Sentencia No.

C-497A/94 AUTONOMIA ADMINISTRATIVA/AUTONOMIA DE

ENTIDADES TERRITORIALES La autonoma administrativa y territorial no implica fraccionamiento de soberana, entre otras razones, porque sta es, como deca Rousseau, unitiva e indivisible, sobre todo en el seno de una Repblica unitaria como lo es Colombia. As, pues, la autonoma propia de la descentralizacin, tanto territorial como administrativa de servicios, se circunscribe al marco de la Repblica unitaria, dentro de los lmites que le determinan la Constitucin y la ley. Lo anterior se deduce de los artculos o. y !"# de la Carta $oltica. SERVICIOS PUBLICOS PRESTADOS POR ENTIDADES TERRITORIALES/SISTEMA DE SEGURIDAD

SOCIAL/ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD/ENTIDAD DE PREVISION SOCIAL DEPARTAMENTAL MUNICIPAL

%l le&islativo y el e'ecutivo tienen pues amparo constitucional para re&ular y controlar la adecuada prestacin de los servicios pblicos, as sean prestados por entidades territoriales, puesto que el inters &eneral siempre tiene un criterio unitivo, que no implica desconocimiento de las autonomas, sino apenas su cauce l&ico. (o en vano el artculo !"# superior establece que las entidades territoriales tienen una autonoma limitada por la Constitucin )es decir, nunca puede revertir de las caractersticas propias de la soberana) y la ley* es decir, que ello no implica una le&islacin propia, sino una normatividad acorde con la prescripcin &eneral, que es la ley de la Repblica unitaria. %n cuanto a la impu&nacin que se +ace del artculo !,- de la Ley sub e.amine, la Corte considera que no se est/ otor&ando una forma determinada a las entidades territoriales, sino que se les est/ se0alando una lnea directriz de e'ercicio funcional, por tratarse, como ya se +a enunciado, de un servicio pblico. Como lo se0ala la vista fiscal, las entidades territoriales pueden

no adaptarse al nuevo sistema creado por la ley acusada, caso en el cual proceder/n a liquidar el respectivo or&anismo de previsin social. ESTADO UNITARIO-Centralizacin poltica %l %stado unitario supone el principio de la centralizacin poltica, que se traduce en unidad de mando supremo en cabeza del &obierno nacional, unidad en todos los ramos de la le&islacin, en cabeza de un Con&reso y, en &eneral, unidad en las decisiones de car/cter poltico que tienen vi&encia para todo el espacio &eo&r/fico nacional* la centralizacin tambin implica la unidad en la 'urisdiccin. La centralizacin poltica no es otra cosa, pues, que una 'erarqua constitucional reconocida dentro de la or&anizacin 'urdica del %stado. $ero la centralizacin poltica no es incompatible con la descentralizacin administrativa, ni con la autonoma de las entidades re&ionales. DESCENTRALI!ACION La palabra 1descentralizacin1 se emplea en sentido &enrico y en sentido tcnico. 2e acuerdo con el primero, se le da ese nombre a todo proceso que traslada a asuntos de la capital del %stado a las entidades seccinales o locales, cualquiera que sea su ndole* as se +abla de descentralizacin fiscal, econmica o industrial. %n sentido tcnico 'urdico, la descentralizacin si&nifica traslado de competencias de car/cter administrativo a manos de autoridades re&ionales o locales. La descentralizacin se +a entendido como la facultad que se le atribuye a determinadas entidades pblicas para &obernarse por s mismas, mediante el otor&amiento de funciones especficas que son e'ercidas autnomamente. DESCENTRALI!ACION TERRITORIAL-Concepto La denominada descentralizacin territorial, entendida como el otor&amiento de competencias o funciones administrativas a las entidades territoriales re&ionales o locales, las cuales se e'ecutan en su propio nombre y ba'o su propia responsabilidad. 3e trata entonces de una situacin en la que se le confiere cierta autonoma a las colectividades para el mane'o de sus propios asuntos* autonoma que debe ser comprendida desde un aspecto administrativo y financiero, lo cual no si&nifica que las autoridades locales se aparten del control e'ercido por el poder central. DESCENTRALI!ACION POR Concepto/ENTIDAD DESCENTRALI!ADA SERVICIOS-

La llamada descentralizacin por servicios, implica el otor&amiento de competencias o funciones administrativas a entidades que se crean para e'ercer una actividad especializada. $or ello, el artculo o. del 2ecreto , ,4 se refiere a los establecimientos pblicos, las empresas industriales y comerciales del %stado y a las sociedades de economa mi.ta, como

entidades descentralizadas, pues se trata de entidades que desarrollan una actividad especfica, con autonoma financiera y administrativa y ba'o el control del poder central, tambin llamado 1control de tutela1. DESCENTRALI!ACION-Control de tutela a5 La descentralizacin no e.cluye, a diferencia del federalismo, el control por parte del %stado central. %ste control es necesario, a la vez, tanto en inters del %stado mismo, que debe salva&uardar su unidad poltica y vi&ilar el respeto a la ley, como en inters de la persona descentralizada, y asimismo en inters de los individuos que pueden tener necesidad de una proteccin contra la autoridad descentralizada* b5 %l control de tutela es normalmente una atribucin del %stado, aunque aparece tambin en las relaciones de las colectividades locales con los establecimientos pblicos que dependen de ellas* c5 %l control de tutela se refiere normalmente a las personas 'urdicas de derec+o pblico* sin embar&o, el len&ua'e administrativo emplea el mismo trmino para el mismo control sobre al&unas personas de derec+o privado encar&adas de un servicio pblico* d5 6inalmente, 1el control debe conciliarse )so pena de aniquilarlo) con la libertad reconocida a la colectividad. $or ello se opone punto por punto al control 'er/rquico. AUTAR"UIA La autarqua rompe con el modelo del %stado unitario y lo transforma en %stado compuesto, donde ya no +ay unidad le&al, sino concurrencia de rdenes 'urdicas en una asociacin de intereses 'urdico)polticos, de modo que no +ay un inters &eneral unitivo, sino compuesto.

RE#.$ E%&e'iente No. D- (9) De*an'a 'e incon+tit,ciona-i'a' cont.a -o+ inci+o+ )o./ 0o./ 1o./ 4o. 2 3o/ 2 &a.45.a6o+ )o. 2 0o. 'e- a.t7c,-o 013/ 2 -o+ a.t7c,-o+ )8)/ 018 2 019 'e -a Le2 )99 'e )991 :&o. -a c,a- +e c.ea e+i+te*a 'e +e5,.i'a' +ocia- inte5.a- 2 +e 'ictan ot.a+ 'i+&o+icione+:. Acto.$ CARLOS ;ERNANDO

PARDO GUEVARA Ma5i+t.a'o Ponente$

D.. VLADIMIRO NARAN<O MESA Santaf de Bogot, D.C., tres (3) de no ie!"re de !il no ecientos no enta # cuatro ($%%&). I. ANTECEDENTES

'l ciudadano C()*+S ,')-(-D+ .()D+ /0'1()(, en e2ercicio de la accin p3"lica de inconstitucionalidad consagrada en los artculos 4&$ # 4&4 de la Constitucin .oltica, de!and la ine5e6ui"ilidad de los incisos $o., 4o., 3o., &o. # 7o., # pargrafos $o. # 4o. del artculo 437, # los artculos $8$, 438 # 43% de la *e# $99 de $%%3, :por la cual se crea el siste!a de seguridad social integral # se dictan otras disposiciones:. (d!itida la de!anda, se ordenaron las co!unicaciones constitucionales # legales correspondientes; se fi2 en lista el negocio en la Secretara /eneral de la Corporacin para efectos de la inter encin ciudadana #, si!ultnea!ente, se dio traslado al .rocurador /eneral de la -acin, 6uien rindi el concepto de su co!petencia. 0na ez cu!plidos todos los tr!ites pre istos en el artculo 4&4 de la Constitucin .oltica # en el Decreto 497< de $%%$ procede la Corte a resol er so"re la de!anda de la referencia. II. TE=TO DE LA NORMA ACUSADA 'l tenor literal de la disposicin de!andada es el siguiente= :LE )99 DE )991 :&o. -a c,a- +e c.ea e- +i+te*a 'e +e5,.i'a' +ocia- inte5.a2 +e 'ictan ot.a+ 'i+&o+icione+:.

