolue nest ni justifie ni proportionne. Cette confidentialit constitue un recul par rapport la lgislation antrieure qui ne prvoyait la confidentialit que pour les dcisions de refus de licence dexportation. La section de lgislation du Conseil dEtat a mis ce sujet un avis trs critique, que le Gouvernement wallon na toutefois pas suivi, invoquant le caractre sensible, en termes gopolitiques et stratgiques, des rapports viss. Cette justification nest pas pertinente, ds lors que ces documents ne contiennent pas ncessairement - contrairement aux certificats - des informations confidentielles ou susceptibles de mettre mal des relations diplomatiques. La confidentialit prvue par les dispositions attaques nest pas davantage proportionne ds lors que lobjectif poursuivi par le lgislateur dcrtal peut tre atteint par larticle 6 du dcret du 30 mars 1995 prcit, qui prvoit des exceptions relatives la publicit lorsquun acte contient des informations sensibles, que ce soit dun point de vue gopolitique, diplomatique ou conomique. Ces exceptions, qui supposent un examen au cas par cas, correspondent la volont du Constituant lorsquil a adopt larticle 32 de la Constitution, et protgent les mmes intrts que ceux protgs par les dispositions attaques. A.2.3. Dans une deuxime branche du moyen, la partie requrante sollicite lannulation de larticle 21 dans son intgralit, ainsi que des mots et confidentiels la seule attention du Gouvernement dans larticle 19, 1er, alina 1er. Elle estime que les dispositions attaques instaurent une discrimination entre les administrs qui peuvent se voir refuser laccs un document administratif pour les motifs viss larticle 6 du dcret du 30 mars 1995, et ceux qui se voient opposer un refus absolu daccs aux informations couvertes par la confidentialit instaure par le dcret du 21 juin 2012. Alors que les premiers disposent dun recours devant la Commission daccs aux documents administratifs, qui examinera au cas par cas si le motif de refus est fond, sous le contrle de lgalit du Conseil dEtat, les seconds sont privs de toute voie de recours et de tout contrle quant ladmissibilit du motif du refus daccs. A.3.1. Le Gouvernement wallon rappelle que le droit la transparence administrative nest pas absolu et que les exceptions prvues par les dispositions attaques sinscrivent dans lhabilitation contenue dans larticle 32 de la Constitution, et dans la comptence des rgions en matire dimportation, dexportation et de transit des armes, prvue par larticle 6, 1er, VI, 4, de la loi spciale du 8 aot 1980 de rformes institutionnelles, modifie par la loi spciale du 12 aot 2003. A.3.2. En ce qui concerne la premire branche du moyen, il estime que les dispositions attaques sont justifies par les objectifs de scurit de lEtat et des entreprises, face des avis de la Commission ou des licences qui peuvent contenir des informations commerciales ou confidentielles, ou sensibles en termes gopolitiques et diplomatiques. Les avis du service WBI (Wallonie-Bruxelles International) ou de la Commission peuvent ainsi contenir un jugement sur la politique dun pays, qui risquerait, en cas de publicit, de crer des crispations, voire des crises diplomatiques, entre la Rgion wallonne et le pays analys. Ces avis se fondent dailleurs sur des documents du COREU (CORrespondance EUropenne : rseau de communication de lUnion europenne entre les Etats membres et la Commission pour la coopration dans les domaines de la politique trangre ), qui sont des documents classifis au sens de la loi du 11 dcembre 1998 relative la classification et aux habilitations, attestations et avis de scurit. Enfin, ces avis contiennent des consultations et changes au sein du COARM, groupe de travail du Conseil de lUnion europenne sur les exportations darmes, ces documents tant confidentiels et se basant galement sur des documents classifis. Cette classification europenne expose non

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seulement la Rgion wallonne mais galement lEtat belge des mesures de rtorsion et des sanctions de ses partenaires europens. Le fait quil existe un recours administratif et un contrle juridictionnel organis par le dcret wallon du 30 mars 1995 nest pas en soi suffisant pour sassurer que ces informations seront effectivement protges et ne seront pas divulgues. En effet, en cas de recours la Commission daccs aux documents administratifs, cette Commission dispose dun large pouvoir dapprciation, qui ne sera soumis qu un contrle marginal du Conseil dEtat, sans que les personnes intervenant dans les procdures organises par ce dcret soient soumises une obligation de discrtion professionnelle; le lgislateur dcrtal wallon a donc, face ce risque, privilgi la voie de la scurit par une mesure qui nest pas disproportionne, ds lors que le caractre confidentiel est limit aux seuls documents cits par les dispositions attaques. A.3.3. En ce qui concerne la deuxime branche du moyen, le Gouvernement wallon estime quil ny a pas de discrimination ds lors quaucune des dispositions attaques ne porte atteinte au droit de former un recours devant le Conseil dEtat ou devant le juge judiciaire, ni norganise la rtention par ladministration de pices du dossier administratif de la Rgion wallonne. A.4.1. En ce qui concerne la premire branche du moyen, la partie requrante rpond quil existe de nombreuses demandes de licences qui ne soulvent aucune difficult dans le cadre des relations internationales; ce nest que lorsque le dossier est sensible que la Commission pourra tre appele rendre un avis, ces hypothses reprsentant, selon le rapport annuel transmis par la Commission, seulement 1,5 % du total des demandes. Il est par ailleurs inexact de considrer que les avis de WBI ou de la Commission se fondent ncessairement sur des informations classifies au sens de la loi du 11 dcembre 1998. Par ailleurs, les documents du COREU ne seront susceptibles dtre pris en considration que dans lhypothse o une exportation est refuse un pays qui sest dj vu opposer un refus par un autre Etat membre; les documents du COARM ne sont pas davantage ncessairement reproduits dans les avis prcits. En sappliquant toutes les licences et tous les avis de la Commission, sans distinguer selon quils contiennent des informations confidentielles ou classifies, la limitation contenue dans les dispositions attaques nest pas justifie au regard de larticle 32 de la Constitution. La mesure est en toute hypothse disproportionne, le lgislateur dcrtal mettant en doute la capacit, voire lintgrit, des membres de la Commission daccs aux documents administratifs. A.4.2. En ce qui concerne la deuxime branche du moyen, la partie requrante rpond que ladministr ne disposera daucun intrt contester une dcision ds lors que les documents qui la fondent ne constituent pas des actes soumis publicit. Aucun contrle ne pourra donc tre exerc sur ladmissibilit du motif du refus. A.5. Le Gouvernement wallon rplique que la confidentialit est justifie par le fait que lexamen des demandes de licences darmes comporte une apprciation directe porte sur les personnalits officielles de lEtat, sur le respect de la dmocratie et des droits de lhomme du pays concern, ou sur lentreprise qui sollicite la licence, les destinataires ou les quantits fournies. Outre les rapports du COREU ou du COARM, les avis de la Commission se fondent galement sur des informations provenant dambassades dautres Etats ou de la Sret de lEtat, ou encore sur les dcisions de refus europennes, transmises sous le sceau de la confidentialit. En cas de publicit de ses avis, la Commission ne pourrait plus assumer sa mission danalyse du dossier, ce qui paralyserait la Rgion wallonne dans sa gestion du commerce des armes, et partant, dans son dveloppement conomique. Quelle que soit la dcision prise, linformation en la matire est toujours sensible. Si, au niveau europen, la volont dassurer une plus grande transparence des transferts darmes est traduite par lenvoi dun rapport annuel sur les licences dexportation au Secrtariat gnral de lUnion europenne, il est toutefois prvu que ce rapport est tabli en toute confidentialit ; de mme, larticle 13, paragraphe 3, du Trait ONU sur le commerce des armes, non encore ratifi, prvoit la possibilit de ne pas mentionner dans les rapports des informations commerciales sensibles ou relatives la scurit nationale. Au niveau national, larticle 24 du dcret du 21 juin 2012 - qui nest dailleurs pas attaqu - prvoit galement que deux rapports semestriels sont communiqus au Parlement wallon, sans toutefois faire lobjet daucune diffusion.

