Cadiou - Savoir Et Action Publique, Un Mariage de Raison

SAVOIRS ET ACTION PUBLIQUE : UN MARIAGE DE RAISON ?
L'expertise en chantier
Stphane Cadiou La Doc. franaise | Horizons stratgiques
2006/1 - n 1 pages 112 124
ISSN 1958-3370
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Pour citer cet article :
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Cadiou Stphane , Savoirs et action publique : un mariage de raison ? L'expertise en chantier, Horizons stratgiques, 2006/1 n 1, p. 112-124.
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.ANALYSE Savoirs et action publique : un mariage de raison ? Lexpertise en chantier

STPHANE CADIOU charg de mission au Dpartement Institutions et socit du Centre danalyse stratgique
Cet article sinterroge sur le sens que revt lexpertise et les volutions qui laffectent. Sappuyant sur une revue de littrature, il part du dcalage entre lcho croissant rencontr par cette notion et les incertitudes entourant son identification. Lexpertise renvoie une fonction dinterface qui constitue dans le mme temps les conditions de sa varit et de sa fragilit. De ce point de vue, la comparaison de contextes institutionnels diffrents (les tats-Unis et lUnion europenne) permet de saisir la diversit des formes et des usages de lexpertise. rebours, elle rend compte des spcificits de la situation franaise mme si lauteur identifie des transformations rcentes qui dcloisonnent le mode administratif classique de mobilisation de lexpertise.
Mots-cls
expertise connaissance think tank commande procdure expertise knowledge think tank order procedure
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Lactualit de la cration du Centre danalyse stratgique peut tre replace dans les dbats qui fleurissent depuis quelques annes autour de lexpertise, socle des missions de la nouvelle institution. Sans cesse invoque, lexpertise fait figure dimpratif des modes de pouvoir contemporains. Elle donne lieu une prolifration dexperts dans de multiples domaines daction publique : scurit, violences urbaines, conomie, gopolitique, travail, rforme de ltat, etc. Rares sont les champs dintervention qui ne disposent pas de leurs spcialistes appels clairer les dcideurs, ladministration ou plus gnralement encore lopinion. Quils soient dnoncs ou lous, les experts semblent ainsi tendre leur emprise au point dalimenter les fantasmes quant la ralit et ltendue de leur pouvoir. Le succs de la notion dexpertise apparat proportionnel son ambigut. En effet, elle se laisse difficilement enfermer dans une dfinition. La tche est dautant plus dlicate que lexpertise ne correspond pas toujours un statut professionnel, encore moins un mtier.
Le qualificatif dexpert est ainsi enjeu de luttes. Plus encore, lambigut est renforce par ceux-l mmes qui, censs occuper une place dexpert, en rejettent parfois la qualification (Veitl, 2005). Cette mfiance signale bien que lexpertise, pour tre gnralise, nen reste pas moins lourde dincertitudes au regard notamment du principe de neutralit scientifique. Ds lors, il nous faut considrer que la dlimitation de lexpertise est variable et peut difficilement tre circonscrite par avance. Notre parti pris consiste prendre en compte les diverses modalits du recours lexpertise ( prtention) scientifique sans prsager de la puret de lune par rapport aux autres 1. Depuis les clbres confrences de Max Weber (1963), les analyses se sont rgulirement
(1) Prcisons que lexpertise scientifique mobilise et intresse des agents aux statuts varis (chercheurs, consultants, chargs de mission dofficines gouvernementales, etc.) qui peuvent revendiquer la dtention dune connaissance savante. Elle ne saurait, par consquent, se rapporter au seul monde acadmique.
Horizons stratgiques n 1 juillet 2006 112
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La monte de lexpertise tient sans nul doute de multiples facteurs, parmi lesquels la redfinition des formes daction publique (avec notamment les exigences de diagnostic et dvaluation), lexacerbation des incertitudes et des risques (tendance que daucuns rapportent une socit vulnrable), la technicisation du travail politique, etc. Mais lexpertise connat une nouvelle actualit qui ne peut se rduire des besoins fonctionnels provoqus par une complexification des affaires publiques. Elle reflte galement une volution des reprsentations de laction politique. Elle tend effectivement concider avec la relgation de lidologie au rang de langage obsolte. Dans cette logique, lnonciation de problmes publics est cense requrir lintervention dexperts pour tablir des diagnostics et des traitements adquats. Gouverner semble consister dsormais sentourer de comp-
1. Contours : savoirs et action publique

