PRINCPIOS orientadores da segurana pblica e limitadores da atividade policial, luz da Constituio Federal e das modernas tendncias legislativas.

PALAVRAS-CHAVES:
policial; limitaes.
Sumrio: 1 introduo: 1.1 - conceito de polcia; 1.2 sobre como se deve encarar a segurana pblica; 2 os princpios orientadores da segurana pblica e limitadores da atividade policial, luz da Constituio Federal e das modernas tendncias legislativas: 2.1 - princpios referentes segurana pblica enquanto servio pblico: 2.1.1 - princpio da universalidade; 2.1.2 - princpio da continuidade; 2.1.3 - princpio da cortesia; 2.2 princpios referentes segurana pblica enquanto administrao pblica: 2.2.1 princpio da legalidade ou juridicidade; 2.2.2 - princpio da impessoalidade; 2.2.3 princpio da moralidade; 2.2.4 - princpio da publicidade; 2.2.5 - princpio da eficincia; 2.2.6 - princpio da razoabilidade; 2.3 - princpios referentes atividade policial em sentido estrito: 2.3.1 - o poder de polcia e o poder da polcia; 2.3.1 - princpio da supremacia do interesse pblico; 2.3.2 - princpio da garantia; 2.3.3 - princpio do respeito aos direitos humanos; 2.3.4 - princpio da oficiosidade; 2.3.5 - princpio do risco; 2.3.6 princpio da realidade; 2.3.7 - princpio da proibio do excesso (ou da proporcionalidade lato sensu); 2.3.8 - princpio da oportunidade da atuao policial; 2.3.9 - princpio da boaf; 2.3.10 - princpio da concordncia prtica; 2.3.11 - princpio da liberdade; 2.3.12 princpio da justia; 2.3.13 - princpio do uso legitimado e progressivo da fora; 2.4 princpios referentes atividade policial em sentido amplo ou atinentes investigao criminal: 2.4.1 - princpio da oficialidade; 2.4.2 - princpio da investigao legal e adequada; 2.4.3 - princpio da veracidade; 2.4.4 - princpio da lealdade; 2.4.5 - princpio da indivisibilidade; 2.4.6 - princpio da unidade tcnico-cientfica; 2.4.7 - princpio da interdisciplinaridade; 2.4.8 - princpio da relevncia social e comunitria; 3 concluses: 3.1 a tenso real e a antinomia aparente entre os ideais de segurana e liberdade; 3.2 poltica de segurana pblica como elemento da poltica criminal - ordem pblica, segurana pblica, defesa social e defesa civil; 4 referncias.

Direito policial; Princpios jurdico-ticos; atividade

1 INTRODUO: 1.1 - CONCEITO DE POLCIA: Antes de tudo importante apresentar um conceito de instituio policial tpica, porque so tantas as ingerncias governamentais a infringir o ordenamento jurdico ptrio que pode parecer que nessa seara reina a mais absoluta discricionariedade governamental. Na atual conjuntura, em que o clamor popular por segurana pblica comea a afetar as pretenses polticas, aparecem aqui e ali iniciativas infelizes e ilegais, criando-se a torto e a direita corporaes no previstas na Carta Magna. H alguns entes federativos que criam guardas comunitrias para atuao em policiamento ostensivo, com salrios nfimos, sem concurso pblico prvio e em regime celetista. Outros h que contratam, em regime temporrio, pessoas para atuarem como escrivs nas delegacias. Sem contar aqueles que pretendem utilizar as foras armadas na tarefa policial. O que mais surpreende nisso tudo, entretanto, que tais improvisos descuram da formao tcnico-profissional necessria aos policiais, no se dando conta que uma das facetas mais acentuadas da polcia moderna a especializao dos seus quadros. Se at as Foras Armadas modernas empenham-se na profissionalizao dos seus quadros, muito mais a atividade policial, porque cotidiana, requer a mesma profissionalizao.

Por isso tudo importante conceituarmos o que vem a ser polcia, suas caractersticas modernas e o regime em que devem trabalhar. Passaremos ento a analisar o que nos dizem os estudiosos sobre o conceito de polcia. O filsofo Plato considerava a polcia como uma magistratura sem a qual nenhuma repblica poderia subsistir. Essa definio, entretanto, deixava transparecer a confuso que existia entre o poder da polcia e a judicatura, s resolvida no final do sculo XIX. Em seus Comentrios Constituio de 1988, J. Cretella Jr., conceitua a polcia como sendo a fora organizada que protege a sociedade da vis inquietativa que a perturba1; ensinando, grosso modo que, quanto ao Estado, a polcia visa garantir a estabilidade da estrutura das instituies e, quanto ao indivduo, objetiva garantir a tranqilidade fsica e psquica. Para Jos Lopes Zarzuela2, polcia a atividade de manuteno da ordem estabelecida em uma cidade, regio ou pas, implicando basicamente a proteo individual do patrimnio, e outros bens jurdicos, contra atos ilcitos previstos em diplomas penais. Francesco Carnelutti nos ensina que a polcia um dos ramos da administrao, cujo objetivo promover a ordem social, lutando contra o crime que uma desordem, seno vejamos:
La funcin de polica, que es una de las ramas de la funcin administrativa, tiende a promover las condiciones materiales favorables al orden social. Puesto que el delito es un desorden, se comprende que la polica participe em la lucha contra el mismo...3

Outros conceitos se encontram na doutrina, todavia nos parece que todos empenhamse em conceituar a polcia apenas pelas suas finalidades e no pelas suas caractersticas. Cremos que no seja o mais adequado, e mais elucidativo, conceituar uma categoria tosomente pela finalidade para a qual foi criada. Foi assim que ensinou Waldemar Gomes de Castro, segundo o qual difcil definir o que vem a ser polcia, porque o significado da palavra tem muitas variaes. Todavia, tenta faz-lo da maneira mais analtica possvel, destacando seus elementos caractersticos:
impe-nos conceitu-la, precisando-lhe os extremos de sua essencialidade, atravs dos seus componentes primrios: - 1) o subjetivo Estado, que a fonte de onde ela provm; 2) o teleolgico a segurana da sociedade e individual contra a vis inquietativa: seu fim; 3) o objetivo as limitaes por ela impostas liberdade, usando at a vis coerciva: seu meio.4

Assim, nos parece mesmo necessrio destacar as caractersticas da categoria, sendo imperativo apontar os pontos diferenciadores entre a polcia e outras atividades estatais e nesse mister, valer-nos-emos do estudo efetuado por Jean-Claude Monet5, cuja definio consideramos sobremaneira elucidativa. Nas lies do autor, as polcias modernas caracterizam-se por serem corpos profissionalizados, hierarquicamente organizados e especializados (desempenham a ttulo
Cretella Jnior, Jos. Comentrios Constituio Brasileira de 1988. 2 ed., Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1993. p. 3410 e 3411. 2 Zarzuela, Jos Lopes. Polcia Enciclopdia Saraiva do Direito/ coordenao do prof. R. Limongi Frana. s/ed., So Paulo: Saraiva, 1977. p. 169. 3 Carnelutti, Francesco. Leciones sobre el Processo Penal; traducin de Santiago Sentis Melendo vol. I. s/ed., Buenos Aires: Ediciones Jurdicas Europa-Amrica, 1957. p. 262. 4 Castro, Waldemar Gomes. Polcia - Repertrio Enciclopdico do Direito Brasileiro/ J.M. de Carvalho Santos e Jos de Aguiar Dias vol. XXXVIII, s/ed., Rio de Janeiro: Editor Borsoi, 1947. p. 80. 5 Monet, Jean-Claude. Polcias e sociedades na Europa; traduo de Mary Amazonas Leite de Barros. 2 ed., So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2002.
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exclusivo ou principal as funes de segurana pblica), integrantes da administrao pblica, em geral com estatutos diferentes dos outros corpos de funcionrios, que podem utilizar a coao fsica (portanto atuam sobre pessoas) para a consecuo de suas tarefas, no se limitando a uma clientela particular (como no caso dos guardas de priso6, as Guardas Municipais, as Polcias Legislativas, etc), mas cujas aes circunscrevem-se ao mbito interno de um pas (o que as distingue das Foras Armadas), cuja finalidade regular de manuteno da ordem e da segurana, para aplicao das leis e resoluo dos conflitos interindividuais. Por outro lado, consubstanciam uma agncia de controle social estatal, integrante do sistema penal, cuja relevncia reside no jus puniendi do Estado. Tem, pois, a polcia natureza jurdica de servio pblico e, contemporaneamente, encontra seu fundamento poltico na concepo assecuratria dos direitos constitucionais e legais. o cidado, portanto, a razo de ser da polcia. Podemos assim dizer, em resumo, que so caractersticas das polcias modernas o seguinte: 1. Profissionalizao; 2. Especializao; 3. Carter pblico; 4. Estatuto diferenciado; 5. Legitimidade para uso da fora; 6. Clientela indeterminada 7. Atuao no mbito interno; 8. Finalidade de manuteno da ordem e da segurana pblica e; 9. Concepo garantista de direitos. Portanto, no h que se falar em aparato policial no oficial e sem a devida formao tcnica, tampouco h de se pretender dissociar a polcia da administrao pblica, privatizando-a, ou de trat-la como um servio pblico como qualquer outro, o que no possvel dadas as suas peculiaridades, que entre as quais destacamos a impossibilidade de aplicao do princpio da economicidade nos servios policiais, posto que a atividade policial dispendiosa por natureza, no prescinde da constante renovao, ou pelo menos a reposio, de materiais fsicos e humanos, a uma porque o crime vai se aperfeioando e o policial precisa ter a devida capacitao intelectual para enfrentar as novas prticas criminosas no convencionais, a outra porque a polcia efetivamente utiliza os seus recursos materiais exausto (viaturas e munio, por exemplo), e por fim, porque, sendo atividade arriscada e at agora mal remunerada, seus quadros acabam por se tornarem transitrios. Tudo isso torna sui generis a atividade policial, no se podendo trat-la, assim, como um servio pblico como outros. 1.2 SOBRE COMO SE DEVE ENCARAR A SEGURANA PBLICA: Ao adentrarmos no estudo da polcia enquanto fenmeno jurdico, necessrio conhecermos o que vem a ser segurana pblica do ponto de vista da cincia do Direito, j que no se pode falar de polcia fora desse contexto. Em primeiro lugar, desde j devemos compreender que na sociedade contempornea os organismos policiais no podem mais ser utilizados como instrumentos de simples afirmao de poder de governos com interesses de ocasio. A polcia antes de tudo instrumento do Estado que, dentre outros, tambm presta-se a garantir os direitos fundamentais, entre os quais o da segurana. Assim, por sem dvida, deve ela ser tratada como instituio jurdica e seus atos analisados quanto a juridicidade dos mesmos o que muitas vezes no ocorre por absoluta falta de legislao especfica, como veremos, ou mesmo por menoscabo ao conjunto de princpios e regras jurdicas atinentes.