E- Con5.e+o 'e Co-o*>ia D'C)'>( = (...) :A.t7c,-o )8).- Ti&o+ 'e enti'a'e+ &.o*oto.a+ 'e +a-,'. *a Superintendencia -acional de Salud podr autorizar co!o 'ntidades

pro!otoras de salud, sie!pre 6ue para ello cu!plan con los re6uisitos pre istos en el artculo $89, a las siguientes entidades= :a) 'l ?nstituto de Seguros Sociales;

:") *as ca2as, fondos, entidades o e!presas de pre isin # seguridad social del sector p3"lico, sin per2uicio de lo dispuesto en el artculo 437 de la presente *e#. :c) *as entidades 6ue por efecto de la asociacin o con enio entre las ca2as de co!pensacin fa!iliar o la e5istencia pre ia de un progra!a especial patrocinado indi idual!ente por ellas se constitu#an para tal fin; :d) *as entidades 6ue ofrezcan progra!as de !edicina prepagada o de seguros de salud, cual6uiera sea su naturaleza 2urdica; :e) *as entidades pro!otoras de salud 6ue puedan crear los departa!entos, distritos # !unicipios # sus asociaciones. .ara ello podrn ta!"in asociarse con entidades @ospitalarias p3"licas # pri adas; :f) *os organis!os 6ue @a#an sido organizados por e!presas p3"licas o pri adas para prestar ser icios de salud a sus tra"a2adores con anterioridad a la igencia de la presente *e#, sie!pre 6ue se constitu#an co!o personas 2urdicas independientes; :g) *as organizaciones no gu"erna!entales # del sector social solidario 6ue se organicen para tal fin, especial!ente las e!presas solidarias de salud, # las de las co!unidades indgenas; :f) *as entidades pri adas, solidarias o p3"licas 6ue se creen con el propsito especfico de funcionar co!o entidad pro!otora de salud:. :A.t7c,-o 013.De -a+ ca?a+/ 6on'o+ 2 enti'a'e+ 'e +e5,.i'a' +ocia- 'e- +ecto. &@>-ico/ e*&.e+a+ 2 enti'a'e+ &@>-ica+. :*as ca2as, fondos # entidades de seguridad social del sector p3"lico, e!presas # entidades del sector p3"lico ce cual6uier orden, 6ue con anterioridad a la fec@a de igencia de la presente *e# presten ser icios de salud o a!paren a sus afiliados riesgos de enfer!edad general # !aternidad, tendrn dos aAos para transfor!arse en e!presas pro!otoras de salud, adaptarse al nue o siste!a o para efectuar su li6uidacin, de acuerdo con la regla!entacin 6ue al respecto e5pida el /o"ierno -acional. :*a transfor!acin en entidad pro!otora de salud ser un proceso donde todos los tra"a2adores reci"irn el plan de salud o"ligatorio de 6ue trata el artculo $74 #, en un plazo de cuatro aAos a partir de la igencia de esta *e#, stos pagarn las cotizaciones dispuestas en el artculo 49& -a2ustndose co!o !ni!o en un punto porcentual por

aAo- # la entidad pro!otora de salud contri"uir al siste!a plena!ente con la co!pensacin pre ista en el artculo 449. Cuando el plan de "eneficios de la entidad sea !s a!plio 6ue el .lan de salud o"ligatorio, los tra"a2adores inculados a la igencia de la presente *e# # @asta el tr!ino de la inculacin la"oral correspondiente o el perodo de 2u"ilacin, continuarn reci"iendo dic@os "eneficios con el carcter de plan co!ple!entario, en los tr!inos del artculo $7%. *as dependencias 6ue presten ser icios de salud de las ca2as, fondos, entidades pre isionales o entidades p3"licas con otro o"2eto social podrn supri!irse o con ertirse en e!presas sociales del 'stado, 6ue se regirn por lo estipulado en la presente *e#. :*as entidades p3"licas antes referidas, 6ue a 2uicio del /o"ierno -acional no re6uieran transfor!arse en e!presas pro!otoras de salud, ni li6uidarse podrn continuar prestando los ser icios de salud a los ser idores 6ue se encuentren inculados a la respecti a entidad en la fec@a de iniciacin de igencia de la presente *e# # @asta el tr!ino de la relacin la"oral o durante el perodo de 2u"ilacin, en la for!a co!o lo ienen @aciendo. 'stas entidades de"ern no o"stante, a2ustar gradual!ente su rgi!en de "eneficios # financia!iento, al pre isto en los artculos $74, 49& # 449 de esta *e#, en un plazo no !a#or a cuatro (&) aAos, de tal !anera 6ue participen en la su"cuenta de co!pensacin del Bondo de Solidaridad # /aranta. De confor!idad con lo anterior, las entidades recaudarn !ediante retencin a los ser idores p3"licos, en for!a creciente # e5plcita, las cotizaciones esta"lecidas en el artculo 49& de la presente *e#, la cual au!entar co!o !ni!o en un punto porcentual por aAo. :'n caso de li6uidacin, de las ca2as, fondos, entidades pre isionales # e!presas del sector p3"lico, los e!pleadores garantizarn la afiliacin de sus tra"a2adores a otra entidad pro!otora de salud #, !ientras stos logren dic@a afiliacin, tendrn 6ue garantizar la respecti a proteccin a sus "eneficiarios. :(...) .ara las instituciones de otro orden distinto del nacional, la respecti a entidad territorial o la 2unta directi a de los entes autno!os, e5pedir la nor!a correspondiente, o"ser ando los principios esta"lecidos en el presente artculo. :PARAGRA#O ).- -'n todo caso, los ser idores p3"licos 6ue se inculen a partir de la igencia de la presente *e# se afiliarn al ?nstituto de Seguros Sociales o a cual6uier entidad pro!otora de salud, seg3n lo dispuesto en esta *e#. :PARAGRA#O 0.- *as ena2enaciones deri adas de los procesos de reorganizacin a6u !encionados estarn e5entos de los i!puestos correspondientes. :(...) :ARTICULO 018.- De -a 6inanciaciAn 'e -o+ Bo+&ita-e+ &@>-ico+ C,e .eci>en a&o.te+ 'e -a NaciAn 2/o enti'a'e+ te..ito.ia-e+. 'n lo

sucesi o # de acuerdo al progra!a de con ersin gradual 6ue para el efecto se esta"lezca, las direcciones seccionales, distritales # locales de salud garantizarn la cele"racin de contratos de co!pra enta de ser icios con los @ospitales para atender la po"lacin 6ue se les asigne o con las entidades pro!otoras de salud, sin per2uicio de lo dispuesto en la *e# $9 de $%%9 # en la *e# 79 de $%%3. :.ara las igencias fiscales de $%%C # $%%7, las entidades territoriales, sin per2uicio de lo 6ue trata el nu!eral <o. del artculo $$C artculo $8 de la *e# 79 de $%%3 to!arn co!o referencia para la progra!acin presupuestal de las entidades p3"licas 6ue prestan ser icios de salud el alor en pesos constantes a ellas asignadas en la igencia fiscal de $%%&. :Durante los pri!eros tres aAos de igencia de la *e#, las instituciones de prestacin de ser icios de salud 6ue reci"en recursos p3"licos a cual6uier ttulo, continuarn reci"iendo co!o !ni!o una su!a igual en tr!inos reales a la o"tenida durante el aAo fiscal in!ediata!ente anterior a la fec@a de la presente *e#. 0na ez concluido este tr!ino se acoger el progra!a de con ersin concertado entre el Dinisterio de Salud # las entidades territoriales de 6ue trata el artculo 43% de la presente *e#. :ARTICULO 019.- De -a+ enti'a'e+ te..ito.ia-e+.- 'n for!a gradual, las entidades territoriales organizarn el rgi!en de su"sidios en un plazo !5i!o de dos (4) aAos a partir de la igencia de esta *e#, de tal for!a 6ue una parte creciente de los ingresos de las instituciones prestadoras pro enga de la enta de ser icios de los planes de salud del siste!a general de seguridad social en salud. :.ara este fin, las direcciones seccionales, distritales # !unicipales de"ern presentar al Dinisterio de Salud co!o parte del plan de a!pliacin de co"erturas, !e2ora!iento de calidad # descentralizacin de 6ue trata el artculo $3 # $& de la *e# 79 de $%%3, las condiciones # tr!inos de transicin para la sustitucin de transferencias por la contratacin de ser icios # la i!ple!entacin de los su"sidios a la de!anda en salud:. III. LA DEMANDA 1. Normas Constitucionales que se consideran infringidas 'sti!a el actor 6ue las nor!as acusadas son iolatorias de los artculos C3, $C9 nu!eral <o.; $C8, $8% nu!erales $&, $C # $7; 48<, 399 nu!eral <o.; 39C nu!eral <o.; 3$3 nu!eral 7, # 3$C nu!eral <o. 2. Fundamentos de la demanda