En France, la notion dexpertise a longtemps t dpasse par dautres types dobjets, comme par exemple la planification. Il faut attendre les annes 1980 pour quelle devienne rellement un enjeu de rflexion. Lors dun colloque relativement pionnier, lexpertise a alors t dfinie comme la rencontre, objective par une commande, dun savoir spcialis et dune situation problmatique (Fritsch, 1985). Elle prend forme ds le XIXe sicle travers les figures de lexpertise judiciaire (Dumoulin, 1998), puis de lexpertise professionnelle (experts-comptables, expertsgomtres, experts en assurance, etc.) sollicites pour dire le vrai dans les situations de conflit ou de litige. Dans ces cas, que nous
centres sur les liens entre science et politique en sintressant leurs empitements respectifs et la rationalisation de lactivit politique. ce niveau de gnralit, ces analyses nous semblent conduire des positions relativement abstraites. Toutefois, on rappellera ici la typologie de J. Habermas distinguant les modles dcisionniste, technocratique et pragmatique (Habermas, 1978) : le premier accordant le primat la dcision politique sur la rationalit technique ou scientifique, le second au savoir spcialis sur le politique rduit un organe dexcution. Face cette polarisation, le thoricien allemand a suggr un modle pragmatique dajustement de la pratique politique et des possibilits techniques par les voies de la communication rciproque ; modle qui a suscit la fascination et pouss en traquer le prototype dans de multiples dispositifs exprimentaux (comme les comits de sages). Plutt que dvaluer ces volutions gnrales, notre propos sera ici diffrent : il relve moins dune volont de dcouverte dune forme idale dexpertise, que dun questionnement visant une clarification des conditions dusage de lexpertise. Nous tenterons de prciser les termes de la relation entre scientifiques et espaces politico-administratifs en privilgiant quelques dimensions-cls comme lautonomie lgard de la fonction dautorit et le pluralisme des savoirs mobiliss. Si la mobilisation des savoirs dans laction publique a acquis une lgitimit incontestable, elle est loin pourtant dtre univoque et aise.
tences et davis fonds sur un savoir spcialis, ce qui a pour effet de stimuler la recherche de nouveaux outils daide la dcision. De l dcoulent des reconfigurations des dispositifs dexpertise marques notamment par des processus dimport-export de modles dorganisation. En la matire, on ne peut manquer de mentionner le vritable ftichisme dont fait lobjet la forme anglo-saxonne du think tank (laboratoire dides) greffe, avec plus ou de moins de succs, dans des contextes nationaux diffrents et notamment en France (Desmoulins, 2000). Nous partirons donc dune ambivalence : si lexpertise simpose aujourdhui comme une ressource de gouvernement en apparence incontournable, elle demeure toujours aussi problmatique apprhender. Afin de dmler les fils de cet cheveau, il est important de considrer lexpertise sous un double rapport : la fois comme concept et comme phnomne. un premier niveau, lexpertise nexiste pas en soi, mais constitue un rvlateur de tendances ou de ralits problmatiques. un second niveau, elle renvoie des pratiques qui en manifestent lexistence concrte. Dans ces pages, nous nous appuierons sur un ensemble de travaux et sur une comparaison de formes dexpertise inscrites dans des contextes institutionnels diffrents. Aprs avoir discut des dimensions constitutives de lexpertise (1), nous aborderons les proprits de quelques dispositifs travers lesquels celle-ci sincarne en France et ltranger (2) pour envisager finalement ses recompositions tendancielles (3).
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La sociologie de lexpertise sest ds lors ingnie dcliner plusieurs classifications (Trpos, 1996). Paralllement, pour prciser ce quest un expert, il est frquent dnoncer un ensemble de comptences proche dune liste la Prvert. Mais si lon veut dpasser les approches positivistes et parcellaires dbouchant sur une catgorisation sans fin, il convient denvisager la pluralit des modalits dexistence de lexpertise relative laction
(2) De la mme manire, A. Lalande souligne que linformation revt un double sens : il sagit de faire connatre quelque chose quelquun mais aussi de donner forme une matire (Lalande, 1951).
nabordons volontairement pas dans cet article, des agents ont pu simposer au nom dune exprience de la gestion de problmes leur confrant une comptence lgitime et diffrenciante au sein dune corporation (SarfattiLarson, 1984, Paradeise, 1985). Le recours, trs codifi, ce type dexpertise est sous-tendu par lidal dune distinction claire entre la connaissance apporte par lexpert et le jugement nonc par le commanditaire. Puis lexigence de mieux apprhender les affaires gestionnaires et de disposer de moyens dinformation adquats a dbouch sur la convocation de scientifiques dans les processus de construction de laction politique. Avec lexpertise scientifique, prend alors forme un autre type dusage alimentant le mythe dune dcision rationnelle : les scientifiques sont convoqus par les autorits politiques moins pour trancher des conflits, que pour fournir des connaissances verses dans les circuits de la dcision publique. Des travaux rcents ont permis dinsister sur lancrage ancien des liens entre savoirs acadmiques et proccupations politiques (Ihl, Kaluszynski et Pollet, 2003). Mais le recours lexpertise scientifique sest accru sensiblement dans les pays occidentaux au lendemain de la Seconde Guerre mondiale (Wagner et Wollmann, 1986). Les problmes conomiques ont sans conteste fourni les terrains les plus favorables cette mobilisation savante, en raison notamment des politiques macro-conomiques menes aprs 1945 et du dveloppement des outils statistiques. Puis les usages de lexpertise se sont tendus de multiples sphres mesure que les interventions de ltat se diversifiaient et que se consolidaient de nouveaux savoirs. Partout ou presque, ces usages refltent une institutionnalisation progressive du recours lexpertise scientifique avec lmergence de procdures spcialises (comits, conseils, commissions, etc.) prolongeant les sollicitations plus personnalises ( travers la figure classique du conseiller du Prince) (Benveniste, 1973).
