Reflexes sobre a intersetorialidade entre as polticas pblicas

Reflection about intersecting public policies

Sueli do Nascimento*

Resumo: O objetivo deste artigo reetir sobre as possibilidades e

limites da intersetorialidade das polticas pblicas. Foi utilizada como mtodo de anlise a pesquisa documental quando se identicou as polticas com maiores tendncias intersetorialidade. Palavras-chave: Intersetorialidade. Polticas de desenvolvimento urbano. Poltica social.

Abstract: The aim of this paper is to discuss the possibilities and limits of intersecting public policies. The research in documents was used as a method of analysis when the policies with major trends in intersecting were identied.
Keywords: Intersecting. Urban development policies. Social policy.

* Professora substituta da Escola de Servio Social da Universidade Federal Fluminense (UFF), Niteri/ RJ Brasil. Mestre em Servio Social e especialista em Poltica e Planejamento Urbano e Gesto para a Educao Ambiental. E-mail: sucacimento@yahoo.com.br.
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Introduo
intersetorialidade das polticas pblicas passou a ser uma dimenso valorizada medida que no se observava a ecincia, a efetividade e a eccia esperadas na implementao das polticas setoriais, primordialmente no que se refere ao atendimento das demandas da populao e aos recursos disponibilizados para a execuo das mesmas. Deste modo, a intersetorialidade passou a ser um dos requisitos para a implementao das polticas setoriais, visando sua efetividade por meio da articulao entre instituies governamentais e entre essas e a sociedade civil. A incorporao da intersetorialidade nas polticas pblicas trouxe a articulao de saberes tcnicos, j que os especialistas em determinada rea passaram a integrar agendas coletivas e compartilhar objetivos comuns. Nesta perspectiva, a intersetorialidade pode trazer ganhos para a populao, para a organizao logstica das aes denidas, bem como para a organizao das polticas pblicas centradas em determinados territrios. Ao mesmo tempo, abrem-se novos problemas e desaos relacionados superao da fragmentao e articulao das polticas pblicas, sobretudo se considerarmos a cultura clientelista e localista que ainda vigora na administrao pblica. Assim, o objetivo deste artigo ser reetir sobre as possibilidades e limites para a intersetorialidade das polticas pblicas, enfatizando a relao entre as polticas de desenvolvimento urbano e social, bem como as expresses da intersetorialidade presentes nos documentos ociais das referidas polticas em mbito nacional, buscando identicar os instrumentos disponveis para os municpios articularem sua interveno na cidade. Neste sentido, o artigo est estruturado em trs partes. A primeira apresenta o debate terico acerca da intersetorialidade, cujo objetivo identicar a forma como algumas correntes tericas abordam os avanos, dilemas e desaos para a implementao de polticas pblicas incorporando a dimenso intersetorial. A segunda parte tem por objetivo identicar como a concepo em torno da intersetorialidade se expressa institucionalmente nos documentos ociais, tomando como referncia as polticas urbanas e as polticas sociais. Na terceira 96
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parte sero tecidas consideraes sobre os limites e as possibilidades da intersetorialidade das polticas de desenvolvimento urbano e social. Com esta anlise, buscamos contribuir para o aprofundamento da discusso em torno da intersetorialidade entre as polticas, a m de aprimorar sua efetividade no atendimento da sua populao-alvo, por exemplo, por meio da melhor articulao entre os atores que elaboram, implementam e executam as polticas pblicas e na construo de novos mecanismos e experincias que valorizem o saber construdo pelos sujeitos envolvidos.