(fir!a el de!andante 6ue el Congreso de la )ep3"lica, al e5pedir las nor!as acusadas, e5cedi sus facultades constitucionales al legislar so"re

asuntos 6ue son de co!petencia de las entidades territoriales. (s, !anifiesta 6ue el artculo 48< de la Constitucin .oltica pre 6ue las entidades territoriales gozan de autono!a # son go"ernadas por autoridades propias 6ue e2ercen las co!petencias 6ue les otorga la propia Carta. >ras @acer un anlisis de los artculos 399, 39C, 3$3 # 3$C constitucionales, el actor llega a la conclusin de 6ue las asa!"leas departa!entales, los go"ernadores, los conce2os !unicipales # los alcaldes, gozan de autono!a para deter!inar la estructura ad!inistrati a # las funciones de sus propias dependencias. .or otra parte, seAala 6ue el Congreso, de acuerdo con el nu!eral <o. del artculo $C9 superior, est facultado para deter!inar la estructura de la ad!inistracin a ni el nacional, # 6ue, igual!ente, el artculo $8% i"de! faculta al presidente de la )ep3"lica :a e2ecutar, en acata!iento a la *e#, las funciones ad!inistrati as del +)D'- C'->)(* o -(C?+-(*:. (Da#3sculas del actor). 'n irtud de lo anterior, afir!a 6ue la Constitucin .oltica fi2a dos co!petencias clara!ente definidas e independientes entre s, en cuanto a la deter!inacin de la estructura de la ad!inistracin= una a ni el local, en ca"eza de los entes territoriales, # otra a ni el nacional, en ca"eza del Congreso # del presidente de la )ep3"lica. .or esta razn, esti!a el de!andante 6ue ni el Congreso ni el presidente se encontra"an facultados para ordenar, por !edio de una le#, la transfor!acin o li6uidacin de entidades del orden departa!ental o !unicipal. (l @acer un anlisis en concreto de los artculos acusados, el actor llega a las siguientes conclusiones= 'n pri!er lugar, 6ue las nor!as acusadas son inconstitucionales, toda ez 6ue iolan el principio de autono!a de las entidades territoriales, #a 6ue les i!piden go"ernarse # e2ercer las co!petencias 6ue les otorgan los artculos 48<, 399 # 3$3 superiores :al atri"ursele al go"ierno facultades para 6ue Ede acuerdo con la regla!entacin 6ue al respecto e5pidaE, dentro del tr!ino de dos aAos, diri2a la li6uidacin, transfor!acin o adaptacin de las entidades del sector p3"lico, 6ue co!o es o" io, inclu#e a las entidades !unicipales, distritales # departa!entales, (...) o sea 6ue estas facultades de transfor!ar # li6uidar o adaptar 6ue estn i!plcitas en la de deter!inar la estructura # funciones de la ad!inistracin, # 6ue por Constitucin, seg3n #a se @a e5puesto, corresponde a los conce2os # asa!"leas, las asu!e el Congreso sin atri"uciones para ello, seg3n ta!"in #a se @a dic@o, # 6ue se las atri"u#e al go"ierno 6uien ta!poco tiene facultades para e2ercerlas:. ?gual!ente, 6ue las nor!as acusadas iolan el artculo $C8 de la Constitucin .oltica, #a 6ue en ellas se dispuso la reestructuracin de entidades territoriales, cuando su o"2eti o era si!ple!ente la regulacin del siste!a de seguridad social.

'n segundo lugar, considera el actor 6ue el inciso 7o. del artculo 437 interfiere en la for!a en 6ue se de"en pro!ulgar los acuerdos !unicipales # las ordenanzas departa!entales, al ordenar 6ue las entidades territoriales o las 2untas directi as de los entes autno!os de"en e5pedir las nor!as so"re la preser acin de los derec@os a los tra"a2adores # el pago de inde!nizaciones 6ue resulten de la supresin de e!pleos su2etndose a lo pre isto en el artculo 437 acusado. 'n tercer lugar, esti!a 6ue el pargrafo $o. del artculo 437 acusado desconoce la e5istencia de entidades de pre isin del orden departa!ental # !unicipal, #a 6ue :o"liga a los ser idores de las entidades territoriales a afiliarse al ?nstituto de Seguros Sociales o a cual6uier entidad pro!otora de salud, 6ue cu!plen las !is!as funciones 6ue prestan los organis!os inicial!ente referidos, ol idando 6ue e5isten acuerdos # ordenanzas 6ue las o"ligan a prestar estos ser icios a los e!pleados del orden territorial, # @aciendo caso o!iso de 6ue esta clase de entidades de pre isin @ace parte de la estructura de sus ad!inistraciones:. Binal!ente, !anifiesta 6ue @a# iolacin del artculo C3 constitucional, por6ue al o"ligar a las entidades del sector p3"lico, de cual6uier orden a !odificar sus estructuras # funciones, a li6uidarse, tiene co!o consecuencia el despido de tra"a2adores, afectando sus derec@os # su esta"ilidad la"oral. IV. INTERVENCIONES

1. Intervencin del Representante del Ministerio de Traba o ! "eguridad "ocial 'l ciudadano Fuan Danuel C@arr# 0rueAa en su propio no!"re # en representacin del Dinisterio del >ra"a2o # Seguridad Social, present ante esta Corporacin !e!orial defendiendo la e5e6ui"ilidad de las nor!as acusadas, con funda!ento en los argu!entos 6ue a continuacin se resu!en= Considera el defensor de las nor!as acusadas 6ue :de"e precisarse 6ue el ser icio de seguridad social en salud es un ser icio p3"lico esencial, en irtud del artculo &o. de la !is!a *e# $99 de $%%3. .or tanto, est so!etido al rgi!en 2urdico 6ue le fi2e la le# # en todo caso el 'stado !antendr la regulacin, el control # la igilancia del ser icio, seg3n lo e5presado por los artculos $C9-43 # 37C de la Constitucin. 'n consecuencia, la le# puede fi2ar los re6uisitos # autorizar las entidades 6ue presten el ser icio; conceder tr!inos para 6ue las entidades se adec3en a los re6uisitos esta"lecidos; esta"lecer 6u aspectos del ser icio de"en prestar o"ligatoria!ente; facultar al go"ierno -acional para 6ue adelante las funciones de control # igilancia; esta"lecer los procedi!ientos para 6ue se !antenga la prestacin "sica del ser icio; fi2ar la cuanta de los recursos p3"licos destinados a la prestacin del ser icio; # el plazo para 6ue las entidades territoriales organicen el rgi!en de su"sidios:.

