BZEZES-2012-État, Experts Et Savoirs Néo-Managériaux

TAT, EXPERTS ET SAVOIRS NO-MANAGRIAUX
Les producteurs et diffuseurs du New Public Management en France depuis les annes 1970
Philippe Bezes Le Seuil | Actes de la recherche en sciences sociales
2012/3 - n 193 pages 16 37
ISSN 0335-5322
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Pour citer cet article :
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Bezes Philippe, tat, experts et savoirs no-managriaux Les producteurs et diffuseurs du New Public Management en France depuis les annes 1970, Actes de la recherche en sciences sociales, 2012/3 n 193, p. 16-37. DOI : 10.3917/arss.193.0016
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Philippe Bezes
tat, experts et savoirs no-managriaux

Les producteurs et diffuseurs du New Public Management en France depuis les annes 1970
1. Sparation entre les fonctions de stratgie, de pilotage et de contrle et les fonctions oprationnelles de mise en uvre; fragmentation des bureaucraties verticales par cration dunits administratives autonomes (des agences), par dcentralisation ou par empowerment de groupes dusagers; recours systmatique aux mcanismes de march (concurrence entre acteurs publics et avec le secteur priv, individualisation des incitations, externalisation de loffre); mise en place dune gestion par les rsultats fonde sur la ralisation dobjectifs, la mesure et lvaluation des performances et de nouvelles formes de contrle dans le cadre de programmes de contractualisation. 2. Christopher Pollitt, Managerialism and the
Public Service. The Anglo-American Experience, Oxford, Blackwell, 1990; Christopher Hood, A public management for all seasons?, Public Administration, 69(1), 1991, p.3-19; Franois-Xavier Merrien, La nouvelle gestion publique: un concept mythique, Lien social et politiques, 41, 1999, p.95-103; Philippe Bezes, Rinventer ltat. Les rformes de ladministration franaise (1962-2008), Paris, PUF, coll. Le lien social, 2009. 3. Albert Ogien, LEsprit gestionnaire. Une analyse de lair du temps, Paris, EHESS, 1995; John Clarke et Janet Newman, The Managerial State. Power, Politics and Ideology in the Remaking of Social Welfare, Londres, Sage Publications, 1997; Pierre Dardot et Christian Laval, La Nouvelle Raison du
monde. Essai sur la socit nolibrale, Paris, LaDcouverte, 2009. 4. Selon les termes du programme de rforme de Bill Clinton et Al Gore en 1992, Reinventing Government, inspir dun ouvrage dun journaliste et dun consultant, voir David Osborne et Ted Gaebler, Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, NewYork, Penguin Books, 1992. 5. C.Hood, A public management for all seasons?, art.cit. 6. PeterA. Hall (dir.), The Political Power of Economic Ideas. Keynesianism across Nations, Princeton, Princeton University Press, 1989; PeterA. Hall, The movement from keynesianism to monetarism:
institutional analysis and British economic policy in the 1970s, in Sven Steinmo, Kathleen Thelen et Frank Longstreth (ds), Structuring Politics. Historical Institutionalism in Comparative Analysis, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, p.90-114; Keith Dixon, Les vanglistes du march. Les intellectuels britanniques et le nolibralisme, Paris, Raisons dagir, 1998; JohnL. Campbell et OveK. Pedersen (ds), The Rise of Neoliberalism and Institutional Analysis, Princeton, Princeton University Press, 2001; Daniel Benamouzig, La Sant au miroir de lconomie, Paris, PUF, coll. Sociologies, 2005; Frdric Lebaron, La Croyance conomique. Les conomistes entre science et politique, Paris, Seuil, 2010.
ACTES DE LA RECHERCHE EN SCIENCES SOCIALES
numro 193 p. 16-37
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Depuis vingt ans, les transformations des tats et de leurs bureaucraties sont largement analyses comme le rsultat de linuence et du succs de nouvelles expertises en matire de management des organisations publiques. De nouvelles faons de penser lorganisation, les procdures, les systmes dincitation et les fonctionnements des systmes administratifs viennent concurrencer et se substituer aux instruments et doctrines administratifs antrieurs. Les grands prceptes du puzzle doctrinal qui les subsume, appel New Public Management (NPM), ont t largement dcrits et caractriss1, notamment laune des inuences thoriques auxquelles on articule le NPM: conomiques, avec les thories du Public Choice, de lagence et des cots de transaction; managriales, travers les nombreux ouvrages de gourous du management2. De nombreux analystes3 ont diagnostiqu la prsence de ce nouveau paradigme qui propose une rinvention du gouvernement4 et ont identi les forces macro-conomiques et politiques qui favoriseraient son
essor contemporain, jug propre aux socits no-librales: inuences du modle de lentreprise, mutations technologiques lies aux systmes dinformation, concurrence internationale dans le contexte dun capitalisme nanciaris, tournant no-libral dans les programmes politiques, etc. Cette lecture valorisant une rvolution intellectuelle en matire dorganisation administrative5 un changement par les ides et les expertises est heuristique mais aussi largement incomplte si elle se contente de reprer des dynamiques gnrales et de conforter, en ne restituant pas ses processus de production, les reprsentations que le New Public Management (et ses promoteurs) donnent de lui-mme: cohrence, dimension gnrique, naturalit, caractre scientique, etc. Or, prcisment, si le statut du NPM a t discut, les conditions nationales de production et/ou dimportation des principes et des techniques rattachs au New Public Management nont pas fait lobjet de beaucoup danalyses, la diffrence, par exemple, des ides conomiques, keynsiennes ou no-librales6.
Philippe Bezes
7. P.A.Hall, The Political Power of Economic Ideas, op.cit.; Marion FourcadeGourinchas, Economists and Societies. Discipline and Profession in the United States, Britain and France. 1890s to 1990s , Princeton, Princeton University Press, 2009. 8. Dietrich Rueschemeyer et Theda Skocpol (ds), States, Social Knowledge and the Origins of Modern Social Policies, Princeton, Princeton University Press, 1996. 9. Valrie Boussard, Les consultants au
cur des interdpendances de lespace de la gestion, Cahiers internationaux de sociologie, 126, 2009, p.99-113; Franck Cochoy, Savoir des affaires et march du travail: la naissance des disciplines de gestion Northwestern University, Genses , 34, mars 1999, p.80-103. 10. Odile Henry, Entre savoir et pouvoir. Les professionnels de lexpertise et du conseil, Actes de la recherche en sciences sociales , 95, dcembre 1992, p.37-54; Denis Saint-Martin, Building the New Managerial State. Consultants and
the Politics of Public Sector Reform in Comparative Perspective, Oxford, Oxford University Press, 2001, p.24-30. 11. La suite de ce texte sappuie sur des lments mobiliss dans mon ouvrage (P.Bezes, Rinventer ltat..., op.cit.), co m p lts d e d o n n es recu ei l l ies depuis 2009 dans le cadre de nouvelles recherches. Pour les annes 1970, larticle repose sur le dpouillement des archives de la direction de la Prvision et de la direction du Budget avec, notamment, les comptes rendus des runions
de la commission interministrielle de la RCB et du comit de liaison pour la formation COLIFOR (CAEF, Centre des archives conomiques et nancires). Pour les annes 2000, les donnes sur la RGPP ont t recueillies dans le cadre dun projet de recherche collectif, nanc par lAgence nationale de la recherche (ANR), et portant sur les rorganisations de ladministration franaise depuis 2007, notamment travers la vague de fusions. Projet MUTORG-ADMI ANR 08-GOUV-040.
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rebours des visions tlologiques et mcanistes, cet article propose danalyser les processus de production, de diffusion et de lgitimation des ides no-managriales en France depuis les annes 1970 en mettant laccent sur les porteurs, changeants, de ces savoirs, sur leurs positions dans ltat, galement variables, et sur la lgitimit, uctuante mais croissante sur le long terme, dont bnficient les instruments et principes no-managriaux sur cette priode. Il sagit donc de rendre compte de linstitutionnalisation progressive des ides et des recettes du New Public Management dans les politiques de rforme de ltat mais aussi dans les principaux lieux de formation (initiale ou continue) des hauts fonctionnaires en France. Pour comprendre cette concidence aujourdhui observe entre des contenus de rforme, des pratiques dexperts et des enseignements puisant largement dans le kit des recettes ranges sous le label de la nouvelle gestion publique, cette contribution propose dexpliquer la gense, la circulation et les usages de savoirs et de techniques de management destins aux organisations publiques et aujourdhui largement diffuss dans ladministration (indicateurs de performance, rmunration la performance, formes multiples de contractualisation, agences, rationalisation des processus, etc.). L analyse sinscrit dans la perspective des travaux analysant lmergence et la diffusion dides conomiques7, de savoirs au cur des politiques sociales8 ou de savoirs de gestion (prive)9 mettant notamment en exergue le rle des consultants10. L objectif est dclairer les conditions institutionnelles changeantes de dveloppement des techniques et des savoirs gestionnaires au sein des administrations publiques en insistant sur leur circulation entre des champs distincts (politique, bureaucratique, professionnel, acadmique), sur les interdpendances entre ces espaces et sur les effets de ces circulations sur les savoirs eux-mmes. Identiant de manire schmatise quatre priodes des annes 1970 aux annes 2000, larticle met en vidence les formes variables dappropriation et de soutien dont bncient ces recettes dans ces espaces selon les ressources et positions des experts, la viabilit politique de ces ides, la perception de leur utilit par les administrations, leur robustesse cognitive. En explorant
la trajectoire hexagonale de production des savoirs no-managriaux, il montre que les configurations historiques et institutionnelles des tats engendrent des circuits diffrents de fabrication, dimportation et de lgitimation des savoirs de nouvelle gestion publique. De ces dynamiques distinctes, rsultent des usages diffrencis des ides et techniques no-managriales selon les contextes. Ces diffrences nempchent cependant pas dobserver, sur le temps long, des phnomnes de convergence et linuence dominante de ces techniques11.
Les annes 1970 et lessor dun management public