1. Intersetorialidade: um debate terico ainda aberto

H uma discusso entre as correntes tericas que tratam da poltica pblica sobre o grau de importncia das polticas setoriais, neste caso, as econmicas, sociais e de desenvolvimento urbano. Apesar de no nos aprofundarmos nesta questo, j que o nosso propsito discutir a intersetorialidade, entendemos que importante expor alguns apontamentos que possam contribuir com o nosso tema de interesse. Assim, Koga (2003, p. 223) arma que h de se constatar o domnio da poltica econmica sobre a poltica social, porque o tratamento subalterno dado s polticas no Brasil tem resultado na crescente mercantilizao dos servios tido como bsicos populao, quais sejam, os do campo da sade, da educao ou da habitao, levando a crer num processo de desresponsabilizao do Estado. No que se refere s polticas urbanas, Garson (2007) argumenta que estas se caracterizam pelos compromissos de longo prazo, capacidade scal e tcnica dos entes federativos, substanciais montantes de recursos desigualmente distribudos no tempo, incerteza de sucesso e possibilidade de defeces. J as polticas sociais, sobretudo a partir da dcada de 1990, recebem recursos denidos e determinados nos referimos aos conselhos, aos fundos, assim como aos processos administrativos denidos em lei que garantem maior estabilidade na sua implementao Por outro lado Ribeiro e Cardoso (2003, p. 109) expem que a poltica de investimentos urbanos tem sido orientada, no caso brasileiro, pelos interesses
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do setor econmico, apontando que a agenda de contratao de obras pblicas pelo Estado efetivamente tem atendido com maior prioridade aos interesses econmicos especcos das empreiteiras de obras pblicas, em detrimento das necessidades da populao. Essas formulaes nos levam a considerar que h uma hierarquia de poder no mbito das polticas pblicas em que se destacam as polticas macroeconmicas. Entretanto, dentro da formulao das polticas setoriais tambm h divergncias e interferncias econmicas que trazem tona os interesses e a forma de conduzir tal e qual poltica conforme os parmetros daqueles que detm a deciso nal. Observa-se que h um grau de importncia atribuda s polticas setoriais, pois atendem conjuntura e necessidade dos interesses em jogo, expressas no nanciamento de cada uma delas. Em segundo lugar, devemos focar na anlise dos interesses, pois no mbito das polticas comum os interesses individuais se sobrepor aos interesses coletivos. Conforme salienta Lobato (2006, p. 304), na formulao de uma poltica interagem mutuamente interesses diversos, representados por vrios setores, entre eles o Estado. nesta condio de interesse que emerge o papel dos partidos polticos, dos movimentos sociais, conselhos de direitos e a prpria sociedade que elege os seus representantes. Os conitos so expostos e claricados ou obscurecidos de acordo com os lobbys realizados pelas partes. Neste aspecto, quando a gesto municipal est submetida ao interesse das elites locais, passa a ser orientada por um nico projeto de desenvolvimento. Tal projeto baseado em dois elementos: o uso privado dos equipamentos e servios pblicos em proveito prprio e de seus pares e a manuteno de seu eleitorado cativo (Ramos, 2002, p. 116). Por m, necessrio observar como a gesto administrativa nos vrios nveis de governo envolvendo todos os entes federados se coloca diante da poltica pblica e da intersetorialidade. Neste aspecto, preciso considerar tanto os interesses em jogo e os processos de privilegiamento de determinada poltica setorial quanto as concepes e formatao das polticas pelos diferentes rgos pblicos. Conforme sustenta Junqueira (2004, p. 5), a nova realidade criada a partir de um novo conhecimento deve ser partilhada no interior das 98
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organizaes gestoras das polticas, e isso vai depender da mudana das prticas institucionais e das relaes sociais que se estabelecem entre os diversos atores organizacionais e societrios. Essas prticas devero privilegiar a integrao de saberes e experincias em prejuzo da setorializao e da autonomizao. Por outro caminho, Silva (2008, p. 90) destaca que possvel vislumbrar novas formas de democratizao das relaes internas ou do que pode ser chamado politizao da administrao enquanto arte da negociao entre diferentes atores. Para ele o importante saber se o debate da democratizao est na pauta da agenda do Estado e denir o que representa politizar a questo administrativa. Diante dessas diferentes perspectivas, trazemos para o campo de debate a discusso da articulao entre as polticas de desenvolvimento urbano e social. Para tanto, lanamos mo das contribuies de alguns autores que analisam a articulao entre as polticas e que levam em considerao a questo da segregao territorial, as questes socioterritoriais, lugar, local, espao, assim como o territrio. Observa-se que h uma preocupao com a interdisciplinariedade quando se busca discutir a temtica da questo urbana e das cidades a m de abranger outros campos de conhecimento, assim como verica-se nos artigos do campo das polticas sociais a preocupao com a intersetorialidade. Entre os autores que chamam a ateno para a dimenso territorial das polticas abordando a questo da intersetorialidade, destaca-se Ribeiro (2007, p. 46), quando menciona que h a necessidade de as intervenes governamentais nas metrpoles buscarem a articulao entre os objetivos da assistncia social e a transferncia de renda aos grupos mais vulnerveis e os de reconstruo social, habitacional e urbanstica dos territrios. Tanto Koga (2003) quanto Ribeiro (2007) e Sposati (2006) admitem ser o territrio local privilegiado para realizar a articulao entre as polticas de desenvolvimento urbano e as sociais por considerarem importante a presena dos sujeitos que so alvo das referidas polticas, bem como a valorizao desses sujeitos no atendimento aos direitos sociais por eles demandados. A interface, intersetorialidade, articulao entre as polticas passa ento a ser um tema importante para essa pesquisa, j que as polticas setoriais por si s no solucionam tudo e necessitam se comunicar para identicar as necessiServ. Soc. Soc., So Paulo, n. 101, p. 95-120, jan./mar. 2010