(fir!a el !andatario del Dinisterio 6ue el principio de la autono!a de los entes territoriales no es a"soluto, toda ez 6ue de"e e2ercerse dentro de los par!etros esta"lecidos por la Constitucin # las le#es, de acuerdo con lo ordenado por el artculo 48< superior. :(de!s -seAala el inter iniente-, las funciones atri"uidas a los distintos ni eles territoriales de"en ser e2ercidas confor!e a los principios de coordinacin, concurrencia # su"sidiariedad en los tr!inos 6ue esta"lezca la le#, seg3n el artculo 488 i"de!:. 'n relacin con las atri"uciones 6ue la le# otorg al /o"ierno -acional, !anifiesta 6ue stas de"en entenderse co!o aspectos propios de la igilancia # control de un ser icio p3"lico, 6ue son co!petencia del presidente de la )ep3"lica, as co!o un desarrollo de la potestad regla!entaria. Binal!ente sostiene 6ue el derec@o al tra"a2o, # en especial la esta"ilidad la"oral no son garantas a"solutas # pri!a so"re ellas el inters general, sie!pre # cuando se inde!nice al e!pleado, tal co!o lo consider la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del Decreto $779 de $%%$. 2. Intervencin del #poderado especial del Ministerio de "alud

'l ciudadano Forge Grate Soto en su condicin de apoderado especial del Dinisterio de Salud, present ante esta Corporacin !e!orial defendiendo la e5e6ui"ilidad de las nor!as acusadas. (ntes de @acer un anlisis de fondo, encuentra el inter iniente 6ue :seg3n el te5to de la de!anda, las nor!as de!andadas son los incisos $o., 4o., 3o., &o. # 7o. # los pargrafos $o. # 4o. del artculo 437 # los artculos 438, 43% # $8$ de la *e# $99 de $%%3. Sin e!"argo, en razn de la i!perfeccin tcnica de la de!anda, las consideraciones e5puestas por el de!andante conducen a esta"lecer 6ue efecti a!ente no @a de!andado la totalidad o plenitud de esas disposiciones, sino 3nica!ente en cuanto ellas se refieren i!plcita!ente a las entidades descentralizadas del orden territorial:. .artiendo de la anterior consideracin, el apoderado del Dinisterio de Salud refuta los argu!entos de la de!anda en los siguientes tr!inos= (fir!a 6ue nuestro ordena!iento constitucional no consagra una autono!a a"soluta de las entidades territoriales, as co!o ta!poco pre una capacidad propia para regular en for!a autno!a lo relati o a sus asuntos ad!inistrati os. (s, seAala c!o dic@a autono!a e independencia se encuentra li!itada por la propia Constitucin .oltica # por la *e#, tal co!o lo ordena el artculo 48< superior. :Ds especfica!ente, a propsito del te!a !is!o de la salud 6ue es precisa!ente la !ateria de las nor!as consideradas ine5e6ui"les, la co!petencia e5presa atri"uida a las asa!"leas departa!entales por el artculo 399 nu!eral $9 de la Carta, de"e e2ercerse en :*+S >')D?-+S H0' D'>')D?-' *( *'I:. + sea, 6ue es confor!e a la Carta 6ue la *e# $99 @a esta"lecido par!etros o condiciona!ientos al e2ercicio de esa co!petencia departa!ental:, puntualiza el inter iniente. 'n relacin con las funciones ad!inistrati as

6ue cu!plen los departa!entos # !unicipios, anota 6ue stos encuentran igual li!itante en los artculos 4%8 # 3$$ superiores. ( 2uicio del defensor de las nor!as acusadas, es necesario tener en cuenta 6ue el artculo &8 de la Constitucin .oltica autoriza de !anera e5clusi a a la le# para 6ue sea sta la 6ue regule el rgi!en de seguridad social en salud. :Ds concreta!ente -anota el apoderado del Dinisterio de Salud- es la le# # sola!ente ella la 6ue puede definir la direccin, coordinacin # control de la seguridad social por ser precisa!ente un ser icio p3"lico. .or eso e5presa!ente @a"la de 6ue esa !ateria se regular E'- *+S >')D?-+S H0' 'S>(B*'GC( *( *'IE. 'n otras pala"ras, si se tiene en cuenta la !ateria o"2eto de trata!iento por la le# $99 de $%%3, e5iste funda!ento constitucional especial para 6ue la le# li!ite # condicione las co!petencias de las entidades territoriales 6ue, co!o @a 6uedado dic@o, no son a"solutas:. (Da#3sculas del inter iniente). 'n el !is!o sentido, afir!a 6ue el artculo &% superior pre 6ue la le# deter!ina las co!petencias de la -acin, las entidades territoriales # las particulares en cuanto a la prestacin del ser icio de salud, razn por la cual afir!a 6ue en ning3n !o!ento el Congreso @a in adido co!petencias de los entes territoriales. ?gual!ente afir!a 6ue :es con eniente ad ertir 6ue a propsito de las for!as institucionales 6ue la *e# $99 de $%%3 esta"lece para el rgi!en de seguridad social en salud, no est i!poniendo a las entidades territoriales una for!a organizati a deter!inada, sino 6ue les est seAalando un !arco de accin de tal !anera 6ue si desean continuar contri"u#endo a la prestacin de ese ser icios, de"en adecuarse a los patrones fi2ados por la le#. *as entidades tienen plena autono!a para desligarse de esa contri"ucin, caso en el cual, co!o lo pre la le#, @an de li6uidar las entidades 6ue no se a ienen con el nue o es6ue!a legal. 'n otros tr!inos, tratndose de la institucin de las e!presas pro!otoras de salud de las instituciones prestadoras de ser icios de salud, la le# seAala un !odelo organizati o para 6ue tanto el sector p3"lico, co!o el pri ado o a!"os "a2o es6ue!as !i5tos, concurran si lo desean al ser icio de seguridad social en salud. -o estn i!poniendo o"ligacin a ninguna persona, ni !uc@o !enos a las entidades territoriales:. Binal!ente desesti!a el argu!ento de la de!anda seg3n el cual las nor!as acusadas ro!pen el principio de unidad de !ateria de las le#es, #a 6ue, en irtud de 6ue el o"2eti o de la le# acusada es el de regular el siste!a de seguridad social, resulta esencial deter!inar los tipos de entidades pro!otoras del ser icio de salud # esta"lece nor!as para la transfor!acin, adecuacin o li6uidacin de las entidades e5istentes 6ue enan cu!pliendo con la prestacin de dic@o ser icio. $. Intervencin del ciudadano %es&s 'alle o Me (a

'l ciudadano Fes3s 1alle2o De2a present ante esta Corporacin, escrito defendiendo la constitucionalidad de las nor!as acusadas, con "ase en los argu!entos 6ue a continuacin se resu!en=

(nota el inter iniente 6ue de !anera e5presa, el artculo &% superior :asigna al 'stado -6ue no puede ser otro 6ue la )ep3"lica de Colo!"ia, cu#o legislador es el Congreso # 6ue tiene co!o su 2efe al .residente- la organizacin, la direccin # la regla!entacin de la prestacin de los ser icios de salud. :(s, afir!a 6ue no e5iste una inde"ida in2erencia en la autono!a de las entidades territoriales al atri"ursele a la Superintendencia -acional de Salud, 6ue es un organis!o gu"erna!ental 6ue e2erce poderes de inspeccin # igilancia 6ue corresponden al presidente en razn de la desconcentracin de funciones, pueda autorizar la transfor!acin de las ca2as, fondos # e!presas de pre isin de todos los ni eles del orden nacional, en entidades pro!otoras de salud. ( 2uicio del defensor de las nor!as acusadas, en ning3n !o!ento se in aden co!petencias de las entidades territoriales, especial!ente de sus conce2os # asa!"leas, #a 6ue stos :to!an las decisiones ad!inistrati as so"re transfor!acin o eli!inacin de entidades prestadora de ser icios, pero !anteniendo el principio de 6ue la regulacin de las !is!as corresponde a la le# # la inspeccin # igilancia de su prestacin pertenece al /o"ierno:. Con "ase en estos !is!os argu!entos el inter iniente defiende la constitucionalidad del inciso 3o. del artculo 437 acusado. ?gual!ente sostiene 6ue el inciso $o. del artculo 438 de la le# acusada de"e declararse e5e6ui"le, toda ez 6ue la facultad de cele"racin de contratos de co!pra enta de ser icios con los @ospitales en ca"eza de las direcciones seccionales, distritales # locales de salud se u"ica dentro del !arco de la descentralizacin ad!inistrati a, # por tal !oti o se ciAe a los par!etros legales. :>a!poco puede prosperar el ata6ue contra el inciso 4o., pues la autono!a de las entidades territoriales para e5pedir nor!as orgnicas de su presupuesto # otar los gastos respecti os, est so!etida al ordena!iento legal, seg3n lo consagra el artculo 48< de la Constitucin .oltica:. Binal!ente defiende la constitucionalidad del artculo 43% acusado, afir!ando 6ue, en razn de 6ue el artculo &% de la Constitucin .oltica le otorga al 'stado la organizacin, la direccin # la regla!entacin del ser icio p3"lico de salud, as co!o el esta"leci!iento de las co!petencias de la -acin, las entidades territoriales # las particulares, confor!e a los principios de eficiencia, uni ersalidad # solidaridad, las entidades territoriales 6uedan su2etos a los re6uisitos # condiciones contenidos en las disposiciones legales, # a la inspeccin # igilancia por parte de las autoridades del orden nacional, razn por la cual le era posi"le al legislador i!ponerles plazos para organizar el rgi!en de su"sidios # ordenarles 6ue presten al Dinisterio de Salud las condiciones # tr!inos de transicin para la sustitucin de transferencias por la contratacin e i!ple!entacin de los su"sidios a la de!anda de salud:. V. CONCEPTO #ISCAL