Incompatibilidade, com o disposto no art. 144 da Constituio Federal, da norma do art. 180 da Carta Estadual do Rio de Janeiro, na parte em que inclui no conceito de segurana pblica a vigilncia dos estabelecimentos penais e, entre os rgos encarregados dessa atividade, a ali denominada Polcia Penitenciria. (ADI 236, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ 01/06/01).

No obstante, o chamado Projeto Segurana Pblica para o Brasil tem, por ora, recomendado a desconstitucionalizao da matria policial7 o que a nosso ver, dada a fragilidade das instituies, representa um erro que poder deixar a sociedade merc de medidas autoritrias. A institucionalizao das polcias decorreu exatamente da necessidade de moldar esse aparato s realidades de um Estado Democrtico e de Direito. Mas afinal, o que segurana pblica? Quais aes, ante a ordem normativa vigente, podem ser consideradas como violncia? Qual a importncia destes temas no mundo jurdico? Bem, a segurana pblica tambm no apenas uma opo de governo. Conforme preconiza a Constituio Federal, um dever do Estado8, cuja natureza de direito fundamental e, portanto, classificado como um dos Direitos Humanos. Nesse sentido, Valter Foleto Santin na obra Controle Judicial da Segurana Pblica 9 esclarece-nos a natureza jurdica da segurana pblica sustentando que, pelos valores que protege e resguarda para uma qualidade de vida comunitria tranqila e pacfica (...) No h divergncia sobre a condio de direito fundamental do direito segurana pblica. E continua dizendo que, como no poderia ser diferente, no Plano Nacional de Segurana Pblica, o Governo Federal considerou claramente o direito segurana como um dos direitos fundamentais do cidado. 10 Que visa resguardar a ordem pblica e a incolumidade da pessoa e do patrimnio do cidado, numa atividade primria, para a paz social. 11 O referido autor ainda nos alerta sobre considerar-se o termo segurana, contido no caput do art. 5 da Constituio, como mero sinnimo de segurana jurdica, dizendo: Soa estranha a considerao do termo segurana como segurana jurdica 12 Pensando bem, para o jurista interessa considerar que a segurana pblica , em primeiro lugar, componente do rol dos Direitos Humanos13 e, depois, um direito fundamental insculpido no texto constitucional que deve ser garantido atravs de polticas prprias e tambm pela adequao dos organismos policiais que a prpria Constituio especifica. Entrementes, importante notar que o conceito de segurana, como direito humano fundamental que , foi adquirindo novas feies no decorrer dos sculos. Antes era tido apenas no mbito individual direito oponvel contra o Estado inserido no bojo da primeira onda de direitos humanos, tambm chamados de direitos da liberdade, ou liberdades pblicas, tinha como titular a pessoa individualmente considerada e representava o direito de resistir e de opor-se ao Estado, obrigando-o a uma competncia negativa. Agora, tem mais a ver com a chamada terceira gerao de direitos humanos, os direitos da fraternidade, que consagram o princpio da solidariedade e visam a proteo de direitos difusos e coletivos, e por isso

Projeto Segurana Pblica para o Brasil. p. 53. Disponvel em: http://www. mj.gov.br/senasp/biblioteca. Acesso em 24 jan. 2007. Tambm chamado de Plano Nacional de Segurana Pblica que, a bem da verdade e em bom tempo, foi deixado de lado a partir de 2003. 8 Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade (...) Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio (...) (Constituio da Repblica Federativa do Brasil). 9 Santin, Valter Foleto. Controle Judicial da Segurana Pblica: eficincia do servio na preveno e represso ao crime. s/ ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004. p. 80. 10 Santin, Valter Foleto. Ibid. p. 88. 11 Santin, Valter Foleto. Ibid. p. 86. 12 Santin, Valter Foleto. Ibid. p. 81. 13 Todo homem tem direito vida, liberdade e segurana pessoal. (Art. 3 da Declarao Universal dos Direitos Humanos)

transcendem a esfera do indivduo, entre os quais est o direito paz a segurana pblica decorre da busca pela paz. Ontem segurana individual, hoje segurana pblica. Nessa esteira, o direito segurana encontra suas prprias limitaes porque no um valor absoluto. A segurana deve ser encarada como uma garantia real de gozo e do exerccio pleno dos demais direitos e liberdades fundamentais e no tanto como um Direito autnomo. Desta feita, a segurana (...) ancora uma dimenso negativa [i. e., apresenta-se como um direito subjetivo segurana (direito de defesa perante as agresses dos poderes pblicos)] e em uma dimenso positiva [i.e., encerra em si um direito proteo por parte dos servios pblicos contra as agresses de outrem]. 14 mister destacar nesse ponto que, j na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789 previa-se que a garantia dos direitos do homem necessitava do uso de uma fora pblica (Artigo XII), todavia, segurana pblica conceito que ultrapassa a atividade policial, muito mais abrangente, requer aes em diversas reas da administrao pblica, pelo menos no que diz respeito aos delitos ditos convencionais.15 2 OS PRINCPIOS ORIENTADORES DA SEGURANA PBLICA E LIMITADORES DA ATIVIDADE POLICIAL, LUZ DA CONSTITUIO FEDERAL E DAS MODERNAS TENDNCIAS LEGISLATIVAS: 2.1 - PRINCPIOS REFERENTES SEGURANA PBLICA ENQUANTO SERVIO PBLICO: 2.1.1 - PRINCPIO DA UNIVERSALIDADE: Quando a Constituio Federal informa que segurana pblica dever do Estado est com isto a dizer que a segurana pblica um servio pblico, no s porque pretende atender aos interesses e s necessidades da coletividade (sentido material), mas tambm porque uma atividade prestada pelo Estado (sentido orgnico), bem como em razo de ser uma tarefa exercida sob a gide das normas de direito pblico (sentido formal). No h dvidas, portanto, quanto a natureza de servio pblico da segurana pblica. Alis, a execrao das polcias serve mesmo como catarse popular ante s ineficincias da administrao pblica como um todo 16 Por sua vez, bem conhecida a classificao que a doutrina costuma conferir aos servios pblicos, considerando-os segundo titularidade (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios); execuo (exclusivo ou no exclusivo); adequao (prprios ou imprprios); essencialidade (de relevncia pblica pr-comunidade ou de utilidade pblica prcidado); finalidade (administrativos ou industriais) e, por fim, quanto ao destinatrio (servios gerais uti universi de fruio geral ou servios individuais ut singuli de fruio individual). Nesse raciocnio, pode-se dizer que a segurana pblica representa um servio pblico de relevncia pblica, de prestao exclusiva do poder pblico, prprio porque indelegvel, cuja competncia para prestao comum entre os entes federativos, de fruio geral e, nos
Valente, Manuel Monteiro Guedes. Op. Cit. p. 212. Hoje est em voga uma tese que sustenta que, em se tratando de delitos convencionais, a poltica de segurana pblica deve ser abrangente, ou seja, deve abarcar as questes sociais crimingenas. Por outro lado, no que se refere aos crimes no convencionais (o crime organizado, o trfico, a corrupo institucional e outros crimes de plstico), estes devem ser duramente reprimidos pela atividade policial, posio que se coaduna com o minimalismo radical de Zaffaroni e Baratta, os quais, contraditoriamente, sugerem mais represso nos casos em que a interveno penal seja necessria a salvaguarda de interesses sociais. 16 Batista, Nilo. Punidos e mal pagos: violncia, justia, segurana pblica e direitos humanos no Brasil de hoje. s/ ed., Rio de Janeiro: Revan, 1990. Passim.
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termos da Lei 11.473, de 10 de maio de 2007, que revogou a Lei n 10.277, de 10 de setembro de 2001, servio pblico imprescindvel. De fato, a segurana pblica um servio pblico uti universi, pois seus destinatrios so indeterminados, o que confere ao Ministrio Pblico a titularidade para defend-los no que se refere prestao e qualidade. So, por outro lado, servios pblicos indivisveis, pela impossibilidade de determinao do seu usurio, que a coletividade como um todo, ele universal. Em face disso, a segurana pblica no pode ser diretamente tributada atravs da criao de taxa especfica17. Ela j mantida pelos impostos pagos pela populao18. Afora isto, a universalidade dos servios de segurana pblica implica na incluso de todos aqueles que se encontrem dentro do territrio nacional como seus usurios. De tal sorte, que o servio policial h de pautar-se pelo princpio democrtico e pela execuo indistinta do seu trabalho, no considerando a raa, o credo, o sexo, a nacionalidade e a condio social, poltica e fiscal dos administrados. Os servios de segurana, enfim, devem ser iguais e acessveis a todos, sem discriminao de qualquer ordem, todos os residentes no pas a eles faro jus. 2.1.2 - PRINCPIO DA CONTINUIDADE: Os servios de segurana pblica devem ser prestados incessantemente, sem interrupes. No ordenamento jurdico ptrio, a continuidade foi esclarecida pelo art. 22, da Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990, do Cdigo de Defesa do Consumidor, que diz que os servios essenciais devem ser contnuos. Entrementes, desde a Lei n 7.783, de 28 de junho de 1989, j havia a previso de que certos servios pblicos no poderiam sofrer paralisaes por greve, mas entre eles no figurava a segurana pblica. No obstante, se tal servio pblico destina-se a manter a ordem pblica, s por esta razo j deveria ser considerado essencial, posto que, nenhum Estado suportaria o caos de suas instituies, pela desordem. Aps uma greve iniciada na Polcia Militar de Minas Gerais, que atingiu proporo quase nacional, a Lei n 10.277, de 10 de setembro de 2001, instituiu medida para assegurar o funcionamento de servios e atividades de segurana pblica, a qual no artigo 3 indicava quais servios seriam considerados imprescindveis para a preservao da ordem pblica e para incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs de um rol taxativo que inclua tanto
No se pode confundir o fato gerador da taxa (exerccio regular do poder de polcia, ou a utilizao, efetiva ou potencial, de servio pblico especfico e divisvel prestado ao contribuinte ou posto sua disposio art. 77, do CTN) com a atividade policial enquanto servio pblico de segurana. porque, como j mostramos, a Polcia no se confunde com o poder de polcia, embora o detenha. A taxa pelo exerccio do poder de polcia, conforme melhor doutrina, s pode ser cobrada se houver um benefcio especfico, individual custa dos cofres pblicos, o que no ocorre com os servios de segurana pblica, vez que tm carter geral. 18 Em face do artigo 144, caput, inciso V e pargrafo 5, da Constituio, sendo a segurana pblica, dever do Estado e direito de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs, entre outras, da polcia militar, essa atividade do Estado s pode ser sustentada pelos impostos, e no por taxa, se for solicitada por particular para a sua segurana ou para a de terceiros, a ttulo preventivo, ainda quando essa necessidade decorra de evento aberto ao pblico. Ademais, o fato gerador da taxa em questo no caracteriza sequer taxa em razo do exerccio do poder de polcia, mas taxa pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, o que, em exame compatvel com pedido de liminar, no admissvel em se tratando de segurana pblica. (ADI 1.942-MC, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 22/10/99) ). In http://www.stf.gov.br/legislacao/constituicao, Acessado em 28 de maro de 2007.
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os servios executados pelas Polcias Civis em sentido amplo, quanto os servios das Polcias Militares, prevendo a possibilidade da Unio designar servidores federais, que atuassem em servios congneres, para executarem as atividades paralisadas e garantirem a sua continuidade (embora no tivesse elucidado que servios congneres seriam esses). A Lei n 10.277/2001, entrementes, foi revogada pela Lei n 11.473/2007, que dispe sobre a cooperao federativa no mbito da Fora Nacional de Segurana Pblica (FNSP). Essa nova lei, editada com o ntido propsito de dar ares legais tal Fora Nacional, at ento regida por um decreto que a criara em 2004, continua considerando os servios de preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio imprescindveis, mas agora a soluo da questo perspassa pela FNSP. Hoje, portanto, mais do que servio essencial, a segurana pblica servio imprescindvel que no admite suspenso. 2.1.3 - PRINCPIO DA CORTESIA: Segundo Hely Lopes Meirelles19, a cortesia um dos requisitos do servio pblico e traduz-se em bom tratamento para com o pblico que, se faltar, dever da administrao intervir para restabelecer seu regular funcionamento. Ocorre que, obrigao do policial deferir um bom atendimento ao cidado usurio. O art. 37, 3, da Constituio Federal, estipula a participao do usurio na administrao pblica, podendo fazer reclamaes relativas prestao do servio, avaliar a qualidade dos servios e representar contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica. 2.2 - PRINCPIOS REFERENTES SEGURANA PBLICA ENQUANTO ADMINISTRAO PBLICA: 2.2.1 - PRINCPIO DA LEGALIDADE OU JURIDICIDADE: o princpio que determina que os atos praticados pela administrao pblica somente sero considerados legais se a lei expressamente dispuser acerca da possibilidade de sua prtica. O agente pblico s pode fazer o que a lei autoriza, e como autoriza, de forma que se a lei nada dispuser, no poder agir o agente. Portanto, para a administrao pblica , na verdade, princpio da estrita legalidade, no comportando autonomia da vontade (faculdade de fazer o que a lei no probe). O princpio da legalidade administrativa d origem ao atributo da presuno de legitimidade dos atos administrativos, razo pela qual todo ato da administrao considerado legal tambm ser considerado legtimo, ou vice-versa. Destarte, especial ateno deve ser dada a este princpio no que concerne atuao policial. Manuel Monteiro Guedes Valente20 ensina que a polcia deve obedincia lei e constituio, tanto numa dimenso positiva a polcia s deve intervir de acordo e com base na lei, quanto numa dimenso negativa todos os atos da polcia tm de se conformar com as leis, sob pena de serem ilegais. Ademais, cabe polcia garantir os direitos do cidado porque deve tambm obedincia ao princpio da constitucionalidade, segundo o qual a lei maior do pas a constituio. Assim, por exemplo, acaso fosse editada uma lei que permitisse o uso de tortura na investigao criminal, poderia a polcia negar cumprimento norma em causa, ante flagrante inconstitucionalidade.
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Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23 ed., So Paulo: Malheiros, 1998. p. 289. Valente, Manuel Monteiro Guedes. Op. Cit. p. 86.

