DICI EMBRE 2 005

M A R I TZ A C A B E ZA S - IS S

EVALUACIN DE ESTRATEGIAS DE REDUCCIN DE POBREZA EN AMRICA LATINA 2005

LA MANERA HONDUREA DE PRESUPUESTAR LA ERP

El presente documento ha sido escrito por Maritza Cabezas, Institute of Social Studies, La Haya (Holanda). Se agradecen los comentarios de a!ael del Cid, "os# Cuesta, $es%e &i'%stra y (ristin (omi)es. Este documento se ha bene!iciado de intercambios realizados durante reuniones en La Haya y en *egucigalpa. Las entre)istas sobre el terreno !ueron, al igual +ue en los in!ormes anteriores, un insumo !undamental para la elaboraci,n de este documento. Los errores +ue pudieran aparecer son entera responsabilidad de la autora.

INDICE $losario .................................................................................... Error! Marcador definido. ES.ME/ E"EC.*012 ........................................................ Error! Marcador definido. 1 no no

0ntroducci,n ...................................................................................................................... 3

4 0ME 5 45 *E6 4rogreso en la E 4 ................................. Error! Marcador no definido. Conte7to en +ue se implementa la E 4 .......................................................................... 11 5. Crecimiento econ,mico acompa8a re!ormas ............................................................... 11 9. *endencia de los indicadores de pobreza ....................... Error! Marcador no definido. C. Elecciones y transici,n electoral6 retos para la sobre)i)encia de la E 4 ............. Error! Marcador no definido. :. 5. 9. C. 5)ance en los ob'eti)os de la E 4.................................. Error! Marcador no definido. 4rocesos participati)os aumentan ................................... Error! Marcador no definido. 5sociaci,n y empoderamiento ........................................ Error! Marcador no definido. Seguimiento y e)aluaci,n de impactos y resultados ....... Error! Marcador no definido.

;. Cooperaci,n entre donantes ............................................ Error! Marcador no definido. 5. 4rogreso en las instancias de coordinaci,n en +ue participan los donantes.......... Error! Marcador no definido. 9. Coordinaci,n en la pol<tica de apoyo !inanciero ............ Error! Marcador no definido. C. La d<!icil tarea de estandarizar conceptos y armonizar la di!usi,n de in!ormaci,n .................................................................................................. Error! Marcador no definido. =. etos para el progreso de la E 4 ......................................... Error! Marcador no definido. SE$./&5 45 *E6 4resupuestar para reducir la pobreza..... Error! Marcador no definido. >. El presupuesto se adapta a la E 4 .................................. Error! Marcador no definido. 5. La presupuestaci,n participati)a por resultados ............. Error! Marcador no definido. 9. Honduras6 la presupuestaci,n en permanentes re!ormas. Error! Marcador no definido. C. 5daptando el presupuesto nacional a la reducci,n de la pobreza en Honduras ..... Error! Marcador no definido. ?. 3. @. etos para la presupuestaci,n por resultados.................. Error! Marcador no definido. Conclusiones y recomendaciones.................................... Error! Marcador no definido. 9ibliogra!<a...................................................................... Error! Marcador no definido.

Indice de Recuadros, Tablas, y Figuras

ecuadro 1 Honduras6 5lgunas re!ormas aprobadas y en proceso .......................................... 1ecuadro - Honduras6 5)ance Metas del Milenio .................................................................. 1> ecuadro : 4ronunicamiento $A1> en la euni,n $rupo Consulti)o ..................................... -? ecuadro ; 0niciati)as recientes para los pa<ses mBs altamente endeudados .......................... -@ ecuadro = Criterios de elegibilidad MCC .............................................................................. :C ecuadro > Los multilaterales e)alDan la gesti,n del gasto pDblico en Honduras .................. ;1 ecuadro ? Hacer la ayuda mBs e!ecti)a en el sector educaci,n ............................................ ;= *abla 1 *abla *abla : *abla ; *abla = *abla > 0ndicadores Econ,micosE .......................................................................................... 1; Honduras6 0ndicadores Sociales ................................................................................. 1> 4rogreso en las elaciones Financieras con donantes ............................................... :C .so de los recursos de la Cuenta del Milenio ............................................................ :1 Cuenta Financiera $obierno Central.......................................................................... :@ Los pilares de la E 4 y el gasto -CC1A-CC= .............................................................. ;:

Figura 1 Campos de transparencia y participaci,n municipal ................................................. -= Figura - 4resupuestaci,n (participati)a) con en!o+ue de resultados ....................................... :? Figura : Honduras6 Marco presupuestario (Ley 2rgBnica de 4resupuesto) ............................ ;C Figura ; 4articipaci,n en la selecci,n de proyectos H04C ...................................................... ;;

Glosario
5MH2/ 5C0 90& 9M C5F*5 C&M &F0& EF5 E 4 FH0S FM0 F2S&EH F 4 $1> $dH H04C 0&H 0/E 0SS MCC MC5 M&$HM&M M*EF 2&0 2/$ 4$0J$ 409 4/.& 440& 4 $F 4 2HEC2 4 2/5&E S 4S05 29 SEF0/ S05F0 Sida S0E 4 SK5p *SC ./5* .E 5sociaci,n de Municipios de Honduras 5sociaci,n de Cooperantes 0nternacionales 9anco 0nteramericano de &esarrollo 9anco Mundial Central American Free Trade Agreement / 5cuerdo de Libre Comercio Centro 5mericano Cuenta del &esa!<o del Milenio &epartment !or 0nternacional &e)elopment 4rograma Educaci,n para *odos Estrategia de educci,n de la 4obreza Fondo Hondure8o de 0n)ersi,n Social Fondo Monetario 0nternacional Foro Social de la &euda E7terna y &esarrollo de Honduras Fondo de educci,n de 4obreza $rupo de los &iecis#is $obierno de Honduras Heavily Indebted Poor Countries / 4a<ses 4obres 5ltamente Endeudados Gndice de &esarrollo Humano 0nstituto /acional de Estad<stica Institute of Social Studies / 0nstituto de Estudios Sociales Millennium Challenge Corporation Millennium Challenge 5ccount Millennium &)elopment $oalHMetas del Milenio M#dium *erm E7penditure FrameIor%HMarco de gasto de mediano plazo 2)erseas &e)elopment 0nstitute 2rganizaci,n /o $ubernamental 4resupuesto $eneral 0ngresos y $astos 4roducto 0nterno 9ruto 4rograma de las /aciones .nidas para el &esarrollo 4royecto de 4resupuesto 0nstituciones &escentralizadas Poverty Reduction and Gro t! Facility / Facilidad para la educci,n de la 4obreza y Crecimiento 4rograma Hondure8o de Educaci,n Comunitaria 4rograma /acional de &esarrollo ural Sostenible Poverty and Social Im"act Analysis / 5nBlisis de 0mpacto Social y de la 4obreza esult 2riented 9udgetingH4resupuestaci,n por esultados Secretar<a de Finanzas Sistema 0ntegrado de 5dministraci,n Financiera S edis! Internacional #evelo"ment Coor"oration / 5gencia Sueca para el &esarrollo 0nternacional Sistema de 0n!ormaci,n de la Estrategia de educci,n de la 4obreza Sector$%ide A""roac! / 5poyo Sectorial *ribunal Superior de Cuentas .nidad de 5poyo *#cnico .ni,n Europea

RESUMEN EJECUTIVO 5ntecedentes

5 cinco a8os de lanzamiento de la estrategia de reducci,n de la pobreza (E 4) por el 9anco Mundial y el FM0, ;= pa<ses de ba'os ingresos estBn implementando esta iniciati)a, +ue se sustenta en procesos participati)os para ampliar la apropiaci,n nacional sobre la base de un apoyo armonizado de los donantes. Como parte de un proyecto multianual +ue e)alDa la E 4 en 9oli)ia, Honduras y /icaragua, el 0nstitute o! Social Studies (0SS), a petici,n de la cooperaci,n sueca (Sida), presenta el tercer 1 in!orme pa<s sobre Honduras. 5prender sobre la marcha, esa ha sido la coincidencia entre los pa<ses +ue han implementado la E 4. &esde su aprobaci,n la E 4 en Honduras, ha sido sometida a una serie de pruebas y adaptaciones y, sin duda, las lecciones son numerosas. Entre los problemas mBs importantes de la E 4 en Honduras, mencionados en los in!ormes anteriores constan las se)eras restricciones !inancieras y la !alta de prioridades consistentes con los ob'eti)os de la estrategia, +ue no s,lo en!renta limitaciones internas sino tambi#n la in!le7ibilidad en los criterios de algunos donantes para atender las nue)as demandas. Entre los desa!<os el principal identi!icado es el de la apropiaci,n de la E 4 por parte de los actores nacionales. Se indican como medios para la apropiaci,n la socializaci,n de la E 4 y la construcci,n de un e+uilibrio razonable entre una condicionalidad moti)adora, aun+ue no abrumadora, por un lado, y espacios nacionales m<nimos donde a!ianzar compromisos, acuerdos y transparencia. En el tercer a8o, el prop,sito del estudio es e)aluar los cambios +ue ha tra<do la estrategia de reducci,n de la pobreza, no Dnicamente en !unci,n de resultados cuantitati)os, sino analizando procesos y patrones de comportamiento entre los bene!iciarios. Como estudio de caso se tratarB de determinar c,mo la E 4 estar<a incidiendo en la pol<tica y gesti,n presupuestaria y +u# adaptaciones se ha hecho a la !ormulaci,n y e'ecuci,n del presupuesto nacional para )iabilizar la E 4.

5)ance en la E 4
Las numerosas re!ormas +ue Honduras ha adoptado estBn principalmente orientadas a la estabilidad econ,mica. La implementaci,n de la E 4 ha coincidido con una mayor dinBmica en el crecimiento econ,mico, sin +ue se logren toda)<a cambios en las estructuras +ue me'oren la producti)idad o el empleo o +ue reduzcan la dependencia en las remesas y mBs preocupante aDn toda)<a no se consigue dar el giro de tim,n para me'orar el primer ob'eti)o del milenio6 erradicar la pobreza e7trema y el hambre. L5 E 4 se aseme'a a una plani!icaci,n horizontal en +ue donantes, gobierno y sociedad ci)il discuten en di!erentes instancias el destino del !inanciamiento H04C. Los donantes y gobierno hacen es!uerzos por coordinar entre si las prioridades y la sociedad ci)il participa en la selecci,n de proyectos. *oda)<a no se puede hablar de una leg<tima apropiaci,n nacional de la estrategia. 5lgunos donantes y representantes del gobierno han mani!estado +ue toda)<a se debe ni)elar el campo de diBlogo y !or'ar la con!ianza entre bene!iciarios. El CCAE 4, estB ayudando a !ortalecer la cultura organizati)a, aun+ue con su nue)a estructura toda)<a no ha logrado designar a todos sus representantes. E)idencia de los desacuerdos +ue hay en la representaci,n al interior de la sociedad ci)il es la demora en la designaci,n de la representante de las mu'eres . Sus !unciones de!inidas por Ley y su interacci,n con el $abinete Social han dado un positi)o sustento al proceso. El CCAE 4 segDn los entre)istados tendr<a +ue hacer mBs es!uerzos por socializar la in!ormaci,n tratada en su seno (no s,lo a tra)#s del internet, sino a tra)#s de otros medios
1 -

1er III.iss.nlHprsp para mayor in!ormaci,n sobre el proyecto. En septiembre de -CC= !ue nombrada Mar<a Esther uiz, l<der campesina.

como transmisiones radiales), y de!inir sistemas de retroalimentaci,n sistematizados entre los representantes del CCAE 4 y el resto de la sociedad ci)il. ContinDa el apoyo para regionalizar la E 4, iniciati)a +ue surgi, de la sociedad ci)il. El en!o+ue regional se estB utilizando como re!erente en algunos espacios como el CCAE 4 y algunas agrupaciones de la sociedad ci)il ya estBn planteando sus demandas con un en!o+ue regional. Sin embargo su implementaci,n re+uiere contar con ciertas bases, como el le)antamiento de in!ormaci,n, procesos integradores a ni)el local (representaci,n regionalHmancomunidades), entre otros aspectos. Este en!o+ue sin embargo, no ha sido considerado por algunos donantes como el MCC para la selecci,n de sus proyectos. Sobre la implementaci,n de la E 4, por los retrasos en acceder a los recursos, la e!ecti)a implementaci,n de la estrategia reci#n comenz, y no llega a ser pro!unda ni e7tensa, con el consecuente costo para alcanzar las metas de reducci,n de la pobreza. 5 pesar del abundante nDmero de in!ormes de e)aluaci,n +ue producen las autoridades y donantes, el impacto en la pobreza de determinadas pol<ticas no !orman parte integral de estos in!ormes, el anBlisis del impacto toda)<a es independiente a los in!ormes de e)aluaci,n, lo +ue no permite tomar oportunamente las medidas correcti)as +ue podr<an darse en el conte7to de la E 4. &onde mBs progreso ha habido en la coordinaci,n entre donantes es en mantener acti)as las instancias de diBlogo a tra)#s de talleres y discusiones a ni)el nacional e internacional. En la pol<tica de apoyo !inanciero, el liderazgo del FM0 como super)isor macroecon,mico y la condicionalidad asociada son toda)<a las re!erencias esenciales a pesar de )oces acti)as +ue piden cambios en las responsabilidades : de la comunidad !inanciera internacional . 4or otro lado, la modalidad de !inanciamiento a tra)#s de apoyo sectorial y presupuestario a)anza, aun+ue la rapidez con la +ue los donantes se estBn adhiriendo sigue siendo di!erenciada.

4resupuestaci,n para reducir la pobreza

El ali)io de la deuda ba'o la iniciati)a H04C ampliada una )ez alcanzado el punto de culminaci,n sobrepasar<a los .SL1CCC millones en el tiempo (o .SL==> millones en /41 calculados a !inales de 1@@@). Estimaciones hechas por la Secretar<a de Finanzas sugieren +ue la deuda podr<a reducirse de .SL=C-3 millones (saldo a marzo -CC=) a .SL-=-3 millones si se incluye el ali)io adicional (multilaterales y otros donantes !uera del $A3). &e concretarse estas estimaciones, es comprensible +ue las autoridades hayan insistido en !ortalecer la sincronizaci,n entre el ali)io de la deuda y las me'oras en la transparencia y participaci,n presupuestaria, prioridades +ue deben mantenerse en la agenda !iscal. Con la E 4 y el )<nculo +ue se pretende establecer entre ali)io H04C y la reducci,n de la pobreza, se estBn impulsando nue)as iniciati)as para la gesti,n del gasto pDblico +ue si bien en un principio ten<an +ue )er con la utilizaci,n de los recursos H04C, gradualmente se han ampliado a todo el gasto presupuestario destinado a la reducci,n de la pobreza. 9a'o este en!o+ue, el presupuesto nacional, mBs allB de un instrumento !iscal, empieza a tratarse como un componente de la gobernabilidad. El presupuesto nacional ha estado sometido a re!ormas importantes en el Dltimo tiempo. 5lgunas +ue tienen sustento en la Ley 2rgBnica de 4resupuesto, como la inclusi,n de la E 4 ba'o un en!o+ue programBtico y la entrega de presupuestos de entidades descentralizadas. Estas me'oras en la operati)idad y transparencia del presupuesto, se espera +ue abran el camino para !ortalecer procesos como la consistencia de la programaci,n multianual y la integraci,n intersectorial. En la prBctica, los
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En la nue)a pol<tica delineada por el FM0 (septiembre -CC=) para los pa<ses de ba'os ingresos, el FM0 se compromete a e)aluar ademBs del desempe8o econ,mico, el a)ance en los M&$ y a o!recer apoyo para !inanciar pol<ticas y no s,lo programas, ademBs de hacer mBs permanente el acceso al 4 $F para los pa<ses +ue re+uieren sostenibilidad en su !inanciamiento.

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e'ercicios de presupuestaci,n de la E 4 constituyen una especie de plan piloto +ue !acilitan el aprendiza'e para elaborar una estructura mBs comple'a, cual es la presupuestaci,n nacional por resultados. Las propuestas para e)aluar los resultados del gasto E 4 siguen en proceso. E7isten algunas metodolog<as de seguimiento, unas mBs participati)as y mBs de largo plazo +ue otras. Las auditor<as sociales por su adaptaci,n a las condiciones locales probablemente sean el instrumento mBs id,neo de control, mientras se desarrollan indicadores mBs sistematizados. Las auditor<as sociales resultan importantes por el aprendiza'e colecti)o, crean la cultura de )incular iniciati)asHpol<ticas con resultados +ue luego puede ser trasladada a un marco general como es la presupuestaci,n nacional. 5 ni)el de sectores, los +ue mBs potencial o!recer<an para una presupuestaci,n por resultados son los sectores de educaci,n, salud y agr<cola. 4artir de proyectos (i.e. EF5, Educaci,n 4ara *odos y 4 2HEC2) para ganar la dimensi,n de estrategia, incorporando determinados en!o+ues trans)ersales podr<a ser una iniciati)a para reacti)ar las mesas sectoriales. Es decir, se parte sobre la base de un proyecto !inanciado, cuyo espacio se )a abriendo para e)aluar el impacto en temas concretos como g#nero, empleo y desarrollo rural, entre otros. 4roducto de las numerosas consultas e in)estigaciones realizadas por los donantes se reconoce +ue la !alta de capacitaci,n es una debilidad +ue di!iculta la !ormulaci,n, e'ecuci,n y control del presupuesto. Se ha notado +ue el apoyo +ue se brinda para la capacitaci,n pro!esional en torno a un proceso espec<!ico como es la E 4 rinde mBs !rutos +ue el apoyo disperso +ue resulta de ob'eti)os como M!ortalecer la administraci,n pDblicaN. /o se debe con!undir transparencia presupuestaria con participaci,n presupuestaria. /o todas las decisiones +ue adopten el e'ecuti)o y legislati)o deben ser participati)as, mientras haya la transparencia y los respecti)os controles internos y e7ternos para asegurar la e!iciente asignaci,n de recursos.

Conclusiones
La E 4 ya estB encaminada, aun+ue toda)<a estBn pendientes muchas tareas. La transici,n de la administraci,n de gobierno serB una nue)a prueba, pero no se puede desconocer +ue Honduras tiene algunos logros a su haber. Honduras ha contado con la )oluntad pol<tica del $obierno y el apoyo de donantes para progresar en di!erentes campos y mientras el apoyo no )enga de la sociedad ci)il los ciclos pol<ticos pueden ser una amenaza. El proceso de 4resupuestaci,n de Honduras estB re!ormBndose desde hace )arios a8os, con apoyo t#cnico y !inanciero de los organismos internacionales y donantes. En los Dltimos dos a8os se han hecho importantes me'oras a la gesti,n presupuestaria y en el tratamiento del gasto de reducci,n de la pobreza. La e7periencia +ue se estB desarrollado en torno al presupuesto nacional re+uiere estabilidad en sus e'ecutores y en el apoyo para concretar los ob'eti)os de e!iciencia y e+uidad del gasto pro pobre. El $obierno entrante tendrB el reto de e)itar +ue la E 4 se con)ierta en simplemente el re+uisito para el cumplimiento del ali)io de la deuda H04C y si bien la continuidad en el !ortalecimiento de procesos es !undamental, serB tiempo para +ue los procesos se traduzcan en resultados y +ue la reducci,n de la pobreza empiece a concretarse.

1 Introduccin
5 cinco a8os de lanzamiento de la estrategia de reducci,n de la pobreza (E 4) por el 9anco Mundial y el FM0, ;= pa<ses de ba'os ingresos estBn implementando esta iniciati)a, +ue se sustenta en procesos participati)os para ampliar la apropiaci,n nacional sobre la base de un apoyo armonizado de los donantes. Como parte de un proyecto multianual +ue e)alDa la E 4 en 9oli)ia, Honduras y /icaragua, el 0nstitute o! Social Studies (0SS), a petici,n de la ; cooperaci,n sueca (5sdi), presenta el tercer in!orme pa<s sobre Honduras. 5prender sobre la marcha, esa ha sido la coincidencia entre los pa<ses +ue han implementado la E 4. &esde su aprobaci,n la E 4 en Honduras, ha sido sometida a una serie de pruebas y adaptaciones y, sin duda, las lecciones son numerosas. En el primer a8o se e)alu, el dise8o e implementaci,n de la estrategia de reducci,n de la pobreza con #n!asis en los procesos participati)os y en la apropiaci,n e!ecti)a de la estrategia por parte de los respecti)os pa<ses. En el segundo a8o el en!o+ue se centr, en determinar el carBcter pro pobre de las estrategias de reducci,n de la pobreza al identi!icar si los programas y proyectos bene!iciar<an directa o indirectamente a los sectores mBs des!a)orecidos. Los respecti)os in!ormes sobre Honduras ad)ierten una serie de de!iciencias en el dise8o e implementaci,n de la E 4, lo +ue e)entualmente podr<a con)ertirse en una barrera para el impacto distributi)o de las pol<ticas = propuestas y su contribuci,n hacia la consecuci,n de las metas del Milenio . Entre los problemas mBs importantes de la estrategia en Honduras, los in!ormes anteriores se8alan las se)eras restricciones !inancieras y la !alta de prioridades consistentes con los ob'eti)os de la estrategia, +ue no s,lo en!renta limitaciones internas sino tambi#n la in!le7ibilidad en los criterios de algunos donantes para atender las nue)as demandas. Entre los desa!<os el principal identi!icado es el de la apropiaci,n de la E 4 por parte de los actores nacionales. Se indican como medios para la apropiaci,n la socializaci,n de la E 4 y la construcci,n de un e+uilibrio razonable entre una condicionalidad moti)adora, aun+ue no abrumadora, por un lado, y espacios nacionales m<nimos donde a!ianzar compromisos, acuerdos y transparencia. En el tercer a8o, el prop,sito del estudio es e)aluar los cambios +ue ha tra<do la estrategia de reducci,n de la pobreza, no Dnicamente en !unci,n de resultados cuantitati)os, sino analizando procesos y patrones de comportamiento entre los bene!iciarios. Como estudio de caso se tratarB de determinar c,mo la E 4 estar<a incidiendo en la pol<tica y gesti,n presupuestaria y +u# adaptaciones se ha hecho a la !ormulaci,n y e'ecuci,n del presupuesto nacional para )iabilizar la E 4. Este proceso de e)aluaciones continuas permite )er +ue mBs +ue una moda, la E 4 en Honduras se ha con)ertido en un modus operandi +ue gu<a la relaci,n entre donantes y gobierno y permite la participaci,n de algunos representantes de la sociedad ci)il de manera mBs constante. Las e7pectati)as del punto de culminaci,n H04C y el respaldo del $obierno a la iniciati)a ciertamente han ayudado a +ue se mantenga como marco de re!erencia para la reducci,n de la pobreza, aun+ue no se puede hablar toda)<a de una institucionalizaci,n y socializaci,n de la E 4 +ue permita garantizar su autosostenimiento. La E 4 ya estB encaminada, aun+ue toda)<a estBn pendientes muchas tareas. La transici,n de la administraci,n de gobierno serB una nue)a prueba, pero no se puede desconocer +ue Honduras tiene algunos logros a su haber.