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dades da populao e os benefcios que pode ou no oferecer. Neste sentido, a intersetorialidade na gesto pblica signica adotar uma deciso racional no processo de gesto, cuja aplicao pode ser positiva ou no. Ela no pode ser considerada antagnica ou substitutiva da setorialidade, mas complementar, ou seja, deve-se realizar uma combinao entre poltica setorial com intersetorial, e no contrap-las no processo de gesto (Sposati, 2006, p. 134). Para Koga (2003, p. 238), a intersetorialidade sobressai enquanto caminho de perspectiva para a poltica pblica, a m de articular as polticas sociais, urbanas, econmicas de forma a atuarem nos mesmos territrios prioritrios da poltica da cidade. Isto no signica que suas aes so sucientemente confrontadas e realizadas em um projeto global, que , naturalmente, pluridisciplinar. A ausncia de uma dinmica pluridimensional signica que os diferentes operadores pblicos e associados atuam sobre os servios que lhes so mais diretamente afetos. Essa autora advoga que a intersetorialidade se torna, assim, uma qualidade necessria ao processo de interveno. Programas, projetos, equipes tcnicas so desaados ao dilogo, ao trabalho conjunto com a perspectiva da incluso social. Neste caso, h de se fazer presente a participao dos membros da comunidade envolvida, enquanto sujeitos do processo da continuidade da proposta (Koga, 2003, p. 242) A intersetorialidade para Junqueira (2004, p. 4, 9) constitui uma concepo que deve informar uma nova maneira de planejar, executar e controlar a prestao de servios, de forma a garantir um acesso igual dos desiguais. Isso signica alterar toda a forma de articulao dos diversos segmentos da organizao governamental e dos seus interesses. Diante disso, a implantao integrada das vrias polticas sociais no depende apenas da vontade poltica de quem tem o poder ou os recursos disponveis, pois cada poltica setorial tem seus interesses e prticas. Desta forma, realizar um projeto articulado das polticas sociais e desenvolvimento urbano demanda a mudana de prticas, padres, valores, enm, da cultura organizacional das instituies pblicas gestoras das polticas pblicas, ou ainda a incorporao de organizaes autnomas voltadas para os interesses coletivos capazes de dar maior eccia gesto das polticas. 100
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Inojosa (2001, p. 4) dene a intersetorialidade como a articulao de saberes e experincias para o planejamento, a realizao de avaliao de polticas, programas e projetos, cujo m alcanar resultados cooperativos em situaes complexas. Desta forma, uma perspectiva de trabalho intersetorial implica mais do que justapor ou compor projetos que continuem sendo formulados e realizados setorialmente; de fato, a intersetorialidade traz um conjunto de implicaes para a ao do Estado, entre as quais se destacam dois aspectos: (i) os desaos relacionados s polcias focalizadas territorialmente, em segmentos da populao; (ii) os desaos relacionados aos resultados e impactos da interveno. A intersetorialidade pode ser combinada a modelos ascedentes ou mais descendentes de gesto. Entende-se por ascendente o princpio da intersetorialidade aplicado na base da gesto institucional com setorialidade no modelo de gesto dos rgos de cpula, ou seja, a intersetorialidade acontecer medida que diferentes representaes da gesto municipal se articulam e se integram a m de atingir uma meta comum e o modelo descendente realiza o movimento contrrio, levando em considerao a atuao de diferentes sujeitos/tcnicos de organismos pblicos e da sociedade civil na formulao de propostas para atendimento comum de uma meta, objetivo etc. (Sposati, 2006). Sposati, realizando uma anlise sobre intersetorialidade, menciona que esta tem dimenses e que precisam ser combinadas, ou seja, a setorial e a intersetorial, como dever do Estado e direito da cidadania. De acordo com ela, o primeiro princpio que rege essa relao parece ser o da convergncia, que um conjunto de impulsos para a ao em determinada situao, seja ela um objeto, um tema, uma necessidade, um territrio, um grupo, um objetivo, uma perspectiva. Entretanto, considera ser necessrio que a intersetorialidade sempre seja corretiva de irracionalidades entre pessoal, funes ou gastos sobrepostos, pois um mecanismo racionalizador da ao porque uma estratgia de gesto institucional que busca trazer mais qualidade por permitir ultrapassar limites que ocorreriam na abordagem somente setorial (Sposati, 2006, p. 137). A intersetorialidade contribui para a criao e reconhecimento de saberes resultante da integrao entre as reas setoriais. Sposati (2006, p. 140) v a intersetorialidade no s como um campo de aprendizagem dos agentes institucionais, mas tambm como caminho ou processo estruturador da construo de novas respostas, novas demandas para cada uma das polticas pblicas.
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Quando se pensa nas questes negativas que a intersetorialidade pode produzir, Koga (2002, p. 33 e 2003, p. 238) aponta algumas consideraes no que se refere aos limites, pois no a conjugao de vrias aes de diferentes secretarias que ir congurar a intersetorialidade, mas uma estratgia comum que a dena; a partir do lugar-comum de ao, quais ou que tipos de interveno devero ser efetuadas. E por outro lado, mesmo que as polticas sociais, de desenvolvimento urbano e econmicas atuem nos mesmos territrios prioritrios da poltica da cidade, isto no signica que suas aes sejam confrontadas e realizadas em um projeto global. De outra forma, Azevedo (2003, p. 41) menciona que a intersetorialidade, para ele interface, diz respeito inter-relao entre as diversas polticas. Neste contexto, destaca algumas diculdades para a intersetorialidade no que se refere crescente especializao do poder pblico e a tendncia de maximizao do desempenho de cada um dos rgos do setor estatal. Diante disso, h questes para o avano da gesto da poltica pblica, mas tambm h as diculdades que as polticas setoriais possuem no processo intersetorial, isto por conta da prpria cultura, diculdades poltico-partidrias e outras questes que vo incidir sobre a execuo das polticas, j que vo se defrontar interesses e mecanismos lobistas para a sua existncia e importncia. Dentro desta perspectiva analtica, passamos aos documentos ociais, onde poderemos vericar como a intersetorialidade se expressa a m de garantir que uma poltica setorial seja executada em articulao com outras. Sabemos que a execuo da poltica pblica tem como base os recursos, os arranjos institucionais e os atores, entre outros aspectos, mas aqui vamos focar nossa anlise em torno das diretrizes que fundamentam as polticas selecionadas, para entender como os administradores e legisladores pblicos federais concebem a intersetorialidade.

2. Expresses da intersetorialidade nas polticas de desenvolvimento urbano e social

Apresentamos aqui o resultado da anlise dos documentos que sintetizam as diretrizes das polticas urbanas e sociais nacionais, publicadas na forma de 102
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cadernos do Ministrio das Cidades e Assistncia Social e Lei n. 8.080/90 de implantao da poltica de sade, em que se buscou identicar as concepes em torno da intersetorialidade. Neste aspecto, detemo-nos nas partes que mencionavam a intersetorialidade ou utilizavam sinnimos que pudessem nos levar ao entendimento do signicado da atuao intersetorial.

2.1 Polticas de desenvolvimento urbano

A partir da criao do Ministrio das Cidades, em 2003, a poltica de desenvolvimento urbano passa a ser assumida como uma questo estratgica pelo governo federal, buscando-se, no seu desenho, a articulao de todas as polticas urbanas. Para expressar essa nova concepo, foram redigidos cadernos para as polticas de: saneamento ambiental, habitao, planejamento territorial urbano e poltica fundiria e, por m, mobilidade urbana sustentvel, sistematizando a concepo de cada uma dessas polticas, seus principais instrumentos e programas. Nesta perspectiva, busca-se apresentar as expresses da intersetorialidade em cada uma das polticas, a m de compreender como aqueles que a elaboraram e a esboaram por meio dos cadernos reetem sobre a proposta da intersetorialidade, j que de extrema importncia a articulao setorial das polticas em questo, assim como com as sociais, que sero analisadas no prximo item. A intersetorialidade mencionada no Caderno da Poltica Saneamento Ambiental (PNSA), por meio das diretrizes operacionais e organizacionais do processo de implementao da poltica quando menciona que
a intersetorialidade responde necessidade de integrao das aes de saneamento ambiental entre si e com as demais polticas pblicas, em especial, com as de sade, meio ambiente, recursos hdricos, desenvolvimento urbano e rural, habitao e desenvolvimento regional. (MDS, 2004, p.19)