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O fato que, a interpretao mais contempornea do princpio da legalidade aponta para um poder-dever do administrador pblico de atuar conforme a Constituio, da dizer-se que hoje o mais adequado denominar o princpio da legalidade de princpio da juridicidade. 2.2.2 - PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE: Tambm chamado de princpio da finalidade. o princpio que informa que os atos praticados pela administrao pblica sempre devero atender finalidade do interesse pblico, jamais podendo, pois, buscar o atendimento do interesse pessoal ou de terceiros, sob pena de incorrer em desvio de finalidade. Para Manoel Monteiro Guedes Valente21, este princpio obriga a polcia a aplicar as normas jurdicas com os mesmos critrios, as mesmas medidas e as mesmas condies a todos os particulares indistintamente, sendo que ele no se confunde com neutralidade porque a polcia tem a seu cargo perseguir o interesse pblico. 2.2.3 - PRINCPIO DA MORALIDADE: Tambm chamado de princpio da probidade. Informa que os atos praticados pela administrao pblica devero seguir os parmetros legais, morais, os bons costumes, as regras da boa administrao, os princpios da justia e da eqidade e a idia comum de honestidade, a fim de propor o que for mais til e melhor para o interesse pblico. Diga-se, enfim, que a improbidade administrativa crime de responsabilidade, o qual, segundo a Constituio Federal, sujeita o infrator suspenso dos direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade dos bens e ao ressarcimento ao errio (art. 37, 4). 2.2.4 - PRINCPIO DA PUBLICIDADE: Informa que todos os atos da administrao pblica devem ser publicados, com vistas a assegurar no s os efeitos externos dos atos, mas tambm a propiciar o controle pelos administrados (controle interno implcito). No mbito policial, no entanto, tem a publicidade contornos diferenciados porque as investigaes policiais admitem o sigilo parcial. 2.2.5 - PRINCPIO DA EFICINCIA: Antes mesmo de a Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998, instituir a eficincia como princpio geral da administrao pblica, a eficincia dos servios de segurana pblica j era previsto constitucionalmente (art. 144, 7). Hely Lopes Meirelles apresenta a eficincia como um dever, dizendo que o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.22 No deve ser considerado como princpio meramente retrico e utpico, tampouco como simples componente do princpio da economicidade - obteno de melhores resultados, mediante menores custos (SANTIN, 2004. p. 137 et tal), ao contrrio, entendemos que, a prestao de um servio de segurana pblica eficiente no prescinde de vultosos
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Valente, Manuel Monteiro Guedes. Op. Cit. p. 120. Meirelles, Hely Lopes. Op. Cit. p. 93.

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investimentos. que estes servios so, de fato, dispendiosos e no se coadunam muito bem com a administrao da escassez. 2.2.6 - PRINCPIO DA RAZOABILIDADE: Para Manuel Monteiro Guedes Valente23 a razoabilidade corolrio do princpio da proibio do excesso, segundo o qual as restries de direitos impostas pelas polcias devem ater-se aos fins em nome dos quais so estabelecidas ou permitidas, devendo as mesmas apenas ser adotadas se esses fins no puderem ser alcanados por meio de medidas menos gravosas. um princpio limitador da atuao discricionria da administrao pblica, porque determina a busca da confluncia entre o mrito administrativo (oportunidade e convenincia: requisitos intrnsecos exclusivos dos atos administrativos discricionrios) e a finalidade do ato, de forma que, se ele manifestamente inadequado, ou inepto, para alcanar a finalidade pretendida pela lei, a administrao ter exorbitado dos limites da discricionariedade e o Poder Judicirio poder corrigir a ilegalidade (DI PIETRO, 1998. p. 72). 2.3 - PRINCPIOS REFERENTES ATIVIDADE POLICIAL EM SENTIDO ESTRITO: 2.3.1 - O PODER DE POLCIA E O PODER DA POLCIA: Poder de polcia o instrumento jurdico que autoriza a administrao pblica a exercer os atos coercitivos necessrios para fazer prevalecer o interesse pblico face aos interesses particulares, atravs da limitao de atividades do cidado. um poder indelegvel aos administrados e discricionrio, que legitima as aes e a prpria existncia da Polcia, de forma que, Cretella Jnior24 ensina que o poder de polcia um princpio jurdico que informa a atividade policial. Em virtude de existir o poder de polcia, a Polcia pode exercer o seu poder visando assegurar o bem-estar pblico. Assim, detm a Polcia um poder estatal, contudo no s ela o detm, mas toda administrao pblica. No obstante, para a Polcia tal poder adquire carter principiolgico. Evidentemente, a Polcia, enquanto face visvel da lei e do Estado, no detm um exerccio material do poder ilimitado ou arbitrrio, mas est subordinada Lei e ao Direito, vale dizer: Lei, nos seus aspectos formal e material, mas tambm aos princpios especficos da matria; aos princpios regedores da administrao pblica e dos servios pblicos e a todos os demais princpios gerais do Direito. Assim, dividimos a apresentao deste tema, em duas partes. Na primeira, apresentaremos os princpios gerais, que dizem respeito administrao pblica e ao servio pblico, mas que aqui trataremos apresentando os pontos de maior importncia em face da instituio policial. Na segunda, por opo didtica, alocaremos os princpios que consideramos especficos do Direito Policial espaadamente em outros captulos conforme se refira ao tema que estar sendo tratado. Embora a Polcia deva obedecer a todos os fundamentos constitucionais da administrao pblica, quais sejam, a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a
Valente, Manuel Monteiro Guedes. Op. Cit. p. 93. Cretella Jnior, Jos. Tratado de Direito Administrativo vol.V. 1 ed., Rio de Janeiro: Forense, 1968. p. 51. Apud Lazzarini, lvaro. Polcia e Direito: Abuso de poder x poder de polcia - Revista Brasileira de Cincias Criminais: publicao oficial do Instituto Brasileiro de Cincias Criminais ano 4, nmero 14 (abr-jun/96), So Paulo: Editora Revista do Tribunais, 1996. p. 288.
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publicidade e a eficincia, porque ela mesma integrante desta administrao, alguns destes princpios, no entanto, ganharo destacada relevncia no que concerne atividade policial, porque aparecem de forma pitoresca, como meios limitadores a esta atuao. 2.3.1 - PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO: Para Manuel Monteiro Guedes Valente25 o interesse pblico apresenta-se polcia, em duas facetas, como um dos mais importantes limites da margem da livre deciso. Por um lado, a polcia s est legitimada a perseguir o interesse pblico, devendo apartar-se dos interesses privados, por outro lado, a polcia s deve buscar o interesse pblico que estiver previsto na lei. O interesse pblico que deve ser perseguido somente aquele primrio e, mesmo assim, que esteja em conformidade com a Constituio. 2.3.2 - PRINCPIO DA GARANTIA: J na introduo deste trabalho fizemos referncia a que o direito segurana pblica um direito fundamental, inserido no caput do artigo 5 da Constituio Federal. Acontece que, os direitos fundamentais, como direitos de defesa que so, como bem explica Alexandre de Moraes26, citando J.J. Gomes Canotilho, primeiramente representam garantias do cidado relativamente aos demais cidados e ao prprio Estado e, depois, implicam para o indivduo, num plano subjetivo, o poder de exercer positivamente direitos fundamentais ao que d-se o nome de liberdade positiva - mas tambm representa a faculdade das pessoas de exigir omisses do poder pblico, de forma a evitar agresses lesivas por parte do mesmo (liberdade negativa). Se por um lado o Estado tem o dever de garantir a segurana pblica, enquanto direito subjetivo, tambm tem a obrigao de defender os outros direitos fundamentais que se apresentam na qualidade de liberdades negativas ou de competncia negativa para o poder pblico que probe ingerncias deste na esfera jurdica individual. Assim, cabe ao Estado se equipar de organismos especializados para a consecuo do desiderato de garantir a segurana, dentre os quais est a polcia, no s por que garantido aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade (art. 5, caput, da Lei Maior), mas tambm porque, nos termos do art. 144, da CF/88, a segurana pblica dever do Estado. No entanto, este aparato policial, como integrante do poder pblico, est tambm obrigado, nos termos da Constituio, repetimos, a garantir todos os demais direitos fundamentais. E no somente eles, mas ainda as Instituies Democrticas, vez que o captulo da segurana pblica est inserido no ttulo referente defesa do Estado e das instituies democrticas. Diga-se de passagem que a defesa das instituies democrticas envolve o respeito da soberania, da separao dos Poderes, do federalismo, da Repblica, da livre concorrncia, das liberdades pblicas etc (com grifo nosso)27 2.3.3 - PRINCPIO DO RESPEITO AOS DIREITOS HUMANOS: Para Alexandre de Moraes, Direitos Humanos representam o conjunto institucionalizado de direitos e garantias do ser humano que tem por finalidade bsica o
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Valente, Manuel Monteiro Guedes. Op. Cit. p. 101. Moraes, Alexandre. Direitos Humanos Fundamentais. 6 ed., So Paulo: Atlas, 2005. p. 55. 27 Bulos, Uadi Lammgo. Constituio Federal anotada. 4 ed., So Paulo: Saraiva, 2002. p. 1059.

