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Coleccin de Estudios sobre Polticas Pblicas Locales y Regionales de Cohesin Social

Financiacin y scalidad locales en Amrica Latina

urb-al III
Oficina de Coordinacin y Orientacin - OCO

Financiacin y scalidad locales en Amrica Latina

Clemente Ruiz Durn

Profesor de la Facultad de Economa de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM) desde 1978 y, a partir de 1982, profesor titular a tiempo completo. Asimismo, es miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel III. Realiz sus estudios de Economa en la Universidad Anhuac (1967-1972) y, posteriormente,se especializ en Instituciones del Bienestar en la Universidad de Uppsala, Suecia (1971). Realiz sus estudios de doctorado en la Universidad dePittsburgh, Estados Unidos (1975). En 2004, recibi elDoctorado Honoris Causa por la Universidad de Baja California (Mxico).

Este documento ha sido elaborado en el marco de una subvencin de la Unin Europea. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva del autor y en modo alguno se debe considerar que reeja la posicin de la Unin Europea. Edita: Programa URB-AL III Crsega, 273-279 08008 Barcelona Tel. +34 934 049 470 Fax +34 934 022 473 E-mail info@urb-al3.eu www.urb-al3.eu Edicin: Diputacin de Barcelona (Ocina de Coordinacin y Orientacin del Programa URB-AL III) Consejo Editorial: Agust Fernndez de Losada, Octavi de la Varga, Eduardo Feldman, Carla Cors, Vctor Godnez y Vernica Sanz Edicin: Direccin de Comunicacin de la Diputacin de Barcelona Diseo: Estudi Josep Bag Imprime: DRG DL: B.42456-2011

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Coleccin de Estudios sobre Polticas Pblicas Locales y Regionales de Cohesin Social

Financiacin y scalidad locales en Amrica Latina

Clemente Ruiz Durn

ndice

11  Prlogo 13  Presentacin 15  1. La construccin del dilogo en torno a la cohesin social: Unin Europea y Amrica Latina 23  2. Amrica Latina y Unin Europea: dos desigualdades para reexionar 31  3. El debate entre macro balances, democracia y esquemas de cohesin social 47  4. El desarrollo territorial en la democracia: las nanzas pblicas descentralizadas 67  5. El debate de las transferencias: el camino de la descentralizacin pactada en Amrica Latina 87  6. Amrica Latina: niveles de bienestar, descentralizacin de los servicios bsicos, recuento y un primer esfuerzo para valorar el impacto 129  7. Amrica Latina: un anlisis del impacto del gasto descentralizado en la construccin de capacidades productivas 149  Conclusiones: en el inicio de una agenda de fortalecimiento democrtico 153  Bibliografa ndice de cuadros, grcos y diagramas Cuadros 27  Cuadro 1. Amrica Latina: ingresos y egresos del gobierno (% del PIB) 28  Cuadro 2. Unin Europea: ingresos y egresos del gobierno (% del PIB) 35  Cuadro 3. Amrica Latina: atribuciones del poder legislativo y poder ejecutivo en materia presupuestaria 37  Cuadro 4. Unin Europea: organizacin gubernamental y representantes del Parlamento Europeo 39  Cuadro 5. Amrica Latina: gasto pblico social como porcentaje del producto interno bruto (PIB) 40  Cuadro 6. Unin Europea (19): gasto pblico como porcentaje del producto interno bruto (PIB) 42  Cuadro 7. Amrica Latina: estructura del gasto social por rubro (ao base 2006) 45  Cuadro 8. Amrica Latina. Indicadores de cobertura y gasto pblico en programas de transferencias condicionadas, 2007 a 2010 48  Cuadro 9. Amrica Latina: estructura poltica para la gobernanza en el mbito territorial 50  Cuadro 10. Amrica Latina: gastos de los gobiernos subnacionales como % del PIB y como % del gasto del sector pblico 51  Cuadro 11. Unin Europea (27): gastos e ingresos por nivel de gobierno (% del PIB) 54  Cuadro 12. Estructura de los ingresos totales de los gobiernos subnacionales, 2008, en % del PIB total

 56  Cuadro 13. Amrica Latina: asignacin de competencias scales por niveles de gobierno 59  Cuadro 14. Gasto pblico por niveles de gobierno en Argentina, Brasil y Mxico, 1994-2009 60  Cuadro 15. Argentina: estructura de los gastos totales de las provincias, promedios anuales de 1996-2006 62  Cuadro 16. Brasil: estructura de los gastos estatales por grandes grupos, promedios anuales de 1996-2006 64  Cuadro 17. Mxico: estructura de los egresos brutos totales de las entidades federativas, promedios anuales de 1996-2006 73  Cuadro 18. Argentina: ingresos propios y transferencias de las provincias 74  Cuadro 19. Brasil: transferencias a estados y municipios, 2010 78  Cuadro 20. Chile: ingresos pblicos como % del PIB 82  Cuadro 21. Mxico: participaciones en ingresos federales y aportaciones pagadas a los estados, municipios y Distrito Federal de enero a diciembre de 2010 84  Cuadro 22. Condicionamiento en las transferencias y tipo de descentralizacin 87  Cuadro 23. Tasa de mortalidad infantil (por cada mil nacidos vivos) 88  Cuadro 24. Tasa de mortalidad materna (por cada cien mil nacimientos) 89  Cuadro 25. Fuente de agua mejorada (% de poblacin con acceso) 90  Cuadro 26. Esperanza de vida al nacer (aos) 91  Cuadro 27. Tasa de eciencia terminal en la educacin primaria (% del total) 92  Cuadro 28. Amrica Latina, pases seleccionados: principales reas de gasto descentralizado 93  Cuadro 29. Brasil: alfabetizacin en personas de 15 aos y ms (porcentaje) 94  Cuadro 30. Brasil: cobertura de la educacin bsica (porcentaje) 96  Cuadro 31. Brasil: tasa de mortalidad infantil (menores de un ao) 97  Cuadro 32. Brasil: porcentaje de viviendas con acceso a drenaje y energa elctrica 99  Cuadro 33. Brasil: porcentaje de personas que habitan en viviendas con acceso a agua potable y piso rme 101  Cuadro 34. Brasil: reduccin de la pobreza, 2005-2009 103  Cuadro 35. Chile: cobertura en educacin bsica (% de alumnos en edad tpica) 104  Cuadro 36. Chile: cobertura de servicios de salud pblica (% del total de la poblacin) 105  Cuadro 37. Chile: pobreza de personas (% de la poblacin total) 106  Cuadro 38. Chile: cobertura de servicios bsicos (% del total de viviendas con acceso al servicio) 107  Cuadro 39. Chile: esperanza de vida al nacer (aos) 108  Cuadro 40. Chile: promedio de escolaridad en la poblacin de 15 aos y ms (aos) 111  Cuadro 41. Mxico: tasa de alfabetizacin

 12  1 Cuadro 42. Mxico: cobertura en educacin primaria y secundaria 114  Cuadro 43. Mxico: grado de escolaridad promedio 116  Cuadro 44. Mxico: tasa de mortalidad infantil (menores de un ao) 118  Cuadro 45. Mxico: esperanza de vida al nacer 119  Cuadro 46. Mxico: cobertura de servicios de salud 121  Cuadro 47. Mxico: evolucin en la cobertura de servicios y condiciones bsicas en el hogar 123  Cuadro 48. Mxico: evolucin del ndice de GINI, 2000-2008 132  Cuadro 49. Amrica Latina: aportacin de las pymes (% del total) 140  Cuadro 50. Brasil: desarrollo empresarial en el mbito subnacional (nmero de empresas) 141  Cuadro 51. Mxico: desarrollo empresarial en el mbito subnacional (nmero de empresas) Grcos 23  Grco 1. Amrica Latina: el tamao de las economas, 2009 24  Grco 2. La Unin Europea: el tamao de sus economas, 2009 25  Grco 3. Convergencia Sigma: Amrica Latina y Unin Europea 25  Grco 4. PIB per cpita de la Unin Europea y Amrica Latina 26  Grco 5. Amrica Latina: regiones desiguales 32  Grco 6. Reconguracin del dcit pblico y comercial de 1990 a 2010 33  Grco 7. Unin Europea (27): deterioro de la situacin scal 34  Grco 8. Unin Europea (27): dcit pblico, obligando a representar el proceso de cohesin 52  Grco 9. Unin Europea (27): participacin del gasto de gobiernos locales en el PIB 57  Grco 10. Amrica Latina: ingresos tributarios segn nivel de gobierno, 2008 (en % del PIB) 125  Grco 11. Impacto de la descentralizacin en la mortalidad infantil 126  Grco 12. Alumnos que alcanzan el ltimo grado de educacin primaria 127  Grco 13. El gasto y la desigualdad, un acercamiento desde el ndice de GINI 143  Grco 14. Brasil: impacto del gasto descentralizado en la generacin de unidades econmicas, 2000-2006 144  Grco 15. Brasil: impacto del gasto descentralizado en la generacin de valor agregado, 2000-2006 144  Grco 16. Brasil: impacto del gasto descentralizado en la generacin de empleo, 2000-2006 145  Grco 17. Mxico: impacto del gasto descentralizado en la apertura de unidades econmicas, 2003 a 2008 146  Grco 18. Mxico: impacto del gasto descentralizado en el crecimiento del VA, 2003 a 2008 146  Grco 19. Mxico: impacto del gasto descentralizado en la acumulacin del capital, 2003-2008 147  Grco 20. Mxico: impacto del gasto descentralizado en la generacin de empleo, 2003-2008

 Diagramas 20  Diagrama A. Amrica Latina: el camino a la descentralizacin 70  Diagrama 1. Financiamiento de la descentralizacin 72  Diagrama 2. Argentina: principales transferencias federales 76  Diagrama 3. Brasil: principales transferencias federales 77  Diagrama 4. Chile: principales transferencias a municipalidades 80  Diagrama 5. Mxico: transferencia del gobierno federal (participaciones) 81  Diagrama 6. Mxico: transferencia del gobierno federal (aportaciones) 84  Diagrama 7. Amrica Latina: sistema de transferencias

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Prlogo

La coleccin de Estudios sobre Polticas Pblicas Locales y Regionales de Cohesin Social es un producto de la Ocina de Coordinacin y Orientacin del Programa URB-AL III. Su objetivo es presentar el estado de un conjunto de problemas centrales que forman parte de la agenda actual de discusin poltica birregional Unin Europea - Amrica Latina en materia de cohesin social. Este segundo nmero aborda el tema de la scalidad y la nanciacin local, y su relacin con la cohesin social. Los gobiernos locales tienen la tarea de promover el desarrollo territorial, mejorar la calidad de vida de la poblacin y responder a las demandas ciudadanas de servicios bsicos. Tambin, y cada vez ms, brindan respuestas pblicas a una serie de problemas sociales de cuya solucin no son legalmente responsables. Por lo mismo, los gobiernos locales terminan, de facto, supliendo carencias originadas en los niveles superiores de gobierno. Adems, aumentan las ocasiones en que las administraciones locales deben dar respuestas territoriales a problemas de naturaleza transnacional. Sin embargo, en contextos marcados por la insuciencia de recursos pblicos, especialmente los scales, ya sean propios o procedentes del Estado, es muy difcil brindar respuestas de calidad desde lo local para hacer frente a dicho conjunto de retos. Dado que la disponibilidad de recursos nancieros de los gobiernos locales condiciona el alcance y el rendimiento de los mismos, es polticamente imperativo

reexionar sobre temas de scalidad y nanciacin local. La mayora de los recursos locales provienen de impuestos participados y de transferencias intergubernamentales (condicionadas o no). Por lo mismo, sin dejar de lado la siempre relevante pregunta de qu hacer para incrementar la eciencia y la ecacia recaudatorias en el mbito local, tambin es polticamente necesario vincular las reexiones sobre scalidad y nanciacin local con otras problemticas. En primer lugar, con la calidad y el rendimiento de los sistemas scales del cual forman parte; en segundo lugar, con el estado y funcionamiento real de las relaciones intergubernamentales; en tercer lugar, con el estado de la agenda de la descentralizacin. Plantear un horizonte de mejora de la nanciacin de las polticas pblicas locales para incrementar la cohesin social en el marco territorial requiere avances en todos estos mbitos. Por ello, la discusin sobre nanciacin y scalidad local es una parte neurlgica de la agenda actual de retos polticos e institucionales a los que hacer frente para aumentar la calidad de las respuestas pblicas a problemas que atentan contra la cohesin social en Amrica Latina. Agust Fernndez de Losada, director de Relaciones Internacionales de la Diputacin de Barcelona y coordinador general de la Ocina de Coordinacin y Orientacin del Programa URB-AL III.

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Presentacin

Este documento est elaborado dentro del marco del Programa URB-AL III, un programa de cooperacin regional de la Comisin Europea con Amrica Latina, cuyo objetivo es contribuir a incrementar el grado de cohesin social y territorial en el seno de las colectividades subnacionales y regionales de Amrica Latina. URB-AL III ha generado una serie de documentos que han avanzado en la conceptualizacin de la problemtica asociada a la cohesin social, los cuales se han elaborado sobre la base de otros documentos desarrollados en la fase anterior del programa. Cabe mencionar, al respecto, los documentos elaborados por Godnez (2007 y 2009) Cohesin social y cooperacin descentralizada. La experiencia europeo-latinoamericana y Las polticas locales de cohesin social y territorial en Amrica Latina en un entorno de crisis internacional. En ambos, se describe el contexto de la cohesin social en la regin y la forma en que la cooperacin descentralizada puede contribuir a lograrla. En tal marco, este documento propone analizar cmo la regin latinoamericana se ha propuesto fortalecer el desarrollo local mediante la descentralizacin scal, y el impacto que esto ha tenido en diversos indicadores de la cohesin social. Con ello, se pretende que el Programa URB-AL cuente con elementos para orientar sus esfuerzos de cooperacin con la regin.

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1. La construccin del dilogo en torno a la cohesin social: Unin Europea y Amrica Latina

En noviembre de 2010, la Unin Europea dio a conocer su quinto informe sobre la cohesin econmica, social y territorial titulado Invirtiendo en el futuro de Europa. En dicho informe, el comisario europeo de Poltica Regional y el comisario europeo de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusin sealan que la Unin necesita una poltica de cohesin, especialmente ahora que corren tiempos difciles. Una poltica que permita acometer las inversiones que ayudarn a la Unin y a sus regiones a salir de la crisis, que reduzca las desigualdades y que contribuya al cumplimiento de los ambiciosos objetivos de la estrategia Europa 2020. Nuestras evaluaciones ponen de maniesto que la poltica de cohesin ya ha ayudado a mejorar las condiciones econmicas, sociales y ambientales en el seno de la Unin. No obstante, esas mismas evaluaciones sealan tambin que sera ms ecaz centrarse en algunas prioridades clave, sobre todo en las regiones ms desarrolladas. Por tanto, la poltica de cohesin debera ser ms selectiva.1 Esta visin de la Unin Europea da cuenta de la necesidad de redisear la estrategia de cohesin, basarla en un nmero reducido de objetivos para cada programa y supervisar estrechamente los avances logrados. Hasta la fecha, la poltica de cohesin ha estado estrechamente alineada con los objetivos de la estrategia de Lisboa; sin embargo, su vnculo con

la estrategia Europa 2020 debe ser an ms slido en el futuro. Esto requiere la puesta en marcha de programas de buena calidad, con condiciones claras y fuertes incentivos. Las condiciones previas podran requerir, por ejemplo, que la inversin en infraestructuras medioambientales viniera precedida de una transposicin de la legislacin ambiental pertinente de la Unin Europea. Los incentivos recompensaran a las regiones y pases que hayan tanto tenido resultados adecuados como alcanzado los objetivos europeos acordados. Esta evaluacin de lo que ha acontecido con la Unin Europea en medio de la crisis y los resultados de la poltica de cohesin dan cuenta de una institucionalidad con posibilidad de evaluar los impactos de las polticas y capaz de hacer correcciones sobre la marcha. Esto contrasta con la falta de esquemas institucionales que vayan evaluando la poltica de cohesin en Amrica Latina. La diferencia sustantiva estriba en que no existe ningn mecanismo supranacional que tenga a su cargo las polticas de cohesin como es el caso europeo. Sin embargo, poco a poco se ha alcanzado una serie de acuerdos entre gobiernos de la regin, buscando que el eje central de las polticas econmicas sea la cohesin social. Lo cual ha sido reforzado por la relacin con la Unin Europea, estableciendo una serie de reuniones cumbre con el objetivo de evaluar los avances registrados en la materia de cohesin econmica, combate a la pobreza, equidad y justicia social. La primera de ellas se realiz en Ro de

1 UE Comisin Europea (2010). Invirtiendo en el futuro de Europa. Quinto informe sobre la cohesin econmica, social y territorial.

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Janeiro, Brasil, en 1999; la segunda en Madrid, Espaa, en 2002; la tercera en Guadalajara, Mxico, en 2004; la cuarta en Viena, Austria, en 2006, y tuvo como principal objetivo alcanzar, en el ao 2010, una Zona Euro Latinoamericana de Libre Comercio; la quinta se desarroll del 13 al 17 de mayo de 2008 en Lima, Per, y busc crear una asociacin de mbitos sociales, del conocimiento y del logro de un desarrollo sostenible, as como una asociacin estratgica entre Amrica Latina y Europa, rearmando que la cohesin social constituye un asunto prioritario que debe ser abordado por los gobiernos de ambas regiones para que puedan superarse los problemas derivados de la pobreza, la desigualdad social y la exclusin. Son estos problemas los que dicultan la sostenibilidad del crecimiento econmico y la calidad de la democracia en los pases latinoamericanos. En el artculo 11 de la Declaracin de Lima, se seal: Conrmamos que la lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusin, a n de alcanzar o aumentar la cohesin social, es una prioridad poltica clave de la asociacin estratgica entre nuestras regiones. Ella contina siendo un tema central para nuestro dilogo y cooperacin a nivel nacional, subregional y regional. Reiteramos la responsabilidad primordial de nuestros gobiernos, en cooperacin con todos los actores relevantes, entre ellos la sociedad civil, para implementar polticas que conduzcan a dicho objetivo. En la sexta Cumbre que se desarroll en Madrid del 17 al 19 de mayo de 2010, bajo el tema Innovacin y tecnologa para el desarrollo sostenible y la inclusin social, se formalizaron tres

acuerdos comerciales, la creacin de una fundacin, una lnea de nanciamiento y el fortalecimiento del dilogo poltico birregional. En este sentido, desde la Cumbre de Ro de Janeiro (1999), la cohesin social se ha convertido en el eje central de las relaciones y el dilogo poltico entre la Unin Europea y Amrica Latina. Sin embargo, queda claro que la cohesin social no es nicamente garantizar el acceso a los servicios sociales bsicos, sino el conjunto de polticas que favorecen la igualdad de oportunidades, la participacin activa de los ciudadanos y la convivencia social de grupos heterogneos. En este entorno se denieron cinco dimensiones de polticas: (i) dimensin productiva y ocupacional; (ii) dimensin social: acceso universal a los servicios sociales bsicos y seguridad ciudadana; (iii) reduccin de los desequilibrios territoriales; (iv) construccin de ciudadana activa; (v) fortalecimiento institucional y scalidad local. A ello se agregaron los criterios de la cohesin social: (i) igualdad e inclusin social; (ii) pertenencia; (iii) reconocimiento; (iv) legitimidad y (v) participacin. El esfuerzo de estas reuniones fue precedido por el Programa URB-AL, creado en 1995 y surgido como una iniciativa comunitaria que pretenda crear lazos de colaboracin duraderos y estables entre ciudades europeas y latinoamericanas. Las lecciones aprendidas en las dos primeras fases del Programa URB-AL, en las que se lograron

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consolidar 13 redes temticas, han dado lugar a URB-AL III, en la que se han aprobado 20 proyectos que tendrn un impacto directo en 74 territorios de Amrica Latina. Los beneciarios del programa son, por un lado, gobiernos de colectividades subnacionales de Amrica Latina que estn impulsando polticas pblicas que favorezcan la cohesin social y territorial. Por otro lado, tambin se beneciarn los ciudadanos de los territorios que, de forma directa o indirecta, se vean favorecidos por la ejecucin de los proyectos; y todos aquellos que puedan beneciarse a medio plazo a partir de la consolidacin o la innovacin de las polticas pblicas de cohesin que surgirn o se inspirarn durante la ejecucin del programa. El objetivo es poner en marcha diferentes iniciativas que promuevan la cohesin social y territorial en Amrica Latina a travs de diferentes reas de intervencin: gobernabilidad local, cooperacin transfronteriza, migracin, gestin de residuos, seguridad ciudadana, ocupacin femenina, desarrollo urbano o gestin del territorio. Con el objetivo de contribuir a crear las condiciones favorables para la consecucin del objetivo general y especco del programa, en su tercera fase, la Comisin Europea ha creado la Ocina de Coordinacin y Orientacin de URB-AL III, la cual est liderada por la Diputacin de Barcelona en consorcio con la Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas (FIIAPP), la Municipalidad de San Jos (Costa Rica), la Alcalda Mayor de Bogot (Colombia),

la Provincia de Santa Fe (Argentina) y la Regin Toscana (Italia). El Programa URB-AL III ha logrado construir un espacio de discusin que se ha nutrido de una serie de documentos base, lo cual ha permitido avanzar en la denicin de una agenda y metas especcas. Para la elaboracin de este documento, se consider conveniente rescatar algunos de estos textos. Entre otros, destaca el de Las polticas locales de cohesin social y territorial en Amrica Latina en un entorno de crisis internacional (Godnez, 2010). En l, se esboza un conjunto de consideraciones encaminadas a construir, desde URB-AL III, una visin general de los grandes problemas y prioridades de una posible agenda de polticas locales de cohesin social y territorial en Amrica Latina. Se menciona que en el mbito territorial, la poltica pblica, para garantizar su eciencia, puede ser considerada en trminos de conjuntos de polticas que estn irremediablemente entrelazadas, cruzadas de anidades e inmersas en procesos inseparables, que exigen mecanismos e instrumentos que las hagan funcionar de manera coherente y sinrgica. Otra cosa es que la prctica poltica e institucional haya instaurado una plataforma ms o menos amplia de acciones sectoriales relativamente especializadas que operan por separado y casi siempre de manera dispersa. Ante esta realidad, interesa rescatar y subrayar la gran posibilidad que tiene un programa como URB-AL III de construir modos de intervencin, diferentes y ms ecaces, que contribuyan a la articulacin de las

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polticas pblicas locales de cohesin social y territorial. La atomizacin de estas polticas puede ser superada, pero ello requiere previamente la instauracin de un campo de reexin e iniciativas volcado a trascender los lmites de la especializacin sectorial y funcional para obtener mejores resultados y un uso ms ptimo de los recursos. En este sentido, el documento enfatiza la necesidad de interrelacin de las polticas sectoriales en el mbito territorial, a lo que suma la necesidad de coordinacin multinivel y multisectorial de las polticas pblicas. En esta perspectiva, es necesario que los diferentes niveles de gobierno enfaticen que el proceso de gasto pblico siempre tiene un contexto espacial, y que la discusin que se realiza en la mayor parte de los parlamentos se hace de forma agregada, sin que se especique su contenido e impacto territorial. Se enfatiza que la buena gestin poltica e institucional de las relaciones entre los niveles locales intermedios y nacionales es un factor crucial para hacer ms productivos los esfuerzos locales de mejoramiento en el plano de la cohesin social y territorial. Las prioridades que el documento destaca como esenciales son: (i) vinculacin funcional entre el crecimiento econmico y empleo productivo de la poblacin; (ii) reactivar polticas sostenibles de redistribucin del ingreso y la riqueza que incidan en una reduccin durable de los niveles de pobreza, acompaadas de acciones programticas que frenen y reviertan la operacin de los mecanismos de reproduccin y transmisin intergeneracional de la desigualdad social,

especialmente en educacin y sanidad; (iii) reducir las desigualdades territoriales, para lo cual se propone la articulacin y coordinacin multinivel e intersectorial de las polticas pblicas en funcin de objetivos explcitos de cohesin social y territorial, a lo que se debe sumar un fortalecimiento scal que d sustento a las polticas de cohesin social en todos los niveles de gobierno y una reforma del Estado que abra espacios para el fortalecimiento poltico e institucional de los mbitos locales de Amrica Latina. Asimismo, se seala que, en la esfera poltica de las propuestas, tiene como objetivo principal fortalecer la institucionalidad democrtica y que la sociedad establezca mecanismos que aslen al gasto social de los choques econmicos. El problema del nanciamiento se aborda en el documento El nanciamiento de polticas para la cohesin social y descentralizacin en Amrica Latina (Centrgolo, Goldschmidt y Jimnez, 2010), en donde se reconoce la heterogeneidad de los pases, y se indica que frente a una situacin socioeconmica tan diversa, la regin muestra avances en los procesos de descentralizacin tanto en los pases de alto grado de desarrollo como en aquellos con menor desarrollo y mayores inconvenientes sociales, identicndose motivaciones y dinmicas variadas para cada pas. Ms all de estas caractersticas, se ha analizado el hecho de que la descentralizacin de funciones genera mayor demanda de recursos por parte de los gobiernos subnacionales

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generando tensiones en el campo scal. Se han destacado dos problemas que condicionan de manera sustantiva el logro de los objetivos perseguidos por las polticas pblicas de descentralizacin. El primero de ellos se reere a las dicultades que presentan los pases de la regin para recaudar el nivel de recursos tributarios deseado. En segundo trmino, la distribucin territorial de las bases tributarias hace muy difcil cumplir con metas de corresponsabilidad scal que requeriran muchos de los procesos de descentralizacin en marcha. Otro espacio de dilogo sobre la cohesin social entre ambas regiones ha sido el Observatorio de Cooperacin Descentralizada Unin Europea-Amrica Latina, que, en su V Conferencia celebrada en Bruselas, del 28 al 29 de octubre de 2010, seal los efectos negativos que tiene la crisis sobre la cooperacin descentralizada pblica, cuyos fundamentos bsicos son: (i) la solidaridad con los que menos tienen no puede ser abandonada; (ii) la corresponsabilidad de los gobiernos locales de Europa que se han posicionado en una lgica de desarrollo ha permitido construir polticas pblicas de cooperacin descentralizada en los pases de Amrica Latina, cuyos impactos son claramente visibles y medibles, en trminos de desarrollo local; (iii) la concientizacin progresiva de la ciudadana, que puede ser ampliada por el mejoramiento de su visibilidad, que la cooperacin descentralizada pblica es una poltica natural del gobierno local, y, adems, est en el centro de la accin pblica porque permite acompaar y

reforzar los procesos de democratizacin instalados, como los de descentralizacin, y responde desde lo local a la aspiracin de internacionalizacin y/o apertura al mundo de los ciudadanos; (iv) la posibilidad para los gobiernos locales de proyectar sus territorios al mbito internacional, lo que legitima la cooperacin descentralizada pblica como aporte al desarrollo local; (v) el benecio recproco para los gobiernos locales de generar intercambios y encontrar buenas prcticas a travs de la creacin de redes, que permitan enfrentar los desafos del desarrollo territorial en Amrica Latina como en Europa, e institucionalizar su poltica de cooperacin descentralizada pblica. Otro antecedente relevante en la formacin de este dilogo es el primer encuentro URBsociAL, Dilogo EuroLatinoamericano sobre Cohesin Social y Polticas Pblicas Locales, que se celebr en Sitges, Barcelona, durante los das 20, 21 y 22 de octubre de 2010, y en el que se estableci la Agenda URBsociAL Sitges 2010, la cual recogi las aportaciones de los ms de 350 participantes procedentes de 22 pases latinoamericanos y de la Unin Europea, entre los que cabe destacar los 50 cargos electos locales y regionales que asistieron. En este encuentro, se constat que se enfrenta una crisis econmica (no solo nanciera, tambin de modelo productivo), una crisis medioambiental (tanto por el agotamiento de los recursos naturales como por el cambio climtico) e incluso una crisis societal y cultural producto de las profundas transformaciones que

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estn experimentando los modelos al uso. La dimensin de esta crisis, as como su velocidad y transformacin constante, provoca un creciente malestar que se evidencia tanto en el tejido social, a travs de la desigualdad, la exclusin social, la intolerancia o la prdida del sentido de pertenencia a una comunidad, como en los distintos niveles del gobierno, que ven mermadas sus capacidades para hacer frente a los nuevos cambios y enfrentados al desafo de generar nuevos modelos de intervencin. Se hace patente, en consecuencia, la dicultad para dar respuesta a los retos actuales

de la sociedad a travs de polticas pblicas de tipo tradicional. En dicho contexto, se realza el valor de nuevas apuestas de intervencin pblica que se llevan a cabo desde instancias subestatales basadas en conceptos tales como la proximidad, la subsidiariedad, la innovacin, la competitividad territorial o la gestin relacional. Estamos ante un verdadero banco de pruebas de iniciativas de desarrollo endgeno que pueden responder a las necesidades que las polticas pblicas nacionales no pueden satisfacer por s solas. Una de las paradojas ms agrantes de la presente
Diagrama A. Amrica Latina: el camino a la descentralizacin

El centralismo (70s) Regmenes burocrticos Estado promotor Legitimacin poltica

Crisis del centralismo (80s) Creciente endeudamiento externo Crisis de eficiencia Crisis de la deuda

Descentralizacin y el cambio de paradigma (90s) Estabilidad macroeconmica Democracia Modelos de competencia

Descentralizacin y equidad Derechos Transferencias Cohesin social (salud, educacin, servicios bsicos)

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crisis es que la brecha entre crecimiento econmico y desarrollo se hace cada vez ms profunda. En este contexto, la cohesin social emerge como un horizonte de referencia necesario; sin una sociedad cohesionada, con niveles de equidad sucientes y con un proyecto colectivo slido y plenamente compartido, resulta difcil avanzar en otros frentes. De ah su particular vinculacin con lo local. Lo local, por otra parte, ya no es solo un escenario en el que se maniestan inequvocamente problemas que responden a lgicas globales. Tambin ha demostrado con efectividad sus cualidades como laboratorio de soluciones adecuadas para dichos problemas, particularmente en Amrica Latina, a pesar de la existencia de procesos de descentralizacin todava no cumplidos o mal diseados. En este caso, el documento de conclusiones seala: La descentralizacin es un factor clave para favorecer la emergencia de frmulas de gobierno y de provisin de servicios pblicos socialmente ecientes que adems ampla la esfera del control ciudadano sobre los asuntos pblicos. Sin embargo, la completa materializacin de las promesas asociadas a la descentralizacin requiere tambin descentralizacin scal, polticas tributarias adecuadas y la posibilidad de recaudar por parte de los gobiernos locales. Esta reexin es la que motiva el desarrollo del documento en el sentido de explorar el hecho de que la descentralizacin scal en Amrica Latina ha actuado a favor de aumentar la cohesin social, en una regin

con desigualdades. El esfuerzo de descentralizacin scal en Amrica Latina se empez a perlar en la regin despus de la crisis de la deuda externa, en donde el gobierno central perdi la capacidad para responder a los retos del desarrollo, lo que gener un proceso hacia la descentralizacin; sin embargo, los procesos han sido sumamente dispares y, por lo mismo, los efectos sobre la cohesin social son desiguales.

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2. Amrica Latina y Unin Europea: dos desigualdades para reexionar

A lo largo de las ltimas dcadas, la Unin Europea y Amrica Latina han afrontado grandes cambios; en el primer caso, se ampli de manera consistente el nmero de pases; de doce miembros en 1990, en 1995 se incorporaron Austria, Finlandia y Suecia; en 2004, Repblica Checa, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungra, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y, nalmente, en 2007 Rumania y Bulgaria, constituyendo la Unin Europea de los 27. En este mismo perodo, Latinoamrica ha vivido transformaciones productivas importantes, lo que permiti que su PIB se elevara de 81 mil millones de dlares en 1960 a 4,180 miles de millones de dlares en 2009 (51 veces), lo que abri las puertas para una creciente interaccin con la sociedad global. El crecimiento de las capacidades
Grco 1. Amrica Latina: el tamao de las economas, 2009
Miles de millones de dlares corrientes

productivas ha permitido que Brasil y Mxico se coloquen dentro de las primeras quince economas del mundo, lo que contrasta con Honduras y Paraguay, que representan el 1% del tamao de la economa brasilea. Lo anterior contrasta con el nivel del PIB de la Unin Europea en 2009, que fue cuatro veces mayor que el de Latinoamrica, alcanzando los 16.378 millones de dlares; sin embargo, su nivel de desigualdad es mayor que el observado en Amrica Latina, ya que el PIB alemn es 416 veces ms grande que el de Malta. En este sentido, el dilogo entre ambas regiones parte del concepto de desigualdad en donde, reconociendo las diferencias, se buscan metas comunes de cmo acercar los niveles de bienestar, tanto hacia el interior de la regin como entre ambas regiones.

1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0

1.573

875

326

307

234

164 130

57 Ecuador

37 Guatemala

32 Uruguay

29 Costa Rica

25 Panam

21 El Salvador

17 Bolivia

14 Honduras

14 Paraguay

Mxico

Brasil

Venezuela

Argentina

Colombia

Fuente: Banco Mundial

Chile

Per

23

3.500 Miles de millones de dlares corrientes 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 Francia Austria Grecia Dinamarca Alemania Italia Suecia Portugal Irlanda Hungra Lituania Letonia Estonia Espaa Holanda Blgica Polonia Finlandia Rumania Eslovaquia Luxemburgo Bulgaria Eslovenia Reino Unido Rep. Checa Chipre Malta

Grco 2. La Unin Europea: el tamao de sus economas, 2009

Fuente: elaboracin propia con base en datos del Banco Mundial

El desarrollo de Amrica Latina ha estado acompaado por el crecimiento de su poblacin, que ha sido una de las ms dinmicas del mundo, pasando de 218 millones en 1960 a 578 millones de personas en 2009, en contraste con la Unin Europea, que ha mantenido una poblacin estable en este perodo, ya que de 471 millones pasa a 499 millones de personas. Estas dinmicas en el crecimiento de la poblacin se hacen ms evidentes al observar que la Unin Europea alcanza, en 2009, un PIB por habitante de 33.000 dlares, en tanto el de la regin latinoamericana es de solo 7.221 dlares; aunque es necesario reconocer el esfuerzo realizado, pues en 1960 era de solo 372 dlares.