Pode, tambm, ser observada algumas palavras que atribuem o mesmo sentido de intersetorialidade como cooperao, ou seja, a cooperao interinstitucional entre os rgos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
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Municpios com o objetivo de elevar a eccia das aes e explorar as possibilidades de complementariedade (MDS, 2004, p. 10). A questo da integrao sobressaltada no sentido de ser criada uma viso justa e integrada da poltica ambiental urbana e serem vistos como os fundamentos de uma nova forma de gesto do saneamento ambiental no Brasil (MDS, 2004, p. 19). Alm disto, a relao interministerial e interdisciplinar aparecem na valorizao da participao da sociedade e de vrios ministrios na elaborao da poltica nacional de saneamento ambiental. Como arma o documento,
aps ampla participao da sociedade, o MCidades, juntamente com os demais ministrios que compem o Grupo de Trabalho Interministerial do Saneamento, formulou um ante projeto de lei para a Poltica Nacional de Saneamento Ambiental que elege o planejamento, a regulao, a scalizao e controle social como fundamentos para execuo das aes de saneamento. (MDS, 2004, p. 9)

Assim, o Plano Municipal de Saneamento [...] deve estar ancorado em uma metodologia capaz de promover o desenvolvimento interdisciplinar e o das aes, a articulao de diversos rgos, a participao e controle social (MDS, 2004, p. 31). No que se refere a poltica de habitao, identicamos a intersetorialidade nas diretrizes e princpios dessa poltica expressas nos Cadernos quando armado que
a implementao da Poltica Nacional de Habitao implica em um novo desenho poltico institucional, a partir dos princpios da descentralizao, territorializao, intersetorialidade, participao e desenvolvimento institucional e na elaborao e implementao de um Plano Nacional de Habitao. (Min. Cidades, 2006, p. 58)

Alm disso, vericamos em todo o texto o emprego das palavras articulao e integrao quando da referncia de trabalhos com outras polticas setoriais, instituies, setores privados etc. Tal anlise pode ser comprovada em um dos itens dos princpios da poltica que expe a articulao das aes de habitao poltica urbana de modo integrado com as demais polticas sociais e ambientais (Min. Cidades, 2006, p. 31); bem como presente em um dos itens dos objetivos gerais de 104
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tornar a questo habitacional uma prioridade nacional, integrando, articulando e mobilizando os diferentes nveis de governo e fontes, objetivando potencializar a capacidade de investimentos com vistas a viabilizar recursos para a sustentabilidade da PNH. (Min. Cidades, 2006, p. 31)

ou ainda quando menciona a

atuao integrada com as demais polticas pblicas ambientais e sociais para garantir a adequao urbanstica e socioambiental das intervenes no enfrentamento da precariedade urbana e da segregao espacial que caracterizam esses assentamentos. (Min. Cidades, 2006, p. 35)

E por m observamos, tambm, o uso do termo em conjunto, quando menciona a promoo, em conjunto com outros rgos federais e com os demais nveis de governo afetos a questo urbana (Min. Cidades, 2006, p. 35). No desenho da poltica de planejamento territorial urbano e poltica fundiria, existem quatro linhas de polticas de trabalho, coordenadas pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos, que fazem parte da estrutura administrativa do Ministrio das Cidades a saber: reabilitao de reas urbanas centrais, apoio elaborao e reviso de planos diretores, apoio regularizao fundiria e mobilidade urbana sustentvel. Analisando o referido caderno, foi vericado que nenhuma das quatro polticas menciona a intersetorialidade, mas fazem menes de expresses/ palavras que podem levar atuao intersetorial, como: estabelecer parceria, trabalho cooperativo, aes integradas, conciliao, promover integrao, integrao/articulao interministerial. A primeira poltica do caderno de planejamento territorial urbano e poltica fundiria analisada foi a de reabilitao de reas urbanas centrais, na qual no se observou nenhuma meno que levasse a uma atuao ou inteno para a intersetorialidade, sendo neste caso uma poltica setorial que tem entre seus objetivos, de cunho social, a gerao de emprego e renda e condies habitacionais para as reas de revitalizao, bem como a integrao com outras polticas de desenvolvimento urbano e polticas locais. J a segunda poltica apoio elaborao e reviso de planos diretores aponta que a ao da referida poltica tem buscado estabelecer parcerias
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com os demais rgos federais envolvidos no tema, de forma a otimizar os recursos e articular as aes do governo federal (Min. Cidades, 2004, p. 19). Em outro trecho est exposta a diretriz de desenvolver uma prtica de trabalho solidrio e cooperativo entre Ministrio das Cidades, Caixa, municpios e lideranas locais (Min. Cidades, 2004b, p. 20). Na anlise da terceira poltica apoio regularizao fundiria foi vericado que a realidade fundiria apresenta caractersticas extremamente preocupantes que exigem aes integradas e contemplem iniciativas diversas (Min. Cidades, 2004b, p. 44). Por outro lado, nos pressupostos da referida poltica observada outra indicao de intersetorialidade, ou seja, a
necessidade de conciliao entre regularizao urbanstica e ambiental, com a regularizao jurdica e patrimonial, bem como aponta que a regularizao fundiria tem que ser conciliada com a regularizao urbanstica e ambiental dos assentamentos com a introduo de programas socioeconmicos e outros programas. (Min. Cidades, 2004b, p. 46-47)

Na quarta poltica preveno de riscos em assentamentos precrios , h meno em um dos trechos do referido documento que
necessrio implementar nos municpios um programa especco de reduo de riscos que se articule harmoniozamente e seja complementar aos programas de urbanizao integral e regularizao fundiria dos assentamentos precrios. (Min. Cidades, 2004b, p. 64)