'n la oportunidad legal, el seAor procurador /eneral de la -acin se pronunci so"re la de!anda presentada por el actor # solicit a esta

Corporacin 6ue se declare la e5e6ui"ilidad de las nor!as acusadas de acuerdo con los argu!entos 6ue a continuacin se enuncian= (fir!a el seAor .rocurador 6ue, de acuerdo con el artculo &% de la Constitucin .oltica, es i!portante resaltar 6ue en !ateria de la prestacin de los ser icios de salud, corresponde a la le# esta"lecer las co!petencias de la -acin # de las entidades territoriales para tal fin, en aras de garantizar la uni ersalidad # eficiencia de dic@o ser icio. (s, afir!a 6ue :el legislador 6uiso esta"lecer un !odelo unificado, pero descentralizado, es decir un siste!a 3nico oficial de atencin en salud # as cu!plir con el citado !andato constitucional:. ( 2uicio del 2efe del Dinisterio .3"lico, :no pueden to!arse co!o una inde"ida intro!isin en las co!petencias de las entidades territoriales, las pre isiones conte!pladas en los artculos acusados. 'n efecto, la le# de seguridad social, co!o le# 6ue es, al fin # al ca"o poda lida!ente regular aspectos tales co!o los re6uisitos para 6ue las entidades de pre isin social del orden departa!ental # !unicipal se adec3en al nue o es6ue!a de seguridad social:. (de!s, dice 6ue la *e# $99 de $%%3 de"e entenderse co!o un l!ite a la autono!a de las entidades territoriales, tal co!o lo pre el artculo 48< de la Constitucin .oltica. (s, considera 6ue el artculo $8$ acusado es e5e6ui"le, toda ez 6ue la Superintendencia -acional de Salud, en e2ercicio de sus funciones de inspeccin # igilancia so"re las entidades del sector salud, puede autorizar co!o entidades pro!otoras de salud a los organis!os 6ue cu!plan con los re6uisitos pre istos en el artculo $89 i"de!, sin interferir con la autono!a de las entidades territoriales. ?gual!ente considera 6ue de"e declararse e5e6ui"le el artculo 437 acusado, #a 6ue :no se est i!poniendo a las entidades territoriales una for!a organizati a deter!inada, sino 6ue les seAala un !arco de accin, de tal for!a 6ue si desean continuar prestando el ser icio de salud de"en adecuarse a los patrones 6ue fi2a le le# $99 de $%%3, en un tr!ino de dos (4) aAos. .ara el seAor .rocurador, la *e# $99 de $%%3 crea un siste!a de seguridad social integral, 6ue necesaria!ente i!plica ca!"ios en las estructuras de las entidades de pre isin social del orden departa!ental # !unicipal. Danifiesta 6ue no e5iste iolacin al artculo C3 constitucional #a 6ue, en pri!er lugar, los tra"a2adores no son ina!o i"les; en segundo lugar, una de las causas de retiro del ser icio es la supresin del e!pleo, # en tercer lugar :el !is!o artculo 437 esta"lece 6ue en caso de 6ue las entidades de pre isin social del orden departa!ental # !unicipal se li6uiden, la respecti a entidad territorial o la 2unta directi a de esos entes e5pedir las nor!as correspondientes acerca de los tra"a2adores de la entidad 6ue se li6uida 6ue garanticen a los tra"a2adores la afiliacin a otra entidad pro!otora de salud, # !ientras ello sucede de"e "rindarles la proteccin correspondiente:. (si!is!o, la nor!a en co!ento ordena el pago de inde!nizaciones a a6uellos tra"a2adores cu#os e!pleos sean supri!idos

co!o consecuencia de la li6uidacin de las entidades de pre isin del ni el territorial. Considera 6ue las nor!as acusadas no infringen el artculo $C8 superior, toda ez 6ue el esta"leci!iento de la estructura ad!inistrati a, la fi2acin de las reglas por el funciona!iento, adecuacin o li6uidacin de entidades encargadas de prestar el ser icio de salud, su financiacin # la creacin de un rgi!en de su"sidios @acen induda"le!ente, parte del siste!a de seguridad social. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia .or dirigirse la de!anda contra una disposicin 6ue for!a parte de una le# de la )ep3"lica, es co!petente la Corte Constitucional para decidir so"re su constitucionalidad, seg3n lo prescri"e el nu!eral &o. del artculo 4&$ de la Constitucin .oltica. 2. )a materia 2.1. )a autonom(a administrativa ! territorial *a autono!a ad!inistrati a # territorial no i!plica fracciona!iento de so"erana, entre otras razones, por6ue sta es, co!o deca )ousseau, uniti a e indi isi"le, so"re todo en el seno de una )ep3"lica unitaria co!o lo es Colo!"ia ((rt. $o. C...) (s, pues, la autono!a propia de la descentralizacin, tanto territorial co!o ad!inistrati a de ser icios, se circunscri"e al !arco de la )ep3"lica unitaria, dentro de los l!ites 6ue le deter!inan la Constitucin # la le#. *o anterior se deduce de los artculos $o. # 48< de la Carta .oltica. 'n irtud de ello es 6ue esta Corte @a sentado 2urisprudencia so"re la li!itacin de las autono!as dentro del 'stado unitario, por oposicin a lo 6ue sucede en un 'stado co!puesto= (l respecto @a seAalado esta Corporacin=

:Co!o los fines esenciales del 'stado Social del Derec@o consisten en ser ir a la co!unidad, pro!o er la prosperidad general # garantizar la efecti idad de los principios, derec@os # de"eres consagrados en la

Constitucin, entre otros (Cfr. art. 4o. C...), es o" io 6ue se de"e tener co!o finalidad el "ien co!3n. 'l "ien de toda asociacin poltica!ente constituida en for!a de 'stado es el conser ar su unidad, de la cual resulta la paz social; desapareciendo sta, ter!ina toda efecti idad de la ida social. :Consciente de ello el Constitu#ente de $%%$ 6uiso !antener para Colo!"ia la for!a de 'stado unitario, adoptada definiti a!ente en la Constitucin de $887. (l efecto en el artculo $o. de la Carta esta"leci= :Colombia es un %stado social de derec+o, or&anizado en forma de Repblica unitaria 7...):. (s !is!o, en esta disposicin deter!in co!o uno de los funda!entos de la )ep3"lica unitaria la &.eDa-encia 'e- inte.E+ 5ene.a-. 'ste o"2eti o indiscuti"le!ente se logra con !s facilidad dentro del !arco de un 'stado unitario, el cual supone, entre otras cosas, la unifor!idad de la le# para toda a co!unidad nacional, antes 6ue con una pluralidad de reg!enes legales dentro de un !is!o 'stado, caracterstica 6ue es propia del federalis!o. .ero co!o si lo anterior fuera poco, el propsito de !antener la unidad nacional fue ta!"in consagrado en el .re!"ulo de la Carta, co!o el pri!ero de los fines en l seAalados al pro!ulgar la Constitucin= :.... con el fin de fortalecer la unidad de la (acin:. 'sta unidad, se repite, encuentra su e5presin poltica !s aca"ada a tra s de la unidad legislati a. :'s cierto 6ue la for!a de 'stado unitaria se encuentra ate!perada en la Constitucin de $%%$, con los principios de descentralizacin # de autono!a de las entidades territoriales 6ue igual!ente consagra el artculo $o,. .ero de"e recalcarse 6ue dic@as descentralizacin # autono!a tienen li!itaciones de orden constitucional, 6ue se desprenden, para co!enzar, de la propia adopcin de la for!a unitaria por la Carta .oltica, una de cu#as pri!eras consecuencias es, co!o se @a dic@o, la de la unifor!idad legislati a en el !"ito nacional. 'llo significa, en otras pala"ras, 6ue no es lida la pretensin de 6ue las

entidades territoriales, ll!ense departa!entos, distritos o !unicipios, puedan, so prete5to de su autono!a, entrar a regular de !anera aislada la prestacin de ser icios p3"licos co!o el de notariado # registro. :)esulta, pues, 6ue si los ser icios p3"licos son in@erentes a la

