Por: Luis Manuel Martínez Ramírez.

Resumen.

Este trabajo tiene como objeto central, ser la base teórica de un anteproyecto
de tesis dirigido a estudiar los gobiernos locales y sus mecanismos de
participación ciudadana, por lo tanto, se presenta cumpliendo básicamente una
función de apoyo a un trabajo posterior. Sin embargo, aunque su contenido es
básico en el área de las ciencias sociales y políticas, cuenta con gran
contundencia y utilidad para realizar estudios relacionados con los gobiernos
locales, sus funciones, su relación con el mercado y la sociedad, así como los
mecanismos de participación ciudadana que se pueden implementar para
adquirir legitimidad y gobernabilidad en un contexto democrático.

El presente trabajo a pesar de centrarse en áreas de estudio demasiado

extensas, contiene ámbitos de estudio específicos como son: los asuntos
públicos, aspectos jurídicos constitucionales, la praxis política y la interacción
que se da entre el Estado, sociedad y mercado para generar valor público.

En este estudio se concentra una gran carga de responsabilidad, en cuanto

que tiene que aportar los elementos sustanciales para que en un trabajo
complementario a este, una vez estudiadas las características y funcionamiento
de determinados gobiernos locales, se pueda plantear la posibilidad de
implementar un nueva forma de hacer gobierno, administrar y gestionar los
recursos públicos de manera diferente a la tradicional, con instrumentos de
participación ciudadana específicos, como es el caso del presupuesto
participativo.
Índice.

Introducción……………………………………………………………………… 2

Procedimientos usados para la búsqueda bibliográfica…………………. 4

Discusión bibliográfica…………………………………………………………. 5

1. Democracia…………………………………………………………………….. 5

1.1. Gobernabilidad…………………………………………………… 9

2. Participación ciudadana…………………………………………………….. 11

3. Estado, Sociedad civil y ciudadanía………………………………………. 14

3.1. El Estado……………………………………………………………… 14

3.2. Sociedad civil………………………………………………………… 15

3.3. Ciudadanía…………………………………………………………… 16

4. Gobierno local…………………………………………………………………. 17

5. Reforma del Estado y políticas públicas………………………………….. 21

5.1. Reforma del Estado…………………………………………………. 21

5.2. Políticas públicas……………………………………………………. 22

6. Presupuesto participativo……………………………………………………. 23

Conclusiones……………………………………………………………………… 25

Bibliografía………………………………………………………………………… 27

2
Introducción.

Para estudiar a los gobiernos locales es preciso ubicarnos en un contexto que

nos permita indagar mas allá de su composición, funciones y atribuciones, que
no dejan de ser importantes, empero, el debate esencial para logara un
fortalecimiento municipal se debe de concentrar en los elementos que les
permita lograr un desarrollo favorable en cuanto a su economía y la eficiente
distribución de sus ingresos (por mínimos que estos sean), así como en su
régimen político instaurado por lo regular en contextos que pretenden ser
democráticos. Estos pues, son factores fundamentales para la gobernabilidad
en los diferentes ordenes de gobierno de los países que presumen ser
democráticos, y mas aún en los municipios, puesto que es allí donde la
ciudadanía tiene un contacto mas directo con el Estado, y el hecho de
implementar mecanismos que fomenten la participación ciudadana, es una
garantía para el surgimiento de dichos entes gubernamentales, así lo
demuestran la mayoría de las experiencias municipales con proyectos y
programas participativos.

Debido a lo anterior, este trabajo tiene por objeto instaurar un marco de

referencia que de sustento y a su vez sirva de guía para el estudio de los
mecanismos de participación ciudadana y los niveles en que se da dicha
participación en los gobiernos locales, sin dejar de lado sus contextos políticos,
económicos y sociales.

Por lo tanto, el marco de referencia contiene elementos e instrumentos

sustanciales para el estudio de la participación ciudadana a nivel local, en un
contexto democrático y sostenible socialmente, mismos que se desarrollaran a
lo largo del estudio en cuestión, tales como:

• La democracia;
• La gobernabilidad;
• La participación ciudadana;
• El Estado;
• La sociedad civil;
• La ciudadanía;
• El gobierno local;
• La reforma del Estado;
• Las políticas públicas; y,
• El presupuesto participativo.

La mayoría de estos elementos, además contienen otros elementos que se dan

de manera natural al presentarse los primeros, tal es el caso la gobernanza,
fortalecimiento institucional, el valor público, entre otros.

La intención de estudiar y conjugar los elementos mencionados, es para de

cierta manera, inducirlos a crear las condiciones necesarias para la

3
implementación de nuevos mecanismos de participación ciudadana en los
gobiernos locales, como seria el caso de los presupuestos participativos. Si
bien es cierto, la implementación de este tipo de instrumentos, depende tanto
del contexto económico, político y social en el que se pretende implementar,
como de la voluntad política de las autoridades municipales, regionales o
nacionales, según sea el caso. Este, a mí parecer, es uno de los obstáculos
mas grandes que se presentan al momento de querer introducirse al proceso
de reformar el Estado, sea en aspectos de políticas esenciales para el
funcionamiento del Estado (económicas, sociales, electorales, etc.), como en
áreas administrativas e institucionales del sector público, este fenómeno no es
menor, ya que se presenta en mayor grado cuando existe rivalidad política o
simplemente por resistencia al cambio, aunque las circunstancias lo demande.

Otro aspecto que resulta necesario revisar, son los antecedentes de

participación ciudadana que presentan las localidades donde se pretende
implementar los nuevos instrumentos participativos, a su vez, se debe de
investigar si existen instituciones que fomenten la cultura participativa y la
ciudadanía, al mismo tiempo, hacer la respectiva evaluación para ver si están
funcionando en ese sentido dichas instituciones. En caso de no obtener
resultados positivos en dicha evaluación, se tendrá que buscar la manera de
involucrar a las personas en los asuntos de interés público, y si la evaluación
resulta positiva, se puede seguir con el mismo método. Lo importante en este
punto es colaborar a que surja una cultura participativa desde el orden
municipal, con el objeto de crear conciencia ciudadana. En este entendido es
valido preguntar ¿Se podrá incentivar a las personas a que ejerzan sus
derechos y deberes ciudadanos independientemente de los conflictos
(políticos, económicos y sociales) y desigualdades que hay en la sociedad? En
caso de ser posible ¿Qué beneficios reales se obtendrían?

Por lo anterior, este trabajo se enfocara de este momento en adelante, a

explorar los elementos antes mencionados con el afán de brindar un argumento
a favor de los instrumentos de participación ciudadana y de los beneficios que
estos pudieran contraer si se ejercen de la forma adecuada y en las
condiciones pertinentes.

4
Procedimientos utilizados para la búsqueda bibliográfica.

Determinación del área de acción.

El área de acción de este estudio es extensa, sin embargo retomé los

elementos principales de la democracia participativa, con el fin de acotar el
trabajo y dirigirlo a investigar los componentes, etapas y procesos, así como
algunas experiencias del presupuesto participativo. En tal sentido en este
trabajo se podrán encontrar reflexiones y argumentos, así como sustentos
teóricos de diversos autores a cerca de: la democracia, la gobernabilidad, la
participación ciudadana, el Estado, la sociedad civil, la ciudadanía, el gobierno
local, la reforma del Estado, Las políticas públicas y, el presupuesto
participativo.

