INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL

1997
E L
E S T A D O
E N U N
M U N D O E N
T R A N S F O R M A C I N
b a n c o m u n d i a l
w a s h i n g t o n , d . c .
RESUMEN
1997 Banco Internacional
deReconstruccin y Fomento/ BANCO MUNDIAL
1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, EE.UU.
Hecho en losEstadosUnidosdeAmrica
Primeraedicin, junio de1997
Reservadostodoslosderechos
Diseo del interior y composicin:
Barton Matheson Willse& Worthington
Esteresumen esunareproduccin parcial del Informesobreel desarrollo
mundial 1997, publicado por el Banco Mundial. El Informeesun estudio
realizado por el personal del Banco Mundial y losjuiciosqueseformulan
en l no son necesariamentereflejo delaopinin del Directorio dela
institucin o delosgobiernosrepresentadosen ste. El Banco Mundial no
garantizalaexactitud delosdatosquefiguran en estapublicacin ni acepta
responsabilidad algunapor lasconsecuenciasquesu uso pudieratener.
ISBN 0-8213-3779-3
Texto impreso en papel reciclado quecumplelasnormasestadounidenses
relativasalaestabilidad del papel paramaterialesdestinadosabibliotecas,
Z39.48-1984
p a n o r a ma g e n e r a l
p a r t e i r e p l a n t e a mi e n t o d e l e s t a d o e n t o d o e l mu n d o
1 Evolucin del papel del Estado
2 Atencin renovadaalaeficaciadel Estado
p a r t e i i a c o mo d a r l a f u n c i n a l a c a p a c i d a d
3 Asentar loscimientoseconmicosy sociales
4 Impulsar losmercados: liberalizacin, reglamentacin y polticaindustrial
p a r t e i i i r e v i t a l i z a r l a c a p a c i d a d i n s t i t u c i o n a l
5 Edificar lasinstitucionesnecesariasparaun sector pblico capaz
6 Poner coto alaarbitrariedad y lacorrupcin
7 Acercar el Estado alasociedad
8 Promover laaccin colectivainternacional
p a r t e i v e l i mi n a r l o s o b s t c u l o s a l c a mb i o
9 El desafo deemprender y conseguir apoyo paralasreformas
10 El camino haciael cambio
Nota tcnica
Nota bibliogrfica
Apndice: Indicadores seleccionados sobre finanzas pblicas
i n d i c a d o r e s s e l e c c i o n a d o s d e l d e s a r r o l l o mu n d i a l
n d i c e d e l i n f o r m e s o b r e
e l d e s a r r o l l o m u n d i a l 1 9 9 7
I I I
as xiiaoas oii xuxoo ixriio israx vuiiras
haciael Estado. Lostrascendentalesacontecimientos
registrados en la economa mundial nos han obligado a
replantearnos algunos interrogantes fundamentales: cul
debeser el papel del Estado, queslo quepuedey lo que
no puedehacer, cmo debehacerlo.
Losltimoscincuentaaoshan demostrado claramente
tanto lasventajascomo laslimitacionesdelaaccin estatal,
en particular en lo queserefierealapromocin del desarro-
llo. Los gobiernos han ayudado a introducir sustanciales
mejorasen laeducacin y lasalud y areducir ladesigual-
dad social. Pero laintervencin gubernamental tambin ha
tenido consecuenciaslamentables. E incluso en loscasosen
que la actuacin anterior del Estado ha sido positiva,
muchostemen queno puedaadaptarsealasexigenciasde
unaeconomamundial en proceso deglobalizacin.
Son muchasy diversaslasnuevasinquietudeseinterro-
gantessobrelafuncin del Estado; cuatro acontecimientos
recienteslashan hecho especialmenteapremiantes:
El desplome de las economas dirigidas de la antigua
Unin Soviticay deEuropacentral y oriental (ECO)
Lacrisisfiscal del Estado del bienestar en lamayorade
lospasescon tradicin industrial
El importante papel desempeado por el Estado en el
milagro econmico dealgunospasesdel Asiaoriental
El desmoronamiento del Estado y la multiplicacin de
las emergencias humanitarias en varias partes del
mundo.
En esteInformesehacepatentequeel factor determi-
nantedeesosacontecimientostan diversoshasido laefica-
ciao ineficaciadelospoderespblicos. Un Estado eficaz es
imprescindibleparapoder contar con losbienesy servicios
y lasnormaseinstituciones quehacen posiblequelos
mercados prosperen y que las personas tengan una vida
mssaludabley feliz. En su ausencia, no puedealcanzarse
un desarrollo sostenibleni en el plano econmico ni en el
social. Aunque hace cincuenta aos muchos hablaban en
trminos muy semejantes, entonces estas ideas en general
involucraban el protagonismo del Estado en el proceso de
desarrollo. Lo que la experiencia nos ha enseado desde
entonces es bastante diferente: el Estado es fundamental
parael proceso dedesarrollo econmico y social, pero no
en cuanto agentedirecto del crecimiento sino como socio,
elemento catalizador eimpulsor deeseproceso.
Losfactoresquedeterminan laeficaciadel Estado difie-
ren enormementedeun pasaotro segn lasdistintaseta-
pasdedesarrollo en queseencuentren. Por ejemplo, una
misma medida puede dar buenos resultados en los Pases
Bajos o Nueva Zelandia y resultar contraproducente en
Nepal. Incluso cuando el nivel deingreso esigual, lasdife-
rencias de tamao, configuracin tnica, caractersticas
culturalesy sistemaspolticoshacen decada pasun ente
singular. Pero esprecisamenteestadiversidad laqueampla
laperspectivadelareflexin deesteInformeacercadepor
quy en quformaalgunos Estados consiguen mejor que
otros mantener el desarrollo, eliminar la pobreza y adap-
tarseal cambio.
Repl ant eami ent o del papel del Est ado en t odo
el mundo
El mundo est cambiando, y con l cambian tambin
nuestras ideas sobre el papel del Estado en el desarrollo
econmico y social. La intensa atencin que se presta
actualmenteal papel del Estado noshacerecordar unaera
anterior, cuando el mundo comenzabaarecuperarsedela
destruccin causadapor lasegundaguerramundial y gran
parte de los pases en desarrollo estaban consiguiendo la
independencia. En esapoca, el desarrollo parecaun obje-
tivo msasequible, y en gran medidadecarcter tcnico.
Unosasesoresy tcnicoscompetentesformularan polticas
RESUMEN
L
acertadas, quedespusseran puestasen prcticapor bue-
nosgobiernosen bien delasociedad. Laintervencin esta-
tal haca hincapi en las deficiencias del mercado y asig-
naba al Estado un papel fundamental en el intento de
corregirlas. Pero, desde nuestra perspectiva actual, los
supuestos institucionales implcitos en esta cosmovisin
eran demasiado simplistas. Parecaquelo msimportante
eralaflexibilidad paraaplicar laspolticasformuladaspor
lostecncratas. Larendicin decuentasatravsdesistemas
depesosy contrapesosseveacomo un obstculo.
En algunospases, lasituacin evolucion mso menos
en laformaprevistapor lostecncratas. Pero, en muchos
otros, losresultadosfueron muy diferentes. Losgobiernos
emprendieron proyectos poco realistas. Los inversionistas
privadosseabstuvieron por faltadeconfianzaen laspolti-
cas pblicas o en la firmeza de los dirigentes. Poderosos
gobernantesactuaron en formaarbitraria. Lacorrupcin se
convirti en mal endmico. El proceso dedesarrollo perdi
impulso, y lapobrezaseconsolid.
Durante los cien ltimos aos, la presencia y la inter-
vencin del Estado han crecido enormemente, sobretodo
en lospasesindustriales(Grfico 1). Antesdelasegunda
guerramundial, laexpansin sedebi, entreotrosfactores,
alanecesidad desuperar losgravesdaoscausadospor la
Gran Depresin en lossistemaseconmicosy sociales. La
confianzaen laintervencin estatal duranteel perodo de
laposguerrallev aqueseexigierasu intensificacin. Las
economasindustrialesampliaron el Estado del bienestar, y
muchos pases adoptaron estrategias de desarrollo bajo la
direccin estatal. Esto llev aunaenormeexpansin dela
magnitud y alcance de la funcin del Estado en todo el
mundo. El gasto pblico representa en estos momentos
casi la mitad del ingreso total en lospasesindustriales, y
aproximadamentelacuartaparteen lospasesen desarro-
llo. Pero ha sido precisamente este incremento de la
influencia estatal lo que ha dado lugar a un cambio de
orientacin: lo queimportaantetodo no eslo cuantitativo
sino lo cualitativo, no la mera magnitud del Estado y el
mbito desusintervencionessino su eficaciaparaatender
lasnecesidadesdelapoblacin.
Al igual queen losaoscuarenta, el renovado acento en
lafuncin y eficaciadel Estado hatenido origen en trascen-
dentales acontecimientos acaecidos en la economa mun-
dial, que produjeron cambios fundamentales en las cir-
cunstancias en que se desarrolla la accin estatal. La
integracin mundial delaseconomasy lapropagacin de
la democracia han reducido las oportunidades para un
comportamiento arbitrario y caprichoso. Los sistemas
impositivos, la normativa para la inversin y las polticas
econmicas deben responder en medida creciente a los
parmetrosdeunaeconomamundial globalizada. El cam-
bio tecnolgico ha abierto nuevas oportunidades para la
desagregacin delosserviciosy laampliacin delasfuncio-
nesdelosmercados. Esoscambioshan obligado alosEsta-
dos a asumir competencias nuevas y diferentes no ya
como proveedores exclusivos, sino como promotores y
reguladores. El Estado sevesometido a presionesincluso
en aquelloslugaresen quesu actuacin parecahaber sido
satisfactoria. Muchospasesindustrialessedebaten con un
Estado del bienestar hipertrofiado, y tienen quetomar dif-
cilesdecisionessobrelosserviciosy prestacionesguberna-
mentalesquelosciudadanospueden reclamar. Losmerca-
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1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990
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Nota: Los datos sobre los pases de la OCDE corresponden al
gobierno central ylocal, incluidos los gastos de seguridad
social. Vase una informacin ms detallada en la Nota
tcnica. Fuente: Tanzi ySchuknecht, 1995; OCDE, varios aos;
FMI, varios aos (b).
Grfi co 1 Las di mensi ones del Est ado han
aument ado en t odas part es
Total del gasto pblico
(porcentaje del PIB)
Gasto del gobierno central
(porcentaje del PIB)
Alrede- 1913 1920 1937 1960 1980 1990 1995
dor de
1870
Pases de l a OCDE
Pases en desarrol l o
dos, tanto nacionales como mundiales, y los ciudadanos,
irritados por las deficiencias del sector estatal, exigen, a
menudo por intermedio de organizaciones no guberna-
mentalesy debase, unamayor transparenciaen lasprcti-
casdegobierno y otroscambiosdestinadosafortalecer la
capacidad del Estado para alcanzar losobjetivosquesele
han asignado.