finalidad social del 'stado, # la unidad nacional est dentro de dic@a finalidad, es lgico concluir 6ue los ser icios p3"licos tienen unidad legal, la cual est ordenada por el artculo constitucional citado. :(@ora "ien, la autono!a de las entidades territoriales para la gestin de sus intereses, est li!itada por los tr!inos de la Constitucin # la le# (Cfr. art. 48< superior). 's i!portante aclarar 6ue la le# puede li!itar la autono!a territorial, pero nunca alterar su n3cleo esencial. *a *e# est autorizada por la !is!a Constitucin para seAalar los l!ites de la autono!a territorial, de suerte 6ue la Carta pre la funcin deli!itante del legislador, # en este orden de ideas el art. $C de la *e# 4% de $%<3 est confor!e a derec@o. :*a Sentencia C-C$< de $%%4 de esta Corte, al pronunciarse so"re la autono!a territorial, e5pres 6ue dic@a autono!a se conc.eta en -a 5e+tiAn 'e inte.e+e+ &.o&io+ *e'iante a,to.i'a'e+ &.o&ia+/ en consonancia con el artculo 48< constitucional. 'ntonces, co!o el ser icio p3"lico notarial es de inte.E+ 5ene.a-/ # no de inters particular, no es consecuente 6ue un !unicipio, por e2e!plo, gestione co!o inters propio algo 6ue por !andato de la Constitucin es general # apto, por ende, de ser regulado por la *e#:.$$ >eniendo en cuenta lo anterior, !al podra concluirse 6ue los artculos $8$, 437, 438 # 43% de la *e# $99 de $%%3 conlle an a una inde"ida intro!isin del e2ecuti o en la co!petencia de las entidades territoriales, cuando se otorga a la Superintendencia de Salud la facultad de autorizar co!o entidades de salud a las ca2as, fondos, entidades o e!presas de pre isin #
1

1 Sentencia C-216 de 1994, Magistrado ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.

seguridad social del sector p3"lico, por cuanto se trata de un asunto relati o a la prestacin del ser icio p3"lico de la salud, 6ue, si "ien es cierto puede tener arios aspectos funcionales # especficos, no puede ser descoordinado # por ello de"e ceAirse a los criterios 6ue le fi2e el poder central. Co!o lo seAal esta Corporacin, el ser icio p3"lico re6uiere una regulacin general. 'n efecto, en la citada sentencia se lee lo siguiente=

:De confor!idad con el artculo $3$ de la Carta .oltica, :co!pete a la *e# la regla!entacin del ser icio p3"lico 6ue prestan los notarios # registradores: (...). *o anterior i!plica 6ue el ser icio p3"lico notarial es de carcter nacional, dada la generalidad de la le#, # no puede estar atri"uido a autoridad !unicipal o regional. (@ora "ien, es i!propio pretender 6ue algo de regulacin legal, tenga carcter neta!ente local, es decir, 6ue se concrete particular!ente en la potestad !unicipal # departa!ental, por6ue el ser icio p3"lico notarial tiende a un fin

general # su for!a 2urdica deter!inada de"e guardar proporcin con dic@o fin. *a *e#, por tanto, de"e en principio pro!ulgarse, no para el inters de un !unicipio en particular, sino para el inters general de la -acin; as, toda le# es proporcionada al "ien co!3n, # co!o ste consta de !uc@os aspectos, con iene 6ue la le# atienda a la generalidad de ellos, to!ando en cuenta la uni ersalidad de la persona, los asuntos arios # la !uta"ilidad 6ue originan los tie!pos. 'n efecto, la

co!unidad @u!ana dentro del 'stado est constituida por di ersos intereses, # su "ienestar se logra por !ultiplicidad de acciones 6ue encuentran su unidad en la generalidad de la le#. De a@ 6ue es un desorden el pretender 6ue lo 6ue por esencia es nacional se regule con criterios seccionales o locales, por6ue as sera i!posi"le la consecucin del propsito 6ue la Constitucin prescri"e para el ser icio p3"lico notarial, al seAalar 6ue su regla!entacin ser legal, es decir, general:44 .
2 I !dem.
2

'l trata!iento constitucional relati o a los ser icios p3"licos concede a la le# la potestad de fi2ar el rgi!en 2urdico de a6uellos. 'n efecto, el artculo 37C superior seAala= E*os ser icios p3"licos son in@erentes a la finalidad social del 'stado. 's de"er del 'stado asegurar su prestacin eficiente a todos los @a"itantes del territorio nacional. FLo+ +e.Dicio+ &@>-ico+ e+ta.4n +o*eti'o+ a- .E5i*en ?,.7'ico C,e 6i?e -a -e2, podrn ser prestados por el 'stado directa o indirecta!ente, por co!unidades organizadas, o por particulares. En to'o ca+o eE+ta'o *anten'.4 -a .e5,-aciAn/ e- cont.o- 2 Di5i-ancia 'e 'icBo+ +e.Dicio+ G...HF. (-egrillas fuera del te5to original). Co!o se o"ser a, si el 'stado es unitario, su funcin de"e ser dentro del criterio uniti o # no disociati o; por ello la le# regula los ser icios p3"licos con una finalidad general # co!3n, # por tanto no es contrario a la unidad funcional del 'stado 6ue el rgi!en legal faculte al e2ecuti o para inter enir en asuntos generales, co!o el relati o al ser icio p3"lico de la salud. *o anterior @alla a3n !s legiti!idad constitucional en el artculo $8%-44 de la Carta, 6ue seAala= :(rt. $8%.- Corresponde al presidente de la rep3"lica co!o 2efe de 'stado, 2efe de go"ierno # supre!a autoridad ad!inistrati a= :-44= '2ercer la inspeccin # igilancia de la prestacin de los ser icios p3"licos: ( su ez, el artculo &% superior le confiere al 'stado unitario la

organizacin, direccin # regla!entacin de la prestacin de ser icios de salud. 'n consecuencia nada o"sta, se repite, para 6ue el e2ecuti o seAale par!etros so"re el te!a, !s a3n cuando est autorizado por la le# # no contradice el espritu de la Constitucin. .or tanto, es apenas lgico 6ue en irtud de lo estipulado en el artculo 49% superior -6ue pre la

desconcentracin de funciones- el artculo $8$ de la *e# $99 de $%%3 le atri"u#a a la Superintendencia de Salud las facultades de inspeccin # igilancia so"re la prestacin del ser icio p3"lico de la salud. 'l legislati o # el e2ecuti o tienen pues a!paro constitucional para regular # controlar la adecuada prestacin de los ser icios p3"licos, as sean prestados por entidades territoriales, puesto 6ue el inters general sie!pre tiene un criterio uniti o, 6ue no i!plica desconoci!iento de las autono!as, sino apenas su cauce lgico. -o en ano el artculo 48<

superior esta"lece 6ue las entidades territoriales tienen una autono!a li!itada por la Constitucin -es decir, nunca puede re ertir de las caractersticas propias de la so"erana- # la le#; es decir, 6ue ello no i!plica una legislacin propia, sino una nor!ati idad acorde con la prescripcin general, 6ue es la le# de la )ep3"lica unitaria. 2.2. #lcances de la autonom(a ! la descentrali*acin *a autono!a territorial no puede re"asar pues la naturaleza del 'stado unitario (art. $o.). .or tal se entiende el 6ue posee un solo centro de i!pulsin poltica, es decir, a6uel en el cual la so"erana se e2erce directa # continua!ente so"re todo el conglo!erado social asentado so"re un !is!o territorio. De esta suerte, la totalidad de los atri"utos # funciones del poder poltico e!anan de un titular 3nico, 6ue es la persona 2urdica de derec@o p3"lico supre!a, el 'stado. >odos los indi iduos con ocados "a2o la so"erana de ste o"edecen a una !is!a autoridad nacional, i en "a2o un !is!o rgi!en constitucional # son regidos por unas !is!as le#es. 'l 'stado unitario supone el principio de la centralizacin poltica, 6ue se traduce en unidad de !ando supre!o en ca"eza del go"ierno nacional, unidad en todos los ra!os de la legislacin, en ca"eza de un Congreso #, en general, unidad en las decisiones de carcter poltico 6ue tienen igencia para todo el espacio geogrfico nacional; la centralizacin ta!"in i!plica la unidad en la 2urisdiccin. *a centralizacin poltica no es otra cosa, pues, 6ue una 2erar6ua constitucional reconocida dentro de la organizacin 2urdica del 'stado. .ero la centralizacin poltica no es inco!pati"le con la descentralizacin ad!inistrati a, ni con la autono!a de las entidades regionales. .or el contrario, la tendencia en los 'stados unitarios en el !undo conte!porneo @a sido la de igorizar estos principios. *a pala"ra :descentralizacin: se e!plea en sentido genrico # en sentido tcnico. De acuerdo con el pri!ero, se le da ese no!"re a todo proceso 6ue traslada a asuntos de la capital del 'stado a las entidades seccinales o locales,

