91umbral Publicacionesarchivo1 MANUAL ETICA PUBLICA

MANU AL DE TICA PBLICA MANUAL
CMO INCORPORAR LA TICA PBLICA EN LA CUL TURA INSTITUCIONAL DE L OS LOS CULTURA ORGANISMOS Y ENTID ADES DEL EST ADO ENTIDADES ESTADO
FICHA TECNICA USAID John Beed: Director General. Steven Marma: Jefe del rea de Democracia. P rograma Umbral P araguay . Eje L ucha contra la Corrupcin y la Impunidad. Paraguay araguay. Lucha Patricio Maldonado Lince: Director. Componente 3: Fortalecer los Sistemas de Control y la Participacin de la Sociedad Civil en las Actividades de Vigilancia de la Contralora General de la Repblica. Luz Marleny Ospina Ra: Coordinadora. A utora y Compilacin de la obra para el P araguay Paraguay Luz Marleny Ospina: Coordinadora Tcnica. Teodoro Prez Prez: Consultor y Asesor Tcnico Principal en tica Pblica - Compildor de la Obra. Consultores de Apoyo Humberto Serna, Edgar Surez, Mnica Restrepo Campio y Juan Camilo Jaramillo. Equipos Tcnicos Instituciones Pblicas del P araguay Paraguay Gerentes de tica Nstor Duarte Vera. Auditoria General del Poder Ejecutivo Res. 29 01/03/08 Benita Dardano De Kanonnikoff. Contralora General de la Repblica Res. 177 21/02/07 Nelly Pablina Alvarenga. Ministerio de Agricultura y Ganadera Res. 1122 17/08/07 Luciano Cceres. Ministerio de Educacin Res. 23106 31/10/07 Jorge Daniel Dallmann Gamarra. Ministerio de Hacienda Res. 673 14/12/07 Yolanda Gmez de Macial. Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones Res. 130 14/02/08 Marta Ester Viveros de Alfonso. Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social Res. 116 05/03/07 Lderes de tica Rosa Rafaela Olitte Bogado. Auditoria General del Poder Ejecutivo Res 29 01/03/08 Sandra Patricia Silveira Bentez. Contralora General de la Repblica Res 177 21/02/07 Anbal Salvador Delgado Agero. Ministerio de Agricultura y Ganadera Res. 246 21/03/07 Carolina Elizabeth del Carmen Arra Zrate. Ministerio de Educacin Res. 23106 31/10/07 Romina Elizabeth Diarte Gmez. Ministerio de Hacienda Res. 673 14/12/07 Antonia Isabel Miranda Schneider. Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones Res. 201 21/03/07 Ruth Carolina Vzquez Servian. Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social Res. 116 05/03/07 Equipos de Alto Desempeo y F ormador de F ormadores - V er anex o 1. Formador Formadores Ver anexo ISBN XXXXXXXXXXXXXX Asuncin, mayo de 2008. Esta publicacin fue posible gracias al apoyo tcnico y financiero del gobierno de los Estados Unidos de Amrica, a travs de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID quin podr copiar, reproducir, utilizar y publicar libremente el contenido ya sea total o parcial de esta obra de manera impresa o digital, para su uso en este o en algn otro Programa de asistencia financiado por el Gobierno de los Estados Unidos a travs de la USAID. El contenido de la presente publicacin es responsabilidad de sus autores y no representa la posicin u opinin de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos de Amrica.
CONTENIDO
PRESENTACIN -------------------------------------------------------------------------- 15 INTRODUCCIN ------------------------------------------------------------------------ 17 ORIENTACIONES PARA EL USO DEL MANUAL --------------------------------------- 19 PRIMERA PARTE: FUNDAMENTOS CONCEPTUALES TICA PBLICA Y CONFIANZA, BASES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EFICIENTE Y TRANSPARENTE ---------- 21 CAPTUL O I CAPTULO LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA ---- 23 1. ESTAMOS INMERSOS EN UNA TRADICIN TICA PREMODERNA ------- 23 De la monarqua a la democracia: una transicin aun vigente ------------------ 23 Divorcio entre ley, cultura y tica ------------------------------------------------- 26 Caractersticas de la democracia moderna como forma de convivencia social - 29 2. LEY Y TICA EN LA ADMINISTRACIN PBLICA: DISTINCIONES NECESARIAS ----------------------------------------------------------------------- 30 Diferencia y complementariedad de la ley y la tica en la funcin pblica ----- 31 El enfoque de la tica como argumentacin ------------------------------------- 33 Enfoque propuesto: La tica como gratificacin en el convivir ----------------- 35 Aproximacin a los conceptos bsicos de la tica pblica ----------------------- 38 3. FUNCIN PBLICA E INTERS PBLICO ------------------------------------- 42 El papel de la tica en la funcin pblica ----------------------------------------- 42 Naturaleza del servicio pblico ---------------------------------------------------- 45
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CAPTUL O II CAPTULO CONFIANZA Y FUNCIN SOCIAL DE LAS ENTIDADES PBLICAS -------------- 51 1. LA CONFIANZA, FUNDAMENTO DE LA INTERACCIN SOCIAL DEMOCRTICA ------------------------------------------------------------------- 51 Funcin social de la confianza ----------------------------------------------------- 52 El origen de la confianza ----------------------------------------------------------- 54 Confianza y gobernabilidad ------------------------------------------------------- 56 La tica, cimiento de la confianza ------------------------------------------------- 56 2. FUNCIN SOCIAL DE LA ENTIDAD PBLICA Y CONSTRUCCIN DE CONFIANZA EN EL ESTADO -------------------------------------------------- 57 Los fines del Estado y la responsabilidad social de la entidad pblica ----------- 57 Lo pblico y la responsabilidad social --------------------------------------------- 59 Construccin de confianza en la entidad pblica -------------------------------- 59 Gestin tica para construir confianza ------------------------------------------- 61 3. LA CONDUCTA TICA, BASE DE LA ADMINISTRACIN EFICIENTE Y DEL CONTROL INTERNO DE LAS ENTIDADES PBLICAS------- 63 CAPTUL O III CAPTULO LA GESTIN TICA EN LAS ENTIDADES PBLICAS ------------------------------- 65 1. TICA Y MODERNIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA---------- 65 2. NECESIDAD DE LA GESTIN TICA ------------------------------------------ 66 Problemtica social y ecolgica---------------------------------------------------- 67 Qu es la gestin tica ------------------------------------------------------------ 68 3. LA GESTIN TICA COMO CAMBIO CULTURAL --------------------------- 69 La cultura es el modo de vida de un colectivo ----------------------------------- 69 Dualidad cultural ------------------------------------------------------------------- 70
Niveles de la cultura y cambios culturales ---------------------------------------- 71 El cambio de la cultura institucional para la gestin tica ------------------------ 74 Condiciones del cambio cultural para la gestin tica --------------------------- 77 El proceso de cambio cultural en la entidad -------------------------------------- 81 3. LA TICA APLICADA A LA GESTIN EN LAS ENTIDADES PBLICAS ------ 82 Aporte de la tica de los derechos ----------------------------------------------- 83 Aporte de la tica de los deberes ------------------------------------------------- 83 Aportes de la tica de la responsabilidad ----------------------------------------- 85 Aportes de la tica del cuidado --------------------------------------------------- 87 4. RELACIN CON LOS GRUPOS DE INTERS Y EL MEDIO AMBIENTE EN LA GESTIN TICA ------------------------------------------------------------ 94 Con los directivos ------------------------------------------------------------------ 94 Con los funcionarios pblicos o trabajadores ------------------------------------- 95 Con otras entidades pblicas ------------------------------------------------------ 97 Con los rganos de control -------------------------------------------------------- 97 Con la ciudadana en general ----------------------------------------------------- 98 Con las comunidades organizadas ------------------------------------------------ 98 Con las contrapartes en la contratacin estatal ---------------------------------- 99 Con los gremios econmicos ----------------------------------------------------- 100 Con el medio ambiente ---------------------------------------------------------- 100 SEGUND A P AR TE: MANU AL METODOLGICO PROCESO P ARA SEGUNDA PAR ARTE: MANUAL PARA TURA INSTITUCIONAL INCORPORACIN CULTURA LA INCORPORA CIN DE LA TICA PBLICA A LA CUL EN L OS ORGANISMOS Y ENTID ADES PBLICAS --------------------------------- 101 LOS ENTIDADES ENFOQUE METODOLGICO --------------------------------------------------------- 103 CAPTUL O IV CAPTULO METODOL OGA GENERAL P ARA LA INCORPORA CIN DE LA TICA METODOLOGA PARA INCORPORACIN PBLICA A LA CUL TURA INSTITUCIONAL ---------------------------------------- 107 CULTURA
1. CONDICIONES Y REQUERIMIENTOS INSTITUCIONALES ----------------- 108 2. ETAPAS DEL PROCESO DE IMPLANTACIN -------------------------------- 112 Elementos estructurantes del proceso ------------------------------------------ 112 Momento 1: Conformacin de equipos de trabajo ----------------------------- 116 Momento 2: Diagnstico tico de la entidad ----------------------------------- 117 Momento 3: Formulacin del cdigo de buen gobierno ------------------------ 117 Momento 4: Formulacin del cdigo de tica de la entidad ------------------- 118 Momento 5: Construccin de compromisos ticos ----------------------------- 118 Momento 6: Capacitacin y entrenamiento en las estrategias pedaggica y comunicativa ------------------------------------------------------- 119 Momento 7: Diseo y ejecucin del plan de mejoramiento para la gestin tica -------------------------------------------------------------- 119 Adaptacin y focalizacin del proceso a la modalidad de reas piloto --------- 121 CAPTUL O V CAPTULO CONFORMACIN DE EQUIPOS DE TRABAJO ------------------------------------ 125 1. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIN TICA ----------------- 125 2. FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES DE LOS AGENTES DE CAMBIO ---- 127 Autoridad principal de la entidad ------------------------------------------------- 128 Comit de buen gobierno -------------------------------------------------------- 128 Comit de tica de la entidad ---------------------------------------------------- 128 Gerente de tica------------------------------------------------------------------ 130 Lder de tica --------------------------------------------------------------------- 131 Equipo de alto desempeo ------------------------------------------------------- 132 Reglas de juego para el trabajo en equipo de alto desempeo ---------------- 134 3. ORIENTACIONES GENERALES PARA EL TRABAJO DE LOS EQUIPOS Y LDERES ------------------------------------------------------------------------- 135
CAPTUL O VI CAPTULO EL DIAGNSTICO TICO DE LA ENTIDAD ----------------------------------------- 137 1. METODOLOGA GENERAL --------------------------------------------------- 138 2. ORGANIZACIN DEL EQUIPO RESPONSABLE DEL DIAGNSTICO ------ 139 3. ALISTAMIENTO PARA LA RECOLECCIN DE INFORMACIN ------------ 139 Determinacin de la muestra poblacional --------------------------------------- 139 Seleccin de las personas a las que se les entregar el formulario ------------- 142 Alistamiento de materiales ------------------------------------------------------- 143 Aplicacin de las encuestas ------------------------------------------------------ 144 4. CONSOLIDACIN Y ANLISIS DE LA INFORMACIN -------------------- 144 Calificacin de las respuestas ---------------------------------------------------- 145 Consolidacin por reactivo segn nivel de cargo y general -------------------- 145 Consolidacin por categora de anlisis ------------------------------------------ 146 Consolidacin general del diagnstico tico de la entidad --------------------- 147 5. ANLISIS DE LA INFORMACIN -------------------------------------------- 147 Valoracin cromtica ------------------------------------------------------------- 147 Presentacin de los resultados --------------------------------------------------- 149 Elaboracin del informe de diagnstico------------------------------------------ 151 6. INSTRUMENTOS DE PERCEPCIN DE LA GESTIN TICA ---------------- 153 Modelo de instrumento para entidades de la administracin central ---------- 154 Modelo de instrumento para rganos de control ------------------------------- 158 CAPTUL O VII CAPTULO EL CDIGO DE BUEN GOBIERNO: MEJORES PRCTICAS DE DIRECCIN PARA LAS ENTID ADES PBLICAS -------------------------------------------------- 163 ENTIDADES
1. QU ES EL GOBIERNO CORPORATIVO ------------------------------------- 164 Qu es el cdigo de buen gobierno en el sector privado ---------------------- 165 2. EL BUEN GOBIERNO EN EL SECTOR PBLICO------------------------------ 166 Los informes del buen gobierno en las entidades pblicas --------------------- 168 El mbito de aplicacin de los cdigos de buen gobierno en el sector pblico --------------------------------------------------------------- 169 La responsabilidad social como concepto articulador del buen gobierno en las entidades pblicas ---------------------------------------------- 170 El cometido del buen gobierno en la esfera pblica ---------------------------- 173 El cdigo de buen gobierno y la gobernabilidad--------------------------------- 174 3. QU DEBE CONTENER UN CDIGO DE BUEN GOBIERNO EN UNA ENTIDAD PBLICA? ------------------------------------------------------------- 176 4. METODOLOGA Y PROCEDIMIENTO PARA LA ELABORACIN DE UN CDIGO DE BUEN GOBIERNO PARA ENTIDADES PBLICAS ------- 182 Caractersticas del proceso de elaboracin del cdigo de buen gobierno ----- 182 Metodologa para la construccin del cdigo de buen gobierno--------------- 183 Procedimiento para la elaboracin de un cdigo de buen gobierno ----------- 183 Primer paso: Sensibilizacin en gobierno corporativo para la alta direccin --- 184 Segundo paso: Acuerdos bsicos para la formulacin del cdigo de buen gobierno ----------------------------------------------------------------- 185 Tercer paso: Elaboracin del borrador del cdigo de buen gobierno ---------- 186 Cuarto paso: Aprobacin y adopcin formal del cdigo de buen gobierno --- 187 Quinto paso: Difusin del cdigo de buen gobierno --------------------------- 188 Sexto paso: Administracin del cdigo y medicin de gestin del mismo ----- 188 5. INSTRUMENTO ---------------------------------------------------------------- 190 GUA No. 1: MODELO DE CDIGO DE BUEN GOBIERNO PARA ENTIDADES DEL ESTADO -------------------------------------------------------- 190
MODELO DE CDIGO DE BUEN GOBIERNO PARA INSTITUCIONES PBLICAS DE LA REPBLICA DEL PARAGUAY -------------------------------- 192 TABLA DE CONTENIDO --------------------------------------------------------- 192 Presentacin ---------------------------------------------------------------------- 194 Glosario de trminos ------------------------------------------------------------- 194 TTUL OI TTULO DE LA ORIENT ACIN ESTRA TGICA DE LA INSTITUCIN ----------------------- 196 ORIENTA ESTRATGICA TTUL O II TTULO DE LAS POLTICAS DE BUEN GOBIERNO P ARA LA ADMINISTRA CIN PARA ADMINISTRACIN DE LA INSTITUCIN ------------------------------------------------------------------ 198 Captulo primero: Polticas para la direccin de la institucin ------------------- 198 Captulo segundo: Polticas de relacin con los rganos de control externo -- 199 TTUL O III TTULO DE LAS POLTICAS DE BUEN GOBIERNO P ARA LA GESTIN DE LA PARA INSTITUCIN -------------------------------------------------------------------------- 200 1. Polticas para el desarrollo administrativo ------------------------------------- 200 Captulo primero: Polticas para la gestin tica --------------------------------- 200 Captulo segundo: Poltica de gestin del recurso humano --------------------- 202 Captulo tercero: Polticas de comunicacin e informacin --------------------- 202 Captulo cuarto: Poltica de calidad ---------------------------------------------- 204 2. Polticas de responsabilidad social --------------------------------------------- 204 Captulo quinto: Polticas frente a la comunidad -------------------------------- 204 Captulo sexto: Poltica de responsabilidad frente al medio ambiente --------- 206 3. Polticas frente a los otros grupos de inters --------------------------------- 206 Captulo sptimo: Poltica sobre conflictos de intereses ------------------------ 206 Captulo octavo: Polticas con los contratistas ----------------------------------- 208 Captulo noveno: Poltica con los gremios econmicos ------------------------- 208 4. Polticas frente al sistema de control interno --------------------------------- 209
Captulo dcimo: Poltica frente al control interno ------------------------------ 209 Captulo dcimo primero: Polticas sobre riesgos ------------------------------- 209 TTUL O IV TTULO DE LA ADMINISTRACIN DEL CDIGO DE BUEN GOBIERNO ------------------ 209 Captulo primero: Comit de buen gobierno ------------------------------------ 209 Captulo segundo: De la resolucin de controversias--------------------------- 211 Captulo tercero: De los indicadores de buen gobierno ------------------------ 211 Captulo cuarto: De la adopcin, vigencia, divulgacin y reforma del cdigo de buen gobierno ---------------------------------------------------- 212 CAPTUL O VIII CAPTULO EL CDIGO DE TICA : L OS V AL ORES INSTITUCIONALES DE LA ENTID AD --- 213 TICA: LOS VAL ALORES ENTIDAD 1. QU ES UN CDIGO DE TICA? ------------------------------------------- 213 Diferencia entre los reglamentos o cdigos de conducta y los cdigos de tica -- 214 Definicin y contenidos del cdigo de tica ------------------------------------ 215 Beneficios del cdigo de tica --------------------------------------------------- 216 2. METODOLOGA PARA LA ELABORACIN DEL CDIGO DE TICA ------ 217 Disyuntivas metodolgicas frente a la elaboracin del cdigo de tica -------- 217 Metodologa para la elaboracin ------------------------------------------------- 218 3. PROCEDIMIENTO ------------------------------------------------------------- 219 Primer paso: Sensibilizacin y apropiacin conceptual -------------------------- 219 Segundo Paso: Identificacin de los principios ticos --------------------------- 220 Tercer Paso: Formulacin de valores ticos institucionales --------------------- 220 Cuarto paso: Formulacin de directrices para la gestin tica ----------------- 221 Quinto Paso: Redaccin del documento del cdigo de tica ------------------- 221 Estructura propuesta ------------------------------------------------------------- 222 Sexto Paso: Adopcin y divulgacin del cdigo de tica ------------------------ 222
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4. INSTRUMENTOS -------------------------------------------------------------- 223 GUA No. 2: TALLER PRINCIPIOS TICOS ----------------------------------- 223 Procedimiento para el desarrollo del taller--------------------------------------- 224 GUA No. 3: TALLER VALORES TICOS -------------------------------------- 225 Procedimiento para el desarrollo del taller--------------------------------------- 226 Herramienta para el taller: Glosario Axiolgico --------------------------------- 227 GUA No. 4: TALLER DIRECTRICES PARA LA GESTIN TICA ------------- 229 Procedimiento para el desarrollo del taller--------------------------------------- 229 GUA No. 5: EJEMPLO DE UN CDIGO DE TICA ---------------------------- 230 CAPTUL O IX CAPTULO COMPROMISOS TICOS: APLICACIN PRCTICA DEL CDIGO DE TICA -- 239 1. QU SON LOS COMPROMISOS TICOS ------------------------------------ 240 2. METODOLOGA --------------------------------------------------------------- 240 3. INSTRUMENTO ---------------------------------------------------------------- 241 GUA No. 6: TALLER FORMULACIN DE COMPROMISOS TICOS------ 241 Procedimiento para el desarrollo del taller--------------------------------------- 242 GUA No. 7: EJEMPLOS DE COMPROMISOS TICOS ------------------------- 244 CAPTUL O X CAPTULO ESTRA TEGIAS P ARA LA INCORPORA CIN DE LA TICA PBLICA ESTRATEGIAS PARA INCORPORACIN EN LA CUL TURA INSTITUCIONAL -------------------------------------------------- 249 CULTURA I. LA ESTRATEGIA PEDAGGICA ----------------------------------------------- 249 1. CONCEPTOS CENTRALES PARA ELABORAR UNA ESTRATEGIA FORMATIVA --- 250
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Somos seres emocionales -------------------------------------------------------- 250 Tambin somos seres lenguajeantes --------------------------------------------- 251 Vivencia y reflexin, dos dispositivos para el cambio cultural ------------------ 251 Ldica, juego y vivencia ---------------------------------------------------------- 252 2. COMPONENTES PARA LA EJECUCIN DE LA ESTRATEGIA FORMATIVA --- 254 LO PEDAGGICO ---------------------------------------------------------------- 254 Educar para la cotidianidad ------------------------------------------------------- 255 Focalizarse en el aprendizaje ----------------------------------------------------- 255 LO DIDCTICO ------------------------------------------------------------------- 256 El taller reflexivo ------------------------------------------------------------------ 256 Fases del taller reflexivo ---------------------------------------------------------- 257 El diseo: la preparacin del taller ----------------------------------------------- 258 La puesta en escena: pasar por la vivencia -------------------------------------- 258 Reflexin: Aprendiendo de la vivencia ------------------------------------------ 259 Cierre del Taller: sistematizacin de aprendizajes ------------------------------ 260 Estructura de los talleres reflexivos ---------------------------------------------- 260 3. INSTRUMENTO ---------------------------------------------------------------- 261 GUA NO. 8: TALLER APRENDIENDO A FACILITAR TALLERES
REFLEXIVOS --------------------------------------------------------------------- 261

Diseo de un taller reflexivo por grupos ---------------------------------------- 263 II. LA ESTRATEGIA COMUNICATIVA ------------------------------------------- 264 1. LA COMUNICACIN EFECTIVA: CONSTRUIR SIGNIFICADO Y SENTIDO COMPARTIDOS ----------------------------------------------------- 264 Metforas de la comunicacin humana ----------------------------------------- 267 LA ESCUCHA, PIEDRA ANGULAR DE LA COMUNICACIN HUMANA ---- 269 Los trasfondos, lugares desde donde escuchamos ----------------------------- 270 La tica del escuchar ------------------------------------------------------------- 275 LA COMUNICACIN EFECTIVA ------------------------------------------------ 276 Virus de la comunicacin efectiva ----------------------------------------------- 278
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LAS ORGANIZACIONES COMO FENMENOS LINGSTICOS -------------- 279 El poder de las conversaciones --------------------------------------------------- 280 2. LINEAMIENTOS PARA LA ESTRATEGIA COMUNICATIVA ----------------- 283 Lineamientos conceptuales ------------------------------------------------------ 283 Principios comunicacionales ------------------------------------------------------ 284 Lneas de accin ------------------------------------------------------------------ 285 3. METODOLOGA PARA EL DESARROLLO DE UN PLAN DE ACCIONES COMUNICATIVAS PARA LA GESTIN TICA ---------------- 286 Procedimiento--------------------------------------------------------------------- 286 Primer paso: Identificacin de problemticas ----------------------------------- 286 Segundo paso: Anlisis comunicacional de las problemticas ------------------ 287 Tercer paso: Formulacin de objetivos especficos------------------------------ 287 Cuarto paso: Diseo de acciones comunicativas ------------------------------- 288 Quinto Paso: Construccin de mensajes y definicin de medios y formatos -- 290 Sexto Paso: Determinacin de recursos y elaboracin de cronogramas ------- 290 CAPTUL O XI CAPTULO PLAN DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN TICA ------------------------------- 293 1. QU ES EL PLAN DE MEJORAMIENTO PARA LA GESTIN TICA --------- 293 Caractersticas del plan de mejoramiento --------------------------------------- 293 Requisitos para la elaboracin del plan de mejoramiento ----------------------- 294 2. METODOLOGA --------------------------------------------------------------- 295 3. PROCEDIMIENTO ------------------------------------------------------------- 296 Identificacin de focos de intervencin ----------------------------------------- 296 Formulacin de objetivos y acciones--------------------------------------------- 296 Sistema de indicadores para el seguimiento y la evaluacin -------------------- 297 Logstica del Plan------------------------------------------------------------------ 297
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4. INSTRUMENTOS -------------------------------------------------------------- 298 GUA No. 12: Taller de diligenciamiento de la matriz general del plan de mejoramiento -------------------------------------------------------- 298 Desarrollo del taller --------------------------------------------------------------- 298 GUA No. 13: Metodologa para la formulacin de indicadores de cumplimiento ------------------------------------------------------------------ 304 Formatos--------------------------------------------------------------------------- 306 CAPTUL O XII CAPTULO GESTIN DEL CAMBIO CUL TURAL HA CIA LA INTEGRID AD -------------------- 307 CULTURAL HACIA INTEGRIDAD 1. EL PROCESO DE CAMBIO ---------------------------------------------------- 307 2. RESISTENCIAS AL CAMBIO ORGANIZACIONAL HACIA LA GESTIN TICA ------------------------------------------------------------------ 308 Resistencias en las personas afectadas ------------------------------------------ 310 Resistencias en la estructura organizativa de la entidad ------------------------ 311 Resistencias por el proceso de implantacin ------------------------------------ 311 3. LINEAMIENTOS PARA GESTIONAR LAS RESISTENCIAS AL CAMBIO ----- 313 BIBLIOGRAFA CONSUL TAD A ------------------------------------------------------- 315 CONSULT ADA
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PRESENT ACIN PRESENTA

El Programa Umbral Paraguay que auspicia la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USAID, bajo la operacin de Casals & Associates Inc. en su Eje Lucha contra la Corrupcin y la Impunidad, hace entrega al Estado Paraguayo del presente Manual de tica Pblica*, construido en base a la experiencia de otros pases en el rea y mejorado con los valiosos aportes de un grupo de tcnicos de las 7 instituciones beneficiadas del Programa en el Componente 3. Este material ofrece un conjunto de conceptos, metodologas, procedimientos e instrumentos orientados a complementar y facilitar el diseo, desarrollo e implantacin en la cultura institucional de las entidades pblicas, de los estndares de control acuerdos y compromisos ticos y protocolos de buen gobierno del Modelo Estndar de Control Interno para Entidades Pblicas del Paraguay MECIP , adoptado por el Poder Ejecutivo. El MECIP fue desarrollado para generar un Ambiente de Control fundamentado en la integridad, la eficiencia y la transparencia, a travs del diseo e implementacin de los estndares de control necesarios para garantizar el autocontrol permanente en el desarrollo de las operaciones y procesos institucionales. El Manual comprende una completa caja de herramientas para fortalecer y consolidar una cultura de integridad y transparencia. Su elaboracin se ha efectuado bajo estrictos criterios pedaggicos y didcticos, con el fin de posibilitar su aplicacin en forma autodirigida. Se incluyen las orientaciones necesarias para construir los referentes ticos, as como para planear y ejecutar las acciones que permitan incorporar y fortalecer actitudes y prcticas ticas en el cumplimiento de la tarea de cada funcionario del Estado. El tratamiento conceptual del Modelo a partir de los mandatos de la Constitucin dentro del postulado del Estado Social de Derecho, aunado a las visiones sociolgicas y antropolgicas que nutren la perspectiva propuesta, hacen de la tica pblica un tema comprensible y facilitan su aplicabilidad. Por su parte, la propuesta metodolgica complementa los enfoques tradicionales de abordar el trabajo en tica principalmente desde la aprehensin de conceptos, para avanzar hacia la afectacin de actitudes y modelos mentales de los funcionarios que participen en las actividades formativas, para adentrarse en su campo emocional, el cual es el dominio desde el cual se generan las disposiciones conductuales de las personas. Estamos seguros de que la utilizacin juiciosa y disciplinada de las metodologas y procedimientos, facilitar los grandes objetivos de fortalecer lo pblico y de consolidar prcticas de integridad y transparencia en el ejercicio de la funcin pblica.
* El presente Manual de tica Pblica es una versin ajustada y adaptada a la normatividad de la Repblica del Paraguay, del Modelo de Gestin tica para Entidades del Estado Colombiano, desarrollado y publicado en Bogot en el ao 2006 por USAID, dentro del marco del Programa Eficiencia y Rendicin de Cuentas.
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INTRODUCCIN
El Manual de tica Pblica se encuentra dividido en dos grandes partes: en la Primera Parte, se fundamenta conceptualmente el ejercicio de la funcin pblica desde una perspectiva tica, pero no desde el discurso filosfico, sino desde un enfoque sociolgico y antropolgico que la entiende desde su dimensin jurdica y cultural. La Segunda Parte plantea la metodologa general para la implantacin de la gestin tica en los organismos y entidades pblicas, y desagrega los pasos metodolgicos en los procedimientos necesarios para realizar las construcciones y actividades requeridas. Asimismo, presenta elementos que permiten comprender y gestionar las eventuales resistencias al cambio que se puedan generar a lo largo del proceso de implementacin. La metodologa propuesta se orienta hacia la afectacin de la cultura institucional, a travs de acciones conducentes tanto a la definicin de enunciados explcitos acerca del deber ser, como a la puesta en prctica en el transcurrir cotidiano de los funcionarios pblicos, de comportamientos y actitudes que conviertan en realidad vivida, las pautas ticas en sus relaciones con los diferentes pblicos con los que la institucin interacta. El Manual presenta cuatro importantes desarrollos que trascienden la tradicional reduccin en el tratamiento del tema tico a la elaboracin de un cdigo de tica, los cuales se constituyen en propuestas pioneras dentro del esfuerzo creativo por consolidar una cultura de integridad en la administracin pblica, a saber: el diagnstico tico, l cdigo de buen gobierno, los compromisos ticos, y las estrategias pedaggica y comunicativa. El tema del Diagnstico tico ofrece un procedimiento integral, que va desde la seleccin representativa de una muestra poblacional que garantice la necesaria representatividad de acuerdo con los estndares estadsticos ortodoxos, hasta orientaciones concretas sobre la interpretacin y presentacin de la informacin recolectada. El Cdigo de Buen Gobierno, se entiende como los compromisos ticos de la alta direccin que a manera de disposiciones voluntarias de autorregulacin, son promulgados ante los diversos pblicos y grupos de inters, y en especial frente a la comunidad. Los compromisos ticos, por su parte, son acuerdos colectivos sobre actitudes, prcticas y formas concretas de actuacin que asumen los funcionarios pblicos, con el fin de aplicar los principios y valores enunciados en el cdigo de tica. Las estrategias pedaggica y comunicativa son orientaciones metodolgicas dirigidas a generar cambios actitudinales en los funcionarios pblicos, para que efectivamente apliquen en la cotidianidad laboral los principios, valores y compromisos ticos, mediante acciones cuyo objeto se sita en la afectacin de su sentir, ms que al campo racional del conocimiento y la ilustracin conceptual. Con ello se pretende la reconstruccin del significado y el sentido que para el funcionario pblico tiene el ejercicio de la funcin pblica, en trminos de integridad, eficiencia y transparencia. Finalmente, estas estrategias se concretan en el plan de mejoramiento de la gestin tica, el cual se constituye en el mapa orientador de las acciones a desarrollar para posicionar la tica pblica dentro de la entidad respectiva.
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ORIENT ACIONES P ARA EL USO DEL MANU AL ORIENTA PARA MANUAL
Este Manual de tica Pblica entrega a sus usuarios diversas herramientas que complementan y desarrollan las disposiciones del manual de implementacin del MECIP sobre los estndares acuerdos y compromisos ticos y protocolos de buen gobierno. Dichos instrumentos les permiten atender una cierta gama de inquietudes, segn sean las necesidades que los hayan motivado a su consulta y utilizacin. Con el propsito de facilitar la consulta, a continuacin se ofrecen algunas indicaciones para orientar al lector en el uso del manual, de acuerdo con posibles tipologas de los consultantes: A los interesados en disear bsicamente el cdigo de tica como estndar de control acuerdos y compromisos ticos que ordena el MECIP MECIP, se les recomienda dirigirse al Captulo VIII, en donde encontrarn los conceptos bsicos y los procedimientos para la formulacin participativa del cdigo de tica en su entidad. Para desarrollar el estndar de control protocolos de buen gobierno del MECIP MECIP, puede resultar muy pertinente abordar el estudio y aplicacin de los conceptos e indicaciones operativas que se dan en el captulo sptimo sobre la elaboracin del cdigo de buen gobierno, el cual compendia las polticas de direccin con cada uno de los grupos de inters con quienes la entidad interacta, y por lo tanto se convierten en reglas de juego para el accionar de la alta direccin, las cuales con su aplicacin van generando un estilo de direccin y gobierno en la entidad. Para la evaluacin integral de las prcticas ticas y la cultura de integridad en el organismo o entidad pblica pblica, deseando ir ms all del diagnstico sobre la existencia del estndar de control que aporta el manual de implementacin del MECIP , se sugiere aplicar la metodologa que se expone en el Captulo VI sobre el diagnstico tico. Con ello se tendr una ms amplia radiografa sobre la forma como los miembros de la Institucin conciben y practican los principios y valores ticos, contando as con una lnea de base para evaluaciones posteriores y con un claro panorama de fortalezas y debilidades para el diseo de acciones de mejoramiento. Si el inters del usuario es ir ms all para situarse en la implementacin general y consolidacin de una cultura de tica pblica a partir del componente ambiente de control del MECIP, MECIP ser necesario que los dinamizadores y responsables del proceso se apropien de slidos conceptos sobre tica pblica, mediante la aprehensin de los contenidos de los tres captulos que contiene la Primera Parte del manual, y a travs del seguimiento de las metodologas y procedimientos indicados en cada uno de los nueve captulos de la Segunda Parte, realicen una amplia intervencin en la cultura institucional de la institucin, afectando as a todos sus miembros.
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PRIMERA P AR TE PAR ARTE FUND AMENTOS CONCEPTU ALES FUNDAMENTOS CONCEPTUALES
TICA PBLICA Y CONFIANZA, BASES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EFICIENTE Y TRANSP TRANSPARENTE ARENTE
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MANUAL DE TICA PBLICA
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CAPTULO I - LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA
CAPTUL O I CAPTULO
LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA
NOTA ACLARATORIA: Para facilitar la redaccin y lectura del presente libro, se ha optado por utilizar en un sentido genrico el trmino funcionario pblico para referirnos a los empleados pblicos y a los funcionarios pblicos propiamente dichos, al tenor del Artculo 3. de la Ley 1.626 de la funcin pblica, el cual estipula que las denominaciones de funcionario o empleado pblico son trminos equivalentes con un mismo alcance jurdico en cuanto a sus derechos y responsabilidades en el ejercicio de la funcin pblica.
1. EST AMOS INMERSOS EN UNA TRADICIN TICA PREMODERNA ESTAMOS