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Deuxime moyen A.6.1. Dans le deuxime moyen, pris de la violation de larticle 39 de la Constitution, des dispositions de la loi spciale adoptes en application de cette disposition et particulirement de larticle 10 de la loi spciale du 8 aot 1980 de rformes institutionnelles, la partie requrante invoque un excs de comptence du lgislateur rgional, en ce que larticle 21, 1er, alina 2, attaqu prvoit que les certificats et licences viss par le dcret du 21 juin 2012 ne sont pas des actes administratifs au sens de la loi du 29 juillet 1991 relative la motivation formelle des actes administratifs. La section de lgislation du Conseil dEtat a dailleurs soulign lincomptence du lgislateur dcrtal wallon pour modifier la loi du 29 juillet 1991, avis que le Gouvernement wallon na pas suivi en considrant, titre principal, que la disposition attaque complte ou prcise la porte de la loi de 1991, et, titre subsidiaire, que la comptence rgionale se fonde sur les pouvoirs implicites que permet dexercer larticle 10 de la loi spciale du 8 aot 1980. A.6.2. La partie requrante estime tout dabord que la disposition attaque ne complte ni ne prcise la protection offerte par la loi du 29 juillet 1991. En effet, les licences et certificats viss par le dcret du 21 juin 2012 sont des actes administratifs relevant du champ dapplication de la loi du 29 juillet 1991, et donc soumis lobligation de motivation formelle, ce qui a t confirm par lauditeur du Conseil dEtat dans le cadre des recours en annulation introduits par la requrante lgard des licences dexportations darmes vers la Lybie. Or, si les communauts et rgions peuvent complter ou prciser la loi du 29 juillet 1991, il rsulte de la jurisprudence de la Cour quelles ne peuvent le faire que dans le sens dune plus grande protection des administrs, et non en supprimant cette protection comme cest le cas en lespce. A.6.3. La partie requrante estime par ailleurs que les conditions dapplication de larticle 10 de la loi spciale du 8 aot 1980 ne sont pas runies. En effet, une dispense gnrale et absolue de motivation formelle nest pas ncessaire la mise en uvre de la comptence rgionale, ds lors quelle ne participe pas la cohrence dun dispositif qui vise rglementer lexportation darmes ou la protection des intrts conomiques des entreprises ou des relations internationales de la Rgion. La loi du 29 juillet 1991 contient dj des exceptions lexigence de motivation formelle, de sorte que la matire ne se prte pas un rglement diffrenci, sauf permettre de vider la loi fdrale de sa substance par des exceptions instaures par les lgislateurs rgionaux et communautaires. Enfin, lincidence de cette mesure nest pas marginale, puisque la disposition attaque, en instaurant une dispense gnrale et abstraite, touche lessence mme dune matire relevant du lgislateur fdral. A.7. Le Gouvernement wallon considre que les rgions sont dsormais exclusivement comptentes pour limportation et lexportation darmes, sous rserve de la comptence fdrale concernant larme et la police. Larticle 21, 1er, alina 2, attaqu ne fait que complter et prciser la loi du 29 juillet 1991, sans en restreindre la porte ou en supprimer la protection. En toute hypothse, le Gouvernement wallon considre que le lgislateur dcrtal wallon est comptent sur la base de larticle 10 de la loi spciale du 8 aot 1980. La mesure attaque est en effet ncessaire pour assurer la cohrence de lensemble des rgles contenues dans le dcret et pour permettre lautorit rgionale de prserver les relations internationales; la matire se prte par ailleurs un traitement diffrenci, sagissant dune lgislation extrmement spcifique; enfin, lincidence reste marginale puisque ne sont viss que les certificats et licences institus par le dcret du 21 juin 2012. Par ailleurs, labsence de motivation formelle ne signifie pas labsence de contrle juridictionnel, le dossier administratif restant soumis ce contrle, sauf sil est fait usage de la facult offerte par larticle 87 de larrt du Rgent du 23 aot 1948 dterminant la procdure devant la section du contentieux administratif du Conseil dEtat. A.8. La partie requrante rpond que la jurisprudence de la Cour a tabli que les communauts et les rgions ne peuvent droger la loi du 29 juillet 1991, ce que le dcret attaqu fait en prvoyant des obligations moins contraignantes que celles organises par la loi de 1991.

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A.9. Le Gouvernement wallon rplique que les conditions dapplication de larticle 10 de la loi spciale du 8 aot 1980 sont runies, et constate que le dcret du 21 juin 2012, qui transpose la directive 2009/43/CE du Parlement europen et du Conseil du 6 mai 2009, substitue au rgime de licences individuelles un rgime de licences globales, ce qui va entraner une trs nette diminution du nombre de licences susceptibles dtre refuses par la Rgion wallonne.

Troisime moyen A.10. Le troisime moyen est pris de la violation des articles 10, 11, 39, 159 et 160 de la Constitution, combins ou non avec larticle 14 des lois coordonnes sur le Conseil dEtat. La partie requrante estime que lexclusion des avis de la Commission, ainsi que des licences et certificats, viss par le dcret du 21 juin 2012, du champ dapplication de la loi du 29 juillet 1991 relative la motivation formelle des actes administratifs et du dcret du 30 mars 1995 relatif la publicit de ladministration empche le Conseil dEtat, en violation de larticle 160 de la Constitution, de connatre de recours dirigs contre les actes qui relvent de sa comptence en vertu de larticle 14 des lois coordonnes sur le Conseil dEtat. Le caractre confidentiel des avis de la Commission, ainsi que des licences et certificats, et labsence de motivation formelle portent gravement atteinte leffectivit du recours devant le Conseil dEtat, puisquils empchent tout intress de prendre connaissance des motifs sur lesquels lautorit administrative se fonde pour prendre sa dcision, et par consquent de pouvoir en contester la lgalit devant le Conseil dEtat, qui se trouverait par ailleurs dans limpossibilit den contrler la lgalit. Or, une modification de la comptence du Conseil dEtat lgard du recours pour excs de pouvoir relve du seul lgislateur fdral. Ce raisonnement vaut galement lgard des juridictions de lordre judiciaire, qui ne pourraient examiner la lgalit des actes viss par le dcret, en application de larticle 159 de la Constitution. La partie requrante estime par consquent que le lgislateur rgional a excd ses comptences, et, titre subsidiaire, que lentrave au droit de recours et au contrle juridictionnel est discriminatoire. A.11. Le Gouvernement wallon estime le moyen irrecevable en ce quil nindique pas les dispositions contre lesquelles il est dirig, et, pour le surplus, en ce quil se confond avec le premier moyen en ce qui concerne labsence de recours. A.12. La partie requrante rpond que les dispositions attaques rendent la possibilit de recours au Conseil dEtat tout fait thorique, tant pour les tiers, qui ne pourront jamais prendre connaissance des dcisions, que pour les destinataires des dcisions, qui ne pourront en connatre les motifs; il leur sera pourtant impossible dapprcier la possibilit dintroduire un recours en annulation devant le Conseil dEtat. A.13. Le Gouvernement wallon rplique que le dcret attaqu na ni pour objet ni pour effet de supprimer le recours pour excs de pouvoir au Conseil dEtat, et que la circonstance quun acte administratif soit dpourvu de toute motivation formelle na jamais empch le Conseil dEtat den apprcier la lgalit.

