SILVA Teoria Crítica em RI CONTEXTO 2005

No podemrestar dvidas quanto ao revigoramento das discusses
tericas em Relaes Internacionais, sobretudo nas ltimas dca-

das
1
. Abemda justia, no se afirma que a academia houvesse rele-
gado o campo terico das Relaes Internacionais a uma posio de
reduzida relevncia, contudo, razovel supor que as diversas tradi-
es tericas careciam de um debate real.
A eterna caracterizao das relaes internacionais como um dilo-
go meliano perptuo, isto , um conflito entre poder e moralidade,
entre fora e justia, no condiz respeitvel e diversificada produ-
o terica
2
. As tradies realista e liberalista beneficiaram-se imen-
samente desse state of affairs, souberamtirar proveitopara se fortale-
cerem na qualidade de perspectivas predominantes (a realista mais
249
* Artigo recebido em julho e aprovado para publicao em setembro de 2005.
** Mestre emRelaes Internacionais pela University of Kent at Canterbury (Reino Unido), professor e
coordenador do curso de Relaes Internacionais do Centro Universitrio de Braslia (Uniceub).
CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 27, n
o
2, julho/dezembro 2005, pp. 249-282.
Teoria Crtica em
Relaes
Internacionais*
Marco Antonio de Meneses Silva**
do que a liberalista), mesmo que disfarando seu domnio, sugerindo
que houvesse um debate com a corrente rival. Quero dizer que, em-
bora seja aceito que majoritariamente os acadmicos se identificas-
sem com um ou outro protagonista do chamado primeiro debate, tal
quadro no pode ser retratado s expensas das demais abordagens
que surgiramao longo do sculo XX, ainda mais nas dcadas finais.
Docontrrio, trata-se de umdesservioaoestudoda evoluoterica
das Relaes Internacionais.
Grosso modo, a chegada de novas correntes tericas submete-se a
uma lgica. Trata-se de inovaes que atingemoutros campos de es-
tudo ditos das cincias sociais antes de alcanarem os domnios das
Relaes Internacionais. Essa observao se baseia na histrica ten-
dncia de os acadmicos manterem a disciplina hermeticamente fe-
chada e rejeitaremquestionamentos acerca dos postulados epistemo-
lgicos e ontolgicos fundamentais das Relaes Internacionais.
Identificamos nitidamente essa tendncia no caso do ps-modernis-
mo e do ps-estruturalismo, assimcomo na teoria crtica, abordagem
ora em voga.
No pretendo aqui me aprofundar na apresentao do advento de
correntes novas antes do incio dos anos 1980. Esse momento sinali-
za o incio de um processo de redescoberta das questes metateri-
cas. Lembramos que, por metateoria, fazemos aluso aos aspectos
ontolgicos e epistemolgicos na produo de conhecimento. Esse
alerta se deu, emgrande parte, pela chegada da teoria crtica s Rela-
es Internacionais. Nisso, no h como menosprezar a influncia de
Robert Cox.
Neste artigo, opto por iniciar examinando os pressupostos histricos
da teoria crtica, notadamente o pensamento poltico e social da cha-
mada Escola de Frankfurt, particularmente o trabalho de Max Hork-
heimer (1990). Desejo explicitar a estreita relao entre os frankfur-
tianos em sua busca pela emancipao, e a noo de limite sobre as
Marco Antonio de Meneses Silva
250 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, n
o
2, jul/dez 2005
possibilidades de realizao dos ideais modernistas, e a conseqente
distinoentre duas modalidades de teoria: a tradicional e a crtica.
Em seguida, apresento a teoria crtica em Relaes Internacionais
per se examinando a contribuio de Robert Cox (1995b). Emumar-
tigo que se tornou ummarco para a teoria das Relaes Internaciona-
is
3
, Cox emums tempo inaugura uma nova poca nesse estudo, so-
bretudo coma incorporao da reflexo sobre a influncia do poder e
dos interesses na produo intelectual, alm de apresentar sua pers-
pectiva terica particular, fortemente inspirada no pensamento pol-
tico de Antonio Gramsci o materialismo histrico. A questo da
transformao das realidades social e sobretudo poltica se apresenta
como uma preocupao central da teoria crtica coxiana, bem como
de seus seguidores.
A terceira seo deste trabalho se ocupa da apresentao da teoria
crtica internacional. Essa vertente terica contempornea precipu-
amente associada retomada da discusso sobre a busca da emanci-
pao. Onome central ode JrgenHabermas. Embora tenha acaba-
do de chegar aos temas e agenda internacional, emque a figura cen-
tral tem sido a de Andrew Linklater, esse debate cada vez mais in-
fluente na produo de muitos acadmicos.
A Teoria Crtica da Escola
de Frankfurt
Ateoria crtica nas cincias sociais temuma extensa tradiointelec-
tual, representando, no princpio, uma variao do pensamento mar-
xista do incio dos anos 1920, particularmente vinculada Escola de
Frankfurt. Otermo teoria crtica foi usado pela primeira vez em1937
emumartigo de Max Horkheimer. Entre outros nomes ligados a essa
corrente esto os de Theodore Adorno, Herbert Marcuse e Walter
Benjamin. Emcomum, entre outras coisas, todos eles possuamuma
mesma origem comum no pensamento marxista.
Teoria Crtica em Relaes Internacionais
251
Seguramente, podemos afirmar que a preocupao central da teoria
crtica a emancipao. Esses tericos despertaram para o fato de
que as expectativas geradas emtorno da expanso da experincia so-
cialista russa, sobretudo para o ocidente, no se concretizavam. Os
temores do mundo ocidental eram de que a revoluo ocorrida em
outubro de 1917 se alastrasse para outros cantos, o que acabou no
ocorrendo. Pelocontrrio, noocidente nohavia sinais de que os par-
tidos comunistas e socialistas estivessemprximos de chegar ao po-
der, pelas vias democrticas ou no.
Concentrando a ateno no trabalho de Max Horkheimer (1990), po-
de-se dizer que, afora ser talvez a figura mais influente da Escola de
Frankfurt, ter grande influncia sobre as proposies epistemolgi-
cas de Cox.
Para os propsitos deste trabalho, examinaremos uma das idias
principais de sua obra: a dialtica do esclarecimento. Horkheimer
chamava ateno para o papel da racionalidade restritiva no desen-
volvimento da civilizao ocidental, no desencantamento do mundo.
Findada a era das explicaes metafsicas, a racionalidade tomava
seu lugar como critrio nico e absoluto para a validao do conheci-
mento humano. Acreditava-se no carter emancipatrio desse novo
modo de conhecer. Aracionalidade instrumental da cincia moderna
distanciou-se da busca pela emancipao, passando a prezar a subju-
gao da natureza pelo homem: conhecer para prever, prever para
controlar. Essa contradio precisava ser esclarecida. A busca pelas
regularidades do mundo real pouco serviu aos propsitos libertrios
que a racionalidade moderna advogava. Pelo contrrio, o domnio da
cincia serviu, por meiododesenvolvimentoda tcnica, para odom-
niodomeioambiente. Qual seria a implicaopara omundosocial?
Horkheimer, apropriadamente, identificou um equvoco fundamen-
tal aqui. As chamadas cincias sociais no poderiam seguir os mes-
mos pressupostos epistemolgicos das cincias naturais, as que sem-
o
2, jul/dez 2005
pre serviram de modelo para as demais, por uma razo muito sim-
ples: o mundo social distingue-se do mundo natural em diversos as-
pectos. Cientistas sociais no poderiam ser como seus colegas natu-
rais, no sentido de se consideraremdesinteressados e independentes
da sua matria de estudo porque fazem parte da sociedade que estu-
dam. Repetir os mesmos postulados epistemolgicos das cincias
naturais impunha pesados custos sobre as cincias sociais.
Aconcluso decorrente disso a constatao da influncia que inte-
resses impem sobre a produo de conhecimento. Afinal, a aplica-
o indiscriminada de metodologias das cincias naturais, com suas
posies epistemolgicas subjacentes, tendia reproduo da ordem
existente. Isso problemtico, porque, ao invs de avanar a emanci-
pao, no mundo moderno, constava-se a subjugao da natureza e a
dominao do homem pelo prprio homem. nesse contexto que
Horkheimer prope uma ruptura epistemolgica.
a que surge a diferenciaoentre a teoria tradicional e a teoria cr-
tica: a primeira enxerga o mundo como um conjunto de fatos que
aguardam ser descobertos pelo uso da cincia positivismo. Hork-
heimer defendia que tericos tradicionais estavam equivocados ao
propor que o fato a ser descoberto pudesse ser percebido indepen-
dentemente da estrutura social emque a percepo ocorria. Mas a si-
tuaoera mais grave, j que a teoria tradicional estimulava oaumen-
to da manipulao de vidas humanas. Ela via o mundo social como
uma rea para controle e dominao, como a natureza, e, portanto,
indiferente s possibilidades da emancipao humana.
Horkheimer propunha a adooda teoria crtica. Esta noenxerga fa-
tos da mesma forma que a teoria tradicional. Para tericos crticos,
fatos so produtos de estruturas sociais e histricas especficas. A
percepo de que teorias esto fixadas nessas estruturas permite que
os tericos crticos reflitamsobre os interesses atendidos por uma te-
oria particular. O objetivo explcito da teoria crtica promover a
253
emancipaohumana, oque significa que a teoria abertamente nor-
mativa, assumindo uma funo at no debate poltico. Nisso, diverge
radicalmente da teoria tradicional oupositivista, na qual a teoria deve
servir neutralidade e se preocupar somente coma descoberta de fa-
tos preexistentes e de regularidades em um mundo independente e
externo.
Emuma contribuio significativa ao pensamento das cincias soci-
ais, Horkheimer defendia que haveria uma ligao entre conheci-
mento e poder. Para ele, dessa relao decorria o fato de que as mais
importantes foras para a transformao eramforas sociais, e no a
explicao de uma lgica independente a ser revelada. Enquanto o
conhecimento estivesse associado ao Estado
4
, tenderia a reificar as
relaes de poder existentes, sendo que qualquer alterao se subme-
teria aos interesses estatais. Desta forma, os cientistas comporiam
uma fora social cujo dever principal no poderia deixar de ser a
transformao da realidade social de forma a expandir a emancipa-
o humana.
Aprincipal crtica que essa linha de raciocnio recebeu veio dos raci-
onalistas, e se fundamenta sobre a acusao de que o conhecimento
cientfico h que ser imparcial, neutro, no-normativo e puro. Para
eles, Horkheimer estava politizando, ideologizando a produo de
cincia. Defensores do racionalismo como Popper (1958) e Lakatos
(1978) argumentariamque a cincia se desenvolve seguindocritrios
racionais.
Percebemos, portanto, que divergncias ontolgicas se encontramna
base da discusso. Respostas distintas s indagaes do tipo o que e
como a realidade social?, as realidades natural e social divergem
fundamentalmente, a ponto de significarem modos igualmente dis-
tintos de conhec-las? e o conhecimento puro, imparcial e neu-
tro? trazemimplicaes essenciais maneira como se percebe o co-
nhecimento. Tais dvidas no se resolvemde uma forma intrnseca
o
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racionalidade. Elas pressupem um certo grau de subjetividade ex-
plicitado pelos postulados metatericos do terico/analista.
Desafios Epistemolgicos
da Teoria Crtica em
Relaes Internacionais
Opensamento frankfurtiano imprimiu umimpacto profundo sobre a
produo cientfica nas cincias sociais j nas primeiras dcadas do
sculo XX. Contudo, as discusses epistemolgicas que vieram
tona h muito se mantiveramalmdas fronteiras das Relaes Inter-
nacionais. Desde sua gnese
5
, as controvrsias que nutriamo desen-
volvimento desse campo de estudo eram assaz estreitas, se vistas a
partir das questes a seremlevantadas pela teoria crtica. Oprimeiro
debate (realismo poltico versus idealismo) foi protagonizado por
correntes que talvez tivessem muito mais semelhanas do que dife-
renas no que se refere aos fundamentos epistemolgicos. Ochama-
do segundo debate (tradicionalistas versus comportamentalistas/ci-
entificistas), embora tambmconhecido como umdebate metodol-
gico, s fez sentido por apartar metodologias que tambmtraziamsi-
militudes epistemolgicas. Por fim, o terceiro debate ele prprio
motivo de debate: para uns, divide neo-realistas e neoliberais; para
outros, neo-realistas e globalistas; para outros ainda, epistemologias
positivistas e ps-positivistas. Portanto, no seria exagero afirmar
que umverdadeirodebate metatericose inicia coma teoria crtica.
Preliminarmente, convm examinar o ponto de partida de Robert
Cox (1995a). No h teoria propriamente dita dissociada de umcon-
texto histrico concreto. Ateoria a maneira como a mente funciona
para compreender a realidade confrontada. a autoconscincia da
mente, a conscincia de como a experincia dos fatos percebida e
organizada para ser compreendida. Almdisso, a teoria tambmpre-
cede a construo da realidade no sentido de que ela orienta a mente
255
daqueles que, por meio de suas aes, reproduzemou transformama
realidade.
Para apresentar os desafios da teoria crtica, explorei seus quatro ali-
cerces bsicos, a saber: a relao entre o sujeito cognitivo e o seu ob-
jeto de estudo; a influncia de interesses e valores sobre a teoria; a
mutabilidade da realidade social; e os modos de teoria que surgem.
Em seguida, examinarei com maior detalhamento esses alicerces.
Arelao tradicional do cientista poltico comseu objeto de estudo
de distanciamento para possibilitar a descoberta de leis universais.
Esse umpostulado da cincia moderna, aplicvel aos demais cam-
pos de estudo. Imagina-se uma postura anloga do cientista natural
que analisa seu objeto de estudo por meio de um microscpio. Nada
exemplifica melhor o distanciamento. O cientista no acredita que
faz parte de seu objeto, muito menos que pode nele interferir de algu-
ma maneira. Sua funo se resume a encontrar regularidades que le-
vem possibilidade de previso.
Contudo, essaposturainadequadaparaas chamadas cincias sociais,
por ummotivo basilar: o cientista ele prprio parte de seu objeto de
estudo. Lembremos que essa caracterstica j fora identificada pela
Escola de Frankfurt. Emvez de reproduzir tambmsuas conseqn-
cias epistemolgicas, nesse particular, chamo ateno para a impor-
tncia que Cox (idem) atribui s ontologias.
Aontologia precede a investigao. Antes de iniciar a tarefa de tentar
tornar o mundo que nos cerca mais inteligvel, as ontologias j esto
presentes, j se fazemevidentes na maneira como enxergamos o que
est em nossa volta. Para definir um problema, e esse o ponto de
partida da investigao cientfica, da pesquisa, urge conhecer e reco-
nhecer as entidades envolvidas, bemcomo as relaes entre elas. Te-
orias so construdas sobre tais premissas. Os termos que usamos
para identificar as entidades e as relaes tmsignificados ontolgi-
cos. Estes significados no so resultado de descobertas ou revela-
o
2, jul/dez 2005
es, ou seja, pressupema ao do pesquisador. Aontologia central
do campo de estudo das Relaes Internacionais tem sido o Estado.
Contudo, no se pode assegurar que o mesmo conceito signifique
coisas idnticas para tericos distintos. Chama ateno, nesse senti-
do, a maneira divergente comque Plato e Hobbes conceituama co-
munidade poltica (Cox, 2000).
Ateoria segue a realidade, mas tambma precede e a modela. Existe
ummundo histrico real emque as coisas acontecem. Ateoria feita
pela reflexo sobre o que nele aconteceu. Contudo, a separao entre
teoria e eventos histricos reflete uma certa maneira de pensar, por-
que a teoria alimenta tambm a histria, em virtude da forma como
aqueles que fazema histria (indivduos e coletividades) pensamso-
bre o que fazem, e do significados s suas aes.
Dessa forma, os limites da ao individual e/ou coletiva so produtos
da teoria (e ditados pelos eventos histricos). Existe, portanto, uma
teoria dos livros (acadmica) e uma teoria da vida (sentido comum).
A experincia histrica produz a ontologia das pessoas e incorpo-
ra-se ao mundo que estas constroem. assim, portanto, que o enten-
dimentoque temos doEstado, desprovidode existncia fsica, apesar
de produzir conseqncias reais e fsicas, explica-se. As ontologias,
por sua vez, so estruturas implcitas (subjacentes) de pensamento e
prtica.
Elas se tornam problemticas quando novos problemas que no po-
dem explicar ou resolver certezas ontolgicas do lugar ao ceticis-
mo. Nose procura a construode umconhecimentouniversal e ab-
soluto, mas a criaode uma nova perspectiva adequada aomomento
atual, isto , novas ontologias.
Por conseguinte, estabelecemos que, de certa maneira, h umaspec-
to de eleio subjetiva na maneira como assimilamos o meio emque
estamos inseridos. Isso expresso pelo domnio das ontologias. Por
ontologia, entendemos desde a discusso dos conceitos, isto , o con-
257
ceito que usamos para designar uma determinada idia, passando pe-
los diversos entendimentos que umconceito pode expressar, at che-
garmos questo mais abrangente que entender que nossa(s) onto-
logia(s) (so) tambm a representao de nossa viso de mundo.
Cox (1995a) afortunadamente aponta a importncia que a historici-
dade exerce sobre essa(s).
Outra caracterstica definidora do campo de estudo das Relaes
Internacionais, para Devetak (1995), temsido a omisso de conside-
raes acerca da relao entre conhecimento e valores. Esta relao
somente atraiu ateno por advertir contra os perigos que se apresen-
tam quando valores influenciam a pesquisa. O estado do conheci-
mento, a justificao de reivindicaes da verdade truth claims , a
metodologia aplicada, o escopo e o alcance da pesquisa eram ques-
tes fundamentais que as Relaes Internacionais ignoravam, emseu
prprio detrimento (idem).
Ateoria obrigatoriamente condicionada pela influncia social, cul-
tural e ideolgica, e cabe teoria crtica a tarefa de revelar os efeitos
desse condicionamento. Busca, tambm, trazer conscincia pers-
pectivas latentes, interesses ouvalores que doorigema, ouorientam
qualquer teoria. O conhecimento que a teoria crtica persegue no
neutro; poltica e eticamente carregado por um interesse na trans-
formao social e poltica. Hoffman (apud Devetak, 1995) entende
que no meramente uma expresso das realidades concretas da si-
tuao histrica, mas tambmuma fora transformadora dessas con-
dies (Devetak, 1995:151).
claro que a teoria crtica incorporar nitidamente a dimenso da in-
fluncia dos interesses na produo terica. Contudo, o mesmo tal-
vez no proceda na discusso da ao dos valores. Abemda verdade,
tericos crticos tmsido freqentemente acusados por tericos nor-
mativos de se absterem das discusses normativas substantivas. A
acusao fundamenta-se no fato de a teoria crtica defender uma or-
o
2, jul/dez 2005
dem alternativa, presumivelmente melhor; concomitantemente,
no indica com clareza o que constitui uma ordem boa, em se tra-
tando da dimenso tica. Emque medida a ordemque se busca supe-
ra a ordematual? Para a teoria normativa, somente o aprofundamen-
to das discusses sobre a tica e a moral nas relaes internacionais
poderia oferecer algum tipo de resposta a tais indagaes. Nisso, os
tericos normativos aparentam ter razes ao assinalar o curioso si-
lncio da teoria crtica a esse respeito.
O enfoque da teoria crtica, alm de ser seu interesse manifesto, a
transformao da ordem internacional, no que se refere realidade
poltica, econmica e social. Mais do que isso, para a teoria crtica
qualquer perspectiva que parta da premissa de que existam aspectos
de tal realidade que sejam permanentes ou imutveis falaciosa.
Para sustentar essa censura, Cox (1995a) aponta para um equvoco
basilar da tradio realista: a suposio de que o Estado sempre um
Estado. Dito de outra maneira, realistas tendem a no problematizar
o objeto bsico do estudo tradicional das Relaes Internacionais.
Ao contrrio, sugeremque as cidades-Estados helnicas da Antigi-
dade Clssica (Tucdides, 2002) tm muito em comum com as cida-
des-Estados da pennsula itlica na Idade Mdia (Maquiavel, 1982),
que, por sua vez, no apresentam maiores disparidades se compara-
das aos Estados-nao do incio da era moderna (Tratados de Paz de
Westflia, 1648), os quais no teriam sofrido mudanas fundamen-
tais at os dias de hoje. Ser mesmo que no haveria dessemelhanas
entre essas formas de comunidades polticas distanciadas por milha-
res de anos? Ontologicamente, o conceito de Estado no significa a
mesma coisa para os contextos citados.
O pensamento realista procura regularidades no sistema internacio-
nal, que lhe permitamprever como as entidades polticas se compor-
taro. Para isso, interpreta realidades distintas, buscando apontar ca-
ractersticas que sugerem continuidades. Mas ser mesmo que a
composio e interao das idias, a organizao material e as insti-
259
tuies que constituamas comunidades polticas permitemque fale-
mos de umEstado que atravessa os tempos e no respeita as parti-
cularidades de cada contextohistrico? aceitvel propor que foras
sociais e as ordens mundiais geramsomente umtipo de comunidade
poltica?
H umcompromisso normativo intrnseco coma manuteno da or-
dem, e comaqueles que se beneficiamdela. Por exemplo, o mecanis-
mo que regula e distribui poder entre entidades que se motivampelo
mesmo objetivo (conquistar ou aumentar seu poder) o equilbrio ou
balana do poder. Orealismo poltico uma perspectiva terica, por-
tanto, que poder ser identificada comos interesses do Estado hege-
mnico.
Para a teoria crtica, por conseguinte, a ordem internacional est em
constante transformao. Essa mutao faz com que, por meio da
agncia humana, se possa guiar alteraes em direo emancipa-
o. Ateoria cumpre, portanto, umpapel de guia para a ao estrat-
gica, isto , para a ao transformadora. Muito mais do que umreles
instrumento para analisar seu objeto de estudo, a teoria passa a ter
uma funo nessa ao. Da mesma forma que cientistas no se de-
vem deixar iludir por um vu de pretensa neutralidade j que eles
prprios compem seu objeto de estudo, carregam e cultivam valo-
res, interesses particulares , a cincia tambmno neutra. Pode ha-
ver uma teoria interessada na manuteno da atual ordemdas coisas,
como pode haver teorias interessadas em sua transformao. Para
Cox (1995a; 1995b), essa opo ser o divisor de guas das teorias,
nos termos abaixo.
Em sua forma de distinguir as teorias, Cox (1995a; 1995b) prope
uma heterogeneidade em trs nveis. Entende que teorias devem ser
analisadas combase emtrs dimenses que permitema comparao
e a conseqente classificao dos modos de teoria: a perspectiva, a
problemtica e o propsito.
o
2, jul/dez 2005
Aperspectiva seria a localizao espao-temporal. Emsintonia com
a crena de que o contexto social do sujeito influi emsuas definies
ontolgicas, na maneira que elege para interpretar a realidade social,
a perspectiva reflete precisamente a extenso dessa funo. Por
exemplo, o realismo poltico intensamente associado a tericos es-
tadunidenses (Morgenthau, Deutsch etc.) e britnicos (Carr etc.)
6
. A
localizao espao-temporal aponta para uma coincidncia: trata-se
de tericos de nacionalidade de um Estado-nao hegemnico em
decadncia (Gr-Bretanha, ao menos no momento em que Carr es-
creve) e de um Estado-hegemnico em ascenso (Estados Unidos,
principalmente no ps-Segunda Guerra Mundial). Ofato de que o re-
alismo poltico principia seu domnio no perodo auge de domnio
estadunidense no pode ser relegado ao acaso. A corrente de pensa-
mento realista parece ter uma ligao clara comuma forma de inter-
pretar as relaes internacionais que reflete e atende aos interesses
do Estado hegemnico. De forma semelhante, a aplicao do mesmo
raciocnio sobre os tericos dependentistas revela uma caracterstica
semelhante: estamos diante, nesse caso, de uma srie de pensadores
oriundos de Estados perifricos ou semiperifricos
7
.
O mundo visto de uma posio definida em termos de nao ou
classe social; de dominao ou subordinao; de ascenso ou decl-
niode poder; de umsentidode imobilidade oude crise atual; de expe-
rincias passadas e de esperanas e expectativas para o futuro. Uma
teoria jamais a expresso pura e simples de sua perspectiva. Por ou-
tro lado, quanto maior a sua sofisticao, mais ela reflete sobre si e
transcende sua perspectiva. Por conseguinte, no existe teoria por si
s, divorciada de sua posio no tempo e no espao. Quando uma te-
oria se apresenta como tal, faz-se necessrio examin-la como uma
ideologia, e tentar revelar sua perspectiva (Cox, 1995a: 87)
8
.
Acrtica coxiana no leva a supor que a busca por umconhecimento
neutro ou imparcial deva inspirar o terico. Ao contrrio, afirma que
todoconhecimentorefletir particularidades de quemoproduz, e das
261
quais o terico no pode se julgar imune. A perspectiva deve ser
compreendida como o contexto histrico a partir do qual a produo
terica ocorre. Isso significa examinar de onde emerge o terico; o
seupontode partida fundamental. Sua teoria poder transcender esse
ponto de gnese e adquirir uma percepo histrica, ou poder se li-
mitar a ele.
Cada teoria tambm abrange uma problemtica, ou mais. A proble-
mtica refere-se s premissas da vida social que cada teoria deseja
abranger. Cada teoria tambm elege dentre os mltiplos aspectos da
realidade que compemseu objeto de estudo, quais sero foco de sua
preocupao. Sendoassim, no tarefa rdua identificar a problem-
tica do realismo poltico: a questo da segurana internacional. Ate-
oria da dependncia tambmapresenta uma problemtica claramen-
te distinguvel. Trata-se de uma abordagem que busca compreender
o motivo que impedia pases no-desenvolvidos de evolurememdi-
reo ao desenvolvimento.
Uma teoria sempre serve a algume a algumpropsito. imprescin-
dvel conhecer ocontextoemque gerada e usada; igualmente impe-
rativo conhecer se o objetivo do terico e de quemse utiliza da teo-
ria manter a ordemsocial existente ou mud-la. Esses dois propsi-
tos levam a duas espcies de teoria. A teoria de resoluo de proble-
mas problem-solving theory aceita o mundo como um dado, e
aponta para a correo de disfunes ou problemas especficos que
emergemdentroda ordemexistente. Oobjetivogeral da resoluode
problemas fazer comque as relaes e instituies prevalecentes de
dominao social e poltica funcionembempor meio do enfoque das
origens especficas dos problemas. Comoopadrogeral das relaes
e instituies no passvel de crtica, problemas especficos so
analisados em relao s reas especializadas de atividades em que
surgem. Portanto, a resoluo de problemas representa uma modali-
dade de teoria que tende a colaborar coma manutenodas relaes e
instituies sociais e polticas, ou seja, expressa um intento conser-
o
2, jul/dez 2005
vador da ordem social e poltica. Ela se interessa pelas reformas es-
pecficas que tm por fim a manuteno das estruturas existentes.
A outra espcie de teoria, a teoria crtica, dedica-se forma como a
ordemexistente surgiue s suas possibilidades de transformao. Ao
contrrio da teoria de resoluo de problemas, a teoria crtica no v
as instituies e relaes sociais e polticas como um dado, mas as
questiona, procurando entender como surgirame se podemestar em
um processo de transformao. Ela direcionada justamente para o
quadro de ao, ou problemtica, que a resoluo de problemas acei-
ta como seus parmetros. Umdos objetivos centrais teoria crtica
esclarecer a diversidade de alternativas possveis. H um elemento
de utopia presente, j que se tenta representar um quadro coerente
para uma ordemalternativa, embora a utopia sofra as limitaes im-
postas pela compreenso dos processos histricos. A teoria crtica
deve recusar alternativas improvveis, alm de rejeitar a ordem pre-
valecente. Desta forma, serve de guia para a ao estratgica por le-
var ordemalternativa, enquanto a resoluo de problemas serve de
guia para a ao ttica que, intencionalmente ou no, mantm a or-
demexistente. Ditode outra maneira, a teoria crtica interessa-se pela
explorao do potencial de mudana estrutural e pela construo de
estratgias para a transformao.
O Pensamento
Neogramsciano nas
Relaes Internacionais
Uma das vertentes da teoria crtica mais influentes em Relaes
Internacionais temsido o pensamento de Antonio Gramsci, sobretu-
dona economia poltica internacional. Lembramos que esse cientista
poltico italiano no chegou a produzir umtratado terico integrado:
ao contrrio, sua obra capital, Cadernos do Crcere (2000), uma
coletnea de artigos escritos enquanto esteve encarcerado pelo regi-
me de Mussolini nas dcadas iniciais do sculo XX.
263
Nesta seo, examinarei algumas das idias centrais do pensamento
gramsciano para, emseguida, observar a sua transposio para as re-
laes internacionais. Observa-se, novamente, o fruto do esforo de
Robert Cox (1995b), embora outros autores tambm nos sirvam de
referncia (Gill, 1993; 1998; Jardim, 2002).
Gramsci considerado por muitos o maior terico neomarxista. Sua
preocupao fundamental resume-se emcompreender as deficinci-
as nas previses que Marx havia feito acerca da expanso das expe-
rincias revolucionrias socialistas, particularmente nas sociedades
capitalistas mais avanadas. Nissoh umparalelocoma primeira ge-
rao da Escola de Frankfurt. Enquanto os frankfurtianos identifica-
rama influncia da cultura, a burocracia, a natureza doautoritarismo,
a questo da razo e da racionalidade e discusses epistemolgicas
para explicar ofracassonoalastramentodosocialismo, Gramsci bus-
cou elucidar a influncia da hegemonia nesse fenmeno. Todos tra-
balharam uma temtica claramente situada na superestrutura.
H que se ter em mente que o conceito de hegemonia de Gramsci
(2000) guarda pouca semelhana com o termo usado habitualmente
nas Relaes Internacionais e com o conceito derivado do realismo.
Para realistas, trata-se do Estado dominante no sistema internacio-
nal, ou do Estado mais forte em uma regio especfica. Gramsci
(idem) buscou alargar esse entendimento emdecorrncia de seu con-
ceito mais amplo de poder.
O desenvolvimento do conceito gramsciano de hegemonia apresen-
ta-se como uma discusso produtiva. A noo de hegemonia como
uma ordempoltica relativamente incontestada, e habitualmente acei-
ta de maneira passiva, isto , uma combinao da coero e do con-
sentimento, abre mltiplas possibilidades de reinterpretao da rea-
lidade internacional
9
. A hegemonia, exercida por foras sociais que
detm o controle do Estado, tem por finalidade a produo do con-
sentimento nas demais. Gramsci (idem) entendeu que os valores mo-
o
2, jul/dez 2005
rais, polticos e culturais do grupo dominante so dissipados por
meio das instituies da sociedade civil, obtendo o status de signifi-
cados intersubjetivos compartilhados, da a noode consentimento.
As ideologias dominantes proliferam-se de tal maneira que passam
qualidade de senso comum.
O sentido do termo sociedade civil aqui empregado diz respeito
rede de instituies e prticas da sociedade que gozamde relativa au-
tonomia doEstado, por meiodas quais grupos e indivduos se organi-
zam, representam-se e expressam-se.
Dessa forma, as possibilidades de mudana surgemda noo de blo-
co histrico, ou seja, as relaes entre a base material (in-
fra-estrutura) e as prticas poltico-ideolgicas que sustentam uma
certa ordem. A transformao somente emergir se a hegemonia for
contestada. Olcus para tal seria a sociedade civil, uma vez que inici-
ativas contra-hegemnicas devemdesafiar a hegemonia a fimde que
surja um bloco histrico alternativo.
Outra implicao dessas premissas impe que, se a perpetuao da
dominao da classe governante ocorre por meio da hegemonia, a
transformao s poder advir se a hegemonia for contestada. Isso
compreende uma luta contra a ordemprevalecente no cerne da socie-
dade civil, compreende uma contra-hegemonia, embusca de umblo-
co histrico alternativo
10
. A fim de transcender determinada ordem,
h que se ter emmente que na contra-hegemonia, a legitimidade pol-
tica e a mudana histrica representam estruturas historicamente li-
mitadas.
Nesse ponto, convmafirmar que uma transposioda teoria poltica
de Gramsci acerca da poltica domstica italiana nas dcadas de 1920
e 1930 para a esfera internacional ou para a poltica mundial no ta-
refa das mais fceis, nempode ser feita de maneira direta. Emque pe-
semessas dificuldades, os autores dessa corrente tmobtido umxi-
to surpreendente, constatado a seguir.
265
Podemos creditar tambm a Robert Cox o mrito de ter introduzido
Gramsci no estudo da poltica mundial, em uma abordagem que
compreende o desenvolvimento de uma estrutura alternativa para a
anlise dessa. Percebemos uma significativa influncia do gramscia-
nismo no desenvolvimento do seu entendimento terico sobre as or-
dens mundiais, que se apropriam das fontes de estabilidade de um
dado sistema, bem como da dinmica dos processos de transforma-
o. Para tal, Cox (1995b) defende que a hegemonia um conceito
to central para explicar a manuteno da estabilidade e continuida-
de no domnio internacional quanto para o nvel domstico. Sucessi-
vos Estados dominantes tm criado e moldado ordens mundiais da
forma mais conveniente aos seus interesses, graas s suas capacida-
des de coero, bem como ao consentimento generalizado provoca-
do, mesmo entre aqueles que no (ou pouco) se beneficiam.
Cox (idem) procura entender as ordens mundiais como estruturas
histricas compostas por trs categorias de foras: capacidades ma-
teriais, idias e instituies. As capacidades materiais dizemrespeito
esfera econmica da estrutura social. Comotal, incluemopotencial
tecnolgico e organizacional; portanto, denotam no somente como
qualquer sociedade se reproduz emsua base material, mas tambma
maneira como essa reproduo planejada, antecipada.
A esfera ideolgica subdivide-se em duas partes. Por um lado, en-
contramos o conceito de significados intersubjetivos, que afetam a
conservao de hbitos e subsidiamexpectativas quanto ao compor-
tamento social. Cox (idem) afirma que Estados so exemplos notri-
os na poltica mundial, uma vez que representamformas generaliza-
das de comunidade poltica. Por outro lado, encontramos as imagens
coletivas da ordemsocial. Emsua essncia, constituemjuzos diver-
sos sobre os significados de justia e dos bens pblicos, sobre a legiti-
midade das relaes de poder presentemente cultivadas. Ochoque de
posies adversrias representa a possibilidade da mudana, o po-
tencial para a produo de uma ordemalternativa. Enquanto signifi-
o
2, jul/dez 2005
cados intersubjetivos tendem a ser largamente generalizados em
dado contexto histrico, as imagens coletivas so significativamente
mais numerosas e divergentes.
As instituies so fundamentais. Segundo Cox (idem), desempe-
nhamfuno vital na estabilizao e perpetuao de uma ordempar-
ticular. Originalmente, tendem a reforar as relaes de poder esta-
belecidas, cultivando imagens coletivas compatveis. Contudo, no
decorrer do tempo, imagens coletivas rivais ou at instituies con-
correntes podemser criadas e lanadas. As instituies refletem, por
conseguinte, uma combinao especfica de idias e poder material,
entretanto, podemtambmtranscender a ordemoriginal e influenci-
ar o desenvolvimento de novas idias e capacidades materiais.
Essa posio se clarifica quando se aplicamas estruturas histricas a
trs nveis: formas de Estado, foras sociais e ordens mundiais. Exa-
minemos as implicaes conseqentes. A interao dos trs nveis
probe qualquer hierarquia determinada a priori das relaes. Alm
do mais, cada nvel o resultado da luta entre estruturas rivais.
O nvel inicial abrange os complexos Estado/sociedade. Chama-se
ateno para as formas e estruturas de Estado que sociedades espec-
ficas desenvolvem. A historicidade da forma de qualquer Estado
uma derivao da configurao particular das capacidades materiais,
idias e instituies, que especfica de umcomplexo Estado/socie-
dade.
A organizao da produo, em especial das foras sociais partici-
pantes, constitui o segundo nvel. medida que evolui a produo,
observamos transformaes expressas na gnese, no fortalecimento
ou no declnio de foras sociais especficas. Com a forma ainda do-
minante de um capitalismo hiperliberal, em uma escala global, as
foras sociais associadas economia real emcontraposio aos mer-
cados financeiros (como sindicatos) tm sido enfraquecidas, em fa-
vor do fortalecimento de investidores privados, por exemplo.
267
Por fim, o terceiro nvel representado pelas ordens mundiais. Estas
seriam a constituio precisa de foras que, em seqncia, determi-
nam a maneira como os Estados interagem. Cada contexto histrico
produzir uma configurao especfica das foras sociais, dos Esta-
dos, e da inter-relao entre eles que repercutir como uma ordem
mundial particular. Attulo de exemplo, temhavido bastante discus-
so acerca de uma nova ordem mundial inaugurada pela resposta de
George W. Bush aos ataques de 11 de setembro de 2001, emrefern-
cia clara ao princpio da ao preventiva (Poltica Externa, 2002). O
impacto gerado pela propagao desse conceito desencadeou a pers-
pectiva de uma mudana fundamental nos padres atualmente acei-
tveis de conduta entre Estados.
Entre os trs nveis, no entanto, no encontramos uma relao unili-
near. Foras sociais transnacionais tm influenciado Estados por
meio da estrutura mundial, conforme evidenciado pelos reflexos do
capitalismo expansivo do sculo XIX sobre o desenvolvimento de
estruturas de Estado no centro e na periferia. Aconformao conjun-
tural das ordens mundiais capaz de exercer influncia sobre as for-
mas que assumem os Estados. Em resposta sensao de ameaa
existncia de umEstado sovitico, marcado por uma ordemmundial
hostil, surgiu o stalinismo. J o complexo industrial-militar dos pa-
ses centrais justificou sua ingerncia sobre os demais, apoiado sobre
um quadro conflituoso da ordem mundial de ento. Este quadro se
configurou nos pases perifricos com a existncia de um militaris-
morepressivo, sustentadopeloapoioexternodoimperialismo, assim
como por uma peculiar conjuno de foras sociais internas nesses
pases. Formas de Estado tambmafetamo desenvolvimento de for-
as sociais pelos tipos de dominao que exercem, por exemplo,
avanando os interesses de uma classe, s expensas dos interesses de
outra.
Consideradas emseparado, foras sociais, formas de Estadoe ordens
mundiais podem preliminarmente ser representadas como configu-
o
2, jul/dez 2005
raes especficas de capacidades materiais, idias e instituies.
Consideradas conjuntamente e, portanto, em direo a uma repre-
sentao mais completa do processo histrico, cada uma conter as
demais, assim como ser objeto da transformao destas.
No restam dvidas de que o pensamento gramsciano em Relaes
Internacionais encontrou terreno frtil para se reproduzir. Nota-se
que a inspirao marxista dessa abordagem facilita a penetrao de
tais idias especialmente nos domnios da economia poltica interna-
cional. No se deve cometer o equvoco, contudo, de crer na restrio
do alcance de Gramsci nas Relaes Internacionais a questes clara-
mente econmicas
11
.
Teoria Crtica Internacional
A teoria crtica internacional representa uma derivao do pensa-
mento coxiano. Seu expoente cardeal, Andrew Linklater, tem sua
trajetria acadmica marcada por uma sintonia inicial com as idias
de Cox e uma marcante evoluo rumo a uma temtica alternativa.
Para Devetak (1995), a tarefa da teoria crtica internacional, conso-
ante Linklater (1996), seria fornecer uma teoria social da poltica
mundial. Trata-se do alargamento do escopo tradicional das Rela-
es Internacionais, no mais limitado por obsesses estatocntri-
cas. Emcomunho comas preocupaes atinentes transformao
da realidade social e poltica, essa corrente deve muito s tentativas
de reconstruo do materialismo histrico, emparticular ao trabalho
de Jrgen Habermas.
Encontramos, novamente, paralelos como intuito gramsciano de bus-
car compreender melhor o papel que idias, valores, ideologias, isto ,
a superestrutura, desempenham na construo e manuteno das es-
truturas sociais e polticas. A crtica intrnseca remete-nos a uma so-
brevalorizao da dimenso material e das foras de produo. Marx
269
tendeu a imaginar a relao entre infra-estrutura e superestrutura de
maneira automtica, ao passo que Habermas (1993) procura entender
a relevncia das estruturas normativas, chegando a sugerir que a lti-
ma se sobrepe primeira. Devetak (1995) decifra a questo como
uma mudana paradigmtica, do paradigma da produo e conscin-
cia emdireo ao paradigma da linguagem. Subjaz transformao o
esforo de diferenciar entre formas de racionalidade e o de compreen-
der a racionalidade comunicativa (ou agir comunicativo), tendo em
vista as formas da razo moral-prtica na vida social.
Habermas (1993) prope que o conhecimento guarda relao com a
idia de interesses. Ointeresse tcnico procura entender e controlar o
meio ambiente; o interesse prtico guarda relao com entender ou-
tros sujeitos; e o interesse emancipatrio busca a mudana. Sua teo-
ria da ao comunicativa uma tentativa de combinar interesses pr-
ticos e emancipatrios.
Para Habermas, a razo no existe dentro do indivduo isolado. Ela
requer o dilogo. Ele refora a noo do sujeito como entidade racio-
nal, mas condiciona osurgimentoda racionalidade a umquadro, uma
comunidade. H normas constitutivas para o entendimento comuni-
cativoque devemser acatadas pelos sujeitos para surgir uma situao
de discurso ideal.
Essa situao requer uma certa dose de tolerncia no dilogo. Todos
os participantes devemter oportunidades iguais de participar. Devem
exercer o direito de afirmar, defender ou questionar qualquer posio
normativa. Essa interao no deve ser impedida por papis ativos ou
diferenas de status. Alm disso, os participantes devem se inspirar
no desejo de atingir umconsenso sobre a verdade das afirmaes e a
validade das normas. Habermas no afirma prover uma prescrio
para dilemas ticos. O agir comunicativo mais um procedimento,
em que a validao ocorre por meio de um processo de dilogo.
o
2, jul/dez 2005
A Linklater (1998) devemos o reconhecimento de ter introduzido e
avanado as idias de Habermas nas Relaes Internacionais
12
. Seus
esforos esto emsintonia coma defesa da noo de que a emancipa-
o no domnio internacional deva ser apreciada na forma da expan-
so das barreiras morais entre comunidades polticas. A emancipa-
o constitui a perda de significado moral e tico das fronteiras dos
Estados. O foco passa a ser as mltiplas formas de incluso e exclu-
so promovidas pela poltica mundial, dentre as quais se destaca o
Estado enquanto comunidade moral. Linklater (idem) defende o uni-
versalismo moral sem excluso.
Esta pode ser compreendida de duas formas. Uma se refere quilo de
que se tenta evadir-se (participao, recursos) intencionalmente (dis-
criminao visvel) ou por meio das estruturas de poder ocultas,
como os discursos que negam, escondemou marginalizama diferen-
a. Outro sentido entende excluso como simplesmente o oposto da
incluso.
Segundo Linklater, umrelato compreensivo sobre a poltica mundial
requer a anlise e mltiplas formas de excluso. Oautor defende que
a excluso decorre de ns designarmos relevncia moral a certas bar-
reiras entre pessoas (tais como fronteiras nacionais, de gnero, de
raa, de classe etc.).
Atarefa que temos adiante (1) normativo-filosfica refletir sobre
os critrios que determinam a legitimidade dos modos de incluso e
excluso ; (2) histrico-sociolgica examinar as origens, a repro-
duo e potencial transformao das barreiras morais ; e (3) poltica
almejar atingir umequilbriojustoentre ouniversal e oparticular.
O argumento de Linklater (idem) amplo e complexo, e no poder
ser adequadamente resumido aqui. Est centrado no conceito de co-
munidade, revendo a separao entre as posies comunitarista e
cosmopolitista
13
e a natureza das barreiras moralmente relevantes de
incluso e excluso da comunidade.
271
Sua idia de comunidade poltica adota a forma de uma comunidade
dialgica: todos esto convidados a participar e qualquer posio
moral est propensa ao questionamento. J que todos tm voz, e as
regras dizem respeito somente ao procedimento e no ao contedo
do dilogo, essa seria a forma mais adequada de determinar os me-
lhores arranjos para a ordemsocial e de evitar a excluso enquanto se
celebra a diferena. Odilogo, dessa forma, expressa umvalor por si
s, e seuobjetivo estabelecer oconsenso. Est claroque estamos di-
ante de uma noohabermasiana de dilogooude tica dodiscurso.
Linklater (1998) acredita que o problema no universalismo emsi,
mas as verses em que se supe que a razo individual possa desco-
brir um ponto de vista arquimediano que transcende as distores e
limitaes do tempo e do espao. possvel uma moralidade reflexi-
va que reconhece (1) que a construo da identidade requer que se
evite a representao negativa dos outros e (2) que o direito autode-
terminao comunitria h de ser exercido de maneiras que aceite o
princpio moral cosmopolita segundo o qual legtimo que estrangei-
ros tambm reivindiquem bem-estar. A universalidade passa a ter a
forma de responsabilidade de engajamento com outros indivduos
(independente de suas caractersticas raciais ou nacionais) em um
dilogo aberto sobre assuntos que comprometem seu bem-estar. A
questo para Linklater (idem), portanto, no que a excluso deixas-
se de existir, mas que, por meio do dilogo, a comunidade decidiria
sobre como e quemexcluir ou incluir, por dar uma voz a todos. Aex-
clusonoseria injusta, mas legitimada. Adiante, comunidades di-
algicas assim concebidas seriam, por definio, sempre abertas e
dispostas expanso para incluir mais estrangeiros, e de fato seria
sua responsabilidade inclu-los, sempre que envolvesse o bem-estar
desses. Isso implicaria que as fronteiras no seriamfixas porque no
mais teriam relevncia moral, visto que a priori no haveria razo
para excluir ningum.
O aspecto complicado do esforo admirvel de Linklater (idem) a
tentativa de reconciliar a celebrao da diferena com um projeto
o
2, jul/dez 2005
universalista. Ele escreve abertamente a partir de uma perspectiva li-
beral-democrtica kantiana-hegeliana, o que gera srios problemas
em sua argumentao. Acreditamos que essas dificuldades tornam
suas idias no final das contas incapazes de realizar sua tarefa. Sem
nos referirmos a todas as crticas a Linklater (seu vis Unio Euro-
pia e a ausncia de indicaes quanto institucionalizao dos ar-
ranjos polticos ps-westfaliano), alguns problemas so relevantes
nossa argumentao.
Primeiro, a dimenso do poder a noo de comunidade dialgica
levanta questes dotipo: e se nohouver consensodentroda comuni-
dade? Quem ter a autoridade de arbitrar a deciso a ser tomada?
Quemdefinir as regras do jogo? Parece que a comunidade dialgica
de Linklater (idem) est aberta apenas queles que aceitamas regras
do jogo. Que todos iro aceit-las uma questo parte. Sua viso
procedimental sobre a tica obscurece as relaes de poder existen-
tes entre os participantes. Como seria uma esfera pblica aberta, li-
vre, no-manipulada? Como seria o acesso? Seria possvel?
Emsegundolugar, a visohabermasiana de Linklater (idem) parte do
pressuposto de que as metas e valores das pessoas no seriamfunda-
mentalmente incompatveis, emoutras palavras, que somos todos es-
sencialmente iguais, na verdade. Essa uma viso particularmente
liberal. Considera, tambm, o indivduo pr-social, abstrado de to-
dos os outros aspectos, como a cultura. No entanto, a cultura no
pode ser usada comovestimenta, a ser descartada a qualquer momen-
to. Nossos discursos (raciocnio, linguagem) so eles prprios cultu-
ralmente situados e constitudos assim como os de Linklater
(idem).
Anlise
Fica evidente que no se deve menosprezar a fora do impacto que
tericos crticos causaram nas Relaes Internacionais, estenden-
do-se economia poltica internacional. Essa repercusso, como vi-
273
mos, fundamenta-se sobre uma viso inovadora das discusses epis-
temolgicas no mbito das Relaes Internacionais. Contudo, houve
quemrecebeu a teoria crtica e sua vertente neogramsciana comme-
nos entusiasmo. Se no, vejamos os argumentos.
Um dos traos que mereceu censura diz respeito ao pessimismo que
tericos crticos, em geral, tm demonstrado no que diz respeito aos
agentes da transformao social pretendida, particularmente quando
se trata de organizaes no-governamentais (ONGs) e intergover-
namentais (OIGs).
De maneira semelhante, h crticas imbudas de excesso de otimis-
mo, ou de utopia, quanto mudana estrutural to preconizada.
Observamos um curioso paradoxo no que se refere ao Estado. H
desde aqueles que consideram os tericos crticos por demais obce-
cados pelos Estados, o que constitui o j citado estadocentrismo,
at aqueles que diagnosticam a ausncia de uma ateno apropriada
ao Estado.
Otema da globalizao trouxe tona as contribuies singulares dos
neogramscianos para a economia poltica internacional. Nesse caso,
trata-se da crtica quanto despersonalizao dos fenmenos. Tais
autores preferem enxerg-la como um processo conduzido por al-
guns Estados.
Em suas discusses, autores contemporneos descendentes das tra-
dies marxistas, principalmente aqueles que tm devotado ateno
s problemticas da identidade, aliados aos antroplogos, quei-
xam-se da subestimao das foras culturais, emfavor de umreduci-
onismo fundado sobre a produo, sobre o materialismo.
O neogramscianismo
14
pressupe que haja uma verdadeira cons-
cincia, ou interesses objetivamente identificveis. Este postulado
se encontra presente at mesmo na diviso epistemolgica da teoria
o
2, jul/dez 2005
crtica, ao assegurar que no possvel conhecer a realidade a no ser
por um conjunto especfico de valores. Segundo Griffiths (2004), a
eleio da emancipao enquanto valor supremo acaba exigindo
uma verdadeira conscientizao semque indivduos estejamcons-
cientes da opresso, no podero ser emancipados. No seria tarefa
singela, tampouco aberta s interpretaes subjetivas, ao relativis-
mo, revelar as foras sociais e materiais que evitam que indivduos
alcancem seus interesses reais. Ainda consoante Griffiths (idem),
essa posio assevera uma identificao da teoria crtica como posi-
tivismoepistemolgico, posioesta que diverge dorefletivismoco-
mumente identificado por outros autores na teoria crtica.
Concluso
Como reflexes finais, convm ressaltar o xito obtido pela teoria
crtica, em suas diversas abordagens aqui apresentadas.
Preliminarmente, cabe rememorar os impactos profundos sobre as
discusses tericas emRelaes Internacionais que podemser iden-
tificados como tendo origem nas indagaes apresentadas por Ro-
bert Cox (1995a; 1995b; 2000). Esse ponto no deve ser menospre-
zado. Se hoje h um vibrante debate metaterico, para o regozijo de
alguns e tristeza de outros, isso se deve emgrande parte aos tericos
crticos e s perspectivas tericas que se aproveitaram das questes
propostas. Entendemos que a teoria crtica representa uma guinada
importante, em uma nova direo, diante da encruzilhada em que se
encontrava o campo de estudos no incio dos anos 1980.
Outra implicao observada remonta diversificao do escopo te-
rico das Relaes Internacionais, que expandiu significativamente
seus horizontes, conduzindo tal escopo rumo a novas conceituaes
dos fenmenos da poltica mundial. Expuseram-se as limitaes
epistemolgicas das tradies de pensamento convencionais das Re-
laes Internacionais. Diversas abordagens mais recentes podem,
275
por conseguinte, ter suas origens identificadas na teoria crtica, como
a teoria normativa, o ps-modernismo, algumas correntes do femi-
nismo, o construtivismo, e da por diante.
H outros pontos importantes a seremressaltados nessa anlise sobre
as realizaes da teoria crtica. Linklater (1996) aponta-nos quatro
principais. Uma se atmaos desafios impostos aopositivismoepiste-
molgico(racionalismo), uma vez que para a teoria crtica oconheci-
mento no surge do engajamento neutro do sujeito comuma realida-
de objetiva; ao contrrio, reflete propsitos e interesses sociais pree-
xistentes.
Asegunda grande realizao seria a contestao da posio segundo
a qual as estruturas sociais atuais so imutveis, j que essa noo
sustenta as iniqidades estruturais de poder e riqueza que so por
princpio alterveis. A preocupao recorrente com a emancipao
nas diversas correntes vistas aqui se sustenta sobre uma concepo
que deve apreciar a possibilidade de transformao da ordemsocial,
a despeito daquela posio epistemolgica que defende uma posio
muito mais contemplativa.
inegvel, por outro lado, a influncia do marxismo sobre a teoria
crtica. Esta representa uma tentativa de superao de debilidades
inerentes quela ao rejeitar que a luta de classes a forma fundamen-
tal de excluso social, e que a produo o determinante fundamen-
tal da sociedade e da histria.
As vertentes mais recentes, particularmente o que chamamos de teo-
ria crtica internacional, julgamarranjos sociais pela sua capacidade
de abraar dilogos abertos com todos e visualizar novas formas de
comunidade poltica que rejeitam a excluso injustificada. Essa a
quarta grande realizaoda teoria crtica segundoLinklater (1998).
Por fim, cabe afirmar que, consoante onossoentendimento, noesta-
mos diante de abordagens que podero ser nitidamente classificadas
o
2, jul/dez 2005
dentro da epistemologia ps-positivista. Aqui h um largo e (panta-
noso) terreno para debate. Pelo que entendemos, a teoria crtica pode
ser acusada consistentemente de carregar caractersticas hbridas
15
.
Se, por umlado, responsvel pela incorporao do refletivismo, da
incerteza sobre o alcance da racionalidade, por outro, a teoria crtica
no leva essa inteno adiante. Afinal, se teorias servema algume a
algum propsito, como sustentar a defesa pela emancipao? Se h
uma posio normativa da teoria crtica rejeitando a ordem social
atual, como pode afirmar que a ordem almejada seria melhor? A
tarefa caber ao ps-modernismo em Relaes Internacionais, ver-
tente essa que produzir uma censura consistente sobre os limites au-
to-impostos da teoria crtica.
Notas
1. Essa proposio particularmente verdadeira nas academias europias,
principalmente na britnica, e encontra-se respaldada em Burchill e Linklater
(1996) e Smithe Booth(1996). Na academia brasileira das Relaes Internacio-
nais, h que se registrar o louvvel esforo de Rocha (2002).
2. Trata-se de umepisdio relatado por Tucdides (2002) emque a dominado-
ra Atenas pretendia tomar a pequena ilha de Melos, suscitando uma discusso
entre ambas as cidades acerca do poder versus a moralidade nas relaes entre
comunidades polticas.
3. Seguramente um dos artigos mais citados em textos desde sua publicao
em 1981. O artigo mais conhecido por ser encontrado em Keohane (1986).
4. Para umexmio relato da proximidade (quase promscua) entre as discipli-
nas cientficas e o Estado, sua gnese e sua institucionalizao, ver Wallerstein
(1996), sobretudo o captulo primeiro.
5. Como tantas outras questes, tambm motivo de debate nesse campo de
estudo. Para os britnicos, deu-se coma criao da cadeira WoodrowWilson na
Universidade de Gales em Aberystwyth, no curso de Direito Internacional, em
1919.