De la monarqua a la democracia: una transicin aun vigente En sus ms remotos orgenes, el Estado emerge como una forma organizativa de la colectividad cuando las sociedades se van haciendo complejas -un consejo de ancianos, en donde se concentraba la sabidura y capacidad de orientacin-, como una instancia para la salvaguardia de la supervivencia comn por medio de la coordinacin de acciones para atender necesidades comunitarias, la celebracin de ofrendas a las divinidades, el arbitraje en conflictos de inters individual o de grupos, la sancin de quienes atentaran contra la convivencia social, y ms tarde como estructura de fuerza para enfrentar amenazas de origen forneo1.
EISLER, Riane. El cliz y la espada. Santiago: Cuatro Vientos. 1995.
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Posteriormente, esta funcin preponderante en la sociedad fue capturada a travs de acciones blicas de sometimiento de los pueblos por conquistadores que reclamaron su soberana, basados en un supuesto origen o delegacin divina, constituyndose ellos mismos en el Estado y arrogndose un poder absoluto. La divinidad que se le atribua al soberano investa sus actuaciones de infalibilidad y de bondad, al punto que las normas de convivencia eran las que estas personas dictaban, sin ms limitaciones que su propio poder. En efecto, la humanidad vivi varios milenios en regmenes monrquicos, en donde el monarca ya fuera rey, prncipe, zar, emperador, faran, sha, jeque, sultn, seor feudal o cualquier otra denominacin- ejerca poderes omnmodos, arrogndose una representacin divina o la pertenencia a una clase especial de seres humanos la nobleza- llamados por natura a gobernar. El monarca era el Estado, no deba rendir cuentas de su gestin a nadie, y no tena obligaciones especiales qu cumplir frente a la poblacin en el ejercicio de su reinado. En estos regmenes la inmensa mayora de la poblacin tena el carcter de sbditos, quienes como la misma palabra lo denota, ocupaban un lugar de franca subordinacin y obligacin de obediencia a su seor. El concepto de ciudadano -propio de la organizacin social democrtica, quien puede elegir a sus gobernantes y ser elegido para gobernar dentro de una asuncin de igualdad de todos los seres humanos- era entonces inexistente. Por otra parte, dada la representacin divina o pertenencia a una casta superior que el monarca asuma, se le consideraba el depositario en ltima instancia y rbitro absoluto de la propiedad y tenencia de los bienes en general, y en particular de aquellos que eran de uso comn de la poblacin. As, el concepto de lo pblico como aquello que es de todos para la dignidad de todos, no haba nacido. Con el crecimiento y expansin del comercio y la aparicin de nuevas e inmensas ciudades en la alta Edad Media, los prsperos comerciantes reclamaron participacin poltica. De esta forma, el Estado empez a ser compartido entre el soberano y estos nuevos agentes sociales. El desarrollo econmico y la necesidad de mayores libertades dieron lugar al nacimiento de novedosas ideas y de propuestas polticas que claramente intentaban limitar el poder omnmodo encarnado en una sola persona, y que proponan centrar la convivencia social en reglas acordadas en forma colectiva por aquellos que tenan capacidad econmica y derechos de ciudadana, tal como dos mil aos atrs lo haban planteado los demcratas atenienses. En la Europa del siglo XVIII, el movimiento filosfico y cultural conocido como la Ilustracin -que dio un claro predominio a la razn y enfatiz en la capacidad humana para alcanzar estadios de desarrollo tcnico y social hasta la poca impensables- trajo la idea de que todos los seres humanos somos iguales, humanizando con ello al rey y deslegitimando su representacin y poder soberano por delegacin divina o como derecho de herencia. Reclam que esta representacin y soberana recaa sobre el pueblo, quien organizado en partidos
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polticos tena pleno derecho a dirigir el Estado, orientndolo hacia los intereses de la colectividad. Las revoluciones democrticas en occidente para independizarse o eliminar la monarqua se iniciaron en 1776 en los Estados Unidos de Amrica. Trece aos ms tarde hizo lo propio Francia, en donde a los pocos aos naufrag el impulso democrtico y se instaur un poder omnmodo bajo el imperio de Napolen. En centro y suramrica, la descolonizacin se inici en las primeras dcadas del siglo XIX con nacientes repblicas con gobiernos democrticos, pero en la generalidad de los casos estos regmenes prontamente se vieron interrumpidos durante largos periodos por la aparicin de caudillos que instauraron dictaduras de corte absolutista. Puede afirmarse, por lo tanto, que la construccin de relaciones democrticas, la generacin de un imaginario de lo pblico y la asuncin de la funcin pblica como un servicio a la ciudadana, es un proceso que en el planeta se viene ejecutando hace solo escasos 200 aos con enormes dificultades e interrupciones, lo cual nos permite concluir que apenas estamos en los albores de una nueva poca. En este sentido, la transicin de una cultura monrquica y absolutista hacia una de orden democrtico, es un proceso aun incipiente en la inmensa mayora de los pases del mundo2. Incluso, cerca del 40% de la poblacin mundial vive en pases con organizacin poltica no democrtica. La tica premoderna que gua las actuaciones de muchos funcionarios pblicos, y que se encuentra instalada en la mirada que sobre ellos tiene la ciudadana, est caracterizada por las siguientes creencias o modelos mentales3, los cuales nos presentan una visin que desconoce lo pblico y el bien comn, y que acepta como legtimo el usufructo del cargo pblico para el beneficio individual: Nadie perseguir el inters de la comunidad, excepto si le resulta en provecho propio. Solamente los funcionarios pblicos se interesarn en asuntos pblicos, pues son los nicos a quienes se les paga por hacerlo. Habr poco o ningn control de los ciudadanos sobre los funcionarios pblicos, debido a que eso slo le compete a otros funcionarios pblicos.
Es necesario aclarar que aproximadamente entre el siglo V y el Siglo I antes de nuestra era, en la ciudad griega de Atenas se vivi un periodo floreciente de la democracia, pero que estaba limitada a un pequea parte de la poblacin, esto es a los patricios. No podan participar en la deliberacin, toma de decisiones y gobierno de la ciudad las mujeres, ni los esclavos, ni los extranjeros, y en general los ilotas. Algo similar sucedi en Roma. 3 RAMREZ, Julio Sergio. El papel de la tica en la funcin pblica. En Revista Orientaciones Universitarias No. 34. Pontificia Universidad Javeriana. Bogot. Enero de 2003.
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Las personas que ocupan cargos pblicos, al no sentir identificacin con los propsitos de la organizacin, no trabajarn ms de lo necesario para mantener sus puestos y para lograr ascensos (si esto ltimo fuese posible). Los cargos oficiales y la educacin superior sern tomados como recursos para ser usados contra otros en beneficio propio. La ley no ser obedecida cuando no exista razn para temer castigo. Quien ocupe una posicin oficial aceptar el soborno cuando considera que puede salirse con la suya. En todo, caso, hgalo o no, todos los dems supondrn que lo est haciendo. No habr coherencia entre los principios que enuncian en sus discursos quienes detentan cargos pblicos y su comportamiento cotidiano. Se supondr que cualquier grupo en el poder es corrupto y saca ventaja del ejercicio del poder. El votante pondr poca confianza en las promesas de los partidos. Tender a poner su voto para pagar favores recibidos en vez de hacerlo por programas prometidos. Divorcio entre ley , cultura y tica 4 ley, En la administracin pblica es aceptado que la eficiencia y la transparencia en la gestin pblica son resultado de la actuacin congruente de los funcionarios pblicos dentro de los marcos regulatorios formales e informales, en donde la ley constituye el entorno normativo explcito que basado en la cultura y en la tica, expresa el inters comn; la cultura regional, local y del grupo social al que pertenece el servidor pblico, por su parte, expresa formas concretas de pensar, sentir y actuar frente al mundo, que no deben entrar en antagonismo con los principios y fines constitucionales y legales sobre el carcter de la funcin pblica, sino por el contrario, ilustra los procedimientos ms idneos para atender las necesidades de la poblacin de acuerdo con su idiosincrasia; y los valores y principios ticos que porta el servidor pblico, a su vez, regularn sus actuaciones en el marco de la cultura y el cumplimiento de la ley, como mecanismo de autocontrol para orientar sus actuaciones en la bsqueda del bien comn y la defensa del inters social sobre el inters particular.
Este concepto es tomado de los trabajos de Mockus sobre el tema de convivencia social, y en especial de MOCKUS, Antanas y CORZO, Jimmy. Cumplir para convivir. Indicadores de convivencia ciudadana. Bogot: Unibiblos. 2003.
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Las normas formales se refieren a aquellos preceptos dictados por la autoridad competente es decir la ley-, en que se manda o prohbe algo en consonancia con la justicia y para el bien de los gobernados; en tanto que las normas informales corresponden, por una parte, a las convenciones que la cultura propia del conjunto del pas, de las regiones y de los grupos, tienen establecidas a travs de creencias, modelos mentales, significaciones, costumbres y tradiciones para legitimar los comportamientos que se consideran socialmente aceptables y repudiar los que no, y por otra parte a los sistemas de valores y principios ticos que desde el fuero interno individual sirven a cada persona para evaluar las actuaciones propias y las de los otros acerca de lo que significa vivir bien y habitar bien.
F igura No. 1. Divorcio entre ley ultura y tica en la gestin pblica ley, cultura , c
En este contexto, es claro que para el desarrollo social y econmico y la convivencia justa y respetuosa en cualquier pas, son fundamentales las reglas formales e informales que tanto el conjunto de la sociedad como los grupos y los individuos han adoptado y comparten5. No obstante, es frecuente encontrar en los pases en donde la democracia es todava un proyecto tico y cultural en construccin, que en la administracin pblica no existe un adecuado alineamiento entre el deber ser que ordena la ley, y algunas o muchas de las prcticas de los funcionarios pblicos, dndose una situacin de divorcio entre las reglas formales e informales, tal como se observa en la Figura No. 1.
NORTH, Douglass. Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. 1993.
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En efecto, los datos sobre la comisin de delitos frente a la administracin pblica y sobre la percepcin de los funcionarios pblicos en cuanto a las prcticas ticas en sus entidades, ponen en evidencia que la ley, la cultura y la tica no siempre estn alineadas, de forma que aunque tienen reas comunes de interseccin, otras zonas no tienen puntos de encuentro que garanticen la coherencia de las actuaciones, dejando intersticios por los que se aprueban y/o consienten conductas que van contra el bien comn, pero que son justificadas desde preceptos individuales o de grupo que desconocen el concepto de lo pblico, y que ven como legtimo el uso del cargo pblico y del poder que lo inviste para usufructuarlos en beneficio personal y privado. Histricamente, las sociedades que han logrado una alta armonizacin y coherencia entre normas formales e informales, han experimentado notables desarrollos econmicos y sociales por la posibilidad de hacer acuerdos complejos, merced a la confianza que las actuaciones de los agentes sociales generan en el conjunto de la sociedad6, y por ende a la ampliacin de la capacidad de producir riqueza que beneficie al conjunto de la ciudadana, mejorando su calidad de vida. Lo contrario ocurre en las sociedades en donde se presentan incongruencias entre ley, cultura y tica tanto en el mbito del sector privado como en la administracin pblica. En estos casos, la baja confianza que se gesta se convierte en obstculo para los pactos sociales, el Estado se debilita en su funcin de defensor y promotor de los intereses pblicos, la poblacin se siente desprotegida e inerme frente a los poderosos intereses privados, y la insolidaridad y el slvese quien pueda! se convierten en los referentes para la accin individual. En Paraguay es perentoria la necesidad de trabajar por la armonizacin entre ley, cultura y tica en los diversos dominios de accin, como condicin bsica para que el pas mejore sus ndices de desarrollo y recupere la confianza en las instituciones.
Figura No. 2. Congruencia entre ley, cultura y tica en la gestin pblica
Ibidem.
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La figura No. 2 muestra la alineacin que se requiere para avanzar en la construccin de una tica pblica en la administracin pblica, lo que implica trascender mediante multiplicidad de acciones organizacionales, las tradiciones, creencias, prcticas y costumbres que sostienen el histrico divorcio existente en la esfera pblica entre normas formales e informales, lo que implica la implantacin de un proceso de cambio de la cultura institucional, dirigido hacia la efectiva prelacin del inters pblico sobre el privado en todas las actuaciones de los funcionarios pblicos en los distintos niveles jerrquicos. Caractersticas de la democracia moderna como forma de convivencia social En gran parte del globo terrqueo la humanidad ha logrado importantes avances en la institucionalizacin de las formas democrticas de representacin poltica en la conduccin del gobierno y del Estado, as como en el reconocimiento de los derechos humanos como marco tico de la gestin estatal. No obstante, el paso hacia la construccin de un slido imaginario de lo pblico conectado con una tica pblica, es algo que todava no hemos logrado consolidar. En este campo de la construccin de la democracia como modo de vida, somos como infantes que estn aprendiendo a caminar. Dentro de este orden de ideas, la tica pblica se ubica en la base y es condicin necesaria para la modernizacin de la administracin pblica, al instituir nuevas formas de relacin entre los funcionarios pblicos y la encomienda que la sociedad les hace, que si bien est regulada por la ley, cultural y moralmente contina en muchos casos signada por una visin y actitud premoderna, en donde la soberana resida en el gobernante, quien encarnaba al Estado. La modernizacin poltica de la administracin del Estado implica pasar de una posicin en la que los intereses individuales y privados se ponen en el centro de la gestin de las entidades estatales, a otra en la que es el inters general y la construccin de lo pblico lo que determina y orienta el ejercicio de la funcin pblica. Al poner el inters general como centro de relacin entre el Estado y los ciudadanos, se hace evidente que la democracia moderna es un sistema de convivencia social que reconoce y acepta la pluralidad de intereses, as como las distintas formas de ser y de pensar de cada persona, al tiempo que promueve el desarrollo social y humano en un ambiente de solucin pacfica de los conflictos, en el marco de la garanta de los derechos humanos de todos y cada uno de los habitantes del pas. En este sentido la construccin de relaciones democrticas modernas, est caracterizada por las siguientes manifestaciones y formas de interaccin social: Emergencia de los derechos humanos (polticos, sociales, econmicos, culturales y del ambiente) como marco tico mnimo en la relacin de los Estados con sus ciudadanos y de estos entre s.
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Generalizacin de valores democrticos (integridad, transparencia, participacin, servicio, solidaridad, pluralismo) como formas de actuacin esperadas y exigidas a los funcionarios pblicos en el desempeo de sus funciones administrativas. Paso de un Estado al servicio de intereses de sectores dominantes a un Estado al servicio del bien comn, en donde las polticas pblicas incluyentes y solidarias con la poblacin ms vulnerable son la pauta para la inversin social del Estado. Emergencia de lo pblico -entendido como aquellos bienes tangibles e intangibles que existen para usufructo, el bienestar y la dignidad de todoscomo una riqueza social que debe ser protegida y desarrollada por los funcionarios pblicos y por los mismos ciudadanos. La asuncin del gobernante o administrador pblico como fideicomisario de unos bienes pblicos que la sociedad le entrega para que los administre en su nombre y para beneficio de la colectividad, de lo cual se desprenden responsabilidades concretas frente al uso correcto de dicho bienes y frente a la rendicin de cuentas sobre tal uso y sus resultados. Ingreso a la tica del cuidado, la cual trasciende a la tica de responsabilidad, para asumir que no solo debe evitarse hacer el mal, sino que debe procurarse hacer el bien como condicin para la consolidacin de una sociedad autnticamente democrtica, basada en la aplicacin cotidiana de los valores propios de este modo de convivencia social. En la lnea de lo expuesto, la Constitucin paraguaya plantea que el Paraguay se organiza como un Estado Social de Derecho, y dedica un extenso articulado a especificar los derechos y los deberes de los ciudadanos y de los funcionaros pblicos dentro de este orden social.
2. LEY Y TICA EN LA ADMINISTRACIN PBLICA: DISTINCIONES NECESARIAS