La intención de este trabajo es trasladar algunas experiencias internacionales

que den cuenta de una realidad similar al caso de México, puntualmente al
municipio Mexicali, en el estado de Baja California. Cabe mencionar que dicho
municipio cuenta con un alto desarrollo económico, sin embargo la distribución
de los recursos fiscales es sumamente inequitativa.

Iniciar la formación de la bibliografía.

La bibliografía se clasifico en base a las experiencias de los distintos países

que han tenido antecedentes o actualmente están implementando un
instrumento de participación ciudadana, como es el presupuesto participativo.
Los países que fueron seleccionados y que delimitaron esta búsqueda fueron:
Brasil, Chile, Perú, España y Francia. De la misma manera se recogieron los
antecedentes de estos países en materia de participación, anterior a la
implementación del presupuesto.

Área de investigación elegida: aspectos más relevantes.

Participación ciudadana, política públicas y democracia participativa. Estos son

los aspectos mas relevantes o en los que hay que poner mayor atención,
puesto que en torno a estos se lleva a cabo la gestión del gobierno que
incorpora elementos participativos.

Decidir el tema del proyecto de investigación o de la tesis a realizar.

Participación ciudadana en la toma de decisiones de las políticas públicas en

México: Una propuesta de Presupuesto participativo.

5
1. DEMOCRACIA.
El termino democracia, en la actualidad es utilizado en los diversos ámbitos en
la mayoría de las sociedades del mundo, haciendo alusión ya sea a su forma
de gobierno, a las reglas y procedimientos que rigen y guían la toma de
decisiones colectivas tanto en el sector público como privado, incluso, hay
quienes la conciben como un método político y no como un fin. Como se puede
apreciar hay diversas acepciones respecto al término, lo que no quiere decir
que solo una es la correcta, más bien, estas son recogidas para formar la
sustancia de la democracia.

Históricamente la democracia presenta sus primeras incorporaciones en la vida

pública de la antigua Grecia, principalmente en Atenas por el año 500 a.C.,
teniendo como principal característica la organización de su “pueblo” mediante
instituciones que garantizaran la participación igualitaria y directa de los pocos
que contaban con la calidad de “ciudadanos” en los asuntos públicos de la
época. Cabe resaltar que paradójicamente, los atenienses no consideraban
que las decisiones públicas mediante el sufragio fueran un mecanismo
democrático, puesto que éste tendía a favorecer a los que concentraban el
poder económico.

La antigua Grecia sin duda es la máxima expresión de lo que se presume como

el surgimiento de la democracia; mientras que en Atenas se expresó como
democracia participativa o democracia del pueblo, en Esparta la democracia se
presento como un mecanismo de participación indirecta (sin la mínima
pretensión de ser democráticos), lo que en la democracia moderna se
considera como democracia representativa, donde los Espartanos que
contaban con la calidad de “ciudadanos”, determinaban mediante el voto,
quienes de la elite política serian sus representantes, mismos que serian los
responsables de manejar los asuntos públicos.

Según lo anterior, se puede asumir que la democracia, constituye desde sus

inicios hasta la actualidad, un conjunto de reglas y procedimientos para la toma
de decisiones colectivas. Empero, según Hans Jürgen, existen diversas formas
de democracia, donde lo que va a determinar el “grado de calidad” de estas,
además de la participación colectiva, son las distintas dimensiones de igualdad
o de justicia social que se presenten en cada sistema.1

De las formas de democracia existentes, Bobbio se centra en la democracia

real, a la cual le asigna una utilidad empírica dentro de un sistema político-
electoral, y se refiere a ésta como el conjunto de reglas procedímentales para
la formación de decisiones colectivas que permiten una amplia participación
social. También plantea que deben existir ciertos contenidos mínimos como el
pluripartidismo competitivo, las elecciones universales libres, los procesos
decisionales reglados en las instituciones de acuerdo con los principios de
mayoría y/o consenso, así como el garantismo como elemento de cierre
defensivo del sistema. 2
1
JÜRGEN, Hans: (2004). “Problemas de consolidación democrática y democracias
defectuosas”.
2

6
Bobbio para analizar los problemas de la democracia, identifica en primer
termino las amenazas que surgen al interior de ésta y del formalismo de las
instituciones, puesto que dicho formalismo condiciona a la democracia real,
ocasionando sucesos recurrentes tales como el aumento excesivo de aparatos
burocráticos apenas controlables, el elitismo tecnocrático y oligárquico de los
dirigentes públicos y de diversos grupos de interés que restringen el modelo
representativo, la mediatización e incluso manipulación de la participación
política popular dada la escasa información cívica y la pasividad general, la
privatización de lo público (el clientelismo, el consociativismo y la corrupción) y
la reducción del garantismo (es decir, del Estado de derecho). 3

Al igual que Bobbio, hay otros estudiosos que han realizado aportes
interesantes en cuanto a la definición de democracia, sin embargo, dichos
aportes van encaminados hacia definiciones minimalistas, tal es el caso de
Joseph Schumpeter, Robert Dahl, Guillermo O`Donenll, Philippe Schmitter,
entre otros, los cuales consideran como elemento principal, si no es que único,
los mecanismos de participación electoral para que se sustente un régimen
democrático.

En el caso de Jürgen, sostiene que la democracia requiere de más elementos y

no se limita solamente a los mecanismos de participación electoral, por lo tanto
postula un mínimo democrático cuyos elementos no pueden ser sustituidos por
mecanismos informales; Dichos elementos son los siguientes:

1) El derecho de ciudadanía con alto grado de inclusión;

2) Elecciones libres, honestas (free and fair), efectivas y competitivas;
3) La libertad de asociación y de información;
4) El gobierno exclusivo por representantes electos, responsables y
controlables;
5) El reconocimiento de los derechos humanos y cívicos; y,
6) Las garantías del estado de derecho en el interés (y como protección) de
los ciudadanos.

Por lo anterior, la línea minimalista planteada en primer término seguirá siendo

insuficiente en las sociedades modernas y en los sistemas políticos que
pretendan ser catalogados como regímenes democráticos, en tanto no se
incorporen libertades, derechos y garantías civiles y políticas de los
ciudadanos frente al Estado, tal como lo hace la línea liberal anglosajona,
planteada en segundo termino. En el momento que se logran conjugar la línea
minimalista y la liberal anglosajona, es cuando se obtiene el concepto de
democracia liberal, misma que se sustenta en el estado de derecho.
La democracia liberal cuenta con once criterios para determinar el contexto en
que se esta efectuando la democracia de un sistema político y los defectos que
se puedan presentar en ellas (embedded democracy), sea a nivel nacional o en
las entidades para los sistemas federales. De los criterios establecidos por
Hans Jürgen, los siete primeros dicen relación con el régimen electoral (línea
minimalista), y los cuatro siguientes con el estado de derecho y el control de

RODRIGUEZ, Cesáreo. (1997). Norberto Bobbio y el futuro de la democracia.