277
6. Raymond Aron curiosamente fica s margens dessa caracterizao. Isso,
contudo, no invalida a proposio. No se trata de estabelecer uma lei univer-
sal. Podemos expandir a proposio para incluir Estados-nao centrais, mas
nohegemnicos, semprejuzopara a validade da proposio(Griffiths, 2004).
7. Aqui, a tentativa de encontrar falhas torna-se mais custosa. No sentido estri-
tododependentismo, noparece haver significativa contribuiode autores que
no fossem de pases no-centrais: Teotnio dos Santos, Celso Furtado, Raul
Prebisch, Caio Prado Jr., Fernando Henrique Cardoso, Enzo Faletto, Andr
Gunder Frank, SaidAmin, Giovanni Arrighi todos tiveramseus nomes associ-
ados a essa corrente (Silva, 2002).
8. Traduo minha.
9. Maquiavel j o sugeriu coma analogia ao centauro (metade homem, meta-
de fera).
10. Para Craig Murphy (1990:25-46), isso no tem acontecido. Pelo contr-
rio, haveria um bloco histrico conservando a dominncia em escala global,
possivelmente composta por uma classe dirigente atlntica outrilateral, por
classes subordinadas no interior de Estados industrializados e por classes diri-
gentes nos pases em desenvolvimento. Em outro trabalho, Murphy (1994) ex-
plora as repercusses da escolha de uma anlise gramsciana sobre o tema da or-
ganizao e governabilidade internacionais, apontando a influncia de idias e
valores consolidados nas organizaes institucionais e internacionais, visando
o bom funcionamento da economia poltica global.
11. Serve como exemplo a aplicao do neogramscianismo na temtica da se-
gurana internacional (Lamazire, 1998).
12. O prprio Habermas (1993) tem dedicado ateno crescente ao universo
das relaes internacionais, fazendo-o, porm, a partir de uma perspectiva que
tende a empobrecer e restringir por demais o alcance de suas idias. A porta de
entrada de Habermas nos domnios da poltica internacional temsidoa nooda
construo de consensos por meio da firmao de tratados e convenes entre
Estados.
13. Trata-se da diviso doutrinria dentro da chamada teoria normativa em
Relaes Internacionais. Ver Hoffman (1994) e Frost (1994).
14. O dilema remete inclusive noo de conscincia de classe marxiana.
Como verificar se essa conscincia se encontra presente?
15. H quem afirme que tal hibridismo compartilhado pelo construtivismo
social. Para umexame aprofundado da matria e suas implicaes para as Rela-
es Internacionais, ver novamente Rocha (2002).
o
2, jul/dez 2005
Referncias
Bibliogrficas
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Resumo
Teoria Crtica em Relaes
Internacionais
Este artigo tempor objetivo apresentar a tradio da teoria crtica emRela-
es Internacionais. Entende-se que haja uma lacuna nos debates tericos
com a reduzida ateno dedicada a essa tradio no Brasil. O revigora-
mento dos debates tericos contribui para o enfraquecimento das tradi-
es tericas convencionais. O papel da teoria crtica nessa tendncia
primordial. A teoria crtica da Escola de Frankfurt examinada como pre-
cursora filosfica e metaterica da teoria crtica em Relaes Internacio-
nais. Em seguida, as bases epistemolgicas dos desafios da teoria crtica
s teorias convencionais so apresentadas, com nfase especial dedicada
ao trabalho de Robert W. Cox. O pensamento neogramsciano inspecio-
nado luz da busca pela transformao social nas relaes internacionais.
A vertente da teoria crtica internacional vista como fonte de inspirao
para muitos autores que trabalhamcoma emancipao. Examina-se a pro-
duo de Andrew Linklater por representar a busca por transformao das
comunidades polticas por meio da expanso de suas fronteiras morais.
Em seguida, busca-se uma avaliao crtica dos impactos trazidos pela te-
oria crtica ao campo de estudos das Relaes Internacionais. Conclui-se
que a teoria crtica temmritos na guinada das discusses tericas emdire-
o a questionamentos ontolgicos e epistemolgicos, debate esse que
tem caracterizado esse campo de estudo nas ltimas dcadas, por meio da
exposio das limitaes conseqentes do domnio das teorias convencio-
281
nais. No obstante, a associao da teoria crtica ao ps-positivismo epis-
temolgico constitui atitude premeditada.
Palavras-chave: Teoria das Relaes Internacionais Teoria Crtica
Escola de Frankfurt Gramsci
Abstract
Critical Theory in International
Relations
This article aims to present Critical Theory in International Relations. It is
understood that there has been a lacuna in theoretical debates with little
attention paid to this tradition in Brazil. The current revival in theoretical
discussions contributes to the weakening of conventional theories. The role
of Critical Theory in this trend is fundamental. Frankfurt School Critical
Theory is examined as a philosophical and metatheoretical forerunner to its
International Relations counterpart. There follows the epistemological
bases for the challenges Critical Theory poses to conventional approaches,
with particular regard to the work of Robert W. Cox. Neo-Gramscian
thought is thus in the light of concerns for social transformation in
International Relations. The Critical International Theory perspective is
subsequently scrutinized as a source for emancipatory concerns of IR
scholars. The work of Andrew Linklater is presented due to the search for
the transformation of political communities by way of the expansion of
moral boundaries. Acritical assessment of the impacts of Critical Theory to
the field of International Relations is thus presented. This article concludes
that Critical Theory is largely accountable for the turn towards the
ontological and epistemological issues that have distinguished this field of
study within the last few decades, by exposing the consequential
shortcomings of the predominant conventional theoretical approaches.
However, Critical Theory is deliberately associated to post-positivist
epistemologies.
Key words: International Relations Theory Critical Theory Frankfurt
School Gramsci
o
2, jul/dez 2005
Introduo
Em 6 de abril de 1994, o avio que trazia os presidentes Juvenal
Habyarimana e Cyprien Ntaryamira, de Ruanda e Burundi respecti-
vamente, foi misteriosamente derrubado. As autoridades voltavam
de um encontro em Dar es Salaam (Tanznia) sobre a formao do
governo de transio em Ruanda. Os eventos imediatamente poste-
riores aodesastre foramprontamente classificados pela imprensa in-
ternacional, pelas Naes Unidas e pelas prprias partes emconflito
como umretorno guerra civil iniciada em1
o
de outubro de 1990. O
411
*Artigo recebido e aceito para publicao em outubro de 2005.
**Mestre emRelaes Internacionais pelo Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universida-
de Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio) e professora do IRI/PUC-Rio.
o
Alm do Ocidente,
alm do Estado e
muito alm da Moral:
Por uma Poltica
Eticamente
Responsvel em
Relao Diferena
O Caso Ruands*
Ana Cristina Arajo Alves**
episdio tambm relatado dessa forma pelas principais narrativas
acadmicas contemporneas sobre Ruanda
1
. Em retrospecto, sa-
be-se que simultaneamente guerra civil, ou como estopimda mes-
ma, um genocdio foi colocado em marcha, resultando em centenas
de milhares de mortes.
O genocdio ruands de 1994, alm de ofender profundamente a
conscincia da humanidade pelo carter, dimenso e velocidade das
atrocidades cometidas, tambm engendrou uma crise humanitria
regional de escala semprecedentes. Suas conseqncias no se limi-
taramao quase ummilho de vtimas diretas. Juntamente coma luta
entre a Frente Patritica Ruandesa (FPR) e as Foras Armadas Ruan-
desas (FAR), a violncia genocida forou a fuga de cerca de 250 mil
ruandeses para a Tanznia e de quase 2 milhes de ruandeses para
campos de refugiados no Zaire e na zona francesa protegida pela
Operao Turquesa (Jones, 1995:244; 2001:136-137)
2
.
O presente artigo tem por objetivo fazer uma anlise da deciso da
Organizao das Naes Unidas (ONU) tomada em 21 de abril de
1994 sobre o estabelecimento da Unamir
3
como resposta violncia
em Ruanda naquele momento. A nfase recai sobre a avaliao da
responsabilidade tica da organizao, luz da rearticulao radical
dos conceitos de tica, responsabilidade e subjetividade proposta por
Emmanuel Levinas (1999). Buscaremos as implicaes dessa deci-
so emtermos das conseqncias que ela permitiu a saber, o geno-
cdio ruands, o prolongamento da violncia possibilitado pela Ope-
rao Turquesa e a reorganizao do movimento genocida nos cam-
pos de refugiados. Nesse sentido, a deciso da ONUde retirar a maio-
ria de suas tropas do territrio ruands, deixando apenas 270 peace-
keepers comummandato limitado busca de umcessar-fogo entre o
governo interino ruands e a Frente Patritica Ruandesa, mesmo que
embasada e justificada pelos critrios de peacekeeping, no constituiu
uma atitude responsvel, tampouco tica.
Ana Cristina Arajo Alves
o
2, jul/dez 2005
Alm disso, trataremos de um outro aspecto, mais profundo, que
subjaz as condies permissivas dessas trgicas conseqncias: a do-
minao do princpio do Estado-territorial-soberano na imaginao
poltica contempornea. Nossoargumento de que as rijas fronteiras
entre dentro/fora, Estado/campode refugiados, domstico/internaci-
onal derivadas deste princpio impuseram tambm uma comparti-
mentalizao na seara da formulao de polticas para lidar com a
crise humanitria que se seguiu ao genocdio. Essa forma fragmenta-
da de lidar comumproblema complexo e multifacetado, por sua vez,
resultou empolticas que distorceramas prioridades, minarama efe-
tividade dos programas de assistncias e alienaram o novo governo
instalado (Khan, 2000:174). Destarte, o fracasso emRuanda diz res-
peitonoapenas premncia da necessidade da reaproximaoentre
tica e relaes internacionais, no sentido da formulao de polticas
eticamente responsveis emrelaoaoOutro. Esse triste eventotam-
bm demanda que se repensem as prprias fundaes da teorizao
em relaes internacionais, em termos de suas implicaes para a
prtica poltica.
Este artigose desenvolve emtornode dois grandes temas. Oprimeiro
diz respeito compreenso da ONUsobre a situao ruandesa aps a
invaso da FPR. Isso pode ser avaliado por meio do status e compe-
tncia atribudos Unamir, como descritos no mandato pelo qual a
misso foi instituda, bemcomo nas demais resolues da ONUe re-
latrios do secretrio-geral sobre o assunto. A forma como a ONU
identificou e classificou a situao ruandesa foi determinante para a
escolha das polticas sobre esse conflito. Apartir da, podemos fazer
uma considerao sobre as conseqncias da adoo de um tipo de
suposioemdetrimentode outros, inclusive emtermos da possibili-
dade de responsabilidade tica em relao alteridade.
O segundo tema refere-se s intervenes humanitrias iniciadas
aps o genocdio ruands. Na forma como foramimplementadas, es-
tas intervenes: (a) negligenciaramas vtimas do genocdio, (b) no
Alm do Ocidente, alm do Estado e muito
alm da Moral: Por uma Poltica Eticamente...
413
distinguiramentre gnocidaires e refugiados e (c) comisso permiti-
ram a reorganizao poltica e militar dos perpetradores do genoc-
dio. Nosso argumento de que essas conseqncias so reflexos do
princpio do Estado-territorial-soberano sobre o qual essas interven-
es foramconcebidas. Ao associar territrio e identidade, esse prin-
cpio converteu automaticamente todos os indivduos identificados
como tutsis em vencedores da guerra civil ruandesa e todos
aqueles identificados como htus refugiados em pases vizinhos em
perdedores, perseguidos e necessitados de socorro. O princpio
da territorialidade impediu que a ajuda humanitria pudesse ser tam-
bm dirigida aos tutsis sobreviventes do genocdio, por estarem sob
os auspcios do novo e falido governo ruands.
Para cumprir os objetivos traados, discutiremos emprimeirolugar o
arcabouo terico que nos permite lanar esse novo olhar sobre o
conflito e o genocdio ruands. Em seguida, procederemos anlise
da postura internacional em relao a Ruanda nos meses prvios ao
genocdio. Buscaremos inferir como a viso que a comunidade inter-
nacional tinha de Ruanda, somada aos critrios de peacekeeping, re-
sultaramna decisode 21de abril, bemcomonoestabelecimentodas
causas permissivas para o genocdio. Finalmente, apresentaremos
nossas concluses sobre o caso.
Ps-modernismo,
Ps-estruturalismo,
Responsabilidade,
Subjetividade e tica
Os objetivos acima delineados requerem o manuseio de dois arca-
bouos tericos que, primeira vista, podemparecer incompatveis:
a abordagem ps-moderna/ps-estruturalista em relaes internaci-
onais (RI) e a rearticulao radical entre tica, subjetividade e res-
ponsabilidade proposta por Emmanuel Levinas (1999). Por umlado,
o pensamento ps-moderno/ps-estruturalista diz respeito ao questi-
o
2, jul/dez 2005
onamento de qualquer fundao segura e universal como critrio
para julgar argumentos de verdade. Por outro, a proposta de Levinas
marcadamente normativa, trazendo em si, ou constituindo-se ela
mesma, umtipo ideal de relao Eu/Outro. Cabe, portanto, a essa se-
o apresentar ambos os arcabouos, evidenciando sua utilidade na
busca dos objetivos aqui propostos, almde demonstrar sua compa-
tibilidade e complementaridade.
Dentro da vasta e diversificada literatura ps-moderna/ps-estrutu-
ralista, destacam-se duas de suas contribuies correlatas mais rele-
vantes na seara deste artigo: o questionamento das fronteiras disci-
plinares e o conseqente desafio ao princpio do Estado-territorial-
soberano como definidor das relaes internacionais
4
. Segundo Rob
Walker (1993), o cerceamento da imaginao poltica contempor-
nea deriva do estabelecimento do princpio do Estado soberano
como marco e limite espao-temporal da comunidade poltica. O
Estado-territorial-soberano, criado como uma resoluo espa-
o-temporal historicamente especfica, foi convertido em uma cate-
goria ontolgica que informa os lugares possveis da poltica e, por
conseguinte, da tica. Nesse sentido, Walker (idem) afirma que as te-
orias modernas de RI podem(e devem) ser lidas como expresses de
uma compreenso historicamente especfica do carter e da localiza-
o da vida poltica.
Espacialmente, o princpio do Estado soberano fixa uma clara de-
marcao: a comunidade poltica s possvel dentro do Estado. As
relaes entre os Estados so consideradas necessariamente apolti-
cas e, portanto, aticas. A resoluo espacial permite um corol-
rio temporal. Dentro dos Estados, a comunidade poltica progride
historicamente. Entre eles, a ausncia de comunidade implica a im-
possibilidade de histria como uma teleologia progressiva, e assim
h possibilidade de mera recorrncia e repetio.
415
Essa compreensopermitiuque emergisse uma falsa dicotomia entre
teoria poltica e teoria internacional como reinos autnomos do co-
nhecimento. Consoante Steve Smith (1995:9-10), o principal objeti-
vo da disciplina de RI desde sua emergncia tem sido o de estabele-
cer-se como uma rea separada de conhecimento, por meio da cria-
o de uma teoria prpria de poltica internacional. Isso significa tra-
tar a arena internacional comose fosse umdomniodistintodas teori-
as poltica e social, sem falar dos debates filosficos e/ou morais. O
problema desse tipo de raciocnio que ele cria uma oposio entre
teoria poltica e teoria internacional, cuja conseqncia a apoliti-
zao das RI. Assim, as RI passama evitar questes de ordempolti-
ca, tais como comunidade poltica, obrigao, liberdade, autonomia,
entre outras. Como discursos sobre limites e perigos, sobre supostas
fronteiras da possibilidade poltica no espao e no tempo do Estado
moderno, as teorias de RI expressame afirmamos horizontes neces-
srios da imaginao poltica moderna (Walker, 1993:6).
Segundo Walker (idem), as profundas transformaes espao-tem-
porais contemporneas tmdemandado formas alternativas de prti-
cas polticas. Contudo, o autor afirma que alternativas convincentes
so difceis de ser encontradas devido ao profundo arraigamento do
princpio do Estado soberano no pensamento e na prtica moderna.
Ouseja, nossas compreenses das transformaes contemporneas e
das prticas polticas alternativas permanecempresas dentro dos ho-
rizontes discursivos que expressam as configuraes espao-tem-
porais de outra era. Nesse sentido, a contenda no sobre a presena
ouausncia doEstado, mas sobre at que pontooprincpiodoEstado
soberano oferece uma explicao plausvel das prticas polticas
contemporneas. Ouseja, oque est emdisputa no oEstado, mas o
complexo Estado-nao-autonomia como uma entidade reificada
fundamental para a vida internacional. Destarte, ocaminhoapontado
pelos autores ps-modernos para superar essa limitao restituir o
carter poltico s RI, consider-las como um aspecto integral da
teoria e prtica poltica.
o
2, jul/dez 2005
Isso possvel devido concepo alargada que a abordagem
ps-moderna/ps-estruturalista tem de prtica. De acordo com
Ashley (1989:279-280), qualquer e toda prtica uma prtica arbi-
trria de poder e , portanto, uma prtica poltica. Posto que as rela-
es humanas em todos os nveis envolvem uma pessoa tentando
controlar a conduta da outra, toda prtica social se d no contexto de
uma relao de poder. Assim, o poder no est aqui ou ali, mas em
todo lugar, de maneira que a poltica tambm est em todo lugar.
Dessa forma, possvel rechaar a compreenso de que o Estado-ter-
ritorial-soberano, convertido em uma categoria ontolgica, informa
os lugares possveis da poltica e, por conseguinte, da tica. Nossa
compreenso de poltica vai alm do Estado e se estende a todas as
reas sociais.
Nesse sentido, o ps-estruturalismo , por definio, uma perspecti-
va enfaticamente poltica. No entanto, recusa-se a privilegiar qual-
quer linha poltica. Seu discurso reconhece que todos os fundamen-
tos soigualmente arbitrrios, igualmente efeitos de tentativas de de-
cidir o indecidvel e igualmente sujeitos incessante disputa poltica
(idem:278-279). Dessa forma, o ps-estruturalismo no pretende
oferecer uma posio ou perspectiva alternativa porque no existe
fundao alternativa sobre a qual ele possa se estabelecer
(idem:278). por no privilegiar qualquer linha poltica que o
ps-estruturalismo oferece emancipao e liberao (Campbell e
George, 1990:280-281)
5
.
Assim, o ps-estruturalismo deve assumir sua feio poltica de for-
ma persistente e aberta emsua teoria. Deve compreender que a prti-
ca terica to inescapavelmente poltica quanto qualquer outra pr-
tica. Mesmo que no abertamente politizada, a prtica terica cons-
tri significado, atribui poder e fixa limites a modos socialmente re-
conhecidos de objetividade, subjetividade e conduta. ainda uma
prtica arbitrria de poder pela qual a proliferao do significado
disciplinada e a estrutura narrativa imposta histria (Ashley,
417
1989:282). Portanto, a reivindicao ps-estruturalista por integri-
dade terica depende de sua prontido em colocar em questo seu
prprio ponto de vista subjetivo, sua competncia para fazer teoria e
no ideologia.
Destarte, se por um lado a restituio do carter tico s relaes in-
ternacionais requer que nos orientemos por alguma concepode ti-
ca, por outro lado deve ficar claro que esse critrio apenas umentre
muitos, derivadode umpontode vista subjetivo, da necessria e ines-
capvel perspectiva da autora deste artigo emumtempo e espao po-
ltica e historicamente especficos. Assim, a leitura que ser feita do
papel da ONUno genocdio ruands ser balizada por mais ummar-
co: a inter-relao radical entre responsabilidade, subjetividade e ti-
ca, inserida emuma condio de alteridade infra-estrutural (Levi-
nas apud Campbell, 1994:460). Essa escolha tem duas implicaes
noque se refere aonossojuzode valor sobre as questes analisadas.
Emprimeiro lugar, entendemos que o Eu s existe mediante sua rela-
o de responsabilidade tica com o Outro. Nesse sentido, todas as
relaes e formas de subjetividade devemser pautadas e incessante-
mente questionadas pela responsabilidade tica. Levinas (1999) en-
tende que a origem do sujeito sua prpria sujeio ao Outro, uma
sujeio que precede conscincia, identidade e liberdade. No com-
pete ao sujeito decidir colocar-se nessa posio. Seu ser posto em
questo pela existncia prvia do Outro. Sujeitos so constitudos
por sua relao com o Outro, uma relao de interdependncia radi-
cal. Assim, na forma radical de Levinas repensar a tica e a responsa-
bilidade, h uma responsabilidade inescapvel que anterior pr-
pria conscincia do Eu e sua capacidade de comunicao
(idem:103).
Nesse contexto, a tica no mais independente da subjetividade,
como se fosse um conjunto de regras e regulamentos adotados por
umagente pr-dado, autnomo; ela se torna indispensvel aoprprio
o
2, jul/dez 2005
ser do sujeito. Dispensando a subjetividade idealizadora da ontolo-
gia, que reduz tudo a si, a subjetividade tica descentrada e se torna
umefeito da responsabilidade pelo Outro. Atica ento compreen-
dida emtermos da responsabilidade primria que firma nosso ser so-
bre a afirmao de nosso direito de ser emrelao ao Outro (Levinas
apud Campbell, 1994:460). Ohomemno pode ser autonomamente
livre at que assuma sua responsabilidade por outro homem. Parado-
xalmente, qua alienus estrangeiro e outro que o homem no
alienado. Nesse sentido, no possvel que o Eu opte por no fazer
parte de uma relao como Outro, dizendo no me diz respeito. A
responsabilidade pelo Outro uma no-escolha singular.
Emsegundo lugar, deve ficar claro que nossa proposta de apreciao
da diferena e da alteridade no implica uma aceitao imediata e
acrtica da diferena simplesmente enquanto diferena. Esta deve
passar pelo crivo da considerao de suas prticas emrelao ao Ou-
tro vis--vis a responsabilidade tica. Assimcomo mister combater
o fundamentalismo universalista que nega a alteridade e se dedica a
converter tudo mais emmesmice, opomo-nos abertamente absolu-
tizaoda diferena, isto, idia de que todas as diferenas soboas
e dignas de preservao simplesmente por serem diferenas. O res-
peito pela diferena nada tem a ver com indiferena, com
no-posicionamento, com no-questionamento (Bauman, 2003:74,
96). Orespeito pela diferena no deve ser despolitizado, muito pelo
contrrio. Oconflito e a contestao so aspectos inerentes ativida-
de poltica. Oque nodeve fazer parte dela soas formas violentas de
conflito e contestao. necessrio que a diferena seja abertamente
politizada, para que no incorramos no risco do totalitarismo. Assu-
mir umethos crtico significa no se deixar levar pela balela de que o
respeito se d na ausncia de relaes de poder, inescapveis a todas
as prticas sociais.
Emface das questes levantadas at ento, a pergunta a ser formula-
da : como um sujeito pode realizar suas prticas de au-
419
to-representao sem impor ao Outro uma condio de inferiorida-
de? a qualidade de inferioridade do Outro inerente hierarquiza-
o logocntrica
6
entre Eu e Outro que permite rotul-lo, reduzi-lo
aooutro-como-objeto, a umstatus de coisa, constituindouma rela-
o Eu-Isso em detrimento de uma relao Eu-Tu
7
(Levinas, 1999.
Ver tambm Warner, 1996). Desumanizar o outro o que sustenta
discursos e prticas de excluso e aniquilao. E, estritamente relaci-
onada qualidade da relao Eu/Outro, coloca-se a questo da res-
ponsabilidade tica: que tipos de relaoentre identidade (Eu) e dife-
rena (Outro) cumprem a promessa radical da responsabilidade ti-
ca?
Odesafio, portanto, escolher estratgias polticas que contestemre-
laes Eu-Isso emtermos da responsabilidade pr-original que essas
relaes diminuem. Segundo Campbell (1994), o modo como a rela-
o pr-original de Levinas pode ser transposta para umcontexto de
uma-a-muitos sem perder seu carter de interdependncia radical
viabilizado pela interveno da responsabilidade heternoma nos ar-
gumentos sobre liberdade autnoma. Para Campbell, essa possibili-
dade pode ser pensada por meio de Derrida (apud Campbell,
1994:468): A desconstruo , em si, uma resposta positiva a uma
alteridade que necessariamente a chama, coloca emquesto ou moti-
va. A desconstruo portanto uma vocao uma resposta a um
chamado.
Sobre as Modalidades de
Violncia e a
Responsabilidade que Elas
Requerem
A resoluo de conflitos, em primeiro lugar, depende da classifica-
o do problema, do que se trata aquilo como que estamos querendo
lidar. Diferentes tipos de violncia demandamdiferentes respostas e
medidas por parte de diferentes agentes responsveis. Essa seara evi-
o
2, jul/dez 2005
dencia umdos pontos discutidos acima: a relao entre prtica polti-
ca e teoria ou melhor, o carter inerentemente prtico da teoria.
Consoante Steve Smith (1996), nossa racionalizao do internacio-
nal em si constitutiva da prtica internacional. A teoria internacio-
nal a base de edificao da prtica internacional, no obstante o
grande hiato entre as questes levantadas pela teoria e a absoro
gradual dessas questes no debate poltico. Uma vez estabelecidas
como senso comum, as teorias tornam-se incrivelmente poderosas,
posto que delineiamno apenas o que pode ser conhecido, mas tam-
bm o que pode ser falado e sugerido. Em outras palavras, a teoria
no se limita a definir as possibilidades explicativas. Seu impacto na
prtica muito mais profundo, pois ao delimitar nossos horizontes
ticos e prticos as teorias nos informam sobre as possibilidades de
aohumana (idem:13). Assim, aodivorciar tica de poltica, a teoria
promove uma compreenso das prticas internacionais pautada em
uma razo isenta de preocupaes morais e ticas (Smith,
1995:2-3).
Nesse sentido, expor o carter contestvel dos pressupostos ontol-
gicos embutidos nas representaes sobre o conflito e o genocdio
ruands muito mais do que ummero exerccio terico: uma refle-
xo e incurso sobre a prtica. Esta seo versa sobre as implicaes
prticas da caracterizao ou nomenclatura conferida violncia em
Ruanda isto , as prticas discursivas de guerra civil e/ou geno-
cdio. Essa classificao diz respeito no somente ontologia da vi-
olncia, mas principalmente ao direcionamento de sua soluo. Por-
tanto, essa discusso visa a evidenciar como a compreenso sobre o
conflito ruands nos termos do princpio do Estado-territorial-sobe-
rano delineia no apenas o que pode ser conhecido, mas tambm o
que pode ser falado e sugerido. Destarte, o fio condutor desta seo
o argumento de que toda interpretao traz em si imperativos polti-
cos, ou seja, as representaes de umdado evento sugereme delimi-
tam as aes possveis em resposta a ele.
421
Conflitos armados ou no so parcialmente baseados em funda-
es intelectuais ou mapas mentais da histria. Segundo Catharine
Newbury (1998), que escreve sobre a regio dos Grandes Lagos, es-
sas fundaes ou mapas geram vises distintas e concorrentes do
passado, adotadas pelas partes para legitimar suas demandas. oque
a autora chama de poltica da histria (idem:7). Similarmente, Jean
Vansina (1998) afirma que as verses histricas dos conflitos exer-
cem um impacto imediato na situao presente, posto que as partes
envolvidas citam essas verses para sustentar suas posies. Elas
usam pores da historiografia escrita por autores respeitados para
derivar novas i nt erpret aes de fat os supost ament e
bem-estabelecidos, reforando mitos polticos ubquos e justifican-
do assimsuas aes (idem:37, 39). No obstante as intenes de seus
autores, as narrativas histricas podemser alimentadoras dos confli-
tos, sendo portanto constitutivas da realidade.
No que concerne sociedade ruandesa, ampla a literatura sobre
como as histrias e mitos sobre a cultura e o povo ruands moldaram
as relaes que constituramas identidades tutsis e htus, refugiados,
rebeldes e governo, liberais e conservadores em Ruanda (ver New-
bury, 1998; Newbury, 1997; Vansina, 1998; Malkki, 1995). No en-
tanto, a forma como a cultura constitui as identidades dos atores
freqentemente negligenciada quando se trata da temtica da inter-
veno, especialmente da interveno humanitria. Via de regra, o
interventor apresentado como uma presena acabada, uma identi-
dade estvel e que, por estes predicados, habilitado a prescrever e
implementar medidas destinadas a reordenar umconjunto complexo
de relaes sociais e polticas. Supe-se que o interventor possa ser
neutro, apoltico e possuir um conhecimento objetivo da situao.
Contudo, tambmos interventores tmuma perspectiva, contingente
no tempo e no espao, que diz respeito ao que existe, ao seu status em
relaoaoque existe, e s formas de aoque esse status requer e per-
mite. esse ponto de vista subjetivo que define como, quando e por
o
2, jul/dez 2005
que atores que se intitulamexternos podeme/ou devemintervir no
que eles compreendem ser essencialmente um problema domsti-
co. Nesse sentido, o discurso cantado em prosa e verso sobre os
princpios de neutralidade, imparcialidade e consenso no nos deve
deixar a impresso de que interventores descansam sobre um ponto
arquimediano a partir do qual possvel aferir a verdade. preciso
ento pensar a relao entre ruandeses e atores externos como sendo,
entre outras, uma relao de poder entre atores que existemindepen-
dentemente, mas que tmsuas identidades reproduzidas no curso de
sua interao.
Portanto, necessrio considerar as histrias sobre Ruanda como
parte do conhecimento socialmente compartilhado entre ruandeses e
interventores e, nesse sentido, como algo que exerce uma influncia
sobre as prticas desses atores emrelao ao outro e a eles mesmos.
Assim, os mapas mentais sobre Ruanda que informaram as prticas
de ruandeses e atores externos foram determinantes para o desfecho
do conflito e do genocdio ruands. As suposies ontolgicas a res-
peito do povo e da poltica em Ruanda fundamentaram a compreen-
sointersubjetiva sobre ocarter doconflito, que por sua vez influen-
ciou a compreenso da ONUsobre sua identidade e seu papel emre-
lao aos ruandeses. Esse conjunto de concepes, juntamente com
os critrios da ONUsobre interveno e peacekeeping, excluiu auto-
maticamente representaes alternativas do evento e limitou o leque
de aes cabveis.
Definir a violncia ruandesa como um caso de guerra civil, limpeza
tnica ou genocdio diz respeito no somente s medidas apropriadas
para sua soluo, mas envolve tambm a questo da responsabilida-
de e da urgncia para a ao. Uma das verses correntes sobre o tema
afirma que os Estados Unidos e as Naes Unidas teriamdeliberada-
mente se recusado a admitir que umgenocdio estivesse emmarcha,
a fim de evitar responsabilidades e custos humanos e materiais
(Des Forges, 1999; Des Forges e Kuperman, 2000; Uvin,
423
2001:88-90). Semnegar essa possibilidade, acreditamos que a reso-
luo912doConselhode Segurana da ONU, de 21de abril de 1994,
vai muito almde umcaso emque se teria optado por definir a situa-
oruandesa da forma mais conveniente. Aquestodiz respeitotam-
bm, e principalmente, estrutura poder-saber dominante (Foucault,
2004) e ao regime de verdade que ela constitui. Aquesto passa a ser
ento at que ponto os tomadores de deciso e oficiais da ONUreal-
mente acreditavamna lisura e legitimidade do que estavamfazendo.
Devemos considerar o quanto as suposies ontolgicas atribudas a
Ruanda esto arraigadas no pensamento das partes envolvidas (ex-
ternas e domsticas) de forma a inibir outras representaes.
Aforma como a histria do genocdio de 1994 foi reproduzida influ-
enciou grandemente as respostas dadas ao evento pelos atores envol-
vidos (domsticos e externos). Aconcepo divulgada pelo governo
interinoruands, propalada por grande parte da mdia internacional e
aceita pelas Naes Unidas era de que a violncia em Ruanda era
uma guerra civil decorrente de dios tnicos primordiais
8
. Por
mais trgicoque fosse, havia muitopoucoque a comunidade interna-
cional pudesse fazer quando grupos tnicos estavamdeterminados a
matar um ao outro (Barnett, 2002:105). Em face desse cenrio, e
orientadas pelos princpios de neutralidade, imparcialidade e con-
senso, as autoridades internacionais optaram por reduzir a Unamir
emvez de refor-la, e centenas de milhares de vidas foramperdidas.
Durante os trs anos que precederam o genocdio, Ruanda foi vista
como um caso de guerra civil de baixssima intensidade, mitigada e
remediada por esforos significativos (Jones, 2001:2-3). Poucos dias
aps a invaso da FPRem1
o
de outubro de 1990, o governo belga en-
viou a Ruanda uma misso de paz composta pelo primeiro-ministro,
o ministro das Relaes Exteriores e o ministro da Defesa. Otrio en-
controu-se como presidente Habyarimana emNairobi, em14 de ou-
tubro. A comitiva belga fez visitas ao Qunia, Uganda, Tanznia e
Organizao da Unidade Africana (OUA), dando incio a umproces-
o
2, jul/dez 2005
so regional para lidar coma crise ruandesa. Emjunho de 1992, o go-
vernoruands concordoueminiciar negociaes polticas abrangen-
tes rumo a umacordo de paz. Os acordos de Arusha foramassinados
pelo governo ruands e pela FPRem4 de agosto de 1993
9
. Nas pala-
vras de Jones (idem:2):
A extraordinria ironia que essa matana escalou a partir de uma
guerra civil tobaixa emintensidade que ela escapouaoradar domo-
nitoramento internacional de conflitos. [...] Alis, o nmero de mor-
tes na guerra era to baixo que o Stockholm International Peace Re-
search Institute categorizava a luta como disputa
10
.
Nopapel, a Declaraode Arusha resolvia as mais importantes ques-
tes subjacentes ao conflito, tais como o direito dos refugiados de re-
tornar a Ruanda e a integrao das Foras Armadas. Parte da Decla-
rao era um programa de implementao que previa o desdobra
mento da Unamir
11
, o estabelecimento do governo de transio e elei-
es multipartidrias a se realizarem no mximo at 1995 (Jones,
1995:242-243). Emsuma, Ruanda foi apresentada ONUcomouma
operao fcil: havia um cessar-fogo estvel, um tratado de paz
apoiadopelas partes, acordos que prometiamreconciliaonacional,
democracia e a promessa de fazer dos dios tnicos um legado do
passado (Barnett, 2002:69; Jones, 2001:109).
AUnamir foi instituda emresposta demanda das partes contratan-
tes da Declarao de Arusha por uma Fora Neutra Internacional
(FNI) que tivesse umpapel ativona implementaoe monitoramento
dos acordos. Os proponentes de Arusha esperavamque a FNI garan-
tisse a segurana geral no pas, provesse segurana para os civis, de-
tectasse fluxos de armas e neutralizasse grupos armados (Barnett,
2002:62). Por sua vez, a Unamir refletia ummandato extremamente
restrito, dentro do captulo VI da Carta da ONU, como uso de armas
autorizadoapenas para a autodefesa, mas que ainda assimfazia senti-
do adiante da expectativa de que seria uma operao fcil. Areso-
425
luo 872 adotada pelo Conselho de Segurana da ONUem5 de ou-
tubro de 1993 estabelecia a Unamir conforme o seguinte mandato
(United Nations, 1993, 3
o
pargrafo):
(a)contribuir para a segurana da cidade de Kigali inter alia dentro da zona
livre de armas estabelecida pelas partes em torno da cidade;
(b) monitorar a observao do acordo de cessar-fogo, que demanda o esta-
belecimento de zonas de aquartelamento e reunio e a demarcao da
nova zona desmilitarizada e outros procedimentos de desmilitarizao;
(c) monitorar a situao de segurana durante o perodo final do mandato
do governo de transio, rumo s eleies;
(d) assistir na limpeza de minas, primariamente mediante programas de ca-
pacitao;
(e) investigar, por demanda das partes ou por iniciativa prpria, casos de
suposta no-observao das provises do Acordo de Paz de Arusha re-
lativos integrao das Foras Armadas, verificar quaisquer desses ca-
sos comas partes responsveis e relat-los como apropriado ao secret-
rio-geral;
(f) monitorar o processo de repatriao dos refugiados ruandeses e o reas-
sentamento de pessoas deslocadas para verificar se o processo est sen-
do implementado de maneira segura e ordenada;
(g) assistir na coordenao de atividades de ajuda humanitria juntamente
com operaes de socorro;
(h) investigar e relatar incidentes concernentes a atividades de gendarme-
rie e polcia.
Contrariamente s expectativas internacionais, houve uma contnua
deteriorao da situao poltica e de segurana em Ruanda desde a
assinatura dos acordos de Arusha. Emretrospecto, vrios autores sa-
lientama polarizao da poltica ruandesa, a demonizao da FPRe
o repdio a Arusha como sendo as dinmicas que pavimentaram o
caminho para o genocdio ruands (Jones, 2001:103, 111-113; Bar-
net t , 2002: 74-77; Mamdani , 2001: 215-218; Hi nt j ens,
1999:259-267; Lemarchand, 1999:20-21). Em30 de maro de 1994,
o contexto domstico ruands era descrito por Boutros Bou-
tros-Ghali da seguinte forma:
o
2, jul/dez 2005
Apesar do fato de o governo ruands e a Frente Patritica Ruandesa (FPR)
haveremconcordado emKinihira em10 de dezembro de 1993 emestabele-
cer ogovernode transioe a Assemblia Nacional de Transioantes de 31
de dezembro, isso no ocorreu como resultado da incapacidade das partes
em questo de concordar sobre modalidades relevantes, incluindo as listas
dos membros do governo de transio e da Assemblia Nacional de Transi-
o. [...] Oprolongadoatrasoemestabelecer as instituies de transiotem
no apenas impedido a Unamir de realizar suas tarefas de acordo com a
agenda de implementao aprovada pelo Conselho de Segurana, como
tambm contribudo para a deteriorao da situao de segurana no pas e
colocado uma ameaa ao processo de paz (United Nations, 1994a, par-
grafos 6-9).
Segundo o secretrio-geral, o estabelecimento das instituies de
transio agendado para 22 de fevereiro de 1994 no foi realizado
como resultado de um estouro repentino de violncia em Kigali e
emoutras regies do pas, comeando em21 de fevereiro (idem, pa-
rgrafo 13, nfase no original)
12
. O relatrio continua da seguinte
forma:
Apesar das crescentes tenses e insegurana engendradas peloimpasse po-
ltico descrito acima, o cessar-fogo, em termos gerais, pareceu vigorar du-
rante operodosobreviso. [...] Devidoemparte aocontinuadoimpasse po-
ltico, o perodo sob reviso tem visto uma deteriorao rpida e dramtica
na situao de segurana em Kigali. Em janeiro e fevereiro, foram vistas
crescentes demonstraes de violncia, bloqueios rodovirios, assassinatos
de lderes polticos, assaltos e assassinatos de civis [...]. Enquanto a maior
parte dos incidentes pode ser atribuda a roubos e violncia armada, que
tmcrescidocomoumresultadoda pronta disponibilidade de armas, crimes
de motivao tnica e poltica, incluindo assassinatos polticos, tambm
tm aumentado (idem, pargrafos 23-36).
As passagens acima retratama violncia como umcaso de desordem
civil, sendo sua causa atribuda ao impasse poltico decorrente do
atraso emestabelecer as instituies de transio. Asoluo prescri-
ta pelo secretrio-geral, e corroborada pelo Conselho de Segurana
na resoluo 909 de 5 de abril de 1994, era o retorno s metas de im-
427
plementao de Arusha, como garantia da permanncia da Unamir
em territrio ruands.
Como eu [Boutros Boutros-Ghali] tenho declarado, o apoio contnuo da
Unamir depende da plena e rpida implementao do acordo de paz de
Arusha pelas partes. A presena das Naes Unidas pode ser justificada
apenas se as partes mostrarema vontade poltica necessria para se subme-
terem a seus compromissos e implementarem o acordo (idem, pargrafo
47).
[O Conselho de Segurana] decide estender o mandato da Unamir at 29
de julho de 1994 [...] [e] relembra no entanto que o contnuo apoio para a
Unamir, incluindo a proviso de 45 monitores adicionais da polcia civil,
como descrito no pargrafo 38 do relatrio do secretrio-geral, depender
da plena e pronta implementao do Acordo de Paz de Arusha pelas partes
(United Nations, 1994b, pargrafos 2 e 5).
Em 5 de abril, o Conselho de Segurana contemplava uma Ruanda
que passava por problemas, mas ainda parecia estar comprometida
como processo de paz, respeitadora do cessar-fogo e fazendo algum
progresso em direo implementao de um governo de transio.
Em7 de abril, o retrato de Ruanda havia sido invertido. Sabemos em
retrospecto que concomitantemente guerra civil ocorria uma carni-
ficina dantesca que mais tarde veio a ser oficialmente chamada de
genocdio
13
.
O genocdio estava longe de ser a nica leitura possvel dos eventos
iniciados emmeados de abril de 1994; alis, era a menos cogitada de-
las. Vrios autores insistem que a questo crtica no que concerne a
Ruanda foi o fracasso da comunidade internacional emdistinguir en-
tre a guerra civil e o genocdio e que, nesse sentido, o ponto crucial
se teria sido possvel prever o planejamento do genocdio (Khan,
2000:196-197; Hintjens, 1999; Des Forges e Kuperman, 2000; Des
Forges, 1999). Contudo, mesmoque ambguos, alguns sinais nopo-
deriamter sido ignorados, tais como os faxes e telefonemas do gene-
ral Romeo Dallaire (principalmente o controverso fax de 11 de janei-
ro), a descoberta de depsitos de armas; os relatrios dos informan-
o
2, jul/dez 2005
tes, as transmisses de rdioe os avisos belgas, culminandona retira-
da das tropas belgas em12 de abril. Segundo Barnett (2002), mesmo
que o fax de 11 de janeiro deixasse inmeras dvidas quanto proba-
bilidade e a natureza da violncia que se seguiria, os dois telefone-
mas dirios de Dallaire ao Departamento de Operaes de Peacekee-
ping (DPKO) proviamuma descrio meticulosa e detalhada da vio-
lncia. Esses comunicados caracterizavama violncia comolimpeza
tnica em sua forma mais sinistra (idem:109, 160).
ABlgica foi onicomembrodogrupode contatoque decidiuque as
novas informaes contidas no fax de 11 de janeiro e a crescente in-
segurana requeriamuma presena militar mais forte (idem:89). Em
11 de fevereiro, o ministro do Exterior belga avisou ao secret-
rio-geral da ONUque a situao emRuanda passava por umimpasse
e poderia resultar em nova violncia (Jones, 2001:114). A Blgica,
que j vinha pedindo umcontingente maior havia alguns meses, rea-
giu morte de Habyarimana e s primeiras mortes civis pedindo re-
foros. Em 8 de abril, um dia depois de saber que havia perdido dez
soldados, o gabinete belga decidiu que retiraria seu contingente se o
mandato da Unamir no fosse aumentado e reforado por tropas no
belgas. No sendo atendida, a Blgica notificou formalmente o se-
cretrio-geral sobre a retirada de suas tropas em12 de abril (Barnett,
2002:104).
Os sinais eram poucos e chegaram tarde, no comeo de 1994, mas
ainda assimno deixavamde ser perturbadores. consenso entre al-
guns analistas que esses sinais, por si ss, e semo privilgio da clari-
vidncia, no eram indcios contundentes de genocdio (ver Kuper-
man, 2000:102-103; Uvin, 2001:89; Jones, 2001:114-115; e Barnett,
2002:80-82). Contudo, apesar de no se sustentaremcomo umaviso
clarode umeventofuturo, eles certamente sublinharamumcrescente
risco ao acordo de paz bem como Unamir. A possibilidade de rea-
o contra Arusha, mesmo em uma escala menor do que a ocorrida,
j era razosuficiente para preparar planos de contingncia e reforar
429
a misso (Jones, 2001:114-115). Afinal, no havia cessar-fogo; o
processode paz estava emfrangalhos; dez peacekeepers haviamsido
brutalmente assassinados e todo um contingente se encontrava em
perigoimediato; e polticos e civis estavamsendomortos emKigali e
redondezas (Barnett, 2002:99)
14
.
A Unamir havia sido estabelecida para supervisionar os acordos de
Arusha e monitorar ocessar-fogo. Postoque nohavia cessar-fogo, o
mandato da Unamir estava tecnicamente terminado. Cabia ao Con-
selho de Segurana considerar qual seria a nova raison dtre da mis-
so, e a resposta a essa questo dependia de como Ruanda seria defi-
nida. Aforma como os burocratas da ONUinterpretarame descreve-
ram a violncia em Ruanda trouxe em si no apenas suposies que
condicionaram a avaliao daquela realidade, indicando o que
aquilo era, como tambmas medidas especficas que derivavamdes-
se entendimento. O diagnstico da situao ruandesa, por sua vez,
dependeu das concepes prvias da ONUsobre a histria, o povo e
o conflito ruands, e a prescrio para esse caso foi influenciada ain-
da pelo entendimento da ONU de seu prprio papel.
Era fato que a FPRe o governo haviamretomado a guerra. Mas a ten-
dncia em categorizar automtica e exclusivamente toda a violncia
como guerra civil derivava da uma compreenso anterior sobre a na-
tureza doconflitoruands e sobre a contribuioda ONUpara sua re-
soluo (idem:102-103). Entendia-se que a violncia estava relacio-
nada ao impasse no processo de transio, o que poderia causar um
retorno guerra civil. Os relatrios do secretrio-geral descreviam
uma situao em Ruanda em que a dimenso tnica do conflito apa-
recia subordinada ao processo poltico, e por isso uma soluo polti-
ca (no sentido de no militar) para o conflito ruands era supervalori-
zada. Assim, Ruanda era vista como sendo ao mesmo tempo uma
guerra civil, um conflito tnico e um Estado fracassado (Hil-
len, 2000:179), o que parecia evocar naturalmente as idias de pea-
cekeeping e consenso (Barnett, 2002:102-103). A partir dessa
o
2, jul/dez 2005
compreenso, o secretrio-geral ofereceu, em 20 de abril de 1994,
trs alternativas quanto ao futuro da misso:
A primeira alternativa baseada na concluso, descrita acima, de que no
existe nenhuma perspectiva realista de que as duas foras opostas concor-
demcomumcessar-fogo efetivo no futuro imediato. Semumcessar-fogo, o
combate entre elas continuar, assim como a anomia e os massacres de ci-
vis. Essa situao s poderia ser mudada por umreforo imediato e emmas-
sa da Unamir e uma mudana emseu mandato de forma a equip-la e autori-
z-la a coagir as foras opostas a umcessar-fogo, e a tentar restaurar a lei e a
ordem, colocandoumfims matanas. [...] [N]a segunda alternativa [...] um
pequeno grupo liderado pelo comandante da Fora, com a equipe necess-
ria, permaneceria emKigali para agir como intermedirio entre as duas par-
tes na tentativa de traz-las a um acordo sobre um cessar-fogo, sendo esse
esforo mantido por umperodo superior a duas semanas, como o Conselho
de Segurana preferir. [...] Essa equipe requereria o apoio de uma compa-
nhia de infantaria para prover segurana, bemcomo umnmero de observa-
dores militares para monitorar a situao, almde uma equipe civil, sendo o
total estimado em270 [pessoas]. Orestante do pessoal da Unamir seria reti-
rado, mas a Unamir, como uma misso, continuaria a existir. Orepresentan-
te especial, comuma pequena equipe, continuaria seus esforos como inter-
medirionas negociaes polticas, comoobjetivode trazer os dois lados de
volta ao processo de paz de Arusha. [...] Aterceira alternativa, qual eu no
sou favorvel, seria a retirada completa da Unamir (United Nations, 1994c,
pargrafos 13-19).
Oinferno discursivo da guerra civil consumia o oxignio para todas
as outras possibilidades (Barnett, 2002:103). Uma vez que a equipe
da ONUhavia categorizado o conflito emRuanda como uma guerra
civil, o leque de respostas foi restrito s alternativas baseadas no con-
senso. Oargumento de que os acontecimentos emRuanda eramuma
guerra civil reforava a crena de que a nica funo da ONUsob es-
sas circunstncias era tentar negociar umcessar-fogo. Assim, em21
de abril de 1994, o Conselho de Segurana decidiu que:
Profundamente preocupado coma contnua luta, roubos, criminalidade e a
queda da lei e da ordem, particularmente emKigali, [...] [o Conselho de Se-
gurana das Naes Unidas] demanda o cessar imediato das hostilidades
entre as foras do governo de Ruanda e a Frente Patritica Ruandesa e o fim
431
da violncia sem sentido e da carnificina que aambarcam Ruanda; [...] [e]
decide luz da situao atual em Ruanda ajustar o mandato da Unamir da
seguinte forma: para (a) agir como umintermedirio entre as partes na ten-
tativa de assegurar umacordode cessar-fogo; (b) assistir na continuaodas
operaes de assistncia humanitria, na medida do possvel; e (c) monito-
rar e relatar os desenvolvimentos emRuanda, incluindo a segurana dos ci-
vis que buscam refgio na Unamir (United Nations, 1994d:2-3).
Esta deciso motivo de controvrsia no que diz respeito avaliao
da responsabilidade da ONU em relao ao genocdio ruands. Por
umlado, existemautores comoAlanKuperman(2000), que afirmam
que os Estados Unidos e a ONUno poderiamter sabido que umge-
nocdio estava emmarcha pelo menos at 20 de abril de 1994. Alm
disso, mesmo que a hiptese de genocdio fosse confirmada nessa
data, o envio imediato de reforos militares seria invivel. Segundo o
autor, uma interveno mxima (uma diviso de 13.500 soldados e
27mil toneladas de equipamentos, veculos, armamentos, provises)
teria levado pelo menos quarenta dias para ser desdobrada emRuan-
da, e teria salvado cerca de 125 mil tutsis. J uma interveno mni-
ma (uma brigada area composta por 2.500soldados e 4.500tonela-
das de equipamentos, veculos, armamentos e provises) teria levado
quatorze dias para chegar a Ruanda e teria salvadoaproximadamente
75 mil tutsis (idem:105-106). Ou seja, uma interveno militar (m-
xima ou mnima) no teria evitado o genocdio.
Por outro lado, autores como Des Forges (em Des Forges e Kuper-
man, 2000) sustentam que a administrao Clinton tomou conheci-
mentodogenocdioem8(e no20) de abril, por meiode umrelatrio
do Departamento de Estado, cujas informaes haviam sido obtidas
pelo pessoal da embaixada americana em Ruanda, bem como de
franceses e belgas. Alm disso, Des Forges (idem:141) afirma que,
durante as cruciais primeiras semanas, a ONU, sob presso nor-
te-americana, teria ordenado que os mais de 2 mil peacekeepers em
Ruanda no fizessem nada para deter a matana. Segundo a autora,
o
2, jul/dez 2005
os peacekeepers da ONUe a fora de evacuao poderiamter detido
as matanas se tivessem agido prontamente.
De acordo com Barnett (2002), a avaliao da responsabilidade da
ONUemrelao ao genocdio s pode ser feita a partir da reconstru-
odouniversomoral que influencioue legitimoua decisoda Orga-
nizao naquele momento particular. Para o autor, a centralidade e
distino desse universo moral so freqentemente ignoradas, por
uma simples razo: os autores de muitas das mais populares verses
sobre o genocdio permitem que o genocdio governe sua leitura do
passado. Isto , muitas pesquisas transferem seus prprios parme-
tros morais, sensibilidades, compromissos e categorias para ummo-
mento histrico radicalmente diferente, resultando em uma leitura
radicalmente a-histrica do passado (idem:5).
A reconstruo desse universo moral requer o reconhecimento da
consanginidade entre o normativo e o emprico: a responsabilidade
moral depende da responsabilidade causal. injusto responsabilizar
algum moralmente por um resultado sobre o qual no se teve con-
trole (idem:17). Assim, Barnett insiste que a avaliaoda responsabi-
lidade da ONUdepende da compreenso que se temdo envolvimen-
to dela emRuanda e dos parmetros morais empregados, ou seja, da
considerao (1) da forma como a ONUinterpretou a situao ruan-
desa, (2) docontextode responsabilidades mltiplas e concorrentes e
(3) do critrio para julgar entre elas.
Dessa forma, Barnett afirma que a deciso do Conselho de Seguran-
a pode ser razoavelmente defendida na medida em que a violncia
emRuanda foi compreendida como uma guerra civil e como o lti-
mo e mais sangrento episdio de um ciclo secular de violncia tni-
ca (idem:130). Segundo o autor, a ONUfalhou emdetectar que a vi-
olncia em Ruanda era mais do que uma guerra civil por dois moti-
vos: (1) carncia de conhecimento especfico sobre a cultura e a pol-
tica ruandesa e (2) a influncia da cultura burocrtica da ONUsobre a
433
percepo de mundo de seus agentes. Barnett (idem:58-59) afirma
que os formuladores de poltica da ONUno possuamuma compre-
enso antropolgica ou um conhecimento histrico sobre Ruanda
(Jones, 2001:116). Aqueles enviados ao campo foram selecionados
por sua disponibilidade, no por seu conhecimento sobre o conflito.
Alm disso, o autor argumenta que a escassez de tempo produziu
uma abordagem altamente instrumental da informao:
Que o conflito ruands era enraizado em polticas tnicas era importante
saber. Os detalhes concernentes sua natureza socialmente construda eram
irrelevantes. Era claramente relevante que as partes haviamassinadoumtra-
tado de paz para pr fima seu conflito. Acultura da violncia que os ana-
listas tmagora exumado raramente fazia parte da conversao porque no
podia ser traduzida imediatamente emconhecimento usvel. Saber algo so-
bre o terreno poltico, particularmente como a liberalizao e democratiza-
o haviam produzido uma competio entre os novos partidos polticos,
era importante. Mas no havia lugar para uma compreenso detalhada dos
atores polticos e das frouxas alianas nos resumos de duas pginas que
eramdados aos oficiais de alto escalo. Apresena de partidos radicais que
abominavama idia de dividir opoder era relevante, mas noalarmante. To-
dos os compromissos polticos geramoponentes, inclusive extremistas. Sa-
ber exatamente quem eram os extremistas em Ruanda era relevante, mas o
que importava era que o governo e a FPR pareciam estar comprometidos
com o acordo (Barnett, 2002:59).
Temos de convir que, mesmo que os oficiais do Departamento de
Operaes de Peacekeeping (DPKO) no fossem antroplogos e/ou
historiadores, a questoa ser colocada no oque eles nosabiam,
mas o que eles poderiam ter sabido. Essa falha decorre no de suas
formaes acadmicas, mas da falta de sensibilidade dentro das Na-
es Unidas emrelao cultura poltica e histria ruandesa e prin-
cipalmente s falhas de comunicao na transferncia de responsabi-
lidade da OUApara a ONU. Por mais que a equipe central do DPKO
nodispusesse de conhecimentoregional especfico, este certamente
existia. Ao assumirem a direo da pacificao ruandesa, as Naes
Unidas deliberadamente afastaramdois atores de maior envolvimen-
to, conhecimento e anlise poltica sobre Ruanda e Arusha, a saber,
o
2, jul/dez 2005
OUA e Tanznia
15
. No aproveitar essas fontes de conhecimento
contribuiu para piorar a situao emsolo ruands. Certamente, todos
esses problemas, somados ao interesse limitado no conflito ruands
por parte das grandes potncias e ausncia de planos de contingn-
cia, reforaram-se mutuamente.