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1er III.iss.nlHprsp para mayor in!ormaci,n sobre el proyecto. 1er Cuesta "os#, La Estrategia de educci,n de la 4obreza en Honduras, 0n!ormes -CC:A-CC; en III.iss.nlHprsp

El contenido de este in!orme se di)ide en dos partes6 En la primera se analiza el conte7to en +ue se estB implementando esta estrategia para determinar si hay una mayor sensibilidad a la reducci,n de la pobreza y si se estB consolidando un ambiente +ue !acilite su sostenibilidad. Luego e)alDa el progreso de la E 4 basado en los criterios de seguimiento utilizados en los in!ormes de a8os anteriores6 apropiaci,n, participaci,n, asociaci,n y en!o+ue de resultados. 0gualmente se e)alDa el a)ance en la coordinaci,n entre donantes. En la segunda parte del in!orme se sigue en detalle los procedimientos para la !ormulaci,n y e'ecuci,n del presupuesto nacional, con #n!asis en la E 4 y su )<nculo con la presupuestaci,n por resultados. 4ara ello se hace un anBlisis comparati)o entre el escenario ,ptimo para una presupuestaci,n +ue sir)a a los prop,sitos de la E 4 con el procedimiento +ue e!ecti)amente se sigue. Finalmente se hace una serie de recomendaciones para apro7imar ambos escenarios. 4ara !acilitar la lectura del documento al inicio de cada secci,n se o!rece una descripci,n bre)e de los principales resultados encontrados. Como metodolog<a de traba'o, se complementa la re)isi,n de la literatura rele)ante con entre)istas in situ a los principales bene!iciarios de la E 4 (gobierno, sociedad ci)il, sector pri)ado y donantes), lo +ue permite una e)aluaci,n continua de la estrategia sobre la base del diBlogo y de la retroalimentaci,n de sus principales actores. El per<odo de anBlisis cuando no se espec<!ica e7pl<citamente, se re!iera a septiembre de -CC; a septiembre 1= de -CC=.

PRIMERA PARTE PROGRESO EN LA ERP

EVALUACION IN SITU DE LA ESTRATEGIA DE REDUCCION DE LA POBRE A &'l "roblema de la 'RP es (ue se construye sobre un modelo (ue no funciona)* Manuel Zelaya - Candidato a la Presidencia de Honduras Partido Liberal &+n "roblema de la 'RP es (ue el em"resario !a estado ausente del "roceso)* Mario Canahuati - CandidatoVicepresidencia de Honduras por el Partido Nacional &Hay (ue balancear los conocimientos de la sociedad civil ,en los "rocesos de di-logo., "ara lo cual se re(uiere una unidad t/cnica "ara asesorar a la sociedad civil)* Ra!"# $!ore% & $OSDE'(Sociedad Ci)i! &'l Gobierno necesita un tiem"o "ara asimilar cu-les son sus necesidades) 'l Gobierno debe ser el (ue marca la "auta)* G!enda Ga!!ardo & PNUD

1C

2 Contexto en que se imp ement! ! ERP A" Crecimiento econmico !comp!#! re$orm!s
%

Las recientes re!ormas y los ni)eles de crecimiento econ,mico han sido !a)orables a la implementaci,n de la E 4. La tendencia positi)a del crecimiento econ,mico se mantiene y las perspecti)as apuntan a +ue por segundo a8o consecuti)o el crecimiento se ubi+ue por sobre el ;O. Sin embargo, la situaci,n de la pobreza es mBs di!<cil de re)ertir. La E 4 se sustenta en un crecimiento econ,mico en el largo plazo de alrededor del ;O, por lo +ue es necesario e)aluar la calidad del crecimiento econ,mico y su estabilidad. P4odr<a ser +ue Honduras ha encontrado el acelerador del crecimiento econ,mico o es apenas un par#ntesisQ P esistirB este crecimiento econ,mico la incertidumbre pol<tica +ue normalmente caracteriza la transici,n electoralQ Las re!ormas +ue se han adoptado podr<an conducir a una mayor estabilidad econ,mica, dependiendo de su e!ecti)a implementaci,n y de las !uturas pol<ticas +ue se adopten para respaldar este ob'eti)o. Cambios en la con!ianza de sus instituciones y la alta dependencia en el !inanciamiento e7terno y en las remesas son procesos mBs lentos al igual +ue es!uerzos por reducir la )ulnerabilidad a cho+ues e7ternos. Las e7pectati)as por lo tanto, se asientan en el programa +ue emprenderB el gobierno entrante. 0niciati)as para una transici,n ordenada no han !altado. Si bien las obligaciones detrBs de los compromisos !inancieros se han hecho e7plicitas a los candidatos (ali)io H04C, 4 $F, MCC y E 4), la mezcla optima de incenti)os por parte de la comunidad internacional y el apoyo del !uturo gobierno y de la sociedad ci)il de!inirBn el rumbo +ue siga la E 4. Reconoci*ien+o a !a% refor*a%, A!i)io de de-da . financia*ien+o adiciona! &esde el a8o anterior Honduras reasumi, con <mpetu las re!ormas orientadas a una reorganizaci,n de las instituciones pDblicas y a la reducci,n del d#!icit !iscal a tra)#s del control del gasto corriente (principalmente salarios), la rati!icaci,n del C5F*5 y la adopci,n de algunas iniciati)as en el marco de la E 4. Las re!ormas !acilitaron la aprobaci,n del punto de culminaci,n H04C (abril -CC=) y el acceso a recursos en el marco de la cuenta del desa!<o del milenio (mayo -CC=). En el primer caso se pre)# +ue el ali)io de la deuda ascenderB a mBs de .S& 1CCC millones en el tiempo solamente con el Club de 4aris, mientras +ue en el segundo caso recibir<a .S& -1= millones en un per<odo de = a8os.

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4ara entender el conte7to de la E 4 se ha optado por e)aluar el per<odo -CC1A-CC; con #n!asis en el -CC; complementado con in!ormaci,n hasta septiembre de -CC=.

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Rec-adro /

A!0-na% refor*a% a"ro1ada% . en "roce%o Ley de acionalizaci,n de las Finanzas 4Dblicas (-CC:) Ley de eordenamiento del Sistema etributi)o del $obierno Central (-CC:) Ley de Fortalecimiento Financiero del Sector 4roductor 5gropecuario (-CC:) 5probaci,n de la Ley 2rgBnica de 4resupuesto (-CC;) Ley de 4ropiedad, (-CC;) e!orma a la Ley Electoral (&ecreto ;;A-CC;). Leyes de 0nstituciones Financieras y e!ormas al Seguro de &ep,sitos (-CC;) e!ormas en el sistema de seguridad social en proceso Fortalecimiento del sistema de salud para los pobres en proceso Me'oras en el sistema de educaci,n a ni)el comunitario a tra)#s de procesos participati)os e!ormas a la Ley del Fondo de educci,n de la 4obreza (&ecreto ?>A-CC;) +ue tienen +ue )er con cambios en la operati)idad y representaci,n. Ley para la $esti,n de la educci,n de la 4obreza (&ecreto ??A-CC;). 5 tra)#s de esta Ley se pretende garantizar la permanencia de la E 4, al incorporar las metas globales y los compromisos +ue ad+uiere la 5dministraci,n 4Dblica. 0mplementaci,n de programas !ocalizados para los pobres. Entrega de bono de 3C lempiras mensuales a todos a+uellos usuarios de la Empresa /acional de Energ<a El#ctrica, E/EE, +ue consuman menos de 1CC %ilo)atios de energ<a al mes (Cerca de :-= mil de los hogares) (-CC=) La ati!icaci,n de C5F*5 por parte del Congreso (marzo de -CC=) Ley del Conse'o /acional 5nticorrupci,n (-CC=)

Como se obser)a en el recuadro !ue un per<odo de acti)idad intensa en +ue se trataron algunos temas sensibles a la reducci,n de la pobreza. 4ara medir el carBcter participati)o de algunas de las re!ormas y en +u# medida se encamina la apropiaci,n nacional, se e)alDan dos proceso concretos6 la institucionalizaci,n de la lucha anticorrupci,n y la aprobaci,n del C5F*5. En temas como la lucha an+i corr-"ci2n, la sociedad ci)il ha participado a tra)#s de di!erentes instancias como F2S&EH y F2/5C. Es importante reconocer +ue estos procesos en +ue participa la sociedad ci)il re+uieren tiempo para su dise8o y consenso y +ue en primera instancia tienden a !a)orecer una participaci,n e7tensi)a +ue puede tener costos en la operati)idad de los procesos. En un inicio se present, una prolongada discusi,n relacionada con la representaci,n del Conse'o /acional 5nti Corrupci,n. En una de las propuestas mBs recientes para con!ormar el Conse'o /acional 5nti Corrupci,n (C/5), la sociedad ci)il deb<a contar con 1? representantes, @ miembros del Estado y - de la cooperaci,n internacional. Este proceso de con!ormaci,n del Conse'o a tra)#s de la concertaci,n no s,lo +ue prolong, su e!ecti)a operati)idad por mBs de dos a8os sino +ue al !inal no parece re!le'ar en !orma ? con)incente las e7pectati)as +ue se crearon en torno al proceso . Finalmente el C/5 +ued, 3 con!ormado con 1- representantes de la sociedad ci)il. .na de las preocupaciones +ue han
? 3

C04 2&EH, &el &iBlogo a la Concertaci,n (-CC=). 5rzobispo de *egucigalpa, Con!raternidad E)ang#lica, Conse'os Empresa 4ri)ada y ectores .ni)ersidades, Con!ederaci,n *raba'adores, 5sociaciones Campesinos y Empleados 4Dblicos, Colegios 4ro!esionales,

1-

mani!estado entre)istados de la sociedad ci)il +ue no participan en el C/5, se re!iere a los mecanismos de seguimiento, di!usi,n y retroalimentaci,n. Esto e)idencia el comple'o proceso de aprendiza'e para construir instancias de rendici,n de cuentas participati)as, por lo +ue es indispensable compartir las lecciones y documentar los antecedentes +ue lle)an a la concertaci,n y sus resultados. .na de los procesos mBs contro)ersiales ha sido la rati!icaci,n del CA$TA. Su rati!icaci,n procedi, con relati)a celeridad )ista su comple'idad en materia de impactos para el sector producti)o y las !inanzas pDblicas3 aun+ue tambi#n ha sido uno de los temas menos discutidos entre los di!erentes sectores de la sociedad. El C5F*5 y el libre comercio en general han sido omitidos de la E 4 y corresponde a los denominados temas sensibles +ue !ueron de'ados de lado en los diBlogos iniciales. &esde el -CC- se realizaron mBs de 1- mani!estaciones sociales en contra de C5F*5 en Honduras, sin embargo no se concret, ningDn proceso de diBlogo !ormal con la ciudadan<aHsociedad ci)il sobre el tema. Este hecho podr<a contribuir a una de las cr<ticas +ue se hace a la E 4 sobre su )isi,n parcial, lo +ue le resta caracter<sticas de una estrategia nacional precisamente por no considerar algunos temas trascendentes. Sin embargo, si se considera +ue hay puntos sensibles +ue podr<an a!ectar la continuidad de la estrategia en su totalidad, la participaci,n de las instancias e'ecuti)as y legislati)as en la discusi,n sobre C5F*5 podr<a ser su!iciente y la concertaci,n podr<a buscarse mBs bien en la adopci,n de medidas para reducir el impacto, particularmente para los pobres y as< mantener el sentido de apropiaci,n de la estrategia. En 'unio de -CC=, el $obierno en el marco del 4S05 concluy, @ una e)aluaci,n de impacto del C5F*5 . Esta ser<a la oportunidad para di!undir los resultados y dialogar sobre las medidas de pol<tica +ue serBn adoptadas para reducir el impacto del C5F*5 en los sectores de menores ingresos mBs a!ectados. 4So%+eni1i!idad de! creci*ien+o econ2*ico5 5 partir del -CC1, el crecimiento econ,mico ha rea!irmado su tendencia al alza. En el -CC; alcanz, una tasa de ;.>O. En el marco de una estrategia de reducci,n de la pobreza, lo +ue interesa constatar es en +u# medida el crecimiento econ,mico es sostenible y si estB dando pauta a cambios en las estructuras a !a)or de una mayor e+uidad en la distribuci,n del ingreso y reducci,n de la pobreza. Si bien todos los sectores econ,micos presentan un me'or desempe8o entre el -CC1 y -CC;, la agricultura, la industria manu!acturera y el comercio han registrado un crecimiento mBs acelerado. 4or el lado de la demanda (consumo, e7portaciones netas e in)ersi,n), lo notable ha sido el crecimiento de la in)ersi,n pri)ada, particularmente en el -CC; y la )olatilidad de la in)ersi,n pDblica. En el a8o anterior se destacaron las 1C in)ersiones hechas en el sector de energ<a el#ctrica y telecomunicaciones .

Federaciones de 2rganizaciones 4ri)adas para el &esarrollo, 5MH2/, F2/5C y 5sociaci,n de Medios de Comunicaci,n. @ "os# Sil)#rio Mar+uez, Honduras6 Estimaci,n del impacto del C5F*5 en el bienestar de los Hogares, 'unio -CC= 1C En un estudio del 9anco Mundial (-CC;) +ue identi!ica los determinantes de crecimiento econ,mico en Honduras, se establece +ue la educaci,n y la in)ersi,n en in!raestructura pDblica y la pro!undizaci,n del sistema !inanciero ser<an los principales determinantes +ue e7plicar<an el @=O del crecimiento.

1:

Ta1!a /

0ndicadores Econ,micosE

PIB ; IPC ; E<"or+acione% de 1iene% VA de !a *a=-i!a >e<"or+. %er)icio%? C-en+a Corrien+e(PIB In)er%i2n E<+. Direc+a De-da E<+. Sec+. Pri)ado Tran%ferencia% e<+erna% D@fici+ fi%ca!(PIB De-da PA1!ica(PIB

677/ -.> 3.3 1:3C =>1 A;.1 1@:.1 >1C @-@ A:.?=.-

6776 -.? 3.1 1:-= >1: A:.1 1?=.= =-? @>? A:.> ?:.?

6778 :.= >.3 1:;: ?1C A;.-;?.=-= 11C= A=.1 ?=.:

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677: e ;.>.@

A-.=

A-.= =>.1

Fuente6 9anco Central de Honduras y FM0

EEn millones de .SL a no ser +ue se indi+ue de otra manera Las trans!erencias e7ternas incluyen remesas

4or el lado de las acti)idades generadoras de di)isas habr<a sido deseable constatar ciertos cambios estructurales +ue reduzcan la dependencia del !inanciamiento e7terno y las remesas. Las me'oras alcanzadas en las e<"or+acione% en el per<odo -CC1A-CC;, se atribuyen principalmente a los productos tradicionales como ca!# y banano +ue constituyen el :CO de las e7portaciones totales y cuyo crecimiento !ue alrededor de -?O en este per<odo. Los productos no tradicionales tambi#n mantienen su crecimiento en apro7imadamente 1-O, aun+ue menor al de las e7portaciones tradicionales, destacBndose productos como camar,n y aceite de palma. La *a=-i!a, como acti)idad e7portadora de ser)icios intensi)a en el uso de mano de obra, continu, creciendo en el -CC;. Se crearon 1- nue)os par+ues industriales y continDa siendo una !uente de empleo +ue bene!icia principalmente a las mu'eres con una participaci,n del >@O !rente al total de traba'adores. En una econom<a pe+ue8a como es Honduras el impacto de la ma+uila en la acti)idad e7portadora ha sido signi!icati)o, igualmente importante es el impacto +ue puede tener en las condiciones de bienestar de sus traba'adores, siempre +ue las condiciones de contrataci,n tiendan a una mayor e+uidad y +ue se produzca aprendiza'e en los procesos. El incremento en las i*"or+acione% crece asociado a la demanda de bienes de capital y de materias primas destinadas a la industria (energ<a y tele!,nica). Sin embargo se aprecia tambi#n +ue las importaciones crecen por la carga +ue representa el incremento de los precios del combustible +ue en )alor ha representado mBs del ==O, lo +ue genera una salida importante de di)isas. Las trans!erencias e7ternas, +ue incluyen las re*e%a%, son otra !uente importante de di)isas. Su tendencia es creciente, con un incremento de ;3O entre -CC1 y -CC;, inclusi)e despu#s del importante salto +ue registr, como consecuencia del HuracBn Mitch en el -CC1. Las remesas )ienen a sumarse el ingreso generado localmente y son dirigidas principalmente a consumo (mBs del ?CO) y en menor medida a ahorro (;O), in)ersi,n (;O) y a educaci,n (1CO). /o habr<a raz,n para pensar en una re)ersi,n de las remesas en el corto plazo, aun+ue su estabilidad estB su'eta a un sin nDmero de riesgos como al ciclo econ,mico de los pa<ses donde residen y al hecho de +ue s,lo una +uinta parte de las personas +ue en)<an remesas tiene un traba'o asegurado (90& -CC:). 4or otro lado, la in)er%i2n e<+ranBera direc+a >IED? a la +ue se aspirar<a por ser una !uente mBs estable de ingresos ha registrado apenas le)es incrementos. La 0E& ha estado orientada en los Dltimos a8os principalmente al sector de la 1;

industria de alimentos, bebidas y tabacos. Las f-en+e% e<+erna% de financia*ien+o !a)orecen a los cr#ditos concesionales por parte de los organismos internacionales. La deuda multilateral del sector pDblico, registr, incrementos modestos en el -CC1 y -CC- y aument, 11 particularmente en el a8o -CC; . La deuda bilateral se ha mantenido relati)amente constante con un incremento de alrededor de =O entre el -CC1 y -CC;. La deuda e7terna del sector pri)ado mantu)o una estructura similar entre cr#ditos comerciales e7ternos y cr#ditos multilaterales hasta el -CC:. En el -CC; crecen los cr#ditos comerciales en mBs del ?CO. P4rematuro hablar de crecimiento de base ampliaQ La mayor acti)idad econ,mica no se ha traducido en crecimiento de la o!erta laboral. El desempleo, inclusi)e ha crecido en los dos Dltimos a8os y continDa el crecimiento del empleo en el sector in!ormal. /o se puede hablar de una estrategia integradora de base amplia toda)<a sino de es!uerzos aislados por reacti)ar la econom<a. *ampoco se puede hablar de sostenibilidad en el crecimiento econ,mico. Las amenazas siguen latentes. iesgos como !o% "recio% de !o% co*1-%+i1!e%, los de%a%+re% na+-ra!e%3 !a de0radaci2n a*1ien+a! . !a corr-"ci2n no s,lo +ue pueden hacer retroceder los a)ances de estos Dltimos a8os, sino +ue pueden tambi#n a!ectar el crecimiento !uturo. &e los 1C desastres mBs importantes registrados en Honduras desde 1@>=, ? han tenido lugar a /6 partir de 1@@>. En 1@@3 el HuracBn Mitch caus, 1;.>CC muertes y -.11-.CCC a!ectados . En un estudio producido por 4aul Freeman (-CCC) para estimar el riesgo de desastres naturales en Honduras, calcul, +ue la presencia repetida de este tipo de cho+ues puede anular el crecimiento econ,mico en Honduras en los pr,7imos a8os. 5rgumenta +ue el monto de !inanciamiento post reconstrucci,n es mBs ele)ado +ue cuando el !inanciamiento se destina a acciones pre)enti)as y la tasa de retorno post reconstrucci,n es tambi#n menor. Frente a las amenazas del HuracBn 5driBn en mayo de -CC=, la soluci,n inmediata !ue con)ocar a los donantes para asegurar su apoyo en caso de una emergencia, lo +ue indicar<a +ue no hay una estrategia pre)enti)a ante una e)entual catBstro!e natural. SegDn in!ormaci,n proporcionada por SEF0/ no e7isten los recursos necesarios para ensayar un comportamiento pre)enti)o. Esto obedece a las restricciones presupuestarias y a +ue s,lo se dispone de recursos para cubrir compromisos inmediatos. 2tro riesgo para el crecimiento econ,mico es la corrupci,n. Encuestas locales de indicadores de medici,n internacional ubican a Honduras en posiciones donde la corrupci,n o al menos la percepci,n de la corrupci,n es )ista como end#mica. *ransparencia 0nternacional en el -CC; ubic, a Honduras en la posici,n 11> de 1;> pa<ses, con una cali!icaci,n de -.: sobre 1C. Honduras se ha ganado el apoyo de los donantes con las re!ormas y desempe8o macroecon,mico, ir construyendo un modelo inclusi)o y menos )ulnerable ayudarB a socializar la estrategia y ganar el apoyo tambi#n de la ciudadan<a y de in)ersionistas nacionales y e7tran'eros y hacer menos )ulnerable y sostenible al modelo de crecimiento econ,mico.