Ley y tica son dos trminos con un vnculo muy estrecho cuando se habla de la construccin de sociedades cuya cohesin social est dada por la confianza recproca entre todos sus miembros, y no por la fuerza o el miedo. Y cuando hablamos de construir el Estado que postula la Constitucin paraguaya, salta a la vista que ello requiere de profundos cambios en la cultura y en las prcticas premodernas que aun persisten, como atavismos, afectando la forma como opera la administracin pblica. La ley y la tica tienen una muy cercana relacin en la configuracin de la cultura, en una relacin sinrgica que requiere ser potenciada.
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Diferencia y complementariedad de la ley y la tica en la funcin pblica Resulta evidente para cualquier observador que las sociedades complejas como las que vivimos dentro de las organizaciones territoriales y polticas que configuran a los pasesoperan en torno a tres tipos de reglas que tanto el conjunto de la sociedad como los grupos y los individuos han adoptado y comparten: las de la ley, que son formales y explcitas, y las de la cultura y la tica, que son informales y usualmente implcitas. Estas reglas son fundamentales para la convivencia justa y respetuosa en cualquier pas, as como para el desarrollo social y econmico. Las normas formales es decir la ley- se refieren a aquellos preceptos dictados por la autoridad competente, mediante los cuales se manda o prohbe algo en consonancia con la justicia y para el bien de los gobernados; por su lado, las normas informales corresponden, por una parte, a las convenciones que la cultura tiene establecidas a travs de creencias, modelos mentales, significaciones, costumbres y tradiciones para legitimar los comportamientos que se consideran socialmente aceptables y repudiar los que no, y por otra parte a los sistemas de valores y principios ticos que desde el fuero interno individual sirven a cada persona para evaluar las actuaciones propias y las de los otros acerca de lo que significa vivir bien y habitar bien. En este orden de ideas, la ley cumple una funcin indispensable en la generacin de cambios sociales, al determinar con su fuerza vinculante y coercitiva cules son los comportamientos que la sociedad espera tengan sus miembros. La ley define as cules son las conductas que, en el caso del funcionamiento del Estado, los funcionarios pblicos deben tener, de manera que la norma especifica el deber ser de sus comportamientos, al indicarles cules conductas estn obligados a tener y cules deben evitar. La norma define, as mismo, el tipo de sanciones aplicables en los caos en que se violen los mandatos legales sobre el comportamiento correcto en el desempeo de la funcin pblica. Frente a cada funcionario, la norma se constituye en una regulacin externa o heteroregulacin, cuyo cumplimiento se asegura en parte por la apelacin al sentido de responsabilidad ciudadana y amor patritico de los funcionarios pblicos, pero principalmente por los dispositivos coercitivos y punitivos que la misma ley determina. Cuando las normas jurdicas regulan las conductas de los funcionarios pblicos, dicha norma debe denominarse reglamento o cdigo de conducta, por cuanto especifican las reglas de comportamiento que deben ser observadas en la actividad laboral y fuera de ella. En este sentido es de vital importancia que las entidades tengan reglamentos de conducta muy claros y coherentes, como base reguladora de la cultura institucional que deseen construir a su interior. Ahora bien, como todos sabemos, los funcionarios pblicos no cumplen los reglamentos y las leyes ipso facto, por el solo hecho de su vinculacin laboral al Estado y/o de la promulgacin y conocimiento de los mismos. Se requiere una disposicin interna de cada
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persona, una actitud para cumplir con las normas. La simple observacin emprica nos ensea que cuando esta disposicin no existe, y por el contrario la actitud orienta a obrar contrario al reglamento, as se comporta el individuo. La actitud para cumplir con la ley y el reglamento, es la tica. En otras palabras, la tica nace de dentro de la persona, como un deseo de vivir el mundo de una cierta manera. Es decir, si la ley establece el deber ser, la tica se manifiesta como querer ser y querer hacer. De all la complementariedad que tienen la ley y la tica para lograr la integridad, la transparencia y la eficiencia en el ejercicio de la funcin pblica. En otras palabras, la tica pblica es de naturaleza diferente a la ley, por cuanto se sita en el campo de la ideologa, esto es del mundo que se quiere vivir, y no en el dominio jurdico del mundo que se debe vivir, al cual s pertenece la ley. Ser tico consiste en jugar limpio, en no hacer trampas, en cumplir con los acuerdos y normas establecidas, lo cual requiere por una parte de reglas de juego claramente establecidas -que para el caso de la funcin pblica estn dadas por los mandatos constitucionales, legales y reglamentarios acerca de cmo debe desempearse dicha funcin-, y por otra parte exige de una actitud, una disposicin de los funcionarios pblicos a cumplir con esos mandatos. Ahora bien Cmo actuar cuando la norma es inmoral? Y cmo identificar la inmoralidad de una ley? De Urbano7 seala que existen al menos cuatro criterios para precisar si una determinada norma es injusta: Cuando busca favorecer intereses privados. Cuando supone un abuso de autoridad. Cuando viola el principio de igualdad. Y Cuando es una norma prevaricadora, que no da a cada uno lo suyo. Podramos agregar un quinto criterio: Cuando la norma atenta contra la dignidad humana de algn grupo de personas. En un caso tal, la conducta tica estar determinada por el seguimiento por parte del servidor pblico de los principios de tica pblica que emanan de la Constitucin y de las leyes que reglamentan la funcin pblica.
DE URBANO, Eduardo. Principios de tica Judicial. San Salvador: Escuela de Capacitacin Judicial. 2006.
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El enfoque de la tica como argumentacin La tradicin racionalista asume la tica como un saber que se fundamenta y se construye desde la reflexin filosfica, y que se traduce en un arsenal de argumentos, en un elenco axiolgico y en un sistema normativo que deben ser observados por las personas en su vida cotidiana para que su comportamiento sea considerado tico, dentro de un modelo ideal de ser humano y de sociedad. El desarrollo moral es visto, inclusive, como la expansin de la capacidad cognitiva para argumentar y explicar la conducta seguida o a seguir, segn principios universales. Valores, prescripciones y argumentos racionales son, entonces, los ejes que sostienen la formacin tica que se disea desde estas perspectivas8. Como fundamentacin de la tica, el enfoque racionalista es muy importante, en especial para mostrar la validez de una determinada norma moral. No obstante, en el terreno de las ejecuciones es prcticamente anodino, por cuanto en general ninguna buena razn basta para lograr que se siga la norma. Nadie cumple reglas morales por el solo hecho de que stas hayan sido bien fundamentadas tericamente. As lo afirma Bobbio9: Los lmites del racionalismo tico son todava ms evidentes cuando se abandona el tema del fundamento de la moral y se afronta aquel prcticamente mucho ms importante de la ejecucin de las leyes morales. Para mostrar la validez de una regla puede bastar una buena razn; pero esta misma buena razn no basta normalmente para hacerla observar. El tema del fundamento de las reglas morales es tan apasionante tericamente como irrelevante prcticamente. No hay mxima moral que sea observada por el solo hecho de haber estado bien fundada. Las ticas prescriptivas, que pretenden mediante la regulacin que los comportamientos de las personas se siten dentro del mbito de sus mandatos, son ticas teleolgicas, por cuanto buscan que el sujeto que ejecuta la accin moral lo haga en la bsqueda de una finalidad, de un propsito como consecuencia de la accin, consistente en lograr una recompensa o evitar un castigo. Son ticas que se fundan en la emocionalidad del miedo o en la expectativa de una esperanza: temor al infierno, al pecado, a la sancin, al enjuiciamiento, a la condena, a la crcel, a la multa, al escarnio pblico o a la segregacin social; esperanza en la gloria eterna, en el advenimiento del cielo, en el reconocimiento pblico, en generar una deuda que cobrar despus, en una vida tranquila o en el advenimiento de la democracia.
Ver CORTINA, Adela. El mundo de los valores. Bogot: FES. 1998; y BLACKBUR, Pierre. La tica, fundamentos y problemas contemporneos. Mxico. Fondo de Cultura Econmica. 2006. 9 BOBBIO, Norberto. Elogio de la templanza y otros escritos. Madrid: Temas de hoy. 1997. P . 216.
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En la creencia de que las personas orientamos nuestras acciones por la mejor opcin racional o por las teoras y conceptos que manejamos, frecuentemente los enfoques racionalistas apuntan a la ilustracin en la formacin tica. La lgica que manejan consiste en que si lo que usted sabe gua su accin, entonces es necesario impartir conocimientos sobre tica para que stos orienten su trasegar por el mundo. Ms especficamente, es necesario ensearle valores, entendidos, segn Cortina10, como cualidades intrnsecas de la persona que debemos cultivar (honradez, honestidad, estudiosidad, etc.), como cualidades de las cosas o de las relaciones con las otras personas que debemos ser capaces de reconocer (belleza, armona, amistad, paz, etc.), o bien como cualidades componentes del ser humano ideal que debemos desarrollar en nosotros para alcanzar la perfeccin11. Los conocimientos filosficos sobre tica y la teora de los valores son indispensables para la fundamentacin dentica de las profesiones y para el diseo de proyectos educativos, polticos, empresariales, deportivos, investigativos y de cualquier otro tipo, por cuanto la escala de valores que asumamos orientar el sentido de las finalidades y las estrategias de la planeacin. No obstante, la ejecucin de los proyectos se realiza en el aqu y en el ahora de las interacciones de las personas que estn involucradas en esas acciones, es decir, en la espontaneidad, reactividad e irreflexividad propias del fluir de la vida cotidiana, la cual no es susceptible de ser diseada desde las tecnologas de la planeacin. No estamos afirmando que el conocimiento y la racionalidad cumplen una funcin trivial en la configuracin de las acciones humanas. Ellos nos sirven, como ya dijimos, para la planeacin y como referencias para la reflexin, herramienta de gran importancia para afectar la dinmica emocional y para configurar los dispositivos evaluadores y significantes de lo que nos resulte atractivo o aversivo, gratificante o mortificante, interesante o irrelevante12.
CORTINA, Adela. El mundo de los valores. Bogot: FES. 1998. La mirada que mantenemos en el presente Modelo de tica Pblica se distancia ampliamente de esta concepcin de los valores. En efecto, aqu los valores son asumidos como aquellas formas de ser y de actuar de las personas que son altamente deseables como atributos o cualidades nuestras y de los dems, por cuanto posibilitan la construccin de una convivencia gratificante en el marco de la dignidad humana. 12 LYONS, William. Emocin. Barcelona: Anthropos. 1993.
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Enfoque propuesto: La tica como gratificacin en el convivir Los humanos somos seres sociales por naturaleza. Tenemos diferentes modos de vida segn la cultura en la que vivamos, pero nadie puede inscribirse en estos modos de vivir intensamente interactivos si no convive con otros hombres y mujeres en un proceso de socializacin, en el que aprehende un lenguaje y unas formas de sentir y de expresarse, e interioriza unos hbitos y unas normas implcitas y explcitas que le indican lo que est permitido y lo prohibido, lo que es aceptado y lo que es rechazado; es decir, aprehende una visin y un sentido de la vida, y con ellos unas pautas y criterios internos para valorar como deseados o indeseados, gratificantes o mortificantes, los comportamientos propios y los de los dems. La tica emerge as como una condicin bsica y natural de la convivencia social. La naturaleza de la tica no es de tipo jurdico, aunque la tica s orienta la construccin de normas y leyes al influir la definicin de los fines y sentidos de stas; su naturaleza es de orden ideolgico, ya que se sita en el dominio de los deseos, los sentimientos y las emociones, en cuanto se origina como elemento de juicio y de gua a partir de la opcin por el mundo que queremos vivir, y por tanto se halla localizada en el fuero interno de las personas y en los imaginarios compartidos (costumbres, ideales, formas de ver la vida) de las colectividades. Por eso, si el individuo acta contra un criterio moral, ello le produce culpa, vergenza o remordimiento; por tanto, caracterizar esa accin como inmoral o equivocada, y se sentir mal consigo mismo. De igual forma, si otro obra mal, sentiremos indignacin o disgusto hacia esa persona. Y al contrario: si las acciones del individuo son coherentes con sus principios y valores ticos, se sentir satisfecho y honrado consigo mismo; de igual manera, las actuaciones ticas de otros le producirn complacencia y agrado. Por ello, en la mirada que aqu mantenemos, concebimos que la tica se constituye en la preocupacin por el bienestar del otro en trminos de responsabilidad y de cuidado13, y adquiere su forma cuando aceptamos la legitimidad del otro como un ser con el cual configuramos un mundo social. Como preocupacin, como inters por el bienestar del otro, como compasin solidaria en el dolor o la necesidad del otro, como alegra gratificante por el logro del bien comn, la tica no tiene ningn fundamento racional argumentativo, sino emocional, es algo que simplemente nos ocurre sin que podamos controlar su ocurrencia. Es por ello que los discursos ticos no convencen sino a los previamente convencidos.
13 Cfr. MATURANA, Humberto. La objetividad, un argumento para obligar. Santiago: Dolmen. 1997; y BOFF, Leonardo. tica planetaria desde el Gran Sur. Madrid: Trotta. 2001.
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Puede verse que este es el origen del criterio tico comn tanto de las grandes religiones como de las grandes tradiciones ticas, el cual ha sido expresado de las siguientes maneras14, en el sentido de poner la alteridad (o humanidad) como la regla de oro:
Lo que t mismo no quieres, no lo hagas a otros hombres (Confucio). No hagas a otros lo que no quieres que ellos te hagan a ti (Judasmo). Todo cuanto quieran que les hagan los otros hombres, hganlo tambin Ustedes con ellos (Jess). Ninguno de ustedes ser un creyente mientras no desee para su hermano lo que desea para s mismo (Islam). Una situacin que no es agradable o conveniente para m, tampoco lo ser para l; y una situacin que no es agradable o conveniente para m, cmo se la voy a exigir a otro? (Budismo). No debera uno comportarse con otros de un modo que es desagradable para uno mismo; esta es la esencia de la moral (Hinduismo).
En este sentido, Mockus15 seala que ante los constantes dilemas ticos que cualquier persona debe enfrentar en el transcurrir de su cotidianidad, una forma prctica de resolverlos es apelando a la interrogacin basada en la alteridad (es decir, el reconocimiento del otro en el espacio de convivencia): Me gustara que los dems actuaran tal como yo pretendo hacerlo? Cul sera el comportamiento que yo estara dispuesto a aceptarle de buen agrado a otra persona en una situacin similar a la que me est planteando el actual dilema? Que la tica tiene que ver fundamentalmente con la vida, con las interacciones y no con los discursos ni con las normas, se hace evidente cuando observamos los muy frecuentes casos de personas que muestran fuertes incoherencias entre sus discursos, construidos sobre los valores ms sublimes, y sus prcticas, agenciadas por un emocionar que justifica cualquier medio para alcanzar el fin de apropiacin, despojo y hegemona que buscan.
KNG, Hans. Una tica mundial para la economa y la poltica. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. 2002. pp. 139 y 140. 15 REYES, Yolanda, MOCKUS, Antanas, ABAD, Hctor y HOYOS, Guillermo. Adis a las trampas. Bogot: Fondo de Cultura Econmica. 2004.
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Como seres biolgicos que somos, las acciones humanas son posibles porque una determinada emocin las genera16. De hecho, todos sabemos que cuando uno se encuentra en una cierta emocin tiene abierto un dominio de acciones posibles que se cierra y da paso a otro dominio de acciones diferentes cuando cambia la emocin que vivimos. Y por cuanto el existir en la vida cotidiana se da en un continuo fluir de emociones, lo que hagamos o no hagamos en nuestras interacciones con los otros y con el entorno, depender de ese fluir emocional, el cual est estrechamente relacionado con la cultura en la que nos hemos socializado y con los dems componentes de nuestra personalidad. Ahora bien, todos los seres vivos buscan la gratificacin y/o la tranquilidad, huyndole a las situaciones que les pueden generar dao y causar dolor o mortificacin. Los humanos acontecemos de manera similar, con la diferencia de que aquello que para nosotros significa bienestar y lo que consideramos buenos satisfactores de las necesidades, presenta notables variaciones culturales17. Segn Savater y Singer, vivimos en la bsqueda de la autoafirmacin, la gratificacin y la felicidad18, las cuales pretendemos lograr en la vida terrenal o en la forma de existencia que tengamos despus de la muerte, dependiendo de las creencias religiosas que profesamos. Segn la cultura que predomine en el individuo y segn el mbito concreto de relacin en que se mueva, la persona encontrar la gratificacin en una determinada accin o en su contraria. El hecho es que las personas siempre hacemos lo que queremos, lo que deseamos, lo que nos hace sentir bien; es decir, buscamos que las acciones que realizamos sean autotlicas, que la gratificacin que nos producen se halle en su misma ejecucin. Pero la vida cotidiana no se compone solamente de acciones autotlicas. Tambin ejecutamos muchas acciones que nos implican sufrimiento, privaciones o esfuerzos no deseados, pero las hacemos porque queremos sus consecuencias, que es en donde encontramos la gratificacin. Estas son acciones de carcter teleolgico, por cuanto la gratificacin de la accin no est en la accin misma, sino en sus consecuencias.
MATURANA, Humberto. Emociones y lenguaje en educacin y poltica. Santiago: Hachette. 1991. MAX-NEEF, Manfred. Desarrollo a escala humana. Santiago: Cepaur. 1992. 18 Ver SAVATER, Fernando. tica como amor propio. Mxico: Mondadori. 1991; y SINGER, Peter. tica para vivir mejor. Barcelona: Ariel. 1995.
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As se teje el fluir de la cotidianidad, en el trenzado de acciones teleolgicas y acciones autotlicas, pero siempre en la bsqueda emocional de la gratificacin. Una conducta de solidaridad como dar una donacin, por ejemplo, puede estar fundada al menos por cuatro intenciones distintas originadas en emociones diferentes: la bsqueda de reconocimiento pblico si el donativo tiene difusin o el donante est siendo observado; adquisicin de indulgencias para resarcir pecados o para cobrar el favor en el futuro; por el miedo si el solicitante de la donacin representa un peligro inminente para la integridad del donante; o como acto de compasin al afectarnos el sufrimiento que al otro le produce la privacin. En los tres primeros casos la accin solidaria tiene una connotacin teleolgica, y en la ltima autotlica. En el enfoque que sustenta la mirada que aqu proponemos, se mantiene que un trabajo formativo en tica debe estar sustancialmente orientado al querer, al deseo de las personas, de modo que se logren cambios en el sentido de sus vidas y que les resulte gratificante en s mismas las actuaciones que vayan alineadas con la tica. Aproximacin a los conceptos bsicos de la tica pblica Cuando hablamos de tica en la funcin pblica, necesariamente tenemos que referirnos y utilizar una serie de trminos sobre los cuales es imprescindible definir el significado con el que se utilizarn dentro del texto, con el fin de estar de acuerdo sobre el lenguaje que se emplear en la exposicin de las ideas y propuestas. Es as como a continuacin se tendr una aproximacin a los conceptos de funcin pblica, tica, moral, valores, tica pblica, honestidad, transparencia e imparcialidad. Por funcin pblica se entiende toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerrquicos19. Tambin, en un sentido amplio, la funcin pblica puede ser entendida como la actividad del Estado ejercida con el fin de atender asuntos de inters pblico por medio de sus funcionarios pblicos. El concepto de tica (del griego ethos: morada, costumbres, tradiciones) registra una amplia gama de definiciones en la literatura filosfica. El DRAE (Diccionario de la Lengua Espaola de la Real Academia Espaola20), plantea cinco acepciones para los trminos tico y tica, entre ellos los de recto, conforme a la moral y conjunto de normas morales que rigen la conducta humana.
CONVENCIN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIN, Organizacin de los Estados Americanos OEA, Caracas, 1996. 20 REAL ACADEMIA ESPAOLA. Diccionario de la Lengua Espaola. Madrid: Espasa Calpe. 2001.
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Dado que los humanos somos seres eminentemente sociales que tenemos como condicin bsica de existencia el convivir con otros, y que adems como seres vivos y en consecuencia como sistemas abiertos, no tenemos alternativa distinta que existir en interaccin con el entorno, aqu se asumir la tica como el conjunto de principios y valores del fuero interno que guan las interacciones de las personas hacia el vivir bien y el habitar bien. El buen vivir se refiere al arte de actuar libre pero responsablemente, en la perspectiva de la satisfaccin de nuestras necesidades humanas para llevar una existencia gratificante, pero cuidando simultneamente la dignidad de la propia vida. Y habitar bien significa relacionarse con el entorno social y natural de una manera tal que las opciones de accin que se tomen posibiliten la vida en todas sus formas y promuevan su desarrollo en dignidad, no su negacin ni destruccin21. De acuerdo con lo anterior, la tica tiene una doble denotacin: el cuidado de s mismo, y el cuidado de los dems seres humanos y del planeta en general.22 El vocablo moral (del latn mos, moris: costumbres, hbitos), por su parte, presenta tambin multiplicidad de significados, y como puede verse, en su etimologa guarda sinonimia con el trmino tica. El DRAE enuncia ocho significados, de los cuales parecen pertinentes para el objeto del presente texto los que indican Perteneciente o relativo a las acciones de las personas, desde el punto de vista de la bondad o malicia, Que no concierne al orden jurdico, sino al fuero interno o al respeto humano y Ciencia que trata del bien en general, y de las acciones humanas en orden a su bondad o malicia. En este contexto y para lo que nos ocupa, siguiendo a Boff, la moral ser asumida como la prctica de los principios y valores ticos. No obstante, a lo largo del texto se har referencia fundamentalmente a la tica y no a la moral, pues tal como se puede observar en el prrafo siguiente, la acepcin que se hace del trmino tica le da una denotacin que lo relaciona con las actitudes y prcticas en el diario vivir.
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SINGER, Peter. tica para vivir mejor. Barcelona: Ariel. 1995. BOFF, Leonardo. tica planetaria desde el Gran Sur. Madrid: Trotta. 2001.
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En este contexto, la tica pblica se referir a las pautas ticas que rigen la actuacin de quienes desempean una funcin pblica, es decir de los funcionarios pblicos que comprende los vinculados por eleccin popular, mediante concurso, designacin directa o por cualquier otra clase de contratacin, para prestar sus servicios como trabajadores del Estado- dentro de un marco de honestidad, integridad, transparencia y orientacin hacia el bien comn. Y en coherencia con la acepcin que se dio al trmino tica , ms concretamente puede afirmarse que la tica pblica se refiere a la disposicin interna o autorregulacin de quienes desempean funciones pblicas para cumplir cabalmente con los postulados y mandatos de la Constitucin y la ley acerca de cmo debe ejercitarse dicha funcin, en trminos de eficiencia, integridad, transparencia y orientacin hacia el bien comn. Ahora bien, siempre que se habla de tica se est aludiendo a principios y valores valores. Los principios se refieren a las normas o ideas fundamentales que rigen el pensamiento o la conducta (segn el DRAE). En esta lnea, los principios ticos son las normas internas y creencias bsicas sobre las formas correctas como debemos relacionarnos con los otros y con el mundo, desde las cuales se erige el sistema de valores al cual la persona o los grupos se adscriben. Dichas creencias se presentan como postulados que el individuo y/o el colectivo asumen como las normas rectoras que orientan sus actuaciones y que no son susceptibles de trasgresin o negociacin. En la lnea de lo planteado, los principios dan origen a los valores, no viceversa. En la administracin pblica, por ejemplo, un principio es: El inters general prevalece sobre el inters particular; de all se derivan, precisamente, los valores de la transparencia y de la honestidad. Como puede observarse, el enunciado de un principio no debe ser una palabra, sino una frase cuyo contenido es un precepto. Otros principios ticos en el ejercicio de la funcin pblica pueden ser: La funcin pblica es corresponsable del cuidado de la vida en todas sus formas. Los recursos y bienes pblicos estn al servicio exclusivo del inters general. La finalidad del Estado es el mejoramiento de la calidad de vida de toda la poblacin. La esencia de la funcin pblica es servir a la ciudadana con excelencia. Quien administra recursos pblicos rinde cuentas a la sociedad sobre su utilizacin y los resultados de su gestin. Los ciudadanos tienen derecho a participar en las decisiones pblicas que los afecten. Todas las personas tienen derecho a un trato justo e imparcial por parte del Estado.
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Por valores se entienden las formas de ser y de actuar de las personas que son altamente deseables como atributos o cualidades nuestras y de los dems, por cuanto posibilitan la construccin de una convivencia gratificante en el marco de la dignidad humana. Los valores usualmente se enuncian por medio de una palabra (honestidad, responsabilidad, cumplimiento, etc.). La tica en la funcin pblica est estrechamente conectada con dos valores que aunque independientes, estn en permanente conexin y le exigen al servidor pblico un comportamiento coherente en los dos mbitos a los que aluden: la integridad y la transparencia. La integridad hace alusin al comportamiento recto, probo e intachable, es decir, al cabal cumplimiento de principios ticos en el desempeo de la funcin pblica, y en particular al manejo honrado y pulcro de los bienes pblicos. La transparencia transparencia, en cambio, se refiere al comportamiento claro, evidente, que no deja dudas y que no presenta ambigedad. Es lo contrario de la opacidad, que no deja ver, que esconde. Se sita en el mbito de la comunicacin, del suministro de informacin, de la rendicin de cuentas a la sociedad. Por otra parte, la dignidad humana es la condicin de existencia de los seres humanos en libertad, igualdad, respeto a la vida y satisfaccin de sus necesidades fundamentales, que es lo que buscan garantizar los derechos humanos. Ahora bien, si la tica se relaciona con el arte de elegir lo que conviene para la vida digna de todos23, entonces la tica en el desempeo de la funcin pblica tiene una clara y especfica finalidad: contribuir en la construccin de una sociedad que posibilite y garantice la vida digna para todos sus miembros. Por lo tanto, el criterio bsico de la tica es aquello que todos podemos considerar como bsicamente bueno. El criterio mnimo global de la tica es la misma humanidad: tratar humanamente a cada persona, lo que equivale a hacer posibles en la cotidianidad de la existencia de cada ser humano los derechos humanos integrales, que comprenden los derechos polticos, sociales, econmicos, culturales y ambientales, incluyendo el derecho al desarrollo y a la paz.
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SAVATER, Fernando. tica para Amador. Barcelona: Ariel. 1991.
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Los derechos humanos constituyen el reconocimiento de que todas las personas tienen una misma dignidad y unos mismos derechos, independientemente de cualquier caracterstica racial, cultural, poltica, religiosa, de gnero, social u otra. Al aceptar los derechos humanos como el gran marco tico para las actuaciones humanas, se reconocen en forma automtica los propios derechos y los de las dems personas en el espacio de convivencia, de modo que las acciones conducentes a hacer efectivos los intereses de unos no pueden ejecutarse en detrimento o en negacin de la dignidad de los otros, tanto en el presente como en el futuro. Emerge as una perspectiva tica en el que el ejercicio de mis derechos no puede entenderse desligado del cumplimiento de mis deberes para con los otros.
3. FUNCIN PBLICA E INTERS PBLICO

De acuerdo con lo expuesto en el numeral 1 del presente captulo, en los ltimos 8.000 a 10.000 aos la humanidad ha tenido como formas predominantes de organizacin social la divisin en clases sociales antagnicas, con un Estado al servicio de los sectores dominantes. Con el planteamiento de la democracia moderna, el Estado intenta constituirse en el representante del inters pblico -o que es conveniente y beneficioso para el desarrollo humano de la colectividad-. En consecuencia, el ejercicio administrativo de la funcin pblica debe realizarse sobre la finalidad de preservar y darle cumplimiento al inters general de todos los asociados. En el caso concreto de la Repblica del Paraguay, la Constitucin Nacional de 1992 define al pas como un Estado Social de Derecho (Art. 1), especificando en sus primeros 100 artculos los derechos que el Estado debe garantizar a los ciudadanos, y determinando en su artculo 101 que los funcionarios y los empleados pblicos estn al servicio del pas. El papel de la tica en la funcin pblica La tica pblica tiene como funcin bsica y fundamental alinear actitudinalmente a los funcionarios pblicos con los postulados constituciones, legales y reglamentarios acerca de cmo deben ser desempeada la funcin pblica que les corresponde. Pero ms especficamente, la tica cumple diversos roles en el ejercicio de la funcin pblica, que van desde la funcin de supervivencia, hasta la de servir de fundamento para establecer los criterios de actuacin y de liderazgo de los funcionarios pblicos24.
RAMREZ, Julio Sergio. El papel de la tica en la funcin pblica. En Revista Orientaciones Universitarias No. 34. Pontificia Universidad Javeriana. Bogot. Enero de 2003.
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F uncin de supervivencia y seguridad colectiva Funcin En primera instancia, y a partir del axioma de que todo cuerpo de postulados ticos tiene como propsito ltimo la supervivencia del sistema (individuo o grupo) del cual ha surgido y al que se aplica, la tica constituye la base sobre la cual se construyen los acuerdos fundamentales para mantener la cohesin social y garantizar que cada miembro del colectivo sienta disminuida la incertidumbre por los riesgos propios de encontrarse habitando un mundo eminentemente plural y diversificado. Los principios ticos compartidos se convierten en substrato que acercan y dan identidad colectiva a individuos geogrficamente dispersos y culturalmente diferentes, de modo que ya no nos sentimos expuestos al peligro de que terceros atenten impunemente contra nuestra integridad fsica, adems de que podemos encontrar en los otros actores sociales la cooperacin necesaria para satisfacer las necesidades que demanda la supervivencia. En este plano, la tica ofrece no solamente seguridad poltica cuando orienta la administracin de justicia por parte del Estado (y por lo tanto no se est expuesto a la arbitrariedad de los mismos agentes del Estado o de otros ciudadanos poderosos), sino tambin seguridad econmica, cuando la administracin es ejercida con honestidad y transparencia en el manejo de los recursos pblicos, orientados al bien comn. F uncin de proteccin del inters pblico Funcin La tica nos dispone a todas las personas hacia el habitar bien, esto es, nos hace preocuparnos por el bienestar de los otros y por el cuidado del entorno natural, como condiciones para la vida buena. En el caso especfico de los funcionarios pblicos, esta preocupacin se refiere a la proteccin del inters colectivo, que es, sin la menor duda, el papel primordial que debe cumplir la funcin pblica. Al proteger los intereses de la colectividad, automticamente se est trabajando por su seguridad y supervivencia. Ahora bien Cmo decidir cul es el inters pblico cuando en la sociedad se manifiestan diversos tipos de inters que representan a colectivos de gran tamao numrico o muy poderosos por los recursos que controlan, que con frecuencia son antagnicos? Dos criterios, cuyo trasfondo es de carcter tico, pueden aplicarse para ello: el primero son las disposiciones Constitucionales contenida en el artculo 6 sobre que la calidad de vida ser promovida por el Estado mediante planes y polticas que reconozcan factores condicionantes, tales como la extrema pobreza y los impedimentos de la discapacidad o de la edad y en el artculo 128 acerca de que En ningn caso el inters de los particulares primar sobre el inters general, y el segundo es la construccin de lo pblico.
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F uncin de construccin de lo pblico Funcin Lo pblico es lo de inters o utilidad comn, que atae al colectivo, que concierne a la comunidad y por ende a la autoridad de all emanada, lo que es visible y transparente, lo que es accesible a todos, en oposicin a lo privado, a lo que es individual, lo invisible u opaco, lo secreto y lo cerrado25. Lo pblico es aquello que conviene a todos de la misma manera, para la dignidad de todos26: todos los bienes o servicios destinados a la satisfaccin de las necesidades comunes e indispensables que hacen posible la vida digna de todos, son bienes pblicos o bienes colectivos por excelencia; la justicia, la vigilancia de las calles, los servicios domiciliarios, la educacin bsica, la salud preventiva, la vivienda mnima o las telecomunicaciones. Lo pblico se construye en los espacios para la deliberacin, el debate y la concertacin, en tanto que su legitimacin solo es posible en la medida en que resulte de un proceso de inclusin y de participacin entre los ciudadanos. Por ello lo pblico se configura en aquellos lugares en donde se toman las decisiones, en los espacios educativos y de produccin del saber, en los medios de comunicacin, en el Estado y en espacios no estatales, en los organismos de eleccin pblica, en los espacios de discusin y concertacin entre vecinos, en las empresas audiovisuales, y en general en aquellos lugares donde se producen y distribuyen los bienes simblicos que dan sentido colectivo a la sociedad. Cuando la disponibilidad o el goce de estos bienes o servicios excluye a una parte de la poblacin o son de una calidad para unos y de otra calidad para otros, se dice que hay inequidad. Cuando los bienes o servicios pblicos se construyen en funcin de intereses particulares (de grupos o sectores sociales), y las decisiones sobre el acceso o el buen uso del bien o servicio estn determinadas por motivos distintos del bien comn, ese bien pblico es excluyente o inequitativo. Es lo que se entiende como capturar lo pblico: apropiarse, para beneficio privado, de un bien que debe existir para todos de la misma manera.
GARAY, Luis Jorge. Ciudadana, lo pblico, democracia. Bogot: Herber. 2000. TORO, Jos Bernardo. La construccin de lo pblico desde la sociedad civil. En Lo pblico, una pregunta desde la sociedad civil. Memorias del V Encuentro Iberoamericano del Tercer Sector Bogot: Quebecor Impreandes Ltda. 2001.
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Lo pblico es construido por las lites, es decir, por todas aquellas personas o grupos cuyas actividades y propsitos trascienden el mbito de lo privado y de los entornos inmediatos, y que con su actuacin o decisin puede modificar los modos de pensar, sentir y actuar de una sociedad. Esta capacidad de transformacin y de influencia convierte a la persona o al grupo en un referente porque puede expresar, ordenar u orientar las aspiraciones o expectativas colectivas. Todo cambio social requiere de lites dirigentes como los funcionarios pblicos, los polticos, los intelectuales, los comunicadores, los artistas los empresarios, los lderes de las organizaciones de la sociedad civil, los lderes sociales y comunitarios, y los lderes religiosos. Los funcionarios pblicos tienen responsabilidades especiales en la construccin de lo pblico, porque de ellos depende el manejo de dos bienes pblicos por excelencia: el Estado y la aplicacin de las leyes. Un Estado bien administrado es la base de la equidad, de la gobernabilidad y de la autoridad pblica. Para contribuir en la construccin de lo pblico, es condicin que el funcionario pblico acte desde criterios ticos, que son los que le permiten dar prioridad al inters comn sobre el personal o de grupos privados. En caso contrario, cuando la tica est ausente de la funcin pblica, la corrupcin administrativa hace su aparicin de inmediato. Naturaleza del servicio pblico La naturaleza del servicio pblico est dada por su propia definicin. El Diccionario de la Lengua Espaola dice que servicio pblico es la Actividad llevada a cabo por la Administracin o, bajo un cierto control o regulacin de esta, por una organizacin, especializada o no, y destinada a satisfacer necesidades de la colectividad. Por su parte, como ya se mencion lneas atrs, el artculo 101 de la Constitucin paraguaya seala que los funcionarios y los empleados pblicos estn al servicio del pas, y por su parte el artculo 128 estipula que En ningn caso el inters de los particulares primar sobre el inters general. As, la naturaleza del servicio pblico est en orientar sus actuaciones a satisfacer necesidades de la ciudadana, para contribuir al mejoramiento de su calidad de vida, tal como lo plantea con claridad el artculo 6 de la Constitucin. Este carcter del servicio pblico se comprende ms a fondo cuando analizamos la representatividad del funcionario pblico, a quin rinde cuentas y la legitimidad tica de su autoridad27.
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RAMREZ, Julio Sergio, op.cit.
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A quin representa el funcionario pblico 28 Al estar a cargo de algo que es de ndole pblica o colectiva que va ms all de su mbito individual, es evidente que el funcionario pblico no se representa a s mismo en el ejercicio de sus funciones, sino que representa a otros. Quines son estos otros? Para lo que aqu nos interesa, podemos considerar que existen dos grandes tipos de funcionarios pblicos: los que son elegidos (incluyendo a los que forman parte de la alta direccin de las entidades en cargos de confianza y sujetos a libre disposicin) y los que son nombrados. Los que son elegidos por votacin popular reciben el encargo de gobernar a nombre de toda la sociedad, pero enfatizando su gestin en la aplicacin de un programa de gobierno que obtuvo el favor popular en las urnas. Cuando el hoy mandatario era candidato, representaba al partido poltico al que perteneca, pero una vez elegido, su representatividad se extiende a todo el pueblo. La legitimidad tica del gobernante descansa precisamente en que, en sus actuaciones represente y defienda el inters comn sobre el particular dentro de la agenda poltica de su programa de gobierno. La alta direccin de las entidades estatales, que es de confianza y est sujeta a libre disposicin del gobernante con el fin de que pueda garantizarle el apoyo y alineamiento con su programa, se asimila en su representatividad al mandatario que ha nombrado a estos dignatarios. Los funcionarios pblicos de carrera y los que son vinculados por contrato, representan en su campo de competencia a toda la ciudadana, y por lo tanto tienen la obligacin moral de defender en sus actuaciones los intereses de toda la comunidad, lo cual les exige mantener una lnea apoltica vale decir sin preferencias dictadas por la pertenencia a un determinado partido o movimiento poltico- en el cumplimiento de sus funciones pblicas. La representatividad del funcionario pblico se hace patente cuando se observan los fines que persigue en su funcin pblica. Con inusitada frecuencia es posible observar a funcionarios pblicos que actan como si realizaran actividades privadas, con graves consecuencias para las comunidades que legtimamente deberan beneficiarse de la accin del Estado. Por ello es indispensable que se diferencien dos mbitos de la vida de las personas que aunque relacionados, son muy distintos e impregnan de sentidos usualmente antagnicos a nuestras actuaciones.
Recalcamos la nota aclaratoria insertada como epgrafe del presente Captulo: se ha optado por utilizar en un sentido genrico el trmino funcionario pblico para referirnos a los empleados pblicos y a los funcionarios pblicos propiamente dichos, al tenor del Artculo 3. de la Ley 1.626 de la Funcin Pblica, el cual estipula que las denominaciones de funcionario o empleado pblico son trminos equivalentes con un mismo alcance jurdico en cuanto a sus derechos y responsabilidades en el ejercicio de la funcin pblica.
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En la esfera de la vida privada, que est regida por relaciones personales centradas en el afecto y en intereses individuales, nos representamos a nosotros mismos en las interacciones con los amigos, la familia y la pareja, y realizamos actuaciones que estn cargadas con la parcialidad propia de los afectos. No estamos obligados a rendir cuentas ante nadie sobre lo que hicimos o dejamos de hacer cuando nos movemos en el mbito de la privacidad, a menos que hayamos quebrantado la ley. En la esfera privada legtimamente actuamos parcializados por la carga de los afectos o desafectos, y por los intereses personales. Pero en la esfera de la administracin pblica, que debe construirse sobre la base de la justicia y la responsabilidad merced a la representacin colectiva que conlleva, las relaciones se rigen por la imparcialidad y las actuaciones por la objetividad, es decir por la sustentacin de que se ha tomado la opcin ms conveniente para el inters de la colectividad; igualmente, dado que en los cargos de direccin y manejo la sociedad a puesto bajo nuestro encargo recursos y bienes pblicos, estamos obligados a actuar transparentemente en su administracin. A quin debe rendir cuentas el funcionario pblico Toda entidad pblica ejerce su funcin administrativa sustentada en dos tipos de recursos que son propiedad pblica: la autoridad poltica, que emana del pueblo soberano, y los recursos materiales, que pertenecen a la colectividad social y que el Estado administra. Ello implica para el administrador de la entidad la asuncin de una responsabilidad social especfica: aplicar estos recursos que se le encomiendan para procurar el mejoramiento continuo de la calidad de vida de toda la poblacin, en especial de la ms necesitada, como lo ordena la Constitucin. Como depositarios de un encargo, todo funcionario pblico en general y aquellos con funciones de gobierno y direccin en particular, deben rendir cuentas del uso que ha hecho del mismo y de los resultados que ha obtenido a quienes les han confiado los recursos para que ejerzan su funcin. Y quien ha hecho esta delegacin no es otro distinto al constituyente primario, es decir el pueblo, toda la sociedad. No obstante, de manera equvoca, muchos funcionarios pblicos creen que nicamente deben rendirle cuentas a aquellos a quienes directamente deben el cargo que ocupan: a los lderes del partido o movimiento poltico al cual pertenecen y que les apoy para su eleccin; al mandatario que los nombr, a sus jefes o ante nadie, cuando consideran que el Estado es un bien mostrenco que como botn de conquista se pueden repartir para el beneficio privado. Desde el punto de vista tico, todo funcionario pblico con responsabilidades de gobierno y/o direccin debe rendir cuentas de sus actuaciones ante el pblico, ante la ciudadana. Es claro que por razones de orden prctico o legal, se deben rendir cuentas ante comits, directorios, entidades de control u otros tipos de delegados de la ciudadana, pero siempre debe buscarse y priorizarse que esta rendicin de cuentas se expanda a toda la sociedad, con la mayor cobertura geogrfica y poblacional posible, dentro de la jurisdiccin respectiva.
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Legitimidad tica del ejercicio de la autoridad y del poder En tanto que como ente regulador de las relaciones para la convivencia social y representante de la sociedad, el Estado tiene la potestad, en cabeza de sus agentes, de tomar decisiones que son de obligatorio acatamiento para los ciudadanos. En este sentido, el funcionario pblico y particularmente aquellos que ocupan cargos de gobierno y de direccin- estn investidos de una autoridad y de un poder coactivo frente a los asociados. La legitimidad tica del funcionario pblico frente al ejercicio de estas potestades, guarda estrecha relacin con los intereses que orienten su accionar. Cuando las atribuciones del cargo son empleadas para generar acciones tendientes a servir las necesidades de los ms vastos sectores de la ciudadana, se produce un incremento de la legitimidad del mando encargado y se fortalece la autoridad de la que el funcionario pblico est investido; en cambio, cuando ste sobrepone sus propios intereses o los de grupos privados ante el bien comn -aunque disfrace sus actuaciones con visos de legalidadticamente queda cuestionado e impedido para ejercer su autoridad, por cuanto ya no puede apelar al sentido de obligacin ciudadana, ante lo cual debe, para mantenerse en su cargo, echar mano de la fuerza, la amenaza y el miedo propios del poder coercitivo, y/o de la manipulacin meditica de la opinin pblica. La naturaleza eminentemente tica del servicio pblico hace continua y permanente presencia en todas las relaciones del funcionario pblico con la ciudadana y con su forma de administrar el Estado. Ello explica por qu cualquiera que aspire a ser elegido a un cargo pblico, se presenta indefectiblemente ante sus electores como un paladn de la integridad y la probidad, como paradigma tico, aun en los casos en que claramente su historial y/o sus inclinaciones frente a los recursos y el poder del Estado vayan por una va completamente divergente al del altruismo y el desinters personal. Liderazgo tico del funcionario pblico
El liderazgo puede ser entendido como el uso de la influencia simblica y/o no coercitiva para dirigir y coordinar las actividades de los miembros de un grupo con el propsito de alcanzar un objetivo comn29. Los funcionarios pblicos en general, pero especialmente aquellos que estn en niveles directivos y ejecutivos, tienen una enorme potencialidad de liderazgo dados el poder de generacin de acciones que tienen por la autoridad con la que estn investidos para tomar decisiones que afectan a diversos colectivos; por la capacidad de convocatoria de diversos actores sociales con el fin de informar, deliberar, acordar y comprometerse en determinados cursos de accin de inters colectivo; y por el modelo pblico que representan.
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SENGE, Peter. La quinta disciplina. Barcelona: Granica. 1998.
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Desde el punto de vista tico, el funcionario pblico es un claro referente para el conjunto de la sociedad, segn sean las formas en las que ejerce su autoridad, preste el servicio para el que ha sido contratado, disponga de los recursos pblicos que se le han encargado para su administracin, y los fines que orienten su gestin. El liderazgo implica ejercer combinadamente cuatro papeles: el de gerente o administrador de los recursos pblicos que se le han encomendado; el de promotor o emprendedor, para encontrar creativamente las mejores formas para darle uso a esos recursos con la mayor calidad y la ms amplia cobertura poblacional que sea posible en la atencin de las necesidades de la poblacin; el de poltico, como capacidad para convocar a los diferentes actores sociales y mantener su apoyo hacia la gestin; y como gobernante o estadista, para velar por el bienestar de los ciudadanos y garantizar el cabal cumplimiento de los mandatos constitucionales.30 El ejercicio del liderazgo tico del funcionario pblico se dirige, fundamentalmente, a la creacin de valor pblico dentro del mbito en que opera. Se puede definir valor pblico como todo aquello que produce el sector pblico y que beneficia a la sociedad, en todo o en parte31. Es el equivalente del valor privado, el cual es producido por la empresa y beneficia a los consumidores y a los productores. El valor pblico se expresa en la construccin de lo pblico, en la satisfaccin de las necesidades de las comunidades y en la consolidacin de un estilo de gestin pblica eficiente y transparente que genere confianza en las instituciones pblicas.
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RAMREZ, Julio Sergio. Op. Cit. Ibidem.
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CAPTULO II - CONFIANZA Y FUNCIN SOCIAL DE LAS ENTIDADES PBLICAS
CAPTUL O II CAPTULO
CONFIANZA Y FUNCIN SOCIAL DE LAS ENTIDADES PBLICAS
1. LA CONFIANZA, FUNDAMENTO DE LA INTERACCIN SOCIAL DEMOCRTICA