publique (Delmas, 2001). De mme, poser une dfinition gnrale de lexpertise reviendrait en faire une activit aux frontires bien tablies. Or, force est de reconnatre la difficult distinguer clairement entre activit scientifique et expertise, entre la fabrique dune connaissance et dun jugement. La production des connaissances ne peut jamais totalement saffranchir du monde social et de considrations axiologiques en dpit de la constitution dun appareillage technique dobjectivation du rel. De mme quen sen tenant aux seules commandes officielles, on risquerait de ne sattacher qu la face la plus visible et docculter toutes les autres formes de participation, notamment autonome, des savoirs scientifiques laction publique (Castel, 1991 ; Damamme et Lavabre, 2000). Enfin, parler dexpertise cest voquer des positions, des savoirs et des comptences, des procdures et des dispositifs organisationnels. Lexpertise sapprhende plus efficacement comme un continuum de rapports entre savoir et action publique dfinissant autant de conceptions du savoir utile lactivit politique. Ainsi se rvle la prtention (plus srement que leffectivit) pratique du savoir dexpertise, de mme que sa dimension normative. Parler de rapports nest pas neutre dans la mesure o cela renvoie tout la fois une diversit dajustements et une position fonctionnelle dinterface. ce titre, il apparat que lenjeu premier de lexpertise est la dfinition et ladoption dune position mdiatrice entre les espaces savant et politico-administratif. Lexpert ne saurait tre rduit un technicien ou un spcialiste. Il se spcifie par laccs ce quun physicien nomme, la suite dAristote, une informationorganisation (I-O) distincte de linformationconnaissance (I-C) mettant en forme des donnes disparates et spcialises (Costa de Beauregard, 1983) 2. Lexpert prend position au double sens de sengager et doccuper une place au nom de la matrise dune comptence quil mobilise pour se projeter dans laction. Il se place la limite de deux types de pratiques quil essaie de faire dialoguer. Lessentiel tient dans une capacit savoir comment faire pour rpondre cette quation : mobiliser des connaissances
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existantes (bien plus que den produire de nouvelles) pour saisir un problme et avancer des solutions pratiques. Il revient lexpert de transfrer sa comptence savante et/ou technique prsume dans un autre espace que celui dans lequel il est engag quotidiennement. Ce transfert est au centre de la relation dexpertise et, de ce point de vue, na rien dvident si lon tient compte du double mouvement dautonomisation impliquant des logiques de fonctionnement et des intrts distincts des champs politique et scientifique (Bourdieu, 1976). La question des conditions de ce transfert est celle qui fait aujourdhui lobjet des plus amples dbats. Lexpertise se spcifie donc comme une fonction relative, au sens o elle ne correspond pas un statut dfinitivement acquis. Toutefois, elle est ingalement accessible pour les dtenteurs de savoir tant interviennent dans la slection des experts des ressources extra-savantes. Elle mobilise sur chaque question un petit nombre dagents aux positions et dispositions privilgies (comme, pour ne citer que les plus videntes, les ressources politico-administratives ou les liens dinterconnaissance) 3. En se positionnant lintersection du savoir et de laction publique, lexpert sexpose des tensions. Il est attir par deux espaces aux contraintes et aux exigences distinctes le plaant dans une position incertaine. Dun ct, plus lexpert fait siennes les proccupations du dcideur, plus il a de chances de peser sur les processus dcisionnels ; mais plus en retour il menace son autonomie et est passible de critiques issues de son espace dorigine. Dun autre cot, plus lexpert se drape des habits de lautonomie, plus il conserve une crdibilit scientifique ou technique ; mais plus, en retour, il risque de connatre des difficults pour tre en prise avec les processus dcisionnels. Pour le dire autrement, lexpert est port tre la fois suffisamment engag et distanci de laction pour escompter raliser sa mission, avec des chances de succs, sans saliner la lgitimit quil tire de son espace professionnel. Cette tension se dcline galement sur le plan temporel avec, dune part, une attente de mise en perspective stratgique ou prospective du problme et, de lautre, une attente doprationnalit pratique et immdiate des avis formuls
(3) On pourrait ici citer l'exemple des nouveaux gographes largement mobiliss par la DATAR (Massardier, 1996) ou les amnageurs investis dans lexpertise des politiques urbaines (Cadiou, 2005).
pour saccorder au temps disponible du dcideur (Coleman, 1991). De fait, elle ne peut qutre imparfaite ds lors que lon accorde plus ou moins dimportance telle ou telle exigence. En outre, la fragilit de lexpertise apparat dans le flou concernant ses effets. Appele pour apporter une solution ou un clairage sur un problme, elle ne constitue quune composante parmi dautres des processus de construction de laction publique. De plus, tout laisse penser que les conditions dun usage efficient de lexpertise sont prcaires. En effet, ds lors quune situation devient problmatique et propice un recours lexpertise, cest quelle est porteuse dincertitudes qui npargnent pas la production de connaissances. Si a fortiori le problme public est conflictuel, il est port voir saffronter des prises de position distinctes. Le responsable public est ds lors amen intgrer dans ses choix des donnes multiples (comme la force des intrts mobiliss) qui dpassent la seule dimension experte. Le cas des OGM est de ce point de vue rvlateur. Cest dire si lexpertise compose avec des donnes htrognes et ne peut prtendre circonscrire un problme public. Il est donc compliqu de rduire lvaluation de lexpertise ses effets tangibles et immdiats sur la dcision 4. Il parat tout aussi important de considrer dautres types deffets, notamment cognitifs, travers la mise sur agenda (agendasetting), la formulation des problmes ou encore lalimentation de controverses, le dveloppement des connaissances, etc. Quelles que soient les formes dexpertise, il apparat que leurs effets demeurent diffus amenant ne pas les circonscrire une simple fonction daide la dcision (Stone, 1996). La rcurrence des interrogations sur lexpertise rvle les incertitudes constitutives de cette fonction. Alors mme quelle est sans cesse invoque, lexpertise semble toujours remise sur le mtier. Elle sorganise autour dun rapport instable expliquant que nombre dexperts prfrent se qualifier de mdiateurs ou de passeurs (Veitl, 2005) sefforant de concilier des espaces distincts.
(4) Cette difficult identifier des rsultats apparents est sans nul doute lorigine de lambivalence des jugements ports sur lexpertise allant, pour caricaturer, de la dnonciation dun savoir alibi un savoir inapte tre inject dans les processus dcisionnels (Thry, 2005).
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2. Dtours : variations autour de lexpertise