Assim como compatibilizar as intervenes especcas de reduo de riscos com os programas gerais de urbanizao e regularizao fundiria dos assentamentos precrios (Min. Cidades, 2004b, p. 65). Por m, no ltimo caderno, a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel PNMUS no foi encontrada a expresso intersetorialidade, mas, tal como nas outras polticas analisadas foram observadas expresses que podem levar atuao intersetorial, como articulao, integrao, associao e unio. Pode ser apontado, nesta direo, conforme o documento, o conceito de mobilidade que vem sendo construdo nas ltimas dcadas, encontrando substncia na articulao e unio de polticas de transporte, circulao acessibilida106
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de e trnsito com a poltica de desenvolvimento urbano (Min. Cidades, 2004c, p. 14). No mesmo sentido, foi observado no documento a necessidade de ter garantia de maior nvel de integrao e compromisso entre as polticas de transporte, circulao, habitao e uso do solo (Min. Cidades, 2004c, p. 15). Constata-se nas diretrizes da PNMUS um item que estabelece com clareza a intencionalidade da intersetorialidade quando expe a
necessidade de promover e viabilizar associao e coordenao entre a poltica nacional de mobilidade sustentvel e de transporte e trnsito em consonncia com as polticas de promoo habitacional, desenvolvimento urbano, meio ambiente e saneamento bsico, em especial as de drenagem de guas pluviais e resduos slidos. (Min. Cidades, 2004c, p. 52)

Diante das anlises apresentadas, surgem algumas questes no que se refere concepo de intersetorialidade expressa nas palavras e conceitos utilizados no desenho das polticas urbanas a m de desenvolver uma atuao intersetorial. Percebe-se que, em geral, so utilizadas expresses/palavras no sentido de compreender a intersetorialidade como: integrao, articulao, em conjunto, associao, unio, entre outras. Mas ser que utilizando essas expresses estamos falando em intersetorialidade na implementao da poltica? Ser que essas palavras podem expressar uma proposta intersetorial no plano local? Como garantir a intersetorialidade a partir da proposio de instrumentos administrativos, como diagnsticos, planos e outros? Haver realmente troca de saberes ou reunies institucionais para tratar de assuntos momentneos? Vale ressaltar que as expresses em muitos dos casos analisados apenas congura uma articulao institucional, interministerial, mas no uma atuao intersetorial que envolva troca de saberes, abranja uma atuao institucional convergente conforme as indicaes de Sposati (2006), ainda que observemos a meno de outras polticas. Apenas a poltica de saneamento ambiental expressa a atuao intersetorial de forma clara e objetiva, expondo articulao com a poltica de sade quando da aprovao da redao da poltica de saneamento no Conselho Federal de Sade. A poltica de habitao aponta consideraes para a intersetorialidade, interligando-se questo social no que se refere a uma poltica de gerao de emprego e renda, bem como as consideraes de gnero e integrao com as polticas de desenvolvimento urbano.
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Vale ressaltar que a poltica de habitao, apesar de compor a poltica de desenvolvimento urbano, tambm deve ser considerada parte das polticas sociais, porque sua interveno est diretamente vinculada existncia da populao e s condies de moradia. uma das polticas sociais mais custosas, pois edicar uma casa gera gastos elevados para a renda da populao empobrecida e moradora de reas perifricas dos centros urbanos. A poltica de planejamento territorial urbano e a poltica fundiria tratam de questes que podem nos levar intersetorialidade. Entretanto elas apresentam um desenho eminentemente setorial, tendo em vista que as diretrizes expressas por meio de parceria, integrao, ao em conjunto, podem no levar a uma atuao intersetorial que considere a interdisciplinaridade, mas to somente s disciplinas envolvidas que possam garantir a execuo e a implementao da poltica. Por m, cabe mencionar que se observou uma preocupao em articular as referidas polticas setoriais urbanas com a poltica nacional de desenvolvimento urbano, neste caso, inclusive com a criao do Conselho das Cidades, rgo que conta com a participao da sociedade. Alm disto, cabe mencionar a criao de conselhos interministeriais (no caso, vinculado poltica de saneamento ambiental), envolvendo a participao de outros ministrios na discusso e implementao dessa poltica. Por outro lado, observa-se a meno de articulao das polticas de desenvolvimento urbano com as polticas sociais, principalmente aquelas voltadas para gerao de emprego e renda, condies de habitabilidade e posse da terra. Diante das consideraes apresentadas preciso analisar as polticas sociais no que se refere a sua concepo de intersetorialidade e no sentido de vericar se suas aes buscam estar articuladas no sentido de planejar, organizar, otimizar e assegurar a troca de saberes entre setores.

2.2 Polticas sociais: assistncia social e sade

As polticas de sade e assistncia social fazem parte do trip da Seguridade Social no Brasil em que se conjugam com a Previdncia Social. Por isso h uma importncia poltica e de democratizao no que se refere ao atendi108
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mento das demandas, universalizao e garantia de acesso ainda que cada uma delas tenha aes setoriais e necessariamente precisem se articular entre si. Por outro lado, trazem respectivamente como referncia a regionalizao e o territrio como expresses de implementao e interface entre as polticas setoriais. Diante disso, necessrio esclarecer o que a poltica social. Para tal, utilizamos as consideraes de Behring (1993, p. 17), quando diz que a poltica social a sntese de mltiplas determinaes, ou seja, por ela passam questes econmicas, polticas, culturais, entre outras, bem como h tambm uma densidade histrica, pois busca os traos particulares dos processos sociais globais na realidade brasileira. Assim, deve se buscar a decifrao da especicidade da formulao scio-histrica do Brasil em sua relao com esses processos gerais e a congurao especca da poltica social brasileira. Vendo a poltica social como produto dos processos histricos, a poltica de assistncia social na dcada de 1990 obtm alguns ganhos que traam a sua estrutura enquanto poltica pblica e direito social com a Constituio Federal de 1988 e com a promulgao da Loas (Lei Orgnica de Assistncia Social), desta forma deixando para o passado o cunho assistencialista que a caracterizava, pelo menos do ponto de vista das suas denies formais. A partir de 2003, a assistncia social no Brasil estruturada administrativamente e passa a ser regida pelo Suas Sistema nico de Assistncia Social , que tem como referncia a Lei Orgnica da Assistncia Social, as Nobs Norma Operacional Bsicas e a Constituio de 1988. A gesto proposta para essa poltica o pacto federativo, e a forma de enfrentar a questo social foi a descentralizao, levando em considerao as desigualdades territoriais e a participao social. A intersetorialidade passa a ser alvo das discusses no processo de implementao da poltica de assistncia, muitas vezes expressa por meio de palavras que tm sentido similar, como, por exemplo, a interface conexo , em que os servios de proteo social tm estreita interface com o sistema de garantia de direito, exigindo, muitas vezes, uma gesto mais complexa e compartilhada (MDS, 2004, p. 31). Observa-se, ainda, no documento um tratamento da interface enquanto inter-relao, ou seja, o Plano de Assistncia Social expressa a poltica e suas
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inter-relaes com as demais polticas setoriais e com a rede socioassistencial (MDS, 2004, p. 37). Em outro ponto, a intersetorialidade sinnimo de integrao, ou seja, a Poltica Pblica de Assistncia Social realiza-se de forma integrada s polticas setoriais (MDS, 2004, p. 27). Toma o sentido de extravasar, isto ,
nessa vertente, o objeto da ao pblica, buscando garantir a qualidade de vida da populao, extravasa os recortes setoriais em que tradicionalmente se fragmentam as polticas sociais e em especial a poltica de assistncia social. (MDS, 2004, p. 37)