3
Ibid.

7
poderes (línea liberal anglosajona), los cuales se revisaran en el esquema
siguiente:

Modelo De contexto democrático (Embedded Democracy)

.A) Régimen electoral
1. Representantes políticos electos
2. Sufragio inclusivo Democracia exclusiva
3. Derecho a ser elegido
4. Elecciones libres y honestas
.B) Libertades Políticas/Arena publica
5. Libertad de opinión, de prensa y de información Democracia iliberal (1)
6. Derecho de libre asociación
.C) Poder real de gobernar Democracia tutelada
7. Gobierno por representantes electos
.D) Control de poderes (horizontal accountability) Democracia delegativa
8. Check and balances
.E) Estado de derecho/ciudadanía
9. Derechos humanos y civiles
10. Rule of law y judicial review Democracia iliberal (2)
- cortes de justicia independientes
- igual acceso a/e igualdad frente a las cortes
11. Derechos y protecciones de minorías
Fuente: Hans-Jürgen Puhle

Para que se de la democracia en el contexto liberal o la consolidación

democrática, es fundamental que se cumplan con los siguientes prerrequisitos:
un stateness (existencia del Estado) y que este Estado sea relativamente
independiente y autónomo, que exista la sociedad civil y un contexto
socioeconómico delimitado. Los llamados “valores” democráticos pueden
ayudar, pero no deben de considerarse prerrequisitos indispensables, como lo
han demostrado Muller y Seligstone en sus oportunidades.

Ahora bien, para ubicar el contexto en que se da la “democracia defectuosa” de

un sistema político, es preciso trasladar el caso en cuestión al esquema que
nos proporciona Hans Jürgen, pero antes de mostrar el cuadro de
contextualización de las democracias defectuosas, planteare su topología.

El termino democracia defectuosa se aplica a los sistemas políticos que se

encuentran en transición democrática (de la línea democrática minimalista,
rumbo a la democracia liberal), siguiendo solidamente los criterios de la
embedded democracy. La topología de las democracias defectuosas según
Jürgen se da de la siguiente manera:

1. La democracia exclusiva: su criterio central es la universalidad del

derecho al voto. La exclusión puede realizarse por varios criterios: los
más frecuentes son los criterios étnicos, religiosos, o de género.

2. La democracia tutelada: en este tipo de democracia defectuosa

existen dominios reservados de fuerzas no democráticas que

8
 constituyen poderes y actores de veto, como los militares o diversos
grupos oligárquicos tradicionales. (fue frecuente en América Latina).

3. La democracia delegativa: En este tipo de democracia defectuosa,

no funcionan los checks and balances. En la mayoría de los casos el
ejecutivo domina al poder Legislativo y/o gobierna por decretos.

4. La democracia iliberal: en la democracia iliberal no funcionan los

mecanismos del estado de derecho. Este es el tipo mas frecuente en
todas las partes del mundo. La violaciones de los criterios de la
democracia liberal pueden tener lugar en dos ámbitos distintos:
primero, en el ámbito de las libertades políticas (en la arena pública),
como la libertad de opinión , de información y de asociación, que
forman parte de los derechos de participación política, y por eso,
construyen (y frecuentemente van juntos con otros) defectos de
exclusión; y segundo, en el ámbito de las garantías de las libertades
de los ciudadanos frente al Estado, representadas por los derechos
civiles y humanos, el acceso libre y eficiente a las instituciones del
Estado de derecho y el principio de judicial review.

Contexto socioeconómico

Sociedad civil

Stateness

Poder real de Libertades políticas

gobernar (arena pública)

A B
Régimen
D electoral E

Control de poderes Estado de derecho,

ciudadanía

Fuente: Jürgens, H: 1997.

Cuando el funcionamiento de la democracia es insuficiente en un sistema

político, es por que se esta presentando un caso de democracia defectuosa,
este suceso suele crear inestabilidad política, misma que se traducirá en
ingobernabilidad como consecuencia del exceso de demandas sociales que
el sistema no esta en condiciones de atender equitativamente. Por lo tanto se
necesitan nuevos instrumentos que contrarresten el efecto negativo de la
inestabilidad y brinden sustentabilidad y legitimidad a las instituciones públicas.
Los instrumentos más eficaces para la gobernabilidad son las políticas públicas

9
y la participación ciudadana, la intención va a ser conjugarlas en un mismo
instrumento participativo.

1.1. Gobernabilidad.

En términos empíricos, varios países demuestran que una gobernabilidad

ineficaz obstaculiza su desarrollo económico, político y social, mientras que una
gobernabilidad eficaz lo sustenta.

Para entrar en el campo de análisis en materia de gobernabilidad, es preciso

en primer término situarnos en su concepto, para tal efecto, haré referencia a lo
propuesto por Kaufmann, el cual plantea a la “gobernabilidad” (governance)
como el conjunto de tradiciones e instituciones que determinan cómo se ejerce
la autoridad en un país; ésta comprende:

• el proceso de selección, supervisión y sustitución de los

gobiernos, y sus mecanismos de rendición de cuentas
(accountability) al público en general;
• la capacidad del gobierno para administrar los recursos públicos
de forma eficaz y elaborar, poner en marcha y ejecutar políticas y
leyes adecuadas para el desarrollo del país y el bien común; y,
• el respeto por parte de los ciudadanos y del Estado, de las
instituciones que rigen sus relaciones económicas y sociales. Un
amplio conjunto de indicadores internacionales informa la
discusión sobre las diversas dimensiones de la gobernabilidad.4

Antonio Camou, ha realizado importantes aportes al tema de la gobernabilidad

y al sustento institucional, es por eso que en esta ocasión retomare sus ideas
elaboradas desde el pensamiento político. Camou sitúa la gobernabilidad
desde sus orígenes, y parte identificando dos esferas opuestas: la esfera ética
y la esfera de la eficacia; donde la primera se rige por la justicia y la legitimidad
en la acción gubernamental; mientras que la segunda opta por la consecución
de objetivos al menor costo; de estas dos esferas surge una tercera, la
estabilidad, para establecer el orden político.

Dentro de las propiedades del sistema político, la gobernabilidad es un factor

esencial, afirma Camou, puesto que un sistema político será más gobernable
mientras tenga más capacidad de adaptación y mayor flexibilidad institucional
respecto de los cambios de su entorno nacional e internacional, económico,
social y político

Una vez identificadas las tres esferas, Camuo propone una definición más
delimitada de gobernabilidad: “estado o grado de equilibrio dinámico entre
demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental”. Esta definición
articula los tres principios (eficacia, legitimidad y estabilidad), asimismo permite

4
KAUFMANN, D. : Kray y P. : Zoido-Lobaton. (1999, a y b). “Aggregating governance
indicators”.

10
ubicar a la gobernabilidad en el plano de relación entre sistema político y
sociedad, sin excluir a ninguno de la relación de gobierno.5

El tema de la gobernabilidad, tal como se ha visto, se ha conducido a enfatizar

en aspectos como la legitimidad de los gobiernos y la estabilidad política, así
mismo se analizan las relaciones entre el Ejecutivo y el legislativo, el papel de
los partidos políticos, las relaciones entre Estado, mercado y sociedad civil; en
cambio, el tema de la gobernanza ha conducido a la reflexión sobre la eficacia
y eficiencia de las políticas públicas y la vinculación Estado - Sociedad Civil6.

Respecto al término gobernanza, tanto el Banco Mundial como el PNUD, lo

acogieron y lo están implementando en variados estudios de caso.

En los proyectos de investigación de los Organismos Internacionales, se

emplea el termino gobernanza relacionado con las políticas públicas
sectoriales, territoriales y locales, así como con el medio ambiente, el
desarrollo, la lucha contra la pobreza y contra la corrupción en la administración
publica, la integración regional, etc.

Daniel Kaufman, director de Global Governance and Regional Learning del

Banco Mundial en ese entonces, presento en la Conferencia anual CADE 2004
"Competitividad y desarrollo en democracia", realizada en la ciudad de
Panamá, su estudio denominado “Desagregando y Midiendo la Gobernanza”, a
efecto de postular los seis componentes claves de la gobernanza7:

1. Voz, Libertades Fundamentales, Accountability;

2. Estabilidad Política, y sin Violencia y Crimen;
3. Calidad del Marco Regulatorio;
4. Eficacia Gubernamental/Burocracia;
5. Control de la Corrupción; y,
6. Aplicación de las Normas del Derecho.