Los niveles de ingreso por habitante son sumamente desiguales en ambas regiones. En Amrica Latina, encontramos pases con ingresos por debajo de los 2.700 dlares por habitante (Hait, Bolivia, Honduras, Nicaragua, Paraguay); los de ingreso por bajo de 7.500 dlares (Guatemala, El Salvador, Belice, Ecuador, Per, Jamaica, Colombia, Costa Rica, Panam y Repblica Dominicana); y los de ingreso superiores a los 7.500 dlares (Argentina, Brasil, Mxico, Uruguay, Chile y Venezuela). La situacin de la Unin Europea diere si se toma en cuenta a los 17 o a los 27; en el primer caso, los niveles de desigualdad son ms bajos que en Amrica Latina, pero si se considera a los 27, las diferencias son mayores y con una desigualdad que tiende a deteriorarse a partir de la crisis de 2009.

24

Grco 3. Convergencia Sigma: Amrica Latina y Unin Europea

1 0,95 0,9 0,85 Desviacin estndar 0,8 0,75 0,7 0,65 0,6 0,55 0,5

Fuente: elaboracin propia con base en datos de Eurostat y el Banco Mundial

2001
UE (17)

2002

2003
UE (27)

2004
AL (19)

2005

2006

2007

2008

2009

Grco 4. PIB per cpita de la Unin Europea y Amrica Latina

PIB pc (miles de dlares), 2006

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 50 100 150 200 250 300 350 400 Nmero de gobiernos subnacionales Distrito Federal (Mxico) Antofagasta (Chile) Distrito Federal (Brasil) Vaups (Colima) Severozapaden (Bulgaria) Capital de Bruselas Londres Capital Luxemburgo

Fuente: Eurostat, Institutos de Estadstica de los pases considerados

Unin Europea1

Amrica Latina2

1. Incluye Unin Europea (27); 2. Incluye Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico

25

Este nivel de desigualdad se replica hacia el interior de los pases (ver grco 4); si se considera el conjunto de las 129 divisiones subnacionales de Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Mxico, se observa una amplia dispersin entre el mayor ingreso por habitante, que result ser el de Ciudad de Mxico, y el menor, que se encontr en Vichada, Colombia; la diferencia entre el primero y el ltimo result ser de 19,7 veces. En el caso europeo, la regin con mayor ingreso es Londres, y la menor, Severozapaden, Bulgaria; la diferencia result ser de 395 veces, sensiblemente superior a lo observado en Amrica Latina. Si se compara la evolucin del ingreso por habitante en las divisiones subnacionales
0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 Argentina Brasil Chile Colombia Mxico EEUU Espaa

en Amrica Latina, se observan tendencias divergentes. La desigualdad en Argentina y Colombia se mantiene alta, mientras que en el caso de Brasil, Chile y Mxico se aprecia una reduccin. Esta desigualdad contrasta con los niveles de igualdad entre regiones en Estados Unidos y Espaa, en donde los niveles estn por debajo de los observados en el caso de Chile y Mxico, tal como puede verse en el grco 5. En este entorno de desigualdad se ha encontrado que uno de los problemas fundamentales de Amrica Latina, a la hora de introducir programas para acotar la desigualdad, es la debilidad scal con que cuentan los gobiernos de la regin para apoyar transformaciones productivas
Grco 5. Amrica Latina: regiones desiguales

Desviacin estndar del ingreso por habitante

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
0,61 0,63 0,62 0,64 0,64 0,65 0,65 0,66 0,66 0,64 0,63 0,58 0,58 0,62 0,66 0,61 0,66 0,67 0,59 0,57 0,55 0,56 0,56 0,55 0,55 0,54 0,51 0,51 0,51 0,50 0,49 0,46 0,45 0,44 0,44 0,43 0,42 0,42 0,55 0,52 0,51 0,55 0,55 0,55 0,55 0,55 0,67 0,67 0,51 0,51 0,50 0,49 0,47 0,25 0,24 0,24 0,24 0,25 0,24 0,24 0,24 0,24 0,25 0,25 0,25 0,25 0,21 0,21 0,21 0,20 0,20 0,19

26

ms profundas. El tamao del presupuesto pblico como proporcin del PIB es sumamente heterogneo; en 2009, el nivel de gasto en Bolivia era tres veces mayor

que el prevaleciente en Guatemala. Esto da muestra de las diferencias que existen en la regin con respecto al quehacer del sector pblico en la reestructuracin econmica.
Cuadro 1. Amrica Latina: ingresos y egresos del gobierno (% del PIB)
2009 44,5 41,9 39,3 33,6 30,0 29,9 29,8 28,5 26,2 25,9 24,4 23,6 23,5 20,8 20,1 16,7 14,2 27,8

Bolivia Brasil Ecuador Paraguay Argentina Uruguay Colombia Panam Venezuela Mxico Nicaragua Chile Per Honduras El Salvador Costa Rica Guatemala Amrica Latina (17) 2000 33,7 32,5 25,4 24,1 23,2 26,1 28,1 25,9 32,7 18,7 18,9 21,6 15,9 16,1 15,8 12,2 10,4 22,4

Ingresos pblicos 2005 31,7 36,6 24,8 31,8 26,9 28,0 29,1 22,4 37,6 21,1 21,4 23,8 17,4 17,6 16,2 13,5 12,0 24,2 2009 44,6 38,5 34,8 30,1 27,8 27,7 27,6 25,2 24,8 23,6 21,4 20,0 18,2 17,4 17,0 13,7 11,1 24,9

2000 37,4 36,0 24,0 28,3 30,4 29,0 31,6 25,6 25,4 19,6 22,3 23,6 19,7 18,8 19,2 15,0 12,2 24,6

Egresos pblicos 2005 34,0 40,0 24,0 33,5 30,5 28,7 29,5 25,1 25,7 21,2 19,2 23,2 19,8 17,3 17,7 15,1 13,7 24,6

Fuente: BID, Latin American and Caribbean Macro Watch

27

Esto contrasta con lo que prevalece en la Unin Europea; si se compara la media del gasto pblico entre las dos regiones, se observa que la media del presupuesto europeo es casi el doble de la media de Amrica Latina, en una perspectiva ms homognea, ya que la diferencia entre el presupuesto mayor y el menor es de solo 40%. As, existe una mayor fortaleza estatal en Europa para poder acometer las tareas de cohesin hacia el interior de cada uno de los pases, cuestin que entraa limitaciones en el caso latinoamericano. A la fortaleza estatal europea se debe agregar que su esfuerzo por consolidar una regin integrada econmica, poltica y socialmente ha llevado a que

todos los miembros de la Unin aporten para conformar fondos que permitan estandarizar los niveles de vida, la competitividad, la proteccin al ambiente y garantizar la participacin ciudadana hacia su interior. De esta forma, se ha asignado un presupuesto a los siguientes rubros: 1a) competitividad; 1b) cohesin; 2) preservacin y manejo de recursos naturales; 3a) libertad, seguridad y justicia; 3b) ciudadana; 4) Unin Europea como jugador global; 5) Administracin; y 6) compensaciones. En 2010, las asignaciones autorizadas a estos fondos fueron equivalentes al 1% del PIB de la Unin Europea (27 pases). Este esfuerzo refuerza la integracin de estndares en la regin y permite una mayor cohesin entre los pases de la Unin.
Cuadro 2. Unin Europea: ingresos y egresos del gobierno (% del PIB)
2009 47,5 53,0 54,1 40,7 45,8 58,4 41,5 49,0 45,8

Alemania Austria Blgica Bulgaria Chipre Dinamarca Eslovaquia Eslovenia Espaa 2000 46,4 50,3 49,1 40,7 34,3 55,8 39,9 43,0 38,1

Ingresos pblicos 2005 43,5 48,5 49,4 40,7 40,5 57,8 35,2 43,8 39,4 2009 44,5 48,8 48,1 36,0 39,8 55,6 33,6 43,1 34,7 2000 45,1 52,2 49,1 41,3 36,6 53,7 52,1 46,7 39,1

Egresos pblicos 2005 46,8 50,3 52,2 39,7 42,9 52,8 38,0 45,3 38,4

28


Estonia Finlandia Francia Grecia Holanda Hungra Irlanda Italia Letonia Lituania Luxemburgo Malta Polonia Portugal Reino Unido Rep. Checa Rumania Suecia Unin Europea (27) 35,9 55,1 50,2 43,0 46,1 43,7 36,0 45,3 34,6 35,9 43,6 34,8 38,1 38,2 40,4 38,1 33,9 58,7 45,4 35,2 52,7 50,4 38,6 44,5 42,3 35,6 43,8 35,2 32,8 41,5 41,7 39,4 39,9 40,8 41,4 32,4 55,8 44,3 43,4 53,4 48,7 37,3 45,9 46,1 33,9 46,5 34,6 34,5 41,3 39,5 37,2 39,7 40,3 40,1 32,1 54,2 44,0 36,1 48,3 51,6 46,7 44,2 46,8 31,3 46,2 37,3 39,1 37,6 41,0 41,1 41,1 39,1 41,8 38,6 55,1 45,2 33,6 50,2 53,4 44,0 44,8 50,2 34,0 48,2 35,6 33,3 41,5 44,6 43,4 45,8 44,1 45,0 33,6 53,9 46,8 45,2 56,3 56,2 52,9 51,4 50,5 48,2 51,8 44,2 44,0 42,2 43,2 44,5 49,8 51,4 45,9 40,6 55,2 50,8

Fuente: Eurostat

En la regin latinoamericana no existe un esfuerzo en la regin por lograr un proceso de estandarizacin de los niveles

de vida como existe en la Unin Europea. Sin embargo, la preocupacin por reducir las desigualdades ha quedado plasmada

29

en el documento La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir, preparado en 2010 por la Comisin Econmica para Amrica Latina.2 Pero este esfuerzo no ha estado vinculado a un programa regional que establezca metas a la hora de lograr reducir las brechas entre pases para aumentar la cohesin social; en su lugar, cada pas ha establecido metas nacionales para elevar la cohesin social. En la prctica, se ha buscado descentralizar el gasto pblico como mecanismo para elevar el desarrollo de las zonas ms rezagadas en bienestar social, de forma que las transferencias del gobierno central hacia las entidades subnacionales o municipales ha sido un intento de crear una base institucional ms amplia en el mbito de los gobiernos locales. En este sentido, se ha buscado reforzar la capacidad de gestin del desarrollo local, en la perspectiva de que las comunidades se responsabilicen de su propio desarrollo. La visin para elevar la estandarizacin de los niveles de vida ha seguido dos rutas divergentes en la Unin Europea y en Amrica Latina. En el primer caso, el proceso se ha dado gracias a la fortaleza estatal de cada pas, complementado por un presupuesto regional, en tanto en Amrica Latina la debilidad scal no ha permitido sentar un piso social bsico en el interior de los pases, y el esfuerzo se ha centrado en la descentralizacin del gasto pblico hacia las entidades locales.

2 CEPAL (2010). La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir. Santiago de Chile.

30

3. El debate entre macro balances, democracia y esquemas de cohesin social

Uno de los puntos bsicos del debate econmico contemporneo ha sido cmo el sector pblico se ha enfrentado a los retos del mercado global en las diferentes regiones, as como la forma en que estos son mediados por los procesos democrticos y cul es el papel del gasto social que permite mantener una poltica de cohesin en el contexto de rivalidad de los mercados y democracia. Se trata de puntos de debate que, en este acpite, buscan plantear un nuevo ngulo en la discusin de la reciente crisis nanciera, poniendo nfasis en el papel que las instituciones democrticas han desempeado en la poltica econmica reciente.

3.1. Macro balances en el marco de la cohesin social

Despus de la crisis de la deuda a nales del siglo XX, Amrica Latina inici una reestructuracin de sus nanzas pblicas con el n de reducir el nanciamiento decitario del sector pblico y, a la vez, redise el esquema de nanciamiento de la balanza de pagos, que estaba basado en un modelo de deuda externa, convirtindolo en uno basado en inversin extranjera. El ajuste de las nanzas pblicas en los aos ochenta, despus de un perodo de expansin entre 1978 y 1981, aunado a la mejora en los trminos de intercambio del mercado internacional para sus exportaciones y a una generosa

dotacin de crditos internacionales por parte del sector privado, posibilitaron que la regin implementara polticas econmicas expansivas, las cuales, a su vez, permitieron que 11 pases latinoamericanos mantuvieran tasas de crecimiento econmico por encima del 4%. En la mayora de los casos, empero, estos logros se vieron acompaados de un excesivo dcit en las balanzas de pagos. Como resultado de ello, 15 pases llegaron a tener un dcit en las cuentas corrientes que sobrepasaban el 4% de su PIB y, en 10 de esos casos, el dcit lleg a estar sobre el 5% del PIB. La alta dependencia externa del nanciamiento del gasto pblico oblig a un ajuste tanto en las cuentas scales como en las externas; dicho proceso llev a lo que se ha denominado bsqueda de macro balances (scal y externo), lo que en el marco de debilidad de las nanzas pblicas como se mostr en el captulo anterior dio por consecuencia una acotacin del gasto destinado al desarrollo social sacricando las polticas de cohesin social. Esta situacin se fue modicando en los aos noventa, cuando varios pases empezaron a obtener supervits comerciales derivados de la exportacin de materias primas, que se reejaron en supervits scales. En el perodo de 1990 a 2010 los pases con mayores supervits comerciales como proporcin del PIB fueron: Venezuela, Argentina, Brasil, Chile, Ecuador y Per. En materia scal, el nico pas que mantuvo en promedio un supervit fue Chile; sin embargo, para el resto de los pases los dcits scales se

31

Venezuela Dcit scal como % del PIB

15% 10% 5% Argentina 0% Mxico -5% -10% -15% Rep. Dominicana -20% 0% 1%

Grco 6. Reconguracin del dcit pblico y comercial de 1990 a 2010

Brasil Bolivia -4% -3% -2%

Per Ecuador Colombia -1%

Chile 2%

-5%

Uruguay Costa Rica Guatemala

Honduras

El Salvador

Paraguay

Nicaragua

Panam

-25% -30% -35% Dcit comercial como % del PIB Fuente: IADB, Latin American and Caribbean Macro Watch

mantuvieron acotados y no superaron el 4% del PIB en dicho periodo. En esta perspectiva, se inici un cambio estructural hacia el equilibrio scal y los supervits comerciales, aunque los pases con una estructura econmica ms dbil mantuvieron dcits comerciales y scales ms elevados. Este esfuerzo por mantener el balance scal se ha visto favorecido por una tendencia creciente en los precios de las materias primas con las que cuenta la regin (petrleo, cobre, litio, uranio, hierro, oro, plata), derivada del aumento en la demanda de los pases del este asitico, principalmente China e India. Esto ha dado como resultado incrementos sustantivos en los ingresos pblicos en pases con grandes reservas de minerales, sin que se hubieran formulado reformas

scales para elevar el nivel de ingreso de manera deliberada. En su reporte sobre Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2009, la OCDE3 seala que las condiciones comerciales dursimas en los aos de crisis se han visto estimuladas por la fuerte progresin de los precios del petrleo, del cobre, del gas natural y de los productos agrcolas, mientras la entrada de capital extranjero, que ces abruptamente en 1982, ha sido generosa en los ltimos aos, al menos hasta la crisis de los crditos al riesgo (subprimes) y la severa restriccin del crdito mundial. En este sentido, se puede argumentar que la estructura scal en la regin mantiene una

3 OCDE (2008). Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2009.

32

alta dependencia de los recursos naturales, lo que ha sido discutido por Izquierdo y Talvi en el documento No todo lo que brilla es oro: evaluando el desempeo macroeconmico de Amrica Latina (IDB 2008).4 La mejora scal de Amrica Latina contrasta con lo acontecido en la Unin Europea durante la crisis nanciera de 2008, en la cual se dio un deterioro sustantivo en las nanzas pblicas, especialmente en un grupo de pases donde el cambio estructural en trminos
Grco 7. Unin Europea (27): deterioro de la situacin scal

de las nanzas pblicas y de la estructura productiva no se ha llevado con la celeridad requerida, como es el caso de Irlanda, Grecia, Espaa, Portugal, Polonia y Eslovaquia. Estos pases se han visto obligados a discutir programas de ajuste con las autoridades de la Unin Europea, puesto que estn ligados al sistema monetario del euro. El Reino Unido es un caso interesante, ya que se mantiene fuera del sistema monetario del euro, lo que le permite mantener altos dcits scales en comparacin con los pases de la unin monetaria.

1 0 -1 Dcit scal como porcentaje del PIB -2 -3 -4 -5 -6 -7 -8

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fuente: Eurostat

4 IDB (2008, abril). All That Glitters May Not Be Gold: Assessing Latin Americas Recent Macroeconomic Performance. Research Department.

33

5,00

0,00 Reino Unido Portugal Irlanda Polonia Letonia Lituania Austria Hungra Finlandia Luxemburgo Eslovaquia Rumania Eslovenia Pases Bajos Rep. Checa Alemania Bulgaria Dinamarca Estonia Espaa Francia Chipre Grecia Italia Blgica Malta Suecia

Grco 8. Unin Europea (27): dcit pblico, obligando a representar el proceso de cohesin

Dcit pblico como porcentaje del PIB

-5,00

-10,00

-15,00

-20,00

-25,00

-30,00

-35,00

Fuente: Eurostat

Crisis nanciera en la Unin Europea: el reto de mantener la cohesin social

El gran reto de los rescates de los miembros de la Unin Europea en la perspectiva de la cohesin social es mantener los niveles de gasto social y evitar un colapso de las economas. El acuerdo para el rescate nanciero de Portugal fue cerrado a principios de mayo de 2011. Portugal tendr que poner en pie un programa de austeridad a cambio del prstamo avalado por la Comisin Europea, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Central Europeo (BCE). El monto del programa de rescate se sita entre los 70 y 90 mil millones de euros. De acuerdo con las declaraciones del gobierno portugus, el pacto no supondr un nuevo recorte en los derechos sociales bsicos. Sin embargo, se reconoce que en el Plan de Estabilidad y Crecimiento (PEC) se contemplaba una rebaja de las pensiones ms altas, las superiores a 1.500 euros. El citado plan tambin prev elevar el salario mnimo y no contempla despido alguno en la funcin pblica. El objetivo esencial sigue siendo la reduccin del dcit, al 5,9% para 2011, al 4,5% en 2012, y al 3% en 2013. Este rescate se suma al de Irlanda, y a uno que se otorg a Grecia, que nuevamente tendr que ser apoyada con 20 a 30 mil millones de euros, extender los plazos de devolucin, abaratar el vigente paquete de prstamos de 110.000 millones y suavizar el estricto calendario de reduccin del dcit exigido que supone pasar del 15,4% en 2009 al 2,6% en 2014. La situacin que atraviesan los miembros de la Unin Europea muestra que la fragilidad nanciera impone restricciones a las polticas sociales y esto cuestiona el sistema de nanciamiento del dcit y su estructura, y la debilidad de los estados para lograr mantener sus polticas sociales.

De esta manera, los macro balances se convierten en un elemento central

para el desarrollo de las polticas de cohesin social, ya que los mercados y

34

la institucionalidad prevaleciente han llevado a que ambas regiones tengan que enfrentar entre sus miembros ms dbiles procesos de ajuste. Lo cual, sin lugar a dudas, har que se sacriquen los niveles de vida de la poblacin y, en el caso europeo, se reducir el piso social bsico con el que se cuenta (ver cuadro 3).

3.2. La democracia como mecanismo de proteccin de los efectos de los macro balances
Cuadro 3. Amrica Latina: atribuciones del poder legislativo y poder ejecutivo en materia presupuestaria

El debate en torno a los macro balances no hubiera podido ser superado simplemente por el convencimiento de los burcratas nancieros y la crtica de otros grupos hacia el interior de los gobiernos, apoyados por la ciudadana. Lo ms

importante de este proceso ha sido el fortalecimiento de la democracia en Amrica Latina, lo que ha llevado a que los gobiernos de la regin eleven el gasto social. En este debate, ha sido clave el recuento que el documento Cohesin social y pacto scal: el papel del poder legislativo en Amrica Latina realiza del papel del poder legislativo, que se present en la conferencia Las polticas pblicas ante la crisis global (San Salvador, del 31 de agosto al 1 de septiembre de 2009), organizada por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL). Las democracias latinoamericanas han sido capaces de desarrollar un sistema poltico menos centralizado en el poder presidencial, abriendo un espacio cada vez ms amplio al sistema legislativo, el cual, hoy en da, tiene la posibilidad de modicar las propuestas presupuestales y con ello

Capacidad del PL para modicar el proyecto del PE Estructura del poder legislativo Bicameral Bicameral Bicameral Bicameral Bicameral Veto del poder ejecutivo x x x x x Insistencia del poder legislativo x x x x x

Alternativas institucionales previstas por la Constitucin o legislacin presupuestaria si PL no trata o aprueba el proyecto de PE Presentar Aprobacin nuevo Presupuesto presupuesto del ao anterior poder ejecutivo proyecto x x x x x No se puede hacer ningn gasto

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia

Forma de gobierno Federal Unitario Federal Unitario Unitario

Iniciativa PE PE PE PE PE

Sin Con restricciones restricciones x x x x x

35


Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras Mxico Panam Paraguay Per Repblica Dominicana El Salvador Uruguay Venezuela Unitario Unitario Unitario Unitario Federal Unitario Unitario Unitario Bicameral Unicameral Bicameral Bicameral Bicameral Bicameral Bicameral Unicameral PE PE PE PE PE PE PE PE x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Unitario

Bicameral

PE

Unitario Unitario Federal

Bicameral Bicameral Unicameral

PE PE PE

x x x

x x x

x x x

x x x

PE: poder ejecutivo; PL: poder legislativo. Fuente: CEPAL (2009). Cohesin social y pacto scal: el papel del poder legislativo en Amrica Latina

proteger rubros del gasto social. En el cuadro 3 se puede observar que solo existen cuatro gobiernos federales; en los otros pases, prevalece una forma de gobierno unitario; tres pases cuentan con una cmara, mientras el resto cuenta con dos. Las iniciativas de presupuesto son emitidas por el Ejecutivo; lo importante, en este caso, es la posibilidad de que la propuesta pueda ser vetada por el poder legislativo; en seis pases se puede modicar sin restricciones, y en el resto se puede modicar con restricciones. Por lo anterior, se puede concluir que la democracia ha abierto un espacio para

que el poder legislativo pueda asegurar metas de cohesin social. En el caso de los pases de la Unin Europea, el sistema poltico cuenta con un doble esquema para proteger los intereses de la cohesin social: por una parte, los sistemas parlamentarios nacionales, en donde prevalecen trece pases con sistemas bicamerales y catorce con sistemas unicamerales; por la otra, el sistema parlamentario europeo, que garantiza recursos adicionales para la cohesin a travs de los fondos estructurales.

36

Cuadro 4. Unin Europea: organizacin gubernamental y representantes del Parlamento Europeo

Pas Alemania Austria Blgica Bulgaria Chipre Dinamarca Eslovaquia Eslovenia Espaa Estonia Finlandia Francia Grecia Hungra Irlanda Italia Letonia Lituania Luxemburgo Malta Pases Bajos

Gobierno Repblica Federal Parlamentaria Repblica Federal parlamentaria Monarqua Federal Constitucional Repblica unitaria parlamentaria Repblica unitaria presidencial Monarqua Federal Constitucional Repblica unitaria parlamentaria Repblica unitaria parlamentaria Monarqua constitucional parlamentaria Repblica unitaria parlamentaria Repblica Federal semipresidencial Repblica Federal semipresidencial Repblica unitaria parlamentaria Repblica unitaria parlamentaria Repblica unitaria parlamentaria Repblica parlamentaria Repblica unitaria parlamentaria Repblica unitaria parlamentaria Monarqua constitucional con parlamento unitario Repblica unitaria parlamentaria Monarqua Federal Constitucional

Estructura del poder legislativo nacional Bicameral Bicameral Bicameral Unicameral Unicameral Unicameral Unicameral Bicameral Bicameral Unicameral Unicameral Bicameral Unicameral Unicameral Bicameral Bicameral Unicameral Unicameral Unicameral Unicameral Bicameral

Miembros del Parlamento Europeo 96 19 22 18 6 13 13 8 54 6 13 74 22 22 12 73 9 12 6 6 26

37


Polonia Portugal Reino Unido Repblica checa Rumania Suecia Repblica unitaria parlamentaria Repblica unitaria parlamentaria Monarqua constitucional con parlamento federado Repblica unitaria parlamentaria Repblica unitaria presidencial Monarqua constitucional con parlamento unitario Bicameral Unicameral Bicameral Bicameral Bicameral Unicameral 51 22 73 22 33 20

En suma, los sistemas legislativos en ambas regiones han logrado garantizar un esquema de mayor gasto destinado a la cohesin social, lo que ha conformado una institucionalidad compleja, reduciendo as el poder de las estructuras tradicionales que tendan a generar reducciones sucesivas a los presupuestos destinados al desarrollo social.

3.3. El gasto social en Amrica Latina: la democracia sobre los macro balances
En medio del debate de los macro balances, las democracias latinoamericanas lograron en conjunto elevar el nivel del gasto social del 9,1% al 14,2% del PIB entre 1990 y 2008. Este aumento fue mayor en el caso de algunas regiones, especialmente en los pases del sur. Argentina, Brasil y Uruguay decidieron dar un aumento sustantivo

a este tipo de gasto; en concreto, Brasil pas del 18% al 26%, Argentina del 19% al 23%, y Uruguay del 16% al 22%, con lo que se colocaron en niveles similares a los prevalecientes en la Unin Europea, en donde la media fue del 22% para el perodo 1990-2007. El segundo grupo que elev su gasto de manera signicativa fue Costa Rica, que pas del 16% al 19%; Bolivia alcanz el 16%, Chile el 14%, Colombia el 12,6%, Mxico el 12,5% y Nicaragua el 12,3%. En el resto de los pases el esfuerzo parece haber sido menor, especialmente en sitios como Ecuador, Per, Paraguay, Repblica Dominicana y Guatemala, donde se mantiene un gasto por debajo del 10% del PIB. Esta tendencia hacia el alza del gasto social se consolid de igual forma en la Unin Europea, en donde los niveles de gasto alcanzaron el 28% en el caso de Francia, el 27% en Suecia, el 26% en Alemania, Austria, Blgica y Dinamarca, y solo en el caso de la Repblica Checa e Irlanda se mantuvieron por debajo del 20.

38

Cuadro 5. Amrica Latina: gasto pblico social como porcentaje del producto interno bruto (PIB)

Pas 1994 21,0 18,8 12,5 8,9 16,4 5,9 5,4 4,7 6,5 9,3 7,4 8,2 7,3 6,2 6,1 19,9 7,8 10,1 10,4 7,8 7,3 10,8 20,6 21,4 21,3 9,8 10,9 5,3 5,4 5,5 6,9 6,6 7,1 7,5 5,4 19,7 8,2 11,2 8,3 8,7 8,7 8,6 9,6 7,3 5,9 20,4 9,5 11,7 8,3 8,9 8,7 10,8 8,7 6,9 6,6 6,5 6,0 9,3 8,6 9,1 9,8 7,6 6,2 20,7 11,0 11,8 8,4 8,4 8,6 9,0 9,4 9,4 10,0 7,7 9,9 6,2 7,8 7,3 22,4 12,1 12,4 6,7 6,7 6,5 6,4 8,3 9,3 10,6 4,5 4,4 5,2 6,5 6,9 6,5 7,1 7,0 10,5 10,3 8,5 8,9 10,3 9,5 7,2 22,8 11,2 12,6 5,4 5,8 6,8 7,8 8,5 9,2 10,7 11,1 10,5 7,6 12,2 10,1 10,2 7,7 7,4 9,5 5,9 20,8 12,1 12,3 6,2 6,2 4,9 5,3 4,4 4,0 5,9 5,4 5,6 15,2 16,7 17,0 16,9 15,9 17,3 18,7 18,8 18,6 17,9 6,2 10,7 7,0 11,8 10,0 10,3 8,4 7,4 9,3 6,5 19,5 11,8 12,2 11,5 14,5 12,6 13,0 11,4 10,8 11,5 11,5 10,6 10,9 12,8 17,3 6,3 11,6 7,6 11,4 10,4 11,2 7,5 8,1 9,2 7,2 19,7 11,5 12,5 11,9 12,8 12,8 13,7 15,0 14,9 15,1 15,1 14,4 13,5 12,9 20,3 19,6 19,3 21,7 21,5 21,2 21,3 21,8 22,4 22,3 22,5 23,7 12,1 12,0 16,9 6,4 11,6 7,8 11,4 10,8 11,1 9,1 9,3 8,3 8,0 20,4 13,4 12,7 12,4 13,9 15,3 15,7 16,7 15,6 17,0 17,2 17,6 17,0 17,0 16,2 25,0 12,4 12,7 17,4 11,1 7,2 11,6 11,7 9,4 13,2 8,1 8,1 22,0 13,8 21,2 20,1 19,8 20,1 21,8 21,4 22,2 19,7 19,2 19,1 20,1 21,1 23,2 26,1 14,2 12,6 19,3 7,0 12,5 12,3 8,9 7,8 21,7 14,2 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20,3 17,6 12,6 7,3 15,6 8,9 2,9 5,1 7,7 8,5 6,7 9,5 6,8 5,9 6,0 19,8 8,3 10,0

1990

1991

1992

1993

2008

Periodo 4,1 n. c. 8,4 2,3 6,6 3,2 n. c. n. c. 3,4 n. c. 6,4 5,3 2,5 6,0 3,9 3,9 5,3 n. c. 4,8

Promedio 20,5 16,0 20,7 13,3 10,7 16,9 6,1 8,6 6,0 8,7 9,3 8,4 8,7 8,0 7,2 6,0 20,2 10,0 11,4

Argentina

19,1

19,5

20,0

Bolivia

Brasil

17,6

15,5

14,7

Chile

11,9

12,1

12,2

Colombia

6,0

5,8

6,8

Costa Rica

16,1

15,0

14,7

Ecuador

7,9

6,9

7,2

El Salvador

Guatemala

3,9

3,6

4,1

Honduras

7,7

7,4

7,4

Mxico

6,1

7,0

7,8

Nicaragua

7,0

6,3

6,3

Panam

6,9

8,1

9,1

Paraguay

2,9

3,6

6,5

Per

4,0

3,8

4,4

Rep. Dominicana

4,2

3,4

4,8

Uruguay

16,4

17,3

18,0

Venezuela

7,8

9,8

10,1

Amrica Latina

9,1

9,1

9,6

Fuente: CEPAL: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe: Divisin de Desarrollo Social. Base de datos sobre gasto social

39

40 1993 26,3 26,2 26,9 28,1 ... 23,1 33,4 27,8 17,0 ... 16,4 21,1 20,1 26,1 24,4 15,5 20,5 18,1 35,7 23,9 23,6 23,0 23,1 22,6 22,4 22,4 34,4 32,0 31,6 30,4 30,2 29,7 18,1 18,2 18,0 18,8 19,0 19,5 19,8 28,4 21,9 20,1 19,9 19,6 18,7 18,9 18,6 18,6 15,7 16,5 17,1 16,9 17,3 17,7 18,9 19,2 19,3 19,8 28,7 22,3 23,2 22,6 22,8 22,2 21,6 21,8 20,7 22,2 22,5 20,5 19,4 20,6 29,4 22,9 24,7 23,8 22,6 21,8 21,4 20,5 19,8 19,7 20,5 19,9 20,8 20,9 21,2 20,9 20,4 19,8 20,7 22,0 23,3 21,2 22,5 22,2 19,8 20,7 30,1 23,4 20,8 19,9 22,0 22,7 22,9 23,3 23,3 23,5 24,0 24,4 16,1 15,7 14,8 14,0 13,0 14,1 13,3 14,3 15,2 15,6 16,0 24,7 23,9 21,1 21,7 22,4 20,5 19,7 29,5 23,3 ... ... ... ... ... 21,3 20,4 20,3 21,5 22,5 21,8 22,8 15,8 25,0 23,0 20,7 21,3 22,9 20,6 19,5 29,1 23,3 17,0 17,3 17,9 17,9 18,6 19,2 19,2 20,6 20,1 19,8 19,9 21,0 27,8 28,5 28,8 28,6 28,8 28,9 27,7 27,7 28,4 28,9 29,0 29,0 28,6 21,3 23,1 15,8 25,1 21,8 20,3 21,0 22,9 20,4 19,1 28,4 23,0 32,8 30,9 30,8 28,6 26,4 25,8 24,3 24,3 25,0 25,9 26,0 26,1 25,9 24,9 28,4 21,3 23,1 16,3 24,9 20,6 20,1 20,0 22,5 20,5 18,8 27,3 22,6 22,0 21,4 21,3 20,7 20,6 20,4 20,4 20,1 20,4 21,0 21,2 21,4 21,4 21,6 ... 18,8 18,4 18,0 18,1 18,6 17,9 17,6 17,7 17,0 16,5 16,3 16,0 15,7 29,5 28,9 28,2 27,2 26,5 26,4 25,7 26,1 26,6 27,9 27,7 27,2 26,6 26,1 0,96 n. c. 1,63 0,65 3,53 4,86 n. c. 1,39 4,91 1,51 -5,49 5,09 10,02 3,79 2,75 -2,93 2,1 26,3 26,3 26,8 25,7 26,0 25,9 25,4 25,8 26,2 26,3 26,5 26,5 26,4 26,3 1,47 27,0 26,6 26,7 26,8 26,6 27,0 26,7 27,0 27,3 27,9 27,7 27,4 27,0 26,4 2,66 26,3 26,8 27,4 26,7 26,6 26,6 26,6 26,7 27,4 27,7 27,1 27,2 26,1 25,2 5,11 26,1 26,5 26,1 27,0 17,4 21,1 27,7 28,0 18,7 21,9 15,2 22,7 21,0 22,3 21,8 18,2 19,4 18,8 30,7 22,7 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Variacin 1990 a 2007 Promedio 1990 a 2007

Pas

1990

1991

1992

Alemania

20,1

23,7

25,6

Austria

23,8

24,1

24,8

Blgica

24,9

25,7

25,8

Dinamarca

25,1

25,9

26,4

Eslovaquia

...