7 -B-

Quant aux dispositions attaques

B.1.1. Le dcret de la Rgion wallonne du 21 juin 2012 relatif limportation, lexportation, au transit et au transfert darmes civiles et de produits lis la dfense (ciaprs : le dcret wallon du 21 juin 2012) sinscrit dans lexercice de la comptence, transfre aux rgions par la loi spciale du 12 aot 2003, en matire dimportation, dexportation et de transit des armes, munitions et matriel devant servir spcialement un usage militaire ou de maintien de lordre et de la technologie y affrente ainsi que des produits et des technologies double usage (article 6, 1er, VI, alina 1er, 4, de la loi spciale du 8 aot 1980 de rformes institutionnelles).

B.1.2. Le dcret wallon du 21 juin 2012 poursuit quatre objectifs : il tend assurer la transposition de la directive 2009/43/CE du Parlement europen et du Conseil du 6 mai 2009 simplifiant les conditions des transferts de produits lis la dfense dans la Communaut , donner une existence officielle la Commission davis sur les licences dexportations darmes , dterminer un ensemble de procdures, de faon donner une existence juridique aux pratiques actuelles, et, enfin, rappeler un principe strict, celui de la confidentialit dans le traitement des dossiers (Doc. parl., Parlement wallon, 2011-2012, n 614/1, p. 3).

En ce qui concerne ce dernier objectif, lexpos des motifs prcise :

Les personnes qui sont impliques [dans] les procdures organises par le texte seront en effet soumises une obligation de confidentialit. Elles sengagent observer et faire observer la plus stricte confidentialit lgard des informations dont [elles] prennent connaissance dans le cadre de lexercice de leurs fonctions, et prendre les mesures ncessaires pour en prserver la confidentialit, lgard notamment de leur personnel permanent ou temporaire. La nouvelle procdure renforce donc les garanties dj donnes en matire de droit de lHomme, tout en accroissant la scurit pour les entreprises, qui ne peuvent tre places dans une position dinfriorit concurrentielle injustifie (ibid.).

8 La confidentialit rpondait ainsi une demande de lindustrie de larmement (C.R.I., Parlement wallon, 2011-2012, n 19, p. 23, et C.R.I.C., Parlement wallon, 2011-2012, n 148 (lundi 18 juin 2012), p. 10).

B.2.1. Les articles 19 et 21 du dcret wallon du 21 juin 2012 disposent :

Art. 19. 1er. Il est cr une Commission davis sur les licences dexportations darmes , charge de formuler, la demande du Gouvernement ou dinitiative, des avis motivs et confidentiels la seule attention du Gouvernement dans le cadre de lanalyse des demandes dexportation de produits lis la dfense. Ces avis sont mis sur la base dune analyse gostratgique, thique et conomique des dossiers qui lui sont soumis. Dans ses avis, la Commission recherche dabord exprimer son avis par la voie du consensus. A dfaut de consensus, lavis de la Commission reflte les ventuels avis minoritaires. Sil y a un vote, un membre peut demander que le vote soit secret. En toute hypothse, lavis de la Commission indique le nombre de voix quobtient chaque proposition. 2. Le Gouvernement dtermine le sige de cette Commission et arrte les modalits de son fonctionnement . Art. 21. 1er. Les certificats et les licences viss par le prsent dcret ne constituent pas des actes administratifs au sens et pour lapplication du dcret du 30 mars 1995 relatif la publicit de ladministration. Ces certificats et licences mentionns au prsent dcret ne sont galement pas des actes administratifs au sens et pour lapplication de la loi du 29 juillet 1991 relative la motivation formelle des actes administratifs. 2. Les avis rendus par la Commission ne constituent pas des actes administratifs au sens et pour lapplication du dcret du 30 mars 1995 relatif la publicit de ladministration et ne peuvent en outre, tre communiqus une autre autorit que le Gouvernement . B.2.2. Le recours en annulation est dirig contre les mots et confidentiels la seule attention du Gouvernement dans larticle 19, 1er, alina 1er, et contre larticle 21 du dcret wallon du 21 juin 2012.

En vertu de ces dispositions, les avis de la Commission davis sur les licences dexportations darmes (ci-aprs : la Commission davis) chappent au champ dapplication

9 du dcret wallon du 30 mars 1995 relatif la publicit de ladministration (ci-aprs : le dcret wallon du 30 mars 1995) et sont donc confidentiels (les mots attaqus dans larticle 19, ainsi que larticle 21, 2); les licences et certificats viss par le dcret wallon du 21 juin 2012, dont les licences dexportations darmes, chappent galement la publicit de principe prvue par le dcret wallon du 30 mars 1995 (article 21, 1er, alina 1er), ainsi quau champ dapplication de la loi du 29 juillet 1991 relative la motivation formelle des actes administratifs (article 21, 1er, alina 2).

Quant au fond

B.3. La partie requrante invoque trois moyens, pris de la violation des articles 10, 11 et 32 de la Constitution, combins ou non avec dautres dispositions constitutionnelles et lgislatives, ainsi que de la violation des rgles rpartitrices de comptence.

La Cour examine les moyens en ce quils sont dirigs, dune part, contre labsence de motivation formelle des certificats et licences (deuxime moyen), et, dautre part, contre la confidentialit des certificats, licences et avis de la Commission davis (premier et troisime moyens).

Quant labsence de motivation formelle des certificats et des licences

B.4. Dans son deuxime moyen, pris de la violation de larticle 39 de la Constitution, des dispositions de la loi spciale adoptes en application de cette disposition et particulirement de larticle 10 de la loi spciale du 8 aot 1980 de rformes institutionnelles, la partie requrante allgue un excs de comptence du lgislateur rgional, en ce que larticle 21, 1er, alina 2, attaqu prvoit que les certificats et licences viss par le dcret wallon du 21 juin 2012 ne sont pas des actes administratifs au sens de la loi du 29 juillet 1991 relative la motivation formelle des actes administratifs.

10 B.5.1. Les articles 1er 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative la motivation formelle des actes administratifs disposent :

Article 1er. Pour lapplication de la prsente loi, il y a lieu dentendre par : - Acte administratif : Lacte juridique unilatral de porte individuelle manant dune autorit administrative et qui a pour but de produire des effets juridiques lgard dun ou de plusieurs administrs ou dune autre autorit administrative; - Autorit administrative : Les autorits administratives au sens de larticle 14 des lois coordonnes sur le Conseil dEtat; - Administr : Toute personne physique ou morale dans ses rapports avec les autorits administratives. Art. 2. Les actes administratifs des autorits administratives vises larticle premier doivent faire lobjet dune motivation formelle. Art. 3. La motivation exige consiste en lindication, dans lacte, des considrations de droit et de fait servant de fondement la dcision. Elle doit tre adquate. B.5.2. Ces dispositions gnralisent lobligation de motiver formellement les actes administratifs de porte individuelle. La motivation formelle des actes concerns est dornavant un droit de ladministr, auquel est ainsi offerte une garantie supplmentaire contre les actes administratifs de porte individuelle qui seraient arbitraires.