A los componentes en cuestión establecidos por Kaufman, me parece

fundamental integrar otro más, quizás el más importante para que se ejerza la
plena gobernanza, me refiero al elemento de la participación ciudadana,
independiente de las libertades fundamentales, por lo tanto, el siguiente
capítulo de este trabajo lo dedicare exclusivamente al tema de la participación
ciudadana.

CAMOU, Antonio. (1995). “Gobernabilidad y Democracia”.

6

CONCEPCIÓN, L. (2006). “La gobernanza-gobernabilidad de Baja California en un

contexto global y transfronterizo”.

7
Ver paper en página web del Banco Mundial:
www.worldbank.org/wbi/governance. “Gobernanza y Competitividad: Evidencia
e Implicaciones”. Daniel Kaufmann. Instituto del Banco Mundial.

11
2. PARTICIPACIÓN CIUDADANA.
La participación ciudadana es el elemento sustancial de un sistema
democrático. Su propósito es fortalecer y construir herramientas que permitan
mediante la generación de espacios de participación, la interacción entre la
sociedad civil y el Estado.

Antes de entrar enteramente al tema, es preciso enunciar como se cataloga la

participación en sus distintos ámbitos. En este sentido se va a establecer la
participación ciudadana como elemento base, misma que se define como la
participación de las personas en actividades de interés colectivo y/o público, e
incluye la participación política y la participación social.

En este sentido, se establecerán las diferencias básicas entre lo que se

denomina participación social y participación política; la primera, no
necesariamente tiene que incorporar el tema de los derechos ciudadanos o
políticos, la participación puede ser meramente para formar parte de una
agrupación social, sea ésta de carácter deportivo, de recreación, cultural,
religiosa o de beneficencia, y su participación es de acuerdo a la actividad que
le corresponde a cada agrupación; mientras que la participación política, si
incorpora el tema de dichos derechos, los cuales se orientan a las actividades
del ámbito político mediante organizaciones comunales, organizaciones
sindicales, las ONG´s, Partidos Políticos y sindicatos, y sus actividades más
recurrentes son el ejercicio de los derechos a votar y ser votados,
manifestaciones públicas, actividades cívicas, y otras que tienen que ver con el
ámbito público.

Otro aspecto que necesariamente se debe dilucidar, es que la participación

ciudadana tiene dos visiones, una es la del Estado, y la otra de la ciudadanía,
cada uno de estos entes la conciben de distinta manera. La visión del Estado
enfatiza en la institucionalidad y las responsabilidades de la ciudadanía;
mientras que la visión de la ciudadanía, pone énfasis en los derechos de los
ciudadanos y las responsabilidades del Estado.

Ahora bien, para efectos de este trabajo, se tomara como referencia la visión
del Estado, la cual asume como sus responsabilidades: informar a la
ciudadanía, consultar a la ciudadanía para incorporar la información oportuna
derivada de las demandas sociales, y colaborar en conjunto con la ciudadanía
sobre la definición y diseño de los programas de gobierno.
Con el afán vislumbrar la importancia del presente tema, es preciso plantear el
siguiente cuestionamiento ¿Cuál es la importancia de la participación
ciudadana? La respuesta no es trivial, puesto que el sustento de dicha
participación, esta en que los ciudadanos pueden contribuir de manera eficaz y
original a la elaboración de políticas públicas, a partir del conjunto de recursos
de la sociedad, para enfrentar los numerosos problemas de gobernabilidad.

Para que la participación ciudadana sea efectiva se requiere, entre otros

elementos, un conjunto de actitudes y disposiciones entre los ciudadanos y el
Estado, además de los marcos institucionales necesarios para su desarrollo.

12
Por lo anterior la OCDE elaboro el manual que contiene los distintos niveles de
participación ciudadana, los cuales mediante su institucionalización, la
ciudadanía contará con la facultad para incidir en el proceso de las políticas
publicas, trayendo consigo un mayor grado de legitimación y gobernabilidad en
el ejercicio gubernamental. Dichos niveles de participación constan de
información, consulta y participación, para la elaboración de políticas públicas.

En el estudio de la interacción Estado-ciudadanía, la perspectiva adoptada,

como se menciono con anterioridad, es la de las instituciones públicas y la
pregunta que se plantea es la siguiente: ¿cómo pueden las instituciones
públicas fortalecer sus relaciones con los ciudadanos? En términos prácticos,
esto se traduce en los niveles de participación ciudadana8:

Información: Las instituciones públicas difunden, por iniciativa propia,

informaciones sobre elaboración de las políticas, o bien los ciudadanos
obtienen información a partir de su propia demanda. En uno u otro caso, el flujo
de informaciones está orientado esencialmente en una sola dirección que va de
las instituciones públicas hacia los ciudadanos; se trata de una relación
unidireccional.

A manera de ejemplo, se citará el acceso a los archivos públicos, los diarios

oficiales y los sitios de la administración pública en Internet. La información
puede proporcionarse en varias formas: impresa, audio, visual, electrónica, etc.

Herramientas que se utilizan para la información: Con estas herramientas se

busca el fortalecimiento de las relaciones instituciones públicas-ciudadanos.

Herramientas que favorecen la información: Informes, Manuales, guías,

folletos, desplegados, carteles, centros y módulos de información,
exposiciones, publicidad (medios), Comunicados de prensa, conferencias de
prensa, entrevistas, entre otros.

Consulta: Las instituciones públicas demandan y reciben respuestas de los

ciudadanos sobre la elaboración de políticas públicas. Para obtenerlas, dichas
instituciones definen de qué interlocutores desean recibir una opinión, así como
los puntos precisos sobre los cuales opinar. Para que esto sea posible, también
es necesario informar previamente a los ciudadanos sobre estos puntos. En
esas condiciones, la consulta crea una relación bidireccional limitada entre
instituciones públicas y ciudadanos.

A manera de ejemplo, citaremos los comentarios sobre un proyecto de

reglamentación y las encuestas de opinión pública.

Herramientas utilizar para la consulta: En esa relación bidireccional las

instituciones públicas reciben respuestas solicitadas de parte de los ciudadanos
cuando les ofrecen información sobre un asunto particular y les piden su

8
Ver Participación ciudadana. OCDE. 2001. Manual de la OCDE sobre
información, consulta y participación en la elaboración de políticas
públicas.

13
opinión al respecto. Citemos, entre las herramientas que favorecen las
respuestas solicitadas:
Herramienta que favorece la información no solicitada: Buzones.

Herramienta que favorece la información solicitada: Cuestionar, escuchar y

rendir cuentas; Realizar actividades enfocadas a los comentarios; Grupos
temáticos de discusión; Encuestas; y, Sondeos de opinión.

Herramienta para consultas circunstanciales: (resolver un problema específico

en un tiempo determinado): Talleres, seminarios y conferencias; Audiencias
públicas; Y, plebiscitos no vinculantes.

Herramientas de consulta continua: Horas de recepción; Paneles ciudadanos;

Y, comisiones consultivas.

Participación activa: Los ciudadanos participan activamente en la toma de

decisiones y en la elaboración de políticas públicas. Esto refiere a que los
mismos ciudadanos jueguen un rol en la elaboración de políticas públicas; por
ejemplo, proponiendo alternativas. Sin embargo, tanto la definición de una
política como la decisión final sigue siendo responsabilidad del gobierno.

La participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones crea una

relación bidireccional entre las instituciones públicas y los ciudadanos y se
fundamenta en el principio de la coparticipación. A manera de ejemplo,
citaremos los grupos de trabajo abiertos, los paneles de no-especialistas y los
procesos de diálogo.

Al pasar de la información a la consulta y de allí a la participación activa, la

influencia de los ciudadanos en la toma de decisiones se ha incrementado. La
influencia de los ciudadanos no puede en ningún caso sustituir la aplicación de
las reglas formales y de los principios de la democracia, que consisten en
elecciones libres y honestas, asambleas verdaderamente representativas,
ejecutivos responsables de sus actos, instituciones públicas políticamente
neutras, pluralismo y respeto de los derechos humanos.

Herramientas utilizar para lograr una participación ciudadana activa: Invitar a

los ciudadanos a participar en la elaboración de una política, es el medio más
eficiente de fortalecer las relaciones instituciones públicas-ciudadanos. Esto
significa que la administración pública reconoce el papel autónomo de los
ciudadanos en esta relación y lo respalda.

Herramientas que permiten implicar a los ciudadanos en el establecimiento de

prioridades son:

-Conferencias de búsqueda de consenso. Un grupo de 10 a 15 ciudadanos se

reúne para plantear preguntas a algunos expertos sobre un problema de
gobierno.

-Jurados de ciudadanos. Esta herramienta relativamente reciente se parece a

las conferencias de búsqueda de consenso, pero se distingue de ellas en

14
importantes aspectos, el interrogatorio se desarrolla como en un tribunal, en
una sala abierta al público.
Herramientas que permiten implicar a públicos de expertos son los siguientes:
-Evaluación realizada por los interesados. Esta herramienta deja la evaluación
de las políticas gubernamentales en manos de un grupo de expertos y de
representantes de grupos de interés y de organizaciones de la sociedad civil.
La institución pública permite el acceso a los datos necesarios y se
compromete a publicar los resultados de la evaluación. Los resultados incluyen
un análisis de la política actual y recomendaciones sobre los cambios
necesarios.

- Las comisiones tripartitas tradicionales y los grupos de trabajo mixtos. Estas

herramientas reúnen en un grupo mixto a expertos designados por diversas
organizaciones y a representantes del Estado.

El grupo prepara propuestas concretas para la elaboración de una política.

Funciona a puertas cerradas y sus trabajos son relativamente confidenciales
hasta que se haya llegado a una conclusión negociada.

Herramientas que buscan lograr un compromiso más importante del público:

Los grupos de trabajo abiertos; Foros de ciudadanos; Y, Los procesos de
diálogo (talleres interactivos).

3. ESTADO, SOCIEDAD CIVIL Y CIUDADANÍA.

3.1. El Estado.

El término “Estado” como forma de organización social y política, es utilizado

por primera vez por Maquiavelo en su obra el príncipe, la cual fue comenzada
en 1513. Así mismo Bodino es el primero que lo plantea conceptualmente
añadiéndole un elemento clave: la soberanía.

Norbert Lechner dice "Un Estado existe en términos jurídico-institucionales,

cuando se da un territorio delimitado, una población y un gobierno central, que
ejerce el poder sobre ambos, representando una soberanía nacional.9"

En este entendido, el Estado debe de contener para su existencia un territorio,

una población humana y un gobierno investido de autoridad y soberanía para
establecer las normas que regulen su sociedad.

"Los tratadistas suelen distinguir dos elementos esenciales del Estado: los
materiales (territorio y población) y los formales (los órganos oficiales que lo
representan y cumplen sus funciones, y la autoridad legal de la que se hallan
investidos)10."

9
LECHNER, Norbert. (1985). "Aparato de Estado y forma de Estado".

10
ANDER - Egg., Ezequiel. (1991). Léxico de Política.

15
3.2. La Sociedad Civil.

Para realizar un análisis respecto a la sociedad civil, es preciso retomar tanto la

perspectiva antigua o contractualista de los siglos XVII y XVIII sostenida por
Hobbes, Locke, Rousseau y Kant; así como la concepción moderna de Hegel.

La primera perspectiva, supone que la sociedad civil seria el arreglo político

que surge como consecuencia del contrato social, una construcción deliberada
de los individuos, que los sustrae del estado natural, por lo tanto, la sociedad
civil y el Estrado, ocuparían el mismo espacio de sociabilidad política.

En la segunda perspectiva, la del concepto moderno, Hegel postula que la

sociedad civil y el Estado constituyen ámbitos diferentes y separados, en
realidad excluyentes. En tal caso, la sociedad civil estaría compuesta por una
red compleja en donde convergen diversos componentes y relaciones, entre los
cuales se encuentran: individuos, grupos y clases sociales, corporaciones, el
mercado, ciertas instituciones como la administración de justicia y la policía, y
un marco normativo específico.11

Dicho de otra manera, la sociedad civil está compuesta por el conjunto de

organizaciones e instituciones cívicas, voluntarias y sociales que forman la
base de una sociedad activa, para tal efecto, dichas asociaciones o
fundaciones deben de constituirse como no lucrativas, independientes a las
estructuras del Estado y de las empresas. Aquí se presentan la tipología
más frecuente de organizaciones de la sociedad civil:

• Organizaciones no gubernamentales (ONG);

• Organizaciones no lucrativas (ONL);
• Clubes y organizaciones deportivas;
• Clubes sociales;
• Grupos religiosos;
• Sindicatos;
• Colegios Profesionales;
• Organizaciones barriales, comunidades;
• Individuos, familias; y,
• Toda entidad que no dependa del poder político.

El Banco Mundial utiliza el término sociedad civil para referirse a una amplia
gama de organizaciones no gubernamentales y sin fines de lucro que
están presentes en la vida pública, expresan los intereses y valores de
sus miembros y de otros, según consideraciones éticas, culturales,
políticas, científicas, religiosas o filantrópicas. Por lo tanto, el término
organizaciones de la sociedad civil abarca una gran variedad de
organizaciones: grupos comunitarios, organizaciones no
gubernamentales, sindicatos, grupos indígenas, organizaciones de
caridad, organizaciones religiosas, asociaciones profesionales y
fundaciones.
11
VIVEROS, Felipe. (1998). “La participación de la sociedad civil en acciones de
interés público”.

16
La sociedad civil también es llamada por algunos teóricos como el Tercer
Sector, este término se asocia a la idea de una tercera esfera separada del
Estado y “el mercado”.

Lester Salamon, presenta los primeros datos del proyecto comparativo sobre el
Tercer Sector de la John Hopkins University, donde comparte las definiciones
comunes del proyecto: definen el universo de investigación como “sector sin
fines de lucro” y se centran en su estructura e importancia económica. En sus
términos se trata de reconocer un “sector” económico compuesto por “una
amplia variedad de instituciones sociales que operan por fuera del Estado y del
mercado”. Como se sabe, el autor reconoce cinco características de dicho
sector: organizaciones formales, privadas, no distribuyen ganancias,
autónomas y que incorporan trabajo voluntario12.

3.3. Ciudadanía.

El concepto de ciudadanía conjuga derechos y responsabilidades de los

individuos, los cuales son regulados por un ordenamiento político institucional,
contando además con aceptación social.

Por lo tanto, el ciudadano “en teoría” debe de disponer de una serie de

derechos reconocidos y fundamentados institucionalmente, pero además tiene
obligaciones con respecto al resto de los integrantes de la colectividad y con el
mismo Estado.