La forte caractristique du dveloppement des instruments et des savoirs no-managriaux dans le cas franais est davoir t dveloppe au sein de ltat linitiative du ministre des Postes et Tlcommunications, dune part, et dcoles de formation dingnieurs et de hauts fonctionnaires, dautre part. Ils ont t avant tout ports par des universitaires en gestion qui avaient reu une formation aux tats-Unis dans le cadre du Master of Business Administration (MBA) et cherchaient appliquer au secteur public des techniques dveloppes au sein des entreprises. Dun point de vue conomique, lessor de ces instruments sest droul dans le cadre des programmes de formations aux techniques modernes de gestion, en mobilisant des nancements de la Rationalisation des choix budgtaires (RCB). partir du dbut des annes 1970, en effet, se dveloppe une communaut de promoteurs du management public, particulirement actifs dans llaboration dune doctrine et dans le dveloppement de diagnostics et de pratiques de gestion applicables au secteur public. Deux organismes jouent un rle important dans ce dveloppement, autour desquels se constitue une petite communaut professionnelle, htrogne. Dun ct, la suite de la constitution de la direction de lEnseignement suprieur administratif (DESA) du ministre des Postes et Tlcommunications et avec le soutien de lENSPTT (lcole des administrateurs des PTT), Marcel Duguet, administrateur des PTT o il occupe aussi la fonction de directeur-adjoint
[voir document Le projet de Centre inter-coles de management (CIEM), p.20-21]. Le professeur en gestion, Robert LeDuff, sengage aussi dans ce dveloppement au titre dun autre organisme, lInstitut dadministration
12. Le CESMAP sappelle au dpart Centre denseignement du management public. 13. Les formations amricaines sont principalement des MBA, parfois des Ph.D., au sein de la Columbia University, Sherbrooke University, Northwestern University, Michigan State University, Harvard University, Massachussetts Institute of Technology ou Stanford University. 14. Sur la FNEGE et le dveloppement de lenseignement suprieur de gestion en France, voir Marie-Emmanuelle Chessel et
Fabienne Pavis, Le Technocrate, le patron et le professeur. Une histoire de lenseignement suprieur de gestion, Paris, Belin, coll. Histoire de lducation, 2001. 15. Jean-Claude Thoenig, Enseigner le management public. Le courant actuel aux tats-Unis, Enseignement et gestion, 15, septembre 1976, FNEGE. 16. Centre des archives conomiques et nancires (CAEF), fonds Direction de la prvision, B52332, Runion du 16 juillet 1971. Comit de liaison pour la forma-
tion RCB (1971-1972). Projet de centre inter-coles de management (CIEM) et les moyens interministriels de recyclage des fonctionnaires ncessaires au dveloppement de la RCB, 9 juillet 1971. 17. CAEF, fonds DP, B52335. Rapport pour la commission de rationalisation des choix budgtaires. Voir galement Procs-verbal (2e partie) Sances de travail du 27 mai 1971 sur les difcults de la formation RCB. 18. Aude Terray, Des Francs-tireurs aux experts. Lorganisation de la prvision
conomique au ministre des Finances, 1948-1968, Paris, Comit pour lhistoire conomique et nancire de la France, 2002. 19. Voir lanalyse du problme par le directeur adjoint de la Direction de la prvision, Jean LeNoanne. Comit de liaison pour la formation RCB (1971-1972) avec len-tte Division des mthodes et de la diffusion de la RCB, Runion du 16 juillet 1971, op.cit. 20. CAEF, fonds DP, B52332, compte rendu de la runion du 17 avril 1972, Colifor.
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de la direction de lEnseignement suprieur, prconise la cration dun organisme interne charg de diffuser les ides modernes au sein du ministre. En 1970, il obtient la cration du CESMAP (Centre dtudes suprieures du management public12) qui propose une formation permanente (informatique, contrle de gestion, marketing, psychologie ou recherche oprationnelle) ouverte aux fonctionnaires ayant quatre huit ans danciennet dans la fonction publique ou les tablissements publics. La vingtaine de professeurs et assistants temps plein du CESMAP dans les annes 1970 sont, pour la plupart, issus du vivier des coles de gestion (notamment lESSEC et HEC) et de cursus universitaires en gestion mais aussi en conomie, en statistiques ou en nances. Une majorit des enseignants rpertoris dans le programme du CESMAP de 1972-1973 ont galement en commun davoir suivi une formation en gestion dans une universit amricaine, de type MBA13, sur nancement de la Fondation nationale pour lenseignement et la gestion des entreprises (FNEGE)14. Le processus est donc celui dun double transfert: transfert de savoirs de gestion prive vers le systme administratif; transfert de mthodologies et de formes denseignement dveloppes aux tats-Unis et importes en France15. Dun autre ct, un projet concurrent dorganisme transversal merge, galement en 1970, et se concrtise en 1973 sous la forme du CSFM (Centre suprieur de formation au management), association 1901 initialement appele Centre inter-coles de management (CIEM). Il sagit dune initiative commune sept grandes coles dingnieurs (cole polytechnique, cole centrale des arts et manufactures, cole nationale suprieure des tlcommunications, cole nationale suprieure des techniques avances, Institut national agronomique, cole nationale des ponts et chausses, lcole des mines) rejointes par lENA. Soutenu par la FNEGE, lorganisme a initialement vocation dispenser des enseignements (dans un programme modulaire) qui seront en partie communs aux managers du secteur public et ceux du secteur priv et nationalis16
des entreprises de luniversit de Caen, quil dirige. Dans un rapport en date du 27 mai 1971 sur la situation actuelle et les perspectives en matire de formation aux techniques de RCB dans luniversit17, il regrette la faible interpntration entre, dun ct, ladministration et le secteur priv et, de lautre, luniversit. Il dplore galement la sparation opre luniversit entre gestion prive et gestion publique. Dans les annes 1970, lessor des techniques de management public a donc quatre ressorts: pratique (montrer lutilit des techniques de gestion dans le programme RCB); conomique (dvelopper des activits qui apportent des ressources nancires); thorique (faire exister le management public comme doctrine); disciplinaire (le faire reconnatre comme discipline acadmique, tout le moins, enseigner). Les deux premiers enjeux sont lis aux obstacles que rencontre le programme de rationalisation des choix budgtaires (RCB) au dbut des annes 1970. Il sagit dabord dun important problme de formation. La rforme a initialement dvelopp ses principaux instruments (calcul conomique, tudes cots-avantages, budget de programmes) grce un petit groupe de hauts fonctionnaires et de contractuels ingnieurs, notamment au sein de la direction de la Prvision18. Toutefois en 1971, ces instruments dominante micro-conomique (tudes cots-bnces) ou gestionnaires (budgets de programmes) savrent extrmement techniques et conns des cercles dingnieurs conomistes. Les stages RCB organiss par la direction de la Prvision depuis aot 1968 sont en manque de candidats. La RCB peine diffuser ses mthodes lensemble des fonctionnaires et, particulirement, ceux dcrits comme ntant pas ingnieurs ou de formation littraire19. La cration en juin 1971 du Colifor, le Comit de liaison pour la formation RCB fait partie des initiatives qui visent dvelopper lesprit gestionnaire. En 1971, le CESMAP nouvellement cr, le CIEM futur CSFM en cours de cration, lInstitut dadministration des entreprises mais aussi un cabinet de conseil comme la CEGOS (alli au service des affaires conomiques internationales du ministre de lquipement)20 sont en concurrence pour obtenir le march de formation interministrielle ce quon appelle dsormais lintroduction au management ou les mthodes modernes de gestion. Le 12 juillet
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Projet de Centre inter-coles de management (CIEM) et les moyens interministriels de recyclage des fonctionnaires ncessaires au dveloppement de la RCB.
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21. Cest dailleurs ce que lui reprochent certains hauts fonctionnaires qui cherchent faire du management public le signe de leur modernit et de leur rformisme. Voir par exemple le troisime chapitre de Michel Massenet, La transposition dans ladministration des modles privs de gestion, La Nouvelle Gestion publique. Pour un tat sans bureaucratie , Paris,
Hommes et techniques, 1975, p.39-48. 22. Andrew Abbott, The System of Professions. An Essay on the Division of Expert Labor, Chicago, Chicago University Press, 1988. 23. Assistant luniversit de Nanterre, Patrick Gibert a t envoy, pendant lanne 1970-1971, la Northwestern University o il suit les cours de MBA en
gestion, avec un nancement de la FNEGE. Il est diplm de lIEP et dun DESS en sciences conomiques et droit public et possde une thse en conomie publique. 24. Patrick Gibert, Le Contrle de gestion dans les organisations publiques, Paris, d. dorganisation, coll. Management public, 1980; Patrick Gibert, Management public: management de la puissance
publique, thse pour le doctorat dtat en sciences de gestion, universit ParisII Panthon-Assas, 1983; Romain Laufer et Alain Burlaud, Management public. Gestion et lgitimit, Paris, Dalloz, 1980. 25. R.Laufer et A.Burlaud, Management public, op.cit., p.11; P.Gibert, Le Contrle de gestion, op.cit., p.28-30. 26. Ibid., p.24.
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1972, le Colifor cone le stage de formation aux mthodes RCB au CESMAP dont le programme est envoy aux directions du personnel des ministres durant lt 1972. Assis sur dimportants nancements interministriels, le dispositif RCB favorise donc lessor de la communaut professionnelle du management public. Les stages RCB permettent au CESMAP de tisser un rseau de relations et dappuis au sein des ministres sectoriels qui passent ensuite commande dautres formations. Ces dernires lui offrent la source principale de son nancement. Ce mode de dveloppement a des effets sur les formes que revt le management public. En instaurant une relation directe entre experts du management public et ministres sectoriels, les premiers sassurent une clientle locale mais affaiblissent leur rle de mdiateurs et perdent toute chance de pouvoir imposer le management public comme savoir monopolistique. La dmarche favorise la fragmentation du management public en techniques lmentaires diffuses la priphrie de ltat dans le cadre de formations continues. Ces instruments sont jugs dautant plus appropriables par les hauts fonctionnaires des ministres quils ne sont pas perus comme idologiques mais comme techniques. Dans les annes 1970, le troisime enjeu des groupes duniversitaires engags dans lentreprise du CESMAP est la fabrication dun management public comme doctrine, la fois cohrente et spcique au secteur public. Initialement, cette entreprise ne va pas de soi. En raison de lidentit des fondateurs, spcialistes des domaines du management dentreprise (contrle de gestion, marketing, nances, etc.), le management public nest dabord quune somme de spcialits fonctionnelles, rpliquant les fonctions dentreprise. En 1972-1973, le programme des formations proposes par le CESMAP dcline les grandes fonctions dune organisation: Informatique et organisations, Finance-contrle, Marketing, Mthodes quantitatives, Sciences humaines et organisations, Stratgie et politique gnrale. cette date, le management public nexiste pas en tant que tel. La diffusion de techniques par le biais de programmes de formation continue accentue la fragmentation: les techniques ne font pas doctrine et apparaissent dautant plus comme la seule transposition du priv au public 21. La priode est donc marque par un travail dcriture et de monte en gnralit destin intgrer des savoirs fonctionnels en lments complmentaires dune doc-
trine cohrente de management des organisations publiques. L entreprise sapparente la constitution de ce que le sociologue Andrew Abbott appelle une comptence juridictionnelle cest--dire un savoir confrant une lgitimit exclusive dexercer dans un champ dactivits22. partir de 1976, au CESMAP, sous limpulsion dun nouveau directeur scientifique (Patrick Gibert23) et sous linuence des premiers programmes de Public Management des universits amricaines, les thmatiques fonctionnelles sont progressivement rebaptises. Au tournant des annes 1980 paraissent les premiers manuels gnraux dun management public plus intgrateur, rdigs par des membres du CESMAP ou des grandes coles de gestion mais encore marqus par la domination des techniques de contrle de gestion24. Pour renforcer sa lgitimit et apparatre vritablement comme un savoir susceptible dtre reconnu comme une discipline, le management public doit donner des gages de scienticit. Le management public est lgitim comme un savoir pour les administrations en tant quelles sont dabord des organisations et non des bureaucraties. Ladministration est considre comme un ensemble de grandes organisations, dont lapparition caractrise la mise en place de ltat-providence (pour le secteur public) mais aussi lvolution du secteur conomique priv, marqu par le gigantisme des entreprises25. Cette nouvelle donne pose aux administrations des problmes de contrle et de gestion, plus ou moins comparables aux grandes rmes: elle ncessite le dveloppement dune science des organisations publiques26 qui combine des savoirs pratiques et informels pour grer cette complexit (esprit managrial, adaptation la nature de lorganisation ou la nature de la situation, analyse du problme, etc.) et lutilisation de techniques modernes de gestion applique. Le quatrime enjeu majeur du processus de professionnalisation est la constitution dune vraie lire de formation et de recherche, reconnue par ltat et sanctionne par la cration de diplme universitaire. Cet enjeu rvle directement la concurrence qui oppose les garants de la formation classique des hauts fonctionnaires, largement domines par les savoirs juridiques, et ceux qui promeuvent la science managriale en plein essor. Pour le directeur scientique du CESMAP, la prgnance des concours administratifs, labsence de la gestion publique dans les preuves demandes
et la force du modle des coles de fonctionnaires dans le systme franais relguent le management public une existence hors du systme27 cest--dire non articule la formation initiale des agents publics. La centralisation de la formation des hauts fonctionnaires au sein de lENA redouble et accentue le phnomne pour lencadrement suprieur. Les formations (universitaires ou professionnelles) proposes par le CESMAP, le CSFM ou les grandes coles de gestion privilgient donc dabord la formation permanente destines aux agents publics ou des publics dtudiants susceptibles dorienter leurs carrires vers le secteur public (tablissements publics, organisations hospitalires, collectivits locales, etc.). Dans les annes 1970, lenseignement du management public est fragmentaire et strati, souvent soumis au contrle des dfenseurs des savoirs juridiques qui contestent sa lgitimit de doctrine et le rduisent des techniques. Dans une intervention au colloque CESMAP de 1980, le directeur des tudes de lENA, professeur de droit public, met directement en cause la prtention du management public constituer un savoir gnral, une science et mme une discipline, tous critres justiant quil puisse constituer un savoir du dispens dans linstance ducative centrale des hauts fonctionnaires:
Ainsi rduit, le management public est renvoy aux seules mthodes de gestion. Il ne saurait prtendre rivaliser avec les savoirs juridiques. Le conit entre tenants des savoirs juridiques traditionnels, gardiens du monopole de linstitution ducative, et tenants dun savoir import (du priv et, en partie, des pays anglo-saxons) illustre les limites dune stratgie focalise sur le souci de reconnaissance par ltat. Concrtement, ltat ne reconnat la connaissance managriale que comme un savoir subordonn. Le management public reste majoritairement centr sur la formation continue, ce qui contribue accentuer la dimension technique et fonctionnelle des enseignements et affaiblit dautant les possibilits de monte en gnralit thorique de savoirs qui sont dabord pratiques. La stratgie des promoteurs du management public, marque par le souci de constituer un savoir acceptable dans ltat et reconnu par lui, et les contraintes qui psent sur eux renforce la dimension fonctionnelle (le management comme ensemble de mthodes) ou analytique (le management comme cadre danalyse et de changement), au dtriment de la structuration, inabstracto et de lextrieur, dune doctrine cohrente et systmatique, vocation thorique ou idologique.
M.Lemoyne de Forges, directeur des tudes de lENA tmoigne par exemple que malgr les discussions qui ont eu lieu depuis dix ans dans son cole, lon nest toujours pas certain que le management public soit un corps de doctrine; lon nest pas certain quil sagisse dun ensemble de connaissances transmettre de la mme manire que lon peut transmettre des connaissances en comptabilit ou en droit administratif. En ce sens, lENA ne prtend pas former au management. En revanche si le management est une mthode dapproche, une sorte de savoir-faire que des coles essayent de transmettre, alors cette ide tait lorigine mme de la rforme de la scolarit de lENA en 1971. M.de Forges estime pour sa part que si le CESMAP fait comme la dit M.Gibert, directeur scientique du CESMAP du management 90% dans le domaine de la formation permanente alors lENA ferait dans cet esprit 95% du management public en matire de formation initiale. [] Sufrait-il dutiliser le contenu des enseignements existant dans plusieurs coles administratives, den changer les intituls pour que cela ressemble ce qui est enseign outre-Atlantique sous le thme management? Une interprtation ainsi volontairement excessive a pour objet de faire exprimer en pralable ce que lon entend par management public avant dessayer de construire des enseignements et de prciser leur contenu28.
27. Patrick Gibert, Esquisse du bilan de la pratique franaise, communication au colloque sur le management des politiques publiques, 27-28 octobre 1980, ENA (commission n3 sur la formation au management public). 28. Maurice Desplas, La formation au management, dbats au colloque sur
Les annes 1980 et le management public sans politique