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respeito a sua dignidade, por meio de sua proteo contra o arbtrio do poder estatal, e o estabelecimento de condies mnimas de vida e desenvolvimento da personalidade humana (...)28 O tema dos Direitos Humanos, a par dos estatutos ento existentes, comeou a ganhar fora aps a segunda guerra mundial com a aprovao da Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 10 de dezembro de 1948, mas somente a partir da comemorao do seu cinqentenrio que passou-se a tentar efetiv-los, atravs das legislaes internas dos pases signatrios. A Conferncia Mundial de Direitos Humanos, realizada em Viena, em 1993, recomendou a criao de polticas nacionais para os Direitos Humanos, de forma que, em 1996, o governo brasileiro lanou o seu primeiro Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), durante a celebrao da Lei urea. Esta iniciativa, incentivou os governos estaduais a tambm criarem seus prprios programas, dos quais destaca-se o programa paulista para Direitos Humanos, de 1997, que criou a Ouvidoria da Polcia, para receber denncias contra violaes aos Direitos Humanos, muito embora, desde 1991 j houvesse na grade curricular da Academia de Polcia de So Paulo a disciplina Direitos da Cidadania29. No obstante,durante muitos anos o tema Direitos Humanos foi considerado antagnico ao da segurana pblica30 e para evitar isso os programas de polticas para a segurana pblica at 2002 sempre estiveram inseridos no bojo dos programas de Direitos Humanos. Especial ateno deve ser dada, considerando nosso contexto, finalidade protetiva dos Direitos Humanos em face dos excessos de poder cometidos pelos rgos estatais, neles inseridos as instituies policiais. O fato que todo autoritarismo estatal avilta o cidado, e o policial antes de tudo um cidado, como nos lembra Ricardo Brisolla Balestreri31, de tal maneira que, se por um lado, pode ele ser usado como instrumento de violao de direitos, por outro, pode vir ele mesmo a ser objeto da violao, sofrendo-a. As prticas abusivas no tm alvo fixo, ora voltam-se para a sociedade, ora voltam-se para prpria instituio policial. Tm, por outro lado, um pblico preferencial: as classes ou categorias posicionadas mais abaixo da estratificao social ou organizacional. Dentre as normas contidas na Declarao Universal dos Direitos Humanos, todas de suma importncia, importa frisar algumas para a atividade policial:
art. III Todo homem tem direito vida, liberdade e segurana pessoal. (...) art. V Ningum ser submetido a tortura, nem a tratamento ou castigo cruel, desumano ou degradante. (...) art. IX Ningum ser arbitrariamente preso, detido ou exilado. (...) art. XI, 1

Moraes, Alexandre. Direitos Humanos Fundamentais. 6 ed., So Paulo: Atlas, 2005. p. 21. Queiroz, Carlos Alberto Marchi de. Resumo jurdico de Direitos Humanos: volume 22. 3 ed., So Paulo: Quartier Latin, 2006. p. 150. 30 Balestreri, Ricardo Brisolla. Direitos Humanos coisa de polcia: edies CAPEC. 3 ed., Passo Fundo: Berthier, 2003. p. 21. 31 Balestreri, Ricardo Brisolla. Ibid.
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Todo homem acusado de um ato delituoso tem o direito de ser presumido inocente at que a sua culpabilidade tenha sido provada de acordo com a lei, em julgamento pblico no qual lhe tenham sido asseguradas todas as garantias necessrias sua defesa.

2.3.4 - PRINCPIO DA OFICIOSIDADE: Ao contrrio do que se possa imaginar, a oficiosidade (agir sem necessidade de provocao ou assentimento de outrem) no somente um elemento identificador da atuao das autoridades pblicas integrantes dos rgos incumbidos da persecuo penal, quais sejam as autoridades policiais e os membros do Ministrio Pblico. Tampouco, deve ser encarada somente como caracterstica do Inqurito Policial. Tambm no pode ser tratada como mera manifestao do poder-dever da administrao pblica, porque, por exemplo, estando dois servidores pblicos, um policial e outro no, presentes em um evento de roubo no interior de um coletivo, o primeiro dever agir mesmo sem ser requerido para tal, enquanto o outro no. Ao primeiro a ao ser obrigatria, ao segundo a atuao ser facultativa, veja-se o art. 301, caput, do Cdigo de Processo Penal, que diz que qualquer cidado poder e as autoridades policiais e seus agentes devero prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito. A ao de ofcio, dentro dos parmetros legais, prpria da atividade policial e deve ser tratada como verdadeiro princpio. 2.3.5 - PRINCPIO DO RISCO: O risco inerente atividade policial. Quando o cidado se submete a um concurso pblico para ingresso a uma das carreiras policiais deve, de antemo, ter a conscincia de que far parte de uma das profisses mais estressantes do mundo, a bem da verdade a segunda mais estressante s perde para os profissionais que trabalham embarcados em porta-avies. A atividade policial estressante principalmente porque perigosa e arriscada. De Arquivos da Polcia Civil destacamos a seguinte citao:
Etimologicamente a palavra risco deriva do vocabulrio riscare significando ousar. No sentido sociolgico, portanto risco significa opo e no um destino (Bernstein, 1997, citado em Gomes, R. et tal 2003). Ainda, seguindo a mesma tica pode-se pontuar que na Polcia (...) o risco no um mero acidente, mas papel estruturador das condies laborais, ambientais e relacionais. Sendo assim, necessria, ao policial (...) a conscientizao de que o perigo e a audcia fazem parte inerente aos atributos de suas atividades.32

Nesse sentido, bem andou o Projeto de Lei n 3.274, de 2000, ao afirmar que a atividade policial exercida em condies especiais de risco que prejudicam a sade e a integridade fsica e, portanto, perigosa. Ocorre que, o risco d-se no s sobre a integridade fsica, mas tambm sobre a sade mental do policial, como nos ensina Zaffaroni: (...) o sistema penal altamente nocivo para a sade fsica e psquica daqueles que participam de seus segmentos (...)33. Por isso, temas como a concesso de dois perodos de gozo de frias anuais e aposentadoria especial para policiais deveriam ser mais discutidos.
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Saab, Daad. Os fatores estressantes do trabalho policial. Arquivos da Polcia Civil revista tcnico-cientfica I, vol. 49 (maio, 2006) - n 1 (1 sem. 1941), So Paulo: ACADEPOL, 2006. p. 106. 33 Zaffaroni, Eugenio Ral. Manual de Direito Penal brasileiro: parte geral/ Eugenio Ral Zaffaroni, Jos Henrique Pierangeli. 4 ed., So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002. p. 77.

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2.3.6 - PRINCPIO DA REALIDADE: Diogo de Figueiredo Moreira Neto34 fala-nos deste princpio da realidade, segundo o qual, no bastam que se observe apenas os parmetros legais do ato policial, preciso que os pressupostos de fato do exerccio do poder de polcia sejam reais, bem como realizveis as suas conseqncias. O irreal, ou inexistente, no pode servir como fundamentao de um ato administrativo, tampouco servir como objeto de um ato do poder pblico. A ao policial, portanto, deve ter como motivao e objeto fatos reais. Assim, por exemplo, no pode qualquer policial plantar evidncias, ou inventar estrias inverdicas contra algum, com finalidade egostica ou vingativa. 2.3.7 PRINCPIO DA PROIBIO PROPORCIONALIDADE LATO SENSU): DO EXCESSO (OU DA

Em seu livro Teoria Geral do Direito Policial, Manuel Valente faz referncia a outros princpios, relativamente aos quais nos parece de bom alvitre reproduzi-los sucintamente, a saber: o princpio da proibio do excesso; da oportunidade; da boa-f; da concordncia prtica; da liberdade e da justia. Comearemos, pois, pela proibio do excesso, que, nas palavras do autor, um princpio conglobante e integrado ao Estado democrtico que tem como corolrios a adequao (as medidas policiais devem revelar-se como meio adequado para atingir os fins visados pela lei), a necessidade (as medidas policiais nunca devem ultrapassar os fins objetivados pela lei, mas se justificam pela fora imperiosa) e a razoabilidade (ou proporcionalidade stricto sensu devem as medidas serem as mais eficazes e menos gravosas possveis). Exemplo citaremos algures quando tratarmos do uso legitimado da fora, mas, de qualquer forma, o uso da fora deve estar condicionado no s legalidade e tica, mas tambm necessidade - pois s quando imprescindvel deve ser usada, para evitar o dano a qualquer bem que a lei queira defender; proporcionalidade - o uso da fora deve corresponder violncia empregada pelo criminoso, mas somente na medida necessria; convenincia ou adequao - h de se verificar se possvel e adequado utilizar a fora num determinado momento e local. 2.3.8 - PRINCPIO DA OPORTUNIDADE DA ATUAO POLICIAL: Embora implcito e de cunho meramente material, serve como critrio humanizador, porque conduz a no atuao policial quando esta se demonstrar inadequada ou perigosa. Como seria o caso de, tendo a polcia informaes de que um indivduo, numa reunio, estivesse portando explosivos, poderia ela efetuar revista pessoal em todos os presentes, ou mesmo, impedir a realizao do evento ou troc-lo de local. Ou ainda, o no revide a uma situao de embate, evitando, assim, o perigo incolumidade de transeuntes. Confunde-se com o corolrio da adequao no princpio da proibio do excesso. 2.3.9 - PRINCPIO DA BOA-F:

Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. Consideraes sobre os limites da discricionariedade do exerccio do poder de polcia de segurana pblica: interveno em painel sobre o tema, no 1 congresso brasileiro de segurana pblica, Fortaleza, Cear, 1990. Apud Lazzarini, lvaro. Op. Cit. p. 295.