El clamor en favor deunamayor eficaciadelospoderes
pblicoshaalcanzado dimensionescrticasen muchospa-
ses en desarrollo en los que el Estado no proporciona ni
siquiera bienes pblicos fundamentales, como la protec-
cin de los derechos de propiedad, la red vial y servicios
bsicosdesalud y educacin. El resultado hasido un cr-
culo vicioso: anteel deterioro delosserviciospblicos, los
individuosy lasempresasevaden el pago deimpuestos, lo
que a su vez agrava ese deterioro. En la antigua Unin
Soviticay en Europacentral y oriental fueprecisamentela
demostradaincapacidad del Estado decumplir susprome-
sas lo que en ltima instancia llev a su derrocamiento.
Pero, asu vez, el desplomedelossistemasdeplanificacin
central haacarreado nuevosproblemas. Como consecuen-
ciadel vaco creado, losciudadanosavecesseven privados
de bienes colectivos bsicos, como el orden pblico. En
algunoscasosextremos, como losdeAfganistn, Liberiay
Somalia, el Estado sehadesmoronado por completo, y los
individuosy losorganismosinternacionalesluchan deses-
peradamentepor resolver esasituacin.
Una dobl e est rat egi a
Cmo podremos abordar el laberinto de interrogantes y
presiones que se ciernen sobre los Estados en todo el
mundo?En esteInformeno seproponeunapanaceauni-
versal para conseguir un Estado eficaz. Las diferencias de
situacin y depuntosdepartidason demasiado grandes. Se
propone ms bien un amplio marco de referencia para
abordar el problemadelaeficaciadel Estado anivel mun-
dial. Sesealan variasformasdereducir labrechacreciente
entre lo que se espera del Estado y su capacidad de res-
puesta. La solucin consistir, en parte, en lograr que las
sociedadesacepten unaredefinicin delasresponsabilida-
desdel Estado. Paraello seprecisarunaseleccin estrat-
gicadelasaccionescolectivasqueel Estado tratardepro-
mover, junto con mayoresesfuerzospara aligerar la carga
quepesasobreel sector estatal mediantelaparticipacin de
los individuos y las comunidades en el suministro de los
bienescolectivosfundamentales.
Pero el proceso dereformano puedelimitarseareducir
o diluir lafuncin del Estado. Incluso con un enfoquems
selectivo y una mayor dependencia dela ciudadana y las
empresas privadas, la atencin de una amplia gama de
necesidadescolectivasen formamssatisfactoriaexigirun
mejor funcionamiento delasprincipalesinstitucionesesta-
tales. A fin deelevar el nivel debienestar delapoblacin,
tendrqueampliarselacapacidad del Estado, esdecir, su
capacidad deemprender ypromover accionesdeinterscolec-
tivoen forma eficiente.
Este mensaje fundamental se traduce en una doble
estrategiaparalograr queel Estado participeen formams
crebley eficaz en el proceso dedesarrollo decadapas:
Acomodar la funcin del Estadoa su capacidad. Setrata
del primer elemento delaestrategia. Cuando lacapaci-
dad del Estado espequea, stedebesopesar cuidado-
samente cmo y dnde intervenir. Muchos Esta-
dos tratan de hacer demasiado con pocos recursos y
escasa capacidad, y con frecuencia los perjuicios son
mayoresquelosbeneficios. Laadopcin deun criterio
ms selectivo centrado en los aspectos fundamentales
incrementaralaeficaciadelaaccin estatal (Recuadro
1). Pero no setratasimplementedeelegir entrelo que
sedebey lo queno sedeber hacer; hay quedecidir tam-
bin cmo hacerlo.
Pero lacapacidad esunarealidad inmutable. Por eso, el
segundo elemento delaestrategiaconsisteen aumentar la
capacidad del Estadomediantelarevitalizacin delasins-
titucionespblicas. Ello comprendelossiguienteselemen-
tos: establecer normas y controles eficaces para poner
coto alasmedidasestatalesarbitrariasy luchar contrala
corrupcin arraigada; exponer alasinstitucionesestatales
aunacompetenciamayor afin deincrementar su eficien-
cia; mejorar el desempeo de las instituciones estatales
medianteal aumento delasremuneracioneseincentivos,
y hacer queel sector estatal respondamseficazmentea
lasnecesidadesdelapoblacin, cerrando labrechaentre
gobierno y pueblo mediante una mayor participacin
y descentralizacin. Por ello, en el Informe no slo se
presta atencin al replanteamiento de la funcin del
Estado, sino que adems se seala la forma en que los
pasespodran iniciar un proceso dereconstitucin dela
capacidad estatal.
Acomodar l a funci n a l a capaci dad
Cuando sehabladeacomodar lafuncin alacapacidad no
se quiere decir simplemente que hay que desmantelar el
Estado. En algunasreas, lo quesenecesitaparaaumentar
laeficaciaesun empeo mucho mayor. Por eso, estrascen-
dental distinguir entrelo quesedebey lo queno sedebe
hacer. Pero paraello hay quedecidir tambin cmo sevan
ahacer lascosascmo prestar losserviciosbsicos, esta-
blecer lainfraestructura, regular laeconoma, no slo si
se hacen o no. A este respecto, las decisiones pueden y
deben ajustarsealascircunstanciasdecadapas.
Primera funcin del Estado: asentar bien loscimientos
La misin del Estado est basada en cinco tareas funda-
mentales, sin lascualesesimposiblealcanzar un desarrollo
R E S U M E N 3
sostenibley compartido, queresulteen lareduccin dela
pobreza. Son lassiguientes:
establecimiento deun ordenamiento jurdico bsico;
mantenimiento deun entorno depolticasno distorsio-
nantes, incluidalaestabilidad macroeconmica;
inversin en serviciossocialesbsicoseinfraestructura;
proteccin delosgruposvulnerables, y
defensadel medio ambiente.
Si bien laimportanciadeestastareasesencialessereconoce
ampliamentedesdehacelargo tiempo, seestn perfilando
algunosnuevosconceptosacerca dela combinacin apro-
piadadeactividadesdel mercado y del Estado paralograr su
consecucin. Sobre todo, ahora tenemos conciencia de la
complementariedad del Estado y el mercado: aquel esesen-
cial parasentar lasbasesinstitucionalesquerequiereste. Y
lacredibilidad delospoderespblicoslaprevisibilidad de
susnormasy polticasy lacoherenciacon queseaplican
puede ser tan importante para atraer la inversin privada
como el contenido deesasmismasnormasy polticas.
Una encuesta entre empresarios del sector formal e
informal de 69 pases realizada especficamente para este
Informeconfirmaalgo queyasesabaen formamsfrag-
mentaria: que muchas naciones no cuentan con las bases
institucionales imprescindibles para el desarrollo del mer-
cado (Recuadro 2). Loselevadosnivelesdedelincuenciay
violenciapersonal y un sistemajudicial imprevisiblesecom-
binan paraconstituir lo queen el presenteInformesedeno-
minasndromedeilegalidad. Ladebilidad y arbitrariedad
delasinstitucionesestatalesagravan muchasveceslasitua-
cin con su comportamiento imprevisibley contradictorio.
Deesamanera, lejosdecontribuir al crecimiento del mer-
cado, lo perjudican, y socavan lacredibilidad del Estado.
A fin de alcanzar un desarrollo estable y sostenible, el
Estado tienequecentrar su atencin en losfactoressocia-
lesfundamentales. Lailegalidad amenudo tienesu origen
en la marginacin: en realidad, los desheredados pueden
llegar a convencerse de que la vulneracin de la ley es la
nica forma de hacerse escuchar. Las polticas pblicas
pueden asegurar que el crecimiento sea compartido por
todos y contribuya a reducir la pobreza y la desigualdad,
pero slo si losgobiernosatribuyen unaelevadaprioridad
alosfactoressocialesfundamentales.
Con demasiada frecuencia las polticas y programas
impiden quelosrecursosy servicioslleguen alaspersonas
quemslosnecesitan. A causadelainfluenciapolticade
lossegmentosmspudientesdelasociedad, algunasveces
losgobiernosgastan mucho msen educacin universita-
riaparalosestudiantesricosy declasemediaqueen edu-
cacin bsica para la mayora de la poblacin y en becas
paralosmsnecesitados. En muchasregiones, lapobrezay
ladesigualdad con frecuenciaafectan en formadespropor-
R E S U M E N 4
Recuadro 1 El cami no haci a un Est ado
ms efi caz
Un Estado mscapaz puedeser un Estado msefi-
caz, pero eficaciay capacidad no son lamismacosa.
Capacidad, en el sentido utilizado al referirse al
Estado, esla posibilidad deemprender y promover
en forma eficiente acciones de inters colectivo,
como lasrelacionadascon el orden pblico, lasalud
y lainfraestructurabsica; laeficacia esresultado de
la utilizacin de esa capacidad para permitir a la
sociedad atender su demanda de esos bienes. El
Estado puede ser, al mismo tiempo, capaz pero no
muy eficaz si su capacidad no seaplicaaatender los
interesesdelasociedad.
El camino quellevahaciaun Estado mseficaz no
es rectilneo; ser, probablemente, un proceso con
dosetapas. Primero, el Estado debeconcentrar toda
su capacidad en lastareasquepuedey deberealizar.
Conformevayaavanzando en ello, podrconcentrar
sus esfuerzos en conseguir una capacidad adicional.
Como puedeobservarseen el grfico adjunto, lospa-
sesdelaZonaI, apesar desu escasacapacidad esta-
tal, realizan unaampliagamadeactividadespero en
formadispersa, y susesfuerzosresultan ineficaces. Sin
embargo, lospasesno pueden pasar alaZonaIII de
lanochealamaana, pueslaexpansin delacapaci-
dad requieretiempo. Parapoder llegar aunamayor
eficacia, anteshay queconcentrarseen lastareasfun-
damentales y multiplicar la limitada capacidad del
Estado forjando relaciones de asociacin con la
comunidad empresarial y lasociedad civil (ZonaII).
Luego, lospasespodrn avanzar poco apoco haciala
ZonaIII, ampliando gradualmentesu capacidad.
I
II
III
Ms
eficacia
Menos
eficacia
Concentracin
de esfuerzos
Dispersion de
esfuerzos
Menos
capacidad
Ms
capacidad
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12
14
16
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1,0
0,5
0,0
0,5
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1,5
2,0
Recuadro 2 Credi bi l i dad, i nversi n y creci mi ent o
Unaencuestaentreempresarioslocalesde69 pases
harevelado quelaformaen quemuchosEstadosreali-
zan sus funciones fundamentales deja mucho que
desear; no logran asegurar el orden pblico, proteger la
propiedad ni aplicar las normas y polticas en forma
previsible. Los inversionistas desconfan de esos Esta-
dos, lo que, asu vez, representaun obstculo parael cre-
cimiento y lainversin.