cual6uiera 6ue sea su ndole; as se @a"la de descentralizacin fiscal, econ!ica o industrial. 'n sentido tcnico 2urdico, la descentralizacin significa traslado de co!petencias de carcter ad!inistrati o a !anos de autoridades regionales o locales. Desde el punto de ista @istrico, la e5istencia de colecti idades autno!as, a !enudo anteriores al 'stado, tiene una larga tradicin, # lo @an orientado @acia la descentralizacin. Desde el punto de ista poltico, se @a trazado una lnea di isoria entre los reg!enes li"erales, particular!ente respetuosos de las li"ertades locales # los reg!enes autoritarios, 6ue se orientan @acia el reforza!iento de la centralizacin. *a descentralizacin se @a entendido co!o la facultad 6ue se le atri"u#e a deter!inadas entidades p3"licas para go"ernarse por s !is!as, !ediante el otorga!iento de funciones especficas 6ue son e2ercidas autno!a!ente. '5iste, por una parte, la deno!inada descentralizacin territorial, entendida co!o el otorga!iento de co!petencias o funciones ad!inistrati as a las entidades territoriales regionales o locales, las cuales se e2ecutan en su propio no!"re # "a2o su propia responsa"ilidad. Se trata entonces de una situacin en la 6ue se le confiere cierta autono!a a las colecti idades para el !ane2o de sus propios asuntos; autono!a 6ue de"e ser co!prendida desde un aspecto ad!inistrati o # financiero, lo cual no significa 6ue las autoridades locales se aparten del control e2ercido por el poder central. *a lla!ada descentralizacin por servicios, i!plica el otorga!iento de co!petencias o funciones ad!inistrati as a entidades 6ue se crean para e2ercer una acti idad especializada. .or ello, el artculo $o. del Decreto 3$39 se refiere a los esta"leci!ientos p3"licos, las e!presas industriales # co!erciales del 'stado # a las sociedades de econo!a !i5ta, co!o entidades descentralizadas, pues se trata de entidades 6ue desarrollan una acti idad especfica, con autono!a financiera # ad!inistrati a # "a2o el control del poder central, ta!"in lla!ado :control de tutela:. (@ora "ien, resulta pertinente recordar 6ue en derec@o ad!inistrati o ta!"in e5iste la figura de la desconcentracin, esto es, el otorga!iento de ciertas funciones a agentes nacionales, regionales o locales, las cuales se e2ercen sie!pre # en todo !o!ento a no!"re de la entidad otorgante. Co!o seAala el profesor )i ero, la descentralizacin tiene unas li!itaciones. 'n el 'stado unitario descentralizado el con2unto de su rgi!en deri a de la unidad legislati a, de suerte 6ue las colecti idades locales no tienen poder para introducir !odificaciones de este tipo; por el contrario, el rgi!en puede ser sie!pre !odificado por la autoridad central. Dientras en el 'stado federal, las colecti idades 6ue lo co!ponen estn asociadas al e2ercicio del poder central, en el 'stado descentralizado @a# una direccin unificada, de !anera integral, pero no co!o control 2err6uico -propio del 'stado centralizado-, sino co!o control de tutela. So"re el control de tutela ca"e @acer cuatro o"ser aciones, seg3n el autor citado=

a) *a descentralizacin no e5clu#e, a diferencia del federalis!o, el control por parte del 'stado central. 'ste control es necesario, a la ez, tanto en inters del 'stado !is!o, 6ue de"e sal aguardar su unidad poltica # igilar el respeto a la le#, co!o en inters de la persona descentralizada, # asi!is!o en inters de los indi iduos 6ue pueden tener necesidad de una proteccin contra la autoridad descentralizada; ") 'l control de tutela es nor!al!ente una atri"ucin del 'stado, aun6ue aparece ta!"in en las relaciones de las colecti idades locales con los esta"leci!ientos p3"licos 6ue dependen de ellas; c) 'l control de tutela se refiere nor!al!ente a las personas 2urdicas de derec@o p3"lico; sin e!"argo, el lengua2e ad!inistrati o e!plea el !is!o tr!ino para el !is!o control so"re algunas personas de derec@o pri ado encargadas de un ser icio p3"lico; d) Binal!ente, escri"e )i ero, :el control de"e conciliarse -so pena de ani6uilarlo- con la li"ertad reconocida a la colecti idad. .or ello se opone punto por punto al control 2err6uico. 'n la centralizacin, la su"ordinacin, se @a isto, es de principio # el control se e2erce sin te5to= es para e5cluirlo 6ue un te5to es necesario. (de!s ella (la su"ordinacin) es total; el control se e5tiende a todos los aspectos del acto, # puede conducir a su anulacin o a su !odificacin. )especto a la autoridad descentralizada, por el contrario, la li"ertad es la regla, # el control la e5cepcin; un te5to de"e esta"lecer el principio, designar la autoridad 6ue lo e2erce en no!"re del 'stado, fi2arle la e5tensin (legalidad u oportunidad), los procedi!ientos fuera o !s all de las prescripciones legales, la tutela ter!ina, # la li"ertad reto!a su i!perio; de all las fr!ulas clsicas= no @a# tutela sin te5to, # no @a# tutela !s all de los 3 te5tos:. 3 2.$. #utonom(a no significa autarqu(a *a autono!a in@erente a la descentralizacin, supone la gestin propia de sus intereses, es decir, la particular regulacin de lo especfico de cada localidad, pero sie!pre dentro de los par!etros de un orden unificado por la oluntad general "a2o la for!a de *e#. 's decir, la nor!ati idad propia de"e estar en ar!ona con la le# general del 'stado, #a 6ue la parte se ordena al todo, as co!o lo especfico est co!prendido dentro de lo genrico. *a autono!a no significa 2urdica!ente @a"lando, so"erana. *a autono!a sie!pre @ace relacin a la co@erencia con un gnero superior, !ientras 6ue la so"erana @ace 6ue el ente so"erano sea considerado co!o un todo, # no co!o parte de ese todo. .or ello no @a# 6ue confundir autono!a con autarqua, la cual significa autosuficiencia plena. 'n otras pala"ras, la autar6ua ro!pe con el !odelo del 'stado unitario # lo transfor!a en 'stado co!puesto, donde #a no @a# unidad legal, sino concurrencia de rdenes 2urdicas en una asociacin de intereses 2urdicopolticos, de !odo 6ue no @a# un inters general uniti o, sino co!puesto.
3 ". #IV$#%. Derec&o 'dministrati(o )Caracas, *. Central, 19+4,. pp. -44-4..
3

