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PASES DE INGRESO MEDIO. Nuevos problemas, nuevos desafos

Alejandro Foxley

La Corporacin de Estudios para Latinoamrica es una institucin de derecho privado sin fines de lucro y con fines acadmicos y cientficos. Con domicilio en Dag Hammarskjold 3269-piso 3, Vitacura, Santiago de Chile, autorizada por decreto N1102 del Ministerio de Justicia, con fecha 17 de octubre de 1975.

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PAISES DE INGRESO MEDIO: Nuevos problemas, Nuevos desafos

Alejandro Foxley

Septiembre 2009

Este trabajo forma parte del Proyecto "Una Nueva Agenda Econmico Social para Amrica Latina, llevado a cabo por CIEPLAN y el Instituto Fernando H. Cardoso, con financiamiento del BID, el PNUD y la AECI. Esta serie de documentos de trabajo (ISSN 0717 -5264) tiene el propsito de contribuir a la difusin de las investigaciones de CIEPLAN. Las opiniones que se presentan en los documentos, as como los anlisis e interpretaciones que ellos contienen, son de la responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Corporacin.

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PAISES DE INGRESO MEDIO Nuevos Problemas, Nuevos Desafos Despus de la Crisis Financiera Global

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INDICE
AGRADECIMIENTOS ................................................................................................................ 3 RESUMEN.................................................................................................................................... 4 INTRODUCCIN ........................................................................................................................ 5 CINCO PREGUNTAS QUE ILUSTRAN LAS VULNERABILIDADES DE LAS ECONOMAS DE INGRESO MEDIO DURANTE LA CRISIS................................................. 7 LECCIONES PARA LA ECONOMA POLTICA DE UNA AGENDA POST CRISIS ......... 21 La Economa Poltica del Cambio Macroeconmico: Austeridad Fiscal Permanente? .......... 21 La Economa Poltica de las Regulaciones.............................................................................. 22 La Economa Poltica del Crecimiento Basado en las Exportaciones ..................................... 24 LA NECESIDAD DE ACTUAR INTELIGENTEMENTE ....................................................... 27 LA NECESIDAD DE TENER UNA NUEVA AGENDA ......................................................... 28 REFERENCIAS.......................................................................................................................... 32

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AGRADECIMIENTOS

El autor agradece el aporte de su investigador asistente en Santiago, Fernando Sossdorf, por sus importantes contribuciones y de Shimelse M. Ali y Raffaella Piazzesi, quienes ayudaron en la investigacin realizada en las dependencias de Carnegie Endowment en Washington, D.C.

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RESUMEN
Ningn pas ha probado ser inmune a los devastadores efectos de la actual crisis financiera global. Pero los pases de ingreso medio de Europa del Este, Amrica Latina y el Este Asitico, que haban alcanzado previamente un progreso significativo econmica y socialmente - han demostrado ser particularmente vulnerables. Habitando en una zona entre los mundos desarrollados y en desarrollo, la crisis conlleva importantes lecciones para estos pases.

Las polticas econmicas exitosas seguidas en el pasado reciente no garantizan que estos pases no se vean fuertemente afectados por la crisis. De hecho, algunas naciones de Europa del Este ya han mostrado una capacidad limitada para aprender de las crisis financieras experimentadas previamente por otros pases como la crisis de 1982 en Chile, 1985 en Mxico y 1998 en el Este Asitico.

Por otra parte a la medida que la recesin golpea a los pases desarrollados, notamos que aquellos cuyas exportaciones fueron las ms afectadas eran los que

confiaron excesivamente en la demanda externa, como se ha observado recientemente en algunos de los pases del Este Asitico. Lo que parece necesitarse es un crecimiento que sea ms balanceado entre la demanda externa y la interna. Adems en algunos casos, las exportaciones han estado muy concentradas tanto en trminos de productos como mercados. Economas ms diversificadas debieran ser menos vulnerables a los shocks externos.

El informe concluye que los principales desafos de una agenda post crisis para los pases de ingresos medios sera reorientar sus estrategias de desarrollo y reformular sus polticas para maximizar la creacin de empleos de alta calidad, dada la posible persistencia de altas tasas de desempleo por varios aos.

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INTRODUCCIN
Una de las buenas noticias para la economa mundial antes de la actual crisis era el desempeo que presentaban las economas de ingreso medio. Si tomamos en consideracin a Amrica Latina, el Este Asitico y a Europa del Este entre 2003 y 2007, estas economas crecieron a tasas de 5.5, 5.7 y 6.6 por ciento respectivamente. La mayora de ellas alcanz excedentes fiscales slidos que les permiti reducir deuda, segn se muestra en la tabla 1. Las economas de Amrica Latina disminuyeron su deuda pblica de 65 por ciento del producto interno bruto (PIB) a 35 por ciento en 2007. Las reducciones para el Este Asitico fueron de 53 a 45 por ciento del PIB, mientras que las economas de Europa del Este mantuvieron un porcentaje bajo y estable de 31 por ciento. El desempleo baj tambin de 11 a 7.5 por ciento, casi 4 puntos porcentuales, en Amrica Latina, y de 12 a 8 por ciento en Europa del Este y se mantuvo entre 5 y 6 por ciento en el Este Asitico (ver tabla 1).

Los pases de ingreso medio son importantes en cuanto a su contribucin a una economa mundial estable. Tambin proporcionan un test y posible aprendizaje para las economas de bajos ingresos, acerca del camino a seguir para integrarse completamente a la economa mundial a travs de polticas y prcticas de apertura de mercados que debieran producir beneficios claros para la poblacin involucrada. De hecho, el fuerte crecimiento de las exportaciones para estas economas en el perodo 2003-2007, con tasas de crecimiento anuales entre 7 y 11 por ciento, parece apuntar en esta direccin. Tabla 1. Indicadores Econmicos Claves, 2003-2007
Tasa de Crecimiento, PIB Real, 2003-2007 (porcentaje; promedio anual)a Proporcin de la Deuda Pblica sobre el PIB Porcentaje Crecimiento de la Exportaciones, 2003-2007 (porcentaje; promedio anual)b Desempleo como Porcentaje del Total de la Fuerza Laboral

Regin Amrica Latina Este Asitico Europa del Este

5.5 5.7 6.6

2003 65 53 32

2007 35 45 31

7.0 10.0 11.0

2003 11.0 5.8 12.0

2007 7.5 5.3 8.0

Fuente: a. Banco Mundial 2008; b. Panizza 2008

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Como lo han advertido varios expertos, sin embargo, los pases de ingreso medio podran clasificarse como pertenecientes al llamado Segundo Mundo, ni el mundo desarrollado (primer mundo) ni al mundo en desarrollo (tercer mundo), pero simultneamente parecen compartir algunas caractersticas de ambos. Estos pases de ingreso medio son sociedades conflictuadas donde se ha podido alcanzar un progreso significativo por un cierto perodo de tiempo, pero que se ven afectadas ya sea por frecuentes cadas del crecimiento, por tensiones sociales o por inestabilidades polticas. En resumen, son sociedades y economas donde no todo va bien al mismo tiempo, aunque la tendencia predominante ha sido hacia niveles ms avanzados de desarrollo.