Almdisso, a ONUteria falhado emdetectar o aspecto tnico da vio-
lncia em Ruanda devido sua cultura organizacional. Barnett
(2002) argumenta que a forma como as organizaes categorizam o
mundo tem um impacto profundo sobre como os formuladores de
polticas vem esse mundo. As categorias burocrticas fazem muito
mais do que simplesmente separar informaes relevantes; elas pro-
duzem uma perspectiva especfica sobre Ruanda e definem parme-
tros claros para a ao e julgamento entre responsabilidades concor-
rentes (idem:59-60). Assim, a cultura organizacional da ONU teria
sido umfator relevante ao prover significado para a violncia emRu-
anda, para opapel da organizaoemface dessa violncia, e aoservir
como parmetro de julgamento entre as responsabilidades concor-
rentes que constituam o contexto da tomada de deciso. Contraria-
mente aos filsofos morais que, segundo o autor, esto preocupados
com deveres abstratos e normas ideais de aplicao universal, a
existncia de muitas morais que ajuda a definir as aes da ONU e
que, portanto, demanda nossa ateno (idem:xii). nesse sentido
que a no-interveno pode ser considerada como uma atitude tica
para Barnett.
Existe uma tendncia instintiva emacreditar que o combate ao geno-
cdio e aos crimes contra a humanidade so mais importantes do que
todas as outras obrigaes morais. Barnett argumenta que, antes de
aceitarmos isso que ele chama de fundamentalismo moral, precisa-
mos reconhecer que a ONU, como todas as instituies, assume em
umnico momento umenorme nmero de responsabilidades e obri-
gaes (idem:6). Cumprir umconjuntode responsabilidades pode le-
var a negligenciar outras, e dessa forma que o autor v que a inao
435
pode ter uma base tica. Face s muitssimas obrigaes simultneas
vis--vis uma capacidade de resposta restrita, a ONUapela a uma s-
rie de regras e critrios para discernir sobre a viabilidade das opera-
es e assim optar entre elas. Os critrios que determinam quando o
peacekeeping a ferramenta certa para o trabalho e pode ser, portan-
to, autorizado so os seguintes:
[...] se existe uma situaoque pode colocar emperigoouameaar a paz e a
segurana internacionais;
se h organizaes ou mecanismos regionais ou sub-regionais com capaci-
dade para ajudar a resolver a situao;
se existe um cessar-fogo e se as partes esto comprometidas a iniciar um
processo de paz com o fim de chegar a um acordo poltico;
se existe um objetivo poltico claro e que pode ser expresso no mandato;
se possvel formular um mandato preciso para uma operao das Naes
Unidas; e
se possvel garantir razoavelmente a segurana do pessoal das Naes
Unidas e, sobretudo, se possvel obter das principais partes ou faces ga-
rantias razoveis noque diz respeitoaopessoal das Naes Unidas (United
Nations, 1994e:2).
Almdisso, os peacekeepers emcampo deveriamseguir os princpi-
os de neutralidade, imparcialidade e consenso (Barnett, 2002:10).
Barnett ainda salienta que a ONU tinha responsabilidades no ape-
nas emrelaoaos ruandeses, mas tambmemrelaoaoseupessoal
emcampo e integridade da instituio, que poderia ser gravemente
abalada por outro fracasso como o da Somlia. Segundo o autor, a
partir das supracitadas regras de peacekeeping, o Conselho de Segu-
rana concluiuque Ruanda era certamente umpesadelohumanitrio,
mas no uma ameaa genuna paz e segurana internacionais
(idem:102). Assim, a cultura da ONUpoderia fazer da no-interven-
o algo no somente pragmtico, mas tambmlegtimo e apropria-
do mesmo emface de crimes contra a humanidade. Ainda que con-
frontado pelas chocantes escala e velocidade das matanas, a conclu-
so do Conselho foi de que havia pouca coisa que a ONUpoderia ou
deveria fazer almde tentar negociar umcessar-fogoentre os comba-
o
2, jul/dez 2005
tentes. Todas as demais alternativas eraminadequadas, tantopela au-
sncia de tropas disponveis quanto pela inadequao do peacekee-
ping para aquelas circunstncias.
Barnett argumenta que a moralidade da no-interveno deriva das
regras que balizarame legitimarama decisoda ONU. Oautor consi-
dera os critrios para autorizao de operaes de peacekeeping
como princpios morais para a ao e afirma que o voto foi influen-
ciado por razes e regras que estavam conectadas a um propsito
mais alto e assim serviram para dar deciso uma fundao tica
(idem:127-128). A partir dessas colocaes, pode-se aferir que Bar-
nett entende tica como um conjunto de regras e cdigos morais ex-
terno a um sujeito autnomo e por ele aplicado na mediao de suas
relaes como fonte de legitimidade para a ao. Essa lgica emque
o Eu precede a tica reflete a metafsica da subjetividade, ou seja, a
noo do Homem como fundamento essencial, soberano e univer-
sal para o conhecimento.
Noentanto, oethos crticoubquoneste artigoexpressona rearticu-
lao radical entre tica, subjetividade e responsabilidade proposta
por Levinas (apudCampbell, 1994) , que parte da prpria afirmao
da vida, impele-nos a rechaar a argumentao de Barnett. Esse ethos
insta uma figuraodiferente da poltica, para a qual a principal preo-
cupaopassa a ser a luta por ouemnome da alteridade. por isso
que a metafsica da subjetividade deve ser rejeitada: porque a violn-
cia associada soberania do Eu e principalmente o desrespeito ao
Outro que ela requer faz essa construo insuficientemente huma-
na. Rejeitamos ento a concepo do sujeito autnomo e soberano
que fundamenta a proposiode Barnett e abraamos a compreenso
de que o sujeito s se torna sujeito emuma situao necessariamente
relacional. Essa atitude envolve umduplo reconhecimento: (1) da in-
terdependncia radical entre Eu e Outro e (2) de nossa responsabili-
dade inescapvel pelo Outro.
437
Destarte, afastamo-nos dos argumentos de liberdade autnoma em
que a ontologia de umser preocupado consigo mesmo pode levar ao
totalitarismo e supresso da alteridade a favor da responsabilida-
de heternoma, uma responsabilidade inescapvel que anterior
prpria conscincia do Eu (Levinas, 1999:103). Uma responsabili-
dade anterior deliberao, para a qual eu fui exposto, dedicado, an-
tes de ser dedicado a mimmesmo (idem:105), conseqncia da al-
teridade infra-estrutural. Sendo a subjetividade compreendida
como uma derivao da relao de alteridade, ela no tem nenhuma
garantia anterior responsabilidade inerente relao com o Outro.
Toda relaocomoOutro uma relaocomumser para comquem
eu tenho obrigaes (idem:101). De algo independente da subjetivi-
dade, isto , de um conjunto de regras adotadas por um agente aut-
nomo, a tica transformada em algo inerente e integral subjetivi-
dade. Nesse sentido, no h circunstncia emque se possa dizer no
me diz respeito. Assim, o argumento de que Ruanda era certamen-
te umpesadelohumanitrio, mas nouma ameaa genuna paz e se-
gurana internacionais (idem:102) no exime a ONU de responsa-
bilidade, mesmo emface de obrigaes concorrentes. Aresponsabi-
lidade pr-original pode ser questionada, ofuscada, suprimida, mas
no apagada.
De fato, a responsabilidade pelo Outro perturbada na relao
um-a-muitos, porque a terceira parte simultaneamente outro em
relao ao outro, e me faz umentre outros (Levinas apud Campbell,
1994:464). A inevitvel entrada da terceira parte coloca um dilema:
como comparar Outros nicos e incomparveis? Quem est mais
prximo de mim? Quem o outro? Essas questes podem ser abor-
dadas se considerarmos que a responsabilidade tica no se contenta
s e simplesmente em evitar, conter, combater ou negar as formas
(muitas vezes violentas) de supresso da alteridade. A responsabili-
dade tica requer uma estratgia utpica. A indecidibilidade
16
umpr-requisito para a responsabilidade. Oindecidvel, que o pr-

o
2, jul/dez 2005
prio contexto da deciso, no a impede e tampouco evita sua urgn-
cia. Se no houvesse decises a seremtomadas, se todas as escolhas
fossem erradicadas pela pr-ordenao de um nico caminho, a res-
ponsabilidade a habilidade de responder a diferentes critrios e pre-
ocupaes seria ausente (Campbell, 1994:471).
Como declara Derrida (apud Campbell, 1994:473, nfase no origi-
nal), a condio de possibilidade dessa coisa chamada responsabili-
dade uma certa experincia e experimento da possibilidade do im-
possvel: o teste da aporia do qual se pode inventar a nica inveno
possvel, a inveno impossvel
17
. Trata-se do confronto coma apo-
ria, um espao poltico indecidvel e sem fundamento, em que ne-
nhumcaminho claro e dado, emque nenhumconhecimento se-
guro j preparou o caminho, emque nenhuma deciso j foi toma-
da. Se nohouvesse aporia, nohaveria poltica, pois na ausncia da
aporia toda deciso seria pr-ordenada, seria a implementao de um
programa. A responsabilidade parece consistir em acenar para dois
imperativos contraditrios estar pr-obrigado a todo e cada Outro,
emmeio a uma multido de Outros. Deve-se, portanto, tentar inven-
tar novos gestos, discursos, prticas poltico-institucionais que ins-
crevam a aliana desses dois imperativos, dessas duas promessas.
por issoque nopodemos falar de umcdigomoral universal para to-
dos os tempos e lugares: no fcil imaginar em que tais invenes
consistiriam, mas no poderia ser de outra forma, pois no h res-
ponsabilidade que no seja a experincia e o experimento do impos-
svel (Derrida apud Campbell, 1994:476). Lanada como um em-
preendimento apoltico ou no poltico, marcado pelo compromisso
da organizao com os princpios de neutralidade, imparcialidade e
consenso, a ONUopera identificando as causas dos problemas e sa-
nando-as. Ao pr-determinarem o curso da deciso e, conseqente-
mente, acabaremcoma aporia inerente poltica, os critrios de au-
torizao de operaes de peacekeeping despolitizaramo voto de 21
de abril de 1994.
439
Logo aps este voto, os sinais de genocdio tornaram-se inconfund-
veis e inegveis, subvertendo o libi para inao e rapidamente trans-
formando o que antes poderia ter sido prudncia e autocontrole em
complacncia e indiferena. medida que o genocdio se alastrava
pelo pas, a comunidade internacional falhava em distinguir entre a
responsabilidade moral de parar um crime deliberado e ficar neutra
em uma guerra civil (Khan, 2000:7). Mesmo que o termo genoc-
dio aparecesse comcada vez mais freqncia e causasse cada vez
mais mal-estar ao se falar dos eventos em Ruanda, a guerra civil
permanecia no centro e frente de muitas discusses. Na viso do
Conselho de Segurana, a guerra civil havia sido responsvel por cri-
ar as condies para o genocdio, e umcessar-fogo era requerido an-
tes que a Unamir II pudesse ser desdobrada (Barnett, 2002:142). Em
seurelatriododia 13de maiode 1994, osecretrio-geral declarava:
Ser relembrado que a retomada do conflito civil que se seguiu aos eventos
trgicos de 6 de abril de 1994, e a decorrente violncia e massacres, criaram
uma situao que colocou em questo a habilidade da Misso de Assistn-
cia das Naes Unidas para Ruanda (Unamir) de cumprir seu mandato sob a
resoluo 872 (1993) do Conselho de Segurana de 5 de outubro de 1993.
[...] A situao em Ruanda permanece altamente instvel e insegura, com
violncia generalizada. O combate entre as foras do governo ruands e a
Frente Patritica Ruandesa (FPR) continua, apesar de tanto as foras do go-
verno quanto a FPR haverem separadamente expressado sua prontido em
entrar emumcessar-fogo. [...] Milcias armadas e outros elementos desobe-
dientes continuam a operar, no obstante com menos freqncia do que no
comeo do conflito, matando e aterrorizando civis inocentes. [...] Obvia-
mente, umacordo de cessar-fogo o primeiro passo para o estabelecimento
de um ambiente estvel e seguro no pas, permitindo assim a prestao de
ajuda humanitria organizada, coordenada e segura e a reativao do pro-
cesso de paz de Arusha. Nas condies prevalecentes, contudo, essencial
que as Naes Unidas considerem quais medidas podem ser tomadas mes-
mo antes que umcessar-fogo seja alcanado (United Nations, 1994f, par-
grafos 2-4, nfase nossa).
E ainda:
o
2, jul/dez 2005
Asoluo para a crise emRuanda deve, emmeu julgamento, ser encontra-
da por meio da implementao do acordo de Arusha, que ambos os lados di-
zem aceitar. Para que isso seja alcanado, claramente necessrio que um
cessar-fogo seja acordado e colocado emefeito na data mais prxima poss-
vel. [...] Enquanto isso, existe uma requisio urgente para que as Naes
Unidas aumentemseus esforos emtratar da desesperadora crise humanit-
ria criada pelo conflito (idem, pargrafos 27-28).
Esse mesmo relatrio faz uma detalhada descrio da situao dos
refugiados e deslocados, mas nenhuma estimativa dos nmeros de
mortos citada. Oaspecto tnico das matanas tambm completa-
mente obliterado. Apenas em17 de maio de 1994 estes aspectos so
mencionados emuma resoluo do Conselho de Segurana: Relem-
brando nesse contexto que a matana de membros de umgrupo tni-
cocoma intenode destruir tal grupo, notodoouemparte, constitui
crime punvel sob a lei internacional, [o Conselho de Segurana]
urge fortemente todas as partes a cessaremqualquer incitamento, es-
pecialmente por meio da mdia de massa, violncia ou ao dio tni-
co (United Nations, 1994g:2). E somente em 31 de maio de 1994
Boutros Boutros-Ghali admite que, com base na violncia que
emergiu, h poucas dvidas de que [essa violncia] constitui genoc-
dio, uma vez que tmhavido matanas emlarga escala de comunida-
des e famlias pertencentes a um grupo tnico particular (United
Nations, 1994h, pargrafo 36). No mesmo documento, o secret-
rio-geral afirma que axiomtico que qualquer esperana de resol-
ver as tenses histricas emRuanda devamdescansar nas perspecti-
vas de compromisso poltico (idem, pargrafo 27, nfase nossa).
Ainsistncia empriorizar o cessar-fogo e o fimda guerra civil como
soluo para a catstrofe humanitria em Ruanda deriva do arraiga-
mento do paradigma do Estado-territorial-soberano na imaginao
poltica contempornea. A fixao no Estado soberano convertido
em categoria ontolgica e estabelecido como marco e limite espa-
o-temporal da comunidade poltica funciona como uma viseira que
permite que se vejamapenas temas correlatos ao Estado territorial
441
da opoder sugestivoda guerra civil , desfocandorepresentaes al-
ternativas. Adeterminao de que a violncia provinha to-somente
(ou majoritariamente) da frente de batalha entre a FARe a FPR, prin-
cipalmente na capital Kigali, desviou a ateno dos tomadores de de-
ciso acerca da violncia muito maior que acontecia no interior do
pas, longe dos exrcitos da FPR.
Enquadrar os eventos em Ruanda como guerra civil supondo que
esta pudesse ser uma categoria estanque e noproblemtica signifi-
cava que os acordos de Arusha haviam soobrado devido falha de
ambas as partes emcumprir seus compromissos. Sob tais circunstn-
cias, a ONUteria a obrigao de tentar negociar umcessar-fogo, mas
o nus da responsabilidade seria das partes. Por outro lado, categori-
zar as matanas emRuanda como limpeza tnica significava que ha-
via uma campanha armada deliberada contra a populao civil. Nes-
se contexto, a ONU teria um dever moral de intervir muito maior
(Barnett, 2002:120). Barnett afirma que, se Boutros-Ghali tivesse
querido uma interveno, poderia ter retratado as mortes como resul-
tado de uma limpeza tnica e se referido especificamente popula-
o identificada como tutsi como o principal alvo dos assassinatos.
Ao contrrio, o secretrio-geral e sua equipe retrataram a violncia
como catica, projetando uma imagem de que a matana era rec-
proca e multilateral. Alis, os relatrios do secretrio-geral freqen-
temente se referem a civis, no sentido mais amplo e genrico (ibi-
dem).
Por umlado, classificar Ruanda como uma guerra civil teve a con-
seqncia de diminuir a carga de obrigao moral dos tomadores
de decisointernacionais. Uma vez que a idia de guerra civil evoca a
noo de que a soluo e os resultados dependem quase que absolu-
tamente da vontade das partes, o papel e a responsabilidade dos ato-
res internacionais diminudo a umstatus de coadjuvante. Por outro
lado, umfoco excessivo no genocdio utilizado por muitos autores
que discorremsobre o tema enfraquece, emvez de fortalecer, o ar-
o
2, jul/dez 2005
gumento para a ao internacional. Esse enfoque requer a prova de
algo que extremamente difcil de se antever, e aceita implicitamen-
te a noo de que apenas em um caso extremo a ao internacional
deve ser contemplada (Uvin, 2001:91).
Pela Humanizao das
Intervenes Humanitrias
Quando as pessoas que recebemassistncia humanitria naqueles campos
vierem nos matar, o que a comunidade internacional vai fazer mandar
mais assistncia humanitria? (Joseph Karemera, ministro da Sade de
Ruanda, em 1996 apud Gourevitch, 2000:343).
Em 13 de maio de 1994, diante da violncia generalizada (United
Nations, 1994f, pargrafo 3) em Ruanda e da desesperadora crise
humanitria criada pelo conflito (idem, pargrafo 28), Boutros
Boutros-Ghali requereu ao Conselho de Segurana uma extenso do
mandato da Unamir. O objetivo expresso era habilitar a Unamir a
apoiar e prover condies seguras para pessoas deslocadas e outros
grupos em Ruanda que tm sido afetados pelas hostilidades ou pas-
sam por necessidades, e ajudar na prestao de assistncia feita por
organizaes humanitrias (idem, pargrafo 11). A misso, que
passou a ser referida como Unamir II, teria seus esforos coordena-
dos queles das organizaes humanitrias operando em Ruanda
e/ou engajadas na ajuda a refugiados ruandeses em pases vizinhos,
em cooperao com as autoridades locais sempre que possvel.
Em 17 de maio de 1994, o Conselho de Segurana aprovou a exten-
so do mandato da Unamir para propsitos humanitrios, como
sugerida pelo secretrio-geral no captulo VII da Carta das Naes
Unidas. No obstante o carter de urgncia da misso, at 20 de ju-
nho o desdobramento da Unamir II no havia sido ainda viabilizado
devido carncia de fundos, tropas e equipamentos necessrios para
tanto. Diante de tal paralisia, o Conselho de Segurana endossou a
sugesto do secretrio-geral (United Nations, 1994i) e aprovou a ex-
443
pedio francesa para Ruanda segundo a resoluo 929 de 22 de ju-
nho de 1994
18
.
Quando a Operao Turquesa foi estabelecida, a maioria dos tutsis j
havia sido morta, o genocdio j havia sido praticamente completa-
do; ainda assim, a operao salvou 10 mil vidas. No obstante sua
motivao humanitria e seu carter imparcial serem altamente
questionveis
19
, Jones (1995) afirma que a expedio francesa teve
uma importante funo humanitria ao prover segurana e apoio lo-
gstico s operaes de socorro humanitrio. No entanto, esse mes-
moautor (2001:125) afirma que oaspectomais importante da Opera-
o Turquesa foi seu impacto dentro da zona turquesa a zona de se-
gurana humanitria e dos campos de Goma sobre o curso dos
eventos subseqentes. Embora no exista dvida de que a prestao
de assistncia humanitria salvou vidas e diminuiu o sofrimento de
centenas de milhares de ruandeses, algumas consideraes devem
ser feitas.
A verso mais popular divulgada pela mdia era aquela que confun-
dia os dois eventos ogenocdioe a fuga de refugiados , tratando-os
como ummomento nico: todos aqueles vindos de Ruanda eramro-
tulados como refugiados (Barnett, 2002:149). Se tantas pessoas ha-
viamfugidoemtohorrveis circunstncias, deviamestar fugindode
algo ainda mais horrvel. Consoante Jones (2001:123-124), evidn-
cias sugerem que o movimento dos refugiados para o Zaire foi ape-
nas em parte uma fuga espontnea da violncia em Ruanda. Mais
fundamentalmente, os gnocidaires teriam coagido populaes in-
ternamente deslocadas a fugiremcomeles para oZaire. Aoceder Ru-
anda FPR e conduzir vastas multides para o exlio, os lderes do
Poder Htu puderamconservar o controle sobre seus sditos, estabe-
lecer um Estado de refugiados em campos mantidos pela ONU e
continuar dizendo que seus piores temores tinham sido justificados
(Gourevitch, 2000:185; Mamdani, 2001:214, 254-455; Barnett,
2002:149). Durante a travessia, os refugiados teriam sido usados
o
2, jul/dez 2005
como umescudo humano entre os gnocidaires e a FPR. Ao declarar
uma zona livre e ameaar responder militarmente a qualquer incur-
so a essa zona, a Operao Turquesa criou umporto seguro para os
lderes do genocdio e para algumas unidades da FAR. Isso possibili-
tou que parte dos mentores e organizadores do genocdio sasse in-
tacta de Ruanda, estabelecendo-se no Zaire. Nas palavras de Goure-
vitch (2000:189), o feito marcante da Opration Turquoise foi per-
mitir que a matana de Tutsis continuasse por umms extra, e garan-
tir ao comando genocida uma travessia segura, com grande parte de
suas armas, para o Zaire.
Tropas do Zaire haviam alegado estar desarmando os ruandeses medida
que eles atravessavam a fronteira, e grandes pilhas de faces e revlveres
acumulavam-se de fato ao lado dos barraces de imigrao. Mas, sentado
emseu carro, emmeio torrente humana que trafegava por Goma, umofici-
al militar norte-americano telefonou para Washington e elencou umespan-
toso arsenal de artilharia, carros blindados e armas leves que a ex-FARcar-
regava consigo. Sob a gide desse exrcito amplamente intacto, e da intera-
hamwe, os acampamentos rapidamente se organizaram como rplicas per-
feitas do Estado do Poder Hutu a mesma disposio comunitria, os mes-
mos lderes, a mesma hierarquia rgida, a mesma propaganda, a mesma vio-
lncia (idem:195).
Nenhuma medida foi tomada para evitar que os lderes extremistas se
rearmasseme retivessemo controle sobre a massa de refugiados nos
campos. AFAR, as milcias e o governo interino ruands puderamse
reagrupar e reafirmar o controle poltico sobre a populao. Ironica-
mente, os campos, particularmente os do Zaire e da Tanznia, passa-
rama ser controlados pelos mesmos prefeitos, burgomestres e lderes
polticos que haviamencabeado o genocdio emRuanda. Os meca-
nismos para tanto incluam o controle poltico sobre o processo de
socorro nos campos, a continuao da campanha de retrica e intimi-
dao para evitar que a populao retornasse a Ruanda e a forjadura
de alianas comatores locais, que poderiamassisti-los poltica e mi-
litarmente. O controle da populao refugiada servia a trs propsi-
tos: (1) os refugiados eramuma forma de base poltica para o regime
445
deposto; (2) os refugiados atraamgrandes fluxos de ajuda financei-
ra, possibilitando a cobrana de taxas; e (3) a prestao de ajuda no
leste do Zaire, que deveria operar como consentimento das autorida-
des deste pas, criava uma nova aliana de interesses entre o antigo
regime e seus anfitries, tanto emnvel local quanto nacional (Jones,
2001:144-145).
A habilidade do regime deposto de controlar o processo de socorro
no leste do Zaire, e por meio disso estabelecer o controle poltico e a
cobrana de taxas, deu-se emparte emfuno dos esforos das agn-
cias de ajuda humanitria. Ao intervir de uma maneira formalmente
neutra, as organizaes no-governamentais (ONGs) e agncias da
ONUcontriburampara reciclar a violncia emRuanda, ao hospedar
e alimentar alguns dos perpetradores dogenocdioe permitir que eles
se reagrupassem em um espao internacionalmente protegido (Jo-
nes, 1995:245). As agncias humanitrias declaravamque no com-
petia a elas se engajar em anlises polticas, mas sim prover socorro
humanitrio aos necessitados. Ningum questionava o controle ad-
ministrativo e poltico do antigo regime sobre os campos. Essa ques-
to s foi encarada quando se tornou aparente que uma grande pro-
poro da ajuda humanitria to generosamente distribuda aos cam-
pos de refugiados estava sendo convertida para fins bem menos no-
bres: treinamento militar, compra de equipamentos militares e pre-
parao para outra rodada de violncia por meio do envio de guerri-
lhas armadas a Ruanda (Jones, 2001:145; Khan, 2000:204).
Umsegundo aspecto a ser considerado refere-se ao tratamento gene-
roso dado aos refugiados pelas agncias internacionais e comunida-
de doadora, emcontraste coma excessiva parcimnia mostrada s v-
timas do genocdio. Oposicionamento da comunidade internacional
em relao aos necessitados nos campos de refugiados vis--vis
aqueles em territrio ruands parecia incongruente. De acordo com
Shaharyar M. Khan (2000:2), representante especial do secret-
rio-geral da ONU em Ruanda e responsvel pela Unamir II, a ajuda
o
2, jul/dez 2005
humanitria aos campos de refugiados no Zaire e na Tanznia che-
gou a 2 milhes de dlares por dia. A dispensa dessa ajuda no foi
inserida em nenhum arcabouo poltico porque ningum parecia
pensar no fato de que a maioria dos refugiados no estava emperigo
real (idem:35), mas havia fugido sob o comando de seus lderes. Por
outro lado, parecia no haver nenhuma proviso ou oramento dis-
ponveis para reviver um pas totalmente devastado, reconstruir sua
infra-estrutura e/ou assistir as vtimas do genocdio que permaneci-
am em Ruanda.
Khan explica que os fundos para as operaes de peacekeeping ad-
vm da contribuio proporcional obrigatria dos Esta-
dos-membros, e so disponibilizados apenas para sustentar os pea-
cekeepers e seu apoio logstico. Toda a ajuda destinada ao desenvol-
vimento, humanitarismo ou emergncia provm das contribuies
voluntrias da comunidade doadora, devendoser distribuda a todas
as agncias especializadas da ONU. Assim, o sistema da ONUman-
tm um olhar cuidadoso para assegurar que os fundos de peacekee-
ping no sejam voltados para domnios que deveriam ser mantidos
por contribuies voluntrias. Oresultado final dessa rgida compar-
timentalizao foi que, enquanto uma vultosa quantia pde ser gasta
para manter os peacekeepers, nenhuma parte desse fundo pde ser
dirigida para reparos de ps-conflito e funes emergenciais
(idem:90).
Emoutubro de 1994, j existia umgoverno emRuanda, mas ele no
possua escritrios, transportes, telefones e verbas para pagar salri-
os essenciais. A comunidade internacional esperava que o governo
mostrasse resultados emmuitas reas, incluindo o encorajamento ao
retorno voluntrio dos refugiados. No entanto, essa e outras tarefas
no podiamser viabilizadas, pois os servidores civis no podiamser
pagos, no havia colheitas e os servios bsicos no estavamfuncio-
nando devido falta de recursos financeiros e materiais. Segundo
Khan (idem:93-94), era frustrante ver milhes de dlares sendo gas-
447
tos emalimentos, cobertores e remdios e nenhumcentavo poder ser
disponibilizado para reparar energia eltrica, gua, telecomunica-
es ou servios que colocariamo pas novamente emfuncionamen-
to. Almda intimidao nos campos por parte dos gnocidaires e do
medoda vingana por parte donovogovernoruands, havia uma ter-
ceira razo para que os refugiados no desejassem voltar a Ruanda:
eles gozavam de um padro de vida nos campos que no poderiam
esperar encontrar em sua terra. Nos campos, eles tinham refeies,
leite para as crianas, roupas, medicamentos, gua potvel, escolas
etc. Os campos noZaire e na Tanznia tinhamcinemas, clubes notur-
nos, igrejas e muitos outros recursos que uma famlia rural normal
no encontraria em casa (idem:146).
Se a comunidade internacional avanou na investigao do genoc-
dio e punio dos culpados, estabelecendo um Tribunal Internacio-
nal, ela falhou grandemente ao incorporar as implicaes do genoc-
dio no desenho e na implementao dos programas de assistncia em
Ruanda. Ela tratou a crise como apenas mais uma guerra civil, sen-
do sua nica responsabilidade intervir a fimde amenizar o sofrimen-
to da populao. Tal abordagem distorceu as prioridades, minou a
efetividade dos programas de assistncias e alienou o novo governo
instalado (idem:174). Como conseqncia, houve a reorganizao
poltica, militar e financeira dos perpetradores do genocdio, reno-
vandoassimas fontes de conflito, e tambmnegligncia emrelao
populao flagelada pela violncia dentro das fronteiras ruandesas.
Em relao a tudo aquilo que estava circunscrito ao territrio ruan-
ds, imperou o discurso da guerra civil e da soberania. Como resulta-
do, nenhuma ajuda por parte da ONUpde ser dada ao novo governo
ruands e sua populao para a reconstruo do pas. Por outro
lado, ateno e recursos foram abundantemente dispensados aos
campos de refugiados, umdomnio(territorial e discursivo) regulado
pela economia discursiva do genocdio, associado ao sofrimento hu-
manitrio e fora do alcance da soberania estatal. Ou seja, a noo de
o
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nao-territrio-identidade fez com que o sofrimento humanitrio
fosse pensado como uma caracterstica exclusiva dos campos de re-
fugiados. Dessa forma, a ONU e a comunidade doadora internacio-
nal sentiram-se moralmente obrigadas para com os refugiados,
que se supunha carecessemdo conforto e segurana providos por um
Estado. Por outro lado, esses mesmos atores se sentiram desobri-
gados ou apenas ligeiramente obrigados para com aqueles cir-
cunscritos fronteira territorial do Estado ruands.
Destarte, a ubiqidade discursiva da guerra civil no somente permi-
tiu que o genocdio continuasse por mais tempo, como teve conse-
qncias prticas no ps-genocdio. O pensamento em termos de
Estados territoriais soberanos compartimentou o senso de responsa-
bilidade pelo sofrimento humano em dois reinos, concebidos como
esferas separadas e independentes: dentro de Ruanda versus fora
de Ruanda ou refugiados ruandeses versus civis ruandeses.
Nosso argumento de que essas conseqncias so fruto do princ-
pio do Estado-territorial-soberano, expresso tambm na dicotomia
guerra civil/genocdio.
Isso se traduz na prtica por meio da noo de humanitarianism
(Campbell, 1998), a saber, intervenes humanitrias concebidas
como um bem inquestionvel e caracterizadas pela caridade impar-
cial para comuma humanidade comum. Ou seja, pelo entendimento
de que os celebrados valores de imparcialidade e neutralidade fazem
das intervenes humanitrias algo apoltico ou no-poltico, um
domnio de compaixo, distinto de questes de interesse nacional ou
autodefesa. Assim, esse tipo de humanitarismo fica reduzido apli-
cao das regras de imparcialidade, neutralidade e universalidade,
que expressam o princpio do Estado-territorial-soberano
20
. Esses
imperativos esto expressos na clebre Agenda para Paz de 1992,
proposta por Boutros Boutros-Ghali, e foramacolhidos e reproduzi-
dos na resoluo 929 do Conselho de Segurana que autorizou a
Operao Turquesa:
449
Nessas situaes de crise interna, as Naes Unidas necessitaro respeitar a
soberania doEstado; ocontrrionoestaria emconformidade coma compre-
enso dos Estados-membros em aceitar os princpios da Carta. A Organiza-
o deve permanecer ciente do equilbrio cuidadosamente negociado dos
princpios-guias anexados resoluo 46/182 da Assemblia Geral de 19 de
dezembro de 1991. Aquelas orientaes enfatizavam, inter alia, que a assis-
tncia humanitria deve ser provida de acordo comos princpios de humani-
dade, neutralidade e imparcialidade; que a soberania, integridade territorial e
unidade nacional dos Estados devem ser plenamente respeitadas de acordo
coma Carta das Naes Unidas; e que, nesse contexto, a assistncia humani-
tria deve ser provida com o consentimento do pas afetado e, em princpio,
com base no apelo desse pas (United Nations, 1992, pargrafo 30).
Enfatizando o carter estritamente humanitrio dessa operao que deve
ser conduzida de uma forma imparcial e neutra, e no deve constituir uma
interposio de foras entre as partes, [...] [o Conselho de Segurana] Aco-
lhe tambma oferta pelos Estados Membros (S/1994/734) de cooperar com
osecretrio-geral a fimde alcanar os objetivos das Naes Unidas emRuan-
da por meio do estabelecimento de uma operao temporria sob comando
e controle nacionais destinada a contribuir, de uma forma imparcial, segu-
rana e proteo de pessoas deslocadas, refugiados e civis sob risco em
Ruanda, na compreensode que os custos de implementaoda oferta sero
arcados pelos Estados-membros concernidos (United Nations, 1994j, 2
o
pargrafo).
Esses dois exemplos deixam clara a tenso entre o dever moral para
coma humanidade e a manuteno, afirmao e reproduo do siste-
ma de Estados soberanos. Nesse sentido, a neutralidade e a imparcia-
lidade refletemo imperativo de no causar dano ou de no interfe-
rir, no emrelao situao emcampo, mas principalmente quanto
ao prprio princpio da soberania. Enquanto a nobreza moral do hu-
manitarismo lhe permite ultrapassar as fronteiras da soberania esta-
tal, esta passagem deve ser mais do que consentida. Ela deve sobre-
maneira afirmar a primazia do princpio da soberania, integridade
territorial e unidade nacional dos Estados.
No possvel falar do Estado soberano como um ser ontolgico
como uma identidade poltica sem tratar da prtica poltica que o
o
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constitui enquanto tal, e isso requer antes de tudo tratar da prtica po-
ltica de estabilizao do significado de Estado soberano. Essa es-
tabilizao se d na histria por meio das prticas dos tericos e das
prticas de interveno poltica, um instrumento que faz emergir a
prpria questoda soberania. Assim, a relaoentre a soberania e seu
suposto oposto conceitual a interveno no de oposio, nega-
o ou excluso, mas de co-constituio e afirmao, em constante
processo de dissolvimento uma na outra (Walker, 1993:25).
Na prtica da interveno humanitria, interveno e soberania dei-
xam de funcionar como termos opostos e se transformam em dois
significantes que podem ser mutuamente substitudos: soberania
interveno e interveno soberania (Weber, 1995:127). A inter-
veno humanitria, por ser soberania, no pode negar a si mesma.
Para evitar que isso acontea, os princpios de neutralidade, imparci-
alidade e consenso so invocados. Esses valores permitemao huma-
nitarismo ser lanado como um empreendimento apoltico e, assim,
como umdomnio de compaixo, semcontudo causar dano ou in-
terferir nas dinmicas locais. No entanto, isso incorpora umconjunto
particular de suposies sobre uma ontologia social. Ohumanitaris-
mo, que temsua base na primazia da preocupaocomos povos opri-
midos e devastados, constri pessoas e povos como vtimas, incapa-
zes de agir sem interveno. Ele manifesta uma postura que assume
que ns somos capazes de nos distanciar dos outros, diagnosticar
um conjunto complexo de relaes sociais e polticas, conceber
aes e prticas desenhadas para cumprir certos objetivos e imple-
ment-las como planejado. Acima de tudo, a noo de no causar
dano falha em articular um objetivo poltico afirmativo (Campbell,
1998:500; Walker, 1993:8).
Cdigos e princpios so, assim, supostamente associados a resulta-
dos predefinidos, se nopreditos. Arazomoral favorecida sobre
o conflito poltico aberto. Apreferncia da modernidade por deri-
var normas epistemologicamente em vez de decidi-las politicamen-
451
te significa que estamos inclinados a acreditar que a construo de
arcabouos normativos pode resolver questes polticas (Campbell,
1998:500-501). Contudo, privilegiar prescries epistemolgicas e
metodolgicas que simplesmente tomamas opes ontolgicas mo-
dernas historicamente especficas como dadas temo efeito de apagar
a crtica (Walker, 1993:8) e fechar a poltica aoacabar coma indeci-
dibilidade.
Concluso
Afixao no discurso da guerra civil, juntamente comos critrios de
autorizao de operaes de peacekeeping, funcionou de forma a ex-
cluir representaes alternativas dos eventos iniciados em 1994 e,
por conseguinte, limitouoleque de aes cabveis. Essas conseqn-
cias no se restringiram s condies permissivas para os assassina-
tos em massa, mas se estenderam negativamente s polticas formu-
ladas pela comunidade internacional para lidar com a crise humani-
tria decorrente do genocdio. Em primeiro lugar, os princpios de
neutralidade, imparcialidade e consenso que embasaram os discur-
sos e as prticas da guerra civil continuaram a guiar o pensamento
poltico mesmo diante da concluso de que um genocdio havia
acontecido. Ocaso de Ruanda mostra-nos que, ainda que uma cats-
trofe como aquela clame por uma interveno humanitria, existe
uma grande tenso entre a responsabilidade pelo ser humano
vis--vis a necessidade de manutenodosistema de Estados sobera-
nos.
No podendo negar a si mesmo, o princpio do Estado-territorial-so-
berano cuja prtica estabilizadora a prpria interveno
21
solu-
ciona temporariamente essa tenso por meio da compartimentaliza-
o territorial entre dois discursos: da soberania versus interveno;
guerra civil versus genocdio. Por umlado, circunscrito pelo territ-
rioruands, existe olugar da guerra civil, da soberania, doconsensoe
docessar-fogo. Por outro, emqualquer lugar fora das fronteiras ruan-
o
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desas, existe o lugar do genocdio, da interveno humanitria, das
operaes de socorro. Dessa forma, possvel manter o princpio da
soberania, integridade territorial e unidade nacional dos Estados
(United Nations, 1992, pargrafo 30) e ao mesmo tempo cumprir um
dever moral para comuma humanidade comum. Contudo, essa solu-
o falha emincorporar as implicaes do genocdio no desenho e na
implementao dos programas de assistncia em Ruanda.
Por umlado, o discurso da guerra civil e da soberania requer do Esta-
do responsabilidade irrestrita por seu territrio e por seus nacionais,
mesmo diante da carncia de infra-estrutura e recursos financeiros.
Por outro lado, o tema interveno humanitria evoca a noo de
vtimas, de pessoas e/ou grupos incapazes de agir por si ss, neces-
sitados de assistncia. Assim, a compartimentalizao discursi-
vo-territorial que alinha de umlado da fronteira (fsica) guerra civil
e soberania, e do outro lado genocdio e interveno permitiu que
os perpetradores do genocdio se reorganizassem poltica e militar-
mente nos campos de refugiados e ao mesmo tempo negligenciou as
populaes necessitadas dentro das fronteiras ruandesas. Essa irni-
ca contradio conseqncia da aplicao irreflexiva de princpios
predeterminados em detrimento da deciso tomada em seu prprio
contexto de indecidibilidade, e foi responsvel por um resultado de-
sumano.
Essas foram as concluses a que chegamos na feitura desse artigo, e
acreditamos que trazem duas grandes contribuies.
Emprimeiro lugar, chamama ateno para a premncia de se lanar
um novo olhar sobre o Terceiro Mundo. O legado do colonialismo
nessas sociedades no deve ser obliterado, mas mister que pense-
mos nesses povos como agentes, como Eus e Outros, e no como
meros objetos das polticas ocidentais.
Emsegundo lugar, o caso ruands relevante porque a imprevisibili-
dade do genocdio d ensejo seguinte questo: at quando esperar?
453
Que tipo de violncia pode ser tolerado, e at que ponto? Essas per-
guntas nos remetem quela colocada por Daniel Warner (1996):
quando a responsabilidade ativada?
Responde-se a essa questo com outra: a responsabilidade precisa
ser ativada? De acordo com Emmanuel Levinas (1999), no. A res-
ponsabilidade anterior prpria conscincia do eu e sua capaci-
dade de comunicao (idem:103), inescapvel.
Assim, ainda que Ruanda no fosse uma ameaa genuna paz e se-
gurana internacionais (Barnett, 2002:102) e mesmodiante de obri-
gaes concorrentes, a concluso de que no lhe dizia respeito no
isentou a ONU de responsabilidade. Mas como comparar Outros
nicos e incomparveis e julgar entre eles semcontudo acabar coma
universalidade da responsabilidade tica? Essa questo, aparente-
mente sem resposta, significa que a responsabilidade tica requer
uma estratgia utpica: o indecidvel, a aporia, a necessidade de ace-
nar para dois imperativos contraditrios com o objetivo de inventar
novos gestos, discursos e prticas.
Notas
1. Sobre a imprensa internacional, ver Hintjens (1999:248). Sobre as Naes
Unidas, ver United Nations (1994c), Jones (2001:15-16) e Uvin (2001:75). So-
bre as partes emconflito, ver Hintjens (1999:248) e Kuperman (2000:102-103).
Sobre as narrativas acadmicas, ver Jones (2001), Barnett (2002), Kuperman
(2000), Uvin (2001), Khan (2000), Gourevitch (2000) e Mamdani (2001). Uma
exceo Hintjens (1999), que comenta os impactos da invaso da Frente
Patritica Ruandesa (FPR) em 1990, mas praticamente ignora a retomada da
guerra civil em1994 como conseqncia do incio do genocdio. Emuma breve
e implcita meno guerra civil, a autora diz que a FAR [Foras Armadas
Ruandesas] e as milcias estavamto ocupadas emmatar civis desarmados que
em junho a FPR foi capaz de tomar o pas (idem:269, traduo nossa).
o
2, jul/dez 2005
2. AFrente Patritica Ruandesa foi formada em1987 por umgrupo da segun-
da gerao de refugiados ruandeses que haviam buscado exlio em Uganda em
1959. Grande parte deste grupo havia nascido emUganda e nunca havia estado
em Ruanda. Inicialmente, a FPR foi concebida em parte para organizar um re-
torno militar dos refugiados ruandeses em Uganda (Jones, 2001:23).
3. Do ingls, United Nations Assistance Mission for Rwanda (Misso de
Assistncia das Naes Unidas para Ruanda).
4. Muito mais do que a rejeio ao positivismo, o carter antifundacionalista
aproxima grandemente ps-modernos e ps-estruturalistas, tanto que se torna
difcil fixar os limites entre uma e outra perspectiva. David Campbell e JimGe-
orge (1990:270, nota 2) afirmamque as duas perspectivas compartilhamumre-
conhecimento da natureza constitutiva da linguagem e uma antipatia por sis-
temas fechados de conhecimento nos quais anlise e identidade so reduz-
veis a oposies binrias. Ambas as abordagens colocamemquesto a lingua-
gem, os conceitos, os mtodos e a histria leia-se os discursos dominantes
que constitueme governamuma tradio oupensamento. possvel perceber
que no h umconsenso sobre o que ps-estruturalismo e ps-modernismo so
e tampouco parece haver interesse em se chegar a uma definio precisa. Ri-
chardDevetak(1996:179) afirma que no possvel encontrar uma definiode
ps-modernismosobre a qual haja umconsensogeral; e, de forma similar, Chris
Brown (1994:223) diz que o ps-estruturalismo peculiarmente resistente a
frases como o ps-estruturalismo .... Abusca por definies precisas, fecha-
das, de ambos os termos no s v como vai de encontro ao cerne da argumen-
tao de ambas as perspectivas. Sendo assim, tambmeu me eximo da tarefa de
oferecer uma definioacabada de ps-modernismoe ps-estruturalismo. Con-
sideraremos os principais traos e contribuies dessas abordagens, sem nos
preocuparmos emdefinir os limites entre uma e outra, e muito menos emrotular
autores comose pudessemser encaixados emcategorias hermeticamente fecha-
das.
5. Dentro desse arcabouo, entende-se a emancipao no por meio do des-
mascaramento do poder, da opresso e da ideologia, mas pela demonstrao de
exemplos concretos via pesquisa histrica detalhada de como o poder em-
pregado em todos os rinces da sociedade.
6. O funcionamento do procedimento logocntrico pode ser mais claramente
visto emoposies prticas familiares, tais como dentro/fora, literal/figurativo,
centro/periferia, continuidade/mudana, objetivo/subjetivo. Em face dessas e
de outras oposies, o sujeito participante no regime da modernidade inclina-
do pelo procedimento logocntrico a impor uma hierarquia ao identificar sua
voz de interpretao e prtica comumponto de vista subjetivo, umcentro inter-
pretativo soberano. A partir desse posicionamento, um dos lados de tais oposi-
455
es pode ser concebido como uma realidade maior, pertencente ao domnio do
logos, ou como presena pura e indivisvel sem necessidade de explicao. O
outro termo de cada par ento definido somente emrelao ao primeiro termo,
com uma denotao de inferioridade ou derivao. Ao privilegiar um dos ter-
mos, oprocedimentologocntricod efeitoa uma hierarquia na qual ooutroter-
mo se torna uma negao, uma manifestao, um efeito, uma disfuno
(Ashley, 1989:261).
7. Do ingls, I-Thou e I-It. O primeiro caso constitui uma relao com o
outro-como-sujeito, enquanto o segundo caso designa uma relao com o ou-
tro-como-objeto.
8. O governo interino foi estabelecido em 9 de abril de 1994, mas deixou Ki-
gali em 12 de abril, devido violncia na cidade. Ver Barnett (2002:146).
9. Esses processos so descritos em detalhes por Jones (2001:53-66). As ne-
gociaes de Arusha tambm so detalhadas em Jones (idem:69-84).
10. Os textos no disponveis em lngua portuguesa foram traduzidos livre-
mente pela autora deste artigo.
11. Otermo desdobramento de tropas refere-se ao equivalente do ingls de-
ployment, cujos significados so: 1. Omovimento de foras entre reas de ope-
raes; 2. A passagem de foras para a posio de batalha; 3. A realocao de
foras e material para determinadas reas de operaes; 4. Desdobramento in-
clui todas as atividades da sede ou instalao de origemat o destino [...]; 5. As
atividades necessrias para preparar e mover uma fora, seus equipamentos e
suprimentos para a rea de operaes em resposta a uma crise ou desastre na-
tural (FM 101-5-1, 1997:1-51 apud Conjuntura Internacional [portal da
PUC-Minas, disponvel em <http://www.pucminas.br/conjuntura/index1.
php?tipoform=glossario&menu=1195&cabecalho=29&lateral=6>, acessado
em 12/3/2005]).
12. Esse trecho refere-se ao episdio do assassinato de Mr. Flicien Gatabazi
(secretrio-geral do Partido Social Democrata) e Mr. Martin Buchyana (presi-
dente da Coalizo para Defesa da Repblica).
13. Estima-se que 250 mil tutsis tenhamsido brutalmente assassinados at 21
de abril de 1994 emapenas quatorze dias desde o incio do genocdio (Kuper-
man, 2000:96-98). Emtermos comparativos, esse nmero equivaleria a aproxi-
madamente 2 milhes de pessoas na Frana, 4 milhes em Bangladesh, 5 mi-
lhes noBrasil e 9milhes nos Estados Unidos (UnitedNations, 1994h, 5
o
par-
grafo). No perodo compreendido entre a segunda semana de abril e a terceira
semana de maio, estima-se que 5%a 10%da populao ruandesa (que antes do
o
2, jul/dez 2005
genocdio era de 7 milhes de pessoas) tenha sido brutalmente exterminada
(Hintjens, 1999:241).
14. Segundo o relatrio especial do secretrio-geral apresentado ao Conselho
de Segurana em20de abril de 1994(UnitedNations, 1994c, 2
o
pargrafo), esse
trgico incidente [a queda do avio no aeroporto de Kigali, que matou, entre
outros, os presidentes Juvenal Habyarimana, de Ruanda, e Cyprien Ntayamira,
do Burundi] deu incio a uma torrente de matanas generalizadas principalmen-
te em Kigali, mas tambm em outras partes do pas. A violncia parece ter di-
menses polticas e tnicas. Nenhuma estimativa confivel das mortes foi dis-
ponibilizada at agora, mas poderiam ser de dezenas de milhares.
15. Sobre os papis desempenhados pela OUA e pela Tanznia, ver Jones
(2001:74-79).
16. Do ingls, undecidibility.
17. Texto tirado da obra de Derrida, The Other Heading: Reflections on To-
days Europe, de 1992.
18. A chamada Operao Turquesa (do francs Opration Turquoise) era
composta por 2.500 homens e recebeu um mandato de dois meses de acordo
comocaptuloVII da Carta das Naes Unidas. Nodia seguinte sua aprovao
pelo Conselho, as primeiras tropas francesas da Operao Turquesa desloca-
ram-se de Goma para o noroeste de Ruanda (Gourevitch, 2000:183; Jones,
2001:123; e Barnett, 2002:149). Para Jones (2001), est claro que a Frana pre-
tendia intervir emRuanda comousema autorizaodoConselhode Segurana.
Os planos de interveno francesa foram trazidos para a apreciao do Conse-
lho em 20 de junho, e no dia seguinte a Frana j comeou a mover suas tropas
de suas bases africanas na Repblica da frica Central e no Chade emdireo a
Goma, antes da autorizao do Conselho em 22 de junho (idem:123-124).
19. Ver Jones (1995:231; 2001:123), Gourevitch (2000:183-185), Barnett
(2002:148), Mamdani (2001:214), Uvin (2001:87) e Hintjens (1999:273). Ver
tambmFranois-Xavier Verschave (Complicit de Genocide? La Politique de
la France au Rwanda, de 1994) e Jean-Claude Willame (Diplonatie Internatio-
nale et Gnocide au Rwanda, de 1994) (apud Uvin, 2001:87).
20. Doravante, o emprego do termo humanitarismo neste artigo se refere
noo de humanitarianism como definida acima.
21. Isso acontece porque a interveno a prtica poltica per se que estabiliza
osignificadoda soberania. Ouseja, intervenoe soberania soas prprias con-
dies de existncia uma da outra. Assim, a fronteira entre esses termos apaga-
457
da e eles deixamde se excluir mutuamente e passama ser significantes que tra-
zem existncia o mesmo sentido.
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461
Resumo
Alm do Ocidente, alm do Estado
e muito alm da Moral: Por uma
Poltica Eticamente Responsvel
em Relao Diferena O Caso
Ruands
Apartir de uma abordagemps-moderna/ps-estruturalista emrelaes in-
ternacionais, o presente artigo tem por objetivo fazer uma anlise da deci-
so tomada pela Organizao das Naes Unidas (ONU) em 21 de abril de
1994 sobre o estabelecimento da Unamir como resposta violncia em Ru-
anda naquele momento. Anfase recai sobre a avaliao da responsabilida-
de tica da organizao, luz da rearticulao radical dos conceitos de ti-
ca, responsabilidade e subjetividade proposta por Emmanuel Levinas. Bus-
cam-se as implicaes dessa deciso em termos das conseqncias que ela
permitiu a saber, o genocdio ruands, o prolongamento da violncia pos-
sibilitado pela Operao Turquesa e a reorganizao do movimento genoci-
da nos campos de refugiados. Alm disso, debrua-se sobre um tema mais
profundo, que subjaz as condies permissivas dessas trgicas conseqn-
cias: a dominao do princpio do Estado-territorial-soberano na imagina-
o poltica contempornea. As rijas fronteiras entre dentro/fora, Esta-
do/campo de refugiados, domstico/internacional derivadas desse princ-
pio impuseram tambm uma compartimentalizao na seara da formulao
de polticas para lidar com a crise humanitria que se seguiu ao genocdio.
Essa forma fragmentada de lidar comumproblema complexo e multifaceta-
do, por sua vez, resultou empolticas que distorceramas prioridades, mina-
ram a efetividade dos programas de assistncia e alienaram o novo governo
instalado.
Palavras-chave: Ruanda Genocdio Responsabilidade tica
o
2, jul/dez 2005
Abstract
Beyond the West, beyond the
State, and much beyond the
Moral: For an Ethically
Responsible Policy Towards the
Difference The Rwandan Case
Drawing on a post-modern/post-structuralist approach in International
Relations, this article aims to make an analysis of the UNs decision taken in
April 21, 1994 about the establishment of Unamir as a response to the
violence in Rwanda. We emphasize the assessment of the ethical
responsibility of the organization, in terms of the radical re-articulation of
the concepts of ethics, responsibility, and subjectivity, as proposed by
Emmanuel Levinas. We look for the implications of that decision in terms
of the consequences it permitted that is, the Rwandan genocide, the
increasing of the violence over time allowed by Turquoise Operation, and
the reorganization of the genociders in the refugees camps. Besides, we
intend to look upon a deeper theme, which underlies the permissive
conditions of those tragic consequences: the sovereign-territorial-state
principle domination in the contemporary political imagination. The hard
boundar i es bet ween i nsi de/ out si de, st at e/ r ef ugee camp,
domestic/international derived from that principle imposed also a
compartmentalization in the arena of formulation of policies to deal with
the humanitarian crisis that followed the genocide. This fragmented way to
deal with such a complex and multifaceted problem, for its turn, resulted in
politics that distorted the priorities and undermined the effectiveness of the
assistance programs, as well as alienated the newly installed government.
Key words: Rwanda Genocide Responsibility Ethics
463
Ofimdo mundo bipolar, que concentrou as principais atenes nos
debates sobre a estrutura das relaes internacionais da segunda me-
tade do sculo XX, traz como umde seus desdobramentos intelectu-
ais e polticos mais importantes o ressurgimento do imperialismo
como foco de reflexo sobre a ordem mundial em formao.
Para diversos analistas, tanto conservadores como crticos em rela-
o ao capitalismo, a atual supremacia desse sistema e a emergncia
dos Estados Unidos como nica superpotncia global, apesar de in-
questionveis, trazem como elemento de indagao seu significado
histrico, seja como fase inaugural de umperodo de paz e prosperi-
dade, seja como estgio final de ummodelo civilizatrio que teve no
Ocidente seu grande impulsor.
331
* Artigo recebido em agosto e aceito para publicao em setembro de 2005.
** Professor do Departamento de Economia da Universidade Estadual Paulista (Unesp) e do programa
de Ps-Graduao em Relaes Internacionais da Unesp/Unicamp/PUC-SP.
o
Os Estados Unidos e
as Relaes
Internacionais
Contemporneas*
Luis Fernando Ayerbe**
Evidentemente, no a primeira vez na histria do capitalismo que
essas questes se fazempresentes. Omesmo dilema acompanhou os
debates sobre a longevidade do sistema e as possibilidades estru-
turais da hegemonia ocidental na transio do sculo XIXpara o XX.
Diante do impasse na II Internacional, decorrente de profundas con-
trovrsias sobre os impactos das mudanas sistmicas na estratgia
da revoluo socialista, as teses de Lnin sobre imperialismo funda-
mentam o programa poltico que orientou a vitria bolchevique na
Rssia. Para Lnin, o imperialismo representa a negao, via expan-
so externa, das contradies internas do modo de produo capita-
lista nos pases centrais. Apartilha do mundo entre as grandes potn-
cias e a expansodocapitalismofinanceirogera uma nova divisoin-
ternacional do trabalho, deslocando os sintomas agudos da gravida-
de da crise do centro para a periferia do sistema. aqui que se locali-
zamos elos fracos da cadeia imperialista, junto comas condies ob-
jetivas da revoluo.