La condición de ciudadano es asignada a los individuos que cumplen con

determinados “requisitos”, los cuales hace que las personas sean acreedoras a
esa calidad, básicamente los requisitos son los siguientes: ser miembro de una
comunidad política, habitar en el territorio del que se es ciudadano, cumplir
con las normas que regulan la comunidad política. Al cumplir con estos
“requisitos” se gozara de la condición de ciudadano, la cual contrae una
serie de deberes y derechos, de los cuales los más importantes son los
derechos de participación política, como el derecho al voto, y a la participación
en otras actividades cívicas.

Entonces podemos entender la ciudadanía, como un conjunto de derechos

garantizados por el Estado, y a su vez, como responsabilidades hacia la
comunidad política de la que se forma parte. A continuación enunciare los
elementos de la ciudadanía:

1) La ciudadanía supone la existencia de individuos con cierta autonomía,

con capacidad de pensar y decidir con criterios propios;
2) La existencia y reconocimiento de derechos civiles, políticos y sociales.
3) La posibilidad de ejercer esos derechos;

12
LESTER M. Salomón : Helmut, K : Regina List : Stefan T. (1999). Dimensiones
del Sector No Lucrativo.

17
 4) La existencia de un sentimiento de pertenencia a una comunidad
política;
5) La capacidad de decidir libremente y de participar activamente en los
asuntos públicos; y,
6) la capacidad de participar en la riqueza y el bienestar que produce una
sociedad.

Uno de los exponentes más notables sobre el tema, Marshall T. H., entiende
por ciudadanía a la "plena pertenencia a una comunidad, donde pertenencia
implica participación de los individuos en la determinación de las condiciones
de su propia asociación. La ciudadanía es un status que garantiza a los
individuos iguales derechos y deberes, libertades y restricciones, poderes y
responsabilidades”.13

Marshall señala que la ciudadanía supone el ejercicio de tres tipos de

derechos. A) civiles: libertad de propiedad, libertad de contrato, de
pensamiento, de conciencia y religión, libertad de expresión y opinión, de libre
transito y de justicia. B) Derechos Políticos: A elegir y ser elegidos, a participar
en los asuntos públicos, al voto, etc.; y, C) Derechos Sociales: A la vida, a la
alimentación, al trabajo, a la sindicalización, a la seguridad social, a la vivienda,
salud, educación.

Bobero, de forma polémica aborda el tema y realiza los siguientes

cuestionamientos ¿podemos ser ciudadanos iguales en una sociedad
desigual? ¿Es posible que todos tengamos los mismos derechos y las mismas
obligaciones siendo tan desiguales?

Dar respuesta a estas preguntas tendría sentido si se pudiera categorizar la

condición de ciudadano, otorgando distintos grados de ciudadanía
diferenciados por sus “requisitos”. En este caso sí se pudieran responder las
preguntas planteadas, sin embargo la ciudadanía no es solo un status definido
por un conjunto de derechos y responsabilidades. Si así lo fuera, existirían
ciudadanos de primer grado, de segundo, tercero y así sucesivamente.

4. GOBIERNO LOCAL.
Para entrar en materia de gobierno local, el cual juega un papel medular en el
presente trabajo, y por ende se requiere entender su función, organización,
características, facultades y recursos, es preciso plantear esta interrogante:
¿Qué es el gobierno Local?

El gobierno local, o municipalidad, es la forma básica de organización de la

mayoría de los países, cuentan con autonomía política, económica y
administrativa, y además es el ente del Estado mas cercano a los ciudadanos,
por lo cual, es ahí donde los vecinos participan de manera directa en los temas
relacionados con los intereses de su comunidad, así mismo, estos tienen como
función, mediante “sus recursos” fomentar el bienestar de los pobladores a
través de la prestación de servicios públicos y el desarrollo de su localidad.
13
MARSHALL, T. H. (1997). “Ciudadanía y clase social”.

18
Los gobiernos locales juegan un rol trascendental dentro del sistema político,
ya que permiten que los ciudadanos, como miembros de la comunidad, se
acerquen más a las autoridades, exista participación en las decisiones de
gubernamentales, y puedan ser informados de como se están invirtiendo los
recursos públicos, estas circunstancias favorecen la gobernabilidad y la
gobernanza, se legitiman los gobiernos mediante sus acciones en conjunto con
la sociedad y es desde esta división territorial donde se debe de promover el
ejercicio pleno de la ciudadanía dentro de un orden democrático.

Las autoridades municipales están conformadas en su esencia (puede variar

según el Estado) por un Concejo municipal o Ayuntamiento, según sea el caso.
El Concejo municipal o Ayuntamiento está integrado por el alcalde y los
regidores, aunque esta estructura también puede variar, integrando más
figuras, como la de un órgano fiscalizador, la función de dichas autoridades
municipales es emitir normas y vigilar el buen uso del dinero y los recursos de
la municipalidad.

Como expresión de esta discusión la Federación Latinoamericana de

Ciudades, Municipios y Asociaciones (FLACMA) –que agrupa a las
asociaciones nacionales de municipalidades de toda América Latina- en su
“Agenda Municipal Latinoamericana” establece: “…la función principal de los
gobiernos locales es la promoción del desarrollo (siendo ésta)
simultáneamente política, económica, social, cultural y ambiental”… “Se inicia
con la generación democrática de sus autoridades, se reafirma mediante
consultas periódicas a la ciudadanía… se hace efectiva con la gestión
participativa de los servicios, programas y proyectos… mediante alianzas con
instituciones públicas y privadas. De este modo, se logra… la gobernabilidad
del territorio local.14

La nueva gestión municipal latinoamericana es entendida por las asociaciones

nacionales como una manera abierta de gestionar el desarrollo, donde las
municipalidades “aprenden” a concertarse con actores privados y ciudadanos
para resolver los cambiantes problemas del desarrollo.

El concepto de gobierno local adquiere relevancia por las “buenas prácticas” de

muchas administraciones municipales que realizan acertadas gestiones, las
que trascienden el simple cumplimiento de la norma y la entrega de servicios.
Varias grandes y medianas ciudades latinoamericanas llaman la atención por
su capacidad de ir más allá de las fronteras de la administración al encabezar
procesos de desarrollo local.

14
FLACMA. (2000). “Hacia una Agenda Municipal Latinoamericana”.
IULA/FLACMA.

19
Estos procesos muestran cambios en la naturaleza de la acción local. La
institución municipal evoluciona, y pasa de ser:15

•  De productora de servicios a proveedora de bienes públicos. Las

municipalidades no están obligadas ahora a producir los servicios que
prestan a los vecinos, pueden contratarlos, licitarlos, delegarlos o
trasferirlos del todo al sector privado o a la organización ciudadana.
•
•  De administración municipal a gobierno local promotor del desarrollo
(humano y sustentable según el PNUD). Antes los municipios hacían
sólo lo que la Ley les asignaba como competencias –muchas veces ni
siquiera eso-, ahora las municipalidades deben “adelantarse” a la norma
y hacer lo que los ciudadanos esperan para resolver problemas e
impulsar el progreso.
•
•  De administración vertical, normativa y rígida hacia una “gestión
participativa” interna y externa centrada en el capital humano municipal y
en el capital social local. Tradicionalmente la autoridad “mandaba”, dado
que tenía el poder para hacerlo. En la actualidad la capacidad de “hacer
cosas” se encuentra dispersa entre muchos agentes sociales Y
económicos, de modo que la autoridad tiene que ponerse de acuerdo
con estos para lograr el desarrollo local.