B.6.1. La motivation formelle, qui est de nature renforcer le contrle juridictionnel sur les actes administratifs, consacr par les articles 159 et 161 de la Constitution, ne se situe pas dans une matire attribue aux communauts ou aux rgions.

Le lgislateur fdral, en vertu de sa comptence rsiduelle, a rgl lobligation de motivation formelle des actes administratifs en vue dassurer la protection de ladministr lgard des actes manant de toutes les autorits administratives. Les lgislateurs rgionaux ou communautaires peuvent complter ou prciser la protection offerte par la loi du 29 juillet

11 1991 en ce qui concerne les actes pour lesquels les communauts et les rgions sont comptentes.

B.6.2. En revanche, un lgislateur communautaire ou rgional ne pourrait, sans violer la comptence fdrale en la matire, diminuer la protection offerte par la lgislation fdrale aux administrs en dispensant les autorits agissant dans les matires pour lesquelles il est comptent de lapplication de cette loi ou en autorisant ces autorits y droger.

B.7. Concernant la disposition de lavant-projet devenue larticle 21, 1er, alina 2, la section de lgislation du Conseil dEtat a considr :

En son alina 2, larticle 24, 1er, de lavant-projet prvoit que les certificats et licences dont il a t question au point 1 ne sont galement pas des actes administratifs au sens et pour lapplication de la loi du 29 juillet 1991 relative la motivation formelle des actes administratifs . Cette disposition ne peut tre admise car la Rgion wallonne nest pas comptente pour modifier dans un tel sens la loi du 29 juillet 1991 prcite. [] Il se dduit de [l]arrt [n 128/2001 de la Cour constitutionnelle] que la Rgion wallonne sort du champ de ses comptences en cartant lapplication de la loi prcite du 29 juillet 1991 pour ce qui concerne les certificats et licences viss dans lavant-projet. En adoptant une mesure par laquelle ces licences et certificats ne doivent plus tre motivs en la forme, la Rgion wallonne ne complte ni ne prcise la protection offerte par la loi prcite du 29 juillet 1991 mais la supprime pour les actes concerns, ce qui porte atteinte au minimum de protection que la loi prcite du 29 juillet 1991 a entendu garantir tout intress. En outre, la section de lgislation observe que la loi prcite du 29 juillet 1991 admet au cas par cas que des actes ne soient pas motivs en la forme sil savre que dvoiler leur motivation compromet certains intrts. Larticle 24, 1er, alina 2, de lavant-projet sera donc omis (Doc. parl., Parlement wallon, 2011-2012, n 614/1, pp. 25-26). B.8. Lavis de la section de lgislation du Conseil dEtat na pas t suivi, sur la base des considrations suivantes :

Larticle 21, 2 [lire : 21, 1er, alina 2] ne fait que complter et prciser la loi du 29 juillet 1991. Sur ce point, on ne peut suivre la Section de lgislation du Conseil dEtat qui

12 considre quen fait la disposition en projet, loin de complter ou de prciser la loi, en restreigne la porte. En effet, cest oublier que la loi du 29 juillet 1991, si elle offre un minimum de protection au citoyen, comporte galement des restrictions lobligation de divulgation des motifs, dont les cas de risque de compromission [de] la scurit extrieure de lEtat ou de latteinte lordre public. Lexception en projet sinscrit dans le mme ordre dides, sachant que les exceptions de la loi du 29 juillet 1991 ont t labores de faon ne pas rendre impossible ou exagrment difficile la mise en uvre des comptences des communauts et des rgions, notamment en matire dorganisation et de mode de fonctionnement de ladministration. En toute hypothse, il peut tre fait application de la thorie des pouvoirs implicites, fonde sur larticle 10 de la loi spciale du 8 aot 1980 de rformes institutionnelles, pour justifier larticle 21, 2 [lire : 21, 1er, alina 2] en projet. Pour rappel, en vertu de cet[te] disposition, les dcrets et ordonnances peuvent donc porter des dispositions relatives des matires pour lesquelles ce nest pas le lgislateur dcrtal, mais le lgislateur fdral qui est en principe comptent, soit en vertu dune rserve expresse formule dans cette loi, soit sur la base de sa comptence rsiduaire. Il rsulte de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle que, pour prserver la compatibilit avec le principe de lexclusivit des comptences, la rglementation adopte doit tre ncessaire lexercice des comptences de lentit fdre, que la matire se prte un rgime diffrenci et que lincidence des dispositions en cause sur ces matires soit marginale. Ces trois conditions sont bien runies en lespce. En effet, larticle 21, 2 [lire : 21, 1er, alina 2] en projet est ncessaire pour assurer la cohrence de lensemble des rgles contenues dans le projet de dcret et pour permettre lautorit rgionale de veiller la prservation de ses relations internationales, lgard dinformations sensibles ou des intrts commerciaux des entreprises du secteur, sagissant dinformations confidentielles. A nouveau un parallle peut tre fait avec les articles 65/5 et 65/10 de la loi du 24 dcembre 1993 relative aux marchs publics et certains marchs de travaux, de fourniture et de service. La matire se prte un rgime diffrenci, sagissant dune lgislation extrmement spcifique. Enfin quant lincidence, elle demeure marginale, ds lors quelle ne vise que les certificats et licences institues par le projet de dcret. Et, du reste, il ne faut oublier que lomission dune obligation de motivation formelle ne signifie pas la fin du contrle juridictionnel qui demeure possible sur la base du dossier administratif, lequel nest pas soustrait audit contrle, sauf sil tait [fait] usage de la facult offerte par larticle 87 de larrt du Rgent du 23 aot 1948 dterminant la procdure devant la Section du contentieux administratif du Conseil dEtat (Doc. parl., Parlement wallon, 2011-2012, n 614/1, p. 7).

13 Il a t prcis que les dispositions taient maintenues pour garantir au maximum la confidentialit des dossiers (C.R.I., Parlement wallon, 2011-2012, n 19, p. 22).

B.9.1. Le dcret wallon du 21 juin 2012 vise plusieurs types de licences : dune part, la licence de transfert, qui est lautorisation dlivre par le Gouvernement qui permet un fournisseur de transfrer des produits lis la dfense un destinataire situ dans un autre Etat membre de lUnion europenne (article 6, 5, du dcret wallon du 21 juin 2012), et, dautre part, la licence dexportation, dimportation ou de transit, qui est lautorisation individuelle dlivre par le Gouvernement ou son dlgu, permettant lexportation, limportation ou le transit, de ou vers un pays non membre de lUnion europenne, de produits lis la dfense (article 13, 9, du dcret du 21 juin 2012).

Larticle 8 du dcret wallon du 21 juin 2012 prvoit par ailleurs que les licences de transfert peuvent tre gnrales, globales ou individuelles : les licences gnrales de transfert autorisent directement les fournisseurs tablis sur le territoire de la Rgion wallonne, qui respectent les conditions indiques dans la licence gnrale de transfert, effectuer des transferts de produits lis la dfense, spcifis dans la licence gnrale de transfert, une ou plusieurs catgories de destinataires situs dans un autre Etat membre de lUnion europenne (article 8, 2, 1); les licences globales de transfert sont dlivres la demande de fournisseurs individuels et autorisent les transferts de produits lis la dfense au profit de destinataires situs dans un ou plusieurs autres Etats membres (article 8, 2, 2), et les licences individuelles de transfert sont octroyes pour les oprations qui ne rpondent pas aux conditions des licences gnrales ou globales de transfert (article 8, 2, 3).