La Repblica del Paraguay ha sido definida por el artculo 1 de la Constitucin poltica como un Estado Social de Derecho, democrtico, participativo y pluralista, fundado en el reconocimiento de la dignidad humana. El concepto de Estado Social de Derecho significa que la sociedad y el Estado deben trabajar en conjunto para construir colaborativamente un orden social, poltico, econmico y cultural que haga posible la dignidad humana para todos, dentro de la claridad de que ni el Estado ni la sociedad tienen sentido tico en s mismos, sino que lo adquieren slo cuando juntos son capaces de hacer realidad el disfrute de los derechos humanos, dentro de la prevalencia del inters general de acuerdo con los fines sociales del Estado. La democracia es la forma de convivencia social que acepta y reconoce la pluralidad, legitimando el que las personas e instituciones son diferentes y tienen intereses distintos, pero que todos tienen derecho a una vida digna, que cada quien debe aportar corresponsablemente a la sociedad desde sus deberes frente a ella, y aceptando que la paz es una manera de coexistir en la que la sociedad ha adoptado reglas para dirimir los conflictos sin eliminar al otro en ninguna de sus formas de existencia. Es un sistema de convivencia que parte de reconocer que los seres humanos no son iguales ni biolgica, ni sexual, ni social ni econmicamente, pero que todos tiene una misma dignidad humana, la que solo es posible garantizar y hacer prevalecer cuando se aplican cabalmente los derechos humanos sin excepciones. El objetivo poltico de la gestin del Estado en un rgimen democrtico, consiste, entonces, en hacer converger los intereses de los miembros de la sociedad en funcin de la vida digna, para producir acciones que contribuyan a hacer posibles los derechos humanos para todos, bajo la condicin del cumplimiento de los deberes que les ataen, sin los cuales se hace imposible el ejercicio de estos derechos.
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El ejercicio de los derechos solamente es posible cuando se cumplen los deberes que hacen posibles esos derechos por parte de todos los asociados especialmente por quienes tienen altos niveles de concentracin del poder poltico y de la riqueza- como una forma de corresponsabilidad social. Una sociedad que reconoce derechos para todos sus ciudadanos puede, as mismo, exigirles el cumplimiento de sus deberes, lo cual fortalece el tejido social y ampla las capacidades de esa sociedad para producir en abundancia y con pertinencia bienes, servicios, valores, formas cooperativas de relacin, sinergias y prcticas sociales de solidaridad que generen riqueza y que dignifiquen la existencia de las personas asociadas. Una sociedad de este tipo requiere de un cemento social, de unas relaciones bsicas que cohesionen, articulen y mantengan el aglutinamiento del colectivo. En una sociedad democrtica, dicho aglutinante es la confianza. La confianza es la base de lo social32, ya que para cualquier acto de interaccin social en donde exista acuerdo de voluntades, la credibilidad mutua es indispensable. Y es que, en efecto, toda relacin social que no est basada en el miedo o en la fuerza, tiene como fundamento a la confianza. No requiere de la confianza la relacin entre un carcelero y su prisionero, o entre quien valido de las armas impone su voluntad a otros como sucede en una dictadura- o la relacin de grupos muy vulnerables por su condicin de indefensin y necesidad perentoria de subsistir, con quienes tienen poder econmico para darles empleo. En los dos primeros casos el lazo est dado por la fuerza, y en el tercero por el miedo al hambre, a la inanicin. Como sinnimo de credibilidad, la confianza es un elemento bsico para la democracia y para la configuracin de relaciones de mercado, en donde sea efectivamente posible la generacin de riqueza privada pero en conexin corresponsable con el bienestar general. Por ello, una de las tareas ms trascendentales y urgentes que tienen las entidades del Estado paraguayo y los funcionarios pblicos en su papel de liderazgo social, es la construccin de confianza de la poblacin en sus instituciones. Funcin social de la confianza Un Estado y una sociedad que intenten ordenarse en forma democrtica, pluralista y participativa, es decir, haciendo posible una nacin en donde todos tengan cabida por muy diferentes que sean, requieren de la confianza como requisito indispensable para resolver las confrontaciones de intereses mediante el dilogo y la concertacin, y para construir una cotidianidad que les posibilite el desarrollo social y econmico en beneficio de toda la colectividad.
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LUMAHNN, Niklas. Confianza. Barcelona: Anthropos. 1996.
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Una simple mirada al rededor muestra que el comportamiento tico est estrechamente conectado con la generacin de confianza. Cuando alguien falta a la tica, est socavando la confianza bsica que sus interlocutores le han depositado, ya sea porque se sienten engaados, manipulados, utilizados, timados o desdeados. En este sentido, la confianza es un capital constituido con fondos provenientes de las acciones ticas, cuyo crecimiento es lento, pero que como en los juegos de azar, puede dejar arruinado a su poseedor en un instante, cuando la apuesta conduce por caminos no ticos. La confianza es vital para el transcurrir corriente de la vida cotidiana en los diversos espacios de interaccin, pero lo es mucho ms para quienes representan el inters pblico, por cuanto en este mbito la exigencia de honestidad, transparencia e idoneidad son inexcusables. Cuando la confianza desaparece o no existe, automticamente emergen la confrontacin antagnica y las soluciones de fuerza para resolver los naturales conflictos que se presentan en una colectividad plural, y las relaciones cotidianas se tornan inmanejables por mecanismos diferentes a la coercin, el amedrentamiento y la manipulacin desde la fuerza y el poder, lo cual va en contrava del tipo de sociedad que establece la Constitucin. Este valor cumple un papel central en la cohesin social y en la dinamizacin del desarrollo y del bienestar general, gracias a la enorme expansin del horizonte de posibilidades que ofrece para la actuacin colectiva, de manera particular por su capacidad disolvente del miedo y de las incertidumbres, y por la generacin de condiciones para la construccin de sinergias entre personas y grupos33. Tiene que ver con el tiempo, con el diseo del futuro. Siendo el futuro algo incierto por la concurrencia de mltiples contingencias que lo configuran y que no podemos controlar, es apenas natural que frente al porvenir sintamos aprensin, que el maana nos produzca cierto temor por las incertidumbres e inseguridades que nos genera. Cuando tengo miedo me cierro, me oculto y acto solamente para conservar lo que tengo, y por lo tanto me anquiloso e inmovilizo. No obstante, cuando tenemos confianza en nosotros mismos y/o en los dems, el miedo al futuro empieza a disolverse, nos sentimos ms seguros para actuar, menos vulnerables y ms dispuestos a correr riesgos, a planear y a acometer nuevos retos. Nos abrimos al futuro y enfatizamos en las acciones de cambio. Pero la seguridad en el otro tambin abre posibilidades para la actuacin conjunta. Contrario a la desconfianza, que me lleva a actuar en solitario o tratando de mantener el control absoluto de las situaciones, cuando confo abro mis brazos, me encuentro con los otros, acojo, delego y me sintonizo con los dems para actuar conjuntamente. La confianza es condicin indispensable para el trabajo en equipo, para la accin en red, para el dilogo y la participacin social.
33 ECHEVERRA, Rafael. La empresa emergente, la confianza y los desafos de la transformacin. Buenos Aires: Granica. 2000.
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El origen de la confianza De acuerdo con el DRAE (Diccionario de la Lengua Espaola), el sustantivo confianza significa Esperanza firme que se tiene de alguien o algo. Seguridad que alguien tiene de s mismo. El verbo confiar, por su parte, est definido como Encargar o poner al cuidado de alguien algn negocio u otra cosa. Depositar en alguien, sin ms seguridad que la buena fe y la opinin que de l se tiene, la hacienda, el secreto o cualquier otra cosa. Esperar con firmeza y seguridad. La confianza es, entonces, algo que sentimos con relacin a nuestra vulnerabilidad, una disposicin subjetiva para relacionarnos con el mundo en trminos de mayor o menor seguridad, como resultado de la apreciacin y de los juicios que hacemos sobre nosotros mismos o acerca de los dems. En efecto, la confianza es resultado de cinco clases de juicios34: de veracidad, de competencia y de inclusin, de imparcialidad y de transparencia. El juicio de veracidad se sita en el terreno de la sinceridad, y est referido a la apreciacin que hacemos sobre la congruencia entre el decir y el hacer de los otros, a la coherencia entre discursos y prcticas. La veracidad es una condicin de la interaccin lingstica en la vida cotidiana: existe un pacto tcito de veridiccin en nuestros enunciados y en el de los otros, que da lugar a la actuacin desde la buena fe; si este pacto no existiera, toda declaracin o afirmacin debera ser demostrada, lo cual complicara en modo superlativo la convivencia cotidiana en los diversos mbitos de interaccin. Cuando el juicio de veracidad se quiebra, de inmediato hace su aparicin la desconfianza, y como en la fbula del pastorcito mentiroso, la credibilidad se va al piso, siendo reemplazada por la creencia de que en ese otro no es posible confiar, pues nos engaar. Las posibilidades de accin conjunta se ven, as, seriamente lesionadas. En el juicio de competencia competencia, la confianza se focaliza en el reconocimiento de las capacidades propias o ajenas para realizar con idoneidad una determinada labor; frente al otro, es una aceptacin de que l o ella tienen los conocimientos, habilidades y destrezas necesarios para cumplir con suficiencia la tarea que se les asigne. Es un juicio indispensable para la delegacin de funciones, el trabajo en equipo y los intercambios. Difcilmente delegaremos un trabajo en alguien de quien desconfiamos, y preferiremos trabajar solos que en compaa de alguien a quien consideramos incompetente.
Los tres primeros juicios son planteados por Echeverra en su libro La empresa emergente, la confianza y los desafos de la transformacin mencionado. Los otros dos son una propuesta del autor del presente libro.
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Al juicio de competencia se puede llegar por la va de la experiencia o el anlisis de antecedentes, o, como extensin del juicio de veracidad, por la aceptacin de que quien ofrece un servicio o un producto, lo hace a sabiendas de su idoneidad profesional o de la calidad del producto. De hecho, el transcurrir social cotidiano est afincado en el juicio de competencia automtico: cuando tomamos un autobs, cuando subimos a un avin, confiamos en que el conductor o piloto conocen su oficio y nos trasladarn ilesos; cuando llevamos el traje a la lavandera o vamos al mdico, cuando compramos el pan o el electrodomstico, confiamos en que la labor contratada ser hecha por alguien experto en el oficio, y que los productos adquiridos son de buena calidad. El tercer juicio que genera confianza, el juicio de la inclusin inclusin, se efecta cuando siento que el otro se preocupa por mi bienestar, que me incluye como beneficiario de sus actuaciones, que no me va a abandonar a mi propia suerte, y que de alguna manera yo hago parte de su planeacin sobre el futuro. En otras palabras, hago el juicio de inclusin cuando opino que el otro que puede ser una persona o una organizacin- identifica mis inquietudes y necesidades, y que las tomar en consideracin en su comportamiento. El sentimiento de seguridad que inspiran los padres y en general la familia, as como los amigos, se asienta en esta clase de juicio. En el campo de la poltica y de la administracin del Estado, el juicio de inclusin es absolutamente clave para la generacin de confianza institucional. La confianza de la poblacin en el Estado, en las instituciones y en las organizaciones y de todas estas entre s- nace del juicio de inclusin que se hace acerca de la disposicin y actitud de los gobernantes y administradores de lo pblico para incluir al colectivo en los beneficios de las acciones que realizan, de la preocupacin por el bienestar comn. El juicio de la transparencia se refiere a la percepcin que los ciudadanos tiene sobre la disposicin y apertura de los funcionarios pblicos y administradores pblicos para mostrarse y dejarse ver en sus actuaciones como tales. Este juicio se forma cuando se le rinden cuantas pblicas a los ciudadanos en forma peridica y completa sobre la forma como se han administrado los recursos pblicos, y sobre los resultados de la gestin. Y se complementa con la creacin de espacios participativos para la planeacin de programas y proyectos, adems del suministro de informacin interna de las entidades a las veeduras o auditoras ciudadanas para que cumplan con su funcin de control ciudadano. Finalmente, el juicio de imparcialidad se manifiesta cuando los ciudadanos perciben que los funcionarios pblicos actan sin favoritismos ni discriminaciones de ningn tipo, que toman las decisiones basados en hechos verificables, y que no admiten la ingerencia de terceros que buscan influenciar sus dictmenes o decisiones para favorecer intereses particulares.
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Al proponerse trabajar por una sociedad ms equitativa e incluyente que garantice la vida digna de todos, la entidad pblica tiene como gran trasfondo de sus finalidades la generacin de confianza social. Aqu se encuentra un fenmeno que es de carcter circular y sistmico, y que se retroalimenta constantemente: a mayor confianza social, mayor gobernabilidad y produccin de riqueza para beneficio de todos los asociados, y entre ms se incremente la gobernabilidad y la justicia en la distribucin de la riqueza, mayor ser la confianza de la poblacin en las instituciones y en el sistema. Confianza y gobernabilidad La generacin de confianza en la ciudadana hacia los administradores de los recursos pblicos contribuye sustancialmente a la ampliacin de la gobernabilidad. La gobernabilidad consiste en el conjunto de condiciones que hacen factible a un gobernante o director, el ejercicio real del poder que formalmente se le ha entregado para el cumplimiento de los objetivos y fines bajo la responsabilidad de su cargo. Esta capacidad de conducir al colectivo se origina en el grado de legitimacin que los diversos grupos de inters conceden a la autoridad de la dirigencia, y se juega en el reconocimiento de: Su competencia e idoneidad para administrar la entidad en el logro de los objetivos estratgicos, lo cual se relaciona directamente con la eficiencia. El cumplimiento de principios y valores ticos y la priorizacin del inters general sobre el particular, es decir la prctica de la Integridad. Y la comunicacin para hacer visibles la forma como se administra y los resultados obtenidos, o sea la Transparencia. La tica, cimiento de la confianza La interaccin social se asienta sobre una base de confianza que cada persona otorga a los dems dentro de un criterio de buena fe: ordinariamente no esperamos que todo aquel con quien nos encontremos nos diga mentiras, sea un inepto, busque aprovecharse de nosotros o pretenda hacernos dao, sino todo lo contrario. Este criterio de buena fe, a su vez, tiene su cimiento en las normas elementales de convivencia que toda persona suscribe de manera natural y automtica cuando entra en relacin con otra para configurar un espacio social, y que no es otra cosa que el pacto tico indispensable para que el colectivo pueda subsistir y reproducirse en sus aspectos materiales y espirituales. Sin tica, cada quien actuara de manera desarticulada y destructiva, generndose un caos de desconfianza devastador de inconmensurables proporciones, que hara sucumbir el sistema social. La grave crisis de confianza en las instituciones del Paraguay que recurrentemente aparece en los estudios que la miden, se origina en percepciones que la poblacin tiene sobre faltas a la tica en la administracin pblica.
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2. FUNCIN SOCIAL DE LA ENTIDAD PBLICA Y CONSTRUCCIN DE CONFIANZA EN EL EST ADO ESTADO

El Estado genera confianza entre la ciudadana cuando la administracin pblica orienta su gestin hacia la efectiva consecucin de los fines sociales que le dan sentido y legitiman su existencia, a travs del juicio de inclusin social que hace la poblacin al observar las actuaciones de los agentes estatales. En esta lnea, las entidades del Estado estn orientadas a prestar un servicio pblico, y su legitimidad se sustenta en la eficiencia y calidad con las que brindan sus servicios y satisfacen las demandas de la comunidad, dentro de un marco de valores compartidos que promuevan los derechos humanos, el bien comn y la dignidad de las personas. Para ello, toda entidad pblica necesita una administracin eficaz y responsable, que le permita sostenerse en las mejores condiciones posibles, y lograr un equilibrio ptimo entre su administracin y sus fines que le permita avanzar en la construccin de confianza de los ciudadanos frente al Estado. Los fines del Estado y la responsabilidad social de la entidad pblica Polticamente, la Repblica del Paraguay ha sido definida como un Estado Social de Derecho por la Constitucin poltica de 1992, orientado a garantizar el disfrute de los derechos y el mejoramiento creciente de la calidad de vida de toda la poblacin, en especial de la ms necesitada. Dados el carcter eminentemente social del Estado, su capacidad de convocatoria de todos los actores sociales, su funcin orientadora y dirigente del gran sistema social, y su papel redistributivo para mejorar la calidad de vida y garantizar unos mnimos de existencia digna para aquella poblacin con mayores niveles de vulnerabilidad, se hace evidente que a travs de sus entidades, el Estado tiene una gran responsabilidad social sobre el rumbo que siga el pas y la suerte de su poblacin, a travs del cumplimiento de los fines que le son propios. De all que la responsabilidad social de las organizaciones y para nuestro caso de estudio las entidades pblicas- se comprende desde su relacin compleja con la sociedad: son agentes pero al mismo tiempo reciben una constante retroalimentacin del entorno, de manera que operan en una mutua afectacin. La responsabilidad social significa reconocer que las entidades actan en contextos sociales particulares, con un poder y unos efectos especficos que pueden contribuir al incremento de la exclusin, o, por el contrario, a una creciente democratizacin que se oriente a hacer viable nuestra sociedad en el contexto global, y que al mismo tiempo son beneficiarias o damnificadas por lo que sucede en las otras organizaciones y en el conjunto del sistema social. Cuando la entidad pblica asume su corresponsabilidad en la gestacin de un entorno comn y un futuro compartido de acuerdo con los fines constitucionales que le competen
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al Estado, ello la compromete a dar mayor coherencia a sus actuaciones y a las de sus integrantes, y se har visible en la transparencia para que las otras organizaciones sepan de antemano cmo pueden actuar frente a ella y qu expectativas se pueden forjar en la interaccin, fortaleciendo la confianza social y potenciando la accin en redes. R esponsabilidad exigible y responsabilidad interna de las entidades Responsabilidad Cuando una organizacin acta meramente en forma reactiva para responder a los requerimientos e imperativos de su contexto, se dice que es una organizacin Objeto35; en cambio, cuando la organizacin acta proactivamente de modo que prev y asume las consecuencias que sus opciones y actuaciones causan en el entorno social y natural, ya sea para prevenirlas, mitigarlas o resarcirlas, se le ve como una organizacin Sujeto. En este sentido, la responsabilidad social es un campo de accin de las organizaciones Sujeto, cuando en su quehacer trascienden las exigencias legales externas, para introducirse en el mundo del compromiso interno, es decir de la tica.
En esta lnea, la responsabilidad de una organizacin puede ser entendida desde dos perspectivas, que en el idioma ingls tiene trminos distintivos: la accountability y la responsability36. La primera se refiere a la responsabilidad exigible, esto es, a aquellos compromisos u obligaciones que la organizacin debe cumplir en virtud de mandatos legales o a convenios contrados; es una responsabilidad de origen exgeno para responder a un tercero, so pena de las sanciones pertinentes. Es, podra decirse, la rendicin de cuentas que la entidad pblica debe hacer frente a los rganos de control. La segunda es la responsabilidad interna, que va ms all de lo exigible, en el entendimiento de la corresponsabilidad social de la organizacin, en trminos de conectividad e interdependencia con la sociedad y con el entorno, y que se relaciona con el comportamiento tico y el trabajo con excelencia, para trascender los mnimos legales. Se ubica en el mundo del compromiso poltico para aportar a la construccin de un mejor pas, y en el campo de la rendicin de cuentas a la sociedad, para mostrar cmo se est cumpliendo con los fines sociales que ordena la Constitucin, acorde con los objetivos misionales de la entidad respectiva.
Tendramos, entonces, que una entidad pblica es socialmente responsable cuando incluye prcticas obligatorias y voluntarias en su gestin, orientadas a la satisfaccin de las necesidades sociales de los miembros de la sociedad, as como de cuidado y preservacin del entorno, dentro del marco de los fines constitucionales.
35 36
SCHVARSTEIN, Leonardo. La inteligencia social de las organizaciones. Buenos Aires: Paids. 2003. Ibidem.
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Lo pblico y la responsabilidad social Si como ya se anot, lo pblico es lo que conviene a todos para la dignidad de todos de la misma manera, entonces para la entidad pblica ser responsable socialmente es sinnimo de construir lo pblico, por cuanto significa ocuparse de promover y proteger el inters comn sobre el privado, y destinar los recursos pblicos en la bsqueda del bienestar para la mayora. El Estado Social de Derecho tiene la gran responsabilidad de construir lo pblico a travs de la implantacin de procesos participativos reales y de una poltica social incluyente, orientada al mejoramiento de la calidad de vida de todos los asociados, en particular de los ms vulnerables, como expresin de la funcin redistributiva de la riqueza social que le compete, y de la bsqueda de la igualdad social, adems de la poltica. Y dado que la gestin del Estado se realiza a travs de las organizaciones que lo componen las entidades estatales, no ser posible avanzar en la inclusin social y en la consolidacin de un sociedad ms equitativa, sin una gestin en dichas entidades que dirija la accin estatal hacia el efectivo cumplimiento del mandato constitucional. Es imposible construir lo pblico si no se es responsable socialmente. Vista la poltica como la reflexin, el debate y la construccin de acuerdos acerca de cmo las personas y las organizaciones quieren convivir en el espacio de lo social, la entidad pblica tiene una clara connotacin poltica al proponerse contribuir, de manera impactante, en la construccin de un cierto tipo de sociedad que vincule y ample las oportunidades de acceso al desarrollo social y humano para todos los asociados, y de un capital social que sita en el centro el respeto por aquello que es de todos y del cual todos se pueden beneficiar sin exclusiones. As, la tica y la poltica van en unin inseparable cuando la entidad acta con responsabilidad social y como garante de lo pblico, generando, simultneamente, altos niveles de legitimidad por la confianza que inspira a la ciudadana. Construccin de confianza en la entidad pblica Las entidades pblicas son actores de primer orden. Del papel de las entidades pblicas como agentes sociales concretos depende en buena medida el futuro de nuestra Nacin. No obstante, enfrentamos una ambigua posicin de muchos paraguayos, que perciben respeto por parte de los directivos y las figuras notables de ciertas entidades pblicas, a la vez que expresan una fuerte desconfianza en las acciones de los representantes de otras. Adems, la percepcin de la ineficiencia del Estado, unida al imaginario segn el cual los funcionarios pblicos suelen incurrir en prcticas deshonestas, crea desconfianza en la institucionalidad de nuestro pas.
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Dualidad moral Y es que se evidencia en nuestro pas la existencia de una dualidad moral en la administracin pblica: al lado de las reglas de equidad o imparcialidad propias del Estado Social de Derecho, existe una tradicin moral premoderna basada en las relaciones personales. El efecto del encuentro de estas dos moralidades es que bajo el manto formal del Estado de Derecho se esconde una red de conexiones familiares, clientelistas, gremiales y amistosas que alteran completamente el funcionamiento del sistema legal. Como resultado, las entidades polticas crearon regulaciones de carcter universal, pero el gobierno real ha expresado el inters de los estamentos que detentan el poder religioso, econmico o poltico. Estas redes de relaciones se suelen emplear en beneficio de los intereses privados de los implicados, logrando tejer, en muchos casos, un manto de opacidad y frreo control, convirtiendo a las entidades en fortn burocrtico y en botn econmico. La mezcla del inters privado con el ejercicio de la funcin pblica, ha trado la consecuente prdida de la confianza por parte de la ciudadana sobre los funcionarios pblicos, que se mantiene como un imaginario que connota negativamente la relacin del ciudadano comn con el Estado y sus agentes. La corrupcin, gran corrosivo de la confianza La corrupcin aparece cuando quien administra lo pblico antepone el inters particular al inters general. Es por ello que la corrupcin ataca las reglas de justicia imparcial de la sociedad y las suplanta por reglas propias de las relaciones personales. La corrupcin entra en juego cuando se altera la objetividad en las decisiones sobre contratos, premios, impuestos, concursos o postulaciones a favor o en contra de algunas personas o grupos. Cuando las organizaciones y los individuos se definen por intereses exclusivamente particulares, entonces estamos frente a la disolucin de los vnculos de confianza y cooperacin, que permiten hablar de convivencia en un marco institucional. En ese caso, la corrupcin lleva a la comunidad a su propia disolucin: las personas que se benefician de la corrupcin en mediana y gran escala son una minora, de manera que los recursos pblicos alcanzan para menos personas; el Estado no se rige por la ley, sino por consideraciones particulares; el mercado no funciona sobre el libre juego de la oferta y la demanda, sino con intervenciones del Estado que generan ventajas para ciertas empresas. La corrupcin no es un delito banal equiparable a una infraccin del cdigo de trnsito o a una estafa a particulares. Constituye una violacin a los deberes del cargo, una negacin de los valores que se supone fundamentan el sistema poltico- administrativo y democrtico del Estado de Derecho, y tiene fuertes consecuencias en la destruccin de la confianza social, as como en el deterioro de la vida de las poblaciones ms dbiles y necesitadas cuando existe apropiacin particular de fondos pblicos destinados a programas sociales. En otras palabras, la corrupcin es un crimen social que contribuye al sufrimiento y la muerte de muchas personas, y al atraso en el desarrollo y el bienestar de los pueblos y naciones que la padecen.
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Gestin tica para construir confianza Prevenir la corrupcin y generar procesos para reducirla es, sin duda, el camino necesario para la consolidacin de un Estado Social de Derecho y de un desarrollo social y econmico en Paraguay, que garanticen los derechos y ofrezcan unos bienes de calidad para resolver las necesidades de todos sin exclusiones. Por eso, el trasfondo de intencionalidad de la tica pblica es la configuracin de una cultura de la integridad en la gestin pblica, que conduzca a la emisin de unos juicios de confianza por parte de la ciudadana acerca de las entidades y de los funcionarios pblicos, al reconocer que todos stos tienen comportamientos transparentes e ntegros, no solamente porque cumplen de manera formal la ley, sino porque en sus prcticas se evidencia un fuerte compromiso por la defensa y la construccin de lo pblico, as como porque sus servicios laborales estn dirigidos de forma difana hacia el mejoramiento de la calidad de vida de toda la poblacin. La gestin tica busca la creacin de un ambiente propicio para la confianza. Esta confianza se puede traducir en la frmula C=(R+T+P)N C=(R+T+P)N. La confianza(C) en las organizaciones se logra mediante la gestin de resultados responsables (R), sumado a un sistema de cuentas pblicas claro (T) y el incremento de participacin efectiva organizada (P), menos el debilitamiento de los vicios administrativos o de los riesgos de comportamiento (N). La confianza en la entidad pblica se construye mediante una gestin que aplique diferentes mecanismos y estrategias para orientar el quehacer institucional con integridad, transparencia y eficiencia, entre los cuales se destacan: La aplicacin de la totalidad de los recursos de la entidad al cumplimiento de los fines constitucionales y misionales. Contribuye a la confianza al forjar juicios de inclusin por parte de la ciudadana, al encontrar que los recursos del Estado estn atendiendo sus necesidades. El trato respetuoso y servicial de los funcionarios pblicos hacia la ciudadana. Genera confianza al propiciar juicios de veracidad y de inclusin entre los ciudadanos, ya que stos se sienten reconocidos por el Estado y que ste les suministra la atencin y la informacin que requieren. El establecimiento de reglas de juego claras y su aplicacin imparcial. Cuando las personas saben a qu atenerse porque las reglas del juego social son claras e iguales para todas, se genera transparencia y se incrementa la confianza en las entidades al considerar que su juego es limpio.
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El trato justo en las relaciones con los pblicos internos y externos de la entidad. Contribuye a la transparencia, a la equidad y a la gestacin de un sentir en la ciudadana y en los mismos funcionarios pblicos acerca de que las decisiones de la entidad se toman por anlisis de mritos y no por preferencias personales, hacindolos percibirse en condiciones de igualdad. Ello construye confianza en que la entidad es imparcial y en que todos tienen las mismas oportunidades. La imparcialidad en el suministro de informacin a los oferentes y en la seleccin de los contratistas. Igual que en la anterior vieta, es seal de imparcialidad, brindando la confianza de que se puede competir en igualdad de condiciones, y que ganar la mejor propuesta. La rendicin de cuentas a la ciudadana en forma amplia y peridica sobre los recursos ejecutados y los resultados obtenidos en la gestin. Como accin de transparencia, genera confianza en la ciudadana sobre el gobernante, al propiciar juicios de veracidad (cumple lo que promete), de competencia (tiene la capacidad de transformar situaciones) y de inclusin (est trabajando para el bien comn). El suministro de informacin oportuna y el dilogo con las organizaciones de veedura ciudadana. Engendra confianza por la actitud de transparencia y de reconocimiento a los derechos de control ciudadano que implica. La distribucin interna de la informacin y el conocimiento necesarios para que los funcionarios pblicos puedan ejecutar sus funciones. Cuando internamente en una entidad circula en forma fluida la informacin que cada quien necesita para realizar su labor, ello genera confianza tanto en s mismo al disminuir la incertidumbre frente a la realizacin del trabajo, como en los jefes que comparten dicha informacin. Adems, cuando la informacin se socializa queda convertida en conocimiento (es decir en informacin puesta a trabajar) y la organizacin potencia sus capacidades de accin. La construccin de valores compartidos entre los funcionarios pblicos de la entidad. Cuando en una entidad se comparten valores entre sus miembros, los comportamientos se hacen ms predecibles, se siente a los otros como formando parte del mismo equipo, y se incrementa el sentido individual de pertenencia. La solidaridad interna de la entidad, tanto en lo que se refiere al trabajo colaborativo como al apoyo de sus miembros en situaciones calamitosas. Cuando en una organizacin se dan relaciones permanentes de cooperacin, cuando la gente sabe que en situaciones de necesidad no est sola y que sus compaeros y jefes se interesarn por ayudarla a salir colectivamente de la dificultad, se produce confianza de cada miembro sobre el sistema.
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3. LA CONDUCT A TICA, BASE DE LA ADMINISTRA CIN EFICIENTE Y CONDUCTA ADMINISTRACIN DEL CONTROL INTERNO DE LAS ENTIDADES PBLICAS
Las normas jurdicas relativas a la funcin pblica, buscan prevenir y controlar las actuaciones de los funcionarios pblicos en la lnea de que en sus comportamientos stos cumplan con los mandatos constitucionales y legales, de manera que las actuaciones siempre estn caracterizadas por el cumplimiento de los principios de la Constitucin. Pero resulta claro que por muy tcnicos y rigurosos que sean los mecanismos de control y las disposiciones legales, siempre resultan insuficientes para evitar la improductividad y la corrupcin en las entidades, si complementariamente a esos controles los funcionarios pblicos no tienen interiorizados principios y valores ticos que los induzcan a tener un desempeo laboral altamente eficiente, recto y orientado hacia los fines sociales del Estado. Y es que mientras en su interior prevalezca el inters personal y privado sobre la defensa y cuidado de lo pblico, y mientras sobreponga su bienestar personal por encima del sufrimiento, el hambre e incluso la muerte de miles de compatriotas que necesitan de la inversin de los recursos del Estado para poder sobrevivir en condiciones de mnima dignidad, el funcionario pblico encontrar los resquicios para burlar los controles y apropiarse del patrimonio comn y/o para doblegar la ley en favor de grupos privados. En esta ausencia de tica nace precisamente el aforismo de que Hecha la ley, hecha la trampa. De all la perentoria necesidad de desarrollar procesos de sensibilizacin y de reflexin moral con los funcionarios pblicos, en la bsqueda de generar dispositivos internos de autorregulacin en cada uno de ellos, y de gestacin de un ambiente tico en el conjunto de la entidad pblica, que valore, induzca y promueva las actuaciones ticas, y que desestimule, rechace y sancione socialmente los actos contrarios a los mandatos constitucionales y a la tica. No obstante, se debe precisar que el ambiente tico que propugne por el autocontrol, trasciende la buena actitud individual del funcionario pblico: es fundamental aqu el papel que desempeen las personas con mayores responsabilidades en la entidad, es decir los directivos -de quienes se espera un liderazgo tico- as como de la efectiva aplicacin de los diversos mecanismos de consulta, participacin y veedura de los ciudadanos, que son los medios que garantizan la legitimidad de la gestin pblica. Dentro de esta racionalidad, se hace evidente que los procesos ticos de control buscan refrenar la intromisin de los intereses particulares en la gestin pblica a travs de la autorregulacin de los mismos funcionarios pblicos y de los mecanismos especficos dispuestos por la ley y de los que disea la entidad, pero que tambin se hace necesaria la complementacin desde la ciudadana -en tanto que mandante de la funcin pblica y directa beneficiaria de su gestin- de todos estos dispositivos con sus acciones de contralora.
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El comportamiento de los funcionarios pblicos es la base sobre la que descansa la confianza respecto del gobierno; los ciudadanos esperan que, a travs de sus empleados y funcionarios, el Estado d satisfaccin a sus necesidades. Esta accin del Estado puede asumir mltiples formas, pero dentro de un Estado Social de Derecho, la Constitucin obliga al Estado a resolver con calidad y equidad las necesidades de los ciudadanos. Esto produce unas relaciones marcadas por la particularidad, en la que cada ciudadano tiene una perspectiva para comprender la accin gubernamental, e incluso unos sentimientos respecto a la competencia del Estado. Esta particularidad explica la dificultad en los controles ejercidos desde arriba dentro de la entidad, y demanda el afinamiento de los mecanismos de participacin y control de los ciudadanos. La gestin tica busca, complementariamente, el ejercicio de la responsabilidad social del funcionario pblico en su carcter de representante del inters comn de la sociedad, hacindolo ms consciente de su obligacin de rendir cuentas a la ciudadana, acerca del desempeo que ha tenido en el encargo social que la funcin pblica significa.
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CAPTULO III - LA GESTIN TICA EN LAS ENTIDADES PBLICAS
CAPTUL O III CAPTULO