Verica-se que a expresso intersetorialidade marcadamente utilizada quando se refere Assistncia Social, enquanto poltica pblica que compe o trip da Seguridade Social, e considerando as caractersticas da populao atendida por ela, deve fundamentalmente inserir-se na articulao intersetorial (MDS, 2004, p. 36). Os sentidos da intersetorialidade para a poltica de sade no to expressiva quanto na assistncia social, mas na Lei n. 8.080/90 pode-se vericar alguns pontos que legalmente podem apontar o processo intersetorial entre as polticas de sade e as de meio ambiente e saneamento bsico. O debate sobre a sade para todos, enquanto direito, remonta s lutas da reforma sanitria no Brasil, o processo de democratizao da sade, do aparelho administrativo e a conquista do SUS Sistema nico de Sade. Por mais que haja consideraes acerca do avano e do modelo adotado, como sendo o mais avanado, ainda h problemas a ser enfrentados. Entretanto, a proposta de sistema do SUS replicada para outras polticas setoriais, como a prpria assistncia social, habitao dentre outras. Neste aspecto, as expresses que apontam para uma atuao intersetorial utilizadas na lei que regulamenta a poltica de sade d outro sentido intersetorialidade, o que poderia ser explicado pelo fato de a Lei n. 8.080, de 1990, ter sido formulada quando o debate da intersetorialidade no tinha tanta expresso, ganhando vulto aps esse perodo. Neste caso, a palavra articulao pode ser um dos sentidos da intersetorialidade quando a Lei n. 8.080/90, no seu art. 2, 1, menciona que 110
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dever do Estado de garantir a sade consiste na formulao e execuo de polticas econmicas e sociais que visem reduo de riscos de doenas e de outros agravos e no estabelecimento de condies que assegurem acesso universal e igualitrio s aes e aos servios para a sua promoo, proteo e recuperao.

Observou-se que a questo da participao pode ser outro sinnimo de intersetorialidade, bem como a palavra colaborao, conforme as ponderaes da Lei n. 8.080/90, no art. 6, quando faz meno participao na formulao da poltica e na execuo de aes de saneamento bsico e a colaborao na proteo do meio ambiente, nele compreendido o da sade do trabalhador. Tais participao e colaborao, de acordo com o artigo, so campo de atuao do Sistema nico de Sade. As diretrizes e os princpios da poltica de sade presentes no art. 7 apontam para a intersetorialidade. Entre os itens mais expressivos, o dcimo menciona que deve haver a integrao em nvel executivo das aes de sade, meio ambiente e saneamento bsico. Realizando uma comparao entre as polticas de assistncia e sade, pode-se considerar que elas se complementam, ainda que a sade no faa meno poltica de assistncia. As expresses utilizadas para apontar uma atuao integrada tambm aparecem em ambas as polticas, dando a entender que existe uma propenso atuao intersetorial. Para se observar a relao entre as polticas, faz-se necessrio ter um olhar mais apurado. Neste sentido, foi proposto no prximo item um quadro analtico de todas as polticas aqui estudadas para vericar a real intersetorialidade entre elas a partir de fatores retirados da literatura. Desta forma, pode se tecer maiores consideraes sobre a intersetorialidade.

3. Consideraes finais: limites e possibilidades da intersetorialidade

As anlises sobre a intersetorialidade expressa nas polticas em questo possibilitaram a produo de um quadro analtico que garantiu uma viso ampliada sobre a inter-relao das polticas e, assim, considerar as possibilidades
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e os limites de uma atuao intersetorial em mbito local, envolvendo gestores e tcnicos responsveis pelo seu desenho e implementao. Os fatores de anlise propostos foram retirados da literatura ou produzidos a partir das leituras e do processo analtico das polticas. Esse processo fortaleceu a proposta de reexo sobre a intersetorialidade porque pode se vericar como no processo de elaborao se pensa e se constroem propostas que podem incluir ou excluir polticas e incorporar ou se fechar a dimenso intersetorial das mesmas. Assim, a proposta ampliar o debate e expor novas possibilidades de encontros entre as polticas, quebrando os limites e referncias postas no plano da execuo e implementao das polticas em questo. Consideramos importante perceber os entraves que impedem a devida articulao no plano local, j que os documentos analisados so as referncias para os municpios e estados na execuo das polticas.
Quadro analtico da intersetorialidade entre as polticas de desenvolvimento urbano e social Polticas Pblicas Saneamento Ambiental Grau Ascendente/ Descendente Dimenso Setorial/ Intersetorial Outras Polticas Meio Ambiente, Sade Polticas DU Instrumentos Plano Municipal de Saneamento Ambiental Plano Diretor Plano de Transporte Urbano Plano Diretor

Mobilidade Urbana Sustentvel

Ascendente/ Descendente

Setorial Intersetorial

Polticas DU Saneamento Ambiental Habitao, Meio Ambiente Relao Institucional

Poltica Apoio do Plano Diretor Poltica Apoio Regularizao Fundiria Poltica de Reabilitao de reas Urbanas Centrais Poltica de Preveno de Riscos em Assentamentos Precrias