En laencuestacitadasepidi alasempresasquecla-
sificaran cada indicador en una escala queiba del uno
(problemaextremo) al seis(ningn problema). El pro-
medio delasrespuestas, como puedeverseen el panel
delaizquierdaen relacin con lasdistintasregionesdel
mundo, arroja un indicador global dela fiabilidad del
marco institucional (normalizado aqu con lospasesde
alto ingreso de la OCDE) tal como la perciben los
empresariosprivados; eslo quedenominamosndicede
credibilidad. En los otros dos paneles se observa que,
unavez controladaslasdiferenciasdenivel deingreso y
educacin y lasdistorsionesdelaspolticas, existeuna
fuerte correlacin entre el ndice de credibilidad asig-
nado a los pases y su historial en materia de creci-
miento einversin. Lascalificacionessobrelacredibili-
dad estn basadasen impresionesdelosinversionistas,
pero son esasimpresioneslasquedeterminan su forma
deinvertir.
Nota: El ndice de credibilidad (panel de la izquierda) es un indicador resumido que engloba las mediciones del Grfico 2.3. Cada barra de los
paneles de la derecha representa el ndice medio de credibilidad de un grupo de pases. Los grficos se basan en regresiones, correspon-
dientes a 198493, del crecimiento del PIB (32 pases) yde la inversin (33 pases) con arreglo al ndice, controlando el nivel de ingreso yde
educacin ylas distorsiones de las polticas. Asia meridional ysudoriental, yOriente Medio yNorte de frica estn representados nicamente
por tres economas, en cada caso. Fuente: Clculos del personal del Banco Mundial basados en datos de la encuesta del sector privado
realizada para este Informe yen los documentos de antecedentes de Brunetti, Kisunko yWeder.
Pases de
alto ingreso
de la OCDE
Asia
meridional
y
sudoriental
Oriente
Medio y
Norte de
frica
ECO Amrica
Latina yel
Caribe
frica al
sur del
Sahara
CEI
ndice de cre dibilidad
Pases de alto ingreso de la OCDE =1,0
Alto Mediano Bajo
Ni vel de credi bi l i dad
Alta Mediana Baja
Ni vel de credi bi l i dad
Crecimiento del PIB per cpita
(porcentaje anual)
Inversin bruta (porcentaje del PIB)
cionadaalasminorastnicasy alasmujeres, o alaszonas
geogrficasdesfavorecidas. Como resultacadavez msevi-
denteen muchaspartesdel mundo, estosgrupos, margina-
dosdel debatepblico y excluidosdel conjunto delaeco-
noma y la sociedad, constituyen tierra frtil para la
violenciay lainestabilidad.
Laspolticasy programaspblicosdeben orientarseno
slo afomentar el crecimiento estimulado por el mercado,
sino tambin a asegurar la distribucin de sus beneficios,
particularmente mediante inversiones en servicios bsicos
deeducacin y salud. Adems, deben proteger alapobla-
cin contralainseguridad material y personal. Cuando la
pobreza y la marginacin econmica tienen su origen en
diferenciastnicasy sociales, laspolticasdeben articularse
cuidadosamente en funcin de estas diferencias, como se
hahecho en Malasiay Mauricio.
Laregulacin gubernamental no eslanicarespuestaa
lacontaminacin. Hoy existelaposibilidad deutilizar una
serie de incentivos innovadores y flexibles para conseguir
quequienescontaminen reparen losdaoscausados. Aun-
queno hay nadaquepuedasustituir aunosmarcosnorma-
tivos acertados ni a la informacin sobre el medio
ambiente, esosnuevosinstrumentos, basadosen lapersua-
sin, la presin social y la capacidad del mercado para
inducir comportamientosmsecolgicos, pueden muchas
vecesdar fruto dondelosreglamentosno lo consiguen. Los
pases estn utilizando algunas de esas herramientas, con
resultadosalentadores, en labsquedadecuatro objetivos:
encauzar lafuerzadelaopinin pblica;
conseguir unareglamentacin msflexible;
aplicar mecanismosautorreguladores, y
elegir instrumentoseficacesy basadosen el mercado.
Construir sobreloscimientos: el Estadonotienela exclusiva
Esun hecho cadavez msaceptado que, en muchospases,
losmonopoliospblicosdeinfraestructura, serviciossocia-
lesy otrosbienesy serviciostienen pocasprobabilidadesde
ser eficaces. Al mismo tiempo, lasnuevastecnologasy sis-
temas de organizacin han creado nuevas oportunidades
paraqueproveedoresprivadoscompetitivosparticipen en
actividades hasta ahora reservadas al sector pblico. Para
aprovechar estasnuevasoportunidadesy lograr unaasigna-
cin ms eficiente de la escasa capacidad pblica, los
gobiernosestn empezando ahacer unadistincin entreel
financiamiento de las obras de infraestructura y los servi-
cios, por un lado, y su suministro, por el otro, y entrelos
segmentoscompetitivosdel mercado deserviciospblicos
y lossegmentosmonopolsticos. Lospasespartidariosde
lareformatambin estn tomando medidasparadistinguir
entrelosprogramasdeseguro social, encaminadosaaten-
der lasalud y losproblemasdeinseguridad en el empleo de
toda la poblacin, y los de asistencia social, destinados a
ayudar nicamentealosgruposmspobresdelasociedad.
ACABAR CON LA INSEGURIDAD ECONMICA EN EL
HOGAR. Es un hecho comprobado que el Estado puede
ayudar a los hogares a eliminar ciertos factores que plan-
tean riesgospara su seguridad econmica: puedeevitar la
miseriaen lavejez atravsdesistemasdepensiones, puede
ayudar a hacer frente a enfermedades catastrficas
mediante seguros de salud y puede brindar asistencia en
caso de la prdida del trabajo con seguros de desempleo.
Pero laideadequeestacargadeberecaer nicamentesobre
el Estado hacomenzado acambiar. El Estado del bienestar
seestreformando incluso en muchasnacionesindustria-
les. Las economas emergentes, desde Brasil hasta China,
no podrn sufragar el costo deplanesinspiradosen el sis-
temaeuropeo, ni siquieradeversioneslimitadasdelosmis-
mos, especialmentesi setieneen cuentael rpido envejeci-
miento desu poblacin. Paralograr unamayor seguridad
a un costo menor, se necesitan soluciones innovadoras
basadasen laparticipacin delasempresas, lostrabajado-
res, loshogaresy losgruposcomunitarios. Esto esparticu-
larmenteimportanteparalospasesen desarrollo quetoda-
vano sehan comprometido con planesdealto costo.
REGLAMENTACIN EFICAZ. Una normativa debida-
menteformuladapuedeayudar alasociedad aaprovechar
lasfuerzasdel mercado en beneficio delosfinespblicos.
Lareglamentacin puedecontribuir aproteger alosconsu-
midores, a los trabajadores y al medio ambiente. Puede
estimular la competencia y la innovacin y, al mismo
tiempo, poner coto alosabusosdelospoderesmonopols-
ticos. Gracias a las reformas normativas emprendidas a
principiosdel decenio de1980, el sector delastelecomu-
nicaciones de Chile ha alcanzado niveles sostenidos de
inversin privada, servicios de mejor calidad, una mayor
competenciay preciosmsbajos. En cambio, en Filipinas,
hastalaimplantacin delasreformasrecientes, unaregla-
mentacin disfuncional privabadeinversionesal sector de
lastelecomunicaciones, desdehaca tiempo en manosdel
sector privado. Por estarazn, el servicio eradeficientey las
tarifaselevadas, en muchoscasos, lo quesuponaaltoscos-
tos para la poblacin y el sector empresarial. Las nuevas
posibilidades de prestacin de servicios sociales y de
infraestructura por parte del sector privado slo se harn
realidad, en muchasocasiones, si existeun marco norma-
tivo satisfactorio.
POLTICA INDUSTRIAL. Cuando losmercadosestn sub-
desarrollados, el Estado puedeavecesaliviar losproblemas
decoordinacin y lasdeficienciasdeinformacin y promo-
ver el desarrollo del mercado. Muchas de las economas
con mayor tradicin industrial se valieron de diversos
mecanismosparaestimular el crecimiento del mercado en
sus etapas iniciales de desarrollo. Ms recientemente, el
Japn, laRepblicadeCoreay otrospasesdeAsiaorien-
tal, ademsdeasegurar laexistenciadelosfactoresecon-
micos, sociales e institucionales fundamentales, han utili-
zado toda una gama de instrumentos para la promocin
R E S U M E N 6
del mercado. En algunoscasos, lasintervencioneshan sido
bastantecomplejas, por ejemplo, el uso desubvencionesen
formamuy estratgica. Otrasintervenciones, como lapro-
mocin delasexportacionesy losincentivosespecialesala
infraestructura, han sido dealcancemslimitado. Lasabi-
duraen laeleccin delasintervencionesmsapropiadasy
laeficaciaen su aplicacin revisten importanciacrtica; la
adopcin depolticasinadecuadasen lasreasdel comer-
cio, el crdito y laindustriapuedetener y dehecho ha
tenido consecuenciasmuy perjudiciales. Muchospases
en desarrollo adoptaron polticasindustrialesagresivasdesa-
fortunadas, con resultados desastrosos. Las naciones que
han aplicado con xito unapolticaindustrial dinmicason
lasquecontaban con unaslidacapacidad institucional.
GESTIN DE LA PRIVATIZACIN. Unanormativacuida-
dosamenteestructuraday otrasiniciativasgubernamentales
pueden impulsar el crecimiento del mercado. Pero en
muchos pases este proceso puede ser muy lento, pues la
iniciativaprivadaestamerced delasrelacionesdeenfren-
tamiento entre Estado y mercado, heredadas del pasado.
Adems, las empresas estatales improductivas a menudo
constituyen una pesada carga para las finanzas estatales.
Una solucin obvia es la privatizacin. Lo que ocurre es
que, en general, esmsfcil vender losactivosdel Estado
cuando sedan condicionespropiciasparael desarrollo del
sector privado. Por eso, en casoscomo losdeChina, Corea
y Taiwn (China) sehaoptado por no dar mximapriori-
dad a la privatizacin y permitir que el sector privado
crezca en torno al sector estatal. No obstante, es posible
queno sepuedaseguir esecamino en loslugaresdondela
presin fiscal esmuy fuertey dondelapresenciadeempre-
sas estatales ineficientes impide la necesaria reestructura-
cin general delaeconoma.