B.9.2. Le dcret wallon du 21 juin 2012 vise galement plusieurs types de certificats.

Le dcret organise tout dabord la certification des entreprises destinataires de produits lis la dfense, ayant leur sige social sur le territoire de la Rgion wallonne, qui tablit la fiabilit des entreprises au regard de plusieurs critres (article 10 du dcret wallon du 21 juin 2012); le certificat doit contenir certaines mentions minimales, le Gouvernement

14 vrifiant tous les trois ans le respect des conditions prvues par le certificat (article 11 du dcret wallon du 21 juin 2012).

Par ailleurs, larticle 13 du dcret wallon du 21 juin 2012 dfinit le Certificat International dImportation (CII) comme le document manant du Gouvernement ou de son dlgu certifiant un pays exportateur quune importation potentielle de produits lis la dfense est autorise en Rgion wallonne (article 13, 3, du dcret wallon du 21 juin 2012), le Certificat de Vrification des Livraisons (CVL) comme le document manant du Gouvernement ou de son dlgu confirmant un pays exportateur larrive en Rgion wallonne de produits lis la dfense dont le pays exportateur a autoris lexportation (article 13, 4, du dcret wallon du 21 juin 2012) et le Certificat dUtilisateur Final (CUF) comme le document authentifi par les autorits du pays dimportation permettant didentifier de manire prcise les produits lis la dfense faisant lobjet dune exportation ou dun transit, leur destinataire et garantissant aux autorits du pays dexportation que les produits lis la dfense ne seront pas rexports sans lautorisation pralable et expresse du pays dexportation (article 13, 5, du dcret wallon du 21 juin 2012).

B.9.3. Il rsulte des dfinitions qui prcdent quen faisant chapper au champ dapplication de la loi du 29 juillet 1991 les certificats et les licences viss par le prsent dcret , larticle 21, 1er, alina 2, ne peut viser que les certificats au sens des articles 10 et 11 du dcret du 21 juin 2012, ainsi que les licences globales et individuelles de transfert, et les licences dexportation, dimportation et de transit, dfinies respectivement aux articles 6, 5, et 8, 2, 2 et 3, ainsi qu larticle 13, 9, du dcret du 21 juin 2012; les certificats viss larticle 13 de mme que les licences gnrales de transfert dfinies larticle 8, 2, 1, du dcret du 21 juin 2012 ne peuvent en effet constituer des actes administratifs porte individuelle, tels quils sont dfinis par larticle 1er de la loi du 29 juillet 1991.

B.9.4. Les certificats au sens des articles 10 et 11 du dcret wallon du 21 juin 2012, de mme que les licences globales et individuelles de transfert, et les licences dexportation, dimportation et de transit, constituent par contre des actes administratifs porte

15 individuelle, soumis par consquent en principe lobligation gnrale de motivation formelle que prvoit la loi du 29 juillet 1991.

B.10. En supprimant pour les certificats et licences viss en B.9.4 lobligation de motivation formelle tablie par la loi du 29 juillet 1991 relative la motivation formelle des actes administratifs, larticle 21, 1er, alina 2, porte atteinte au droit du destinataire de lacte, mais galement de tout tiers intress, de prendre immdiatement connaissance des motifs qui justifient la dcision par leur indication dans lacte lui-mme. En consquence, il porte galement atteinte la comptence fdrale en matire de protection des droits des administrs.

B.11.1. Le Gouvernement wallon fait valoir que lventuel empitement sur la comptence du lgislateur fdral est justifi par les pouvoirs implicites, conformment larticle 10 de la loi spciale du 8 aot 1980 de rformes institutionnelles, lorsque le lgislateur rgional rgle limportation, lexportation et le transit des armes.

B.11.2. Pour que larticle 10 de la loi spciale du 8 aot 1980 puisse sappliquer, il est requis que la rglementation adopte soit ncessaire lexercice des comptences de la rgion, que la matire se prte un rgime diffrenci et que lincidence des dispositions attaques sur la matire ne soit que marginale.

B.12.1. Ds lors que larticle 4 de la loi du 29 juillet 1991 prvoit que lobligation de motivation ne simpose pas lorsque lindication des motifs de lacte peut notamment compromettre la scurit extrieure de lEtat , porter atteinte lordre public , violer le droit au respect de la vie prive ou constituer une violation des dispositions [en] matire de secret professionnel , latteinte porte en lespce la comptence fdrale en matire de protection des droits des administrs nest pas ncessaire lexercice de la comptence rgionale relative limportation, lexportation et au transit darmes.

B.12.2. Par ailleurs, latteinte porte la comptence fdrale relative la protection des droits des administrs nest pas marginale, ds lors quelle revient exclure du droit de pouvoir prendre connaissance des motifs dune dcision administrative dans lacte lui-mme

16 tous les demandeurs de licences et certificats viss en B.9.4, ainsi que tous les tiers intresss par ces licences et certificats, qui relvent de la Rgion wallonne.

B.13. Sans quil soit ncessaire dexaminer en outre si la matire peut se prter un rglement diffrenci, il dcoule de ce qui prcde que les conditions permettant lapplication de larticle 10 de la loi spciale du 8 aot 1980 ne sont pas runies en lespce.

B.14. Le deuxime moyen est fond. En consquence, larticle 21, 1er, alina 2, du dcret wallon du 21 juin 2012 doit tre annul.

Quant labsence de publicit des certificats et des licences, ainsi que des avis de la Commission davis

B.15. Dans son premier moyen, la requrante allgue une atteinte discriminatoire au droit la transparence administrative garanti par larticle 32 de la Constitution, en ce que les licences dexportations darmes et les avis de la Commission davis sont soustraits la publicit organise par le dcret wallon du 30 mars 1995 relatif la publicit de ladministration, ce qui a pour effet de priver les personnes intresses du contrle de la Commission daccs aux documents administratifs, puis du contrle du Conseil dEtat.

Dans son troisime moyen, la requrante estime quen soustrayant les certificats, licences et avis de la Commission davis la publicit administrative, le lgislateur rgional aurait port atteinte la comptence du Conseil dEtat et des cours et tribunaux; cette atteinte mconnatrait ainsi la comptence fdrale, et crerait galement une discrimination entre justiciables.

La Cour examine ces deux moyens ensemble.

17 B.16.1. Larticle 32 de la Constitution dispose :

Chacun a le droit de consulter chaque document administratif et de sen faire remettre copie, sauf dans les cas et conditions fixs par la loi, le dcret ou la rgle vise larticle 134 . B.16.2. En dclarant, larticle 32 de la Constitution, que chaque document administratif - notion qui, selon le Constituant, doit tre interprte trs largement - est en principe public, le Constituant a rig le droit la publicit des documents administratifs en un droit fondamental.

Des exceptions au principe de la publicit des documents administratifs ne sont possibles que dans les conditions fixes par la loi, le dcret ou lordonnance. Elles doivent tre justifies et sont de stricte interprtation (Doc. parl., Snat, 1991-1992, n 100-49/2, p. 9).

B.16.3. En permettant quun lgislateur puisse prvoir dans quels cas et quelles conditions il peut tre drog au principe de la transparence administrative, le Constituant na pas exclu que laccs certains documents soit soumis des conditions ou soit limit, pour autant que ces restrictions soient raisonnablement justifies et nentranent pas deffets disproportionns.

Il convient, cet gard, de souligner que la transparence administrative participe leffectivit de lexercice du droit de recours des administrs devant le Conseil dEtat ou devant les juridictions judiciaires.