Es dentro de este contexto que la crisis financiera mundial se convirti en un nuevo factor significativo a considerar cuando se evalan las perspectivas de mediano a largo plazo para estas economas de ingreso medio. No es el propsito de este informe realizar un anlisis exhaustivo del impacto de la crisis. Hay abundante informacin disponible, casi diariamente, sobre sta para la mayora de las economas consideradas aqu. En cambio, este artculo describe algunas de las vulnerabilidades mostradas por estas economas al confrontar la actual crisis y las lecciones que se pueden extraer de ellas, como tambin elementos bsicos que debieran ser incorporados dentro de una agenda post crisis, mientras recuperan el crecimiento y el progreso social.

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CINCO PREGUNTAS QUE ILUSTRAN LAS VULNERABILIDADES DE LAS ECONOMAS DE INGRESO MEDIO DURANTE LA CRISIS
Para ilustrar algunas de las vulnerabilidades que enfrentan las economas de ingreso medio frente a la actual crisis financiera mundial, planteamos cinco preguntas a partir de las cuales se sugieren los dilemas y desafos presentados por estas preguntas.

Pregunta 1: Son las polticas econmicas slidas y persistentes que llevaron a cabo en el pasado las economas de ingreso medio, y sus exitosos resultados, una garanta de que estas economas no se van a ver fuertemente afectadas debido a la crisis financiera global? La respuesta es no. Esa garanta no existe, como lo demuestran los hechos recientes.

Ilustremos el argumento con el caso de tres pases: Chile, Irlanda y Espaa: Chile ha sido recientemente descrito por el Economist como una de las economas mejor manejadas del mundo por casi cualquier medida. Su ingreso per capita ha aumentado de US$3.500 a US$15.000 (a paridad de poder adquisitivo o PPP) en un lapso de veinte aos. La pobreza se redujo de 45 a 13 por ciento en el mismo perodo. Y sus polticas econmicas han estado bien diseadas. La apertura de su economa ha sido tal que la tasa efectiva de proteccin es prcticamente cero de hecho, 0.66 por ciento en 2008 y ha alcanzado un importante excedente fiscal en los ltimos veinte aos, reduciendo la deuda pblica de 114 a 27 por ciento del PIB (Panizza 2008) y permitiendo a su gobierno acumular el equivalente al 15 por ciento del PIB en la forma de fondos soberanos en el exterior. Su activa poltica social ha sido financiada a travs de un esquema mixto e innovador, consistente de recursos tributarios y cuentas de ahorro individual. Estos desarrollos positivos de la economa chilena han hecho a Chile menos vulnerable a la actual crisis? Es demasiado temprano para decirlo. Pero el hecho que la tasa de desempleo de la nacin se estima que alcanzara a un 11 por ciento para 2010 indica que su economa real es an vulnerable, a pesar de buenas y consistentes polticas en el pasado.

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Otro ejemplo interesante es Irlanda, que fue puesto en la categora de pas de ingreso medio veinte aos atrs, con uno de los ingresos per capita ms bajos de Europa. En dos dcadas, Irlanda se convirti en un Tigre Celta, pasando a convertirse en la economa con el ingreso per capita ms alto en Europa. Por mucho tiempo, los que toman las decisiones de polticas en los actuales pases de ingreso medio han estudiado la frmula irlandesa. No obstante, hoy se proyecta que su economa tendr tasas de crecimiento negativo de 8 por ciento en 2009 y 3 por ciento en 2010, junto con altas tasas de desempleo cercanas a 13 por ciento en 2010.

Espaa es otro caso extremadamente exitoso acerca de como un pas puede llevar a cabo la transicin desde un estatus de una economa de ingreso medio a una economa desarrollada en un lapso de veinte aos. No obstante su tasa de desempleo durante la crisis actual ha alcanzado 18 por ciento y se estima que sobrepasar el 20 por ciento a comienzos de 2010. La mitad de la prdida del empleo en Europa est ocurriendo en Espaa.

Qu le ocurri a las frmulas de desarrollo exitosas perseguidas por estos pases en el pasado? Qu nos dice su experiencia reciente acerca de las vulnerabilidades y los desafos para el futuro? Si pudiramos derivar una leccin simple, es que no se trata que sus formulas de desarrollo estuvieran erradas (aunque ciertamente ha habido errores en polticas especficas). En cambio, la leccin principal que debe ser recordada aqu es que el desarrollo es un proceso donde los desafos estn cambiando continuamente, los shocks ocurren, y la prueba bsica va a ser la capacidad de ajuste y adaptacin, para absorber el cambio, y para realizar rpidamente las correcciones de polticas que se requieran.

Por lo tanto, en cuanto a lo que de desarrollo se trata, no hay frmulas mgicas, ni atajos, ni milagros, y no hay modelos. El crecimiento y desarrollo econmico constituyen una proposicin de varias dcadas que requiere de polticas consistentes, persistentes al moverse en una cierta direccin y hbil para adaptarse a los shocks, cambios y con capacidad de implementar correcciones oportunas frente a los errores en la poltica econmica.

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Pregunta 2: Hay un aprendizaje acumulativo que surge de la crisis financieras del pasado o estamos evidenciando los mismos errores nuevamente? La experiencia reciente de un grupo de pases de ingreso medio, aquellos en Europa del Este, parece sugerir que an hay una capacidad muy limitada para aprender de crisis previas en otros pases similares.

El acceso de los pases de Europa del Este a la Unin Europea implic que abrieran sus economas al gran mercado de Europa occidental y a flujos de capital significativos, que tomaron la forma de inversin extranjera directa proveniente de compaas europeas y de prstamos, tanto de corto como largo plazo, de bancos europeos. Los gobiernos y sectores privados de estas naciones pensaron que pertenecer a la Unin Europea les proporcionaba un seguro implcito: acceso continuo e ininterrumpido a los mercados y financiamiento garantizado slo con firmar los respectivos tratados de acceso. Una fuerte expansin del gasto pblico y privado en la forma de un boom del consumo no pareca arriesgado al momento.

Pronto, sin embargo, las economas de estos nuevos estados miembros de la UE comenzaron a experimentar el as llamado doble dficit: dficit presupuestario y desequilibrios significativos en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Estos dficits fueron principalmente financiados incurriendo en deuda externa particularmente en la forma de prstamos privados en moneda extranjera. Esta situacin evolucion hasta el punto que, en 2007, la deuda externa de corto plazo era equivalente a las reservas totales que estos pases tenan en sus bancos centrales. Los dobles dficits ms la excesiva deuda de corto plazo, la acumulacin de repagos de deuda de largo plazo y las reservas externas insuficientes aumentaron la vulnerabilidad de estas economas a las reducciones repentinas en la entrada neta de capital, que ocurrieron como consecuencia de la crisis.