&" Tendenci! de os indic!dores de po're(!

5un+ue el )<nculo entre crecimiento econ,mico y pobreza no es inmediato, en todo caso ba'o una estrategia de reducci,n de pobreza, +ue pri)ilegia el gasto social, es de esperarse +ue sus indicadores por lo menos no se deterioren. Los resultados del Indice de De%arro!!o 1: '-*ano re!le'an el dese+uilibrio +ue e7iste en el progreso al desarrollo entre
.n tema de preocupaci,n +ue se ha mani!estado es el !inanciamiento e7terno atado a empresas de los pa<ses acreedores y si sus costos son los mBs con)enientes a los intereses del pa<s receptor de la in)ersi,n. 11er .nited /ations, 0nternational Strategy !or &isaster eduction http6HHIII.unisdr.orgHengHcountryA in!ormHhondurasAdisaster.htm. 1: El 0&H elaborado por ./&4 mide el desarrollo en !unci,n de tres dimensiones del desarrollo6 esperanza de )ida, educaci,n y el estBndar de )ida.
11

1=

departamentos. En el per<odo 1@@3A-CC:, algunos departamentos demuestran un retroceso en el )alor del <ndice como 0ntibucB, 1alle y Choluteca y otros presentan ligeros a)ances, como es el caso de CopBn, Santa 9arbarB y La 4az. 5 ni)el nacional, el 0&H no ha tenido grandes cambios e inclusi)e entre el a8o -CC- y -CC: se deteriora le)emente, pasando de C.>?- a 1; C.>=?.
Ta1!a 6

'ond-ra%, Indicadore% Socia!e% 677/ 6776 :.3 ->.> >:.: ;=.?.= ?.6778 =.1 -@.> >:.= ;;.? ?.? 6779 " =.@ -@.= >;.;;.> 3.: 677: e

De%e*"!eo S-1e*"!eo In)i%i1!e Po1reCa ; Po1reCa e<+re*a ; Ga%+o en ERP ; de! PIB Ga%+o "A1!ico en ed-caci2n ; de! PIB

;.-:.1 >;.= ;?.; 3.3 ?.-

@.C

Fuente6 SEF0/, 0/E /ota6 La de!inici,n del gasto E 4 incluye los recursos disponibles para !inanciar la E 4, sean #stos de origen nacional o e7tran'ero. La in!ormaci,n de desempleo y sub empleo en el -CC; corresponde a mayo. p preliminar H e estimado

El progreso en alcanzar las *e+a% de! *i!enio y cumplir con las acciones para la reducci,n de 1= la pobreza no ha sido uni!orme . Los indicadores de pobreza desde la implementaci,n del 4 S4 no han me'orado en la dimensi,n +ue se habr<a esperado ()er recuadro), aun+ue los logros en la reducci,n de la pobreza e7trema son mayores. Honduras sigue siendo uno de los pa<ses de 5m#rica Latina con el mayor porcenta'e de pobreza e7trema.
Rec-adro 6

'ond-ra%, A)ance en !a% *e+a% de! *i!enio

M&$ en buen camino. 5segurar la educaci,n primaria para ni8os y ni8as. Lograr la e+uidad de g#nero en acceso a educaci,n. educir la mortalidad materna. &isminuir los casos de contagio de en!ermedades gra)es Mayor acceso al agua potable Me'orar las condiciones de )ida
Fuente6 0n!ormes Metas del Milenio -CC:, ./&4

M&$ mBs di!<ciles de cumplir educir la pobreza e7trema educir la tasa de desnutrici,n &isminuir la mortalidad in!antil &etener el a)ance de 10HHS0&5 e)ertir el deterioro ambiental

En Honduras, uno de los logros es la matriculaci,n en la educaci,n primaria, con una asistencia de mBs del @CO de los ni8os en edades de ? a 1- a8os de escuela. PHay el riesgo de +ue la tendencia alcanzada se re)iertaQ Los retos mBs grandes son me'orar la calidad y los
1; MBs allB del retroceso tambi#n preocupa la desigualdad geogrB!ica (urbanoHrural) y la desigualdad +ue e7iste al interior de algunos departamentos. En el a8o -CC:, la desnutrici,n en las zonas rurales prBcticamente duplica la desnutrici,n en las Breas urbanas. En departamentos como 0ntibucB, si bien tiene un <ndice de desarrollo humano le)emente superior al promedio del pa<s, tambi#n tiene un de los municipios con uno de los menores <ndices del pa<s (san Marco de Sierra). 1= En el in!orme de las /aciones .nidas sobre el a)ance en las metas del milenio, se se8ala +ue las Breas mBs )iables para su cumplimento hasta el -C1= son la educaci,n y la salud.

1>

<ndices de deserci,n de las escuelas primarias y secundarias. E)aluaciones de calidad en los grados tercero y se7to re!le'an una Mmuy ba'aNcalidad en la educaci,n. 4or otro lado, s,lo uno de cada dos estudiantes llega al se7to grado, un estudiante de cinco llega al no)eno grado y menos un estudiante de cada diez llega al docea)o grado. Las razones de esta deserci,n podr<an e7plicarse por medio de !alta de incenti)os para me'orar el desempe8o escolar y por las restricciones econ,micas. Si bien se han dado algunas re!ormas en +ue los resultados ser<an positi)os (EF5 Aeducaci,n para todos), y se ha logrado reducir el componente salarial en el gasto total en educaci,n, las recomendaciones siguen insistiendo en la necesidad de 1> me'orar la e!iciencia en el gasto ()er en la segunda parte recuadro sobre c,mo hacer mBs e!iciente el gasto en educaci,nQ). PRu# !actores estBn limitando el cumplimiento de la trayectoria de los M&$Q En el caso de Honduras surge la pregunta si los recursos +ue se han programado para el cumplimiento de estos ob'eti)os son su!icientes. Sachs (-CC;) en!atiza la necesidad de +ue los gobiernos de los pa<ses +ue apoyan el !inanciamiento de los M&$ ampl<en sus donaciones para !acilitar el gran impulso +ue re+uieren los pa<ses de ba'os ingresos. P4odrBn *D% rec-r%o% romper con estructuras tradicionales +ue estBn impidiendo el uso e!iciente de los recursosQ Se podrB contar con sistemas de in!ormaci,n para asegurar la asignaci,n adecuada y el seguimiento sistematizado de los recursosQ Es e)idente +ue para ciertos segmentos de la poblaci,n mayor !inanciamiento podrB signi!icar la sobre)i)encia, como en el caso de la ayuda e7terna para e)itar riesgo alimenticio y en!ermedades end#micas, pero en otros casos el gasto deberB ser e)aluado con criterios de impacto (obras )iales). Esto es !undamental si se considera +ue en el Dltimo tiempo ha crecido el gasto E 4, sin +ue se logre toda)<a re)ertir los indicadores de pobreza. En este sentido, se ha insistido reiteradamente +ue el )Enc-!o en+re !o% "i!are% de !a ERP . !a% MDG no es e7pl<cito y tampoco se ha e)aluando las interrelaciones +ue puedan e7istir entre las M&M. 5demBs se ha constatado +ue la selecci,n de proyectos toda)<a se hace sin +ue haya un criterio estrat#gico asociado a las M&$. El en!o+ue de la reducci,n de la pobreza en Honduras toda)<a tiende a ser un con'unto de proyectos +ue no necesariamente estBn interrelacionados para contribuir a una me'ora en los M&M y sobre todo a la sosteniblilidad de sus metas. *oda)<a !alta re!orzar los indicadore% de %e0-i*ien+o in+er*edio para e)aluar la reducci,n de la pobreza es una tarea comple'a y las propuestas son mDltiples y dependen del uso +ue se den (seguimiento para donantes, gobierno o para bene!iciarios directos del programa). El 0/E ha mani!estado la necesidad de desarrollar indicadores oportunos para alertar sobre des)iaciones en la trayectoria de las M&M. 0denti!icando las pro7y o indicadores de alerta +ue permitan tomar medidas oportunas. El 0/E, a tra)#s de sus encuestas continuas podr<a presentar algunos indicadores +ue permitan e)aluar con mayor oportunidad los riesgos (alimenticios o de ingreso o consumo). Cabe agregar +ue en el 0n!orme sobre las Metas del Milenio de Honduras de las //.. se ha identi!icado +ue en el caso de todas las metas (con e7cepci,n de agua y )i)ienda) habr<a +ue me'orar la calidad de la in!ormaci,n estad<stica. Ciertamente hay mucho por hacer, in!ormaci,n proporcionada por el 0/E sobre las necesidades bBsicas insatis!echas a mayo -CC; se8ala +ue toda)<a un -CO de la poblaci,n rural utiliza agua pro)eniente de los r<os, mientras +ue el @-O de las )i)iendas cuenta con
1>

9anco Mundial, Honduras &e)elopment 4olicy e)ieI, -CC;

agua potable en las Breas urbanas. S,lo un :3O de las )i)iendas rurales cuenta con energ<a el#ctrica (@-O urbanas). El anal!abetismo a!ecta principalmente a la poblaci,n rural (-?O), en igual proporci,n para hombres y mu'eres. La cobertura de la educaci,n entre los 1> y 13 a8os es 3O en las zonas rurales y :=O Breas urbanas, mientras +ue la cobertura es del 33O para la educaci,n primaria (@1O en las Breas urbanas). 4or lo tanto, el progreso en educaci,n se derrumba en la educaci,n secundaria. La 'u)entud +ue no estudia tampoco traba'a. 5 ni)el nacional un -;O entre 1; y 13 a8os no realiza ninguna de las dos acti)idades. Estas condiciones hacen +ue la poblaci,n no pueda satis!acer un m<nimo de alimentos. La pobreza (medida por la l<nea de pobreza) alcanza el ?C.:O en las zonas rurales y =3.?O en las zonas urbanas.

C" E ecciones ) tr!nsicin e ector! * retos p!r! ! so're+i+enci! de ! ERP

Las consultas e!ectuadas a algunas personas residentes en la capital, de'an )er una !atiga electoral y una relati)a con!ormidad con el !uturo pol<tico. Emmanuel (-CC:) habla de una posible deslegitimaci,n de la democracia por los escasos logros de los gobiernos elegidos 1? para re)ertir de manera signi!icati)a la situaci,n de pobreza en Honduras. Este comportamiento e7plicar<a el estatus +uo en la arena electoral y una tolerancia +ue se ha combinado con una relati)a estabilidad pol<tica, un acti)o +ue ha estado ausente en los otros pa<ses de la regi,n +ue se encuentran implementando una E 4. La +ran%ici2n de 0o1ierno . !a ERP. En las elecciones internas de los partidos pol<ticos celebradas simultBneamente en !ebrero de -CC= participaron mBs de -,CCC precandidatos a presidente y )icepresidenteS -=> diputados y -@3 alcaldes y conce'ales municipales. &urante estas, el 4residente del Congreso, precandidato ganador del 4artido Liberal, 4or!irio Lobo tu)o como principal eslogan combatir la )iolencia y reintroducir la pena de muerte. Manuel Telaya del 4artido Liberal tu)o como principal propuesta el rompimiento con las antiguas estructuras pol<ticas. Hasta ese momento, los temas de reducci,n de la pobreza y los compromisos ad+uiridos para el cumplimiento de los M&$s no !ueron parte del debate pol<tico. 4ara !acilitar la transici,n electoral, el actual 4residente de Honduras se comprometi, a e7plicar a los candidatos a la 4residencia, los riesgos +ue se deri)ar<an de des!ases en los compromisos acordados con el Fondo Monetario 0nternacional y con la entrega de recursos con cargo a la Cuenta del Milenio. Este Bnimo de !acilitar la transici,n ha sido replicado en di!erentes instancias, incluyendo municipios y las instituciones )inculadas con la implementaci,n de la E 4. La Secretar<a de la 4residencia y SEF0/ han participado en un programa de apoyo para la sostenibilidad de la E 4 orientado a candidatos a la presidencia y sus e+uipos de alto ni)el, candidatos a alcaldes y diputados. Las Breas centrales de atenci,n son la programaci,n macroecon,mica y !iscal y el !inanciamiento y monitoreo de la E 4. Este acercamiento es importante no s,lo en una transici,n electoral sino como intercambio de in!ormaci,n entre actores protag,nicos en el +uehacer diario. En un estudio +ue e)alu, el conocimiento de los preAcandidatos a presidente, Dnicamente dos candidatos de un total de 113 mo)imientos pol<ticos conoc<an la E 4. Este resultado demuestra +ue a ni)el pol<tico ha
1?

aison Emmanuel, La &emocracia desde 5ba'a. /ue)os Su'etos para la 4articipaci,n Ciudadana, ./&4, -CC: 13 &atos proporcionados por Leo 1alladares.

!allado la di!usi,n amplia de la E 4, aparte de la iniciati)a de la clase pol<tica para in!ormarse en este sentido. La comunidad internacional ha apoyado la transici,n no s,lo con recursos sino con metodolog<as. Los organismos multilaterales han mantenido reuniones con los candidatos presidenciales a las elecciones generales tambi#n con este !in.

, A+!nce en os o'-eti+os de ! ERP

En esta parte los re!erentes para la e)aluaci,n serBn los ob'eti)os de la E 46 participaci,n, asociaci,n ("artners!i"), apropiaci,n y resultados. 4arece haber coincidencia en +ue la )oluntad pol<tica ha sido crucial para apoyar la continuidad de la E 4. La sociedad ci)il paralelamente ha ido desarrollando, con mayor constancia desde el HuracBn Mitch, una cultura organizati)a +ue !acilita los procesos de participaci,n. SegDn han mani!estado algunas organizaciones de la sociedad ci)il dialogar con las e7pectati)as de los recursos H04C tambi#n ha contribuido a despertar el inter#s entre los participantes. 4or su parte, los donantes han hecho de la participaci,n un ingrediente comDn en los proyectos +ue apoyan. 5demBs tanto el gobierno como los donantes y los representantes de la sociedad ci)il se han mostrado abiertos a dialogar sobre propuestas +ue me'oren la estrategia. En este sentido, se dio lugar a la consulta del in!orme de a)ance de la E 4 y de la propuesta de regionalizaci,n de la estrategia, as< como la determinaci,n de los sectores a los +ue el Millennium Challenge Corporation apoyar<a. Menos positi)a ha sido la participaci,n medida en !unci,n de los cambios +ue se estar<an dando en los espacios de in!luencia +ue de!inen la pol<tica econ,mica y en la asociaci,n entre bene!iciarios de la E 4. El monitoreo de impactos y resultados continDa siendo un tema prioritario, aun+ue di!<cil de implementar, no s,lo por la !alta de de!inici,n de los sistemas de seguimiento, sino por el traba'o +ue implica construir indicadores cuando paralelamente se estB construyendo sistemas estad<sticos.

A" Procesos p!rticip!ti+os !ument!n

&e los tres pa<ses de la regi,n se puede decir sin lugar a duda +ue Honduras ha hecho notables es!uerzos por incorporar a la sociedad ci)il en las di!erentes etapas de la implementaci,n de la E 4, aun+ue en un inicio el proceso no !ue tan incluyente. Hay consenso al mencionar +ue la ciudadan<a reconoce cada )ez mBs las bondades de la organizaci,n como una manera mBs e!iciente de dar a conocer sus demandas. Sobre la participaci,n en la E 4, para donantes y gobierno segDn las entre)istas, el balance del Dltimo a8o sobre la participaci,n es positi)o, consultas e!ectuadas a la sociedad ci)il +ue no estBn directamente participando en la E 4, de'an entre)er di!erencias de opini,n sobre los procesos participati)os. Esto no es e7tra8o, la sociedad ci)il representa a di)ersos sectores y a di!erentes intereses y no es inusual +ue se mani!iesten desacuerdos en torno a la representati)idad y a las decisiones de sus actores. F2S&EH atribuye este hecho a +ue la sociedad ci)il carece de una agenda consensuada sobre la reducci,n de la pobreza. Como consecuencia, hay debilidad en las alianzas entre miembros 1@ de la sociedad ci)il . 4or otro lado, F2S&EH tambi#n atribuye cierta debilidad en la participaci,n de la sociedad ci)il a las limitadas capacidades +ue dispone para discutir y proponer temas t#cnicos y a la !alta de alternati)as para alcanzar una independencia !inanciera de la sociedad ci)il. En todo caso, se reconoce los es!uerzos +ue se han dado a ni)el de

1@

La di)isi,n de la sociedad ci)il en Honduras es una debilidad +ue en la d#cada de los 3C !ue su!iciente moti)o para algunas entidades pri)adas de ayuda para concentrar su apoyo en otros pa<ses centroamericanos como el Sal)ador y $uatemala (9ie%art -CC:)

1@

$obierno y de donantes para ampliar las instancias de participaci,n en este Dltimo a8o, entre las +ue se mencionan algunas a continuaci,n6 La reor0aniCaci2n de! Con%eBo Con%-!+i)o ERP3 creado para ceder espacio a la participaci,n ciudadana en el marco de la E 4, ampli, el nDmero de representantes de la -C sociedad ci)il de = a 1-, +uienes !ueron rati!icados en diciembre de -CC; . El representante del sector producti)o y social +ue inicialmente era uno, se incrementa a tres, el representa de la 'u)entud y mu'eres se di)ide en dos representantes, aumenta la representaci,n de las organizaciones #tnicas, de la tercera edad y de discapacitados y organizaciones no gubernamentales. Las e)aluaciones hechas por la sociedad ci)il +ue participan en el CCAE 4 y +ue han )isto la transici,n sugieren +ue la ampliaci,n del nDmero de organizaciones de la sociedad ci)il ha di!icultado el diBlogo. Hay problemas en la designaci,n de algunos representantes. &esde diciembre de -CC; en +ue entr, en )igencia el CCAE 4 no hay acuerdo en la designaci,n de la representante de las mu'eres por e'emplo. 5demBs, con los cambios en el CCAE 4 no se rati!ican a los miembros de la sociedad ci)il +ue hab<an sido designados anteriormente, tal es el caso de F2S&EH +ue antes era parte de los miembros del CC y ahora ha pasado a ser un obser)ador t#cnico en el Conse'o Consulti)o. PCambio o continuidadQ S,lo el tiempo determinarB si los cambios en la composici,n del CCAE 4 permitirBn me'orar la re"re%en+a+i)idad y la in'erencia de la sociedad ci)il. Con%-!+a %o1re Infor*e de A)ance ERP 6779. El in!orme de a)ance de la E 4 se someti, a Consulta de la Sociedad Ci)il y la Comunidad de Cooperantes a tra)#s de la CCA E 4. Las consultas sobre el in!orme se organizaron a tra)#s de > talleres regionales. El nDmero de participantes en la consulta !ueron 3CC personas, entre 1- sectores de la sociedad ci)il y representantes del $A1>. Las conclusiones principales de los talleres !ueron +ue6 o /o hay e)aluaciones de impacto de las pol<ticas. o 4reocupaci,n sobre la continuidad de la estrategia !rente al pr,7imo conte7to electoral. o Se insiste en la necesidad de e!ectuar una adecuada priorizaci,n de los programas, con una mayor participaci,n de la sociedad ci)il en los programas a !inanciar y en la determinaci,n de aspectos estrat#gicos de la E 4. 0nclusi)e se recomend, una mayor participaci,n de los mismos !uncionarios de gobierno para lograr mayores compromisos y agilidad en la implementaci,n de proyectos. o Se recomienda coordinar me'or los es!uerzos de los donantes y de las 2/$ para apoyar a los sectores mBs pobres. Me+odo!o0Ea% "ar+ici"a+i)a% "ara iden+ificar . "rioriCar "ro0ra*a% . "ro.ec+o%. En las decisiones de selecci,n de proyectos se ha procurado institucionalizar la participaci,n de la sociedad ci)il. 4ara ello se ha contado con el apoyo !inanciero de organismos internacionales con el !in de de!inir las metodolog<as apropiadas. Es importante mencionar +ue no todos los
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Corresponde a re!ormas a la Ley del Fondo de educci,n de la 4obreza. La representaci,n gubernamental estB integrada por el Secretario de FinanzasS el Secretario de Educaci,nS titular de la Secretar<a de ecursos /aturales y 5mbiente, SE /5S el Secretario por ley de $obernaci,n y "usticiaS el Secretario de 5gricultura y $anader<a, y el Secretario de Salud. 4or parte de la sociedad ci)il integran el organismo representantes de6 las centrales obrerasS las centrales campesinasS las organizaciones 'u)enilesS las organizaciones de la tercera edadS organizaciones de personas con discapacidad, Conse'o Hondure8o de la Empresa 4ri)ada, C2HE4, micro y pe+ue8a empresa, representante del sector social de la econom<a, !ederaciones de patronatos y organizaciones comunitarias, organizaciones no gubernamentales, organizaciones #tnicas y organizaciones de mu'eres. *ambi#n e7iste un representante de la 5sociaci,n de Municipios de Honduras (5MH2/) -1 $ de H, 0n!orme de 5)ance, Estrategia para la educci,n de la 4obreza, marzo -CC=