LA GESTIN TICA EN LAS ENTIDADES PBLICAS
Tal como su misma denominacin lo enuncia, la administracin pblica tiene bajo su responsabilidad el cuidado, manejo y utilizacin de los bienes pblicos en procura del beneficio y del bien comn de todas las personas que habitan el territorio nacional, dentro del marco de la Constitucin y las leyes. En este sentido, las entidades pblicas estn orientadas a prestar un servicio pblico, y su legitimidad se sustenta en la eficiencia y calidad con las que presten los servicios y satisfagan las demandas de la comunidad, dentro de un marco de valores compartidos que promuevan los derechos humanos, el bien comn y la dignidad de las personas. Es as como toda entidad pblica necesita una gestin eficaz y responsable que le permita sostenerse en las mejores condiciones posibles, y lograr un equilibrio ptimo entre su administracin y sus fines.
1. TICA Y MODERNIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

La modernizacin poltica de la administracin del Estado implica pasar de una posicin en la que los intereses individuales y privados se ponen en el centro de la gestin de las entidades estatales, a otra en la que es el inters general y la construccin de lo pblico, lo que determina y orienta el ejercicio de la funcin pblica y el control social de la ciudadana. Esta modernizacin presenta por lo menos las siguientes caractersticas: El desarrollo de una esfera autnoma para la gestin pblica, en la cual los canales de autoridad provienen de mecanismos formales de origen constitucional y de naturaleza exclusivamente poltica. La funcin pblica es asumida como un servicio para la satisfaccin de necesidades colectivas. El Estado dirige sus actuaciones a la defensa y construccin de bienes pblicos. La identificacin de la misin institucional y de los medios principales a travs de los cuales cada entidad produce valor pblico para la sociedad.
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La definicin clara de los mecanismos e instancias pblicas de control de gestin y de rendicin de cuentas. La modernizacin de la administracin pblica exige no solamente una normatividad que la haga posible. La reglamentacin es indispensable, pero ella resulta impotente por s misma para generar los cambios esperados, si no se acompaa y complementa con la tica, con la disposicin interna de los funcionarios pblicos para el efectivo ejercicio de la funcin pblica en trminos de transparencia, integridad y eficiencia, y de la gnesis de cambios culturales tanto en el nivel general de la sociedad como en el interior de las entidades, es decir en la cultura institucional de las entidades pblicas.
2. NECESIDAD DE LA GESTIN TICA

La construccin de una sociedad centrada en la libertad, la equidad, el pluralismo y la solidaridad, ha sido un inters prioritario de mltiples pensadores, polticos y cientficos desde hace varios siglos. Las ideas y prcticas democrticas en la Grecia antigua se constituyeron en la inspiracin de esta nueva forma de organizacin social y de relaciones humanas; las revoluciones francesa y norteamericana inauguraron polticamente en la poca moderna las constituciones que legitimaron la voluntad popular como la fuente del poder, de la estructura democrtica del estado y de las formas representativas de gobierno; y desde el siglo XIX el tema de la construccin de una convivencia pacfica y respetuosa en el altruismo y la generosidad se convirti en una de las mayores preocupaciones de los cientficos y tericos sociales. Mltiples escuelas y discursos filosficos, ticos, sociolgicos, psicolgicos, antropolgicos y pedaggicos se han erigido e implementado en la bsqueda de estos objetivos, y gran cantidad de normas y leyes se han expedido para buscar que la administracin del Estado contribuya a tales fines, y aunque se tienen avances muy significativos, en muchos casos los logros son incipientes, y con frecuencia desesperanzadores. Una mirada panormica alrededor de la situacin social, econmica, poltica y ecolgica del pas, evidencia la necesidad que existe de que se produzcan cambios en diversos rdenes para lograr una convivencia ms justa y ms gratificante para toda la poblacin, y en mayor armona con el medio ambiente. Dada la funcin de liderazgo y la importancia que las entidades pblicas tienen en la configuracin de la vida social, la gestin tica de dichas organizaciones tiene un significativo papel que cumplir en la construccin de nuevas formas de relacionarnos.
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Problemtica social y ecolgica La observacin de los principales indicadores sociales, econmicos y medioambientales que se registran en la nacin, los cuales evidencian una situacin altamente problemtica para la inmensa mayora de la poblacin, indica la necesidad de introducir y/o fortalecer la gestin tica en las entidades del Estado. La situacin que actualmente se vive en Paraguay es heredera de una historia de quinientos aos, caracterizada por mltiples expresiones de barbarie, guerras fratricidas, divisin radical de clases y profundas inequidades en la distribucin de la riqueza, en los que no ha sido posible consolidar una institucionalidad y una cultura democrtica, ni tampoco una cultura de preservacin de los recursos naturales no renovables, presentndose, en cuanto a aspectos problemticos, entre otras, las siguientes manifestaciones: Marginacin e inequidad en el acceso al bienestar de vastos sectores de la poblacin, que tiene al 50% de los paraguayos bajo los niveles de pobreza. Afn desmedido de lucro individual, que se traduce en fuerte corrupcin en las empresas pblicas y privadas, y en el desempeo de actividades ilcitas y criminales aceptadas en amplias esferas sociales como medio legtimo de enriquecimiento. En el ndice de Percepcin de Corrupcin del ao 2006 de la organizacin Transparencia Internacional, Paraguay obtuvo un puntaje de 2.6 sobre 10, ocupando el puesto 111 entre 142 pases37. Desorden y anarqua social por la inobservancia generalizada de las mnimas reglas de conducta para la convivencia ciudadana, que lleva a la bsqueda permanente del atajo facilista para obtener fines privados, a la trasgresin de las normas cvicas y a la violacin de derechos. Insensibilidad frente a la tragedia y el dolor ajenos, que reduce lo social al estrecho mbito de los intereses individualistas. Precisamente la corrupcin, en tanto que crimen contra la sociedad, constituye una elocuente muestra de insensibilidad ante la pobreza y el sufrimiento de gran parte de la poblacin. Debilidad estructural del Estado para ejercer de mediador y regulador de las relaciones e intereses privados y colectivos, lo cual lleva a la impunidad y al manejo de los bienes pblicos por parte muchos gobernantes como si fueran sus administradores privados.
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Dato tomado del informe resumen 2006 de Transparencia Internacional.
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Concepcin de que lo pblico est constituido por la agregacin de intereses privados, lo que lleva a asumir lo pblico o como bien mostrenco del cual obtener un beneficio individual, o como obstculo para el libre desempeo de las actividades privadas. Desertizacin, desaparicin de cuerpos de agua y extincin de especies, como efecto de la tala indiscriminada de bosques. Alta contaminacin hdrica y atmosfrica en las ciudades por el no tratamiento y escaso control tanto de las emisiones de gases de vehculos e industrias, como de los residuos lquidos de procesos industriales. Escasa cultura de reutilizacin y reciclaje, con la consecuencia de que los residuos slidos de residencias, industrias y comercios se incrementan y no se clasifican para facilitar su reciclamiento. Qu es la gestin tica La gestin tica es la actuacin autorregulada de los agentes pblicos, orientada a asumir sus responsabilidades frente a los grupos con los que interactan, encaminar sus acciones hacia el establecimiento de modelos de trabajo orientados por la tica pblica, y ajustar los planes estratgicos y estructuras organizacionales hacia la bsqueda de los fines sociales que garanticen la aplicacin de los derechos humanos integrales y el mejoramiento de las condiciones de vida de toda la poblacin -en especial de la ms vulnerable- segn lo ordenan la Constitucin y la Ley. La gestin tica en la entidad pblica implica entender a la organizacin como un sistema que internamente est integrado por subsistemas, que como un todo interacta con otros sistemas dentro de su entorno inmediato, y que dirige sus acciones hacia la construccin de lo pblico, el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin y la generacin de confianza en todos los pblicos con los que se relaciona. La gestin tica busca promover en el interior de la entidad pblica un conjunto de valores y polticas dentro del gran marco de los derechos humanos, para que se constituyan en carta de navegacin de las acciones cotidianas y de la toma de decisiones que los funcionarios pblicos deban acometer. Organizacionalmente, postula que toda entidad tiene una profunda responsabilidad social y tica con las consecuencias que sus actuaciones generan en todos aquellos sistemas con los que se relaciona, tanto interna como externamente. Comunicativamente, la gestin tica sostiene que cada miembro del sistema es un actor e interlocutor legtimo en la configuracin del tipo de relaciones que mantendrn entre s y con los sistemas circundantes; por tanto se enfoca hacia un estilo dialgico que respeta, escucha y comprende al otro en su diferencia, pero tambin en la perspectiva de construir de manera consensuada y colectiva el mundo que conjuntamente quieren vivir.
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La gestin tica supone un fuerte cambio en las costumbres de las entidades del Estado, y ms en concreto, de los funcionarios pblicos. Si bien el problema de la legitimidad se resuelve en cierta medida con el incremento de la participacin y control de los ciudadanos, tambin aparece la exigencia de un compromiso fuerte de quienes desempean funciones pblicas, dado que trata directamente con la construccin y cuidado del bien de la comunidad. Este compromiso va desde tener reglas y criterios claros y precisos sobre cmo resolver los conflictos entre el inters comn y el inters privado, hasta la necesidad de cubrir los cargos a travs de concursos pblicos y transparentes. Y es que la gestin tica exige transparencia en el acceso a los cargos, sin la cual se pone en duda la legitimidad de las acciones de los funcionarios y de la entidad. Esta transparencia es necesaria dado que los funcionarios pblicos son personas que eligen dedicar su vida a los asuntos pblicos, que tienen responsabilidad con la sociedad y sobre quienes la sociedad tiene derecho de ejercer su control.
3. LA GESTIN TICA COMO CAMBIO CUL TURAL CULTURAL

En tanto que conjunto de principios, valores y normas del fuero interno que guan los fines de las conductas de las personas hacia el vivir bien y el habitar bien, la tica dispone actitudinalmente a los individuos para actuar de una determinada manera en su relacin con las dems personas y con el entorno natural. En este sentido, la incorporacin de prcticas ticas a la gestin de las entidades pblicas significa trabajar para cambiar actitudes, significados e imaginarios sobre lo pblico y sobre el ejercicio de la funcin pblica, as como para disponer y motivar al conjunto de la entidad es decir a todos sus funcionarios pblicos- hacia el mantenimiento de todas las actuaciones dentro del marco de la ley y de la tica, y para que se deslegitime y rechace cualquier actuacin por fuera de estos marcos. Sin embargo, esta tarea no puede reducirse a simples acciones de capacitacin mediante cursos y conferencias, pues las problemticas tradiciones que el pas porta frente a la concepcin de lo pblico y de lo que significa la funcin pblica, exige que para la configuracin de gestiones ticas en las entidades pblicas, se aborden procesos de cambio de la cultura institucional de las mismas, lo que implica multiplicidad de acciones en varios frentes organizacionales. La cultura es el modo de vida de un colectivo
Cultura es uno de los trminos ms polismicos, es decir con mayor nmero de significados. En general, puede afirmarse que cultura es todo aquello que es producto de la actividad de los seres humanos. Tambin la cultura es definida como el cultivo del espritu: alguien tiene cultura cuando ha estudiado, es bien educado y tiene muchos conocimientos
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tericos. Igualmente la cultura puede ser definida como el conjunto de tradiciones, imaginarios, costumbres, mitos y creencias que son comunes a un grupo social. O puede ser entendida como las formas de sentir, pensar y actuar propias de un colectivo38. Retomando los elementos anteriores, asumiremos la cultura como la forma de vivir que caracteriza a una sociedad o grupo social en un periodo determinado, y que se expresa en las formas de pensar, sentir y actuar de las personas que pertenecen a esa cultura, a travs de las tradiciones, costumbres y creencias, los sistemas de valores, las ceremonias y expresiones artsticas, los artefactos y los sistemas de conocimiento. En sntesis, la cultura es el modo de vida de un colectivo, la forma como los integrantes de un grupo se relacionan entre s y con su entorno, lo cual est estrechamente conectado con los fines y sentido que los miembros del grupo le dan a su actuar cotidiano, con la manera como se emocionan frente al mundo y frente a sus experiencias. En ltima instancia, la cultura guarda relacin intrnseca con aquello que las personas consideran que es lo hace gratificante su existencia, es decir aquello a lo cual dan valor. Dualidad cultural Cualquier persona que reflexione acerca de sus deseos, sobre qu la gratifica y qu la incomoda, encontrar profundas contradicciones. Se dar cuenta de que segn sea el contexto en que se halle, le satisfar un comportamiento o el contrario. Para su sorpresa hallar que en nuestro modo de vivir, nos gusta la participacin, pero nos sentimos bien cuando excluimos; nos gratifica la cooperacin, pero ganar en la competencia nos hace felices; deseamos un mundo ms equitativo y con menos pobreza, pero organizamos nuestra vida para apropiar y acumular riqueza; decimos que nos sentimos bien con el pluralismo y defendemos el derecho de toda persona a su diferencia, pero nos gusta que se impongan nuestros puntos de vista, luchamos por ejercer la hegemona y rechazamos a muchos porque son distintos a nosotros; propugnamos por la armona y la igualdad, pero nos fascinan las jerarquas y el poder; somos tiernos, amorosos y acogedores, pero tambin agresivos y violentos; y reivindicamos la libertad como el mximo valor, pero en no pocas ocasiones somos sumisos o sometemos a otros39. Por qu somos as?
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NANDA, Serena. Antropologa cultural. Mxico: Grupo Cultural Iberoamericano. 1987. PREZ, Teodoro. Hacia una convivencia respetuosa. Nuevos paradigmas para su construccin. Bogot: Javegraf. 2001.
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La humanidad ha vivido su historia en dos grandes sistemas o modos de configuracin de relaciones entre los individuos y de stos con su entorno: uno centrado en la cooperacin, la confianza, la aceptacin mutua y el respeto, denominado por algunos autores cultura solidaria, y otro en el que predominan las relaciones de apropiacin, de competencia, de control y de sumisin, llamado genricamente cultura patriarcal. Estas dos maneras de vivir y de conferir sentido gratificante a la existencia son histricas, y prcticamente desde hace unos diez mil aos la mayora de las sociedades humanas han vivido en el entrelazamiento de esas dos culturas.40 Los seres humanos no tenemos conductas instintivas mas all de las reacciones automticas de proteccin, ataque o huida ante peligros graves e inminentes contra nuestra vida. Somos seres abiertos al aprendizaje41. En nuestra socializacin aprehendemos la cultura solidaria en la relacin de acogimiento, proteccin y afectividad propias de la relacin materno filial en el seno de la familia, pero tambin interiorizamos a travs de la escuela, los medios de comunicacin, los pares y el mundo laboral, el gusto por el control, la competencia, las jerarquas y la apropiacin que son caractersticas de la cultura patriarcal42. Ello explica por qu portamos esa dualidad contradictoria que nos sorprende y que nos lleva a actuar en forma antagnica segn el espacio y el contexto en donde suceda la interaccin. Todo vivir humano se constituye y se configura en una cultura como un mundo de acciones posibles, de donde se infiere que la construccin de relaciones sociales signadas por el respeto, el pluralismo, la equidad y la cooperacin, requiere de un proceso de intervencin en la cultura que viven las personas. Niveles de la cultura y cambios culturales La cultura de cualquier colectivo humano tiene dos dimensiones estrechamente relacionadas: El nivel implcito y el nivel explcito43: El nivel explcito explcito, conformado por las manifestaciones visibles y audibles de la cultura, y que corresponde a los actos concientes de los miembros del grupo. Comprende los productos que se expresan en la ciencia, la tecnologa, el arte, las leyes, las normas y reglamentos, los ritos, los eventos de celebracin colectiva y los comportamientos de las personas.
EISLER, Riane. Op. Cit. ASENSIO, Josep Mara. Biologa y educacin. Barcelona: Ariel. 1997. 42 MATURANA, Humberto y VERDEN-ZOLLER, Gerda. Amor y juego, fundamentos olvidados de lo humano. Santiago: Instituto de terapia cognitiva. 1994. 43 PREZ, Teodoro. Convivencia solidaria y democrtica. Bogot: Ismac. 2001.
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El nivel implcito implcito, por su parte, es el nivel no conciente. Est conformado por los paradigmas, las creencias bsicas, los valores, los prejuicios y los mitos que las personas asumen en forma apriorstica, as como por las dinmicas emocionales propias de la cultura del grupo concreto. All se ubican las predisposiciones bsicas para pensar, sentir y actuar en una determinada forma que resulta coherente con esa cultura. El nivel implcito de la cultura se traduce en una propensin a relacionarse de una cierta forma consigo mismo y con el entorno social y natural, y en ltima instancia se constituye en el sentido de la existencia, desde donde se valoran y se significan las vivencias para clasificarlas como gratificantes o mortificantes, como atractivas o aversivas, es decir, desde donde se toma posicin ante el mundo personal, social y natural. Visto lo anterior, se hace evidente que los cambios culturales se pueden dar en el nivel implcito, en el nivel implcito o en ambos. Cuando el cambio afecta meramente el nivel explcito de la cultura, se modifican algunas prcticas, se introduce tecnologa y nuevos discursos, pero el sentido de las acciones sigue siendo el mismo, por cuanto el nivel implcito, que es el fundamental, no ha sido tocado. Por ejemplo, en la administracin pblica se han dado grandes modificaciones en los sistemas de planeacin, de administracin, de contabilidad y de control, en los procesos internos, etc. pero en muchos casos las prcticas de corrupcin siguen siendo similares a las que existan hace cincuenta o cien aos, porque los niveles implcitos de la cultura sobre lo pblico no han cambiado, es decir, se siguen manteniendo imaginarios y creencias de que lo pblico no es de nadie, y que est bien usufructuarlo para fines personales. La tica entendida como los valores, principios y normas del fuero interno de la personas, se sita como un componente del nivel implcito de la cultura. Por ello, la implantacin de procesos en las entidades pblicas para fortalecer la gestin tica implica abordarla desde la perspectiva del cambio de la cultura organizacional. Ello se hace evidente cuando vemos que en la actualidad tiene aceptacin comn la idea de que las organizaciones en general y las entidades pblicas en particular, deben ser administradas sobre la base de valores compartidos. Sin embargo, en la mayora de las entidades en donde se intenta poner en prctica este enfoque administrativo, todo se queda en el nivel de las intenciones y de algunas acciones poco o nada incidentes, pues en la prctica diaria se aprecia una dicotoma entre el discurso y la accin, quedando convertidas en organizaciones hipcritas,44 es decir, en organizaciones que postulan magnficos enunciados de integridad y transparencia, pero que en su quehacer es comn la corrupcin y la opacidad en las actuaciones de algunos o muchos de sus integrantes.
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RONDA, Guillermo. Los Valores compartidos. http//www.gestiopolis.com/canales/gerencial/articulos/16/valcomp.htm
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La gestin tica en las entidades no puede lograrse sino a travs de cambios en la cultura institucional*, de modo que se llegue a una correspondencia entre las creencias bsicas, las normas y las actitudes de la mayor parte de los integrantes de la entidad. En sntesis, la cultura de toda organizacin est alimentada por dos niveles esenciales45: 1) Las manifestaciones explcitas u observables, que se subdividen en: Lo que la organizacin expresa que es (la misin, la visin, el cdigo de buen gobierno, el cdigo de tica, las normas, la imagen corporativa); y Las prcticas organizacionales (procedimientos, conductas, organigramas, rituales y tecnologas que utiliza la organizacin). 2) Lo que los miembros de la organizacin piensan y sienten -correspondiente al nivel implcito- constituido por las creencias y valores esenciales de las personas que integran a la entidad. Estos valores esenciales usualmente son los mismos valores primarios de la cultura predominante en la que se inscribe la organizacin.
Figura No. 3. Conformacin de la cultura institucional como interseccin de los componentes formales de la entidad y el modo de ser de los funcionarios pblicos
Aplicada esta taxonoma a la entidad pblica, se encuentra que su cultura institucional se constituye en la interseccin del nivel explcito correspondiente a la entidad como organizacin formal- y el nivel implcito que corresponde al modo de ser de las personas que en calidad de funcionarios pblicos integran a la entidad, tal como se ilustra en la figura No. 3.
* La expresin cultura institucional tiene en el presente texto idntico significado que la expresin clsica cultura organizacional. 45 Cfr. SCHEIN, Edgar. Cultura institucional y liderazgo. Barcelona: Plaza y Jans. 1988; y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN PBLICA. Cultura institucional. Bogot. 2002.
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El cambio de la cultura institucional para la gestin tica El cambio de la cultura institucional para la gestin tica tiene algunas connotaciones particulares con relacin a otros propsitos de cambio cultural que se proponga una organizacin. En efecto, siendo la cultura altamente conservadora y por lo tanto difcil implantar cualquier cambio en la cotidianidad ya configurada y consolidada en cualquier organizacin, el avanzar hacia una cultura de integridad y transparencia en las entidades pblicas, las cuales se encuentran inmersas en una tradicin que mantiene fuertes atavismos premodernos, plantea a los agentes promotores del cambio retos y consideraciones especiales. En efecto, los cambios organizacionales que buscan generar nuevas actitudes y hbitos en las formas de realizar el trabajo por ejemplo trabajar en equipo en vez de seguir hacindolo desde la divisin del trabajo y de las responsabilidades laborales en forma individual- ya de por s deben salvar fuertes resistencias asentadas en las costumbres de las prcticas organizacionales que se busca modificar y en el individualismo de cada trabajador, a pesar de que no se estn intentando afectar las creencias bsicas de los mismos. Pero la implantacin de la gestin tica trasciende la modificacin de las formas de realizar el trabajo en la entidad, puesto que se introduce en el rea personal de los fines de la vida, en los paradigmas sobre el tipo de convivencia social que se quiere tener, y en las normas de vida personal que porta cada funcionario pblico. Ello es, precisamente, lo que conlleva desafos adicionales en la realizacin de este propsito. Y es que como ya se ha insistido, los cambios culturales en general y los cambios en la disposicin tica en particular son muy complejos y difciles, por cuanto la cultura predominante tiende a perpetuarse a travs de las interacciones sociales de los colectivos portadores de dicha cultura, por una parte, y por otra porque las principales creencias y valores individuales que son generadores de las actitudes individuales en los diversos dominios de la existencia, se configuran fundamentalmente en la infancia y la adolescencia, a partir de los modelos sociales de padres, maestros, amigos y medios masivos de comunicacin.
Figura No. 4. Enfoque integral de la intervencin para el cambio cultural hacia la gestin tica
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Modificar estas creencias, modelos mentales, paradigmas, principios y valores -los cuales se encuentran fuertemente arraigados en la edad adulta- es una tarea ardua y dispendiosa que exige un conjunto de estrategias y de acciones concatenadas, de modo que en un proceso sinrgico puedan ser afectadas. En la figura No. 4 se puede visualizar un esquema de de este cambio, en donde con claridad se observa que para la implantacin de la gestin tica es indispensable abordar cambios tanto en el nivel organizativo de la entidad, como en el plano de los funcionarios pblicos que integran a sta, de modo que cada vez, en mayor medida, se vaya logrando una ms amplia rea de interseccin entre lo que la organizacin dice que es, y la manera como sus funcionarios efectivamente se comportan. Ahora bien, si se parte de la premisa de que toda entidad pblica est esencialmente conformada por personas y que son stas las que le configuran su estilo de trabajo y su identidad operativa de acuerdo con el tipo de interacciones que ellas configuran entre s y con los pblicos o grupos de inters con los que la entidad interacta, entonces se hace evidente que todas las acciones que se ejecutan dentro de la entidad con el propsito de lograr unos objetivos determinados como resultado de la gestin, apuntan a canalizar las prcticas y conductas de los funcionarios pblicos para alinearlas con las finalidades estratgicas y objetivos buscados. En este sentido, el esquema de la figura No. 4 se despliega en los planteamientos que hace la figura No. 5, la cual de manera comprensiva y sistmica ilustra cules son los campos comportamentales, actitudinales y de la idiosincrasia que las diversas estrategias del modelo de gestin tica intentan afectar para avanzar hacia el cambio cultural que el modelo pretende. Como puede observarse en la referida figura No. 5, para construir una gestin ntegra, transparente y eficiente en la entidad pblica, es necesario transitar desde las creencias hasta las conductas, pasando por los valores, las normas y las actitudes de los miembros de la organizacin. Las creencias, modelos mentales o paradigmas y principios, son estructuras de pensamiento elaboradas y arraigadas a lo largo del aprendizaje de cada individuo, que operan en forma de filtros para interpretar, otorgar significado y explicar sus observaciones y vivencias. Las creencias, modelos mentales o paradigmas y principios, preceden a la configuracin de los valores, que son criterios -muchas veces inconscientes- que la persona utiliza para evaluar como beneficiosos o inconvenientes los discursos y postulados que escucha, as como las acciones que ella misma u otras personas realizan.
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Figura No. 5. Proceso de cambio en la cultura institucional 4 6
Las normas personales son reglas de conducta adoptadas desde el fuero ntimo acerca de cmo comportarse en las interacciones consigo mismo y con el entorno, que disponen a las personas a mantener una u otra actitud ante las diversas situaciones que en el transcurrir de su vida deba enfrentar. Las actitudes son disposiciones para la accin, que dependen de cmo nos sentimos con respecto a algo o alguien, y predicen nuestra tendencia a actuar de una determinada manera, lo que se traduce en conductas concretas, que dependiendo de cules sean, generan un cierto tipo de gestin y unos determinados resultados. Esta secuencia nos indica que para modificar conductas y lograr una gestin tica, es necesario desarrollar acciones en el campo organizacional para afectar directamente los comportamientos y actitudes de los funcionarios pblicos. Expedir leyes y normas, definir procesos organizacionales, establecer sistemas de control y mecanismos punitivos y de reconocimiento es muy importante dentro de las estrategias del proceso de implantacin de la gestin tica, pero que aunque ello es condicin necesaria, no es suficiente.
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Elaborado a partir de la propuesta de RONDA, Guillermo. Op. Cit.
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En efecto, las normas, leyes y procesos organizacionales estatuidos, van dirigidos a la reglamentacin de las actuaciones de los sujetos, pero cmo cumplan la ley o adelanten los procesos, depende sustancialmente del sentido, valores y principios de los ejecutores. A su vez, el establecimiento de premios y sanciones, as como de un sistema de control, puede generar las disposiciones conductuales buscadas, pero ellas desaparecern tan pronto se extingan estos acicates. Por ello, para el logro del cambio cultural es fundamental es afectar el sistema de creencias y valores de los funcionarios pblicos que hacen parte de la entidad. Las estrategias pedaggica y comunicativa para la gestin tica apuntan precisamente hacia la modificacin de valores y creencias de los funcionarios pblicos, con lo cual se garantiza la sostenibilidad y perdurabilidad de los cambios conductuales logrados. Por otra parte, el proceso de implantacin de la gestin tica en las entidades debe tener en cuenta que si las creencias bsicas y las actitudes de los dirigentes de la organizacin no son compatibles con la necesidad y sentido del cambio, por muy bien formulado que est el proceso de implantacin, ste no funcionar, ya que los directivos seguirn dirigiendo con las concepciones y patrones acumulados a lo largo de su experiencia. Quiz se logre que la entidad haga resonantes declaraciones ticas y que adopte un cdigo tico, pero en la prctica se ver que aunque ahora se tengan nuevos discursos, en contradiccin con ellos la cotidianidad contina por los mismos rumbos. Condiciones del cambio cultural para la gestin tica La cultura institucional de cualquier entidad se conforma y transforma mediante procesos histricos -es decir en el tiempo- principalmente a travs de los siguientes mecanismos47: Los procesos y estilos de comunicacin que se dan dentro y entre los diferentes niveles jerrquicos. La manera como se realiza la incorporacin de sus miembros. El estilo como se administra la autoridad, el poder y el status. La forma como se organiza y ejecuta el trabajo. El modo de llevar a cabo acuerdos y compromisos colectivos, y la manera de cumplirlos.
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Cfr. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN PBLICA. Op. Cit. y RONDA, Guillermo. Op. Cit.
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Los sistemas de estmulos, de recompensas y de sanciones que se aplican para el reconocimiento o reprobacin de actuaciones y resultados. La dinmica y normas de las relaciones interpersonales, que determinan el clima laboral dentro del mismo grupo. Las formas de actuacin frente a lo imprevisible. Los eventos, ceremonias y protocolos sistemticos que convocan a todos o parte de los miembros de la entidad. Las actuaciones particulares que los miembros realizan a partir de su ideologa, religin y creencias. Los valores sociales del momento histrico. Los valores actuales no son los mismos que a principio de siglo XX, y no sern los mismos que los del siglo XXI. La tradicin cultural de la sociedad. Existe una influencia mutua entre los valores sociales y los organizacionales. Las ideas y principios que le dieron origen como organizacin, que para el caso de las entidades pblicas son el acto legislativo fundante, los mandatos constitucionales y los actos administrativos para definir estructura y funciones. Los resultados sociales de la entidad, los cuales, dependiendo de si son buenos o malos, tienden a reforzar o a modificar las prcticas organizacionales. Los cambios en la cultura institucional pueden ser planeados -que es la modalidad que se propone con la implantacin del modelo de gestin tica- o espontneos, cuando las transformaciones se van dando por la dinmica natural y no intencionada de la entidad. Y para que un cambio planeado tenga xito, se deben dar dos condiciones: que el proceso de cambio tenga una alta calidad tcnica y operativa, y que sea aceptado por los miembros del sistema48.
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RONCO, Emilio y LLAD, Eduard. Aprender a gestionar el cambio. Barcelona: Paids. 2000.
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Para garantizar el cumplimiento de estas condiciones, se hace indispensable que la estrategia de cambio considere las siguientes reas de accin: Voluntad poltica de la mxima autoridad y su equipo directivo directivo. Por su capacidad de liderazgo y por el poder que ostenta, es indispensable la decidida voluntad y genuino compromiso de la alta direccin de la entidad con el proceso de gestin tica. No basta para ello el simple pronunciamiento ocasional del gobernante o directivo avalando el proceso. Se requiere de su acompaamiento e involucramiento en algunas de las actividades claves del proceso, y de que con su presencia legitime las propuestas y acciones que se diseen. Adicionalmente, es imprescindible que la alta direccin mantenga coherencia en sus actos con los postulados ticos que la entidad se haya planteado. En caso contrario, la desconfianza y el escepticismo cundirn entre el conjunto de funcionarios pblicos de la entidad, destruyendo las posibilidades de xito del proceso de gestin tica. Normatividad Normatividad. Las actuaciones de los funcionarios pblicos deben estar circunscritas a lo prescrito por la Constitucin, las leyes y la normatividad emanada por autoridad competente. Eso significa que el desarrollo del proceso de gestin tica requerir la adopcin de algunas normas en la respectiva entidad, que complementen el marco legal y legitimen las actuaciones del equipo gestor. Dentro de esta normatividad pueden estar incluidos los compromisos ticos de la entidad los valores y las polticas ticas- as como el cdigo de buen gobierno corporativo. Organizacin interna interna. Todo cambio organizacional requiere de agentes de cambio dentro de la entidad que impulsen, dinamicen y consoliden el proceso. Por ello ser indispensable que se tomen algunas decisiones formales de orden administrativo para conformar y darle operatividad a un equipo promotor de la gestin tica en todas las reas y dependencias de la organizacin, con capacidad para disear e Implantar acciones, y hacer seguimiento, evaluar y proponer ajustes al proceso para mantener la direccionalidad. Participacin. Todo proceso de cambio de la cultura institucional necesita involucrar al conjunto de miembros de la entidad en todos los momentos o fases del proceso, con el fin de implicarlos y lograr su afectacin. Y de manera especial, cuando estamos frente a un proceso de Implantacin de la gestin tica, se requiere que la convocatoria sea lo ms amplia posible y que las acciones formativas, reflexivas y comunicacionales lleguen a todos los mbitos de la entidad. Recurdese que la tica se inscribe en el fuero ntimo de cada individuo, en el ncleo de su subjetividad, lo que conlleva la necesidad de acceder al conjunto en general y a cada funcionario pblico en particular.
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Formacin integral integral. Debe aplicarse una estrategia formativa integral, es decir, que comprenda acciones de orden cognitivo y de orden emocional, que efectivamente generen cambios actitudinales y conductuales tanto individual como colectivamente en el ejercicio de la funcin pblica. Para ello se requiere no solamente la realizacin de actividades que suministren informacin, sino tambin que induzcan a la sensibilizacin y a la reflexin, y que logren una afectacin emocional, especialmente sobre las implicaciones que los comportamientos ticos y no ticos de los funcionarios pblicos tienen sobre el bienestar, la salud y la vida de la poblacin. Comunicacin pblica. En las entidades pblicas son muy comunes el represamiento y lentitud en la circulacin de la informacin, un estilo de comunicacin interna jerrquico e instructivo, y una deficiente comunicacin externa con la ciudadana y otros grupos de inters, que obstaculizan la transparencia de la gestin. El cambio cultural hacia la gestin tica debe abordar soluciones a estas problemticas, mediante la inclusin de estrategias de comunicacin pblica que logren la circulacin fluida de la informacin, la configuracin de relaciones comunicativas internas caracterizadas por el dilogo, la concertacin y el trabajo colaborativo, y la efectiva interlocucin con los pblicos externos y la rendicin de cuentas sistemticas a la ciudadana. Focalizarse hacia la cotidianidad institucional institucional. Un cambio en la cultura institucional se logra cuando se han producido variaciones sustanciales en las prcticas consuetudinarias de la entidad, y estas transformaciones se mantienen en el tiempo como la forma natural y espontnea de su operacin. En otras palabras, los cambios culturales se dan en la forma como las personas y los colectivos viven su cotidianidad, su diario transcurrir. Queda claro, entonces, que el cambio trasciende a los nuevos enunciados, prescripciones normativas y estructuras organizacionales, para introducirse en los hbitos, costumbres y prcticas de la entidad, esto es, a su modo de ser. Control social social. Es connatural a la gestin tica de las entidades pblicas la transparencia en todas las actuaciones de los funcionarios pblicos y la rendicin de cuentas peridica y sistemtica a la ciudadana, que es, en ltima instancia, quien ha encargado a cada uno de ellos la administracin de los bienes pblicos. Por ello, el cambio organizacional para la gestin tica debe producir una generalizacin del desempeo de la funcin pblica dentro del concepto de servicio a la ciudadana, y una apertura de las entidades y de los funcionarios pblicos para hacer bienvenido, a travs de mecanismos pertinentes, el control social de la ciudadana sobre sus ejecutorias, tanto en lo referente al uso de los recursos pblicos como a los resultados obtenidos.
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El proceso de cambio cultural en la entidad Cualquier proceso de cambio pasa por tres momentos -descongelar, cambiar y volver a congelar49- durante los cuales los agentes de cambio deben gestionar permanentemente los diversos factores de resistencia al cambio que como reaccin natural se suceden dentro de la organizacin. De acuerdo con ello, y partiendo de lo que se muestra en la figura No. 5 sobre la relacin entre los aspectos internos y conductuales en la operacin de los individuos y de las colectividades, se propone que el proceso de cambio para la gestin tica se estructure en los siguientes trminos: 1 ) Cuestionamiento de las creencias y valores que predominan actualmente en la entidad, desde el punto de vista de la tica tica. Ningn cambio es posible si la gente se siente a gusto y satisfecha con la situacin que vive. Por lo tanto es indispensable cuestionar el estado actual de cosas, lo cual comprende: a) Diagnosticar el estado de las actitudes y prcticas ticas que se dan dentro de la entidad. b) Identificar las principales creencias y valores que guan actualmente las actuaciones de los funcionarios pblicos de la entidad, y c) Cuestionarse o interrogarse sobre la congruencia entre tales valores y creencias con los fines y deberes constitucionales y legales de la administracin pblica. 2 ) Visualizacin colectiva, en trminos ticos, de la entidad deseada en el futuro mediato. Se trata de precisar cules seran las caractersticas, desde el punto de vista de nuevas creencias y valores, que debera tener la entidad en su conjunto para que sus actuaciones estn alineadas con los fines sociales del Estado y con la defensa de lo pblico. 3 ) Diseo participativo y aplicacin de una estrategia para la implantacin del proceso de gestin tica. Es la elaboracin de un plan de accin para la gestin tica que viabilice la entidad deseada, y su correspondiente ejecucin. Aqu se hace indispensable la existencia de un liderazgo transformador que desde las primeras acciones legitime y d credibilidad al proceso de cambio, con el fin de neutralizar y/o debilitar los factores de resistencia.
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RONCO, Emilio y LLAD, Eduard. Op. Cit.
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4 ) Ajuste y estabilizacin de logros logros. El proceso debe ser permanentemente monitoreado y evaluado, con el fin de: a) Retroalimentarlo mediante la aplicacin de los ajustes y correctivos que sean necesarios para garantizar su direccionalidad; b) Consolidar los logros y avances que se vayan obteniendo a travs de acciones de refuerzo; y c) Aprender del mismo proceso para fortalecer las experticias y habilidades operativas que potencian la transformacin, y sistematizar los aprendizajes para convertirlos en informacin que pueda ser utilizada como conocimiento social por otros miembros de la entidad, o por otras entidades.
4. LA TICA APLICADA A LA GESTIN EN LAS ENTIDADES PBLICAS