La experiencia ha demostrado que la forma en que se
llevaacabo laprivatizacin influyedeformatrascendental
en losresultadosfinales. Losfactoresclaveson latranspa-
renciadel proceso, laaceptacin por partedelosemplea-
dos, la generacin de una amplia base de propiedad y la
implantacin de reformas normativas apropiadas. En los
casosen quelaprivatizacin sehaaplicado con cautela, son
yavisibleslosresultadospositivos, por ejemplo, en Chiley
laRepblicaCheca. Si bien su importanciaen laestrategia
paralapromocin del mercado puedevariar deun caso a
otro, muchos pases en desarrollo que desean reducir la
magnitud desu desmesurado sector estatal deben conceder
mximaprioridad alaprivatizacin. Un proceso depriva-
tizacin bien administrado produce grandes beneficios
econmicosy fiscales.
Determinacin deloslmitesdela accin estatal
Laclaveparalaaplicacin delaspolticasen formaprevi-
sibley coherenteeslaarmonaentrelacapacidad delasins-
tituciones estatales y su actuacin. Los Estados con un
nivel suficientededesarrollo suelen tener unaconsiderable
capacidad administrativa, y sussistemasinstitucionalizados
de pesos y contrapesos impiden la adopcin de medidas
arbitrariasal mismo tiempo quebrindan alasorganizacio-
nesestataleslaflexibilidad necesariapararealizar su come-
tido. En cambio, losEstadoscon institucionesmsdbiles
quizs prefieran pecar de falta de flexibilidad y exceso de
control. Pueden hacerlo en dosmaneras:
Mediante la aplicacin de normas autorrestrictivas que
especifiquen con precisin el mbito delaspolticasy las
incorporen en mecanismoscuyaderogacin seacostosa.
Ejemplosdeestosmecanismosen laesferadelapoltica
monetaria son los acuerdos regionales que entraan el
uso deunamonedacomn, como el existenteentrelos
pasesfrancoparlantesdefrica, o lasjuntascuasimone-
tarias, como ladelaArgentina. Loscontratosfirmesde
compra(sin derecho derescisin) con productoresinde-
pendientes de energa elctrica cumplen una funcin
semejanteen lareglamentacin delosserviciospblicos.
Medianteacuerdosdeasociacin con empresaseindivi-
duos. Por ejemplo, en el campo delapolticaindustrial,
losEstadospueden fomentar lacolaboracin dentro del
propio sector privado; en el delareglamentacin finan-
ciera, pueden ofrecer a la banca incentivos para que
actecon prudencia, y, en lo queserefierealaprotec-
cin del medio ambiente, pueden difundir informacin
paraestimular lapresentacin deiniciativasciudadanas
deabajo arriba.
Lospasesen transicin deben hacer frenteaun desafo
especial: no estn cambiando slo lasfunciones, como con-
secuencia de la adopcin de sistemas basados en el mer-
cado; tambin se estn transformando las capacidades.
Algunos pases en transicin conservan capacidades en
forma de personal calificado y equipo utilizable, pero no
estn debidamente organizados para el desempeo de sus
nuevasfunciones. En ocasionesseencuentran ejemplosais-
ladosdecalidad en medio deun mar demediocridad. En
esos casos, la bsqueda de una mayor eficacia resulta al
mismo tiempo msfcil y msdifcil: msfcil, porqueel
punto de partida de la capacidad no es demasiado bajo;
ms difcil, porque para reconstruir la capacidad hay que
cambiar lasactitudes. Lareformano consistesimplemente
en asignar alaspersonasnuevasresponsabilidades.
Revi t al i zaci n de l as i nst i t uci ones est at al es
Reconocer lacapacidad real del Estado, quizmuy escasa,
no significaaceptarlaparasiempre. Lasegundatareaclave
de la reforma del sector estatal consiste en revitalizar su
capacidad institucional ofreciendoa losfuncionariospblicos
incentivospara mejorar su rendimientoy, al mismotiempo,
manteniendoa raya lasposiblesarbitrariedades.
A lospaseslesresultadifcil establecer lasinstituciones
necesariasparaasegurar laeficienciadesu sector pblico.
R E S U M E N 7
Unadelasrazonesdeesadificultad esdeorden poltico.
Por ejemplo, es posible que haya fuertes intereses empe-
ados en mantener un statu quo injusto e ineficiente,
mientrasquelosperjudicadospor esasituacin quizsno
estn en condiciones de ejercer presiones eficaces para
cambiarla.
Ahorabien, el problemadelaineficienciao corrupcin
crnicasno esexclusivamentedecarcter poltico. Con fre-
cuencia, lospolticosy otroscargospblicostienen fuertes
incentivosy un sincero deseo demejorar el sector pblico.
Pero la gestin de una burocracia es una tarea compleja,
paralaqueno sepueden ofrecer solucionesclaraseinequ-
vocas. En realidad, paraestablecer institucionesqueasegu-
ren la eficacia del sector pblico es preciso resolver toda
una serie de problemas bsicos de comportamiento que
distorsionan losincentivosy, en ltimainstancia, llevan a
resultados insatisfactorios. Segn las circunstancias, son
tres los tipos bsicos de incentivos que se pueden utilizar
paraluchar contraestosproblemasmsprofundosy mejo-
rar lacapacidad (Grfico 2). Son lossiguientes:
normasy controleseficaces;
mscompetencia, y
consultay participacin ciudadana.
Normasycontroleseficaces
A largo plazo, paracrear un climageneral deresponsabili-
dad senecesitan mecanismosformalesdecontrol, anclados
en lasinstitucionesestatalesbsicas. El poder puededivi-
dirseyaseaentrelosrganosjudiciales, legislativosy ejecu-
tivosdel Estado, o entrelasautoridadescentrales, provin-
ciales y locales. Cuanto ms amplia es la separacin de
poderes, mayor esel nmero deinstanciasdecontrol que
pueden evitar lasmedidasestatalesarbitrarias. Pero laexis-
tenciademltiplesinstanciasdecontrol esunaespadade
doblefilo, puespuedehacer queresultetan difcil modifi-
car lasnormasperjudicialescomo lasbeneficiosas.
En muchospasesen desarrollo lasupervisin legislativa
y judicial del poder ejecutivo esdbil. Lafijacin demetas
y lavinculacin destascon laspolticasnecesariasparasu
consecucin son avecespoco claras, laslegislaturasadole-
cen defaltadeinformacin y capacidad, y laindependen-
cia de la judicatura est en entredicho. Un poder judicial
independienteesvital paraasegurar quelospodereslegisla-
tivo y ejecutivo asuman su plenaresponsabilidad antelaley,
y para interpretar y hacer cumplir las disposiciones de la
constitucin nacional. Esfcil redactar leyes; luego, hay que
hacerlas cumplir para que el pas pueda disfrutar de los
beneficios privativos del Estado de derecho. Se requiere
R E S U M E N 8
Grfi co 2 Una gama de mecani smos puede mej orar l a capaci dad del Est ado
Mayor compet enci a
Por ejemplo:
Prestacin de servicios
competitivos
Opi ni n y part i ci paci n
Por ejemplo:
Consejos deliberativos
Coproduccin
Descentralizacin
Contrataciones y
ascensos
basados en los
mritos
Normas y cont rol es
Por ejemplo:
Independencia de la judicatura
Organismos de vigilancia
Encuestas de
clientes
1
2
3
4
5
1
2
3
4
5
1
2
3
4
5
1
2
3
4
5
Nota: La puntuacin de cada ndice es el promedio de un grupo de pases. Vanse otros detalles ylas definiciones de los ndices en la Nota
tcnica. Los valores ms altos del ndice de corrupcin revelan un mayor nivel de corrupcin; lo mismo ocurre con las dems variables. El panel
superior de la izquierda se basa en una correlacin simple, correspondiente a 39 pases industriales yen desarrollo durante 198493 (ndice
relativo a la distorsin de las polticas) yen 1996 (ndice de corrupcin). El panel superior de la derecha se basa en una regresin, con datos
correspondientes a 59 pases industriales yen desarrollo durante 1996. El panel inferior de la izquierda se basa en una regresin en la que se
utilizan datos correspondientes a 35 pases en desarrollo durante 197090. El panel inferior de la derecha se basa en una correlacin simple
correspondiente a 20 pases industriales yen desarrollo desde los ltimos aos ochenta a los primeros noventa; los datos sobre los salarios
son promedios. Fuente: Clculos del personal del Banco Mundial.
Grfi co 3 Fact ores rel aci onados con l a corrupci n
ndice de corrupcin ndice de corrupcin
mucho tiempo para establecer estas instituciones de con-
trol, pero acorto plazo sepueden sustituir con mecanismos
decompromiso supranacionales, como lossistemasdeadju-
dicacin o lasgarantasdelosorganismosinternacionales.
Todaestrategiaeficaz encaminadaarevitalizar el sector
pblico deber hacer especial hincapi en aminorar las
oportunidadesdecorrupcin recortando lasfacultadesdis-
crecionales. Todaslasmedidasdepolticaorientadasaredu-
cir loscontrolesal comercio exterior, eliminar lasbarreras
queobstaculizan el acceso delaindustriaprivaday privati-
zar empresasestatalesen unaformaqueasegurelacompe-
tencia son beneficiosas en la lucha contra la corrupcin
(Grfico3). En esteterreno hay queactuar con decisin: las
reformasqueabren oportunidadesparalaparticipacin de
R E S U M E N 9
ndice de corrupcin ndice de corrupcin
Bajo Mediano Alto
ndi ce rel at i vo a l a di st orsi n de l as pol t i cas
Bajo Mediano Alto
Previ si bi l i dad del ndi ce rel at i vo a l a j udi cat ura
Bajo Mediano Alto
ndi ce rel at i vo a l as cont rat aci ones basadas
en l os mri t os
Bajo Mediano Alto
Rel aci n ent re l os suel dos de l a
admi ni st raci n pbl i ca y l os del
sect or manufact urero
laempresaprivadaen sectoresdelaeconomaqueleesta-
ban vedados, pero quedejan eseacceso aladiscrecin delos
funcionariospblicosen vez deestablecer procesosabiertos
y competitivos, crean tambin enormes posibilidades de
corrupcin. Un sistema formal de pesos y contrapesos
puedecoadyuvar asimismo areducir lacorrupcin existente
en losmediosoficiales, pero, por s solo, casi nuncaresulta
suficiente. Las reformas de la administracin pblica, la
adopcin demedidasparareducir el clientelismo poltico y
unamejor remuneracin delaadministracin pblicahan
ayudado tambin areducir lacorrupcin, yaquehan incen-
tivado alosfuncionariospblicosaactuar deacuerdo con
lasnormasestablecidas.
En los casos en que la corrupcin est muy arraigada,
sernecesario desplegar esfuerzosmucho msintensospara
eliminar esa lacra. Estos esfuerzos deben centrarse en el
seguimiento mseficaz delaactuacin delosmediosofi-
ciales tanto por instituciones reconocidas como por
individuos y en lasancin delasinfraccionespor lostri-
bunales. La comisin independiente contra la corrupcin
quefuncionaen Hong Kong (China, apartir del 1 dejulio
de1997) esun ejemplo elocuentedelo quesepuedecon-
seguir con esteenfoque. Asimismo, lasreformasimplanta-
das recientemente en Uganda han incorporado varios de
loselementosdelaestrategiadeluchacontralacorrupcin
aqu esbozada, y se han obtenido resultados alentadores.