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programas y proyectos incluidos en el presupuesto E 4 para el -CC= !ueron hechos mediante este proceso participati)o. Se aplic, este proceso a alrededor de :?O del monto H04C para este a8o (selecci,n de :; proyectos). 5lgunos participantes de la sociedad ci)il mani!estaron +ue debido a las restricciones de tiempo para !ormular el presupuesto, la selecci,n de :; proyectos, su impacto y los mecanismos de rendici,n de cuentas no pudieron ser establecidos de la !orma mBs id,nea. Sin embargo, parecer<a ser +ue como e'ercicio ha sido una e7periencia positi)a de aprendiza'e, aun+ue se debe poner ahora #n!asis en la efec+i)idad de esta participaci,n. Proce%o% re0iona!e% . *-nici"a!e% de con%-!+a . "ar+ici"aci2n. 5lgunas de las propuestas de participaci,n son impulsadas localmente y otras son e7ternas. Lo importante es +ue estas iniciati)as no sean s,lo consultas sino +ue se con)iertan en )erdaderos espacios de participaci,n. Entre las iniciati)as de participaci,n recientemente implementadas se mencionarB dos6 i) 5MH2/ ha estado in)olucrada en la capacitaci,n de los candidatos a alcaldes en el marco de la 0e%+i2n *-nici"a! "ar+ici"a+i)a ("unioA5gosto -CC=) con el !in de !acilitar la transici,n de los municipios. En estos !oros se busca dar a conocer entre otros aspectos la transparencia municipal, la inclusi,n social desde la perspecti)a de g#nero y pactos locales. ii) La consulta sobre la re0iona!iCaci2n de !a ERP. &F0&, * 2C50 E, -F2S&EH y 5S2/2$ organizaron procesos de participaci,n para e)aluar los impactos regionales de la E 4. Estos procesos se han lle)ado a cabo desde el -CC- y sus resultados !ueron presentados a !inales del a8o -CC;. Las regiones estudiadas !ueron el 1alle de Sula, 2este, Centro y Sur. El proceso in)olucr, a mBs de -=CC organizaciones. El estudio concluye +ue entre los logros se ha alentado decisiones en torno a mecanismos de rendici,n de cuentas para las autoridades locales y municipales y la consolidaci,n de organizaciones regionales donde #stas eran muy dispersas. 5demBs se ha permitido intercambiar e7periencias y coordinaci,n entre regiones y se ha ampliado el conocimiento sobre la E 4. Como resultado se ha empezado a traba'ar en la regionalizaci,n de la E 4 a tra)#s de metodolog<as para establecer las demandas de las regiones. En este campo los retos toda)<a son enormes, por e'emplo c,mo compatibilizar los planes estrat#gicos municipales con demandas regionales. . 2tro e'emplo del progreso en las instancias de participaci,n a ni)el local es el del $'IS +ue ha sido ob'eto de trans!ormaciones con le !in de contribuir a +ue los procesos de selecci,n de proyectos sean mBs participati)os. En un in!orme de e)aluaci,n del FH0S (del Cid, -CC=) se se8ala +ue a tra)#s de los cabildos abiertos el FH0S ha logrado hacer mBs participati)a la selecci,n de proyectos, lo +ue ha contribuido a porcenta'es mBs ele)ados de utilizaci,n de las obras. Las entre)istas hechas a !uncionarios del FH0S mani!iestan +ue la participaci,n al igual +ue otros aspectos en la e'ecuci,n de las obras tiende a ser menos e!icientes por la gran descon!ianza +ue e7iste entre los actores, lo +ue impone ciertas restricciones a la participaci,n de los ciudadanos. Proce%o de "ar+ici"aci2n "ara !a a%i0naci2n de rec-r%o% de !a cor"oraci2n de! de%afEo de! -: *i!enio >MCC? e 'IPC. En mayo de -CC;, Honduras !ue declarada elegible para el MCC . La propuesta sobre el MCC !ue presentada en 'unio de -CC; al $rupo Consulti)o para Honduras. 4ara dar continuidad al proceso de consulta, en octubre de -CC; se abri, un espacio en la pBgina Ieb de S0E 4 y se realizaron una serie de presentaciones a empresas pri)adas, sociedad ci)il de Honduras, comunidad de cooperantes y 2/$ con sede en Honduras. &esde la presentaci,n de la propuesta inicial se introdu'eron )arios cambios6 la inclusi,n de la sociedad ci)il como miembro con derecho a )oto en el &irectorio del MCCA
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Hunt Sarah, 4articipatory egional 4o)erty &iagnoses, Strategies and 4ro'ects !or the eduction o! 4o)erty in Honduras, *rocaire Central 5merica, 5ugust -CC;. -: En el in!orme de Honduras de -CC; preparado por el 0SS, se menciona el contenido de la propuesta inicial.

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Honduras, la eliminaci,n de los componentes de turismo y desarrollo urbano y la e7pansi,n -; del en!o+ue geogrB!ico del proyecto de &esarrollo ural . Esta rede!inici,n de las prioridades es un paso importante en el proceso consulti)o, lo interesante serB constatar c,mo se re!orzarB la participaci,n al momento de e'ecutar los proyectos. 0gualmente con el compromiso adoptado por el $A3 para ampliar el ali)io de deuda el 4residente Maduro habl, de una Mgran concertaci,nU para identi!icar los proyectos prioritarios a e'ecutar con los recursos pro)enientes del ali)io de la deuda e7terna del pa<s. C,mo se concretarB esta tarea estB toda)<a por )erse.

&" Asoci!cin ) empoder!miento

Los in!ormes de e)aluaci,n anteriores sobre Honduras sostienen +ue los donantes son los actores protag,nicos, cuya participaci,n ha sido la mBs continua en las di!erentes etapas de implementaci,n de la E 4. Se denota toda)<a +ue los donantes lideran ciertos procesos cla)e sobre la base de iniciati)as +ue surgen en las sedes y +ue al momento de traducirlas al conte7to nacional se abren los procesos de diBlogo participati)os. Con este !in se han creado instancias !ormales para el diBlogo +ue han !acilitado los encuentros entre bene!iciarios. Las iniciati)as estBn re!orzando la cultura organizati)a y abriendo espacios para la participaci,n y el aprendiza'e continuo. 4or otro lado, las di!erencias entre ni)eles t#cnicos y de representati)idad de la sociedad ci)il son algunas de las barreras +ue toda)<a limitan la interacci,n en situaciones de e+uidad entre actores. En la medida en +ue los donantes han tenido un lugar protag,nico en la implementaci,n de la E 4, se e)aluarB c,mo ha ido e)olucionando en el Dltimo a8o su relaci,n con el resto de bene!iciarios. La relaci,n entre donantes y 0o1ierno ha sido positi)a, particularmente en la organizaci,n de procesos de consulta sobre proyectos espec<!icos (sectores salud, educaci,n y transici,n electoral) y en sus es!uerzos por !ortalecer el desempe8o macroecon,mico. 5 los o'os de los donantes el $obierno ha sido un interlocutor !a)orable en la organizaci,n de los procesos participati)os. ./5* y SEF0/ han 'ugado un papel importante en la coordinaci,n de la E 4 y como )<nculo entre sociedad ci)il y donantes. Sin embargo, hablar de asociaci,n entre gobierno y donantes parecer<a ser toda)<a muy prematuro. La gesti,n del gasto social, segDn menciona un representante de la ./&4 parte de iniciati)as de las instituciones internacionales. 5lgunos donantes y representantes del gobierno han mani!estado +ue toda)<a se debe construir la con!ianza entre ambos para poder hablar en iguales t#rminos. La relaci,n de los donantes con !a %ociedad ci)i! es menos clara y depende mucho de a +ui#n -= se !ormule la pregunta. Los donantes )en el progreso positi)o , sin embargo e7isten algunos espacios en +ue la sociedad ci)il cali!ica a la relaci,n como d#bil, por e'emplo la programaci,n macroecon,mica. Sobre este punto, habr<a +ue tomar en cuenta +ue algunas decisiones en torno a la gesti,n macroecon,mica son de competencia de los poderes e'ecuti)o y legislati)o y +ue la participaci,n de la sociedad ci)il se deber<a hacer a tra)#s de la rendici,n de cuentas basada en sistemas de in!ormaci,n. Es decir, no se debe con!undir transparencia en la gesti,n pDblica con participaci,n. En cuanto al apoyo directo de los donantes a la sociedad ci)il, e7isten algunos proyectos en el marco de la E 4, las agencias de
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MC5, Honduras, Compact Consultati)e 4rocess6 2)er)ieI o! the Consultation 4rocess to &ate, May -C -CC= Los "S5 del FM0H9M cali!ican a las consultas y participaci,n de la sociedad ci)il como positi)as pero no sustenta su anBlisis sobre casos concretos, restando peso a sus a!irmaciones.
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cooperantes internacionales (5C0) 'untamente con &F0& y C0&5 han coordinado un !ondo multi donante para !ortalecer a la sociedad ci)il en la E 4 y a otros actores comprometidos en -> la implementaci,n de la estrategia . El 9anco Mundial ha e7presado +ue se deben encontrar mecanismos para !inanciar directamente a la sociedad ci)il en sus es!uerzos por me'orar las capacidades. *ambi#n e)ita +ue el apoyo del donante o el $obierno sea considerado como )inculante. La pregunta +ue surge es6 PC,mo garantizar la independencia de la sociedad ci)il para el seguimiento por resultados cuando no es !inancieramente independiente o no tiene un mismo ni)el t#cnico +ue sus contrapartesQ La relaci,n de los donantes con el %ec+or "ri)ado se sustenta en el apoyo +ue brindan los primeros para me'orar el ambiente de negocios, la in!raestructura, las instituciones y las condiciones de mercado, entre otras. En cuanto a iniciati)as concretas, la relaci,n de asociaci,n entre donantes y otros bene!iciarios )ar<a. Es as<, +ue las pri)atizaciones son propuestas comple'as de di!<cil e'ecuci,n en +ue la aprobaci,n de leyes, no es su!iciente para atraer a in)ersionistas en las me'ores condiciones para el pa<s. 4or la !alta de e7periencia local y de ahorro interno, los procesos usualmente son liderados internacionalmente. 1isto como un problema !iscal, los tiempos +ue se dan para !ortalecer la relaci,n entre sectores pDblico y pri)ado (local) en un proceso de pri)atizaci,n son usualmente limitados. 4or otro lado, no se puede hablar de una propuesta consensuada entre donantes sobre el !uturo del sector pri)ado. Hay di!erentes es+uemas de apoyo entre los donantes +ue )ar<an entre el apoyo a la pe+ue8a y -? mediana empresa y a las empresas de mayor tama8o.

C" Se.uimiento ) e+! u!cin de imp!ctos ) resu t!dos

El camino para e)aluar la E 4 y para alcanzar las metas del milenio sigue en proceso. E7isten metodolog<as de seguimiento, algunas mBs participati)as y mBs de largo plazo +ue otras. Es !undamental +ue se insista en la e)aluaci,n del impacto de pol<ticas y de re!ormas para entender como contrarrestar a+uellas +ue imponen costos cuantitati)os y cualitati)os en los di!erentes sectores, particularmente en los de menores ingresos y para !undamentar me'or la secuencia con +ue se deben introducir algunas re!ormas. La di!usi,n amplia, oportuna y sistematizada de in!ormaci,n de !Bcil comprensi,n +ue capte los ob'eti)os y resultados de los programas y proyectos de reducci,n de la pobreza es el primer paso para entender el alcance de las iniciati)as. Las auditor<as sociales por su adaptaci,n a las condiciones locales probablemente sea el instrumento mBs id,neo de control. V Entre las limitaciones +ue toda)<a se encuentra en la e)aluaci,n, es +ue a pesar del abundante nDmero de in!ormes +ue producen las autoridades y donantes, sigue !altando analizar el impacto de determinadas pol<ticas en la pobreza. El anBlisis del impacto toda)<a es independiente a los in!ormes de e)aluaci,n, lo +ue no permite incluir medidas correcti)as +ue podr<an darse en el conte7to de la E 4. El seguimiento de los 4 S4 implica la presentaci,n de infor*e% de a)ance de la E 4 y reportes trimestrales y anuales de e'ecuci,n del gasto por parte del $obierno +ue estBn a cargo de la UNAT3 cuyo contenido !ue sometido a consulta, aun+ue los resultados de dicha consulta en las decisiones de pol<tica econ,mica no se conoce. El segundo in!orme de a)ance o!icial ha sido presentado a inicios de este a8o. El CCAE 4 tambi#n in!orma sobre las acciones enmarcadas en la E 4 y hace comentarios a los in!ormes de a)ance presentados por el
-> -?

Entre)ista a Sally 2W/eill de *rocaire, Honduras Entre)ista a &ante Mossi, !uncionario de 9anco Mundial, Honduras.

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$obierno. El FM0 y el 9anco Mundial presentan infor*e% de e)a!-aci2n +ue se centran en analizar el proceso de consulta, la implementaci,n de pol<ticas, progreso en al reducci,n de la pobreza y actualizaciones en el contenido de la E 4. V En sistema de in!ormaci,n, SIERP, continDa en proceso de elaboraci,n y se estB construyendo una bater<a de indicadores !inales e intermedios para seguimiento de la E 4. Las instituciones in)olucradas en la E 4 deberBn seleccionar los indicadores rele)antes para hacer el correspondiente seguimiento. 5l momento, se continDa en una !ase de sistematizaci,n de los indicadores y se dispone de la planilla en +ue la in!ormaci,n podrB e)entualmente ser !iltrada para conocer el a)ance del proyecto y de su !inanciamiento. Sin embargo, se obser)a +ue no hay un claro )<nculo entre pol<ticas e indicadores. 4or otro lado, no se ha incluido indicadores de alerta temprana para monitorear las )ariables de coyuntura +ue pueden tener un impacto en la pobreza, con el !in de tomar las medidas correcti)as a tiempo. En la entre)ista mantenida con el 0/E se se8alaron algunas alternati)as, como la construcci,n de una canasta m<nima de productos y ser)icios (granos, lBcteos, transporte) para seguir una Min!laci,n de baseN +ue a!ectar<a a los sectores de menores ingresos. 5demBs, con le !in de e'ercer un monitoreo mBs riguroso, la sociedad ci)il deber<a disponer de una base de datos con todos los proyectos +ue estBn siendo !inanciados con recursos e7ternos para la reducci,n de la pobreza. V Los PSIA permiten hacer una e)aluaci,n del impacto redistributi)o de las pol<ticas, particularmente sobre la pobreza. En Honduras se han lle)ado a cabo cuatro 4S05s6 i) La pri)atizaci,n de la re!orma el#ctrica, ii) el impacto de las alzas de los combustibles sobre -3 -@ los mBs pobres , iii) impacto de la re!orma tributaria , e i)) impactos al a'uste del salario m<nimo )ital. En este a8o se tiene pre)isto realizar estudios y e)aluaciones de impacto del C5F*5, gasto pDblico y subsidios de la energ<a el#ctrica. Rui#n selecciona las pol<ticas a estudiar, la oportunidad con +ue se realiza el estudio, +ui#n lo hace y la di!usi,n y el uso +ue se darB a los resultados son temas !undamentales para hacer de los anBlisis )erdaderos instrumentos de e)aluaci,n y e)itar +ue se con)iertan en estudios t#cnicos de propiedad del $obierno V En repetidas entre)ista se mani!est, la importancia de a-di+orEa% %ocia!e% como mecanismos de seguimiento. A ni)e! !oca!3 las comunidades tienen las me'ores opciones para )elar por la buena e'ecuci,n de los proyectos. 5 ni)el municipal se han preparado propuestas para control interno (1er !igura 1). Estos sistemas incluyen la plani!icaci,n y presupuesto participati)o en +ue se dota de espacios para la participaci,n de las organizaciones de la sociedad ci)il para la toma de decisiones en estos campos. /ue)amente cabe insistir en la necesidad de plani!icar procesos paralelos de capacitaci,n para hacer mBs e!ecti)as las instancias de control. 5lgunos donantes apoyan estos proyectos. ./&4 estB a cargo de los proyectos de promoci,n de transparencia municipal, cuya segunda !ase terminar<a en diciembre de -CC=. .S50& ha apoyado la elaboraci,n de metodolog<as. En un estudio (5)ila, -CC;) se hace un anBlisis del a)ance en Honduras de los proceso de transparencia y control. En algunos municipios se han organizado Comit#s de *ransparencia y desde unos a8os lo +ue se ha hecho llamar MContralores SocialesN, promo)idos por el Fondo Hondure8o de 0n)ersi,n Social (FH0S) y por lo +ue !ue la
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El estudio sobre el impacto de los precios de los combustibles tiene componentes cualitati)os y cuantitati)os. 5 tra)#s de anBlisis econom#tricos se e)alu, el impacto de la alza de los combustibles sobre el <ndice general de precios y se e)alu, el e!ecto distributi)o sobre la propensi,n media a consumir de los rubros mBs a!ectados por el incremento de precios de los combustibles. 5spectos cualitati)os !ueron analizados a tra)#s de entre)istas en zonas rurales y urbanas. La conclusi,n es +ue el impacto es mayor en los rubros de transporte y )i)ienda, los +ue no se traducen con la misma intensidad y prontitud, sobre el resto de la econom<a. -@ La e)aluaci,n del impacto de la re!orma tributaria concluy, +ue dichas re!ormas eran ligeramente progresi)as en t#rminos distributi)os.

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Contralor<a $eneral de la epDblica. 5un+ue se se8ala +ue estos medios promo)idos por entidades o!iciales solamente apoyaron en su momento de gestaci,n (inicial) y +ue la sociedad ci)il les ha dado continuidad en a+uellos casos en +ue han demostrado utilidad para ella. El )oluntariado de l<deres sociales al in)olucrarse en tareas de )igilancia y monitoreo de proyectos pDblicos ha sido grande. 5MH2/ ha mani!estado +ue ciertos proyectos han tenido +ue ser re)isados por mala calidad de la obra gracias al monitoreo hecho por las comunidades. Los Comit#s de *ransparencia son de reciente creaci,n y su !uncionamiento )ar<a de acuerdo al apoyo +ue obtienen tanto de sus !undadores como de instancias e7ternas. .n Comit# de *ransparencia del Municipio le da mucho realce a las municipalidades donde #ste !unciona. 4rimero por+ue la ciudadan<a gobernada me'ora su ni)el de con!ianza en las autoridades +ue eligi,. Segundo, por+ue las instituciones nacionales y organismos internacionales tienen mayor con!ianza en colaborar en la soluci,n de sus problemas, sabiendo +ue hay mayor e!iciencia y transparencia administrati)a. En ciertos proyectos del sector rural, 4 2/5&E S se8ala +ue usualmente el monitoreo se hace con un en!o+ue de insumoHproducto, medido por entrega de insumos y hectBreas culti)adas por e'emplo +ue si bien es un paso inicial, habr<a +ue re!orzarlo para medir otros criterios como producti)idad, o e!iciencia en la asignaci,n de recursos. Es decir no hay sistematizaci,n en el seguimiento de la in!ormaci,n por parte de las comunidades, +ue permita contar con bases de datos para e)aluar impactos agregados y no s,lo indi)iduales.
$i0-ra / Campos

de transparencia y participaci,n municipal

endici,n de cuentas

4lani!icaci,n y 4resupuestos participati)os

Control interno

5cceso a in!ormaci,n y espacios de comunicaci,n

5uditor<as sociales

Fuente6 5MH2/

/ Cooper!cin entre don!ntes

La E 4 re+uiere +ue los donantes tambi#n ampl<en sus es!uerzos de coordinaci,n entre ellos a !in de !acilitar y hacer mBs e!iciente su implementaci,n. Los in!ormes de e)aluaci,n de los -=

a8os anteriores indican a)ances en este campo, aun+ue con ciertas limitaciones de algunos donantes para adaptarse a las nue)as e7igencias +ue impone la E 4. En esta ocasi,n para e)aluar el stance de la cooperaci,n entre los donantes se de!ine tres parBmetros6 .na cooperaci,n pro!unda, en el marco de la E 4, podr<a centrarse en primer lugar en las inicia+i)a%(deci%ione% con'untas +ue tomen los donantes para identi!icar y de!ender un inter#s mutuo (i.e. instancias de coordinaci,n para implementar la E 4), en segundo lugar, como a+uella +ue conlle)a a ca*1io% en !a% "o!E+ica% de los donantes mBs allB de las +ue se hubieran dado si las decisiones !ueran unilaterales (i.e nue)as modalidades de apoyo !inanciero con acciones coordinadas) y en tercer lugar dependerB de los e%f-erCo% conB-n+o% por estandarizar conceptos, di!undir in!ormaci,n y e)itar duplicaciones (i.e. SK5ps y presentaci,n de in!ormes de seguimiento con'untos).

A" Pro.reso en !s inst!nci!s de coordin!cin en que p!rticip!n os don!ntes

5 ni)el internacional, la coordinaci,n entre donantes y gobiernos se ha mantenido )igente a tra)#s de reuniones y talleres en +ue se han establecido acuerdos para re!orzar el proceso de la :C E 4 . Estos encuentros (&eclaraci,n de 4ar<s, Marzo -CC=) han resultado en una serie de compromisos con cronogramas espec<!icos +ue )an hasta el -C1C. Se ha establecido como metas, por e'emplo, +ue hasta el -C1C, m<nimo el ?=O de los pa<ses tengan un plan de desarrollo (incluso E 4) con marcos de mediano plazo orientados a resultados y +ue los !lu'os de ayuda se alineen a las prioridades nacionales. Sin embargo, temas como el rol del FM0 como catalizador de recursos y la condicionalidad no han sido ob'eto de discusi,n. 5 ni)el nacional, las reuniones del Gr-"o Con%-!+i)o de !a ERP (reDne a gobierno, donantes y sociedad ci)il) han permitido dar continuidad a los compromisos adoptados para dar seguimiento a la E 4. En mayo de -CC=, se realiz, un taller de traba'o para re)isar el 4lan de 5cci,n de la E 4. En este taller se pronunci, el G&/F (instancia permanente de coordinaci,n +ue reDne a los acreedores bilaterales y organismos multilaterales) a tra)#s de su 4residente, el Emba'ador de CanadB en Honduras, +uien mani!est, algunas recomendaciones para la reducci,n de la pobreza ()er recuadro). El CC&ERP ha tenido una dinBmica interesante +ue no s,lo ha ser)ido para re!orzar procesos concretos de participaci,n, sino +ue estB ayudando a re!orzar los procesos organizati)os. Sus !unciones de!inidas por Ley y su interacci,n con el $abinete Social han dado un positi)o sustento al proceso. Entre las debilidades +ue han sido reiteradas por los entre)istados es +ue no e7isten sistemas de retroalimentaci,n entre los representantes de CCAE 4 y el resto de la sociedad ci)il. Si bien a tra)#s de S0E 4 se da a conocer las minutas de las reuniones (con cierto rezago) no se considera necesariamente un medio masi)o de di!usi,n para esta in!ormaci,n. Habr<a toda)<a mucho por hacer en el campo de la socializaci,n de la E 4.