Tal como lo muestra la figura No. 6, existen cuatro grandes tradiciones ticas que configuran el contexto tico de una entidad u organizacin: las ticas que promueven principios universales, las que prescriben parmetros de actuacin para un determinado colectivo, las ticas que se preocupan por las consecuencias de las acciones, y las ticas que promueven una relacin de cultivo de la vida.
F igura No. 6. T radiciones ticas aportantes a la g estin tica Tradiciones
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Aporte de la tica de los derechos La tica en las entidades pblicas puede ser entendida como el arte de elegir lo que conviene para la vida digna de todos, lo que en el marco de principios ticos universales equivale a hacer posibles en la cotidianidad de la existencia de las personas los derechos humanos integrales, que comprende los derechos polticos, sociales, econmicos, culturales y ambientales, incluyendo el derecho al desarrollo y a la paz. Los derechos humanos constituyen el reconocimiento de que todas las personas tienen una misma dignidad y unos mismos derechos, independientemente de cualquier caracterstica racial, cultural, poltica, religiosa, de gnero, social u otra. Al aceptar los derechos humanos como el gran marco tico para las actuaciones humanas, se instituye el reconocimiento de los otros seres humanos en el espacio de convivencia, de modo que las acciones para realizar los intereses de unos no pueden ejecutarse en detrimento o en negacin de la dignidad de los otros, tanto en el presente como en el futuro. El horizonte de los derechos humanos integrales como los ms altos principios ticos que deben guiar las actuaciones de las entidades del Estado, ha sido definido por la Constitucin poltica del Paraguay, que en sus primeros 97 artculos es abundante en la fijacin de fines y responsabilidades del Estado, as como de garantas para los ciudadanos, en el respeto y cumplimiento de los derechos humanos. De acuerdo con el mandato constitucional, el fin de la actividad estatal debe inscribirse dentro del contexto de los derechos humanos, pues se entiende que las diversas concepciones de las personas sobre los fines ltimos, no pueden ser arbitrarias o excluyentes, sino que deben articularse dentro de unos marcos mnimos comunes, que son precisamente los derechos humanos. Unos fines institucionales que se siten por fuera de este marco son ilegtimos. Las entidades pblicas tienen una responsabilidad de primer orden en la construccin de una convivencia justa y pacfica en nuestro pas. Un orden justo y la resolucin pacfica de los conflictos es un inters bsico para la supervivencia a largo plazo de nuestras entidades. Sin embargo, asumir y promover acuerdos sobre la justicia entendida como equidad e imparcialidad, y para garantizar que el gobierno efectivamente construya el bien comn, implica cambios fundamentales en la vida misma de las entidades pblicas, y supone lderes responsables que acten con convicciones ticas. Para ello deben guiarse por el criterio de universalidad: es correcto lo que es conveniente para todos, porque promueve el respeto a la dignidad de todas las personas y fomenta la convivencia pacfica. Aporte de la tica de los deberes La tica de los deberes se asienta en la deontologa, que es el tratado de los deberes, y que usualmente se aplica a campos especficos de actividad profesional. En el presente texto, se trata de los deberes de los funcionarios pblicos, vistos desde una perspectiva tica. Tenemos entonces que toda entidad pblica est constituida por valores, significados
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y prcticas comunes, y en este sentido conforma una comunidad moral. El fin ltimo de la institucin, junto con su misin, orienta la discusin sobre los medios ms adecuados para lograr tal fin, y en consecuencia, sobre los deberes y valores que orientan las acciones de la entidad y de las personas que la conforman. Los valores, que en la prctica se traducen en deberes comunes de la administracin pblica reconocidos al nivel internacional, son:50 Inters pblico pblico: Los que ocupan cargos pblicos deberan tomar decisiones slo con arreglo al inters pblico, entendido como aquello que le conviene a todos de la misma manera de acuerdo con la dignidad humana. Integridad Integridad: Los que ocupan cargos pblicos no deberan colocarse bajo ninguna obligacin financiera u otra con terceros u organizaciones que puedan influir en la toma de decisiones y el desempeo de sus respectivas obligaciones. Objetividad Objetividad: Al llevar a cabo asuntos pblicos, incluidos los nombramientos, la contratacin, o la recomendacin de individuos para recompensas o beneficios, los que ocupan cargos pblicos tomar sus decisiones basados en hechos y argumentos verificables y controvertibles. Responsabilidad esponsabilidad: Los que ocupan cargos pblicos son responsables de sus decisiones y acciones ante el pblico y deben someterse al escrutinio que sea apropiado para su cargo. Transparencia ransparencia: Los que ocupan cargos pblicos deben obrar de la forma ms abierta posible en todas las decisiones que toman y en todas las acciones que realizan. Deben justificar sus decisiones y limitar la informacin slo en el caso de que esto sea lo ms adecuado para proteger el inters pblico. Honestidad Honestidad: Los que ocupan cargos pblicos tienen la obligacin de declarar todos los intereses privados relacionados con sus responsabilidades pblicas y de tomar medidas para solucionar cualquier conflicto que surja, de tal forma que protejan el inters pblico. Liderazgo Liderazgo: Los que ocupan cargos pblicos deberan fomentar y apoyar estos principios con liderazgo y ejemplo.
50
CORTINA, Adela. Hasta un pueblo de demonios. tica pblica y sociedad. Taurus: Madrid. 1998.
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Se ha promovido un consenso bsico entre diversos gobiernos e entidades pblicas de diversos pases, sobre los valores mnimos que aseguren la convivencia. Este acuerdo bsico sobre la tica fue aprobado en Vancouver el 22 de mayo de 1996, y est consignado en el informe In Search of Global Ethical Standars, del Inter Action Council de jefes de Estado y primeros ministros. Con respecto a la tica, este informe sostiene: La actitud tica debe primar sobre la poltica y la ley, pues la actuacin poltica tiene que contar con valores y opciones.51 A partir de este consenso bsico, el Inter Action Council establece cuatro compromisos de accin para la administracin pblica: Compromiso con una cultura de la no violencia y del respeto a la vida. Compromiso por una cultura de la solidaridad y con un orden econmico justo. Compromiso con una cultura de la tolerancia y una vida vivida en la veracidad. Compromiso por una cultura de la equidad de gnero. Aportes de la tica de la responsabilidad Haciendo una simplificacin con el fin de facilitar el entendimiento del tema, es posible afirmar que las personas y las organizaciones pueden establecer las relaciones con su entorno social y natural bajo dos tipos de enfoque, sustentado cada uno en una perspectiva tica muy diferente. En el primero, que se deriva de una mirada eminentemente utilitarista, las dems personas y la naturaleza solo importan cuando son asumidas como una oportunidad de negocio que si es bien manejada, puede dejar algn provecho personal de orden econmico, poltico o de otro tipo. Si se considera que de una eventual relacin con ellas no se puede obtener provecho alguno, entonces resultan indiferentes y no se les plantea trato. En esta perspectiva, el mundo es un agregado de elementos que no estn implicados mutuamente, quedando la tica reducida a la nocin de vivir una buena vida individual, sin que emerja el concepto complementario del habitar bien, es decir sin que asumamos ninguna corresponsabilidad por nuestras acciones en la configuracin del mundo. Aqu los otros y lo otro simplemente no aparecen, quedan invisivilizados y sin ningn tipo de conexin vital conmigo, ms all de la ganancia material que pueda extraer de mi relacin con ellos. Cada quien debe velar por s mismo, y su vida y sus problemas le ataen solo a l. Yo cuido de m mismo con mis recursos, y los dems deben hacer lo propio.
51
INTER ACTION COUNCIL. In Search of Global Ethical Standards. Vancouver. 1996. No. 9-10.
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El segundo enfoque, que se ubica desde una perspectiva sistmica, el entorno social y el mundo natural son vistos como formando parte de un todo en donde cada parte o elemento implica a los otros componentes, y por tanto existe interconexin e interdependencia entre unos y otros. En esta medida, la tica se constituye en la preocupacin por las consecuencias que tienen sobre los otros nuestras propias acciones, y adquiere su forma cuando aceptamos la legitimidad del otro como un ser con el cual configuramos un mundo social52. En este sentido y en cuanto preocupacin e inters por el bienestar del otro, en cuanto compasin solidaria en el dolor o la necesidad del otro, como alegra gratificante por el logro del bien comn, la tica emerge no desde argumentos racionales, sino como algo que simplemente nos ocurre sin que podamos controlar su ocurrencia, desde nuestra afectividad y nuestra naturaleza altruista y social. La tica de la responsabilidad nos conduce a deliberar considerando y haciendo previsin del destino de los posibles cursos de accin, evaluando sus consecuencias y hacindose cargo de ellas, ya sea para prevenirlas, para mitigarlas o para resarcir los daos que eventualmente podamos ocasionar. En lo atinente a las entidades pblicas, cada organizacin tiene una responsabilidad social, entendida como la respuesta que ofrece frente a los efectos e implicaciones de sus acciones, que usualmente son complejos y mltiples. La nocin de responsabilidad invita a considerar y evaluar los efectos de las acciones de las entidades como actores que han incidido en la actual configuracin de la sociedad paraguaya. En este sentido, un proceso de responsabilidad social de cualquier entidad pblica se encuadra en un proyecto de discusin y promocin de alternativas de largo plazo para la construccin de pas. En sntesis, la responsabilidad social de las entidades pblicas debe encuadrarse en la configuracin de una ciudadana activa, comprometida con los valores y principios de una constitucin democrtica, a travs de una participacin efectiva y decisiva, dentro de un proyecto que d prioridad a la vida de las personas sobre las entidades.
52
MATURANA, Humberto. La objetividad, un argumento para obligar. Santiago: Dolmen. 1997.
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Aportes de la tica del cuidado En un mundo cuyas prcticas productivas estn destruyendo la capacidad regenerativa de los recursos naturales renovables, y en donde la riqueza que se genera no beneficia a inmensas masas de poblacin sino que se concentra en pocos propietarios53, se hace indispensable trascender la tica de la responsabilidad -que se ocupa de las consecuencias de las acciones pero no se interesa por las consecuencias de la no accin, ni plantea la accin proactiva solidaria con los otros- para pasar a una tica del cuidado. Cuidar significa entretejer una relacin amorosa con la realidad y con cada ser de la naturaleza. Es entender que los seres vivos y el entorno natural tienen un valor intrnseco que va ms all de la utilidad que podamos encontrarle para nuestro bienestar, y que deben ser respetados y protegidos. Cuidar significa implicarse con las personas y los seres de la naturaleza, brindarles atencin y preocuparnos por su presente y su futuro. La tica del cuidado se asienta en la naturaleza humana, por cuanto los seres humanos somos amorosos por naturaleza: es imposible que un beb pueda desarrollarse y alcanzar una sana madurez si no es acogido, protegido y tratado con ternura por sus padres o por quienes hagan sus veces. Como especie eminentemente social, los humanos nos preocupamos por los dems, realizamos acciones de solidaridad, y en situaciones de alta peligrosidad para la existencia de nuestro grupo, somos capaces de dar la vida para salvaguardarlos. A esta naturaleza altruista precisamente es a la que apelan los gobiernos cuando hacen llamados a la poblacin en defensa de la patria54. A los humanos tambin nos gusta cuidar a los animales, a las plantas y en general al entorno, ms all de la utilidad prctica que nos puedan brindar. Por eso tenemos mascotas domsticas con las que somos cariosos y a las que acariciamos, y a las plantas ornamentales las regamos y abonamos con esmero, adems de que buscamos que el espacio que nos rodea muestre vitalidad y energa. Sin cuidado la vida se marchita, el entorno social y natural se desgasta y triunfa la entropa con el paso del tiempo. La tica del cuidado funda, as la primera actitud tica fundamental: la salvaguarda del planeta y de la vida, la garanta de los derechos humanos y la convivencia solidaria.
Segn datos de la Contralora General de la Repblica, actualmente en Paraguay el 66% de la poblacin vive bajo el nivel de pobreza, es decir con menos de dos dlares diarios por persona, que es considerado el mnimo vital para atender las necesidades bsicas. 54 MONTAGU Ashley. La naturaleza de la agresividad humana. Madrid: Alianza Editorial. 1978.
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La tica del cuidado ha sido compendiada en los 16 principios de la Carta de la Tierra, que es una iniciativa que emiti en 1987 la Comisin Mundial para el Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas, y que fue lanzada como documento de referencia para establecer una base tica slida para la sociedad global emergente y ayudar a crear un mundo sostenible, basado en el respecto a la naturaleza, los derechos humanos universales, la justicia econmica y una cultura de paz. Los principios son55:
1) Respetar la Tierra y la vida en toda su diversidad.

Reconocer que todos los seres son interdependientes y que toda forma de vida independientemente de su utilidad, tiene valor para los seres humanos. Afirmar la fe en la dignidad inherente a todos los seres humanos y en el potencial intelectual, artstico, tico y espiritual de la humanidad.
2) Cuidar la comunidad de la vida con entendimiento, compasin y amor.

Aceptar que el derecho a poseer, administrar y utilizar los recursos naturales conduce hacia el deber de prevenir daos ambientales y proteger los derechos de las personas. Afirmar que a mayor libertad, conocimiento y poder, se presenta una correspondiente responsabilidad por promover el bien comn.
3) Construir sociedades democrticas que sean justas, participativas, sostenibles y pacficas.

Asegurar que las comunidades, a todo nivel, garanticen los derechos humanos y las libertades fundamentales y brinden a todos la posibilidad de desarrollar su pleno potencial. Promover la justicia social y econmica, posibilitando que todos alcancen un modo de vida seguro y digno, pero ecolgicamente responsable.
4) Asegurar que los frutos y la belleza de la Tierra se preserven para las generaciones presentes y futuras.
Reconocer que la libertad de accin de cada generacin se encuentra condicionada por las necesidades de las generaciones futuras.
55
Cfr. BOFF, Leonardo. Op.Cit. y http://www.cartadelatierra.org/innerpg.cfm?id_menu=46.
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Transmitir a las futuras generaciones valores, tradiciones e instituciones, que apoyen la prosperidad a largo plazo, de las comunidades humanas y ecolgicas de la Tierra.
5) Proteger y restaurar la integridad de los sistemas ecolgicos de la Tierra, con especial preocupacin por la diversidad biolgica y los procesos naturales que sustentan la vida.
Adoptar, a todo nivel, planes de desarrollo sostenible y regulaciones que permitan incluir la conservacin y la rehabilitacin ambientales, como parte integral de todas las iniciativas de desarrollo. Establecer y salvaguardar reservas viables para la naturaleza y la biosfera, incluyendo tierras silvestres y reas marinas, de modo que tiendan a proteger los sistemas de soporte a la vida de la Tierra, para mantener la biodiversidad y preservar nuestra herencia natural. Promover la recuperacin de especies y ecosistemas en peligro. Controlar y erradicar los organismos exgenos o genticamente modificados, que sean dainos para las especies autctonas y el medio ambiente; y adems, prevenir la introduccin de tales organismos dainos. Manejar el uso de recursos renovables como el agua, la tierra, los productos forestales y la vida marina, de manera que no se excedan las posibilidades de regeneracin y se proteja la salud de los ecosistemas. Manejar la extraccin y el uso de los recursos no renovables, tales como minerales y combustibles fsiles, de forma que se minimice su agotamiento y no se causen serios daos ambientales.
6) Evitar daar, como el mejor mtodo de proteccin ambiental, y cuando el conocimiento sea limitado, proceder con precaucin.
Tomar medidas para evitar la posibilidad de daos ambientales graves o irreversibles, aun cuando el conocimiento cientfico sea incompleto o inconcluso. Imponer las pruebas respectivas y hacer que las partes responsables asuman las consecuencias de reparar el dao ambiental, principalmente para quienes argumenten que una actividad propuesta no causar ningn dao significativo. Asegurar que la toma de decisiones contemple las consecuencias acumulativas, a largo trmino, indirectas, de larga distancia y globales de las actividades humanas.
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Prevenir la contaminacin de cualquier parte del medio ambiente y no permitir la acumulacin de sustancias radioactivas, txicas u otras sustancias peligrosas. Evitar actividades militares que daen el medio ambiente.
7) Adoptar patrones de produccin, consumo y reproduccin que salvaguarden las capacidades regenerativas de la Tierra, los derechos humanos y el bienestar comunitario.
Reducir, reutilizar y reciclar los materiales usados en los sistemas de produccin y consumo y asegurar que los desechos residuales puedan ser asimilados por los sistemas ecolgicos. Actuar con moderacin y eficiencia al utilizar energa y tratar de depender cada vez ms de los recursos de energa renovables, tales como la solar y elica. Promover el desarrollo, la adopcin y la transferencia equitativa de tecnologas ambientalmente sanas. Internalizar los costos ambientales y sociales totales de bienes y servicios en su precio de venta y posibilitar que los consumidores puedan identificar productos que cumplan con las ms altas normas sociales y ambientales. Asegurar el acceso universal al cuidado de la salud que fomente la salud reproductiva y la reproduccin responsable. Adoptar formas de vida que pongan nfasis en la calidad de vida y en la suficiencia material en un mundo finito.
8) Impulsar el estudio de la sostenibilidad ecolgica y promover el intercambio abierto y la extensa aplicacin del conocimiento adquirido.
Apoyar la cooperacin internacional cientfica y tcnica sobre sostenibilidad, con especial atencin a las necesidades de las naciones en desarrollo. Reconocer y preservar el conocimiento tradicional y la sabidura espiritual en todas las culturas que contribuyen a la proteccin ambiental y al bienestar humano. Asegurar que la informacin de vital importancia para la salud humana y la proteccin ambiental, incluyendo la informacin gentica, est disponible en el dominio pblico.
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9) Erradicar la pobreza como un imperativo tico, social y ambiental.