Estos mismos mecanismos podran aplicarse en todo el
mundo: peseatodaslasafirmacionesen sentido contrario,
lacorrupcin no esun problemavinculado aunacultura
especfica. Paracombatirlahabrqueluchar en variosfren-
tesy recabar unamayor participacin del sector privado y
lasociedad civil. El quesobornaestan responsablecomo el
sobornado y, por lo tanto, laimposicin defuertessancio-
nesalasempresasnacionaleseinternacionalesdebeformar
partedelasolucin.
Alentar la competencia
Losgobiernospueden incrementar su capacidad y eficacia
alentando unacompetenciamucho mayor en diversasesfe-
ras: en losprocesosdecontratacin y deascensos, en lafor-
mulacin delaspolticasy en laformaen queprestan sus
servicios.
MAYOR COMPETENCIA DENTRO DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA. Un factor fundamental paralaeficaciadel Estado
eslaexistenciadeun cuerpo defuncionarioscapaz y moti-
vado, tanto si se dedican a la formulacin de polticas
como alaprestacin deservicioso alaadministracin de
contratos. Para motivarlos a actuar en forma eficiente se
pueden combinar los siguientes mecanismos orientados a
estimular lacompetenciainterna:
un sistemadecontratacin basado en losmritos, no en
el favoritismo;
un sistemadeascensosinternostambin fundamentado
en losmritos, y
unaremuneracin suficiente.
En el siglo XIX todaslasnacionesquecuentan hoy con
una firme tradicin industrial comenzaron a establecer
modernasburocraciasprofesionalesasentadasen estosprin-
cipios. Ms recientemente, los han adoptado tambin
muchospasesdeAsiaoriental, quehan transformado unas
burocraciasdbiles, corruptasy basadasen el clientelismo
poltico en sistemas que funcionan razonablemente bien.
Pero muchos pases en desarrollo no necesitan buscar
modelosen otrasnacionesni remontarsealahistoria: pue-
den encontrarlosen suspropiasinstituciones. Por ejemplo,
los bancos centrales a menudo funcionan eficazmente y
siguen siendo competentesaun en loscasosen quesehan
deteriorado todaslasdemsinstituciones. Estosorganismos
funcionan satisfactoriamentepor lasrazonesantesmencio-
nadas. Estn menos sujetos a injerencia poltica. Tienen
objetivoslimitadospero claros. Reciben recursosy capaci-
tacin suficientes. Y su personal sueleestar mejor remune-
rado queel deotrasdependenciasgubernamentales.
Lacomparacin entrelosdatosdedistintospasesrevela
que las burocracias ms capaces son las que cuentan con
sistemasdecontratacin y promocin mscompetitivosy
basadosen losmritosy nivelesmselevadosderemune-
racin. En varios pases (Filipinas y Kenya, por ejemplo)
estmuy arraigadalaprcticadeefectuar losnombramien-
tosteniendo en cuentaconsideracionespolticas, mientras
queotros, como Corea, sehan beneficiado con lautiliza-
cin deplanesdecontratacin y ascensosmuy competiti-
vos que recompensan explcitamente los mritos. En el
actual proceso dereformadeFilipinasseestn examinando
estos problemas con el fin de mejorar la capacidad de la
administracin pblica. En general, lospasescon sistemas
dbilesdepesosy contrapesostienen quehacer mshinca-
pien latransparenciay lacompetitividad. Laexperiencia
dealgunaseconomasdeAsia oriental con un gran creci-
miento econmico tambin demuestraquelameritocracia
y larecompensaalargo plazo delosmritosprofesionales
ayudan a crear un sentimiento de solidaridad o compro-
miso comn con lasmetascolectivas. Esto reduceloscos-
tosdetransaccin contradosparahacer observar laslimi-
tacionesinternasy contribuyeaforjar nexosinternosy un
espritu delealtad.
Lossueldosdelosfuncionariospblicossehan deterio-
rado en muchospasesen desarrollo acausadelaexpansin
del empleo en losnivelesmsbajosdeformacin y delas
limitacionesfiscalesqueafectan al total deloscostossala-
riales (Grfico 4). El resultado ha sido una considerable
compresin de las estructuras salariales y unos niveles de
remuneracin muy poco competitivos para los funciona-
rios superiores, factores que dificultan la contratacin y
R E S U M E N 1 0
retencin de personal competente. Algunos pases, como
Uganda, han emprendido reformas de gran alcance para
recortar sustancialmente el exceso de personal, elevar la
remuneracin media y ampliar la estructura salarial. Pero
muchos pases todava no han empezado a abordar estos
problemas.
MAYOR COMPETENCIA EN LA PROVISIN DE BIENES Y
SERVICIOS PBLICOS. En muchos pases en desarrollo los
sistemasdeprestacin deserviciosson deficienteso inexis-
tentes. Lospolticosintervienen amenudo en lasactivida-
des cotidianas de los organismos pblicos y el personal
directivo tieneescasaflexibilidad. Laobligacin derendir
cuentasdelosresultadoseslimitada. Adems, en muchos
deestospasesel sector pblico gozademonopolio, lo que
limitalaspresionesen favor deunamayor eficiencia.
Para el establecimiento de un sector pblico eficaz en
estascircunstanciasserequierelaaperturadelasprincipales
institucionesgubernamentales, afin demejorar losincenti-
vos en esferas que durante mucho tiempo han estado
monopolizadaspor el sector estatal. Decenasdepasesdelas
Amricas, Europay Asia, aprovechando loscambiostecno-
lgicos, han introducido lacompetenciaen lastelecomuni-
cacionesy lageneracin deenergaelctrica. El resultado ha
sido lareduccin deloscostosunitariosy larpidaexpan-
sin delosservicios. Otro dispositivo utilizado paraestimu-
lar lacompetenciaeslalicitacin y subastadelosservicios
pblicos. Esta tendencia es significativa en las naciones
industriales(Reino Unido, estado deVictoriaen Australia),
pero tambin los pases en desarrollo estn empleando
mecanismosdeestandoleparamejorar laeficiencia(man-
tenimiento delared vial en el Brasil, por ejemplo). Debido
a su escasa capacidad administrativa, algunospases(Boli-
via, Uganda) prestan losserviciossocialesmediantecontra-
toscon organizacionesno gubernamentales.
Existeuna tendencia crecientea establecer organismos
pblicosorientadosafinesconcretosy fundamentadosen
criteriosespecficosdedesempeo, con objetivosmscla-
rosy mayor responsabilidad administrativarespecto delos
productoso resultados. Entrelasnacionesdealto ingreso
el ejemplo ms impresionante en este sentido es Nueva
Zelandia, quehadesarticulado susgrandesministerioscon
funcionesmltiplesy creado numerosasunidadesorienta-
dasaobjetivosespecficos, cuyosdirectivostienen contra-
tosa plazo fijo y basadosen losresultadospero gozan de
autoridad para contratar y despedir al personal as como
para realizar negociaciones colectivas. Singapur aplica
desdehacetiempo un enfoquesemejante, plasmado en las
juntas oficiales basadas en criterios especficos de desem-
peo. Otros pases en desarrollo han adoptado medidas
similares; Jamaica, por ejemplo, estestableciendo organis-
mosejecutivosinspiradosen el modelo britnico.
Ahorabien, lospasescon controlesinadecuadoseinsu-
ficiente capacidad deben proceder con cautela. En esas
condiciones, al otorgar mayor flexibilidad alosgerentesdel
sector pblico lo queseconsigueesaumentar laarbitrarie-
dad y la corrupcin, sin mejorar los resultados. Debe
tenersepresentetambin queparapoder redactar y exigir
el cumplimiento de contratos que entraan la obtencin
decomplejosresultadosserequierepersonal especializado,
que escasea en muchos pases en desarrollo. Estos pases
necesitan antetodo mejorar el cumplimiento delanorma-
tiva vigente e imponer una mayor responsabilidad finan-
ciera en su sector pblico (como han hecho Argentina y
Bolivia), formular con mayor claridad los objetivos y
tareas, e implantar sistemas de medicin del desempeo
(como en los casos de Colombia, Mxico y Uganda). A
medidaquesefortalezcan lossistemasdemedicin delos
resultados y los controles ex post de los insumos, podr
darsemayor flexibilidad alosorganismosacambio deque
asuman msresponsabilidad por losresultados.
Acercamientodel Estadoa la sociedad
Laeficaciadel Estado esmayor cuando seescuchan lasopi-
nionesdel sector empresarial y delaciudadanaen general
R E S U M E N 1 1
Nota: Los datos corresponden a 96 pases industriales yen
desarrollo durante varios aos a principios del decenio de
1990. Vase la Nota tcnica. Fuente: Documento de
antecedentes de Schiavo-Campo, de Tommaso yMukherjee.
Grfi co 4 Cuant o ms numerosos son l os
funci onari os pbl i cos ms baj os suel en ser
sus sal ari os
Promedio de los salarios anuales de los
funcionarios del gobierno central como mltiplo
del PIB per cpita
Empleo en el sector estatal como proporcin
de la poblacin (porcentaje)
y sepropicialaparticipacin deambosgruposen ladeter-
minacin y aplicacin delaspolticas. Cuando losgobier-
noscarecen demecanismosparaescuchar estasopiniones,
no responden alosinteresesdelapoblacin, en particular
de los grupos minoritarios y los pobres, a los que suele
resultarlesmuy difcil hacer or su voz en lasaltasesferasdel
poder. Es probable que ni siquiera los gobiernos mejor
intencionados puedan satisfacer las necesidades colectivas
en formaeficientesi no saben culesson esasnecesidades.
ESCUCHARA LOSCIUDADANOS. Paraquehayaparticipa-
cin, hay quehacer llegar el sentir delosgrupospobresy
marginadosal centro mismo del proceso deformulacin de
polticas. En muchos pases, la capacidad de los grupos
para hacerse escuchar est tan mal repartida como los
ingresos. La disponibilidad de ms informacin y una
mayor transparenciason elementosvitalesparaentablar un
debatepblico bien orientado y paraincrementar lacon-
fianzadel pueblo en el Estado, tanto cuando seexaminan
lasprioridadesdegasto como cuando seformulan lospro-
gramasdeasistenciasocial o seordenan losrecursosfores-
talesy deotro tipo. Lasencuestasdeclientes(en laIndia,
Nicaraguay Tanzana) y lascartasdederechosciudadanos
(en Malasia) constituyen nuevos medios para hacer escu-
char lavoz deestosgrupos.