Los indicadores que ilustran esto, estn dados en la tabla 2. Cuando se les compara con otros pases de ingreso medio en Amrica Latina y el Este Asitico, las economas de Europa del Este se ven mucho ms vulnerables. De hecho, el Instituto para las Finanzas Internacionales estima que, como consecuencia, de sus agudos desequilibrios macroeconmicos, la entrada neta de capitales a Europa del Este decrecer dramticamente, de US$254 mil millones en 2008 a US$30 mil millones en
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2009. Moodys (2008) muestra indicadores de vulnerabilidad externa alta para varios pases en la regin, incluyendo Estonia, Letonia, Hungra y Lituania.

Tabla 2. Balance de Cuenta Corriente de Balanza de Pagos y de Deuda Externa en Pases de Ingreso Medios, 2003-2007
Cuenta Corriente como Porcentaje del PIB (promedio anual) (a) Proporcin de la Deuda Externa del PIB, 2008 (porcentaje) (b) Deuda Externa Privada como Porcentaje de la Deuda Total, 2008 (b) Proporcin de las Reservas sobre Deuda Externa del corto Plazo 2007 (c)

Regin Europa Este Amrica Latina Este Asitico del

2003-2007 -9.2 2.7 7.5

2008-2010 -7.2 -0.9 6.0 89.4 26.6 32.0 85.6 63.6 83.3 102 341 285

Fuente: a. FMI 2009b. b. Estadsticas Conjuntas del Bank for International Settlemets FMI Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo Banco Mundial sobre deuda externa y Banco Mundial 2008.

La acumulacin de estos desequilibrios no es un fenmeno nuevo o nico en la historia reciente. La crisis financiera de Chile en 1982 incluy algunas de las mismas caractersticas. Un cuadro similar se presentaba en la crisis Tequila en Mxico a mediados de 1990. En este ltimo caso, como ocurre actualmente con Europa del Este, el gobierno de Mxico y el sector privado del pas creyeron que el acceder al Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA) les proporcionara una red de proteccin, en la forma de mayores flujos de capital desde los Estados Unidos, para cubrir el creciente dficit de cuenta corriente y fiscal del pas. Nuevamente en el caso de las economas del Este de Asia, la crisis de fines de los noventa comparti las mismas caractersticas entre ellas, ese alto endeudamiento del sector privado que fue la raz del colapso financiero en todos estos casos.

Ocurrir nuevamente? La rpida reaccin de las instituciones internacionales para proporcionar el financiamiento necesario para las economas de Europa del Este es un buen augurio. Pero el resultado final estar altamente influenciado por los instintos

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de los inversionistas y consumidores y sus expectativas respecto a la posibilidad de una resolucin rpida y positiva a la crisis.

Fueron aprendidas las lecciones de crisis previas? Aparentemente no. Lo ms sorprendente es que con los casos de Amrica Latina y del Este de Asia an presentes en la memoria de los actores pblicos y privados en estos otros pases de ingreso-medio, dicha experiencia no impidi que se repitiera la misma secuencia de hechos en forma recurrente. Una conclusin tentativa es que el proceso de aprendizaje tiende a ser propio del pas que lo sufre. Slo entonces los pases desarrollan la capacidad poltica y el consenso necesario para cambiar normas y regulaciones y as evitar cometer los mismos errores otra vez. Parece que las naciones no aprenden de las experiencias catastrficas que no se originaron en su propio medio econmico. En cuanto a crisis financieras, la historia tiende a repetirse.

Pregunta 3: En un mundo globalizado, Son an las exportaciones el motor principal del crecimiento? La sabidura convencional dice que en una economa globalizada, el xito en el crecimiento de las exportaciones indica el fuerte grado de competitividad de la economa y su eficiencia en la produccin y capacidad empresarial. Los casos mencionados ms a menudo son aquellos de las economas del Este Asitico, los llamados Tigres Asiticos.

Sin embargo, cuando revisamos una muestra comparativa de pases de ingreso medio en Amrica Latina y el Este Asitico, resulta ser esta ltima la que se ha visto ms golpeada por la crisis econmica, en trminos de los niveles de actividad econmica. La economa del Asia no se vieron tan afectadas por el sndrome del doble dficit o por una crisis financiera, aunque s por el excesivo nfasis en las exportaciones como un componente de la demanda agregada. A medida que la recesin va golpeando a los pases desarrollados, se evidencia que los ms afectados resultaron ser aquellos que confiaron excesivamente en el crecimiento de las exportaciones. Los datos sobre los pases del Este Asitico para el 2009 parecen confirmarlo. En promedio, su PIB caer un 4.3 por ciento, mientras que las tasas de crecimiento para las naciones de Amrica Latina sern cercanas a cero, a diferencia de las tasas negativas que enfrentarn las economas del Este Asitico.

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Como ya se ha sealado por varios analistas, un nfasis excesivo en la demanda externa, a expensas del crecimiento en el consumo interno, ha hecho de algunas economas del Este Asitico ms vulnerables a una recesin global. En la tabla 3 se muestran los datos sobre la participacin del consumo privado en la demanda total, y aquella de las exportaciones para un grupo seleccionado de economas del Este Asitico, Amrica Latina y desarrollados.

Estos datos parecen reforzar el punto que las economas del Este Asitico han puesto demasiado nfasis en las exportaciones y no lo suficiente en la demanda interna. Este punto ha sido destacado en informes recientes del Fondo Monetario Internacional (FMI 2009a, 2009b). Sorprendentemente, es el FMI que sugiere que los gobiernos del Este Asitico deberan gastar ms en infraestructura, salud pblica y vivienda, en educacin y capacitacin laboral, generando condiciones de ms expansin de la demanda interna incluyendo ms consumo privado.

Las lecciones que se pueden obtener parecen obvias: lo que se necesita es un crecimiento ms balanceado entre la demanda externa e interna. Esto es ahora bastante obvio, pero est claro que no se ha puesto en prctica por algunas de las exitosas economas del Este Asitico.

Tabla 3. Consumo Privado y Exportaciones como Porcentaje de Participacin en el PIB, 2008 Pas Consumo Privado como una Participacin del PIB 33 54 45 38 59 61 55 63 65 Exportaciones como una Participacin del PIB 42 46 110 230 24 14 47 17 28

China Corea del Sur Malasia Singapur Argentina Brasil Chile Colombia Mxico

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Estados Unidos Reino Unido Alemania

Fuente: Banco Mundial 2008

70 63 57

11 26 47

Pregunta 4: La mayora de los pases de ingreso medio han llegado a aceptar que el libre comercio es un mecanismo poderoso para aumentar la tasa de crecimiento potencial de la economa Es sto una condicin suficiente para un crecimiento ms dinmico? Las ltimas dos dcadas han visto un movimiento sistemtico hacia el libre comercio. A pesar del actual estancamiento en la Ronda de Doha de negociaciones de comercio multilateral, la mayora de los pases de ingreso medio han sido muy activos en las negociaciones bilaterales y en buscar acuerdos de libre comercio (TLC) regionales, que han facilitado enormemente el acceso a los mercados internacionales.

Las estrategias perseguidas al negociar libre acceso a los mercados son variadas. Algunos pases, como Mxico, han descansado significativamente en acuerdos como NAFTA para encontrar un destino a sus exportaciones. Otros han orientado sus esfuerzos hacia el regionalismo abierto como estrategia, negociando simultneamente con diferentes bloques regionales o pases individuales, a medida que surgen las oportunidades. Este ha sido el caso de pases como Chile y Brasil (Da Mota y Ros 2009).