...

Espaa

19,9

20,7

21,8

Finlandia

24,3

29,4

33,4

Francia

24,9

25,5

26,3

Grecia

16,5

15,9

16,1

Hungra

...

...

...

Irlanda

14,9

15,7

16,4

Italia

20,0

20,3

20,9

Luxemburgo

19,1

19,4

19,8

Pases Bajos

25,6

25,5

26,0

Polonia

14,9

21,2

24,9

Portugal

12,5

13,4

14,1

Reino Unido

16,8

18,2

19,9

Repblica Checa

16,0

17,3

17,6

Suecia

30,2

31,8

34,7

Unin Europea

20,6

22,0

23,2

Fuente: OCDE. Base de datos de gasto social

Cuadro 6. Unin Europea (19): gasto pblico social como porcentaje del producto interno bruto (PIB)

Si bien todos los sectores o grandes partidas de gasto han aumentado de manera conjunta con el gasto social, este crecimiento ha sido dispar. La seguridad y la asistencia social son las que mayores crecimientos han anotado: casi tres puntos porcentuales del PIB, poco ms de la mitad de todo el incremento del gasto pblico social. Esto se debe, en alguna medida, al auge de las polticas de lucha contra la pobreza y, en particular, de los programas de transferencias condicionadas. Por otra parte, el envejecimiento poblacional y los compromisos asociados de nanciamiento de jubilaciones y pensiones, as como la mejora de los sistemas de seguridad social de varios pases de la regin, incluido el fortalecimiento de sus componentes no contributivos, han favorecido un mayor incremento de este sector respecto de los restantes. A esto le ha seguido el incremento del gasto en educacin, acorde con los diversos compromisos internacionales que han suscrito los pases de la regin. La participacin de este rubro de gasto en el PIB ascendi poco ms del 50%; no obstante, este incremento signicativo de recursos no ha estado exento de volatilidades. Junto con la seguridad y asistencia sociales, el gasto en educacin representa casi el 80% del incremento del gasto social total entre los perodos 1990-1991 y 2007-2008.5 Por ltimo, de los sectores que se pueden distinguir en el conjunto de pases

analizados, la partida que nancia los sistemas pblicos de salud es la que tuvo el crecimiento ms bajo en casi dos dcadas, incluso menor que el gasto en vivienda y otras partidas relacionadas (como agua y saneamiento). Ello obedece a la tendencia en varios pases a la expansin de los servicios de salud por parte del sector privado, en forma consistente con las reformas posteriores al ajuste estructural de los aos ochenta. Pero tambin se debe a que es una partida altamente procclica, con un componente signicativo de gasto en inversin, que se ve fuertemente castigado en perodos de contraccin econmica o de crecimiento bajo (CEPAL, 2008a). Los incrementos dispares en las partidas de gasto han signicado un cambio en la gravitacin de los distintos sectores sobre el gasto social: la participacin de la seguridad social se elev y alcanz casi el 43% del gasto social en la regin, en tanto que la proporcin de la educacin se ha incrementado levemente (27%). Todo esto en desmedro del gasto en vivienda (9,7%) y, sobre todo, del gasto en salud, cuya participacin en el gasto social total disminuy del 24,1% en 1990-1991 (poco menos de 110 dlares por habitante) al 20,5% en 2007-2008 (poco ms de 180 dlares por persona). En el cuadro 7 se muestra la estructura del gasto social, donde sobresale la disparidad que existe entre los diferentes rubros y entre pases. De esta manera, resulta evidente que el rubro ms dbil es el de vivienda, mientras el mayor apoyo se ha dirigido hacia la educacin y los programas de transferencias condicionadas. Adicionalmente, se observa

5 CEPAL (2010). Panorama econmico y social.

41

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Promedio

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Educacin 24,2 38,9 20,1 26,2 25,5 30,4 41,3 41,0 26,7 38,9 67,0 36,1 44,8 45,6 44,1 31,9 26,0 18,1 41,0 35,1

Salud 22,5 19,6 19,0 23,0 16,1 28,8 22,1 19,7 33,2 16,3 30,2 25,0 30,6 24,8 17,8 14,7 16,6 18,2 13,3 21,7

Seguridad social 44,5 28,9 54,3 48,3 54,2 30,4 27,9 36,2 21,1 14,7 2,3 20,5 0,0 13,7 34,8 46,6 29,3 56,3 34,0 31,5

Vivienda 8,7 12,5 6,6 2,6 4,2 10,4 8,7 3,1 19,0 29,9 0,5 18,4 24,6 15,9 3,1 6,9 28,1 7,4 11,6 11,7

Cuadro 7. Amrica Latina: estructura del gasto social por rubro (ao base 2006)

Nota: se seleccion como ao base el 2006, dado que exista informacin completa para los pases considerados. Fuente: elaboracin propia basada en Cepalstat

42

que en promedio se destina el 21,7% del gasto social al rubro de salud, donde tan solo cinco pases de los 19 analizados otorgan un gasto por encima de la media en dicho rubro.

Repblica Dominicana), discapacitados (Argentina, Ecuador, Jamaica y Paraguay) y adultos pobres en edad de trabajar (Jamaica).6 En los tres lustros transcurridos desde la implementacin de los primeros PTC en el Brasil (Bolsa Escola) y Mxico (Programa de Educacin, Salud y Alimentacin: PROGRESA), el crecimiento de estos programas de asistencia social en los pases latinoamericanos y caribeos ha sido constante, tanto en trminos de cobertura de la poblacin como de gasto. Alrededor del ao 2000, los PTC o sus precursores directos importantes programas de reduccin de la pobreza basados en transferencias directas de ingresos, como el bono solidario del Ecuador y el Programa de Asignacin Familiar (PRAF) de Honduras ya funcionaban en seis pases, con una cobertura de en torno al 6% de la poblacin de la regin y un gasto equivalente al 0,19% del PIB. En el quinquenio siguiente, la expansin de estos programas fue muy rpida y en 2005 se haban difundido a 17 pases de la regin y cubriendo al 14% de la poblacin regional, con un gasto equivalente al 0,24% del PIB. En el ao 2008, el gasto en los PTC aument al 0,34%, y en 2009 al 0,40% del PIB; este ltimo incremento se debe al efecto combinado de la expansin de los presupuestos de estos programas y a la reduccin del PIB debida a los efectos

3.4. El reto de la democracia: de los programas de transferencias condicionadas a un sistema de seguridad social integral
Del debate de la crisis de la deuda surgieron los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC) como un mecanismo para atender a los ms afectados y, con ello, dar una respuesta al fuerte deterioro social que se viva. La poblacin beneciaria de estos programas est constituida por familias pobres y vulnerables con hijos, que reciben transferencias monetarias con la condicin de cumplir con determinadas conductas vinculadas al mejoramiento de las capacidades humanas y los logros educativos. Estos programas contribuyen a proteger las etapas iniciales del ciclo de vida: las transferencias condicionadas en materia de salud y nutricin estn orientadas a la etapa neonatal y a la primera infancia, mientras que las relativas a la educacin se dirigen a la infancia y la adolescencia. Sin embargo, algunos pases incorporan tambin en sus programas transferencias principalmente sin condiciones para adultos mayores (Ecuador, Honduras, Jamaica, Mxico, Paraguay, Per y

6 Cecchini, S. y Martnez, R. (2011). Proteccin social inclusiva en Amrica Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos. CEPAL/GIZ.

43

de la crisis econmica global. En 2010, 6 de los 10 pases de los que se dispone de informacin aumentaron el presupuesto de los PTC en trminos nominales, mientras que 4 lo disminuyeron. Como resultado de esta expansin, en 2010, uno de cada cinco latinoamericanos y caribeos 113 millones de personas estn recibiendo transferencias monetarias estatales por medio de los PTC; de ellos, alrededor de 52 millones son jvenes y nios de 0 a 14 aos de edad. Con el lanzamiento del Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas (CCTP) en Trinidad y Tobago en 2006 y Mi Familia Progresa en Guatemala en 2008, y el abandono de esta modalidad de programas por parte de Nicaragua en 2006, los pases que aplican PTC suman hoy 18. Asimismo, en aos recientes se lanzaron nuevos programas o se modicaron los que estaban en marcha; en 2009, Argentina lanz la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social, que absorbe a los beneciarios del programa Familias por la inclusin social, y el Estado Plurinacional de Bolivia cre el bono materno infantil Juana Azurduy de Padilla; en 2010, Honduras agreg a la oferta del PRAF una transferencia de 10.000 lempiras anuales (el Bono 10000, que corresponde alrededor de 500 dlares) con el propsito de mejorar las condiciones de educacin, salud y alimentacin de los hogares indigentes con nios y adolescentes. Si bien el crecimiento del gasto y la poblacin beneciaria es un elemento

comn de los PTC de la regin, los niveles de cobertura efectivamente alcanzados por cada programa varan de modo sustancial. Durante 2010, Ecuador, con el Bono de Desarrollo Humano, fue el pas con el porcentaje ms alto de poblacin cubierta por un PTC, el 44%. Los programas con el mayor nmero de beneciarios en trminos absolutos fueron: Bolsa Familia de Brasil (52 millones de personas, cerca de la mitad de los beneciarios de PTC en el mbito regional), Oportunidades de Mxico (27 millones) y Familias en Accin de Colombia (12 millones). En seis pases (Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Mxico y Uruguay), el nmero de beneciarios iguala o supera el nmero de indigentes, aunque se puede argumentar que an hay margen para ampliar este tipo de programas y cubrir a un mayor nmero de familias que no logran satisfacer sus necesidades bsicas, ya que en 2009 alrededor de 190 millones de personas vivan en la pobreza. Bolsa Familia y Oportunidades son, adems, los programas con los presupuestos ms grandes en la regin (6.200 y 3.500 millones de dlares, respectivamente), aunque en trminos de porcentaje del PIB (0,47% y 0,51%, respectivamente) son superados por el Bono de Desarrollo Humano de Ecuador (1,17%). El gran reto de los pases latinoamericanos es poder pasar de este sistema de transferencias condicionadas a un esquema de seguridad social integral, centrado en un esquema de proteccin a lo largo del ciclo de vida en una perspectiva ciudadana.

44

Cuadro 8. Amrica Latina. Indicadores de cobertura y gasto pblico en programas de transferencias condicionadas, 2007 a 2010

Cobertura Cobertura de los PTC con respecto a la poblacin total Cobertura de los PTC en relacin con la poblacin pobre

Pas

Programa Asignacin Universal por Hijo para proteccin social Bono Juancito Pinto

hogares

personas

Cobertura de los PTC en relacin con la poblacin indigente

Gasto en PTC/PIB (2009)

Fuentes de nanciamiento

Argentina

756 (2010)

3.400 (2010)

8,3

46,4

>100

0,20

Gobierno de Argentina

Bolivia

n. d.

1.729 (2009)

17,5

32,4

50,7

0,33

Gobierno de Bolivia, Banco Mundial Gobierno de Brasil, Banco Mundial Gobierno de Chile Gobierno de Colombia, BID, Banco Mundial Gobierno de Costa Rica, Banco Mundial Gobierno de Ecuador, BID, Banco Mundial Banco Mundial, BID y otras fuentes bilaterales y multilaterales

Brasil

Bolsa Familia

12.583 (2010) 333 (2008) 2589 (2010)

51.590 (2010) 1.147 (2008) 11.651 (2010)

26,4

84,6

>100

0,47

Chile

Chile Solidario

6,8

51,7

>100

0,11

Colombia

Familias en Accin

25,2

56,5

>100

0,39

Costa Rica

Avancemos

n. d.

151 (2009)

3,3

17,4

52,2

0,39

Ecuador

Bonos de Desarrollo Humano

1.179 (2010)

6.100 (2010)

44,3

>100

>100

1,17

El Salvador

Comunidades Solidarias Rurales

106 (2009)

508 (2009)

8,2

17,1

38,7

0,02

45


Guatemala Mi Familia Progresa 592 (2010) 3.254 (2010) 22,6 39,7 70,5 0,32 Gobierno de Guatemala Gobierno de Honduras, BID y otras fuentes bilaterales y multilaterales Gobierno de Mxico, BID y Banco Mundial Banco Mundial y BID BID Gobierno de Per Gobierno de la Repblica Dominicana Gobierno de Uruguay

Honduras

Programas de Asignacin Familiar

132 (2010)

661 (2010)

8,7

12,3

17,2

0,24

Mxico

Oportunidades

5.561 (2010) 77 (2009) 99 (2010) 410 (2009) 758 (2010) 91 (2009) 25.263

27.247 (2010) 377 (2009) 554 (2010) 2.253 (2009) 2.098 (2010) 390 (2009) 112.909

24,6

62,8

>100

0,51

Panam

Red de oportunidades Tekopora

10,9

39,5

81,0

0,22

Paraguay

8,6

13,9

25,2

0,36

Per

Juntos

7,6

21,2

60,6

0,14

Repblica Dominicana

Solidaridad

21,2

46,3

89,0

0,51

Uruguay Amrica Latina

Asignaciones Familiares

11,6 19,3

84,6 47,5

>100 >100

0,45 0,40

Fuente: CEPAL (2010). Panorama social de America Latina, pg. 148

46

4. El desarrollo territorial en la democracia: las nanzas pblicas descentralizadas

Este captulo muestra la forma en que los gobiernos latinoamericanos han conformado una estructura de gobernanza compleja en sus territorios que ha contribuido a elevar la capacidad de gestin subnacional y local, promoviendo un esquema de descentralizacin dinmico. Aunque si se compara con la Unin Europea, el proceso es limitado y cuenta con enfoques diferenciados de cmo promover el desarrollo econmico, a lo que se ha sumado el conicto del nanciamiento y el surgimiento de esquemas de endeudamiento en los niveles subnacionales que han exacerbado el debate sobre normas de nanciamiento. Con el n de profundizar el anlisis en el mbito territorial, se seleccionaron a los pases federados de la regin mostrando que la desconcentracin no forzosamente implica mayor cohesin.

4.1. Estructura de gobernanza territorial en Amrica Latina y su efecto en la descentralizacin del gasto pblico
En las ltimas dcadas con el fortalecimiento de los regmenes democrticos, Amrica Latina ha modicado de manera sustantiva la geografa de la gobernanza, promoviendo una estructura de gobiernos subnacionales con mayor capacidad de gestin, con mayor fortaleza en sus estructuras legislativas y con mayores recursos

scales. Esto ha provenido de un proceso de descentralizacin generado por la interaccin de las fuerzas polticas y un nuevo acomodo de las fuerzas democrticas en espacios diversos del territorio nacional. Como seala Falleti (2010),7 el actor cuyos intereses territoriales son dominantes a escala nacional o subnacional, es el que determina de forma inicial el tipo de descentralizacin, ya que esta coalicin preere secuenciar las reformas para reforzar su poder. En este sentido, los actores nacionales preeren lo administrativo a lo scal y lo scal a descentralizaciones de tipo poltico. Los actores subnacionales, por su parte, preeren lo poltico a lo scal y lo scal a la descentralizacin administrativa. Sin embargo, seala que esto no se puede desligar de los intereses partidarios (en el poder y de oposicin), argumentando que tal cosa da lugar a seis posibles tipos de coaliciones (coalicin a escala nacional, coalicin a escala subnacional, coalicin dominante, coalicin de oposicin, dominante - nacional - oposicin a escala subnacional, dominante a escala subnacional - oposicin nacional) que darn lugar a secuencias diferenciadas de descentralizacin. Estas secuencias dependern del juego de los partidos a escala nacional, subnacional y por lo mismo del esquema de gobernanza acordada de donde emergern las coaliciones.

7 Falleti. G. T. (2010). Decentralization and Subnational Politics in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press.

47

La estructura poltica territorial de Amrica Latina es de lo ms diversa. En ella participan representantes de las diversas regiones a travs de un esquema unicameral o bicameral, con casi 3.000 diputados y 564 senadores, representando a 430 regiones, provincias, departamentos o estados. A lo anterior se aade la existencia, en algunos pases, de diputados locales representantes de las distintas comunidades que constituyen cada una de estas conguraciones territoriales. Las regiones, provincias, departamentos o estados se dividen a la vez en departamentos, municipios, cantones o provincias, que suman un total

de casi 12.000 entidades, las cuales tienen en algunos casos consejos deliberantes, consejos municipales, cabildos o junta municipal. A esta estructura heterognea se ha sumado el desarrollo de redes sociales que enarbolan intereses locales defensa de recursos naturales, atencin a grupos sociales especcos, etc., que multiplican las formas de representacin y que demandan aumentos a los presupuestos descentralizados sin que, en la mayor parte de los casos, se acompaen de ingresos adicionales, centrando el proceso de descentralizacin en la demanda por transferencias desde el gobierno central.

Cuadro 9. Amrica Latina: estructura poltica para la gobernanza en el mbito territorial

Representacin legislativa Pas Argentina Gobiernos intermedios: P, D, E, R, M** P N. 24 Forma de eleccin diputados a la legislatura nacional Se eligen segn su poblacin, nunca son menos de 5 diputados por provincia 68 son elegidos por votacin directa para representar un distrito electoral; el resto son elegidos por representacin proporcional por las listas de cada partido en distrito nico Se vota directamente por el candidato; el nmero de diputados vara en funcin de la poblacin Se eligen 2 diputados por cada uno de los 60 distritos electorales 161 elegidos por circunscripcin territorial y 5 por circunscripciones especiales (comunidades negras, comunidades indgenas, colombianos residentes en el exterior y minoras polticas) Diputados 257 Forma de eleccin senadores a la legislatura nacional 3 por provincia Senadores 72

Gob. locales: P, D, E, R, M, C** D

N. 512

Representacin popular Concejo deliberante

Bolivia

130

3 por departamento

36

112

Concejo municipal

Brasil

27

513

3 por estado

81

5.565

Concejo

Chile

15

120

2 senadores por cada una de las 19 circunscripciones senatoriales del pas

38

54

Concejo

Colombia

33

166

100 elegidos por circunscripcin nacional y 2 por circunscripcin especial

102

1.101

Concejo municipal

48


Costa Rica P 7 Se eligen de acuerdo a la poblacin por provincia Se eligen 2 por cada provincia y uno ms por cada 200.000 habitantes por provincia Electos a travs del sistema de listas plurinominales departamentales Electos por el nmero de habitantes en cada regin; eligen uno como mnimo El nmero de diputados se determina por representacin proporcional segn la poblacin en los departamentos 300 son electos mediante el sistema de distritos electorales uninominales y 200 mediante el principio de representacin proporcional en circunscripciones plurinominales 20 diputados electos de carcter nacional y 70 en circunscripciones departamentales y regiones autnomas Se eligen va uninominal (26 circuitos) y plurinominal (13 circuitos) Se eligen por departamento Se eligen por cada departamento de acuerdo a la poblacin. Se aplica el voto proporcional Elegidos por representacin proporcional desde las listas y de forma nominal en todo el pas Se eligen por departamento por sistema de representacin proporcional. Mnimo dos por departamento 110 elegidos por circunscripcin nominal, 52 por lista y 3 por circunscripcin indgena 57 * * C 81 Concejo municipal

Ecuador

22

100

220

Concejo municipal Concejo municipal Concejo municipal

El Salvador

14

84

262

Guatemala

158

22

Honduras

18

128

298

Corporacin municipal

Mxico

32

500

Dos por cada estado ms uno que se otorga a la primera minora

128

2.456

Cabildo

Nicaragua

17

90

70 electos a las circunscripciones departamentales y el resto por carcter nacional

153

Concejo

Panam Paraguay

P D

9 18

71 80

* Se eligen a escala nacional

* 45

D/M D/M

75 236

Concejo municipal Junta municipal Concejo municipal

Per

24

120

195

Repblica Dominicana

31

178

Uno por provincia y uno por distrito nacional

32

155

Concejo municipal

Uruguay

99

30

Se eligen a escala nacional y en una sola circunscripcin electoral

30

89

Concejo

Venezuela

23

165

335

Concejo municipal

Total

430

2.947

564

11.921

* Congreso Nacional unicameral. ** P: provincias; D: departamentos; E: estados; R: regiones; M: municipios; C: cantones. Fuente: CEPAL. Panorama del desarrollo territorial en Amrica Latina y el Caribe, Sitio Estadstico y Cmaras de los pases considerados

49

 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Mxico Paraguay Per Promedio AL

1985-1990

1991-1995

1996-2000

2001-2007

1991-1995

1996-2000

2001-2007

en % del PIB 8,7 2,8 2,3 5,2 0,8 3,8 0,4 11,0 5,7 2,3 5,0 0,6 1,8 4,6 0,3 1,9 5,0 11,9 7,0 13,9 3,0 7,3 0,7 2,2 6,2 0,3 2,0 5,4 12,5 8,9 12,9 2,9 8,0 0,8 3,8 8,0 0,4 2,3 6,0

en % del gasto total del SPNF o GG 44,7 15,7 7,5 23,2 2,6 7,6 21,9 1 9,3 44,8 20,1 36,8 9,5 23,1 2,9 9,1 30,1 0,9 10 18,7 45,3 24,4 32,3 8,8 24,7 3,1 15,7 37,2 1,2 12,2 20,5

Cuadro 10. Amrica Latina: gastos de los gobiernos subnacionales como % del PIB y como % del gasto del sector pblico

Fuente: CEPAL Naciones Unidas

Esta estructura de gobernanza ha dado lugar a un proceso de descentralizacin de responsabilidades de gasto desde los niveles centrales de gobierno a los intermedios y locales. Como resultado de este proceso, los gobiernos subnacionales participan de una forma cada vez ms activa en la gestin de gran parte del presupuesto pblico. Esta mayor descentralizacin ha derivado en un debate que busca determinar cul de los niveles de gobierno es ms efectivo para realizar las tareas de prestar servicios pblicos bsicos o bien para

construir la infraestructura requerida para un desarrollo local ms slido, en la perspectiva de un territorio sumamente amplio que abarca alrededor de 20 millones de km2. En este sentido, es necesario recordar que las divisiones que presenta actualmente Amrica Latina responden a una estructura construida a partir de acuerdos polticos, tradiciones culturales y acuerdos de asociacin en torno al ciudadano que plantean la existencia de un sistema complejo a la hora de afrontar la gobernabilidad de casi 11.000 gobiernos locales y en donde, hasta la fecha, no se ha establecido un

50

mecanismo nico para atender las necesidades sociales y tampoco se cuenta con planes estratgicos para la construccin de infraestructura bsica o de interconexin entre toda la regin. Si se compara el nivel de gasto de Amrica Latina con el de la Unin Europea se observa que, en esta ltima, el nivel de gasto de los gobiernos locales es sensiblemente ms alto, con un 17% del total del PIB, casi tres veces ms del gasto ejercido en Latinoamrica en el mbito local. Esto muestra cmo la
Cuadro 11. Unin Europea (27): gastos e ingresos por nivel de gobierno (% del PIB)

estructura de gobernanza de la Unin Europea ha fortalecido el desarrollo local, pero es conveniente mencionar que existen diferencias sustantivas entre miembros, ya que en tanto el gasto de los gobiernos locales es el 38% en Dinamarca, apenas alcanza el 1% en Malta; entre este rango, destaca el fuerte gasto en Suecia y Finlandia, que es ms del 20%, comparado con lo que pasa en Austria, Alemania, Eslovaquia, Blgica, Espaa, Bulgaria, Irlanda, Portugal, Luxemburgo, Grecia y Chipre, que es menor del 10%.

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Gasto por nivel de gobierno Gobierno general Gobierno central Gobierno estatal Gobierno local Seguridad social 46,8 25,5 4,5 10,7 15,2 45,2 24,3 4,4 10,8 14,8 46,2 25,3 4,4 10,9 15 46,6 25,4 4,5 11,1 14,7 47,2 25,5 4,6 11,3 15,1 46,8 25,5 4,4 11,4 14,8 46,8 25,6 4,4 11,3 14,7 46,3 25,3 4,3 11,4 14,3 45,6 25,1 4,2 11,3 14,1 46,9 25,6 4,4 11,5 14,8 50,8 27,7 4,8 12,3 16,5 50,3 28,1 4,7 12,2 16,4

Ingresos por nivel de gobierno Gobierno general Gobierno central Gobierno estatal Gobierno local Seguridad social 45,8 24,3 4,4 10,7 15,5 45,4 24,3 4,3 10,8 15,1 44,7 24,2 4,1 10,8 15,1 44,1 23,2 4,1 10,9 14,9 44,1 22,9 4,2 11,1 15,1 43,9 23 4,2 11,1 14,9 44,3 23,4 4,2 11,1 14,9 44,8 23,7 4,2 11,2 14,7 44,8 23,8 4,2 11,2 14,6 44,6 23,1 4,3 11,3 15,2 44 22 4,5 12 16,2 43,9 22,7 4,2 11,8 16,3

Fuente: Eurostat Database

51

Malta Chipre Grecia Luxemburgo Portugal Irlanda Bulgaria Espaa Blgica Eslovaquia Alemania Austria Rumania Estonia Eslovenia Lituania Francia Letonia Rep. Checa Hungra Islandia Reino Unido Polonia Noruega Italia Pases Bajos Finlandia Suecia Dinamarca 0 5 10 15 20 Porcentaje del PIB 25 30 35 40

Grco 9. Unin Europea (27): participacin del gasto de gobiernos locales en el PIB

Fuente: Eurostat

La comparacin con la Unin Europea muestra la necesidad de reformar la estructura scal de Amrica Latina en la perspectiva de permitir que los gobiernos subnacionales cuenten con recursos sucientes para cumplir con las expectativas derivadas del impulso obtenido de la democracia, que ha construido una compleja estructura de gobernanza que no se corresponde con el bajo gasto que se ejerce en el mbito local; tal como se apunta en el reporte

Perspectivas econmicas de Amrica Latina de la OCDE (2009), el nivel de gasto de los gobiernos subnacionales de la regin es ms pequeo que los equivalentes de la OCDE medido como porcentaje del PIB. Esto deriva de varios factores: el ingreso de los gobiernos subnacionales es bajo, al igual que las transferencias del gobierno central, lo que da una capacidad limitada a estas entidades para modicar su entorno.

52

4.2. El debate del nanciamiento: la respuesta de los participantes ante la descentralizacin

Para una regin que no es muy afecta al pago de impuestos, el debate de cmo nanciar un mayor nivel de gasto que se corresponda con una estructura ms compleja de gobernanza ha sido sumamente intenso. Esta discusin ha sido rescatada por CEPAL, que ha entregado una serie de documentos que resumen la situacin de manera amplia, el ms reciente el de Gmez Sabaini y Jimnez (2010),8 el cual refuerza el documento de Jimnez y Podest (2009).9 En el primer reporte, se menciona que el proceso de implementacin de la descentralizacin scal tuvo dos olas importantes, la primera de las cuales gan impulso en los ltimos aos de la dcada de los ochenta, con la visin de que la descentralizacin permitira una ms eciente asignacin de los bienes pblicos hacia una ciudadana subnacional territorialmente diversa permitiendo, a su vez, mejorar los canales de participacin ciudadana, de responsabilidad poltica y de rendicin de cuentas. En un segundo perodo, marcado por la crisis macro de mediados de los noventa, las reformas descentralizadoras

8 Gmez Sabaini, J. C. y Jimnez, J. P. (2010).

El nanciamiento de los gobiernos subnacionales en Amrica Latina (un anlisis de casos). Santiago de Chile: CEPAL. 9 Jimnez, J. P. y Podest, A. (2009). Las relaciones intergubernamentales y las nanzas subnacionales ante la crisis. Santiago de Chile: CEPAL.

tomaron un enfoque diferente. No se priorizaron los regmenes de coparticipacin de impuestos (habitualmente de libre disponibilidad), como en los aos anteriores, sino que se dio preferencia a canalizar los recursos federales a los gobiernos subnacionales para educacin y salud, fortaleciendo los mecanismos de transferencia con asignacin especca. Este proceso, en sus diferentes perodos, se dio principalmente va gasto pblico (en lugar de los ingresos), sin embargo la situacin es bastante heterognea. En trminos generales, Argentina y Brasil (pases federales) han alcanzado los mayores niveles de descentralizacin scal subnacional, tanto si se mide en trminos del gasto como de los ingresos, seguidos de Colombia y Bolivia (entre los pases unitarios). Esta reexin muestra la forma en que se ha acomodado el nanciamiento de la descentralizacin, en donde los participantes de la misma han buscado obtener parte de una renta de las materias primas, ms que realizar el esfuerzo de aumentar la recaudacin subnacional, tal es el caso de Bolivia, Colombia y Mxico. En cuanto a Bolivia, el fuerte crecimiento en el resultado primario se explica, fundamentalmente, por la introduccin del impuesto directo sobre los hidrocarburos y derivados (IDH), cuya recaudacin alcanz un promedio de 5,7 puntos del PIB en los ltimos tres aos y donde ms del 90% se transere a los gobiernos intermedios y locales. Por otro lado, en Colombia, el mejor desempeo de las nanzas regionales y locales obedece al incremento en las transferencias de

53

origen nacional y a la adopcin de una serie de reglas scales por mandato constitucional y legal. Las primeras acciones en este sentido se orientaron al control administrativo del endeudamiento territorial introducido por la Ley 358 de 1997. Luego, en normas posteriores se fortalecieron estos controles y se adoptaron mayores mecanismos de mercado. En particular, respecto de la deuda interna de los gobiernos territoriales, la Ley 617 del ao 2000 impuls su reestructuracin mediante el otorgamiento de garantas de la nacin, y la Ley 633 de 2001 complement esta reestructuracin mediante un programa de prepago de deuda bancaria, nanciada con recursos provenientes de regalas petroleras que los gobiernos subnacionales

tenan ahorrados en el Fondo de Ahorro y Estabilizacin Petrolera (FAEP). En Mxico, la mayor parte de los recursos proviene de participaciones en ingresos federales e incentivos econmicos, que en 2010 representaron el 7,2% del PIB; en esta estructura de ingresos, se incluyen recursos del Fondo de Extraccin de Hidrocarburos e impuestos por el comercio de los mismos. Si se considera al conjunto de Amrica Latina, se observa que Brasil es el pas donde los gobiernos subnacionales obtienen la mayor parte de sus fondos de recursos propios. Algo similar sucede con Chile, solo que en una dimensin diferente, ya que signican el 1,8 del PIB. El resto de los pases los obtiene

Brasil Argentina Bolivia Colombia Chile Mxico Ecuador Costa Rica Per

Recursos propios 11,9 5,6 3,9 3,1 1,8 1,5 1,1 0,9 0,8

Transferencias 7,9 7,6 7,4 4,8 1,0 9,1 2,5 0,0 4,8

Otros ingresos 1,6 0,7 0,5 0,1 0,0 0,8 0,0 0,0 0,4

Total 21,4 13,9 11,8 8,0 2,8 11,4 3,6 0,9 6,0

Cuadro 12. Estructura de los ingresos totales de los gobiernos subnacionales, 2008, en % del PIB total

Fuente: CEPAL sobre la base de datos ociales

54

de transferencias del gobierno central, destacando el caso de Mxico, donde el 80% de los recursos proviene de esa fuente. En esta perspectiva, los gobiernos subnacionales carecen de una base slida de recursos. Esta debilidad proviene de la forma en que han sido estructurados los impuestos. En el cuadro 13, se resume la asignacin de impuestos a los diferentes niveles de gobierno, observndose que gran parte de la recaudacin se encuentra concentrada en la instancia nacional, lo que explica la debilidad de ingresos de las instancias locales, dependiendo para su desarrollo de las transferencias que pacte con la instancia nacional y de los acuerdos que alcance con los inversionistas locales. En esta distribucin, se percibe tanto la debilidad de las fuentes de ingreso como una falta de negociacin local con el nivel central para poder generar sus propios recursos, lo que parece derivar de la falta de un esquema integral del papel que debiera jugar el desarrollo local en el proceso de desarrollo nacional y de lo que pudiera denominarse la paradoja del desarrollo local en el sentido de querer jugar un papel protagnico sin arriesgarse a hacerse cargo de los conictos que implica imponer los impuestos directamente, preriendo que instancias no locales sean las que se responsabilicen de realizar la recaudacin y, una vez realizada esta tarea, les devuelvan los ingresos. Esta estructura de asignacin de competencias scales por nivel de gobierno da como consecuencia un esquema de ingresos en el que se

muestra que los gobiernos centrales recaudan el 91% de los ingresos, y los subnacionales solo el 9%. El caso excepcional es Brasil, donde la recaudacin subnacional representa el 30% del total. En el grco 11, se muestra la participacin de los ingresos tributarios segn el nivel de gobierno para el ao 2008, mostrando que los pases que mayor importancia han dado a la recaudacin a escala subnacional son Brasil, Argentina, Colombia y Chile. Como consecuencia de la debilidad estructural de las nanzas pblicas subnacionales, en los aos noventa se busc nanciamiento va deuda, lo que aument la fragilidad scal. Sin embargo, esta situacin logr sanearse en la ltima dcada, pasando de resultados decitarios a supervit, tanto en trminos de nivel como de persistencia. La positiva evolucin de los recursos pblicos subnacionales no est basada, en general, en un mayor esfuerzo tributario de los niveles intermedios y locales, sino que, por el contrario, es el resultado de la importancia creciente que han tenido las trasferencias provenientes desde los gobiernos nacionales. Un indicador de menor vulnerabilidad de los sectores pblicos ante esta crisis econmica global, en comparacin con crisis anteriores, es el nivel de endeudamiento, el cual muestra relaciones de deuda sobre el PIB que han cado considerablemente entre los aos 2002 y 2007. Diversos factores contribuyeron a la mejora de los resultados scales y a la disminucin de las relaciones de deuda a PIB de estos niveles de

55

Cuadro 13. Amrica Latina: asignacin de competencias scales por niveles de gobierno

Impuesto a las empresas Impuesto sobre la renta Activos brutos de empresas e individuos Ventas (IVA)

Argentina N

Brasil N

Mxico N

Bolivia N

Chile N

Colombia N

Per N

Transferencia N

N Impuestos sobre ingresos brutos: N Impuestos sobre consumos

N Impuestos sobre ingresos brutos: N Impuestos sobre consumos

N Gasolina: N Alcohol y tabaco E Sobretasa a la gasolina

Otros impuestos indirectos

Energa y combustibles N

Imuestos produccin industrial (IPI) N

Combustibles N

Rentas provenientes de los recursos naturales Impuestos a vehculos automotores

Regalas: E

Regalas: N

Regalas: N; E; M

Regalas compartidas

Propiedad: E

Propiedad: E

Propiedad y uso: E

Propiedad

Uso: M

Registro y uso: E

Registro: E

Impuesto a la propiedad real

Propiedad: E

Tierra: N Impuesto a la herencia: E Transferencia: M

Transferencia: E Propiedad: M

Impuesto a las empresas

A los servicios: M

Industria y comercio: M

Impuesto a las empresas locales (patentes)

Impuesto a las empresas locales (patentes)

Impuesto a las empresas locales (patentes)

N: gobierno central; E: gobierno estatal; M: gobierno municipal. Fuente: elaboracin propia a partir del libro l del Banco Interamericano de Desarrollo. La alternativa local. Descentralizacin y desarrollo econmico, 2010

gobierno. En el caso de Argentina, el aumento en los ingresos propios y, principalmente, de las transferencias,

sumado a los cambios en los precios relativos, permiti mejorar los indicadores scales. Adems, esto ocurri en un

56

Grco 10. Amrica Latina: ingresos tributarios segn nivel de gobierno, 2008 (en % del PIB)

Mxico Ecuador Costa Rica Per Colombia Chile Bolivia Argentina Brasil 0 Brasil Gobierno central Gobierno subnacional 23,9 5 Argentina 26,3 10 Bolivia 20,8 15 Chile 18,5 20 Colombia 15,5 Per 16,7 25 30 35 Mxico 9,7

Costa Rica Ecuador 15,6 15,8

10,1

4,4

0,9

1,1

2,5

0,2

0,6

0,4

0,6

Fuente: Banco Mundial

contexto de acuerdos entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales. Adicionalmente, el gobierno nacional rm acuerdos bilaterales con algunas provincias, denominados Programa de nanciamiento ordenado, donde les otorgaba nanciamiento mensual para atender los dcits nancieros acordados y los servicios de amortizacin de la deuda pblica. Estos acuerdos se basaban en tres ejes centrales: reducir el nivel de dcit scal de las provincias, mediante polticas de racionalizacin del gasto pblico y aumento de la recaudacin impositiva; no incrementar el endeudamiento pblico provincial; y realizar las reformas pendientes en cada una de las jurisdicciones rmantes.