Les savoirs de management public continuent tre ports et dvelopps tout au long des annes 1980 dans une conguration politique et administrative qui ne favorise pas leur diffusion. La priode 1981-1984 se caractrise, en effet, par la coexistence de trois interventions simultanes contradictoires sur le systme administratif franais qui marginalisent, dune manire gnrale, les politiques de rforme administrative en tant que telles. Selon les termes de Marion Fourcade-Gourinchas, les institutions rendent certaines alliances intellectuelles possibles et dautres moins probables29. En loccurrence, les contraintes administratives, politiques et professionnelles des annes 1980 favorisent une certaine mise en forme des savoirs managriaux. Trois dterminations inuencent les conditions de production, les ressources mobilisables et les savoirs eux-mmes susceptibles dintervenir sur ladministration au nom de lamlioration de son efcacit. La politique de dcentralisation de 1981-1984 est pense comme un rquilibrage constitutionnel de la Cinquime Rpublique et donne la priorit aux renforcements des pouvoirs des collectivits locales. Son effet
le management des politiques publiques, 27-28 octobre 1980, ENA (commission n3 sur la formation au management public). 29. M.Fourcade-Gourinchas, Les conomistes et leurs discours. Traditions nationales et science universelle, op.cit.
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30. O.Henry, Entre savoir et pouvoir, art.cit. 31. Elle sinscrit ainsi dans le prolongement de la loi du 19 octobre 1946 porte par Maurice Thorez alors vice-prsident du Conseil charg de la fonction publique.
32. Dclaration de Jean LeGarrec, pour le gouvernement, Assemble nationale, 2e sance du 26 novembre 1985, JO Dbats, AN, p.4885. Le document rfrence date de dcembre 1985, cf. Secrtariat auprs du Premier ministre charg de la
fonction publique et des simplications administratives, Une politique pour ltat. Dix objectifs pour la modernisation de la fonction publique , dcembre 1985. Le document est ensuite publi sous le titre La Mutation de lAdministration. Objectifs
et conditions , Paris, LaDocumentation franaise, 1986. 33. Pour une vue complte sur cette priode, voir P.Bezes, Rinventer ltat, op.cit., p.255-339.
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sur ladministration est indirect par le biais des transferts de comptences mais graduel en matire de transferts deffectifs. Durant la priode 1982-1988, le march du conseil connat en France une trs forte expansion, sous leffet dune croissance de la demande laquelle participent les administrations publiques. La dcentralisation engendre une demande de conseil de la part des collectivits locales ou des ministres affects par la rforme. Selon une enqute de lINSEE cite par Odile Henry30, leffectif total employ dans les cabinets de conseil en organisation et dtudes informatiques est pass de 45125 146629 entre 1982 et 1989 tandis que le nombre dentreprises de conseil en organisation a doubl de 1984 1989 (4634 en 1984 contre 8587 en 1989). Ce boom du conseil est galement li au dveloppement de linformatisation et lessor des Socits de services et dingnierie en informatique (SSII). La politique de rationalisation et dintgration du statut de la fonction publique inue galement sur le dveloppement des savoirs managriaux. Par la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, Anicet LePors, ministre de la Fonction publique et des rformes administratives, rafrme la valeur du statut de la fonction publique et de ses principes31. Il accrot la cohrence formelle de ldice et en organise lextension aux trois fonctions publiques (dtat, territoriale et hospitalire) par le biais dun texte transversal et de trois lois spciques. Laccent est mis sur les droits et la participation des fonctionnaires, sur leurs devoirs et obligations mais aussi sur lidal autorgulateur de la fonction publique, idal fond sur le renforcement du pouvoir des organisations syndicales et sur la participation des agents publics. Enn, la politique budgtaire, mene ds 1982, sefforce de matriser les dpenses publiques en modiant les procdures de ngociation des rmunrations dans la fonction publique par le biais dinstruments discrets. Dans ce contexte, les expertises managriales ne bncient paradoxalement pas du soutien de la direction du Budget dont laction privilgie les instruments rudimentaires de rgulation budgtaire (annulation, gel ou mise en rserve de crdits). Cette contrainte administrative est importante car elle oriente les alliances possibles du management public franais. Plus globalement, la majorit socialiste et communiste (1981-1984) puis, partir de 1984, le gouvernement socialiste du Premier ministre Laurent Fabius sont, pour des raisons diffrentes, peu favorables des appropriations politiques radicales des techniques
ou savoirs managriaux. La conjoncture politique dans la premire moiti des annes 1980 ne permet pas une radicalisation des thses gestionnaires sur ladministration. Avec la simultanit de la dcentralisation, de la politique de rigueur et de la politique de renforcement et de rationalisation du statut de la fonction publique, ladministration devient un enjeu de politiques (publiques) mais galement un enjeu politique. La comptition que se livrent, au sein de la majorit de gauche, des groupes concurrents (grands lus locaux, PCF, seconde gauche) en faveur de programmes de rforme contradictoires sur ladministration (transferts, rafrmation du statut de la fonction publique et nouvelle politique conomique) rend les questions administratives plus sensibles politiquement. C'est dautant plus le cas que se produit dans lopposition une radicalisation no-librale qui conduit les partis de droite revendiquer des positions anti-tatiques et anti-bureaucratiques inspires de la nouvelle droite britannique (Thatcher) ou amricaine (Reagan). Comme le montre le programme lanc en 1985 par le secrtaire dtat la Fonction publique et aux simplications administratives Jean LeGarrec32, la majorit socialiste au pouvoir de 1984 1986 privilgie donc un registre de rforme susceptible de neutraliser les conits et de constituer un compromis politique et lectoral. Les formes de dveloppement des techniques et savoirs managriaux retent les contraintes institutionnelles de la priode. Les initiatives priphriques portes par des experts en rforme (universitaires et spcialistes du management de la priode prcdente, consultants) dpendent des arrangements mis en place au dbut des annes 1980 et anticipent sur les chances que leurs expertises soient reprises par les acteurs politiques et administratifs majeurs. Les interdpendances avec les politiques existantes (dcentralisation, statut, budget) ont un impact sur les savoirs et par ricochet sur le contenu des rformes en construction puisque les acteurs politiques (et leurs cabinets) dpendent des expertises disponibles quils slectionnent et sapproprient selon les logiques du champ politique. Les annes 1980 sont marques par une constellation de petites communauts rformatrices, parcellaires, concurrentes, qui se dveloppent de manire priphrique et autonome et bncient de relations ponctuelles et parfois contractuelles avec des ministres. Aucune ne propose de doctrine gnrale mais toutes assurent la promotion dune dmarche managriale ou dun instrument spcique: valuation de politiques, contrle de gestion, cercles de qualit, analyse stratgique de lorganisation33.
34. Bertrand Jouslin de Noray, Le mouvement international de la qualit, in Vincent Laboucheix, Trait de la qualit totale, Paris, Dunod, 1990, p.3-12. Le Japon fait alors gure de modle organisationnel. Voir louvrage dOctave Glinier, alors prsident de la CEGOS, Morale de la comptitivit. Leons du Japon pour la France, BoulogneBillancourt, Hommes et techniques, 1981. 35. Georges Archier, Le Soleil se lve louest , Paris, Sofedir, 1981. 36. Herv Srieyx, Mobiliser lintelligence
de lentreprise. Cercles de qualit et cercles de pilotage , Paris, Entreprise moderne ddition, 1982. 37. Gilbert Raveleau, Les Cercles de qualit franais , Paris, Entreprise moderne ddition, 1984 et Bernard Monteil, Michel Prigord et Gilbert Raveleau, Les Outils des cercles et de lamlioration de la qualit, Paris, d. dorganisation, 1985. 38. Par exemple, CEGOS, Pratique des cercles de qualit , Paris, Hommes et techniques, 1982.
39. Louvrage de Georges Archier et Herv Srieyx, LEntreprise du 3e type, Paris, Seuil, 1984, connat un vif succs. 40. Jacques Chevallier, Le discours de la qualit administrative, Revue franaise dadministration publique , 46, avril-juin 1988, p.287-309. 41. Isabelle Orgogozo, Des cercles de qualit dans ladministration: pourquoi pas?, Regards sur lactualit, 116, dcembre 1985, p.23-31. 42. Isabelle Orgogozo, Les Paradoxes
de la qualit, Paris, d. dorganisation, 1987 (prface dHerv Srieyx, prsident dEUREQUIP); Isabelle Orgogozo et Herv Srieyx, Changer le changement. On peut abolir les bureaucraties , Paris, Seuil, 1989. 43. Pour une synthse des diffrentes runions de ce groupe, voir AFCERQ, Le management participatif et la qualit dans la fonction publique, Cahiers techniques , 1988.
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Le premier rseau dexpertises sur ladministration qui connat un vif succs dans la premire moiti des annes 1980 se dveloppe autour des cercles de qualit, dmarche thrapeutique de management base de participation. Il aide caractriser les formes du management public produites et lgitimes ces annes-l. Le march du conseil est alors domin par lessor du mouvement de la qualit et par la technique des cercles de qualit qui constitue, petit petit, une nouvelle thrapeutique organisationnelle pour ladministration. En France, la cristallisation sur les cercles de qualit sopre travers lorganisation de confrences sur la motivation au travail et la participation dans lentreprise en 1979 par lAFCIQ (Association franaise pour le contrle industriel de la qualit)34. En mai 1981, est cre lAFCERQ (Association franaise des cercles de qualit) qui ralise, de 1981 1987, la promotion des cercles de qualit et du management participatif. Le prsident-fondateur est un mdecin, Georges Archier35, devenu consultant auquel sassocient dautres personnalits du monde du conseil comme Herv Srieyx36 ou Gilbert Raveleau, dlgu gnral de lAFCERQ partir de 1983, tous deux consultants au sein du cabinet EUREQUIP37. Au dbut des annes 1980, la promotion des cercles de qualit est le fruit de grands cabinets qui investissent cette mode managriale, en particulier la CEGOS38 et EUREQUIP. L AFCERQ connat un vif succs, dveloppe des formations pour les entreprises mais aussi les administrations et mobilise des soutiens grce de nombreuses publications39 mais aussi lorganisation de colloques nationaux sur les cercles de qualit de 1982 1985. Les administrations ne restent pas lcart de cette thrapeutique organisationnelle40. Des expriences dissmines, mobilisant les cercles de qualit, se font jour au dbut des annes 1980 au sein des services extrieurs ou locaux, dans ladministration ou les organismes publics. merge ainsi une petite communaut dexperts dont lanimation est bientt assure par une charge de mission la direction rgionale de lINSEE, Isabelle Orgogozo, alors en charge de la formation. Elle investit la thmatique des cercles de qualit, entre en relation avec des consultants de la CEGOS, dEUREQUIP et de lAFCERQ et organise des formations sur le sujet lENA. Elle devient progressivement une des porte-parole des cercles de qualit au sein de ladministration. Elle en
fait la promotion dans un article-plaidoyer destin aux fonctionnaires41 puis dans une srie douvrages dont certains sont co-signs avec Herv Srieyx, le prsident dEUREQUIP42. Sous sa prsidence, se met en place au sein de lAFCERQ, en septembre 1985, un groupe de travail spcique consacr la fonction publique43. Des fonctionnaires de lINSEE, de la Caisse des dpts, des DDE, du CNRS, du ministre des Affaires sociales (CPAM) ou de lAgriculture sont mobiliss. Les engagements dans les cercles sont vcus, par les plus fervents, comme relevant dune forme de militantisme. L cho rencontr par les cercles de qualit dans ladministration rete les contraintes des congurations de rforme et linuence que leurs interactions exercent sur la slection dexpertises viables. Les cercles de qualit contiennent une rfrence implicite aux besoins et aux satisfactions des administrs qui constituent la gure extrieure lgitimant lidal de qualit quil faut satisfaire. Ils permettent de donner une forme concrte ladministr travers lobjectif de qualit et la responsabilisation des agents publics au niveau local et rpondent aux soucis des modernisateurs dengager une politique mettant laccent sur le service lui-mme. Ils sont aussi conformes aux ides dgalit et dautocontrle rafrmes dans la rationalisation du statut de la fonction publique. Ils se diffusent dautant plus facilement quils ne remettent pas en cause la hirarchie et la distribution des pouvoirs dans lorganisation. Au contraire, ils sappuient sur les dmarches participatives et visent avant tout remobiliser les agents publics autour dobjectifs quils dnissent localement. Le processus compte autant que le rsultat lui-mme. Prenant appui sur les fonctionnaires, les cercles valorisent de petites units humaines guides par lide de rsolution collective de problmes rgls localement. Enn, ces dispositifs autonomes et autosufsants (bien que guids par des informations formates de faon rigide) conviennent parfaitement une conguration de rforme dans laquelle aucune politique publique ne vient soutenir les dispositifs de gestion. Ils doivent se porter tout seuls. Dans la formulation pour lentreprise, la spcicit des cercles de qualit est de coner linitiative aux salaris qui dterminent eux-mmes leurs objectifs mais en cohrence avec les objectifs plus larges xs auparavant par la direction. Dans la formulation