Ascendente

Setorial

Ascendente

Setorial

Meio Ambiente Habitao Plano Diretor Relao Institucional (Programas de Habitao, Transporte e Mobilidade Urbana, Fundirio)

Plano Diretor

Ascendente

Setorial

reas Urbanas Centrais

Ascendente

Setorial

Relao Institucional Plano Municipal (Programas de Regularizao de Reduo de Fundiria e Habitao) Riscos

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Polticas Pblicas Habitao

Grau Ascendente

Dimenso Setorial

Outras Polticas Saneamento Ambiental Social Regularizao Fundiria Polticas de DU Polticas de Desenvolvimento Regional e Local

Instrumentos Plano Municipal de Habitao Federal, Estadual, Municipal

Assistncia Social

Ascendente/ Descendente Ascendente/ Descendente

Setorial/ Intersetorial Setorial/ Intersetorial

Sade, Educao, Cultura, Planos Municipais Esporte, Emprego, Habitao de Assistncia e outras. Social Saneamento Ambiental, Meio Ambiente, Educao Nas comisses intersetoriais e outros fruns

Sade

O grau da intersetorialidade apresentado por Sposati (2006) trata da combinao de modelos ascendentes ou mais descendentes de gesto. Neste caso, o grau ascendente parte da gesto intersetorial de cpula onde os gestores dos setores se renem e compem agenda e aes com metas nicas, e o descendente parte da gesto da base a partir da participao de sujeitos/tcnicos na conduo das aes. Vale mencionar que foram encontradas polticas que se caracterizavam por ascendente e descendente, bem como ascendente/descendente, pois a poltica da qual se tratava estava sendo pensada ou implementada a partir do grau ascendente e propunha uma relao intersetorial de grau descendente em mbito local. Em outras polticas, como o Plano Diretor e Regularizao Fundiria, vericouse uma relao setorial em que a intersetorialidade no foi proposta e a articulao cou na esfera dos gestores, a m de que implementassem os projetos. No que se refere ao segundo critrio, relativo dimenso, nos remetemos novamente a Sposati (2006), quando expe que a intersetorialidade apresenta dimenses e que precisam ser combinadas, ou seja, a setorial e a intersetorial, apresentando um princpio que rege essa relao, ou seja, a convergncia para um conjunto de impulsos para a ao em determinada situao, um objeto, um tema, uma necessidade, um territrio, um grupo, um objetivo ou uma perspectiva. Assim, foram identicadas algumas polticas que trazem as dimenses setorial e intersetorial concomitantemente, a saber: saneamento ambiental, mobilidade urbana, sade e assistncia social.
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Analisando o quadro, vemos que a maioria das polticas ascendente, ou seja, h a intersetorialidade na formulao da poltica em mbito federal. Neste caso, busca-se manter articulaes com outros setores para a construo das propostas, mas mantm-se a setorialidade no que se refere organizao institucional e administrativa, enquanto para implementao e execuo busca-se a articulao com outras polticas. O quadro apresenta um item denominado outras polticas, cujo objetivo expor o nmero de articulaes com outras polticas presentes nos documentos. Neste caso, foram evidenciadas as mais importantes. As relaes com as polticas pode ser apenas tanto setorial, para implementar e obter informao, entre outros aspectos, quanto pode ser de planejamento e articulao conjunta, levando a uma atuao intersetorial. As polticas de regularizao fundiria, riscos em assentamentos precrios e reabilitao de reas urbanas centrais no possuem relao direta com outras polticas, mas relaes institucionais no mbito da sua execuo e implementao. Ao analisar a relao entre as polticas, buscamos observar o nmero de vezes que apareciam no campo outras polticas. Assim, constata-se que a poltica de meio ambiente mencionada pelas de saneamento ambiental, mobilidade urbana sustentvel, regularizao fundiria e sade. Neste sentido, tal meno pode expressar o grau de importncia e o nvel de interesse na referida poltica para o processo de elaborao e implementao. A poltica de saneamento ambiental se articula com a de mobilidade urbana, habitao e sade, congurando, neste aspecto, a importante tarefa de dirimir os impactos da ausncia de saneamento no ambiente, assim como para a sade da populao do pas. A poltica de habitao se articula com as polticas de mobilidade urbana sustentvel, reas urbanas centrais, preveno de riscos em assentamentos precrios e assistncia social, podendo-se visualizar uma correlao das condies habitacionais com as condies urbanas onde se situa a residncia e a populao nela inserida. Na anlise da poltica de sade, observou-se que ela se relaciona com as polticas de saneamento ambiental e assistncia social. considerada de extre114
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ma importncia a relao dessa poltica com a habitao, j que as condies de sade de um morador tambm est relacionada s condies de habitao, ou melhor, de moradia, que abrange todas as demais polticas do quadro. No entanto, apesar dessa importante articulao, ela no citada pela poltica de habitao. O interessante no campo de anlise observar que todas as polticas relacionadas ao desenvolvimento urbano se interagem. Foi constatado nos documentos analisados que h espaos de reunies interministerial, conselho e outros que favorecem essa integrao. Entretanto, no se observou a manuteno dessa mesma relao com alguns espaos das polticas sociais, exceto a poltica de saneamento ambiental por meio de Conselho de Sade. A habitao e apoio rea de reabilitao de assentamentos precrios apontaram em seus documentos de referncia a relao e a preocupao com as polticas de desenvolvimento regional e local a m de atender as especicidades regionais e locais de implementao das polticas em questo, o que no se vericou nos demais documentos. A anlise do quadro suscita questes no que se refere poltica de assistncia, que no so mencionadas por nenhuma das outras polticas para atuao intersetorial. Foi vericado nos documentos das polticas de habitao, reas de reabilitao, saneamento ambiental, que se considera importante as condies de vida da populao no que se refere a gerao de emprego e renda, posse da terra e a relao de propriedade, a dimenso de gnero, mas sem o propsito de uma atuao intersetorial com a poltica de assistncia social. Desta forma, questiona-se o porqu da ausncia de tal relao. O que os elaboradores das polticas entendem sobre a poltica de assistncia? Por que a assistncia no vista como uma poltica importante a ser articulada na implementao das demais polticas? Tais questes inquietam, no sentido de procurar compreender os motivos de tal anulao dessa poltica, j que ela atende ao mesmo pblico das demais polticas em voga, ou seja, a populao empobrecida e os residentes de reas precrias. Trazer essa anlise para o centro de discusso necessrio na medida que os objetivos das polticas em questo atender uma populao afastada dos benefcios da mobilidade urbana, das condies de habitabilidade e de sade,