Las urnas electorales son el mecanismo ms arraigado
deexpresin delaopinin popular. En 1974 slo 39 pa-
ses uno de cada cuatro eran democracias indepen-
dientes. Actualmente, 117 pasescasi dosdecadatres
escogen asusdirigentesen eleccionesabiertas. Pero lacele-
bracin de votaciones peridicas no significa necesaria-
mente que el Estado responda mejor a los intereses de la
poblacin. Seprecisan otrosmecanismosparaasegurar que
lasinquietudesdelosgruposminoritariosy pobresserefle-
jen en laspolticaspblicas. Larepresentacin degenuinas
organizacionesintermediariasen loscrculosencargadosde
la formulacin depolticasesun primer paso importante
para reflejar en ellas los intereses de la ciudadana. Estas
organizaciones, queson incluso mseficacesen losniveles
local y provincial de gobierno, estn desplegando una
intensa actividad en los pases en desarrollo, particular-
menteen aquellosen quelaactuacin del Estado hasido
deficientey en queno sehaprohibido el establecimiento
deorganizacionesdeestandole.
AMPLIAR LA PARTICIPACIN. Cadavez hay msindicios
dequelosprogramasestatalesson mseficacescuando se
recabalaparticipacin delospresuntosusuariosy cuando
seprocuraaprovechar el acervo social delacomunidad, en
vez deluchar contral. Losbeneficiosdeesteenfoquepara
losorganismosgubernamentalessemanifiestan en unaeje-
cucin mseficiente, unamayor sostenibilidad y un mejor
intercambio deinformacin. Losmejoresresultadosobte-
nidoscon lossistemasdesaneamiento dearrastrehidru-
lico en Recife(Brasil), con losplanesdeviviendasparala
poblacin pobreen Port Elizabeth (Sudfrica), con lossis-
temas de ordenacin forestal en el estado de Gujarat
(India) y con losserviciosdesalud en Kartum (Sudn) son
testimonio de la importancia de la participacin de la
poblacin local. Por el contrario, lasactividadesimpuestas
desdearribamuchasvecesfracasan.
Laformulacin delaspolticasen lospasesprsperosse
inscribeen procesosconsultivosquebrindan alasociedad
civil, alossindicatosy alasempresasprivadasoportunida-
desdeparticipacin y supervisin. En Asiaoriental, algu-
nos organismos deliberativos basados en la participacin
del sector pblico y privado por ejemplo, lasreuniones
mensuales de promocin de exportaciones de Corea, el
Comitconsultivo nacional conjunto pblico y privado de
Tailandiay el Consejo empresarial deMalasia constitu-
yen mediostilesparalacomunicacin delosresultados,
el intercambio deinformacin y lacoordinacin.
DELEGAR EL PODER, CON CIERTASPRECAUCIONES. Nor-
malmente, losgobiernosestn mscentralizadosen lospa-
sesen desarrollo queen losdesarrollados. Sin embargo, con
algunas excepciones significativas, durante los ltimos 30
aosen lospasesen desarrollo lasfacultadesparaefectuar
gastos pblicos se han desplazado ligeramente del nivel
nacional aotrosnivelesdegobierno. En lasnacionesindus-
triales se ha observado la tendencia contraria, es decir,
hacialacentralizacin deesasfacultades. En esasobserva-
cionesno setieneen cuenta, por supuesto, ladescentrali-
zacin implcitaen lasrecientesreformasdelosmercados,
quehan reducido claramenteel poder directo y losrecur-
sosdel gobierno central en unaampliagamadepases.
La descentralizacin est produciendo muchos benefi-
cios en China, la India, gran parte de Amrica Latina y
muchosotroslugaresdel mundo. Esteproceso puedeele-
var lacalidad del sistemadegobierno y hacer posibleuna
mejor representacin delosinteresesdelasempresasy los
ciudadanos. Adems, lacompetenciaentreprovincias, ciu-
dadesy localidadespuedealentar laadopcin depolticasy
programasmseficaces. No obstante, hay queconjurar tres
posiblespeligros:
Mayor desigualdad. Existelaposibilidad dequeseagra-
ven las desigualdades regionales, lo que es motivo de
gran preocupacin en China, Rusiay Brasil. Lamovili-
dad delamano deobraconstituyeunasolucin parcial
paraesteproblema, aunquecasi nuncaesfcil, particu-
larmenteen pasescon diversasetniasen quelosinmi-
grantesno son siemprebien acogidos.
Inestabilidad macroeconmica. Los gobiernos pueden
perder el control delapolticamacroeconmicacuando
la indisciplina fiscal a nivel local y regional obliga al
gobierno central a efectuar frecuentes operaciones de
rescate, como hasucedido en el Brasil.
Sumisin delosgobiernoslocalesa losgruposdeinters.
Existe el grave peligro de que los gobiernos locales se
vean dominados por intereses especiales, lo que dara
R E S U M E N 1 2
lugar aunautilizacin inadecuadadelosrecursosy dela
facultad coactivadel Estado.
Estos peligros demuestran, una vez ms, que el
gobierno central desempea siempre un papel vital en el
mantenimiento del desarrollo. El problemaesten encon-
trar laapropiadadivisin defuncionesentrelasinstancias
centralesy losdemsnivelesdegobierno.
Orientacionesestratgicaspara la reforma
Para que el Estado responda mejor a los intereses de la
poblacin, es preciso desarrollar mecanismos que hagan
posible una mayor apertura y transparencia, incrementen
losincentivosparalaparticipacin en losasuntospblicos
y, si procede, reduzcan ladistanciaentreel gobierno y los
individuosy comunidadescuyasnecesidadesestllamado
aatender. Deello sederivan cuatro imperativosgenerales
quedeben tener presenteslasautoridades:
Entablar, cuando sea oportuno, un amplio debate
pblico acercadelaorientacin y prioridadesbsicasde
las polticas. Ello supone, como mnimo, una apertura
informativaalaopinin pblicay el establecimiento de
mecanismosdeconsulta, como consejosdeliberativosy
comits populares, para recoger los puntos de vista de
losgruposafectadosy dar aconocer suspreferencias.
Estimular, cuando sea posible, la participacin directa
delosusuariosy otrosbeneficiariosen el diseo, ejecu-
cin y seguimiento delasactividadeslocalesrelacionadas
con losbienesy serviciospblicos.
Cuando se considere aconsejable la descentralizacin,
proceder siempre en forma escalonada y/o sectorial
empezando por las esferas que la necesiten con mayor
urgencia. Debern introducirse tambin mecanismos
eficaces de seguimiento y adoptarse slidas normas
intergubernamentalesparafrenar laarbitrariedad en los
nivelescentral y local.
A escalalocal, hacer especial hincapien losmecanismos
y en los incentivos horizontales en las relaciones del
gobierno con el resto delacomunidad quecontribu-
yan afomentar laresponsabilidad y lacompetencia.
Evidentemente, unaestrategiademayor aperturay des-
centralizacin tiene sus peligros. Cuanto ms numerosas
sean las oportunidades de participacin, tanto mayores
sern lasreivindicacionesqueseformulen al Estado. Esto
puedeincrementar el riesgo deunaexcesivainfluenciapor
parte de intereses especiales ms agresivos o de parlisis
total. No sepuedepermitir queel acercamiento del Estado
aalgunosgruposlo separetodavamsdeotros. Asimismo,
si no seadoptan normasclarasparalaimposicin delimi-
tacionesalosdiversosnivelesdegobierno y no seestable-
cen incentivospara el incremento dela responsabilidad a
nivel local, lacrisisdegobernabilidad queafligeamuchos
gobiernos centralizados se transmitir a los otros niveles.
Pero hay ciertasmedidasquepueden adoptarsesin peligro
para poner en marcha el proceso de reforma; entre ellas
cabra mencionar el uso de la informacin y la bsqueda
del consenso parahacer dicho proceso comprensiblealos
ciudadanosy alasempresasy aumentar susprobabilidades
dexito.
Ms al l de l as front eras naci onal es: cmo faci l i t ar
l a acci n col ect i va a escal a mundi al
Laglobalizacin representaunaamenazaparalosEstados
dbiles o gobernados caprichosamente. Pero es tambin
unaoportunidad paraquelosEstadoseficientesy discipli-
nadosconsigan nivelesmsaltosdedesarrollo y bienestar
econmico, y acentalanecesidad decooperacin interna-
cional eficaz en labsquedadeunaactuacin colectivade
alcancemundial.
Apertura a la competencia externa
Si bien el Estado todavapuededefinir laspolticasy nor-
mas aplicables a quienes estn dentro de su jurisdiccin,
susdecisionesseven cadavez msinfluidaspor losaconte-
cimientos mundiales y los acuerdos internacionales. Las
personasahoragozan demayor movilidad, tienen un nivel
msalto deinstruccin y estn mejor informadassobrelo
queocurreen otroslugares. Adems, el hecho departicipar
en laeconomamundial dificultatodavamslaarbitrarie-
dad gubernamental, reducelacapacidad del Estado degra-
var el capital y sometelaspolticasmonetariasy fiscalesa
un examen mucho msriguroso por partedelosmercados
financieros.
El proceso deglobalizacin no haconcluido: todava
no haalcanzado aunabuenapartedelaeconomamun-
dial. Alrededor delamitad delapoblacin del mundo en
desarrollo ha quedado al margen del aumento, tantas
vecesmencionado, del volumen del comercio internacio-
nal y de los flujos de capital iniciado a principios de los
aosochenta. En parte, escomprensiblequelosgobiernos
vacilen antesdeoptar por laaperturaalaeconomamun-
dial. La participacin en esa economa sin fronteras, al
igual que la descentralizacin, acarrea riesgos adems de
oportunidades. Por ejemplo, puede hacer que los pases
sean msvulnerablesaconmocionesrelacionadascon los
preciosexternoso aimportantesdesplazamientosdesesta-
bilizadoresdelosflujosdecapital. Ello daunaimportan-
ciadecisivaalaactuacin estatal, tanto parahacer frentea
esas conmociones como para ayudar a los individuos y a
lasempresasaaprovechar lasoportunidadesquebrindael
mercado mundial. Sin embargo, no deben exagerarse las
dificultadesrelacionadascon laglobalizacin, en particu-
lar si se comparan con los riesgos que supone la total
exclusin deeseproceso.
Lafaltadeaperturatieneun precio: unadiferenciacada
vez mayor entre el nivel de vida de los pases que han
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optado por laglobalizacin y losqueno lo han hecho. A
fin deincrementar su nivel deingreso, lospasesqueno se
han sumado a ese proceso tendrn que aplicar polticas
internas acertadas e incrementar la capacidad del Estado.
Laintegracin proporcionaun slido apoyo paraesaspol-
ticasy amplasusbeneficios, pero no puedereemplazarlas.