Ds lors que lon ne parle plus dexpertise mais dexperts, prvaut la disparit des pratiques. En effet, si le dveloppement de lexpertise dans la gestion des affaires publiques reprsente un trait gnral des socits contemporaines, les dispositifs de mobilisation demeurent variables. Deux situations sont, de ce point de vue, instructives au regard du cas franais : les tats-Unis et lUnion europenne. En France, linstitutionnalisation de lexpertise dans des dispositifs formaliss et autonomes a longtemps tard tant celle-ci sest confondue avec lautorit tatique dtentrice du pouvoir de dfinition de lintrt gnral. Enfouis dans ladministration (directions dtudes, services dinformations et de statistiques, etc.) et dans ses dmembrements (les cabinets ministriels), les experts sont dans ce systme en grande partie invisibles (Restier-Melleray, 1990). De ce fait, sest impose une diffrenciation entre, dun ct, les scientifiques et les organismes de recherche et, de lautre, les corps de hauts fonctionnaires occupant des positions stratgiques dans laccs aux informations utiles la dtermination des politiques publiques. Significativement, de nombreux ministres comme le ministre de lconomie avec la Direction de la prvision 5 se sont efforcs de mettre en place des dispositifs internes dinformation et dtude mme de favoriser lappropriation de donnes et de prparer les dcisions. Il en a rsult, dans lespace politique franais, un dsquilibre au bnfice de lexcutif, entre lexpertise administrative et dautres formes dexpertise (Bourdin, 2001). ce titre, lune des questions poses est celle de la formation des lites avec la juxtaposition dune filire universitaire et de grandes coles qui prdispose peu les agents des sommets de ltat, issus de ces dernires, se socialiser la recherche. Certes, des liens entre les mondes acadmique et administratif se dveloppent dans des ministres par le biais de cellules de prospective (CAP, CEP, CPVS, 6 etc.) ou de
(5) On pourrait galement citer la Direction de la recherche, de lvaluation, des tudes et des statistiques (DARES) au ministre des Affaires sociales et de la Sant. (6) Centre danalyse et de prvision du ministre des Affaires trangres, Centre dtude et de prospective du ministre de lIntrieur, Centre de prospective et de veille scientifique du ministre de lquipement.
recherche institutionnelle (IHESI, PUCA, MIRE, C2SD, 7 etc.). Mais ces cellules tendent souvent fonctionner de manire autonome dans leurs administrations et apparatre surtout comme des sources de financements complmentaires pour la recherche universitaire. Dans ce contexte, les think tanks nont gure trouv leur place tant ils taient concurrencs sur le terrain de lexpertise par des dispositifs ministriels directement articuls lunivers dcisionnel, et notamment par les cabinets au point de leur tre assimils par un observateur tranger (Gaffney, 1991). Labsorption de lexpertise dans ladministration a donc limit le rle des universitaires dans les processus daction publique. Quand elle est effective, la participation des scientifiques prend bien souvent une tournure thtrale et polmique 8. Elle est conditionne par une conception surplombante et unifie de lautorit dcisionnaire. De plus, dans la culture politique franaise, lexpert bnficie dune prsomption dobjectivit qui, en retour, se paie dune relative extriorit par rapport aux mcanismes dcisionnels. Les scientifiques sont plutt ports sublimer leur engagement en un discours gnral propice gnrer une insatisfaction des acteurs politiques lgard des prestations offertes. Nanmoins, plus rcemment, le monopole de lexpertise par ladministration a commenc se fissurer sous leffet de multiples critiques pointant son opacit, voire son arbitraire. Des comits de sages, des commissions dexperts, des agences 9 ou des conseils (Conseil danalyse conomique, Conseil
(7) Soit respectivement : lInstitut des hautes tudes de la scurit intrieure au ministre de lIntrieur, le Plan urbain construction et architecture au ministre de lquipement, la Mission interministrielle recherche-exprimentation au ministre des Affaires sociales, le Centre dtudes en sciences sociales de la dfense au ministre de la Dfense. Sur ces dispositifs hybrides, cf. Bezes, Chauvire, Chevallier, Montricher et Ocqueteau, 2005. (8) La mise en place, en 1990, dun Comit interministriel de lvaluation accompagn dun Conseil scientifique de lvaluation en constitue une illustration : lvaluation tant destine aux lites politicoadministratives centrales et contrle par elles. (9) Notons que ces agences concernent encore principalement des domaines particuliers (risques technologiques, naturels, sanitaires) mobilisant pour lessentiel des savoirs issus des sciences dites dures.
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dorientation pour lemploi) se sont multiplis marquant ainsi une progressive autonomisation et externalisation de lexpertise (Lascoumes, 2002 ; Jacob et Genard, 2004). Ils conduisent associer des spcialistes extrieurs lanalyse des problmes publics et rquilibrer les moyens dinformation disposition des dcideurs. Cette inventivit indique une diversification des formes dexpertise qui contraste nanmoins toujours avec les usages en vigueur dans dautres systmes politiques. 2.1. Les tats-Unis : un march de lexpertise ? La situation amricaine retient lattention autant par sa conception de lexpertise que par la fascination exerce par lune de ses formes dorganisation : les think tanks. Considrs par beaucoup comme des prototypes de lexpertise contemporaine, ou en tout cas souvent revendiqus comme label, les think tanks ont pris leur essor aux tats-Unis auxquels leur fonctionnement est troitement associ (Stone, 1996). Ils sont les rvlateurs dun double mouvement historique caractristique de lexpertise amricaine : son pluralisme et sa politisation. Ces deux dimensions constituent, pour partie, des rponses pratiques la nature fragmente et dcentralise du systme politique amricain confrant une place importante aux ngociations. Le pluralisme socio-politique (groupes dintrt, lobbies, mdias) et institutionnel (excutif, lgislatif, tats fdral et fdrs) conduit convoquer des experts multiples dfendant des points de vue diffrents (RestierMelleray, 1990 ; Bland, 2000). cela sajoutent lclatement de ladministration fdrale (lempchant de prtendre une centralisation de linformation) et sa porosit (avec des transferts frquents entre sphres prive et publique), ainsi que le caractre lche de la structuration partisane. Ces diffrents facteurs concourent entraver tout processus de monopolisation des ressources dexpertise et gnrer une demande diversifie. rebours, celles-ci deviennent des vecteurs et des supports du pluralisme. Lexpertise est en effet mobilise pour dfendre (advocacy) des intrts pluriels et ainsi participer aux mcanismes de ngociation qui rythment le processus dcisionnel amricain. Elle nest pas tourne vers une vise consensualiste dbouchant sur un avis surplomblant. Elle donne voir les diffrences qui se manifestent au travers de controverses dexperts. Loin dtre lapanage dune institution, comme lexcutif fdral par exemple,