Una vez revisados sus aspectos generales de los gobiernos locales, el caso
que me interesa abordar puntualmente es el de los municipios de México, por
lo tanto planteare de forma textual lo que estipula la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos para esta materia.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dentro del titulo

quinto (De los Estados de la Federación y del Distrito Federal), en el artículo
115. Establece que los estados adoptaran, para su régimen interior, la forma de
gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su
división territorial y de su organización política y administrativa el municipio
libre, conforme a las bases siguientes:16

I. cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular

directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y
síndicos que la ley determine. La competencia que esta constitución otorga al
gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no
habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del estado.

II. los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejaran su

patrimonio conforme a la ley.

15
Ibid.
16
* Nota: De la Constitución, extraje los elementos necesarios como base para la
realización de este trabajo.

20
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes
en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados, los
bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones
administrativas de observancia general dentro de sus respectivas
jurisdicciones, que organicen la administración publica municipal, regulen las
materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y
aseguren la participación ciudadana y vecinal.

III. los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos

siguientes:

i. agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y

disposición de sus aguas residuales;
ii. alumbrado publico;
iii. limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición
final de residuos;
iv. mercados y centrales de abasto;
v. panteones;
vi. rastro;
vii. calles, parques y jardines y su equipamiento;
viii. seguridad publica, en los términos del articulo 21 de esta
constitución, policía preventiva municipal y transito; e,
ix. los demás que las legislaturas locales determinen según
las condiciones territoriales y socioeconómicas de los
municipios, así como su capacidad administrativa y
financiera.

IV. los municipios administraran libremente su hacienda, la cual se formara

de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las
contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor.

Las legislaturas de los estados aprobaran las leyes de ingresos de los

municipios, revisaran y fiscalizaran sus cuentas públicas. Los presupuestos
de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos
disponibles.

Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma

directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la
ley.

Con los elementos planteados que nos brinda el artículo 115. Constitucional,
se presenta la factibilidad de implementar mecanismos de participación
ciudadana en el proceso de políticas públicas que contribuyan al desarrollo
local.

21
5. REFORMA DEL ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS.
El tema de la Reforma del Estado y Políticas públicas es otro elemento a
considerar en este trabajo, su debate es extenso y aunque ya tiene
algunas décadas en la palestra siguen siendo temas vigentes, tal es así
que no dejan de atraer la atención de varios estudiosos del Estado y sus
funciones.

En un primer plano me situare en la reforma del estado. Por lo que es

indispensable saber a que se le llama reforma del estado.

5.1 Reforma del estado.

Si bien es cierto, la reforma del estado se puede entender como un proceso

dentro del cual el Estado va adecuando sus instituciones para dar respuesta
tanto a sus problemas, como a las potenciales crisis que se pudieran presentar
o más aún para enfrentar las crisis existentes. Este proceso cuenta con
diversas fases, donde el Estado debe de intervenir en las políticas que rigen en
las materias donde se presentan problemas, o readecuando el mismo aparato
administrativo. La filosofía de la reforma del estado se da en primer termino en
materia económica, para proteger los intereses sociales, y se remonta a finales
del siglo XIX debido a la crisis suscitada a nivel mundial; dicho proceso se
presenta nuevamente en la época moderna con gran influencia en
Latinoamérica con el Consenso de Washington, donde se implementa una
política de mercado, con el objeto de reducir al mínimo el papel del Estado en
el ámbito de la economía de los países de la región latinoamericana.17

Algunos autores han realizado grandes aportes al tema, emitiendo definiciones

para comprender el proceso en que se da la reforma del estado, uno de ellos
es Luis Aguilar Villanueva, catedrático de El Colegio de México, señala que "el
concepto de Reforma del estado es muy extenso, ya que incluye gran cantidad
de temas que pertenecen a los ámbitos de política económica, política social,
administración pública, política electoral, a la naturaleza del Estado. Siendo
pues un concepto tan vasto termina por perder su significado, por lo que desde
las distintas disciplinas se intenta precisar su significado acotándolo a campos
más definidos".

En todo caso se podría entender que las reformas al Estado son procesos
inducidos cuyos objetivos esenciales buscan que el Estado asegure su
supervivencia y su funcionalidad ante los incesantes cambios económicos,
políticos y sociales de cada país.

A su vez, Mauricio Merino, investigador del CIDE, plantea que "la reforma del
Estado representa la parte formal del dinamismo propio de la gobernabilidad
democrática, que a fin de cuentas exige un nuevo arreglo institucional capaz de

17
TOMASSINI, L. : Armijo, M. (2002). “Metodología para el análisis de los procesos
de reforma del Estado”.

22
procesar las transformaciones del régimen de manera pacífica, legal y
democrática”.

Por su parte, el BID enuncia cuatro áreas de la estrategia de modernización del

Estado: gobernabilidad democrática, gestión pública, Estado de derecho, e
interrelación entre el Estado, el mercado y la sociedad. Abordan cuestiones
tales como la seguridad de los ciudadanos, la participación de la sociedad civil,
la administración pública electrónica, la administración tributaria y la política
fiscal, por medio de diversas actividades tales como talleres financiados por
proyectos, seminarios, cursos y publicaciones orientados a alcanzar el
consenso de todas las partes interesadas.

5. 2. Políticas públicas.

Para contextualizar el surgimiento de las políticas públicas, es preciso ubicarlas

como parte fundamental de la reforma del estado, y para ello hay que
remontarnos a la crisis del Estado de bienestar y su posterior transformación,
donde se demostró, entre otras cuestiones, que era necesario romper con los
estilos tradicionales de relaciones y modos de tomar decisiones y gestionar los
bienes públicos, en ese sentido, se admitió que la escasez y los costos de ese
entonces se estaban convirtiendo en graves problemas tanto económicos como
de gobernabilidad, es por ello, que en los Estados Unidos de Norteamérica,
después de la segunda Guerra Mundial, se instituyó una nueva forma de
gobernar, esta es, mediante las política pública, a esto se aúna los reclamos
de democratización por parte de la ciudadanía Estadounidense, lo que exige
cambios sustanciales en los modos tradicionales de hacer política.18

Estos cambios van dando lugar a un nuevo patrón de policy making, que va
modificando reglas, procedimientos, incluso, la concepción de la relación entre
sociedad y gobierno. Al mismo tiempo emergieron nuevos actores políticos y
organizaciones sociales, con ideas, prácticas y discursos alternativos, y nuevos
liderazgos sociales.

Una vez revisado el contexto en que emergen las políticas públicas, citare un
primer acercamiento a su conceptualuzación, el cual plantea que son procesos
netamente políticos y no puramente una ordenación técnica de medios para el
cumplimiento de metas u objetivos.19

De manera mas concreta, Tamayo define a las políticas públicas como “el
conjunto de objetivos decisiones y acciones, que lleva a cabo un gobierno para
solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el
propio gobierno consideran prioritario”.20

18
AGUILAR, Villanueva, Luis. (1996). Problemas Públicos y Agenda de
Gobierno.
19
NOE, Marcela. “Ciudadanía y políticas publicas”

20
TAMAYO, M. (1997) “El análisis de las políticas públicas”

23
6. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO.
El tema de los presupuestos participativos (PP) es relativamente nuevo, como
se menciono con anterioridad, en primer termino, las políticas públicas surgen
como un instrumento que evolucionaría la manera en que tradicionalmente se
gestionaban los recursos públicos, por lo tanto, el PP surge como un
instrumento que se crea para implementar una nueva forma de gestionar los
recursos del Estado en virtud de atacar los problemas y necesidades que
atañen a las diversas comunidades, incorporando además, elementos
democráticos, a través de la participación de la ciudadanía, la cual influye
potentemente en la gobernabilidad de los Estados y en su legitimidad21.