En estesentido, laglobalizacin comienzaen el interior de
los pases. Pero hay instituciones multilaterales, como la
Organizacin Mundial del Comercio, quepueden cumplir
la importante misin de incentivar a los pases para que
den el salto hacialaglobalizacin.
Promover una actuacin colectiva mundial
Laintegracin mundial hahecho tambin quesereclame
lacooperacin delosEstadosparaluchar contraamenazas
internacionales como el recalentamiento del planeta. Las
diferencias econmicas, culturales y de otra ndole que
existen entrelospasespueden hacer queesacooperacin
resulte difcil y, en ocasiones, imposible. No obstante, es
indudablequeseprecisaunacolaboracin msestrechaal
menos en cinco esferas importantes que trascienden las
fronterasnacionales:
Solucin delascrisisregionales. Laamenazadeun conflicto
nuclear entrelassuperpotenciashacedido el paso auna
proliferacin de conflictos de menor envergadura, que
acarrean costososproblemasdesocorro arefugiadosy de
rehabilitacin. No existeningn mecanismo internacio-
nal slido parasolucionar estosconflictoso impedir que
seproduzcan. En laformulacin delapolticaeconmica
y social esnecesario realizar un anlisismsintegrado de
laformaen quelaspolticasestatales(y laasistenciainter-
nacional) ayudan aabordar losconflictosincipientes.
Promocin dela estabilidad econmica mundial. Existe
unacrecientepreocupacin acercadelosposiblesefectos
desestabilizadoresdeloscuantiososy rpidosmovimien-
tosdecapital decartera, en particular en loscasosen que
una crisis sufrida por un pas puede extenderse a otros
mercados. Sehasugerido el establecimiento dediversos
mecanismosinternacionalesparaevitar estosproblemas,
y recientemente el Fondo Monetario Internacional ha
creado un nuevo servicio paraayudar asuspasesmiem-
bros a hacer frente a sbitas crisis financieras. Pero la
mejor proteccin para los pases ser la aplicacin de
polticaseconmicasprudentesy flexibles. Lacreciente
movilidad laboral internacional estplanteando tambin
numerosos problemas que requieren una actuacin
colectivainternacional.
Proteccin del medioambiente. Entrelosapremiantespro-
blemasambientalesdealcancemundial estn loscambios
climticos, laprdidadebiodiversidad y laproteccin de
lasaguasinternacionales. Laaccin colectivainternacio-
nal puede ayudar en este sentido haciendo posible una
mejor coordinacin, unamayor sensibilizacin delaopi-
nin pblica, unatransferenciamseficaz detecnologa
y prcticasnacionalesy localesmseficaces. Pero el pro-
greso eslento, por lo queexisteel temor dequetendr
que ocurrir una grave catstrofe ecolgica para que los
pasestomen medidasconcertadasen estaesfera.
Fomentodela investigacin bsica ygeneracin deconoci-
mientos. El Grupo Consultivo sobre Investigaciones
AgrcolasInternacionales(CGIAR), queseestrevitali-
zando parapoder dar respuestaalosnuevosdesafossur-
gidos en relacin con la produccin de alimentos, ha
demostrado queesposiblecrear y difundir latecnologa
medianteunaaccin colectivainternacional. Espreciso
elaborar mecanismossimilaresdeconsultaparaabordar
otrosproblemasacuciantesdeinvestigacin en lasreas
delaproteccin ambiental y lasalud.
Mayor eficacia dela asistencia internacional para el de-
sarrollo. Paraqueseamseficaz, laayudaexterior debe
estar ms estrechamente vinculada con las polticas de
lospasesreceptores. Losorganismosdeasistenciadeben
atribuir gran prioridad a la canalizacin sistemtica de
recursosalospasespobresqueaplican polticasacerta-
dasy han mostrado su firmecompromiso con el fortale-
cimiento institucional.
El i mi naci n de l os obst cul os a l a reforma del Est ado
Lahistoriadelareformadel Estado en lasactualesnacio-
nesindustrialesesmotivo deesperanzay dereflexin
paralospasesen desarrollo. Hastael siglo pasado, lospa-
sesdeEuropay Amricadel Nortey el Japn experimen-
taban muchosdelosproblemasqueahoraparecen mermar
la eficacia del Estado en el mundo en desarrollo. Con el
tiempo, superaron esos problemas y se convirtieron en
Estadosmodernosdotadosdesistemasprofesionales. Ello
nospermiteconcebir esperanzas. Pero tambin nosobliga
a reflexionar, pues el fortalecimiento institucional es un
largo proceso. Tuvieron quetranscurrir casi 25 aospara
que arraigaran las reformas de la restauracin Meiji, que
puso al Japn en lasendadel desarrollo. Si bien esposible
lograr un Estado mseficaz, el proceso eslento y requiere
un compromiso poltico inquebrantable. Paraello, hay que
actuar sin prdidadetiempo.
Durantelosltimos15 aosmuchosgobiernoshan res-
pondido a las presiones internas y externas implantando
trascendentales reformas para mejorar su eficacia. Las
modificaciones de la poltica macroeconmica relacio-
nadascon lostiposdecambio y lapolticafiscal y comer-
cial son, en general, lasquesehan aplicado con mayor
rapidez. Estasreformas, aunquetienen repercusionespol-
ticas, no exigen unatransformacin radical delasinstitu-
ciones. Un pequeo ncleo de tecncratas competentes
puedeaplicarlasen breveplazo, muchasvecespor decreto.
Lo nico quehacefaltaeslavoluntad polticadecambiar.
Otrasreformas, relacionadascon el sistemanormativo,
los servicios sociales, las finanzas, la infraestructura y las
R E S U M E N 1 4
obraspblicas, no pueden implantarsetan velozmentepor-
quesuponen lamodificacin deestructurasinstitucionales
establecidaspara finalidadesdiferentesy queresponden a
reglasdel juego distintas. Estetipo dereformasinstitucio-
nales entraa cambios dolorosos en la forma de pensar y
actuar delosorganismosgubernamentalesy, con frecuen-
cia, exige tambin un replanteamiento total de sistemas
ancestrales de clientelismo poltico y corrupcin. Pero, si
realmentesedeseamejorar lacapacidad del Estado, el cam-
bio esirrenunciable. Lacombinacin deamboselementos
polticas acertadas e instituciones estatales que puedan
aplicarlascon mayor eficacia permiteun desarrollo eco-
nmico mucho msrpido (Grfico 5).
Laimplantacin dereformasprofundas, como lasmen-
cionadas, requerirmucho tiempo y esfuerzo en gran parte
delospasesen desarrollo, y el programadeaccin acusar
notablesdiferenciasdeunasregionesaotras(Recuadro 3).
La reforma tropezar tambin con una fuerte oposicin
poltica. Pero se puede dar un importante paso inicial
fortaleciendo los organismos centrales y su capacidad de
formulacin depolticasestratgicas, aumentado la trans-
parenciay lacompetencia, desglosando actividadesy orga-
nismos cuyos resultados puedan especificarse fcilmente,
contando mscon laopinin delosusuariossobrelosser-
viciosrecibidosy colaborando con lossindicatosen lafor-
mulacin de programas que permitan a los trabajadores
buscar la seguridad en el cambio ms que la seguridad
frenteal cambio.
Cundoseproducen lasreformas?
Las limitaciones y los conflictos de distribucin firme-
mentearraigadosen lasinstitucionesestatalesson lacausa
que explica por qu son tantos los pases que no llegan a
introducir reformas. Pero esasinstitucionesno son inmu-
tables. En definitiva, el cambio se produce cuando los
incentivos para deshacerse de las polticas y mecanismos
institucionalesheredadosdel pasado pesan msquelosque
aconsejan su mantenimiento. El impulso para la reforma
puedeproceder deunacrisiseconmicao deunaamenaza
externa o de la instauracin de un nuevo gobierno con
menos intereses creados en el sistema antiguo. Pero la
reformapuedeversedemoradasi quienesdetentan el poder
seaferran apolticastrasnochadasporqueas defienden sus
propios intereses (o los de sus aliados). A veces el retraso
puedeser dolorosamentelargo, como en Hait en lapoca
delosDuvalier, o actualmenteen el Zaire.
El ejemplo delospasesvecinospuedeser tambin un
poderoso acicateparael cambio. Laoleadadereformasque
esttransformando Asiaoriental y AmricaLatinay gran
parte de Europa oriental y la antigua Unin Sovitica
demuestraclaramentelaexistenciadeefectosen cadena. La
amenaza de quedarse atrs puede incitar a los pases a
mejorar el funcionamiento desu burocracia. Pero lasinves-
tigaciones realizadas no han explicado todava por qu
algunos pases reaccionan ante las crisis y otros no. Por
ejemplo, por qulatoleranciapopular delainflacin es,
al parecer, mucho menor en Asiaqueen ciertaspartesde
AmricaLatina?Por qualgunospasesreaccionan mucho
antesqueotrosanteunasituacin dedeterioro econmico?
En muchos casos se puede prever cundo se va a
emprender lareformao, al menos, si stasevaaprodu-
cir o no teniendo en cuentaaquinesvaabeneficiar o a
perjudicar. El proceso dereformatienepoco alicientesi los
beneficiados no pueden compensar a los perjudicados.
Pero aun en los casos en que las posibles ventajas son
mayoresquelosinconvenientes, puedeser difcil proceder
alareformasi losbeneficiossedistribuyen entreun gran
nmero depersonas, mientrasquelosperjudicados, aun-
quemenosnumerosos, constituyen un grupo influyentey
capaz dehacerseescuchar. Otro problemaesqueamenudo
losbeneficiosslo sehacen realidad en el futuro, mientras
quelasprdidasson inmediatas. Sin embargo, hay ocasio-
nes en que la situacin se ha deteriorado tanto que son
muchosmslosbeneficiadosquelosperjudicados. En esos
casos la reforma puede producir inmediatamente benefi-
cioseconmicosy polticos.
R E S U M E N 1 5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
0,4
1,4
3,0
Nota: Cada tasa de crecimiento representa el promedio de un
grupo de pases. Los resultados se basan en una regresin,
con datos de panel correspondientes a 94 pases industriales y
en desarrollo durante 196493, con controles para la educa-
cin, el ingreso yotras variables. Vanse ms detalles en la
Nota tcnica. Fuente: Documento de antecedentes de
Commander, Davoodi yLee.
Grfi co 5 Los pases con pol t i cas
econmi cas acert adas y mayor capaci dad
i nst i t uci onal t i enen un creci mi ent o ms rpi do
Crecimiento del PIB
per cpita
(porcentaje anual)
Alta capacidad
Baja capacidad
Baja distorsin
de las polticas
Alta distorsin
de las polticas
Cmoconseguir apoyopara lasreformas?