:C

4ara in!ormaci,n sobre algunas reuniones internacionales )er *aller egional de Harmonizaci,n, *egucigalpa, no)iembre -CC; y &eclaraci,n de 4ar<s sobre E!icacia de la 5yuda de &esarrollo, marzo -CC=.

Rec-adro 8 Pronunciamiento del G-16 en la reunin del Grupo Consultivo (mayo 2005) En cuanto al crecimiento econmico, el G- ! se"al# en los co$entarios al segundo in%or$e de a&ances en la ER', (ue si bien las ci%ras son $uy alentadoras, debe a&an)arse en las *ol+ticas de redistribucin de la rique a, ya (ue el creci$iento *or s+ $is$o no es su%iciente *ara reducir la *obre)a, El au$ento al gasto *-blico a %a&or de los $.s *obres, debe ir aco$*a"ado de $edidas *ara *ro$o&er la in&ersi#n *roducti&a e incre$entar la *artici*aci#n del sector *ri&ado en el desarrollo del *a+s, Con res*ecto a la estabilidad $acroecon#$ica, el G- ! considera de su$a i$*ortancia $antener la actual disci*lina %iscal, a&an)ar /acia un siste$a tributario e(uitati&o, *ro%undi)ar las re%or$as institucionales al siste$a %inanciero y garanti)ar la sostenibilidad %iscal de la *ol+tica salarial del sector *-blico, En no$bre de los *a+ses coo*erantes, solicit# (ue es i$*ortante a&an)ar en retos, co$o (ue las *ro*uestas de los *lanes sectoriales se consoliden co$o &erdaderas *ol+ticas *-blicas articuladas y consensuadas en cada sector, El G- ! *idi# %ortalecer las mesas sectoriales, co$o es*acio de concertaci#n de la *lani%icaci#n sectorial, (ue se %ortale)ca el siste$a de estad+stica nacional *or $edio de una asignaci#n *resu*uestaria (ue ele&e su e%iciencia, Asi$is$o, consideran %unda$ental *riori)ar el %ortaleci$iento de las ca*acidades de los gobierno locales *ara una gesti#n $.s e%ica) y e%iciente de los recursos de la Estrategia de Reducci#n de la 'obre)a, y *ro$o&er una *artici*aci#n e%ecti&a, o*ortuna y siste$.tica de la sociedad ci&il en el conse0o consulti&o de la ER', En $ateria le!islativa, el G- ! record# (ue en el Gru*o Consulti&o del a"o *asado identi%icaron leyes *rioritarias *ara *ro%undi)ar en el *roceso de re%or$as institucionales, de las cuales s#lo seis /an sido a*robadas, 1El G- ! reconoce el i$*ortante *a*el 0ugado *or el 'oder 2egislati&o en la a*robaci#n de estas leyes y la i$*ortancia de un &+nculo estrec/o entre los distintos *oderes del Estado *ara *ro%undi)ar en las re%or$as, 3o obstante, el *ro*#sito de la ley no se agota con su a*robaci#n, al contrario $arca un inicio necesario de *rocesos y de re%or$as institucionales (ue re(uiere de la *artici*aci#n y co$*ro$isos de los sectores in&olucrados *ara (ue su a*robaci#n sea e%ecti&a1, En $ateria 0udicial, se"alaron (ue un reto i$*ortante es $e0orar la coordinaci#n interinstitucional entre los distintos o*eradores del siste$a de 0usticia, a %in de lograr un res*uesta e%ica) de todo el siste$a y una $e0or *rotecci#n y ser&icio a los ciudadanos, Reco$endar# ta$bi4n la construcci#n de un siste$a integral de control, tanto interno, co$o e5terno de los recursos p"blicos, en el (ue el #ribunal $uperior de Cuentas debe 0ugar un *a*el re%or)ado6 *ara ello se re(uerir. %ortalecer su inde*endencia y su *ro%esionali)aci#n, Final$ente, reiteraron su co$*ro$iso de aco$*a"ar a los di%erentes sectores de la sociedad /ondure"a en el *roceso de trans%or$aci#n nacional, iniciado desde Estocol$o, El 7eraldo 8 de 0unio 899:

Las *e%a% %ec+oria!e% +ue podr<an ser consideradas como instancias de retroalimentaci,n al haber sido instaladas para !omentar el diBlogo tripartito entre gobierno, sociedad ci)il y :1 donantes sobre los sectores prioritarios para la reducci,n de la pobreza al parecer no han sido apro)echadas para ello y parecer<a +ue han entrado en una !ase de debilitamiento. Esto, segDn algunos entre)istados se deber<a al hecho de +ue el diBlogo en las mesas no se traduce necesariamente en propuestas )inculantes para el $obierno, no son claros los canales de comunicaci,n entre los representantes a las mesas y las autoridades +ue toman las decisiones, tampoco se discute con miras a in!luir directamente sobre la asignaci,n de recursos, lo +ue desmoti)a a algunos participantes, ademBs los temas trans)ersales +ue deben ser tratados en cada sector (i.e. e+uidad de g#nero, competiti)idad y medio ambiente) no han contado con el contingente t#cnico necesario ni con la in!ormaci,n de base para hacer !ruct<!ero el diBlogo. 4or parte de los donantes hay limitaciones log<sticas en la participaci,n de algunos
:1

Salud, educaci,n, agua, agro!orestal, seguridad y 'usticia, sectores producti)os e in!raestructura econ,mica.

cooperantes, por no contar con el nDmero de !uncionarios necesario (en el caso de la .E hay cinco mesas y hay un solo !uncionario para participar en estos encuentros).

&" Coordin!cin en ! po 0tic! de !po)o $in!nciero

:-

En el plano internacional, las metas del milenio han sido el tema central para reanimar el debate sobre la pol<tica de endeudamiento e7terno, particularmente para los pa<ses pobres mBs altamente endeudados. La Dec!araci2n de Pari% (Marzo -CC=), mencionada anteriormente rea!irma el compromiso de aumentar la e!icacia de la ayuda para el desarrollo, a tra)#s de la armonizaci,n y alineaci,n, en +ue se comprometen a aplicar, entre otras pol<ticas, disposiciones comunes a escala nacional y traba'ar con'untamente para reducir el nDmero de misiones de campo y el nDmero de diagn,sticos. 4or otro lado, se nota un Bnimo positi)o para conceder mBs apoyo !inanciero, aun+ue las implicaciones para la coordinaci,n entre donantes y para la E 4 son poco claras. Esto ha hecho +ue se den sendos pronunciamientos sobre c,mo estas nue)as iniciati)as deber<an ser implementadas (FM0H9M, $A3 y 9ilaterales). 5 priori se puede decir +ue los roles de cada donante no han cambiado signi!icati)amente, inclusi)e con el ingreso de un nue)o actor, Millennium Challenge Corporation. El liderazgo del FM0 como super)isor macroecon,mico y la condicionalidad asociada son toda)<a las re!erencias esenciales a pesar de )oces acti)as +ue piden cambios en las responsabilidades de la comunidad !inanciera internacional ()er recuadro). 4or otro lado, la modalidad de !inanciamiento a tra)#s del apoyo sectorial a)anza, en aspectos organizati)os (mesas) y con caracter<sticas particulares en el sector educaci,n. La rapidez con la +ue los donantes se estBn adhiriendo sigue siendo di!erenciada. 0nclusi)e el MCC ha sido muy e7plicito en mantenerse al margen del apoyo sectorial. P4odr<a implicar esto +ue se bien se dan dos pasos para adelante tambi#n se da un paso para atrBsQ En el caso de proyectos y la cooperaci,n entre donantes, los cooperantes entre)istados han mani!estado +ue el proyecto EF5 es uno de los me'ores e'emplos de armonizaci,n y alineaci,n entre cooperantes.
4MD% de-da 1aBo =-@ re0!a%5 Honduras despu#s de un par#ntesis temporal en sus cometidos,

retom, sus compromisos con la comunidad internacional en la segunda mitad del -CC;. . La sincronizaci,n entre el punto de culminaci,n H04C y este Bnimo por Mhacer a la pobreza historiaN han permitido a Honduras ampliar las perspecti)as para mayor apoyo !inanciero en poco tiempo. En los primeros > meses de -CC=, Honduras alcanz, el punto de culminaci,n H04C, el acceso a recursos en el marco de la cuenta del desa!<o del milenio y participarB en la iniciati)a del $A3 para mayor ali)io de deuda al incorporar el 1CCO de los pr#stamos del FM0 y 9M.

::

:-

Si bien este in!orme se re!iere al per<odo septiembre -CC;Aseptiembre -CC=, en materia de pol<tica de apoyo !inanciero en Honduras hay un e)ento +ue marca un giro a la coordinaci,n entre donantes6 El Mitch y el proceso de reconstrucci,n. :: Cuesta "os#, 5prendiendo sobre la Marcha. La Estrategia de educci,n de la 4obreza en Honduras, Marzo -CC; en III.iss.nlHprsp

Rec-adro 9

Recien+e% inicia+i)a% "ara !o% "aE%e% *D% a!+a*en+e ende-dado%

Los cuestionamientos a la e!ecti)idad de la asistencia !inanciera internacional han sido acompa8ados de propuestas +ue )an desde un cambio a la ar+uitectura !inanciera internacional hasta la presentaci,n de nue)as modalidades de !inanciamiento +ue procuran en lo posible aislarse de los canales tradicionales de :; !inanciamiento. .n bre)e recuento de las iniciati)as mBs recientes nos permitirB )er en +u# medida se estBn discutiendo nue)as pol<ticas para los donantes )isAaA)is los pa<ses H04C, sobre lo +ue toda)<a no hay un consenso entre prestamistas. 4or un lado, Jeffre. Sac#% como 5sesor Especial para las /aciones .nidas en el 4royecto del Milenio, iniciado en el -CC- ha se8alado +ue las metas son alcanzables y e7isten los planes para combatir la pobreza, pero no los !ondos para implementar estos planes. Menciona +ue las iniciati)as de apoyo !inanciero deber<an tener a las metas del milenio en mente y no a los criterios +ue establece el Fondo Monetario 0nternacional. El 9anco Mundial deber<a con)ertirse en la )oz de los pobres al momento de implementar las E 4 y catalizar los recursos +ue sean necesarios para cumplir con los programas y proyectos +ue cada pa<s establece. := El 9anco Mundial y no el FM0 deber<an liderar a los donantes en este proceso . 4or otro lado, el in!orme de la Co*i%i2n "ara Africa3 establecida por el $obierno del eino .nido en el -CC;, ha sido en!Btica en reconocer +ue este Continente no alcanzarB las Metas del Mileno y +ue serB necesario duplicar la ayuda hasta el -CC3 y conceder 1CCO de ali)io de la deuda en el menor tiempo ba'o el criterio de me'orar la calidad del !inanciamiento, haciendo a la deuda mBs predecible, canalizando en lo posible a tra)#s de donaciones, me'orando la rendici,n de cuentas sobre el uso de estos recursos y protegiendo me'or a los pa<ses ante cho+ue :> e7ternos . En este conte7to el G&G ha propuesto en 'unio de -CC= ampliar el ali)io de deuda no s,lo para los pa<ses H04C a!ricanos, sino para todos los pa<ses H04C, incluyendo al 1CCO de la deuda de los organismos multilaterales como el FM0, 9anco Mundial y el 9anco 5!ricano de &esarrollo. *oda)<a se estB discutiendo c,mo se !inanciarB esta propuesta, sin +ue a!ecte la disponibilidad de recursos para pa<ses de H04C. Las condiciones para acceder a los recursos y los plazos toda)<a no han sido de!inido y al parecer los donantes bilaterales estBn insistiendo por una mayor condicionalidad para la entrega de estos recursos. Finalmente, la C-en+a de! Mi!enio lanzada como apoyo por $eorge 9ush, en Monterrey en el -CC- y !uera aprobada por el Congreso de los EE.. a inicios del -CC;. Se concret, para pa<ses como Honduras y /icaragua en 'unio de -CC=. Hasta su aprobaci,n poco se habl, de coordinar esta iniciati)a con otros donantes. La Cuenta del Milenio tiene entre sus principios apoyar a pa<ses de ba'os y mediano ingresos a ser mBs producti)os, con el ob'eto de lograr mayor crecimiento econ,mico. 4ara acceder, el pa<s candidato deberB presentar una estrategia comprensi)a +ue me'ore el crecimiento econ,mico y reduzca la pobreza. La elegibilidad a los recursos se de!ine por el es!uerzo del pa<s por in)ertir en personas y gobernar con 'usticia en un conte7to de libertad econ,mica. El MCC asegura +ue la coordinaci,n entre donantes se darB una )ez +ue el pa<s es declarado elegible. *oda)<a no ha habido un pronunciamiento o!icial del MCC de!iniendo si se alinearB a la condicionalidad del FM0 para la entrega de los desembolsos.

El punto de culminaci,n H04C, al menos en su planteamiento, hace re!erencia a un cambio en la pol<tica de apoyo !inanciero entre donantes al en!atizarse temas como consulta, participaci,n, reducci,n de pobreza y ali)io de la deuda. MEl punto de culminaci,n H04C representa el hito en el camino +ue Honduras ha emprendido para alcanzar un crecimiento :? econ,mico rBpido y sostenible con reducci,n de la pobreza.N Este anuncio !ue complementado con la a!irmaci,n de +ue estos recursos estBn ya siendo utilizados para apoyar programas de crecimiento pro pobre en Honduras. 4or lo tanto, hay un cambio en ciertas acciones, aun+ue otras como la condicionalidad y ciertos roles como el del FM0 como :3 catalizador de los recursos se mantienen iguales . 5lgunas particularidades de la
:; :=

1er Stiglitz, Meltzer Commission eport (-CCC), Sachs (-CC=) 4resentaci,n hecha por ". Sachs MKorld 9an% Must Change to each M&$sN, mayo -CC= :> $obierno de $ran 9reta8a, Comission !or 5!rica eport, March -CC= :? 4alabras de la &irectora para Centro 5m#rica del 9anco Mundial al anunciar el punto de culminaci,n H04C de Honduras. :3 El FM0 present, en septiembre -CC= su estrategia de mediano plazo algunas re!ormas para el !inanciamiento de los pa<ses de ba'os ingresos. Entre otras pol<ticas, se compromete a e)aluar ademBs del desempe8o econ,mico el a)ance en los M&$ y a o!recer apoyo para !inanciar pol<ticas y no s,lo programas, ademBs de hacer mBs permanente el acceso al 4 $F para los pa<ses +ue re+uieren sostenibilidad en su !inanciamiento.

coordinaci,n de donantes en Honduras, es su alta proacti)idad en los di!erentes procesos +ue se lle)an a cabo en Honduras. *ampoco es inusual escuchar pronunciamientos un<sonos y e7pl<citos para orientar el diBlogo en momentos cruciales, por e'emplo al momento de negociar los acuerdos salariales o en la ante sala de la transici,n pol<tica.

Ta1!a 8 Pro0re%o en re!acione% financiera% con donan+e% >co*"ara+i)o 'ond-ra% H Nicara0-a?

7 ondu ras
' un to de ; ec is i#n 7 I' C A ' un to de C u$ *li$ ien to 7 I' C A M on to de ali& io de deu d a 7 I' C $ ill > S ; ' R S ' A *robad o S ta tu s ' R S ' < ulio 899 9 A bril 899 : 99 9 ? c tub re 899 ' res entad o@ e r in %or$ e *rog res o %eb, 89 9= , 8nd o in %or$ e *rog res o $ ar) o 899 :

3 icaragu a
; ic ie$ bre 899 9 E ne ro 899 = =:9 9 S e* tie$ bre 899 ' res en tado @ e r in%o r$ e *rog res o dic , 89 98, 8nd o in%o r$ e en ero 899 =

' o& erty R edu c tion G ro At/ F ac ility ' R G F

F e b re ro 89 9 = ; ic ie$ bre 899 8 8nd a re& , c on c luida !ta re& ,c on c luida < u n io 899 : 8 : < un io 899 : D:

C uen ta de l M ilen io BC ; M C $ ill > S ; M on to C ; M

E! n-e)o ac+or, Mi!!enni-* C#a!!en0e Cor"ora+ion. La elegibilidad de Honduras al MC5 se da con criterios di!erentes a los +ue acceden los pa<ses de ba'os ingresos a los recursos H04C. Si bien la representante del FM0 ha mani!estado +ue en esencia no hay di!erencias, en la prBctica se )e +ue se han agregado mBs criterios a la elegibilidad de tipo cualitati)o +ue los +ue estBn presentes para los pa<ses H04C. Rec-adro : 4or otro lado, la coordinaci,n entre el MCC y los otros donantes en Honduras Cri+erio de E!e0i1i!idad MCA pre)ia a la suscripci,n se dio 0. $obernar con 'usticia Control de corrupci,n principalmente con 9anco Mundial y 90&. Seguridad legal .S50& tomarB el liderazgo en la 1oz y rendici,n de cuentas implementaci,n de estos proyectos. La E!ecti)idad del $obierno representante del FM0 mani!est, +ue si Libertades ci)iles bien hay acuerdo en torno a los criterios de &erechos 4ol<ticos 00. 0n)ertir en personas *asa de selecci,n de los pa<ses, no se estB claro inmunizaci,n Educaci,n c,mo se coordinarB los criterios para la 4rimaria Completa $asto entrega de desembolsos (condicionalidad). educaci,n primariaH409 $asto 4or otro lado, en materia presupuestaria saludH409 000. $arantizando libertad econ,mica los recursos de la cuenta del milenio no iesgo pa<s estBn incluidos en el S05F0 y estBn 0n!laci,n separados del presupuesto. La SEF0/ se Calidad regulaci,n limitarB a ser el agente !inanciero de las &#!icit presupuestarioH409 cuentas, es decir los recursos se han 4ol<tica comercial &<as para constituir empresa puesto al margen de una posible gesti,n 4ara cali!icar los pa<ses deben estar sobre aut,noma por parte del $obierno, lo +ue la media con relaci,n al grupo de pa<ses con ingreso estar<a rompiendo con algunos principios de la E 4.

En Honduras, los entre)istados mani!estaron cierto consenso en +ue el Millennium Challenge Corporation apro)ech, los espacios de participaci,n para de!inir los proyectos. E!ecti)amente, despu#s de la consulta sobre el destino de los recursos de la MC5 se de!ini, dos Breas estrat#gicas6 desarrollo rural y log<stico con lo +ue se de', !uera a los proyectos de turismo y de desarrollo urbano ()er tabla). Sin embargo, sigue siendo una iniciati)a +ue mantiene la orientaci,n de proyectos en lugar de insertarse en una estrategia programBtica. Esto ha impedido +ue los proyectos seleccionados se hicieran con criterio geogrB!ico de distribuci,n (i.e. en!o+ue regional), tal como habr<an deseado algunos representantes de la sociedad ci)il.
Ta1!a 9 De%arro!!o r-ra! Tran%"or+e .so de los recursos de la Cuenta del Milenio

en millones
Me'orar procesos de producci,n, !inanciamiento y mercado de horticultores Me'orar corredor log<stico central C5A= (11= %ms), caminos secundarios y mantenimiento $erencia, auditor<as y seguimiento .S& ?-..S& 1-=.?

Ad*ini%+raci2n ( Moni+oreo . E)a!-aci2n To+a!

.S& 1? USD 6/:

Fuente6 MCC, Honduras compact !act sheet, mayo -CC=

Pro"-e%+a de! G&G Esta iniciati)a ha tra<do cierta preocupaci,n entre los bene!iciarios tanto locales como donantes. 4rimero, una iniciati)a prBcticamente inesperada por parte de los pa<ses receptores ha producido algunas contro)ersias entre los grupos organizados de la sociedad ci)il y la ciudadan<a hondure8a sobre +ui#n deber<a tomar parte en los procesos de consulta para la utilizaci,n de los recursos. En todo caso, el 4residente Maduro al hacer el anuncio o!icial con)oc, Mal pueblo hondure8o para iniciar una consulta nacional y una discusi,n entre todos los sectores representati)os de nuestra poblaci,n, a e!ecto de +ue ad+uiramos un $ran Compromiso con Honduras para in)ertir de la me'or manera posible los recursos !inancieros +ue el perd,n de la deuda e7terna liberarBXN 0nmediatamente la replica de los representantes de los sectores de la sociedad ci)il ante el CCAE 4, !ue mani!estar su preocupaci,n6 MEl 4residente icardo Maduro, ha propuesto con)ocar a una gran consulta nacional para discutir el uso de los recursos del ali)io o perd,n de la deuda e7terna y la con!usi,n +ue podr<a deri)arse del desconocimiento de la Ley del Fondo de la Estrategia para la educci,n de la 4obreza (F 4), contenida en el &ecreto Legislati)o ?>A-CC;, +ue claramente establece las !uentes de !inanciamiento de ese !ondo, constituido con el 1CC por ciento de los recursos pro)enientes de la iniciati)a para 4a<ses 4obres Muy Endeudados (44ME), as< como otras condonaciones y ali)ios al ser)icio de la deuda e7terna y los otros !ondos tanto nacionales como e7tran'eros y su proceso de e'ecuci,n.N En segundo lugar, los donantes mBs pe+ue8os (9#lgica, Lu7emburgo y 5ustria +ue comparten una constituyente en el FM0 y representantes de Los 4a<ses 9a'os, /oruega y Suiza han se8alado +ue esperan +ue los recursos sean entregados en un tiempo razonable para poder implementar el diBlogo y para :@ aplicar condiciones a la entrega de recursos .