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bem como de saneamento ambiental e social, neste caso envolvidas nas polticas de desenvolvimento urbano. Sposati (2006) menciona a importncia da intersetorialidade, mas sem anular a setorialidade. Aqui pode ser observado que a setorialidade pode anular a intersetorialidade dependendo das concepes e diretrizes que informam as polticas, sobretudo a da assistncia social, e de como ela considerada pelas polticas de desenvolvimento urbano. Assim, questiona-se: como os elaboradores das polticas de desenvolvimento urbano compreendem e veem a poltica de assistncia social? Na lei que implanta o SUS foi observado que no havia planos, mas mencionavam-se comisses intersetoriais que podem expressar a intersetorialidade, j que a prpria poltica de sade traz no corpo da lei a relao com a poltica de meio ambiente e saneamento ambiental. Consideramos importante observar que contemporaneamente a organizao administrativa do SUS sofreu modicaes no que se refere participao de outras polticas setoriais no processo de discusso de poltica de sade, j que ela datada de 1990, decorridos, portanto, dezenove anos da sua formulao. Como no nos detivemos nas Normas Operativas da Sade para vericar como se apresentava a intersetorialidade, necessrio considerar a possibilidade de estar acontecendo a intersetorialidade nas esferas administrativas e, principalmente, em mbito local no decorrer desses anos. No campo dos instrumentos, vale ressaltar que a poltica de assistncia expressa, no documento analisado, a importncia de a intersetorialidade se exprimir no mbito local por meio do Plano Municipal de Assistncia Social, mas nas outras polticas no encontramos a concretizao operacional da intersetorialidade, e cou subentendido tal importncia. Por isso, em algumas das polticas apresentadas foi vericada a necessidade de produzir planos locais, no s para expressar a intersetorialidade, mas organizar e planejar as aes de cada poltica. O Plano Diretor tambm foi um instrumento mencionado onde poderia se apresentar a intersetorialidade, principalmente em algumas das polticas de desenvolvimento urbano. Ressalta-se, neste sentido, por que o Plano Diretor tambm no considerado uma referncia para todas as polticas pesquisadas, 116
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tendo a necessidade criar planos especcos para cada poltica. Considera-se importante que haja um planejamento setorial, mas sem perder de vista a necessidade de comunicao entre os setores e, sobretudo, considerando a cidade (municpio) lcus privilegiado de execuo da poltica pblica e da intersetorialidade, bem como da participao e do controle social. O Plano Diretor um dos instrumentos de gesto de uma cidade. Reetindo sobre o seu papel, podemos formular a questo: como pensar a cidade com um plano global sem fragmentar o olhar sobre a mesma por meio de tantos outros planos setoriais? Considerando que os planos das polticas em questo atendem a populao de um territrio, vivendo em determinadas condies sociais, podemos indagar se h interao entre os planos apontados com o Plano Diretor da cidade? As anlises dos documentos nos auxiliaram a compreender as possibilidades e os limites das referidas polticas no plano terico e reexivo apresentados nos cadernos analisados. Constata-se que para haver uma real intersetorialidade necessrio construir espaos com tais objetivos comuns que possibilitem a comunicao entre as polticas sociais com as de desenvolvimento urbano, no que se refere troca de saberes, interaes no processo de elaborao, formulao e execuo da poltica, bem como com a disponibilidade dos tcnicos e gestores das pastas das referidas polticas no processo de planejamento concomitantemente apoio poltico. O saber de determinada poltica setorial importante, mas tambm expe a necessidade de troca a m de possibilitar a construo de novos saberes. Neste caso, a interdisciplinaridade ganha fora quando os saberes tcnicos conseguem sair da sua pasta de origem e cunhar possibilidades de construo de uma poltica inclusiva e articulada s reais necessidades da populao. Assim, este artigo teve a inteno de reetir sobre a intersetorialidade a partir de uma anlise documental, por isso restrita, o que coloca como necessidade a ampliao da anlise para o plano da implementao concreta das polticas nos municpios, Distrito Federal e estados. Neste aspecto, por meio da realidade cotidiana que se pode conseguir vislumbrar possibilidades e limites para a intersetorialidade, pois o processo reexivo anterior prtica, mas se articula o tempo todo para a construo de
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novas vises e interaes. Aqui, tais vises e interaes foram colocadas sobre as polticas de desenvolvimento urbano e social na forma documental. Tanto as polticas de desenvolvimento urbano quanto a social trazem em seu bojo algumas perspectivas de aes intersetoriais, podendo fortalecer as atuaes dos gestores e tcnicos, a articulao com a populao local, dar base para a interao de saberes (interdisciplinaridade) ou criao de outros, promover e consolidar aes polticas e trabalhar com a logstica do processo de implementao. Por outro lado, os interesses dos sujeitos envolvidos tambm passam a ser um divisor de guas, na medida em que estes podem ser obscurecidos, e as aes intersetoriais podem tanto estar voltadas para respostas imediatas, como podem se reverter em aes contundentes que consigam criar barreiras polticas de enfrentamento aos interesses. Assim, buscou-se mostrar que as polticas se comunicam de forma restrita, mas questionou-se a qualidade desta interao, e o que limita tal interao no plano local s pode ser demonstrado com novas pesquisas e anlises. Por isso, este artigo prope e incentiva a reexo sobre a intersetorialidade, expondo que no plano analtico das polticas em questo existem bases importantes a partir das quais possvel construir a intersetorialidade Artigo recebido em nov./2009

Aprovado em jan./2010

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