Losdirigentesy minorasselectasinteresadosen impulsar
lareformapueden acelerar eseproceso adoptando decisio-
nesqueamplen lasposibilidadesdeeleccin delosciuda-
danos, hagan percibir ms claramente los beneficios y
garanticen quelaspolticastengan msen cuentaatodos
losgrupos. En losltimosaos, algunosdirigentespolti-
cosclarividenteshan transformado lasopcionesadisposi-
cin desu pueblo mediantelaadopcin dedecisivasmedi-
das de reforma. Tuvieron xito porque hicieron que los
beneficiosdel cambio resultaran evidentesatodoslosafec-
tados, y forjaron coalicionesquedieron mayor peso agru-
pos de beneficiarios que hasta entonces se haban mante-
nido en el anonimato. Su xito tambin sedebi y ste
esun factor crucial aquearticularon unavisin aplazo
mslargo paralasociedad, lo quepermiti alapoblacin
ver msalldelossufrimientosinmediatosdel ajuste. Los
buenos dirigentes consiguen que la poblacin se sienta
identificadacon lareforma, queseconvenzadequestano
esalgo quevieneimpuesto desdeel exterior.
Paralareformadel Estado serequierelacooperacin de
todos los grupos de la sociedad. La indemnizacin de los
gruposperjudicadospor lareforma(queno siempreson los
ms pobres de la sociedad) puede ayudar a obtener su
apoyo. Aunque a corto plazo esa indemnizacin puede
resultar costosa, alalargaesrentable. Lasdiferenciasarrai-
gadasentrelosdiversosgruposy ladesconfianzamutuason
tambin factores que pueden retrasar la reforma. No hay
solucionesrpidasparaacabar con enemistadesancestrales,
pero los pactos sociales, como los Pactos de la Moncloa
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Recuadro 3 El programa regi onal
A continuacin seresumen loscomponentesy desafos
fundamentalesdel proceso encaminando aaumentar la
eficaciadel Estado en lasdiversasregionesen desarrollo.
Inevitablemente, setratadegeneralizacionesamplias, y
cada grupo regional abarca varios pases con experien-
ciasmuy diferentes.
En muchos pases de frica al sur del Sahara el
Estado se encuentra en crisis, una crisis de falta de
capacidad. Esos pases deben atribuir prioridad
urgente a la reconstitucin de la eficacia del Estado
medianteunareorganizacin radical delasinstitucio-
nespblicas, el restablecimiento del imperio delaley
y el empleo de controles fidedignos para frenar los
abusosdel poder estatal. En lospasesen quelosvn-
culosentreel Estado y lasociedad civil son frgilesy
estn insuficientemente desarrollados, para mejorar
los servicios pblicos y colectivos debern forjarse
relaciones de asociacin ms estrechas con el sector
privado y lasociedad civil.
En lamayoradelospasesdeAsia oriental no puede
decirse que la capacidad del Estado constituya un
problema, pero lamedidaen questepuedatransfor-
marse para hacer frente a los nuevos desafos de la
regin serfundamental parael continuado xito de
su economa.
En Asia meridional el problema ms importante es
una reglamentacin excesiva, que es causa y efecto
del desmesurado nmero deempleadospblicosy la
ruta ms segura hacia la corrupcin. La simplifica-
cin delareglamentacin y lareformadelasempre-
sas pblicas, con la consiguiente contraccin de la
funcin del Estado, serunatareacomplejay polti-
camentedifcil.
Lareorientacin del Estado haciaunanuevafuncin
sealar el rumbo, no remar dista de haberse
terminado en Europa central yoriental. Pero lamayo-
ra de los pases han alcanzado progresos y estn
logrando mejorasen materiadecapacidad y respon-
sabilidad.
La baja capacidad estatal en muchos pases de la
Comunidad de Estados Independientes (CEI) es un
obstculo gravey cadavez mayor parasu progreso en
casi todaslasesferasdelapolticaeconmicay social.
En laCEI el proceso dereorientacin del Estado se
encuentratodavaen unafaseinicial, y han surgido
graves problemas a causa de la falta general de res-
ponsabilidad y transparencia.
La descentralizacin del poder y del gasto, acompa-
ada de la democratizacin, ha provocado una
impresionantetransformacin del panoramapoltico
en Amrica Latina, produciendo lo quealgunoshan
denominado una revolucin silenciosa. En la
regin estsurgiendo un nuevo modelo degobierno.
Esnecesario, sin embargo, quelospaseshagan tam-
bin mshincapien lareformadel sistemajurdico,
laadministracin pblicay laspolticassociales.
En el OrienteMedioyNortedefricael desempleo
es, con mucho, el problemaeconmico y social ms
importante, por lo queresultaparticularmentedif-
cil reducir las dimensiones del sector estatal. Dado
que las dificultades polticas y sociales relacionadas
con la reforma son notables, aunque no insupera-
bles, unabuenasolucin podraser comenzar ades-
centralizar algunos servicios y concentrarse en la
reforma de las empresas estatales, al mismo tiempo
que se sientan las bases para reformas de mayor
envergadura.
concertadosen Espaay laConferenciaEconmicaNacio-
nal celebradaen Benin, pueden tener un efecto positivo.
Losorganismosinternacionalespueden alentar y ayudar
amantener el proceso dereformaen cuatro formasdiferen-
tes. Primero, pueden brindar valioso asesoramiento tcnico
sobrelo quesedebey lo queno sedebehacer. Esteaseso-
ramiento resulta con frecuencia valiossimo, en particular
paralosEstadosmspequeosquecarecen delosrecursos
necesariospararesolver por s soloslosproblemastcnicos.
Pero tiene que complementarse con conocimientos espe-
cializados autctonos que permitan adaptar las reformas
a las condiciones e instituciones locales. La Organizacin
Mundial del Comercio desempea un papel muy impor-
tanteen lareformacomercial, laOrganizacin Mundial de
la Salud en las cuestiones sanitarias, y la Organizacin
Internacional del Trabajo en lo relativo a la legislacin
laboral y poltica de empleo. Segundo, los organismos
internacionalespueden aportar un rico acervo deexperien-
cia internacional acerca de toda una gama de problemas.
Estosorganismos, cuyo personal en muchoscasosesorigi-
nario de todas las regiones del mundo, pueden aportar
expertos de extraccin muy diversa. Tercero, la asistencia
financiera que facilitan los organismos internacionales
puedeayudar alospasesasoportar el difcil perodo ini-
cial del proceso dereforma, hastaquecomiencen aprodu-
cirselosbeneficios. Cuarto, estosorganismospueden ofre-
cer a los pases un mecanismo para la concertacin de
compromisosexternos, lo queharamsdifcil quedieran
marcha atrs en el camino de la reforma. Ahora bien, si
algunaenseanzasedesprendedelahistoriadelaasisten-
ciaparael desarrollo esqueel apoyo externo sirvedepoco
si no existeunavoluntad internadereforma.
El buen gobi erno no es un l uj o, si no un art cul o
de pri mera necesi dad para el desarrol l o
Laproximidad del siglo XXI traeconsigo grandesprome-
sasdecambio y razonesparasentirseesperanzados. En un
mundo caracterizado por vertiginosastransformacionesde
losmercados, lassociedadescivilesy lasfuerzasmundiales,
el Estado se ve obligado a ser ms eficaz, pero no se est
adaptando al ritmo querequieren lascircunstancias. Como
eradeprever, no hay un modelo nico parael cambio, y
con frecuencialasreformasseimplantan con lentitud por-
queexigen un replanteamiento fundamental delasfuncio-
nes de las distintas instituciones y de la interaccin entre
ciudadanosy gobiernos. Pero lascuestionesqueseexami-
nan en esteInformeforman yaparteintegrantedelanueva
concepcin del Estado en muchaspartesdel mundo, y se
han incorporado al programa de los organismos interna-
cionalesquebrindan asistenciaaeseproceso.
Lapoblacin delosEstadosineficientessufredesdehace
tiempo los efectos de esta situacin: lento crecimiento y
escaso desarrollo social. Pero los Estados que no empren-
dan ahorael camino delareformaquiztengan quepagar
un precio todava mayor: disturbios polticos y sociales y,
en algunoscasos, desintegracin, con gravesrepercusiones
para la estabilidad, la capacidad productiva y la vida
humana. El enormecosto del desmoronamiento estatal ha
obligado, lgicamente, ahacer especial hincapien lapre-
vencin, que representara una va preferible y potencial-
mentemenoscostosa, pero en laqueno hay atajosposibles.
Unavez puesto en marchael proceso dedesintegracin, no
valen lassolucionesdeemergencia.
Loscasosdedesmoronamiento del Estado son extremos
y poco comunes, pero estn aumentando. Como seexplica
en esteInforme, no pueden hacersegeneralizacionessenci-
llasacercadesuscausasy efectos, ni existen solucionesfci-
lespara su reconstruccin; cada caso plantea desafossin-
gulares para los pases afectados, sus vecinos y el sistema
internacional. Pero, casi siempre, quien paga las conse-
cuenciaseslagentecomn. Ello demuestra, unavez ms,
quelaexistenciadeun Estado eficaz y atento alasnecesi-
dadesdelapoblacin esdecisivaparalasalud y prosperi-
dad alargo plazo delasociedad.
Los esfuerzos por incrementar la eficacia del Estado,
incluso en lasnacionescon tradicin industrial, permiten
pensar que los beneficios de las mejoras progresivas son
considerables. As ocurre particularmente en los pases
dondeesaeficaciaesbaja. A travsdel tiempo sehademos-
trado que aun la ms mnima expansin de la capacidad
del Estado tieneefectosenormesen lacalidad devidadela
poblacin, entreotrasrazonesporquelasreformastienden
acrear su propio crculo virtuoso. Laspequeasmejorasen
laeficaciadel Estado dan lugar anivelesdevidamsaltos,
lo queasu vez sientalasbasesparanuevasreformasy una
mayor expansin del desarrollo.
Un examen delaseconomasdel mundo en 1997 mos-
traralaexistenciadeun sinnmero deejemplosdecrcu-
los virtuosos. Pero tambin aportara numerosas pruebas
de lo contrario: pases y regiones atrapados en el crculo
vicioso de pobreza y subdesarrollo creado por la crnica
ineficacia del Estado. Esa dinmica puede llevar con
demasiadafacilidad alaviolenciasocial, ladelincuencia, la
corrupcin y lainestabilidad, problemastodosquesocavan
la capacidad del Estado para impulsar el desarrollo, e
incluso paraseguir funcionando. El desafo crucial quese
presentaalosEstadosesadoptar lasmedidas, depequea
y gran envergadura, necesarias para conseguir un sistema
mejor degobierno quesitealaseconomasen unatrayec-
toriaascendenteutilizando ladobleestrategiapropuestaen
esteInforme. Lareformadelasinstitucionesestatalesesun
proceso largo, difcil y polticamentedelicado. Ahoratene-
mos una idea ms cabal de la magnitud del desafo que
representa la reforma, pero tenemos tambin conciencia
mucho ms clara de lo que podra costar dejar las cosas
como estn.
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