Como una consecuencia de las diferentes estrategias seguidas, en el caso de Mxico, las exportaciones han estado altamente concentradas en las naciones miembros de NAFTA, y dentro de NAFTA principalmente en el mercado de los Estados Unidos. Como lo muestra la tabla 4, el 87 por ciento de las exportaciones de Mxico fueron al Mercado de Norte Amrica, y slo 2 por ciento a Asia, 5 por ciento a Europa y 5 por ciento a Amrica Latina. En los casos de Brasil y Chile, la estrategia del regionalismo abierto genera un acceso bastante ms balanceado a diferentes reas de los mercados mundiales, como tambin lo muestra la tabla 4.

No debiera sorprender, entonces, que cuando la economa de los Estados Unidos fue impactada por la crisis financiera y la subsecuente recesin, la economa mexicana fue la que ms sufri, con una tasa estimada de crecimiento del PIB de -6 por ciento
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para el 2009. Contrariamente, debido a que las exportaciones brasileras y chilenas han estado ms diversificadas en trminos de mercados externos, estos dos pases pueden esperar una desaceleracin menos significativa en sus estimaciones de crecimiento.

Tabla 4. Porcentaje de Participacin de las Exportaciones con Destino a Diferentes Mercados, 2006.

Mercados de Destino Pas Exportador Chile Brasil Mxico Norte Amrica Unin Europea Amrica Latina Asia

18 20 87

27 23 5

17 24 5

35 20 3

Fuente: Micco (2008), basado en datos obtenidos de la Base de Datos Estadsticos sobre Comercio de Commodity de Naciones Unidas

El caso chileno es interesante puesto que, a pesar del xito de Chile en la firma de TLCs con cincuenta y ocho pases a lo ancho del mundo, en Europa, Norte Amrica y la Regin de Asia Pacfico y con la mayora de las economas de Amrica Latina, alcanzando as libre acceso a un mercado potencial de 3.500 millones de consumidores, los beneficios de mejorar su potencial de crecimiento no se han logrado totalmente. Esta situacin en Chile ha sido principalmente causada por la alta concentracin en los commodities, que representan una gran proporcin de sus exportaciones totales. Esta es una caracterstica comn compartida con la mayora de las economas de Amrica Latina. De hecho, la tabla 5 compara los ndices de concentracin de las exportaciones para Amrica Latina (destacando separadamente a Chile y Venezuela), Este Asitico, y Europa del Este. Queda bastante claro que el Este Asitico y Europa del Este han logrado diversificar su canasta de exportaciones mucho ms. De hecho once de los diecinueve exportadores principales en Amrica Latina se especializan en materias primas (Mulder 2006).

Este crecimiento basado en la exportacin de commodities o materias primas tiene implicancias de corto y largo plazo. En el corto plazo, y enfrentado la recesin mundial, los precios de los commodities caen. Los adversos trminos del comercio han
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golpeado mayormente a aquellos pases con una composicin de sus exportaciones ms concentrada. Esto explica en parte la desaceleracin en el crecimiento para varios de los productores primarios en Amrica Latina.

Tabla 5. ndice de Concentracin de las Exportaciones, 2006 Regin y Pas Exportador Amrica Latina Chile Venezuela Este Asitico Europa del Este
Fuente: Banco Mundial 2008 Nota: el ndice Herfindahl-Hirschmann es una medicin del grado de concentracin de las exportaciones dentro de un pas. Los valores del ndice Herfindahl-Hirschmann van entre 0 para nada de concentracin a 100 por mximo de concentracin.

ndice Herfindahl-Hirschmann 31 39 91 21 13

Pero tambin hay implicancias de largo plazo para las estrategias de crecimiento. La actual crisis abre oportunidades para conectar mejor las vulnerabilidades de corto plazo con reformulaciones en las estrategias de crecimiento de largo plazo. Dentro de sta la diversificacin de las exportaciones debera adquirir una alta prioridad.

Nuevamente, la economa chilena proporciona un ejemplo llamativo. Como se mencion anteriormente, Chile ha perseguido una estrategia que le permita ganar acceso a los mercados extranjeros mediante la firma de TLCs con un nmero bastante significativo de pases. Un estudio emprico reciente muestra que el crecimiento de sus exportaciones ha sido, de hecho, impresionante. Pero tambin indica que 85 por ciento del crecimiento en sus exportaciones es explicado por el aumento en las exportaciones tradicionales destinadas a los mercados tradicionales. Slo 10 por ciento de las exportaciones van hacia nuevos mercados que lograron su acceso gracias a los TLCs, y solamente 5 por ciento de la expansin de las exportaciones consiste de productos nuevos no exportados previamente. Este patrn no es exclusivo para Chile sino que tambin es comn para muchas economas latino americanas (Amurgo-Pacheco y Pierola 2007).

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En cambio, las economas del Este Asitico han sido exitosas al momento de diversificar sus exportaciones, agregando valor a los productos naturales y siendo ms activos en la manufactura. Este proceso ha estado acompaado de una fuerte inversin en recursos humanos, investigacin y desarrollo, tecnologas de la informacin e infraestructura.

Las economas ms diversificadas debieran ser menos vulnerables a los shocks externos, ceteris paribus. Ellas tambin tienen usualmente tasas de crecimiento ms altas, como claramente lo indica una comparacin entre las naciones del Este Asitico y Amrica Latina segn lo muestra la tabla 6.

Pregunta 5: Cul ser el tema dominante para los pases de ingreso medio en las prximas dcadas: estabilidad de precios, la regulacin de los mercados financieros o el empleo? Ciertamente ser el empleo particularmente la creacin de trabajos y la necesidad de aumentos ms significativos en la productividad laboral. Como ya se ha descrito en otros trabajos, la recesin actual va a tener efectos devastadores sobre la demanda agregada en la mayora de los pases. Es una recesin altamente sincronizada; hay mltiples "sudden stops" en crditos a los consumidores y exportadores; y dado que las tasas de inflacin estn cayendo, el ajuste de la demanda no ser a travs de cada de los salarios reales pero casi exclusivamente a travs de un desempleo ms alto (Reinhart y Rogoff 2009). Se proyecta que el desempleo en los pases de ingreso medio, y particularmente en Amrica Latina, aumentar fcilmente al menos a 10 por ciento de su fuerza laboral y se mantendr por sobre un nivel normal por al menos cinco aos (BID 2009).

Cuando la tasa de desempleo se mantiene muy alta por un perodo de tiempo sostenido se generan altas posibilidades de riesgo poltico. La estabilidad de los gobiernos se puede ver cuestionada, as como tambin suele surgir la tentacin de volver la mirada hacia atajos populistas para as aparecer como si se estuviera

resolviendo el problema aunque no se estn atacando.