Philippe Bezes
44. Pour le dtail, Philippe Bezes, The hidden politics of administrative reform: cutting French civil service wages with a low-prole instrument, Governance. An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 20(1), janvier 2007, p.23-56; P.Bezes, Rinventer ltat..., op.cit., p.235-243. 45. Sur lhistoire de lvaluation des politiques publiques, Vincent Spenlehauer, Lvaluation des politiques publiques, avatar de la planification, thse de doctorat de science politique, universit Pierre Mends-France de GrenobleII, IEP de Grenoble, 1998, p.434-482.
46. Form au CESMAP au dbut des annes 1970, Jean-Pierre Nioche le quitte en 1975 lors de la premire crise de lorganisme. Initi lvaluation des politiques publiques par Reinhard Angelmar, disciple de DonaldT. Campbell et spcialiste des sciences sociales appliques, Jean-Pierre Nioche devient un des promoteurs de lvaluation des politiques publiques lorsquil est nomm, en 1978, professeur au dpartement Stratgies dHEC. Voir Jean-Pierre Nioche, De lvaluation lanalyse des politiques publiques, Revue franaise de science politique, 32(1), fvrier 1983, p.32-61; Jean-Pierre Nioche, Lvaluation
des politiques publiques: Franais encore un effort, CESA-Les cahiers de recherche, 200, 1982. 47. Jean-Pierre Nioche, Les problmatiques du phnomne administratif, CESA-Les cahiers de recherche , 226, 1983, p.11-12. 48. Ibid., p.24. 49. Idem. 50. Sur Services publics, voir Lionel Chaty, LAdministration face au management. Projets de service et centres de responsabilit dans ladministration franaise, Paris, LHarmattan, coll. Logiques politiques, 1997. Outre cet ouvrage, je mappuie sur
mes propres donnes, notamment des entretiens conduits avec des membres ou des sympathisants de lassociation et les comptes rendus des runions de lassociation (archives personnelles de Martine Bellon, adhrente de lassociation partir de 1984). 51. Pour la prsentation exhaustive de ces thmes, je me permets de renvoyer ma thse, Philippe Bezes, Gouverner ladministration. Une sociologie des politiques de la rforme administrative en France (1962-1997), thse de science politique sous la direction de Jacques Lagroye, IEP de Paris, 2002, p.685-697.
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applique ladministration, la production des objectifs locaux par des cercles est largement privilgie sur la mise en cohrence des cercles avec les objectifs gnraux du service ou du ministre. Un deuxime exemple permet de prciser les raisons qui font que des hauts fonctionnaires sintressent, dans les annes 1980, aux savoirs et instruments gestionnaires. Pour le dire dune formule, le management public y est mobilis contre la direction du Budget et souvent prsent, par ses promoteurs, comme une alternative la politique de rigueur entame en 1982. De fait, dans la premire moiti des annes 1980, la direction du Budget ne sintresse pas aux outils de gestion ou au changement institutionnel. La croyance dans lefcacit des rformes de gestion ou de structures en matire de rduction de la dpense publique est alors faible: les instruments traditionnels comme la rigueur salariale dans la fonction publique ou lannulation de crdits sont jugs plus efcaces et plus ables44. En opposition, certains hauts fonctionnaires praticiens issus des ministres sectoriels sintressent aux ides du management public comme alternative souhaitable la politique de rigueur mene par la direction du Budget juge trop brutale. Le succs de lvaluation des politiques publiques cette priode, marque par lorganisation dun colloque en dcembre 1983 qui rassemble un trs grand nombre de hauts fonctionnaires (des ministres, des cabinets ministriels, des grands corps), des experts, universitaires et chercheurs et des lves de lENA ou dHEC (440 participants)45, illustre cette alliance. Les promoteurs de lvaluation de politiques publiques par exemple Jean-Pierre Nioche, professeur HEC46 dfendent cette technique comme une alternative des instruments de gestion (contrle de gestion, direction par objectif, gestion de personnel) qui retent trop brutalement un principe de transposition des mthodes des entreprises aux administrations47 et mconnaissent les processus rels de dcision et daction des pouvoirs publics48. L valuation est vante comme linstrument de connaissance idal, adapt un contexte marqu par la croissante des enjeux interministriels et par la dcentralisation mais aussi une conguration dans laquelle les rformes pralables
[cest--dire portant sur les rgles structurantes du systme budgtaro-comptable, NdA] telles que la modication de la procdure budgtaire ou celle de la comptabilit publique [sont] quasi-insurmontables49. Les discussions menes au sein de lAssociation Services publics (ASP), cre en 198050 et qui rassemble lors de ses runions et de ses colloques des hauts fonctionnaires de gauche et des experts de tous horizons (juristes, sociologues, spcialistes du management public ou de la science administrative), donnent voir un usage similaire. Dans ses prises de position, lAssociation Services publics articule la dfense de la lgitimit du service public, face aux attaques no-librales des partis de droite, avec lintroduction dinnovations managriales. Le dpouillement des thmes des runions quelle organise en 1984 et 1985 et des colloques du 19-20 octobre 1985 et du 27-28 novembre 198751 montre que les principales composantes du management public sont discutes: instruments relatifs aux techniques dorganisation budgtaire (normes pluriannuelles dvolution des grandes masses budgtaires, globalisation des enveloppes budgtaires, ngociation de contrats au niveau interministriel, diffusion de nouvelles mthodes de gestion, valuation) et aux instruments favorisant la dcentralisation des responsabilits et lorganisation administrative (dmarche projets, centres de responsabilit, etc.). La direction du Budget est plusieurs fois mise en cause par lASP. Lors du colloque des 27 et 28 novembre 1987 la Sorbonne dans lequel lassociation soumet au dbat onze propositions de rforme, la neuvime, prsente par Christian Join-Lambert, constitue presque une attaque lencontre de la direction du Budget. Sous le titre Des budgets plus experts, plus ngocis, plus arbitrs, le texte dnonce une procdure budgtaire brutale, imposant la contrainte nancire sans distinction des intrts en prsence. La provocation illustre acontrario la faible viabilit administrative des ides managriales. Le rformisme managrial prn par lASP joue les ministres sectoriels et leur lgitimit de praticiens contre le Budget et cherche sappuyer sur leurs initiatives et celles des agents, en faveur de lautonomisation des services en centres de responsabilit autour de projets.
52. Peter Self, Government by the Market? The Politics of Public Choice, Basingstoke, Macmillan, 1993; K.Dixon, Les vanglistes du march, op.cit. 53. C.Pollitt, Managerialism and the Public Service, op.cit. 54. Christopher Hood, The Art of the
State. Culture, Rhetoric, and Public Management, NewYork, Oxford University Press, 1998. 55. Citons notamment les budgets de programmes, le dveloppement doutils de gestion, la multiplication des indicateurs, des mcanismes de contractualisation ou
la fongibilit des crdits, la mise en place rcente de processus dvaluations individualises, lexprimentation de rmunrations au mrite dans la haute fonction publique ou lafchage de la logique de comptences comme une ncessit dans la gestion des ressources humaines. Ces
multiples outils sont prsents de manire systmatique, par exemple, ds 1995, dans les publications du comit PUMA ( public management ) de lOCDE, voir OCDE, La Gestion publique en mutation. Les rformes dans les pays de lOCDE, Paris, 1995.
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Ainsi, alors qu la mme priode en Grande-Bretagne, les savoirs managriaux sont articuls, via les think tanks de la nouvelle droite52, la critique anti-bureaucratique porte par les thories conomiques du Public Choice et sont qualis de no-taylorisme53, larticulation du management public aux thories conomiques de la bureaucratie (marginalement dfendues par des conomistes comme Guy Terny ou mile Lvy) et aux enjeux de discipline budgtaire ne sopre pas en France. Au milieu des annes 1980, la culture du rsultat et de la responsabilisation est moins porte par la direction du Budget que par une association mlant hauts fonctionnaires et experts. Logiquement, les programmes de rforme administrative de la seconde moiti des annes 1980 ne retiennent du management public que des instruments de gestion balkaniss sans importer lensemble des rexions qui leur sont lies. Ainsi, en 1986, le programme politique de modernisation administrative, forg par Jean LeGarrec, secrtaire dtat charg de la Fonction publique et des simplications administratives, comporte-t-il trois grandes composantes: la participation des agents publics la gestion de ladministration, lamlioration des relations administration-administrs (informer, simplier, protger les droits des usagers) et lintroduction incrmentale dinstruments managriaux (gestion des effectifs, organisation de la mobilit, contrle de gestion et surtout valuation des politiques publiques). Le contexte politique conforte lorientation instrumentale et exprimentale du management public centre sur les mthodes modernes de gestion. En dpit deffets dannonces libraux, le programme de modernisation administrative du gouvernement de Jacques Chirac (1986-1988) valorise les cercles de qualit dans ladministration. De mme, la politique du Renouveau du service public, lance en fvrier 1989 par le Premier ministre Michel Rocard, institutionnalise cette formule de compromis dun management public qui rafrme la valeur des arrangements historiques et introduit graduellement, sous forme exprimentale, de nouveaux outils de gestion (contrat, allgement de la tutelle et du contrle, globalisation des crdits) ainsi quun dispositif dvaluation des politiques publiques. Le management public des annes 1980 en France se dveloppe ainsi autour dune forte composante participative et auto-rgulatrice, que lon pourrait aussi appeler galitaire54, et repose sur une diffusion par exprimentation prfre des politiques constituantes qui imposeraient de nouvelles
rgles de faon systmatique et obligatoire. Cette structuration de la doctrine renvoie simultanment aux choix des promoteurs du management public et aux dterminations ministrielles, politiques et professionnelles qui en inuencent imperceptiblement la substance tout au long des annes 1980.
Du management public au New Public Management en France: la technocratisation des savoirs dans les annes 1990
Dans les annes 1980, la modernisation se prsente comme une rforme intra-administrative. Il sagit dintroduire prudemment des instruments de gestion sans modier les arrangements institutionnels historiques. partir de 1993, le dveloppement dune politique tiquete rforme de ltat connat des transformations signicatives et trois ressorts: un diagnostic de crise des faons de faire historiques du systme administratif; la mise en cause, beaucoup plus systmatique, des rgles fondamentales de ladministration en termes dorganisation, de gestion des ressources ou de gestion du personnel; la stabilisation, dans les rapports consacrs ladministration et les projets de rforme, dune doctrine globale, intgrant sur un mode cohrent des techniques, largement inspires des conceptions et des instruments du New Public Management. Les emprunts implicites ou explicites des principes ou des instruments du New Public Management deviennent systmatiques dans les grands rapports de rforme de ltat successivement publis dans les annes 1990, comme dans les rformes inities la n des annes 1990 (la loi organique du 1eraot 2001 dite LOLF)55. Les instruments managriaux sont dsormais mobiliss sur la plupart des dimensions constitutives du systme administratif organisation, personnel, nances, service au public et sont prsents comme les lments articuls dune doctrine globale et cohrente. Ce succs de la nouvelle gestion publique dans les annes 1990 ne va pas de soi. Dans les annes 1980, la communaut professionnelle des promoteurs du management public nest en effet pas parvenue occuper une place au centre de ltat ni asseoir sa position institutionnelle et sa juridiction intellectuelle. Les programmes en sont rests lintroduction exprimentale doutils de gestion, sans remise en cause des rgles constitutives
Philippe Bezes
56. Franois de Closets, Le Pari de la responsabilit. Commission Efcacit de ltat du Xe Plan, Paris, Payot, 1989. 57. Il sagit de la mission sur les responsabilits et lorganisation de ltat, dont le rapport est rendu en juin 1994, voir Christian Blanc, Pour un tat stratge garant de lintrt gnral, Commissariat gnral du Plan, commission tat, administration et services publics de lan 2000, Paris, LaDocumentation franaise, 1993. 58. Mission sur les responsabilits et lorganisation de ltat en France, Ltat en France. Servir une nation ouverte sur le monde. Rapport au Premier ministre,