Garantizar el derecho al agua potable, al aire limpio, a la seguridad alimenticia, a la tierra no contaminada, a una vivienda y a un saneamiento seguro, asignando los recursos nacionales e internacionales requeridos. Habilitar a todos los seres humanos con la educacin y con los recursos requeridos para que alcancen un modo de vida sostenible y proveer la seguridad social y las redes de apoyo requeridos para quienes no puedan mantenerse por s mismos. Reconocer a los ignorados, proteger a los vulnerables, servir a aquellos que sufren y posibilitar el desarrollo de sus capacidades y perseguir sus aspiraciones.
10) Asegurar que las actividades e instituciones econmicas, a todo nivel, promuevan el desarrollo humano de forma equitativa y sostenible.
Promover la distribucin equitativa de la riqueza dentro de las naciones y entre ellas. Intensificar los recursos intelectuales, financieros, tcnicos y sociales de las naciones en desarrollo y liberarlas de onerosas deudas internacionales. Asegurar que todo comercio apoye el uso sostenible de los recursos, la proteccin ambiental y las normas laborales progresivas. Involucrar e informar a las corporaciones multinacionales y a los organismos financieros internacionales para que acten transparentemente por el bien pblico y exigirles responsabilidad por las consecuencias de sus actividades.
11) Afirmar la igualdad y equidad de gnero como prerrequisito para el desarrollo sostenible y asegurar el acceso universal a la educacin, el cuidado de la salud y la oportunidad econmica.
Asegurar los derechos humanos de las mujeres y las nias y terminar con toda la violencia contra ellas. Promover la participacin activa de las mujeres en todos los aspectos de la vida econmica, poltica, cvica, social y cultural, como socias plenas e iguales en la toma de decisiones, como lderes y como beneficiarias. Fortalecer las familias y garantizar la seguridad y la crianza amorosa de todos sus miembros.
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12) Defender el derecho de todos, sin discriminacin, a un entorno natural y social que apoye la dignidad humana, la salud fsica y el bienestar espiritual, con especial atencin a los derechos de los pueblos indgenas y las minoras. Eliminar la discriminacin en todas sus formas, tales como aquellas basadas en la raza, el color, el gnero, la orientacin sexual, la religin, el idioma y el origen nacional, tnico o social. Afirmar el derecho de los pueblos indgenas a su espiritualidad, conocimientos, tierras y recursos y a sus prcticas vinculadas a un modo de vida sostenible. Honrar y apoyar a los jvenes de nuestras comunidades, habilitndolos para que ejerzan su papel esencial en la creacin de sociedades sostenibles. Proteger y restaurar lugares de importancia que tengan un significado cultural y espiritual. 13) Fortalecer las instituciones democrticas en todos los niveles y brindar transparencia y rendimiento de cuentas en la gobernabilidad, participacin inclusiva en la toma de decisiones y acceso a la justicia. Sostener el derecho de todos a recibir informacin clara y oportuna sobre asuntos ambientales, al igual que sobre todos los planes y actividades de desarrollo que los pueda afectar o en los que tengan inters. Apoyar la sociedad civil local, regional y global y promover la participacin significativa de todos los individuos y organizaciones interesados en la toma de decisiones. Proteger los derechos a la libertad de opinin, expresin, reunin pacfica, asociacin y disensin. Instituir el acceso efectivo y eficiente de procedimientos administrativos y judiciales independientes, incluyendo las soluciones y compensaciones por daos ambientales y por la amenaza de tales daos. Eliminar la corrupcin en todas las instituciones pblicas y privadas. Fortalecer las comunidades locales, habilitndolas para que puedan cuidar sus propios ambientes y asignar la responsabilidad ambiental en aquellos niveles de gobierno en donde puedan llevarse a cabo de manera ms efectiva.
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14) Integrar en la educacin formal y en el aprendizaje a lo largo de la vida, las habilidades, el conocimiento y los valores necesarios para un modo de vida sostenible. Brindar a todos, especialmente a los nios y los jvenes, oportunidades educativas que les capaciten para contribuir activamente al desarrollo sostenible. Promover la contribucin de las artes y de las humanidades, al igual que de las ciencias, para la educacin sobre la sostenibilidad. Intensificar el papel de los medios masivos de comunicacin en la toma de conciencia sobre los retos ecolgicos y sociales. Reconocer la importancia de la educacin moral y espiritual para una vida sostenible. 15) Tratar a todos los seres vivientes con respeto y consideracin. Prevenir la crueldad contra los animales que se mantengan en las sociedades humanas y protegerlos del sufrimiento. Proteger a los animales salvajes de mtodos de caza, trampa y pesca, que les causen un sufrimiento extremo, prolongado o evitable. Evitar o eliminar, hasta donde sea posible, la toma o destruccin de especies por simple diversin, negligencia o desconocimiento. 16) Promover una cultura de tolerancia, no violencia y paz. Alentar y apoyar la comprensin mutua, la solidaridad y la cooperacin entre todos los pueblos tanto dentro como entre las naciones. Implementar estrategias amplias y comprensivas para prevenir los conflictos violentos y utilizar la colaboracin en la resolucin de problemas para gestionar y resolver conflictos ambientales y otras disputas. Desmilitarizar los sistemas nacionales de seguridad al nivel de una postura de defensa no provocativa y emplear los recursos militares para fines pacficos, incluyendo la restauracin ecolgica. Eliminar las armas nucleares, biolgicas y txicas y otras armas de destruccin masiva. Asegurar que el uso del espacio orbital y exterior apoye y se comprometa con la proteccin ambiental y la paz. Reconocer que la paz es la integridad creada por relaciones correctas con uno mismo, otras personas, otras culturas, otras formas de vida, la Tierra y con el todo ms grande, del cual somos parte.
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La tica del cuidado constituye un referente para la gestin tica en la administracin pblica, por cuanto es congruente con las finalidades de la orientacin hacia la bsqueda y proteccin del bien comn, la garanta de los derechos humanos integrales, el ejercicio transparente y responsable de la funcin pblica, la preservacin del medio ambiente y la apuesta por un modelo econmico que respete la sostenibilidad del planeta, todo lo cual se inscribe en el mandato constitucional.
5. RELA CIN CON L OS GRUPOS DE INTERS Y EL MEDIO AMBIENTE EN RELACIN LOS LA GESTIN TICA
La incorporacin de la tica pblica a la cultura institucional consiste, en sus aspectos prcticos, en que los empleados y funcionarios asuman su responsabilidad social frente a los grupos con los que interactan en el desempeo de la funcin pblica de gobierno y administracin que les competen, encaminen sus acciones hacia el establecimiento de estilos de trabajo que les permitan consolidar la tica pblica, y ajusten sus planes estratgicos y sus estructuras organizacionales hacia la bsqueda de los fines sociales que les ordenan la Constitucin y la ley. Las entidades pblicas deben ser confiables para la ciudadana, lo cual resulta de responder a las necesidades sociales y de garantizar los derechos y libertades de la poblacin, lo que a su vez implica una gestin orientada hacia el bien comn en el marco de los derechos humanos, y una orientacin de la administracin pblica hacia la excelencia y la calidad a travs del uso eficiente del patrimonio pblico y la construccin eficaz de bienes pblicos. Pero la administracin y las relaciones de las entidades pblicas no se dan simplemente dentro del abstracto concepto de la sociedad. Sus interacciones tanto internas como externas, se realizan con sectores o grupos de personas concretos, as como con el entorno. Puede decirse, entonces, que toda entidad pblica se relaciona con pblicos internos conformados por sus propios directivos y los dems trabajadores-, con pblicos externos otras entidades pblicas, la ciudadana en general, las comunidades organizadas, los contratistas y proveedores, los organismos de control y los gremios econmicos, entre otros- y con el medio ambiente. Frente a estos pblicos o grupos de inters, la entidad tiene unas responsabilidades bsicas, como formas concretas de operar dentro de una gestin tica. A continuacin se exponen las principales pautas para la relacin tica con cada uno de estos grupos o sistemas. Con la mxima autoridad y su equipo directivo Las entidades y organismos del Estado deben vincular a sus directivos bajo criterios de idoneidad profesional y perfil tico, y no solo por el vnculo poltico con el gobernante o gerente pblico. Igualmente deben establecer reglas claras, precisas y pblicas acerca de
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cmo acceder a estos cargos y sobre la forma de resolver conflictos de inters que puedan presentarse en el ejercicio de la funcin pblica del directivo. Por otra parte, del directivo se espera una conducta ejemplar que lo haga confiable tanto para sus colaboradores como para la ciudadana, lo cual est estrechamente conectado con sus actuaciones cotidianas en el ejercicio del poder del que est investido. En este sentido es evidente que los directivos son un factor decisivo para que la entidad pblica se convierta en un espacio tico, pues tienen el poder para promover polticas, acciones y prcticas que hagan viable la probidad en la gestin pblica. Siendo lo propio de la direccin el acto ltimo de toma de decisiones sobre el conjunto de la propia entidad, depende de la voluntad poltica de cada directivo el que se puedan construir estrategias de prevencin y control de la corrupcin, dando cuerpo a unas entidades que se destaquen por su probidad y por su alta responsabilidad social. El sentido moral de la accin directiva se logra mediante un proceso de integracin comunicativa, donde el directivo genere espacios para el dilogo y el intercambio de expectativas, y promueva estilos organizacionales que faciliten la circulacin de la informacin en todos los sentidos, y especialmente en que mantenga transparencia y coherencia entre lo que dice y lo que hace. No existe nada ms destructivo de la confiabilidad y del liderazgo del directivo que sus propias inconsistencias entre el decir y el hacer, pues automticamente lo deslegitima ante los funcionarios pblicos de la entidad y ante la ciudadana. La autoridad del directivo viene unida a su estilo del ejercicio del poder. Un directivo con autoridad es un autntico lder que, desde la lgica de la responsabilidad y bajo una perspectiva democrtica del ejercicio del poder, anima al grupo a fijar sus procedimientos y responsabilidades, acompaa los procesos de dilogo, esclarece dudas y orienta las deliberaciones. Para los directivos es una obligacin moral seguir parmetros que garanticen que su gestin no entra en conflictos de inters, en especial porque ni ellos ni terceros que los sustituyan o representen tengan intereses en empresas contratistas del Estado. La probidad es la seal ms clara del compromiso tico y de la integridad de los directivos. Es imposible que una entidad pblica construya una gestin tica si sus directivos no se comprometen a fondo con esta intencionalidad, y no se convierten con su ejemplo en el modelo de funcionario pblico ntegro y eficiente que se espera de ellos. Con los funcionarios pblicos o trabajadores La entidad pblica debe considerarse como un mbito que permita el desarrollo integral de las necesidades y capacidades de los trabajadores. El trabajo promueve el desarrollo humano integral si permite la iniciativa y la participacin de los trabajadores en la toma de decisiones, a la vez que se coloca en funcin del crecimiento de las personas en los niveles profesional, personal y familiar.
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Como seres humanos, los funcionarios pblicos tienen derechos que deben ser garantizados y respetados, y necesidades que deben ser resueltas. Estos derechos y necesidades tienen ya una amplia formulacin: la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, las convenciones internacionales sobre el trabajo de los nios y jvenes, la libertad de asociacin, la negociacin colectiva, la remuneracin igual para funcionarios y funcionarias por igual trabajo, la salud y seguridad en el trabajo, el empleo de personas discapacitadas y la rehabilitacin profesional, y el trabajo temporal. Algunos de estos derechos se enuncian a continuacin: No est permitido el trabajo de los menores de quince aos (15) de edad. Tampoco est permitida ninguna forma de discriminacin: por raza, casta, origen nacional o social, religin, discapacidad, gnero, orientacin sexual, participacin en sindicatos o afiliacin poltica. La justicia implica que todas las personas sean tratadas en condiciones efectivas de igualdad en todos los casos, ya sea para contratar, entrenar, promover, despedir o jubilar. No se tolerarn comportamientos que sean irrespetuosos, coercitivos, amenazadores, abusivos o explotadores frente a los derechos humanos. El salario justo es aquel que asegure la subsistencia digna al trabajador y a su familia, y que permita cierto nivel de gasto discrecional. Las relaciones entre una entidad que es gestionada ticamente y el sindicato de sus trabajadores, deben caracterizarse por el respeto mutuo y la cooperacin en las tareas que emprendan, para mutuo beneficio y el mejoramiento del servicio a la ciudadana. La entidad debe cumplir las leyes con respecto a la salud de los empleados y sus familias, pero tambin puede ir ms all y procurar una poltica integral de salud, que incluya la prestacin de primeros auxilios, una adecuada medicina ocupacional y la proteccin de los trabajadores. De manera adicional, ya sea en cooperacin con otras entidades pblicas o privadas o con asociaciones de trabajadores, la entidad puede promover fondos para vivienda. Promover polticas y estrategias de capacitacin que sean acordes con las necesidades de la entidad y las posibilidades e intereses de los empleados. La capacitacin debe contratarse en condiciones de equidad y transparencia pblica, y debe ser diseada para mejorar los servicios que presta la entidad. La entidad puede patrocinar el uso creativo del tiempo libre a travs de actividades culturales, sociales y deportivas.
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Finalmente, es necesario formular polticas de responsabilidad social para garantizar la justicia y equidad de los sistemas de evaluacin del desempeo y promocin, con el fin de impedir favoritismos y juicios apresurados o errados sobre el trabajo de las personas y su potencial. Con otras entidades pblicas La gestin tica compromete a la entidad pblica a fomentar la colaboracin con otras entidades. En este sentido, lo mnimo que se pide es la coordinacin de las acciones para evitar repeticiones, pero tambin para que los criterios de integralidad y responsabilidad social no sean interpretados de manera arbitraria, sino que conlleven la obligacin de construir acciones y polticas comunes como Estado. La poltica de inclusin de la poblacin ms vulnerable a una calidad de vida digna, exige que las entidades construyan redes sociales interinstitucionales que permitan la integralidad de las acciones con dichas poblaciones, fracturando as el enfoque de atencin sectorial de las necesidades de las comunidades y la ciudadana. En caso de conflicto entre los intereses y funciones de diversas entidades, stas se deben comprometer a resolver las diferencias sin emplear la autoridad, poder e influencia del superior para obligar al otro(s) actor(es) a hacer algo que va en contra de sus principios. Por el contrario, las entidades emplearn su documento tico para establecer los criterios para llegar a acuerdos, con el fin de garantizar los derechos y libertades de los ciudadanos. Los acuerdos con otras entidades pblicas son acciones de responsabilidad social, en reas de inters comn para hacer ms integral el servicio del Estado a la ciudadana. Los acuerdos se plasman en Convenios de cooperacin, por medio de los cuales se comprometen a trabajar en un campo especfico comn, con el fin de beneficiar a la comunidad. Para el buen desarrollo de culturas ticas dentro de las entidades pblicas, es conveniente la celebracin de convenios con otras entidades pblicas, con el fin de compartir las experiencias de construccin de culturas marcadas por la probidad, y de motivar a los funcionarios con el ejemplo de las mejores prcticas que se encuentren en los diversos campos de las organizaciones. Con los rganos de control Las entidades pblicas estn legalmente obligadas a cumplir las responsabilidades que tienen frente a los rganos de control poltico (concejos municipales, congreso nacional), control fiscal (contralora general de la repblica, auditora general del poder ejecutivo) y control disciplinario (procuradura general de la nacin), en cuanto al suministro oportuno, veraz y suficiente de la informacin que los rganos competentes requieran para cumplir sus funciones de contralora, as como al acopio y procesamiento en forma previa y sistemtica de la informacin que la normatividad le ordena para dar cuenta de su gestin.
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Igualmente, las entidades y organismos del Estado deben tomar las medidas necesarias y pertinentes para atender las sugerencias y recomendaciones que hagan los rganos de control conducentes al mejoramiento de su gestin. Con la ciudadana en general Las entidades pblicas tienen como finalidad ltima el mejoramiento de las condiciones de vida de toda la poblacin en sus respectivos mbitos de competencia, como forma de garantizar y proteger los derechos que la Constitucin otorga a todos los ciudadanos. Por otra parte, la naturaleza de la funcin administrativa radica en servir a la sociedad en general y a cada ciudadano en particular, para hacer posibles los fines sociales que sustentan la existencia del Estado. Y adicionalmente, el ente estatal financia sus actividades con los aportes que la ciudadana hace a travs del pago de tributos, tasas y pago de servicios prestados. Resulta claro, por lo tanto, que la relacin de las entidades pblicas con la ciudadana debe estar signada por unas pautas especficas, en consonancia, adems, con el postulado constitucional de que la soberana reside en el pueblo. En esta lnea, lo primero que debera sealarse es que si las entidades pblicas toman sus recursos de la sociedad, deben retribuirla con servicios de excelente calidad, que se constituyan en verdaderos beneficios sociales distribuidos con equidad. La atencin a los ciudadanos debe hacerse bajo el enfoque del servicio pblico, es decir, en trminos respetuosos, corteses y oportunos, y garantizando que la informacin suministrada al pblico sobre los servicios ofrecidos y sobre la misma entidad, sea veraz y pertinente. Esto implica estructurar la comunicacin de la entidad de manera que se consulte a la ciudadana y se la mantenga informada de manera permanente sobre los asuntos que la afectan, permitiendo procesos de circulacin de la comunicacin que retroalimenten a las diferentes instancias y hagan transparente y confiable la administracin pblica. En tanto que receptores de una delegacin de autoridad que la sociedad les ha hecho, los gobernantes y gerentes pblicos tienen la obligacin legal y moral de rendirles cuentas en forma peridica a sus representados, sobre los resultados de su gestin y sobre el manejo que han hecho de los recursos pblicos que se les encomendaron. Para ello deben disponer los mecanismos adecuados para la produccin, difusin y circulacin eficiente de la informacin necesaria para que la sociedad se d por enterada de su gestin, y consecuentemente pueda tomar posicin frente a ella. Con las comunidades organizadas La ciudadana tiene el derecho constitucional de organizarse y participar de diversos modos en la gestin pblica, y los funcionarios pblicos tienen el deber de abrir espacios
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para la participacin autntica de la ciudadana, ms all de la simple formalidad para cumplir el requisito legal, aceptando esta participacin como el ejercicio de un derecho, y no como una molestia u obstculo para la administracin. En los procesos de planeacin la ciudadana debe ser consultada a travs de sus organizaciones, y sus opiniones y propuestas tenidas en cuenta para la formulacin y adopcin de programas y proyectos. El derecho de veedura debe ser respetado y aceptado en los trminos que ordena la ley, suministrando oportunamente la informacin requerida para garantizar el ejercicio de la vigilancia sobre los procesos de planeacin, el buen uso de los recursos pblicos y la efectiva participacin ciudadana. Por el compromiso con el valor de la transparencia, los funcionarios pblicos deben comunicar sus decisiones bajo el principio de publicidad, de manera que las organizaciones cvicas independientes, las veeduras y en general los ciudadanos, puedan verificar la veracidad de sus enunciados, y estar al tanto de la orientacin y cumplimiento de los objetivos de la gestin de sus gobernantes y administradores. Con las contrapartes en la contratacin estatal Los contratistas y proveedores aportan a la entidad los bienes o servicios que sta necesita para cumplir su objeto social, y/o realizan actividades a cargo del Estado bajo delegacin contractual con este. Juegan as un papel fundamental como colaboradores de la entidad, con la que establecen acuerdos de cooperacin de mutuo beneficio. La entidad debe cumplir frente a ellos los compromisos contractuales, y establecer una poltica de informacin pblica confiable, que garantice el acceso equitativo a los diversos negocios y limite las posibilidades de monopolio; igualmente debe pagar oportunamente las obligaciones, para que los proveedores puedan desarrollar eficientemente su labor en el mercado, y as puedan responder a su vez con sus responsabilidades laborales y sociales. Las entidades pblicas deben establecer mecanismos para la prevencin del uso de sobornos, de prcticas desleales tales como la difamacin, la manipulacin de precios, la celebracin de pactos ilcitos para monopolizar a los proveedores, la violacin de la propiedad intelectual, el contrabando, la construccin de monopolios en el mercado y el abuso de informacin confidencial. Es importante que las entidades pblicas establezcan sistemas para garantizar el acceso equitativo y transparente de sus proveedores y contratistas, abstenindose de emplear cualquier forma de comisin o presin que lesione las condiciones de justicia en que todas las dems entidades tienen derecho a ofrecer sus productos. La construccin de cadenas ticas es una tarea fundamental a la que estn llamadas las entidades pblicas, lo cual significa que slo harn negocios con proveedores y contratistas que apliquen polticas ticas y de responsabilidad social empresarial.
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Con los gremios econmicos El cambio cultural hacia una gestin tica en las entidades del Estado es un proceso altamente complejo y difcil. Y mucho ms lo ser si las entidades pblicas intentan y persisten en abordar el grave problema de la corrupcin en forma aislada, sin incluir en el proceso de cambio a los dems actores que intervienen en este criminal fenmeno. La corrupcin es una problemtica de orden social que trasciende al Estado, por lo cual se requiere de acciones concomitantes y complementarias en los sectores pblico y privado para poderla combatir y derrotar. En este sentido, es de vital importancia que las entidades pblicas genuinamente interesadas en la construccin de una gestin tica promuevan y suscriban pactos de probidad con los gremios econmicos, en donde se adquieran compromisos de divulgacin, reflexin, control y sanciones para quienes violen estos acuerdos en las relaciones contractuales que establezcan las empresas privadas con las entidades pblicas. Con el medio ambiente Las entidades pblicas deben tomar conciencia de sus propios gastos y costos ambientales, de manera que se comprometan a llevar a cabo sus funciones con el menor gasto ambiental posible. En este sentido, toda entidad es responsable de su influencia ambiental especfica, para lo cual deben adoptar manuales de emergencia en situaciones de crisis, definir con criterios claros y objetivos los sistemas de proteccin ambiental, y emplear esquemas de prevencin para los riesgos ambientales. Las entidades deben minimizar el impacto directo de sus actividades frente al medio ambiente, tales como introducir prcticas como el reciclaje, la disposicin integral de los residuos slidos, establecer mecanismos para reducir los gastos de energa y privilegiar el uso de insumos reciclables. De la misma forma es importante que las entidades apoyen proyectos ecolgicos comunitarios que contribuyan a la proteccin y cuidado del medio ambiente. Todas estas prcticas suponen una fuerte y permanente educacin ambiental para los miembros de la entidad y para pblicos ms amplios. El desarrollo de campaas institucionales de sensibilizacin, el diseo de proyectos que refuercen las prcticas ambientales y la Implantacin de programas sectoriales o regionales, son responsabilidad de las entidades para fortalecer la sociedad como un todo.
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SEGUND A P AR TE SEGUNDA PAR ARTE MANU AL METODOLGICO MANUAL
CIN ARA LA INCORPORA PROCESO P PARA INCORPORACIN DE LA TICA PBLICA A LA OS CUL TURA INSTITUCIONAL EN L CULTURA LOS ORGANISMOS Y ENTIDADES PBLICAS
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ENFOQUE METODOLGICO
La incorporacin de la tica pblica a la cultura institucional para el fortalecimientote la gestin tica, es un proceso dinmico que busca orientar el accionar de la entidad pblica hacia el cumplimiento de su misin, su visin y los objetivos estratgicos ordenados por la Constitucin, la ley y los planes de gobierno y desarrollo. El curso de la implantacin de la tica pblica es constante y flexible, posibilitando la edificacin de organizaciones ntegras que consoliden una coherencia entre los postulados ticos que predican y sus prcticas. Para ello, la gestin tica se erige sobre principios, valores y compromisos ticos construidos de manera participativa y consensuada, que luego son convertidos en prcticas y hbitos de comportamiento, todo ello orientado hacia la asuncin de conductas colectivas que forjen una cultura de la integridad, cuyo sustento es un andamiaje conceptual que se soporta en los preceptos constitucionales y legales, los derechos humanos y las tradiciones ticas que histricamente han sido construidas por la filosofa y las ciencias sociales. A la gestin tica se llega cuando los agentes pblicos se autorregulan con el fin de mantener un adecuado direccionamiento hacia el logro de los objetivos institucionales, y asume responsabilidades frente a los grupos con los que interacta. Ello implica entender la organizacin como un sistema que internamente est integrado por subsistemas, que como un todo interacta con otros sistemas dentro de su entorno inmediato, y que dirige sus acciones hacia la construccin de lo pblico, el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin y la generacin de confianza en todos los pblicos con los que se relaciona. La gestin tica busca integrar a la cultura institucional de la entidad pblica un conjunto de principios, polticas, valores y compromisos de actuacin prctica, que deben constituirse en carta de navegacin de las acciones cotidianas y de la toma de decisiones que los funcionarios pblicos deban acometer. En este sentido, la gestin tica supone un fuerte cambio en las costumbres y prcticas de las entidades del Estado, y ms en concreto, de los funcionarios pblicos.
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Ahora bien, como seala Senge56, no se puede pretender que para que se den cambios efectivos en una organizacin, es indispensable que todos y cada uno de sus miembros compartan las propuestas de cambio y cambien ellos mismos. Si bien es indispensable que los procesos de afectacin de la cultura institucional sean altamente participativos, tambin es cierto que pequeos ncleos de personas con liderazgo y compromiso pueden ir jalonando la mutacin de costumbres y prcticas en el colectivo, y que su trabajo puede ser apuntalado mediante acciones pedaggicas y comunicativas de carcter masivo. Todo lo anterior pone en evidencia la alta complejidad y dinamismo presentes en un proceso de incorporacin de la tica pblica a la cultura institucional de las entidades del Estado como condicin bsica para construir una slida gestin tica, por lo cual metodolgicamente requiere ser comprendido y abordado desde mltiples dimensiones que consideren y den respuesta a los diversos retos que plantea el asunto. A continuacin se presentan las cinco dimensiones metodolgicas desde las cuales se ha concebido el diseo de los procedimientos e instrumentos. Todas ellas deben entenderse en estrecha interconexin e interdependencia: Una dimensin axiolgica axiolgica, que asume que el ejercicio por parte de los funcionarios pblicos de la funcin administrativa hacia el cumplimiento de los fines misionales de las entidades del Estado, no puede ejecutarse teniendo como nico marco orientador los preceptos constitucionales y legales, sino que es indispensable complementar dicho marco con unos principios y valores ticos que permitan garantizar tanto una actitud positiva de cada funcionario pblico hacia el cumplimiento de la normatividad, como la coherencia y direccionamiento en sus actuaciones para el logro de los objetivos estratgicos de la entidad. Una dimensin normativa normativa, que entiende la oportunidad y pertinencia de que la entidad pblica cuente con unas prescripciones (cdigos) ticas referidas al deber ser de los individuos y de las organizaciones desde el punto de vista del vivir bien y el habitar bien, de manera que logren convertirse en referente orientador de las conductas de los funcionarios en el ejercicio de la funcin pblica. Una dimensin racional-argumentativa racional-argumentativa, que ilustra y argumenta, mediante conceptos y razones, la bondad, conveniencia y necesidad de obrar conforme a los preceptos ticos y normas legales, dentro de la intencionalidad de construir una convivencia colectiva ms gratificante para todas y cada una de las personas que integran la sociedad.
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SENGE, Peter. La Quinta Disciplina. Barcelona: Granica. 1998.
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Una dimensin emocional emocional, entendida como la necesidad de que no basta con dictaminar o acordar preceptos ticos, ni con fundamentarlos suficiente y razonablemente, sino que para su adopcin y prctica por parte de los individuos, se requiere trabajar en el campo del querer, de las emociones 57 y los sentimientos, es decir en que quieran aplicarlos y se sientan bien practicndolos; en otras palabras, que para propiciar cambios en las conductas, es forzoso modificar las actitudes frente al sentido de la vida, as como incrementar la capacidad de ponerse en el lugar del otro y de sentir lo que sentira el otro como consecuencia de mis actuaciones. Una dimensin comunicativa comunicativa, que permite entender que todo proceso de construccin colectiva y de afectacin de la cultura institucional debe ser eminentemente pblica, por lo cual requiere de permanentes y acertadas acciones comunicativas para la circulacin amplia y fluida de informacin en sentido horizontal, ascendente, descendente y cruzada, y para la construccin de acuerdos sobre los significados es decir el qu- y los sentidos es decir el porqu y para qu- de los principios, valores y compromisos que se propongan. Desde el punto de vista de la estructuracin y operacin del proceso de cambio, la incorporacin de la tica pblica a la cultura institucional de la entidad estatal requiere, como condiciones sine qua non, de los siguientes elementos constitutivos: 1. Un efectivo compromiso y liderazgo de los directivos, en especial de la principal autoridad. 2. Una base organizativa que garantice su implementacin y sostenibilidad. 3. Un equipo dinamizador del proceso altamente comprometido y bien capacitado. 4. Unas metodologas de trabajo para el cambio cultural claras, pertinentes y operativas.
57 Aqu se entiende a las emociones como estados biolgicos y psicolgicos que nos disponen a actuar en un determinado dominio de posibilidades, definindonos qu queremos y qu no queremos hacer, adems de que nos configuran un cierto sentido de la existencia y nos definen criterios de racionalidad para argumentar en coherencia lgica con la emocin en la que nos encontremos. En otras palabras, cuando estamos en una cierta emocin queremos unas cosas y aceptamos ciertos argumentos, y cuando cambiamos de emocin deseamos otras cosas y validamos argumentos que pueden ser contrarios a los anteriores. Un ejemplo muy sencillo lo observamos cuando estamos en la emocin del enamoramiento y cuando pasamos al desenamoramiento.
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5. Un plan de trabajo que se ejecute en forma sistemtica y continua. De ninguna manera puede limitarse a actividades puntuales y espordicas. La metodologa y los procedimientos e instrumentos que se desarrollan en esta segunda parte del libro dan cuenta de cmo aplicar el enfoque para lograr integridad y transparencia en el ejercicio de la funcin pblica, viabilizando as la construccin y/o consolidacin de la gestin tica en las entidades del Estado.
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CAPTUL O IV - METODOL OGA P ARA LA INCORPORA CIN DE LA TICA PBLICA A LA CUL TURA INSTITUCIONAL CAPTULO METODOLOGA PARA INCORPORACIN CULTURA
CAPTUL O IV CAPTULO
METODOL OGA GENERAL P ARA LA INCORPORA CIN DE LA TICA PBLICA METODOLOGA PARA INCORPORACIN A LA CUL TURA INSTITUCIONAL CULTURA
El presente Captulo ofrece los grandes pasos que comprende el proceso implantacin de la gestin tica para lograr la incorporacin y prctica efectiva en la cultura institucional de los principios, valores y compromisos ticos que la entidad formule. Visto desde el Modelo Estndar de Control Interno del Paraguay MECIP , el Captulo aborda la metodologa para implementar integralmente el estndar de control acuerdos y compromisos ticos del componente ambiente de control. Los procedimientos e instrumentos especficos se desarrollan en los captulos posteriores. Dentro de la lgica que planteamos en el Captulo I, el fortalecimiento de la tica pblica lo entendemos como un proceso de cambio de la cultura institucional de las entidades del Estado, cuyo objetivo consiste en modificar las prcticas y vicios premodernos en la forma de administrar el Estado y de desempear la funcin pblica, para incorporar y/o consolidar nuevas prcticas y actitudes de los funcionarios, en donde se respete y proteja lo pblico, se d prioridad al inters general sobre los intereses particulares, se ejecute el trabajo dando eficiencia y eficacia a la utilizacin de los recursos, se asuma el ejercicio de la funcin pblica como un servicio a la poblacin y se informe a la ciudadana sobre la gestin realizada y los resultados obtenidos. Es un proceso que parte de una situacin actual que consideramos insatisfactoria, introducir mltiples acciones de cambio tendientes a transformar la situacin inicial, para llegar en el mediano plazo a una situacin deseada de una gestin pblica caracterizada por la integridad, la eficiencia y la transparencia. El grfico No. 7 ilustra esquemticamente este proceso.
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Grfico No. 7. Proceso de cambio de la cultura institucional
1. CONDICIONES Y REQUERIMIENTOS INSTITUCIONALES