:@

Financial *imes, )iernes 1> de 'ulio de -CC=, pBg. >.

4SIA" o no SIA"5 Si bien ha sido un tema central en las reuniones de coordinaci,n entre donantes, algunos donantes entre)istados toda)<a mani!iestan poco consenso al respecto. Las di!erencias parten de di!icultades conceptuales, sobre lo +ue implica un SK5p y la !le7ibilidad +ue debe tener un SK5p en su aplicaci,n dependiendo de las circunstancias de cada pa<s. En un intento por de!inir los SK5ps, se lleg, mBs bien a identi!icar lo +ue un SK5p no necesariamente es6 !ondos comunes ni una consolidaci,n !inanciera de recursos, tampoco se re!iere e7clusi)amente a apoyo presupuestario, ya +ue los donantes podr<an apoyar un proyecto +ue es parte de una estrategia sectorial. En todo caso, los montos +ue se comprometen al apoyo sectorial, toda)<a dependen de la credibilidad o incertidumbre +ue tengan las sedes de los cooperantes sobre esta !orma de !inanciamiento y sobre todo del sector a +ue se destine los recursos. &onde hay mBs posibilidad de medir resultados e7iste mBs optimismo sobre su utilizaci,n. 4arece haber consenso +ue el sector educaci,n (con el proyecto EF5) es el mBs apropiado para esta modalidad de !inanciamiento, as< como sector salud. La coordinaci,n entre donantes +ue ha logrado EF5 ha sido e)aluada como positi)a entre mDltiples bene!iciarios. En todo caso, el MCC y ciertas donaciones, operan al margen del presupuesto y muy probablemente continDen as< por razones mBs bien de <ndole pol<tica y no necesariamente t#cnicas. La coordinaci,n entre donantes e)identemente debe ser complementada con los es!uerzos internos por cambiar la E 4 a un en!o+ue programBtico. SEF0/ en este sentido mani!iesta +ue se ha a)anzado positi)amente en la migraci,n de proyectos a estructura programBtica. Sin embargo, segDn algunos de los entre)istados, la utilizaci,n de SK5ps es mBs +ue un tema operacional, es un cambio de cultura y la cultura de proyectos !uera de un marco sectorial toda)<a prima en Honduras. $ondo *-!+idonan+e "ara a"o.ar a !a ERP. El $obierno de Honduras y &F0& !irmaron un memorando de entendimiento mediante el cual se crea un Fondo Multidonante para crear o !ortalecer las capacidades para la implementaci,n de la E 4 y articular las demandas sectoriales y locales y los mecanismos de cooperaci,n internacional. El !ondo estB operando y con el !in de democratizar su uso, se ha propuesto no !inanciar mBs +ue un proyecto por ;C organizaci,n de la sociedad ci)il.

C" L! di$0ci t!re! de est!nd!ri(!r conceptos ) !rmoni(!r ! di$usin de in$orm!cin

La coordinaci,n entre donantes ha sido menos positi)a en lo +ue se re!iere a la estandarizaci,n de conceptos y la harmonizaci,n de in!ormaci,n a ser di!undida sobre la E 4, sin desconocer el importante apoyo !inanciero +ue prestan para generar in!ormaci,n estad<stica. La di!usi,n de in!ormaci,n por parte de los donantes en algunos casos cae en duplicaciones, particularmente cuando de in!ormes pa<s se trata (FM0, 9anco Mundial, 90& y .E). Si bien algunos donantes tienen sus propias prioridades +ue son e7puestas en los respecti)os in!ormes de pa<s, pocos cooperantes han optado por presentar in!ormes con'untos +ue demar+uen ;1 claramente sus espacios de alineaci,n. 2tro problema es +ue los in!ormes +ue producen los donantes son mBs conocidos en los c<rculos o!iciales y menos conocidos entre otros bene!iciarios. Los es!uerzos de algunos donantes por socializar la in!ormaci,n entorno a las

;C ;1

5yuda Memoria de la euni,n del Foro Estrat#gico, !ebrero -CC=. Hay e7cepciones, algunos donantes se alinean al Country 4olicy and 0nstitutional 5ssesment por e'emplo.

Metas del Milenio han sido me'or apro)echados y parece haber un mayor conocimiento sobre ;este tema entre los entre)istados.

1 Retos p!r! e pro.reso e imp ement!cin de ! ERP

*oda)<a no se puede decir +ue la E 4 tenga un sustento institucional, mBs bien ha dependido de la )oluntad pol<tica y del apoyo de donantes para progresar en di!erentes campos. .na )ez +ue 9oli)ia y /icaragua alcanzaron el punto de culminaci,n H04C ba'aron la guardia !rente a los retos +ue implica implementar una estrategia de reducci,n de la pobreza. Hay +ue asegurar +ue la E 4 no sea simplemente un re+uisito para el cumplimiento del ali)io de la deuda H04C. Los mayores riesgos para la E 4 en Honduras se deri)an, entre otros !actores de las presiones +ue surgen y +ue e)itan +ue se den cambios en las estructuras +ue conlle)an a una mayor e!iciencia en el gasto pDblico. Los donantes perciben +ue el mayor riesgo sigue siendo el dese+uilibrio !iscal y su impacto en la estabilidad econ,mica. 4oco se discute sobre otros temas +ue tambi#n inciden en el ciclo econ,mico como el incremento del precio del petr,leo o iniciati)as para me'orar la producti)idad. La )ulnerabilidad a los ciclos pol<ticos estB presente por lo +ue es !undamental socializar la E 4. La sociedad ci)il toda)<a no identi!ica causas comunes y siente +ue no participa en iguales condiciones en los procesos de diBlogo y +ue re+uiere re!uerzo t#cnico. .no de los dilemas +ue han mani!estado )arios actores +ue estBn implementando la E 4 es6 PC,mo garantizar la independencia de la sociedad ci)il cuando no es !inancieramente independienteQ Las e7pectati)as sobre las mesas sectoriales son )ariadas, para algunos inclusi)e las mesas han muerto y se desempol)an de )ez en cuando. 4artir de proyectos para a)anzar hacia una dimensi,n mBs integral de la estrategia, incorporando determinados en!o+ues trans)ersales podr<a ser una propuesta para reacti)ar las mesas sectoriales. Es decir, al interior de las mesas se discute como hacer mBs e!ecti)a la ayuda destinada a un proyecto +ue cuenta con !inanciamiento, cuyas dimensiones se )a abriendo para incluir otros temas (g#nero, desarrollo rural) +ue hagan mBs e!iciente el gasto social y aminoren los impactos. 5lgunos donantes y representantes del gobierno han mani!estado +ue no e7iste un )erdadero sentido de asociaci,n toda)<a y hace !alta construir la con!ianza entre ambos para poder hablar en iguales t#rminos. Los SK5ps condicionados a resultados podr<a ser una manera de ir !or'ando esta con!ianza, siempre +ue se establezcan claras reglas de 'uego. En el Bnimo de ampliar la con!ianza tambi#n se deberB )er c,mo se orienta la transici,n entre menor condicionalidad y mayor rendici,n de cuentas. 4arecer<a ser +ue la selecci,n de proyectos para alcanzar un mayor crecimiento econ,mico se de!ine mBs !Bcilmente +ue la selecci,n de pol<ticas econ,micas para reducir la pobreza. En Honduras el debate t#cnico sobre el camino +ue se deberB optar para alcanzar un crecimiento econ,mico con un en!o+ue de pobreza es limitado. En este sentido, es necesario crear mBs espacios de discusi,n y de apoyo para la !ormaci,n de e+uipos t#cnicos, +ue puedan asesorar en la toma de decisiones sobre el modelo de crecimiento ,ptimo para Honduras.

;-

./&4HSida, 5delante Honduras, *raba'emos "untos para las Metas del Milenio, 5bril -CC=, *egucigalpa.

SE$./&5 45 *E 4 ES.4.ES*5 45 5 E&.C0 L5 429 ET5

.no de los casos mBs interesantes para e)aluar los resultados de las asignaciones presupuestarias es el sector educaci,n, no solo por los montos de recursos comprometidos hist,ricamente sino por+ue cuenta con indicadores +ue permiten hacer e)aluaciones. En todo caso el testimonio +ue se presenta a continuaci,n demuestra +ue toda)<a hay mucho por hacer.

EVALUACION PRESUPUESTARIA SECTOR EDUCACION

Cinco meses !altan para +ue el sue8o de H#ctor Medina (1-) se haga realidad6 )erse egresado del se7to grado de primaria. El 'o)en entusiasta es el cuarto de los cinco hi'os +ue tu)o 5urelia, su madre, y es el Dnico +ue ha tenido la oportunidad de recibir educci,n escolar. La escuela en la +ue estudia el menor lle)a el nombre del cuentista hondure8o am,n osaS misma +ue s,lo tiene cinco aulas y +ue deben ser su!icientes para los seis grados y para los -?C alumnos +ue en ella reciben instrucci,n. &esde su !undaci,n, en 1@3>, s,lo ha sido remodelada una tan sola )ez, en 1@@:, y de eso ya suman 1- a8os, tiempo +ue ha de'ado una huella e)idente. Sus patios de tierra, sus paredes ca<das, sus )entanas rotas y las telara8as +ue adornan los rincones son s,lo una muestra del abandono en el +ue las autoridades hondure8as mantienen a este centro y a ?3 escuelas y colegios mBs, de los 1C; +ue se ubican en los = municipios mBs pobres del sur de Francisco MorazBn y +ue representa el ?= por ciento del total. La precariedad del centro educati)o ya se ha )uelto intolerante para los maestros, para los alumnos y sus padres, situaci,n +ue los ha obligado a mani!estarse ante las autoridades municipales y a e7igirles la me'ora de las condiciones de los centros escolares. La respuesta +ue han recibido no es alentadora, pues el )ice alcalde del municipio asegura +ue lle)an cerca de cuatro meses sin recibir la trans!erencia del gobierno central, lo +ue ha di!icultado emprender con las me'orasS sin embargo el tiempo en el +ue han )i)ido en precariedad es mayor a ese. MConocemos muy bien la problemBtica y las necesidades +ue se estBn dando en nuestras escuelas. /osotros +uisi#ramos cambiar las condiciones pero a nosotros tambi#n se nos hace imposible ayudar por+ue nuestros recursos son limitados, pero en lo +ue s< nos hemos comprometido es a gestionar la ayuda en *egucigalpaN, sostiene el alcalde. Las necesidades son muchas y )an desde la me'ora de las instalaciones de los centros educati)os hasta la ad+uisici,n de materiales como tizas, borradores, materiales didBcticos, pupitres, pizarrones y en otros hasta la instalaci,n de tuber<as de agua potable y aguas negras.MEstamos tan abandonados +ue muchas )eces es a nosotros y a los padre de !amilia a los +ue nos toca andarnos mo)ilizando para conseguir materiales y la Dltima acti)idad +ue hicimos !ue conseguir pupitres por+ue ni si+uiera eso nos hab<an mandado a pesar de +ue nos cansamos de pedirlosN, comenta un maestro del centro educati)o. La problemBtica tambi#n estB a!ectando en la cantidad de maestros +ue laboran en las instituciones de ense8anza ya +ue la mayor<a de ellos tienen un d#!icit mayor al =C por ciento de la cantidad de personal +ue en realidad se re+uiere. S,lo el municipio de La Libertad tiene un total de -- maestros para @ centros educati)os, lo +ue indica +ue cada maestro debe atender un promedio de dos grados distintos. H#ctor recuerda +ue el maestro +ue le imparte clases Dnicamente permanece con #l y sus compa8eros durante algunos ratos, ya +ue tambi#n estB encargado de la ense8anza de los alumnos de +uinto grado y +ue estBn en el aula contigua.M/osotros entendemos +ue esta no es una !orma pedag,gica de impartir clases pero no nos +ueda de otra ante la !alta de presupuesto de la secretar<a de educaci,n, pero a )eces pensamos +ue es pre!erible esto +ue los alumnos se +ueden del todo sin recibir clasesN, argumenta un maestro del centro educati)o. Sin embargo, contar con una cantidad m<nima de maestros es un pri)ilegio +ue tienen algunos, ya +ue en muchas de las aldeas mBs ale'adas de los municipios los docentes ni si+uiera se aparecen a impartir el pan del saber. .n padre de !amilia conoce bien esta problemBtica pues su hi'o "osu#, +uien cursa el cuarto grado de primaria, su!ri, la ausencia de su maestro durante tres meses.MLa escuela a la +ue )a mi hi'o s,lo tiene dos maestros y durante tres meses se ausent, una de ellas y los muchachos estu)ieron sin recibir clase durante todo ese tiempo. Con problemas as< c,mo +uieren +ue salgan bien preparados los estudiantesN, reclama con indignaci,n Mendoza. El total apro7imado de maestros +ue imparten clases en educaci,n bBsica y media es de ->3 en los cinco municipios mBs pobres del sur de Francisco MorazBn y +ue deben impartir ense8anza a mBs de @ mil =CC alumnos. (1ersi,n resumida de art<culo de Cesar i)era tomado de El Heraldo, Honduras, 1@ de mayo -CC=)

%" EL PRES2P2ESTO SE A3APTA A LA ERP

Los presupuestos a la luz de los programas de estabilizaci,n y a'uste eran )istos esencialmente como un instrumento t#cnico, +ue no necesariamente era parte integral de una plani!icaci,n estrat#gica y cuyo ob'eti)o principal era controlar y a!ectar el resultado !iscal y e)itar un proceso in!lacionario. Con la E 4 y el )<nculo +ue se pretende establecer entre ali)io H04C y la reducci,n de la pobreza, se estBn impulsando nue)as iniciati)as para la gesti,n del gasto pDblico +ue si bien en un principio tienen +ue )er con la utilizaci,n de los recursos H04C, gradualmente se estB ampliando a la gesti,n del presupuesto nacional. El presupuesto mBs +ue un instrumento t#cnico pasa a ser un componente de la 0o1erna1i!idad3 al ser un "roce%o en +ue se de!inen prioridades, se implementan decisiones de pol<tica econ,mica y aun+ue los criterios de control !iscal toda)<a pre)alecen se trata de incorporar criterios de desempe8o cuya )iabilidad )iene acompa8ada de un es!uerzo por re!orzar el sentido de apropiaci,n de los programas y proyectos detrBs de la e'ecuci,n presupuestaria. Sin embargo, sabemos +ue la presupuestaci,n no s,lo +ue in!luye en la gobernabilidad, sino +ue tambi#n se de'a in!luir por las condiciones de gobernabilidad. En pa<ses de ba'os ingresos, los grados de libertad en la gesti,n presupuestaria son limitados, debido a las restricciones +ue se deri)an tanto por su estructura como por la )ulnerabilidad de sus ingresos. Las presiones y los a'ustes al margen de una plani!icaci,n presupuestaria son la regla y no la e7cepci,n. Como consecuencia, en la prBctica se genera un dinBmica entre los actores (poderes e'ecuti)o, legislati)o, sociedad ci)il y ciudadan<a) muy di!erente a los es+uemas contemplados en las leyes presupuestarias. /o es inusual +ue los gremios y la ciudadan<a logren re)ertir las decisiones aprobadas por el legislati)o y e'ecuti)o en materia presupuestaria a tra)#s de protestas y mani!estaciones. Las instituciones democrBticas como el Congreso, en conte7tos de inestabilidad pol<tica y econ,mica se debilitan y las decisiones +ue a!ectan a la e'ecuci,n presupuestaria buscan solucionar presiones inmediatas con una )isi,n de corto plazo. El 4 S4 Source 9oo% sugiere tres instancias de participaci,n en materia presupuestaria con el !in de re!orzar el sentido de apropiaci,n y hacer a los presupuestos mBs s,lidos y )iables6 la !ormulaci,n, el monitoreo y seguimiento y la e)aluaci,n de resultados al medir el alcance de la pro)isi,n de ser)icios pDblicos. Complementariamente, se estBn introduciendo otros nue)os conceptos en la gesti,n presupuestaria y su !inanciamiento para cumplir con los ob'eti)os de las nue)as corrientes6 los fondo% )ir+-a!e% de reducci,n de la pobreza, el apoyo presupuestario y sectorial (SIA"%), los programas de gasto de mediano plazo (M*EF) y es+uemas para rendir cuentas sobre la base de resultados (ROB). En esta secci,n se intentarB de!inir un modelo +ue incluya estas propuestas y se a'uste a las demandas de una presupuestaci,n participati)a por resultados y se e)aluarB en +u# medida Honduras estB siguiendo este camino.

A" L! presupuest!cin p!rticip!ti+! por resu t!dos

El Source 9oo% del 4 S4 cuando habla de acciones para reducir la pobreza considera +ue el presupuesto es el instrumento en +ue se concretan las acciones para cumplir con este ob'eti)o. Se menciona +ue es necesario comprometer la participaci,n de la sociedad ci)il en la !ormulaci,n del presupuesto, anBlisis y monitoreo, as< como en el seguimiento de los ser)icios pDblicos. El Source 9oo% no sugiere c,mo lle)ar a cabo estos procesos ni c,mo se

debe retroalimentar los insumos una )ez +ue se realizan los procesos participati)os. En la prBctica no se encuentran es+uemas de presupuestaci,n participati)a a ni)el nacional sino a ni)el de localidades, siendo el caso de 4orto 5legre A 9rasil uno de los mBs conocidos. 4or otro lado, la presupuestaci,n por resultados ( 29, result oriented budgeting) es una propuesta de los donantes para !acilitar la rendici,n de cuentas del uso de !ondos pDblicos por parte del $obierno y para me'orar la e!iciencia y e!ecti)idad en el gasto pDblico al )incular pol<ticas, gasto y resultados. &e acuerdo al Manual de las /aciones .nidas la 4resupuestaci,n por 2b'eti)os es un programa en +ue6 (a) la !ormulaci,n del presupuesta se hace en !unci,n de unos ob'eti)os pre de!inidos y resultados esperados, (b) la demanda de recursos se deri)a y estB )inculada a los resultados esperados y (c) la bDs+ueda de resultados se mide con indicadores ob'eti)os de desempe8o. El sesgo hacia la presupuestaci,n por resultados ha tomado mBs #n!asis a la luz del ali)io de la deuda H04C asociado a la reducci,n de la pobreza +ue pri)ilegia el en!o+ue sectorial !rente al de proyectos y por lo tanto e7ige procesos ;: di!erentes para hacer el seguimiento del uso de recursos y de sus resultados . *e,ricamente se propone un es+uema ()er !igura -) en +ue a partir de un plan nacional de desarrollo concebido en el marco de los ob'eti)os planteados por la E 4, se puede traducir las prioridades y pol<ticas al presupuesto nacional, sobre la base de una presupuestaci,n participati)a +ue implica contar con el respaldo de di!erentes sectores para poder e'ecutar el presupuesto, seleccionar proyectos, e'ercer control y seguimiento. Los sistemas de control y seguimiento corresponden a instrumentos +ue ya estBn disponibles (4S05s, "S5) con la de!erencia de +ue se han establecido canales de retroalimentaci,n bien de!inidos +ue deben con!rontarse con los resultados esperados. En este es+uema se incorpora las etapas presupuestarias establecidas por la Ley 2rgBnica de 4resupuesto6 !ormulaci,n, aprobaci,nHpromulgaci,n, asignaci,nHprogramaci,n de e'ecuci,n, e'ecuci,n y li+uidaci,n del presupuesto a las +ue se incluye las re!erencias para una presupuestaci,n participati)a de!inidas en el 4 S4 Source 9oo% y las directrices para un M*EF con en!o+ue de resultados. La aplicabilidad de este es+uema en el marco de la E 4, deber<a asegurar por un lado, el e+uilibrio entre la instancias democrBticas de representaci,n (Congreso) y los procesos participati)os y por otro lado las condiciones para implementar un M*EF6 capacitaci,n, me'oras en la e'ecuci,n presupuestaria, transparencia, disciplina !iscal, rendici,n de cuentas y los canales de control e7ternos (4arlamento, auditor<as e7ternas) e internos (gobierno, sociedad ci)il, ciudadan<a). Con relaci,n a la participaci,n de la sociedad ci)il, no se debe crear e7pectati)as ni conte7tos en +ue puedan desarrollarse con!lictos +ue lle)en a la polarizaci,n de la sociedad ci)il. En Honduras, la participaci,n se hace en la etapa de selecci,n de proyectos (!inanciados con recursos H04C) +ue luego serBn incorporados al presupuesto. Etapas posteriores de participaci,n de la sociedad ci)il en el seguimiento y en la e)aluaci,n de resultados no han sido establecidas e7pl<citamente. Es !undamental pro)eer criterios transparentes y bien de!inidos tanto para realizar el seguimiento y e!ectuar e)entuales a'ustes al presupuesto. &e esta manera se estar<a e)itando reasignaciones +ue respondan a presiones o actitudes clientelares y +ue no sean producto de criterios de desempe8o en el marco de las metas establecidas en la estrategia. El seguimiento interno debe ser complementado con instancias de control y auditor<as e7ternas +ue no s,lo sean hechas al momento de la li+uidaci,n del e'ercicio presupuestario sino durante el e'ercicio. En un estudio
;: Se han elaborado algunos estudios en +ue se trata de identi!icar el )<nculo entre gasto pDblico y los resultados en di)ersos sectores. Elley (1@@-), Hanushe% (1@@=), Mingat y *an (1@@-, 1@@3) encuentran +ue hay una m<nima relaci,n entre el gasto en educaci,n y los resultados en la educaci,n. En un estudio de =C pa<ses en desarrollo y en transici,n $upta, 1erhoe)en y *iongsen (1@@@) encuentran +ue gastos en educaci,n estBn positi)amente asociados a una reducci,n de las tasas de mortalidad in!antil. Filmer y 4ritchett (1@@@) encuentran una correlaci,n positi)a aun+ue d#bil entre gasto en educaci,n y mortalidad in!antil.

realizado por 2&0 sobre presupuestaci,n por resultados, menciona +ue la tarea de los donantes para promo)er este tipo de procesos, deber<a centrase en cambiar la e)aluaci,n en la gesti,n macroecon,mica y !inanciera por una de resultados en la reducci,n de la pobreza en !unci,n de la entrega e!ecti)a de los ser)icios. Si al !inal del e'ercicio presupuestario se constata +ue hay +ue rede!inir las prioridades para alcanzar las metas, estas modi!icaciones deberBn ser debidamente 'usti!icadas.
$i0-ra 6

4resupuestaci,n participati)a con en!o+ue de resultados en el conte7to de la E4

Preparacin de una estrategia multianual

4rocesos participati)os

En el conte7to del proceso 4 S4, esto ser<a la E 4.