Analistas da evoluo mais recente do capitalismo, como Michael
Hardt e Antonio Negri (2001), do por encerrada a fase imperialista
caracterizada por Lnin. Para eles, a expanso territorial impulsiona-
da pelos Estados-nao deu lugar ao Imprio, abarcador da totalida-
de. J no h lado de fora, instalou-se o reino do mercado mundial,
tornando obsoletas as separaes de pases combase nas noes tra-
dicionais de hierarquia dos mundos. Na nova ordemmundial, perdeu
sentido a diferenciao entre espaos internos e externos.
Do ponto de vista das abordagens legitimadoras da nova realidade, o
Imprio representa o fim da histria; nesse sentido, os autores reco-
nhecem as bases concretas que alimentam perspectivas como a de
Fukuyama, para quem desapareceram definitivamente as alternati-
vas ao capitalismo, eliminando as bases de conflito originrias de
foras externas ao sistema. Para Hardt e Negri (idem), que se situam
entre os crticos da ordem, o Imprio representa umavano emrela-
Luis Fernando Ayerbe
o
2, jul/dez 2005
o ao imperialismo, da mesma forma que o capitalismo expressa
umprocesso evolutivo sobre os modos de produo que o antecede-
ram.
Diferentemente dos autores de Imprio, que questionama relevncia
das perspectivas orientadas pela lgica do Estado-nao, Arrighi e
Silver (2001) centralizam sua anlise do capitalismo atual no papel
exercido pela sua potncia hegemnica, que consideram em estado
de crise sistmica. Analisando os perodos de transio hegemnica
holandsbritnico e britniconorte-americano, apontam para a
existncia de padres comparveis de crise e reorganizao marca-
dos por trs processos distintos mas estreitamente relacionados: a
intensificao da concorrncia interestatal e interempresarial; esca-
lada dos conflitos sociais; e o surgimento intersticial de novas confi-
guraes de poder (idem:39).
Independentemente das especificidades de cada situao histrica,
as trs crises hegemnicas apresentamcomo elemento comumas ex-
panses financeiras, que permitemaolder dominante umacessopri-
vilegiado aos recursos financeiros mundiais, contribuindo para adiar
temporariamente o fim da sua liderana.
O atual contexto de expanso financeira, que tem como centro os
Estados Unidos, representa para os autores um sinal de crise hege-
mnica que, no entanto, apresenta algumas peculiaridades em rela-
o s fases anteriores:
1) A potncia em declnio no tem concorrentes no campo militar,
mas tornou-se dependente, na administrao do seu poder, de recur-
sos financeiros de outros centros de acumulao de capital, marcada-
mente Europa ocidental e Japo.
2) Diferentemente do processo de globalizao das ltimas dcadas
do sculo XIX, em que os Estados-nao eram protagonistas funda-
Os Estados Unidos e as Relaes
Internacionais Contemporneas
333
mentais da internacionalizao do capital, h uma diminuio do seu
poder em detrimento do setor privado transnacional.
3) Em comparao ao aumento dos conflitos sociais que acompa-
nhou os perodos de transio holandesa e britnica, especialmente
os vinculados luta antiescravista e ao movimento operrio, os auto-
res identificamuma perda conjuntural de poder dos movimentos so-
ciais. No entanto, os efeitos estruturais desagregadores da atual con-
figurao global criam novas fontes de conflito para as quais no
existe capacidade adequada de resposta.
4) Nas transies hegemnicas anteriores, a emergncia de uma nova
potncia precipitou o desmoronamento do antigo poder: Inglaterra
em relao Holanda, Estados Unidos em relao Inglaterra.
Embora os autores coloquem em evidncia a crescente expanso
econmica do Leste da sia, isto no configura uma ameaa ao po-
derio militar estadunidense. Esta situao impe uma marca peculiar
atual mudana no sistema mundial, cujo desfecho poder ser mais
oumenos problemticodependendoda atitude dos Estados Unidos:
[...] essa nao tem uma capacidade ainda maior do que teve a Gr-
Bretanha, cem anos atrs, para converter sua hegemonia decrescente em
uma dominao exploradora. Se o sistema vier a entrar emcolapso, ser so-
bretudo pela resistncia norte-americana adaptao e conciliao. E, in-
versamente, a adaptao e a conciliao norte-americanas ao crescente po-
der econmico da regio do Leste da sia condio essencial para uma
transio no catastrfica para uma nova ordem mundial (idem:298).
As respostas do governo dos Estados Unidos aos atentados de 11 de
setembro de 2001 representaram um teste importante para os argu-
mentos da crise de hegemonia. Sem rejeitar completamente as teses
de Arrighi e Silver (idem), Ana Esther Cecea (2002:181) sustenta
que a hegemonia estadunidense est emdecadncia ao mesmo tem-
poemque se encontra mais forte e consolidada doque nunca antes na
histria.
o
2, jul/dez 2005
Em apoio a essa afirmao, aparentemente contraditria, Cecea
destaca os fatores que sustentam e comprometem a manuteno da
posio hegemnica. Paralelamente supremacia militar apontada
por Arrighi e Silver (2001), adquirem relevncia as dimenses eco-
nmica e cultural.
No plano econmico, verifica-se a
Superioridade tecnolgica emquase todos os campos estratgicos da con-
corrncia [...]; superioridade no controle de fontes naturais de recursos es-
tratgicos; rede produtiva de maior amplitude e densidade domundo; mane-
jo do mercado de trabalho mais diverso do ponto de vista cultural, geogrfi-
coe de nveis e tipos de conhecimento; capacidade de controle dos mecanis-
mos de organizao econmica mundial tais como polticas gerais (BM,
OMCe outros), dvida (FMI, FEDe outros), protocolos de regulamentao
etc. (Cecea, 2002:168-169).
No mbito cultural, reconhece a
Capacidade para generalizar, ainda que com contradies, um paradigma
cultural correspondente ao american way of life e ao que este significa tra-
duzido a outras situaes e culturas que coincide com a homogeneizao
de mercados, a estandardizao da produo e a uniformizao das vises
sobre o mundo (idem:169).
No interior do governo dos Estados Unidos, consolidam-se as posi-
es favorveis ao aprofundamento da hegemonia, conduzindo a um
intervencionismo que incorpora no seu discurso as trs dimenses
apontadas por Cecea (idem): as invases do Afeganisto e do Ira-
que, anunciadas como resposta militar s novas ameaas terroristas,
empases situados emuma rea geogrfica estratgica emtermos de
acesso a reservas petrolferas, governados por regimes polticos em-
blemticos da oposio ao modo de vida ocidental.
Em relao aos fatores limitantes da hegemonia, a autora coincide
com Arrighi e Silver (2001) na caracterizao dos impasses sociais
gerados pelosistema, nodeixandoaos setores populares outra alter-
nativa fora da sua negao. Um sistema sem opes, sem sadas,
335
semsolues para as imensas maiorias negadas que no tmmaneira
de se sustentar e criam, como dizia Marx, as condies da sua auto-
destruio (Cecea, 2002:182).
Choque de Civilizaes:
Uma Ideologia Nacional
Oreconhecimento de que a hegemonia dos Estados Unidos se tornou
uma realidade incontestada da Nova Ordem Mundial abre espao
para umprocessode debates nointerior doestablishment vinculado
poltica externa do pas sobre a caracterizao da nova etapa e a for-
mulao de uma estratgia internacional adequada. A substituio
do paradigma da Guerra Fria requer uma redefinio dos interesses
nacionais, desafios e ameaas a enfrentar.
A partir de uma perspectiva conservadora, Samuel Huntington cha-
ma a ateno para as conseqncias negativas do unilateralismo da
poltica externa norte-americana do ps-Guerra Fria. Diferentemen-
te de Arrighi e Silver (2001), que situamna histria do capitalismo as
referncias do que consideram uma crise da atual potncia hegem-
nica, Huntington preocupa-se com os fatores que podem corroer a
continuidade da civilizao ocidental e, conseqentemente, dos
Estados Unidos como nao.
Emartigo publicado em1993 na revista Foreign Affairs, Huntington
(1993) prope uma nova abordagem sobre a dinmica das relaes
internacionais, desencadeandoumamplodebate. Na sua caracteriza-
o da Nova Ordem Mundial, quatro aspectos so destacados: 1) a
derrota do socialismo, promotor de umsistema econmico que ques-
tionava a propriedade privada dos meios de produo; 2) a dissemi-
nao global da lgica do mercado; 3) o controle das instituies
econmicas multilaterais (FMI, Banco Mundial, OMC) pelos pases
do capitalismo avanado; 4) a conquista da superioridade militar por
parte da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN).
o
2, jul/dez 2005
O autor considera que as principais fontes de conflito na ordem em
configuraonoseropolticas, ideolgicas oueconmicas, elas vi-
ro das linhas que separam as diversas culturas e civilizaes: oci-
dental, confuciana, japonesa, islmica, hindu, eslava ortodoxa, lati-
no-americana e africana.
Da perspectiva de Huntington(1997), a noode que a derrota doini-
migo sovitico elimina o ltimo obstculo ao avano triunfal da de-
mocracia liberal, do capitalismo de mercado e dos valores da civili-
zao ocidental questionvel. Colocando-se na contramo das pos-
turas ufanistas, explicita sua oposios teses dofimda histria, des-
tacando os genocdios que emergem aps a queda do muro de Ber-
lim, de freqncia mais comumdoque emqualquer perododa Guer-
ra Fria: O paradigma de um s mundo harmnico est claramente
divorciado demais da realidade para ser um guia til no mundo
ps-Guerra Fria (idem:33).
Em uma ordem mundial em que as principais fontes de conflito so
de origemcultural, a afirmao de identidades adquire especial rele-
vncia, implicando em desdobramentos especficos na definio do
interesse nacional. Referindo-se aos Estados Unidos, Huntington
destaca a necessidade de se estabelecer um consenso sobre as bases
constitutivas da cultura do pas, antes de definir quais so seus inte-
resses. Noentanto, comooprprioautor reconhece, ns ssabemos
quem somos quando sabemos quem no somos e, muitas vezes,
quando sabemos contra quem estamos (idem:20).
Como fimda Guerra Fria, desaparece o outro que encarnava a ne-
gao do modo de vida americano e justificava a necessidade de uma
postura nacional coesa e militante. As transformaes demogrficas,
comnovas ondas migratrias de populaode origempredominante-
mente hispnica, influenciam mudanas raciais, religiosas e tnicas
que podemcolocar obstculos tradicional capacidade dopas de as-
337
similar outras culturas. Nessa perspectiva, a afirmao da identidade
requer uma nova demarcao das fronteiras em relao aos outros.
Essa tarefa temdimenses internacionais e domsticas. Omundodas
civilizaes umcampo de muitas incertezas, emque a ao dos ato-
res responde a diversos tipos de racionalidades, muito mais comple-
xas doque a lgica bipolar da Guerra Fria. Conhecer-se e conhecer os
outros exige cautela. Na poltica externa, Huntington recomenda
uma postura no intervencionista. Os Estados Unidos devem reco-
nhecer os espaos civilizacionais e os seus respectivos Esta-
dos-ncleos, evitando o envolvimento nos conflitos internos das ou-
tras civilizaes.
Analisando a insero internacional do pas aps o fim da Guerra
Fria, Huntington(2000) identifica trs etapas: 1) umbreve momento
unipolar, tipificado na ao unilateral na Guerra do Golfo; 2) umsis-
tema unimultipolar em andamento, que prepara a transio para a
terceira etapa; 3) etapa multipolar. No contexto atual, o autor perce-
be uma contradio entre o sistema unimultipolar e a poltica externa
adotada a partir do governo Clinton, que mantmcaractersticas tpi-
cas da unipolaridade, comuma postura imperialista que provoca a in-
satisfao dos aliados tradicionais e estimula a solidariedade entre os
adversrios. Essa poltica se expressa em aes bastante evidentes
como
[...] pressionar outros pases a adotar valores e prticas norte-americanas
no que diz respeito aos direitos humanos e democracia; evitar que outros
pases adquiramcapacidade militar que possa constituir umdesafio supe-
rioridade de seu arsenal de armas convencionais; impor o cumprimento de
suas prprias leis fora de seu territrio a outras sociedades; atribuir classifi-
caes aos pases de acordo com seu grau de aceitao aos padres nor-
te-americanos no que concerne a direitos humanos, drogas, terrorismo, pro-
liferao de armas nucleares e de msseis ou, mais recentemente, liberdade
de religio; aplicar sanes aos pases que no atendam tais padres; pro-
mover os interesses empresariais norte-americanos sob a bandeira do livre
comrcioe da abertura de mercados; influenciar as polticas doBancoMun-
o
2, jul/dez 2005
dial e do Fundo Monetrio Internacional segundo esses mesmos interesses
corporativos; intervir em conflitos locais de pouco interesse direto para o
pas; impor a outros pases a adoo de polticas econmicas e sociais que
beneficiaro os interesses econmicos norte-americanos; promover a ven-
da de armas para o exterior ao mesmo tempo procurando evitar vendas de
natureza semelhante por parte de outros pases (idem:15).
Referindo-se aocontextoposterior ao11de Setembroe aodebate so-
bre as posies que devero ser assumidas na defesa dos interesses
nacionais do pas, Huntington (2004) sistematiza trs abordagens di-
ferentes: 1) cosmopolita, que envolveria a renovao das concepes
favorveis abertura ao mundo antes do ataque terrorista; 2) impe-
rial, vinculada aos setores neoconservadores presentes no governo
Bush, que defendema estruturao do mundo imageme semelhan-
a do american way of life; e 3) nacional, prxima da sua prpria
perspectiva, que busca preservar e enaltecer os valores, princpios e
qualidades que estariam presentes nas origens da construo da na-
o. Dessa perspectiva, o cosmopolitismo e o imperialismo procu-
ramreduzir ou eliminar as diferenas sociais, polticas e culturais en-
tre a Amrica e as outras sociedades. Uma abordagemnacional reco-
nheceria e aceitaria aquilo que distingue a Amrica de outras socie-
dades (idem:364).
A grande repercusso das teses de Huntington nos debates sobre a
nova configuraodas relaes internacionais aps ofimda bipolari-
dade no esteve isenta de controvrsias, com crticas que destacam
desde a ausncia de rigor conceitual na caracterizao das civiliza-
es existentes at a adoo de umculturalismo comntidas conota-
es ideolgicas, que enaltece as virtudes da civilizao ocidental
emdetrimentodoresto e influencia posturas isolacionistas na pol-
tica externa, animadas por argumentos discriminatrios em relao
s outras civilizaes (Ayerbe, 2003).
Semdesconsiderar a validade desses questionamentos, se avaliada
luz da sua intencionalidade explcita de defesa dos interesses nacio-
339
nais dos Estados Unidos, a anlise de Huntington apresenta uma ra-
cionalidade estratgica de longo alcance que nos parece relevante.
Para o autor, a derrota da Unio Sovitica colocou o Ocidente em
uma situao de inquestionvel supremacia global. Na ausncia de
uma superpotncia inimiga do sistema, os apoios incondicionais e a
noo de guardio do mundo livre perdem significado. Os assun-
tos mundiais ganham outra dimenso. Perdas e danos na concorrn-
cia por mercados, ou situaes de desequilbrio poltico geradoras de
conflitos regionais, deixam de ser vistos com lentes ideolgicas.
Nesse contexto, assumir perspectivas missionrias pode levar a lti-
ma superpotncia a um processo de isolamento. A administrao da
hegemonia exige um cuidadoso trabalho de gerao de novas alian-
as e tratamento negociado das divergncias, buscando amenizar ou,
no melhor dos casos, eliminar o carter antagnico das contradies,
o que torna contraproducentes as posturas arrogantes e intervencio-
nistas. Na raiz doseuculturalismo, est a crescente preocupaocom
novas fontes de conflitoque, embora nocoloquememquestoosis-
tema, podemafetar a governabilidade. Para Huntington, aps as vit-
rias da Guerra Fria, no h nada decisivo a ser conquistado.
Nesse sentido, h uma diferena substancial em relao anlise de
Arrighi e Silver (2001), que situa na histria do capitalismo as refe-
rncias atuais do que consideram uma crise da hegemonia nor-
te-americana. A principal preocupao de Huntington no com as
ameaas externas. Embora chame a ateno para o crescente poderio
da China, no v possibilidades de riscos que ponham em questo a
existncia dosistema. Oprincipal dilema a continuidade dos funda-
mentos culturais que colocarama civilizao ocidental, e os Estados
Unidos, na liderana do mundo. Uma vez atingido o pice dessa tra-
jetria, como evitar os sinais de declnio presentes emalguns valores
e comportamentos que tendem a minar a identidade nacional?
No mbito internacional, a crescente ampliao do abismo entre a ri-
queza e a pobreza, uma das tendncias da atual realidade mundial so-
o
2, jul/dez 2005
bre a qual existe bastante consenso, sinaliza que a prosperidade
anunciada pela vitria docapitalismoliberal estruturalmente restri-
ta. Deste ponto de vista, qual o sentido de estimular expectativas so-
bre a inevitvel disseminao global do american way of life?
Diferentemente de Hardt e Negri (2001), Huntingtonnodeixa dvi-
das sobre o carter imperialista da ao integrada envolvendo o Esta-
do, o setor privado e os organismos multilaterais. A imposio de
modelos econmicos que, em nome da liberdade de mercado, pro-
movem basicamente a maximizao dos lucros das empresas nor-
te-americanas no exterior, pode ter conseqncias danosas nos pa-
ses e regies commenor capacidade de adaptao competio glo-
bal, acentuando as disparidades entre ricos e pobres e contribuindo
para inflamar sentimentos fundamentalistas.
combase nesses pressupostos que critica explicitamente a aborda-
gem do fim da histria, tpica da tradio imperial do Ocidente,
que prescreve ao resto do mundo modos universais de convvio hu-
mano. Se bemconsidera essa perspectiva vlida emoutros contextos,
ajudando a promover sua expanso, deixou de ser aconselhvel. No
plano internacional, pelas conseqncias antes mencionadas, inter-
namente, porque estimula umclima intelectual propcio acomoda-
o no desfrute da vitria e perda de vigilncia em relao aos ini-
migos.
Para Chalmers Johnson (2004), umcrtico da poltica externa de Ge-
orge W. Bush, a atuao internacional dos Estados Unidos aparenta
adotar a tese do Choque de Civilizaes, embora em um sentido
oposto do isolacionismo prescrito por Huntington, recriando um
missionarismo fundamentalista cristo. Apesar de avaliar negati-
vamente os custos econmicos da dominao militar do mundo, que
desvia recursos da economia privada e contradiz o esprito de livre
iniciativa, Johnson (idem:310) no assume uma posio definitiva
sobre o futuro: deve-se reconhecer que qualquer estudo sobre o nos-
341
so imprio um trabalho em andamento. Mesmo que possamos co-
nhecer seus resultados eventuais, no est totalmente claro o que
vem depois.
Unilateralismo/Multilatera-
lismo: A Doutrina Bush
Na era das armas nucleares, no possvel imaginar a emergncia de
novas superpotncias como resultado da derrocada militar das anti-
gas. Como mostra a experincia da ex-Unio Sovitica, a imploso
pode resultar da incapacidade do sistema de responder s presses
originrias de um cenrio internacional cuja dinmica se torna in-
compatvel com a manuteno da ordem vigente.
ARssia apresenta-se como o elo fraco das crises que inaugurarame
fecharamo curto sculo XXdelimitado por Hobsbawm. Arevoluo
vitoriosa de 1917 gerou um modelo de desenvolvimento que trans-
formou o pas em protagonista central das relaes internacionais,
cabendo-lhe papel de destaque na vitria dos aliados na Segunda
Guerra e compartilhando com os Estados Unidos o status de super-
potncia nas dcadas da Guerra Fria. No entanto, sucumbiu perante
os desafios da radicalizao de antagonismos promovida pelo gover-
no Reagan. Os crescentes esforos econmicos exigidos pela manu-
teno do equilbrio de poder minaram a capacidade de sustentao
do sistema, em um contexto em que os rpidos avanos no campo
tecnolgico aprofundamas disparidades entre os pases que lideram
o processo de inovao, marcadamente as potncias capitalistas, e
aqueles como a antiga URSS, cujo crescimento permanece forte-
mente dependente da disponibilidade de mo-de-obra e de recursos
naturais.
No caso dos Estados Unidos, possvel caracteriz-lo, na perspecti-
va de Arrighi e Silver (2001), como o atual elo fraco da cadeia impe-
o
2, jul/dez 2005
rialista? Como bemmostra Cecea (2002), a hegemonia do pas no
se d apenas nocampomilitar, mas tambmnoeconmicoe cultural.
Do meu ponto de vista, o unilateralismo da poltica externa de Geor-
ge W. Bush no uma resposta improvisada aos atentados de 11 de
setembro, uma marca caracterstica da sua gesto. Desde a posse,
redefine a posio do pas frente a importantes tratados internacio-
nais, sinalizando vrias diferenas em relao administrao ante-
rior, comoas decises contrrias ratificaodoprotocolode Kyoto,
criao do Tribunal Penal Internacional (TPI) e proposta de revi-
so do Tratado Anti-msseis Balsticos (TAB).
Os atentados contribuem para consolidar no interior do establish-
ment as posies favorveis entronizao dos Estados Unidos
como principais responsveis pela vigilncia e punio dos inimigos
da ordem, j no como guardies do mundo livre, mas como prote-
tores das fronteiras que separama civilizao da barbrie, dotan-
do a guerra declarada ao terrorismo de contornos bemamplos. Aca-
racterizao dos grupos patrocinadores do terrorismo suficiente-
mente ambgua, como que para justificar a incluso ou excluso de
organizaes ou movimentos de acordo comos interesses conjuntu-
rais do pas. Conforme explicitou Colin Powell (2001), secretrio de
Estado no primeiro mandato de Bush: Qualquer organizao que
esteja interessada em operaes terroristas para subverter os gover-
nos legtimos, democraticamente eleitos, ou governos que represen-
tam a vontade de seu povo, uma ameaa.
Adespeito do apoio internacional recebido pelos Estados Unidos no
ataque ao Afeganisto, a rpida vitria militar contribuiu para forta-
lecer o unilateralismo. O resultado foi a formulao de uma nova
concepo na orientao das relaes internacionais do pas, que
passou a ser conhecida como Doutrina Bush, cujo alvo imediato
foi o regime iraquiano de Saddam Hussein.
343
Conforme explicita o documento AEstratgia de Segurana Nacio-
nal dos EUA (NSC, 2002), dado a conhecer pela Casa Branca em
setembro de 2002, a conteno e a dissuaso, que nortearama polti-
ca externa nas dcadas da Guerra Fria, perdem centralidade para a
preempoe a preveno, justificandoataques contra Estados e orga-
nizaes suspeitos de planejarem atos de hostilidade contra o pas e
os seus aliados.
Na Guerra Fria, especialmente no contexto da crise dos msseis cubanos,
ns geralmente enfrentamos um status quo, um adversrio com averso ao
risco. Acontenoera uma defesa eficaz. Mas a contenobaseada somente
na ameaa da retaliao temmenos probabilidade de funcionar contra lde-
res de Estados fora-da-lei commaior disposio para assumiremriscos, jo-
gando comas vidas de seus povos e a riqueza de suas naes. Para prevenir
ou impedir tais atos hostis por parte dos nossos adversrios, os Estados Uni-
dos, se necessrio, atuaro preventivamente (idem:15).
Anova postura est animada pela exaltao das virtudes do capitalis-
mo e da democracia liberal, pilares de um modo de vida que se pre-
tende universal: Os grandes conflitos dosculoXX, travados entre a
liberdade e o totalitarismo, terminaram com a vitria decisiva das
foras da liberdade e comumnicomodelosustentvel para oxito
de uma nao: liberdade, democracia e livre iniciativa (idem:1).
A opo pelo unilateralismo, apresentado como custo inevitvel do
combate s novas formas de terrorismo, recebe crticas de funcion-
rios da administrao anterior, que se posicionam em favor de uma
concepo multilateral das relaes internacionais. De acordo com
Joseph Nye Jr. (2004), secretrio adjunto da Defesa no governo Clin-
ton, ounilateralismoestaria solapandoas bases dopoder brando(soft
power) do pas, pautado pela atrao exercida por seus valores, insti-
tuies e ideologia, levando a uma exacerbao pouco inteligente do
poder duro (hard power), associado capacidade de induzir a deter-
minados comportamentos.
o
2, jul/dez 2005
Na era informacional, a distribuio global do poder entre as naes
no pode ser reduzida ao plano militar. Nye Jr. identifica trs dimen-
ses. No topo, o militar, que nitidamente unipolar; no meio, uma
economia em que vrios plos disputam o jogo e os Estados Unidos
vemlimitada sua hegemonia diante de atores do porte da Unio Eu-
ropia; e na base, relaes de carter transnacional: o poder est
disperso de forma catica e no temsentido utilizar termos tradicio-
nais como unipolaridade, hegemonia, ou imprio americano
(idem:137). Se o governo dos Estados Unidos concentrar sua estrat-
gia emumjogo unilateral basicamente direcionado dimenso mili-
tar, descuidar das duas dimenses em que o poder tende a diluir-se
emuma gama ampla de atores. De uma perspectiva de amplitude glo-
bal, essa postura pode redundar em perda crescente de influncia.
Para Nye Jr. (idem:146-147),
A administrao de Bush identificou corretamente a natureza dos novos
desafios que enfrenta a nao e reorientou conseqentemente a estratgia
americana. Mas tanto a administrao, como o Congresso e a populao, di-
vidiram-se entre diversas abordagens sobre a posta emprtica da nova estra-
tgia. O resultado tem sido uma mistura de xitos e falhas. Estamos tendo
mais sucesso no domnio do poder duro, emque investimos mais, treinamos
mais, e temos uma idia clara do que estamos fazendo. Temos acertado me-
nos nas reas do poder brando, emque a nossa diplomacia pblica temsido
preocupantemente inadequada e a nossa negligncia comos aliados e insti-
tuies tm criado um sentimento de ilegitimidade que desgasta nosso po-
der de atrao.
A lgica do governo Bush foi bem sintetizada por Paul Wolfowitz
(apudGardels, 2002), secretrioadjuntoda Defesa noprimeiroman-
dato, para quem os Estados Unidos estariam exercendo um papel de
liderana no resguardo de interesses que envolvema comunidade in-
ternacional, combatendo os pases hostis que fomentam o terroris-
mo.
Para ns, poder militar muitomais ummeiode defesa. Agrande fora dos
EUA no seu poderio militar, mas seu poder econmico. E mais potente
345
ainda nossa fora poltica aquiloque significamos. Nomundotodo, mes-
moempases cujos regimes nos odeiam, opovoadmira onossosistema [...].
Claro que h diferena de interesses entre pases, mas por causa do modo
comodefinimos nossos interesses existe uma compatibilidade natural de in-
teresses entre os EUA e os outros pases (idem:A25).
De acordo com Wolfowitz, no h unilateralismo, mas exerccio le-
gtimo do poder por parte de um Estado que utiliza sua fora em
nome do interesse geral. Para ele, o poderio militar norte-americano
uma espcie de cerca protetora emtornoda liberdade. Permite-nos
fixar certas fronteiras; no admite que exrcitos numerosos atraves-
sem fronteiras (ibidem).
O (Novo) Imperialismo
Norte-americano
Ivo Daaler e James Lindsay (2003), ex-funcionrios do Conselho de
Segurana Nacional no governo Clinton e pesquisadores da Broo-
kings Institution
1
, atribuem poltica externa de George W. Bush um
carter revolucionrio, no tanto por causa das metas, que no dife-
rem no essencial das administraes anteriores, mas pelos meios
adotados. Para os autores, duas crenas orientama atuao internaci-
onal dos Estados Unidos:
A primeira que, em um mundo perigoso, a melhor seno a nica ma-
neira de proteger a segurana da Amrica passa pela rejeio dos constran-
gimentos impostos por amigos, aliados e instituies internacionais. Maxi-
mizar a liberdade de ao da Amrica essencial pela posio nica ocupa-
da pelos Estados Unidos, que os transformou no alvo mais provvel de todo
pas ou grupo hostil ao Ocidente. Os americanos no poderiam contar com
outros para proteg-los; inevitavelmente, os pases ignoramas ameaas que
no os envolvem [...]. A segunda crena que essa Amrica desprovida de
amarras deve usar sua fora para mudar ostatus quonomundo (idem:13).
Apartir do reconhecimento da incontestvel superioridade militar, a
contribuiorevolucionria de Bushseria sua vontade e decisode
utiliz-la, enfrentandoa resistncia dos aliados e forandodefinies
o
2, jul/dez 2005
em relao s prioridades da agenda internacional. No entanto, a
aposta do presidente trouxe um resultado inesperado, com a rpida
percepo dos limites que cercamo exerccio do poder, enfrentando
grandes dificuldades para conquistar e manter apoios para a segunda
Guerra do Golfo.
Apartir da invasoaoIraque, tornam-se mais explcitas as controvr-
sias entre os que vemna intervenouma exacerbaocontraprodu-
cente do poderio militar, os que vislumbrammais umsintoma de cri-
se de hegemonia e os que defendem o papel dos Estados Unidos
comonaoindispensvel, nica disposta a adotar medidas extremas
de acordo com a natureza dos desafios.
Entre os primeiros, a principal linha de questionamento passa pelas
bases conceituais e argumentos polticos que fundamentam a pre-
empo e a preveno. Para ZbigniewBrzezinski (2004), assessor de
Segurana Nacional na presidncia de James Carter, as aes unila-
terais do governo Bush pautam-se por uma viso do mundo empreto
e branco que no admite matizes, cujo sustentculo uma doutrina
de eficincia estratgica questionvel.
A preempo pode se justificar na base do supremo interesse nacional na
presena de uma ameaa iminente, e assim, quase que por definio, plau-
svel que seja unilateral [...]. Apreveno, ao contrrio, deve ser precedida,
se possvel, pela mobilizao da presso poltica (incluindo o apoio interna-
cional) a fimde prevenir que ocorra o indesejvel, e deve envolver o recurso
da fora somente quando outros remdios foram esgotados e a conteno
no mais uma alternativa digna de crdito (idem:37).
Caso a superpotncia cometa erros de avaliao na caracterizao do
tipo de ameaa a enfrentar, pode terminar iniciando uma guerra pre-
ventiva unilateral travestida de preempo. Embora reconhea a im-
portncia dos Estados Unidos como a nica nao capaz de manter a
ordememummundoemconstante turbulncia, Brzezinski aposta na
sua capacidade para liderar umesforo multilateral emfavor da cria-
o de uma comunidade global de interesses compartilhados. No en-
347
tanto, a nova doutrina, com sua decorrncia imediata de invaso ao
Iraque, temlevado a umisolamento crescente, configurando umcu-
rioso paradoxo: Acredibilidade militar global americana nunca foi
toalta, noentanto, sua credibilidade poltica global nunca foi toba-
ixa (idem:214).
O vis militar da poltica externa dos Estados Unidos enfatizado
por Michael Mann (2004) na caracterizao do que denomina im-
prio incoerente. Apesar dos argumentos universais invocados pela
administrao Bush emfavor da democracia, a liberdade e a prospe-
ridade econmica, o autor chama a ateno para uma prtica pautada
basicamente na promoo dos interesses das elites dominantes, tanto
daquelas mais prximas do Estado, como das que representamo po-
der dos chamados mercados, defensoras da disseminao global do
neoliberalismo. A incoerncia entre o discurso e a realidade estaria
comprometendo cada vez mais a credibilidade internacional do pas,
sendo que a resposta das autoridades governamentais tende a pau-
tar-se pela exacerbao do poderio militar, marca do novo imperia-
lismo em construo.
Para Mann (idem:25-26), a superao do impasse ao qual o pas est
sendo levado pela administrao Bush dever vir fundamentalmente
da mudana na correlaode foras na poltica nacional que se segui-
r ao fracasso da atual poltica externa: Com um pouco de sorte, a
isso seguir o abandono voluntrio do projeto imperial por parte dos
estadunidenses, o que, por sua vez, preservar em grande medida a
hegemonia norte-americana.
Respondendo pergunta sobre o que seria uma viso realista da atual
configurao mundial do poder, em entrevista a Harry Kreisler
(2003), do Instituto de Estudos Internacionais da Universidade da
Califrnia, Kenneth Waltz resgata a atualidade das polticas de con-
teno e dissuaso:
o
2, jul/dez 2005
No importa o quo freqentemente as pessoas da administrao Bush di-
gam que a conteno e a dissuaso no funcionam, funcionam da mesma
forma que sempre emrelao s finalidades para as quais sempre pensamos
que estavamprojetadas. Isto , deter outros pases de usar suas armas de for-
ma que coloquem em perigo interesses manifestamente vitais dos Estados
Unidos ou daqueles a quem do apoio.
No caso da invaso ao Iraque, Waltz considera inadequada a aplica-
o dos argumentos em favor da preempo e da preveno. O regi-
me de Saddam Hussein no representava uma ameaa iminente de
ataque aos seus vizinhos ou aos Estados Unidos, mantendo-se em
uma posio defensiva. Por outro lado, sua capacidade potencial de
transformar umpas comumproduto bruto de 15 bilhes de dlares,
sob constante vigilncia e controle por parte da Organizao das Na-
es Unidas (ONU) e dos Estados Unidos, em uma futura potncia
nuclear estava fora de cogitao.
Para Waltz, o ex-dirigente do Iraque, assim como os demais lderes
dos chamados Estados fora-da-lei, so sobreviventes de situaes
adversas que se estendem por longos perodos. As pessoas insanas
no se mantmno poder contra umgrande nmero de inimigos, seja
internamente como externamente (idem). Como sujeitos racionais
que buscam permanecer no poder, so suscetveis conteno e
dissuaso.
Omesmo se aplica s redes terroristas como Al Qaeda, na eventuali-
dade de chegarem a governar algum pas, mesmo um que tenha ar-
mas nucleares, como o Paquisto. Para Waltz, as redes terroristas se-
riamsocializadas pela lgica do poder estatal, amenizando seu radi-
calismoideolgico, principalmente oque justifica e estimula ataques
suicidas. Nesse sentido, defende a conteno nuclear como estrat-
gia de eficcia comprovada, independentemente da inimizade radi-
cal de certos regimes em relao aos Estados Unidos, citando como
exemplo a trajetria da China de Mao Tse-Tung, que transitou da tur-
349
bulncia esquerdista dos anos da Revoluo Cultural aos acordos
com Nixon na dcada de 1970.
Emrelao situao de supremacia estadunidense que marca o pe-
rodo ps-Guerra Fria, Waltz descr da capacidade de autocontrole
da superpotncia. A caracterstica-chave de um mundo unipolar
que no h nenhuma restrio e contrapeso a esse poder, ento ele
est livre para seguir sua fantasia, est livre para agir por seus capri-
chos (idem).
Reafirmando a atualidade do realismo, Waltz (2002) v a unipolari-
dade como um momento transitrio por definio. O futuro surgi-
mento de grandes potncias a partir da projeo internacional da
Unio Europia, Japo, China e Rssia acabar restaurando o equil-
brio de poder, tendncia predominante das relaes interestatais des-
de a segunda metade do sculo XVII.
Essa certeza questionada por Ikenberry (2002a), que v no ordena-
mento ps-Guerra Fria uma peculiaridade que considera persistente
e estvel: a cooperao entre as democracias do capitalismo avana-
doconvivendocoma ausncia de equilbriode poder. Apermanncia
desta situao deve muito ao carter liberal da hegemonia dos Esta-
dos Unidos, que Ikenberry considera indito comparativamente s
potncias anteriormente predominantes no mundo ocidental. As
marcas distintivas seriam a relutncia em assumir explicitamente a
primazia dos EUA, seu carter penetrante, que gera transparncia e
se abre a Estados secundrios, e sua alta institucionalidade, que per-
mite o estabelecimento de mecanismos de interao pautados por re-
gras consensuais.
As caractersticas apontadas outorgariamao pas a credibilidade ne-
cessria para consolidar uma liderana benigna e, conseqentemen-
te, aceitvel para outros Estados, na promoo de uma ordemcons-
truda emtorno de interesses e valores comuns entre os pases indus-
triais avanados e ancorada no capitalismo e na democracia. Mas
o
2, jul/dez 2005
tambm uma ordem politicamente projetada, construda com base
no poder americano, relaes institucionais, e negociaes polticas,
particularmente com Europa e Japo (idem:216).
Acontinuidade da tendncia inaugurada pelofimda bipolaridade de-
pende da capacidade dos governos dos Estados Unidos de percebe-
rem os ganhos estratgicos da autolimitao do uso do poder, apos-
tando no fortalecimento das instituies, que Ikenberry considera
um investimento hegemnico em uma ordem mais previsvel e per-
manente que proteja seus interesses no futuro (idem:221).
Ikenberrysitua suas posies emumcampodistante dorealismoe da
hegemonia, abordagens estado-centristas que considera inadequa-
das para explicar a dinmica dominante de uma ordemocidental ba-
seada eminstituies, cuja salvaguarda no se assenta no equilbrio,
mas na liderana de uma potncia essencialmente liberal, que poder
ter uma continuidade indeterminada, estreitamente vinculada sabe-
doria com que exera seu poder.
Em relao a esse ltimo aspecto, o autor manifesta preocupaes
com as tendncias unilaterais que marcam desde o incio a adminis-
trao Bush, acentuando-se aps o 11 de Setembro, coma nova dou-
trina de segurana, que classifica como neo-imperial, ameaadora
das conquistas obtidas pelo pas na construo da sua liderana. A
persistncia no unilateralismo seria altamente custosa, principal-
mente emquatro aspectos: 1) ao explicitar a deciso de agir preventi-
vamente, poderia estimular respostas defensivas de outros pases,
que buscariam no desenvolvimento de programas de armas nuclea-
res uma forma de dissuaso a eventuais ataques estadunidenses; 2) as
intervenes militares trazem como conseqncia a implementao
de aes de manuteno da paz e construo de naes que, depen-
dendo do nmero e extenso das guerras movidas pelo pas, geraro
uma carga econmica capaz de configurar o fenmeno da expanso
excessiva; 3) a postura imperial dificulta as alianas, justamente em
351
um contexto de luta contra o terrorismo que torna cada vez mais ne-
cessria a diviso de responsabilidades comscios confiveis; 4) ao
superestimar seuprpriopoder, opas pode cair na armadilha emque
caram no passado outros Estados imperiais, o autofechamento, le-
vando os demais pases a buscar alternativas que descartemuma do-
minao estadunidense.
Para Ikenberry (2002b:60), mais do que inventar uma nova grande
estratgia, os Estados Unidos deveriam revigorar as antigas, que se
baseavam na idia de que seus scios em matria de segurana no
so meras ferramentas, mas elementos-chave de uma ordempoltica
mundial a preservar dirigida pelos Estados Unidos.
A idia de que o unilateralismo poderia representar o prenncio de
uma futura perda de hegemonia compartilhada por diversos analis-
tas, que apresentamumconjunto de fatos econmicos e polticos que
fortaleceriam essa hiptese.
No mbito da economia, a percepo de crise torna-se mais visvel a
partir da administrao Bush, com a diminuio do ritmo de cresci-
mento que caracterizou o perodo de Clinton, paralelamente ao au-
mento do desemprego e forte expanso dos gastos comdefesa, cujo
oramento teve, em 2003, um incremento de 37 bilhes de dlares
emrelao ao ano anterior, chegando a 355 bilhes e 400 milhes de
dlares, ou quase 17% do oramento nacional total do pas, de 2 tri-
lhes e 100 bilhes de dlares (Montoya, 2003). Para o ano fiscal de
2006, o secretrio da Defesa solicitou 419,3 bilhes de dlares, o que
representa, segundo os clculos do prprio Departamento, uma ele-
vao de 5%emrelao ao ano anterior e de 41%emrelao a 2001
(Department of Defense, 2005). De acordo com Chalmers Johnson
(2004:288), 93% das alocaes para assuntos internacionais esto
indo para a rea militar e apenas 7% para o Departamento de Esta-
do.
o
2, jul/dez 2005
Para alm do aumento de gastos do governo Bush, alguns autores
chamama atenopara indicadores que expressamuma tendncia de
deteriorao econmica que vm de perodos anteriores: crescente
dficit comercial, que passa de 100 bilhes de dlares em 1990 para
450 bilhes em 2000, necessitando de entradas financeiras de 1 bi-
lho por dia para cobri-lo; concentrao da renda, que para os 5%
mais ricos passa de 15,5% em 1980 para 21,9% em 2000 e para os
80%menos ricos cai de 56,9%para 50,6%(Todd, 2003); dependn-
cia energtica, dado que o pas conta com apenas 5% da populao
mundial, 2%das reservas globais de petrleo e 11%da produo pe-
troleira mundial, mas consome quase 26%do total extrado no mun-
do, sendo que, para os prximos vinte anos, calcula-se umincremen-
to no seu consumo de 6 milhes de barris dirios (Rifkin, 2002).
Adimenso petroleira umdos aspectos destacados por David Har-
vey (2004) na sua caracterizao das motivaes do militarismo de
Bush no Oriente Mdio. Situando-se no campo do marxismo, sua
abordagem toma como referncia a interao entre as estratgias do
Estado e do capital, como atores centrais da variedade capitalista do
imperialismo. Dessa perspectiva, a ao no Iraque articula interesses
que vo almdo conjuntural emtermos de garantir a presena de um
governo confivel emumpas que detmas segundas maiores reser-
vas de petrleo, favorecendo um aumento da produo capaz de di-
minuir o mais rapidamente possvel os preos do barril. Consideran-
do que grandes competidores internacionais dos Estados Unidos nos
campos da produo e das finanas, como Europa, Japo e o Leste da
sia, incluindo a China, so fortemente dependentes do petrleo da
regio do Golfo Prsico, Harvey (idem:30) formula duas questes
importantes sobre as motivaes do intervencionismo de Bush:
Que melhor forma de os Estados Unidos evitarem essa competio e ga-
rantiremsua posio hegemnica do que controlar o preo, as condies e a
distribuio do recurso econmico decisivo de que dependemesses compe-
tidores? E que modo melhor de faz-lo do que usar a linha de fora em que
os Estados Unidos ainda permanecemtodo-poderosos opoder militar?.
353
Essa postura, embora expresse uma racionalidade estratgica, reve-
ladora da ausncia de outras opes capazes de reverter um quadro
de crescente deteriorao da competitividade internacional da eco-
nomia dos Estados Unidos. Neste aspecto, Harvey partilha das posi-
es de Arrighi e Silver (2001) de que est emandamentoumproces-
so de transio hegemnica, em que o declnio busca ser compensa-
do com polticas explcitas de dominao.
No campo dos argumentos polticos, alguns autores europeus come-
ama questionar a relevncia mundial que os Estados Unidos se atri-
buem. Para Emmanuel Todd (2003), os fatores econmicos acima
apontados geramuma crescente necessidade de inflacionar ameaas,
alimentando o ativismo internacional do pas. Isto levaria seu gover-
no a assumir ummilitarismo teatral composto por trs caractersti-
cas principais:
Nunca resolver definitivamente umproblema, para justificar a ao mili-
tar indefinida da nica superpotncia em escala planetria.
Fixar-se em micropotncias Iraque, Ir, Coria do Norte, Cuba, etc. A
nica maneira de continuar politicamente no centro do mundo e enfrentar
atores menores.
Desenvolver novas armas que supostamente poriam os Estados Unidos
muito frente, numa corrida armamentista que no pode mais cessar
(idem:32).
Todd (idem:98) aposta na insustentabilidade do imprio americano,
cuja desapario ocorreria antes de 2050, por duas razes bsicas:
Seu poder de coero militar e econmica insuficiente para manter o n-
vel atual de exploraodoplaneta; seuuniversalismoideolgicoest emde-
clnio e no lhe permite mais tratar os homens e os povos de maneira iguali-
tria, para garantir-lhes a paz e a prosperidade tanto quanto para explo-
r-los.
Na mesma direo de Todd, Alain Joxe (2003) critica a fragilidade
das premissas emque se apia o atual poderio americano, que carac-
teriza como imprio do caos, ao assumir uma ao de combate aos
o
2, jul/dez 2005
sintomas e no s causas dos conflitos que se disseminampelo mun-
do, construindo um sistema que apenas se consagra a regular a de-
sordem por meio de normas financeiras e expedies militares, sem
umprojeto de permanncia no terreno conquistado (idem:21). Caso
continue predominando essa postura na poltica externa dos Estados
Unidos, o autor v como tendncia a emergncia de umregime anti-
democrtico mundial, diante do qual prope a recuperao da tradi-
orepublicana europia, que considera menos maniquesta na abor-
dagemdos conflitos, pautando suas relaes exteriores pelo respeito
pluralidade, pela tolerncia, a no-interveno e a busca de uma
maior eqidade econmica e social. Nessa tradio, a tirania
[...] no considerada comonohumana senocomoummodode governo
antidemocrtico; a luta de classes no um crime seno um estado normal
das sociedades desenvolvidas que deve pacificar-se na democracia, mas no
desaparecer. Aredistribuio da renda mediante umprocedimento volun-
trio de partilha eqitativa o abc da cincia poltica desde Aristteles, e
no o pensamento delirante de um subversivo louco. A viso europia em
relao ao Outro, concebida como oposio poltica, portanto essencial-
mente diferente da dos estadunidenses, que a constroem como excluso
(idem:239-240).
Para Ulrich Beck (2004), a Unio Europia exemplifica as possibili-
dades de construo de umsistema estatal transnacional e cosmopo-
lita, resposta necessria a uma dinmica global que j no pode ser
interpretada por meio de leituras nacionais. Oconceito adequado o
de metajogo da poltica mundial, cenrio no qual interatuam seus
trs grandes protagonistas, os Estados, o capital e a sociedade civil
global, configurando um equilbrio de poderes em que nenhum ator
tem condies de impor seus interesses.
Todos necessitam coligar-se para tornar realidade seus objetivos respecti-
vos, o que pe emfuncionamento uma dinmica de entrelaamento, [...] um
regime de inimigos sem inimigos, ou seja, um regime que integra os opo-
nentes mediante a reproduo inclusiva, com o que est perfeitamente em
situao de gerar e renovar o dissenso-consenso que assegura seu prprio
espao de poder (idem:377; 379).
355
Emtermos estratgicos, o desenvolvimento desse processo de trans-
nacionalizao da economia e da poltica conduziria conformao
de um Estado cosmopolita, capaz de reconhecer e defender a igual-
dade e a diversidade nas dimenses tnicas e nacionais. Para Beck, a
poltica externa dos Estados Unidos ps-11de setembro caminha em
direo contrria a essa tendncia, na medida emque atribui ao Esta-
do nacional umpapel vigilante e interventor comautonomia para sa-
crificar a legalidade dentroe fora dopas emnome docombate aoter-
rorismo, ao mesmo tempo em que promove de forma sistemtica a
universalizao dos valores do seu modo de vida, edificando um
despotismo cosmopolita.
Entre os europeus, existem vozes discordantes sobre o questiona-
mento do unilateralismo de George W. Bush e os anncios de uma
Europa essencialmente diferente. Para Jean-Franois Revel
(2003), h uma obsesso antiamericana que, alm do envolvimento
dos atores mais bvios esquerda, traz para o primeiro plano gover-
nos aliados dos Estados Unidos, cujas manifestaes contra a sua po-
ltica externa tendemmuitas vezes a superar as dos partidrios e sim-
patizantes do comunismo dos anos da Guerra Fria.
Semdesconhecer os mritos nacionais da atual preponderncia nor-
te-americana, Revel (idem:46) chama a atenopara os fatores que se
originamdo vazio de poder provocado por situaes criadas externa-
mente: a falncia do comunismo, o naufrgio da frica, as divises
europias e os atrasos democrticos da Amrica Latina e da sia.
Por outro lado, questiona a atribuio da principal responsabilidade
pelos conflitos e calamidades econmicas e sociais que assolam o
mundo vocao imperial da superpotncia. Afinal, muitos desses
problemas carregamo peso de umpassado recente emque a Europa
foi um protagonista essencial.
situao criada pelas tentativas europias de suicdio, constitudas pelas
duas guerras mundiais e a propenso dos europeus para engendrar os regi-
mes totalitrios, estes tambm intrinsecamente suicidas, veio juntar-se, a
o
2, jul/dez 2005
partir de 1990, a obrigao de absorver o campo de runas deixado pelo co-
munismo, aps seu colapso (idem:47).
A decadncia europia tem seqelas nos conflitos presentes em re-
gies que eramparte dos seus imprios coloniais, cuja desagregao
deixou marcas permanentes no chamado terceiro mundo. O reco-
nhecimento do peso das suas aes e omisses como umdos fatores
responsveis pela preponderncia dos Estados Unidos e a adoo de
uma posio que, alm de cooperativa, exera um papel vigilante
contra os eventuais abusos da superpotncia, so as principais reco-
mendaes de Revel para a recuperao de um maior protagonismo
europeu. A continuidade do antiamericanismo obsessivo s fortale-
cer o unilateralismo, na medida emque o governo dos Estados Uni-
dos, contando de antemo como posicionamento crtico dos aliados
ocidentais, tender a agir cada vez mais por conta prpria, sendo que,
ao menos por umbomtempo, conta comos recursos de poder neces-
srios para isso.
No mbito dos conservadores norte-americanos, as posies defen-
didas por Revel tm uma presena muito mais expressiva. Entre os
nomes de destaque est Robert Kagan (2003), um dos fundadores,
junto com William Kristol, do Project for the New American Cen-
tury
2
. Para ele, a existncia de vises divergentes entre os Estados
Unidos e a Europa incontestvel, especialmente na importantssi-
ma questo do poder, da eficcia do poder, da moralidade do poder,
da vontade de poder (idem:7).
A Europa est afastando-se do poder, ou, em outras palavras, est cami-
nhando para alm do poder, rumo a um mundo isolado repleto de leis, nor-
mas, negociaes e cooperao internacional. Est entrando num paraso
ps-histrico de paz e relativa prosperidade, a concretizao da paz perp-
tua de Immanuel Kant. Os Estados Unidos, entretanto, continuam chafur-
dando na histria, exercendo o poder num mundo hobbesiano anrquico,
onde as leis e as diretrizes internacionais no so dignas de confiana, a ver-
dadeira segurana, a defesa e a promoo da ordemliberal ainda dependem
da posse e do uso do poderio militar (ibidem).
357
A despeito do reconhecimento da diversidade de percepes e posi-
es, os contrastes no expressariam a oposio entre uma Europa
essencialmente pacifista e democrtica e uns Estados Unidos com
vocao natural ao exerccio realista do poder, mas capacidades dife-
renciadas, embora ao mesmo tempo complementares, de uso da for-
a. Para Kagan, mais que uma escolha baseada emprincpios, a atual
postura da Europa no difere daquela adotada pelos Estados Unidos
no sculo XIX, ento militarmente pouco expressivos, cujo clculo
estratgico de acmulo de poder recomendava uma poltica de afas-
tamento das disputas hegemnicas entre as potncias europias, cuja
visodomundorefletia omomentode auge doseupoder econmico,
militar e colonial. Nos dias atuais, as posies invertem-se, e Estados
Unidos e Europa assumemposies equivalentes ao seu peso nas re-
laes internacionais. No entanto, h um paradoxo na posio euro-
pia, cuja
[...] passagem ps-histria dependeudofatode os Estados Unidos nofa-
zeremtal passagem. Por no ter disposio nemcapacidade de proteger seu
prprio paraso e impedir que seja invadido, tanto espiritual quanto fisica-
mente, por um mundo que ainda no adotou a lei da conscincia moral, a
Europa tornou-se dependente da disposio americana de usar seu poderio
militar para conter e derrotar aqueles que, ao redor do mundo, ainda so par-
tidrios da poltica do poder (idem:75).
As expedies armadas que atacam os sintomas e no as causas das
crises, que Joxe (2003) associa a umImprio do Caos, so funcionais
indisposio da Europa para assumir um maior envolvimento, es-
pecialmente quando se desencadeiam em seu prprio territrio,
como aconteceu com os conflitos nos Blcs nos anos 1990.
Para Kagan (2003), tanto a posio adotada pela Europa quanto a dos
Estados Unidos no vo sofrer alteraes substanciais. Ano ser que
acontea uma catstrofe militar ou econmica cujas propores aba-
lem a continuidade do poder estadunidense, razovel presumir
o
2, jul/dez 2005
que acabamos de ingressar numa longa era de hegemonia america-
na (idem:90).
Alguns indicadores tendema reforar essa avaliao, especialmente
os que se referem aos custos de manuteno da atual poltica para a
economia nacional, que no seriaminsuperveis. Emrelao aos d-
ficits externos, o financiamento do consumo americano seria funcio-
nal estabilidade da economia mundial, garantindo supervits co-
merciais para diversos pases e regies, como mostram os dados do
Quadro 1.
Quadro 1
Balana Comercial dos Estados Unidos com Pases e Regies Selecionados
2003 e 2004
Pas/Regio Dficit Comercial dos Estados Unidos
2003 2004
China 124,068.2 161,938.0
Japo 66,032.4 75,562.1
Europa Ocidental 100,320.3 113,378.8
Mxico 40,648.2 45,066.5
Amrica do Sul e Central 26,882.8 37,183.3
Coria do Sul 13,156.8 19,755.5
Israel 5,876.5 5,382.4
Rssia 6,170.7 8,930.3
Fonte: Elaborado com base no U.S. Census Bureau, Department of Commerce: Country Data
(http://www.census.gov/foreign-trade).
No mbito dos gastos dos EUA com despesas militares como por-
centagem do Produto Nacional Bruto (PNB), conforme assinala o
prprio Todd (2003), houve uma queda considervel, passando de
7%no fimdos anos 1980 para 5,2%em1995 e 3%em1999. No auge
da hegemonia inglesa, entre 1815 e a dcada de 1870, os gastos esta-
dunidenses com as foras armadas variava entre 2% e 3% do PNB
(Kennedy, 1989).
359
Niall Ferguson (2004), umdefensor explcito da necessidade do im-
prio estadunidense como fator de estabilidade e progresso mundial,
relativiza o impacto dos gastos militares na economia do pas. H um
problema de dficits crnicos das finanas nacionais que no se ori-
ginam dos compromissos externos assumidos pelas foras armadas.
Para sustentar seu argumento, compara o volume dos gastos milita-
res dos Estados Unidos, que excedemo conjunto dos oramentos de
defesa da Unio Europia, China e Rssia, coma parcela que conso-
me do PNB, correspondente a uma mdia de 3,5%na primeira meta-
de da dcada de 2000, bemmenor doque os 10%dos anos 1950. Des-
ta forma, conclui: Assimcomooimprioliberal britnicoumsculo
atrs, o nascente imprio liberal americano surpreendentemente
barato para funcionar (idem:262).