Con respecto a Brasil, la mejora de los balances primarios de los estados y municipios se debi a distintos factores, como las restricciones sobre sus presupuestos establecidas en los acuerdos bilaterales con el gobierno federal, las disposiciones de la Ley de Responsabilidad Fiscal y las mayores recaudaciones de impuestos. El proceso de renegociacin y asuncin de deudas por el Tesoro Nacional comenz luego de la creacin del real, a travs de la rma de programas de ajuste scal con cada estado y municipio. Los acuerdos incluan metas de desempeo y la prohibicin de nuevas captaciones hasta que la deuda se redujera hasta un lmite mximo nacional. Tambin se estableca el pago por los acreedores

57

de una cuota mensual del servicio de la deuda como proporcin ja de los ingresos corrientes; la condicin principal era que ofrecieran garantas rmes, como el bloqueo y retencin automtica de transferencias constitucionales e ingresos propios. Despus de nalizada esta serie de programas de renanciamiento de deudas, se public la Ley de Responsabilidad Fiscal, que prohiba el otorgamiento de nuevos crditos por la Unin y la realizacin de nuevos acuerdos sobre lo que ya se haba renegociado. En sntesis, tanto la existencia de supervits globales, en el mbito subnacional, en 8 de 10 pases de Amrica Latina para los cuales se cuenta con informacin del 2007, como los menores montos de deuda de estos gobiernos, estn indicando que se encuentran en una mejor posicin a la hora de afrontar esta crisis que en aos anteriores; ello es en parte por la ayuda de una serie de reformas en los mecanismos macroscales, en el sistema tributario y en las transferencias intergubernamentales.

nanzas pblicas en los diferentes niveles de gobierno para, a partir de ah, analizar cmo esta estructura scal se acerca a la prestacin de servicios bsicos y, por ende, al desarrollo local cohesionado. En cuanto al gasto, los tres pases federalistas muestran una clara tendencia a la concentracin. En Argentina, si bien los acuerdos de coparticipacin han permitido una mejor distribucin de capacidades, el gobierno federal contina siendo el que ejerce una mayor proporcin del gasto pblico como proporcin del PIB (14,6% en 1994 y 15,1% en 2006), mientras que en el mbito provincial este indicador se ubica en niveles del 10% (10,2% en 1994 y 11,7% en 2006) y sin cambios signicativos, por lo menos, en los ltimos doce aos; para los gobiernos locales, la situacin es an ms precaria: con una baja captacin y con dependencia de los gobiernos federal y provinciales, cuentan con un nivel de gasto que apenas representa el 3% del PIB. En Brasil, la intencin de profundizar el federalismo, con la promulgacin de la Constitucin de 1988, permiti a los estados contar con una mayor autonoma al ejercer directamente impuestos con alta incidencia (por ejemplo, el ICMS, que unic cinco impuestos federales). Paralelamente, aument un 25% las transferencias de dicho impuesto a los municipios. Como resultado, el gobierno federal experiment una cada en cuanto al gasto ejercido (pas de representar el 30,4% del PIB en 1994 al 21,1% en 2006); los efectos en el mbito estatal no

4.3. Un acercamiento a las nanzas pblicas subnacionales en la regin de Amrica Latina

Dada la vastedad de la regin latinoamericana, la diversidad de acuerdos surgidos de la democracia y la falta de informacin consistente, la presente seccin analiza los modelos federalistas de Argentina, Brasil y Mxico y el estado unitario de Chile. Con esta caracterizacin, se describir la organizacin de las

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fueron tan perceptibles por la cantidad de recursos transferidos de los estados a los municipios. En este ltimo nivel, los gobiernos locales aumentaron su capacidad de ejercer gasto y en el mismo perodo (1994-2005) aumentaron su gasto en cerca de dos puntos del PIB (del 5,7 al 7,5%). En Mxico no se dieron cambios sustanciales entre los niveles de gasto
Cuadro 14. Gasto pblico por niveles de gobierno en Argentina, Brasil y Mxico, 1994-2009

que ejercen los gobiernos federal, estatal y municipal. En el perodo 1994-2010, el sector pblico federal mantuvo un gasto promedio en torno al 22,8% del PIB, los gobiernos estatales de un 8,3% y los locales de un 1,6%. Quiz lo nico destacable sea el cambio que experiment el Distrito Federal al pasar de una dependencia del gobierno federal a una Entidad Autnoma (sin ser un estado) con un gobierno electo

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Gobierno federal o nacional Argentina 14,6 14,7 14,3 13,8 14,0 15,6 15,7 17,1 13,7 14,3 13,2 15,0 Brasil 30,4 21,9 21,2 27,3 18,1 17,8 18,2 19,0 19,4 18,6 19,0 20,2 Mxico 23,6 24,6 23,9 24,3 22,1 22,7 23,1 24,8 23,8 22,2 21,2 19,6

Porcentajes del PIB Gobierno estatal o provincial Argentina 10,2 10,4 9,9 9,9 10,5 11,5 11,2 12,2 9,7 9,7 10,5 11,4 Brasil 13,7 12,0 12,1 17,0 11,9 11,0 11,4 12,0 12,3 11,1 11,1 11,5 Mxico 7,4 7,0 6,7 7,4 8,2 8,4 8,2 8,8 9,0 8,4 8,1 8,4 Gobierno municipal o local Argentina 2,8 2,6 2,5 2,5 2,7 2,9 2,8 3,0 2,5 2,3 2,4 2,7 Brasil 5,7 5,9 5,7 5,5 6,1 5,7 5,9 6,2 6,7 7,1 7,0 7,1 Mxico 1,3 1,1 1,1 1,1 1,3 1,5 1,6 1,7 2,0 1,8 1,7 1,8

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2006 2007 2008 2009 15,1 13,9 14,9 n. d. 21,1 n. d. n. d. n. d. 19,2 21,0 23,4 25,9 11,7 11,5 12,2 13,2 12,0 n. d. n. d. n. d. 8,7 8,8 9,6 9,5 2,9 n. d. n. d. n. d. 7,5 n. d. n. d. n. d. 1,9 1,8 2,1 n. d.

Fuente: para Argentina, Oficina Nacional de Presupuesto de la Secretara de Hacienda del Ministerio de Economa (MECON); para Brasil, STN, IBGE y Bacen; para Mxico, se utiliz informacin del INEGI

directamente (el DF es la entidad con mayor participacin en la actividad econmica del pas, con un 18% del PIB nacional y con un gasto pblico equivalente al 1% del PIB nacional).

4.4. La concentracin territorial de las nanzas pblicas subnacionales en la regin de Amrica Latina
Al analizar la distribucin territorial del gasto estatal o provincial en estos

Cuadro 15. Argentina: estructura de los gastos totales de las provincias, promedios anuales de 1996-2006

Porcentajes del PIB Gastos corrientes Rentas de la propiedad e inversin nanciera 0,0 0,2 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 Gastos de capital

Provincia Buenos Aires (capital) Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut

Gastos totales 1,1 3,5 0,2 0,9 0,3 0,4 0,3

Total 1,0 3,2 0,2 0,8 0,2 0,3 0,2

Gastos de consumo 0,8 2,1 0,1 0,5 0,2 0,2 0,2

Transferencias corrientes al sector pblico 0,0 0,6 0,0 0,2 0,0 0,1 0,0

Transferencias corrientes al sector privado y externo 0,1 0,4 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0

Total 0,1 0,3 0,0 0,1 0,0 0,1 0,1

Inversin real Transferencia directa de capital 0,1 0,2 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

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Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tucumn Tierra del Fuego Total nacional 0,4 0,2 0,2 0,2 0,2 0,5 0,3 0,4 0,3 0,3 0,2 0,2 0,3 0,9 0,3 0,4 0,1 12,1 0,4 0,2 0,2 0,1 0,2 0,4 0,2 0,3 0,2 0,3 0,2 0,1 0,2 0,8 0,2 0,3 0,1 10,5 0,3 0,1 0,1 0,1 0,1 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,5 0,2 0,2 0,1 7,2 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,1 0,0 1,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 1,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,8 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 0,1 0,0 1,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 1,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2

Fuente: elaboracin propia en base a MECON, Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias

pases federados se observa que se encuentra concentrado en las grandes zonas urbanas. En el caso argentino,

la provincia y ciudad de Buenos Aires absorben el 38% del total del gasto, seguido de Crdoba, Mendoza y Santa Fe

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que, conjuntamente, tienen un gasto de casi el 20% del total. En esta perspectiva, el gasto descentralizado parece haber favorecido la conformacin de megaurbes en forma conjunta con un grupo de ciudades intermedias que lideran el crecimiento. En el caso brasileo, tres entidades absorben el 48% del gasto territorializado: So Paulo, Ro de Janeiro y Minas

Gerais, seguido por un grupo intermedio de entidades como Baha, Paran y Ro Grande del Sur, que absorben el 17%. A este grupo siguen tres entidades: Brasilia, Pernambuco y Santa Catarina, que concentran el 10% del gasto. En este caso, el desarrollo de megaurbes ha sido combinado con un grupo intermedio que ha congurado un espacio ms equilibrado de desarrollo, y que atiende a la estructura de gobernanza que se ha

Cuadro 16. Brasil: estructura de los gastos estatales por grandes grupos, promedios anuales de 1996-2006

Porcentajes del PIB Total de gastos corrientes Gastos en capital Gastos en inversiones fsicas y nancieras 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,1

Entidad Acre Alagoas Amazonas Amap Baha Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Minas Gerais

Gastos totales 0,1 0,1 0,2 0,1 0,6 0,4 0,4 0,3 0,3 0,2 1,2

Total 0,1 0,1 0,2 0,0 0,5 0,3 0,4 0,2 0,3 0,2 1,0

Gastos administrativos 0,0 0,1 0,1 0,0 0,3 0,1 0,3 0,1 0,2 0,1 0,5

Gastos en transferencias federales 0,0 0,0 0,1 0,0 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,3

Otros 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2

Total 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,1 0,1 0,0 0,2

Gastos en transferencias federales 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Gastos amortizacin de deuda 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1

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Mato Grosso del Sur Mato Grosso Par Paraba Pernambuco Piau Paran Ro de Janeiro Ro Grande del Norte Rondnia Roraima Ro Grande del Sur Santa Catarina Sergipe So Paulo Tocantins Total nacional 0,2 0,2 0,3 0,2 0,4 0,1 0,7 1,4 0,2 0,1 0,0 0,8 0,4 0,1 3,6 0,1 12,9 0,2 0,2 0,2 0,1 0,3 0,1 0,5 1,2 0,1 0,1 0,0 0,7 0,3 0,1 3,2 0,1 10,8 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 0,3 0,6 0,1 0,1 0,0 0,5 0,2 0,1 1,7 0,0 6,0 0,1 0,1 0,1 0,0 0,1 0,0 0,1 0,5 0,0 0,0 0,0 0,2 0,1 0,0 1,2 0,0 3,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,3 0,0 1,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,2 0,2 0,0 0,0 0,0 0,2 0,1 0,0 0,9 0,0 2,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,4 0,0 1,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,5 0,0 1,0

Fuente: elaboracin propia en base a datos del Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional, Coordenao-Geral das Relaes e Anlise Financeira de Estados e Municipios (COREM)

fortalecido y ha dado lugar a un esquema ms descentralizado de desarrollo. Mxico es el caso menos concentrado territorialmente de los tres pases

federados, ya que el gasto en el Distrito Federal y su rea metropolitana con el Estado de Mxico tan solo ocupa el 22% del total del gasto de las entidades federativas, lo que da cuenta de un

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proceso de mayor descentralizacin relativa. Sigue a este grupo un ncleo de tres entidades federativas que absorben el 17% del gasto: Jalisco, Nuevo Len y Veracruz. En este esquema sigue un grupo de diez entidades federativas que, con un gasto promedio de 3-4% del total, concentran el 31% del gasto e incluye

a estados sumamente dispares como Baja California, Chiapas, Chihuahua, Guanajuato, Michoacn, Oaxaca, Puebla, Tamaulipas y Tabasco. En esta perspectiva, el caso mexicano se presenta como un proceso de descentralizacin ms equitativo que los realizados en otros pases de la regin.
Cuadro 17. Mxico: estructura de los egresos brutos totales de las entidades federativas, promedios anuales de 1996-2006

Porcentajes del PIB Gastos en obras pblicas, fomento Gastos econmico administrativos y accin social 0,01 0,07 0,01 0,04 0,11 0,01 0,12 0,07 0,58 0,03 0,09 0,04 0,02 0,01 0,01 0,00 0,01 0,02 0,00 0,03 0,04 0,10 0,01 0,02 0,02 0,02

Estados Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal* Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo

Egresos brutos totales 0,08 0,29 0,06 0,11 0,20 0,06 0,33 0,27 1,00 0,13 0,27 0,26 0,17

Gasto federalizado 0,06 0,12 0,04 0,04 0,05 0,04 0,16 0,14 0,23 0,09 0,16 0,17 0,13

Deuda pblica e inversin nanciera 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,02 0,01 0,06 0,00 0,00 0,01 0,00

Otras erogaciones 0,00 0,09 0,00 0,02 0,00 0,00 0,00 0,01 0,03 0,00 0,01 0,02 0,00

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Jalisco Estado de Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Total Nacional 0,43 0,83 0,27 0,12 0,10 0,43 0,29 0,33 0,13 0,10 0,17 0,19 0,21 0,26 0,24 0,08 0,51 0,10 0,11 8,11 0,18 0,29 0,16 0,02 0,01 0,14 0,04 0,16 0,02 0,01 0,03 0,04 0,05 0,10 0,04 0,02 0,25 0,04 0,01 2,82 0,02 0,06 0,03 0,01 0,01 0,03 0,02 0,02 0,02 0,01 0,01 0,02 0,02 0,02 0,04 0,00 0,05 0,01 0,01 0,69 0,19 0,39 0,08 0,09 0,07 0,16 0,20 0,13 0,08 0,06 0,13 0,13 0,13 0,12 0,15 0,05 0,18 0,05 0,09 3,87 0,01 0,08 0,00 0,00 0,00 0,02 0,02 0,01 0,00 0,00 0,01 0,01 0,01 0,01 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00 0,33 0,02 0,02 0,00 0,00 0,01 0,08 0,01 0,02 0,00 0,01 0,00 0,00 0,00 0,01 0,01 0,01 0,02 0,00 0,00 0,40

Fuente: elaboracin propia en base a INEGI, Finanzas Pblicas Estatales y Municipales de Mxico, Varias Ediciones

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De los tres casos se observa que el nivel de gasto de las entidades federativas, aun cuando representa tan solo entre el 8% y 12% del PIB, ha resultado sumamente importante para algunas provincias u otras entidades federativas, motivando cambios sustanciales en el desarrollo regional, tal es el caso de regiones rezagadas como Paran en Brasil, o Chiapas en Mxico. En estos ejemplos, el impacto para la cohesin puede ser mayor que lo que se observa en un simple esquema de distribucin de presupuestos en cada una de las entidades federativas. Con el n de que este proceso de descentralizacin tenga los resultados deseados, se requiere un esquema de planeacin suprarregional que cuente con esquemas denidos que hagan efectivo el cambio (Ochs, 1974).10 De lo contrario, los gastos subnacionales pueden perderse en problemas de orden burocrtico que resten impacto a la descentralizacin. A este respecto, conviene mencionar que Mxico discute en estos momentos un cambio a la ley de planeacin, con el objetivo de dar un mayor contenido a las tareas de planeacin y garantizar la formacin de redes sociales que promuevan la participacin ciudadana (CESOP 2007).11 Este primer acercamiento a la distribucin territorial del gasto pblico subnacional muestra algunas caractersticas interesantes para la reexin en torno a los procesos de descentralizacin:

/ El peso de las megaurbes latinoamericanas sigue absorbiendo gran parte del esfuerzo pblico de descentralizacin, lo cual debe intentarse que se equilibre, con el n de consolidar el surgimiento de centros urbanos intermedios que benecien a regiones en donde la dispersin es sumamente intensa. / El surgimiento de ciudades intermedias muestra que, poco a poco, se avanza en un esquema ms complejo de desarrollo territorial, por lo que deben evaluarse estas experiencias como parte de ese esquema. / Los procesos de descentralizacin deben favorecer regiones con rezago econmico relativo, con el n de impulsar dinmicas de cambio que permitan equilibrar el desarrollo territorial. / La descentralizacin no necesariamente trae aparejada la cohesin; en este caso, un proceso de descentralizacin enfocado a la cohesin social debe traer aparejado el diseo de reglas que garanticen una visin integradora entre las regiones. En el siguiente acpite se analizan las reglas que se han establecido para transferir recursos hacia los diferentes niveles de gobierno, en aras de fortalecer la capacidad de gestin estatal y municipal.

10 Ochs, Jack (1974). Public Finance. Harper and Row Publishers. 11 Navarro Arredondo, A. y Meixuerio Njera, G. (2007). Federalismo y planeacin regional en Mxico. CESOP.

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5. El debate de las transferencias: el camino de la descentralizacin pactada en Amrica Latina

En el captulo anterior, se mostr el destacado papel que han jugado las transferencias en el esquema de gobernanza. En este captulo, se retoma el debate y se describen las reglas que se han seguido para asignarlos, tomando como casos de anlisis lo establecido en Argentina, Brasil, Chile y Mxico, as como mostrando cmo se ha optado por un modelo discrecional si se compara con la Unin Europea, en donde el establecimiento de fondos estructurales y de cohesin ha desarrollado una institucionalidad para la operacin de las transferencias.

5.1. El papel de las transferencias en el debate de la descentralizacin12

De acuerdo con lo planteado por Musgrave (1959), la descentralizacin scal comprende la distribucin de competencias entre niveles de gobierno y/o administraciones territoriales sobre ingreso y gasto pblico, con el objeto de lograr la adecuada distribucin de poder en la toma de decisiones, una base para la discusin. El autor indica

que el Estado cuenta con tres funciones bsicas: a) estabilizacin (poltica scal y monetaria); b) distribucin (redistribucin del ingreso); y c) asignacin (produccin de bienes y servicios pblicos). Oates (1972) complement lo establecido por Musgrave sobre las funciones bsicas, proponiendo su ejercicio por mbito territorial, dejando las dos primeras como ejercicio preferente del nivel central y la asignacin como una competencia compartida entre los niveles de gobierno con objeto de disminuir el efecto de las fallas de mercado (dcit de informacin, economas de escala, externalidades). Los argumentos tericos a favor o en contra de la descentralizacin scal son variados. A su vez, no existe un acuerdo respecto de cules seran los efectos empricos de la descentralizacin scal en la economa nacional o subnacional, ms all del hecho de concordar en que la descentralizacin scal aumenta el poder de los gobiernos subnacionales. Desde el enfoque conocido como federalismo scal, es decir, el conjunto de relaciones hacendarias (scales) que establecen los diversos mbitos de gobierno en el sistema federal, se tiene la posibilidad de combinar la centralizacin y descentralizacin. Su tarea principal ser entonces determinar el nivel ptimo de descentralizacin scal mediante una adecuada asignacin de competencias en los diferentes niveles de gobierno. Lo que se asume es que, en un esquema descentralizado (adecuada distribucin de competencias scales), sera mucho ms eciente la asignacin de los recursos

12 Para esta seccin, se retom el debate del documento de trabajo de la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior del Gobierno de Chile (2009), titulado Descentralizacin en Amrica Latina: un anlisis comparado de los casos de Colombia, Bolivia, Per, Brasil y Argentina.

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pblicos, ya que los benecios no se aplican universalmente sobre la poblacin. Puesto que las preferencias individuales son siempre diferentes, entre ms homognea y pequeas sean las comunidades, ms eciente ser la provisin de servicios. Los gobiernos subnacionales contaran con una informacin mucho ms precisa acerca de las reales necesidades y preferencias de la poblacin, razn por la cual se persigue una mayor autonoma scal, de modo que el gasto y el ingreso (tributacin) sean decididos a escala subnacional. Por otra parte, cuando los bienes pblicos son provistos en el mbito local y se nancian con impuestos nacionales, resulta ms difcil que las personas relacionen los benecios con el pago va impuesto que han realizado. Del mismo modo, se asume que una estructura scal descentralizada puede incrementar la recaudacin. Las personas tendran una mayor capacidad de vincular los benecios obtenidos con los impuestos asociados, lo cual tendera a mejorar la disposicin a pagarlo, reduciendo as la evasin. A su vez, la ciudadana tendra una mayor capacidad de presionar a los funcionarios locales (antes que a los nacionales) para que desempeen ecazmente sus responsabilidades, ya que el pago de los impuestos se encontrara ms directamente relacionado con la prestacin de los servicios (por ejemplo, salud, educacin, agua potable, saneamiento, etc.). La recoleccin sera tambin ms eciente por una cuestin de proximidad y capacidad de supervisin. Dicho de modo sencillo, en la literatura sobre el federalismo scal se argumenta

que el gobierno trabaja mejor en la medida que est ms cerca de las personas y, a la vez, mayores niveles de descentralizacin scal no signican necesariamente inestabilidad macroeconmica. La nocin que est detrs es el principio de equivalencia scal, es decir, que los impuestos deben estar asociados a los costos y benecios recibidos de los bienes pblicos. Las transferencias realizadas desde el gobierno nacional representan, en la mayora de los casos, la fuente principal de ingresos de los gobiernos subnacionales. stas pueden ser condicionadas o no, dependiendo de los objetivos de las polticas pblicas nacionales. Son condicionadas si los fondos transferidos son gastados con un propsito acotado (generalmente sectorial); en cambio, las no condicionadas son de libre disposicin y sern utilizadas de acuerdo a las prioridades de los gobiernos subnacionales. Por regla general, los gobiernos subnacionales tienden a preferir las transferencias no condicionadas, ya que les permiten hacer un uso de los recursos en funcin de sus propias prioridades. Esto genera, a su vez, menores incentivos para que los gobiernos subnacionales generen recursos propios. Por otra parte, en la medida que exista una gran heterogeneidad productiva regional en cada pas, la capacidad de generar ingresos propios va impuestos se ve fuertemente afectada. Al no existir una correspondencia scal entre gastos e ingresos propios, se genera

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una dependencia del sistema de transferencias intergubernamentales. Las transferencias pueden tener distintas nalidades, entre ellas: cubrir el desbalance vertical entre el gobierno central y los subnacionales, puesto que los gastos suelen ser mayores que los ingresos en los gobiernos subnacionales; cubrir el desbalance horizontal, mejorando la redistribucin entre los gobiernos subnacionales y garantizando as un mnimo de bienes pblicos para todos o compensando las disparidades territoriales; el nanciamiento de bienes preferentes como salud, educacin u otros; la correccin de externalidades negativas, compensando a los que pudieran verse afectados. Ahora bien, cuanto mayor sea el desbalance horizontal, mayor ser el desbalance vertical. Y, cuanto mayor sea el nivel de centralizacin de la tributacin, mayor ser la dependencia de las transferencias para cubrir el dcit de nanciamiento de los gobiernos subnacionales. En una distribucin no ptima de funciones, y ante la imposibilidad de correspondencia scal plena, las transferencias intergubernamentales se hacen imprescindibles. A este respecto, se han planteado al menos dos disyuntivas: el grado de autonoma de los gobiernos subnacionales frente a la bsqueda de objetivos de polticas sectoriales, y el hecho de devolver frente al hecho de redistribuir. En Amrica Latina, se puede argumentar que ha imperado este ltimo, tal como se muestra en la siguiente seccin.

5.2. Esquemas de transferencias en Amrica Latina

El proceso de democratizacin en Amrica Latina llev aparejado reformas electorales que permitieron la eleccin democrtica de autoridades a escala local e intermedia, lo cual ha llevado a presionar por mayores recursos que les permitan a las autoridades locales y regionales abocarse a las preferencias de sus electorados, generando as nuevas bases para demandas por empoderamiento scal. El resultado de ello ha sido una gradual pero clara tendencia hacia la descentralizacin del gasto pblico en Amrica Latina desde 1985 hasta la fecha. Tras ello, se encuentra la visin de que la descentralizacin permitira una ms eciente asignacin de los bienes pblicos hacia una ciudadana subnacional territorialmente diversa, permitiendo, a su vez, mejorar los canales de participacin ciudadana y de responsabilidad poltica. El diagrama 1 expone la ruta que puede seguir la descentralizacin. En la mayora de los casos, las transferencias del gobierno central fueron sumamente importantes: en Brasil, representaron el 36,9% de los ingresos de las entidades federativas; en Argentina, el 54,7% de los ingresos provinciales; en Bolivia, el 62,7%; en Colombia, el 60%; en Chile, el 36%; en Mxico y Per, el 80%; en Ecuador, el 89%; y en Costa Rica no hubo transferencias. Esta heterogeneidad de los resultados deriva de la construccin de prcticas scales en las que se han mezclado dos visiones: la primera ha sido la de construccin de capacidades de los recursos de las localidades como en

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Brasil, con la idea de descentralizacin basada en el traspaso de actividades que realizaba anteriormente el sector pblico central, y en el segundo caso, se opt por descentralizarlas sin elevar las capacidades de recaudacin de los gobiernos intermedios, tales son los casos de Mxico y Per. En este caso son los gobiernos locales quienes ejercen, de manera directa, los recursos pblicos destinados a atender la demanda de educacin, salud, servicios pblicos, seguridad, etc. El federalismo scal es una herramienta que permite cumplir el objetivo de eciencia en el gasto pblico, siempre y cuando est basado en programas que mejoren la equidad y la distribucin; de igual forma, su aplicacin est condicionada a la capacidad de gestin y al grado de autonoma de cada nivel de gobierno.

El presente apartado est destinado a explicar las caractersticas de los sistemas scales de los pases objeto de estudio, dando una especial atencin a la forma en que se asignan los recursos de los gobiernos federales hacia los gobiernos estatales (provinciales) y locales. Es necesario sealar de entrada que se separan los pases con estructuras federales (Argentina, Brasil y Mxico) del caso chileno, que cuenta con una gura de gobierno unitario. El objetivo es encontrar elementos que permitan relacionar el grado de descentralizacin con la eciencia en el uso de recursos a travs del impacto que el gasto pblico social tiene sobre el desarrollo local y cules son los factores que condicionan esta relacin. Argentina, Brasil y Mxico son repblicas federales donde los gobiernos locales
Diagrama 1. Financiamiento de la descentralizacin

Transparencia Metas de crecimiento Transferencias Compensacin Bsqueda de la eciencia Sistema tributario equitativo Financiamiento de la descentralizacin Fuentes externas Capacidad de asumir deuda

Prestacin ms eciente de servicios pblicos

Estabilidad macroeconmica

Esfuerzo scal propio

Responsabilidad Voluntad

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han cedido una gran parte de sus funciones de recaudacin y, por lo tanto, de asignacin de los recursos pblicos a la federacin; a pesar de ello, en los ltimos aos se han emprendido una serie de reformas que estn enfocadas a otorgar un mayor grado de autonoma a los gobiernos subnacionales. La razn de dichas reformas se encuentra en la necesidad de incrementar la eciencia en el uso de recursos, en mejorar el impacto que las polticas pblicas tienen en la atencin de los problemas de rezago social y desarrollo local, y en otorgar una mayor autonoma a las localidades. Chile, como estado unitario, cuenta con una organizacin centralizada y es un caso de estudio que permite comparar las ventajas y desventajas de modelos federalistas con este tipo de organizacin. En este apartado, se analizan tanto las principales caractersticas de la asignacin de recursos pblicos en su generalidad (gasto) como el caso particular de los sistemas de transferencias y su condicionalidad. A tal efecto, se construyen cuadros explicativos por pases y, en el caso chileno, se explica la organizacin del presupuesto pblico y su distribucin desde el centro por niveles administrativos.

que fue traspasado a los gobiernos subnacionales mediante un sistema de transferencias, aunque las provincias tambin se encargan de la provisin de servicios pblicos bsicos: administracin, seguridad pblica (provincial y local). Se denota un papel activo de las provincias en materia de gestin del gasto social. La importancia de este rubro radica en que la Repblica Argentina acarrea enormes rezagos sociales, resultado de episodios recurrentes de crisis econmicas (la ms reciente de ellas fue la de los aos 2000-2001). Actualmente, el gasto social descentralizado representa poco ms del 10% de su PIB. Para la asignacin del gasto hacia las provincias existe el rgimen de trasferencias intergubernamentales argentino, el cual se basa en la Coparticipacin Federal de Impuestos (CFI), que tiene su fundamento en la Ley 23.548. Esta legislacin establece una distribucin primaria de la nacin hacia las provincias del 57,36% de la recaudacin de impuestos nacionales, como el impuesto al valor agregado (IVA), los impuestos sobre las ganancias y una parte de la recaudacin de los impuestos sobre los combustibles. Dichos fondos, que llegan a las provincias mediante este mecanismo, no estn condicionados a un n especco, por lo que su asignacin puede ser decidida libremente. Existen otras transferencias que estn condicionadas a un sector o actividad con un n especco. Estos fondos, por lo general, estn destinados a nanciar

5.3. Las transferencias en Argentina

En Argentina, el gasto social (educacin, cultura, vivienda, urbanismo, seguridad y asistencia social) es el componente

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servicios que el gobierno federal descentraliza hacia las provincias: educacin y salud, as como otras actividades asociadas a la construccin de viviendas (Fondo Nacional de Vivienda, FONAVI), obras de infraestructura bsica (Fondo del Conurbano), obras de electricidad (Fondo Nacional para el Desarrollo Elctrico del Interior, FEDEI), seguridad social y vialidad. La distribucin del sistema de transferencias depende de una serie de parmetros variables para la CFI. Los fondos se reparten de acuerdo con los porcentajes que, en forma directa, establece la Ley 23.548 y no estn etiquetados; el fondo conurbano y la infraestructura social bsica son transferencias que se nancian con una retencin del 14% sobre el impuesto a las ganancias; de igual manera sucede para el FONAVI, las obras elctricas y la vialidad que se nancian con retenciones por concepto de impuestos a los combustibles, gas y energa elctrica.

Tambin existen transferencias que nancian la descentralizacin de servicios pblicos nacionales a las provincias cuya distribucin est en funcin de los servicios transferidos. Por ltimo, se encuentra el fondo de compensacin de los desequilibrios provinciales que se distribuye en partes iguales, mientras que los Aportes al Tesoro Nacional (ATN) se reparten de manera totalmente discrecional. El proceso de evolucin de los ingresos provinciales ha sido al alza: del 10,5% del PIB en 2003 pas al 13,6% en 2009; esto deriva de un aumento de ingresos propios de origen provincial y de transferencias, aunque han crecido ms rpidamente las transferencias que los ingresos propios. En este caso, el aumento de las transferencias parece haber estado impulsado como complemento al esfuerzo scal realizado por las provincias, por lo que todo esto parece mostrar un crculo virtuoso para las nanzas pblicas provinciales.

Coparticipacin Federal (CFI) (76% del total)

 Monto: 57,05% de los impuestos recaudados por el nivel federal. Se pueden excluir algunos del total participable por la ley.  Distribucin: No hay frmula explcita. La ley determina los porcentajes de manera directa de la distribucin por provincias.  Condicionamiento: No condicionada.

FONAVI
 Monto: 8% del total.  Distribucin:  Condicionamiento: Destinado a la construccin de viviendas.