B.17. Le dcret de la Rgion wallonne du 30 mars 1995 relatif la publicit de ladministration (ci-aprs : le dcret wallon du 30 mars 1995) organise en Rgion wallonne la publicit des documents administratifs.

Aux termes de larticle 1er, alina 2, 2, du dcret wallon du 30 mars 1995, par document administratif, il faut entendre toute information, sous quelque forme que ce soit, dont une autorit administrative dispose . Les articles 4 et 5 du dcret wallon du 30 mars 1995 organisent le droit de principe de consulter un document administratif, de sen faire dlivrer une copie et de recevoir des explications y relatives.

18 Larticle 6, 1er, du dcret wallon du 30 mars 1995 prvoit une srie dexceptions cette publicit de principe, en disposant :

Lautorit administrative rgionale ou non rgionale rejette la demande de consultation, dexplication ou de communication sous forme de copie dun document administratif, si elle a constat que lintrt de la publicit ne lemporte pas sur la protection de lun des intrts suivants : 1 la scurit de la population; 2 les liberts et les droits fondamentaux des administrs; 3 lordre public; 4 la recherche ou la poursuite de faits punissables; 5 les relations internationales de la Rgion; 6 un intrt conomique ou financier de la Rgion . Larticle 8 du dcret wallon du 30 mars 1995 instaure une Commission daccs aux documents administratifs, qui peut rendre un avis sur une demande de consultation ou de correction dun document administratif, avec possibilit de recours devant le Conseil dEtat contre lavis de cette Commission.

B.18. En disposant que les certificats et licences viss en B.9.4, ainsi que les avis de la Commission davis, ne constituent pas des actes administratifs au sens et pour lapplication du dcret wallon du 30 mars 1995, larticle 21, 1er, alina 1er, et 2, ainsi que les mots et confidentiels la seule attention du Gouvernement dans larticle 19 du dcret wallon du 21 juin 2012 instaurent une exception gnrale au droit fondamental garanti par larticle 32 de la Constitution.

La diffrence de traitement qui en rsulte, entre les personnes qui souhaitent prendre connaissance des documents viss par les dispositions attaques, qui sont automatiquement exclues de ce droit, et les personnes qui souhaitent prendre connaissance dautres documents administratifs, qui bnficient de la procdure instaure par le dcret wallon du 30 mars 1995, ne peut rsister un contrle au regard des articles 10 et 11 de la Constitution que si elle repose sur un critre objectif et si elle est raisonnablement justifie. Le principe dgalit est viol

19 lorsquil est tabli quil nexiste pas de rapport raisonnable de proportionnalit entre les moyens employs et le but vis.

En ce qui concerne les certificats et les licences

B.19. Concernant la disposition de lavant-projet devenue larticle 21, 1er, alina 1er, la section de lgislation du Conseil dEtat a considr ce qui suit :

Lalina en projet doit tre examin au regard de larticle 32 de la Constitution duquel il dcoule que chacun a le droit de consulter chaque document administratif et de sen faire remettre copie, sauf dans les cas et conditions fixs par le dcret. En Rgion wallonne, lexercice de ce droit fondamental est encadr par le dcret du 30 mars 1995 prcit. En vertu de larticle 32 de la Constitution, ce dcret du 30 mars 1995 dtermine donc, pour la Rgion wallonne, les cas et conditions dans lesquels le droit reconnu chacun de consulter des documents administratifs et de sen faire remettre copie peut tre limit. Afin de garantir le droit fondamental de ladministr la publicit des documents administratifs, le dcret du 30 mars 1995 prcit soumet les demandes de consultation des documents administratifs une procdure dtaille dans laquelle est prvue lintervention dune Commission ad hoc. Les dcisions prises dans le cadre de cette procdure sont in fine soumises un contrle juridictionnel. Il se fait que le dcret du 30 mars 1995 prcit tel quil a t conu, et singulirement son article 6, permet de rencontrer les proccupations de lauteur de lavant-projet puisque, sur la base dune dcision motive, il sera toujours loisible lautorit rgionale de refuser la consultation dune licence qui contiendrait des informations sensibles. Prvoir que les licences vises par lavant-projet ne constitueraient pas des documents administratifs au sens du dcret du 30 mars 1995 prcit est donc inutile pour assurer la protection des intrts viss par le commentaire des articles. Il y a ds lors lieu de dduire de ce qui prcde que larticle 24, 1er, alina 1er, de lavant-projet [devenu larticle 21, 1er, alina 1er, attaqu] ne peut tre juridiquement admis. Larticle 24, 1er, alina 1er, de lavant-projet sanalyse en effet comme une limitation apporte au droit fondamental consacr par larticle 32 de la Constitution. Or, une limitation non ncessaire dun droit fondamental viole obligatoirement le principe de proportionnalit, avec cette consquence quune telle limitation en devient dpourvue de fondement puisquil est de rgle que toute limitation apporte un droit fondamental nest admissible que si elle respecte le principe de proportionnalit.

20 Larticle 24, 1er, alina 1er, sera donc omis (Doc. parl., Parlement wallon, 2011-2012, n 614/1, p. 25). B.20. Le lgislateur dcrtal wallon a dcid de ne pas suivre lavis de la section de lgislation aux termes des considrations suivantes :

La question que pose lavis de la Section de lgislation nest donc pas celle de la comptence sensu stricto de la Rgion, mais celle [de] savoir sil faut privilgier le dcret du 30 mars 1995 et la procdure de recours quil organise, en son article 8 ou sil est prfrable de prvoir une exception complmentaire celles vises larticle 6 de ce dcret. Le texte en projet privilgie cette deuxime option. En effet, il est clair quil appartient avant tout, dans une matire sensible, non seulement en matire concurrentielle, mais galement de relations internationales, dviter que ne soi[en]t divulgu[es] des informations de ce type. A cet gard, la circonstance quil existe un recours administratif et un contrle juridictionnel nest pas en soi suffisant pour sassurer que ces informations seront effectivement protges et ne seront pas divulgues. En effet, si, suivre la Section de lgislation, il sera toujours loisible lautorit rgionale de refuser la consultation dune licence qui contiendrait des informations sensibles, un administr pourra toujours exercer un recours devant la Commission daccs aux documents administratifs. Or, qui dit Commission de recours signifie que celle-ci disposera dun pouvoir dapprciation quant lexception, fonde sur le texte actuellement en vigueur du dcret du 30 mars 1995. Un tel pouvoir dapprciation ne sera jamais soumis qu un contrle marginal de la Section du contentieux administratif du Conseil dEtat et par rfrence la notion derreur manifeste. Aucune garantie nexiste donc rellement que des informations commerciales ou sensibles politiquement ne seront [en fin] de compte rendues publiques et il est donc inexact de soutenir que le texte en projet est inutile pour assurer la protection des intrts viss par le commentaire des articles. Face ce risque, il est privilgi la voie de la scurit. Ce faisant et pour les motifs qui prcdent, il ne peut tre soutenu que le texte en projet constitue une limitation disproportionne au droit fondamental la transparence administrative consacr par larticle 32 de la Constitution (Doc. parl., Parlement wallon, 2011-2012, n 614/1, pp. 6-7).

21 B.21.1. Les certificats et licences viss en B.9.4 constituent des actes administratifs porte individuelle. Ces actes relvent en principe de la protection offerte par larticle 32 de la Constitution.