.ero as co!o es una i!propiedad confundir autono!a # autar6ua, resulta ta!"in noci o desconocer, en aras de la defensa del 'stado unitario, la gestin propia de los intereses parciales a los entes descentralizados, por6ue i!plica desconocer el n3cleo esencial de la descentralizacin. *a razn es si!ple, pues corresponde ordenar @acia un fin a a6uel a 6uien corresponde dic@o fin= si el fin es general, ser de co!petencia legal; si es parcial # concreto, corresponde ordenarlo al directa!ente responsa"le de dic@o inters. *a Carta .oltica esta"lece el derec@o a la autono!a de las entidades territoriales, pero li!itado por la Constitucin # las *e#es, confor!e a la filosofa poltica de una )ep3"lica unitaria. (l respecto, esta Corte !anifest= FA,tono*7a 'e -a+ enti'a'e+ te..ito.ia-e+ en -a Ca.ta 'e )99) E'n la de!anda 6ue decide la presente sentencia, as co!o en otras 6ue dieron #a origen a pronuncia!ientos de esta Corte, el te!a de la iolacin de la autono!a !unicipal su"#ace co!o argu!ento central e inspirador de todos los cargos. ( !anera de recapitulacin # sntesis de lo #a dic@o, se e5ponen los ele!entos conceptuales definidos por la Corte so"re este te!a= E$) 'l concepto de autono!a es nue o en el constitucionalis!o colo!"iano. Su relacin con el concepto de descentralizacin es e idente lo cual no desconoce su distincin # co!ple!entariedad. (!"os conceptos entrecruzan sus !ecanis!os de accin, pero su perspecti a es diferente= !ientras la descentralizacin, 6ue es una !anera de ad!inistrar, "usca una !a#or li"ertad en la to!a de decisiones ad!inistrati as de las entidades locales del orden territorial # funcional # co!o resultado de ello una !a#or eficiencia en el !ane2o de la cosa p3"lica, la autono!a, 6ue es grado creciente de li"ertad, "usca cada ez !a#or # !e2or autodeter!inacin de los @a"itantes del territorio para la definicin # control de sus propios intereses # el logro del "ienestar general, sie!pre dentro del !arco del 'stado unitario. E*a autono!a es una calidad 6ue se predica de 6uien decide por si !is!o, sin 6ue por ello se confunda con el concepto de so"erana o grado !5i!o de li"ertad. *a autono!a, por el contrario, se e2erce dentro de un !arco 2urdico deter!inado, 6ue a ariando a tra s del tie!po # 6ue puede ser !s o !enos a!plio. (s, por e2e!plo, en el !"ito personal la !anifestacin 2urdica de la autono!a se encuentra en el derec@o al li"re desarrollo de la personalidad (art. $7. C.-.), pero dentro de los par!etros esta"lecidos por la propia Constitucin # respetando sie!pre el con2unto de derec@os # li"ertades 6ue for!an el catalogo constitucional. De la !is!a !anera en el !"ito institucional, la Constitucin esta"lece el derec@o a la autono!a de las entidades

territoriales, con ciertas li!itaciones constitucionales # legales (arts. $ # 48<. C.-. ). E*a introduccin del concepto de autono!a de las entidades territoriales dentro de una )ep3"lica unitaria puede generar -en el e2ercicio concreto del poder p3"lico-, una serie de conflictos de co!petencia entre el ni el central # los ni eles seccional o local. .or eso en el proceso de articulacin de los distintos intereses de"en tener en cuenta los principios 6ue introduce la Carta # las reglas 6ue de ellos & se deri anE. & $. +l caso concreto 'n cuanto a la i!pugnacin 6ue se @ace del artculo 437 de la *e# su" e5a!ine, la Corte considera 6ue no se est otorgando una for!a deter!inada a las entidades territoriales, co!o sostiene el autor, sino 6ue se les est seAalando una lnea directriz de e2ercicio funcional, por tratarse, co!o #a se @a enunciado, de un ser icio p3"lico. Co!o lo seAala la ista fiscal, las entidades territoriales pueden no adaptarse al nue o siste!a creado por la le# acusada, caso en el cual procedern a li6uidar el respecti o organis!o de pre isin social. )especto de los argu!entos del actor so"re presenta iolacin del artculo C3 superior, la Corte considera 6ue la nor!a acusada no iola la disposicin constitucional, por tres razones= $. 'n el rgi!en la"oral no e5iste la ina!o ilidad a"soluta, lo cual es apenas o" io, pues sie!pre de"en pre erse e5cepciones, causas # 2ustificaciones razona"les para dar 0na de las causas del retiro es la por ter!inada una relacin la"oral; 4. supresin del e!pleo, e ento i!pugnado por el actor; un e!pleo p3"lico tiene su razn de ser no en la esta"ilidad de deter!inado e!pleado, sino en el inters general, 6ue es pre alente; 3. Co!o lo seAala el concepto fiscal, el !is!o artculo 437 esta"lece 6ue en caso de 6ue las entidades de pre isin social del orden departa!ental # !unicipal se li6uiden, la respecti a entidad territorial o la 2unta directi a de esos organis!os e5pedir las nor!as correspondientes acerca de los tra"a2adores de la entidad 6ue se li6uida 6ue garanticen a los tra"a2adores la afiliacin a otra institucin pro!otora de salud # !ientras ello sucede de"e "rindarles la proteccin correspondiente. >a!"in dispone 6ue se de"en pagar las inde!nizaciones a los tra"a2adores cu#os e!pleos sean supri!idos, co!o consecuencia de la li6uidacin de los entes de pre isin del ni el territorial.
4 Sentencia C-//4-9-. Magistrado ponente Dr. Ciro 'ngarita 0ar1n.
4

*a Corte co!parte la interpretacin de la ista fiscal cuando afir!a 6ue los incisos 6uinto # se5to del artculo 437 de la *e# $99 de $%%3 pre n la inde!nizacin para los tra"a2adores a 6uienes se les supri!a sus e!pleos, # la respecti a entidad territorial o la 2unta directi a de los entes autno!os e5pedirn la nor!a correspondiente, 6ue regla!ente el pago de esas inde!nizaciones, :!edida sta 6ue "usca co!pensar los per2uicios 6ue se les pueda ocasionar a los tra"a2adores de esa 'ntidad 6ue 6ueden cesantes # no puedan seguir perci"iendo re!uneracin alguna:. 'n cuanto al inciso segundo del artculo 37 de la *e# sub e.amine, en la parte 6ue dice= :'n un plazo de cuatro (&) aAos a partir de la igencia de esta le#, estos pagarn las cotizaciones dispuestas en el artculo 49&:, # en la parte 6ue dice= :con el carcter del plan co!ple!entario, en los tr!inos del artculo $7%:, se estar confor!e a lo resuelto en la Sentencia -o. C&98J%& (D... Dr. Ba"io Dorn Daz). 'l resto del inciso lo encuentra esta Corte confor!e con la Constitucin # en tal sentido lo declarar e5e6ui"le por las razones e5puestas en esta pro idencia. Con respecto a la iolacin del (rt. $C8 superior, @a# 6ue o"ser ar 6ue todos los te!as 6ue tratan los artculos acusados son co@erentes, # son, as !is!o desarrollo lgico-funcional del te!a del ser icio p3"lico de la salud, "ien por cone5in, "ien por deri acin o "ien por co!ple!ento necesario. DECISION 'n !rito de lo e5puesto, la Sala .lena de la Corte Constitucional, odo el concepto del seAor .rocurador /eneral de la -acin # cu!plidos los tr!ites pre istos en el decreto 497< de $%%$, ad!inistrando 2usticia en no!"re del pue"lo # por !andato de la Constitucin, RESUELVE $

PRIMERO.- DECLARAR E=E"UIBLES los artculos $8$, 438 # 43% # los incisos $o., 3o., &o. # 7o. # los pargrafos $o. # 4o. del artculo 437 de la *e# $99 de $%%3. 'n cuanto al inciso 4o. de este artculo DECLIRASE E=E"UIBLE/ sal o la parte 6ue dice= :'n un plazo de cuatro (&) aAos, a partir de la igencia de esta le#, stos pagarn las

cotizaciones dispuestas en el artculo 49&:, # en la 6ue e5presa= :con el carcter del plan co!ple!entario, en los tr!inos del artculo $7%:, en las cuales SE ESTARA A LO RESUELTO en la Sentencia -o. C-&98 del $C de septie!"re de $%%&. Cpiese, notif6uese, pu"l6uese, co!un6uese al

/o"ierno -acional, insrtese en la /aceta de la Corte Constitucional # arc@ ese el e5pediente.

<ORGE ARANGO ME<IA P.e+i'ente

ANTONIO BARRERA CARBONELL Ma5i+t.a'o

EDUARDO CI#UENTES MUJO! Ma5i+t.a'o

CARLOS GAVIRIA DIA! Ma5i+t.a'o

<OSE GREGORIO ;ERNANDE! GALINDO

Ma5i+t.a'o

;ERNANDO ;ERRERA VERGARA Ma5i+t.a'o

ALE<ANDRO MARTINE! CABALLERO Ma5i+t.a'o

#ABIO MORON DIA! Ma5i+t.a'o

VLADIMIRO NARAN<O MESA Ma5i+t.a'o Ponente

MART;A V. SAC;ICA DE MONCALEANO Sec.eta.ia Gene.a-