Para Ferguson, o mundo necessita mais do que nunca de umimprio
benigno, liderado pelos Estados Unidos, mas que busque trazer para
seu lado a Unio Europia, cujo carter liberal no apenas
[...] subscreve a troca internacional livre dos produtos, do trabalho e do ca-
pital, mas tambm cria e sustenta as condies sem as quais os mercados
no podemfuncionar a paz e a ordem, o imprio da lei, uma administrao
no corrupta, polticas fiscais e monetrias estveis, assim como fornece
bens pblicos, tais como infra-estrutura para o transporte, hospitais e esco-
las, que no existiriam de outra maneira (idem:2).
Embora Ferguson considere o imprio uma condio inerente his-
tria dos Estados Unidos, nemsempre se assumiuenquantotal, oque
estaria mudandoa partir da administraoBushe do11de Setembro.
O Desafio Conservador
Sistematizando as posies dos autores que vinculamo unilateralis-
mo com a perda de capacidade dos Estados Unidos para gerar con-
sensos na administrao do sistema internacional, destacam-se trs
argumentos: 1) a exacerbao do poder duro, apesar de eventuais ga-
nhos conjunturais, tende a comprometer a posio de supremacia a
o
2, jul/dez 2005
mdio e longo prazo; 2) a manuteno do status de nica superpotn-
cia global torna-se cada vez mais dependente de respaldo financeiro
externo, emumcontexto de crise da economia e fortalecimento cres-
cente do setor privado transnacional; 3) o aprofundamento das desi-
gualdades promovido pelo modelo econmico vigente, incapaz de
responder s demandas da maioria dos excludos do sistema, est
cristalizando um impasse social.
No contexto atual, o impasse social assume formas diversas: funda-
mentalismo antiocidental, com desdobramentos na perpetrao de
atentados terroristas como os de 1998 nas embaixadas de Qunia e
Tanznia, ganhando maior flego a partir do 11 de Setembro; as cri-
ses financeiras inauguradas pela desvalorizao do peso mexicano
em dezembro de 1994, atingindo posteriormente a Coria do Sul, a
Rssia, o Brasil e a Argentina; movimentos sociais contra a agenda
de liberalizao dos mercados, que assumem maior visibilidade a
partir das manifestaes de rua paralelas reunio da OMCemSeat-
tle, emnovembro de 1999; fortalecimento de partidos crticos da or-
dem nos eleitorados do terceiro mundo, com possibilidades con-
cretas de alcanar o poder governamental, tendo-se Venezuela, Bra-
sil e Uruguai comoexemplos mais emblemticos na Amrica Latina.
Diante desse cenrio, a percepo do carter irremedivel e irrevers-
vel da polarizao entre pases e setores sociais pelo menos a curto
e mdio prazo conduz o governo dos Estados Unidos a optar pela
explicitao dos limites que demarcam a segurana do sistema, de-
flagrando uma campanha de amplo espectro destinada a diminuir n-
veis de incerteza, combatendo os novos brbaros que se dissemi-
nam pelos territrios do imprio.
Aradicalizaode posies por parte dogovernoBushnoest asso-
ciada ao abandono do consenso hegemnico, decorrente da acelera-
o de uma crise de carter estrutural que impe a dominao aberta
como nica alternativa. Oque se verifica uma sinalizao emfavor
361
do endurecimento, como ao preventiva contra os fatores de insta-
bilidade associados a uma conjuntura de transio entre o mundo bi-
polar e a nova ordem em configurao.
Oantecedente mais prximo dessa postura na poltica externa a ad-
ministrao de Ronald Reagan, que enfrentou umcontexto mais de-
licado, envolvendo diversas frentes: no aspecto econmico, o segun-
do choque do petrleo, a recesso mundial e a perda de posies do
pas em relao ao Japo e ento Alemanha Ocidental; no mbito
poltico, as seqelas da derrota no Vietn e do escndalo Watergate,
paralelamente expanso da esfera de influncia da Unio Sovitica
e s revolues no Ir e na Nicargua.
Ounilateralismo daquele momento, coma diplomacia do dlar forte
e o combate ao imprio do mal, foi a opo de uma equipe oriunda
de crculos neoconservadores
3
, cuja influncia se estende s admi-
nistraes de Bush pai e filho. Aconvico desses modernos adeptos
do big stick de que a derrota sovitica e a retomada da hegemonia dos
Estados Unidos decorrem fundamentalmente do sucesso das polti-
cas adotadas nos anos 1980 fortalece o favoritismo emprol da defla-
grao de uma nova cruzada.
Diferentemente daquele contexto, no se visualizam no horizonte
novos inimigos do sistema. As organizaes que defendem progra-
mas anticapitalistas, alm de pouco expressivas, no contam com o
respaldo de potncias nucleares com ambies internacionais hege-
mnicas. Nos pases governados por partidos originrios da esquer-
da, predomina uma postura internacional pautada pela negociao
das diferenas e respeito da legalidade. Na Amrica Latina, isto in-
clui regimes polticos de partido nico, como Cuba, e regimes de de-
mocracia representativa, como o Brasil. Os movimentos sociais anti-
globalizao questionam, basicamente, seus desajustes, especial-
mente a excluso, diferentemente da esquerda comunista, que colo-
cava o acento da crtica na propriedade privada dos meios de produ-
o
2, jul/dez 2005
o e na extrao de excedente no processo de trabalho, buscando
atingir os fundamentos do capitalismo.
Expandir o acesso e a incluso torna-se umdos desafios estratgicos
da ordem proclamada pelos Estados Unidos. No entanto, enquanto
no se verificamganhos significativos nesse campo, a opo pelo en-
durecimento busca tornar mais explcitos os limites estruturais da
mudana possvel, colocando a economia de mercado e a democra-
cia liberal como fundamentos inegociveis de um modo de vida a
preservar. Tendo essa perspectiva estratgica como referncia cen-
tral, o governo Bush entra em campo na disputa pelo apoio poltico
dos ganhadores da globalizao, deixando claro que, se o momen-
to de guerra, a defesa das hierarquias conquistadas antepe-se a
perdas conjunturais e localizadas de liberdade e bem-estar material,
exigindo o fechamento de fileiras contra o crescente ativismo dos
perdedores, que estaria contaminado por uma irracionalidade com
fortes componentes de ressentimento e destruio. A partir do mo-
mento em que se configure um desenlace favorvel no combate aos
novos inimigos, ser possvel restabelecer a normalidade. Enquanto
isso, caber aos falces cuidar da governabilidade sistmica, assu-
mindo os custos polticos do Estado de exceo.
Da minha perspectiva, a atuao internacional dos Estados Unidos
tem uma dimenso essencialmente estrutural. As diferenas entre o
unilateralismo republicano e o multilateralismo democrata, os
defensores dos poderes brandoouduro, as abordagens cosmopolitas,
imperiais ou nacionais, realistas ou liberais, referem-se mais aos
meios do que aos fins da poltica externa. Neste contexto, no se vis-
lumbramameaas continuidade da ordemmundial cuja defesa ani-
ma o esprito da Doutrina Bush.
Ao longo de sua histria, e de acordo comos desafios de cada poca e
de cada pas, o capitalismo conviveu com regimes monrquicos, de
363
democracia representativa, totalitarismos nazifascistas, ditaduras mi-
litares, nacionalismos populistas. Por que desta vez seria diferente?
Da mesma forma ocorrida na transio do sculo XIX para o XX, o
exerccio da hegemonia do imperialismo atual busca respaldo em
parcela significativa das audincias nacionais e dos governos dos pa-
ses do capitalismo avanado e atrasado, construindo um poder que
se pretende incontestvel nas dimenses econmica, militar, poltica
e cultural.
Notas
1. A Brookings Institution considerada o mais antigo Think Tank dos Esta-
dos Unidos. Fundada em 1916, atua nas reas de educao, economia, poltica
externa e governana. Em termos polticos, assume uma opo explcita pelas
posies moderadas, acima de definies partidrias, embora seja considerada
tradicionalmente prxima ao Partido Democrata. WilliamCohen, secretrio da
Defesa, Lawrence Summer, secretrio do Tesouro, e Joan Edelman Spero, sub-
secretria do Departamento de Estado para Economia, Negcios e Agricultura
do governo Clinton, pertenceram instituio.
2. O Project for the New American Century, criado em 1997, tem entre os
membros fundadores intelectuais conservadores, como Norman Podhoretz e
Francis Fukuyama, e figuras que tm forte protagonismo na administrao de
George W. Bush, como Elliott Abrams, Jeb Bush, Dick Cheney, Paula Dobri-
ansky, Zalmay Khalilzad, Lewis Libby, Donald Rumsfeld e Paul Wolfowitz.
3. Oneoconservadorismotemuma forte presena intelectual nos Estados Uni-
dos, que envolve principalmente a participao emThink Tanks como o Ameri-
can Enterprise Institute e The Project for the NewAmerican Century, e a veicu-
lao de idias por meio de publicaes peridicas, em que se destacam Com-
mentary, The Public Interest e The Weeckly Standard. Emtermos de influncia
poltica, adquiriugrande visibilidade durante ogovernoReagan, que se ampliou
na administrao de George W. Bush, especialmente aps o 11 de Setembro de
2001, quando os neoconservadores assumiram a liderana na formulao das
novas diretrizes da poltica externa.
o
2, jul/dez 2005
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Resumo
O artigo analisa a posio dos Estados Unidos nas relaes internacionais
ps-Guerra Fria, tomando como referncia as controvrsias sobre os alcan-
ces e limites da sua postura hegemnica, que adquiremmaior impulso a par-
tir da formulao da chamada doutrina Bush, sistematizada no documen-
to A Estratgia de Segurana Nacional dos EUA.
No tratamento da temtica proposta, enfatizam-se os seguintes aspectos:
estabelecimento de um paralelo entre a transio dos sculos XIX-XX e
XX-XXI, situando as caractersticas do imperialismo de cada poca; uma
anlise da atual poltica externa dos Estados Unidos, enfocando o debate
entre unilateralismo e multilateralismo, comdestaque para as reaes gera-
das pela interveno no Iraque; uma discusso crtica das abordagens que
visualizamna agenda de segurana da administrao Bush umindicador de
perda de hegemonia, que imporia a substituio da busca do consenso pela
dominao aberta.
Palavras-chave: Bush Unilateralismo Multilateralismo Hegemonia
367
Abstract
The United States in the Present
International Relations
This article analyzes the position of the United States in the post-Cold War
world, considering as a reference the controversies on the extension and
limits of its hegemonic posture, which acquires greater relevance after the
formulation of the Bush Doctrine, systematized in the document The
National Security Strategy of the United States of America.
Our approach will lay emphasis on the following aspects: establishment of a
parallel between the transition of the XIX-XXand XX-XXI centuries, from
studies that point out the characteristics of imperialism at different times;
an analysis of the current foreign policy of the United States, focusing on
the debate between unilateralism and multilateralism, emphasizing the
reactions caused by the intervention in Iraq; a critical argument of the
approaches that visualize in the security agenda of the Bush administration
an indicator of a loss of hegemony, which would impose open domination
over the search of consensus.
Key words: Bush Doctrine Unilateralism Multilateralism
Hegemony
o
2, jul/dez 2005
Introduo
Segundo teorias institucionalistas na disciplina de relaes interna-
cionais (RI), regimes definidos genericamente como um conjunto
de normas e regras formais ou informais que permitema convergn-
cia de expectativas ou a padronizao do comportamento de seus
participantes em uma determinada rea de interesse so criados
como objetivo de resolver problemas de coordenao que tendema
resultados no pareto-eficientes. Para Robert Keohane (1993), por
exemplo, a constatao de que, em algumas situaes, decises ne-
283
*Artigo recebido em abril e aceito para publicao em setembro de 2005. Este artigo foi desenvolvido a
partir de um trabalho final preparado para a disciplina de Economia Poltica, ministrada pelo professor
Luis Manoel Rabello Fernandes. Oautor gostaria de agradecer ao professor Luis Fernandes pelo incenti-
vo e apoio recebidos na preparao deste artigo.
** Mestrando emRelaes Internacionais pelo Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Univer-
sidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio).
o
Autonomia e
Relevncia dos
Regimes*
Gustavo Seignemartin de Carvalho**
gociadas e tomadas de forma coletiva seriammais eficientes do que
quando tomadas de forma unilateral e individual explicaria a de-
manda por regimes internacionais por parte dos Estados: os regi-
mes facilitam a cooperao, propiciando regras, normas, princpios
e procedimentos que auxiliam os agentes a superar barreiras coo-
perao identificadas pelas teorias econmicas como falha de mer-
cado (idem:182)
1
.
No entanto, uma definio meramente funcionalista de regimes, ba-
seada em sua eficincia, no parece suficiente para explicar sua
efetividade. Desta forma, o presente artigo prope uma definio di-
ferente de regimes: a de arranjos polticos que permitem a redistri-
buiodos ganhos dacooperaopelos participantes emumadeter-
minada rea de interesses emumcontexto de interdependncia. Eles
possuiriamefetividade emvirtude de sua autonomia e relevncia, ou
seja, por possuremexistncia objetiva autnoma comrelao a seus
participantes e influenciarem o comportamento e as expectativas
destes de maneiras que no podemser reduzidas ao individual de
qualquer um deles.
Este artigo se inicia com uma breve discusso sobre as dificuldades
terminolgicas associadas ao estudo de regimes e a definio dos
conceitos de autonomia e relevncia. Emseqncia, classifica os di-
versos autores participantes do debate em duas perspectivas distin-
tas, uma negando (no-autonomistas) e a outra atribuindo (autono-
mistas) aos regimes autonomia e relevncia, e faz uma breve anlise
dos autores e tradies mais significativos para o debate, aprofun-
dando-se nos autonomistas e nos argumentos que reforama hipte-
se aqui apresentada. Ao final, o artigo prope uma decomposio
analtica dos regimes em quatro elementos principais: normativida-
de, atores, especificidade da rea de interesses e interdependncia
complexa como contexto, que emconjunto possibilitama autonomia
e relevncia apresentada pelos regimes.
Gustavo Seignemartin de Carvalho
o
2, jul/dez 2005
Regimes
Desde sua primeira formulao no artigo pioneiro de John Ruggie
(apud Keohane, 1984:57), a definio de regimes tem sido alvo de
acirradas disputas. Para Susan Strange (1982:484), por exemplo, a
impreciso terminolgica do conceito umdos problemas que colo-
cam em dvida o estudo de regimes: Regime mais um conceito
vago que se torna uma fonte frtil de discusses simplesmente por-
que as pessoas queremdizer coisas diferentes quando o empregam.
Outro problema identificado por Strange (idem:486), associado
impreciso terminolgica, o vis normativo embutido no conceito:
o termo regime carregado de valorao; ele traz implcitas algu-
mas coisas que no deveriamser pressupostas semdiscusso. Ope-
rigo seria duplo: a palavra regime evocaria no apenas a idia de
algo necessrio melhoria da sade do sistema internacional anr-
quico, mas tambm, por sua associao com a poltica interna dos
Estados, a idia de governo poltico ou de ordenao do sistema: em
suma, governo, domnio e autoridade formama essncia da palavra,
e no consenso, justia ou eficincia na administrao (ibidem). Em
conseqncia, ela [a palavra regime] assume que o que todos dese-
jam mais e melhores regimes, que mais ordem e interdependncia
administrada devem ser o objetivo coletivo (Strange, 1982:487).
A crtica de Strange repetida por outros autores. Para John Mears-
heimer (1995), a definio de regimes to vaga que permite o en-
quadramento no conceito de qualquer padro regularizado de com-
portamento na esfera internacional. Para ele,
[...] definir instituies como padres reconhecveis de comportamento
ou prticas em funo dos quais as expectativas convergem permite que o
conceito compreenda praticamente qualquer padro regular de atividade
entre os Estados, desde a guerra at a reduo de tarifas negociadas sob o
Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT), o que o torna em grande
medida desprovido de sentido (idem:8).
Autonomia e Relevncia dos Regimes
285
Fazendo uma crtica epistemologia racionalista no estudo de regi-
mes, Friedrich Kratochwil e John Ruggie (1986:763) defendem que
a literatura sobre o tema sofre de grande impreciso quanto ao objeto
de estudo e aos limites da teoria: no h consenso na literatura se-
quer sobre questes bsicas, tais como os limites de utilizao do
conceito: onde umregime termina e outro comea? Oque diferencia
um regime de um no-regime?. Em sua opinio, a refinao do
conceito de regimes, apesar de necessria, seria possvel apenas at
certo ponto. Como regimes no teriamexistncia objetiva e constitu-
iriam o que os autores chamam de construes conceituais, uma
certa indeterminao seria inerente a seu estudo em virtude do car-
ter subjetivo e normativo do conceito, o que seria reforado pela im-
possibilidade de separao efetiva entre sujeito e objeto. Nas pala-
vras dos prprios autores:
[...] as definies podemser refinadas, mas apenas at certo ponto [...] no
existe umponto arquimediano externo a partir do qual os regimes possam
ser vistos comoverdadeiramenteso, porque regimes socriaes concei-
tuais e no entidades concretas. Como ocorre comqualquer construo ana-
ltica nas cincias humanas, o conceito de regimes reflete o senso-comum,
as preferncias dos atores e os objetivos particulares para os quais a pesqui-
sa est sendo conduzida. Portanto, o conceito de regimes, da mesma manei-
ra que os de poder, de Estadoe de revoluo, permanecer umconcei-
to discutvel (ibidem).
Alm disso, ao enfatizar normas, princpios e convergncia de ex-
pectativas, as definies de regimes propostas pelas tradies mains-
tream acabariam impondo a uma ontologia melhor estudada com
base em uma epistemologia no-fundacionalista as limitaes ine-
rentes a uma epistemologia racionalista. Oresultado para os autores
seria ontologia contra epistemologia (Kratochwil e Ruggie,
1986:764).
Refletindo sobre tais crticas, Oran Young (1999) sugere que essa
tenso entre ontologia e epistemologia se faria sentir emdiversos n-
veis, levantando dvidas quanto validade epistemolgica da sepa-
o
2, jul/dez 2005
rao entre sujeito e objeto e, sobretudo, quanto premissa raciona-
lista que assume que os interesses dos atores nos regimes soexoge-
namente constitudos: as instituies podemter umpapel importan-
te na constituio das identidades de seus membros e, mais especifi-
camente, podeminfluenciar a maneira pela qual estes atores definem
seus interesses (idem:204). Como princpios, normas e regras seri-
am construdos intersubjetivamente, influenciariam no apenas sua
interpretao como tambmsua aplicao pelos atores. Aconcluso
no-fundacionalista seria que estes padres prescritivos no pos-
suem existncia exterior s mentes dos sujeitos a eles submetidos
(idem:206). Regimes seriammelhor estudados como uma prtica so-
cial ou como formas discursivas internalizadas pelos atores:
Na verdade, os regimes tornam-se partes integrantes de complexos com-
portamentais e no arranjos exgenos criados e mantidos por atores que
procuramevitar ou diminuir problemas de ao coletiva associados a vrios
complexos comportamentais (idem:208).
Outros autores diretamente ligados aoestudode regimes mostram-se
preocupados coma indeterminao das definies normalmente for-
necidas. Para Arthur Stein (1990:26), por exemplo, muitos estudio-
sos definemregimes internacionais de maneira to vaga que pos-
svel abranger na definio todas as relaes internacionais ou todas
as interaes internacionais emuma determinada rea de interesse.
Quando no-especificados, regimes no possuemstatus de concei-
to; eles no delimitam os padres normais de comportamento inter-
nacional (ibidem).
Contudo, ainda que os obstculos ao estudo de regimes apontados
pelos crticos sejam relevantes, no so intransponveis. Um certo
graude indeterminao inerente a qualquer discussosobre concei-
tos e terminologia dentro das cincias sociais. O fato de os regimes
serem construes conceituais no impede que possuam elemen-
tos objetivos que tenhamefeitos verificveis sobre os comportamen-
tos de seus participantes. Como bemnota Young (1999:208), [regi-
287
mes] devemafetar ocursoda poltica mundial por meioda influncia
sobre o comportamento de seus membros e o de outros que estejam
sujeitos s suas determinaes. Para ele, regimes possuiriam exis-
tncia objetiva e poderiam ser estudados empiricamente a partir da
anlise das convenes sociais que os compem e das percepes
que os atores delas possuem. Noobstante as dificuldades inerentes a
este tipo de estudo, os atores normalmente possuempercepes re-
lativamente precisas quanto existncia de convenes sociais. Por-
tanto, h espao considervel para a utilizao de mtodos diretos de
pesquisa (por exemplo, pesquisas de opinio) (Young, 1982:734).
Uma discusso metodolgica mais aprofundada encontra-se fora do
escopo deste artigo. No entanto, a defesa do estudo de regimes a par-
tir de uma perspectiva epistemolgica racionalista vivel, assumin-
do-se a possibilidade de separao entre sujeito e objeto. Natural-
mente, isso no significa dizer que perspectivas no-racionalistas se-
jam desprovidas de importncia ou coerncia; diferentes perspecti-
vas e mtodos podempossuir validade quando aplicadas a diferentes
aspectos do problema. Como ressalta Young (1999:208),
[...] tanto o modelo de comportamento da escolha racional quanto o modelo
construtivista so capazes de capturar aspectos importantes do papel prota-
gonizado por instituies na sociedade internacional; nenhumdeles [...] d
conta de todas as suas variaes.
Quanto normatividade do conceito de regimes, condenada de for-
ma to contundente por Strange (1982), h muito a epistemologia
nas cincias sociais admite que as teorias so indissociveis de valo-
res ou de elementos normativos, que inevitavelmente as informam.
Max Weber (s/d a:16) entendia como inevitvel o papel dos valores e
da tica na investigao cientfica: o mtodo cientfico dos juzos de
valor no se limitar a compreender e reviver os fins propostos e os
ideais emque se baseiam, comotambmse prope ensinar a ajuizar
de modo crtico. Para ele, desde que o mtodo cientfico fosse obje-
tivo, poderia ser utilizado na avaliao das conseqncias decorren-
o
2, jul/dez 2005
tes dos valores e das teorias, permitindo desta forma sua comparao
e a escolha entre umas e outras.
Para Karl Popper (s/d:32), o processo de formulao de teorias cien-
tficas tempor base elementos ou impulsos irracionais ou valorati-
vos: no existe ummtodo lgico de conceber idias novas [...] mi-
nha maneira de ver pode ser expressa na afirmativa de que toda des-
coberta encerra um elemento irracional ou uma intuio criado-
ra. Devido carga valorativa que as teorias possuem, Popper cons-
tri sua epistemologia a partir da idia da incomensurabilidade do
marco terico em que elas esto inseridas.
Assim, o que os autores dedicados ao estudo de regimes possuemem
comum a viso destes como instituies sociais relevantes e aut-
nomas, que produzemefeitos sobre os atores que delas participam(e
que podem mesmo ser influenciadas pelo comportamento coletivo
dos atores). Logicamente, o conceito de regimes uma construo
que nos permite estudar analiticamente fenmenos ou instituies
sociais desprovidos de existncia fsica, principalmente quando no
formalizados. Mas este fato no impede que os fenmenos que con-
substanciamumregime produzamefeitos objetivos e verificveis de
maneira independente dos atores que dele participam. O estudo de
relaes sociais e seus efeitos no est restrito perspectivas
ps-modernas ou no-fundacionalistas.
Vale notar que aceitar umcerto grau de impreciso no conceito de re-
gimes no o mesmo que negligenciar sua definio. Por ocasio de
uma conferncia sobre o tema realizada em 1982
2
, estudiosos de
perspectivas diversas procuraram diminuir a confuso conceitual
existente por meio da formulao de uma definio consensual.
Segundo Krasner (1982:186), que reproduz esta definio, regimes
so princpios, normas, regras e procedimentos para a tomada de
decises, implcitos ou explcitos, emfuno dos quais as expectati-
289
vas dos atores convergememuma determinada rea das relaes in-
ternacionais.
Apesar da importncia que a definio consensual adquiriu na disci-
plina de RI, a conceituao de regimes ainda fruto de divergncias.
Conforme dito na Introduo, o presente artigo procura classificar
diversos autores que participaramdeste debate emduas perspectivas
distintas, de acordo com a relevncia e autonomia por eles atribuda
aos regimes.
Com o conceito de relevncia, procura-se expressar o grau de in-
fluncia que os regimes possuemsobre o comportamento dos atores.
Nose trata aqui de analisar a relevncia dos regimes nocasoconcre-
to, ou seja, se umdeterminado regime forte ou fraco, mas simquan-
ta influncia as diferentes perspectivas atribuemaos regimes emteo-
ria.
Por meio do conceito de autonomia, procura-se expressar a dissocia-
o entre o regime e os atores que o compem, mesmo no caso de re-
gimes no formalizados. Depois de constitudos por um grupo de
atores, os regimes produzem efeitos sobre todos, independente da
vontade individual dos participantes.
Relevncia e autonomia no se confundem, apesar de estaremintrin-
secamente ligadas. Para algumas formulaes da teoria da estabili-
dade hegemnica, por exemplo, regimes podem ter relevncia sem
serem autnomos, na medida em que legitimam ou intermedeiam a
atuao direta da potncia hegemnica. Por outro lado, podem ser
vistos como possuindo autonomia, mas, por diversas razes, tendo
influncia reduzida no comportamento dos participantes.
Na perspectiva que, para efeito de simplificao, aqui chamada de
no-autonomista, temos os autores que no atribuem relevncia
nem autonomia aos regimes internacionais, mas no mximo uma
funo meramente instrumental ao conceito. Emcontraposio a es-
o
2, jul/dez 2005
tes autores, temos, emuma segunda perspectiva, autores que, mesmo
emgraus diversos e partindo de concepes ou epistemologias dife-
rentes, atribuemrelevncia e autonomia aos regimes esta perspec-
tiva ser chamada de autonomista.
Oestudo de cada perspectiva ser iniciado comuma breve anlise de
algumas teorias, tradies e autores no-autonomistas representati-
vos, aps o que os autores autonomistas, que interessammais direta-
mente aotema dopresente artigo, seroanalisados emmais detalhes.
Perspectiva
No-Autonomista
Muitos dos autores no-autonomistas podemser identificados coma
tradio realista na disciplina de RI.
Realismo
Como j mostrado anteriormente, Strange (1982) parte de uma pers-
pectiva realista associada economia poltica internacional (EPI)
para questionar o conceito de regime. Para a autora, deve-se consi-
derar o Estado e os governos nacionais como os verdadeiros determi-
nantes dos resultados (idem:480). Em sua viso, regimes, assim
como as organizaes internacionais, servema trs propsitos espe-
cficos diretamente relacionados aos agentes estatais:
Estes [propsitos] podemser definidos de maneira ampla como estratgi-
cos (ou seja, servemcomo instrumentos da estratgia estrutural e da poltica
externa do Estado ou dos Estados dominantes); adaptativos (ou seja, forne-
cema concordncia multilateral a quaisquer arranjos que sejamnecessrios
para permitir que os Estados gozem de autonomia poltica sem o sacrifcio
dos dividendos econmicos derivados dos mercados mundiais e de estrutu-
ras mundiais de produo); e simblicos (ou seja, permitemque todos se de-
clarema favor da verdade, da beleza, da bondade e de uma comunho mun-
dial, enquanto os governos permanecem livres para perseguir os interesses
nacionais e para fazer o que desejarem) (idem:484, nfase no original).
291
Na viso de Strange (idem), regimes so claramente destitudos de
relevncia e autonomia. Quando muito, serviriam apenas como um
instrumento do poder estatal.
Mearsheimer (1995) analisa o impacto dos regimes na rea de segu-
rana e conclui que possuem influncia apenas marginal sobre o
comportamento dos Estados: as instituies no exercemquase ne-
nhuma influncia sobre ocomportamentoestatal (idem:7). Ele mes-
moresume sua posioda seguinte maneira: eles [os regimes] se ba-
seiamno clculo dos interesses prprios das grandes potncias e no
exercem efeito independente sobre o comportamento estatal (ibi-
dem).
Os Estados seriamassimatores racionais e egostas que, por interagi-
rememumsistema internacional anrquico, teriampreocupao em
primeiro lugar com sua segurana, procurando ativamente atingir
uma posio de proeminncia perante os demais: a vida diria es-
sencialmente uma luta pelo poder, na qual cada Estado procura no
apenas ser o ator mais poderoso do sistema como tambmassegurar
que nenhum outro Estado alcance a mesma posio de proeminn-
cia (Mearsheimer, 1995:9). Dentrodesta lgica, a preocupaocom
ganhos relativos torna-se relevante, uma vez que os Estados procu-
rammaximizar suas posies relativas de poder nosistema internaci-
onal comrelao aos demais (idem:11). J as possibilidades de coo-
perao e de formao de regimes seriam limitadas: a cooperao
entre os Estados limitada principalmente porque constrangida
pela lgica da competio por segurana (idem:9).
De maneira umpouco diferente de Strange e Mearsheimer, mas ain-
da dentro da tradio realista, a crtica de Joseph Grieco (1993) dire-
ciona-se aos efeitos atribudos pelo institucionalismo liberal aos re-
gimes. Segundo este autor, a tradio realista demonstraria que, ape-
sar de os Estados terem conseguido cooperar por meio de institui-
es internacionais at mesmonos duros anos 70 (idem:121, nfase
o
2, jul/dez 2005
no original), regimes e organizaes internacionais no possuiriam
relevncia pois so incapazes de mitigar os efeitos restritivos exer-
cidos pela anarquia sobre a cooperao interestatal (idem:116). Ao
contrrio do que entenderiam autores institucionalistas liberais, os
Estados, por serem posicionalistas, estariam preocupados no ape-
nas com ganhos absolutos, mas tambm com os ganhos dos demais
Estados coma cooperao: para os realistas, umEstadose preocupa
tantocomos ganhos absolutos quantocomos ganhos relativos da co-
operao (idem:118). Assim como Mearsheimer, Grieco entende
que a preocupao dos Estados coma segurana emumambiente in-
ternacional anrquico os levaria a enxergar os ganhos dos demais
competidores como o fortalecimento de eventuais inimigos no fu-
turo: como resultado, os Estados precisam dar muita ateno aos
ganhos obtidos pelos parceiros (ibidem).
Teorias da Estabilidade
Hegemnica
A formulao clssica da teoria da estabilidade hegemnica
3
dentro
da EPI foi apresentada por Charles Kindleberger (s/d) emseu estudo
da Grande Depresso e da instabilidade poltica e econmica que
atingiu o sistema capitalista na dcada de 1930. Para o autor
(idem:28),
[...] o sistema econmico e monetrio internacional necessita de liderana,
de umpas que esteja preparado, consciente ou inconscientemente, sob um
sistema de regras que tenha internalizado, a determinar padres de conduta
para outros pases, a tentar fazer com que outros o sigam, a arcar com uma
carga desproporcional dos custos do sistema e, emparticular, sustent-lo na
adversidade, recebendo o excesso de matrias-primas nele produzido, man-
tendo um fluxo de capitais para investimento e descontando seus ttulos.
A estabilidade de uma determinada ordem no sistema internacio-
nal dependeria da liderana de um Estado disposto a arcar com os
custos da estabilizao do sistema. Diante desta necessidade, a ca-
293
racterstica mais importante para determinar a estabilidade do siste-
ma internacional seria a assimetria de poder e de capacidades entre a
potncia hegemnica e os demais participantes: a simetria no a
caracterstica do mundo em todas as pocas e lugares (idem:292).
Para o autor, a longa durao da crise, de 1929 a 1939, teria suas ra-
zes em parte na ausncia desta liderana:
[...] parte da razo para a durao e grande parte da explicao para a pro-
fundidade da depresso mundial so a inabilidade dos britnicos em conti-
nuar atuandocomogarantidores dosistema e na relutncia dos Estados Uni-
dos em assumir este papel antes de 1936 (idem:28).
Apesar de no tratar diretamente de regimes, a teoria da estabilidade
hegemnica, como formulada por Kindleberger (idem), traz conclu-
ses interessantes para seu estudo na medida em que a coordenao
do sistema pelo lder hegemnico passa pela formao de arranjos e
regras para orientar e at mesmo determinar a conduta dos demais
participantes.
A despeito de sua inspirao realista, algumas caractersticas desta
formulao a diferenciam dos realistas clssicos. Logicamente, se o
sistema necessita da atuao direta de umlder para sua estabilizao
e ordenao, ento os regimes no possuemautonomia, no se disso-
ciamdo ator que os estabeleceu. Almdisso, a atuao direta e cons-
tante desse lder necessria para que os regimes por ele estabeleci-
dos tenham relevncia ou efetividade.
Todavia, ao contrrio de outros autores realistas, a viso de Kindle-
berger da hegemonia e de sua atuao na manuteno de regimes
possui uma conotao menos conflituosa. Apesar da assimetria de
poder e do elemento de dominao inerente idia de hegemonia,
Kindleberger (idem:292) enxerga a estabilizao do sistema como
umbempblico: quandotodos os pases passarama proteger seus
interesses nacionais particulares, o interesse pblico do mundo foi
para o buraco e com ele se foram os interesses privados de todos.
o
2, jul/dez 2005
Almdisso, apesar de a estabilidade ser umbempblico e interessar
a todos os atores, isso no seria suficiente para promover a conver-
gncia dos interesses divergentes do lder hegemnico e de cada um
dos demais participantes. Na viso do autor, para que haja estabilida-
de, necessria acima de tudo a atuao e liderana de uma potncia
hegemnica consciente da necessidade de sacrificar seus interesses
de curto prazo emprol dos interesses de estabilizao a longo prazo,
por intermdioda assunodos custos necessrios cooptao dos
demais.
curioso que apesar de se apoiar claramente no poder para sua efic-
cia, a hegemonia, como entendida por Kindleberger (idem), no
exercida explicitamente para a promoo dos interesses do lder he-
gemnico. Sem dvida, seus interesses seriam melhor atingidos por
meio da estabilidade, mesmo que isto venha em detrimento de seus
interesses de curto prazo: os economistas tmargumentado que [...]
mais provvel que um ator exera tal liderana quando se v como
umdos grandes consumidores dos benefcios de longo prazo produ-
zidos pelo regime (Keohane e Nye, 1989:44). Mas para Kindleber-
ger (s/d), o exerccio da liderana pelo lder hegemnico parte de
uma concepo internalizada da ordemdentro do sistema ou do regi-
me, algoque transcende osimples clculoracional dos interesses dos
participantes e possui uma conotao adicional que evoca a idia de
responsabilidade: se a liderana entendida como o fornecimento
do bempblico da responsabilidade e no como a explorao do pr-
ximo ou a busca do bem privado do prestgio, ela permanece uma
idia positiva (idem:307).
Outro ponto interessante da aplicao da teoria da estabilidade hege-
mnica de Kindleberger ao estudo de regimes est na viso que os
participantes possuemdos ganhos relativos. Aocontrriode realistas
como Mearsheimer e Grieco, a teoria de Kindleberger sugere que os
ganhos relativos no so to importantes para os participantes de um
regime, at porque a assimetria de poder da prpria natureza do ar-
295
ranjo poltico entre todos os participantes e fundamental para sua
estabilidade.
Robert Gilpin (1981) apresenta uma verso diferente da teoria da es-
tabilidade hegemnica e do papel das potncias na manuteno do
sistema e dos regimes:
[...] os atores entram em relaes sociais e criam estruturas sociais para
promover conjuntos especficos de interesses polticos, econmicos ou de
outros tipos [...]. [O]s interesses mais favorecidos por estes arranjos sociais
tendem a refletir os poderes relativos dos atores neles envolvidos [...].
[A]pesar dos sistemas sociais imporemrestries ao comportamento de to-
dos os atores, os comportamentos recompensados ou punidos pelo sistema
coincidiro, ao menos inicialmente, com os interesses dos membros mais
poderosos do sistema social (idem:9).
Regimes, como meios de ordenao do sistema, seriam para Gilpin
(idem) criaes dos Estados para promover seus prprios interesses,
principalmente os dos Estados em posio de liderana. Como bem
lembramKeohane e Nye (1989:44), a concepo de liderana para
os realistas implicaria que quando umEstado suficientemente po-
deroso para manter as regras essenciais governando as relaes inte-
restatais [...] pode ab-rogar as regras existentes, impedir a adoo de
regras s quais se oponha ou exercer o papel dominante na constru-
o de novas regras. Mas Gilpin (1981) qualifica o argumento rea-
lista aoreconhecer que os Estados nocontrolamtotalmente estes ar-
ranjos polticos, os quais adquirem certo grau de influncia sobre o
comportamento dos prprios Estados:
[...] obviamente, eles [os Estados] no possuem controle absoluto sobre
este processo. Uma vez que esteja emfuncionamento, o prprio sistema in-
ternacional tem uma influncia recproca no comportamento estatal; ele
afeta as maneiras pelas quais indivduos, grupos e Estados procuramalcan-
ar seus objetivos. O sistema internacional oferece um conjunto de cons-
trangimentos e oportunidades sob os quais grupos e Estados procurampro-
mover seus interesses (idem:25).
o
2, jul/dez 2005
Teorias Autonomistas
Ainda que partilhemde algumas premissas, existemdiferenas mar-
cantes entre autores institucionalistas liberais e realistas. Partindo de
perspectivas liberais ou institucionalistas liberais, o estudo de regi-
mes acabou concentrando autores de tradies diversas em torno da
relevncia e da autonomia dos regimes internacionais.
Alguns desses autores, como Arthur Stein (1990), expressama rele-
vncia (emmaior grau) e a autonomia (emmenor grau) dos regimes
aoidentific-los comovariveis intervenientes que se situam, nas pa-
lavras de Krasner (1982:189), entre as variveis causais bsicas
(sendo as mais importantes poder e interesses) e resultados e com-
portamento. Nesta formulao (que podemos chamar de causal),
regimes, criados a partir dessas variveis independentes e por elas in-
formados, teriamuma relao de causalidade como comportamento
dos atores, o que demonstraria sua relevncia, e no se resumiriama
um mero conjunto de interesses ou a um mero reflexo do poder dos
atores, o que demonstraria sua autonomia. Segundo Krasner
(idem:190), para esses autores, o impacto independente dos regi-
mes uma questo analtica crucial. Ele finaliza sua anlise desta
primeira vertente apresentando o esquema da Figura 1.
Para outros autores dentro da perspectiva autonomista, como Young,
os regimes se desenvolveriam a partir de padres ou da repetio do
comportamento dos agentes. De acordo com Krasner (idem:192),
padres de comportamento que persistemao longo de extensos pe-
rodos so impregnados de significncia normativa e isto leva a um
comportamento convencional no qual existe alguma expectativa de
repreenso em caso de desvio.
297
Variveis Causais Bsicas Regimes Comportamentos e Resultados
Figura 1
Representao Grfica da Vertente Causal
Fonte: Krasner (1982:189).
Regimes adquirempara estes autores uma conotaomais prxima do
que Hasenclever et alii (1997:2) chamaramde escola de pensamento
cognitivista, na medida emque o aspecto intersubjetivo inerente aos
regimes enfatizado. Regimes, apesar de autnomos com relao a
seus autores, influenciamao mesmo tempo emque so influenciados
pelocomportamentodos participantes. Krasner (1982) apresenta ose-
guinte esquema grfico para resumir a viso destes autores:
Outros autores possuem uma viso estrutural da formao dos re-
gimes. Keohane e Nye (1989:8) conceituam regimes como institui-
es da ordem internacional que afetam as inter-relaes dos atores
emumcontexto representado pela interdependncia complexa, ou
seja, por dependncias mtuas entre os diversos atores marcadas pela
complexidade e diversidade dos laos e canais de dependncia e co-
municao (idem:24). Assim, regimes internacionais so conjuntos
de arranjos de governao que causam efeitos em relaes de inter-
dependncia (idem:19) e, quandopresentes as condies estruturais
de interdependncia, desenvolvem-se a ponto de possuremrelevn-
cia e autonomia frente aos atores.
Para Keohane e Nye (idem), a estrutura do sistema internacional
dada pela distribuio de capacidades (no apenas militares) entre
unidades similares e no se confunde comos processos polticos por
meio dos quais essas capacidades so redistribudas dentro do siste-
o
2, jul/dez 2005
Variveis Causais
Bsicas
Regimes
Comportamentos e Resultados
Figura 2
Representao Grfica da Vertente Cognitivista
Fonte: Krasner (1982:193).
ma. Regimes possuem autonomia e relevncia quando a lgica dos
processos de redistribuio passa a ser constrangida pelas formas de
interdependncia complexa, ou seja, quando a lgica do sistema
muda da anarquia defendida pelos realistas para uma anarquia condi-
cionada pela interdependncia complexa, e os processos e capacida-
des econmicas assumem importncia perante as questes militares
e de segurana. Assim, regimes adquirem importncia fundamental
por serviremde arcabouo para os processos de redistribuio de ca-
pacidades: regimes internacionais ajudam a fornecer o arcabouo
polticodentrodoqual ocorremos processos econmicos internacio-
nais (idem:38).
interessante notar que, nesta formulao, a estrutura no aparece
de forma clara como a varivel independente, j que ela tambmin-
fluenciada pelos regimes, e estes no podem ser definidos como va-
riveis intervenientes, uma vez que as unidades possuem papel im-
portante na criao e alterao de regimes:
[...] a interdependncia afeta a poltica mundial e o comportamento dos
Estados; mas as aes dos governos tambm influenciam os padres de in-
terdependncia. Ao criar ou aceitar procedimentos, regras ou instituies
para certos tipos de atividades, os governos regulame controlamas relaes
transnacionais e interestatais (idem:5).
Para Keohane e Martin (1995:46), a teoria institucionalista conceitua
instituies tanto como variveis independentes quanto como variveis
dependentes. possvel estabelecer o seguinte diagrama para repre-
sentar graficamente a vertente estrutural de Keohane e Nye:
299
Interdependncia
(estrutura)
Regimes
Comportamento estatal
Figura 3
Representao da Vertente Estrutural
Internacionalistas Liberais
(Vertente Estrutural)
Os autores que se definem como internacionalistas liberais ou sim-
plesmente liberais constituem a maioria dos autores associados
perspectiva autonomista. Pode mesmo ser atribuda ao liberalismo,
desde os autores clssicos, como AdamSmith (1983) e David Ricar-
do (1987) na EPI e Norman Angell (2002) emRI, a primazia no estu-
do do fenmeno da cooperao entre os Estados. Este foco foi esten-
dido ao estudo das formas pelas quais o sistema internacional orde-
nado e, principalmente no ps-guerra, ao fenmeno das organiza-
es internacionais. Segundo Kratochwil e Ruggie (1986:754), o
campode estudos das organizaes internacionais sempre se preocu-
pou com o mesmo fenmeno: nas palavras de um texto de 1931,
uma tentativa de descrever e explicar como a moderna Sociedade de
Naes se governa. Gradualmente, conforme a distncia entre a si-
tuao poltica internacional e as organizaes formais comeou a
aumentar de uma maneira que era difcil de ser conciliada (Martin e
Simmons, 1998:736), o objeto de estudo da tradio liberal ampli-
ou-se para compreender outros aspectos da ordem no sistema inter-
nacional, como os regimes internacionais. Para Kratochwil e Ruggie
(1986:753), estudiosos das organizaes internacionais mudaram
sistematicamente seu foco das instituies internacionais para for-
mas mais amplas de comportamento internacional institucionaliza-
do. Martin e Simmons (1998:729) entendem da mesma maneira:
[...] umdos avanos mais importantes para nossoentendimentodas institu-
ies internacionais veio no comeo dos anos 1970, quando uma nova gera-
o de estudiosos desenvolveu idias que originaram pesquisas para alm
das organizaes formais e criaram postos avanados para o estudo mais
amplo das instituies.
Assim, emfuno de sua prpria herana intelectual, o instituciona-
lismo liberal pode ser considerado como a principal tradio na dis-
o
2, jul/dez 2005
ciplina de RI a estudar regimes e atribuir a eles relevncia e autono-
mia, a despeito de adotar algumas premissas comuns ao realismo.
As definies de regimes fornecidas pelo institucionalismo liberal
partem da definio original apresentada por Ruggie em seu artigo,
International Responses to Technology: Concepts and Trends, de
1975. Para o autor (apud Keohane, 1984:57), regimes so um con-
junto de instrumentos que, quando aceitos pelos Estados, pautam
suas relaes no campo internacional: umconjunto de expectativas
mtuas, de regras e regulaes, de planos, energias organizacionais e
compromissos financeiros, os quais foram aceitos por um grupo de
Estados.
Na mesma linha de Ruggie, Keohane e Nye (1989:19) definemregi-
mes como redes de regras, normas e procedimentos que regulari-
zamo comportamento e controlamseus efeitos. H uma diferena,
contudo, no papel atribudo por estes autores aos regimes na organi-
zao dos processos de redistribuio de capacidades dentro da es-
trutura do sistema. Como visto, para o institucionalismo liberal, ins-
tituies e regimes possuem autonomia e relevncia mediante a
ocorrncia de algumas condies especficas. Na viso de Keohane e
Nye (idem), regimes atuamdentro de condies de interdependncia
complexa, as quais Axelrod e Keohane (1985:238) apontamposteri-
ormente para o contexto da interao (context of interaction).
Os autores divergemquanto ao que compe o contexto de interao.
Para Ruggie (apud Axelrod e Keohane, 1985), por exemplo, ele re-
presentado pelos valores e princpios internalizados pelos partici-
pantes do sistema, que comporiam sua estrutura profunda (deep
structure). Axelrod e Keohane (1985:238) definemo contexto de in-
terao como o contexto de normas que so partilhadas, muitas ve-
zes implicitamente, pelos participantes, e que se expressariam, em
uma perspectiva influenciada pela teoria dos jogos, em questes
vinculadas (issue-linkage), conexes domstico-internacionais e in-
301
compatibilidades entre jogos de diferentes grupos de atores
(idem:239).
Como para os institucionalistas liberais a interao ocorre dentro do
contexto da interdependncia complexa, a preocupao dos Estados
com ganhos relativos, privilegiada pela tradio realista, deve ser
qualificada. Uma vez que a interdependncia complexa representa
uma mudana na lgica do sistema anrquico
4
, pode-se esperar
uma mudana semelhante na importncia atribuda pelos Estados
aos ganhos relativos. Keohane e Martin (1995:44) sugerem, assim,
que duas questes possuemmaior relevncia: 1) as condies sobas
quais os ganhos relativos se tornamsignificantes; e 2) opapel das ins-
tituies quandoproblemas de distribuiose tornamsignificantes.
importante notar que, para os institucionalistas liberais, o estudo e
as definies de regime no podemestar dissociados do contexto em
que ocorrem as interaes: uma vez que os regimes internacionais
refletempadres de cooperao e conflito ao longo do tempo, o foco
em seu estudo nos leva a examinar padres de comportamento de
longo prazo emvez de tratar atos de cooperao como eventos isola-
dos (Keohane, 1984:63).
Aplicaes da Teoria dos
Jogos (Vertente Causal)
Aplicando a teoria dos jogos teoria de RI, Stein (1990) procura de-
monstrar as condies emque a cooperao se d na esfera internaci-
onal e o papel dos regimes em sua facilitao. Fazendo uma breve
anlise do debate entre realistas e liberais, o autor (idem:4) conclui
que tanto cooperao quanto conflito so caractersticas do sistema
internacional: as premissas subjacentes ao modelo conflituoso da
poltica internacional admitem uma grande dose de cooperao e as
premissas do modelo cooperativo tambmadmitemo conflito. Para
Stein (idem:24), o carter competitivo das relaes internacionais
o
2, jul/dez 2005
pode inclusive levar a umcomportamentoverdadeiramente coopera-
tivo, que no pode ser totalmente explicado apenas combase no in-
teresse nacional individualista. Regimes, arranjos mais ou menos
institucionalizados que estruturamrelaes internacionais emvrios
campos (idem:25) constituiriamumdesafiopara ambas as tradies
mainstream, realista e liberal, que noconseguiriamexplicar osurgi-
mento de ordem na anarquia.
O autor possui uma preocupao particular com a especificidade
terica do conceito de regimes. Em sua opinio, definies muito
amplas permitiriam a caracterizao de quaisquer padres de com-
portamento encontrados na esfera internacional como regimes, em
detrimento da preciso terica do conceito. Por isso, ele procura es-
pecificar as condies sob as quais os regimes ocorrem: existe um
regime quando a interao entre as partes constrangida ou baseada
em decises tomadas em conjunto (idem:28). Quando os Estados,
entendidos como atores racionais maximizadores de utilidade, ob-
tmo melhor resultado prefervel unilateralmente, no h a necessi-
dade de regimes. De igual forma, se umEstadoobtmomelhor resul-
tado prefervel, mas os demais obtm o pior resultado possvel, no
h cooperao os Estados em desvantagem no possuem qualquer
incentivo cooperao. Para Stein, portanto, somente h cooperao
quando ambos os Estados necessitamcooperar sob pena de termina-
rem com resultados no desejados ou sub-timos. Estas situaes
so classificadas pelo autor (idem:32) como dilemas de interesses
comuns e dilemas de averses comuns (dilemmas of commonin-
terests and dilemmas of common aversions).
Dilemas de interesses comuns seriam caracterizados por situaes
em que ambos os participantes preferem um resultado cuja situao
de equilbrio no pareto-eficiente. O exemplo tpico utilizado para
demonstrar situaes de dilema de interesses o chamado Dilema
do Prisioneiro. Neste jogo, dois bandidos possueminteresses em
uma ordem de preferncia, sendo o resultado preferido (4, tambm
303
chamado de estratgia dominante) denunciarem o comparsa sem
que o outro faa o mesmo; o segundo mais preferido no entrega-
rem o comparsa, mas tambm no serem denunciados por ele (3); o
terceiro serem incriminados pelo comparsa, mas entreg-lo tam-
bm(2); e o ltimo seremdenunciados semque entreguemo com-
parsa (1). Na tentativa de evitar o resultado menos preferido, ambos
procuram antecipar-se reao do outro, acabando por se entregar
mutuamente, gerando um resultado (2, tambm chamado de resul-
tado de equilbrio) que, apesar de no ser o pior na lista de prefern-
cias, no pareto-eficiente. O Dilema do Prisioneiro segue a escala
de preferncias (4,1; 3,3; 2,2; 1,4) para ambos os prisioneiros e pode
ser representado graficamente conforme ilustrado abaixo:
Dilemas de averses comuns, ao contrrio, ocorremquando os parti-
cipantes possuempreferncia (1) no por umresultado, mas emevi-
tar pelos menos um resultado especfico. Desta forma, dilemas de
averso podemter equilbrios mltiplos, desde que evitemo resulta-
do menos preferido (0). O dilema de averso comum mais simples
o
2, jul/dez 2005
Prisioneiro B
B1 B2
A1 1,4*
4,1* 2,2**
Prisioneiro A
* Estratgia dominante de cada prisioneiro
** Resultado de Equilbrio
A2
3,3
Figura 4
Representao Grfica do Dilema do Prisioneiro
Fonte: Stein (1990:33).
segue a escala de preferncias (1,1; 0,0) para ambos os participantes
e pode ser representado graficamente da seguinte forma:
Contudo, nemsempre dilemas de averso comumseguemo modelo
simplificado. Em muitos casos, apesar de possurem o mesmo inte-
resse emevitar o resultado no desejado, os participantes discordam
quanto estratgia a ser adotada, possuindo preferncias diferentes
por equilbrios diferentes. Neste jogo, ambos desejam evitar o mes-
mo resultado (1), mas possuem preferncias diferentes por trs ou-
tros resultados (2, 3 e 4). O jogo segue a escala de preferncias (4,3;
3,4; 2,2; 1;1) para ambos os participantes e pode ser representado
graficamente conforme a Figura 6.
Para Stein (idem), regimes so importantes por possibilitaremque os
Estados lidemcomdilemas de interesses e averses comuns, ao abri-
remmo da possibilidade de tomaremdecises unilateralmente e de
forma independente emfavor da criao de procedimentos que cons-
tranjamseu comportamento futuro e permitamque haja uma conver-
305
A2
1,1** 0,0
0,0 1,1**
Participante A
Participante B
B1 B2
A1
Figura 5
Representao Grfica do Dilema de Averso Comum Simplificado
gncia das expectativas dos participantes. Apesar de limitados em
sua autonomia sendo criados pelos Estados no seu interesse pr-
prio (idem:39) , regimes possuemrelevncia e no so meramente
instrumentais, j que, aps estabelecidos, incluem-se noclculoraci-
onal dos demais participantes, tornando-se auto-executveis: uma
vez criado, o regime emfuno do qual as expectativas convergeme
que permite que os atores coordenem suas aes auto-executvel;
qualquer ator que o desrespeite causa prejuzos apenas a si mesmo
(idem:42). Ainda segundo o autor, regimes so auto-executveis
quando os custos do descumprimento arcados por um ator no so
potenciais, mas sim imediatos e causados por seus prprios atos e
no pela resposta dos demais a seu descumprimento (ibidem
5
).
Outro aspecto reforaria a autonomia dos regimes: o que Stein cha-
mou de tomada de decises em conjunto (joint decision ma-
king). Padres de comportamento na esfera internacional apenas
podem ser considerados como regimes quando os participantes
abandonama possibilidade de tomaremdecises unilaterais emuma
o
2, jul/dez 2005
Participante B
B1 B2
A1
A2
2,2 3,4**
4,3** 1,1
Participante A
Figura 6
Representao Grfica do Dilema de Averso Comum
rea especfica e procuram tomar decises conjuntamente com os
demais participantes: pode-se dizer que decises so tomadas em
conjunto quando todos os atores participamna determinao das de-
cises de cada ator (Stein, 1990:45
6
).
Cognitivistas
Oran Young defende uma viso alinhada comvertentes identificadas
por Hasenclever et alii (1997) como cognitivistas, para os quais o
foco do estudo no comportamento percebido dos atores no seria su-
ficiente para explicar o surgimento de regimes. Em conseqncia,
esta vertente seria caracterizada por uma mudana de nfase, no
mais no comportamento observado, mas no significado intersubjeti-
vo e em entendimentos compartilhados (idem:16).
Segundo a definio de Young (1982:732), regimes so instituies
sociais que governam as aes dos interessados em atividades espe-
cficas (ou em conjuntos aceitos de atividades). Como instituies
sociais, regimes seriam uma resposta social a problemas de coorde-
nao emsituaes emque decises negociadas e tomadas de forma
coletiva tenderiama levar a resultados mais eficientes do que quando
feitas individualmente.
Apesar de enfatizarem aspectos diferentes, Young acredita que sua
definio no incompatvel coma de Krasner (1982), j que como
qualquer instituio social, eles [os regimes] so padres reconheci-
dos de comportamento ou prtica em funo dos quais as expectati-
vas convergem (Young, 1982:732). Uma das caractersticas dos re-
gimes seria justamente esse carter intersubjetivo, ou seja, uma con-
juno entre as expectativas dos participantes e padres de compor-
tamento e prtica na esfera internacional.
Apesar de necessria, para Young, a simples existncia desta conjun-
o entre expectativas e comportamento no uma circunstncia su-
307
ficiente para a formao de umregime, uma vez que pode informar a
ao dos atores na esfera internacional semcontudo eliminar o car-
ter casustico ad hoc das relaes e acordos efetuados entre eles.