lexpertise est un enjeu entre les diffrents acteurs sociaux et centres de pouvoir. De ce point de vue, le Congrs amricain dispose, sans commune mesure avec son homologue franais, de sources dinformation qui lui permettent de contrebalancer la concentration prsidentielle (Bourdin, 2001). Ce pluralisme se retrouve dans loffre dexpertise. Si les think tanks constituent un format mdiatis et bien connu, ils recouvrent des ralits variables. Apparus prcocement, ds le XIXe sicle, dans les domaines institutionnels, ils se sont diversifis depuis 1945 bnficiant pour cela du soutien de fondations philanthropiques et de conditions fiscales favorables (Stone, 1996 ; Carpentier-Tanguy, 2006). Les think tanks partagent nanmoins un certain nombre de traits communs qui en font des instances indpendantes, et non partisanes, de production danalyses et de rflexions sur les dbats publics et destines aux responsables publics et privs, voire plus gnralement lopinion. Les spcialistes distinguent ainsi quatre types de think tanks qui ont merg successivement (McGann et Weaver, 2000) : les universits sans tudiants (Russell Sage Foundation, Institute for Government Research), nes dans le premier quart du XXe sicle, dsignent des centres de recherche qui sont les plus proches dune production acadmique. Attaches leur indpendance, elles mettent laccent sur le caractre scientifique de leurs analyses et sont portes dfinir leur propre programme de travail ; les instituts de recherche sous contrat (RAND Corporation, Urban Institute) : sils partagent avec les premiers un mme souci de rigueur, ils sen diffrencient par des liens plus rguliers avec les agences gouvernementales sous la forme de contrats qui conditionnent la formulation des sujets traits. Lmergence de ce type dinstitut a notamment rsult de laccroissement de linterventionnisme tatique tant au plan national quinternational qui a accru la demande publique dexpertise ; les advocacy tanks (Center for Strategic and International Studies, Heritage Foundation) : ils se mobilisent et travaillent la promotion des intrts dun groupe social. Ils sont engags dans une logique de comptition pour faire primer leur position auprs des autorits et sont moins soucieux du respect des canons acadmiques ;
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les party think tanks (American Enterprise Institute) : sinscrivant dans le prolongement du prcdent, ce type de think tank sert les besoins dune formation partisane. Tout en proclamant souvent leur indpendance intellectuelle, ils revendiquent un engagement qui se traduit par des changes de ressources humaines avec les organisations et les institutions politiques. Selon cette typologie, le classement des think tanks amricains sopre en fonction de lquilibre tabli entre les activits de recherche et celles de dfense dintrts. Significativement, les deux premiers types sont dsigns comme des policy research organizations. Toutefois, les distinctions restent tnues. Il parat donc plus intressant de prter une attention lvolution qui sest dessine depuis la Seconde Guerre mondiale avec notamment une dmultiplication des think tanks et des experts qui ont pu tre considrs comme une nouvelle classe (Brint, 1994). Plus encore, cette croissance sest accompagne dune politisation des think tanks. Cette tendance peut se rapporter dabord aux effets dune concurrence exacerbe sur le march des ides poussant dvelopper des stratgies de distinction. ce titre, une partie de lactivit des think tanks est oriente et conditionne par la qute de moyens pour survivre 10. Paralllement, la polarisation des think tanks est le produit des luttes politiques mettant aux prises Dmocrates et Rpublicains (Fischer, 1991 ; Domhoff et Dye, 1987). La mobilisation des sciences sociales sous la prsidence de L. Johnson (1963-1969), travers notamment les programmes de lutte contre la pauvret, a motiv une contre-mobilisation des spcialistes conservateurs. Pour ces derniers, la priode de Great Society a rvl le rle des scientifiques dans laction publique travers des organismes qui, telle la Brooking Institution, ont assur un lien troit avec les responsables dmocrates et vhicul des modes partiaux de dcoupage de la ralit.
(10) On saisit alors limportance accorde par les think tanks leur communication (ouvrages, working papers, newsletters, site Internet, articles de presse, confrences, djeuners et dners), dicte autant par des impratifs de persuasion que par la qute de financements. La communication est si importante quelle est souvent prise en charge par des quipes de professionnels travaillant explicitement le lien aux mdias, mais aussi aux institutions et forces politiques dans le but de vendre les ides produites et de trouver des clients potentiels.