Lorsque le Constituant a adopt larticle 32 de la Constitution, il a t soulign que les exceptions ce droit appellent en principe un examen cas par cas des diffrents intrts en prsence : lintrt de la publication doit chaque fois contrebalancer concrtement lintrt qui est protg par un motif dexception (Doc. parl., Chambre, 1992-1993, n 839/1, p. 5).

B.21.2. Le Gouvernement wallon justifie le rgime de confidentialit instaur par le souci de scurit, et par le fait que ces documents contiennent des informations sensibles en matire de concurrence conomique ou de relations internationales.

A supposer que ces documents puissent, en certaines hypothses, contenir des informations sensibles, le Gouvernement wallon reste en dfaut de dmontrer que les exceptions et la procdure instaures par le dcret wallon du 30 mars 1995 seraient insuffisantes pour garantir la confidentialit de pareilles informations, lorsquelles sont contenues dans les certificats et licences viss en B.9.4.

En effet, comme il est indiqu en B.17, larticle 6 du dcret wallon du 30 mars 1995 prvoit plusieurs exceptions au droit daccs, notamment en considration des relations internationales de la Rgion (5) ou dun intrt conomique ou financier de la Rgion (6); lapplication de ces motifs dexception requiert une apprciation concrte de la demande, la Commission daccs aux documents administratifs veillant au respect de ces exceptions, sous le contrle ventuel du Conseil dEtat; enfin, les documents administratifs obtenus en application du dcret wallon du 30 mars 1995 ne peuvent tre diffuss ni utiliss des fins commerciales , conformment larticle 10 du dcret wallon du 30 mars 1995, de sorte que toute personne qui mconnatrait cette interdiction risquerait dengager sa responsabilit. Lobjectif de scurit poursuivi pouvait donc tre atteint par le recours la procdure organise par le dcret wallon du 30 mars 1995.

22 B.21.3. En instaurant une exception gnrale et absolue au droit la transparence administrative pour lensemble des certificats et licences viss en B.9.4, le lgislateur dcrtal a pris une mesure qui nest pas proportionne lobjectif poursuivi.

B.22. Dans cette mesure, les moyens sont fonds. En consquence, larticle 21, 1er, alina 1er, du dcret wallon du 21 juin 2012 doit tre annul.

En ce qui concerne les avis de la Commission davis

B.23. Les travaux prparatoires commentent comme suit larticle 19 attaqu :

Cet article cre une Commission davis pour les exportations de produits lis la dfense. Cette Commission ne remet ses avis quau Ministre comptent, dsign comme tel par larrt de mise en place du Gouvernement. Ses membres exercent leurs fonctions au sein de la Commission de faon autonome et aucune instruction ne peut leur tre donne dans le cadre de llaboration des avis de la Commission, notamment par un suprieur hirarchique; dans le cadre de lexercice de leurs missions au sein de la Commission, les agents issus des services des Gouvernements sont dispenss de se rfrer et de faire rapport leur hirarchie du travail effectu. Incarnant la continuit du service public au niveau de la Wallonie, la Commission apportera, dans le cadre dune indpendance renforce, lexpertise requise pour lanalyse des dossiers les plus sensibles. La Commission communiquera au Ministre comptent un avis aprs une analyse approfondie du dossier sous les angles la fois gopolitique, thique et conomique, notamment dans le respect des critres du Code de conduite europen, de la jurisprudence europenne, du rapport du responsable du service contrle licences, analyse politique trangre, droits de lhomme , du rapport du haut reprsentant des Droits de lHomme Genve et les questions bilatrales et de toutes les autres informations dont elle dispose (Doc. parl., Parlement wallon, 2011-2012, n 614/1, pp. 5-6). B.24. Au sujet de la disposition de lavant-projet devenue larticle 19 du dcret du 21 juin 2012, la section de lgislation du Conseil dEtat a considr :

23 Comme la consultation de cette Commission nest pas obligatoire et que ses avis ne sont pas de nature lier lautorit, le lgislateur na pas simmiscer dans lorganisation du pouvoir excutif en crant une Commission davis. Telle que cette Commission est conue, cest en effet au Gouvernement, sil le juge opportun, quil reviendra de la crer. Larticle 4 na ds lors pas de raison dtre et doit en consquence tre omis (Doc. parl., Parlement wallon, 2011-2012, n 614/1, p. 21). B.25.1. Le texte initial de larticle 24, 2, de lavant-projet soumis lavis de la section de lgislation du Conseil dEtat disposait :

Les avis rendus par la Commission vise au chapitre III ne constituent pas des actes administratifs au sens et pour lapplication du dcret du 30 mars 1995 relatif la publicit de ladministration et ne peuvent, en outre, tre communiqus une autre autorit que le Gouvernement. Ces avis ne sont pas communiqus dans lhypothse de recours introduits lencontre dune dcision de la Rgion wallonne relative loctroi, au refus, la suspension ou au retrait dune licence dexportation et ce tant dans le cadre dun recours port devant le Conseil dEtat ou devant une juridiction de lordre judiciaire (ibid., p. 40). B.25.2. A lgard de cette disposition en projet, la section de lgislation du Conseil dEtat a considr :

En vertu de son paragraphe 2, les avis rendus par la Commission institue par lavantprojet sont soustraits au champ dapplication du dcret prcit du 30 mars 1995. Les objections nonces dans la premire observation sous larticle 24 valent mutatis mutandis : la limitation qui est ainsi apporte au droit fondamental de consultation des documents administratifs nest pas ncessaire pour rencontrer les objectifs poursuivis par lauteur du projet de telle sorte que cette limitation viole le principe de proportionnalit; sil savre que certains avis donns par la Commission contiennent des informations juges sensibles, il sera loisible lautorit rgionale den refuser la consultation sur la base de la procdure prvue par le dcret prcit du 30 mars 1995 (Doc. parl., Parlement wallon, 2011-2012, n 614/1, p. 26). Elle a ajout :

Le paragraphe 2 nonce galement que les avis de la Commission institue par lavant-projet ne sont pas communiqus dans le dossier soumis aux juridictions de lordre judiciaire et au Conseil dEtat lorsque ces juridictions sont saisies dun recours portant sur loctroi, le refus, la suspension ou le retrait dune licence dexportation. La Rgion wallonne ntant pas comptente pour lorganisation des procdures qui se droulent devant les tribunaux judiciaires et devant le Conseil dEtat, il ne lui appartient pas ddicter des rgles qui touchent au contenu des dossiers soumis ces juridictions.

24 La section de lgislation observe du reste que, faisant suite des arrts de la Cour de justice de lUnion europenne et de la Cour constitutionnelle qui ont estim que les parties une procdure juridictionnelle devaient, malgr le principe du contradictoire et du respect des droits de la dfense, pouvoir invoquer la confidentialit de certaines pices des dossiers soumis aux juridictions, larrt du Rgent du 23 aot 1948 dterminant la procdure devant la section du contentieux administratif du Conseil dEtat prvoit, en son article 87, remplac par larrt royal du 24 mai 2011 modifiant divers arrts relatifs la procdure devant la section du contentieux administratif du Conseil dEtat concernant la confidentialit des pices , que les parties peuvent demander que certaines pices du dossier ne soient pas communiques aux autres parties. En conclusion, le paragraphe 2 chappe donc aux comptences de la Rgion wallonne et na pas de raison dtre (ibid.). La section de lgislation du Conseil dEtat a conclu que larticle 24 doit tre omis dans sa totalit puisque les rgles quil contient ne sauraient advenir sans violer le cadre juridique dans lequel elles sont appeles sinsrer (ibid., p. 27).