Apenas quando o clculo dos custos e benefcios deixa de ser neces-
srio caso a caso que se tem instituies sociais e regimes: estes
so guias para aes ou para padres comportamentais que os atores
consideram eficazes sem fazer clculos detalhados para cada situa-
o (idem:733).
O conceito de regimes fornecido por Young permite que ele seja in-
cludo entre os autores da perspectiva autonomista. Apesar de no
possuremexistncia fsica, pode-se dizer que para Young os regi-
mes possuemexistncia objetiva, oumelhor, autonomia e relevncia.
O autor ressalta que regimes so construes sociais, mas isso no
quer dizer que possamser reduzidos a seus participantes individual-
mente considerados, nemque possuamrelevncia ou que possamser
alterados ou criados por simples ato de vontade:
Regimes internacionais, como outras instituies sociais, so de ummodo
geral produtos do comportamento de um grande nmero de indivduos ou
grupos. Apesar de qualquer regime refletir o comportamento de todos aque-
les que dele participam, individualmente os atores tmpouca influncia so-
bre o carter do regime (idem:734).
Decompondo Regimes
Observando o alerta de Stein (1990) e dos autores includos na pers-
pectiva no-autonomista, necessrio especificar o conceito de regi-
mes para que tenha preciso e aplicabilidade. Definies muito am-
plas permitiriamque fosse compreendido dentro do conceito de regi-
mes todo e qualquer padro de comportamento entre Estados (ou ou-
tros atores), incluindo a balana de poder ou a guerra, como bem
aponta Mearsheimer (1995).
o
2, jul/dez 2005
Apesar de os regimes ocorrerem em contextos de conflito, este deve
ser qualificado pela mudana na lgica da anarquia apontada por
Keohane e Nye (1989). Em um contexto de interdependncia com-
plexa, os regimes possuemautonomia e relevncia quando a nature-
za dos conflitos temsua nfase mudada de questes puramente rela-
cionadas segurana e sobrevivncia para consideraes econmi-
cas e de redistribuio poltica dos ganhos da cooperao.
Mesmo quando assumem como ponto de partida a definio con-
sensual de Krasner (1982), muitos autores autonomistas divergem
quanto aos elementos que diferenciam os regimes de padres de
comportamentonocompreendidos emregimes. Uma definiome-
ramente funcionalista de regimes, baseada em sua eficincia, no
parece suficiente para esta diferenciao e para explicar sua efetivi-
dade. Assim, na tentativa de determinar os elementos que conferem
aos regimes autonomia e relevncia, o presente artigo apresenta uma
decomposio analtica do conceito de regimes em elementos b-
sicos: normatividade, atores, especificidade da rea de interesses e
interdependncia complexa como contexto.
Normatividade
De acordo com a definio consensual de Krasner (idem:186), re-
gimes so conjuntos de princpios, normas, regras e procedimentos
para a tomada de decises, implcitos ou explcitos, em funo dos
quais as expectativas dos atores convergememuma rea determina-
da das relaes internacionais.
Temos assimo primeiro elemento bsico: regimes so padres de or-
denao do comportamento dos atores na esfera internacional. Se-
gundo Young (1982:733), isso o que as pessoas normalmente tm
em mente quando dizem que instituies sociais incluem conjuntos
de normas reconhecidas ou exibem um elemento normativo. Para
que padres de comportamento se configurem como regimes e pos-
309
suam autonomia e relevncia, devem estar revestidos de normativi-
dade.
A normatividade de um comportamento o elemento (formal e ex-
plcitoouinformal e implcito) que promove sua internalizaopelos
atores e sua valorao, seja positiva ou negativa. Regimes influenci-
am o comportamento de seus participantes, no so um conjunto de
atos automticos oureflexos. Noentanto, a normatividade noexclui
a racionalidade dos atores, sejam estes indivduos, companhias
transnacionais, sindicatos, governos ou Estados. Ograu de internali-
zao do regime pelo participante pode condicionar ou promover de
maneiras diferentes seu comportamento, mas como capaz de fazer
juzos de valor, cada ator pode racionalmente optar por seguir ou no
os padres de comportamento estabelecidos pelo regime, assumindo
desta forma os custos respectivamente associados ao cumprimento
ou ao desvio de comportamento.
Logicamente, os conceitos de ordem e normatividade possuem
fortes conotaes ideolgicas. No entanto, podemos interpretar or-
dem como um processo de ordenao da vida na esfera internacio-
nal, sem que tenhamos que considerar seus elementos valorativos
neste primeiro momento. Isto no quer dizer que pretendamos for-
mular teorias neutras ou estudar a realidade do ponto de vista do
observador neutro, como ressalta Robert Cox (1986:207): a teo-
ria no existe por si mesma, dissociada de sua situao no tempo e no
espao. Por outro lado, o estudo de regimes possvel sem que se
caia na armadilha que Cox atribuiu s teorias de soluo de proble-
mas (problemsolving theories) (idem:208). Quando nos referimos
ordem como conceito analtico, desinteressado de juzos de valor,
no pretendemos reificar o conceito de ordem, mas apenas indicar,
parafraseando Hedley Bull (2002), que emumregime os princpios,
normas e regras esto estabelecidos e relacionados entre si mediante
um padro discernvel. Naturalmente, todo padro de ordenao
possui umobjetivo, comoentende Bull (idem:8): ordem[...] [] uma
o
2, jul/dez 2005
estrutura de conduta que leve a um resultado particular, um arranjo
da vida social que promove determinadas metas ou valores. Mas
possvel identificar estes arranjos sem a necessidade de um juzo de
valor a priori.
Outra caracterstica da normatividade dos regimes seu carter exte-
rior aos Estados; ou seja, regimes, ao menos luz da disciplina de RI,
no so elementos subestatais, mas fenmenos que se desenvolvem
na esfera internacional. Este umdos motivos pelos quais os auto-
res autonomistas em geral se referem a regimes internacionais e
Keohane (1993:112) os define como modelos regularizados de
comportamento cooperativo na poltica mundial.
Naturalmente, os regimes so necessariamente internacionais quan-
do formados a partir dos Estados. Mas h outra razo. Se regimes so
normativos e visam ordenao do comportamento de seus partici-
pantes, regimes subestatais atuariam como competidores inter-
nos dos Estados no fornecimento de ordem
7
ou no provimento do
bem pblico da estabilidade, o que seria incompatvel com a con-
ceituao do Estado como titular do monoplio do uso legtimo da
violncia fsica (Weber, s/d b:56). Porm, dentro da esfera estatal,
os problemas de cooperao e de fornecimento de estabilidade e
ordem so resolvidos pelos prprios Estados.
Reconhecer o carter internacional dos regimes no significa, no
entanto, negar suas ramificaes nacionais. Regimes no apenas in-
fluenciamocomportamentode atores subestatais comomuitas vezes
incorporam elementos e regras especficas de um Estado ou arranjo
subestatal. Segundo Keohane e Nye (1989:19),
[...] na poltica mundial, regras e procedimentos no so to completos ou
efetivos quanto em sistemas polticos domsticos bem ordenados, e tam-
pouco as instituies so to poderosas ou autnomas. As regras do jogo in-
cluem algumas regras nacionais, algumas regras internacionais, algumas
regras privadas e grandes reas sem regra alguma.
311
Contudo, mesmo quando incorporam atores subestatais, os regimes
no esto adstritos ordemestatal e a transcendem, adquirindo desta
forma umcarter transnacional
8
, mais doque meramente interna-
cional.
A transnacionalidade dos regimes, sua normatividade e exteriorida-
de com relao aos Estados questionam ainda de forma direta o que
se convencionou chamar de soberania estatal
9
dentro do modelo
westphaliano difundido na disciplina de RI, entendida por Krasner
(1995:119) como sendo umarranjo institucional para a organizao
da vida poltica baseado na territorialidade e na autonomia. No
objetivo deste artigo aprofundar esta discusso. No entanto, seu re-
gistro fundamental; regimes, quando autnomos e influentes no
comportamento dos Estados, podem apresentar restries autono-
mia da ao estatal.
Passemos ento ao prximo elemento da anlise dos regimes: a defi-
nio de seus atores.
Atores
Na literatura sobre regimes, os Estados so considerados como os
principais (quando no os nicos) atores na esfera internacional e,
portanto, na formao dos prprios regimes.
Esta viso estadocntrica, inclusive entre institucionalistas liberais,
remonta aos primrdios da disciplina de RI e, sobretudo, aopredom-
nio da tradio realista no ps-guerra. Mas as premissas do realismo
no foramo nico fator a contribuir para esta viso. Como apontado
por Kratochwil e Ruggie (1986), o estudo de regimes evoluiu a partir
do estudo das organizaes internacionais aps a Segunda Guerra
Mundial. Como demonstramMartin e Simmons (1998), pela prpria
caracterstica do sistema internacional na poca, os primeiros auto-
res institucionalistas voltaram suas atenes para as organizaes
o
2, jul/dez 2005
interestatais, como a ONU, e os processos de deciso dos Estados no
foro destas organizaes: a ateno estava concentrada na eficin-
cia com que estas novas instituies proviam solues para os pro-
blemas que haviam motivado sua criao (idem:730).
Oestadocentrismo da teoria de regimes tambmdecorre da opo
epistemolgica adotada por diversos autores. A proposta de alguns
institucionalistas ao iniciar o estudo de regimes no era romper com
o realismo ou com abordagens mais clssicas, mas, ao contrrio, se-
guir uma via mdia entre perspectivas que Keohane e Nye (1989:9)
chamaram, de umlado, de modernistas (que enfatizariamo carter
transnacional das relaes de interdependncia e a relativizao do
Estado) e, de outro, tradicionalistas (mais identificados como rea-
lismo e que enfatizariama continuao do Estado e sua predominn-
cia em questes de poltica internacional): tentamos utilizar o con-
ceito de interdependncia de forma a integrar e no dividir ainda
mais as perspectivas modernistas e tradicionais.
A busca pela via mdia tambm levou adoo pelo institucionalis-
mo de algumas das premissas realistas, descritas por Hasenclever et
alii (1997:23) como a viso dos Estados como atores unitrios,
egostas e maximizadores de utilidade atuando em um ambiente
anrquico:
[...] Estados comoatores que buscamresultados emseuprpriointeresse e
cujo comportamento pode ser explicado pela maximizao da utilidade in-
dividual [...]. [T]anto a poltica externa dos Estados quanto as instituies
internacionais devem ser reconstrudas como sendo o resultado do clculo
de benefcios feito pelos Estados. Por sua vez, estes clculos so informa-
dos, embora no determinados, pelas preferncias (funo de utilidade) dos
atores.
A nfase dada pelas teorias de regimes ao papel do Estado atraiu a
crtica de diversos autores, para os quais ele no apenas empobrece-
ria o debate como tambmnegligenciaria o estudo dos efeitos decor-
rentes da atuao na esfera internacional de atores no-estatais e
313
do fenmeno da transnacionalidade. Almdisso, acabaria por condi-
cionar o estudo de regimes s preferncias estatais, que ditariamdes-
ta forma a agenda de tal estudo. Comoressalta Strange (1982:491),
[...] a atenodada a estas questes sobre regimes deixa oestudoda econo-
mia poltica internacional excessivamente constrangido pelos limites im-
postos pelo paradigma estadocntrico [...] portanto, a ateno dada aos regi-
mes confere em demasia aos governos o direito de definir a agenda da pes-
quisa acadmica e direciona a ateno dos pesquisadores principalmente
para aqueles assuntos considerados importantes pelos membros do gover-
no.
Mas, apesar da nfase dada pelo institucionalismo liberal e por mui-
tos autores autonomistas aopapel doEstadona formaode regimes,
o conceito no exclui a presena e a influncia de atores no-estatais
e at mesmo subestatais tanto na sua criao quanto na sua manu-
teno.
Emprimeiro lugar, as teorias de regimes so influenciadas de manei-
ra explcita por teorias econmicas. As questes relativas a dilemas
de cooperao levantadas por estas teorias no se restringemao com-
portamento dos Estados, mas, ao contrrio, foram adaptadas aos es-
tudos de RI a partir do estudo do comportamento no mercado de fir-
mas, consumidores e outros atores no-estatais.
Desta forma, as definies apresentadas pelos diversos autores insti-
tucionalistas ou no definem atores ou, apesar de explicitamente
direcionadas aos atores estatais, podem ser claramente adaptadas a
atores no estatais. Keohane e Nye (1989) sugeremo mesmo quando
tratam das caractersticas da interdependncia complexa e descre-
vem o que chamam de mltiplos canais (multiple channels):
Mltiplos canais conectamas sociedades, compreendendo laos informais
entre as elites governamentais, assim como arranjos diplomticos formais,
laos informais entre as elites no-governamentais (pessoalmente ou por
meio de telecomunicaes) e organizaes transnacionais (como bancos
multinacionais ou corporaes). Estes canais podemser classificados como
o
2, jul/dez 2005
relaes interestatais, transgovernamentais e transnacionais. Relaes inte-
restatais so os canais normais considerados pelos realistas. Otermo trans-
governamental aplica-se quando se flexibiliza a premissa realista de que
Estados atuam como uma unidade coerente; o termo transnacional apli-
ca-se quando se flexibiliza a premissa de que os Estados so as nicas uni-
dades [de anlise] (idem:24, nfase no original).
Como a formao de regimes depende, segundo Keohane e Nye
(idem), do contexto da interdependncia complexa e esta, por sua
vez, atribui espao e relevncia atuao de atores no-estatais, a
concluso lgica que regimes, em contextos de interdependncia
complexa, podememteoria ser formados e mantidos por atores esta-
tais, no-estatais e at mesmo subestatais.
Naturalmente, istonosignifica dizer que opoder e a poltica perdem
significncia para o estudo de regimes. A poltica no apenas est
presente como responsvel pela dinmica dos processos de redistri-
buio dos ganhos da cooperao organizados pelos regimes. Ade-
mais, a poltica, entendida neste artigo como o conjunto de esforos
feitos com vistas a participar do poder ou a influenciar a diviso do
poder (Weber, s/d b:56), inerente a toda instituio social.
No entanto, emumcontexto de interdependncia complexa, o poder
deixa de ser utilizado das mesmas formas em que em um contexto
anrquicopuro e passa a ser qualificadopelas prprias caractersti-
cas da interdependncia; a preocupao comganhos relativos ganha
uma conotaodiferente. Ese oexercciodopoder se torna condicio-
nado aos efeitos da interdependncia complexa, os Estados passama
sofrer restries no uso desse poder, emdetrimento de outras formas
de exerccio de poder por atores no-estatais. Pode-se mesmo dizer
que a soberania estatal sofre restries dentro deste contexto. Keoha-
ne e Nye (1989) identificam este fenmeno como uma segunda ca-
racterstica da interdependncia, o papel diminudo da fora mili-
tar (minor role of military force):
315
Especialmente entre pases industrializados e pluralistas, a margemde se-
gurana percebida aumentou: o medo de ataques em geral diminuiu e o
medo de ataques entre si praticamente inexistente [...]. [I]ntensas relaes
de influncia mtua existementre estes pases, mas na maioria deles a fora
como instrumento de poltica irrelevante ou deixou de ser importante
(idem:27).
Os Estados continuammantendo sua importncia, mas a presena de
atores no-estatais se faz sentir de forma cada vez mais forte nos regi-
mes internacionais. Hasenclever et alii (2000:5) resumem a questo
da seguinte forma:
[...] emresposta acusaode estadocentrismo[...] tentou-se consi-
derar de forma mais sistemtica o papel de atores no-estatais na cri-
ao, implementao e desenvolvimento de regimes internacionais
[...]. [E]studiosos comearam a se questionar sobre a possibilidade
terica e a realidade emprica de regimes transnacionais, ou seja, ins-
tituies normativas comabrangncia transnacional criadas e manti-
das por atores privados. Exemplos de tais regimes internacionais pri-
vados incluem a cooperao baseada em regras entre grandes com-
panhias transnacionais em setores como o de seguros, bancrio e de
armao e navegao.
Especificidade da rea de
Interesses
Outro elemento por meio do qual podemos caracterizar os regimes
a especificidade da rea em que se formam. Apesar de se constitu-
rem em uma forma de ordenao da esfera internacional (ou
transnacional), regimes aplicam-se a reas especficas de in-
ter-relao entre os atores, tambmchamadas de issue-areas. Young
(1982) chama a ateno para essa caracterstica. Regimes governari-
am assim as aes dos interessados em atividades especficas (ou
em conjuntos aceitos de atividades) (idem:732). Mas a formulao
clssica de tal caracterstica coube definio consensual de Kras-
o
2, jul/dez 2005
ner (1982:186) regimes so estabelecidos em uma rea determi-
nada das relaes internacionais e levou observao de Hasen-
clever et alii (2000:3) de que regimes so criados para remover re-
as especficas da poltica internacional da esfera da au-
to-assistncia.
Para Keohane (1984), regimes formam-se emreas de interesse deli-
mitadas pela afinidade de temas e pela convenincia de trat-los den-
tro de um mesmo arranjo poltico e segundo as mesmas regras: en-
tendemos que o escopo dos regimes internacionais corresponde, em
geral, aos limites de reas de interesses, uma vez que os governos cri-
am regimes para lidar com problemas que consideram to ligados
que precisam ser tratados em conjunto (idem:61).
Aespecificao da rea de atuao de umregime umde seus ele-
mentos fundamentais, mas ao mesmo tempo umdos pontos de ques-
tionamento dos crticos, principalmente por meio do que os estudio-
sos convencionaram chamar de governana global. Dentro dessa
vertente, os regimes so criticados pela sua rigidez conceitual e por
sua limitao, em contraposio dinmica apresentada pelo siste-
ma ou pela ordem mundial. Para James Rosenau (2000:21),
[...] a definio das caractersticas dos regimes, que enunciamos anterior-
mente, e que amplamente aceita, tem uma frase adicional [...] princpios,
normas, regras e procedimentos de qualquer regime convergem, por defini-
o, para uma rea determinada das relaes internacionais, ou o que tem
sido denominado de issue-area, ou seja, rea temtica[...] emsuma, como
dissemos, a governana inerente ordem mundial o conceito mais am-
plo.
Apesar das crticas, a caracterizao de regimes como arranjos pol-
ticos delimitados, circunscritos a uma rea temtica especfica,
tambmnecessria para que oconceitotenha especificidade e aplica-
bilidade. As crticas de Stein (1990) e Mearsheimer (1995) so pro-
cedentes, uma vez que para muitos autores o conceito de regime to
317
amplo que compreende quaisquer comportamentos por parte dos
atores estatais ou no-estatais.
Nunca demais enfatizar, no entanto, que regimes no se formam
isoladamente no sistema. Como corretamente apontado por Young
(1999:197), apesar de alguns comentadores considerarem alguns
regimes especficos comoauto-suficientes, a maioria dos regimes in-
terage extensamente com outras instituies.
Alm disso, uma das funes atribudas por Axelrod e Keohane
(1985:239) aos regimes possibilitar o que chamaram de is-
sue-linkage, ou seja, o entrelaamento e condicionamento de deci-
ses dos autores em uma rea de temas a decises em outras reas:
neste sentido, a vinculao de questes envolve tentativas de se ob-
ter um maior poder de barganha por meio do condicionamento do
comportamento de um participante em uma questo ao comporta-
mento de outro emoutra questo. Oque o conceito de issue-linkage
sugere que os regimes, por adquirirem autonomia e relevncia em
umcontexto de interdependncia complexa, permitema seus partici-
pantes a barganha poltica em torno de temas relativos a outros regi-
mes e reas temticas diversas.
Interdependncia Complexa
como Contexto
Como visto anteriormente, para os institucionalistas liberais, os regi-
mes ganhamautonomia e relevncia quando o contexto emque ocor-
re a interao influenciado pela interdependncia complexa.
Desenvolvido por Keohane e Nye (1989:8), o conceito de interde-
pendncia complexa significa, basicamente, situaes de dependn-
cia mtua entre um ou mais atores: a interdependncia na poltica
mundial refere-se a situaes caracterizadas por efeitos recprocos
entre pases ou entre atores em diferentes pases. Stein (1990:45)
o
2, jul/dez 2005
complementa o conceito da seguinte forma: os ganhos obtidos por
umator so uma funo tanto das suas escolhas quanto das do outro.
Se os atores fossem independentes, no sentido de que suas escolhas
afetassemapenas seus ganhos, os regimes internacionais no teriam
fundamento.
Apesar de identificado como institucionalismo liberal, o conceito de
interdependncia possui uma longa histria dentro da disciplina de
RI, remontando a trabalhos clssicos de autores internacionalistas li-
berais, como Norman Angell (2002), e autores liberais clssicos em
EPI.
Adam Smith (1983) foi um dos primeiros autores em EPI a tratar da
questo da interdependncia, ressaltando os aspectos positivos que o
comrciointernacional e a divisodotrabalhopossui para os Estados
envolvidos:
[...] quaisquer que sejam os pases ou regies com os quais se co-
mercializa, todos eles obtm dois benefcios do comrcio exterior.
Este faz sair dopas aquele excedente da produoda terra e dotraba-
lhopara oqual noexiste demanda nopas, trazendode volta, emtro-
ca, alguma outra mercadoria da qual h necessidade [...]. [O] comr-
cio externo presta continuamente esses grandes e relevantes servios
a todos os pases entre os quais ele praticado. Todos eles auferem
grandes benefcios dele (idem:372).
Mas a interdependncia mais do que o intercmbio ou o comrcio
internacional entre os Estados. Para Keohane e Nye (1989:9), inter-
conexo no o mesmo que interdependncia. Para haver interde-
pendncia, deve haver influncias e efeitos recprocos sobre os diver-
sos participantes: onde as transaes acarretam custos recprocos
(apesar de no necessariamente simtricos), h interdependncia.
Onde as interaes no acarretamcustos significativos, h apenas in-
terconexo (ibidem). Estes efeitos da interdependncia podem se
319
reforar, ouseja, os efeitos ecustos aos quais umdos atores estsujeito
podem reforar os efeitos nos demais.
Os aspectos positivos da interdependncia esto claramente presen-
tes na defesa que Smith(1983) faz da liberdade de comrcio. Mas sua
natureza pode ser diversa em situaes de crise e de guerra. A inter-
dependncia no se mostra intrinsecamente positiva ou negativa.
Para Eichengreen (1996), os efeitos da interdependncia, os quais
chama de network externalities, podem atuar tambm como um
entrave ao desenvolvimento de solues necessrias ordem inter-
nacional:
[...] entretanto, descrever a evoluo dos arranjos monetrios internacio-
nais como a resposta individual de vrios pases a um mesmo conjunto de
circunstncias seria enganoso. Na verdade, cada deciso nacional no se
deu independente das demais. A fonte desta interdependncia est nas ex-
ternalidades sistmicas que caracterizamos arranjos monetrios internaci-
onais [...] o arranjo preferido por um pas ser influenciado pelos arranjos
nos demais [...] o sistema monetrio internacional apresentar path depen-
dence (idem:5, nfase no original).
Da mesma forma, David Ricardo (1987:175) sugere que no apenas
os efeitos positivos da interdependncia so recprocos e reforados,
mas tambm os negativos:
[...] emtodos estes casos, aqueles que atuamna manufatura de tais produ-
tos sofrero consideravelmente e, sem dvida, tero perdas. [...] O sofri-
mento no se limitar quele pas onde tais dificuldades se originaram, mas
ser sentido nos pases para os quais seus produtos eram anteriormente ex-
portados. Nenhum pas pode continuar importando a no ser que tambm
exporte, ou pode continuar exportando a no ser que tambm importe.
Dentro da disciplina de RI, Norman Angell (2002) retoma a discus-
so dos ganhos absolutos e relativos e procura demonstrar que a ri-
queza das naes no deriva necessariamente de seu poderio militar
ou poltico, mas est sujeita ao contexto da interdependncia. Segun-
do ele, a guerra seria economicamente desastrosa, principalmente
o
2, jul/dez 2005
para os pases europeus, ligados por laos de dependncia econmi-
ca mtua:
Dizem-me que a dependncia recproca das naes coisa antiga, que to-
dos esses fatores existemdesde tempos imemoriais e que ela no contribuiu
para despojar a fora militar das suas prerrogativas ou para modificar a con-
duta dos Estados entre si. [...] Adependncia recproca das naes foi invo-
cada como argumento, pela primeira vez com uma certa seriedade, por
Hume, em1752, e trinta anos depois por AdamSmith[...] noentanto, nofim
do sculo XVIII, seus argumentos evidentemente ainda no tinhaminfluen-
ciado a poltica geral [...]. Na realidade, a dependncia vital dos Estados en-
tre si era praticamente muito limitada, como se pode ver pelos resultados do
sistema continental de Napoleo. [...] A Inglaterra ainda no tinha uma
grande indstria vinculada prosperidade dos seus vizinhos [...] mas a pela
terceira ou quarta dcada daquele sculo, fez-se sentir plenamente a diviso
de trabalho (idem:120).
Angell aprofunda os argumentos apresentados por Smith e Ricardo
acrescentando um aspecto interessante da interdependncia, sua in-
tersubjetividade:
[...] uma autoridade financeira que j citei observa que essa dependncia
mtua e complexa do mundo moderno se produziu a despeito de ns mes-
mos [...]. No fundo, os homens continuamprontos, hoje como emqualquer
poca precedente, a apoderar-se de bens que no lhes pertencem e que no
adquiriram legitimamente [...]. Mas, quando a riqueza depende principal-
mente docrditoe doprestgioque tmnomercadoos documentos que ore-
gistram, a m-f revela-se to improdutiva e arriscada quanto o trabalho
honrado em pocas anteriores (idem:57).
A nfase na intersubjetividade reforada na anlise de Young
(1999). Para ele, regimes devemser situados no contexto de regras e
princpios mais amplos, que comporiam o que ele chama de socie-
dade internacional:
[...] cada regime atua dentro de um contexto mais amplo proporcionado
pela sociedade internacional, o que traz amplas conseqncias tanto para a
efetividade dos regimes em solucionar problemas quanto para as conse-
qncias mais gerais advindas das atividades exercidas em relao a cada
regime em particular (idem:198).
321
Assim, regimes no podem ser analisados fora do contexto da inter-
dependncia complexa. Sem dvida, a preocupao com ganhos re-
lativos nodesaparece quandoos atores constituemregimes. Mas em
umcontexto no qual a preocupao coma segurana deixa de ser ab-
soluta, a preocupao com ganhos relativos deve ser qualificada.
Isso no quer dizer que regimes ocorram em situaes de harmonia
de interesses. Ao contrrio, eles possuemfunes especficas relaci-
onadas coordenaode resoluode conflitos de interesses. Noh
regimes emque no haja conflitos, mas os conflitos podemser resol-
vidos sema utilizao necessria do recurso da fora, como preconi-
zado pela tradio realista em RI e, como Angell (2002) sugere, o
contexto da interdependncia no apenas torna a utilizao da fora
militar menos premente, como tambm mais custosa e prejudicial.
Concluso
Conforme visto, regimes apresentam um problema analtico para a
perspectiva no-autonomista. Como eles poderiam ter relevncia se
o comportamento estatal na esfera internacional pautado por preo-
cupaes relacionadas ao poder e a ganhos relativos, como preconi-
zamos realistas clssicos, ou dependeme esto intimamente ligados
hegemonia de uma potncia capaz ou disposta a assumir os custos
de seu estabelecimento? Dentro da lgica da anarquia e do princ-
pio de auto-ajuda apresentados por Mearsheimer, Grieco, Gilpin e
outros realistas comosendoa caracterstica dosistema internacional,
a idia de regimes como instituies sociais autnomas e relevantes,
dotadas de normatividade, constitudas por atores estatais e
no-estatais, dentrode umcontextode interdependncia complexa,
incongruente coma premissa realista que considera os Estados como
atores racionais. Afinal, atores racionais, soberanos, atuando emum
sistema anrquico baseado no princpio da auto-ajuda, poderiam
submeter sua segurana e sobrevivncia a arranjos polticos sobre
os quais no exercem controle direto? Como ficariam as preocupa-
o
2, jul/dez 2005
es com os ganhos relativos? O que aconteceria quando a potncia
hegemnica deixasse de arcar comos custos da cooptao dos demais
Estados? Ecomo fica o modelo de soberania westphaliano to difun-
dido na disciplina de RI?
A soluo apresentada pelos autores no-autonomistas eliminar o
problema, simplesmente negando a possibilidade de autonomia aos
regimes e condicionando sua influncia ao direta das potncias
dominantes. No entanto, eliminar o problema do ponto de vista teri-
co no o elimina da vida social; por isso, as teorias de orientao
no-autonomista passaram a enfrentar dificuldades ao procurar for-
necer explicaes para situaes e fenmenos intensificados durante
os anos 1970, como por exemplo constataes sobre a crescente in-
terdependncia entre as sociedades e sobre a sobrevivncia das insti-
tuies criadas no ps-Segunda Guerra, mesmo em face das crises
daquele perodo (Herz e Hoffmann, 2004:52). Como notam Herz e
Hoffmann (idem:53), a percepo de que as instituies internacio-
nais podem mudar as relaes entre Estados o grande divisor de
guas que separa liberais e realistas no debate.
Ao contrrio do que entendemos autores no-autonomistas, regimes
podemser efetivos por possuremautonomia, ouseja, uma existncia
objetiva autnoma comrelao a seus participantes, e por possurem
relevncia ao influenciarem o comportamento e as expectativas dos
participantes de maneiras que no podem ser reduzidas atividade
individual de qualquer um deles.
Logicamente, o estudo de regimes no se encontra imune a crticas,
principalmente de cunho epistemolgico. No entanto, como j de-
fendido, o estudo de instituies sociais, como os regimes, no pri-
vativo de perspectivas no-fundacionalistas. Tanto as perspectivas
racionalistas quanto as no-fundacionalistas permitem a anlise da
questoda ordemna esfera internacional emseus diferentes aspec-
tos. Esperamos que o presente artigo possa contribuir para este deba-
323
te e que o estudo dos regimes e do tipo de ordem no qual se inserem
possa se desenvolver sem que seja legado ao esquecimento como
mais uma moda passageira.
Notas
1. Os textos no disponveis emlngua portuguesa foramtraduzidos livremen-
te por mim.
2. Aconferncia foi especialmente convocada para a preparao de umnme-
ro especial da International Organization dedicado ao estudo de regimes (ver
Keohane, 1984:57; Hasenclever et alii, 1997:8), oqual se tornouuma referncia
sobre o tema (ver International Organization, vol. 36, n
o
2).
3. Segundo Gilpin (2002:86, nota 2), o termo foi cunhado por Keohane.
4. Para uma discusso da lgica da anarquia a partir de uma viso construti-
vista, ver Wendt (1992).
5. Cf. nota 34.
6. Cf. nota 44.
7. Para uma ampla discusso sobre este processo, ver Tilly (1996).
8. Para uma discusso mais aprofundada sobre o conceito de transnacionali-
dade e outros aspectos da globalizao, ver Mann (1999).
9. Como referncia discusso da soberania, ver Krasner (1995).
o
2, jul/dez 2005
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Resumo
Autonomia e Relevncia dos
Regimes
Teorias institucionalistas na disciplina de relaes internacionais usual-
mente definemregimes como umconjunto de normas e regras formais ou in-
formais que permitema convergncia de expectativas ou a padronizao do
comportamento de seus participantes em uma determinada rea de interes-
ses com o objetivo de resolver problemas de coordenao que tenderiam a
resultados no pareto-eficientes. Como estas definies baseadas mera-
mente na eficincia dos regimes no parecem suficientes para explicar
sua efetividade, o presente artigo prope uma definio diferente para regi-
mes: a de arranjos polticos que permitem a redistribuio dos ganhos da
327
cooperao pelos participantes emuma determinada rea de interesses em
umcontexto de interdependncia. Regimes possuiriamefetividade pela sua
autonomia e relevncia, ou seja, por possurem existncia objetiva autno-
ma da de seus participantes e por influenciarem seu comportamento e ex-
pectativas de maneiras que no podem ser reduzidas ao individual de
nenhum deles. O artigo inicia-se com uma breve discusso sobre as dificul-
dades terminolgicas associadas ao estudo de regimes e a definio dos
conceitos de autonomia e relevncia. Emseguida, classifica os diversos au-
tores participantes do debate em duas perspectivas distintas, uma que nega
(no-autonomistas) e outra que atribui (autonomistas) aos regimes autono-
mia e relevncia, e faz uma breve anlise dos autores e tradies mais signi-
ficativos para o debate, aprofundando-se nos autonomistas e nos argumen-
tos que reforama hiptese aqui apresentada. Ao final, o artigo prope uma
decomposio analtica dos regimes nos quatro elementos principais que
lhes propiciam autonomia e relevncia: normatividade, atores, especifici-
dade da rea de interesses e interdependncia complexa como contexto.
Palavras-chave: Regime Definio de Regime Efetividade dos Regi-
mes Autonomia e Relevncia dos Regimes Elementos dos Regimes
Abstract
The Autonomy and Relevance of
Regimes
Regimes are defined by institutionalist theories in the discipline of
International Relations as formal or informal sets of norms and rules that
create patterns of behavior and allowthe convergence of the expectations of
their participants in specific issue areas, in order to solve coordination
problems that could lead to non-pareto-efficient outcomes. Considering
that such definitions based merely on the efficiency of regimes do not
seem to be sufficient to explain their effectiveness, the present article
proposes a different definition for regimes: political arrangements that
allowa redistribution of the gains of cooperation among the participants in
certain issue areas, within an interdependence context. Regimes would
thus be effective due to their autonomy and relevance that is, due to their
objective existence autonomously from their participants and their
influence on the participants behavior and expectations in ways that
cannot be reduced to the individual action of any of them. This article
begins with a brief discussion about terminological problems related to
regime studies and with a definition of the concepts of autonomy and
o
2, jul/dez 2005
relevance. Then it classifies the authors that take part in this debate
according to two distinct perspectives, one that denies (non-autonomists)
and the other that attributes (autonomists) autonomy and relevance to
regimes, briefly analyzing the authors and traditions that are more
significant for this debate, focusing on autonomist authors and on
arguments that back the hypothesis here presented. Finally, the article
proposes an analytic decomposition of regimes into four main elements that
give them autonomy and relevance: normativity, actors, specificity of the
issue area and complex interdependence as context.
Key words: Regime Regimes Definition Regimes Effectivity
Regimes Autonomy and Relevance Regimes Elements
329
Introduo
Amoderna instituio parlamentar nasceu na Inglaterra do sculo
XVII, como instrumento de controle dos poderes monrquicos por
parte de uma burguesia ascendente. No foi um acontecimento sin-
gular e isolado na histria poltica europia, mas o resultado de um
369
* Agradecemos a Daniel Bach, Helena Carreiras, Anne-Sophie Claeys-Nivet, Olivier Costa, Helge Hve-
eme Laurence Whitehead pelos comentrios a verses prvias deste artigo. Lus de Sousa tambmagra-
dece Fundao Calouste Gulbenkian por ter financiado parte deste projeto no mbito do Programa Gul-
benkian de Estmulo Investigao 2003. Verses anteriores foramapresentadas no Fifth Pan-European
International Relations Conference (SGIR-ECPR), em Aia, Holanda, 9-11 de setembro de 2004; no
XXV Latin American Studies Association Congress (LASA 2004), Las Vegas, Nevada, 7-9 de outubro
de 2004; e no First Global International Studies Conference, World International Studies Committee
(WISC), Estambul, 24-27 de agosto de 2005. Artigo recebido emdezembro de 2004 e aceito para publi-
cao em agosto de 2005.
** Investigador auxiliar no Centro de Investigao e Estudos de Sociologia (CIES-ISCTE) de Lisboa e
professor auxiliar de Cincia Poltica na Universidade de Buenos Aires.
*** Investigador auxiliar noCentrode Investigaoe Estudos de Sociologia (CIES-ISCTE) de Lisboa.
o
Parlamentos
Supranacionais na
Europa e na Amrica
Latina: Entre o
Fortalecimento e a
Irrelevncia*
Andrs Malamud** e Lus de Sousa***
processo gradual de desenvolvimento institucional para o qual con-
triburamexperincias da Antiguidade, tais comoa assemblia geral
de archons e o areopagus da antiga Grcia, o senado da Repblica
de Roma e os conselhos dos povos escandinavos. OParlamentoviria
reclamar para si trs competncias ou poderes fundamentais, nos
processos de governana: 1) a supremacia legislativa; 2) o poder l-
timo de deciso e de fiscalizao sobre as polticas de tributao e de
despesa pblica; e 3) a possibilidade de intervir indiretamente no
processo de deciso, quer por meio da impugnao da escolha de um
ministro da coroa, quer pelo poder de votar a incapacitao do sobe-
rano. Este modelo de assemblia representativa seria, posteriormen-
te, exportado para o continente americano, onde se consolidaria
como rgo de soberania autnomo. Regressaria Europa continen-
tal com a Revoluo Francesa e seria, novamente, exportado para o
resto do mundo, afirmando-se, finalmente, como a instituio em-
blemtica dos processos de deliberao poltica e legislativos na
maioria dos Estados modernos.
Assemblias legislativas anlogas tiveram tambm a sua difuso ao
nvel subnacional, emEstados (con)federados ou provncias autno-
mas que, posteriormente, constituram-se emEstados federais. Se os
Parlamentos subnacionais datam, pelo menos, do sculo XVIII, pois
j se encontravam presentes em algumas colnias americanas quan-
do foi proclamada a independncia e jurada a Constituio, os Parla-
mentos supranacionais so criaes recentes.
Oprimeiro Parlamento supranacional relevante foi o Parlamento Eu-
ropeu. Na definio dada pelo Tratado de Roma de 1957, o Parla-
mento Europeu composto por representantes dos povos dos Esta-
dos reunidos na Comunidade. Alegitimidade do Parlamento Euro-
peu baseia-se no sufrgio direto e universal dos seus membros des-
de 1979 e a sua investidura temuma durao de cinco anos. Outros
processos de integrao regional
1
tentaram replicar este modelo de
assemblia legislativa supranacional, sendo a Amrica Latina a re-
Andrs Malamud e Lus de Sousa
o
2, jul/dez 2005
gio onde a experimentao ou mimetismo institucional teve maior
repercusso. Emjunho de 2004, a International Parlamentary Union,
organizaointernacional que rene de ummodoassociativoos vri-
os Parlamentos nacionais a nvel mundial, era composta por 140
membros nacionais e cinco associados, estes ltimos de carcter re-
gional/internacional: o Parlamento Andino, o Parlamento Cen-
tro-Americano, o Parlamento Europeu, o Parlamento Lati-
no-Americano e a Assemblia Parlamentar do Conselho da Europa.
Para almdestes, a Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul re-
presenta tambmo embrio de uma instituio representativa supra-
nacional e merece, por isso, um escrutnio mais atento.
Este desenvolvimento poltico e institucional levanta vrias ques-
tes. A primeira saber por que razo os lderes polticos optaram
por estabelecer umParlamento regional (Rittberger, 2003) quando o
processo de integrao era, substancialmente, uma iniciativa de cariz
econmico. Asegunda estabelecer se os rgos parlamentares regi-
onais constituem Parlamentos propriamente ditos ou algo diferente.
Finalmente, inquere-se por que razoos Parlamentos regionais se de-
senvolveramapenas emduas regies do mundo, nomeadamente Eu-
ropa e Amrica Latina, e quais as diferenas observveis entre os
processos de integrao regional nestas regies. O artigo discute es-
tas questes por meio da anlise comparativa de cinco Parlamentos
regionais, ditos supranacionais: todos aqueles anteriormente menci-
onados, menos a Assemblia Parlamentar do Conselho da Europa,
porque se trata apenas de um rgo de deliberao coletiva e no de
deciso, para o qual no se antev nenhum novo desenvolvimento
institucional que aponte em outra direo.
O artigo est dividido em cinco partes iniciais que incidem sobre
cada um dos cinco Parlamentos regionais. Trata-se de uma breve
anlise da evoluo histrica e poltica destes organismos, examina-
dos na sua estrutura, competncias e modode funcionamento luz de
quatro funes parlamentares clssicas: representao (legitimiza-
Parlamentos Supranacionais na Europa e na
Amrica Latina: Entre o Fortalecimento...
371
o), legislao (processo de deciso), controle do Executivo e do
aparelhodoEstado(fiscalizao) e formaode elites e liderana po-
ltica (recrutamento e treino). A parte final do artigo apresenta um
conjunto de concluses comparativas.
O Parlamento Europeu (PE)
Quemolhar pela primeira vez o tecido institucional da Europa ficar
surpreendido com a existncia de vrios arranjos institucionais que
se sobrepem, interageme se articulamde modoa tornar a UnioEu-
ropia (UE) ummodelo nico de integrao regional. Tendo emcon-
ta o nvel de integrao conseguido entre os vrios membros e a ex-
tenso e intensidade das suas competncias polticas, a UE a estru-
tura organizacional central da Europa. Existe, contudo, uma srie de
organizaes anteriores aos Tratados de Roma de 1957 que deram,
cumulativamente, um contributo significativo para a singularidade
do processo de integrao europeu ainda que limitado, menos
abrangente e sempoder de deciso. Algumas delas sobreviveramao
processo de integrao europeu proporcionado pelas comunidades
dos Tratados de Roma, mas ficaramreduzidas a umpapel deliberati-
vo secundrio e simblico como, por exemplo, o Conselho da Eu-
ropa ou foram, ultimamente, incorporadas pelas sucessivas revi-
ses dos tratados tal como aconteceu com a Unio da Europa Oci-
dental, incorporada na poltica europia de defesa mediante o Trata-
do de Maastricht
2
. Algumas destas organizaes mantiveram a sua
filiao e carter europeu; outras, tais como a Organizao para Coo-
perao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), expandiram suas
atividades para outros pases e regies almda Europa. Todavia, um
dos elementos comuns mais salientes a estas organizaes continua
sendo a existncia de Parlamentos ou assemblias de cariz regional
(Quadro 1).
Poderiamainda ser mencionadas outras iniciativas de carcter inter-
parlamentar oufruns regionais, tais como: oConselhoNrdico, que
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2, jul/dez 2005
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rene os parlamentares dos pases escandinavos; oConselhode Con-
sulta Interparlamentar dos pases que constituem o Benelux (Blgi-
ca, Pases Baixos e Luxemburgo); a assemblia dos pases do Blti-
co; a Assemblia Parlamentar de Cooperao Econmica dos pases
do Mar Negro; ou mesmo a Conferncia Parlamentar dos pases da
Europa Central. Nenhuma destas iniciativas parlamentares regio-
nais/internacionais participa do processo de integrao europeu de
forma to relevante quanto o Parlamento Europeu. Contudo, tais ini-
ciativas no podem deixar de ser mencionadas, porque a sobreposi-
o de afiliao institucional dos vrios pases europeus e das prpri-
as competncias destas instituies se destaca como um elemento
fundamental do modelo de integrao poltica regional conseguido
pelos Estados-nao na Europa do ps-1945. Aevoluo do proces-
so de integrao europeu seduz qualquer acadmico que se debruce
sobre as razes que conduzemao sucesso e fracasso de opes e mo-
delos institucionais. A integrao europia construiu-se a partir de
vrios projetos institucionais, que, embora apontassem para o mes-
mo objetivo ltimo, isto , a criao de uma unidade poltica regio-
nal, apresentavam mtodos bastante diferentes e, conseqentemen-
te, resultados dspares. No s estes projetos coexistiram, como tam-
bmcompetiramentre si. Enquanto alguns obtiveramsucesso na im-
plantao e consolidao das suas instituies, outros foram relega-
dos a um papel secundrio.
De todas as iniciativas parlamentares regionais acima mencionadas,
o Parlamento Europeu foi a nica que desenvolveu poderes reais de
deciso, tornando-se, assim, um elemento central da estrutura com-
plexa de governana da UE. Para que melhor possamos compreender
a evoluo do Parlamento Europeu, passando de uma entre vrias
iniciativas parlamentares regionais ao primeiro Parlamento suprana-
cional, ser conveniente rever brevemente a estrutura e processo da
Comunidade Europia (CE).
375
Evoluo e competncias do
Parlamento Europeu
Os fundadores dos Tratados de Roma de 1957 pretendiam uma rup-
tura como passado. Ofracasso do Conselho da Europa como respos-
ta institucional idia de uma Europa unida era apontado por alguns
ex-dirigentes doConselho, comoPaul-Henri Spaak, comoumexem-
plo daquilo que o novo projeto deveria evitar a todo o custo. O novo
projeto institucional seria baseado emumequilbrio sustentvel, en-
tre intergovernamentalismo e supranacionalismo, e em um modelo
constitucional liberal tripartido: um Poder Executivo que tomasse e
implementasse as decises; uma assemblia onde os vrios assuntos
e problemas seriam debatidos e deliberados; e um corpo judicial in-
dependente, comcapacidade de rever decises e de resolver conflitos
que suscitassem problemas de legalidade.
A originalidade deste novo regime internacional reside no fato de
adaptar a clssica diviso tripartida dos Poderes Executivo, Legis-
lativoe Judicial aos novos arranjos institucionais que resultaramdo
equilbrio entre o carter intergovernamental e supranacional dos
processos de deciso. Contudo, as competncias dos trs corpos pol-
ticos Comisso, Conselho de Ministros e Parlamento Europeu
encontram-se entrelaadas a ponto de tornar difcil estabelecer uma
diviso clara dos Poderes Executivo e Legislativo.
A funo executiva partilhada pela Comisso Europia e o Conse-
lho de Ministros. AComisso umcorpo poltico supranacional no-
meado de mtuo acordo entre os Estados-membros, mas os seus
membros exercem as suas prerrogativas independentemente das
vontades e interesses dos seus respectivos governos. AComisso re-
presenta os interesses da comunidade, atua como guardi dos Trata-
dos no sentido de garantir a observncia dos tratados e do Direito
Comunitrio, mesmo que isto implique em infligir sanes a um
Estado-membro ou lev-lo a responder diante do Tribunal Europeu
o
2, jul/dez 2005
e continua sendo a interface central do sistema de deciso (Mny,
1998:24). O Conselho de Ministros um modelo clssico de corpo
poltico intergovernamental composto por representantes dos Esta-
dos-membros que defendem os interesses dos seus prprios gover-
nos.
Embora estas duas instituies sejamdenominadas de rgos execu-
tivos, tambm desempenham funes legislativas. A Comisso de-
tmumquase-monoplio do direito de iniciativa legislativa, almde
ser responsvel pela gesto e execuo das polticas comuns, fiscali-
zao da aplicao do Direito Comunitrio (conjuntamente com o
Tribunal de Justia) e representao da UEemmbito internacional.
Tambmpode tomar decises, autonomamente ou mediante delega-
o do Conselho, emitir pareceres e elaborar recomendaes. O
Conselho, por sua vez, possui amplos poderes de deciso: pode ado-
tar regulamentos e diretivas, concluir acordos e tratados (que, no en-
tanto, tero que ser negociados coma Comisso), retificar lacunas ou
clarificar disposies nos tratados e partilhar competncias ora-
mentais com o Parlamento.
O Parlamento Europeu, semelhana dos Parlamentos nacionais,
eleito por sufrgio universal desde 1979, mas, ao contrrio da maio-
ria de regimes parlamentares europeus, o governo europeu no
emana da maioria ou coligao representada no Parlamento. Emou-
tras palavras, as eleies para o Parlamento Europeu no visampunir
ou gratificar o Poder Executivo europeu, ainda que o Parlamento
Europeutenha odireitode dissolver a Comissopor meiode umvoto
de censura com maioria de dois teros. O Parlamento Europeu tem
tambm o poder de influenciar a adoo de legislao comunitria
por intermdio do procedimento de cooperao e de fiscalizao.
Pode tambm iniciar ou instalar comisses de inqurito, questionar
os Comissrios sobre matrias relativas s vrias polticas comuns,
adotar resolues e solicitar audincias coma Comisso, mas conti-
nua sem possuir competncias legislativas gerais prprias. Exceto a
377
adoo do oramento, competncia que partilha com o Conselho e
que incide apenas sobre 3% da despesa comunitria global, o Parla-
mento no dispe de capacidade legislativa prpria, nemproporcio-
na aos eleitores a faculdade de escolherem diretamente o Executivo
nas urnas. Este dficit institucional e democrtico explica, de certo
modo, a baixa participao nas eleies europias e a tendncia de os
partidos nacionais utilizaremeste escrutnio para testar a governabi-
lidade do partido ou coligao no poder.
Em adio a este tringulo institucional complexo, como deno-
minado no jargo comunitrio, no dever permanecer esquecido o
poder vinculativo das decises do Tribunal de Justia das Comuni-
dades Europias. Este gigante adormecido constitui umdos maio-
res motores do processo de integrao europeu:
O Tribunal de Justia das Comunidades Europias o rgo comunitrio
mais discreto e menos conhecido pelo pblico, mas tambm o maior res-
ponsvel pela inesperada transformao da Comunidade (inicialmente com
objetivos bastante limitados) emuma espcie de quase-federao. Se o go-
verno dos juzesexiste emalgumlugar, emLuxemburgo! Mesmo quando
odesenvolvimentopolticoda Comunidade abrandou, oumesmoparalisou,
durante os finais da dcada de 1960 at o incio da dcada de 1980, o Tribu-
nal nunca desistiu de aplicar assertivamente a sua jurisprudncia federati-
va, a qual viria a compensar a inrcia dos governos nacionais e a incapaci-
dade da Comisso de impulsionar eficazmente o processo de integrao
(idem:25)
3
.
Este sumrio pretende dar uma idia geral da complexidade do apa-
relhode decisoda UEe uma breve indicaodas vrias tenses e ba-
talhas de poder travadas entre as trs principais instituies polticas
da comunidade quando da reviso dos tratados. No ser inoportuno
recordar que este aparelho de deciso se baseia emumequilbrio, em
constante evoluoe ajuste, entre trs fontes de legitimaoe de inte-
resses: os interesses e demandas do(s) povo(s) europeu(s), represen-
tado(s) pelos deputados e partidos que integramo Parlamento Euro-
peu; os interesses e exigncias dos Estados-membros representados
o
2, jul/dez 2005
no Conselho; e a misso e interesses comunitrios com expresso
nos tratados, no Direito Comunitrio e na jurisprudncia do Tribunal
Europeu representados na Comisso.
O Fortalecimento do
Parlamento Europeu
Na sua gnese, o Parlamento Europeu no se diferenciava substanci-
almente da assemblia doConselhoda Europa noque se refere aoseu
desenho institucional e amplitude das suas competncias. OParla-
mento Europeu, denominado a Assemblia at 1962
4
, era essenci-
almente um frum composto por delegaes nomeadas pelos Parla-
mentos nacionais. Detinha uma funo consultiva limitada a umn-
meroreduzidode temticas e de propostas legislativas antes de virem
a ser submetidas aprovao do Conselho.
No incio dos anos 1970, a ento Comunidade Econmica Europia
atravessava um perodo turbulento causado quer por condicionalis-
mos externos, como as sucessivas crises do petrleo, quer por dispu-
tas internas, como a posio intransigente do general de Gaulle adi-
ante da futura adeso do Reino Unido, e pelo enfraquecimento do
equilbrio interno de poder entre as trs principais instituies polti-
cas da Comunidade. O poder pendia a favor do Conselho, que ento
detinha quase ummonoplio sobre a adoo de legislao comunit-
ria. Por outro lado, os interesses e preocupaes dos cidados conti-
nuavam deficitariamente representados e permaneciam margem
das discusses e opes polticas tomadas pelos seus ministros no
Conselho.
Em resposta a este dficit democrtico e institucional que caracteri-
zava osistema polticoeuropeu, oConselhodecidiuadotar a introdu-
o de eleies diretas dos membros do Parlamento Europeu. As pri-
meiras eleies transnacionais europias ocorreram nos dias 7 e 10
de junhode 1979. Esta decisorevolucionria se tornaria crucial para
379
a consolidao do equilbrio interno, na medida emque daria ao Par-
lamentoEuropeua capacidade institucional necessria para lutar, em
p de igualdade, por competncias legislativas mais amplas e assu-
mir umpapel de relevo no tringulo institucional. Ao mesmo tempo,
iniciava-se uma nova experincia de representao supranacional
(Corbett, 1998).
Desde 1979, portanto, o Parlamento Europeu eleito diretamente
pelo voto dos cidados europeus para um perodo de cinco anos e
constitudo de acordo com uma distribuio das cadeiras parlamen-
tares que reflete, grosso modo, a dimenso geogrfica dos vrios
Estados-membros, embora se possa argumentar que favorece os
mais pequenos. O sistema de representao proporcional, que j era
aplicado na maioria dos crculos nacionais desde 1979, foi finalmen-
te adotado pela totalidade de Estados-membros durante as eleies
europias de 1999. Os Quadros 2 e 3 mostrama evoluo da distribu-
io de mandatos parlamentares emrelao aos Estados-membros e
formaes partidrias.
OTratadode Roma de 1957tambmatribuiuaoParlamentoEuropeu
opoder de dissolver a Comissopor meiode umvotode censura com
maioria de dois teros. Embora este instrumentoainda notenha sido
aplicado, a magnitude do seu efeito de dissuaso considervel: em
1999, a simples ameaa de ser colocado emprtica levou demisso
da Comisso Santer. Contudo, os fundadores dos tratados no atribu-
ramcompetncias prprias nempoder de veto para que o Parlamen-
to pudesse vir a assumir, a posteriori, um lugar central e um papel
preponderante no processo de integrao europeu. Como observou
Olivier Costa (2001:19),
Importa salientar que a existncia do Parlamento Europeu no se deve tan-
to vontade expressa dos fundadores de criar uma estrutura democrtica su-
pranacional, mas sim busca de maior eficcia e legitimidade e a umfen-
meno de mimetismo institucional.
Andrs Malamud** e Lus de Sousa***
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Quadro 2
Parlamento Europeu: Cadeiras por Estado-membro e Pas Candidato*
1999-2004 2004-2007 2007-2009**
Blgica 25 24 24
Bulgria 18
Chipre 6 6
Repblica Checa 24 24
Dinamarca 16 14 14
Alemanha 99 99 99
Grcia 25 24 24
Espanha 64 54 54
Estnia 6 6
Frana 87 78 78
Hungria 24 24
Irlanda 15 13 13
Itlia 87 78 78
Letnia 9 9
Litunia 13 13
Luxemburgo 6 6 6
Malta 5 5
Pases Baixos 31 27 27
ustria 21 18 18
Polnia 54 54
Portugal 25 24 24
Romnia 36
Eslovquia 14 14
Eslovnia 7 7
Finlndia 16 14 14
Sucia 22 19 19
Reino Unido 87 78 78
Total 626 732 786
Fonte: <http://www.europa.eu.int/institutions/parliament/indexen.htm> (Acessado em 26 de
agosto de 2004).
* Os pases esto aqui listados em ordem alfabtica de acordo com os nomes de cada pas em
sua prpria lngua.
** Para 2007, prev-se a adeso de dois pases candidatos, Romnia e Bulgria, modificando o
nmero total de deputados.