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Princpio segundo o qual a atuao da polcia deve atender s expectativas e confiana dos particulares, significando uma garantia imprevisibilidade e ao no induzimento ao erro do particular pela polcia. Caso clssico de m-f policial aquele do chamado flagrante preparado. Evidencia-se, de outro modo, a m-f, no caso de, por exemplo, um policial mal intencionado, prevendo que a frouxido temporria pudesse conduzir a flagrncia de um maior nmero de eventuais contraventores, justamente incentivados pela inrcia policial, no autuasse ningum por irregularidades no veculo, induzindo a comunidade a acreditar que no fazia caso de tais infringncias, e, num determinado planto, resolvesse aplicar a lei draconianamente. Tambm o uso do poder de polcia condicionado s idiossincrasias do agente de segurana contraria a boa-f. 2.3.10 - PRINCPIO DA CONCORDNCIA PRTICA: Concordncia prtica um mtodo hermenutico que determina ao aplicador do direito a busca da conciliao de valores em conflito, mas sem abrir mo de nenhum deles, de tal maneira que a afirmao de um no implique na negao do outro, porque ambos devero ser aplicados simultaneamente, ainda que no caso concreto se tenha que atenuar um deles para compatibiliz-lo ao outro. Nesse sentido, cabe polcia harmonizar as finalidades de sua atuao com o respeito da dignidade humana e com os direitos do infrator, de maneira que deve escolher aquela medida policial que mais amenize o conflito entre dois ou mais princpios. 2.3.11 - PRINCPIO DA LIBERDADE: Consubstancia-se num conjunto de direitos que deve servir como meta para a polcia. Tem dois vetores: um negativo, que significa a liberdade do particular em face do poder estatal, poder este que jamais poder restringir a liberdade sem fundamento, de forma gratuita; e outro positivo que reveste a defesa do cidado contra agresses e ameaas dos demais membros da comunidade. Ademais, representa, por um lado, a prevalncia do princpio in dbio pro libertate, porque deve preencher o contedo da presuno de inocncia e da libertao em caso de deteno ilegal, e, por outro lado, informa que a atuao da polcia deve se submeter fiscalizao e interveno judicial a todo tempo. 2.3.12 - PRINCPIO DA JUSTIA: Encontra respaldo nos outros princpios, de forma tal que, violados quaisquer deles, violado estar o princpio sob comentrio. Por outro lado, entendemos que o princpio da justia no pode ser confundido com a moral do justiceiro, embora, segundo Zaffaroni, seja o discurso policial predominantemente moralizante.35 O policial no , de forma alguma, justiceiro da sociedade ou arauto dos vitimados, para confundir persecuo penal com nsia persecutria. A persecuo penal racional e garantista, enquanto a nsia persecutria irrefrevel e busca combater o crime a qualquer preo. Eis que, o policial tem o dever de no se envolver emocionalmente com os casos em que trabalha e, tambm, de no deixar que sua particular compreenso de justia prevalea
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Zaffaroni, Raul Eugenio. Op. Cit. p. 72.

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sobre todos os princpios que delimitam a sua atuao, porque no cabe polcia impor a sano penal. No podemos esquecer que o princpio da justia importa tambm naquele velho ditado que diz: o crime no compensa; com as devidas vnias por cair no lugar-comum. Para isso, observarmos as estatsticas criminais e penitencirias brasileiras para concluirmos que o adgio popular verdadeiro, apesar de, infelizmente, estar em desuso no nosso pas. Entretanto, no pode ela ser deixada de lado por aqueles a quem incumbe fazer cumprir a lei, evitar e reprimir o crime. Deve ser encarada de duas formas: a primeira aquela que indica que o crime no compensa porque a polcia trabalhar com afinco para, inevitavelmente, apontar seus culpados. A outra que, o policial, embora trabalhe em constante contato com marginais da sociedade, no deve se deixar contaminar pelos hbitos e costumes destes. A propsito, devem as instituies policiais criarem mecanismos e polticas institucionais prprias para evitar esse processo de criminalizao de suas fileiras. 2.3.13 - PRINCPIO DO USO LEGITIMADO E PROGRESSIVO DA FORA: Legitimao no algo imanente, inato, no. A legitimao conferida, dada, concedida por algum para atendimento de um determinado fim, de forma que, quando distancia-se da finalidade para a qual foi dada, no ser mais tida por legtima a ao. A legitimao pode no ser processada, ou melhor, no reconhecida, se verificado que no atendeu aos fins para o qual foi criada. No se confunda, entretanto, legitimao com legitimidade. A primeira o processo pelo qual se busca conferir legitimidade a um ato; ocorre aps a prtica do ato. Por sua vez, legitimidade o atributo que se procura conferir atravs da legitimao, anterior e posterior prtica do ato; ser anterior em virtude do princpio da legalidade administrativa, o qual d origem ao atributo da presuno de legitimidade dos atos administrativos, razo pela qual todo ato da administrao considerado legal tambm ser considerado legtimo, ou vice-versa; ser posterior se pairando dvidas quanto a legalidade, restando provada esta, considera-se tambm legitimada a ao. Pode-se dizer ento que, em regra, existe uma presuno relativa (juris tantum) de que todos os atos de polcia tm legitimidade, inclusive o uso da fora. No obstante, o uso da fora pela polcia no hiptese de fcil anlise, incidem sobre esse tipo de ao fatores dos mais diversos, o que inviabiliza, de certa forma, presumir aprioristicamente a legalidade do ato, fazendo-se mesmo necessrio confrontar a conduta do policial com os outros fatores para, s depois, afirmar-se a legitimidade. O policial no recebe um cheque em branco da populao para usar a fora, ao contrrio, ganha o encargo de cumprir a lei e garantir que outros no a utilizem fora do mbito legal. Para isso, recebe ele, uma autorizao da coletividade para responder, se necessrio, com fora proporcional, a fim de evitar que aqueles causem danos sociedade. Portanto, a legitimao do uso da fora est, primeiramente, condicionada defesa do interesse pblico.
(...) No qualquer agente pblico que se encontra legitimado para empregar a fora, a coao administrativa direta, que tem como nico fim servir a uma ordem, vencendo a desobedincia, estando disposio do poder pblico, que se utiliza de instrumentos legais para seu emprego. Somente os agentes policiais que se encontram legitimados para empregar coao administrativa direta, uso da fora de modo legtimo pelo Estado, para a manuteno da ordem pblica, e o cumprimento de decises judiciais e administrativas. (...) A polcia encontra-se no Estado democrtico de direito legitimada para empregar a fora, o que no incompatvel com os direitos assegurados ao cidado. Existem circunstncias em que a polcia necessita empregar coao

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administrativa, por meios que pertencem autoridade, sem que isso venha a contrariar os preceitos previstos na Constituio Federal.36

Do ponto de vista legal, sobre o uso da fora, dispe o CPP que, no ser permitido o seu emprego salvo se indispensvel, e na medida da indispensabilidade, no caso de resistncia ou tentativa de fuga do preso (art. 284) e que, se houver resistncia priso em flagrante ou quela determinada por autoridade competente, ainda que por parte de terceiros, o executor e seus auxiliares podero usar dos meios necessrios para defender-se ou vencer a resistncia, do que tudo se lavrar auto, assinado tambm por duas testemunhas (art. 292). V-se, pois, que o enfoque da lei lacunoso, tendo deixado em claro o que se considera fora e quais meios podem ser utilizados para conter a resistncia, razo pela qual no lhe faltam crticas contundentes. Neste diapaso, Fernanda Herbella37, traz a lume a lio de Herotides da Silva Lima informando-nos que, tamanha discricionariedade da lei processual penal pode facilitar o aliciamento de pessoas e recurso com fins vingativos e retaliativos, posto que, a palavra fora expressa no Cdigo tem sentido geral e amplo, cabendo ao agente estabelecer a quantidade e a espcie de fora. A referida autora remete-nos tambm Hlio Tornaghi, Fernando da Costa Tourinho Filho e ao Manual da Polcia da Califrnia, nos EUA:
Teria sido bom que, ao permitir o emprego da fora, o Cdigo houvesse deixado claro o que pensa o legislador sobre o uso de certos meios coercitivos (...) a lei, em lugar de dar respostas, faz perguntas e, em vez de ensejar solues, oferece problemas! permitido o uso de algemas, de grilhes e de grilhetas, de correntes, cadeias e ferros? Pode, o executor, lanar mo de armas, especialmente das de fogo, que vo alcanar o capturado ao longe?38 Assim, se a polcia vai prender algum e este corre, para evitar a priso, pode o executor, inclusive, usar a fora necessria para evitar a fuga, disparando-lhe, por exemplo, um tiro na perna.39 O policial que estiver efetuando a priso deve considerar as circunstncias que levaram priso, a atitude da pessoa presa, a idade, o sexo, a sade da pessoa antes do algemamento. Deve ser reconhecido pelo policial, que a segurana a principal preocupao. 40