Paris, LaDocumentation franaise, 1995. 59. Ingnieur de lcole des mines de Nancy, possdant une matrise de sciences conomiques, il est major de lENA (1980), devient auditeur au Conseil dtat puis matre des requtes (1984). Il est prsident de la mission juridique du Conseil dtat auprs du ministre de lIndustrie et de la Recherche (1980-1984), prsident de lANVAR (Agence nationale de valorisation de la recherche) de 1984 1986 et enfin directeur de lAdministration gnrale au ministre de la Culture et de la Communication (1986-1992). Juste avant duvrer pour la mission, il est brivement directeur du cabinet de Simone
Veil (ministre dtat, ministre des Affaires sociales, de la Sant et de la Ville). 60. Ce comit des sages regroupe des hauts fonctionnaires qui exercent une activit professionnelle dans le secteur priv tels Michel Bon (inspecteur des nances, directeur gnral de lANPE et ancien directeur de Carrefour), Yves Barb (inspecteur des nances, directeur gnral adjoint des Automobiles Peugeot) ou Michel Pinault (ancien secrtaire gnral du Conseil dtat, directeur des affaires juridiques et scales de lUAP), un professeur de cardiologie, Alain Carpentier (chirurgien, enseignant, chercheur de rputation internationale), ainsi que des
personnalits rputes proches du gouvernement, par exemple le juriste Didier Mauss, proche ddouard Balladur et du ministre de la Fonction publique Andr Rossinot. 61. Entretien men le 10 mars 1995. 62. Commissariat la rforme de ltat, Avant-projet de plan triennal pour la rforme de ltat, 31 octobre 1995, document non publi, archives CRE. 63. Pour le dtail, P.Bezes, Rinventer ltat..., op.cit., p.377-382. 64. Mission sur les responsabilits et lorganisation de ltat en France, Ltat en France, op.cit., p.83.
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du systme administratif. Pour caractriser la nouvelle conguration, on dfend lhypothse dune dpossession paradoxale: le succs franais de la nouvelle gestion publique ne repose pas sur la communaut dexperts du management public des annes 1980 (qui fait au contraire lobjet dune relative marginalisation) mais sur plusieurs groupes de hauts fonctionnaires qui, dans les annes 1990, importent les thses en vogue dans les pays anglo-saxons de la nouvelle gestion publique, pour en proposer une adaptation franaise; ils jouent ainsi le rle de traducteur, de mdiateur et dimportateur du New Public Management et en deviennent les experts et les porteurs. Deux mouvements doivent tre distingus Une premire dynamique dans les annes 1990 rside dans les multiples crations de lieux publics de fabrication dexpertises de rforme de ltat et dans le contenu de leurs expertises. Pour la premire fois, des commissions ofcielles du Plan prennent directement ltat pour objet. la commission Efcacit de ltat du Xe Plan (1989-1992), prside par le journaliste Franois deClosets56, succde en 1992, dans le cadre des travaux prparatoires du XIe Plan, la commission de rexion sur ltat, tat, administration et services publics de lan 2000, prside par Christian Blanc, ancien prfet (1983-1989), ancien prsident de la RATP (1989-1992), alors nouveau patron dAir France57. En novembre 1993, le Premier ministre douard Balladur cone une nouvelle commission de rforme de ltat58 Jean Picq, un conseiller-matre la Cour des comptes dot dune exprience du secteur priv lArospatiale et chez Hachette. Elle est structure en trois blocs distincts: une direction partage entre le prsident Jean Picq et le rapporteur gnral Jean-Ludovic Silicani59 qui, matre des requtes au Conseil dtat, a une exprience dans deux tablissements publics; un comit de six membres pleins et deux associs qui constitue, avec le prsident, linstance dlibratrice60 et se dnit comme un comit de sages; un groupe largi comprenant six rapporteurs gnraux adjoints et 23 rapporteurs qui, issus des grands corps de ltat et des grands ministres sectoriels, sont chargs de raliser dans le dlai trs court
de trois mois un ensemble daudits des grands secteurs daction de ltat. Jean Picq a refus de recourir aux cabinets de conseil: Je ne voulais pas de cabinet daudit. Ctait une rexion sur ltat, pas une rforme administrative. En revanche, je les ai associs deux ou trois fois comme consultants sur ma mthode et ma matrice. On voulait puiser dans les forces de ltat. On a choisi par cooptation ou par appel au corps61. Dans la continuit de ce mouvement, un Commissariat la rforme de ltat (CRE) est ofciellement cr en septembre 1995. Dirig par Jean-Ludovic Silicani et compos dune vingtaine de hauts fonctionnaires, il est conu pour couvrir lensemble des champs administratifs et contribue la constitution dune expertise cohrente et intgre. En vertu de la circulaire du 26 juillet 1995 sur la rforme de ltat que le directeur du CRE a largement contribu crire, lorganisme labore un ambitieux plan triennal de rforme de ltat62. Dans les commissions de ce type, une nouvelle forme dorganisation tatique est prconise et se lgitime, qui acclimate les principes et solutions prns par le New Public Management. Lexamen dun corpus constitu des rapports des quatre commissions de rforme conrme lmergence dune reprsentation globale et cohrente de ltat, en nette rupture avec les programmes de modernisation63. Le leitmotiv de la nouvelle architecture organisationnelle dessine par les rapports repose sur le souci de sparer et diffrencier les fonctions stratgiques de dcision, de conception, de pilotage mais aussi de contrle ou dvaluation des politiques publiques, des fonctions dites administratives charges de la mise en uvre, de la simple excution ou de la prise en charge des politiques publiques. Promouvant lidal dun tat-stratge et dun recentrage de ltat, les rapports font galement la part belle une srie de techniques managriales intgres dans une doctrine globale de rorganisation: recomposition des administrations centrales en directions stratgiques dtat-major64, externalisation, rforme des comptences et qualications requises pour accder la haute fonction publique, contractualisation des relations entre administrations
65. Philippe Bezes, La mission Picq ou la tentation de larchitecte. Les hauts fonctionnaires dans la rforme de ltat, in Olivier Nay et Andy Smith (dir.), Le Gouvernement du compromis. Courtiers et gnralistes dans laction publique, Paris, Economica,
coll. tudes politiques, 2002, p.111-147. 66. Voir par exemple, louvrage de lancien chef du bureau 1-B, Bernard Abate, La Nouvelle Gestion publique, Paris, LGDJ, coll. Finances publiques, 2000; galement Sylvie Trosa, Le Guide de la gestion par
programmes: vers une culture du rsultat, Paris, d. dorganisation, 2002. 67. Henri Guillaume, Guillaume Dureau et Franck Silvent, Mission danalyse comparative des systmes de gestion de la performance et de leur articulation sur le budget de ltat,
rapport de synthse, Paris, IGF, 2000; Henri Guillaume, Guillaume Dureau et Franck Silvent, Gestion publique: ltat et la performance, Paris, Presses de sciences po/Dalloz, 2002.
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centrales et services dconcentrs, mesure et valuation systmatique des rsultats, autonomie des gestionnaires via la globalisation des crdits, etc. La multiplication des activits dexpertise, des missions et des commissions illustre de faon exemplaire la technocratisation des lieux de production du New Public Management en France. Lintroduction plus explicite des ides no-managriales est de plus en plus le fait de hauts fonctionnaires, souvent issus des grands corps (Cour des comptes, Conseil dtat, Inspection gnrale des nances), alors mme que les formations universitaires au management public des annes 1980 ont priclit et que les groupes porteurs des ides de gestion publique dans la priode antrieure sont fragments et marginaliss. De faon signicative, la mission Picq qui se prsente elle-mme comme le lieu de fabrication dune nouvelle architecture de ltat et dun no-managrialisme la franaise procde laudition de 764 personnes qui se trouvent tre presque exclusivement issues de la haute fonction publique65. Une dynamique parallle et complmentaire dtatisation des recettes gestionnaires se manifeste par ailleurs. Au sein de la direction du Budget, un bureau de la premire sous-direction (le 1-B), cr en 1986 par le sous-directeur de la synthse Daniel Bouton, en remplacement du bureau SCOM (Organisation et mthodes), est en charge des mthodes de gestion. Conu comme un laboratoire visant dpasser les instruments classiques de rigueur, il est marginalis jusquau milieu des annes 1990. Il fonctionne initialement comme un lieu de recueils dinformations et de mthodes, sans tre plac, lintrieur de la direction du Budget, en position de dcision ou mme daction. Ses promoteurs lui demandent, au-del des considrations dconomies budgtaires, de proposer aux ministres damliorer leur gestion et leur productivit et dtre responsabiliss dans la gestion de leurs ressources. En 1987, le 1-B labore un modle de charte de gestion mais il est pris de court par linitiative des centres de responsabilit porte par le ministre de la Fonction publique. Constitu dagents nappartenant pas aux grands corps de ltat, il est parfois mal considr au sein de la direction du Budget, et mme accus, pour ses orientations managriales, dtre trop proche des ministres dpensiers. De nombreux budgtaires redoutent en effet que les instruments de gestion naffaiblissent les capacits de matrise des dpenses publiques. Tout au long des annes 1990, cependant, le 1-B joue un rle croissant
dans llaboration et limportation dides et dinstruments no-gestionnaires que ces membres travaillent, recyclent, adaptent et diffusent travers des contacts nous avec le comit de gestion publique (PUMA) de lOCDE, des cabinets de conseil (Arthur Andersen, McKinsey ou Bossard) mais aussi les ministres sectoriels eux-mmes (le ministre de lquipement). Grce une expertise qui rencontre lintrt croissant de lquipe dirigeante de la direction du Budget, plusieurs sujets importants font lobjet dinitiatives prudemment introduites la marge du fonctionnement budgtaire, souvent par le biais dexprimentations: contrle nancier dconcentr, rforme des nomenclatures budgtaires, globalisation des crdits, contrats de service avec les services des ministres. Dvelopps de manire incrmentale, ces instruments qui font partie du kit du NPM sont porteurs de nouvelles manires de penser et de rguler les relations entre administrations centrales et services dconcentrs. Signicativement, ils seront tous repris et systmatiss dans le cadre de la grande rforme de la procdure budgtaire du 1eraot 2001 (LOLF). Les prols des chefs successifs du bureau 1-B sont rvlateurs. De 1986 1997, les quatre fonctionnaires qui en ont la charge ne sont ni de purs budgtaires issus de la direction du Budget ni des fonctionnaires des grands corps. Ils sont passs par lENA, mais par le biais du concours interne. Leur investissement dans des techniques gestionnaires peu valorises dans leur institution nest pas tranger un dcit de ressources initiales; il leur permet, quand ces outils gagnent en lgitimit, daccder des positions qui leur taient initialement inaccessibles. Leur engagement traduit galement un rapport pratique, non idologique, aux fonctionnements administratifs et aux recettes gestionnaires qui constituent bien, pour eux, une alternative claire aux mthodes peu labores de rduction des dpenses publiques et de gestion traditionnelle des deniers publics. Il est frappant dobserver que les ouvrages denseignement de la gestion publique et dinstances de formation au management public qui, dans les annes 1980, taient crits par des universitaires (Gibert, Burlaud, Laufer), sont, au dbut des annes 2000, signs par des hauts fonctionnaires, appartenant plutt au camp des praticiens66. Le rapport de trois inspecteurs des nances sur les procdures budgtaires trangres est ainsi publi sous la forme du manuel Gestion publique: ltat et la performance67. Cette volution tmoigne du faible ancrage universitaire de la gestion publique, hrit des annes 1980 et de lappropriation du savoir managrial
Philippe Bezes
68. PaulJ. DiMaggio et WalterW. Powell, The iron cage revisited: institutional isomorphism and collective rationality in organizational elds, American Sociological Review, 48, 1983, p.147-160. 69. Kerstin Sahlin-Andersson, Arenas as standardizers, in Nils Brunsson et Bengt
Jacobsson (ds), A World of Standards, Oxford, Oxford University Press, 2000 (sur le PUMA de lOCDE). 70. D.Saint-Martin, Building the New Managerial State , op.cit. Sur la priode 1990-2000, voir Isabelle BerrebiHof fmann, Les multinationales du
conseil, Sociologies pratiques, 6, 2002, p.47-69 et Denis Saint-Martin, Le consulting et ltat: une analyse compare de loffre et de la demande, Revue franaise dadministration publique , 120, 2006, p.743-756. 71. Isabelle Berrebi-Hoffmann et Pierre
Grmion, lites intellectuelles et rforme de ltat. Esquisse en trois temps dun dplacement dexpertises, Cahiers internationaux de sociologie, 126, janvier-juin 2009, p.39-59.