Por lo tanto, una conclusin preliminar es que un componente clave de cualquier agenda post crisis para los pases de ingreso medio debiera ser la creacin de empleo y un nfasis en mejorar las capacidades laborales. Esto requerir de cambios profundos en
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la forma como operan los mercados laborales. Sin embargo, la reforma de los mercados laborales es un tema contencioso en la mayora de los pases (OCDE 2006). Hay muchos intereses creados. Finalmente pueden producirse mltiples vetos para aspectos especficos de tal reforma. Tampoco ayudarn las posturas polticas e ideolgicas fragmentadas que en el caso laboral tienden a acentuarse ante la posibilidad de cualquier cambio en el status quo.

Tabla 7: El Sector Informal en el Mercado Laboral, 2003 Regin o Pas Amrica Latina Este Asitico Europa del Este Estados Unidos Japn
Fuente: Schmeider 2006 Nota: El sector informal es definido como trabajos que carecen o no proporcionan derechos de seguridad social.

Proporcin de la Economa Informal en el PIB (porcentaje) 38.0 31.0 33.0 8.4 11.0

La reforma de los mercados laborales es probablemente el desafo ms importante, y sin embargo, es el polticamente ms difcil. El nico factor que podra abrir espacio para esa reforma es la crisis por s misma. Debido a su impacto sobre el empleo, un nmero creciente de personas siente que debido a la crisis, la inseguridad laboral se convierte en la preocupacin ms presionante para ellos y sus familias. Esta amplia y compartida preocupacin abre las posibilidades para hacer cambios que estimulen la capacidad de generar ms empleos a futuro.

Por qu es tan difcil avanzar con una reforma laboral? Una caracterstica clave en Amrica Latina es la persistencia de mercados laborales duales. Un segmento del mercado, el sector formal, consiste de trabajadores en el sector pblico y en la mayora de las grandes empresas, quienes tienen empleos permanentes con contratos laborales indefinidos, y que estn cubiertos ante los riesgos de salud y desempleo como tambin seguro social.

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El otro segmento del mercado laboral, a menudo referido como sector informal, consiste de trabajadores con contratos laborales de corto plazo que constantemente rotan entre trabajos o de trabajadores sin ningn tipo de contrato, y de personas independientes o auto-empleadas. Estos trabajadores son considerados informales porque no pertenecen a los sindicatos y por lo general no se encuentran cubiertos por la seguridad social, salud o seguros de desempleo. Este segmento de la fuerza laboral representa cerca de un tercio del PIB de los pases de ingreso medio, y slo cerca del 10 por ciento de las economas de desarrollo avanzado, como lo muestra la tabla 7.

Los trabajadores en el sector formal resisten el cambio por razones obvias: temen perder los beneficios que hoy tienen garantizados. Los informales por otra parte no cuentan con una capacidad real para negociar. Los empleadores en este cuadro se enfrentan a un mercado donde, si se ven en la obligacin de despedir trabajadores con trabajos permanentes, deben realizar altos pagos de indemnizacin. As, los

empleadores tienen como incentivo contratar preferentemente a trabajadores temporales y que son los que pertenecen al grupo de los no cubiertos, por la seguridad social, seguro de desempleo o planes de salud. Los salarios de estos trabajadores son ms bajos, sus costos en seguridad social son inexistentes, y poner trmino a los contratos laborales con ellos no conlleva ningn costo.

Tabla 8: Tasas de Participacin de las Mujeres en a Fuerza Laboral, Regiones con Pases de Ingreso Medio Comparado a un Grupo Seleccionado de Economas Desarrolladas, 2007 (porcentaje) Regin o Pas Amrica Latina Este Asitico Europa del Este Estados Unidos Reino Unido Dinamarca Finlandia
Fuente: Banco Mundial 2008.

Tasa 52.6 52.3 49.0 59.0 56.0 61.0 58.0

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Esta caracterstica estructural del mercado laboral tiene implicancias en el potencial de crecimiento de la economa, porque los empleos de alta rotacin y bajo salario tienden a ser trabajos de baja especializacin y ni las empresas como tampoco los trabajadores tienen un incentivo en particular para invertir en mejorar sus capacidades.

Por otra parte, en los mercados laborales de muchos pases de ingreso medio se tiende a castigar particularmente a dos grupos de la poblacin, en trminos de su acceso al empleo: las mujeres y aquellos en rango de edad entre quince y veinticuatro aos. En estos pases, la participacin en la fuerza laboral de estos dos grupos es anormalmente baja, especialmente cuando se les compara con las economas desarrolladas, como se indica en las tablas 8 y 9. Esta es una fuente de profundas y enraizadas desigualdades del ingreso, y tambin limita el crecimiento potencial de la economa al restar la contribucin que podra aportar una mayor participacin de las mujeres y la gente joven en el crecimiento.

La descripcin anterior constituye un diagnstico ampliamente compartido sobre las principales limitaciones existentes en cuanto a la creacin de ms y mejores empleos en las economas de ingreso medio (BID 2009). Tambin establece un marco posible para la reforma del mercado laboral, que incluira tres aspectos principales.

Primero, ser necesaria una nueva legislacin que reduzca los costos de contratacin y despido para las empresas, aumentando as la flexibilidad del mercado. Si, adems, es acompaado de mejoras significativas en el seguro de desempleo, este esquema podra ser un paliativo para los trabajadores en las reas con y sin regulacin del mercado laboral. Dinamarca implement estos tipos de reformas en los noventa y ms recientemente Austria hizo lo mismo en 2003 de forma bastante exitosa y con amplio apoyo poltico.

Segundo, debiera ser de alta prioridad inducir una tasa ms alta de participacin de las mujeres y jvenes. La participacin de las mujeres en el mercado laboral en Amrica Latina es entre 40 a 50 por ciento, mientras que en la Unin Europea alcanza de 65 a 70 por ciento. Para las personas en el rango de entre quince y veinticuatro aos de edad, las tasas de participacin en Amrica Latina, Este Asitico y Europa del Este
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son, respectivamente, 49, 45 y 31 por ciento, comparado con ms de 65 por ciento en el Reino Unido y Dinamarca (ver tabla 9). Estos son recursos humanos que no estn contribuyendo, como podran hacerlo, a generar un crecimiento econmico mayor. Aumentar las tasas de participacin de las mujeres requerir, al menos, de una enorme inversin que permita otorgar apoyo universal para guarderas infantiles e infraestructura pre-escolar, subsidios para las empresas que contratan a mujeres de familias de bajos ingresos y mejorar las instalaciones de capacitacin tanto para las mujeres como para los jvenes desempleados.

Tercero, estos pases tambin necesitan mejorar y elevar las capacidades de aquellos con trabajo. Esto significa comprometer recursos adicionales, como lo demuestran los nmeros comparativos para Amrica Latina, los Estados Unidos y la Unin Europea. Los Estados Unidos y el Reino Unido invierten cinco veces ms en esfuerzos para mejorar capacidades, como participacin del PIB, que lo que hace Amrica Latina. La Unin Europea invierte diez veces ms en programas de capacitacin en el lugar de trabajo.