Portanto, apenas pela letra da lei dvida haver quanto ao emprego da fora restando patente que, para legitim-la, necessrio ser recorrermos a outros critrios. Ocorre que, a legitimao para o uso da fora no significa o mero emprego da energia dentro dos parmetros legais, muito mais do que isso. Implica na imposio tica de se verificar se a fora necessria, conveniente e proporcional. Nessa linha de raciocnio, algumas consideraes precisam ser feitas, para se ter a clara noo do que significa a legitimao policial para uso da fora.
Rosa, Paulo Tadeu Rodrigues. Disponvel em www.ibccrim.org.br. Apud Herbella, Fernanda. Algemas e a dignidade da pessoa humana: fundamentos jurdicos do uso de algemas. s/ed. So Paulo: Lex Editora, 2008. p.130 e 131. 37 Herbella, Fernanda. Algemas e a dignidade da pessoa humana: fundamentos jurdicos do uso de algemas. s/ed. So Paulo: Lex Editora, 2008. p. 45 38 Tornaghi, Hlio. Instituies de Processo Penal. 2 ed., 3 vol., So Paulo: Saraiva, 1978. p. 233. Apud Herbella, Fernanda. Op. Cit. p. 46. 39 Tourinho Filho, Fernando da Costa. Processo Penal. 26 ed., 3 vol., So Paulo: Saraiva, 2004. p. 421. Apud Herbella, Fernanda. Op. Cit. p. 47. 40 Fullerton Police Departament Manual. Handling of arrested persons. Califrnia: 2004. p. 161. Apud Herbella, Fernanda. Op. Cit. p. 48.
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Primeiramente, convm destacar que, o uso da fora no a mesma coisa que uso da violncia. que a violncia cega, enquanto o uso da fora prudente. A violncia exagerada, arrebatadora. A fora comedida. No possvel viver abdicando do uso da fora, mas necessrio saber a diferena que existe entre ela e a violncia.41 Os limites entre a fora e a violncia so delimitados no campo formal, pela lei, no campo racional, pela necessidade tcnica e, no campo moral, pela tica policial que reclama um antagonismo entre agentes da lei e criminosos42 (O policial inimigo do crime, no do criminoso. E sempre esse o seu atributo principal amigo do povo.43) Segundo: o que que pode ser considerado uso legtimo da fora? O uso da fora pela polcia ser legtimo quando condicionado ao interesse coletivo e ser reconhecido como tal, quando, na resoluo dos conflitos, tenham sido esgotados todos os meios de negociao, persuaso e mediao44. O Cdigo de Conduta para Funcionrios Encarregados de Fazer Cumprir a Lei, adotado atravs da resoluo 34/169 da ONU, de 17 de novembro de 1979, estipula que a polcia s pode usar a fora, quando estritamente necessrio e na medida exigida para cumprimento do seu dever. Temos assim que, o uso da fora deve estar condicionado aos princpios da legalidade (porque deve ser amparada pelo ordenamento jurdico, como de fato o ), necessidade (pois s quando imprescindvel deve ser usada), proporcionalidade (o uso da fora deve corresponder violncia empregada pelo criminoso e na medida exata exigida para cumprimento do seu dever), tica (a atividade policial deve atender ao interesse pblico) e convenincia (h de se verificar se possvel e adequado utilizar a fora num determinado momento e local). 2.4 - PRINCPIOS REFERENTES ATIVIDADE POLICIAL EM SENTIDO AMPLO OU ATINENTES INVESTIGAO CRIMINAL: Atualmente tramitam no Congresso Nacional diversas propostas legislativas para a implementao de uma lei nacional para as Polcias Civis. Todas elas, de uma forma ou de outra, buscam tratar tambm da investigao criminal em sentido estrito apresentando uma srie de princpios que devem orient-la. Inclumos, entretanto, por pertinente, e como frutos das nossas indagaes, os princpios da oficialidade, da investigao legal e adequada, da veracidade e da lealdade. 2.4.1 - PRINCPIO DA OFICIALIDADE: Sendo certo que ao Estado est reservado o direito exclusivo de punir o infrator, o que, nos Estados contemporneos, isso s se torna possvel atravs da adoo e respeito a certos ritos, a que convencionou-se chamar de persecuo criminal (persecutio criminis), evidente que tais ritos devero ser implementados pelos rgos estatais.
Essa dimenso simblica reforada pelo carter oficial da investigao, pois ampara os indivduos frente s aes delitivas, mxima expresso das condutas antisociais, procurando sua justa punio. So imprescindveis a interveno e o controle estatal,

Pinheiro, Paulo Srgio. Violncia Urbana/ Paulo Srgio Pinheiro, Guilherme Assis de Almeida. s/ ed., So Paulo: Publifolha, 2003. p. 13. 42 Balestreri, Ricardo Brisolla. Op. Cit. p. 27. 43 Nalini, Jos Renato. tica Geral e Profissional. 5 ed., So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006. p. 448. 44 SENASP. Curso de uso progressivo da fora mdulo I: uso legal da fora. p. 4.

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pois, frente natureza dos atos a investigar, necessria a adoo de determinadas medidas que s incumbe aos rgos estatais praticar.45(Grifo nosso).

Oficialidade significa, assim, que a investigao criminal (componente da persecutio criminis) deve ser feita por rgos oficiais, no podendo ficar a cargo do particular, ainda que a titularidade da ao penal possa ser atribuda ao ofendido. 2.4.2 - PRINCPIO DA INVESTIGAO LEGAL E ADEQUADA: Fauzi Hassan Choukr46 reporta-nos que a investigao criminal encerra um dos maiores dilemas do processo penal, qual seja, o equacionamento do binmio segurana e liberdade, de forma que a jurisprudncia brasileira, de fato, tem entendido a investigao criminal como um atentado ao status dignitatis do investigado, uma forma de invaso do Estado na liberdade individual, que deve ser nitidamente delimitada sob pena de afronta dignidade da pessoa humana, a qual um valor constitucionalmente protegido. Assim, nada mais redundante do que afirmar que a investigao criminal deve estar devidamente regulada por lei e , isso mesmo, que consubstancia o princpio da investigao legal. Nesse sentido andou bem a legislao portuguesa ao esclarecer que A investigao criminal compreende o conjunto de diligncias que, nos termos da lei processual penal, visam averiguar a existncia de um crime, determinar os seus agentes e a sua responsabilidade, descobrir e recolher as provas 47. Por outro lado, sendo, nesse ponto, inconteste a necessidade de se regular tal atuao estatal, foroso reconhecer que, nos termos do art. 98, I, da Constituio Federal, e da Lei n 9.099/95, no possvel se fazer uma investigao criminal demorada e demasiadamente invasiva para apurao de infraes de menor potencial ofensivo. Para esses casos a legislao prev um ritual menos burocrtico, que no pode ser olvidado pela autoridade que conduza a investigao. A isso chamamos de princpio da investigao adequada. 2.4.3 - PRINCPIO DA VERACIDADE: A atividade investigativa prpria do processo penal em sua busca pela verdade histrica, a investigao criminal, portanto, volta-se para o passado e deve ter como principal condo instrumentalizar o julgador no processo recognitivo do fato criminoso. Nesse sentido, a busca pelo verdico (que na fase processual se pode dizer que trata-se da verdade real48) deve comear j durante a investigao porque o Direito Processual Penal no seno o direito dos inocentes. A investigao corre atrs do verdico (...). (VALENTE, 2005. Op. Cit. p. 221). Mas diga-se logo que, trata-se da busca pela veracidade das provas, e no propriamente de uma verdade histrica, absoluta, inconteste o que, por certo, impossvel. Atendo-se veracidade das provas o investigante presta sua contribuio para a funo jurisdicional. Tratamos, assim, de uma investigao criminal democrtica e que, por esse motivo, inclusive, no pode se prender a uma nica linha de investigao que possa conduzir incriminao do investigado por pura nsia persecutria - mas tambm quelas que possam
Jnior, Aury Lopes. Sistemas de Investigao Preliminar no Processo Penal. 4 ed., Rio de Janeiro: Lumem Juris, 2006. p. 55. 46 Choukr, Fauzi Hassan. Garantias Constitucionais na Investigao Criminal. 2 ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen Jris, 2001. p. 12 et al. 47 Lei n. 21, de 10 de agosto de 2000 - Lei (portuguesa) de Organizao da Investigao Criminal. 48 No imiscuir-nos-emos na questo do mito da verdade real no Processo Penal, at porque a investigao presta-se a servir, de qualquer modo, como instrumento da convico do acusador.
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corroborar com a tese da inocncia, como acontece em outros ordenamentos jurdicos, tais quais o italiano e o alemo. A prpria lei processual penal brasileira prev a possibilidade de efetuarem-se buscas de provas que interessem defesa do acusado (art. 240, 1, e, do CPP). Por outro lado, significa tambm que, embora, seja praxe utilizar-se na fase de investigao criminal, principalmente no momento do indiciamento, um tal princpio do in dbio pro societate, que pode induzir confuso entre prova indiciria e simples possibilidade, deve o investigante afastar-se da ltima e ater-se verdade das provas coligidas49, porque o princpio in dbio pro societate reclama, hoje, ser interpretado de maneira diferente. Quer referir-se no s dvidas quanto ao fato criminoso e sua autoria que existindo impem peremptoriamente o respeito ao princpio in dbio pro libertate mas, quando muito, apenas s dvidas quanto ao direito, caso em que pode-se pensar na prevalncia de uma tipicidade aparente, que imediatamente, no momento do indiciamento, deve ceder lugar justa causa. A simples possibilidade deve ser descartada da investigao criminal no momento do indiciamento. O indcio uma constatao. A possibilidade, por maior que seja, no representa de forma alguma a verossimilitude capaz de ensejar o indiciamento de algum. Aury Lopes Jr. (Op. Cit. p. 66-67), citando Carnelutti, ensina que um mero juzo de possibilidade suficiente para dar incio a uma investigao, embora no o seja para se oferecer uma acusao. Explica ele que, possibilidade significa a equivalncia de razes favorveis e contrrias, onde no h predominncia nem das razes positivas, nem das negativas, ambas estando em igualdade. Por outro lado, na probabilidade ocorre a predominncia das razes positivas, de imputao. Ainda segundo ele, a investigao criminal possibilita uma gradativa valorao, que vai da mera possibilidade (notcia-crime) para uma verossimilitude (imputao/indiciamento) e posterior probabilidade (indcios racionais) at a certeza (para condenao). A experincia brasileira tem demonstrado que o simples indiciamento j produz um fardo sobremaneira pesado para ser carregado pela pessoa, uma vez que, em nosso pas, o ato de indiciamento cercado de somenos formalidades que lhe definam e limitem, o qual, mor das vzes, acontece concomitantemente instaurao da investigao. Sem contar a exposio da honra do sujeito na condio de indiciado e tambm que, infeliz e indubitavelmente, o argumento policial que ir pautar todo processo de formao de culpa. Pensamos que, embora seja possvel instaurar-se a investigao criminal com base apenas num juzo de possibilidade, continuar somente com ele at o momento do indiciamento consubstancia constrangimento indesejvel num regime democrtico.
Tambm colocando em relevo essa finalidade de proteo, Leone afirma que a investigao preliminar tem duas finalidades: assegurar a mxima autenticidade das provas e evitar que o imputado inocente seja submetido ao processo (debate), que, com sua publicidade, ainda que conclua favoravelmente a ele, constitui uma causa de grave descrdito, de emoo e humilhao.50 (Grifo nosso)

Em suma, j no ato do indiciamento haver de estar presente o juzo de probabilidade e no apenas de possibilidade ou, em outras palavras, o ato de indiciamento deve traduzir, ao menos, a probabilidade advinda da veracidade das provas anteriormente colhidas no curso da investigao e no apenas o juzo de possibilidade muitas vezes resultante de veleidades desleais.
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No por outro motivo que a doutrina processual penal entende que, no relatrio, a autoridade policial investigante no pode emitir qualquer juzo de valor, expender opinies ou julgamentos, mas apenas prestar todas as informaes colhidas. O que se busca, repetimos, a verdade das provas encontradas. 50 Jnior, Aury Lopes. Op. Cit. p. 49 et 50.