Para entrar al tema con más intensidad, haré alusión al surgimiento y

antecedentes del PP. Este surge en Brasil en las últimas décadas del siglo XX,
después de la promulgación de la Constitución Federal de 1988, en Porto
Alegre, bajo un clima de alta corrupción y despilfarro de los recursos públicos,
posteriormente se da en un número creciente de municipios mediante una
experiencia de democracia directa. Esta práctica de deliberación política, no
prevista específicamente por el texto constitucional, emerge como un nuevo
instrumento de democracia participativa.

La idea central estriba en que la existencia de una gestión pública transparente,

con rendición de cuentas públicas y regulares (mayor accountability), depende
de un efectivo control social a partir de involucrar de manera directa a los
ciudadanos en la vida política. Buscando con esto mayor legitimidad en los
procesos democráticos, por medio de la participación ciudadana.

¿Que son los Presupuestos Participativos?

Prácticamente, el Presupuesto Participativo es un instrumento de participación
ciudadana, mediante el cual a la población de determinado territorio adquiere la
facultad de decidir en que gastar el presupuesto destinado para ese rubro. La
importancia del PP estriba en que los ciudadanos puedan elegir como se
gastan los recursos mediante la previa definición de prioridades comunales que
se van a poner a consideración de los habitantes.

Los Presupuestos Participativos permiten acercar el gobierno local a la

ciudadanía a través de la participación directa. Es decir, ciudadanía con
capacidad, facultades y derechos para pensar, proponer, decidir y actuar
mediante los principios de los Procesos Participativos, los cuales se establecen
de la siguiente manera:

• Democracia participativa;
• Es un proceso abierto, no excluyente;
• Se asigna dinero público a las demandas ciudadanas;
• Es necesaria una red ciudadana; y,
• Establecer prioridades comunales.

21
Ver revista No. 33 del CLAD: “Presupuestos participativos”

24
Los principales objetivos del proceso del Presupuesto Participativo son:
• Fortalecer los espacios y mecanismos de participación, diálogo y
el consenso entre los diferentes actores sociales, a fin de
profundizar el proceso de desarrollo de determinada comunidad.

• Consolidar la democracia y la gobernabilidad local; mediante la

participación ciudadana para la elaboración del presupuesto.

• Definir participativamente las necesidades prioritarias de cada

sector y del municipio en su conjunto, para la elaboración del
Presupuesto Municipal.

El proceso de aprobación del presupuesto tiene las siguientes etapas:

• Asignación presupuestal;
• Convocatoria;
• Concertación temática y territorial;
• Definición de prioridades y decisión;
• Elaboración de proyectos y ejecución; y,
• Evaluación y rendición de cuentas.

Una vez cumplidas las etapas del Presupuesto Participativo, y el gasto se haya
ejercido a favor de las prioridades sociales de determinada comunidad, las
experiencia dicen que tanto la comunidad como el gobierno han establecido un
buen nivel de interacción, lo cual contribuye tanto al fortalecimiento de la
democracia, como a incentivar la participación ciudadana; a crear ciudadanía; a
fortalecer al gobierno local en cuanto sus instituciones; a detectar las áreas de
vulnerabilidad en que se requiere reformar el Estado; y, a diseñar, implementar
y evaluar políticas públicas generadoras de valor publico en grado máximo,
entre otras cosas.

25
Conclusión.

A manera de conclusión, si trasladamos lo expuesto en este trabajo a un

municipio, el cual su quehacer se desenvuelve en un ambiente de estabilidad
política y económica, dentro de un contexto democrático, donde impera el
Estado de derecho y la ingobernabilidad es algo que no causa problemas,
donde por los antecedentes anteriores seguramente las instituciones públicas
están legitimadas ante la sociedad, entonces es casi un hecho que las
autoridades están haciendo bien su trabajo, y también es posible que se este
generando valor público.

En los casos en los que se ha presentado el presupuesto participativo como

una alternativa a la forma tradicional de gestionar los recursos fiscales, por lo
regular (Latinoamérica), pero no generalmente (Europa), los gobiernos locales
padecen de una u otra causa por la cual no hacen las “cosas bien” y por lo
tanto no generan valor publico. En este sentido, el presupuesto participativo,
según lo estudiado, surge como promotor de la participación ciudadana
convirtiéndose en un elemento atractivo para la ciudadanía, y al mismo tiempo
ayuda a los gobierno a “hacer bien” las cosas para crear valor publico, y los
que hacen las “cosas bien”, obtienen un grado mayor en su legitimidad y
eficiencia en la implementación de las políticas públicas.

En la parte introductoria de este trabajo se sugería la necesidad de fortalecer

las instituciones encargadas de crear instancias de participación ciudadana, ya
sea en localidades de poco o regular grado de incidencia participativa en los
asuntos públicos, así mismo se plantearon dos interrogantes, la primera dice
relación con la posibilidad de incentivar a la ciudadanía para incrementar dicha
participación, mientras que la segunda, se enfocaba hacia los beneficios que se
pudieran obtener del proceso participativo.

Después de estudiar diversos casos, en municipios donde existen instrumentos

de participación ciudadana, pude darme cuenta que en localidades de
diferentes característica, los instrumentos de participación ciudadana, en
concreto los presupuestos participativos han incrementado de forma
inimaginable los índices de participación de los habitantes en las convocatorias
municipales, así lo demuestra en sus experiencias países como Brasil, Chile,
Perú, Francia, España, entro otros. Así mismo, los beneficios no solo fueron
para la ciudadanía, los cuales mediante dichos procesos democráticos
delimitaban las necesidades de su comunidad para después decidir en que
gastar la partida presupuestal designada para ese fin, sino también el gobierno
obtuvo grandes ganancias, las cuales se tradujeron en legitimidad de las
instituciones, se fortaleció la gobernabilidad en un ambiente democrático y las
relaciones Estado- sociedad se estabilizaron al grado de crear certidumbre
política.

26
Cabe destacar que la participación de la sociedad sigue en ascenso cada año,
y el fenómeno que se esta presentando en los comicios electorales, es reflejo
de ello, esto se vislumbra al ver que las fuerzas políticas en el poder que han
implementado los presupuestos participativos se han mantenido, incluso
ampliando su capital político-social, entendiéndose este como el conjunto de
redes de compromiso sociales y políticos que se materializa en la disposición
de lazos de confianza y cooperación que establecen los individuos entre sí y
con las instituciones, estas redes pueden ser sólidas en la medida en que se
cumplan las expectativas que se tienen en cuanto la función pública.

Esto da cuenta de la buena aceptación que han tenido los instrumentos de

participación ante la ciudadanía, sin embargo hay que tener cuidado, porque en
algún momento determinado se podaría caer en una democracia defectuosa
(Delegativa) con rasgos populistas por el apoyo de los gobiernos en actividades
clientelitas para retenerse en el poder. En este sentido es necesario que los
ciudadanos sean concientes de esta situación y mediante los mecanismos de
rendición de cuentas (accountability) estén en permanente inspección de las
proporciones y destino de sus recursos.

27
Bibliografía

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