Metas
Ser)irBn de directrices en la elaboraci,n presupuestaria y la e)aluaci,n de los resultados (metas del milenio podr<an ser re!erentes)

PRESUPUESTACION $or*-!aci2n Pre%-"-e%+o

El $obierno incorpora programas, pol<ticas y programaci,n de ingresos y gastos consistente con la estrategia y disponibilidades de !inanciamiento

RESULTADOS Re%-!+ado%(Li=-idaci2n Pre%-"-e%+o

9ene!iciarios e instituciones o!iciales de control constatan durante e'ercicio y despu#s de li+uidaci,n si insumos (recursos) permitieron alcanzar resultados y e)alDan impacto y hacen recomendaciones y a'ustes presentados en reportes

A"ro1aci2n
4arlamento determina coincidencia entre demandas planteadas en la estrategia y proyecto de presupuesto

Se0-i*ien+o
E<+erno,
&onantesHControles e7ternos (4arlamento, 5uditor<as E7ternas),

Se0-i*ien+o In+erno6
Contralor<a, *ribunal de CuentasH mesas de diBlogo, CCE 4, auditor<as sociales, 4S05

A%i0naci2n . "re%en+aci2n
Se hacen e7pl<citos compromisos, metas y rendici,n de cuentas a $obierno, municipios, parlamento, sociedad ci)il (gremios) y ciudadan<a

EBec-ci2n . aB-%+e% a! "re%-"-e%+o Se

hacen e7pl<citos criterios de e)aluaci,n para la e)oluci,n del presupuesto y e)entuales a'ustes y compromisos +ue tendrBn los gobiernos a di!erentes ni)eles

&" 4ondur!s* ! presupuest!cin en perm!nentes re$orm!s

Las condiciones +ue presenta Honduras para la implementaci,n de un presupuesto participati)o por resultados, las re!ormas +ue se han dado para integrar a la E 4 al presupuesto y el alcance del apoyo de los donantes a estos sistemas son temas +ue nos ocuparBn en esta secci,n. Condiciones de partida. El proceso de 4resupuestaci,n de Honduras estB re!ormBndose desde hace )arios a8os, con apoyo t#cnico y !inanciero de los organismos internacionales y donantes. Los estudios recientes sobre presupuestaci,n en Honduras realizados por los organismos multilaterales de'an entre)er +ue la gesti,n presupuestaria ha sido el tal,n de 5+uiles para la reducci,n de la pobreza, en la medida en +ue no ha sido utilizado como un instrumento de pol<tica econ,mica guiado con criterios de e!iciencia y transparencia en la asignaci,n del gasto. En los Dltimos dos a8os se han hecho importantes me'oras a la gesti,n presupuestaria y mBs recientemente la E 4 inclusi)e ha ser)ido como un e'ercicio de aprendiza'e para una presupuestaci,n participati)a, a tra)#s de la selecci,n de proyectos para socializar la E 4. *rans!ormaciones en la gesti,n presupuestaria re+uieren tiempo en la medida en +ue los problemas +ue en!renta re+uieren trans!ormaciones institucionales, me'oras en la capacitaci,n del recurso humano, una pol<tica salarial en el sector pDblico coherente con las demandas de personal cali!icado y estructuras +ue permitan e)aluar la e!iciencia del gasto estableciendo un )<nculo entre pol<ticas y resultados. Las respuestas +ue se han dado a estos problemas no siempre han sido coordinadas. 4or e'emplo, mientras se procura reducir la carga salarial en el presupuesto sin criterios de e!iciencia, se estimula la partida de los !uncionarios pDblicos de me'or ni)el, o se introducen sistemas de gesti,n del gasto pDblico, con re+uerimientos in!ormBticos y de capitaci,n +ue son di!<ciles de implementar en determinadas localidades donde hay insu!iciente personal capacitado. 4or lo tanto, a pesar de los numerosos diagn,sticos y re!ormas no todas las trans!ormaciones rinden los !rutos deseados. Las re!ormas legales y operati)as +ue se han implementado !ueron acompa8adas de una e)oluci,n !a)orable de las !inanzas pDblicas, particularmente en el a8o -CC; en +ue se registr, un d#!icit de :.CO en relaci,n al d#!icit de =.1O registrado el a8o -CC:. Lo notable en el a8o -CC; !ue la estabilizaci,n del gasto pDblico y el incremento en las !uentes e7ternas de !inanciamiento, con una importante concentraci,n en los cr#ditos de los multilaterales, particularmente 0&5 y 90&. Los incrementos salariales se han )enido restringiendo a tra)#s de negociaciones directas con los di!erentes gremios pro!esionales y mediante re!ormas legales para e)itar la contrataci,n de personal y de pol<ticas para hacer menos discrecional los ;; a'ustes salariales . /o obstante los a'ustes salariales en el sector salud y educaci,n siguen haci#ndose en su componente mBs importante en !unci,n de la in!laci,n y no son transparentes los criterios de e)aluaci,n por e!iciencia. Ha sido importante, el progreso +ue se ha logrado consolidar in!ormaci,n al incorporar a las entidades desconcentradas y al gobierno central dentro del sector pDblico no !inanciero. Este escenario !iscal serB el punto de partida sobre el cual se darBn las !uturas negociaciones presupuestarias en el a8o -CC= en +ue los principales riesgos se deri)an de los acuerdos salariales, +ue como se puede obser)ar en el a8o -CC; !ue uno de los principales componentes para reducir el d#!icit !iscal.

;;

SEF0/, Memoria -CC;, )ersi,n no publicada.

Ta1!a :

C-en+a $inanciera, Go1ierno Cen+ra! ; de! PIB 0ngresos totales dHc impuestos $astos totales dHc salarios trans!erencias corrientes D@fici+ Ne+o Financiamiento e7terno Financiamiento interno -CC1 1@.@ 1>.-=.A@.A:.> &:.8 ;.C 1.: -CC1@.> 13.: -;.: A;.3 A:.3 &9.G 1.3 -.@ -CC: 1@.> 13.= -=.A=.> A;.@ &:.F -.; :.-CC; -C.: 1@.-:.; A:.1 A:.@ &8./ ;.A1.1

*rans!erencias corrientes incluyen subsidios y ayudas sociales al transporte urbano, energ<a el#ctrica, ayudas sociales a productores agr<colas, bono educati)o !amiliar, 4 5F, ayuda social a la pobreza, subsidio estudiantil al transporte, entre otros.
Fuente6 SEF0/

En +u# consiste el proceso de presupuestaci,n )igente en HondurasQ La !ormulaci,n presupuestaria (Ley 2rgBnica de 4resupuesto, diciembre -CC;) se inicia con in!ormaci,n de base, +ue permite alinear a las di!erentes instituciones en sus proyecciones. 5demBs, en concordancia con un 4lan /acional de &esarrollo y por un per<odo de tres a8os se elabora el programa !inanciero de mediano plazo. Este es un paso importante dentro de la elaboraci,n de una presupuestaci,n multianual, ya +ue permite re!le7ionar hacia donde irB la econom<a, aun+ue los re!erentes son e7clusi)amente macroecon,micos y no considera los )<nculos entre lo econ,mico y social. 5mpliar el espacio de lo macroecon,mico a lo social probablemente sea uno de los retos mBs importantes +ue en!renta la presupuestaci,n particularmente en el caso de Honduras. En cuanto a los actores, el marco de aprobaci,n presupuestaria re!le'a la interacci,n entre e'ecuti)o y legislati)o. La Secretar<a de Finanzas tiene a su cargo la !ormulaci,n, e'ecuci,n y seguimiento, lo +ue le da un amplio espacio para coordinar el presupuesto, aun+ue sin mayor interacci,n hacia a!uera. Los sistemas de di!usi,n y de rendici,n de cuentas para con la sociedad tambi#n estBn ausentes en todas las etapas de la elaboraci,n presupuestaria. El contenido presupuestario era desconocido por los ciudadanos entre)istados, a pesar de +ue proyectos aislados si eran identi!icados. Se percibe +ue el presupuesto es un tema +ue despierta descon!ianza entre los entre)istados +ue no !orman parte del $obierno.

$i0-ra 8

'ond-ra%, Marco "re%-"-e%+ario >Le. Or0Dnica de Pre%-"-e%+o3 dicie*1re 6779?& $or*-!aci2n 4lan /acional de &esarrollo SEF0/ elabora directrices para otras instituciones

4rograma Financiero MyL 4lazo, Marco macroecon,mico y 4lan 2perati)o (incluye E 4) EBec-ci2n SEF0/ a tra)#s de *esorer<a /acional y &irecciones de 4resupuesto, Cr#dito 4Dblico e 0n)ersiones

Secretar<as Estado ($abinete Social), 0nstituciones descentraliza das presentan presupuestos Se0-i*ien+o . E)a!-aci2n

SEF0/ 4resenta a nombre del 4oder E'ecuti)o 4$0y$ y 440&

Congreso /acional .

Li=-idaci2n Contadur<a$eneral del Estado Cierra 4$0y$

C/ puede modi!icar presupuesto. C/ y E'ecuti)o autorizan trans!erencias Rendici2n de c-en+a% 4oder E'ecuti)o elabora in!orme rendici,n de cuentas situaci,n !inanciera del Sector 4Dblico Con+ro!

SEF0/6 &ir. 4resupuesto &ir.0n)ersi,n &ir. 0nstit. &escentralizadas

*ribunal Superior de Cuentas inter)iene si auditor<as de!inen responsabilidades

El 9anco Mundial se8ala en su in!orme de Honduras, &e)elopment 4olicy e)ieI (-CC;), +ue la escasa credibilidad +ue tiene el presupuesto, se debe entre otros !actores a +ue las asignaciones presupuestarias se hacen en !unci,n de parBmetros incrementales como in!laci,n y +ue no se concilian con criterios de e!iciencia basados en los planes operati)os. Los sistemas de control interno son muy dispersos y habr<a problemas de cali!icaci,n de personal para implementar estBndares internacionales de auditor<a en el *ribunal Superior de Cuentas. En este mismo in!orme se menciona +ue algunas de las trans!ormaciones para me'orar la e'ecuci,n presupuestaria se estBn dando en algunas instituciones como el Ministerio de Educaci,n en +ue se estB !ortaleciendo el en!o+ue programBtico.
Rec-adro F

Lo% *-!+i!a+era!e% e)a!Aan !a 0e%+i2n de! 0a%+o "A1!ico en 'ond-ra%

V En una consultor<a realizada para el 90& y otros donantes como Sida (-CC=), MCreaci,n de capital social por medio de la re!orma !iscalN. Cuyo ob'eti)o es contribuir a la !ormaci,n de capital social a tra)#s de las re!ormas !iscales, se diagnostic, los siguientes problemas en Honduras6 i) los procesos presupuestarios no estBn adecuadamente dise8ados para permitir )incular el gasto a los ob'eti)os y metas de la E 4, ii) e7iste insu!iciente personal cali!icado, ba'a estabilidad de personal con e7periencia y sistemas de contrataci,n de !uncionarios pDblicos poco e!icientes, iii) en la aprobaci,n de los presupuestos, el congreso tendr<a mucho poder para modi!icar el presupuesto, i)) en la implementaci,n del proceso de descentralizaci,n del gasto pDblico se reproducen los problemas del gobierno central a ni)el municipal (ba'a capacitaci,n, alta rotaci,n y politizaci,n) y )) d#bil sistema de control interno y e7terno y de rendici,n de cuentas . El FM0, por su parte ha realizado recientemente estudios de e)aluaci,n sobre la transparencia !iscal (-CC-, -CC=) y sobre el gasto destinado a la E 4 con el prop,sito de brindar asistencia t#cnica en las Breas con mayores di!icultades (-CC1, -CC;). En el primer caso, el FM0 menciona +ue se han dado importantes pasos en me'orar la cobertura, clasi!icaci,n, di!usi,n de in!ormaci,n y en la aprobaci,n de marcos legales para me'orar sistemas de control. En el segundo caso, el FM0 cali!ica los di!erentes componentes de la gesti,n ;= presupuestaria en Honduras en !unci,n a re!erentes (benchmar%s) para una gesti,n mBs e!iciente . Los resultados de esta e)aluaci,n e)idencian +ue ha habido cierto deterioro en algunos de los indicadores seleccionados con relaci,n al reporte presentado en el -CC1. Los indicadores mas cr<ticos ser<an las considerables di!erencias entre el presupuesto original y el e'ecutado, debilidad en los sistemas de seguimiento del gasto presupuestario, problemas en la reconciliaci,n de los resultados !iscales con las !uentes de !inanciamiento y ausencia de balances auditados al !inal del e'ercicio !iscal presentados al 4arlamento. En !unci,n de estos resultados, el FM0 ha elaborado un plan de acciones de corto y largo plazo para me'orar el sistema de e'ecuci,n presupuestaria. El 9anco Mundial (-CCC) implement, en Honduras una e)aluaci,n de seguimiento del gasto pDblico en todo su trayecto hasta su destino !inal (public e7penditure trac%ing systemsA4E*S) para determinar e)entuales des)<os de los recursos y di!erencias cuantitati)as y cualitati)as entre recursos y resultados en la pro)isi,n de ser)icios. 5 tra)#s de entre)istas y de consultas a registros, se e)alu, los sectores salud y educaci,n. Se trata de constatar la e7istencia de !uncionarios pDblicos !antasmas y si e!ecti)amente estaban traba'ando en los lugares a los +ue !ueron asignados. En el sector salud se constat, +ue el -.;O de los traba'adores eran !antasmas, +ue hab<a una tasa de asistencia de ?:O promedio en todas las categor<as de !uncionarios (:@O no ten<an una 'usti!icaci,n para su ausencia) y +ue el =.-O de los !uncionarios se hab<an desplazado del lugar de traba'o asignado. En el sector educaci,n, los empleados !antasmas ascendieron a :O, mientras +ue la tasa de asistencia !ue mayor +ue en el sector salud con 3>O promedio en todas las categor<as de personal y el 1=O de ausentismo era in'usti!icado. En ausencia de sistemas de in!ormaci,n sistematizados, el estudio se8ala +ue la presupuestaci,n participati)a con el apoyo ciudadano es un alternati)a adecuada para medir la e!ecti)idad del sector pDblico.

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Los indicadores utilizados son cobertura, gasto e7tra presupuestario, a'ustes presupuestarios durante el e'ercicio !iscal, inclusi,n de donaciones a todo ni)el de gobierno, di!erentes ni)eles de clasi!icaci,n del gasto y di!erenciaci,n del gasto para la E 4, proyecciones en un marco multianual, atrasos en el gasto, sistemas de control del gasto, reconciliaci,n de ci!ras !iscales con los re+uerimientos de !inanciamiento, entrega oportuna de reportes, clasi!icaci,n por a8o del gasto E 4 y !inalmente la entrega de balances auditados.

En !unci,n de las entre)istas y de la in!ormaci,n re)isada se ha encontrado +ue la presupuestaci,n de la E 4 y los cambios +ue se han implementado ser<an como un plan piloto para lle)ar a cabo el e'ercicio de presupuestaci,n nacional, ya +ue como se )erB a continuaci,n el en!o+ue programBtico ya es el re!erente para la e'ecuci,n del gasto en la E 4.

C" Ad!pt!ndo e presupuesto n!cion! ! ! reduccin de ! po're(! en 4ondur!s ;> .

La E 4 ha ser)ido como un marco para a!inar la gesti,n del gasto social. Con este !in se estBn dando algunas modi!icaciones en la e'ecuci,n y seguimiento de la E 4 para hacer al proceso mBs transparente y participati)o con un en!o+ue programBtico. V Los recursos de la E 4 son parte integral del 4resupuesto $eneral del Estado. 4or recomendaci,n del 9anco Mundial se cre, un !ondo de reducci,n de la pobreza (F 4) para consolidar el gasto social mBs allB del gasto H04C y hacer mBs !Bcil el seguimiento ;? de la E 4, utilizando el S05F0, Sistema 0ntegrado de 5dministraci,n Financiera . Estos recursos deberBn ser marcados de acuerdo a su !uente de !inanciamiento, Brea programBtica, ubicaci,n geogrB!ica e instituciones in)olucradas. 5s< la E 4 es presentada en !unci,n de los seis pilares (1er tabla). V El presupuesto anual de la E 4 es parte del 4lan 2perati)o 5nual de la Estrategia preparado por el $rupo *#cnico 0nterinstitucional con apoyo de la ./5*. El mismo es discutido por el CCAE 4 y aprobado por el $abinete Social. 4ara establecer la elegibilidad y prioridad de los proyectos +ue determine el $abinete Social en acuerdo con el Conse'o Consulti)o, se constituye una comisi,n con!ormada por tres miembros del Congreso /acional nombrados por el presidente del Congreso. .na )ez +ue el Congreso aprueba los proyectos seleccionados serBn incorporados en el 4resupuesto de 0ngresos y Egresos. El e'ecuti)o estB !acultado para incorporar recursos o gastos al F 4 durante el ;3 transcurso del a8o pre)ia noti!icaci,n al Congreso . V La administraci,n del F 4 estarB su'eto a la !iscalizaci,n del *ribunal Superior de Cuentas, a las re)isiones del Conse'o Consulti)o y los mecanismos de )eri!icaci,n y e7amen +ue se establecen en la iniciati)a H04C en coordinaci,n con el $abinete Social.

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e!ormas a la Ley del Fondo de educci,n de la 4obreza (&ecreto ?>A-CC;) e in!ormaci,n proporcionada por SEF0/ y ./5*. ;? En el -CC: se adopt, una nue)a de!inici,n para el gasto E 4 +ue incluye ademBs de los recursos e7ternos y contrapartes locales, el gasto destinado a los salarios de determinados segmentos de personal de los sectores salud y educaci,n (no se incluye personal de apoyo por e'emplo). En educaci,n se incluye los salarios de pro!esores hasta un tope mB7imo de :.= )eces el 409 per cBpita y en salud los salarios del personal m#dico hasta un tope de = )eces el 409 per cBpita. *ambi#n se incluye trans!erencias corrientes para proyectos sociales espec<!icos como 4 2HEC2 y 5EC2 y trans!erencias para FH0S y 4 5F, entre otros conceptos. ;3 eglamento F 4.