Parece obvio, entonces, que una agenda pro-empleo requerira de sustanciales recursos adicionales y de cambios legislativos de fondo. El desafo es persuadir tanto a los trabajadores formales como informales que todos ganarn si hay cooperacin en vez de confrontacin. Ms que ser la causa de una disputa redistributiva, la modernizacin de los mercados laborales y las polticas pro-empleo si estn bien diseadas debieran ser , ser percibidas como un bien pblico que, en el mediano y largo plazo, beneficiar a todos. De hecho, una reforma exitosa generara ms y mejores trabajos de calidad. Mejorara la productividad laboral y, as, la habilidad para competir mejor en los mercados mundiales en los escenarios post crisis.

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LECCIONES PARA LA ECONOMA POLTICA DE UNA AGENDA POST CRISIS

El impacto diferenciado de la crisis financiera en los pases de ingreso medio descritos anteriormente apunta a varias reas de vulnerabilidad poltica. Algunas de ellas pueden requerir de cambios significativos en materia de polticas, y otras pueden necesitar de transformaciones estructurales ms profundas. A continuacin discutir algunos aspectos de la economa poltica que limitar o facilitar los cambios requeridos.

La Economa Poltica del Cambio Macroeconmico: Austeridad Fiscal Permanente? Ilustremos este tema con lo que se ha observado en las economas de Amrica Latina. Estos pases lograron acumular excedentes fiscales por varios aos antes del shock financiero global. Pero la idea de la austeridad fiscal no era una que, en los aos previos, haya estado en el consciente de la cultura poltica de la sociedad y de los polticos de Amrica Latina. De hecho, los excedentes fiscales observados en los ltimos cinco aos fueron un hecho excepcional. Esto ocurri gracias a la bonanza por los precios extremadamente altos alcanzados por los commodities. De hecho, estos pases ahorraron solamente 20 por ciento de sus anormalmente altas recaudaciones tributarias suficiente para mostrar estadsticamente un excedente fiscal (BID 2008), pero gastaron el 80 por ciento restante.

Las estimaciones actuales apuntan en la direccin de un perodo extendido de unos cinco aos o ms antes que los indicadores de empleo se recuperen a niveles precrisis. Esto sugerira que los gobiernos necesitarn financiar sucesivos estmulos fiscales por varios aos para bajar el desempleo, por lo tanto la deuda pblica a menos que hayan acumulado por bastantes aos ahorros pblicos sin gastarlos, como ha sido el caso de Chile, que cuenta con ms del 15 por ciento de su PIB depositado en tales fondos.

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Por otra parte, si se acumula deuda pblica, digamos, por sobre el 60 del PIB, los gobiernos descubrirn que se har cada vez ms difcil pedir prestada la diferencia. El riesgo pas subir fuertemente y, en algn momento, se producir una detencin brusca en los flujos de capital. Este es el tipo de escenario que se vivi en las economas de Amrica Latina durante crisis financieras previas, y es lo que estn experimentando actualmente las economas de Europa del Este, donde los flujos de capital cayeron de un 10 por ciento a -1 por ciento del PIB en 2009.

Justificar los excedentes fiscales como un objetivo permanente y de largo-plazo en preparacin para enfrentar crisis futuras, se hace cada vez ms difcil de aceptar a la luz de repetitivos y negativos escenarios de auge y cada en las ltimas dcadas. Lo que hemos aprendido de esa experiencia es que para evitar tal escenario, ser necesario que los pases adopten una perspectiva inter-temporal de varios aos: acumular suficientes ahorros pblicos en la forma de fondos soberanos que no sern gastados, excepto como un instrumento contra cclico para enfrentar crisis futuras o shocks financieros. Pero este tipo de austeridad permanente y estricta no ser fcil de justificar ante la comunidad poltica en pases donde los polticos deben enfrentar elecciones frecuentes y donde la pobreza y las desigualdades de ingreso son hechos a menudo dramticos y difciles de revertir en el corto plazo.

La Economa Poltica de las Regulaciones Las economas de Europa del Este nos proporcionan un caso de primera fuente de una situacin en la cual la regulacin financiera no era adecuada para prevenir el sobreendeudamiento de los individuos de las empresas y del sector pblico. Este comportamiento se hace ms fcil de adoptar cuando hay transitoriamente un abastecimiento abundante de prstamos baratos por parte de las instituciones financieras nacionales o de los bancos extranjeros. Esto ocurri en esos pases. Pero los

desequilibrios que se fueron acumulando llevaron a que la oferta de crditos se frenara, dejando a consumidores y empresas sobre-endeudados y con limitada capacidad de pago.

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En todo caso, que no se puede ignorar en el caso de las economas de Europa del Este es el hecho que los bancos extranjeros, principalmente los europeos occidentales, tuvieron mucha responsabilidad en la burbuja financiera que surgi en las economas de Europa del Este. As es difcil explicar cmo, por ejemplo, los Bancos austriacos prestaran a estas economas el equivalente al 70 por ciento del PIB de Austria, sin que la accin de reguladores financieros en ese pas alertara sobre el alto riesgo que una accin de este tipo implicaba tanto para los acreedores como deudores.

Despus de esta crisis financiera global parece obvio que las reformas de los marcos regulatorios debieran recibir urgentemente atencin y prioridad. Se trata de cambios institucionales comprehensivos y muy difciles. El Fondo Monetario Internacional ha argumentado recientemente sobre la necesidad de llevar a reformas en los marcos regulatorios en los pases de ingreso medio que incluyen cuatro

componentes principales (FMI 2009b): (1) implantan regulaciones sistmicas, que quiere decir que todas las instituciones financieras deben estar incorporadas dentro de un marco de supervisin inclusivo no slo los bancos sino tambin las compaas de seguro, los fondos de inversin, los fondos mutuos y otras compaas que operan con hipotecas, derivados y dems; (2) supervisin consolidada, refirindose a los conglomerados financieros a los bancos internacionales y bancos regionales y otras instituciones financieras relacionadas, que debieran ser supervisadas no slo a nivel nacional sino tambin en coordinacin con reguladores en las economas avanzadas; (3) evitar la naturaleza pro-cclica de los requerimientos de capital y de las provisiones requeridas por los bancos y otras instituciones financieras. Estos debieran aumentarse durante aos de auge con el fin de estar mejor preparados para enfrentar el eventual incumplimiento en el pago de los prstamos y (4) supervisin de parte de los bancos centrales respecto del precio de los activos, para anticiparse y actuar al momento que surja un riesgo sistmico.