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2.4.4 - PRINCPIO DA LEALDADE: Manuel Valente51 faz referncia a um princpio de natureza moral, que deve traduzir uma maneira de ser da investigao e obteno de provas em conformidade com o respeito aos direitos da pessoa, impondo polcia a obrigatoriedade de respeitar a dignidade da pessoa humana, no que tange a sua integridade fsica, moral e obteno de provas contra ela usando meios proibidos. 2.4.5 - PRINCPIO DA INDIVISIBILIDADE: A investigao criminal deve fazer uma completa abordagem da notcia sobre infrao penal, conjugando conhecimentos criminolgicos e criminalsticos tecnicamente estruturados pelo mtodo cientfico e juridicamente ordenados pelas disposies legais, de forma que, a ciso do procedimento pode tornar juridicamente nulo o trabalho investigativo ou materialmente ineficiente. 2.4.6 - PRINCPIO DA UNIDADE TCNICO-CIENTFICA: A investigao criminal se d atravs da articulao ordenada dos atos notariais, alusivos formalizao das provas da infrao penal, bem como de todos os demais atos para apurao dos aspectos subjetivos e objetivos das ocorrncias criminais, sob a direo jurdica e articulao tcnico-cientfica de uma autoridade pblica com formao adequada. Considera-se de carter tcnico-cientfico toda funo de investigao da infrao penal, levando-se em conta os aspectos de autoria e materialidade, inclusive os atos de escriturao ou outros procedimentos, instrumentos e atos oficiais. Implica na unio de conhecimentos tcnicos (alusivos capacitao e experincia emprica dos policiais encarregados) cientficos (criminalsticos, mdico legais e criminolgicos) e jurdicos (que direcionam juridicidade todos os atos e todo material a ser produzido). 2.4.7 - PRINCPIO DA INTERDISCIPLINARIDADE: O fato de a investigao criminal ocorrer por intermdio de uma pesquisa tcnicocientfica revela o seu aspecto interdisciplinar. Ela levada a cabo por uma equipe, cujos integrantes abrangem mais de um ramo do conhecimento, dentro da qual respeitada a autonomia de seus componentes, cada qual com sua formao especializada. 2.4.8 - PRINCPIO DA RELEVNCIA SOCIAL E COMUNITRIA: A investigao criminal tem fundamental importncia social e comunitria, porque constitui elo na corrente de soluo de conflitos, com vistas a minimizao dos efeitos do delito e gerenciamento de crise dele decorrente. Aponta para uma investigao com uma viso fundada no conceito de polcia comunitria onde o policial, capacitado para compreender criticamente o fenmeno criminal e intervir sobre ele com uma motivao descritiva, volta-se no s para o processo penal, mas atua no traado de cenrios preventivos e propositivos, articulando-se com outras esferas de governo e da sociedade.
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Valente, Manuel Monteiro Guedes. Op. Cit. p. 113.

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Busca fazer do procedimento investigativo uma fonte qualificada de informaes de natureza criminolgica que no se prenda, exclusivamente, s exigncias do processo penal em sentido estrito. Demais disso, a investigao contribui para restabelecer a tranqilidade social abalada e amenizar o mal-estar causado pelo crime, atravs da sensao de que os rgos estatais atuaro para evitar a impunidade, por intermdio da imediata atividade persecutria (LOPES JR., 2006. Op. Cit. p. 55). 3 CONCLUSES: 3.1 A TENSO REAL E A ANTINOMIA APARENTE ENTRE OS IDEAIS DE SEGURANA E LIBERDADE: Por todo o exposto, podemos concluir que entre ns existe uma verdadeira tenso, e no recente, entre os ideais de segurana e liberdade. Na dcada de 1980, contrapondo-se a uma poltica de confronto que fincava razes na poca da ditadura militar o Estado do Rio de Janeiro passou a aplicar a chamada teoria da chacina, segundo a qual a polcia no deveria subir os morros cariocas, porque vigorava naquela poca no primeiro escalo do governo, a convico de que uma ao desse tipo estaria condenada, previamente, ao fracasso, transformando-se numa chacina de moradores inocentes52. Nos nossos dias, entretanto, temos vislumbrado o retorno poltica de confronto carioca, que, a bem da verdade, tem se estabelecido como regra em outros entes federativos, inclusive no mbito federal. Muito desse recrudescimento deve-se a chamada poltica de tolerncia zero, colocada em prtica na dcada de 1990 na cidade de New York pelo ento prefeito Rudolph Giulliani. Essa poltica baseou-se na teoria das vidraas quebradas, segundo a qual, caso no se punisse no ato aquele que quebrasse dolosamente uma vidraa, noutro dia estaria cometendo um delito mais grave, uma vez que no foi punido. Infelizmente rapidamente assimilamos a presuno proposta pela teoria das vidraas quebradas. No Brasil de hoje, sob o argumento da moralizao nacional, a verdadeira poltica de segurana tem sido, na esfera estadual, a do confronto irracional, e, no mbito federal, da pretensiosa frmula da igualdade de todos diante da lei que olvida que a lei penal para ser igual para todos precisa ser aplicada desigualmente a cada caso concreto. A base da poltica em ambos os casos, seja no nvel das polcias federais, seja no das estaduais, o mesmo: o argumento da moralizao, o que s vem confirmar a afirmao de Zaffaroni de que o discurso policial predominantemente moralizante.53 O que muda apenas o pblicoalvo, os mais abastados em umas, os mais pobres em outras. Se na poca da ditadura a identificao criminal funcionava como o grande mote de humilhao daqueles que malfadadamente eram detidos pela polcia, hoje fazem as suas vezes as representaes pela priso temporria, buscas e apreenses, interceptaes telefnicas etc.
O discurso contra a impunidade o discurso atual. Toda a mobilizao que existia, na poca da represso, para a garantia dos direitos individuais, volta-se para a segurana pblica. Liberdade e segurana nunca estiveram to afastadas (...) Nada disso tem a ver com ditadura, mas tudo isso especializao da represso penal que no resiste a anlise mais profunda de constitucionalidade. A constituio de 1988 no foi condescendente

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Revista Veja, edio de 1 de junho de 1988. p. 20-27. Apud Evangelista, Hlio de Arajo. Rio de Janeiro: violncia, jogo do bicho e narcotrfico segundo uma interpretao. s/ed., Rio de Janeiro: Revan, 2003. p. 61. 53 Zaffaroni, Raul Eugenio. Op.Cit. p. 72.

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com as prticas estatais repressivas. O discurso liberal um discurso que est fora de moda.54

Todas essas idias, tendem enfim, num primeiro momento, a inflar a problemtica criminal no Brasil (j que se atrelam a uma mensagem miditica que inverte e subverte a realidade, na medida em que apresenta os crimes violentos e escandalosos como regra, e no como exceo, como de fato o so) e a reduzir, embora de forma oblqua, os direitos fundamentais do cidado. Num segundo momento, a longo prazo e em contrapartida, desacreditam o ordenamento (porque as atuaes arbitrrias da polcia, que ensejam investigaes mal conduzidas, dificilmente findaro em condenaes). certo que a tenso entre os ideais constitucionais da liberdade e segurana uma realidade global desde a dcada de 1970, embora tenha ganhado maior visibilidade a partir da edio no Estados Unidos do USA Patriot Act, em virtude do atentado de 11 de setembro de 2001. H mesmo quem diga que, em razo da hodierna complexidade das relaes polticosociais e do aparecimento do conceito de sociedade de risco, os antigos paradigmas constitucionais da liberdade, igualdade e fraternidade, de cunho liberal-iluminista e que fulcram o Estado Democrtico de Direito, esto sofrendo releitura ou substituio por uma nova trade, qual seja, a segurana, diversidade e solidariedade.55 O novo ideal constitucional de segurana consiste no aumento radical do controle e do poder do Estado sobre o indivduo, ora na forma de aumento das condutas punveis atravs da inflao penal, da criao de tipos penais genricos ou mesmo daqueles chamados crimes de perigo ora na forma de diminuio de garantias, que encontra eco nas Campanhas de Lei e Ordem. O Estado, portanto, deixa de ter como finalidade a defesa social para ter objetivo de controle sobre o indivduo. Isso, na verdade, nada mais significa do que o escamotiamento da ideologia do inimigo apresentada pelo Prof. Gnter Jakobs. Ocorre que, aceitar essa mudana implica reconhecer que, na verdade, haver a substituio do Estado de Direito por um arremedo de Estado de Polcia ainda que com outra denominao. No se pode desprezar tambm que, a mudana no ideal de liberdade para o de segurana tende a limitar sobremaneira o primeiro. Fato esse que pode servir como impulsionador de lideranas nada escrupulosas. Esse conflito de ideais tem razes polticas mas tende a ganhar um marco doutrinrio que pode enredar at mesmo os mais garantistas, pelo que, oportuno fazer-se uma importante advertncia: embora seja um direito fundamental, como alude Canotilho, a segurana no um valor absoluto e deve ser encarado como uma garantia e no tanto como um direito autnomo. , pois, um direito garantia dos demais direitos (VALENTE, 2005. p. 212.). Conquanto seja verdadeira a tenso existente entre os dois conceitos aqui tratados, consideramos que, na verdade, no existe antinomia real entre uma poltica criminal bemsucedida e uma poltica garantista. No se pode pretender fazer polcia abrindo-se mo das liberdades fundamentais, as quais, com certeza, tm primazia sobre o direito segurana, consistindo as primeiras em fundamentos de validade da segunda. Nestes termos anda, por exemplo, a Conveno Americana de Direitos Humanos que, no 1, do art. 7, dispe que toda pessoa tem direito (por primeiro) liberdade e (depois) segurana pessoais.

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Bajer, Paula. Processo Penal e cidadania. s/ed., Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editora, 2002. p. 45/46. Bottino, Thiago. Segurana versus liberdade: repercusses no sistema penal de um novo paradigma constitucional. in http://www.mundojuridico.adv.br. Acesso em 26 de junho de 2008.