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Acriao e estruturao do Parlamento Europeu enquadra-se no pa-
dro de desenho institucional comum s demais organizaes oci-
dentais de carter regional e/ou internacional que tiveramorigemno
ps-1945. A maioria destas organizaes dispunha de um aparelho
de deciso semelhante: umconselho responsvel pela tomada de de-
cises e uma assemblia consultiva de natureza representativa mais
ou menos permanente, como, por exemplo, a Organizao das Na-
es Unidas (ONU), a Unio da Europa Ocidental, o Conselho da
Europa e a Organizao do Tratado do Atlntico Norte
(OTAN/NATO). Adimenso simblica associada a estas assembli-
as foi fundamental na conjuntura da reconstruo ps-guerra: no s
serviram como interface entre o interesse coletivo das organizaes
regionais e os interesses particulares dos membros nacionais, como
tambm facilitaram a socializao das elites polticas de pases que
se tinham defrontado no palco de guerra, reforando, conseqente-
mente, os nveis de confiana mtua e de cooperaointernacional.
Havia, contudo, algo de maior envergadura e de inovador no projeto
europeu visualizado por seus fundadores, Robert Schuman e Jean
Monnet: a partilha de soberania. Aidia de construir umprojetopol-
tico comum alm do Estado-nao questionava o conceito tradicio-
nal de soberania territorial e levantava problemas de legitimidade, de
poder e de accountability. Ocarter supranacional deste novoprojeto
poltico seria desde o incio confrontado com a adoo de uma as-
semblia plenria onde pudessemser representadas e expressas posi-
es e idias diferentes entre as partes contratantes e onde as decises
aplicveis totalidade dos seus membros, que seriam tomadas em
umnvel muito mais restrito, pudessemser objeto de escrutnio cole-
tivo e sujeitas deliberao da maioria. Era ainda prematuro falar de
umParlamento do(s) povo(s) europeu(s) como parte integrante de
uma verso de democracia decalcada das experincias nacionais e
transposta para o nvel regional, uma idia demasiado inovadora que
no suscitaria o apoio ou aval de alguns pases europeus, tais como o
o
2, jul/dez 2005
Reino Unido. Emvez disso, fundadores procuraramapenas uma res-
posta pragmtica para umproblema especfico: a criao de uma ins-
tituio parlamentar que controlasse e assegurasse a legitimidade
das atividades e decises de carter supranacional atribudas Alta
Autoridade da Comunidade Europia doCarvoe doAo(CECA).
, por isso, legtimo questionarmo-nos sobre os fatores que contribu-
ram para a metamorfose do Parlamento Europeu, que de uma as-
semblia parlamentar internacional comum passou a ser um Parla-
mento supranacional nico, com poderes de deciso concretos e um
papel central no processo de integrao europeu. No existe uma ex-
plicao simples e direta. Talvez o fortalecimento do Parlamento Eu-
ropeu se destaque como umprocesso de institucionalizao singular,
porque os membros das demais organizaes internacionais nunca
ambicionaramdesenvolver uma estrutura poltica supranacional. De
qualquer forma, lcito comparar a sua transformao e o seu papel
no processo de integrao europeu com outras assemblias parla-
mentares regionais, cujos atores exprimiram uma inteno seme-
lhante, isto , a de criar um tipo de Parlamento supranacional. Sem
pretender formular ummodelo explicativo deste processo institucio-
nal, talvez possamos enumerar, com a ponderao devida, alguns
desses fatores:
l Enquanto a institucionalizao da CE tem como gnese uma
organizao edificada emtorno de umproblema transnacional
especfico para o qual foi ambicionado um modelo de gesto
supranacional a Comunidade Europia do Carvo e do Ao
, as demais organizaes internacionais europias designa-
damente o Conselho da Europa tiveramdesde o incio umen-
foque difusosobre uma srie de objetivos de carcter econmi-
co, social, militar e institucional, sem vocao ou fora sufici-
ente para desencadear a criao de umaparelho de deciso su-
pranacional. Aregulamentao supranacional da produo do
carvoe doaomatrias-primas fundamentais quer para a in-
385
dustrializao, quer para a produo de materiais blicos re-
presentava apenas um pequeno passo para naes que se ti-
nhamdefrontadorecentemente nocampode batalha peloaces-
so e controle dos mesmos, mas provaria ser umsalto gigantes-
co para o processo de integrao europeu;
l Os atores, individuais e coletivos, por detrs deste empreendi-
mento foram tambm co-responsveis pela singularidade do
percurso institucional da CE. Monnet, Schuman e Spaak exer-
ceram cargos de prestgio no Conselho da Europa, mas aban-
donaram posteriormente este projeto institucional como rea-
o ao euroceticismo e relutncia do Reino Unido em avan-
ar para novas formas de governo supranacionais. As posies
inovadoras dos trs seriamapoiadas por umnmero restrito de
Estados os Seis (Blgica, Frana, Alemanha, Itlia, Luxem-
burgo e Pases Baixos) empenhados na expanso do mtodo
comunitrio a novas reas de poltica econmica e social.
Cada umdestes pases tinha razes fortes para acreditar nopro-
cesso de integrao econmica europeu: os pases que consti-
tuem o Benelux tinham j implementado, com sucesso, uma
unio alfandegria; a gesto e funcionamento eficaz da Alta
Autoridade da CECAconseguira promover umclima de confi-
ana mtua e cooperao franco-alem; e a Itlia era bero de
importantes lderes e movimentos federalistas;
l A eleio direta do Parlamento Europeu em 1979, e a subse-
qente emergncia de formaes partidrias europias (os eu-
ropartidos), seria o ponto de viragem no papel que esta insti-
tuio viria a desempenhar, quer no complexo tringulo insti-
tucional da CE, quer no processo de integrao europeu. Ofor-
talecimento do Parlamento Europeu transformou-o na nica
assemblia parlamentar supranacional do mundo a gozar, si-
multaneamente, de legitimidade democrtica, capacidade de
decisolegislativa e poder de censura dogoverno. Trata-se, por
isso, de um frum poltico singular, em que os parlamentares
o
2, jul/dez 2005
europeus tm a possibilidade nica de treinar as suas compe-
tncias polticas emumambiente genuinamente influente e su-
pranacional. Contudo, pesa o fato de os parlamentares euro-
peus serem freqentemente recrutados entre polticos em fim
de carreira ou dissidentes partidrios. Omandato europeu con-
tinua a ser interpretado, pelas formaes polticas nacionais,
como umpra-quedas dourado para a reforma ou umesquema
de compensao para oponentes internos incmodos s dire-
es partidrias nacionais (Bardi, 1996; Scarrow, 1997).
A evoluo do Parlamento Europeu nos ltimos cinqenta anos foi
sintetizada de um modo elegante por Hix et alii (2003:191-192):
Desde oseumodestocomeo, oParlamentoEuropeu[] permane-
ceu marginal ao desenvolvimento da integrao europia e s polti-
cas da Unio Europia. Inicialmente, esta instituio era apenas uma
assemblia consultiva composta por delegados enviados pelos Parla-
mentos nacionais. Cinqenta anos depois, o Parlamento agora eleito
por sufrgio direto possui competncias legislativas e de investidura
(ou remoo) do Executivo importantes, assimcomo todas as carac-
tersticas e componentes de um Parlamento democrtico resultantes
do exerccio desses poderes: organizaes partidrias poderosas; co-
misses de trabalho bemorganizadas; uma burocracia de apoio pr-
pria; e o constante lobbying de grupos de interesses privados.
Se, do ponto de vista interno, a institucionalizao e fortalecimento
do Parlamento Europeu um processo contnuo e no necessaria-
mente linear e progressivo, do ponto de vista externo, esta entidade
poltica o arqutipo ao qual ser comparado e medido o desempe-
nho de todo e qualquer projeto de Parlamento supranacional, em
anos vindouros. O Parlamento Europeu tornou-se um modelo para
aqueles que, emoutras regies, aspirama institucionalizar os proces-
sos de integrao emcurso. At a presente data, a Amrica Latina a
regio onde a sua influncia se fez sentir com maior intensidade.
387
O Parlamento
Latino-Americano
(Parlatino)
OParlamento Latino-Americano (Parlatino) a assemblia regional
unicameral composta pelos membros de 22 Parlamentos nacionais
da Amrica Latina e Carabas
5
. Fundado emLima, Peru, emdezem-
bro de 1964, foi posteriormente institucionalizado por umtratado in-
ternacional celebrado emLima, emnovembro de 1987. Desde 1992,
a sua sede se encontra permanentemente localizada na cidade de So
Paulo, Brasil. De acordo comos seus prprios Estatutos, os objetivos
fundamentais desta entidade representativa regional so a defesa da
democracia, a promooda integraoregional e ofortalecimentoda
cooperao entre parlamentares e Parlamentos em toda a Amrica
Latina. Possui personalidade jurdica e umoramento que lhe atri-
budo por todas as partes que participamdo tratado. As lnguas ofici-
ais de trabalho so o espanhol e o portugus.
OParlatino integrado por delegaes nacionais enviadas pelos Par-
lamentos-membros, luz da experincia europia anterior a 1979.
Cada delegao nacional pode nomear no mximo doze representan-
tes, em uma proporo que reflete o peso dos grupos parlamentares
nacionais. Se a delegao for inferior a doze membros, cada um dos
representantes poder acumular no mximo quatro votos (proxy vo-
ting), sem exceder o limite total de doze votos por delegao. Esta
disposio atribui a todos os pases o mesmo peso dentro do sistema
de deliberao, independentemente da sua dimenso real. Oquorum
obtido quando mais da metade das delegaes nacionais esto re-
presentadas, desde que os seus membros respectivos representem
pelo menos um tero do total de votos. O Parlatino rene-se em ses-
so plenria uma vez por ano, na sua sede emSo Paulo. No tempo-
der de deciso, limitando-se apenas a aprovar acordos e a emitir reco-
mendaes e resolues semqualquer efeito vinculativo para tercei-
ros.
o
2, jul/dez 2005
Estranhamente, noParlatinonoest representadonenhumdos terri-
trios de expresso francesa da regio: nemo Haiti, nico Estado in-
dependente de expresso francesa, nemos departamentos ultramari-
nos franceses (Guiana Francesa, Guadalupe e Martinica). Contudo, e
apesar dotermolatino que figura na sua designao, oParlatinoin-
clui trs membros de expresso holandesa: o Estado do Suriname e
duas colnias ainda dependentes da Holanda Aruba e Antilhas Ho-
landesas.
No que diz respeito sua representao territorial aberta, malevel e
alargada, o Parlatino est mais prximo do modelo da assemblia
parlamentar do Conselho da Europa que do Parlamento Europeu. A
sua natureza intergovernamental e as escassas competncias que lhe
foramatribudas, similares tambm mencionada asssemblia euro-
pia, socomuns s demais assemblias regionais na Amrica Latina
como ser mostrado adiante. Contudo, importa notar que, ao con-
trrio das trs assemblias regionais que iremos analisar, o Parlatino
no constitui o corpo representativo de uma organizao regional
qualquer. Desde a sua fundao, possui um estatuto prprio e inde-
pendente.
O Parlatino ganhou algum reconhecimento internacional apesar das
suas limitadas influncia e competncias. Em 1972, assinou um
acordo como Parlamento Europeu que na poca tambmera eleito
indiretamente pelos Parlamentos nacionais no sentido de estabele-
cer contatos permanentes e instituir uma Conferncia Interparlamen-
tar com periodicidade regular. A primeira ocorreu em Bogot, em
1974, e a partir do ano seguinte seria repetida a cada dois anos com
sede rotativa: no primeiro ano, teria lugar em um pas lati-
no-americano, no seguinte, em um Estado-membro da Unio Euro-
pia. At a presente data, foram organizados dezesseis encontros,
tornando-se assimo frumbilateral commaior durabilidade. Os de-
bates e resolues produzidos so testemunho dos assuntos que do-
minaram a agenda transatlntica, das suas deficincias e da sua evo-
389
luo. Arelevncia deste frumdiminuiu medida que a democracia
se consolidou e se estendeu quase totalidade dos pases da Amrica
Latina e os Parlamentos nacionais virama sua existncia e continui-
dade salvaguardadas. Nomomentoemque a longa batalha da Confe-
rncia Interparlamentar emprol das instituies representativas e da
defesa dos Direitos Humanos obteve sucesso, a incapacidade do f-
rum em encontrar uma misso de igual capacidade mobilizadora
conduziu a uma reduo gradual da sua importncia. Embora os no-
vos enfoques na qualidade das instituies e na reforma da adminis-
trao pblica estejamlonge de suscitar o mesmo interesse das tem-
ticas anteriores, a causa da integrao regional encontrou novos de-
fensores nos blocos sub-regionais que (re)emergiram no incio dos
anos 1990.
Apesar de existir um consenso generalizado em relao s matrias
sobre a agenda comum, algumas questes, em particular as que di-
zemrespeito ao comrcio internacional ou dvida externa, revelam
uma assimetria persistente entre as duas regies. A cooperao para
o desenvolvimento constitui uma rea sensvel, na medida em que
evidencia os desequilbrios estruturais entre as duas regies, mas
nunca suscitou controvrsia entre as partes, porque a sua gesto de-
pende, to-somente, da vontade unilateral do parceiro rico: a
Unio Europia.
Emresumo, o Parlatino mais uma instituio simblica do que efe-
tiva, capaz de acolher a deliberao de assuntos regionais e in-
ter-regionais, mas sem qualquer perspectiva real de evoluo para
umrgode deciso; de fato, carece de significadopolticoe de enra-
izamento social. O seu mrito histrico foi o de constituir um reser-
vatrio de aspiraes democrticas e procedimentos parlamentares
durante a idade negra das ditaduras latino-americanas. As suas prin-
cipais deficincias resultam, provavelmente, do fato de a sua existn-
cia, misso e funcionamento no estaremenquadradas emuma orga-
nizao regional.
o
2, jul/dez 2005
O Parlamento
Centro-Americano
(Parlacen)
O Parlamento Centro-Americano (Parlacen) constitui o rgo deli-
berativo do Sistema de Integrao Centro-Americano (SICA). O
SICA foi estabelecido em 1991 como uma organizao complexa
que rene os pases da Amrica Central por um processo seletivo de
geometria varivel e se encontra edificado sobre o Mercado Comum
Centro-Americano, fundado em1960. Enquanto o SICAacolhe sete
pases da Amrica Central Belize, Costa Rica, El Salvador, Guate-
mala, Honduras, Nicargua e Panam , o Parlacen exclui dois des-
tes, Costa Rica e Belize, mas inclui um Estado das Carabas de ex-
pressoespanhola: a Repblica Dominicana. semelhana da UE, o
SICA tambm possui uma entidade judicial de carter supranacio-
nal, a Corte de Justia Centro-Americana, e uma alta autoridade in-
tergovernamental, a Cimeira Presidencial Centro-Americana. Intro-
duz tambma figura do secretrio-geral, responsvel pela coordena-
o de todo o sistema institucional. Embora o Parlacen tenda a ser
visto como rgo parlamentar do SICA, na realidade no desenvolve
nenhuma funo legislativa.
A criao do Parlacen foi idealizada, pela primeira vez, na Declara-
o de Esquipulas I, assinada pelos vrios presidentes dos pases da
Amrica Central, com o intuito de pr termo s rivalidades tradicio-
nais e de promover a democracia e a paz na regio. A cimeira presi-
dencial, apoiada pelo Grupo Contadora, o Grupo de Apoio
6
e a ento
Comunidade Europia, teve lugar emmaio de 1986. Emuma Decla-
rao posterior, que seria conhecida por Esquipulas II, produzida em
1987, os presidentes contratantes acordaram que a criao de um
Parlamento centro-americano deveria ser um bastio da liberdade,
independncia e reconciliao em uma regio devastada por anos a
fio de chacina e instabilidade poltica. Entre o final de 1987 e incio
de 1989, Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Nicargua e Honduras
391
assinaram e ratificaram, sucessivamente, o Tratado Constitutivo do
Parlacen. Trs protocolos adicionais foramassinados posteriormen-
te, de modo a permitir algumtempo til para o atraso gerado na elei-
o dos representantes nacionais e facilitar a adeso do Panam ao
tratado, embora a sua incorporao tivesse lugar apenas em1999. O
Parlamento foi, finalmente, estabelecido emoutubro de 1991, quan-
do ocorreu a sua primeira sesso plenria na Cidade de Guatemala,
que passaria a ser a sua sede permanente. ACosta Rica viria a retirar
a sua participao, enquanto a Repblica Dominicana passaria a fa-
zer parte do processo em 1999.
Desde 28 de outubro de 1991, o nmero de deputados do Parlacen
passoude umtotal de 65, representandoquatropases e treze partidos
polticos, para os atuais 132 deputados, representando seis pases e
42 partidos polticos. Os deputados so eleitos diretamente por um
perodo de cinco anos pelos cidados eleitores de cada Esta-
do-membro, podendo cada pas preencher uma quota mxima de
vinte representantes. Cada Estado-membro tem o direito de enviar
dois deputados adicionais: o presidente e vice-presidente em fim de
mandato. OParlamento est tambmaberto participao de repre-
sentantes, como status de observadores, dos demais Parlamentos re-
gionais, tais como o Parlatino, o Parlamento Andino e o Parlamento
Europeu, ou de Estados no signatrios da regio, como Porto Rico e
Mxico. Os primeiros assistiram aos trabalhos do Parlacen desde a
sua criao, aopassoque os ltimos se associarampoucotempomais
tarde. Os representantes nacionais dividem-se em trs grupos parla-
mentares: o maior grupo representa o centro do espectro poltico, os
outros dois cobremas alas ideolgicas, esquerda e direita respectiva-
mente.
Tal como prev o primeiro artigo do tratado fundador, as competn-
cias legislativas do Parlacen resumem-se capacidade de proposta,
anlise e recomendao. Contudo, o tratado tambmconfere ao Par-
lamento o poder de eleger, nomear e dissolver o mais alto executivo
o
2, jul/dez 2005
de todas as instituies pertencentes ao SICA. Por mais estranho que
parea, todavia, este rgo parlamentar no foi provido de capacida-
de legislativa, mas foi capacitado para nomear e fiscalizar uma srie
de tcnicos e funcionrios. Tambmcompete a ele requerer informa-
osobre qualquer atividade da organizaoe emitir recomendaes
sobre os relatrios de atividade dos demais rgos do SICA que lhe
so submetidos para apreciao, sem, contudo, interferir no seu fun-
cionamento. No que diz respeito aos procedimentos de votao, o
Parlacen decide por maioria absoluta, exceto no que se refere revi-
so dos seus estatutos internos: neste caso, necessria uma maioria
qualificada. Quanto ao oramento do Parlamento, todos os Esta-
dos-membros contribuem equitativamente.
Depois de mais de uma dcada de existncia, o histrico do Parlacen
misto: embora demonstre resultados positivos no que diz respeito
ampliaoda sua composio, noapresenta qualquer progressosig-
nificativo no que se refere ao aprofundamento das suas competnci-
as. Se, por umlado, contribuiu para a pacificao e crescente interde-
pendncia entre as sociedades que representa, por outro lado, no
evoluiu suficientemente para se tornar um ator crucial no, j por si
frgil, processo de integrao da regio centro-americana.
O Parlamento Andino
(Parlandino)
OParlamentoAndino(Parlandino) orgodeliberativodoSistema
Andino de Integrao (AIS). O Pacto Andino
7
, antecessor do AIS,
foi fundado em 1969 com o objetivo de colmatar as lacunas e defi-
cincias da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio
(ALALC), um projeto regional mais vasto cujo insucesso se deve,
sobretudo, reproduo interna da diviso entre pases mais e menos
desenvolvidos precisamente, o que em tempos, fora criticado em
relao ao funcionamento do sistema poltico internacional. Os fun-
dadores do Pacto Andino inspiraram-se no projeto europeu, que co-
393
meava a consolidar-se nesse perodo, e decidiramformalizar o pro-
cesso de integrao por meio da criao de um conjunto de institui-
es que combinassem, simultaneamente, um sistema de votao
majoritrio e autoridades com poder vinculativo supranacional. No
final dos anos 1980, aps vrios anos de turbulncia e de paralisia
institucional causados por razes domsticas e pelo fracasso na cria-
o da to desejada interdependncia econmica na regio, os presi-
dentes nacionais decidiram relanar o processo de integrao com
aspiraes mais modestas e umdesenho institucional sbrio. Contu-
do, a estrutura institucional da regio continua, de um modo geral,
semelhante da UE: o complexo institucional compreende uma Co-
misso, umParlamento, umTribunal de Justia, umConselhode Mi-
nistros e umConselho Presidencial, almde umconjunto de institui-
es de carter tcnico, tais como agncias financeiras, fruns de
consulta junto da sociedade civil e, at mesmo, uma universidade.
Com o mrito que lhe devido, na prtica, as competncias reais e
desempenhodestas instituies regionais ficamaqumdas domode-
lo europeu.
Das vrias instituies mencionadas, o Parlandino o rgo de repre-
sentao dos povos da Comunidade Andina e possui carter suprana-
cional. Oseu tratado fundador foi assinado em1979 e entrou emvigor
em1984. Asuasedefoi estabelecidaemBogot, Colmbia, eem1997
foi introduzida a eleio direta dos seus representantes. O processo
eleitoral devia ter incio durante os cinco anos seguintes; todavia, at a
presente data, s Venezuela e Equador colocaram o pressuposto em
prtica. Nos restantes pases, a eleio direta ou est agendada para os
prximos anos, como o caso da Colmbia e do Peru, ou est sujeita a
uma reviso constitucional prvia, no caso da Bolvia.
O Parlandino composto por 25 deputados, cinco por cada Esta-
do-membro. H cinco comisses permanentes, integradas por cinco
elementos, um de cada nacionalidade. O Parlandino pode aprovar
quatro tipos de atos decises, acordos, declaraes e recomenda-
o
2, jul/dez 2005
es mediante maioria absoluta, mas carece de qualquer poder de
deciso. As suas competncias esto limitadas ao enquadramento e
fomento do processo de integrao, por meio da promoo de legis-
lao entre os Estados-membros, da cooperao e coordenao de
iniciativas com os Parlamentos nacionais, pases terceiros ou outras
organizaes de integrao regional que formulem recomendaes
relativamente ao oramento da Comunidade Andina.
Em2004, oParlandinocelebrouoseu25 aniversrio, metade da ida-
de do modelo emque sempre se inspirou, o Parlamento Europeu. As
diferenas entre as duas assemblias regionais so evidentes: a co-
mear pela prolongada e atrasada eleio direta dos seus represen-
tantes, seguida pela composio que no respeita as propores de-
mogrficas dos Estados-membros, e terminando na ausncia de po-
deres de deciso. Embora o Parlandino j tenha trilhado bastante ca-
minho, tendo emconta a sua jovemexistncia, no deixa de ser uma
realidade que evoluiu pouco ao longo dos anos, tal como o bloco re-
gional emque se insere (Bonilla, 2001; Malamud, 2004). Os interes-
ses nacionais contraditrios, a instabilidade institucional, a turbuln-
cia econmica e os conflitos polticos entre os Estados-membros
transformaram a Comunidade Andina em um exemplo a no ser se-
guido. Precisamente, os primeiros passos do Mercosul seriambasea-
dos na tentativa de evitar a repetio dos fracassos andinos (Caputo,
1999; Pereira, 2000).
A Comisso Parlamentar
Conjunta do Mercosul
(CPCM)
O Mercosul, designao abreviada de Mercado Comum do Sul, o
mais recente bloco regional da Amrica Latina e integra dois velhos
rivais, Argentina e Brasil, e dois Estados-tampo, Paraguai e Uru-
guai. Fundado em1991 pelo Tratado de Assuno e consolidado em
1994 no Protocolo de Ouro Preto, o Mercosul visava criar, primaria-
395
mente, ummercado comumno Cone Sul por meio da eliminao de
obstculos intra-regionais circulao de bens, capital e servios
embora algumas medidas tambmtenhamsidotomadas emrelao
livre circulao de pessoas. Os fundadores deste novo projeto de in-
tegrao regional tinhampresente duas realidades histricas: a expe-
rincia de sucesso da Unio Europia e a experincia negativa da in-
tegrao na Amrica Latina. Os riscos de insucesso seriam reduzi-
dos, por umlado, evitando uma institucionalizao prematura e, por
outro, depositando o controle do processo nas mos dos presidentes
nacionais (Malamud, 2003). Desde ento, o Mercosul desenvol-
veu-se como uma organizao estritamente intergovernamental: no
obstante a sua personalidade jurdica lhe permita tomar parte emne-
gociaes internacionais representando os seus membros, sempre
necessria a unanimidade para adotar uma deciso coletiva. Asobe-
rania nacional nofoi nemdelegada nempartilhada e todos os rgos
de deciso do Mercosul so compostos exclusivamente por altos re-
presentantes governamentais dos Estados contratantes (Pea, 1998).
Existem, porm, algumas instituies que, embora desprovidas de
poderes de deciso, convmseremanalisadas, tais como a Comisso
Parlamentar Conjunta do Mercosul (CPCM).
ACPCM o rgo do Mercosul que rene as delegaes dos quatro
Congressos Nacionais. Entre os cinco Parlamentos regionais anali-
sados neste artigo, a CPCM a nica que ainda no adquiriu o status
de Parlamento, pelo menos na sua designao oficial. O Tratado de
Assuno, celebrado em maro de 1991, de fato indicava este rgo
como o mecanismo que proporcionaria a criao de ummercado co-
mum. Contudo, ainda no era claro o modo como a CPCMcontribui-
ria para a realizao do objetivo ltimo de integrao, pois o tratado
no lhe endossara qualquer tipo de atribuies especficas; emalter-
nativa, o mesmo tratado mencionara a obrigao dos Executivos na-
cionais manterem os respectivos Congressos Nacionais informados
dos progressos conseguidos no projeto de integrao em curso.
o
2, jul/dez 2005
Somente por meio do Protocolo de Ouro Preto, celebrado emdezem-
bro de 1994, que foram definidos a estrutura institucional do Mer-
cosul e o formato atual da CPCM. Esta passou a constituir umrgo
representativo dos Parlamentos nacionais, responsvel pela transpo-
sio acelerada dos procedimentos do Mercosul para a ordemjurdi-
ca dos Estados-membros. Adicionalmente, foi incumbida de desem-
penhar umpapel subsidirio nas iniciativas de harmonizao de pol-
ticas e umpapel consultivo emrelao ao Conselho do Mercado Co-
mum, o rgo regional supremo composto pelos ministros das Rela-
es Exteriores e da Economia dos pases signatrios. Compete
CPCM exercer as suas funes e competncias mediante a elabora-
o de recomendaes, disposies e declaraes (Caetano e Perina,
2000; 2003). Contudo, nenhum destes atos possui qualquer efeito
vinculativo. Neste contexto de reduzidos poderes de deciso, rece-
beu ainda a misso, pouco clara, de estudar e criar as condies ne-
cessrias para a eventual criao de um Parlamento regional para o
projeto Mercosul.
OProtocolode OuroPretoestabeleceuque a CPCMseria constituda
por um total de 64 membros. A cada pas competia eleger, no mxi-
mo, dezesseis representantes entre prestigiados advogados, incluin-
do membros das duas Cmaras nacionais notando-se que os quatro
Estados-membros do Mercosul possuemumsistema parlamentar bi-
cameral. Os representantes nacionais da CPCM so agrupados em
sees nacionais compostas por deputados e senadores. OProtocolo
recomendou a eleio por umtermo de dois anos, de modo a possibi-
litar alguma continuidade de trabalho, mas deixou ao critrio dos
Parlamentos dos Estados-membros a deciso final sobre a durao
do mandato e a definio da data e mecanismo de eleio.
O Protocolo tambm estabeleceu que a CPCM se reunisse, no mni-
mo, duas vezes por ano, coma ressalva de que a validade do encontro
dependeria da participao dos representantes de todos os Esta-
dos-membros. Mais ainda, todas as decises da CPCM teriam que
397
ser tomadas por consenso entre as partes, a regra de ouro aplicvel a
todos os rgos constitutivos do Mercosul. O carter extremamente
intergovernamental destas disposies neutraliza uma das principais
funes exercidas no seio de qualquer instituio parlamentar: a vo-
tao. Nem mesmo a presidncia da CPCM eleita pelo plenrio,
no obstante um sistema de rotao, por um perodo de seis meses,
tenha sido adotado, semelhana do estabelecido para a presidncia
do Mercosul como um todo. Os vrios rgos de deciso que com-
pemo Mercosul so coadjuvados por umSecretariado Administra-
tivo Permanente. O secretrio, que no pode exercer funes de de-
putado a nvel nacional, tambm nomeado, rotativamente, pelos
quatro Estados-membros, mas, ao contrrio das presidncias, a sua
comisso de servio dura dois anos em vez de seis meses.
O Estatuto Interno da CPCM contempla a possibilidade de criar co-
misses de trabalho, desde que no tenham um carter estatutrio
permanente e funcionem apenas como instrumentos ad hoc. Esta
proviso no permite a especializao dos parlamentares, nem lhes
proporciona uma carreira estvel ou uma formao progressiva das
suas aptides. Como regra, a CPCM rene-se no Estado-membro
que detm, temporariamente, a presidncia. O seu oramento atri-
budo em iguais propores pelos Estados-membros do Mercosul.
Desde, pelo menos, meados da dcada de 1990, umnmero crescen-
te de polticos, acadmicos e lderes de opiniotmse mobilizadoem
favor da criao e fortalecimento de um Parlamento do Mercosul
(Caetano e Antn, 2003; CEFIR, 1998; SM, 2004; Vazquez, 2001).
At a data, permanecem apenas boas intenes.
Concluses Comparativas
De todas as instituies internacionais designadas como Parlamen-
tos, apenas o Parlamento Europeu desenvolveu umcarter verdadei-
ramente supranacional e poderes efetivos prprios. Os restantes es-
to ainda aqum desta realidade (ver tambm Vieira Posada, 2000).
o
2, jul/dez 2005
A histria, estrutura, competncias e funes destas instituies so
bastante variveis, tal como o grau de legitimidade de que gozam. A
anlise dos Parlamentos regionais apresentada neste artigo teve
como objetivo, por um lado, a homogeneizao dos conceitos utili-
zados nesta rea de estudos e, por outro, a apresentao de uma ima-
gem comparativa de cinco instituies que reclamam a mesma de-
signao.
Depois de examinados os cinco Parlamentos regionais das duas re-
gies consideradas, as diferenas encontradas entre o Parlamento
Europeu e os quatro proto-Parlamentos da Amrica Latina so signi-
ficativas, qualquer que seja a dimensoconsiderada. OQuadro4ofe-
rece uma comparao das principais diferenas (e semelhanas) en-
tre os cinco casos de estudo.
No que diz respeito dimenso representativa, apenas o Parlacen de-
signa os seus membros por eleies diretas, semelhana do Parla-
mento Europeu. Todavia, no so levadas emconta as diferenas de-
mogrficas entre os vrios crculos eleitorais, isto , os Esta-
dos-membros. Emrelaoaos processos de deciso, a nenhumParla-
mento regional da Amrica Latina foramatribudos quaisquer pode-
res legislativos. OParlacen, novamente, destaca-se comoonicoque
possui competncias de fiscalizao sobre os restantes rgos da or-
ganizao. Contudo, tem tido resultados menos brilhantes do que o
Parlatino e o Parlandino no que se refere institucionalizao de co-
misses estatutrias permanentes e especializadas. Em contraste, o
Parlamento Europeu figura, cada vez mais, com capacidades nas
quatro dimenses consideradas. Vrios fatores confluem para a ex-
plicao desta diferena. Aseguir, mencionamos cinco que conside-
ramos fundamentais e sugerimos algumas pistas para uma investiga-
o mais aprofundada sobre o assunto.
Oprimeiro fator que distingue a evoluo dos Parlamentos regionais
nas duas regies emanlise otempo: existe uma diferena de duas a
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quatro dcadas entre o incio do processo de integrao europeu e os
processos em curso na Amrica Latina; portanto, algumas das dife-
renas de desenvolvimento institucional assinaladas podero resu-
mir-se a uma questo de maturidade.
Osegundo fator a seqncia: a atual estrutura da UE foi construda
a partir do to falado mtodo Monnet, isto , a funo precede a
forma e o incrementalismo preferido institucionalizao pre-
matura. Em contraste, algumas das experincias da Amrica Latina
tentaram, semsucesso, emular o resultado do processo de integrao
europeu, mas descuidando do seu mtodo.
Emterceiro lugar, existe uma grande disparidade no nvel de integra-
oconseguido: enquantoa UE j ummercadocomume continua a
consolidar a sua unio econmica, nenhum dos projetos lati-
no-americanos alcanaram sequer o nvel de unio aduaneira. Por
conseguinte, a estrutura institucional necessria para um tipo de or-
ganizao poder ser inadequada aos requisitos das outras.
Em quarto lugar, o grau de sucesso na criao de instituies regio-
nais nopode estar desassociadodomodoefetivocomoessas institu-
ies funcionam em nvel nacional. Em outras palavras, o carter
precrio e de instabilidade das instituies nacionais no pode servir
de base estvel para a construo de instituies que visama integra-
o poltica regional.
Em ltimo lugar, a maioria dos pases europeus constituem regimes
parlamentares ou semiparlamentares, enquanto todos os pases da
Amrica Latina so democracias presidencialistas. Uma conseqn-
cia desta variao institucional que o papel dos Parlamentos nacio-
nais emtodooprocessode integrao inevitavelmente diferente em
uma e outra regio: se, na Europa, os Parlamentos nacionais so en-
tendidos comoinstituies supremas, emque os governos soconsti-
tudos e dissolvidos, na Amrica Latina, as eleies, autoridade e so-
brevivncia dos governos so independentes da vontade parlamen-
o
2, jul/dez 2005
tar. Portanto, razovel esperar que os chefes de governo de regimes
presidencialistas tencionemreplicar, emnvel regional, umesquema
que lhes tem proporcionado dividendos em nvel nacional (Mala-
mud, 2005).
Oprincpio que baseia este ltimo argumento o de que, mesmo nos
processos de integrao regional, a natureza presidencialista ou par-
lamentar dos regimes dos Estados-membros importa e tem implica-
es diretas, especialmente no que diz respeito criao e desempe-
nho de Parlamentos regionais. Conseqentemente, tambmos parti-
dos polticos cumprem um papel diferente em um ou outro contexto
institucional regional. No seria inoportuno que os reformadores
destes processos levassem em considerao estas concluses, pois,
como j foi referido por alguns autores, umsistema parlamentar po-
der no ser a soluo mais adequada para governar uma democracia
multiestatal (Fabbrini, 2004; McKay, 2001). Nota-se ainda que as
implicaes desta hiptese dizem respeito no apenas ao futuro dos
Parlamentos regionais na Amrica Latina, mas a qualquer processo
de integrao poltica, incluindo o europeu. Fruns birregionais, tais
como a Conferncia Interparlamentar Europa-Amrica Latina
8
, po-
deriamdesempenhar umpapel mais significativo e de mtuo interes-
se, ajudando os Parlamentos nacionais a prevenir possveis insuces-
sos geralmente associados criao de expectativas quimricas.
Os Parlamentos regionais podem contribuir para a criao, a longo
prazo, de alicerces complementares da integrao, tais como: a cons-
truo de uma identidade regional entre as elites polticas; o fortale-
cimento da presena simblica da organizao regional no seio da
opinio pblica e a sua promoo empases terceiros; e a intensifica-
o da comunicao intra-regional. Contudo, estas funes no so
nemexclusivas, nemcaractersticas fundamentais de uma instituio
parlamentar. Se a reforma dos Parlamentos regionais para ser toma-
da seriamente, a distino entre funes constitutivas e complemen-
tares no pode ser negligenciada. Como ensina a histria, embarcar
403
empropostas pouco realistas, sejamelas baseadas na emulao acr-
tica, sejam resultantes de uma compreenso insuficiente do contex-
to, condenar qualquer empresa ao fracasso ou, na melhor das hip-
teses, irrelevncia.
Notas
1. Por regional, entenda-se a dimenso internacional e/ou os processos de de-
ciso de natureza intergovernamental ou supranacional emumespao contguo
que afeta vrias jurisdies territoriais nacionais. No se refere ao nvel inter-
mdio de governo entre o local e o nacional dentro de uma jurisdio estatal.
2. A Declarao de Roma de 27 de outubro de 1984 sublinhou a importncia
de a Unio da Europa Ocidental vir a fazer parte do complexo da poltica de de-
fesa europia. Esta inteno poltica seria, posteriormente, posta em prtica
pelo Tratado de Maastricht de 1991.
3. Esta e as demais citaes de textos em lngua estrangeira foram livremente
traduzidas por ns.
4. OAto nico Europeu de 1986 tornaria, finalmente, oficial a designao de
Parlamento Europeu.
5. Os pases signatrios so: Argentina, Aruba, Bolvia, Brasil, Chile, Colm-
bia, Costa Rica, Cuba, Repblica Dominicana, Equador, El Salvador, Guatema-
la, Honduras, Mxico, Antilhas Holandesas, Nicargua, Panam, Paraguai,
Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela.
6. O Grupo Contadora foi fundado em 1983 com a participao do Mxico,
Colmbia, Venezuela e Panam. OGrupo de Apoio foi estabelecido, posterior-
mente, em1985 e era composto pela Argentina, Uruguai, Brasil e Peru. Amis-
so de ambos os grupos era a de contribuir para uma soluo negociada dos con-
flitos na Amrica Central e os seus princpios diretores eram, fundamentalmen-
te, quatro: autodeterminao, no-interveno, desmilitarizaoe democratiza-
o. Em 1986, os dois grupos fundiram-se em um s, que viria a ser conhecido
como Grupo do Rio.
7. O Pacto Andino foi assinado pela Bolvia, Chile, Colmbia, Equador e
Peru. Emmeados dos anos 1970, a Venezuela integrou-se ao processo, ao passo
que o Chile o abandonou.
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2, jul/dez 2005
8. Este frum, cujo terceiro encontro teve lugar em Puebla entre 17 e 19 de
maro de 2004, inclui a participao de delegados dos cinco Parlamentos regio-
nais analisados neste artigo.
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Parlamento Latino-Americano: <http://www.parlatino.org.br>.
Unio Parlamentar Internacional:
<http://www.ipu.org/english/home.htm>.
407
Resumo
Parlamentos Supranacionais na
Europa e na Amrica Latina:
Entre o Fortalecimento e a
Irrelevncia
Nenhum processo de integrao regional est isento de crticas sobre o seu
alegado dficit democrtico e/ou institucional. A razo destes dficits ,
freqentemente, apontada como uma conseqncia da escassa accountabi-
lity e da falta de transparncia dos sistemas de deciso emnvel regional. Os
diferentes blocos regionais tm tentado responder a um ou ambos dos dfi-
cits em causa, mediante uma variedade de mtodos e opes institucionais.
A mais visvel das frmulas aplicadas a criao e fortalecimento de um
Parlamento regional ou seja, supranacional. Este artigo pretende analisar,
comparativamente, cinco Parlamentos regionais na Europa e na Amrica
Latina o Parlamento Europeu, o Parlamento Latino-Americano, o Parla-
mento Centro-Americano, o Parlamento Andino e a Comisso Parlamentar
Conjunta do Mercosul como objetivo de compreender o impacto que estas
instituies tmtido no mbito da representao regional, dos processos de
deciso e do fortalecimento da accountability. As concluses sugerem cin-
co fatores que os autores considerampertinentes para a explicao das dife-
renas verificadas entre as duas regies transatlnticas.
Palavras-chave: Parlamentos Supranacionais Integrao Regional
Integrao Latino-Americana Integrao Europia
Abstract
Regional Parliaments in Europe
and Latin America: Between
Empowerment and Irrelevance
Virtually no process of regional integration has been safe fromthe criticism
of allegedly suffering fromeither democratic deficit, institutional deficit or
both. These deficits, the argument goes, are the consequence of scarce
accountability and the lack of transparency in regional decision-making.
Different regional blocs have attempted in a variety of ways to confront one
or both of these deficits, the most visible of which is the creation and
o
2, jul/dez 2005
empowerment of a regional parliament. This paper presents a comparative
analysis of five of these institutions in Europe and Latin America i.e. the
European Parliament, the Latin American Parliament, the Central
American Parliament, the Andean Parliament, and the Joint Parliamentary
Commission of Mercosur with the aim of understanding their impact on
regional representation, decision-making and accountability. The
conclusions pinpoint five plausible factors in accounting for the differences
found across the Atlantic divide.
Key words: Supranational Parliaments Regional Integration Latin
American Integration European Integration
409
Kalevi Holsti aborda em seu livro a questo das mudanas e trans-
formaes ocorridas na relao entre os Estados ao longo da histria
e como estas so percebidas pelos estudiosos das relaes internaci-
onais (RI). Por meio de uma anlise emprica bemelaborada, a obra
aborda aspectos de um dos debates centrais da disciplina, que a
questo da mudana nas RI. Para o autor, pontos de ruptura e marcos
histricos - que supostamente delimitariamo incio de novas eras
e prticas - so aclamados a todo instante, quando, na verdade, tais
eventos noteriama integralidade dos efeitos alegados. Esta aborda-
gem sugere que a idia de mudana envolve um processo contnuo
na poltica internacional, mesmo que no implique em alteraes
decisivas na forma como o mundo visto e entendido: o sistema in-
ternacional seria dotado de dinamicidade e esta no se mostraria
apenas quando dos grandes eventos; ao contrrio, seria percebida
465
*Resenha recebida em agosto e aprovada para publicao em outubro de 2005.
**Mestrando emRelaes Internacionais pelo Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Univer-
sidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio).
o
1, janeiro/junho 2005, pp. 465-478.
Resenha
Taming the Sovereigns*
Kalevi J. Holsti. Cambridge, Cambridge University Press, 2005, 349 pginas.
Marcelo Valena**
freqentemente. O ataque de 11 de setembro, as grandes guerras e
Westphalia seriam pontos marcantes para as RI, mas as mudanas
no ocorreriam somente em momentos como estes: a alterao da
ordem faz parte de um processo contnuo.
A proposta de Holsti fazer um estudo da estrutura institucional da
poltica internacional por meio da anlise contextualizada das insti-
tuies e dos arranjos dispostos que conduzem s relaes mtuas
entre os Estados. Para o autor, as bases da sociedade internacional de
Estados comearama se constituir no sculo XVII como surgimento
das instituies internacionais, mas foi apenas no perodo posterior
s guerras napolenicas que a sociedade foi formada, firmando-se
definitivamente com o surgimento da Liga das Naes.
Para atingir seus objetivos, Holsti vai buscar padres de mudana nas
instituies internacionais - o Estado, o territrio, a soberania, o di-
reito internacional, a diplomacia, o comrcio internacional, o coloni-
alismo e a guerra -, seja na direo da institucionalizao, seja na sua
eroso, comparando a sua relevncia na poltica ao longo dos scu-
los. A opo por utilizar estes referenciais - que ajudam a compor a
sociedade internacional de Hedley Bull (2002) - temcomo finalida-
de estabelecer parmetros isentos de comparao, pois as institui-
es internacionais estariamdiretamente ligadas ao contexto histri-
co analisado, assumindo postura crtica perante a poltica internacio-
nal, fugindo assim de explicaes determinsticas. Ademais, estas
resistiriama grandes eventos, como guerras e crises, tendo mais im-
pacto na vida social do que muitas das inovaes tecnolgicas obser-
vadas, e assumindopapel central na vida social. Os critrios para per-
ceber as mudanas e transformaes seriam baseados nas prticas,
idias, crenas e normas empreendidas em cada uma destas institui-
es internacionais, que so analisadas e comparadas historicamente
em um captulo exclusivamente dedicado ao estudo das mudanas
por elas sofridas.
Resenha
466 CONTEXTO INTERNACIONAL - vol. 27, n
o
2, jul/dez 2005
importante expor, inicialmente, que Kalevi Holsti v comomudan-
a a alteraodos componentes das instituies, por meiodoacrsci-
mo ou retirada de seus elementos, levando ao aumento ou reduo de
sua complexidade. Tais alteraes implicariam na obsolescncia ou
renovao destas instituies. Poderia implicar tambmna sua trans-
formao, isto , alteraes profundas nas estruturas da instituio
internacional, fazendo com que as novas estruturas constituam ver-
dadeiras antteses daquelas anteriormente observadas. Haveria, as-
sim, seis tipos de mudana: renovao ou substituio; acrscimo ou
subtrao; aumento ou diminuio de complexidade.
Olivropode ser divididoemduas partes. Aprimeira (docaptulo2ao
5) consiste na anlise das instituies fundacionais - o territrio, a
soberania e o direito internacional -, que permitiriam a qualquer es-
tudioso perceber a existncia de umsistema organizacional formado
por Estados e distintode outras formas de organizaopoltica, como
imprios ou sistemas suseranos; as instituies so os componentes
que formam o sistema internacional moderno. De acordo com o au-
tor, elas no teriampassado por transformaes, a no ser o esvazia-
mento do direito de conquista como atributo da soberania e como
norma do direito internacional, perdendo, assim, legitimidade. OEs-
tado, visto como ator
1
e instituio, justamente por este carter du-
plo, representaria o maior desafio na exposio de Holsti, mas clas-
sificado por ele, ao menos a priori, como instituio fundacional.
Asegunda parte (do captulo 6 ao 9) formada pela anlise das insti-
tuies procedimentais - diplomacia, comrcio internacional, colo-
nialismo e guerra - que constituiriam as prticas, normas e crenas
repetidas ao longo do tempo e que so decorrentes da interao entre
os diferentes atores internacionais emfuno dos princpios propos-
tos pelas instituies fundacionais. As instituies procedimentais
so importantes para se perceber as caractersticas essenciais do sis-
tema internacional, mas possuemimportncia secundria se compa-
radas s instituies fundacionais. As instituies procedimentais
Resenha
467
tambmno teriampassado por transformaes, exceto o colonialis-
mo, que mais tarde se tornaria obsoleto. Oconjunto de mudanas pe-
las quais as demais instituies deste tipo passaramlevou o colonia-
lismoa se tornar algoultrapassado, mesmoque a sua estrutura note-
nha sofrido modificaes: foram os efeitos combinados e decorren-
tes, por exemplo, de fatores econmicos associados a questes de so-
berania, comooprincpioda autodeterminaodos povos, que oteri-
amlevado a ser visto como ultrapassado. Assim, ainda que nenhuma
alterao estrutural profunda - isto , uma transformao - tenha
acontecido, houve diversas mudanas que trouxeram s instituies
internacionais novos elementos e/ou alteraes emsua complexida-
de que afetarama capacidade operacional docolonialismo. Tais efei-
tos, se por umlado no se mostraramcapazes de decretar a sua extin-
o, por outro tornaram tal instituto demasiadamente oneroso, em
custos polticos e econmicos, desencorajando a sua manuteno e
instituindo seu desuso. Isto mostraria como os diversos mecanismos
que compema ordeminternacional estointer-relacionados e como
variaes emumou mais deles poderiamafetar os demais, ainda que
tais mudanas no estejam diretamente ligadas.
O que podemos apreender de Taming the Sovereigns a tentativa de
promover uma releitura dos postulados da Escola Inglesa, especial-
mente do papel central ocupado pelas instituies constituintes da
sociedade internacional de Estados, perante os desafios propostos
organizao estatal neste incio do sculo XXI, principalmente dian-
te dos processos de globalizao, questionando, a todo instante, con-
ceitos centrais do Estado, como territorialidade e soberania.
Dentre as instituies fundacionais estudadas, o Estado aquela que
apresenta mais nuances, o que torna sua anlise mais delicada: ao
mesmo tempo que demonstra ter todas as caractersticas necessrias
para que se configure uma instituio internacional, ele se mostraria
como ator central da sociedade internacional criando, inclusive, as
instituies. Enquanto estas seriam estruturas de normas, regras e
Resenha
o
2, jul/dez 2005
idias que influenciariam o comportamento dos agentes (:27)
2
, os
Estados seriamentidades soberanas que apresentariamcontinuidade
temporal, delimitao territorial, governo centralizado e limites de
separao entre as idias de pblico e privado, emuma forma natural
de organizao poltica.
As mudanas que o Estado sofreu desde Westphalia implicaram no
aumento de sua complexidade - como na ampliao de suas funes,
antes restritas taxao e ao exrcito para uma lista mais abrangente
de funes, ampliando tambm o seu aparelho burocrtico.
Holsti critica aqueles que pregama obsolescncia doEstado. Ainsis-
tncia na idia de eroso de soberania ou permeabilidade das frontei-
ras constituiria umwishful thinkink dos acadmicos que gostariamde
ver o mundo se reduzindo, formando uma vila global: fora do exem-
plo europeu, haveria poucos sinais de que isto realmente estivesse
ocorrendo. Como aponta Krasner (2001), algumas atividades ilcitas
desafiariam o Estado, mas ainda assim teramos a preponderncia
desta organizao poltica.
Quanto s fronteiras, sua importncia variou bastante ao longo do
tempo, especialmente at o sculo XVI, quando os monarcas come-
arama notar que a efetivaode seupoder dependia de uma rea on-
de este pudesse ser exercido, principalmente aps a Guerra dos Trin-
ta Anos: Parte do jogo da soberania era definir precisamente onde a
lei 'nacional` prevaleceria sobre a estrangeira e sobre regras locais e
jurisdies (:79). Oterritrio estava sujeito a alteraes de tamanho
em funo de, mas no se limitando a, conquistas, parties e casa-
mentodos regentes. Apartir dosculoXVIII, oespaotornou-se ins-
titucionalizado, comas normas de jurisdio territorial exclusiva so-
brepondo-se s antigas, sustentando as mudanas rumo s prticas
contemporneas. Estas se referem no apenas reviso do espao,
mas tambm sua administrao, com os Estados detendo os recur-
sos para o controle dos fluxos atravs de suas fronteiras.
Resenha
469
As fronteiras assumirama funode demarcar a legitimidade de uma
autoridade e da aplicao das suas leis, almde proteo contra a en-
trada de indivduos e bens indesejados. Suas normas e regras desen-
volveram-se conforme a capacidade dos Estados de controlar seus
territrios e identificar a sua populao. Diversos dispositivos acor-
dados entre os Estados a partir de 1960 reforavam a idia de que o
princpiodorebus sic stantibus
3
nomais valeria. Comisso, oterrit-
rio estatal entraria emumprocesso de mutao, passando a ser visto
como congelado e comas fronteiras assumindo valores sociais mais
amplos do que aqueles vislumbrados sculos antes: o territrio teria
passado por mudanas, mas ainda teria importncia.
Holsti v a soberania como uma instituio internacional construda
socialmente cuja prtica fundamentada pelo consenso dos Estados;
seria, pois, opontonoqual repousa a idia da sociedade internacional
de Estados, pois as demais instituies estariamrelacionadas a ela de
maneira inseparvel. A soberania dividida em dois componentes:
normas e regras que constituemo Estado, definindo os atores do jogo
poltico, e aquelas que regulamas relaes entre os Estados, isto , as
regras do jogo. A preocupao de Holsti trabalhar com as regras
constituintes da soberania, ajudando a criar e manter os Estados, de-
finindo e apontando os atores aptos a participar do debate poltico.
Ser considerado soberano consistiria em adquirir um status jurdico
atribudo pelos seus pares e que faz com que o Estado pertena ao
clube. Diferentemente do que defendido por Krasner (2001), o
Estado depende deste status para ser soberano, no podendo ser de-
clarado como tal apenas por possuir determinados atributos: sem o
reconhecimento dos demais, o Estado seria apenas umente poltico,
como uma ONG, por exemplo.
Todas as tentativas de romper a idia de soberania - e, conseqente-
mente, a de Estado moderno e territorialidade - forammalsucedidas,
contando com pronta reao da sociedade internacional. O que co-
Resenha
o
2, jul/dez 2005
meoucomouma maneira de reforar oEstadoperante opoder papal
acabou se tornando uma forma naturalizada de organizao poltica,
mais completa que as j conhecidas, mesmo diante de constantes cr-
ticas (Osiander, 2001). Os processos de globalizao acabaram por
lev-la a umanacronismo: como rompimento jurdico e prtico des-
ta idia, a autoridade estatal distanciou-se do poder e da influncia
outrora exercidos. Mas a deciso final de participar do jogo poltico
ainda pertence ao Estado. Este , portanto, um conceito idealizado
que nocorresponde aoprocessoobservadona prtica, oque nosig-
nifica que tenha perdido a sua importncia na poltica internacional
contempornea. Muitas de suas caractersticas originais foram-se
como tempo - como o direito de conquista -, mas o seu ncleo duro
continua omesmo, ainda que se percebamanomalias emseucorpo.
A ltima instituio fundacional analisada o direito internacional.
Este se mostraria fundamental para a ordem vigente, com diversos
princpios mantendo-se, via de regra, intactos ao longo do tempo,
comexceo dos direitos humanos, da organizao dos Estados, das
organizaes internacionais, que ganharam complexidade, e do di-
reito de conquista, abolido. Outros, como a soberania e a igualdade
jurdica permanecem no apenas intactos, mas sustentando a socie-
dade internacional. Todas as leis so alteradas ao longo do tempo e
com as normas internacionais no diferente: h uma sntese que
promove a renovao das regras, comprincpios antigos se mesclan-
do a novos para promover a transformao da regra e torn-la mais
adequada s demandas. No houve transformao do direito interna-
cional, mas mudanas inerentes ao decurso, incluindo a obsolescn-
cia de parte dele.
Holsti expe que certas normas so aplicveis em relao a grupos
distintos em diversos momentos histricos. Estas regras, essenciais,
constituem um regime de coexistncia dos Estados na sociedade. A
aceitao delas, e sua transformao em princpios, foi o primeiro
passo rumo institucionalizao do direito internacional, juntamen-
Resenha
471
te com o consenso na forma de interpret-las e o interesse dos Esta-
dos de mant-las durante certo perodo de tempo. As normas e prti-
cas internacionais reforavam a idia original de soberania como
uma proteo dos Estados: atualmente, o conceito dirige-se s idias
de autodeterminao dos povos e de igualdade jurdica. O carter
constitutivo da soberania, como ressaltado anteriormente, acaba li-
mitando aqueles que tentam neg-la, pois para se ter certos direitos
seria preciso garantir os mesmos a outrem.
O entendimento da diplomacia como uma instituio internacional
remonta ao sculo XIV, prolongando-se at Westphalia. Sua origem
estaria ligada com o surgimento de embaixadas permanentes nas ci-
dades-Estados italianas e evoluiu at a exclusividade dos soberanos
de enviar representantes diplomticos
4
. No final do sculo XVII, a
diplomacia j era entendida como umconjunto de prticas consenti-
das, constantes e regularizadas; a capacidade de manter embaixadas
permanentes no estrangeiro era vista como atributo de soberania,
pois indicava que o Estado que autorizava a abertura destas represen-
taes via o requerente como ator soberano. As normas preocupa-
vam-se coma pessoa do embaixador, isto , comquempoderia ocu-
par tal papel e quais direitos e garantias este teria. Umoutro sinal de
institucionalizao da diplomacia foi a burocratizao do processo
diplomtico, visando sua padronizao.