Diagrama 2. Argentina: principales transferencias federales

Fuente: Aghn, Carlos y Casas, Carlos (1996)

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Cuadro 18. Argentina: ingresos propios y transferencias de las provincias

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Total 10,5% 10,4% 10,1% 10,3% 10,5% 10,7% 11,0% 11,2% 10,9% 10,1% 11,1% 12,5% 12,8% 12,8% 13,1% 13,2% 13,6%

Ingresos propios de origen provincial 4,6% 4,7% 4,5% 4,5% 4,6% 4,7% 4,8% 4,9% 4,7% 4,6% 5,2% 5,3% 5,3% 5,5% 5,3% 5,6% 5,8%

Transferencias 5,9% 5,7% 5,6% 5,7% 6,0% 6,0% 6,2% 6,3% 6,2% 5,5% 6,0% 7,1% 7,5% 7,3% 7,8% 7,6% 7,7%

Fuente: Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias

5.4. Gasto pblico y transferencias en Brasil

En materia presupuestal, el marco jurdico brasileo solo establece los lineamientos

generales para la elaboracin del presupuesto nacional, pero no as el de los gobiernos estatales y municipales; en otras palabras, el gasto pblico en Brasil tiene un alto grado de ambigedad y

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discrecionalidad. Algunos especialistas sealan que el federalismo brasileo est inconcluso, a pesar de que en 1988 se realizaron reformas a la Constitucin brasilea. Dichos cambios atendieron necesidades de estados y municipios en lo concerniente a la descentralizacin de los recursos pblicos, pero qued pendiente la delimitacin de las respectivas responsabilidades, sobre todo en el campo social. Las caractersticas del federalismo scal brasileo se explican por la existencia de fuertes disparidades regionales y una arraigada tradicin municipalista. De esta situacin se intuye la existencia de presiones por parte de las regiones ms atrasadas hacia el gobierno

federal, a la hora de lograr obtener una mayor cantidad de recursos nancieros, y por la demanda de mayor autonoma por parte de los gobiernos locales de las regiones ms avanzadas. As, en rubros importantes del gasto social conviven transferencias federales con gastos ejercidos por los gobiernos locales. En el cuadro 18, se observa que las entidades a las que se transere una mayor cantidad de recursos son Baha, Minas Gerais y So Paulo, que muestran condiciones sumamente dispares de desarrollo; en los tres casos, se han transferido una mayor cantidad de recursos hacia los municipios y derivado del sistema de transferencias constitucionales.
Cuadro 19. Brasil: transferencias a estados y municipios, 2010

Estados Acre Alagoas Amazonas Amap Baha Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho

Transferencias a los estados 2,9% 3,6% 2,6% 2,9% 8,7% 6,5% 0,7% 2,0% 2,9% 6,4%

Transferencias a los municipios 0,7% 2,6% 1,7% 0,5% 8,8% 5,5% 0,3% 1,8% 3,6% 4,2%

Transferencias constitucionales n. d. n. d. n. d. n. d. 8,9% 5,8% n. d. n. d. n. d. 5,3%

Total n. d. n. d. n. d. n. d. 7,1% 4,9% n. d. n. d. n. d. 4,3%

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Minas Gerais Mato Grosso del Sur Mato Grosso Par Paraba Pernambuco Piau Paran Ro de Janeiro Ro Grande del Norte Rondnia Roraima Ro Grande del Sur Santa Catarina Sergipe So Paulo Tocantins Total % del PIB 5,8% 1,4% 2,7% 6,0% 4,2% 6,1% 3,8% 3,6% 2,7% 3,7% 2,5% 2,1% 3,4% 1,8% 3,6% 3,6% 3,8% 100,0% 1,27% 12,4% 1,7% 2,0% 3,9% 3,2% 5,0% 2,8% 6,5% 3,1% 2,5% 1,0% 0,6% 6,5% 3,6% 1,5% 12,5% 1,6% 100,0% 1,35% 9,4% n. d. n. d. 4,9% 3,7% 5,3% n. d. 5,2% n. d. n. d. n. d. n. d. 5,8% n. d. n. d. 8,4% n. d. 100,0% 3,20% 7,5% n. d. n. d. 4,0% 3,0% 4,5% n. d. 4,2% n. d. n. d. n. d. n. d. 4,0% n. d. n. d. 6,7% n. d. 100,0% 5,82%

Fuente: Secretara del Tesoro Nacional (DOU)

Las transferencias intergubernamentales para el caso de los estados en Brasil estn compuestas por varios fondos:

los ms importantes son el Fondo de Participacin de los Estados (FPE) y el Fondo de Participacin de los Municipios

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(FPM), en donde se estipula que del total de la recaudacin del gobierno nacional por concepto de impuestos sobre la renta (IR) y sobre los productos industrializados (IPI), el 21,5% se participa a los estados, y el 22,5% a los municipios; a su vez, los estados deben destinar el 25% de la recaudacin por concepto de impuestos sobre la circulacin de mercaderas y de servicios (ICMS) a los municipios. Existen otras transferencias intergubernamentales asociadas a otros impuestos (como, por ejemplo, que los estados tienen

derecho a recibir el 20% de cualquier tributo creado por la federacin y que los estados destinen a sus municipios el 50% del impuesto territorial rural) y por diversos conceptos ligados a servicios pblicos transferidos que se contemplan en el presupuesto federal. Asimismo, las transferencias del sistema nico de salud (USU) permiten a los estados y municipios el acceso a recursos federales de acuerdo a criterios de poblacin (50%) y con respecto al desarrollo de proyectos destinados a la atencin de la salud pblica (50%).

Diagrama 3. Brasil: principales transferencias federales

Fondo de Participacin de los Estados (FPE)  Monto: 21,5% de la recaudacin del impuesto sobre la renta y del impuesto a productos industrializados. La base es jada por la Constitucin.  Distribucin: Coecientes jos determinados por ley limitndose la participacin de So Paulo a 1%, y de los estados del sur a 15%.  Condicionamiento: Limitado (25% debe dedicarse a educacin).

Fondo de Participacin de los Municipios (FPM)  Monto: 22,5% de la recaudacin del impuesto sobre la renta y del impuesto a productos industrializados. La base es jada por la Constitucin.  Distribucin: 10% para las capitales de los municipios (directa por poblacin e inversa al ingreso per cpita) 90% hacia el resto de municipios.  Condicionamiento: Limitado (25% debe dedicarse a educacin) y el nivel central puede establecer fondos con cargos especcos a deudas y a fondos del seguro de desempleo.

Transferencias del Sistema nico de Salud (USU) (estados y municipios)  Monto: Proceso presupuestario basado en las contribuciones y dems del presupuesto federal de seguridad social.  Distribucin: 50% en proporcin a la poblacin y 50% asignado por proyectos y programas dependiendo de convenios entre unidades de gobierno y entes del Ministerio de Salud.  Condicionamiento: Condicionada por el nanciamiento de redes pblicas y por el pago de atenciones, proyectos e inversiones.

Cuota del impuesto a la Circulacin de Mercancas y Servicios (de edos. a muns.)  Monto: 21,5% de la recaudacin del impuesto sobre la Circulacin de Mercaderas y el Servicio de Transporte y Comunicaciones.  Distribucin: 75% del valor agregado generado por cada municipio o con criterios jados por la ley estatal.  Condicionamiento: Limitado (25% debe dedicarse a educacin).

Fuente: Aghn, Carlos y Casas, Carlos (1996)

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5.5. Gasto pblico y transferencias en Chile

A pesar de ser un gobierno unitario, la estructura del gasto pblico en Chile contempla, por lo menos, cuatro tipos de transferencias entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales. Pero a diferencia de los casos de los gobiernos federalistas, en este pas los recursos son asignados directamente por la Tesorera General de la Repblica en funcin de los siguientes criterios: a) aporte scal

Diagrama 4. Chile: principales transferencias a municipalidades

libre; b) subsidios; c) operaciones complementarias; y d) servicio de la deuda pblica. Del total de la recaudacin por concepto del impuesto territorial, el 40% se transere directamente, va cuentas complementarias, a las municipalidades, y el 60% restante conforma el fondo comn municipal. Las instituciones tambin transeren recursos a las municipalidades de acuerdo al aporte scal. Esta transferencia se realiza a travs del Programa de Desarrollo Local, que est a cargo del Ministerio del Interior mediante

Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)  Monto: Recursos presupuestarios.  Distribucin: Se busca compensacin territorial. Una de las variables que inuye en la cantidad de recursos asignada es la distancia con respecto de la capital de la Repblica. Otro elemento es la densidad poblacional y en sentido inverso el producto per cpita regional.  Condicionamiento: Condicionada, est destinada a nanciar inversiones en infraestructura productiva y social de inters local (60% de la inversin se realiza por esta va).

Inversin Sectorial en Asignacin Sectorial (ISAR)  Monto: Recursos presupuestales de inversin en los ministerios sectoriales.  Distribucin: Discrecional, con base en proyectos.  Condicionamiento: Los niveles regionales de los ministerios son los encargados de la ejecucin.

Subvenciones educacionales  Monto: Recursos presupuestarios del Ministerio de Educacin.  Distribucin: Los montos se asignan segn los entndares por alumno asistente a cada municipio.  Condicionamiento: Destinada a los gastos de funcionamiento del sistema educativo.

Financiamiento de la Salud Municipalizada (FAPEM)  Monto: Recursos presupuestarios del Ministerio de Salud.  Distribucin: Ministerio de Salud.  Condicionamiento: Condicionada por convenios entre los municipios y el Ministerio de Salud en proporcin al nmero de servicios y a los fondos con los que sern nanciados.

Fuente: Aghn, Carlos y Casas, Carlos (1996)

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el Programa de Mejoramiento de Barrios, el Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal, y el Programa Pro-Rural. Asimismo, se transeren a los municipios los recursos provenientes de crditos externos para el mejoramiento de los barrios. El Ministerio del Interior tambin asigna recursos para el Programa Fortalecimiento de la Gestin Municipal. Las municipalidades, por su parte, realizan transferencias a las instituciones de acuerdo con los siguientes criterios (MIDEH, 2010):

a) a instituciones, pues, por ley, las municipalidades transeren recursos al Servicio Nacional de Menores; tambin realizan transferencias a la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, que las ingresa por medio de cuentas complementarias; y b) a municipalidades. La primera deduccin por transferencias entre municipalidades corresponde a las duplicaciones originadas en la operatoria del Fondo Comn Municipal, al cual los municipios aportan un porcentaje de sus ingresos por concepto de tributos y derechos municipales.
Cuadro 20. Chile: ingresos pblicos como % del PIB

Ao 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Ingresos del gobierno general 24,0 23,6 23,8 23,4 22,9 23,4 23,6 23,5 23,0 22,4 23,1 23,6 23,0

Ingresos del gobierno central 22,7 22,1 22,2 21,7 21,2 21,7 21,8 21,6 21,1 20,3 21,1 21,7 21,0

Ingresos municipales 2,05 2,10 2,27 2,42 2,43 2,47 2,66 2,86 2,98 3,25 3,23 3,23 3,26

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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 22,6 23,7 25,7 27,5 28,7 27,1 21,6 20,6 22,0 23,8 25,8 26,9 25,4 20,0 3,10 2,72 2,91 2,65 2,69 2,85 2,67

Fuente: Contralora General de la Repblica

5.6. Gasto pblico y transferencias en Mxico

El gasto pblico en Mxico se ejerce tanto por el gobierno federal como por los gobiernos estatales y municipales. Las entidades federativas tienen a su cargo los gastos administrativos, inversiones en obras, fomento econmico y el pago del costo del nanciamiento de la deuda pblica estatal. Tambin existen recursos federalizados (Ley de Coordinacin Fiscal) que estn divididos en dos grupos: participaciones federales (ramo 28 del presupuesto de egresos de la federacin, PEF), que se integra por la recaudacin federal participable (RFP), y por convenios que los estados o municipios tienen con la federacin (art. 10-A LCF); y las aportaciones (ramo 33) que el gobierno federal realiza hacia los gobiernos subnacionales.

a) Participaciones federales: est integrado por una bolsa de recursos provenientes de la recaudacin federal participable (RFP): / Fondo General de Participaciones (FGP). Como lo establece la LCF en su artculo 2, se constituye por el 20% de la recaudacin federal participable (que perciba la Federacin por todos sus impuestos) en un ejercicio, as como por los derechos sobre la extraccin de petrleo y de minera, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos. Se excluyen de este fondo los derechos adicionales o extraordinarios sobre la extraccin de petrleo, los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboracin administrativa, los impuestos sobre tenencia o uso de vehculos y sobre automviles nuevos de aquellas entidades que hubieran celebrado convenios de colaboracin administrativa en materia de estos impuestos y otras

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deducciones que establece el mismo artculo. Este fondo se distribuye sobre la base de tres criterios: equidad (45,17%), eciencia recaudatoria (45,17%) y equilibrio (9,66%), que se distribuye en proporcin inversa a las participaciones por habitante de cada entidad federativa. / El Fondo de Fomento Municipal (FFM) se conforma con el 1% de la RFP y se distribuye de la siguiente forma: a) el 16,8% a un fondo de fomento municipal; y b) el 83,2% corresponde a entidades que

se coordinen en derechos conforme a lo establecido en el artculo 10-A de LCF. / La reserva de contingencia equivalente al 0,25% de la RFP de cada ejercicio. Se utiliza para apoyar a todas aquellas entidades cuya participacin total en el FGP y el FFM no alcance el crecimiento experimentado por la RFP del ejercicio en curso con respecto al del ao 1990. La distribucin de esta reserva se inicia con la entidad de menor coeciente de participacin y contina, sucesivamente,

Diagrama 5. Mxico: transferencia del gobierno federal (participaciones)

Fondo General de Participaciones (FGP) (participacin a entidades)  Monto: 20% de la recaudacin federal participable (RFP) compuesta por ISR, IETU, IDE, IVA, IEPS, Tenencia, ISAN, Derechos sobre minera y sobre la extraccin de petrleo.  Distribucin: Con base en tres principios: a) equidad: 45,17% en proporcin directa a la poblacin de cada entidad; b) eciencia: 45,17% con respecto al esfuerzo recadatorio; c) equilibrio: el restante 9,66% se distribuye en proporcin inversa a la participacin por habitante.  Condicionamiento: No aplica.

Fondo de Fomento Municipal (FFM) (participacin a entidades)  Monto: 1,0% de la recaudacin federal participable.  Distribucin: a) 16,8% se destinar a formar un Fondo de Fomento Municipal; b) 83,2% que corresponde a las entidades que se coordinen en derechos conforme a lo establecido en el Art. 10a de la Ley de Coordinacin Fiscal.  Condicionamiento: No aplica.

Reserva de contingencia (participable a entidades)  Monto: 0,25% de la recaudacin federal participable. Destinado para las entidades con RFP baja e insuciente.  Distribucin: Inicia con la entidad de menor RFP y contina en orden ascendente hasta agotar los recursos (coeciente: participaciones recibidas/ participaciones pagadas).  Condicionamiento: No aplica.

Reserva de compensacin (participable a entidades)  Monto: 1%, tiene como objeto compensar las prdidas por cambios en la frmula de las participaciones.  Distribucin: Se realiza a partir de la entidad menos afectada hacia la ms afectada hasta agotarse el fondo.  Condicionamiento: No aplica.

Fuente: elaboracin propia basada en la Ley de Coordinacin Fiscal

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Diagrama 6. Mxico: transferencia del gobierno federal (aportaciones) Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones del DF Fondo de aportaciones mltiples

Fondo de aportaciones para la infraestructura social recursos adicionales canalizados a los estados y municipios. Su uso est condicionado a la consecucin y cumplimiento de objetivos que para cada caso la ley establece. El monto est determinado cada ao dentro del presupuesto de egresos de la Federacin en el ramo 33 y se administra a travs de los fondos siguientes:

Fondo de aportaciones para la educacin tecnolgica y de adultos

Aportaciones federales:

Fondo de aportaciones para los servicios de salud

Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de las entidades federativas

Fondo de aportaciones para la educacin bsica y normal

Fondo de aportaciones para la seguridad pblica de los estados y del distrito federal

Fuente: elaboracin propia basada en la Ley de Coordinacin Fiscal

hasta agotarse los recursos de este fondo. Este coeciente es el que resulta de dividir las participaciones efectivamente percibidas por cada entidad entre el total de las participaciones pagadas en el ejercicio de que se trate. / La reserva de compensacin tiene como objeto compensar a aquellas entidades federativas que sean afectadas por el cambio en la frmula de participaciones. Esta reserva se conforma por el remanente

del 1% de la RFP, as como con el que se deriva de la parte del FFM. El monto de la afectacin se determina restando de las participaciones que le hubieran correspondido de conformidad con las disposiciones en vigor al 31 de diciembre de 1990, la participacin efectiva del ao que corresponda. Respecto de su distribucin, sta se hace a partir de la entidad menos afectada hacia la ms afectada, hasta agotarse los recursos de este fondo.

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b) Aportaciones federales, recursos adicionales que la federacin canaliza a los estados y municipios, condicionando su gasto a la consecucin y cumplimiento de objetivos especcos que para cada caso establece la ley. Estos recursos, denominados en el presupuesto de egresos de la Federacin como el ramo 33, son normados por el captulo V de la LCF, y su distribucin se realiza a travs de ocho fondos: 1) fondo de aportaciones para la educacin bsica y normal; 2) fondo de aportaciones para los servicios de salud; 3) fondo de aportaciones para la infraestructura social; 4) fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; 5) fondo de aportaciones mltiples; 6) fondo de aportaciones para la educacin tecnolgica y de adultos; 7) fondo de

aportaciones para la seguridad pblica de los estados y del Distrito Federal; y 8) fondo de fortalecimiento de las entidades federativas. En el cuadro 21, se muestra que las transferencias ms importantes para el ao 2010 fueron las referentes al fondo general de participaciones, las destinadas a educacin, las de convenios de descentralizacin y las de salud. Esto muestra el inters por redistribuir funciones a escala estatal y municipal ms que por buscar objetivos sectoriales especcos en una perspectiva de planeacin y promocin de ciertas regiones. El peso de las transferencias es limitado y representa apenas el 7,2% del PIB, lo que deriva fundamentalmente de la debilidad scal con que cuenta el estado mexicano.
Cuadro 21. Mxico: participaciones en ingresos federales y aportaciones pagadas a los estados, municipios y Distrito Federal de enero a diciembre de 2010

Total de participaciones en ingresos federales e incentivos econmicos (ramo 28) Fondo general de participaciones Fondo de fomento municipal Fondo de scalizacin Fondo de compensacin Fondo de extraccin de hidrocarburos Impuesto especial sobre produccin y servicios 0,136% recaudacin federal participable a favor de los municipios fronterizos o martimos

Millones de pesos 437.334 332.308 16.587 20.138 3.859 3.252 7.185 2.253

% del PIB 3,33 2,53 0,13 0,15 0,03 0,02 0,05 0,02

82


Derecho adicional sobre extraccin del petrleo a favor de los municipios colindantes con la frontera o litorales por donde se realiza materialmente y se importan o exportan bienes Incentivos econmicos Aportaciones federales (ramo 33) Fondo de aportaciones para la educacin bsica y normal Fondo de aportaciones para servicios de salud Fondo de aportaciones para la infraestructura social Fondo de aportaciones mltiples Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones territoriales del DF Fondo de aportaciones para la seguridad pblica de los estados y del DF Fondo de aportaciones para la educacin tecnolgica y de adultos Fondo de apoyo para el fortalecimiento de las entidades federativas Convenios de descentralizacin Total 256 0,00

II III

51.516 434.246 249.085 53.097 41.387 13.475 42.418 6.917 4.692 23.176 71.235 942.815

0,39 3,31 1,90 0,40 0,32 0,10 0,32 0,05 0,04 0,18 0,54 7,18

Fuente: SHCP, pgina web, mayo de 2011

5.7. Visin de conjunto sobre los sistemas de transferencias

Utilizando la metodologa aplicada por Finot (2005),13 que clasica los diferentes sistemas de transferencias analizados y muestra esquemticamente sus

caractersticas y evolucin, se llega a un esquema de distribucin segn su aporte local o segn su uso (ver cuadro 22). De acuerdo con esta clasicacin, se puede llegar al diagrama 7, que resume la situacin de los pases en estudio. Este grco permite apreciar que, salvo el sistema de participaciones de Mxico y, en forma incipiente, el de Colombia, los sistemas de transferencias bsicas adoptados en Amrica Latina no

13 Finot, Ivn (2005). Descentralizacin, transferencias territoriales y desarrollo local. Revista de la CEPAL (nm. 86, agosto, pgs. 29-46).

83

Al aporte local Condicionamientos No S

Cuadro 22. Condicionamientos en las transferencias y tipo de descentralizacin

No Segn uso S

Descentralizacin poltica de gasto

Descentralizacin poltica

Descentralizacin de poltica operativa

Descentralizacin operativa > poltica

Fuente: Finot (2005)

Autonoma de gasto Argentina Brasil Chile Mxico (ramo 28)

Diagrama 7. Amrica Latina: sistema de transferencias

(-)

Vnculo con esfuerzo local

Colombia

Financiamiento directo de servicios sociales (Brasil, Chile, Colombia, Mxico)

(-)

Fondos de conanciamiento

Fuente: realizado a partir de Finot y complementado con los diagramas anteriores

contribuyen a estimular que el gasto dependa de los aportes locales. Entonces, al no contar con este mecanismo automtico de control, se est tendiendo a

aumentar los mecanismos de control administrativo, como se hace regularmente en los programas nanciados con transferencias asignadas.

84

Y en todo caso, se puede observar una clara tendencia a abandonar el cuadrante de descentralizacin poltica del gasto, incluso en Chile. El sistema mexicano, a su vez, si bien estimula la eciencia scal, no estara entregando resultados similares en trminos de equidad: el hecho de que las transferencias sean proporcionales a los incrementos de las recaudaciones puede estar actuando como multiplicador de disparidades, ya que los gobiernos que disponen de menos recursos estaran en inferioridad de condiciones hasta para invertir en la mejora de sus procedimientos de recaudacin.14 Adems, el sistema mexicano est orientado hacia los estados, y solo a travs de ellos hacia los municipios. Finalmente, los montos de estas transferencias de libre disponibilidad son todava notablemente inferiores a los de las transferencias asignadas, lo que deja un amplio espacio para mejorar este sistema e incluso generar uno similar orientado a los municipios, manteniendo el mecanismo fundamental de eciencia en que se basa. La explicacin de fondo de esta situacin sera segn ya se arm en otras

oportunidades que, en el contexto poltico en que se iniciaron los procesos, no se hizo la necesaria diferencia entre distribucin territorial y distribucin social, dirigida esta ltima a garantizar a toda la poblacin determinados niveles de acceso. Sin embargo, hacer dicha diferenciacin, algo ms difcil en el caso de los pases federales, es precisamente la tendencia actual en toda la regin. As se puede apreciar en el caso de Brasil y, con mayor claridad, en el de Chile; pero donde la diferenciacin ha sido ms ntida es en Colombia, como ya se mencion. Hasta ahora, los procesos de descentralizacin se han orientado principalmente a la implementacin de polticas sociales. Incluso las condiciones impuestas a las transferencias de propsito mltiple en el nuevo sistema colombiano muestran este sesgo.

14 En la Unin Europea, las transferencias territoriales tambin son subsidiarias respecto a decisiones que incluyen los respectivos aportes locales (de niveles intermedios y/o municipales) y nacionales. Sin embargo, a diferencia del caso mexicano, tales transferencias estn destinadas exclusivamente a regiones y localidades cuyo PIB por habitante es inferior a la media europea, en principio de manera proporcional a esa diferencia. Actualmente, se destina un 41% a infraestructura y un 34% a apoyo al desarrollo productivo.

85

6. Amrica Latina: niveles de bienestar, descentralizacin de los servicios bsicos, recuento y un primer esfuerzo para valorar el impacto

A lo largo de las ltimas dcadas, los niveles de vida de Amrica Latina han logrado avances y se han mejorado las condiciones de vida de millones de personas. En este captulo, en una primera parte se hace un recuento de estos avances y, a partir de ah, se detalla cmo la descentralizacin ha contribuido a este proceso.

6.1. Los avances en los niveles de vida y la cohesin social

Entre los aos 2000 y 2008, los pases de Amrica Latina lograron avanzar en sus indicadores de salud, de manera importante, bajo la perspectiva de alcanzar las metas jadas por Naciones Unidas en los Objetivos del Milenio. La tasa de mortalidad infantil se logr reducir del 26,5 al 19,2, aun cuando la heterogeneidad entre pases fue considerable. Como se puede observar

Cuadro 23. Tasa de mortalidad infantil (por cada mil nacidos vivos)

Pas Chile Costa Rica Uruguay Argentina Mxico El Salvador Venezuela Panam Colombia Brasil Paraguay Per Ecuador Nicaragua Honduras Guatemala Bolivia Promedio AL (17)

2000 9,4 11,5 15,4 18,8 22,1 27,8 19,9 19,5 22,0 28,2 25,4 35,1 28,0 34,2 32,6 38,6 62,4 26,5

2008 7,2 9,8 11,7 13,6 15,3 15,6 15,8 16,2 16,7 18,3 20,0 20,7 21,1 22,9 25,7 33,3 41,7 19,2

2000-2008 -2,2 -1,7 -3,7 -5,2 -6,8 -12,2 -4,1 -3,3 -5,3 -9,9 -5,4 -14,4 -6,9 -11,3 -6,9 -5,3 -20,7 -7,4 > 35 12 a 35 < 12 Sin datos

2008

Fuente: Banco Mundial, Milennium World Development Indicators

87

en el cuadro anterior, Chile logra bajarla hasta el 7,2; Bolivia tiene una tasa del 41,7, lo que muestra un espectro sumamente alto y, por lo mismo, en el mbito de la regin puede hablarse de una falta de estndares de salud mnimos. Resulta una constante que los pases con tasas altas de mortalidad infantil en el ao base muestren las mayores reducciones durante el periodo, como ocurre en Bolivia, Per, El Salvador
Pas Chile Uruguay Costa Rica Brasil Venezuela Argentina Panam Colombia Mxico Paraguay Per Nicaragua Honduras El Salvador Guatemala Ecuador Bolivia Promedio AL (17) 2000 29 25 41 79 82 63 71 110 90 110 160 140 160 140 110 170 300 111 2008 26 27 44 58 68 70 71 85 85 95 98 100 110 110 110 140 180 87 2000-2008 -3 2 3 -21 -14 7 O -25 -5 -15 -62 -40 -50 -30 0 -30 -120 -24

y Nicaragua, cuyas reducciones fueron sustantivas. La regin logr avanzar, de igual forma, en la reduccin de la mortalidad materna, pasando de una tasa de 111 a 87, pero con una gran heterogeneidad; los extremos son nuevamente Chile, con una tasa de 26, frente a 180 en el caso de Bolivia. Como puede observarse en el siguiente grco, los casos de Panam y Guatemala

2008

Cuadro 24. Tasa de mortalidad materna (por cada cien mil nacimientos)

> 210 29 a 210 < 29 Sin datos

Fuente: Banco Mundial, Milennium World Development Indicators

88

Cuadro 25. Fuente de agua mejorada (% de poblacin con acceso)

Pas Uruguay Brasil Costa Rica Argentina Chile Ecuador Guatemala Mxico Panam Venezuela* Colombia El Salvador Paraguay Bolivia Honduras Nicaragua Per Promedio AL (17)

2000 98,0 93,0 96,0 96,0 94,0 86,0 89,0 90,0 90,0 92,0 91,0 82,0 74,0 79,0 80,0 80,0 79,0 87,5

2008 100,0 97,0 97,0 97,0 96,0 94,0 94,0 94,0 93,0 93,0 92,0 87,0 86,0 86,0 86,0 85,0 82,0 91,7

2000-2008 2,0 4,0 2,0 1,0 2,0 8,0 5,0 4,0 3,0 1,0 1,0 6,0 12,0 7,0 6,0 5,0 3,0 4,2 > 99 87 a 99 < 86 Sin datos

2008

*ltimo dato disponible 2005. Fuente: Banco Mundial, Milennium World Development Indicators

se presentan sin cambios. En algunos pases, no se consigui mantener en los niveles alcanzados, como en Uruguay, Costa Rica y Argentina, e incluso se incrementa la tasa de mortalidad materna, es decir, tales pases muestran un ligero retroceso. En cuanto a la provisin de servicios de sanidad bsica, se observ un aumento en el acceso a fuentes de agua potable: Uruguay alcanz el 100% de la poblacin,

y el caso ms bajo es Per, donde nicamente el 82% de la poblacin est cubierta. Las mejores condiciones de salud se han reejado en un aumento de la expectativa de vida al nacer, la cual pas de 71,8 a 73,7 aos, observndose dos casos por encima de 78 aos: Costa Rica, con 78,9, y Chile, con 78,6; la ms baja se presenta en Bolivia, con 65,7 aos de vida. Destacan Nicaragua, Per y Bolivia como los pases

89

 Pas Costa Rica Chile Uruguay Panam Argentina Ecuador Mxico Venezuela Per Nicaragua Colombia Brasil Honduras Paraguay El Salvador Guatemala Bolivia Promedio AL (17) 2000 77,8 76,8 74,9 74,3 73,8 73,4 74,0 73,3 70,5 69,7 71,0 70,2 70,3 70,1 69,7 67,7 63,0 71,8 2008 78,9 78,6 76,0 75,7 75,3 75,1 75,9 73,5 73,3 73,1 73,0 72,4 72,2 71,9 71,3 70,3 65,7 73,7 2000-2008 1,1 1,8 1,1 1,4 1,6 1,8 1,1 0,3 2,7 3,5 2,0 2,2 1,9 1,8 1,6 2,6 2,7 1,9 > 74 67 a 74 < 67 Sin datos

2008

Cuadro 26. Esperanza de vida al nacer (aos)

Fuente: Banco Mundial, Milennium World Development Indicators

con mayores incrementos de la esperanza de vida, con un incremento de 3,5, 2,7 y 2,7 aos respectivamente, mientras que Costa Rica, Uruguay, Mxico y Venezuela mostraron el menor incremento, de 1,1 aos para los tres primeros y de 0,3 aos para el ltimo caso. En educacin se logr avanzar en la eciencia terminal de la educacin primaria, consiguiendo que un grupo de ocho pases cumpliera con esta meta; sin

embargo, el resto de los pases requiere redisear su estrategia educativa para dar cumplimiento a esta meta, especialmente los pases centroamericanos. Como se ha podido observar a lo largo de este apartado, estos indicadores valoran el esfuerzo que realiza la regin en materia de cohesin social, pero existe heterogeneidad en cuanto al avance y niveles. En trminos del tema que nos preocupa, la pregunta que surge es: los procesos de descentralizacin

90

Cuadro 27. Tasa de eciencia terminal en la educacin primaria (% del total)

Pas Colombia Uruguay Brasil* Mxico Ecuador Argentina Panam Per Bolivia Venezuela Chile Paraguay Costa Rica El Salvador Guatemala Nicaragua Promedio AL (16)

2000 95,2 97,3 107,7 99,9 98,2 100,2 94,1 101,7 98,9 83,4 98,1 91,9 86,5 87,7 57,7 65,8 91,5

2008 110,5 106,0 105,8 104,1 102,6 102,4 101,9 101,0 98,8 95,4 94,8 94,2 92,9 89,4 80,0 74,5 97,1

2000-2008 15,3 8,7 -1,9 4,2 4,4 2,2 7,8 -0,8 -0,1 12,0 -3,3 2,3 6,3 1,6 22,3 8,8 5,6 > 98 88 a 98 < 88 Sin datos

2008*

*Ultimo dato disponible 2005. Fuente: Banco Mundial, Milennium World Development Indicators

podran contribuir a acelerar la elevacin de estos niveles de vida?

6.2. La descentralizacin para apoyar la elevacin de los niveles de vida

A lo largo de la historia de la descentralizacin en Amrica Latina,

el debate se ha centrado en buscar que los servicios bsicos se presten al nivel de gobierno que sea ms efectivo en la entrega de los mismos; en esta perspectiva, prevalece la idea europea de subsidiariedad. Sin embargo, dado que no existe, como en el caso europeo, una entidad central que planique y marque estndares, el mecanismo por medio del cual se ha dado este proceso son acuerdos poltico-institucionales determinados por la realidad de cada pas. Por lo mismo,

91

el ritmo y la calidad de los esfuerzos divergen en la regin. En el siguiente cuadro se muestran las reas de gasto descentralizado en cuatro pases; se observa que la descentralizacin se da, fundamentalmente, a escala subnacional, y la infraestructura bsica se descentraliza en el mbito del municipio en Brasil y Mxico, mientras que la educacin y la salud primaria lo hacen en Chile. En la siguiente seccin, se hace un recuento de cmo se ha comportado esta estrategia en Brasil, Chile y

Mxico en trminos de elevar los mnimos de bienestar, para lo cual se utilizan los resultados del documento Descentralizacin de servicios esenciales. Los casos de Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Mxico en salud, educacin, residuos, seguridad y fomento.15 En el caso de Brasil, se ha avanzado en el diseo de una estrategia amplia de cobertura de los servicios esenciales, para lo cual se han establecido programas en infraestructura social, educacin, salud, saneamiento, pensiones y fomento
Cuadro 28. Amrica Latina, pases seleccionados: principales reas de gasto descentralizado

Servicios Infraestructura bsica Educacin Salud primaria Salud 2. y 3. nivel

Argentina E E E E

Brasil M E E E

Chile E M M N

Mxico M E E E

Nacional (N) Estatal (E) Municipal (M)

Fuente: Finot (2007)

15 CEPAL (2011). Descentralizacin de servicios esenciales. Los casos de Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Mxico en salud, educacin, resi duos, seguridad y fomento. Coleccin Documento de Proyectos, elaborado por Sergio Galilea, O., Leonardo Letelier, S. y Katherine Ross, S.

92

productivo, que han ido acompaados de fuertes presupuestos. El esfuerzo ha logrado un consenso bsico en la sociedad con respecto a estas acciones y programas prioritarios, con un compromiso asumido por la institucionalidad brasilea, con la accin prioritaria de los diferentes estados y con una creciente incorporacin y protagonismo de las alcaldas municipales. El proceso de descentralizacin muestra las siguientes caractersticas: i)  Un incremento sostenido de los recursos que moviliza Brasil en el campo de los servicios esenciales.
Cuadro 29. Brasil: alfabetizacin en personas de 15 aos y ms (porcentaje)

El incremento de las inversiones en infraestructura social, educacin, salud, saneamiento, pensiones y fomento productivo han superado con creces los incrementos medios de los presupuestos anuales, lo que es expresin concreta de la prioridad de lo social en la accin gubernamental central, estadual y municipal. En los cuadros 22 al 26, se observa cmo se ha avanzado en materia de alfabetizacin, cobertura en educacin, reduccin de la mortalidad infantil, servicios bsicos, y condiciones de la vivienda.