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A despeito das conseqncias nefastas advindas dos ilcitos praticados por delinqentes, o direito segurana, a ser provido pela atuao efetiva do Estado, no pode ser colocado acima do direito e da moral, a ponto de lhe permitir utilizar-se de quaisquer meios que entender necessrios para alcanar seus fins, pois nenhuma atividade estatal pode ser empreendida com desprezo dignidade humana.56

A tradio estadunidense contempla, desde os patronos, a preocupao de coadunarem-se esses dois conceitos, de modo que a segurana estaria condicionada existncia de liberdade, sem a qual no existiriam uma e outra, ao contrrio senso do que hoje se verifica. , enfim, a liberdade a condio de validade do direito segurana e com ela no podemos transigir, sob pena de voltarmos a um Estado policialesco ou coisa que o valha.
O direito segurana (...), no deve socorrer-se de meios ou medidas de cariz de Estado de Polcia, mas sim de meios que encontram seu fundamento e sua causa de existncia nos direitos pessoais enraizados na promoo do respeito da dignidade humana. Como direito do cidado surge como dever do Estado, que, alm desta garantia, lhe compete constitucionalmente garantir os direitos e liberdades fundamentais (...)57

No podemos abrir mo da Justia em nome da segurana, tampouco sob o pretexto de um pretenso interesse geral, pois um direito fundamental da pessoa humana, valor que, proporcionalmente, se sobrepe ao interesse da sociedade no combate ao crime um pequeno preo que se paga por viver-se em Estado Democrtico de Direito.58 No , evidentemente, a inteno desse trabalho fazer apologia ao modelo de Estado autoritrio, intransigente, absoluto e invasivo, muito pelo contrrio: o conhecimento e a delimitao dos rgos controladores contribuiro com a concretizao das instituies democrticas. Sendo o Direito Penal, e, por conseguinte o sistema penal, uma amarga necessidade de uma sociedade de seres imperfeitos59 devemos pensar em regular maximamente a Policia a fim de minimizar a resposta penal descontrolada, informal ou arbitrria. 3.2 POLTICA DE SEGURANA PBLICA COMO ELEMENTO DA POLTICA CRIMINAL - Ordem pblica, segurana pblica, defesa social e defesa civil: Outros conceitos merecem ser encarados, porque inegavelmente a matria estudada guarda estreita correlao - quais sejam as definies de ordem pblica, segurana pblica, defesa social, defesa civil, poltica criminal e poltica de segurana publica considerando tambm que nos termos da Constituio Federal a segurana pblica exercida para manuteno da ordem pblica. lvaro Lazzarini, no livro Estudos de Direito Administrativo60, faz um estudo sobre a definio de ordem pblica sob a tica de diversos autores. Assim, para Salvat, ordem pblica conjunto de princpios polticos, econmicos, morais e at religiosos, que uma sociedade considera essencial existncia e conservao da

Jayme, Fernando G. Direitos Humanos e sua efetivao pela corte interamericana de direitos humanos. s/ed., Belo Horizonte: Del Rey, 2005. p. 130. 57 Valente, Manuel Monteiro Guedes. Op. Cit. p. 336. 58 Moraes, Alexandre. Direito Constitucional. 4 ed., So Paulo: Atlas, 1998. p. 110. 59 Queiroz, Paulo. Funes do direito penal: legitimao versus deslegitimao do sistema penal. 3 Ed., So Paulo: Editora Revistas dos Tribunais, 2008. p. 114. 60 Lazzarini, lvaro. Estudos de Direito Administrativo/ lvaro Lazzarini; sistematizao Rui Stoco. 2 ed., So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999. p. 52-53.

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organizao social. , por isso, um conceito relativo e incerto, porque est condicionado a fatores histricos e culturais de uma nao. Para Louis Rolland ordem pblica a tranqilidade, a segurana e a salubridade pblica resultantes da segurana pblica. Blaise Knapp incorpora a isso tudo a moralidade e a boa-f nos negcios, concluindo que ordem pblica a ausncia de desordem e de atos de violncia. J Paolo Barile, citado por Uadi Lammgo Bulos61, define ordem pblica como sendo uma situao pacfica de convivncia social, distante das ameaas de violncia ou sublevao que podem gerar, inclusive, a curto prazo, a prtica de delitos. Nos termos do art. 2, item 21, do Decreto n 88.777, de 30 de setembro de 1983, que aprovou o regulamento para as Policias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, ordem pblica conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurdico da Nao, tendo por escopo regular as relaes sociais de todos os nveis, do interesse pblico, estabelecendo um clima de convivncia harmoniosa e pacfica, fiscalizado pelo poder de polcia, e constituindo uma situao ou condio que conduza ao bem comum. Agora, bom que se tenha em mente, como bem assentou De Plcido e Silva62, que a ordem pblica no se confunde com a ordem jurdica, embora seja uma conseqncia desta e tenha sua existncia formal justamente dela derivada. Ademais, No apenas a prpria legitimidade do governo em grande parte determinada por sua capacidade em manter a ordem, mas tambm a ordem funciona como critrio para se determinar se existe de fato um governo. 63 Em face destas afirmaes fcil constatar que o conceito de ordem pblica muito vago e dependente de certas contingncias culturais, e at polticas, ou seja, o que dada sociedade, ou a parte dominante dela, em determinada poca, resolve eleger como fundamental para sua existncia, todavia, o que sobressai que a ordem pblica, como diz a Constituio, efeito das atividades de segurana pblica. Segurana pblica tambm um conceito no muito bem identificvel, alguns chegam a dizer que ela mais sentida do que definida, no obstante pretendermos faze-lo agora. Lazzarini (Op. Cit. p. 53) ensina que a segurana pblica o estado anti-delitual que resulta da observncia dos preceitos tutelados pelas leis penais, com aes de polcia repressiva ou preventiva tpicas. Diogo de Figueiredo Moreira Neto, citado ainda na obra de Lazzarini, a define como sendo o conjunto de processos, polticos e jurdicos, para garantir a ordem pblica, sendo essa objeto daquela. Segurana pblica, na definio de Uadi Lammgo Bulos, na obra j citada, a manuteno da paz dentro da adversidade, pois dentro do embate de interesses antagnicos que emerge seu papel fundamental: manter o equilbrio nas relaes sociais. Relevante, pela incluso da finalidade protetiva da cidadania no que seguido pelo Ministrio da Justia, a dada por Luiz Otvio de Oliveira Amaral64, segundo o qual segurana pblica o afastamento, por meio de organizaes prprias, de todo perigo, ou de todo mal, que possa afetar a ordem pblica, em prejuzo da vida, liberdade e propriedade. uma atividade que pertine aos rgos estatais e a toda comunidade, que visa proteger a cidadania.

Bulos, Uadi Lammgo. Constituio Federal anotada. 4 ed., So Paulo: Saraiva, 2002. p. 1060. Silva, De Plcido e. Vocabulrio Jurdico volumes III e IV. 4 ed., Rio de Janeiro: Forense, 1994. p. 291. 63 Bayley, David H. Padres de Policiamento: uma anlise comparativa internacional; traduo de Ren Alexandre Belmonte. 2 ed., So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2002. p. 17. 64 Amaral, Luiz Otvio de Oliveira. Direito e Segurana Pblica, a juridicidade operacional da polcia. O manual do policial moderno. S/ed., Braslia: Consulex, 2003. p. 26.
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Modernamente, a noo de ordem pblica, que nada mais que uma opo poltica a qual, em tese, deveria ser de todo corpo social, mas que na prtica representa muito mais os interesses das classes dominantes tem sido preterida, a nosso ver corretamente, em favor do conceito de defesa social, embora este no seja recente. O prprio Ministrio da Justia65 a prefere e a define como sendo o conjunto de atividades voltadas para a prestao de servios de segurana pblica e de defesa civil. Defesa social, segundo o mesmo Luiz Otvio de Oliveira Amaral (Op. Cit. p. 25), uma nova concepo de justia criminal, caracterizada pelo antidogmatismo, em que a preveno ao crime deve prevalecer sobre a represso, uma vez que, a criminalidade no se resolve no contexto restrito do Direito Penal, mas sim num programa de ampla defesa social, ou melhor, numa poltica social que envolva no s a punio, quando necessria, mas tambm o tratamento ressocializante do criminoso e o enfrentamento das causas sociais crimingenas. O referido autor conclui afirmando que, a defesa social abrange a segurana pblica, a defesa civil, a justia criminal, as autoridades penitencirias e a comunidade como um todo. Nesse passo, resta-nos definir o que defesa civil e, para isso, valer-nos-emos ainda das lies de Luiz Otvio de Oliveira Amaral, para quem defesa civil:
um conjunto de medidas que visam prevenir e limitar, em qualquer situao, os riscos e perdas a que esto sujeitos a populao, os recursos da comunidade e os bens materiais de toda espcie, tanto por agresso externa quanto em conseqncia de calamidades e desastres, naturais ou no.

S temos a acrescentar que a defesa civil a funo precpua dos Corpos de Bombeiros Militares. Conjugando as diversas definies, segurana pblica o conjunto de aes policiais, para garantir a observncia dos preceitos da lei penal, visando garantir a ordem pblica, que por sua vez representa o conjunto de normas que regulam as relaes sociais, com vistas tranqilidade, segurana e salubridade pblicas; moralidade; boa-f nos negcios; ausncia de violncia e uma situao pacfica de convivncia social. A poltica de segurana pblica, portanto, o corpo de doutrinas indispensveis para garantir a segurana e a ordem pblica, que no se confunde com a mera poltica de emprego da polcia (determinada por fatores de tcnica policial). Poltica criminal mais do que a forma como a sociedade reage ao fenmeno criminal a cincia de selecionar os bens que devem ser tutelados penalmente e de apontar os caminhos para tornar efetiva tal tutela, como ensina Zaffaroni. Objetiva fazer uma anlise crtica do direito penal positivo para ajust-lo a certos ideais de justia (advindos da evoluo do Estado de Direito formal para Estado de Direito material), de forma que as normas penais expressam um modelo de poltica criminal. Enfim, foroso iladir que qualquer poltica de segurana pblica deve, por imperativo lgico, estar inserida dentro de um contexto maior de poltica criminal que, no Brasil, inegavelmente, por fora constitucional, est comprometida com o garantismo penal e com a concepo minimalista do direito penal. 4 - REFERNCIAS: Alberton, Cludia Marlise da Silva. Justa Causa: elemento necessrio propositura da ao penal. Em PDF, acessado em 04 de maio de 2008.

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http://www.mj.gov.br/senasp/conceitos bsicos. Acesso em 15/12/2007.

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