Ta1!a F

Lo% "i!are% de !a ERP . e! 0a%+o 677/&677: en *i!!one% de USD -CC1 -CC-CC: C!a%ificaci2n "ro0ra*D+ica C C C.3 5celerando Crecimiento econ,mico Reduciendo *obre)a rural @@.> >3.> >3.@ Reduciendo *obre)a urbana :1.; -@.; ;>.1 In&irtiendo en Ca*ital 7u$ano -@1.= :C=.3 :-3 Fortaleci$iento 'rotecci#n Social :1.--.3 -:.> Garanti)ando Sostenibilidad Estrategia 111.1 ?C.3 ?C.3 #otal :F9.G 9JK.9 :8G./
Clasi%icacin econmica dEc Salarios Trans%erencias ca*ital Trans%erencias corrientes Clasi%icacin %uente %inanciamiento Financia$iento 7I'C 'r4sta$os y donaciones Financia$iento local Gasto 7I'CEGasto ER' BFC Gasto ER'E'IB BFC Gasto ER'Egasto total netoBFC #ipo de cambio 8 9,8 8:9, ::,8

-CC; 1.= 31.: ;:.:=>.: ->.C 11=.? F69.7 -;3.1?@.? 3?.3 -?.1 -1>.3 :3C.1 ;.: 3.: :=.= 13.-

-CC= 4 C.1 3-.; 3?.3 ;C@.> >;.: @?.3 K96.7 -31.: 133.3 1-1.; ;-.> ->;.? ;:;.3 =.? @.C 13.-

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-:-.C 131.; >3.; -3.1 1>@.3 :;C.=.?.? :C.= 1?.-

->.@ -C?.: ::C.> ;.3 3.3 :=.1 1=.=

dHc de los cuales Fuente6 SEF0/ datos proporcionados en agosto -CC= Se!ecci2n . e)a!-aci2n de "ro.ec+o% con car0o a rec-r%o% 'IPC "ara incor"orar a! "re%-"-e%+o naciona!. La selecci,n de proyectos probablemente sea uno de los e'ercicios en +ue se puede constatar la )oluntad por socializar a la E 4 a tra)#s de procesos participati)os. Con esto se pretende incorporar las demandas de la poblaci,n y lograr as< una mayor apropiaci,n. Cabe mencionar +ue los proyectos seleccionados !inalmente pasan por los !iltros del Conse'o Consulti)o, de la Comisi,n establecida por el Congreso y por el $abinete Social. Como ya se mencion, el apoyo de los donantes ha sido acti)o en desarrollar metodolog<as y o!recer capacitaci,n. 5 tra)#s del !ondo multidonante de la E 4 por e'emplo se o!rece capacitaci,n para la presentaci,n de proyectos en +ue se elabora un presupuesto y se especi!ican las acti)idades y costos para alcanzar determinados ob'eti)os. ecientemente con el punto de culminaci,n H04C se organiz, 'ornadas nacionales in!ormati)as y de actualizaci,n de la E 4. En estas reuniones se di!undieron los mecanismos de participaci,n para el uso de estos recursos y de a+uellos +ue pro)engan de la iniciati)a del $A3. Con el !in de Mgarantizar la e!iciencia, e+uidad, participaci,n y transparencia de los programas y proyectos de la E 4, el CCAE 4 y el $abinete Social traba'an en el desarrollo de

criterios para la priorizaci,n de la demanda . 4roducto de estas con)ocatorias se ha creado una Cartera de 4royectos 4riorizados con recursos de condonaci,n de la deuda para el 4resupuesto -CC> con criterios territoriales y regionales. 5 pesar de +ue el gasto de la E 4 no es mBs +ue el ::O del gasto neto total, la importancia de estos e'ercicios es el aprendiza'e +ue luego puede ser trasladado a un marco general como es la presupuestaci,n nacional. J si bien el gasto E 4 en si tampoco es un e'ercicio completamente participati)o, al menos en los proyectos en +ue este es!uerzo si se ha traducido deber<a haber es+uemas transparentes para di!undir los resultados. Las entre)istas de'en )er +ue e7isten criterios di!erentes entre los resultados +ue arro'an algunas e)aluaciones hechas por los responsables de los proyectos y a+uellas hechas por terceros al proyecto (i.e. educaci,n, sector rural). 4or esta raz,n la selecci,n de criterios de desempe8o y las auditor<as independientes son in!ormaci,n )aliosa para determinar +ue tan e!iciente es este procedimiento para asignar el gasto social..
$i0-ra 9

;@

4articipaci,n en selecci,n de proyectos H04C

CC&ERP de!ine mecanismos a tra)#s de los cuales se atenderB demandas6 i.e. 4&EM, estrategias regionales, o demandas canalizadas a tra)#s de CCA E 4

Con0re%o Naciona! a"r-e1a "re%-"-e%+o

Co*-nidad for*-!a proyecto (con apoyo de consultores)

4resenta en conte7to de "ro0ra*a de in)er%i2n regional o 4EM a Mini%+erio%3 M-nici"io% o CC&ERP

SE$IN prepara 4royecto de presupuesto

PrioriCaci2n T@cnica por $rupo 5d hoc y aprobaci,n por CCAE 4 se hacen en !unci,n de criterios geogrB!icos o sectoriales

Ga1ine+e Socia! aprueba, una )ez +ue cuenta con criterio de elegibilidad y prioridad de comisi,n de Con0re%o Naciona! (: miembros)

$-en+e, Me+odo!o0Ea "ara e! -%o de rec-r%o% de condonaci2n de !a de-da >a0o%+o 677:? . Le. de $RP >Decre+o KF&6779?

;@

*omado de la Con)ocatoria para las "ornadas /acionales 0n!ormati)as y 5ctualizaci,n de la E 4.

RuizBs donde mBs re!uerzo se re+uiere en el proceso de asignaci,n del gasto E 4 sea en la descentralizaci,n del mismo. En Honduras se ha comprobado una correlaci,n negati)a entre el gasto en in)ersi,n per cBpita por parte del sector pDblico y los <ndices de pobreza a ni)el departamental (9ola8os -CC=). Esta correlaci,n negati)a es contraria a lo +ue plantea la E 4. La e7periencia de otros pa<ses de la regi,n nos demuestra sin embargo +ue es importante e)itar en estos procesos de descentralizaci,n del gasto e)itar los problemas y las debilidades +ue se en!renta a ni)el central.
Rec-adro K

'acer !a a.-da *D% efec+i)a en e! %ec+or ed-caci2n

Sectores como la educaci,n absorben casi el :CO del presupuesto nacional y sin embargo Honduras tiene los indicadores de desempe8o educati)o mBs ba'os de la regi,n. 4arecer<a haber un consenso en se8alar +ue las Mcon+uistas laboralesN alcanzadas por el magisterio, +ue no necesariamente cumplen con criterios de desempe8o, estar<an presionando el gasto y la inmo)ilidad de ciertas estructuras +ue a!ectan contra la e!iciencia de este sector. P4or +u# es tan di!<cil introducir criterios de e!iciencia en el desempe8o con cargo a recompensas en el sector de educaci,n en HondurasQ 5lgunos entre)istados mani!estaron +ue el sector educaci,n !ue )isto por muchos a8os con una )isi,n asistencialista, lo +ue cre, espacios de poder al interior +ue estBn prBcticamente enraizados. 5ctualmente toda con+uista laboral es considerada como irrenunciable (pensiones, salarios, e7oneraci,n impuestos). Los pri)ilegios +ue se han concedido han ale'ado a algunos docentes de la )ocaci,n y se han con)ertido en un estatus. Los intentos por trans!ormar este sector son acompa8ados de paros recurrentes. 5demBs, los problemas de in!ormaci,n hacen di!<cil la selecci,n de criterios para e)aluar al sistema educati)o y de!inir su reordenamiento. 5dicionalmente, las sustanciales ine+uidades +ue hay entre las zonas rurales y urbanas tambi#n implican +ue los costos de contratar docentes en las Breas rurales y en e)itar las deserci,n escolar en Honduras son mBs ele)ados +ue en otros pa<ses de 5m#rica Latina. El in!orme de la CE45L (-CC=) sobre el a)ance de las metas del milenio en 5m#rica Latina identi!ica a los desastres naturales y la )iolencia como !actores determinantes en impedir la uni)ersalizaci,n de la instrucci,n primaria. 5mbos elementos estBn muy presentes al de!inir la problemBtica de la educaci,n en Honduras. En estas circunstancias ampliar el !inanciamiento para el sector educaci,n per se parecer<a poco e!ecti)o, si no se coordina trans)ersalmente con otros sectores. En algunos pa<ses +ue arro'an resultados positi)os en los programas y proyectos en el sector educaci,n, los mBs e7itosos parecen ser a+uellos condicionadas a resultados claramente de!inidos. 4or lo +ue la presupuestaci,n por resultados ser<a el instrumento ,ptimo para me'orar la calidad del gasto. 5un+ue Honduras posee algunos sistemas de e)aluaci,n para el sector educaci,n, algunos entre)istados mani!iestan +ue una )ez determinado el cuello de botella, el problema es +ue no se toman las medidas correcti)as cuando el caso asi lo amerita.

5" Retos p!r! ! presupuest!cin 6p!rticip!ti+!7 por resu t!dos

La nue)a concepci,n del presupuesto asociada a gobernabilidad, impone mayores e7igencias a la gesti,n !iscal asociada a la participaci,n, al en!o+ue de resultados y a la transparencia en la rendici,n de cuentas. La relaci,n de los donantes con el gobierno y la sociedad ci)il se ha ido moldeando para adaptarse a estas e7igencias, aun+ue el camino por recorrer es toda)<a largo. La elaboraci,n del presupuesto debe responder a una estrategia multianual +ue )aya mBs allB del desen)ol)imiento coyuntural. Las prioridades y metas +ue se de!inan en estas estrategias deben ser traducidas a directrices presupuestarias, +ue serBn el insumo para la gesti,n de las pol<ticas pDblicas. La participaci,n en la selecci,n de proyectos +ue traduzca la demanda de las comunidades sin duda ayudarB a !ortalecer el compromiso en apoyar el presupuesto. Honduras a tra)#s de la selecci,n de programas y proyectos con cargo a los recursos H04C ha iniciado un e'ercicio

+ue si bien su escala es toda)<a limitada es un inicio para crear un mayor in)olucramiento de la poblaci,n en la elaboraci,n presupuestaria rompiendo as< con el en!o+ue centralizado de elaboraci,n presupuestaria. El siguiente paso es e)aluar si estos procesos logran me'ores resultados en el cumplimiento de las metas asociadas a la reducci,n de la pobreza. 4roducto de las numerosas consultas e in)estigaciones realizadas sobre el mane'o presupuestario se reconoce +ue la institucionalidad y capacitaci,n del recurso humano son debilidades +ue di!icultan la !ormulaci,n, e'ecuci,n y control del presupuesto. Sin embargo, cuando la )oluntad pol<tica es e7pl<cita, las instituciones )inculadas con la gesti,n presupuestaria toman con mBs seriedad y perse)erancia las tareas. En Honduras la Secretaria de la 1icepresidencia, a tra)#s de ./5* y SEF0/ han colaborado estrechamente para promo)er la participaci,n en la selecci,n de proyectos apoyados con recursos H04C +ue se enmarcan dentro de la E 4. En materia de capacitaci,n, ad+uirir compromisos institucionales sobre la estabilidad de la carrera pro!esional de a+uellos !uncionarios +ue mani!iestan un desempe8o positi)o es una condici,n esencial. Los procesos de aprendiza'e y de me'oramiento pro!esional re+uieren sistemas de contrataci,n transparente y de estabilidad en la carrera pro!esional +ue permitan crear una masa cr<tica de !uncionarios en las di)ersas entidades +ue tengan una alta #tica de traba'o y conocimiento t#cnico. &e las entre)istas a !uncionarios de la Secretar<a de Finanzas se puede constatar +ue se estB creando conocimiento y e7periencia en torno a un proceso como es la E 4 y +ue la estabilidad de estos !uncionarios t#cnicos garantizar<a transiciones menos traumBticas +ue no son inusuales cuando ocurren cambios de autoridades en las di!erentes instituciones. .na de las debilidades +ue se ha encontrado en las e)aluaciones sobre gesti,n presupuestaria es la !acultad para modi!icar los l<mites del presupuesto y para reasignar recursos, hecho +ue ha sido obser)ado como poco transparente por los organismos multilaterales y ha restado credibilidad al proceso. Modi!icaciones con el debido sustento y con criterio t#cnico y no clientelar son indispensables para garantizar una asignaci,n mBs transparente y e!iciente de los recursos. 4or lo tanto, es !undamental sistematizar y presentar la in!ormaci,n +ue permite hacer el seguimiento y monitoreo al presupuesto, para as< poder hacer mBs transparentes los a'ustes +ue se hagan. .n seguimiento pormenorizado de la e)oluci,n del presupuesto, por terceras personas (auditores pri)ados y donantes) podr<a ser un Dtil complemento. 5dicional a la adecuada asignaci,n de recursos, al momento de e'ecutar el presupuesto, las pol<ticas detrBs de los ingresos y asignaci,n de gastos !iscales re+uiere un monitoreo permanente de los impactos y de criterios de desempe8o en !unci,n de resultados. 0ncompatibilidad entre pol<ticas y metas deberBn ser re)isadas durante el e'ercicio !iscal y dentro del marco multianual con la debida 'usti!icaci,n esto contribuirB igualmente a e)itar los a'ustes discrecionales a'enos al criterio de e+uidad. El presupuesto tambi#n re+uiere estabilidad en las !uentes de !inanciamiento. Esto implica buscar una soluci,n +ue permita compatibilizar problemas de gobernabilidad y debilidad institucional y necesidades sociales en pa<ses de ba'os ingresos con grandes )ulnerabilidades. CuBndo interrumpir el !inanciamiento y cuBndo continuar apoyando a los pa<ses es un debate silencioso +ue deberB ser puesto sobre la mesa por los donantes. Hasta +u# punto los donantes deben comprometerse en pa<ses con inestabilidad pol<tica +ue en el pasado han demostrado tener gra)es repercusiones econ,micasQ

8" Conc usiones ) Recomend!ciones

La E 4 ya estB encaminada, aun+ue toda)<a estBn pendientes muchas tareas. La transici,n de la administraci,n de gobierno serB una nue)a prueba, pero no se puede desconocer +ue Honduras tiene algunos logros a su haber. Honduras ha contado con la )oluntad pol<tica del $obierno y el apoyo de donantes para progresar en di!erentes procesos. Se ha tratado de !ortalecer las instancias de participaci,n y coordinaci,n en torno a la E 4 y a la selecci,n de proyectos con cargo a los recursos H04C, sin embargo mientras la apropiaci,n de la E 4 no sea de la sociedad ci)il los ciclos pol<ticos continDan siendo una amenaza. El proceso de 4resupuestaci,n de Honduras estB re!ormBndose desde hace )arios a8os, con apoyo t#cnico y !inanciero de los organismos internacionales y donantes. En los Dltimos dos a8os se han hecho importantes me'oras a la gesti,n presupuestaria y en el tratamiento del gasto de reducci,n de la pobreza. La e7periencia +ue se estB desarrollado en torno al presupuesto nacional en el Dltimo tiempo ha sido !ruto de una relati)a estabilidad en las instituciones e'ecutoras y del apoyo brindado por el $obierno a tra)#s de di)ersas dependencias. El presupuesto, no obstante es toda)<a d#bil por tener poco espacio para a!rontar contingencias y signi!icantes restricciones para atender brindar ser)icios bBsicos a la poblaci,n. El $obierno entrante tendrB el reto de e)itar +ue la E 4 se con)ierta en simplemente el re+uisito para el cumplimiento del ali)io de la deuda H04C y si bien la continuidad en el !ortalecimiento de procesos es !undamental, ya es tiempo para +ue los procesos comiencen a traducirse en resultados y +ue la reducci,n de la pobreza empiece a concretarse a tra)#s de pol<ticas integradoras como empleo, me'oras en la producti)idad y acceso 'usto a los mercados internacionales.

Recomend!ciones .ener! es p!r! $ort! ecer ! ERP en 4ondur!s

P-n+o de c-!*inaci2n, incen+i)o o freno5 Honduras deberB con)encerse +ue el punto de culminaci,n H04C es s,lo el !in del principio. La e7periencia de 9oli)ia y /icaragua re!le'a +ue el per<odo post culminaci,n H04C ha sido caracterizado por inestabilidad. Honduras ha tomado mBs tiempo para reunir las condiciones y alcanzar este punto, pero no debe ba'ar la guardia y debe perse)erar en sus es!uerzos por +ue el crecimiento econ,mica no sea s,lo un episodio coyuntural y +ue se traduzca en menor pobreza. C2*o +ra+ar !o% +e*a% %en%i1!e% en "roce%o% "ar+ici"a+i)o%5 La e7periencia nos de'a )er +ue el desgaste de una estrategia puede ser alto al +uerer abarcar demasiado con limitados recursos. El apoyo de la sociedad ci)il en estos procesos debe ser )isto como un patrimonio, +ue debe ser protegido. Los procesos participati)os deben procurar mantener la credibilidad entre agentes y no generar !alsas e7pectati)as. La con)eniencia de hacer con)ocatorias amplias sobre temas sensibles, debe ser e)aluada con cautela. Las instancias de representaci,n democrBtica (e'ecuti)o, legislati)o) deben ser capaces de tomar decisiones sobre temas sensibles a !a)or del inter#s comDn y lo !undamental debe ser tener los mecanismos de rendici,n de cuentas y de e)aluaci,n para neutralizar e)entuales impactos +ue determinadas pol<ticas puedan traer. La ERP3 -n conB-n+o de "ro.ec+o% o -na e%+ra+e0ia 1ien definidaQ En esta etapa Honduras puede hablar mBs de procesos +ue de una estrategia integral o comprensi)a de reducci,n de la pobreza. Los )<nculos trans)ersales toda)<a estBn ausentes entre sectores. /o hay necesariamente complementariedad entre los proyectos y las metas del milenio +ue plantea la estrategia de reducci,n de la pobreza. El !inanciamiento tiene un corte +ue !a)orece a proyectos y no se puede hablar de una tendencia !a)orable al apoyo presupuestario. *oda)<a las pol<ticas de !inanciamiento son en !unci,n de las directrices +ue dictan las sedes y no responden necesariamente a las condiciones de los di!erentes

sectores o al grado de progreso de las estrategias. 4asar de proyectos a estrategia implica una transici,n tarea a la +ue deben comprometerse gobierno, donantes y sociedad ci)il. ROB +oda)Ea in)ia1!e5 Se debe apro)echar a la E 4 como un proceso de aprendiza'e para la tarea mBs comple'a de elaborar una presupuestaci,n multianual con en!o+ue de resultados. La presupuestaci,n multianual +ue se presenta con el presupuesto nacional ha dado sus primeros pasos para llegar a un M*EF. PSin embargo cuan re!erencial serB esta programaci,n multianualQ El limitado acceso a recursos hace +ue la programaci,n presupuestaria sea mBs comple'a, al ser la austeridad la regla de'ando poco espacio para atender las mDltiples prioridades y para construir el capital pol<tico +ue parece ser tan necesario para la implementaci,n de pol<ticas. Supuestos sobre optimistas a!ectan la )iabilidad de los compromisos hechos por el $obierno, deteriorando la credibilidad y la capacidad de conseguir respaldo para !uturas re!ormas. Esto a su )ez a!ecta el normal !lu'o de !inanciamiento sustentado en al condicionalidad. 4or lo tanto, es crucial +ue la programaci,n del M*EF sea realista y +ue las condiciones para obtener !inanciamiento sean lo su!icientemente !le7ibles para +ue el M*EF sea un re!erente y no s,lo un e'ercicio. C2*o for+a!ecer !a "re%-"-e%+aci2n "or re%-!+ado% 5 4rimero, se deberB asegurar +ue haya es+uemas m<nimos de super)isi,n por resultados. En una etapa inicial el seguimiento podr<a ser desde aba'o, es decir con metas desarrollados por los bene!iciarios, dando prioridad al control social. Entre tanto, se podrB desarrollar indicadores mBs completos y sistematizados para e)aluar las di!erentes etapas de presupuestaci,n. 0nclusi)e en una etapa mBs a)anzada se deberB intentar +ue las metas para reducir la pobreza en el presupuesto sean, en lo posible, coincidentes con las metas del milenio. Segundo, estas iniciati)as deberBn ser emprendidas por la sociedad ci)il y no necesariamente por los e'ecutores de los programas de manera a +ue la in!ormaci,n sea imparcial. Las auditor<as independientes en este sentido pueden ser un buen medio de consulta en el caso de programas sectoriales. *ercero, se deberB determinar es+uemas de dis!usi,n de la in!ormaci,n y procesos de retroalimentaci,n en caso haya des)<os de los resultados.

Recomend!ciones p!r! ! Comunid!d Intern!cion!

Po!E+ica% de financia*ien+o de n-e)o en !a a0enda. MBs deuda y me'ores resultados, ese es el discurso +ue ha dominado los !oros internacionales en los Dltimos meses. Las metas del milenio gozan del respaldo pol<tico y hay compromisos en !irme para apoyar !inancieramente estos procesos y e7tender el ali)io de deuda a los pa<ses H04C sin +ue esto necesariamente comprometa nue)os !lu'os de recursos para los pa<ses de ba'os ingresos. 4or lo +ue resulta imperante +ue la E 4 en Honduras de!ina con mayor rigurosidad la correspondencia entre los ob'eti)os del milenio, el costeo detrBs de las metas, el !inanciamiento disponible y las pol<ticas para la reducci,n de la pobreza. Es decir, las pol<ticas para lograra un mayor crecimiento econ,mico deben ser mBs e7pl<citas en sus ob'eti)os de reducci,n de la pobreza. Po!E+ica% co*"!e*en+aria% a! financia*ien+o adiciona!. El !inanciamiento adicional debe estar complementado con un con'unto de pol<ticas a adoptarse por los pa<ses pro)eedores de recursos +ue contribuyan a la reducci,n de la pobreza6 i) El comercio 'usto es una condici,n !undamental para +ue el apoyo !inanciero !uncione. 4ol<ticas comerciales no discriminatorias deben estar acompa8adas de medidas complementarias para lograr procesos mBs e!icientes, reducir impactos y as< hacer me'or uso de las oportunidades +ue o!rece el comercio internacional. ii) Menos procedimientos y mBs apoyo para construir sistemas de in!ormaci,n +ue no sir)an Dnicamente para !ines de monitoreo de los donantes, sino +ue pro)ean la su!iciente in!ormaci,n a todos los bene!iciario para el seguimiento de los recursos y e)aluaci,n de resultados. Las e)aluaciones de las metas del milenio en el corto plazo, a tra)#s de indicadores intermedios toda)<a son un proyecto +ue no logra sistematizarse y +ue merece atenci,n en la medida en +ue se debe identi!icar la naturaleza de las des)iaciones para ser oportunamente corregidas. iii) Mayores incenti)os para !omentar la in)ersi,n e7tran'era y reducir la dependencia en la ayuda e7terna. Si el pa<s en)<a las se8ales correctas en la implementaci,n de sus

pol<ticas, los pa<ses donantes, gobierno y sector pri)ado deben emprender es!uerzos con'untos para reducir la )olatilidad del capital e7tran'ero y para !omentar el ingreso de nue)os capitales. E%+ra+e0ia en e! *ediano "!aCo con *enor de"endencia de !a a.-da. Ser<a interesante, +ue al haber alcanzado el punto del culminaci,n H04C, !omentar el debate entre donantes bilaterales y multilaterales sobre las alternati)as para una reducci,n gradual de la dependencia de la ayuda para Honduras, +ue sea espec<!ica sobre el orden de las re!ormas y +ue re!le'e una comprensi,n de la situaci,n pol<tica e institucional con el !in de unir es!uerzos y presentar un s,lo documento con propuestas concretas para consideraci,n de las autoridades hondure8as. *ambi#n ser<a interesante documentar las e7periencias de pa<ses con inestabilidad pol<tica como un insumo importante para repensar la pol<tica de !inanciamiento e7terno.

9" &i' io.r!$0!

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