Distrito Federal Ro de Janeiro Santa Catarina So Paulo Ro Grande del Sur Paran Amap Amazonas Mato Grosso del Sur Esprito Santo Gois Minas Gerais

2000 94,97% 93,98% 93,17% 93,83% 93,94% 89,81% 90,44% 91,25% 88,99% 88,87% 87,46% 87,83%

2007 96,27% 95,65% 95,56% 95,39% 95,03% 93,44% 93,20% 92,02% 91,65% 91,48% 91,17% 91,11%

2000-2007 1,30% 1,67% 2,39% 1,57% 1,09% 3,64% 2,76% 0,77% 2,66% 2,61% 3,71% 3,28%

93


Rondnia Mato Grosso Roraima Par Tocantins Acre Sergipe Baha Pernambuco Cear Ro Grande del Norte Maranho Paraba Piau Alagoas
Fuente: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)

90,31% 88,20% 91,27% 87,52% 78,86% 84,35% 76,06% 75,43% 75,17% 71,96% 74,48% 71,05% 74,02% 68,38% 67,27%

90,32% 89,92% 89,63% 88,26% 85,66% 84,18% 83,21% 81,54% 81,50% 80,84% 80,39% 78,50% 76,52% 76,48% 74,80%

0,00% 1,72% -1,65% 0,75% 6,80% -0,17% 7,15% 6,12% 6,33% 8,88% 5,91% 7,45% 2,50% 8,10% 7,54%

Primaria/1 2000 Santa Catarina Tocantins Gois 97,07 90,72 94,40 2007 98,61 97,88 97,69 2000-2007 1,54 7,16 3,28 2000 74,57 83,17 78,75

Secundaria/2 2007 80,59 82,30 82,66 2000-2007 6,03 -0,87 3,90

Cuadro 30. Brasil: cobertura de la educacin bsica (porcentaje)

94


Ro de Janeiro So Paulo Ro Grande del Sur Mato Grosso del Sur Distrito Federal Paran Roraima Minas Gerais Amap Ro Grande del Norte Piau Cear Pernambuco Baha Mato Grosso Amazonas Esprito Santo Paraba Sergipe Par Rondnia Alagoas 92,65 95,57 96,59 94,24 96,09 94,95 97,48 94,60 96,07 93,22 89,63 90,80 89,49 90,42 92,66 91,75 93,73 93,10 90,45 91,44 95,19 84,76 97,68 97,61 97,61 97,42 97,33 97,25 97,24 97,13 97,13 97,13 97,04 96,75 96,62 96,31 96,22 96,21 96,15 96,13 95,55 95,29 95,19 94,93 5,03 2,04 1,02 3,18 1,24 2,30 -0,24 2,54 1,07 3,91 7,41 5,95 7,13 5,90 3,56 4,46 2,42 3,03 5,09 3,85 0,00 10,18 83,19 83,93 76,54 71,99 84,26 74,72 81,57 75,31 78,72 75,88 75,64 79,94 72,98 79,53 76,03 81,96 73,10 77,18 78,09 79,58 75,93 71,43 86,53 85,96 80,00 76,35 88,02 81,49 87,83 81,17 87,15 83,02 82,07 79,41 78,50 83,15 79,65 85,68 75,47 79,11 82,46 78,11 73,80 77,81 3,34 2,03 3,46 4,36 3,76 6,77 6,25 5,86 8,43 7,14 6,43 -0,52 5,52 3,62 3,62 3,72 2,37 1,93 4,37 -1,47 -2,13 6,38

95


Maranho Acre 85,45 90,24 94,62 91,24 9,18 1,00 75,38 79,45 82,04 75,07 6,66 -4,38

1/ Porcentaje de personas entre 6 y 11 aos de edad. 2/ Porcentaje de personas entre 12 y 14 aos de edad. Fuente: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)

Acre Alagoas Amazonas Amap Baha Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Minas Gerais Mato Grosso del Sur Mato Grosso Par Paraba Pernambuco

1990 37,51 59,64 48,38 38,50 59,20 49,87 22,20 30,23 25,16 69,58 27,38 30,60 29,25 47,10 58,87 50,03

2000 25,88 37,58 36,67 30,15 40,38 34,82 19,07 18,42 19,88 45,93 20,70 20,91 24,13 29,82 41,69 41,95

1990 - 2000 -11,63 -22,06 -11,71 -8,35 -18,82 -15,05 -3,13 -11,81 -5,28 -23,65 -6,68 -9,69 -5,12 -17,28 -17,19 -8,08

Cuadro 31. Brasil: tasa de mortalidad infantil* (menores de un ao)

96


Piau Paran Ro de Janeiro Ro Grande del Norte Rondnia Roraima Ro Grande del Sur Santa Catarina Sergipe So Paulo Tocantins
* Tasa por cada mil nacidos vivos. Fuente: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)

58,69 33,42 25,20 55,67 35,63 37,74 20,77 23,49 53,28 24,69 54,32

39,36 17,55 18,73 34,48 24,68 30,79 16,30 16,14 39,72 16,18 38,93

-19,33 -15,87 -6,48 -21,19 -10,95 -6,94 -4,47 -7,35 -13,56 -8,51 -15,38

Cuadro 32. Brasil: porcentaje de viviendas con acceso a drenaje y energa elctrica

Distrito Federal So Paulo Minas Gerais Ro de Janeiro Esprito Santo Paran

1990 75,3% 75,9% 55,8% 45,7% 42,9% 21,5%

Drenaje 2000
83,5% 81,7% 68,2% 62,5% 56,2% 37,7%

Energa elctrica 1990-2000

8,1% 5,7% 12,4% 16,8% 13,3% 16,2%

1990
98% 99% 87% 98% 94% 92%

2000
100% 100% 96% 100% 99% 98%

1990-2000
1,3% 0,5% 9,5% 1,1% 4,8% 6,1%

97

 Baha Pernambuco Gois Paraba Sergipe Ro Grande del Sur Cear Amazonas Acre Santa Catarina Ro Grande del Norte Mato Grosso Alagoas Mato Grosso del Sur Roraima Maranho Par Amap Piau Rondnia Tocantins
6,9% 15,5% 26,9% 12,5% 17,0% 11,3% 6,3% 1,0% 3,6% 4,3% 6,9% 5,5% 7,2% 8,7% 4,7% 7,1% 1,4% 5,6% 1,3% 0,2% 0,0% 34,5% 34,2% 30,4% 28,9% 27,8% 27,4% 21,4% 20,0% 19,5% 19,5% 16,5% 15,7% 15,3% 11,8% 10,7% 9,2% 7,4% 6,1% 4,0% 3,7% 2,8% 27,6% 18,7% 3,5% 16,4% 10,9% 16,1% 15,1% 19,0% 15,9% 15,2% 9,6% 10,2% 8,1% 3,1% 6,0% 2,1% 6,0% 0,6% 2,7% 3,4% 2,8% 71% 82% 87% 74% 81% 93% 67% 75% 66% 95% 83% 75% 77% 88% 78% 59% 66% 85% 55% 63% 54% 83% 96% 97% 95% 92% 98% 89% 85% 79% 99% 94% 90% 91% 96% 87% 80% 79% 95% 76% 85% 78% 11,7% 14,4% 9,7% 20,5% 11,7% 5,1% 22,1% 9,5% 12,7% 3,5% 10,9% 14,2% 14,1% 7,2% 9,2% 20,8% 12,9% 10,4% 20,7% 22,2% 24,3%

Fuente: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)

98

Cuadro 33. Brasil: porcentaje de personas que habitan en viviendas con acceso a agua potable y piso rme

Acre Alagoas Amazonas Amap Baha Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Minas Gerais Mato Grosso del Sur Mato Grosso Par Paraba Pernambuco Piau Paran Ro de Janeiro Ro Grande del Norte 2000 60% 70% 83% 76% 62% 57% 95% 93% 90% 40% 90% 89% 78% 64% 66% 68% 49% 95% 96% 73%

Agua potable 2007 63% 76% 75% 90% 80% 80% 98% 99% 97% 62% 96% 98% 92% 69% 81% 78% 65% 99% 98% 86% 2000-2007 3% 7% -8% 14% 18% 23% 3% 5% 7% 22% 7% 8% 14% 5% 15% 9% 16% 4% 2% 13% 2000 97% 94% 98% 96% 93% 90% 97% 97% 98% 54% 99% 96% 95% 92% 97% 96% 85% 98% 99% 95%

Piso rme 2007 88% 97% 94% 97% 97% 95% 99% 99% 98% 78% 99% 100% 97% 94% 98% 98% 90% 99% 100% 97% 2000-2007 -9% 2% -3% 1% 4% 5% 2% 1% 0% 24% 1% 4% 2% 2% 1% 2% 5% 0% 0% 2%

99


Rondnia Roraima Ro Grande del Sur Santa Catarina Sergipe So Paulo Tocantins 85% 95% 96% 96% 75% 99% 61% 83% 84% 98% 98% 91% 99% 82% -2% -11% 2% 3% 16% 1% 20% 97% 90% 98% 99% 96% 99% 80% 96% 95% 98% 98% 98% 99% 91% -1% 5% -1% -1% 3% 0% 11%

Fuente: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)

ii)  Se ha ido asentando una sociedad fundada en los derechos garantizados, vale decir en la universalizacin de las prestaciones sociales, y por lo tanto en la responsabilidad gubernamental sobre dichos servicios. No se trata solo de garantas presentes en la Constitucin y las leyes, sino de acciones pblicas sostenidas para ello. El incremento en la escolaridad garantizada, en prestaciones mdicas esenciales y en el rgimen de pensiones es expresin de estos esfuerzos. iii)  Se han denido programas nacionales especiales que apuntan, explcitamente, a la superacin de necesidades esenciales en la sociedad brasilea, como fue en su oportunidad el programa Hambre Cero. Estas acciones nacionales disponen de recursos especiales, constituyen claras prioridades presidenciales y tienen

expresiones diferenciadas en aquellos estados de la Unin donde las dicultades son ms severas. Ello ha alcanzado una alta relevancia, cuando el Instituto de Investigaciones Econmicas Aplicadas (IPEA, por sus siglas en portugus) seala recientemente que, en Brasil, es posible erradicar la pobreza extrema antes del 2016, meta que hace una dcada sera una mera ilusin y hoy tiene visos de factibilidad. iv)  Con todos los avances registrados en materia de cobertura en los programas referidos a servicios esenciales, persisten problemas graves de calidad en ellos y una notable desigualdad en los estndares con que dichos servicios se entregan a los diferentes sectores de la poblacin. Estos son los desafos ms graves y persistentes que estn presentes en la realidad brasilea.

100

Cuadro 34. Brasil: reduccin de la pobreza, 2005-2009

Entidad federativa Baha So Paulo Pernambuco Cear Maranho Par Minas Gerais Ro de Janeiro Paraba Alagoas Ro Grande del Sur Paran Piau Ro Grande del Norte Amazonas Sergipe Gois Esprito Santo Santa Catarina Mato Grosso

Personas en domicilios con ingresos por habitante inferior a la lnea de pobreza Reduccin de la pobreza (porcentaje) -22,6 -38,1 -22,1 -25,6 -27,3 -14,6 -37,1 -36,6 -16,8 -17,6 -32,7 -40,9 -30,4 -24,4 -17,8 -15,4 -39,6 -32,5 -36,5 -37,6

Pobreza 2005 7.124.570 6.851.905 4.615.651 4.147.391 3.669.384 3.081.463 3.744.857 3.125.793 1.854.780 1.838.558 2.164.979 2.204.955 1.732.289 1.440.177 1.279.359 904.947 1.141.578 645.193 598.344 595.776

Pobreza 2009 5.512.234 4.241.855 3.594.917 3.085.040 2.666.266 2.631.946 2.356.776 1.982.933 1.542.919 1.515.188 1.456.403 1.304.080 1.205.435 1.088.596 1.051.497 765.272 689.425 435.309 379.701 371.824

101


Rondnia Tocantins Distrito Federal Mato Grosso del Sur Acre Amap Roraima Nacional
Fuente: IPEA

555.303 534.990 459.634 467.083 305.182 218.565 174.006 55.476.712

351.858 340.396 272.652 240.178 224.345 206.168 118.337 39.631.550

-36,6 -36,4 -40,7 -48,6 -26,5 -5,7 -32,0 -28,6

v)  Es posible advertir diferencias muy marcadas en cobertura, calidad y equidad si se analizan los servicios esenciales que son prestados en los diferentes estados y territorios del pas; de tal forma que, en zonas del nordeste, se mantienen problemas cualitativamente ms severos. Tambin, en general, se observan problemas de especial relevancia en las zonas rurales y en los asentamientos metropolitanos que siguen atrayendo volmenes notables de poblacin migrante. Estas formas de marginalidad rural y metropolitana siguen siendo el desafo social ms grave del pas. vi)  Finalmente, la cuestin de la seguridad ciudadana se ha ido constituyendo en un problema nacional, regional y local de la mayor relevancia. El crimen organizado, las redes de trco de drogas y

la delincuencia son los asuntos nacionales ms graves. Esta situacin est lesionando mucho la estabilidad, el crecimiento y la lucha contra la pobreza en la sociedad brasilea. En el caso de Chile, los servicios bsicos, aquellos que se entregan a la comunidad y que competen fundamentalmente a la accin pblica, han tenido una interesante evolucin durante los aos recientes. Entre los aspectos relevantes, destacan los siguientes: i)  En la ltima dcada, se ha visto un esfuerzo sistemtico por un desarrollo con equidad, lo que supone un incremento signicativo de las obligaciones estatales, implantndose un conjunto extenso de derechos garantizados en materia de educacin y de salud, fundamentalmente. Ello se ha extendido en un rgimen de

102

Cuadro 35. Chile: cobertura en educacin bsica (% de alumnos en edad tpica)

2000 I de Tarapac* II de Antofagasta III de Atacama IV de Coquimbo V de Valparaso VI de OHiggins VII del Maule VIII del Biobo IX de la Araucana X de Los Lagos** XI Aisn XII de Magallanes y Antrtica Regin Metropolitana Chile
* Adicionalmente incluye a la regin de Arica y Parinacota. ** Adicionalmente incluye a la regin de Los Ros. Fuente: encuesta CASEN, 2000 y 2009

2009 97,9 99,7 99,4 98,8 99,0 99,3 99,3 99,2 98,7 99,2 98,8 100,0 99,3 99,1

2000-2009 -1,5 0,2 1,0 0,8 0,4 0,9 1,0 0,4 0,5 1,2 0,2 1,4 0,8 0,6

99,4 99,5 98,4 98,0 98,5 98,5 98,3 98,8 98,2 98,0 98,6 98,6 98,5 98,6

pensiones universal (pensiones bsicas solidarias), en la propagacin de la educacin preescolar y la atencin a recin nacidos e infantes (Chile Crece Contigo), entre otros esfuerzos gubernativos. Se trata de un cuadro activo y positivo de polticas, programas y acciones sociales. ii)  Las magnitudes presupuestarias de

los ministerios y servicios, en materia de prestaciones sociales, se han incrementado notablemente. As las cosas, en una dcada de inversiones pblicas expansivas con crecimiento en los servicios esenciales, se duplica la media del incremento global. La cobertura de servicios pblicos de salud creci de manera sustancial; en

103

2000 I de Tarapac* II de Antofagasta III de Atacama IV de Coquimbo V de Valparaso VI de OHiggins VII del Maule VIII del Biobo IX de la Araucana X de Los Lagos** XI Aisn XII de Magallanes y Antrtica Regin Metropolitana Chile
* Adicionalmente incluye a la regin de Arica y Parinacota. ** Adicionalmente incluye a la regin de Los Ros. Fuente: encuesta CASEN, 2000 y 2009

2009 76,68 71,77 78,80 87,51 81,80 81,81 88,13 86,66 86,81 86,07 79,13 74,86 71,38 80,88

2000-2009 16,20 24,05 5,23 11,66 13,41 8,86 12,47 9,73 10,24 14,43 15,27 23,92 14,74 13,86

60,48 47,72 73,57 75,85 68,39 72,95 75,67 76,92 76,57 71,65 63,85 50,94 56,64 67,02

Cuadro 36. Chile: cobertura de servicios de salud pblica (% del total de la poblacin)

trminos nacionales, la cobertura pas del 67% durante el ao 2000 a poco ms del 80% en 2009. Las trece regiones avanzan durante el periodo, siendo el caso de la regin II de Antofagasta la que muestra mejores resultados, un avance del 24%. i)  Ha existido una preferencia por programas sociales que focalizan hacia los sectores sociales de menores

ingresos relativos; tal es el caso de programas como Chile Solidario, la Pensin Bsica Solidaria y el Programa de Chile Barrio. Esta focalizacin implica una mirada programtica de lo social destinada a tratar los sectores sociales de mayor pobreza (indigencia), con menor cohesin y organizacin, y ms marginados tambin de la accin pblica habitual.

104

Cuadro 37. Chile: pobreza de personas (% de la poblacin total)

I de Tarapac* II de Antofagasta III de Atacama IV de Coquimbo V de Valparaso VI de OHiggins VII del Maule VIII del Biobo IX de la Araucana X de Los Lagos** XI Aisn XII de Magallanes y Antrtica Regin Metropolitana Chile
* Adicionalmente incluye a la regin de Arica y Parinacota. ** Adicionalmente incluye a la regin de Los Ros. Fuente: encuesta CASEN, 2000 y 2009

2000 20,8 13,4 23,9 24,8 18,8 20,9 25,3 27,1 32,7 25,6 14,3 11,1 15,1 21,1

2009 14,3 8,0 17,5 16,6 15,1 12,8 20,7 21,0 27,1 17,3 15,1 9,1 11,5 15,9

2000-2009 -6,5 -5,4 -6,3 -8,3 -3,7 -8,1 -4,6 -6,2 -5,6 -8,3 0,9 -2,0 -3,6 -5,2

 Lo anterior ha permitido abatir los niveles de pobreza de manera signicativa, pasando del 21% de la poblacin chilena en alguna condicin de pobreza, ya sea pobreza o indigencia, a solo el 15,9% en 2009. ii)  En el contexto anterior, la dimensin territorial de los programas especialmente de los ms

innovadores y recientes es superior a la existente previamente, de modo que hay una mayor conanza relativa en la gestin en los niveles subnacionales regionales y locales, expresado en un compromiso de gestin mayor de gobiernos regionales y municipalidades.  El cuadro siguiente permite evaluar la eciencia de los gobiernos

105

Cuadro 38. Chile: cobertura de servicios bsicos (% del total de viviendas con acceso al servicio)

Regin I de Tarapac* II de Antofagasta III de Atacama IV de Coquimbo V de Valparaso VI de OHiggins VII del Maule VIII del Biobo IX de la Araucana X de Los Lagos** XI Aisn XII de Magallanes y Antrtica Regin Metropolitana Chile 2000 99,1 99,6 99,3 93,9 99,3 98,4 97,4 97,6 91,7 92,7 89,3 98,8

Energa elctrica 2009 99,3 99,9 99,5 99,2 99,8 99,7 99,6 99,6 98,4 98,7 98,8 99,6 2000-2009 0,2 0,3 0,2 5,2 0,5 1,3 2,2 1,9 6,7 6,0 9,5 0,8 2000 91,8 98,1 93,5 81,9 89,9 74,5 74,6 76,9 68,3 72,2 78,1 96,6

Drenaje 2009 95,5 98,4 96,1 93,1 95,6 88,5 89,3 90,8 79,2 86,4 94,5 97,5 2000-2009 3,7 0,3 2,7 11,2 5,7 14,0 14,6 13,9 11,0 14,2 16,4 0,9 2000 90,9 98,7 93,5 82,9 90,9 82,1 75,4 80,7 70,0 69,8 83,1 96,6

Agua potable 2009 95,8 98,5 96,2 94,5 95,2 93,4 88,7 87,1 74,7 79,0 90,0 96,2 2000-2009 4,9 -0,2 2,7 11,6 4,2 11,2 13,3 6,4 4,7 9,2 6,9 -0,4

99,9 96,7

99,9 99,4

0,0 2,7

94,3 83,9

98,3 92,5

3,9 8,7

95,7 85,4

98,6 91,4

2,9 6,0

* Adicionalmente incluye a la regin de Arica y Parinacota. ** Adicionalmente incluye a la regin de Los Ros. Fuente: encuesta CASEN, 2000 y 2009

106

subnacionales en la dotacin de servicios pblicos bsicos como la energa elctrica y los servicios de drenaje, as como de la provisin de agua potable. En este sentido, la cobertura de drenaje es la que muestra un mayor avance, con 8,7% ms de hogares, lo que permiti
Cuadro 39. Chile: esperanza de vida al nacer (aos)

incrementar la cobertura hasta el 92,5% del total de viviendas. La provisin de electricidad y agua potable tambin muestra avances importantes, permitiendo que en los tres indicadores el pas cuente con una cobertura por encima del 90% del total de los hogares.

2000 I de Tarapac* II de Antofagasta III de Atacama IV de Coquimbo V de Valparaso VI de OHiggins VII del Maule VIII del Biobo IX de la Araucana X de Los Lagos** XI Aisn XII de Magallanes y Antrtica Regin Metropolitana Chile 77,59 75,67 77,42 77,95 76,86 76,30 75,87 75,76 76,36 75,69 74,48 75,13 77,67 76,84

2007 78,03 76,05 78,24 79,08 77,60 77,59 77,07 77,39 77,50 76,72 78,87 77,08 78,34 77,81

2000-2007 0,44 0,38 0,81 1,12 0,75 1,29 1,20 1,63 1,14 1,03 4,39 1,95 0,67 0,97

* Adicionalmente incluye a la regin de Arica y Parinacota. ** Adicionalmente incluye a la regin de Los Ros. Fuente: encuesta CASEN, 2000 y 2009

107

iii)  Los programas y proyectos sociales, desde hace ms de veinte aos, son sometidos a la calicacin de rentabilidad social provista por el Sistema Nacional de Inversiones que dirige y gestiona MIDEPLAN, lo que de algn modo garantiza una adecuada asignacin de recursos, una focalizacin ajustada y escalas

subnacionales de gestin ms activas.  En materia de mejora en los niveles de calidad de vida de la poblacin, la evolucin de la esperanza de vida al nacer en Chile sustenta claramente los resultados positivos. Se logr un incremento de casi un ao adicional
Cuadro 40. Chile: promedio de escolaridad en la poblacin de 15 aos y ms (aos)

2000 I de Tarapac* II de Antofagasta III de Atacama IV de Coquimbo V de Valparaso VI de OHiggins VII del Maule VIII del Biobo IX de la Araucana X de Los Lagos** XI Aisn XII de Magallanes y Antrtica Regin Metropolitana Chile 10,4 10,9 9,8 9,3 10,2 8,8 8,6 9,4 8,8 8,5 8,8 10,4 10,7 9,6

2009 10,9 10,6 10,3 9,7 10,6 9,5 9,0 9,9 9,1 9,2 9,5 10,2 11,2 10,0

2000-2009 0,56 -0,28 0,56 0,38 0,47 0,70 0,42 0,52 0,37 0,66 0,64 -0,24 0,50 0,40

* Adicionalmente incluye a la regin de Arica y Parinacota. ** Adicionalmente incluye a la regin de Los Ros. Fuente: encuesta CASEN, 2000 y 2009

108

en apenas siete aos; asimismo, todas las regiones mostraron avances a este respecto. iv)  La mayora de estas acciones en servicios esenciales han tenido evaluaciones ex post por parte del Ministerio de Hacienda (Direccin de Presupuestos), lo que tambin genera un adecuado monitoreo y ajuste para los propios programas. La capacidad de readecuacin, habitualmente, ha reconocido en la descentralizacin una modalidad preferente de gestin. De esta manera, la poblacin se ha visto ampliamente beneciada por los procesos de descentralizacin, tanto por el lado de la infraestructura como por el lado de las transferencias y programas sociales. En este sentido, los niveles de escolaridad ilustran perfectamente los efectos de la ampliacin de la cobertura en materia de educacin en el mbito regional, as como la implementacin de programas sociales. Ambos factores han permitido que el grado de escolaridad pase de 9,6 a 10 aos de promedio, durante el periodo comprendido entre los aos 2000-2009. En el caso de Mxico, en la ltima dcada, que es el horizonte de referencia, se produjo un conjunto de fenmenos de especial importancia, como la aguda crisis que ha acompaado la situacin del pas y que ha comprometido signicativamente el crecimiento productivo, generando un aumento relativo del desempleo y la difusin an ms generalizada de la informalidad laboral. Ello ha dicultado la extensin y calidad de

muchas propuestas en el mbito de las carencias principales, incrementndose la poblacin en programas de empleo, ingresos bsicos y subsidios pblicos. En la sociedad mexicana se ha ido ancando una democracia representativa y poltica ms heterognea, lo que se expresa tanto en el multipartidismo como en el nfasis que ponen las autoridades estatales y municipales electas en las dinmicas polticas nacionales. Los gobiernos estatales y las administraciones municipales, incluida la accin asociativa entre ellos, han adquirido mayor relevancia. Ya en una situacin territorial y regional variada, extensa y desigual, Mxico avanza en una descentralizacin compleja; segn el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL), de 253 programas federales de desarrollo social identicados, el 89% de ellos contemplan la participacin de los gobiernos estatales, y el 59% de ellos la de los gobiernos municipales, mientras que en el 36% de los casos existe algn mecanismo signicativo de coordinacin intergubernamental. En trminos de inversin social, es de gran importancia que los ingresos estatales se hayan prcticamente triplicado en diez aos y que, adicionalmente, se haya reducido la discrecionalidad en la asignacin de transferencias. Los estados mexicanos dependen en una muy alta proporcin de transferencias federales (con un ndice promedio del orden del 82%), y los mismos estados determinan el destino nal de su gasto en una cifra estimada menor al 40%. Todos los expertos coinciden en sealar que estados

109

y municipios son recaudadores muy poco efectivos. As es como este proceso especial de descentralizacin no siempre ha implicado avanzar en niveles mayores de autonoma estadual y municipal. Entre otros aspectos relevantes, conviene destacar: i) El proceso poltico mexicano ha adquirido mayor variedad partidaria, lo que conlleva la existencia de liderazgos de gobernadores estatales. Esta mayor importancia poltica de los estados y sus administraciones hace que, junto a la presidencia de la Repblica, coexistan otras presencias mediadoras y polticas relevantes. Este mayor poder poltico relativo le conere mayor respaldo a la gestin de los gobiernos estatales, aun con las limitantes centralistas que se materializan en la gestin presupuestaria y en la direccin establecida de las transferencias en los denominados programas etiquetados. ii) El municipalismo ha ido adquiriendo mayor fuerza y presencia en el pas, en sus responsabilidades, competencias y mayores recursos (aunque fundamentalmente direccionados) y los liderazgos locales tienen ms relevancia relativa. El cronograma electoral variado favorece la atencin preferencial poltica en contiendas locales de creciente relevancia. La no reeleccin inuye, tambin, en un interesante intercambio de funciones entre parlamentarios federales y estatales y las propias administraciones municipales.

iii) Existe un aumento signicativo de las demandas sobre servicios esenciales, tanto como manifestacin de la crisis, debilidad del crecimiento y otras vulnerabilidades que expresa la sociedad mexicana. Ello se expresa, fundamentalmente, en la alta tasa de desempleo y la precariedad laboral general. Con sus particularidades, la situacin se expresa en los diferentes estados y territorios del pas. iv) Algunas acciones de inversin social tradicionales, desde la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), han visto disminuidas su importancia, signicacin y coberturas. Aunque el programa Oportunidades sigue siendo una iniciativa con inuencia directa en la lucha contra la pobreza rural, los programas nacionales especiales de SEDESOL tienen hoy menor inuencia relativa. v) En materia de indicadores bsicos de educacin, se observan tasas de alfabetizacin de alrededor del 93% de la poblacin, con problemas de cobertura en entidades con poblacin indgena. Las entidades con mayor cobertura son, en este caso, el Distrito Federal y Nuevo Len, donde existe una poblacin ms homognea. vi) La cobertura educativa de nivel bsico y secundaria aument en nivel secundario, hasta el punto de que se alcanzaron coberturas cada vez mayores; casi todas las entidades federativas llegaron a una cobertura del 90%.

110

Cuadro 41. Mxico: tasa de alfabetizacin

Entidad federativa Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla

2000 95,1% 96,3% 95,7% 88,1% 96,0% 92,7% 77,0% 95,1% 97,0% 94,5% 87,9% 78,4% 85,0% 93,5% 93,5% 86,0% 90,7% 90,9% 96,6% 78,4% 85,3%

2010 96,7% 97,4% 96,8% 91,7% 97,4% 94,9% 82,2% 96,3% 97,9% 96,2% 91,8% 83,3% 89,8% 95,6% 95,6% 89,8% 93,6% 93,7% 97,8% 83,7% 89,6%

2010-2000 1,6% 1,1% 1,1% 3,6% 1,3% 2,1% 5,2% 1,2% 0,9% 1,7% 3,9% 5,0% 4,7% 2,2% 2,1% 3,8% 2,9% 2,8% 1,2% 5,3% 4,3%

111


Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Total nacional 90,1% 92,4% 88,6% 92,0% 95,5% 90,2% 94,8% 92,1% 85,1% 87,6% 92,0% 90,5% 93,7% 95,2% 92,1% 95,0% 97,0% 92,9% 96,4% 94,8% 88,6% 90,8% 94,5% 93,1% 3,6% 2,8% 3,5% 3,1% 1,5% 2,7% 1,6% 2,7% 3,5% 3,2% 2,5% 2,7%

Fuente: INEGI, Censos de Poblacin y Vivienda, 2000 y 2010

Cuadro 42. Mxico: cobertura en educacin primaria y secundaria

2000 Entidad federativa 01 Aguascalientes 02 Baja California 03 Baja California Sur 04 Campeche Primaria 96,1% 93,1% 95,3% 94,0% Secundaria 85,4% 88,1% 90,5% 86,1% Primaria 97,2% 96,2% 97,1% 96,4%

2010 Secundaria 91,8% 93,9% 93,8% 91,4%

2010-2000 Primaria 1,1% 3,0% 1,8% 2,4% Secundaria 6,4% 5,8% 3,3% 5,3%

112


05 Coahuila 06 Colima 07 Chiapas 08 Chihuahua 09 Distrito Federal 10 Durango 11 Guanajuato 12 Guerrero 13 Hidalgo 14 Jalisco 15 Mxico 16 Michoacn 17 Morelos 18 Nayarit 19 Nuevo Len 20 Oaxaca 21 Puebla 22 Quertaro 23 Quintana Roo 24 San Luis Potos 25 Sinaloa 26 Sonora 95,9% 94,1% 87,0% 94,0% 96,9% 95,0% 94,9% 90,8% 96,2% 95,1% 95,8% 92,8% 93,7% 94,7% 96,4% 92,2% 93,3% 95,2% 94,4% 95,3% 93,3% 95,3% 88,9% 86,7% 76,2% 84,3% 94,1% 83,8% 78,0% 83,6% 88,6% 82,7% 89,3% 77,5% 86,6% 87,9% 91,1% 83,4% 80,4% 84,5% 89,0% 87,7% 85,7% 90,5% 97,2% 96,0% 93,1% 95,5% 96,9% 96,1% 97,0% 95,1% 97,5% 96,2% 96,9% 95,6% 96,1% 97,0% 96,6% 95,9% 96,0% 97,4% 95,6% 97,5% 97,0% 97,1% 92,7% 91,1% 86,0% 90,8% 95,2% 91,1% 90,4% 89,3% 93,9% 90,2% 93,4% 86,3% 91,4% 92,8% 94,0% 90,4% 89,3% 92,4% 92,7% 93,4% 93,3% 94,3% 1,3% 1,9% 6,2% 1,5% 0,0% 1,1% 2,2% 4,3% 1,4% 1,1% 1,0% 2,7% 2,4% 2,2% 0,2% 3,7% 2,7% 2,3% 1,1% 2,1% 3,7% 1,8% 3,8% 4,4% 9,8% 6,4% 1,1% 7,3% 12,4% 5,7% 5,3% 7,5% 4,0% 8,8% 4,8% 4,9% 2,9% 7,0% 8,9% 7,9% 3,8% 5,8% 7,5% 3,7%

113


27 Tabasco 28 Tamaulipas 29 Tlaxcala 30 Veracruz 31 Yucatn 32 Zacatecas Estados Unidos Mexicanos 94,7% 95,0% 96,0% 92,7% 95,1% 95,2% 94,2% 87,0% 88,3% 87,4% 83,6% 88,0% 80,8% 85,3% 96,6% 96,3% 97,7% 95,7% 97,1% 96,9% 96,3% 92,7% 92,2% 93,6% 90,5% 93,4% 91,4% 91,5% 1,9% 1,2% 1,7% 3,0% 2,0% 1,7% 2,1% 5,7% 4,0% 6,2% 6,9% 5,4% 10,6% 6,3%

Fuente: INEGI, Censos de Poblacin y Vivienda, 2000 y 2010

vii) Los avances en alfabetizacin y en el acceso a la educacin bsica y secundaria permitieron que el pas elevara su grado de escolaridad:
Entidad federativa Distrito Federal Nuevo Len Coahuila Baja California Sur Sonora Baja California Aguascalientes Mxico Quintana Roo 2000 10,0 9,0 8,0 8,0 8,0 8,0 8,0 8,0 8,0

de un promedio del 7,4 al 8,6, con casos excepcionales como Distrito Federal, que alcanz los 10,5 aos, y el ms bajo, Chiapas, con 6,7 aos.
2010 10,5 9,8 9,5 9,4 9,4 9,3 9,2 9,1 9,1 2010-2000 0,5 0,8 1,5 1,4 1,4 1,3 1,2 1,1 1,1