Aussi les conservateurs sorganisrent-ils progressivement dans les annes 1970 pour contrebalancer lhgmonie dmocrate et combattre leurs adversaires sur le mme terrain. Des institutions conservatrices nont pas tard merger pour constituer une lite intellectuelle proche des Rpublicains : American Enterprise Institute, Heritage Foudation, Hoover Institution Cest dans ces lieux que les programmes venir de ladministration Reagan ont t prpars. Ces rapides dveloppements refltent bien un processus de politisation de lexpertise aux tats-Unis : si les sciences sociales, et plus prcisment les policy sciences, sarticulent troitement aux affaires publiques, elles sont mobilises comme une ressource disposition des forces en comptition pour construire une vision de la socit et, du mme coup, fdrer des coalitions dintrts. Lexprience amricaine a ceci dintressant que lexpertise y participe la logique dmocratique librale : les controverses sont assumes comme des consquences de la promotion de positions et dintrts divergents. La mobilisation pluraliste de lexpertise est alors propice la formation dun march aux ides o saffrontent des argumentaires. Les think tanks forment des viviers de recrutement pour les quipes politiques, tmoignant ainsi de la porosit des frontires entre les espaces de pouvoir et de savoir. Notons, pour terminer, que si la politisation de lexpertise est indissociable du systme politique amricain, elle sobserve galement dans dautres contextes. cet gard, la situation britannique a connu une volution analogue avec lavnement du nolibralisme et llection de M. Thatcher. Celle-ci sest en effet appuye sur le travail intellectuel dinstituts et de centres de recherche particulirement actifs (Institute of Economic Affairs, Centre for Policy Studies) pour contrer lhgmonie keynsienne et uvrer une transformation de lair du temps (James, 1993 ; Dixon, 1998) 11. 2.2. LUnion dexpertise europenne : un rgime
LUnion europenne constitue un second terrain privilgi de dveloppement de lexpertise. Celle-ci irrigue largement le processus
(11) Prcisons quen Europe, cest lAllemagne qui connat le plus grand nombre de think tanks (Carpentier-Tanguy, 2006).
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communautaire sous des formes multiples : think tanks, comits dexperts indpendants, advisory boards, consultation de lobbies (Lequesne et Rivaud, 2001 ; Boucher, 2004 ; Radaelli, 1999). Comme pour lexprience amricaine, les ressorts de la mobilisation de lexpertise lchelle europenne sont difficilement comprhensibles sans garder lesprit la nature du systme communautaire. Dpourvue des fondements lectifs de la lgitimit politique, la Commission europenne doit trouver dautres moyens pour exercer un pouvoir normatif face la concurrence des autres acteurs communautaires. Par ailleurs, elle sappuie sur une administration ingalement dveloppe selon ses directions gnrales. Plus encore, dans un certain nombre de secteurs (agriculture, pche, etc.), elle doit faire face la structuration principalement nationale des intrts. Dans ces cas, elle semble prouver des difficults sappuyer sur la mdiation des forces sociales organises, peu socialises aux enjeux europens, pour dfinir et mettre en uvre des politiques principalement rglementaires et rgulatrices. Pour toutes ces raisons, lexpertise apparat comme une ressource dcisive pour la Commission afin de simposer dans la sphre publique et institutionnelle par lefficience de ses politiques. La fameuse formule de la comitologie europenne en est dailleurs un rvlateur emblmatique. cela, il faut ajouter une explication plus stratgique tant lexpertise permet la Commission de lgitimer son intervention et denrler des partenaires (Robert, 2003). Les multiples procdures de consultation dexperts lui offrent en effet la possibilit de sappuyer sur des rseaux de comptences adjacents aux filires et aux circuits constitus, mais aussi de diffuser des normes tout en contournant les voies reprsentatives. Cest dans cette perspective que la Commission sest par exemple attache collaborer avec des ONG (organisations non gouvernementales) dans le secteur de la pche, compensant lassise principalement nationale des reprsentants professionnels (Lequesne, 2001). La Commission sappuie sur un rgime dexpertise structur, de manire schmatique, trois niveaux. Elle sest dabord entoure de comptences internes par la structuration de ses directions gnrales et par la cration de groupes dexperts scientifiques placs auprs du BEPA (Bureau of European Policy Advisers).
Elle a galement favoris la construction et leuropanisation dun march externe de lexpertise en suscitant la cration de botes ides et de bureaux dtudes (GurinLavignotte, 2002). Dans dautres cas, dfaut de disposer directement dexperts, elle recourt lexpertise fournie par des groupes dintrt (Saurugger, 2002). Les secteurs les moins organiss et les plus intergouvernementaux semblent particulirement propices cette recherche externe dexpertise. lchelle communautaire, lexpertise fonctionne comme un rgulateur de lespace politique, cest--dire comme un ensemble de rgles mme den structurer le fonctionnement. En retour, lexpertise exerce des effets rels de formatage des pratiques. Pour de nombreux prtendants aux processus de fabrication des normes (groupes dintrt, associations, syndicats), elle devient une cl daccs aux arnes de dbat et un moyen de faire prvaloir une position auprs des services de la Commission. En contrepoint, elle joue un rle slectif tant lexpertise nest sans doute pas une pratique partage par tous les acteurs et contraste avec les logiques reprsentatives. On voit ici qu la diffrence du cas amricain (sapparentant un modle no-organisationnel de structuration dun march par le bas), le pluralisme des expertises est plus induit par des effets institutionnels (envisageable comme un modle no-institutionnaliste de structuration dun march par le haut). De plus, si elle joue un rle structurant dans ce rgime, la Commission europenne ne peut prtendre, la diffrence dune administration nationale, un monopole de lexpertise (Muller, 1995). Les expriences amricaine et communautaire confirment que lexpertise est autant un enjeu de rationalisation des politiques publiques quun enjeu de pouvoir. Elle est un moyen de se faire entendre dans des processus daction publique o sintensifient les ngociations. Elle participe, dans le mme temps, redistribuer les positions et les rapports de force dans les espaces politiques en concourant notamment valoriser la figure de lexpert sachant manier le registre savant et argumenter ses positions au dtriment de celui qui sen tient lexpression de son vcu. En effet, autant que la monte de lexpertise, il convient de garder lesprit une logique parallle de dmontisation dautres modes dexpression plus traditionnellement usits par les organisations politiques (manifes-
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tations, programmes idologiques, etc.). Tout ceci illustre qu travers les usages de lexpertise, ce sont bien les formes dexercice et de lgitimation du pouvoir qui sont en jeu.
3. Retour sur quelques volutions tendancielles