B.25.3. Le lgislateur dcrtal wallon a, dans larticle 21, 2, attaqu, partiellement tenu compte des observations du Conseil dEtat, en supprimant une partie du texte en projet, mais en maintenant le principe de la confidentialit des avis de la Commission davis, instaure par larticle 19 attaqu et en prcisant que ces avis ne peuvent, en outre, tre communiqus une autre autorit que le Gouvernement . Il a t soulign quil tait essentiel dimposer la confidentialit de ces avis, ce qui ne peut se faire que par dcret (C.R.I., Parlement wallon, 2011-2012, n 19, p. 22, et C.R.I.C., Parlement wallon, 2011-2012, n 148 (lundi 18 juin 2012), p. 7).

Les travaux prparatoires expliquent que les avis ne peuvent donc tre transmis au Parlement (Doc. parl., Parlement wallon, 2011-2012, n 614/1, p. 6), tout en prcisant :

Ceci ne porte naturellement nullement atteinte au pouvoir des autorits judiciaires dans le cadre de leur pouvoir et mission denqute telles quelles sont organises par le Code dinstruction criminelle ou par le Code pnal. Cette disposition sexplique, dune part, par le fait que les avis de la Commission contiennent des informations commerciales et confidentielles et, dautre part, par le fait que ces rapports contiennent des informations et considrations sensibles, notamment en termes gopolitiques et diplomatiques qui requirent quils risquent jamais dtre diffuss (ibid.).

25 Le contrle juridictionnel demeure possible sur la base du dossier administratif, lequel nest pas soustrait audit contrle, sauf sil tait [fait] usage de la facult offerte par larticle 87 de larrt du Rgent du 23 aot 1948 dterminant la procdure devant la Section du contentieux administratif du Conseil dEtat (ibid., p. 7) :

Cest du reste raison de cette facult que lavant-projet a t revu en supprimant le fait que les avis rendus par la Commission davis sur les licences dexportation darmes ne devaient pas [tre] communiqus dans lhypothse de recours introduits lencontre dune dcision de la Rgion wallonne relative loctroi, au refus, la suspension ou au retrait dune licence dexportation et ce tant dans le cadre dun recours port devant le Conseil dEtat ou devant une juridiction de lordre judiciaire (ibid.). B.26.1. En soustrayant la publicit organise par le dcret wallon du 30 mars 1995 les avis de la Commission davis, et en prvoyant que ces avis ne peuvent tre communiqus une autre autorit que le Gouvernement wallon, les articles 19 et 21, 2, du dcret wallon du 21 juin 2012 empchent toute personne, ou toute autorit autre que le Gouvernement wallon, de prendre connaissance de ces avis.

Si ces avis relatifs loctroi de licences dexportations darmes ne sont pas comme tels des actes administratifs susceptibles de recours, ils nen constituent pas moins des actes prparatoires ladoption des dcisions individuelles portant sur les demandes de licences dexportations darmes; ces lments, non seulement relvent en principe du droit la transparence administrative, mais peuvent en outre constituer des informations permettant la personne intresse de pouvoir introduire un recours en connaissance de cause, lgard des actes administratifs de porte individuelle que sont les dcisions portant sur les demandes de licences dexportations darmes.

B.26.2. Par ailleurs, supposer que ces avis contiennent des informations sensibles, le Gouvernement wallon reste en dfaut de dmontrer que les exceptions et la procdure instaures par le dcret wallon du 30 mars 1995 seraient insuffisantes pour garantir la confidentialit de pareilles informations, lorsquelles sont contenues dans les avis de la Commission davis sur les licences dexportations darmes.

En effet, comme il est indiqu en B.17, larticle 6 du dcret wallon du 30 mars 1995 prvoit plusieurs exceptions au droit daccs, notamment en considration des relations internationales de la Rgion (5) ou dun intrt conomique ou financier de la Rgion (6);

26 lapplication de ces motifs dexception requiert une apprciation concrte de la demande, la Commission daccs aux documents administratifs veillant au respect de ces exceptions, sous le contrle ventuel du Conseil dEtat; enfin, les documents administratifs obtenus en application du dcret wallon du 30 mars 1995 ne peuvent tre diffuss ni utiliss des fins commerciales , conformment larticle 10 du dcret wallon du 30 mars 1995, de sorte que toute personne qui mconnatrait cette interdiction risquerait dengager sa responsabilit. Lobjectif de scurit poursuivi pouvait donc tre atteint par le recours la procdure organise par le dcret wallon du 30 mars 1995.

Par ailleurs, lors de lexamen des exceptions prvues par larticle 6 du dcret du 30 mars 1995, il y a lieu de tenir compte de la confidentialit prvue par les dispositions de la Position commune 2008/944/PESC du Conseil du 8 dcembre 2008 dfinissant des rgles communes rgissant le contrle des exportations de technologie et dquipements militaires.

B.26.3. Le Gouvernement wallon avance galement que les avis de la Commission davis se fondent sur des informations classifies au sens de la loi du 11 dcembre 1998 relative la classification et aux habilitations, attestations et avis de scurit. La classification concerne les informations, documents ou donnes, le matriel, les matriaux ou matires, sous quelque forme que ce soit, dont lutilisation inapproprie peut porter atteinte lun des intrts numrs larticle 3 de la loi du 11 dcembre 1998 prcite. Le degr de classification trs secret, secret ou confidentiel (article 4) est dtermin daprs le contenu (article 5).

Si certains avis de la Commission davis se fondent sur des documents classifis, il peut alors tre justifi que laccs ces documents soit refus cas par cas, selon la procdure organise par le dcret wallon du 30 mars 1995, soumise au contrle de la Commission daccs aux documents administratifs.

27 B.26.4. En instaurant une exception gnrale et absolue au droit la transparence administrative pour lensemble des avis de la Commission davis, et en prvoyant leur confidentialit absolue, sans pouvoir tre communiqus une autre autorit que le Gouvernement wallon, le lgislateur dcrtal a pris une mesure qui nest pas proportionne lobjectif poursuivi.

B.26.5. En outre, cette mesure limite galement les possibilits de recours juridictionnels contre les dcisions individuelles portant sur les licences dexportations darmes.

A supposer mme que la modification du texte de lavant-projet autorise que les avis soient communiqus dans le dossier administratif en cas de recours devant le Conseil dEtat ou devant une juridiction de lordre judiciaire, cette circonstance ne change pas cette conclusion, ds lors que cette communication postrieure au recours ne permet pas dintroduire en connaissance de cause les recours adapts contre les dcisions individuelles portant sur les licences dexportations darmes.

B.27. Dans cette mesure, les moyens sont fonds.

En consquence, il y a lieu dannuler, dans larticle 19, 1er, alina 1er, du dcret wallon du 21 juin 2012, les mots et confidentiels la seule attention du Gouvernement , et larticle 21, 2, du mme dcret.

28 Par ces motifs,

la Cour

- annule, dans larticle 19 du dcret de la Rgion wallonne du 21 juin 2012 relatif limportation, lexportation, au transit et au transfert darmes civiles et de produits lis la dfense, les mots et confidentiels la seule attention du Gouvernement ;

- annule larticle 21 du mme dcret.

Ainsi prononc en langue franaise, en langue nerlandaise et en langue allemande, conformment larticle 65 de la loi spciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, laudience publique du 19 dcembre 2013.

Le greffier,

Le prsident,

F. Meersschaut

J. Spreutels