Durante o sculo XIX, no houve aumento na representao diplo-
mtica, mas houve na sua profissionalizao. A ascenso e escolha
dos diplomatas pelo seu mrito passarama ser a regra na maioria dos
Estados. Apesar disso, pouco mudou nas funes tradicionais da di-
plomacia. Uma das mudanas foi a preocupao de se esgotar todos
os mtodos diplomticos antes de se apelar fora. Aentrada de no-
vos agentes, como organizaes no-governamentais (ONGs) e ne-
gociadores privados, tornou a prtica diplomtica mais complexa,
mas no consistiu emnenhuma transformao: os princpios cultiva-
dos desde o sculo XIV continuam em vigor, adequados ao perodo
Resenha
o
2, jul/dez 2005
histrico vigente. Questionamentos e rupturas como aquelas propos-
tas pela Revoluo Chinesa desafiaram as normas tradicionais, mas
tiveram de ser revistas para que ocorressem os relacionamentos de
Estados como a China com os demais da sociedade internacional.
Como apontamos crticos, o uso de comisses de representao que
no so compostas por agentes do corpo diplomtico estatal seria um
indicador de que a institucionalizao deste instrumento estaria di-
minuindo: [...] h diversas organizaes polticas que no so Esta-
dos soberanos que atuam em atividade diplomtica (:202). Outras
crticas vm da violao sistemtica das normas de conduo da di-
plomacia, almdosurgimentode novas tecnologias, juntamente com
o rpido crescimento das relaes transnacionais, que superariam o
uso das vias de comunicao diplomtica. Holsti defende no a
transformao das relaes diplomticas, mas o aumento da comple-
xidade de tais relaes diante da sua democratizao. A atuao ad
hoc dos mediadores no-oficiais noprovoca transformaodoinsti-
tuto, mas complementa a atuaodos Estados, aumentandoa sua efe-
tividade.
No comrcio internacional, especialmente durante o perodo das
grandes navegaes, existia um sistema anrquico, quase hobbesia-
no, fugindo do domnio da sociedade. Os Estados atuavamconforme
seus prprios interesses, sem considerar vantagens comparativas ou
princpios regulatrios, ainda que houvesse tratados de cooperao.
Apreocupao maior era de adquirir colnias para poder se aferir lu-
cros coma sua explorao: [...] a idia de que ocomrciopoderia ser
desenvolvido por vias pacficas existia, mas a possibilidade de este
trazer benefcios mtuos estava alm do pensamento mercantilista
(:217).
O desenvolvimento do pensamento liberal de Adam Smith e David
Ricardo levou mudana no pensamento econmico. Houve assim
uma adequao destes novos princpios s prticas outrora existen-
Resenha
473
tes, especialmente durante o sculo XIX. Agrande depresso econ-
mica de 1929 promoveu umnovo conjunto de mudanas. Hodierna-
mente, o surgimento de instituies como a Organizao Mundial do
Comrcio garantiu umnvel considervel de institucionalizao, por
meio de prticas e normas que romperam com o estado de natureza
outrora existente. Ainda que estas normas nocubramtodas as possi-
bilidades, deixam claras as intenes de regulamentao. As idias
tiverampapel importante nestas transformaes, mas no podemser
vistas comonicas responsveis: houve mudana de prticas na rea,
permitindo a maior recepo destas, especialmente porque a possibi-
lidade de ganhos mtuos passou a ser considerada pelos agentes en-
volvidos. As condies criadas permitiram a institucionalizao,
mas no h indicadores de que estas mudanas se mantenhamdiante
das adversidades, como aquelas experimentadas com as guerras do
sculoXXe a crise de 1929. Ainstitucionalizaoexiste e maior do
que a percebida emoutras pocas, mas noprovocoutransformaes
no campo econmico.
Ocolonialismo uma exceo entre todas as instituies analisadas,
fundacionais ou procedimentais: apenas este se tornou obsoleto. A
formao de colnias ajudou no estabelecimento econmico e terri-
torial dos Estados modernos, estabelecendo padres de segurana e
garantindo os recursos para a centralizao do poder. Cada potncia
impunha seu prprio modelo de colonizao de acordo com os seus
interesses e os domnios coloniais eram mais ou menos respeitados
conforme se dava a relao entre os europeus. As colnias eram re-
foros para todas as outras instituies internacionais; mas, uma vez
consolidadas estas instituies, o colonialismo perdeu sua fora. E
isto no ocorreu no ps-Segunda Guerra Mundial, como corrente
afirmar: as bases que sustentaramesta prtica se iniciaramno sculo
XIX, com as colnias americanas, mas a grande onda de descoloni-
zao ocorreu a partir da segunda metade da dcada de 1940.
Resenha
o
2, jul/dez 2005
AOrganizao das Naes Unidas (ONU) trouxe sistemas de admi-
nistrao das ex-colnias para que estas pudessempassar pelo pero-
do de transio at se tornaremEstados livres. Adistribuio de seus
territrios deixoude ser umespliopara os vencedores dos conflitos,
alm de no fazer mais parte do conjunto de identidade das grandes
potncias: as suas independncias eramapenas questo de tempo. A
obsolescncia das colnias, portanto, no foi algo que simplesmente
ocorreu, mas parte de umprocessocultivadoaolongodos ltimos s-
culos, com as guerras do sculo XX atuando como um catalisador
destas mudanas. Ocolonialismotornou-se obsoletonoapenas pela
questoda soberania, mas tambmpelos seus custos econmicos, in-
viveis e insustentveis.
Aguerra, finalmente, a forma primria de interaoentre atores po-
lticos independentes aolongoda histria. Ela era travada entre as en-
tidades polticas e no entre seus cidados: com a derrota de um dos
lados, os enfrentamentos encerravam-se e as baixas entre os soldados
tambm, impedindo que a violncia se alastrasse. As idias de Clau-
sewitz lastreavam tal postura, com a diplomacia complementando o
uso da fora. A guerra era institucionalizada na medida em que as
prticas e comportamentos erampadronizados pelos diferentes exr-
citos, seja na organizao hierrquica, seja no tratamento dado, por
exemplo, a prisioneiros de guerra, formandouma etiqueta da mesma.
Estas idias possibilitarama formaode distines entre combaten-
tes e no-combatentes, combatentes e neutros, governo e exrcito e
entre guerra e paz.
Durante osculoXX, houve mudanas noformatoque os confrontos
assumiram, deixandode ser uma prerrogativa de entidades soberanas
para se tornar um instrumento utilizado tambm por grupos priva-
dos; a proliferao de milcias privadas umsinal deste novo tempo,
remontando aos mercenrios da Guerra dos Cem Anos. No mais
importava reduzir as foras inimigas, mas causar o mximo de des-
truio possvel. As condies socioeconmicas dos novos Estados
Resenha
475
ajudarama explicar emparte esta quebra de institucionalizao: por
se tratar de confronto entre grupos polticos dentro do mesmo espao
territorial, uma das tticas adotadas era a de caracterizar o inimigo
como umser inferior, provocando medo e aumentando o nmero de
baixas adversrias. Mas o sinal mais flagrante da quebra da instituci-
onalizao da guerra foi o fimda separao entre paz e guerra: se an-
tes esta era declarada, demarcando claramente seu comeo, tal prti-
ca no mais existe, sendo umprocesso que culmina no confronto en-
tre as partes.
Por outro lado, a utilizao de novas tecnologias pareceu levar a
guerra novamente em direo sua institucionalizao: a idia de
guerras cirrgicas, com o alvo milimetricamente definido ajudaria a
reduzir a destruio causada, levando, novamente, aos ideais clause-
witzianos. AGuerra do Golfo, em1991, e do Kosovo, em1999, seri-
am exemplos desta mudana. Mas, em outras regies do globo, os
novos conflitos continuama existir, levando ao massacre de popula-
es inteiras. Assim, ocorre um paradoxo no que diz respeito per-
cepo da guerra como uma instituio, pois, dependendo da regio
observada, teramos diferentes mudanas. Poderamos identificar
trs tendncias para a guerra: a sua obsolescncia, tal como pregada
pela carta da ONU; a sua re-institucionalizao, com a utilizao
das armas inteligentes; e a quebra da institucionalizao, nas for-
mas assumidas pelas novas guerras.
Com a anlise das instituies trabalhadas no livro, Holsti conclui
que a nica mudana mais profunda ocorreu com o colonialismo,
que se tornou obsoleto. Isto levou ao esvaziamento da idia de con-
quista, tanto como um pressuposto da soberania estatal, quanto na
sua forma de norma internacional. As demais instituies internacio-
nais passaram por mudanas, mas por meio de processos que as tor-
naram mais complexas e adequadas s necessidades exigidas pelo
sistema, sejamemfuno do surgimento de novos atores internacio-
nais, sejam pelos desafios propostos pelos fluxos de globalizao.
Resenha
o
2, jul/dez 2005
Holsti procura mostrar que a sociedade internacional dinmica e a
mudana uma realidade que no se limita apenas a eventos marcan-
tes e que, na viso de muitos, marcariamo incio de uma nova era. A
formatao das instituies internacionais s exigncias impostas
pela sociedade internacional implica, alm da inter-relao entre os
institutos, o aumento da complexidade de suas formas, tornando-as
mais adequadas vida social e poltica.
Notas
1. OEstado visto como ator porque seria ele quemcriaria e manteria as insti-
tuies existentes, enquantoseria uma instituiofundacional porque parte in-
tegrante e formadora do sistema internacional.
2. Todas as citaes foram traduzidas livremente pelo autor deste artigo.
3. Oprincpiodorebus sic stantibus, segundoHolsti (:151), indica que oacon-
tecimentode eventos ouosurgimentode novas condies que proporcionemal-
teraes na forma como o sistema organizado no pode ser alegado para rei-
vindicar revisoarbitrria e semoconsentimentodos afetados noque diz respeito
s fronteiras j consolidadas. Toda e qualquer modificao nas fronteiras dos
Estados devem incluir, necessariamente, a aceitao dos envolvidos.
4. Esta inovao caracterizaria a continuidade das relaes diplomticas, algo
que no existia anteriormente, como pode ser percebido nas relaes existentes,
por exemplo, entre as sociedades clssicas (Tucdides, 1987), que enviavamre-
presentantes apenas quando havia conflito de interesses.
Resenha
477
Referncias
Bibliogrficas
BULL, Hedley. (2002), A Sociedade Anrquica. So Paulo/Braslia,
IPRI/Imprensa Oficial de So Paulo/Editora da UnB.
KRASNER, Stephen. (2001), Abiding Sovereignty. International Political
Review, vol. 22, n 3, pp. 229-251.
OSIANDER, Andreas. (2001), Sovereignty, International Relations, and the
Westphalian Myth. International Organization, vol. 55, n 2, pp. 251-287.
TUCDIDES. (1987), Histria da Guerra do Peloponeso. So Paulo/Braslia,
IPRI/Imprensa Oficial de So Paulo/Editora da UnB.
Resenha
o
2, jul/dez 2005
Genocdio ARetrica Americana emQuesto (m traduo para A
ProblemfromHell: America in the Age of Genocide), excelente livro
de Samantha Power, umestudo sobre a reao dos Estados Unidos
aos genocdios ocorridos no sculo XX. A autora examina o massa-
cre dos armnios pelos turcos, o Holocausto, o Khmer Vermelho no
Camboja, o extermnio dos curdos no Iraque e as guerras tnicas na
ex-Iugoslvia e em Ruanda. Embora o ttulo mencione apenas os
Estados Unidos, o resultado umpainel mais amplo, abrangendo os
papis desempenhados por governos, imprensa, organizaes inter-
nacionais, polticos e organizaes no-governamentais (ONGs) nas
crises internacionais que envolvem esse tipo de crime.
Power irlandesa, formada em Direito por Harvard, onde leciona
Cincia Poltica. Seu interesse pelo tema do genocdio comeou
493
* Resenha recebida em maro e aceita para publicao em agosto de 2005.
** Doutorando emCincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj),
pesquisador do Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE) e professor da
ps-graduao em Relaes Internacionais da Universidade Candido Mendes.
o
Resenha
Genocdio A Retrica
Americana em Questo*
Samantha Power. So Paulo, Companhia das Letras, 2004, 693 pginas.
Maurcio Santoro**
quando, comapenas 23anos, cobriucomojornalista a guerra da Bs-
nia. Como outros personagens do livro, seu forte envolvimento emo-
cional com o assunto veio da experincia direta.
A autora constata que a norma a no-interveno da comunidade
internacional em casos de genocdio, pelo menos at que a fora da
opiniopblica leve os Estados mais poderosos a reagir. Outra obser-
vao a recusa dos polticos e diplomatas emreconhecer a natureza
da catstrofe em andamento: Representam a carnificina como algo
bilateral e inevitvel, e no como umgenocdio (:19). Muito contri-
bui para essa posio o exame abstrato da noo de interesse nacio-
nal, realizado por pessoas que consideram os crimes em discusso
apenas como imagens distantes do cotidiano e que ainda por cima
atrapalham a agenda poltica do momento.
Um Crime com Nome
Apalavra genocdio foi inventada no fimda Segunda Guerra Mundi-
al pelojurista polons Raphael Lemkin, umrefugiadojudeuque con-
seguiu asilo nos EUA. Power narra com simpatia o esforo de Lem-
kin para criar um termo que desse conta do que ocorria na Europa
ocupada pelos nazistas, algo que descrevesse ataques a todos os as-
pectos da nacionalidade fsicos, biolgicos, polticos, sociais, cul-
turais, econmicos e religiosos (:66). A palavra foi cunhada por
Lemkinemumlivrosobre a legislaoracial promulgada nos territ-
rios conquistados por Hitler, livro que teve repercusso imediata na
imprensa e nos meios diplomticos.
Aps a guerra, Lemkin tornou-se um lobista incansvel para que a
Organizao das Naes Unidas (ONU) elaborasse uma conveno
contra o genocdio, que formasse a base legal para futuras interven-
es militares. O jurista era especialmente preocupado em impedir
que a soberania pudesse ser utilizada por um Estado como pretexto
para perpetrar genocdio contra suas minorias populacionais: Pare-
Resenha
o
2, jul/dez 2005
ce incoerente com nossos princpios de civilizao que vender uma
droga a um indivduo seja considerado um problema de interesse
mundial, enquanto envenenar com gs milhes de seres humanos
possa ser um problema de interesse interno (:73).
A conveno foi aprovada em 1948, mas os EUA no a assinaram
almde evitar o compromisso de se envolver emguerras, havia o te-
mor de que a conveno pudesse aplicar-se aos prprios atos do go-
verno norte-americano contra ndios e negros.
Otratado, almde definir genocdio, estipula que a ONU obrigada
a agir para impedi-lo. Embora a inteno fosse louvvel, o resultado
prtico foi a relutncia dos governos emreconhecer uma determina-
da situaocomoa palavra g
1
, preferindoeufemismos comoatro-
cidades ou crimes. Ao contrrio do que normalmente se imagina,
o genocdio no definido a partir da aniquilao de toda uma popu-
lao, como no nazismo. Sua marca caracterstica a tentativa de eli-
minar as caractersticas de uma nacionalidade, no necessariamente
pelo assassinato, mas tambm pela ao cultural.
O fracasso da conveno tornou Lemkin um homem amargurado e
solitrio. Apesar de ter sido indicado vrias vezes para o Nobel da
Paz, ele nunca ganhou o prmio e ao morrer era uma figura algo fol-
clrica entre os jornalistas que cobriam a ONU um tipo curioso e
excntrico, que deveria ser evitado.
Passividade: Camboja e
Iraque
Apesar de os detalhes do Holocausto terem se tornado conhecidos
nas dcadas dops-guerra, omundoassistiupassivamente a umnovo
genocdio, executado pelo Khmer Vermelho no Camboja. Power
examina os diversos fatores envolvidos na crise cambojana: o modo
como o pas foi arrastado para o conflito vizinho entre o Vietn e os
Resenha
495
EUA, sofrendo pesados bombardeios, a guerra civil que se seguiu e a
invaso vietnamita que ps fimaos massacres do Khmer Vermelho
apenas para que as potncias ocidentais patrocinassem um refgio
para o grupo na fronteira tailandesa, como objetivo de apoiar adver-
srios do Vietn.
Como era de se esperar, os clculos da realpolitik que levam em
conta apenas interesses econmicos e polticos, semconsiderar valo-
res ticos, direitos humanos etc. muitas vezes ignoramo genocdio
para favorecer um aliado que estrategicamente importante. Isto
ocorreu no caso do Camboja e do Iraque, mas, de modo geral, trazer
temas humanitrios tona considerado na burocracia governamen-
tal algotpicode encrenqueiros. Aautora cita umdirigente doDepar-
tamento de Estado dos EUA que pergunta a um indignado subalter-
no: Voc conhece algum funcionrio que tenha subido na carreira
porque falou em defesa dos direitos humanos? (:111).
Power afirma que os argumentos utilizados para a no-interveno
seguem o esquema observado por Albert Hirschman em seu livro A
Retrica da Intransigncia, ou seja, enquadram-se emtrs categori-
as: futilidade (no vai adiantar), perversidade (o efeito ser o contr-
rio do pretendido) e perigo (trar mais problemas).
s vezes, incidentes circunstanciais podemlevar a reformulaes na
poltica externa. Nocasodos EUA, opas sassinoua Convenoso-
bre a Prevenoe PuniodoCrime de Genocdioaps uma crise cri-
ada quando o presidente Reagan visitou o cemitrio de Bitburg, na
Alemanha Ocidental, onde estavamenterrados soldados da SS. Ofu-
ror das entidades judaicas fez com que o governo norte-americano
precisasse dar uma resposta mostrando seu compromisso coma me-
mria do Holocausto e a determinao de impedir que algo seme-
lhante voltasse a ocorrer.
Agafe de Reagan irnica, pois j existia uma campanha de dezeno-
ve anos do senador WilliamProxmire, que discursou 3.211 vezes no
Resenha
o
2, jul/dez 2005
Congresso uma por dia , defendendo a assinatura da conveno.
Mas o resultado de os EUA a terem assinado foi decepcionante:
Longe de aumentar a probabilidade de os Estados Unidos fazerem
mais para impedir o genocdio, a ratificao pareceu apenas tornar as
autoridades mais cautelosas no uso do termo. (:203). Almdisso, os
EUAimpuseramdiversas restries conveno, tornando sua assi-
natura praticamente um gesto simblico.
Aresistncia emagir ocorreunovamente quandooIraque massacrou
sua populao curda, mas ento Saddam Hussein era um aliado oci-
dental contra o Ir medidas contra Saddams foramtomadas aps
sua derrota na invaso do Kuwait, quando a ONUestabeleceu umen-
clave curdo no norte do Iraque.
Contudo, os meios de comunicao documentaramfartamente o ata-
que qumico cidade curda de Halabja. Eas ONGs de direitos huma-
nos fundadas nos anos 1970, como a Human Rights Watch e a Anis-
tia Internacional, atuaram pela primeira vez no combate ao genoc-
dio, levantandoinformaes, chamandoa atenoda opiniopblica
e at mesmo conduzindo sua prpria investigao, recolhendo dados
que nem mesmo os governos tinham disponveis.
As Crises nos Blcs
As guerras civis na Iugoslvia foramumcaso parte de genocdioa
falta de aoinicial da UnioEuropia e dos EUAacabouse transfor-
mando em uma interveno militar, aps presso da imprensa e de
grupos polticos. Emcasos como este, s vezes a motivao pesso-
al: osenador republicanoBobDole teve a vida salva na juventude por
um mdico armnio, sobrevivente do genocdio cometido pelos tur-
cos, e tornou-se umimportante defensor da atuao norte-americana
na Bsnia. Seu principal assessor diplomtico, Mira Baratta, resu-
miu bema influncia da experincia emprimeira mo: Uma coisa
ter uma inclinao natural para preocupar-se com os direitos huma-
Resenha
497
nos, mas outra bem diferente ver pessoas que s desejam acenar
para americanos serem espancadas diante dos nossos olhos. Depois
de ver isso, no se pode virar as costas. (:297).
As crises nos Blcs tambm provocaram reaes dentro do Depar-
tamento de Estado, comdiplomatas se demitindo emprotesto peran-
te a passividade norte-americana, no que foi provavelmente a tenso
institucional mais sria desde o Vietn. Houve ainda o fator CNN,
como admitiu umfuncionrio: Nossa inteno era avanar umpas-
so, mas os noticirios avanaram dois (:317).
Nada disso, evidentemente, foi feito sem inmeras tenses, hesita-
es e erros trgicos. Omaior deles foi ofracassoemdefender as re-
as de segurana criadas pela ONU para os bsnios, freqentemente
invadidas pelos srvios. No caso mais sangrento, em Srebrenica,
mais de 7 mil pessoas foramassassinadas, o pior massacre na Europa
desde a Segunda Guerra Mundial. Oparalelo como Holocausto cho-
couoVelhoMundo: cinqenta anos depois de Auschwitz, os campos
de concentrao estavam de volta.
A dificuldade da comunidade internacional em reagir provocou de-
claraes exaltadas de muitos polticos norte-americanos. Alm do
republicano Bob Dole, o democrata Joseph Biden questionou a ret-
rica do seu correligionrio Bill Clinton: Conforme definida por essa
geraode lderes, segurana coletiva significa dar umjeitode culpar
uns aos outros pela inao, de maneira que todos tenhamuma descul-
pa. No significa enfrentarem juntos; significa esconderem-se jun-
tos. (:349).
A Bsnia ensinou aos EUA as dificuldades de se operar na regio e
enfrentar o governo srvio. Quando o presidente iugoslavo Milose-
vic comeou a perseguir sua minoria albanesa em Kosovo, Clinton
reagiu com a deciso indita de atuar para prevenir o genocdio (e o
alastramento do conflito para pases vizinhos, como Grcia, Albnia
Resenha
o
2, jul/dez 2005
e Macednia), levando ao bombardeio da Srvia pela Organizao
do Tratado do Atlntico Norte (OTAN).
A Tragdia de Ruanda
Todavia, a Iugoslvia, comtodas as suas tragdias, ficava na Europa
focoprincipal daatenointernacional. EmRuanda, perdidanafrica
Central, ointeresse da imprensa foi pequenoe ogenocdioque l ocor-
reu em 1994 pode ter matado at 800 mil pessoas, em menos de um
ano. Os crimes executados pelos governantes htus contra a minoria
tutsi aconteceram em um pas sem recursos naturais importantes,
abandonado prpria sorte. Amissode paz da ONUpresente emRu-
anda chegou a ser quase completamente evacuada, para desespero de
seu comandante, o general canadense Romo Dallaire, que ao pedir
reforos ouviude umfuncionriodas Naes Unidas que aquela orga-
nizao no era a OTAN e se encontrava incapaz de ajud-lo.
Dallaire reconheceu a importncia de mobilizar a opinio pblica,
afirmando que um reprter comunicando-se com o Ocidente valia
um batalho em campo (:406). De fato, na Bsnia, at mesmo uma
foto como a imagem de uma jovem de 20 anos enforcada em uma
rvore, aps se suicidar podia fazer a diferena. Em Ruanda, nada
disso existia. Ogenocdio s foi detido pela ao de umgrupo militar
rebelde, a Frente Patritica Ruandesa.
O general voltou de sua misso com srios problemas psicolgicos;
hoje, vive base de tranqilizantes e foi dispensado do Exrcito ca-
nadense: Minha alma est emRuanda. Nunca voltou, e no sei se al-
gum dia voltar (:443).
Ironicamente, o caso de Ruanda voltou a ser debatido recentemente,
por causa de umfilme baseado na histria verdica de umgerente de
hotel em Kigali que salvou diversas pessoas de serem assassinadas.
Se Ruanda no conseguiu ganhar as manchetes da seo internacio-
nal, talvez consiga melhor sorte nas pginas de cinema.
Resenha
499
No Banco dos Rus
A trgica experincia dos anos 1990 resultou na criao de tribunais
para lidar comos crimes de genocdio emdiversos pases. Power ana-
lisa o andamento das investigaes, ressaltando o retorno do interesse
pelo trabalho do pioneiro Raphael Lemkin e o destaque obtido pelo
Tribunal de Haia, encarregadodos julgamentos nos Blcs. Orumais
conhecido o prprio ex-presidente Milosevic, entregue pela Srvia
aps ser derrubado do poder por uma insurreio popular.
Contudo, os tribunais ainda esto longe de se consolidar. Emmuitos
casos, enfrentam problemas de infra-estrutura, pouca transparncia
democrtica, dificuldades de comunicao comos pases que supos-
tamente protegem e assim por diante.
A autora observa, por exemplo, a resistncia de pases como EUA e
China em aderir ao recm-criado Tribunal Penal Internacional, cuja
atuao poderia ser umfreio, ou ao menos umsinal de alerta, avisan-
do a possveis genocidas que seus atos seriamjulgados pela comuni-
dade internacional.
Olivro de Samantha Power tornou-se uma das principais referncias
sobre o tema do genocdio, rendendo autora o prmio Pulitzer de
2003 e o ttulo de uma das cem pessoas mais influentes do mundo,
concedido pela revista Time. Seu estudo mostra que, embora os Esta-
dos sejamrelutantes emagir durante crises humanitrias, podemser
levados a isso emdecorrncia da presso da opinio pblica, incluin-
doa imprensa e ONGs capazes de tornar os massacres parte da agen-
da poltica domstica.
Power mantm-se umtantoctica quanto idia de estarmos emuma
era menos propensa aos genocdios, ressaltando que na dcada de
1990 j existia uma srie de fatores que supostamente poderiam im-
pedir esse crime, como a atuao de ONGs internacionais de direitos
humanos, a difuso de meios de comunicao em massa em escala
Resenha
o
2, jul/dez 2005
global e mesmo a expanso da democracia para regies anteriormen-
te marcadas por governos autoritrios.
Aos leitores brasileiros, fica a frustrao pela ausncia de uma anli-
se sobre a questo do Timor Leste, onde a populao de fala portu-
guesa e religio catlica sofreu genocdio durante a ocupao indo-
nsia. A falta ainda mais sentida por Power estar escrevendo uma
biografia de Srgio Vieira de Mello, cuja carreira como funcionrio
na ONU o levou diversas vezes a atuar em cenrios de genocdio ou
reconstruo ps-conflito como no Camboja, em Kosovo e como
administrador do Timor Leste.
Tambmseria interessante umexame mais detalhadodopapel que as
organizaes regionais podemdesempenhar na preveno e no com-
bate ao genocdio. Todos os casos analisados no livro foram crises
que tiveramimpacto direto nos pases vizinhos, emgeral pelo xodo
de refugiados. de se esperar que articulaes regionais fossem ca-
pazes de agir de modo mais decisivo do que as Naes Unidas.
Infelizmente, no incio do sculo XXI permanecem as mesmas ten-
dncias assustadoras do conflito tnico e do genocdio, como se evi-
dencia em Darfur, no Sudo um crime que ocorre longe dos olhos
ocidentais, focados nas crises do Oriente Mdio. Como afirma a au-
tora, cada ato de agresso no punido umincentivo a futuros crimi-
nosos. O prprio Hitler, ao planejar o Holocausto, perguntou a seus
generais: Quem hoje em dia fala dos armnios?.
Notas
1. O termo palavra g usado como uma maneira de se referir ao genocdio.
Aexpressoironiza omedoque os governos tmde reconhecer que h umgeno-
cdio em curso.
Resenha
501
Principal rgode uma organizaoquase sexagenria, oConselho
de Segurana (CS) da Organizao das Naes Unidas (ONU), ao
longo de dcadas, sobreviveu s contradies e s tenses decorren-
tes de sua atuao, entre ambigidades, fragilidade e sucesso. De um
ponto de vista mais amplo, inserida sua ao na perspectiva do siste-
ma de segurana coletiva, temas como o direito natural de legtima
defesa (artigo 51 da Carta da ONU), a responsabilidade principal do
CSemmatria de paz e segurana internacionais (artigo 24, captulo
VII) e os limites e condies de controle de determinadas situa-
es internacionais encontram-se, hoje, poltica, militar e midiati-
camente na ordemdo dia da diplomacia multilateral. Aeficcia des-
se sistema que repousa tanto sobre a fragmentao (sistemas de
479
* Resenha recebida em julho e aceita para publicao em setembro de 2005.
** Mestre emFilosofia do Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais; mestre emRelaes Inter-
nacionais pela Faculdade de Direito da Universidade Panthon-Assas, Paris; doutorando emDireito P-
blico, com especialidade em Direito Internacional na Faculdade de Direito da Universidade Pan-
thon-Assas; e juiz do Trabalho substituto do Tribunal Regional do Trabalho da Terceira Regio, Minas
Gerais.
o
Resenha
Le Conseil de Scurit dans
laprs 11 Septembre*
Serge Sur. Paris, LGDJ, 2004, 162 pginas.
Tarcisio Corra de Brito**
equilbrio) quanto sobre a aglomerao (sistemas de dominao) so-
mente ser atingida a partir da realizao de duas sries de objetivos
complementares: preventivo ou dissuasivo, de um lado, e corretivo
ou coercitivo do outro.
Conhecido pesquisador das questes relativas paz e segurana in-
ternacionais, o professor Serge Sur transita, com maestria, entre os
temas contemporneos do direito internacional pblico e das rela-
es internacionais, sendo hoje, reconhecidamente, um dos maiores
especialistas na rea, emlngua francesa. Sua mais recente obra, Le
Conseil de Scurit dans laprs 11Septembre, inserida nocontexto
de continuidade de suas reflexes no domnio das relaes internaci-
onais, oferece uma abordagem dinmica do CS, convidando refle-
xo e ao dilogo, emtrs perspectivas complementares: viso de lon-
ge (problemas permanentes em sntese), viso de perto (problemas
existenciais, considerando suas principais crises no ps-11 de Se-
tembro e as reaes subseqentes) e viso emmovimento (dinmica
e perspectivas da evoluo e reforma do CS).
Sur considera que, visto de longe, o CS pode ser apreendido tanto a
partir da anlise da ao dos membros permanentes (P5)
1
, os mes-
tres do sistema, quanto da perspectiva do alcance e dos limites do
exerccio do direito natural de legtima defesa previsto no artigo 51
da Carta da ONU. Na primeira perspectiva, torna-se evidente que as
deficincias estruturais dorgose encontramcalcadas na existncia
do direito de veto de ordemconstitucional. Do ponto de vista materi-
al, este direito, ainda que considerado em sua lgica de fusvel,
funciona como uminstrumento de discriminao legal entre os Esta-
dos-membros, contraditoriamente reconhecido no seio de uma orga-
nizao fundada sobre o princpio da igualdade soberana de seus
membros (artigosegundo, pargrafoprimeiroda Carta). Dopontode
vista procedimental, a atuao dos membros do P5 acaba por criar
um efeito de meio imposto a cada membro do CS, uma lgica de
diplomacia multilateral, mesclando igualmente individualismo e co-
Resenha
o
2, jul/dez 2005
legiado, igualdade e hierarquia. Assim, no que diz respeito compo-
sio do CS, prevalece a lgica de eficcia sobre a lgica de repre-
sentao: a primeira identifica-se com o poder efetivo de contribui-
opoltico-militar de cada membropermanente (capacidade efetiva
de deciso e de ao); a segunda, comos membros no-permanentes
e o papel significativo a eles atribudo na composio de interesses
no caso de divergncias no plano de deciso entre os membros do P5,
desde que no exercido, de maneira afirmativa, o direito de veto.
Superando essa aparente contradio inicial que privilegia a ao he-
gemnica do P5 em detrimento da igualdade formal entre os Esta-
dos-membros da ONU, Sur afirma, na segunda perspectiva, que a
discricionariedade e a arbitrariedade da atuao do Conselho reco-
nhecida no captulo VII da Carta (que trata da ao emcaso de amea-
a paz, ruptura da paz e atos de agresso), almde sua lgica polti-
ca e hegemonia coletiva, baseadas mais nos interesses vitais do que
emuma considerao objetiva da paz e da segurana internacionais.
, pois, esse aspecto que permite ao CS adaptar-se de maneira flex-
vel evoluo dos problemas de segurana internacional, tais como
os conflitos regionais de carter internacional, o hiperterrorismo e a
proliferaode armas de destruiomassiva, oque explica por que se
preferiu criar um rgo poltico em vez de dot-lo de uma natureza
judiciria ou de submeter suas decises a tal controle.
Quanto possibilidade desse controle, a resistncia de Sur infunda-
da, por algumas razes. Primeiramente, importante observar que a
Corte Internacional de Justia (CIJ) umelemento do sistema para a
manuteno da paz estabelecido pela Carta da ONU, constituindo o
rgo judicirio principal do sistema onusiano. inegvel, ainda,
que a prpria Carta distingue as competncias conferidas ao CS e
Corte no que diz respeito s questes relativas ao uso da fora nas re-
laes internacionais e da legtima defesa, explicitadas pela CIJ em
vrios casos por ela julgados: Companhia de Petrleo
Anglo-Iraniana (1952); Plataforma Continental do Mar Egeu
Resenha
481
(1978); pessoal diplomticoe consular dos Estados Unidos emTeer
(1980); atividades militares e paramilitares em Nicargua (1984) ; e
questes de interpretao e de aplicao da Conveno de Montreal
de 1971 resultantes do incidente areo de Lockerbie (1992). Argu-
mentativamente, a Corte estabeleceu que, embora as questes sejam
submetidas ao CS, nada impede que a CIJ tome conhecimento delas,
podendoos dois procedimentos polticoe judicial seremconduzi-
dos paralelamente, situao, por certo, diferente daquela prevista no
artigo 12 da Carta.
Em segundo lugar, contrariamente interpretao de Sur, a respon-
sabilidade principal reconhecida pela Carta ao CS nos moldes de seu
artigo 24 no significa exclusividade quanto ao sujeito da manuten-
o da paz e da segurana internacionais, consagrando-se a idia do
paralelismo funcional (artigo 36, pargrafo terceiro da Carta). Isso
demonstra, ainda, que oargumentoda importncia poltica doconfli-
to, avatar moderno dos interesses de poder, no temconseqncia ju-
rdica e no constitui obstculo ao exerccio de jurisdio da Corte.
Afinal, a poltica judiciria desta inspirada nas exigncias de manu-
teno da paz. Inegavelmente, contudo, a utilizao desse meio con-
tinuar sendo da livre escolha que emana da poltica jurdica exterior
dos Estados envolvidos. Oque est emjogo no uma anlise de le-
gitimidade, mas de ilicitude com relao ao descumprimento das
obrigaes oriundas da prpria Carta, por eventual deciso do Con-
selho.
Isso no significa que se defenda a possibilidade de reviso de deci-
ses do CS, visto que a posio da Corte, nesse tema, j conhecida
desde a deciso no Aviso Consultivo Conseqncias jurdicas para
os Estados da presena contnua da frica do Sul na Nambia
2
. Por
certo, e reproduzindoa argumentaodessa sentena, se inexiste pre-
viso na Carta e no estatuto da CIJ autorizando a reviso judicial, a
mesma no possvel, no podendo valer-se o intrprete, para tanto,
da teoria das competncias implcitas, distinguindo-se, pois, a na-
Resenha
o
2, jul/dez 2005
tureza poltica do Conselho e judicial da Corte. Contudo, com base
em suas funes, a Corte pode no se intimidar a se pronunciar pela
conformidade dos atos do Conselho coma Carta, tanto no caso da ju-
risdiocontenciosa quantodos avisos consultivos, ocontrole polti-
co sendo exercido pelos prprios Estados-membros a partir de uma
tcnica de contra-poderes.
Visto de perto, Sur analisa o CSna linha de continuidade e/ou de rup-
tura da lgica de sua aoemquatromomentos paradigmticos: a) da
crise de Cuba de 1962 ao fracasso das operaes de paz na frica, no
inciodos anos 1990; b) a questodoKosovoem1999; c) ops-11de
Setembro de 2001; d) a segunda guerra dos Estados Unidos contra o
Iraque em 2003.
Se o perodo que vai de 1960 ao incio de 1990 marcado, grosso
modo, pelo confronto ideolgico leste-oeste, dissuaso nuclear,
arms control, primeira guerra do Iraque e relativo fracasso de algu-
mas operaes de paz na frica (Somlia, Serra Leoa, Libria, Ruan-
da, Repblica Democrtica do Congo e Costa do Marfim), a soluo
encontrada no mbito do Conselho para resolver os conflitos no
Kosovo marcar uma antecipao das vicissitudes vivenciadas pelo
CS nos anos posteriores. Isso fica claro com a aprovao da Resolu-
o 1.244 da ONU(1999) e coma atuao das foras da Organizao
do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e da Unio Europia como
concorrentes do Conselho na questo da paz e da segurana interna-
cionais no Kosovo.
J o tema do terrorismo internacional, embora no fosse indito no
seio do CS, ganhar novo enquadramento aps os atentados de 11 de
Setembro em Nova Iorque, com a aprovao das resolues 1.368
(2001) e 1. 373 (2001), tema central da obra de Sur. Aprimeira reso-
luo considera o caso como questo de segurana internacional,
qualificando-o, com base no artigo 39 da Carta, como uma agresso
armada (mesmo que no se identificasse a ao direta ou indireta de
Resenha
483
umEstado) e reconhecendo aos Estados Unidos o exerccio do direi-
to natural de legtima defesa, semlimitar, quanto sua natureza e sua
intensidade, a reao militar americana. Mas Sur quem observa
que, na conduoda intervenocoercitiva propriamente dita, a ao
realizada sob autorizao do CS e no sob sua autoridade, o
que evidencia a sua efetiva perda de responsabilidade nessa gesto
da crise internacional.
Por outrolado, coma resoluo1.373(2001), estabeleceu-se umver-
dadeiro programa de preveno e de luta contra o terrorismo interna-
cional, com um inegvel poder normativo de natureza no legislati-
va. Seu texto comporta um programa amplo e obrigatrio de coope-
rao para os Estados-membros e organizaes internacionais, de
carter civil, penal, policial e financeiro. Assim, seguindo-se uma l-
gica contnua de enquadramento jurdico, a resoluo 1.368 (que si-
tua a ao americana nos moldes da Carta) fundamenta a 1.373 (que
situa o Conselho no centro da ao jurdica), ainda que elas sejam
dissociadas emseus meios e tcnicas de aplicao. Nesse caso, o que
se evidencia que oartigo51da Carta acaba por exceder a competn-
cia do CS prevista no captulo VII da mesma, constituindo a legtima
defesa uma modalidade particular de segurana coletiva, superior s
demais disposies da Carta.
Nessa linha de argumentao, o autor considera, ainda que de manei-
ra no explcita, que esse enquadramento condicionou todas as
aes internacionais subseqentes quanto ao tema da paz e seguran-
a (coletiva) internacionais, podendo-se citar, por exemplo, as reso-
lues 1.526 (2004), 1.530 (2004), 1.535 (2004) e 1.566 (2004). Po-
de-se dizer, contudo, que, com a resoluo 1.530 (2004), o CS, con-
denando os atentados terroristas perpetrados em Madri no dia 11 de
maro de 2004, de maneira apressada e equivocada, mas na mesma
lgica das resolues que identificaram o Talib e a Al Qaeda como
grupos terroristas, errou ao apontar o grupo radical basco ETAcomo
o principal responsvel pelos atentados, constatao que se provou
Resenha
o
2, jul/dez 2005
falsa a posteriori. Nota-se, portanto, os riscos dessa interpretao do
artigo 51 e da possibilidade poltica de generalizar, flexibilizando ao
mximo e descontroladamente, a identificao de determinados gru-
pos terroristas. Em outra perspectiva, o reconhecimento pela Espa-
nha da competncia universal de sua jurisdio para crimes contra a
humanidade e o incio do julgamento de alguns dos implicados no
atentado demonstraram a importncia reconhecida por esse pas eu-
ropeu a esse modo pacfico de soluo de controvrsias.
Por outro lado, a administrao da crise iraquiana pelo CS, entre os
conflitos de 1991e 2003, demonstroua evoluodessa situao re-
gional que, segundo Serge Sur, no se fundamenta exclusivamente
na continuidade das resolues motivadas pelos atentados de 11 de
setembro de 2001, a no ser pela incluso do Iraque no denominado
eixo do mal. Relembre-se, por exemplo, a resoluo 1.441 (2002),
que organizou umnovo processo de inspees coercitivas como ob-
jetivo de realizar o desarmamento iraquiano e assegurar a eficcia
dos mecanismos de verificao do sistema onusiano. Odebate pbli-
co internacional decorrente disso se dividiu entre a posio america-
na (sistema de verificao negativa), comapoio britnico e de outros
pases europeus, que pretendia o emprego imediato da fora armada,
e a posio franco-germnica, que no recusava totalmente o recurso
guerra, mas subordinava-o, como ultima ratio, a uma deciso do
Conselho se comprovada flagrante a violao pelo Iraque de suas
obrigaes internacionais (sistema de verificao positiva).
Apesar de a aounilateral americana, que se seguiu, parecer despre-
zar a responsabilidade principal do Conselho emmatria de paz e se-
gurana internacionais, Sur afirma que no se contestou o fato de
esse rgo agir (otimizao restritiva) na organizao da luta inter-
nacional contra oterrorismo. Onovodadoque surge nesse contexto
o da guerra preventiva ou guerra por escolha ou por necessidade,
que modifica, de certa maneira, a amplitude do recurso pretendido
fora. Se for apreendida institucionalmente, a resoluo 1.483
Resenha
485
(2003) consagrar a criao de uma autoridade de ocupao
3
prin-
cipal responsvel pela promoo do bem-estar da populao iraquia-
na, assegurando uma administrao eficaz do territrio e contribuin-
do ainda para restabelecer a segurana e a estabilidade, almde criar
condies de reconstruo futura do Iraque e de um representante
especial dosecretrio-geral da ONU. Issoevidencia que, noconjunto
dos processos de reconstruo e de reconstituio de uma autoridade
poltica iraquiana, a atuao do CSno nemresidual, nemsubalter-
na, ainda que permanea, tambmemmatria de desarmamento, vir-
tual.
Para almda anlise de Sur, noque diz respeito situaoprecria do
Iraque, passadas as eleies gerais do incio de 2005, permanece evi-
dente a dificuldade de administrao da crise interna iraquiana pela
coalizo internacional e pela prpria ONU, no se podendo esquecer
ainda doatentadoque vitimou, em2004, oprimeirorepresentante es-
pecial no Iraque, o diplomata brasileiro Srgio Vieira de Mello. Esse
contexto de instabilidade interna (atentados e seqestros de estran-
geiros) desafia uma nova reflexo sobre os limites e conseqncias
doexercciododireitonatural de legtima defesa (sua extensopol-
tica a conflitos em outras regies, como, por exemplo, no caso da
Rssia, Palestina, Afeganisto e da ao contra os rogue states
Coria do Norte, Sria e Ir , integrantes do eixo do mal) e da pre-
valncia da defesa de interesses vitais (realismo estratgico) con-
tra a implementao das obrigaes convencionais internacionais
em vigor.
Vista em movimento, quanto s dinmicas e perspectivas futuras do
CS, segundoSerge Sur, a discusso organiza-se emquatroitens: (I) a
continuao das aes ordinrias desse rgo no que diz respeito
renovao e ampliao das operaes de paz; (II) os vnculos entre
as instituies internacionais nos domnios da segurana, entre a co-
operao e a concorrncia; (III) a pretendida reforma do Conselho; e
Resenha
o
2, jul/dez 2005
(IV) a conservao, pelo CS, e para o futuro, de suas capacidades e
virtualidades.
Se possvel mencionar a existncia de geraes de operaes de
manuteno da paz fundadas nos captulos VI e VII da Carta, por ou-
tro lado, na perspectiva de uma cooperao/concorrncia na ao do
Conselho comoutros rgos da ONUou organizaes internaciona-
is, o especialista francs aponta o precedente histrico da Resoluo
Achesonde 1950perante a Assemblia Geral da ONU; a exclusodo
exerccio do direito de veto nos limites propostos no Relatrio
Evans-Sahnoun de 2001; a possibilidade discutvel de controle juris-
dicional dos atos do Conselho pela Corte Internacional de Justia e
mesmo a influncia das organizaes no-governamentais (ONGs)
no estabelecimento da Corte Penal Internacional. Como alternativas
a essa concorrncia, discute-se opapel da OrganizaodoTratadodo
Atlntico Norte (OTAN) como novo instrumento institucional de se-
gurana internacional; o G7/8 como instncia de concertao inter-
nacional; e a Organizao para Segurana e Cooperao na Europa
(OSCE) como idia de uma segurana cooperativa herdada da
Conferncia de Segurana e Cooperao na Europa (CSCE). Impor-
ta ainda relembrar a competncia doConselhoemcriar, comorgos
de cooperao na manuteno e/ou restabelecimento (preveno/co-
ero) da paz internacional, os tribunais penais ad hoc e especiais no
caso de violaes ao direito humanitrio internacional, verdadeiro
princpio/regra de jus cogens (ordem penal internacional e compe-
tncia penal universal).
Em princpio, inegvel a flexibilidade do Conselho em criar tribu-
nais internacionais ad hoc, baseando-se em uma lgica no de paz
pelo direito, mas de consideraes de ordem poltica, segundo a
apreciao e discricionariedade que so prprias ao Conselho. Serge
Sur poderia, pois, completar sua anlise acrescentando que a criao
desses tribunais representa ofracassodosistema de segurana coleti-
va, o que significa que tanto o mecanismo dissuasivo no funcionou
Resenha
487
quanto, no mais, o prprio Conselho no conseguiu impedir ou pre-
venir os comportamentos individuais ou coletivos tipificados
como(1) crime contra a paz, (2) de genocdio, (3) contra a humanida-
de ou (4) crime de guerra. Revitaliza-se, assim, a teoria da responsa-
bilidade individual originria dos tribunais militares de Tokyo e de
Nuremberg de 1945 e 1946.
Contudo, nota-se que o prprio CS no temconseguido, embora sua
natureza assim o impusesse, a cooperao dos Estados no caso dos
tribunais penais internacionais ad hoc, o que temretardado os traba-
lhos, da fase de inqurito e de entrega dos acusados a essas jurisdi-
es internacionais (impossibilidade de julgamento por contumcia)
finalizao do procedimento e deciso final, aps recurso. As su-
cessivas resolues sobre esse tema demonstram que um compro-
misso internacional efetivo ainda no foi encontrado. Aprpria evo-
luo e desenvolvimento desses tribunais penais ad hoc para a
ex-Iugoslvia e para Ruanda, quando analisados de perto, demons-
tram a sua precariedade institucional, que representar um desafio,
inclusive, para a Corte Penal Internacional, diante da posio ameri-
cana, respaldada pelo prprio Conselho, e da possibilidade de cria-
o de outros tribunais ad hoc concorrentes para situaes especiais,
a critrio do mesmo.
No que diz respeito reforma do Conselho, o que se encontra em
jogo, segundo Sur, o esprito mesmo da instituio, por ser inexe-
qvel o concerto poltico que prevalece apenas em um contexto de
paz estrutural. Para o autor, uma reforma calcada no estabelecimento
de um regionalismo de descentralizao incluiria: fazer o exerc-
cio do veto preceder de umconcerto regional ou de outro processo
de deciso formal; substitu-lo pela tcnica do consenso, relativizan-
do o exerccio desse direito emdecorrncia da ampliao do nmero
de membros permanentes. Na verdade, tais proposies contornama
lgica de eqidade que emana dessa reforma, contrria e incompa-
tvel coma natureza desse rgo. Outra proposta a ser considerada :
Resenha
o
2, jul/dez 2005
a criaode conselhos de segurana regionais oude outro(s) rgo(s)
ad hoc de natureza consultiva, mantendo-se, porm, a competncia
de deciso do CS. Esse procedimento poderia, pois, atualizar de ma-
neira menos radical a composio do Conselho, sem representar, na
base, um processo de fragmentao ou de desmembramento do r-
go.
Atualmente, a discusso da reforma do Conselho com a incluso do
G4 (Brasil, Alemanha, Japo e ndia) sofre resistncias regionais por
parte da Argentina, Colmbia, Nicargua, Mxico, Venezuela, Itlia,
China e Paquisto, combase na acusao de que os pases do G4 no
representam legitimamente as correspondentes regies (Amrica,
Europa e sia). Os pases do G4 enfrentamainda a falta de apoio do
continente africano, que procura apresentar candidatos prprios en-
tre Egito, Nigria, frica do Sul, Arglia, Qunia e Senegal. Recen-
temente, ainda em junho de 2005, a ao diplomtica do G4 incluiu
at mesmo a tentativa de submeter uma proposta ao Conselho de Se-
gurana de renncia por quinze anos do exerccio do direito de veto,
propondo a ampliao do nmero de membros permanentes do CS
de cinco para onze.
Nesse contexto, por exemplo, o Brasil mobilizou-se quando do co-
mando da Fora criada no mbito da Misso das Naes Unidas para
a Estabilizao no Haiti (Minustah), instituda pela resoluo
S/RES/1542/2004 (que substituiu a Fora Multinacional Interina es-
tabelecida pela resoluo S/RES/1529/2004), prorrogada at junho
de 2005. Recentemente, a deciso de enviar militares nor-
te-americanos para a estabilizao do Haiti reforou a acusao de
falta de profissionalismo e de coeso do comando do general brasi-
leiro Augusto Heleno Ribeiro Pereira (substitudo pelo General Ura-
no Bacellar), o que compromete a publicidade eleitoral em torno
dessa operao, que representa o maior contingente enviado ao exte-
rior pelo Brasil desde a Segunda Guerra Mundial.
Resenha
489
Sur afirma que o CS no pretende ser um espao de representao,
mas de eficcia. Comisso, a contestvel atuao da fora internacio-
nal comandada pelo Brasil no Haiti, dentro, ainda, do contexto de
fracasso generalizado das operaes de paz onusianas no continente
africano, torna discutvel a reforma apressada e no refletida sobre a
composio dos membros permanentes do CS. Ainda que os Estados
que integram o P5 representem a lgica do ps-Segunda Guerra
Mundial, dificilmente se encontrar, para o respeito eficcia de
suas decises, uma nova composio que faa coabitar a legitimi-
dade decorrente de maior representao e a eficcia decorrente do
poder de mobilizao para as situaes que violema paz e a seguran-
a internacionais. Olivro de Sur, por outro lado, temo mrito de de-
monstrar que, mesmo a hiperpotncia norte-americana, contra a qual
parece inexistir recurso, no prescinde das instncias multilaterais e
do Conselho de Segurana enquanto instrumentos de legitimao,
pois esta no se fundamenta nica e exclusivamente no seu exerccio
individual de poder.
Por esse motivo, e conclusivamente, Serge Sur constata que o CS se
torna um instrumento complexo e sutil de cooperao entre as gran-
des potncias e uma cmara de eco para os pequenos pases. um
catalisador, fonte de legitimidade internacional e no um mero ins-
trumento de hegemonia de umnico Estado. Por outro lado, esse r-
go da ONUtema necessidade de ser alimentado por fontes exterio-
res, principalmente pelos Estados. Criadoemummomentode urgn-
cia, alterna hoje, instrumentalmente, a necessidade de correo de
(novas) situaes e a adoo de medidas repressivas, ainda que pre-
crias do ponto de vista de sua atuao operacional, baseada, sobre-
tudo, em uma lgica de eficcia.
Aobra de Serge Sur representa, pois, de maneira inegvel, uminstru-
mento de consulta e de reflexo fundamental na apreenso do tema
central da paz e da segurana nas relaes internacionais contempo-
rneas.
Resenha
o
2, jul/dez 2005
Notas
1. Repblica da China, Frana, Rssia, Reino Unido da Gr-Bretanha e Irlan-
da do Norte e Estados Unidos da Amrica.
2. CIJ Corte Internacional de Justia. (1971), Aviso Consultivo, 21 de junho.
Recueil, pp. 16 e ss.
3. Representantes permanentes do Reino Unido da Gr-Bretanha e Irlanda do
Norte e dos Estados Unidos da Amrica enquanto potncias ocupantes agindo
sob comando unificado, em virtude do direito internacional aplicado.
Resenha
491
Autores

Ana Cristina Arajo Alves mestre em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes
Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRIPUC!Rio"#$$%& e
professora da 'radua(o em Relaes Internacionais do IRIPUC!Rio)
Andr*s +alamud P,- em Ci.ncia Poltica e Ci.ncias /ociais pelo 0uropean Universit1 Institute"
em 2lorence) Atualmente" ocupa o car'o de pes3uisador!assistente no Centro de Investi'a(o e
0studos de /ociolo'ia do Instituto /uperior de Ci.ncias do 4ra5al,o e da 0mpresa" em 6is5oa) 7
tam5*m professor assistente de Ci.ncia Poltica na Universidade de 8uenos Aires) /uas 9reas de
interesse s(o poltica latino!americana e europ*ia" inte'ra(o re'ional" partidos polticos e
compara(o das instituies democr9ticas)
:ustavo /ei'nemartin de Carval,o mestrando em Relaes Internacionais pelo Instituto de
Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRIPUC!Rio&)
6uis 2ernando A1er5e doutor em ;istria pela Universidade de /(o Paulo(U/P&e livre docente pela
Universidade 0stadual Paulista(Unesp&)Atualmente" * professor do -epartamento de 0conomia da
Unesp" campus de Arara3uara"e do Pro'rama de Ps!:radua(o em Relaes Internacionais da
Unesp"Unicamp e PUC!/P)
6us de /ousa P,- em Ci.ncia Poltica e Ci.ncias /ociais pelo 0uropean Universit1 Institute"
2lorence) Atualmente" ocupa o car'os de pes3uisador no Pro'rama de Ci.ncia Poltica no Researc,
/c,ool of /ocial /ciences of t,e Australian <ational Universit1 e de pes3uisador assistente no
Centro de Investi'a(o e 0studos de /ociolo'ia do Instituto /uperior de Ci.ncias do 4ra5al,o e da
0mpresa" em 6is5oa)/uas 9reas de interesse s(o poltica europ*ia" parlamentos re'ionais" partidos
polticos"corrup(o partid9ria e re'ula(o poltica)
+arcelo =alena mestrando em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes Internacionais da
Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRIPUC!Rio&)
+arco Antonio de +eneses /ilva mestre em Relaes Internacionais pela Universit1 of >ent at
Canter5ur1) Atualmente" * professor no Centro Universit9rio de 8raslia e coordenador do curso de
Relaes Internacionais)
+aurcio /antoro doutorando em Ci.ncia Poltica pelo Instituto Universit9rio de Pes3uisas do Rio
de Janeiro (Iuperj&" pes3uisador do Instituto 8rasileiro de An9lises /ociais e 0con?micas (I 8 A /
0& e professor da ps!'radua(o em Relaes Internacionais da Universidade Candido +endes)
4arcisio Corr.a de 8rito mestre em 2ilosofia do -ireito pela Universidade 2ederal de +inas
:erais@mestre em Relaes Internacionais pela 2aculdade de -ireito da Universidade Pant,* on!
Assas" Paris@ doutorando em -ireito P5lico" com especialidade em -ireito Internacional na
2aculdade de -ireito da Universidade Pant,* on!Assas@ e juiA su5stituto do 4ra5al,o do 4ri5unal
Re'ional do 4ra5al,o da 4erceira Re'i(o desde outu5ro de BCCD)

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tericas em Relaes Internacionais, sobretudo nas ltimas dca-

umpr-requisito para a responsabilidade. Oindecidvel, que o pr-

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