Cuadro 43. Mxico: grado de escolaridad promedio

114


Sinaloa Tamaulipas Colima Morelos Quertaro Chihuahua Jalisco Tlaxcala Durango Nayarit Tabasco Campeche San Luis Potos Yucatn Hidalgo Puebla Zacatecas Guanajuato Veracruz Michoacn Guerrero Oaxaca 8,0 8,0 8,0 8,0 8,0 8,0 8,0 8,0 7,0 7,0 7,0 7,0 7,0 7,0 7,0 7,0 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0 9,1 9,1 9,0 8,9 8,9 8,8 8,8 8,8 8,6 8,6 8,6 8,5 8,3 8,2 8,1 8,0 7,9 7,7 7,7 7,4 7,3 6,9 1,1 1,1 0,9 0,9 0,9 0,8 0,8 0,8 1,6 1,6 1,6 1,5 1,3 1,2 1,1 1,0 1,9 1,7 1,7 1,4 1,3 0,9

115


Chiapas Total nacional 5,0 7,4 6,7 8,6 1,7 1,2

Fuente: INEGI, Censos de Poblacin y Vivienda, cuadros bsicos, 2000 y 2010

viii) En materia de salud, se redujo la mortalidad infantil de 13,9 a 11,3 en el perodo 2000-2008; se elev la cobertura de servicios de salud hasta
Entidad federativa Puebla Distrito Federal Mxico Tlaxcala Baja California Guanajuato Tabasco Quertaro Yucatn Sonora Aguascalientes Jalisco Chihuahua Nuevo Len 2000 22,7 21,1 20,3 19,6 19,1 18,1 17,7 17,3 15,5 14,5 14,3 14,2 13,7 13,3

el 65% de la poblacin en 2010; y estos elementos contribuyeron a un alza en la esperanza de vida al nacer, alcanzando los 76 aos.
2008 14,9 17,2 14,3 13,7 13,6 12,5 11,7 11,7 13,5 11,5 10,7 12,0 12,7 10,4 2008-2000 -7,8 -3,8 -6,0 -5,9 -5,5 -5,6 -6,0 -5,6 -2,0 -3,0 -3,6 -2,2 -1,0 -2,9

Cuadro 44. Mxico: tasa de mortalidad infantil* (menores de un ao)

116


San Luis Potos Baja California Sur Morelos Zacatecas Quintana Roo Veracruz Chiapas Oaxaca Colima Hidalgo Tamaulipas Michoacn Campeche Coahuila Nayarit Sinaloa Guerrero Durango Total nacional 12,8 12,7 12,2 11,7 11,4 11,3 11,2 10,7 10,7 10,6 9,8 8,9 8,8 8,0 6,4 3,9 3,7 2,2 13,9 9,1 9,2 9,8 10,4 11,3 10,7 7,3 8,2 8,8 9,5 10,5 8,9 7,8 6,8 6,6 6,3 6,8 9,0 11,3 -3,7 -3,5 -2,4 -1,4 -0,1 -0,6 -4,0 -2,6 -1,8 -1,2 0,7 0,0 -1,0 -1,2 0,3 2,5 3,2 6,8 -2,6

*Por cada mil nacidos vivos. Fuente: INEGI, estadsticas de natalidad

117

Cuadro 45. Mxico: esperanza de vida al nacer

Entidad federativa Baja California Distrito Federal Nuevo Len Chihuahua Coahuila Aguascalientes Sonora Baja California Sur Jalisco Mxico Colima Tamaulipas Quintana Roo Morelos Sinaloa Tlaxcala Quertaro Nayarit Durango Guanajuato Michoacn

2000 75,36 75,33 75,02 74,95 74,87 74,76 74,71 74,65 74,60 74,54 74,52 74,47 74,34 74,31 74,11 74,11 74,06 73,95 73,94 73,90 73,66

2007 77,07 77,04 76,77 76,72 76,64 76,55 76,50 76,46 76,41 76,36 76,34 76,30 76,18 76,16 75,99 75,99 75,94 75,86 75,85 75,81 75,61

2007-2000 1,70 1,71 1,75 1,76 1,77 1,79 1,80 1,81 1,81 1,82 1,83 1,83 1,84 1,85 1,88 1,88 1,89 1,91 1,90 1,91 1,94

118


Zacatecas San Luis Potos Puebla Yucatn Tabasco Campeche Hidalgo Veracruz Guerrero Oaxaca Chiapas Nacional 73,59 73,50 73,48 73,49 73,44 73,44 73,18 73,09 72,54 72,52 72,29 74,03 75,54 75,47 75,45 75,45 75,42 75,41 75,19 75,11 74,64 74,62 74,42 75,94 1,95 1,96 1,97 1,97 1,98 1,98 2,01 2,02 2,10 2,11 2,14 1,90

Fuente: CONAPO, 2002. Proyecciones de la Poblacin de Mxico, 2000-2050

Cuadro 46. Mxico: cobertura de servicios de salud

Cobertura de salud Entidad federativa Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima 2000 55,4% 51,2% 58,9% 38,4% 69,7% 45,6% 2010 78,5% 69,1% 75,6% 76,8% 76,5% 81,3% 2010-2000 23,1% 17,9% 16,7% 38,4% 6,8% 35,6%

119


Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas 17,6% 56,2% 51,3% 48,9% 33,9% 20,3% 29,1% 44,3% 39,7% 26,2% 34,2% 40,5% 65,9% 22,6% 24,9% 45,4% 46,2% 37,4% 53,0% 56,4% 29,4% 51,2% 56,8% 73,1% 63,8% 68,2% 69,7% 53,3% 65,3% 64,1% 58,1% 54,2% 63,2% 76,3% 77,1% 56,0% 49,5% 73,9% 67,6% 73,0% 74,9% 74,0% 73,5% 73,4% 39,2% 16,9% 12,5% 19,3% 35,8% 33,0% 36,1% 19,8% 18,4% 28,0% 29,0% 35,8% 11,2% 33,4% 24,5% 28,5% 21,4% 35,6% 21,9% 17,6% 44,1% 22,2%

120


Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Nacional 29,8% 30,7% 45,1% 32,4% 40,1% 61,6% 58,7% 74,9% 68,5% 64,6% 31,8% 28,0% 29,8% 36,1% 24,4%

Fuente: INEGI, Censos de Poblacin y Vivienda, ITER 2000 y 2010

Cuadro 47. Mxico: evolucin en la cobertura de servicios y condiciones bsicas en el hogar

ix) En materia de condiciones de la vivienda, se observ un aumento en el nmero de casas con electricidad,

una reduccin del nmero de casas con suelo de tierra y un ascenso de la cobertura de drenaje y agua potable.

Personas en vivienda con acceso a electricidad 20102000 1,5% 7,2% 1,1% 5,3% 0,5% 5,7% 9,8% 2,2% -1,2%

Personas en vivienda con suelo de tierra 20102000 -1,9% -1,7% -5,1% -9,8% -3,3% -7,5% -23,8% -3,5% -0,9%

Personas en viviendas con acceso a drenaje 20102000 3,1% 11,1% 12,8% 21,7% 11,6% 5,0% 21,0% 7,6% 0,7%

Personas en viviendas con acceso a agua potable 20102000 1,0% 4,8% 0,3% 4,6% 2,9% 2,8% 5,4% 2,3% -0,1%

Entidad federativa Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal

2000 97,2% 88,7% 92,9% 90,5% 96,9% 91,4% 84,7% 90,9% 97,8%

2010 98,7% 95,9% 94,0% 95,8% 97,5% 97,1% 94,5% 93,1% 96,6%

2000 3,5% 4,9% 10,8% 14,4% 4,9% 11,9% 38,5% 6,6% 1,9%

2010 1,7% 3,3% 5,7% 4,7% 1,6% 4,5% 14,7% 3,2% 1,0%

2000 95,0% 81,8% 80,5% 63,8% 83,5% 93,3% 62,3% 85,2% 98,2%

2010 98,1% 92,9% 93,3% 85,5% 95,1% 98,3% 83,3% 92,8% 98,9%

2000 96,7% 89,3% 87,0% 80,2% 93,5% 94,0% 68,0% 92,1% 97,0%

2010 97,8% 94,1% 87,4% 84,8% 96,4% 96,8% 73,5% 94,4% 96,9%

121


Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn 92,4% 95,4% 88,2% 91,3% 96,1% 93,3% 94,1% 94,1% 94,1% 97,1% 86,8% 91,8% 92,9% 93,8% 87,8% 95,4% 94,7% 93,1% 93,6% 96,2% 88,7% 94,6% 94,3% 97,5% 94,6% 95,8% 97,2% 97,6% 96,5% 97,0% 95,6% 96,8% 93,6% 96,6% 96,7% 94,5% 94,6% 97,7% 96,0% 97,0% 93,7% 97,9% 95,3% 96,4% 1,8% 2,1% 6,4% 4,5% 1,1% 4,3% 2,4% 2,9% 1,5% -0,3% 6,9% 4,8% 3,8% 0,7% 6,7% 2,3% 1,4% 3,9% 0,1% 1,8% 6,6% 1,8% 12,8% 10,7% 36,9% 18,2% 7,3% 7,1% 18,6% 13,9% 12,1% 3,8% 39,7% 22,7% 9,9% 10,6% 22,1% 14,2% 12,8% 13,1% 9,1% 9,4% 26,5% 5,9% 6,3% 4,1% 18,4% 7,1% 3,0% 3,8% 10,2% 7,2% 4,0% 2,0% 18,7% 9,5% 3,7% 3,7% 8,7% 6,1% 5,3% 6,4% 3,3% 3,9% 11,7% 2,8% -6,5% -6,6% -18,6% -11,1% -4,2% -3,4% -8,3% -6,7% -8,1% -1,8% -21,0% -13,2% -6,1% -6,9% -13,4% -8,0% -7,5% -6,7% -5,7% -5,6% -14,9% -3,1% 73,5% 76,2% 53,5% 65,8% 91,7% 86,4% 74,7% 84,9% 80,2% 90,7% 45,6% 65,6% 75,7% 83,7% 62,1% 74,3% 79,1% 85,3% 74,4% 82,1% 67,8% 58,4% 88,5% 90,5% 76,5% 85,3% 97,3% 94,2% 88,5% 95,1% 94,0% 95,7% 70,8% 87,0% 90,9% 92,8% 80,6% 91,2% 89,5% 95,1% 86,9% 94,2% 83,8% 79,6% 15,0% 14,3% 23,0% 19,5% 5,6% 7,9% 13,8% 10,1% 13,8% 5,0% 25,2% 21,4% 15,2% 9,0% 18,5% 16,9% 10,4% 9,8% 12,4% 12,1% 16,0% 21,2% 89,9% 88,2% 59,8% 79,6% 89,2% 89,9% 82,7% 86,0% 84,7% 93,4% 65,5% 77,3% 88,2% 90,0% 76,2% 84,9% 91,5% 69,2% 90,4% 90,2% 66,1% 89,5% 92,5% 91,6% 61,6% 86,8% 94,1% 91,8% 87,7% 87,2% 88,1% 95,4% 69,5% 83,4% 91,4% 89,7% 82,8% 89,7% 93,8% 73,4% 93,7% 95,3% 76,0% 93,6% 2,6% 3,4% 1,8% 7,2% 4,9% 1,9% 5,0% 1,2% 3,4% 1,9% 4,0% 6,0% 3,3% -0,4% 6,6% 4,8% 2,3% 4,2% 3,3% 5,1% 10,0% 4,1%

122


Zacatecas Nacional 94,9% 92,9% 97,3% 96,2% 2,4% 3,3% 8,9% 14,1% 3,4% 6,3% -5,5% -7,9% 70,2% 77,7% 89,1% 90,1% 18,8% 12,4% 83,5% 84,0% 91,4% 87,9% 7,8% 3,9%

Fuente: INEGI, Censos de Poblacin y Vivienda, ITER 2000 y 2010

x) En cuanto a los niveles de desigualdad, el pas logr reducir el valor del ndice de GINI al pasar del 0,546 al 0,506 entre los aos 2000 y 2008, aunque en algunas entidades federativas se
Cuadro 48. Mxico: evolucin del ndice de GINI, 2000-2008

observ un aumento, como en los casos de Chiapas, Distrito Federal, Sinaloa, Durango, Nuevo Len, Chihuahua, Aguascalientes y Baja California.

Entidad federativa Yucatn Quintana Roo Oaxaca Morelos Veracruz Puebla Guerrero San Luis Potos Chiapas Hidalgo Quertaro Guanajuato Zacatecas

2000 0,590 0,571 0,565 0,561 0,558 0,554 0,549 0,545 0,542 0,531 0,529 0,525 0,523

2008 0,487 0,502 0,508 0,478 0,495 0,476 0,539 0,503 0,557 0,491 0,504 0,443 0,510

2000-2008 -0,103 -0,069 -0,057 -0,083 -0,063 -0,078 -0,010 -0,042 0,015 -0,040 -0,025 -0,082 -0,013

123


Jalisco Campeche Tabasco Tlaxcala Coahuila Colima Distrito Federal Michoacn Tamaulipas Mxico Sonora Nayarit Baja California Sur Sinaloa Durango Nuevo Len Chihuahua Aguascalientes Baja California Nacional 0,523 0,520 0,520 0,518 0,511 0,507 0,505 0,502 0,500 0,498 0,495 0,493 0,493 0,481 0,478 0,469 0,465 0,454 0,446 0,546 0,465 0,523 0,526 0,425 0,472 0,450 0,511 0,482 0,483 0,426 0,471 0,478 0,488 0,485 0,495 0,490 0,531 0,509 0,451 0,506 -0,058 0,003 0,006 -0,093 -0,039 -0,057 0,006 -0,020 -0,017 -0,072 -0,024 -0,015 -0,005 0,004 0,017 0,021 0,066 0,055 0,005 -0,040

Fuente: Mapas de desigualdad. Pobreza multidimensional

124

6.3. El impacto del gasto descentralizado y su repercusin en los niveles de bienestar

Con el n de evaluar la manera en que el gasto descentralizado ha impactado en los servicios bsicos, se realiz un ejercicio: se correlacion el desempeo de los servicios de salud descentralizados sobre la reduccin de la mortalidad infantil, as como el efecto que ha tenido el gasto descentralizado en educacin para, de este modo, medir uno de los

principales objetivos del milenio en este rubro, consistente en que la poblacin que entre en la educacin primaria termine el ciclo entero. En ambos casos, cabe decir que los resultados son positivos. En el primero, Argentina y Mxico reducen la mortalidad infantil al 15% y 16% respectivamente; Brasil, aun cuando tiene xito, se queda en el 20%. En este sentido, el gasto descentralizado parece haber sido clave en la consecucin de estos progresos, tal como puede verse en el siguiente grco.

Grco 11. Impacto de la descentralizacin en la mortalidad infantil

Tasa de mortalidad infantil (por cada 1.000 habitantes)

33 31 29 27 25 23 21 19 17 2006 15 2006 13 5,0% 6,0% 7,0% 8,0% 9,0% 10,0% 11,0% 12,0% 13,0% 1995 1995 1995

2006

Participacin media del gasto descentralizado

Fuente: INEGI, IBGE, INDEC, World Bank Argentina Brasil Mxico

125

Por su parte, la educacin descentralizada ha sido sumamente exitosa en trminos de lograr el objetivo de que la mayor parte de los alumnos que ingresan en la educacin primaria la terminen. En Argentina y Chile se puede decir que se ha cumplido con la meta, al alcanzar el 95%, porcentaje que en Mxico se sita en el
110 Porcentaje del total de alumnos que inician el primer grado

92% y en Colombia, en el 88%. El nico caso en donde no se han alcanzado niveles aceptables es Brasil. Como ltimo indicador para medir la efectividad de los gastos descentralizados sobre el nivel de bienestar, se analiz el ndice de GINI.16 Su resultado tambin es
Grco 12. Alumnos que alcanzan el ltimo grado de educacin primaria

100

90

80

70

60

50

1999

2000
Argentina

2001
Brasil

2002

2003
Mxico

2004
Colombia

2005
Chile

2006

2007

2008
Fuente: UNESCO - IEU

16 Es una medida estadstica para el anlisis de la distribucin del ingreso sin utilizar como parmetro de refe rencia el ingreso medio; se trata de una medida de concentracin del ingreso. Este ndice toma valores de 0 a 1; mientras ms alto sea (cercano a 1), mayor desigualdad existe en la distribucin del ingreso. Por su sencillez de clculo e interpretacin, es uno de los indicadores de desigualdad ms utilizados para medir y comparar la desigualdad entre poblaciones (CONEVAL).

126

positivo, observndose una reduccin en todos los casos, lo que muestra de igual forma que una descentralizacin ms
Grco 13. El gasto y la desigualdad, un acercamiento desde el ndice de Gini
0,65

amplia s genera un proceso de mejor distribucin del ingreso.

0,63

0,61

0,59 ndice de Gini

0,57

0,55

0,53

0,51

0,49 7,0% 8,0% 9,0% 10,0% 11,0% 12,0% 13,0% 14,0%

Participacin media del gasto descentralizado

Fuente: CEPAL Argentina Brasil Mxico

127

7. Amrica Latina: un anlisis del impacto del gasto descentralizado en la construccin de capacidades productivas

Los procesos de descentralizacin dan lugar no solo al desarrollo de capacidades scales en los pases, sino que, al fortalecerse los procesos democrticos en las regiones, se promueven iniciativas entre todos los agentes econmicos que anteriormente estaban centradas en las grandes urbes latinoamericanas; por lo mismo, tiende a generarse una distribucin territorial de las empresas que contribuyen al desarrollo local. En esa perspectiva, la descentralizacin ser exitosa en la medida en que se logre desatar una complejidad estructural en materia productiva. De lo contrario, las fuerzas de desarrollo local sern dependientes de las transferencias de los gobiernos nacionales o subnacionales que generen cierto nivel de gasto y empleo en las comunidades. Aqu se explora la forma en que este proceso de complejidad estructural se ha comportado en Brasil y Mxico, explorando algunas relaciones bsicas y dimensionando lo que ha signicado este recambio en el territorio.

7.1. Amrica Latina: el desarrollo local como punto de partida

Uno de los supuestos de la teora de la descentralizacin es que contribuye a generar procesos endgenos de crecimiento econmico en el mbito local. Esta es la idea fundamental expresada en la teora del desarrollo econmico local, que ha sido explorada por diversos economistas, entre otros, Blakely y Bradshaw (2002), Juan Ramn Cuadrado

Roura (2002), Alburquerque (2004), la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (2005), el Banco Mundial (2003), Andrs Rodrguez Pose (2008) y Vzquez Barquero (2010). En todos los casos, se anotan las condiciones para que este proceso pueda ser exitoso. Desde este punto de vista, los procesos de descentralizacin implican que parte de las tareas de promocin del gobierno central se reacomodan en el mbito local, dando lugar al fomento de polticas empresariales. En Amrica Latina, estos procesos han estado vinculados a dos conceptos fundamentales: por una parte, a la atraccin de ncleos de inversin externa para la conformacin de aglomerados empresariales y, de forma complementaria, por otra parte, a la promocin de micro y pequeas empresas para integrarse al proceso de proveedura de las grandes empresas en la perspectiva de crear redes productivas y cadenas de valor en cada una de las regiones latinoamericanas. As pues, las polticas de apoyo a la micro y pequea empresa se deben situar en el marco de las estrategias de desarrollo local e incluso en las de desarrollo territorial. El desarrollo local debe identicar dnde estn las unidades productivas, pero al mismo tiempo se mueve en un espectro ms amplio que tiene que ver con la gestin pblica local, con la cooperacin pblico-privada y el entorno en que sta asegura las ofertas reales de desarrollo empresarial. Es decir, no estamos solamente ante un tema nanciero; la empresa no est en el vaco ni en un censo, sino que se halla en un

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conjunto del eslabonamiento productivo con proveedores y clientes (con el eslabonamiento productivo hacia atrs, o hacia adelante), de modo que se tiene que conocer el carcter de esas redes, de esas cadenas productivas y el grado en el que el territorio ayuda a facilitar la incorporacin de los elementos que potencian la eciencia productiva en la competitividad. O sea, que no compite la empresa aislada, sino que es esa red del eslabonamiento productivo hacia atrs y hacia adelante, as como el carcter y la dotacin de elementos territoriales que no son solo econmicos y nancieros, sino tambin sociales y culturales, lo que lleva a facilitar el acceso a la informacin estratgica. Por lo tanto, no se le puede dar un tratamiento como sector especco, dado que no avanzaramos mucho ms all del planteamiento basado en proyectos que ejecutan unidades aisladas o en organismos no gubernamentales para el desarrollo. Para hablar de desarrollo, hay que dejar de lado los macro balances y pasar a hablar del territorio como un actor, como un activo. Por consiguiente, se tiene que insertar en el dilogo al territorio incorporando, adems, un enfoque donde todos los actores, el medio ambiente, sus organizaciones y sus estrategias estn presentes. En las ltimas dos dcadas, los gobiernos de Amrica Latina han cambiado paulatinamente el enfoque, desde la visin de las polticas de estabilidad macroeconmica hacia uno que incluye tambin la estrategia de desarrollo acorde a la complejidad de la estructura productiva nacional en los

diferentes mbitos territoriales de estos pases. Es crucial en el desarrollo la introduccin de las innovaciones productivas socio-institucionales y de gestin en el conjunto del tejido empresarial compuesto mayoritariamente por la micro y pequea empresa (micro y pequea que son ms del 90% en la actualidad). Es decir, la idea detrs de este esquema de desarrollo es considerar la cultura emprendedora local, la cual estimule la creacin de nuevas empresas y la canalizacin de vocacin emprendedora de la poblacin en los distintos territorios de la regin. Hay una situacin de asimetra entre la micro y la pequea empresa respecto a su importancia en nmero, personas, empleo e ingresos; importancia, por tanto, desde el punto de vista econmico y social, y por el tratamiento desigual que tienen frente a las grandes y medianas empresas. Siguiendo un criterio de igualar condiciones de competitividad, es necesario argumentar la defensa de las polticas de apoyo para la micro y pequea empresa, tratando de reducir las dicultades que stas afrontan y estableciendo incluso discriminaciones positivas hacia estas empresas, como hacen no pocos pases, entre ellos la Unin Europea, Estados Unidos y todos los pases del este asitico. La discriminacin positiva consiste en dar prioridad a los abastecedores de pequea dimensin local, tratando de que cubran estndares de calidad y de competitividad. Tal cosa es un ejemplo de polticas activas; al igual que ha sucedido con el empleo, hay que adoptar posiciones

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proactivas y de discriminacin positiva en pro de la micro y pequea empresa. Y esto, tanto por razones de cohesin social como por razones de desarrollo econmico. Sin embargo, es frecuente observar que el apoyo a actividades agrcolas, por ejemplo, suele estar basado en razones de inversin social, quedando de alguna manera esas actividades cautivas de una dinmica asistencial o muy vinculada a la cooperacin internacional. El campo debe ser planteado como algo donde la cooperacin tiene que ayudar. Muy al contrario, las estrategias nacionales de desarrollo deberan incorporar lo que hoy es una moneda comn en los pases del norte, donde los gobiernos regionales y locales han formulado polticas para apoyar la micro y pequea empresa por razones de cohesin econmica y social. Hay otras razones que justican este tipo de estrategias, o polticas proactivas, no solo por razones de empleo e ingreso de buena parte de la poblacin, sino porque son un actor fundamental en el fortalecimiento del entramado socioeconmico, productivo e institucional de los diferentes mbitos locales. Frente a la problemtica del desarrollo comparado con el subdesarrollo, o la articulacin frente a la desarticulacin, tienen que hacerse propuestas de desarrollo orientadas a fortalecer la articulacin del tejido socio-institucional, econmico y social en los distintos mbitos locales. Asimismo, si se fortalece los distintos sistemas productivos locales

compuestos por micro y pequeas empresas, se har el conjunto del sistema econmico nacional menos vulnerable ante un posible shock externo o la presencia de cambios macroeconmicos inesperados. Por otra parte, la fuerte presencia del tejido de la micro y pequea empresa contribuye a una mejor distribucin del poder econmico en la sociedad y a la canalizacin de la vocacin emprendedora de la poblacin local. Adems, su presencia difusa en todo el territorio facilita los procesos de aprendizaje e innovacin, ayudando a una mayor vinculacin de la oferta de innovacin local en los diferentes mbitos territoriales. Las micro y pequeas empresas forman un capital nacional, un capital interno, cuyos dueos viven y trabajan en los distintos mbitos territoriales, algo que podramos considerar como un capital local que constituye la base sobre la cual se puede sentar un proyecto de desarrollo econmico y social interno ms equilibrado. Un porcentaje muy elevado de las compras de dichas empresas corresponden a productos locales o internos, lo que hace que este colectivo de la micro y pequea empresa sea muy importante desde el punto de vista del avance en el grado de la articulacin productiva interna. Tal y como lo demuestra la experiencia de la mayora de los pases industrializados, una estrategia de desarrollo basada, exclusivamente, en la inversin extranjera no es lo que ha sucedido en dichas economas; y adems no es sostenible sin una base de micro, pequea y medianas empresas que

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participen en los procesos de aprendizaje e innovacin de los diferentes mbitos territoriales. El objetivo ltimo de las estrategias de desarrollo local debe ser lograr el fortalecimiento de la base productiva y empresarial local para, de esta manera, colaborar en el crecimiento del empleo y del ingreso y, con ello, el nivel y la calidad de vida de la poblacin local. La inmensa mayora de las actividades productivas en Amrica Latina tiene lugar en mbitos locales y estn protagonizadas por las micro y pequeas empresas, lo que demuestra la magnitud y la relevancia de la produccin local y la importancia, por tanto, de las polticas de fomento de este tipo de empresas. Lo cual no debe

dejarse nicamente a los planteamientos y polticas asistenciales, o a la suposicin de que la insercin internacional soluciona el proceso de modernizacin, es decir, ocupando espacios que la poltica nacional de desarrollo abandon porque se supona que lo hara el mercado. En Amrica Latina, el nmero de establecimientos considerados como micro y pequea empresa formal constituye gran parte del tejido empresarial de la regin, alrededor del 96,2% del total, y ocupa a casi la mitad de la poblacin empleada. Se trata de establecimientos que estn en todo el territorio, representando la mayora del tejido empresarial, y es esta mayora la que tiene frente a s las exigencias de los cambios estructurales.
Cuadro 49. Amrica Latina: aportacin de las pymes (% del total)

Empleo Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador El Salvador Mxico Per Uruguay 43,6 42,6 21,2 32,0 24,0 27,7 30,8 11,9 47,0

Ventas 41,0 25,9 18,3 17,1 15,9 34,3 26,0 27,0 n. d.

Exportaciones 8,4 12,5 3,7 n. d. < 2,0 % < 2,0 % < 2,0 % < 2,0 % < 2,0 %

Fuente: CEPAL (2010). La situacin de las pymes en AL

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A pesar de ello no estn amparadas por ninguna poltica de desarrollo; no se consideran sujetos de los planes estratgicos de desarrollo, ms bien estn como fondo de inversin social de la cooperacin internacional; son sujetos, eso s, de las polticas asistenciales que ponen en marcha los gobiernos o los organismos internacionales. Existen algunas excepciones a esta ltima armacin; por ejemplo, Brasil, en donde hay experiencias que han logrado involucrar a instituciones estatales e internacionales. Esta situacin revela que hay que seguir apoyando aquellos procesos que se vienen desarrollando a favor de la micro y pequea empresa establecindolos como prioridades. La trascendencia, desde el punto de vista del empleo y del ingreso, as como la difusin territorial, permitira complementar las polticas de desarrollo que solo hacen hincapi exclusivamente en las polticas de estabilidad macroeconmica, que si bien son una condicin necesaria no son una condicin suciente si atendemos a las cifras de ingreso, empleo y presencia territorial. Los objetivos de erradicacin de la pobreza se deben abordar desde una estrategia ms consistente y, para ello, hay que sentar unas bases para el crecimiento de manera similar a como se ha hecho en los pases desarrollados. Resulta necesario combinar el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales, el impulso de la participacin ciudadana en la cooperacin entre lo pblico y lo privado, el avance de la democracia y el fomento de la micro, pequea y mediana empresa. Es decir, hay que

avanzar desde un enfoque de desarrollo territorial en democracia, gobernabilidad, sustentabilidad de crecimiento, todo lo cual es el planteamiento del desarrollo. Por tanto, no cabe considerar el desarrollo local como si fuera la versin menor del desarrollo; todo lo contrario, el desarrollo local est en la base de todo desarrollo. En el desarrollo local no solo se deben tener en cuenta los agregados macroeconmicos. Lo ms importante es considerar a la poblacin y el entorno en que viven, contemplando las diferencias que caracterizan a los actores en cada unidad territorial, as como sus alianzas y relaciones institucionales desde una perspectiva de integralidad. Se necesita hacer una poltica territorial activa para el desarrollo empresarial; en este sentido, conviene destacar las limitaciones que tienen los organismos centralizados que se ocupan de la cooperacin caritativa y es llevada por personal no especializado en el tema. La insercin internacional no garantiza la suciente difusin del progreso tcnico del conjunto de estas micro, pequeas y medianas empresas situadas en el sistema productivo local, pues no hay una vinculacin directa entre la actividad de estos pequeos establecimientos y la actividad exportadora. El progreso tecnolgico tendr sus efectos en aquellas empresas que estn eslabonadas en los sistemas productivos del mundo globalizado, pero apenas se notar en la micro, pequea y mediana empresa, donde el eslabonamiento con los mercados internacionales se estima como

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muy limitado. Los efectos de la difusin de innovaciones que, adems, se mueven tambin en el mbito socio-institucional, no vienen derivados de la insercin en mercados exteriores o de la inversin extranjera. La creacin neta de empleos calicados es limitada por esta va; o sea, aspectos cruciales para la introduccin de innovaciones no estn asegurados con la insercin internacional. La introduccin de innovaciones productivas no se reere solo a las tecnolgicas, ya sean de procesos productivos o de productos, nuevos equipos, nuevas instalaciones y nuevos materiales, sino tambin a las innovaciones de gestin, a las innovaciones organizacionales, a las que mejoran la exibilidad, la eciencia productiva, la calicacin de recursos humanos segn la necesidad de los distintos sistemas productivos locales, el acceso a redes de informacin y la relacin con proveedores. La presencia mayoritaria de la micro y pequea empresa en todos los pases requiere de enormes esfuerzos a realizar en trminos de innovacin productiva y empresarial, una cuestin para la cual las polticas genricas dictadas desde el nivel central son inecientes, mostrndose carentes de la exibilidad necesaria para poder adaptarse a la especicidad de cada territorio. Sin una poltica especca de desarrollo de los distintos sistemas productivos locales no es posible atender adecuadamente a la modernizacin empresarial, o al apoyo de las micro y pequeas empresas. Esas polticas tienen que ir acompaadas de instrumentos, incluso de instrumentos donde las

nuevas tecnologas son apropiables como, por ejemplo, los sistemas territoriales de informacin o el apoyo de sistemas de informacin geogrca y georeferenciadas. Normalmente, en el anlisis del desarrollo ha primado lo macroeconmico; sin embargo, en la fase de transicin tecnoestructural en que nos encontramos, lo que hay que saber hacer bien es el corte en el mbito micro y la introduccin de las innovaciones productivas y de comercializacin en toda la escala, que va de la capacidad de gestin tecnolgica a las relaciones laborales apropiadas para la horizontalidad que requiere la difusin de informacin, as como la integracin en redes. Este es un requisito para que la innovacin alcance la base del tejido productivo y empresarial en el mbito micro. sto obliga a la creacin de entornos innovadores en el fomento empresarial en cada territorio, con una estrategia y la incorporacin de cambios socioculturales y valores favorables a la creacin de espacios de concertacin a nivel meso para acabar incidiendo, con ecacia, en el nivel micro. Se trata de demostrar que, en el fondo, la competitividad y el desarrollo dependen de lo que se logra construir territorialmente como condiciones que, favoreciendo el capital social y la articulacin de actores pblicos-privados, facilitan la introduccin de innovaciones en el nivel micro, pero hacindolo desde el territorio. Esto en Amrica Latina no est instalado como un enfoque de aproximacin al desarrollo; los gobiernos argumentaban que no era necesario

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tener una poltica industrial, pues ello era propio del mercado. Tal situacin no se le puede plantear a la micro, pequea y mediana empresa; esto es algo que se tiene que implementar desde las polticas de fomento y de empleo. En este sentido, la cooperacin tiene que trabajar mucho ms a fondo si, verdaderamente, quiere pasar del asistencialismo a la construccin de una agenda que propicie un verdadero desarrollo. La importancia que le demos al conjunto de niveles micro, meso y territorial, se traducir en la importancia que, en nuestras agendas de desarrollo local, tenga esa atencin en el nivel micro. Debemos comprender las adaptaciones que han de operar en el nivel meso econmico para asegurar la introduccin de las innovaciones tecnolgicas, sociales y de gestin en la base productiva y en el tejido de empresas de cada mbito territorial. Para poner el nfasis sobre el desarrollo, debe involucrarse el territorio y el capital social. Porque solo desde el nivel territorial se pueden trabajar los temas medioambientales, los cuales no son ajenos a los temas de calicacin de los recursos humanos que, a su vez, estn estrechamente relacionados con un mercado de trabajo frente a unas perspectivas de empleo determinadas, y stas son distintas tanto en un lugar como en otro. La innovacin es tambin una cuestin relacionada con los problemas que tiene el tejido productivo en cada territorio; son problemas que requieren la visin territorial. El objetivo del desarrollo local tiene como prioridad la articulacin de la base

productiva y el tejido local empresarial, algo que se aprecia en la mayora de las micro y pequeas empresas. Por tanto, se requieren cambios y adaptaciones sociales, culturales e institucionales a la hora de facilitar la construccin de entornos territoriales favorables. La construccin de capital social, de reglas, acuerdos y formas de relacin permite la organizacin de una convivencia en un territorio. Son fundamentales desde el enfoque del desarrollo que, en ocasiones, se interpreta de manera muy ajustada a lo que son indicadores cuantitativos. Es necesario enfocar el desarrollo avanzando con todos los actores en la incorporacin del territorio, la reexin econmica convencional, las infraestructuras bsicas para el desarrollo, la adecuacin de las mismas para el desarrollo en el territorio, los servicios del desarrollo empresarial (tanto los nancieros como los reales), los servicios a la produccin, el fomento territorial de la microempresa, las pymes o las cooperativas. En el fondo, la idea es que la poltica del desarrollo no es un monopolio del nivel central y puede llegar a ser parte de la estrategia del desarrollo en la agenda de la cooperacin. Desarrollo local, capital humano, educacin, nutricin, salud, mujer no son solo polticas sociales; son polticas de desarrollo. Si en la era de la informacin el capital humano es el elemento crucial, entonces debemos contemplarlo como una preinversin imprescindible para desarrollo. No se trata nicamente de algo propio de las polticas sociales. Es, como decimos, un activo central necesario para acometer cualquier planteamiento de desarrollo.