Esta descripcin un tanto detallada de los cambios sugeridos por el Fondo Monetario Internacional tiene como propsito llamar la atencin sobre el enorme desafo que significa llevar adelante exitosamente las reformas regulatorias. Y sto puede ser ilustrado de forma an ms clara citando la pgina editorial de un reciente nmero de el Economist que se refera a las dificultades de cambiar las regulaciones: los financistas tienden a obtener ventaja por sobre sus fiscalizadores. Estn mejor
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pagados, mejor calificados y son ms influyentes que los reguladores. Los legisladores son fcilmente seducidos por los auges financieros y por los lobbystas. A los votantes el tema de las regulaciones les aburre y lo ignoran en la prctica". Sera difcil encontrar una descripcin ms precisa de las dificultades que se deben enfrentar cuando se trata de llevar adelante una reforma sistmica de los marcos regulatorios, ya sea en economas avanzadas o de ingreso medio.-

La Economa Poltica del Crecimiento Basado en las Exportaciones El anlisis del crecimiento centrado en las exportaciones enfatiza que las exportaciones no son en s la frmula mgica para alcanzar una dinmica de ms alto crecimiento. Para algunos pases de ingreso medio, como aquellos en el Este Asitico, demasiadas exportaciones a expensas de la demanda interna ha significado que cuando las economas avanzadas han entrado en recesin, estas naciones de ingreso medio se ven golpeadas de forma ms severa con tasas de crecimiento sustancialmente negativas para sus exportaciones por ejemplo, para el perodo desde abril 2008 a abril 2009, la contraccin de las exportaciones fue de -8 por ciento en Corea del Sur y Malasia, -18 por ciento en Taiwn, y -13 por ciento en Singapur.

La receta que se desprende de este caso ha sido algo obvio: reducir el ahorro e inducir mayor consumo de parte de los individuos. Qu instrumentos pueden ser usados para lograr esto? La mayora de los polticos diran: Hay que reducir los impuestos o expandir el crdito para que las personas gasten ms. Pero resolver este problema no es tan simple. Como lo demostr el economista Franco Modigliani muchos aos atrs, el consumo de los individuos depende no slo de su ingreso actual sino tambin y en gran medida, de su ingreso permanente, es decir, de la riqueza acumulada por las personas. En otras palabras, a medida que el valor de los activos acumulados por los individuos no se recupera a niveles normales, casi cualquier estmulo diseado por los gobiernos ser ms bien ahorrado que gastado con el objeto de recuperar el patrimonio inicial. Esta es la razn que explica porque los gobiernos en el Este Asitico estn utilizando el estmulo fiscal aumentando la inversin pblica en infraestructura y en los sectores sociales como una forma de reequilibrar la composicin de la demanda agregada entre las exportaciones y los componentes internos.
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En el Este Asitico, est claro que la expansin de la inversin pblica mejorar indirectamente la confianza del consumidor, en la medida que se produzca una creacin significativa de empleos. La inversin del gobierno en la creacin de una red de seguridad social tambin puede ejercer un impacto favorable en las actitudes de los consumidores. Si los consumidores se sienten ms protegidos y menos inseguros cuando se enfrentan a circunstancias catastrficas respecto a temas de salud, la prdida de empleo, la extrema pobreza y la seguridad social, estarn ms propensos a gastar y menos a mantener ahorros como precaucin ante shocks inesperados. Sin embargo, a fin de cuentas, lo que probablemente enfrentarn los pases del Este Asitico es una especie de carrera entre un estmulo fiscal sostenido por varios aos, con el aumento concomitante en deuda pblica, y por otra parte, la velocidad a la cual los consumidores se decidan a reasumir sus niveles normales de gasto niveles requeridos no slo para recuperar el crecimiento de la economa, sino tambin para ayudar a corregir el

desequilibrio estructural entre el consumo y las exportaciones en esos pases.

Tanto la correccin de los desequilibrios estructurales en la produccin, como el fortalecimiento de las redes de seguridad para los consumidores, no pueden ser implementados de la noche a la maana por un grupo de iluminados formuladores de polticas. Reorientar la produccin hacia el consumo interno requiere de una amplia discusin de objetivos estratgicos entre el gobierno y el sector privado. Y el diseo de la red social supone comprometer la participacin de los legisladores, de organizaciones sociales y laborales en el proceso.

El otro tema es si acaso es conveniente persistir en la apertura de la economa y si se debe seguir presionando por acuerdos de liberalizacin comercial multilateral, tales como la largamente pospuesta Ronda de Doha, a pesar del proteccionismo que aumenta en los pases desarrollados. Esta pregunta ser ms difcil de responder en la medida que la actual recesin tome la forma de una L es decir que las cadas abruptas del PIB sean seguidas por un prolongado estancamiento en los ndices de actividad econmica. Esto representara un mayor tiempo de recuperacin para los niveles de produccin y el empleo formando adicionalmente el proteccionismo. Signos negativos como la legislacin compre Amrica recientemente pasada por el Congreso de los Estados Unidos, es una invitacin a represalias, como ya est ocurriendo. Pero tal
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proteccionismo har tambin ms y ms difcil que los polticos progresistas en el mundo en desarrollo persistan en un enfoque de libre comercio en su discurso poltico.

El otro desafo consiste en cmo enfrentar el hecho que las economas de ingreso medio hayan tenido xito en aumentar las exportaciones, pero que la composicin de esas exportaciones haya estado muy concentrada en trminos de producto (por ejemplo, recursos naturales en la mayora de las economas de Amrica Latina; algunos productos manufacturados como automviles, electrnicos y otros bienes durables en Asia; y las maquiladoras en Mxico) o muy concentradas en trminos de mercados (el mercado de los Estados Unidos para Mxico; el de la Unin Europea para las economas de Europa del Este). La solucin para esta situacin es nuevamente algo obvio: es mejor diversificar lo que se exporta, tanto en trminos de productos como mercados. Pero el dilema real no est entre exportar recursos naturales o manufacturas, sino en generar endgenamente un proceso continuo para incorporar valor a las exportaciones y para aprovechar los nuevos nichos que van a estar emergiendo en los nuevos mercados. Es ms fcil definir ete objetivo, en que todos concuerdan, que llevarlo a la prctica.

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LA NECESIDAD DE ACTUAR INTELIGENTEMENTE

La pregunta de fondo entonces, es qu se necesita hacer para que las exportaciones aumenten su valor. Y la respuesta es bien sabida: incorporar conocimiento. Transitar hacia una economa basada en el conocimiento se convertir crecientemente en una condicin necesaria para que cualquier estrategia centrada en el desarrollo exportador sea exitosa. En la economa globalizada, y ms an como una consecuencia de la actual crisis, el desafo ser el de persuadir al conjunto de la sociedad para que se realicen seriamente los cambios hacia una educacin de alta calidad, hacia ms investigacin y desarrollo, y hacia asociaciones pblico-privadas que desarrollen perspectivas innovadoras para el futuro. Esto se convierte en un tema estratgico clave para las economas de ingreso medio en Amrica Latina.

Cumplir con este desafo est obviamente conectado a la estrategia centrada en el empleo descrita anteriormente en este documento. Los cambios requeridos en la calidad de la fuerza de trabajo, as como en la forma en que operan los mercados laborales con el fin de aumentar la productividad son componentes esenciales para acelerar la transicin hacia una economa basada en el conocimiento. Implementar estas reformas representa nuevamente un desafo mayor para los gobiernos y para quienes formulan las polticas (OCDE 2009).

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LA NECESIDAD DE TENER UNA NUEVA AGENDA

Lo que surge del anlisis anterior, es la necesidad de tener una nueva agenda. Una agenda que necesariamente incluye significativos cambios institucionales y en las polticas. La crisis actual, paradjicamente, puede otorgarnos ms espacio poltico para realizar estos cambios, dada la ampliamente compartida experiencia de una severa inseguridad econmica de parte de todos los actores relevantes en la sociedad. Existe la necesidad de actuar, an si se requiere cuestionar la sabidura convencional en aspectos centrales como el rol del estado y del mercado en los escenarios post crisis.