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par ltat et de linversion de la relation entre professionnels du management et haute fonction publique. Alors que la communaut professionnelle du management public des annes 1980 faisait passer ses ides, non sans difcults, dans des cercles de hauts fonctionnaires en qute dexpertises, cest dsormais la haute administration qui sapproprie la nouvelle gestion publique et en fabrique la version lgitime. Cette conguration dessine un modle technocratique de production de savoirs managriaux. Ltat et ses agents reconnaissent lintrt du management public, non comme une discipline indpendante, mais comme une nouvelle doctrine administrative dont ils revendiquent lexpression et sapproprient le langage. La monte en puissance et la lgitimation de ces savoirs interviennent dans un contexte dinternationalisation des recettes, sous leffet de mcanismes de transfert transnationaux et de pressions normatives o circulent et sont lgitims des standards de gestion gnriques dans le cadre dinteractions rptes et de forums au sein desquels sont changes des ides et des expriences68 et dans lesquels les hauts fonctionnaires franais sont de plus en plus impliqus. Le comit de gestion publique de lOCDE, dit comit PUMA, constitue certainement le rseau international le plus inuent dans cette diffusion. Rorganis en 1990, il est trs actif dans la production de standards no-managriaux de rforme sur toute la dernire dcennie. Le comit PUMA69 rassemble deux fois par an les reprsentants nationaux des ministres de la Fonction publique des pays de lOCDE. Avec laide dexperts internes ou externes, il publie des fascicules sur des sujets thmatiques (gestion des ressources humaines, service au public, gestion des effectifs, outils de gestion, etc.) ou sous la forme dune doctrine globale. L inuence du PUMA dans la diffusion des solutions no-managriales dans la haute fonction publique franaise, particulirement au sein des ministres prescripteurs des Finances et de la Fonction publique, est indniable, bien que difcile mesurer. Les fascicules techniques constituent une base de travail dans llaboration de rforme de gestion (sur les contrats de service, la contractualisation, la gestion des effectifs, etc.) et les groupes de travail auxquels participent des hauts fonctionnaires franais favorisent lapprentissage dexpriences trangres (par exemple avec les pays dEurope du Nord) et les mcanismes dimportation discrte. Certains hauts fonctionnaires franais simpliquent plus directement dans lorganisation du comit de gestion publique.
Bernard Pcheur, directeur gnral de ladministration et de la fonction publique et vritable cheville ouvrire du Renouveau du service public et de la modernisation administrative, occupe par exemple le poste de prsident du comit de gestion publique de lOCDE. Dautres rseaux transnationaux accroissent leur inuence partir des annes 1990. Le rseau EUPAN (European Public Administration Network) qui runit de hauts fonctionnaires appartenant aux administrations nationales en charge de la gestion des politiques du personnel dans les fonctions publiques (les directeurs gnraux de la fonction publique), sous la coordination de lInstitut europen dadministration publique (IEAP) de Maastricht, organise ainsi, depuis 1988, des rencontres annuelles dites informelles entre les ministres de la Fonction publique des tats-membres. De mme, avec le mouvement de concentration dans le secteur du conseil et de laudit au cours de la premire moiti des annes 1990, de grands cabinets culture anglo-saxonne (Accenture, ex Andersen Consulting; Price Waterhouse-Coopers; Capgemini; Bearing Point regroupant KPMG Consulting et Arthur Andersen France) jouent un rle plus important ce niveau international70. Cest alors que les multinationales du conseil dveloppent des liales spciques services publics et des prestations volutives, dabord centres sur linformatique, puis sur les audits comptables et les rformes de la comptabilit publique et, enn, sur des rorganisations/ d-bureaucratisations71. Au dbut des annes 2000, les changes entre hauts fonctionnaires des instances spcialises et entreprises de conseil se renforcent et favorisent la diffusion des standards de gestion publique. Le Commissariat la rforme de ltat (1995-1998) utilise temporairement des socits de conseil. Le mode de production des savoirs managriaux sur ltat, dans les annes 1990, apparat donc comme un systme deux volets: technocratisation des savoirs avec appropriation de nombreux lieux de production par des hauts fonctionnaires; importation discrte de standards de gestion publique et processus de socialisation travers des mcanismes dinuence normative via des rseaux transnationaux. Par ces deux mcanismes, les hauts fonctionnaires franais nissent par partager les mmes normes gestionnaires et organisationnelles que les consultants ou les promoteurs transnationaux qui les conseillent.
Linstitutionnalisation des techniques de rationalisation dans les annes 2000: les consultants et la RGPP
Les annes 2000 sont marques par loprationnalisation de certains des instruments NPM recommands dans les rapports ou expriments au sein de la direction du Budget. Plus largement, la priode est domine par un rapprochement signicatif, quoique localis, entre des groupes de hauts fonctionnaires progressivement spcialiss dans lingnierie de la rforme de ltat et des consultants privs qui, avec des rformes comme la loi organique relative aux lois de nances dite LOLF, ou, une plus grande chelle, la Rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), renforcent leur accs ltat et leur inuence dans ltat et sur les rformes. Porte par une alliance distance entre des groupes de parlementaires des commissions des nances de lAssemble nationale et du Snat, dun ct, et, de lautre, des membres rformateurs de la direction du Budget et de la direction gnrale de la Comptabilit publique72, la fabrication de la LOLF (lance en 1998, vote le 1eraot 2001 et mise en uvre partir de janvier 2006) nest quindirectement lie la dynamique prcdente. Elle est dabord enclenche en 1998 et sous lgide du prsident de la commission des finances de lAssemble nationale, Didier Migaud, soucieux de revaloriser les pouvoirs du Parlement en matire dinitiative budgtaire et de contrle de ladministration. Sur le plan des expertises, elle tmoigne pourtant de limportation tangible et systmatique, de part et dautre (Parlement et direction du Budget), de techniques budgtaires et gestionnaires no-managriales diffuses par lOCDE, cette fois adoptes dans un cadre oprationnel, celui de la rforme de la procdure et des formats budgtaires et des processus de gestion des nances publiques. Elle manifeste lemprunt croissant des recettes dveloppes ltranger. En mars 2000, lInspection gnrale des nances remet ainsi une tude de benchmark sur les systmes de gestion publique par la performance et les procdures budgtaires dans huit pays (Canada, Danemark, Grande-Bretagne, Pays-Bas, tats-Unis, etc.)73. Les administrateurs du Snat, qui prparent et ngocient la rforme lt 2000, mobilisent les fascicules de lOCDE sur la gestion par la performance. Au sein de la direction du Budget, ces documentations sont bien connues mme si les expriences franaises avances nont pas t ngliges: la mise en place de dmarches objectifs-moyens de contractualisation au ministre de lquipement (depuis les annes 1980) et au sein de la
72. Sur la gense de la LOLF, voir Philippe Bezes, Path-dependent and path-breaking changes in the French administrative system: the weight of legacy explanations, in Martin Painter et B.Guy Peters (ds), Tradition and Public Administration, NewYork, Palgrave Macmillan, 2010, p.158-173. 73. H.Guillaume, G.Dureau et F.Silvent,
Mission danalyse comparative des systmes de gestion de la performance..., op.cit. 74. Robert Herzog, Quelques aspects de la loi organique relative aux lois de
nances dans ses rapports avec le systme administratif, Actualits juridiquesdroit administratif (AJDA) , 13mars 2006, p.535.
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direction gnrale des Impts ( la n des annes 1990) ont t prcisment analyses dans le cadre du bureau 1-B. Pour bon nombre dentre eux, les instruments adopts sont caractristiques du NPM: budget de programmes, objectifs, cibles, indicateurs de performance, enveloppe globale, formes dveloppes de contrle de gestion, systme de responsabilisation, etc. la suite de la LOLF, le rle du ministre des Finances dans limportation et la traduction de nouvelles recettes inspires du New Public Management ne cesse de saccrotre de 1998 2007. La LOLF renforce en effet linstitutionnalisation dinstances spcialises dans la rforme de ltat. En mars 2003, est ainsi cre la direction de la Rforme budgtaire (DRB) au sein du ministre de lconomie et des Finances pour prendre en charge le dveloppement et la mise en uvre de la LOLF. Cette administration de mission, dure de vie limite, sappuie sur des hauts fonctionnaires en charge de la rforme la direction du Budget, la direction gnrale de la Comptabilit publique mais galement dans les directions nancires de certains ministres. Elle a recours aux expertises de lInspection gnrale des nances mais fait aussi largement appel lassistance de cabinets de consultants pour la mthodologie et la gestion densemble du projet aussi bien que pour la communication et la formation et plus rcemment pour la modernisation des procdures budgtaires et comptables de la dpense et de la recette74. Sa capacit laborer, communiquer et diffuser les principes et instruments de la LOLF est importante et elle bncie du soutien dorganismes spciques crs adhoc au sein du ministre des Finances: le comit de pilotage interministriel de la LOLF qui rassemble les principaux directeurs de Bercy (DRB, direction du Budget et direction gnrale de la Comptabilit publique) et les directeurs nanciers des ministres dits dpensiers ou le Comit interministriel daudit des programmes (CIAP) compos de quatorze inspecteurs gnraux qui contrle la qualit des programmes et des indicateurs proposs par les ministres au ministre des Finances. En juin 2005, dans le nouveau gouvernement Villepin, le portefeuille de la rforme de ltat est attribu au ministre en charge du Budget, Jean-Franois Cop, ce qui tmoigne de la suprmatie dsormais exerce par le ministre des Finances et marque une rupture historique avec lattribution de la rforme administrative au ministre de la Fonction publique que le Renouveau du service public en 1989 avait en quelque sorte institutionnalise. En juillet 2005 est cre la direction gnrale de la Modernisation
Philippe Bezes
75. Circulaires du Premier ministre n5103/SG du 29septembre 2006 et n5163/SG du 13juillet 2006. 76. Pour une prsentation, voir: Revue gnrale des politiques publiques. Guide mthodologique; Franois Lafarge, Le lancement de la rvision gnrale des politiques publiques, Revue franaise dadministration publique , 124, 2007, p.683-696; le numro spcial consacr la RGPP dans la Revue franaise dadministration publique , 136, 2010; Philippe Bezes, Morphologie de la RGPP. Une mise en perspective historique et comparative, Revue franaise dadministration publique, 4, 2010, p.775-802. 77. Le ministre est con ric Woerth, diplm dHEC, engag en politique dans lOise depuis les annes 1980, maire de
Chantilly depuis 1995 et ancien consultant dArthur Andersen (aprs un court passage en 1981-1982, il est directeur associ de la rme de 1997 2002 en charge des collectivits locales et des administrations publiques) mais aussi de Bossard Consultants (1990-1993). En 2004-2005, il est secrtaire dtat la rforme de ltat dans le gouvernement Raffarin. 78. Dossier RGPP, 10 juillet 2007. 79. Voir le descriptif du lancement de la RGPP propos dans le rcent rapport Franois Cornu - Gentille et Christian Eckert (prs.), Rapport dinformation par le comit dvaluation et de contrle des politiques publiques sur lvaluation de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), Assemble nationale, n4019,
dcembre 2011, p.30-43. 80. Circulaires du Premier ministre n5103/SG du 29septembre 2006 et n5163/SG du 13juillet 2006. Les marchs relatifs aux audits de modernisation comportent quatre lots sous la dnomination Assistance la conduite daudits et dtudes de modernisation et la r-ingnierie de processus, cit par F.Cornu-Gentille et C.Eckert, Rapport dinformation.., op.cit., p.31. 81. Confrence de presse de Jean-Franois Cop, 17 octobre 2006, Audits de modernisation plan de modernisations des achats. 82. Les accords-cadres sont les contrats conclus entre un pouvoir adjudicateur et des oprateurs conomiques publics ou privs, ayant pour objet dtablir les termes rgissant les marchs passer au cours
dune priode donne, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas chant, les quantits envisages. Laccord-cadre a pour caractristique essentielle de sparer la procdure proprement dite de choix du ou des fournisseurs (premire slection) de lattribution des commandes ou des marchs effectifs. Ce dispositif permet donc de slectionner un certain nombre de prestataires qui seront ultrieurement remis en concurrence lors du lancement de lappel doffres sur les lots. Il accorde ainsi une exclusivit unique ou partage aux prestataires qui ont t retenus pour une dure dtermine lors de la premire phase de la slection. Laccord-cadre est dfendu comme un instrument de planication et doptimisation de lachat.