Alors que dans plusieurs pays, les scientifiques taient appels de manire explicite endosser des rles dexpert et se positionner dans des dbats publics spcialiss, il en a t diffremment en France. Ce nest rellement qu partir des annes 1980 et, plus encore, 1990 que lexpertise en tant que telle a gagn en visibilit, paralllement la monte du label think tank. Il ne fait gure de doute que les politiques publiques sont affectes par de profondes transformations qui se rpercutent sur les modes dexpertise. Lexigence dinnover pour prendre la mesure de ces nouvelles conditions et rpondre aux critiques dmocratiques de confiscation de lexpertise (Jasanoff, 1990) a amen repenser les formes et les usages de cette dernire. Partant, les rapports entre les savoirs et laction publique se renouvellent avec pour consquence daffaiblir la croyance en une dcision rationnelle. Mme sils sont toujours incertains quant leur ralit et leur ampleur, on peut valuer ces changements en diffrenciant trois dimensions-cls rpondant aux questions suivantes : o se localisent les experts ? Comment organiser le recours aux experts ? Quel est le savoir utile ? Les rponses permettent de circonscrire trois axes de reprage des volutions de lexpertise. 3.1. Laccs : les acteurs de lexpertise Devenue un registre daction particulirement valoris, lexpertise se diffuse. Mme si elle conserve un lien fort avec les autorits centrales, notamment dans un pays comme la France o ltat conserve le contrle des politiques scientifiques, lexpertise nest plus monopolise par un acteur. Elle tend essaimer et sexternaliser. ct des outils gouvernementaux nationaux, lexpertise stend aux chelles europenne et territoriale (cellules de prospective, observatoires, centres de ressources). Concurrenant les ressources militantes, elle devient galement un mode daction privilgi par des organisations socio-politiques (partis, mais aussi associations comme ATTAC) pour se positionner dans lespace public et
contrer, sur son propre terrain, lexpertise dtat. En tmoigne la mise en place de multiples structures (Fondations Jean Jaurs, Copernic, Robert Schuman) destines alimenter en propositions ces forces collectives et revendiquant souvent lappellation de think tank. Ne se rduisant plus aux seules commandes tatiques et aux sphres ministrielles, elle est investie par des mouvements contestataires qui trouvent l un moyen de redfinir leurs liens aux pouvoirs reprsentatifs et de rapprocher militants et scientifiques. De plus, sous leffet de la globalisation et dvolutions technologiques (McGann, 2004), on assiste la monte de rseaux internationaux dexpertise quatteste dores et dj la constitution de filiales europennes des think tanks amricains (Carpentier-Tanguy, 2006). Mais ce serait aller vite en besogne que de conclure une autonomie de lexpertise. Dabord parce que ces diffrentes formes sont dpendantes des moyens dinformation dtenus par ltat qui, par lentremise notamment de son appareillage statistique et de ses catgories de pense, dispose de pouvoirs importants pour peser sur les acteurs de lespace politique. Ensuite car la production davis arguments ne signifie pas en soi une plus grande influence sur laction publique. Enfin, il nest pas sr que lattraction de la forme du think tank rompe totalement avec les cercles et clubs de rflexion existant depuis bien longtemps dans la socit politique franaise. Ainsi sbauche un continuum allant de situations de concentration de lexpertise des formes dexpertise indpendante, voire de contre-expertise. Entre les deux sinterposent de multiples formes de diffrenciation du savoir dexpertise de la fonction dautorit. 3.2. Le processus : les formes dorganisation En lien avec le point prcdent, il ressort une visibilit accrue des dispositifs dexpertise. On serait tent de croire que lexpertise est une pratique qui doit avant tout se montrer. Plus encore, une tendance forte tient ce que lexpertise perd progressivement son caractre moniste pour intgrer de multiples disciplines ou intrts. Entre les critiques dune confiscation de lexpertise et dune collusion avec des intrts extrieurs au savoir, un besoin a merg : celui de la ncessit de mettre en place des formes plus collectives dexpertise (confrences de citoyens, forums de dbats,
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comits dexperts). Cette expertise vise mieux contrler le savoir produit, favoriser sa transparence et chapper la mainmise dun corps rduit dexperts. De nombreux travaux ont ainsi insist sur louverture des dispositifs dexpertise dans les situations frappes dincertitude, notamment en ce qui concerne lvaluation des risques sanitaires ou technologiques. Ici peut-tre plus quailleurs, lexpertise ne peut se rduire un seul point de vue tant apparaissent les limites et les divergences des connaissances scientifiques. Dans ces situations, lautorit de lexpertise rside autant dans linformation produite que dans la juxtaposition de savoirs varis et runis dans une mme enceinte. De sorte que chacun apporte une part de son autorit pour donner forme un avis collectif et bien souvent une expertise de consensus (Thry, 2005). Les controverses entre connaissances deviennent donc un mode dexistence de lexpertise. En rassemblant des comptences varies, le statut de lexpertise nen est pas pour autant transform. travers les dispositifs collectifs, sobservent moins une conversion une forme de pluralisme quun effort dadaptation au discrdit frappant les logiques administratives de contrle sur lexpertise. Ds