En el contexto de la actual crisis econmica y financiera, una ventaja de lo que est ocurriendo en la discusin pblica, es que hay muy pocos enfoques del tipo Yo lo s todo o Los mercados lo arreglarn. Pocos economistas les estn diciendo a quienes formulan las polticas Se lo advertimos. En cambio, el sentimiento compartido tanto para los polticos como para quienes toman las decisiones y tambin para los reguladores es Cmo no vimos lo que se vena?

Se requerir de muchas explicaciones y gran capacidad de persuasin para llevar a cabo un programa de reformas mltiples y que sea aceptado por el pblico general. En esencia, ser necesario que surja un nuevo enfoque que d cuenta de seis preocupaciones principales. Primero, deber ser persuasivo en explicar que los mercados funcionarn mejor si hay ms regulaciones y no menos. Segundo, necesitar explicar que lo que es producido y comerciado debiera estar ms en concordancia con la idea de que se creen nuevos trabajos de alta calidad, en lugar de ms de lo mismo, como ocurre en la mayora de los casos. Tercero, habr que priorizar dos reformas claves: la reforma laboral y la de educacin. Ambas para ser exitosas requerirn de un respaldo de un amplio espectro poltico. Cuarto, necesitar explicar que se requerir de persistencia en el tiempo para expandir gradualmente la cobertura de los servicios sociales bsicos, hasta que se logre incluir a todos los participantes en la fuerza laboral, tanto los formales como informales. Quinto, necesitar explicar que la nica forma de hacer aceptable una mayor flexibilidad en el mercado laboral consistir en comprometerse a una cobertura universal garantizada en materia de seguridad social, de salud y de seguro
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de desempleo para todos los trabajadores con diferentes tipos de contratos. Y, sexto, altamente relevante, necesitar explicar que todos estos cambios requerirn de recursos adicionales, y que algunos pases tienen ms margen para aumentar sus ingresos tributarios y otros no. Y si ese no fuera el caso, se debiera tratar de implementar frmulas innovadoras que estn basadas en financiamiento combinado de recursos pblicos y de ahorros individuales como lo estn intentando algunos pases de Amrica Latina y europeos.

De hecho, la agenda post crisis proporciona una oportunidad para plantar las semillas de una poltica para tiempos excepcionales. Un ejercicio til sera dar una mirada a las experiencias de pases de tamao medio similares, que hace dos o tres dcadas estaban donde se encuentran hoy la mayora de las economas de Europa del Este y Amrica Latina en trminos de ingreso per capita. En su momento, estos pases se enfrentaron a severos shocks externos o crisis econmicas internas, y fueron exitosos en transformar la crisis en una oportunidad para profundos cambios estructurales que condujeron hacia un mayor crecimiento, mejores polticas sociales y una mejor democracia. Estos pases de tamao medio se enfrentaron, entonces, con desafos similares a los experimentados hoy por las economas de Europa del Este, Este Asitico y Amrica Latina. Ellos pueden ser considerados pases afines en el sentido que comparten ciertas caractersticas estructurales: economas de tamao medio o pequeas, en alguna medida ubicadas en la periferia de los mercados mundiales pero altamente globalizados, cuya composicin de exportaciones estaba altamente concentrada en los recursos naturales. Entre ellos, las experiencias de Finlandia, Australia, Nueva Zelandia, Irlanda, Espaa y Portugal son particularmente relevantes. (Para estudios comparativos de su experiencia de desarrollo en las ltimas tres dcadas, ver BID y Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile 2009.)

Un componente frecuente en las experiencias de estos pases fue que emergieron polticas que eran el resultado de un amplio consenso. Cuando se vieron enfrentados a circunstancias crticas, los actores ms relevantes, tanto del sector pblico como privado, concordaron con la necesidad de estar de acuerdo, y de compartir una perspectiva de largo plazo respecto hacia donde el pas necesitaba dirigirse y respecto de los pasos necesarios para moverse gradualmente en esa direccin.

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Estos pases tambin comprobaron lo obvio, es decir que la poltica en una democracia es competitiva por naturaleza, por lo tanto hay un lapso de tiempo limitado para alcanzar los acuerdos bsicos. Pero tambin aprendieron que cuando surgi la competencia y la diferenciacin poltica sobre materias de polticas pblicas, fue siempre posible disear vas alternativas para construir consenso, incluso con objetivos parciales y limitados, que an as le permiten al pas moverse en la direccin correcta.

Por supuesto, el desafo permanente para aquellos en el gobierno ser que una respuesta de poltica adecuada a la crisis requerir de actitudes resueltas de parte de los lderes polticos. Esto significar reaccionar prontamente y proporcionar soluciones a un paso rpido. Ello no necesariamente ser consistente con el tiempo requerido para construir el consenso o incluso para proporcionar una base de legitimidad poltica a las decisiones tomadas por el ejecutivo.

Aqu nos encontramos en un tpico punto de inflexin, entre lo que Francis Fukuyama y otros cientistas polticos han llamado la necesidad simultanea de ser decisivo y resolutivo, y la legitimidad mnima para una toma de decisiones, que no se revierta posteriormente, particularmente en aquellas reas crticas donde las reformas son tan esenciales como aquellas sugeridas en este documento. La construccin de consenso toma tiempo, debilitando entonces la capacidad de decisin rpida. Contrariamente, sin embargo, las reformas implementadas con apoyo transversal adquieren una legitimidad que las harn ms permanentes.

Este es un dilema que enfrentan todas las democracias. Los problemas cambian, pero siempre hay asuntos presionantes para los cuales hay varias frmulas alternativas disponibles. Por ejemplo, por muchos aos ms, las sociedades europeas enfrentarn el envejecimiento de su poblacin con sistemas de seguridad social sin fondos suficientes y con alta carga tributaria. La reforma del sistema de salud de los Estados Unidos es otro ejemplo de reforma controvertida y de difcil consenso. De la misma manera, la carrera hacia la competitividad es un desafo para todos los pases en desarrollo que requiere de cambios estructurales, algunas urgentes, pero que respecto de los cuales hay visiones distintas y hasta contradictorias entre las distintas fuerzas polticas. .

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Aquellos pases que encuentran prontamente la correcta ecuacin poltica para el cambio, anticiparn a otros y competirn mejor en los mercados mundiales. Al mismo tiempo, se tendr una voz ms significativa en el escenario global. El hecho que los pases de ingreso medio bajo anlisis en este artculo hayan probado en los ltimos aos ser capaces de enfrentar algunos de estos desafos, indica que la agenda post crisis es posible de lograr. Pero el xito reside no slo en el correcto diseo de las polticas. Despus de todo, hemos aumentado significativamente nuestro conocimiento sobre qu funciona y qu no en el diseo de polticas. Lo que es escaso y de gran necesidad es tener una poltica de alta calidad, una poltica para tiempos excepcionales.

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