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de ltat (DGME) place sous lgide du ministre en charge du Budget. La DGME opre la fusion de la DRB et de trois structures auparavant rattaches au Premier ministre et en charge de la simplication administrative, de la modernisation de la gestion publique et du dveloppement de ladministration lectronique. partir de 2006, la DGME diffuse des recettes managriales dans ladministration fondes sur les expertises dtenues par les organismes absorbs. Dans limmense chantier de la LOLF, doubl de la mise en place du progiciel ACCORD puis CHORUS, les instances spcialises dans la rforme de ltat (DRB, DGME) mobilisent les entreprises de conseil dont le rle samplie dans le cadre des audits de modernisation (dits audits Cop) lancs en 2006 par le ministre du Budget75: raliss par les inspections des administrations, ces audits associent galement discrtement des consultants. La squence de rforme contemporaine appele rvision gnrale des politiques publiques (RGPP)76 marque, en matire de sources et de contenus dexpertise, une double rorientation qui intervient, selon nous, ds 2005 puis plus drastiquement partir de 2007. Dune part, le rattachement de la rforme de ltat au ministre du Budget en juillet 2005 et la cration de la DGME, le lancement des audits de modernisation en 2006 puis la cration dun grand ministre du Budget, des Comptes publics, de la Modernisation de ltat et de la Fonction publique77 en juin 2007 conrment le changement de stratgie concernant les sources dexpertise des rformes et le radicalisent. Le dispositif RGPP se revendique dexpriences trangres antrieures, menes au Canada (les premiers documents officiels font explicitement rfrence au Canadian Program Review mene en 1995199678) ou en Grande-Bretagne (Comprehensive Spending Reviews depuis 2002). Son invention, lors de la campagne lectorale de 2007, mobilise quelques hauts fonctionnaires et proches du candidat, autour de Claude Guant, futur secrtaire gnral de llyse. Les cabinets de conseil ninterviennent pas, semble-t-il, ce stade.
En mai-juin 2007, cependant, dans la phase de prparation et de cadrage de la RGPP, lance ofciellement le 10 juillet 2007, le gouvernement Fillon mobilise le cabinet Capgemini sur la base dlments contractuels des marchs passs au titre des audits de modernisation mens en 2006-200779. Dans cette conguration, la nouvelle stratgie du ministre du Budget, des Comptes, de la Modernisation de ltat et de la Fonction publique considre que les solutions de rforme doivent venir de lextrieur, et non tre abandonnes lexercice introspectif des hauts fonctionnaires. Ds 2005, la mise en place de la DGME et le lancement des audits de modernisation80 mettent en place la formule qui sera systmatise avec la RGPP: la ralisation daudits par des membres des inspections des administrations associs des consultants, avec la volont de croiser les expertises et de sappuyer sur des acteurs extrieurs. Nous allons chercher des ides de sujets ltranger, par exemple les achats au Royaume-Uni et en Italie, limmobilier en Allemagne, la visioconfrence Singapour, les amendes Hong-Kong, la paye en Italie, etc., dclare en 2006 Jean-Franois Cop, secrtaire dtat au Budget81. Ds les audits de modernisation, la DGME sappuie sur une innovation importante du nouveau code des marchs publics de 2006, le dispositif daccord-cadre82. Cette nouvelle procdure fait oprer une premire slection de cabinets de stratgie et de conseil, qualis pour candidater aux appels doffres passs ultrieurement. Ce dispositif avantage les structures de grande taille, mieux quipes pour tre retenues en raison de la diversit de leur offre de services et de limportance de leurs effectifs. Parce quil laisse en dehors du march les petits cabinets, ce dispositif favorise donc aussi les solutions standardises et internationalises des cabinets anglo-saxons. Dans le cadre des lots attribus pour les audits de modernisation en 2006, certains cabinets de conseil vont donc participer au cours de lt 2007, cest--dire avant mme le premier conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 12 dcembre 2007, aux travaux des quipes mixtes daudit.
83. Ibid. 84. Ibid., p.4. 85. Selon le cadre propos par D.SaintMartin, Building the New Managerial State, op.cit., p.32. 86. F.Cornu-Gentille et C.Eckert, Rapport dinformation, op.cit., p.30-31. 87. Rapport dactivit 2007 de lInspection gnrale des nances, mai 2008. 88. Ingnieur des Ponts et chausses,
ancien lve de lcole polytechnique, Franois-Daniel Migeon a t choisi pour son exprience diversifie et sa double culture publique et prive. Aprs plusieurs annes au ministre de lquipement (19941999), notamment en charge des oprations autoroutires au sein de la direction des Routes, il fut en effet directeur de projet industrie (1999-2004) au sein du cabinet de conseil McKinsey & Company, en charge du
secteur aronautique et spatial mais aussi de la rorganisation des fonctions support de groupes industriels puis associ (20062007), charg des grands programmes de transformation industrielle. De 2004 2005, il est conseiller technique du ministre charg de la rforme de ltat, ric Woerth, du gouvernement RaffarinIII puis nomm dlgu la modernisation de la gestion publique et des structures. Il a ainsi fortement contribu
la dnition des stratgies ministrielles de rforme et aux projets damlioration de la performance publique. 89. Innovation en charge des relations avec les usagers, Conseil pour laccompagnement du changement et Projets en charge des gros chantiers interministriels comme ladministration lectronique (les services en ligne), les technologies de linformation, lamlioration de laccueil.
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En juillet 2007, la DGME lance une procdure dappel doffre intitule Assistance la mise en uvre oprationnelle du programme de rvision gnrale des politiques publiques de ltat et appui des actions de transformation [voir document2, Appel doffre DGME pour assistance la mise en uvre de la RGPP, p.34] et constitue de trois lots. Le premier lot, comportant un volet assistance matrise douvrage et appui la RGPP, est accord au groupement solidaire de cabinets McKinsey-Accenture. McKinsey est en charge de laccompagnement du cadrage densemble de la RGPP. Les lots n2 et 3 sont respectivement octroys Capgemini-Boston Consulting Group (BCG) et Ernst & Young. Avec la RGPP, la DGME place les consultants au cur de ltat. De ce fait, dautre part, le changement de stratgie port par la RGPP concerne aussi le contenu des audits. Lors du tournant politique de 2007, les quipes de campagne reprennent leur compte le principe dun examen exhaustif des dpenses publiques. La commande ne porte plus sur des rexions densemble au sujet des dysfonctionnements et de la rforme de ltat. Elle se caractrise dsormais par une attention systmatique la dpense, sur un modle explicitement emprunt aux programmes canadiens de 1995 (nous avons retenu des Canadiens lide de regarder systmatiquement les dpenses et de voir comment on peut les rendre plus performantes83) et articule automatiquement les propositions de rformes de structures et de rorganisations la rduction des dpenses publiques, rebaptise accroissement des performances. La RGPP entend ainsi faire examiner les objectifs, les dpenses, les rsultats et les modus operandi des grandes politiques publiques ministrielles par des quipes daudit. travers une srie de questions qui servent dargument de communication, elle afche mme lobjectif de rchir, sans tabou, la remise en cause de toutes les institutions administratives et se focalise sur les enjeux budgtaires et le souci de redimensionner ltat en recourant, chaque fois que ncessaire, lexternalisation et au secteur priv: Que faisons-nous? Quels sont les besoins et les attentes collectives? Faut-il continuer faire de la sorte? Qui doit le faire? Qui doit payer? Comment faire mieux et moins cher? Quel scnario de transformation?84. Quatorze quipes daudit travaillent ainsi sur lappareil productif des ministres; six sur les politiques interministrielles dintervention (logement,
emploi, dveloppement des entreprises, politique familiale, assurance maladie, solidarit et lutte contre la pauvret) et quatre groupes transversaux analysent les relations entre ltat et les collectivits locales, ladministration dconcentre, la simplication administrative et la gestion des ressources humaines. Dans cette conguration, le dispositif de rforme de la RGPP cone aux cabinets de conseil, particulirement aux consultants en stratgie, un rle indit dans le contexte franais. Les lites politiques et les groupes restreints de hauts fonctionnaires qui entourent ces cabinets sont la fois convaincus de la ncessit de rformes de restructuration et prts sappuyer fortement sur leurs savoir-faire85. De manire indite en France, les quipes constitues pour les audits RGPP (entre 200 et 300 personnes selon les estimations) associent ofciellement les membres des inspections gnrales et des consultants externes dont lexpertise repose sur une lgitimit diffrente de celle des hauts fonctionnaires86. Limplication des inspections est un premier fait remarquable. Il a t calcul que la RGPP avait absorb 34% du temps des inspecteurs des nances entre juillet et dcembre 2007, douze inspecteurs gnraux ayant t nomms chefs dquipes sur un total de 21 missionns par le Premier ministre, assists de 35 inspecteurs87. Contrairement aux audits de modernisation de la priode 2005-2007, dont une grande partie est mise en ligne, les audits RGPP sont rests des documents condentiels. Peu implique en amont dans le contenu des audits RGPP, la DGME devient, dans la phase de mise en uvre, une vritable interface entre administrations et cabinets de conseil. En novembre 2007, son premier directeur, Franck Mordacq, narque, administrateur civil, ancien directeur de la premire sous-direction de la direction du Budget puis de la direction de la Rforme budgtaire (DRB), est remplac par Franois-Daniel Migeon, X-Ponts devenu directeur de projet puis associ au sein du cabinet de stratgie McKinsey88. En 2007, un cabinet, comme Roland Berger participe directement la rorganisation des services de la DGME (notamment Innovation). La composition de la DGME se transforme aussi sensiblement dans le contexte de la RGPP. En 2006, sur 161 personnes travaillant au sein de ses trois dpartements89, 50,2% sont embauchs sur contrats dure dtermine (deux ou trois ans), les autres membres
Luptate ex Philippe Bezes eum ex
Extrait de lappel doffre DGMEpour assistance la mise en uvre de la RGPP. Cahier des clauses techniques particulires n11bis du 10 juillet 2007 Assistance la mise en uvre oprationnelle du programme de rvision gnrale des politiques publiques de ltat et appui des actions de transformation. Pour la direction gnrale de la modernisation de ltat du ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique.
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90. F.Cornu-Gentille et C.Eckert, Rapport dinformation, op.cit., p.59. 91. Voir les documents disponibles en ligne: http://www.rgpp.modernisation. gouv.fr/. 92. La DGME: quipes et expertises au service de la transformation de ltat,
fvrier 2010. 93. Guric Jacquet, normalien et professeur agrg en conomie-gestion, chef du dpartement Coordination au sein du dpartement Leviers de la DGME, rejoint ainsi le cabinet Bain & Company n 2011. Il avait auparavant occup les
positions de chef adjoint du cabinet du ministre du Budget (2007-2009) et du ministre de la Justice (2005-2007), cumul alors avec celle de conseiller technique des tudes et de la prospective, avant de rejoindre la DGME. 94. Voir lattribution des trois premiers
lots lt 2007, F.Cornu-Gentille et C.Ecker t, Rapport dinformation , op.cit., p.31-32. 95. Cest la thse gnrale que dfend D.Saint-Martin, Building the New Managerial State, op.cit.
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tant fonctionnaires. En 2011, les contractuels reprsentent 63,9% des 142 membres90. Les trois services de la DGME (Conseil, Innovation, Projets) recrutent sur contrat des personnels consultants, juniors ou seniors, issus de structures multiples (McKinsey, BCG, Bain & Company, Ernst & Young, PriceWaterhouseCoopers, Deloitte, Accenture, Capgemini, Roland Berger, Oliver Wyman, Eurogroup, etc.) en fonction des comptences varies quils recherchent (conduite du changement, Lean Management, management des systmes dinformation, service aux usagers, etc.). Les trois services ne recrutent pas les mmes prols, ne dfendent pas les mmes orientations ni les mmes prconisations. Dune manire gnrale, les rles assurs par la DGME correspondent ses fonctions dinterface. Dun ct, la DGME assure les fonctions de grefer du processus RGPP en assurant le suivi des dcisions des diffrents conseils de modernisation des politiques et, surtout, de leur tat davancement (mis en scne sous la forme de feux de couleurs diffrentes)91. Dun autre ct, notamment par le biais de son service Conseil (prsent comme le cabinet de conseil interne de ladministration et dirig par un diplm dHEC et de lENA)92 et du dpartement Leviers, elle joue un rle dappui aux projets de rorganisation des ministres affects par la RGPP et capitalise lexpertise du secteur du conseil, dont elle embauche les agents et sapproprie les dmarches et le langage. Elle peut alors intervenir seule ou mener des missions mixtes, avec des consultants et sous la responsabilit dun de ses membres. Elle peut aussi conseiller les ministres dans leur recherche dun cabinet. Le service Projet est galement en lien avec des consultants, notamment sur les systmes dinformation et ladministration lectronique. L homognit des services de la DGME et des mthodes quelle diffuse ne doit cependant pas tre exagre. Comme le soulignent les interlocuteurs rencontrs, la DGME connat un fort turnover depuis 2007 et sappuie sur des personnels jeunes. Ce turnover lev sexplique en partie parce quil nest pas certain que la DGME constitue, pour les consultants qui y sont temporairement recruts, un tremplin dans la carrire. linverse, la DGME peut constituer une tape, pour des fonctionnaires, vers le conseil93. Dans cette conguration, les grands cabinets de conseil en stratgie jouent un rle plus important quauparavant: McKinsey, BCG (Boston Consulting Group), Roland Berger sont des cabinets privilgis dans les