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Existe una prioridad del desarrollo local: la articulacin productiva y social interna para aprovechar mejor los recursos endgenos y las oportunidades externas. El desarrollo local no es solo utilizacin de recursos endgenos, tambin es capacidad de endogeneizar el aprovechamiento de las oportunidades externas existentes, para lo cual es necesario tener una base econmica fuerte y una estrategia concertada con los actores capaces de hacerlo. Para fortalecer el poder de negociacin hay que indagar en la posibilidad, por ejemplo, de construir redes locales de proveedores o contratistas, que facilitara el camino para entablar relaciones con grandes empresas, las cuales no siempre o casi nunca estn interesadas en tener contextos inestables e inciertos. En todo caso, solo el fortalecimiento de la base econmica local puede permitir, a largo plazo, el sostenimiento de segmentos de mercado internacionales. Hay una articulacin del sistema productivo interno con la sustentabilidad ambiental y tambin con la estabilidad macroeconmica, pero la agenda de intervencin tiene que ver adems con la atencin de necesidades bsicas, con la seleccin de tecnologas apropiadas para esa atencin prioritaria, lo que est relacionado a su vez con la formacin de recursos humanos y el mercado local del trabajo. Desde este planteamiento, se puede comenzar a construir una base econmica a partir de la atencin de necesidades locales cubiertas por el fomento de empresas que atienden ese tipo de necesidades, es decir, estar desde el principio haciendo un trabajo de articulacin productiva,

lo cual obliga a hacer ese esfuerzo meso de la interaccin creativa de los actores pblicos y privados. De esta manera, apoyndose en plataformas de integracin, se puede mejorar la inversin externa tal como lo ha demostrado la historia del desarrollo. A veces, se confunde desarrollo local con desarrollo municipal. Sin embargo, los sistemas locales de empresas no se detienen en el lmite del municipio y, en la mayora de las ocasiones, la propia coherencia en el eslabonamiento productivo rebasa los lmites del municipio. La identicacin de las unidades de intervencin geoeconmicas en los sistemas productivos locales constituye un paso importante para el diseo de una poltica de desarrollo local, diferenciando esas unidades de las delimitaciones de carcter poltico administrativo en el mbito provincial, regional o nacional. Asimismo, es frecuente que los sistemas productivos locales se vean constreidos por las delimitaciones poltico-administrativas, lo cual le aade una dicultad importante al desarrollo econmico local porque oculta informacin sobre las relaciones comerciales que existen entre diferentes comunidades. Tal cosa obliga a poner un nfasis mayor en la elaboracin de los sistemas territoriales de informacin para el desarrollo, porque las estadsticas sectoriales o de otra ndole no son apropiadas o son insucientes. Las micro y pequeas empresas, aun cuando no estn organizadas en censos o catastros, estn agrupadas en unas

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redes dentro de un territorio. Esto indica su importancia; estn en agrupaciones signicativas territoriales y la mayora con actividades comerciales y de servicios, pero tambin manufacturera, en cadenas productivas o clusters. Y no obstante, de esto no hay una informacin disponible. Es necesario trabajarlo en el terreno y conocer a los aliados para que esa informacin est accesible para ellos, o sea, identicar su localizacin territorial, la de su eslabonamiento productivo y la utilizacin de sistemas de informacin territorial o georeferenciados. Hoy, esto es una necesidad, ya que la competitividad no depende, en todo caso, de empresas aisladas sino de redes de eslabonamiento y de las caractersticas del entorno territorial donde se localiza. Ello permite construir un entorno favorable a la innovacin. Igualmente, las empresas dependen del grado de planeamiento de la calidad del entorno urbanstico, ambiental y territorial, teniendo en cuenta los proyectos y las estrategias de los sistemas productivos territoriales para solucionar temas de movimientos de poblacin o mercancas: lo que, en trminos econmicos, se denomina costes de transaccin. La mejora del entorno de infraestructura y de los servicios urbanos de calidad es fundamental para la productividad y la competitividad. Se plantean cosas que son bastante obvias, pero el planteamiento de reexin terica integrada es ms nuevo para los economistas y para la discusin del desarrollo. Son los primeros a la hora de avanzar en una cooperacin para el desarrollo. Un planteamiento

empresarial aislado no tiene ningn futuro. Hay que introducir en el territorio una poltica activa, concertada con los actores, para apoyar las innovaciones del desarrollo empresarial de las pymes en los diferentes territorios. Debe ser por lo tanto una poltica de carcter territorial, que permita pensar la cooperacin en ese sentido. Las intervenciones de organismos no gubernamentales a travs de proyectos deben ser concertadas y estar enmarcadas dentro de la estrategia de desarrollo que contemple los diferentes perles de produccin en los distintos territorios, diferente perl de los actores, de su capital social, de su historia y de su cultura. De igual manera, hay que adecuar la oferta de capacitacin de recursos humanos a las necesidades existentes en los diferentes sistemas productivos locales y la orientacin de la demanda subyacente de innovacin. La importancia de atender las caractersticas ambientales proporciona la necesidad del diseo exible territorial para buscar la cooperacin pblico-privada en los diferentes mbitos territoriales y, as, afrontar la adecuada poltica de desarrollo productivo. Las micro y las pequeas y medianas empresas no tienen siempre una visin clara de los datos de orden estratgico que hay que considerar ante los cambios estructurales, lo cual supone una constatacin de que no hay seales desde el lado de la demanda de innovacin subyacente para abordar esos cambios. La oferta de servicios que atiende las nuevas situaciones, por otra parte, no se encuentra instalada territorialmente.

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Luego no hay mercado construido y, por lo tanto, hay que intermediar para construir esos mercados, es decir, a partir de la demanda de innovacin subyacente y asentando, acercando, utilizando y orientando los instrumentos de fomento que existan. Es preciso construir territorialmente los diferentes entornos y mercados de servicios estratgicos de apoyo a la produccin de las microempresas y pymes, lo cual exige una poltica activa por parte de los responsables pblicos y agentes de desarrollo local, a n de ayudar a identicar las debilidades de los diferentes sistemas productivos locales y adecuar la oportuna oferta de instrumentos de fomento productivo y empresarial. El anlisis de las mejores prcticas internacionales desde los municipios, para encarar las exigencias del nivel mesoeconmico de la introduccin de innovaciones, revela una ecacia y eciencia signicativas. Ello ha permitido generar un avance importante, como podemos comprobar en nuestros propios pases. Cuando se tiene mayor capacidad de representatividad y legitimidad ante los electorados y esto es algo que ocurre a escala local y de cooperacin descentralizada, las instituciones pueden ser agentes de integracin social y cultural de comunidades territoriales con una mayor capacidad de adaptacin ante contextos variables; tal cosa constituye una ventaja insustituible cuando de lo que se trata es de construir un capital social. El planteamiento de la descentralizacin en Amrica Latina

suele reducirse a la descentralizacin scal, o a los cursos de capacitacin para que aquellos que van a gestionar desde los niveles locales lo hagan bien y no alteren el equilibrio scal vertical, no gasten ms de lo que se debe. En el caso europeo, la descentralizacin ha partido de la cesin de competencias y recursos, lo que ha servido para liberar potencialidades de generacin de ms crecimiento, desarrollo y empleo. La construccin de redes de colaboracin entre actores territoriales y la cooperacin entre diferentes niveles de las administraciones territoriales posibilita el avance en democracia, descentralizacin, innovacin productiva empresarial, empleo, integracin social y cultural. La descentralizacin scal debe incluir las nuevas y decisivas funciones de fomento del desarrollo productivo y empresarial en el mbito territorial, y ha de ser parte de una estrategia de cooperacin, considerando la restriccin de aplicacin de polticas de libre comercio en los pases del Sur. El fomento productivo y las innovaciones empresariales no son solo tareas del sector pblico, sino que hay que implementar estos componentes desde una cooperacin pblico-privada; saber aprender, por tanto, que la nueva gestin pblica local debe dirigirse a la abertura de espacios de concertacin con el sector privado y, por consiguiente, hacia formas de funcionamiento de una gestin compartida, de lo cual y hasta el momento no se han encontrado consensos a la hora de averiguar cmo hacerlo. Esto diculta el diseo de una estrategia para la cooperacin pblico-privada. Para la

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cooperacin, el sector pblico es el actor catalizador, animador, que posibilita espacios democrticos, concierta, convoca, pero son los actores en su conjunto los que hacen el desarrollo. Es importante la coordinacin institucional en los diferentes niveles territoriales de las administraciones. Es decir, el tema de la gestin compartida con el sector privado forma parte de una estrategia de fomento de la micro y la pequea empresa. Esta gestin da como resultado la investigacin para el desarrollo y modernizacin administrativa. Se debe incorporar la nueva gestin pblica local, superando enfoques centralistas y dotando a las entidades territoriales impulsoras del desarrollo productivo de capacidad para realizar su labor de forma ecaz y permanente. Las microempresas constituyen la inmensa mayora de las empresas existentes en los diferentes pases de la regin y forman el tejido productivo y empresarial de los mismos. Son importantes desde el punto de vista del empleo y del ingreso de gran parte de la poblacin, de manera que es una inteligente poltica de desarrollo econmico de cualquier pas o de cooperacin para el desarrollo. Sin cuestionar los esfuerzos que se hacen por la estabilidad macroeconmica en la promocin de exportaciones, hay que acompaar este concepto con planteamientos ms consistentes y no solo asistencialistas ante el problema de la pobreza. Resulta necesario incorporar una estrategia de la micro y pequea empresa dentro de este enfoque del verdadero desarrollo local como se ha planteado:

no como la agenda menor, sino como la apuesta ms importante.

7.2. Amrica Latina: descentralizacin y desarrollo de capacidades productivas locales

El desarrollo local en las ltimas dcadas se ha visto fortalecido por el desarrollo empresarial; en los casos de Brasil y Mxico, las diversas regiones de ambos pases han observado una expansin consistente de acuerdo a la informacin disponible en los censos econmicos. El ejemplo brasileo, aun cuando es ms vigoroso, tiende a estar ms concentrado en las grandes zonas urbanas; la distancia entre el nmero de empresas de So Paulo y Amap es de 210 veces, mientras que en el caso mexicano la diferencia entre el Estado de Mxico y Baja California Sur es de 20 veces. A lo anterior se suma que la dinmica de crecimiento es mayor en Mxico que en Brasil, pese a que el nmero de empresas de este ltimo es casi el doble que las existentes en el territorio mexicano, tal como puede observarse en los cuadros 50 y 51. En el afn de analizar el impacto que la descentralizacin ha tenido en la construccin de nuevas capacidades productivas en Brasil y Mxico, se realiz un ejercicio de correlacin entre el incremento del gasto descentralizado y las principales variables censales de aumento de unidades econmicas, de aumento de valor agregado, de aumento de empleo y

139

Entidad So Paulo Minas Gerais Ro Grande del Sur Paran Ro de Janeiro Santa Catarina Baha Cear Gois Pernambuco Esprito Santo Mato Grosso Distrito Federal Par Maranho Mato Grosso del Sur Paraba Ro Grande del Norte Piau Alagoas Amazonas

2000 1.339.138 527.374 468.046 337.313 334.397 235.051 201.694 128.644 123.098 111.038 84.355 66.068 68.492 51.062 48.034 52.556 46.916 44.549 36.598 32.186 25.940

2006 1.854.518 690.664 621.926 484.942 439.549 327.104 292.435 182.788 176.945 152.035 116.611 98.849 88.994 78.770 74.404 69.059 66.512 64.334 53.021 42.867 41.492

Variacin % 5,58% 4,60% 4,85% 6,24% 4,66% 5,66% 6,39% 6,03% 6,23% 5,38% 5,55% 6,95% 4,46% 7,49% 7,57% 4,66% 5,99% 6,32% 6,37% 4,89% 8,14%

Cuadro 50. Brasil: desarrollo empresarial en el mbito subnacional (nmero de empresas)

140


Rondnia Sergipe Tocantins Acre Roraima Amap Total nacional 27.155 22.366 21.352 8.121 6.500 6.136 4.454.179 37.126 30.796 27.985 12.067 9.585 8.800 6.144.178 5,35% 5,48% 4,61% 6,82% 6,69% 6,19% 5,51%

Fuente: elaboracin propia basada en datos de los censos econmicos, IBGE, y la Secretara del Tesoro

Cuadro 51. Mxico: desarrollo empresarial en el mbito subnacional (nmero de empresas)

Mxico Distrito Federal Jalisco Veracruz Puebla Guanajuato Michoacn Oaxaca Chiapas Nuevo Len Guerrero Tamaulipas

2003 364.921 342.454 214.623 184.668 165.237 150.746 141.426 107.075 93.814 110.148 95.016 85.274

2008 456.563 382.056 264.361 225.773 215.177 179.819 176.186 144.372 129.863 129.427 127.978 102.130

Variacin % 25,1 11,6 23,2 22,3 30,2 19,3 24,6 34,8 38,4 17,5 34,7 19,8

141


Chihuahua Yucatn Sonora Hidalgo Coahuila Sinaloa Baja California Morelos San Luis Potos Quertaro Tabasco Tlaxcala Zacatecas Durango Aguascalientes Nayarit Quintana Roo Campeche Colima Baja California Sur Nacional 79.185 62.799 66.660 62.521 66.456 64.611 61.807 63.647 63.762 42.491 44.186 38.241 40.869 37.864 33.604 29.896 29.079 22.900 20.438 16.905 3.005.157 89.248 85.597 83.141 81.570 80.880 80.540 80.368 79.404 79.211 56.345 52.616 49.337 48.127 45.135 40.960 39.283 38.768 29.980 26.046 22.784 3.724.019 12,7 36,3 24,7 30,5 21,7 24,7 30,0 24,8 24,2 32,6 19,1 29,0 17,8 19,2 21,9 31,4 33,3 30,9 27,4 34,8 23,9

Fuente: INEGI, censos econmicos 2009

142

de aumento en la formacin de capital. El ejercicio se elabor para el caso de Brasil con los datos censales de los aos 2002 y 2006, y con los correspondientes al incremento del gasto descentralizado para el mismo perodo, considerando el primer nivel de gobierno nacional (los veintisiete estados federados). La hiptesis era que el incremento de gasto estuviera correlacionado positivamente con la creacin de nuevas empresas (UE ), con un aumento de la produccin (UE ) y con un aumento del empleo (E ); en este sentido, lo que se buscaba es que hubiera una elasticidad positiva, tal como se seala en las siguientes frmulas:

Los resultados obtenidos fueron positivos para el caso de un estmulo a la creacin de nuevas empresas en las entidades federativas con menor nivel de producto interno bruto. A este respecto, se puede argumentar que el gasto descentralizado ha servido para estimular la actividad econmica y, con ello, se ha logrado que genere un mayor nivel de empresas que, de acuerdo con el censo econmico, son pequeas y medianas empresas. Los resultados, en este caso, fueron negativos para Gois y Santa Catarina, que son de las entidades con mayor nivel de valor productivo y en las que el gasto descentralizado no creci. El efecto sobre el valor agregado generado en trminos reales fue mayor

UE GD
Grco 14. Brasil: impacto del gasto descentralizado en la generacin de unidades econmicas, 2000-2006

>0

VA GD

>0

E GD

>0

0,085 0,080 Crecimiento medio anual de las unidades econmicas 0,075 0,070 0,065 0,060 0,055 Pernambuco 0,050 0,045 0,040 -0,02 Baha Paran Santa Catarina Paraba S o Paulo Esprito Santo Sergipe Rondnia Cear Amazonas Maranh o

Par Acre Roraima Ro Grande del Norte Piau Amap

Mato Grosso Gois

Alagoas Ro Grande del Sur Ro de Janeiro Minas Gerais Mato Grosso del Sur Tocantins Distrito Federal 0 0,02 0,04 0,06 0,08 0,10 0,12 0,14 0,16

Fuente: elaboracin propia con base en datos de los censos econmicos, IBGE, y la Secretara del Tesoro

Variacin del gasto descentralizado como proporcin del PIB

143

0,16 Tocantins 0,14 Crecimiento medio anual del valor agregado 0,12 0,10 0,08 Gois 0,06 0,04 0,02 Maranh o Distrito Federal Mato Grosso Sergipe Esprito Santo Rondnia Cear Par Acre Amap Roraima

Grco 15. Brasil: impacto del gasto descentralizado en la generacin de valor agregado, 2000-2006

Piau

0 -0,02

Santa Catarina Ro Grande del Norte S o Paulo Paran Amazonas Minas Gerais Mato Grosso del Sur Baha Ro de Janeiro Pernambuco Ro Grande del Sur 0 0,02 0,04 0,06 0,08 0,10 0,12 0,14 0,16

Alagoas Paraba

Variacin del gasto descentralizado como proporcin del PIB

Fuente: elaboracin propia con base en datos de los censos econmicos, IBGE, y la Secretara del Tesoro

0,105 Crecimiento medio anual de las unidades econmicas Tocantins 0,085 Maranh o

Amazonas Rondnia

0,065

Roraima Par Mato Grosso Santa Catarina Ro Grande del Norte Esprito Santo Gois Mato Grosso del Sur Baha Piau Sergipe Alagoas Cear Paran Paraba Ro Grande del Sur Pernambuco S o Paulo Minas Gerais

Grco 16. Brasil: impacto del gasto descentralizado en la generacin de empleo, 2000-2006

Acre

0,045

Ro de Janeiro

0,025

Distrito Federal

0,005 Amap 0 0,02 0,04 0,06 0,08 0,10 0,12 0,14 0,16

-0,015 -0,02

Variacin del gasto descentralizado como proporcin del PIB

Fuente: elaboracin propia con base en datos de los censos econmicos, IBGE, y la Secretara del Tesoro

144

que en el caso de la empresarialidad, lo que podra sugerir un crecimiento de la productividad, derivado de la descentralizacin. Por lo que hace referencia al empleo, el impacto pareciera haber sido menor: la elasticidad result menor en promedio, lo que pudiera mostrar que los procesos son menos intensivos en ocupacin de la mano de obra, y esto sera una cuestin a considerar para las polticas pblicas del gasto descentralizado. En el caso mexicano, los efectos del gasto descentralizado en las 32 entidades federativas tambin fueron positivos en el desarrollo empresarial en las entidades federativas de menor grado de desarrollo

relativo, como son los estados del sur, afectando a entidades petroleras como Tabasco. Por lo que respecta al valor agregado, el crecimiento se dio en las entidades federativas de menor nivel de desarrollo econmico; sin embargo, en este caso, el gasto descentralizado parece no guardar correlacin positiva con las entidades petroleras como Tabasco, Campeche y Veracruz, que incluso registraron crecimientos negativos. En el caso de la formacin de aumento de las capacidades productivas, se observa que ciertas entidades federativas tuvieron un mayor impacto, como es el caso de Zacatecas, donde las transferencias de

Crecimiento medio anual de las unidades econmicas

Grfico 17. Mxico: impacto del gasto descentralizado en la apertura de unidades econmicas, 2003-2008

0,065 Baja California Sur 0,055 Campeche Hidalgo

Chiapas Yucatn Guerrero Quertaro Oaxaca Quintana Roo Tlaxcala

Nayarit Baja California Puebla Sinaloa Michoacn

Colima

0,045

San Luis Potos

0,035

Tabasco

Morelos Mxico Sonora Jalisco Veracruz Aguascalientes Coahuila Tamaulipas Guanajuato Durango Zacatecas Nuevo Len

0,025

Chihuahua Distrito Federal

Fuente: INEGI, Censos Econmicos 2004, Banco de Mxico

0,015 -0,04

-0,03

-0,02

-0,01

0,01

0,02

0,03

0,04

0,05

0,06

0,07

Variacin del gasto como proporcin del PIB

145

0,14 Crecimiento medio anual del valor agregado (porcentaje) 0,12 0,10 0,08 0,06 0,04 0,02 0 -0,02 -0,04 -0,06 -0,035 Tabasco

Veracruz Campeche Baja California Sur Sonora Quertaro Nayarit Coahuila Colima Chiapas Zacatecas

Grfico 18. Mxico: impacto del gasto descentralizado en el crecimiento del VA, 2003-2008

San Luis Potos Baja California Nuevo Len Tamaulipas Durango

Mxico Aguascalientes Sinaloa Guanajuato Jalisco Quintana Roo Yucatn Hidalgo Morelos Distrito Federal Chihuahua Guerrero Puebla Michoacn

Tlaxcala

Oaxaca -0,025 -0,015 -0,005 0,005 0,015 0,025 0,035 0,045 0,055 0,065
Fuente: INEGI, Censos Econmicos 2004, Banco de Mxico

Variacin del gasto descentralizado como proporcin del PIB (base 2003)

Zacatecas Crecimiento medio anual de personal ocupado (porcentaje) 0,38

Grfico 19. Mxico: impacto del gasto descentralizado en la acumulacin del capital, 2003-2008

0,28 Tamaulipas Sinaloa 0,18 Quintana Roo Tlaxcala Michoacn Campeche Morelos Yucatn Jalisco Chihuahua Guanajuato Colima Puebla Aguascalientes Nuevo Len Durango Coahuila Mxico Quertaro Distrito Federal Oaxaca Sonora Nayarit Hidalgo Chiapas Veracruz Guerrero -0,025 -0,015 -0,005 0,005 0,015 0,025 0,035 0,045 0,055 0,065
Fuente: INEGI, Censos Econmicos 2004, Banco de Mxico

San Luis Potos Baja California

Baja California Sur

0,08

Tabasco

-0,02

-0,12 -0,035

Variacin del gasto descentralizado como proporcin del PIB (base 2003)

146

Crecimiento medio anual de personal ocupado (porcentaje)

Grfico 20. Mxico: impacto del gasto descentralizado en la generacin de empleo, 2003-2008

0,11 Baja California Sur 0,09

0,07

Hidalgo Veracruz

Quertaro Campeche Puebla

Nayarit

Guerrero

Quintana Roo Colima Morelos Chiapas Oaxaca Tlaxcala

0,05

Tabasco

0,03

Michoacn Sonora Mxico Zacatecas Yucatn San Luis Potos Jalisco Guanajuato Nuevo Len Sinaloa Aguascalientes Baja California Tamaulipas Distrito Federal Chihuahua Coahuila Durango

0,01

Fuente: INEGI, Censos Econmicos 2004, Banco de Mxico

-0,01 -0,04

-0,02

0,02

0,04

0,06

Variacin del gasto descentralizado como proporcin del PIB (base 2003)

capital contribuyeron a un aumento de los activos jos de la entidad. En materia de empleo, los resultados son igualmente positivos, superando incluso lo observado en Brasil; ello parecera mostrar que existe un proceso de crecimiento ms intensivo en mano de obra en Mxico, lo que tambin debe tomarse en cuenta en las polticas de descentralizacin, ya que esto puede guardar implicaciones positivas para el empleo si se establecen normas adecuadas para su desarrollo.

7.3. Amrica Latina: algunas consideraciones

Los resultados obtenidos de este ejercicio son un primer intento por valorar el efecto que tiene el gasto descentralizado sobre variables claves de la economa regional en un pas, pudiendo no solo elevar los niveles de vida de la poblacin a travs de la descentralizacin de los servicios pblicos, sino que, de igual forma, pueden afectar al desarrollo empresarial, generando con ello un esquema ms endgeno de crecimiento en las economas locales. De todas maneras, es importante anotar que las generalizaciones sern siempre peligrosas dada la variedad de experiencias, la historia cambiante y prolongada de la descentralizacin, sus mltiples propsitos

147

y las profundas diferencias de condiciones en que sta se produce. Aqu, el objetivo principal remite a los factores exgenos y endgenos que afectan la perspectiva de crecimiento econmico en el mbito local. En este sentido, como se seala en el libro Alternativa local (BID 2009), los efectos se pueden dividir en cuatro grupos principales: primero, en el nivel nacional o de macroescala, se requiere un marco regulatorio que asegure una competitividad vigorosa, mercados ecientes y condiciones macroeconmicas slidas y estables; segundo, y al igual que con los temas macroeconmicos exgenos a un rea local, es importante determinar si existe una cultura de innovacin dinmica orientada a lograr el auge del sector privado empresarial y la sociedad civil; tercero, y ya en el mbito ms local, es necesario que exista una infraestructura fsica adecuada; y cuarto, as como se requiere que haya una infraestructura adecuada, tambin es necesario que en el nivel local existan cohesin social, un clima de negocios propicio, programas e instrumentos coordinados y una estrategia a ser implementada por equipos que promuevan la inversin y el crecimiento. Hay consenso general a la hora de considerar que es a los mbitos nacionales y supranacionales de gobierno a los que les corresponde gestionar los marcos regulatorios, el funcionamiento de los mercados y las condiciones macroeconmicas. Los dems elementos dependen de una mezcla ms variada y compleja de gobiernos, accionistas, empresas privadas y relaciones de poder,

muchos de ellos en el nivel subnacional y todos sujetos o parcialmente afectados por el equilibrio variable de la descentralizacin.

148

Conclusiones: en el inicio de una agenda de fortalecimiento democrtico

Aun cuando se puede hacer un recuento positivo de la descentralizacin latinoamericana y su impacto sobre el desarrollo local, conviene mencionar que este esfuerzo tiene que ser evaluado en el contexto de la puesta en marcha de una estrategia diferenciada en la regin a partir de los aos ochenta. Por una parte, la regin norte de Amrica Latina, con Mxico, vivi el surgimiento de un acercamiento a un proceso de integracin con Estados Unidos, a travs del Tratado de Libre Comercio, a la vez que en el sur se inici el proceso de integracin en el Mercosur. Sin embargo, en ninguno de los casos se obtuvo un proceso de planeacin suprarregional, sino que se mantuvieron polticas nacionales en el mbito de las nanzas pblicas. El comn denominador de todas estas experiencias ha sido el fortalecimiento de la democracia, que ha servido para que las demandas de descentralizacin tengan una base amplia en todas las regiones de Amrica Latina. En los aos ochenta, con posterioridad a la crisis de la deuda, la regin empez a discutir el proceso de descentralizacin, al tiempo que muchas iniciativas locales pusieron en marcha, en ese contexto, la adopcin de polticas de descentralizacin que partieron de la diversidad de esquemas de nanzas pblicas; en algunos casos como Brasil y Bolivia, el nivel de ingresos y gastos alcanza el 40% del PIB, pero en la mayor parte de los casos se encuentra entre el 20% y el 30%, lo que demuestra un bajo margen de maniobra para conducir la descentralizacin, a lo que se suma

la debilidad institucional para que los niveles de gobierno subnacional cuenten con fuentes propias de ingreso. Esto sita, en los pases federados, el gasto de los gobiernos estatales en un rango de 8% a 12% del PIB y al de los gobiernos municipales en uno entre el 1,9% y el 7,5% del PIB, lo cual indica los estrechos lmites de accin de los gobiernos subnacionales. El proceso de descentralizacin ha quedado institucionalizado por medio de la denicin de polticas de transferencias, las cuales son lo que pudiera denominarse los elementos institucionales de la descentralizacin pactada. El esquema ha avanzado y es sumamente amplio, pero no se ha visto estimulado por un esfuerzo por dotar a las instancias receptoras de poder para establecer impuestos propios que les permitan aumentar la recaudacin, como ocurre, por ejemplo, en Estados Unidos, donde el impuesto sobre las ventas tiene una sobretasa en cada entidad federativa. En Mxico existe esta posibilidad, pero no es algo que haya sido utilizado por las entidades federativas, o por precaucin (poltica) o por falta de iniciativa local. La accin compensatoria del gobierno central, al crear fondos de apoyo, ha funcionado de manera inhibitoria para la accin local. El mayor xito en el proceso de descentralizacin de los gobiernos de la regin ha sido la transferencia de los servicios bsicos pblicos hacia los niveles de gobierno subnacional, que ha logrado involucrar a la sociedad civil en el esfuerzo por dotar de un piso social bsico

149

a la poblacin. Este esfuerzo medido contra el incremento del gasto descentralizado muestra una tendencia positiva. Este primer paso en la construccin de dicho piso social bsico ha contribuido a una reduccin relativa de la desigualdad entre las regiones en Brasil, Chile y Mxico; sin embargo, en Argentina y Colombia, la desigualdad parece haberse mantenido. Finalmente, conviene sealar que el esfuerzo de descentralizacin ha generado un proceso de promocin de la actividad local, al promover la construccin de una nueva cultura de autosuciencia productiva en cada comunidad. Esto se ha visto reejado en un aumento del nmero de empresas, de un mayor empleo local, de una mayor generacin de valor agregado y de una mayor capitalizacin de las empresas, al menos en los casos de Brasil y Mxico. De lo anterior se puede deducir que el esfuerzo de la descentralizacin puesto en marcha hace tres dcadas es un proceso irreversible, porque la sociedad ha empezado a organizarse, desatando procesos de desarrollo local que eran inexistentes hace unas dcadas. El problema principal de este proceso es la falta de una planeacin estratgica que logre potenciar el esfuerzo de descentralizacin y las iniciativas locales, la cual cosa crea un esquema de confusin y obstruye los esfuerzos emprendidos. El siguiente paso, en este esfuerzo, ser construir un marco estratgico de planeacin que permita conciliar los diversos intereses y evitar que las burocracias bloqueen la construccin de una sociedad ms descentralizada.

Las distintas reformas que se emprendan en materia de distribucin de competencias deben resguardar y dejar claramente establecidas tanto las competencias que son exclusivas de cada nivel de gobierno como las que son compartidas y concurrentes, as como tambin el nivel en el cual quedan las competencias residuales a la hora de evitar duplicidad de esfuerzos y posibles vacos en algunas de stas. Y, al mismo tiempo que se delegan competencias administrativas, se debe otorgar la capacidad de que los gobiernos subnacionales realmente puedan tomar decisiones (descentralizacin poltica y tributaria). Por otra parte, es muy poco probable que la descentralizacin poltica desencadene por s misma mayores niveles de participacin ciudadana en los gobiernos subnacionales. Se requerir tambin fortalecer la cultura cvica. La promocin de la participacin ciudadana y la creacin de espacios y mecanismos de participacin adecuados es algo a incorporar de un modo mucho ms sustantivo en el proceso de descentralizacin poltica. Mayores niveles de participacin y de scalizacin, por parte de la ciudadana y la sociedad civil, podran contribuir tambin a la disminucin del clientelismo poltico y el control ejercido por las lites locales sobre el proceso poltico (usualmente, en pro de sus propios intereses). Esto es particularmente relevante en aquellos gobiernos subnacionales pequeos con fuertes desigualdades socioeconmicas, en donde las lites gozan de gran poder.

150

Y es que el vnculo virtuoso entre ciudadana y democracia es algo todava no consolidado en Amrica Latina. La descentralizacin se puede observar como un fenmeno, ya sea desde el punto de vista de un proceso o un estado. Adems, es multidimensional (scal, administrativo y poltico), lo cual necesita de un slido compromiso social dado que establece las relaciones y jerarquas del poder pblico. Esto requiere de un continuo esfuerzo de construccin de consensos, especialmente entre los legisladores y los representantes de la sociedad civil, adems de los mismos gobiernos subnacionales. Sin ese apoyo, las reformas que articulan el proceso de descentralizacin en Amrica Latina pueden quedar estancadas en los ministerios centrales o bien ser bloqueadas por grupos de inters poderosos. En Amrica Latina persisten dicultades en la superposicin de competencias entre los distintos niveles de gobierno y muchas de ellas no han estado debidamente acompaadas de los recursos necesarios para llevarlas a cabo. En relacin con la descentralizacin scal, se constata una mayor descentralizacin por va del gasto que de los ingresos. En particular, los gobiernos unitarios tienen pocas atribuciones para el cobro de tributos propios en los niveles subnacionales. Ello genera una alta dependencia del sistema de transferencias scales. Un punto a favor de todo esto es que se ha logrado un gran avance en cuanto a la descentralizacin poltica; prcticamente

todos pueden elegir, democrticamente, a sus autoridades subnacionales basndose en sistemas de representacin en todos los niveles territoriales. No obstante, los procesos de participacin ciudadana en la toma de decisiones pblicas son todava muy incipientes. Se debe tener presente, a su vez, que la descentralizacin conlleva en s un cambio no exento de conicto, toda vez que pueda existir una lite nacional que bien pudiera estar incrementando la dependencia de los gobiernos regionales locales para desarrollar su autonoma scal y por lo mismo resistindose a cualquier cambio que pueda amenazar su posicin en el aparato decisorio. Cuando el mundo poltico discute acerca de la descentralizacin, lo que est en juego son precisamente aquellas reglas institucionales que distribuyen la autoridad poltica y la capacidad de gobernar entre los distintos niveles de gobierno. Amrica Latina tiene una larga agenda para transitar hacia una descentralizacin ms participativa; la reexin conjunta con la Unin Europea sobre este tema permitira iniciar un dilogo en la regin que apoye una institucionalidad ms apta para la descentralizacin y permita el establecimiento de mejores condiciones de vida en todas las regiones en la perspectiva de elevar la cohesin social.

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Coleccin de Estudios sobre Polticas Pblicas Locales y Regionales de Cohesin Social

URB-AL III es un programa de cooperacin regional descentralizada de la Comisin Europea cuyo objetivo es contribuir a incrementar el grado de cohesin social en el seno de las colectividades subnacionales y regionales de Amrica Latina. Liderada por la Diputacin de Barcelona, la Ocina de Coordinacin y Orientacin de URB-AL III tiene la misin de apoyar la ejecucin del programa prestando asistencia tcnica y acompaamiento a los diferentes proyectos para contribuir a hacer realidad sus objetivos.