lors, le souci organisationnel dexternalisation de lexpertise dans des forums ne saurait tre rapidement assimil un mouvement de dmocratisation. En tmoigne le fonctionnement de certaines agences toujours marques par une prise de dcision surplombante et par lusage lgitimant des savoirs (Granjou, 2004 ; Benamouzig et Besanon, 2005). Ces limites trahissent en fait une contradiction entre la volont institutionnelle de mieux grer les choix publics et la ncessit de transformer ses modes de fonctionnement. De plus, laffichage dincertitudes scientifiques cadre mal avec les ncessits de laction politique reposant sur une symbolique de la matrise du rel et de la dcision. Prendre pour argent comptant les intentions affiches par les forums dexpertise collective reviendrait finalement confondre les procdures formelles et les processus rels dchange. Portes par un souci dmocratique, ces formes dexpertise fonctionnent alors parfois comme des moyens dintgrer des points de vue diversifis et de se prmunir de critiques adjacentes.
3.3. Le contenu : la substance des savoirs Louverture de lexpertise sest accompagne dune remise en cause de lautorit des savoirs. Loin de signifier une matrise accrue des processus daction publique, la monte de lexpertise concide avec lexacerbation des doutes. Lexpertise est mobilise moins pour assner des certitudes que pour donner voir les incertitudes entourant les dcisions dans de multiples domaines. Laccent mis ainsi sur les questionnements et les limites des connaissances rompt avec la figure de lexpertisesolution. Le champ des risques est l encore emblmatique : la diversit des avis sollicits rvle et renforce la pluralit des possibles sans que bien souvent lun dentre eux soit en mesure de simposer sur le mode de lvidence (Estads et Rmy, 2003). De sorte quon en arrive ce paradoxe : lexpertise peut finalement favoriser la non-dcision. En prolongement, cette ouverture tend confrer la parole profane un statut dexpertise au nom dun savoir dusage comme dans le cas des dispositifs de participation au niveau local (Nonjon, 2005). Le statut du savoir se transforme ainsi pour voluer vers une imbrication des connaissances savantes et ordinaires.
Mais cette redfinition est porteuse dune confusion accrue au point de rendre la notion dexpertise sinon peu opratoire, du moins peu discriminante. De plus, elle gnre ses propres limites : comment sassurer en effet de la reprsentativit dun savoir profane face lhtrognit des intrts en prsence ? Sur quels critres fonder la lgitimit du savoir de lhomme de la rue ?
Si la justification publique dun recours lexpertise parat relativement simple noncer mieux apprhender les problmes et effectuer des choix partir dun socle de connaissances avres , ses usages paraissent beaucoup plus contrasts. Lefficacit de cette notion (au moins rhtorique) est la hauteur de son ambivalence et des enjeux quelle sous-tend. Si lexpertise a gagn ses lettres de noblesse dans la
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construction des politiques publiques, ses frontires deviennent de plus en plus flottantes avec les enjeux de collectivisation et de dmocratisation, et les enjeux de pluralisme et de transparence amnent en brouiller lidentification. Paralllement, si lon se place du point de vue des dcideurs, lexpertise na jamais t autant problmatique mobiliser. En effet, loin dtre rares, les connaissances se dmultiplient tout en se spcialisant et se fragmentant. Le poids des ngociations dans les politiques publiques, nationales et communautaires, accrot la production et la diffusion davis arguments. De plus, le dveloppement de nouveaux lieux de production dexpertise chappant en partie la fonction dautorit sinscrit dans un contexte de remise en cause de toute logique de monopolisation du savoir et de transformation des conditions de fonctionnement du monde universitaire (contractualisation, qute de dbouchs, etc.). Ds lors, apparat la ncessit pour les autorits publiques de repenser leurs moyens dexpertise. Dsormais lenjeu ressenti comme crucial, en France comme dans dautres pays europens (Clark, 1996), est de se doter doutils capables de lire et de trier linformation. Cest dans cette optique que doit sapprhender lmergence auprs des autorits gouvernementales de nouveaux dispositifs dexpertise chargs dincarner un pouvoir dorganisation pour fournir un savoir utile mme de favoriser la prparation des dcisions, mais aussi la participation des changes qui se nouent en continu, notamment lchelle europenne.
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SAVOIRS ET ACTION PUBLIQUE : UN MARIAGE DE RAISON ?

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.ANALYSE Savoirs et action publique : un mariage de raison ? Lexpertise en chantier

Horizons stratgiques n 1 juillet 2006 112

1. Contours : savoirs et action publique

Horizons stratgiques n 1 juillet 2006 113

Horizons stratgiques n 1 juillet 2006 114

Horizons stratgiques n 1 juillet 2006 115

2. Dtours : variations autour de lexpertise

Horizons stratgiques n 1 juillet 2006 116

Horizons stratgiques n 1 juillet 2006 117

Horizons stratgiques n 1 juillet 2006 118

Horizons stratgiques n 1 juillet 2006 119

3. Retour sur quelques volutions tendancielles

Horizons stratgiques n 1 juillet 2006 120

Horizons stratgiques n 1 juillet 2006 121

Horizons stratgiques n 1 juillet 2006 122

Horizons stratgiques n 1 juillet 2006 123

Horizons stratgiques n 1 juillet 2006 124

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