missions de rorganisation. Dautres cabinets majeurs (Accenture, Capgemini, Ernst & Young), aux activits multiples (stratgie, audits et surtout systmes dinformation, branche particulirement rmunratrice) sont galement trs impliqus dans les rorganisations94. Selon le calcul propos dans le rapport parlementaire dvaluation de la RGPP, le montant des crdits engags par les trois marchs passs de 2007 2011 pour des prestations daudits et dtudes de modernisation slve 111 millions deuros. Le changement dchelle est rel. Cette implication des consultants dans les politiques de rforme de ltat a de puissants effets sur le contenu et les formes des politiques de rforme95. Dans le cas de la RGPP, les consultants amnent des mthodologies et des savoir-faire relatifs au suivi du changement (restitutions (reporting), tableau de bord, remonte dinformation, bilan davancement) mais aussi aux formats de prsentation (le powerpoint prenant la place du rapport, plus caractristique de la culture administrative franaise). Leur inuence ne doit ni tre exagre ni minore. Sur le fond, les membres des inspections dans les quipes daudit ont souvent cadr et limit leurs rles. Si les relations ont sans doute t variables dune mission lautre, la prsence systmatique des cabinets daudit favorise videmment la diffusion de savoirs de rorganisation spcique. Au cur de la RGPP et des solutions prconises par la DGME, la technique dite du Lean Management (traduire amaigrissement) est particulirement prise, notamment au ministre de lIntrieur o elle est utilise dans les prfectures. Mthode de rationalisation ancienne dveloppe dans les entreprises japonaises dans les annes 1950 (Toyota) puis amricaines qui sinspirent du toyotisme, le Lean est entirement centr sur la rduction des gaspillages et des pertes gnrs lintrieur dune organisation dans le but damliorer sa production et son rendement. Les mthodes varies, par le biais dindicateurs dactivits centrs sur les services dlivrs aux clients/usagers, proposent de supprimer des fonctionnements ngatifs dans lorganisation (dlais dattente, des stocks, des procdures ou traitements inutiles) qui conduisent gnralement des rorganisations permettant des conomies de mainduvre. Dans les annes 2000, le Lean Management connat un renouveau dans les socits de service (assurances, banques, etc.) qui veulent rduire leurs cots de structure. la mme priode, il devient aussi une
Philippe Bezes
96. Cet argument est tir de Philippe Bezes et Patrick LeLidec, Transforming the organizational form of the French administration in the 2000s: debating theoretical perspectives, ECPR General Conference,
Postdam, 10-12 septembre 2009. 97. Voir galement les analyses nuances de Luc Rouban qui insiste sur les prols croissants, dans les cabinets des gouvernements Fillon, de quelques hauts
fonctionnaires ayant travaill dans des entreprises prives ou des cabinets de consultants. Luc Rouban, Les lites de la rforme, Revue franaise dadministration publique, 136, 2010, p.865-879.
98. Pour utiliser lexpression de P.A.Hall, The Political Power of Economic Ideas, op.cit.
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expertise prise des grands cabinets de stratgie et de conseil, par exemple chez McKinsey. En 2007, Accenture rachte la socit de conseil Georg Group, spcialise dans les techniques damlioration des procdures, et notamment dans lune des dclinaisons du Lean, le Lean Six Sigma. En 2008, cest le cabinet Oliver Wyman qui absorbe le cabinet Hemeria, cabinet conseil en stratgie, organisation et amlioration oprationnelle, galement spcialis dans le Lean dans les secteurs de lindustrie et des transports. Avec la RGPP, le Lean Six Sigma devient, sans surprise compte tenu des liens entre la DGME et les consultants, la mthode utilise pour rationaliser les procdures administratives, notamment dans les prfectures et sous-prfectures et dans les services judiciaires. Il met laccent sur la mesure des attentes du client, lamlioration de la qualit du service (et non la seule productivit) et la rduction de ses temps de dlivrance et loptimisation des processus et des cots. Dautres recettes font ors comme les centres de services partags (ou fonctions support) qui favorisent les dmarches de mutualisation et relvent de la mme circulation de mthodes utilises dans les grandes entreprises prives et dsormais importes dans ltat par le biais des grands cabinets de conseil. Ces allers-retours ne se limitent pas aux recettes nomanagriales. Ils concernent aussi quelques jeunes hauts fonctionnaires au cur de la mise en place des rformes RGPP96, dont les trajectoires professionnelles incluent des passages prcoces dans des cabinets de conseil, aprs ou avant lENA, ou plus largement dans le secteur priv. Outre Franois-Daniel Migeon, Sbastien Proto, conseiller de Nicolas Sarkozy pendant la campagne 2007 puis directeur adjoint de cabinet dric Woerth en charge de la modernisation de ltat (2007-2009) et directeur de cabinet du mme ministre (2009-2010), est un inspecteur des nances, narque (2004), diplm de lESSEC qui fut un temps auditeur chez Arthur Andersen (20012002), passe temporairement par la Banque Rothschild (2011) avant dtre rappel comme directeur de cabinet de Valrie Pcresse, ministre du Budget, des Comptes publics et de la Rforme de ltat puis nouveau intgr dans lquipe de campagne du prsident Sarkozy en 2012. De mme, Nicolas Calcoen, directeur adjoint de cabinet dric Woerth en charge du Budget (2007-2010), est un narque (1998), brivement conomiste au FMI (20022004), conseiller technique auprs de Jean-Franois Cop, secrtaire dtat au Budget (2005-2006) qui pantoue partir de 2010 comme directeur de la stratgie et du dveloppement au sien du cabinet de gestion dactifs
nanciers Amundi Asset Management (ex Crdit agricole Asset Management). Cdric de Lestrange, diplm de lESCP, narque (2002), administrateur civil la direction gnrale des Impts, est conseiller technique dric Woerth, en charge de la modernisation de ltat (20072010) puis en charge de la politique immobilire et des achats de ltat de Franois Baroin, nouveau ministre du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique et de la Rforme de ltat (2010-2011). En 2011, il devient directeur adjoint au sein de la direction Immobilier dentreprise de Bouygues Immobilier. Indniablement, la RGPP sest (en partie) appuye sur des rseaux de jeunes hauts fonctionnaires, passant vite en cabinet aprs leur sortie de lENA et aux logiques professionnelles trs poreuses avec le secteur priv et le milieu du conseil97. Dans lvolution des conditions de production, de diffusion et dutilisation des techniques et des savoirs rangs sous le label du New Public Management des annes 1970 aux annes 2000, le processus technocratique de production, dappropriation et de lgitimation des savoirs no-managriaux qui sest produit dans les annes 1990 apparat central. Alors que les experts du management public des annes 1980 (universitaires et consultants) ne sont pas parvenus asseoir leur position institutionnelle et intellectuelle au sein des instances de formation des agents de ltat, les ides managriales sur ladministration sont appropries et retraduites, dans la dcennie 1990, par des groupes de hauts fonctionnaires qui les organisent en nouvelle doctrine administrative globale, cohrente et lgitime, convergente avec les ides NPM dveloppes dans dautres tats. Les recettes de nouvelle gestion publique sont alors lgitimes au point de constituer un langage alternatif aux savoirs juridiques que la haute fonction publique avait longtemps dfendus. Paralllement, ces instruments prennent sens auprs de hauts fonctionnaires praticiens du ministre du Budget en raison des problmes quils permettent de prendre en charge (la matrise des dpenses publiques, la dcentralisation de la contrainte auprs des gestionnaires des ministres). Cette onction technocratique et cette viabilit administrative98 favorisent, par la suite, le recours plus systmatique aux cabinets de conseil privs, renforc par la convergence des prols entre hauts fonctionnaires spcialiss dans la rforme de ltat (souvent issus, avant lENA, de grandes coles de commerce ou dingnieurs) et consultants. Dans les annes 2000, les volutions des enseignements tmoignent de la large diffusion et de linstitutionnalisation des techniques et savoirs de rationalisation
99. Les six sessions pour les chefs de projet (six jours) sont ainsi: Le management en mode projet; La conduite dun projet de modernisation; Le management de la
performance; Introduction lapproche Lean; Conduire une rorganisation; La performance RH. 100. Sur la monte en puissance et les
usages multiples du management lcole des ponts, voir Julie Gervais, Former des hauts fonctionnaires techniques comme des managers de laction publique. Liden-
tit managriale, le corps des Ponts et Chausses et son rapport ltat, Politix, 79, 2007, p.101-123.
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gestionnaire. LInstitut de la gestion publique et du dveloppement conomique (IGPDE) qui remplace en juillet 2001 lancien centre de formation continue du ministre des Finances, propose un grand nombre de formations la gestion publique. Porteur dune cole de la LOLF, lIGPDE a ensuite dvelopp, lautomne 2010, sous le pilotage de la DGME, lcole de la modernisation de ltat qui forme des auditeurs hauts fonctionnaires la nouvelle culture de la gestion publique et ses instruments99. La modication des enseignements lENA la suite de la rforme mene en 2004-2005, participent galement dune volution trs progressive de la formation des hauts fonctionnaires vers une scolarit centre sur trois thmatiques, lEurope, ladministration des territoires, mais aussi la gestion publique et la rforme de ltat100. En 2007, le programme de gestion et management publics inclut une large part denseignements des techniques et savoirs no-managriaux (management par la performance, analyse de cots, usagers, gestion des ressources humaines, conduite du changement, etc.), qui restent cependant assurs par des hauts fonctionnaires issus des grands corps. Les savoirs de gestion publique semblent ainsi solidement enchsss dans les diffrentes institutions propres ltat en France (coles, ministre du Budget et des Comptes publics, grands corps), vhiculs dans des rformes et simultanment promus par des groupes de hauts fonctionnaires spcialiss et des consultants. On ne saurait
videmment conclure une conversion gnralise de la haute fonction publique franaise. Pour de nombreux hauts fonctionnaires occupant des postes de spcialistes oprationnels en ministres, les recettes no-managriales sont trop loignes des enjeux professionnels de politiques publiques et des fonctionnements ordinaires des administrations. En 2011, la RGPP semble concentrer toutes les attaques des agents et des syndicats fonction publique. Limportance de la spcificit nationale dans le processus de production des savoirs de management public ne doit cependant pas dissimuler le processus dimportation et de lgitimation de ces ides. Le management public, en tant que mix de pratiques, de doctrine voire de discipline, est produit nationalement et constitu sous contraintes institutionnelles (la position de ses porteurs, lorganisation de la profession, la reconnaissance et la lgitimit de ces savoirs dans ltat, lintrt quy portent les administrations, la viabilit politique). Dans ces processus, les formes dinstitutionnalisation du management public (types de savoir, positions des experts, soutiens tatiques, circuits de diffusion, etc.) et les contenus des rformes administratives ne sont pas sparables. Les dynamiques de production du management public interagissent avec les conditions institutionnelles existantes (administrative, politique, professionnelle) et inuencent les rformes qui, en retour, peuvent favoriser ou freiner la diffusion des ides.

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TAT, EXPERTS ET SAVOIRS NO-MANAGRIAUX

Article disponible en ligne l'adresse: http://www.cairn.info/revue-actes-de-la-recherche-en-sciences-sociales-2012-3-page-16.htm

Pour citer cet article :

tat, experts et savoirs no-managriaux

ACTES DE LA RECHERCHE EN SCIENCES SOCIALES

numro 193 p. 16-37

Les annes 1970 et lessor dun management public

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tat, experts et savoirs no-managriaux

Les annes 1980 et le management public sans politique

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Luptate ex Philippe Bezes eum ex

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