La implantacin de la gestin tica parte de una disposicin voluntaria del alto nivel directivo de la entidad, que necesariamente debe involucrar al conjunto de la organizacin, pero en particular a todos los directivos del primer nivel y a las reas de gestin humana, comunicacin, planeacin y direccin administrativa, as como a un equipo de funcionarios pblicos de carrera administrativa. Debe ser as porque en cuanto intervencin en la cultura institucional, el proceso de implantacin de la gestin tica se centra en las personas que integran a la entidad, lo cual exige profunda coherencia entre los propsitos y las prcticas de quienes dirigen a la organizacin y de quienes lideran el cambio, e implica crear condiciones para el dilogo, la participacin, el compromiso, el aprendizaje colectivo y la transformacin de prcticas individuales y colectivas, de manera que se genere un clima propositivo y de disposicin proactiva hacia la integridad y la transparencia en el ejercicio de la funcin pblica. En este sentido, algunas condiciones y requerimientos indispensables para que el proceso de implantacin tenga xito, son: Liderazgo de la mxima autoridad y del equipo directivo Debe resaltarse que el compromiso poltico de la alta direccin con la implantacin efectiva de la gestin tica en la entidad a lo largo del proceso, es el factor ms decisivo para que ste sea exitoso. Es un compromiso que debe ir ms all de las declaraciones de buena voluntad, de la firma de convenios de cooperacin y de los llamados altisonantes que concitan a introducir la tica en la cotidianidad del ejercicio de la funcin pblica, para pasar al campo de las acciones concretas, de la toma de decisiones organizacionales y de la asuncin del liderazgo tico en una doble perspectiva: la de fungir como promotor y orientador del proceso, y la de constituirse a travs de todas sus actuaciones administrativas, en modelo paradigmtico del administrador pblico ntegro. La experiencia ha demostrado que cuando esta condicin no se cumple, es muy difcil, si no imposible, implantar cambios ticos en la cultura institucional de las entidades pblicas.
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Congruencia entre el decir y el hacer
Figura No. 8. Cuadrantes de coherencia entre el decir y el hacer tico de los directivos
Cuando una institucin habla de tica, automticamente est adquiriendo unos compromisos de actuacin frente a todos los pblicos a quienes se dirige, de modo que se genera un compromiso y una responsabilidad sobre ser coherente entre lo que dice y lo que hace. No es posible que la entidad pblica genere credibilidad y confianza en sus mismos colaboradores y en la ciudadana, si en sus actuaciones no se percibe correspondencia con los anuncios, declaraciones y postulados que sus directivos emiten. Dentro de los cuatro posibles escenarios que pueden darse en la relacin entre el decir y el hacer que se ilustran en la figura No. 8, el ms nocivo, segn lo afirma Prez58, se da cuando la organizacin o sus directivos dicen mucho pero hacen poco o nada, por cuanto en esta situacin se percibe falsedad e hipocresa en la conduccin de la entidad, con sombros resultados en el incremento de la desconfianza y la prdida de gobernabilidad59. En el sentido sealado, en los casos en los que no exista una decidida voluntad y un fuerte compromiso con la integridad por parte de los directivos, es menos traumtico para la entidad y denota mayor responsabilidad social por parte de quienes la dirigen, el abstenerse de emitir discursos ticos y presentarse como adalidades de la gestin tica, as como no involucrar a la entidad en un proceso de gestin tica con el que no se sern consecuentes ni se habr de liderar. En estos casos es preferible situar a la entidad en el escenario No. 1, en donde poco se dice y poco se hace en materia tica, pero tampoco se muestra una falsa cara pblica aparentemente muy dispuesta al comportamiento tico.
58 PEREZ, Mariela. tica y Comunicacin Interna en las Organizaciones: Estudio Exploratorio en dos Multinacionales. http:www.cem.itesm.mx/dacs/publicaciones/logos/libros/libros/comyetica.pdf 59 La gobernabilidad se origina en el grado de legitimacin que los diversos grupos de inters conceden a la dirigencia, fundamentada en la confiabilidad y reconocimiento frente a: 1. Su competencia e idoneidad para administrar la entidad en el logro de los objetivos estratgicos (eficiencia); 2. El cumplimiento de principios y valores ticos y la priorizacin del inters general sobre el particular (integridad); y 3. La comunicacin permanente para hacer visibles la forma como se administra y los resultados obtenidos (transparencia).
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Compromiso activo de los funcionarios pblicos de la institucin El compromiso de los funcionarios para adelantar cualquier iniciativa en la organizacin cumple el papel fundamental de garantizar su viabilidad y efectividad. En escenarios de desconfianza y motivacin baja, es difcil contar con el compromiso activo de los miembros, e incluso ste puede reducirse al mnimo de cumplimiento necesario para continuar ocupando el cargo. En cambio, cuando existe un clima de confianza, el compromiso se convierte en el motor de la gestin de todos los procesos e iniciativas institucionales, ampliando el cumplimiento hasta un nivel suficiente que garantiza el logro de las metas colectivas y personales dentro de la organizacin, de manera que logra el trnsito de la subordinacin pasiva a la colaboracin proactiva, lo cual implica, a la vez, el fortalecimiento de su propio liderazgo tico. Disposicin al dilogo La actitud comunicativa en la organizacin debe acoger el presupuesto de la tica dialgica, la cual reconoce a todos los miembros como interlocutores vlidos, con derecho al acceso a los procesos comunicativos institucionales en todos los niveles y reas de la entidad, de manera participativa. El dilogo es fundamental para propiciar la participacin de todos los funcionarios que expresen la voluntad de involucrarse del proceso, y para lograr la convocatoria de los renuentes. La conversacin de doble va permite construir significados y sentidos compartidos, abrir espacios al trabajo colectivo con sentido de pertenencia, motivacin, y reconocimiento mutuo. Es adems el medio que permite la socializacin de los aprendizajes organizacionales, la transformacin positiva de los conflictos y una forma de empezar a practicar los valores. Aprendizaje organizacional Cuando se habla de organizacin, es preciso asumir que se trata de un sistema social complejo, con mltiples grupos de interaccin que pueden presentar conflictos entre s, pero con capacidad colectiva de aprendizaje y actuacin coordinada para alcanzar los objetivos comunes mediante un proceso de acumulacin inteligente de experiencias que ayudan a mejorar progresivamente el clima, la cultura y los procesos organizacionales. Por ello, el proceso tico implica la necesidad de reflexin colectiva y por ende, requiere de la creacin de espacios de aprendizaje que conduzcan a la sostenibilidad de los avances logrados. Flexibilidad Siendo la flexibilidad la capacidad para crear, innovar y adaptarse a entornos cambiantes, ello la convierte en una caracterstica indispensable para emprender cualquier proceso de cambio en la entidad, por cuanto abre las posibilidades a la creatividad colectiva para generar
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innovaciones en la consolidacin de la gestin tica. La disposicin a la flexibilidad de la organizacin es lo que propicia la adaptacin rpida a los cambios necesarios en la tarea de construir la identidad tica corporativa. Es preciso que el conjunto de funcionarios asuma esta caracterstica como propia, pues es tambin a travs de la asimilacin del proceso de transformacin personal en el marco de la transformacin institucional, como se flexibilizan los viejos paradigmas y modelos mentales, como forma de fortalecer la nueva identidad tica que se va adquiriendo colectivamente en las transformaciones de la cultura institucional. Desarrollar un proceso voluntario Es imposible obligar a alguien a ser tico o en general a cambiar en forma genuina. Por ello, el proceso de gestin tica demanda voluntad y compromiso por parte de quienes se hacen partcipes en l. Resulta entonces muy importante no obligar a la participacin de los funcionarios en los equipos y tareas, sino desarrollar un proceso de convocatoria amplia antes de la delegacin o conformacin de los equipos dinamizadores del proceso, y en la realizacin de las diversas acciones que buscan la interiorizacin de principios y valores, as en como la transformacin de prcticas. En la apropiacin y prctica de valores y principios ticos tiene poco lugar la orden y el mando. Lo pertinente para generar cambios reales y efectivos de actitudes es la persuasin, la seduccin, la sensibilizacin, a travs de didcticas que convoquen al compromiso personal. Disponer de un equipo promotor permanente Conscientes de que el proceso de transformacin tica de la cultura institucional demanda mltiples acciones en el corto, mediano y largo plazo, es recomendable que el equipo de alto desempeo sea conformado por funcionarios de carrera, para garantizar que el proyecto permanezca a pesar de los posibles cambios administrativos. Este equipo a su vez, debe estar conformado por lderes de la organizacin que logren identificarse con los objetivos de la gestin tica en la institucin, con la voluntad y la capacidad de poner a disposicin sus habilidades personales en la consecucin de los objetivos colectivos. Informacin permanente El proceso de implantacin de la gestin tica no puede tener carcter secreto o restringido a quienes lo lideran. Es indispensable que los avances, productos, actividades, evaluaciones y resultados sean informados permanente y oportunamente a todos los miembros de la entidad, con el fin de mantener la alineacin del colectivo, hacindolos adems partcipes y corresponsables de la marcha del proceso.
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Amplia participacin de los miembros de la entidad La gestin tica debe involucrar de manera decidida y amplia a todos los funcionarios pblicos de la entidad, sin distingos de niveles de cargo o forma de vinculacin laboral. Por ello las actividades de construccin de los referentes ticos y de apropiacin y puesta en prctica de los principios, valores y directrices ticas, deben ser lo ms incluyentes que resulte posible. R espetar el proceso sin descuidar los productos Respetar Es muy importante tener presente que los cambios en la cultura institucional son relativamente lentos y que no se logran por la simple expedicin de actos administrativos que demanden nuevas actitudes y prcticas de los funcionarios pblicos, o como resultado automtico de la expedicin de los cdigos de buen gobierno y de tica. Los cambios requieren de procesos de maduracin y consolidacin, en donde confluyen mltiples acciones que los viabilizan a travs de la toma de conciencia, la afectacin emocional, la apropiacin y construccin cotidiana de nuevas formas de realizar el trabajo que deben convertirse en hbitos y costumbres merced a su repeticin en el da a da. Ello significa que en la construccin de una gestin tica es tan importante el proceso de implantacin como los productos tangibles es decir el cdigo de buen gobierno, el cdigo de tica, los compromisos ticos y el plan de mejoramiento-.
2. ET AP AS DEL PROCESO DE IMPLANT ACIN ETAP APAS IMPLANTA

El proceso de implantacin de la gestin tica debe ser concebido esencialmente como un proceso de afectacin y cambio de la cultura institucional de la entidad en donde se est llevando a cabo el proyecto, asentado en dos grandes clases de componentes que estructuran el proceso: referentes ticos y estrategias de operacin. Elementos estructurantes del proceso El proceso descansa en tres grandes productos tangibles, construidos en forma participativa por miembros delegados de la entidad, y en una serie de acciones de corte organizativo, pedaggico y comunicativo.
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Figura No. 9. Referentes para la gestin tica
Los productos se refieren a la construccin de los referentes ticos de la entidad y a su conversin en disposiciones concretas como formas de actuacin cotidiana en el ejercicio de la funcin pblica. Estos referentes ticos son el cdigo de buen gobierno, el cdigo de tica y los compromisos ticos. La figura No. 9 ilustra en qu consisten y a travs de qu mecanismos se ejecutan en la organizacin y los mbitos de aplicacin. Las estrategias de operacin estn constituidas por las medidas que deben tomarse y las acciones que deben ejecutarse para asegurar que el proceso de de incorporacin de la tica pblica a la cultura institucional sea exitoso. Estas estrategias son de orden organizativo, pedaggico y comunicativo. Se contempla otra serie de acciones que hemos denominado estrategias complementarias. La Figura No. 10 nos muestra de qu manera se interrelacionan este conjunto de elementos estructurantes.
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Figura No. 10. Elementos estructurantes del proceso de tica pblica
La estrategia organizativa consiste en la definicin de una estructura organizativa de instancias, responsabilidades y funciones de los equipos y personas que deben liderar y asegurar que el proceso de tica pblica se implemente y se instale en la cultura institucional. La estrategia pedaggica es el conjunto de actividades formativas dirigidas a los funcionarios de la entidad, que buscan su sensibilizacin y apropiacin de los principios, valores y compromisos ticos, con el propsito de que los asuman e incorporen efectivamente en sus actitudes, comportamientos y prcticas en el da a da del desempeo de sus cargos. La estrategia comunicativa comprende el conjunto de acciones comunicativas conducentes a construir unas relaciones participativas e incluyentes en la organizacin y ejecucin del trabajo, y a contribuir en la apropiacin de los principios, valores y compromisos ticos por parte del conjunto de funcionarios de la entidad, con el fin de que se constituyan en criterios ticos de su accionar. El fortalecimiento de la tica pblica en la cultura institucional de las entidades del Estado no puede quedar supeditado a las tres estrategias descritas. Ello mostrara una corta visin que limitara e impedira el logro del propsito buscado. Es indispensable que adems de las acciones especficas de tica pblica las entidades desarrollen multiplicidad de acciones en campos conexos, que de forma concomitante y convergente se refuercen para impactar el cambio de las viejas prcticas y apuntalen la nueva cultura buscada. Entre estas estrategias, que denominamos estrategias complementarias, se pueden incluir las siguientes:
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Implementar unos efectivos sistema de gestin de la calidad y de control interno interno, que promuevan la gestin por procesos y consoliden la autorregulacin, el autocontrol y la autoevaluacin de los funcionarios en la realizacin de sus funciones, tareas y actividades. Simplificar los trmites que los ciudadanos deben realizar ante el Estado para obtener respuesta a sus solicitudes y/o requerimientos. Identificar los principales riesgos de corrupcin en cada una de las reas de la entidad y tomar las medidas para eliminarlos o prevenirlos. Mejorar y fortalecer la comunicacin pblica reducir a travs de la implantacin de un proceso para el efecto. Desarrollar programas de reconocimiento y premiacin de aquellos funcionarios y equipos de trabajo que se destaquen por su integridad, transparencia y eficacia en el desempeo de sus funciones. Promover las contraloras ciudadanas sobre la gestin de la entidad y para que se corresponsabilicen en la mejora de los servicios de la entidad para beneficio de las comunidades. Reducir la impunidad de los funcionarios ante actuaciones contrarias a la normas, a travs de la investigacin y efectiva aplicacin de las sanciones establecidas en las leyes y reglamentos. Las acciones conducentes a la formulacin de los referentes ticos y a lograr su apropiacin y aplicacin en el da a da de la entidad por parte de los funcionarios pblicos a travs de la ejecucin de las estrategias operativas, se han graficado secuencialmente en el grfico No. 11 en siete momentos metodolgicos, a saber: 1. Conformacin de equipos de trabajo; 2. Diagnstico tico de la entidad; 3. Formulacin del cdigo de buen gobierno; 4. Formulacin del cdigo de tica; 5. Construccin de compromisos ticos; 6. Capacitacin y entrenamiento en estrategias pedaggica y comunicativa; y 7. Diseo y ejecucin del plan de mejoramiento para la gestin tica proceso. Cabe sealar que cada uno de los momentos implica un permanente y continuo seguimiento, evaluacin y ajuste. Los siete momentos metodolgicos deben ser documentados y desplegados como proceso organizacional dentro del modelo de operacin por procesos que la entidad est implementando. Este despliegue se efecta una vez se haya cumplido el sexto momento, etapa en la cual se tendr producida y/o apropiada la suficiente informacin para proceder en tal sentido. Para realizar esta tarea se cuenta, adems, con el desarrollo didctico que sobre el conjunto del proceso de gestin tica se presenta en los diferentes captulos de la Segunda Parte del presente libro.
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Figura No. 11. Dinmica del proceso de gestin tica
Es claro que una vez el proceso organizacional para la gestin tica se ponga en operacin, retroalimentar en forma permanente, hacia el mejoramiento continuo, cada uno de los momentos de la implantacin de la gestin tica en la entidad respectiva. Y como quiera que la tica se refleja en las conductas de las personas en el da a da de la entidad, no se deben generar traumatismos en la implantacin de la gestin tica que resulten en efectos contraproducentes respecto a los objetivos buscados. Los siete momentos que integran el proceso general de implantacin deben ser comprendidos como estrechamente interconectadas e interdependientes entre s, de modo que los resultados y efectos que se obtienen con la ejecucin de cada uno de ellos retroacta y repercute en los dems, ya sea para potenciarlos o para debilitarlos. A continuacin se hace una descripcin de los referidos momentos metodolgicos, indicando el papel que desempean en el proceso de implantacin y el sentido de las principales acciones que los constituyen. Momento 1: Conformacin de equipos de trabajo La preparacin del proceso para la implantacin de la gestin tica constituye la fase de inicio del mismo. El punto de partida lo constituye la voluntad poltica del ms alto directivo de la entidad para comprometerse con el cambio de la cultura institucional hacia el fortalecimientote la tica pblica, y consecuentemente la adopcin de las decisiones pertinentes para darle impulso y sostenibilidad al proceso.
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El primer paso prctico consiste en la conformacin del comit de tica y del equipo de alto desempeo (Ver Captulo V). Esta fase preparatoria incluye la realizacin de acciones de sensibilizacin de los equipos de trabajo sobre tica pblica, as como su capacitacin y entrenamiento en los conceptos y metodologa que ofrece el presente libro, con el fin de que sus integrantes queden con disposicin actitudinal y cognitiva para desarrollar el trabajo en forma sistemtica y coherente. Momento 2: Diagnstico tico de la institucin Por cuanto no es posible cambiar lo que no se conoce, es indispensable identificar el estado de la tica en la entidad. Para ello se plantea un ejercicio investigativo de corte perceptual, es decir, cuya lectura se basa en las percepciones que los miembros de la organizacin tienen sobre los valores y las prcticas ticas en la entidad. El ejercicio busca descongelar el statu quo de la gestin tica de la entidad, mediante el recurso de hacer visible, a travs de la observacin crtica y del anlisis reflexivo, los patrones y pautas ticas subyacentes a las actitudes y actuaciones de los funcionarios pblicos en el cumplimiento de sus funciones administrativas. Ello implica el reconocimiento de los principios y valores ticos, as como las prcticas existentes en la organizacin en sus relaciones con los diferentes grupos o sistemas con los que interacta. Es muy importante que los resultados del diagnstico se informen a todos los funcionarios pblicos de la entidad, como estrategia para iniciar la sensibilizacin hacia el proceso de cambio de la cultura institucional que se empieza a propiciar. La metodologa para la elaboracin del diagnstico se presenta en el Captulo VI. Momento 3: F ormulacin del cdigo de buen gobierno Formulacin Un paso fundamental para avanzar en el compromiso hacia la gestin tica por parte de la alta direccin, es la construccin y adopcin de polticas ticas sobre el gobierno o direccin de la entidad, las cuales se plasman en el cdigo de buen gobierno. Los cdigos de buen gobierno son disposiciones voluntarias de autorregulacin de quienes ejercen el gobierno de las entidades, que a manera de polticas ticas buscan garantizar una gestin ntegra, eficiente y transparente en la administracin de los recursos pblicos. El cdigo de buen gobierno recoge las normas de conducta, mecanismos e instrumentos que deben adoptar las instancias de direccin, administracin y gestin de las entidades pblicas, con el fin generar confianza de los pblicos internos y externos hacia la entidad pblica. El contenido del cdigo de buen gobierno har referencia a los principios ticos de la administracin, as como a las polticas de la alta direccin frente al compromiso con la defensa de lo pblico y la orientacin de la gestin hacia el inters general, la proteccin de derechos humanos, la rendicin de cuentas a la sociedad, la participacin ciudadana, la
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vinculacin con la administracin, la contratacin pblica, la gestin de la calidad, la responsabilidad social, los conflictos de inters, el manejo de la informacin, los riesgos, el control interno, el control externo y las controversias. Lo conceptos y procedimiento para la elaboracin del cdigo de buen gobierno se encuentran en el Captulo VII. Una vez adoptado, es imprescindible que el cdigo de buen gobierno sea difundido muy ampliamente entre todos los pblicos, tanto internos como externos, que ejercen como grupos de inters frente a la entidad. Momento 4: F ormulacin del cdigo de tica de la entidad Formulacin Este momento pretende la construccin de una visin tica compartida, entendida como el escenario tico que se quiere lograr en la entidad en el futuro mediato, y que constituir el objetivo del cambio en la cultura institucional que comporta el proceso de gestin tica. Operativamente, las acciones se enfocan a la generacin de un referente tico complementario al cdigo de buen gobierno que orientar las relaciones de la entidad en general y de sus funcionarios pblicos en particular, con los pblicos o grupos de inters con los cuales se debe interactuar en el ejercicio de la funcin pblica, con base en los valores y directrices que contendr el cdigo de tica. La construccin del cdigo de tica de la entidad se realiza mediante actividades eminentemente participativas, en las cuales, en una primera instancia metodolgica, se aplican los principios de las cuatro vertientes ticas que confluyen en la tica pblica (tica de los derechos, tica de los deberes, tica de la responsabilidad y tica del cuidado) a las relaciones con pblicos o grupos de interaccin, e identificando los principales principios y valores ticos que deben guiar las actuaciones de los funcionarios pblicos en los diversos dominios de su quehacer como tales. En segunda instancia se formulan las directrices ticas, las cuales se derivan de los valores adoptados, y enuncian las actitudes y disposiciones conductuales que la entidad y sus miembros se comprometen a tener con los pblicos internos y externos. Los principios, valores y directrices ticas integran el cdigo de tica de la entidad, que se constituir en el mapa axiolgico que luego deber ser llevado al terreno del da a da de cada rea organizacional (Ver Captulo VIII). Momento 5: Construccin de compromisos ticos El cdigo de tica deber ser traducido en formas concretas de actuacin, de acuerdo con las funciones y responsabilidades que la entidad cumple en el desempeo de su funcin administrativa y misional. Estas formas concretas de actuacin se denominan compromisos ticos, y hacen referencia a los compromisos de orden prctico que los funcionarios pblicos integrantes de la entidad estn dispuestos a asumir en el da a da de la entidad, como manera de cumplir con los principios, valores y directrices para la gestin tica.
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Los compromisos ticos se formulan a partir de prcticas concretas que se identifican en las diferentes reas organizacionales que componen a la entidad, y que se constituyen en obstculos para la aplicacin de los principios y valores ticos acordados en el cdigo de tica (malas prcticas). El diagnstico tico aporta informacin muy relevante para este ejercicio. La metodologa de este momento se encuentra en el Captulo IX. Momento 6: Capacitacin y entrenamiento en las estrategias pedaggica y comunicativa Lograr cambios actitudinales en los funcionarios pblicos para que efectivamente apliquen en la cotidianidad laboral los compromisos ticos, exige el diseo y ejecucin de algunas estrategias que en forma sinrgica logren afectar su sistema de creencias y valores. Para ello se proponen unas estrategias de orden pedaggico y comunicativo, las cuales se consignan en el Captulo X. Estrategia pedaggica pedaggica: Una primera estrategia est conformada por las acciones articuladas de orden pedaggico, es decir por el conjunto de actividades formativas dirigidas a los funcionarios pblicos de la entidad, que buscan su sensibilizacin, reflexin, comprensin y apropiacin de la tica pblica, en trminos de que lleguen a asumirla e incorporarla efectivamente en sus actitudes y prcticas en el da a da del desempeo de sus cargos. Estrategia comunicativa comunicativa: La segunda estrategia es de carcter comunicativo, y comprende el conjunto de acciones metdicas de comunicacin pblica aplicadas a la comunicacin organizacional, conducentes a construir significado y sentido compartidos sobre la tica Pblica entre los funcionarios de la entidad, y a informar de manera amplia dentro de la organizacin acerca del avance del proceso de gestin tica. La estrategia comunicativa aportar al entendimiento de la funcin pblica en trminos de la construccin de confianza, la transparencia en las diferentes actuaciones, la interaccin respetuosa y dialogante, la rendicin de cuentas interna y externa, la construccin de lo pblico, la primaca del inters general sobre el particular, el desempeo del cargo como un servicio a la ciudadana, y el carcter del funcionario pblico como representante de la sociedad y delegado por ella para administrar unos determinados recursos pblicos. Momento 7: Diseo y ejecucin del plan de mejoramiento para la gestin tica Las estrategias pedaggica y comunicativa se materializan en un plan de ,mejoramiento para la gestin tica, en cuyo diseo y ejecucin se debern considerar los lineamientos que se presentan en el Captulo XI de este libro. El plan de mejoramiento para la gestin tica recoge la planeacin que realiza el equipo de alto desempeo con el propsito de consolidar desarrollos, llenar vacos y resolver dificultades encontradas en el diagnstico tico de la entidad y en el ejercicio de formulacin de los compromisos ticos, cruzndolos con los valores contenidos en el cdigo de tica. La
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planeacin se consigna en una matriz, mediante la especificacin de objetivos, responsables, recursos e indicadores de seguimiento. El plan, entonces, es el instrumento de orientacin de las responsabilidades de los diferentes actores de la entidad, que expresa pblicamente las acciones que la entidad se compromete a desarrollar para avanzar en el proceso de mejoramiento. La matriz del plan de mejoramiento incluye el diseo de un sistema de indicadores que permita monitorear el avance, precisar el cumplimiento de metas y evaluar las transformaciones que se van dando en la cultura de la entidad desde la perspectiva tica. Ello implica la inclusin de actividades de registro y de captura de informacin conducentes a la medicin de los indicadores y a la verificacin de logros, as como las acciones de retroalimentacin del proceso que buscan mantener y/o corregir su direccionamiento, y de consolidacin de los cambios para que se incorporen en forma permanente a la cultura institucional. Desde el punto de vista de la secuencia de las operaciones que constituyen al proceso de cambio de la cultura institucional para la gestin tica, en la figura No. 12 pueden observarse cada momento y sus respectivas acciones:
Figura No. 1 2. Secuencia del proceso de la implantacin de la gestin tica 12.
La presente propuesta para incorporar la tica pblica en la cultura institucional de las entidades del Estado ha previsto el acervo conceptual, las metodologas, los procedimientos y los instrumentos necesarios para acometer la ejecucin de cada uno de los momentos sealados. En la tabla No. 1 se presentan en forma sinttica los pasos de cada momento y las respectivas herramientas que ofrece el Modelo.
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Tabla No. 1. Sntesis de los momentos, actividades e instrumentos del proceso de gestin tica
Adaptacin y focalizacin del proceso a la modalidad de reas piloto Debemos resaltar que el proceso enunciado tiene un carcter genrico e indicativo, que puede seguirse sin adaptaciones particulares en entidades de tamao pequeo menos de 200 funcionarios-. Pero en entidades de tamao mediano o grande, la experiencia recomienda que las acciones de implementacin e implantacin de los principios y valores ticos se efecte siguiendo un procedimiento de focalizacin de las mismas en reas claves de la entidad, tanto para desarrollar un modelo piloto de actuacin exitosa con carcter demostrativo para el conjunto de la institucin, como para garantizar logros e impactos efectivos en el difcil arte del cambio cultural.
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En el sentido de lo anotado, nuestra recomendacin consiste en que en las entidades con un funcionariado superior a un nmero de 200, el ejercicio de formulacin de compromisos ticos se efecte inicialmente para toda la organizacin en un taller donde los participantes sean el mismo equipo de alto desempeo, con el fin de disponer de orientaciones concretas para disear las acciones comunicativas, las cuales van destinadas a todos los funcionarios de la entidad, pero que luego se seleccione un rea organizacional en donde se focalice el accionar del equipo de alto desempeo para desarrollar una experiencia piloto que permita implementar un proceso sistemtico. El rea organizacional que seleccione deber contar con las condiciones necesarias bsicas para garantizar un proceso exitoso, de acuerdo con los siguientes criterios: 1. El directivo principal de esa rea deber estar abierta y ampliamente dispuesto a comprometerse con liderar el proceso. No bastar con su simple visto bueno para que se trabaje focalizadamente en ella. Es indispensable un compromiso personal. 2. Que el rea tenga una cantidad de funcionarios no mayor a 200. 3. Que sus oficinas estn completa o al menos mayoritariamente concentradas en un solo edificio, de manera que no se requieran grandes desplazamientos de los funcionarios para asistir a los eventos que se programen. 4. Que sea un rea con alta visibilidad dentro de la institucin, con el fin de que los resultados logrados en el proceso de cambio de su cultura institucional no pasen desapercibidos e impacten por s mismos al conjunto de la entidad. Una vez seleccionada el rea piloto por el comit de tica, el equipo de alto desempeo desarrollar las siguientes acciones dentro de ella: Formular compromisos ticos especficos con los funcionarios del rea. Reunirse con todos los jefes del rea con el objeto de sensibilizarlos frente al proceso y comprometer su apoyo al mismo. Por su parte, el directivo principal del rea deber estudiar y aplicar con sus jefes subalternos del rea las polticas del cdigo de buen gobierno en las cuales el rea est implicada segn sus responsabilidades organizacionales. Planificar acciones pedaggicas y comunicativas con base en los compromisos ticos formulados, orientados a sensibilizar a los funcionarios en los mismos y a generar cambios en sus actitudes y comportamientos en el ejercicio de su funcin pblica. Ejecutar estas acciones de manera sistemtica y permanente durante al menos tres meses, garantizando que cada accin pedaggica realizada sea reforzada con su complementaria accin comunicativa y viceversa, dentro de la lgica de
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posicionar mensajes y nuevos paradigmas a travs de la generacin de un clima organizacional de entusiasmo y de mantener los temas de la tica pblica dentro de la agenda diaria de todos los implicados en el proceso de cambio. Monitorear y evaluar permanentemente los avances del proceso con el fin de identificar riesgos y resistencias, as como fuerzas de apoyo, de manera que se ajuste flexiblemente el curso del plan para asegurar la modificacin o neutralizacin de las fuerzas de resistencia y potenciar las de empuje en la direccin buscada. Una vez desarrollado exitosamente el proceso en el rea piloto, se seleccionar una segunda y se seguir el mismo procedimiento. No obstante, no deber olvidarse que durante todo el tiempo, el equipo de alto desempeo deber continuar desarrollando acciones comunicativas en toda la entidad, lo cual permitir alimentar la expectativa e ir generando condiciones propicias en el conjunto del funcionariado para apropiar los referentes ticos.
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CAPTULO V - CONFORMACIN DE EQUIPOS DE TRABAJO
CAPTUL O V CAPTULO
CONFORMACIN DE EQUIPOS DE TRABAJO

La implantacin de la gestin tica en la organizacin es un asunto colectivo que se convierte en el proceso transversal a todas las acciones de transformacin, combinando elementos normativos, comunicativos, formativos, organizativos y actitudinales; sta requiere de un equipo que reflexione, gestione y evale los asuntos ticos en la entidad, y en particular, que se ocupe del diseo e implantacin de estrategias para la transformacin de la cultura institucional en la perspectiva de la gestin tica. Estos equipos deben convertirse en los generadores y dinamizadores de la tica en la organizacin. Es decir, deben convertirse en instancias de dilogo y deliberacin desde donde se analicen aquellos intereses comunes que se mueven en la entidad y que afectan a todas las personas y grupos.
1. ESTRUCTURA ORGANIZA TIV A P ARA LA GESTIN TICA ORGANIZATIV TIVA PARA
Figura No. 13. Estructura organizativa del proceso de tica pblica
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Dado que cualquier proceso o producto que se desee consolidar u obtener en cualquier organizacin es generado de manera protagnica por la accin de las personas que integran a dicha entidad, no es posible avanzar en el fortalecimiento de la tica pblica en la cultura institucional si no se dispone de personas, equipos e instancias responsables y comprometidas que lideren, coordinen e implementen las acciones necesarias para que el proceso se instale exitosamente. En este orden de ideas y de acuerdo con lo consignado en el esquema de la figura No. 13, la estructura organizativa requerida para implantar un proceso de gestin tica en cualquier entidad pblica se despliega en los siguientes agentes de cambio: la autoridad principal de la organizacin, el comit de tica, el gerente de tica, el lder de tica y el equipo de alto desempeo. Conviene aclarar que cuando se trate de entidades pequeas que cuenten con un reducido nmero de funcionarios pblicos, deber adaptarse la estructura propuesta a las condiciones concretas del personal de la entidad, de manera que los integrantes de los equipos de trabajo sean aquellos funcionarios que se asimilen a los cargos indicados en la presente propuesta metodolgica. Los lderes y miembros de estos equipos son funcionarios pblicos interesados en movilizar a otros en torno al objetivo de configurar un cambio en la cultura institucional de la entidad, hacia la prctica en las relaciones cotidianas de los valores, los compromisos y dems referentes ticos asumidos por la organizacin.
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Vista la estructura propuesta en la figura No. 13 desde sus relaciones jerrquicas, tenemos que las lneas directas de comunicacin, enlace y toma de decisiones operan segn el esquema que se observa a continuacin:
Figura No. 14. Relacin jerrquica de la estructura organizativa para la gestin tica
Los aprendizajes que dejan mltiples experiencias exitosas y muchas otras que concluyeron en fracasos, indican que seguir la estructura organizativa que se plantea es un requisito fundamental para facilitar la implementacin, avance y consolidacin del proceso de cambio cultural que se busca. El perfil, las responsabilidades y funciones de los equipos y miembros de la estructura organizativa se detallan en las lneas que siguen.
2. FUNCIONES Y RESPONSABILID ADES DE L OS A GENTES DE CAMBIO RESPONSABILIDADES LOS AGENTES

Como ya se indic lneas atrs, los agentes de cambio del proceso de incorporacin de la tica pblica en la cultura institucional son: la autoridad principal de la organizacin, el comit de tica, el gerente de tica, el lder de tica y el equipo de alto desempeo.
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A UTORID AD PRINCIP AL DE LA ENTID AD UTORIDAD PRINCIPAL ENTIDAD Es el lder principal del proceso de fortalecimiento de la tica pblica, y el primer responsable de los resultados que se obtengan. De su compromiso y liderazgo depender el nivel de avance y consolidacin del proceso. Responsabilidades de la mxima autoridad: Liderar el proceso general de incorporacin de la tica pblica a la cultura institucional de la entidad mediante el ejemplo tico de su comportamiento, la promocin constante del tema tico en todos los espacios de interaccin formal con sus colaboradores de todos los niveles, y el seguimiento permanente a implementacin y avances del proceso. Nombrar mediante acto administrativo al gerente de tica, al lder de tica, al comit de tica y al equipo de de alto desempeo. Adoptar mediante acto administrativo el cdigo de buen gobierno y el cdigo de tica. Tomar las medidas necesarias para convertir el cdigo de buen gobierno en referente tico de la accin administrativa de la alta direccin de la entidad en sus relaciones con los diversos grupos de inters. COMIT DE BUEN GOBIERNO Es un comit de alto nivel cuyo objetivo consiste en monitorear la aplicacin y cumplimiento por parte de los directivos de las polticas establecidas en el cdigo de buen gobierno. Su integracin con miembros externos y/o internos de la entidad, as como sus funciones y competencias especficas quedan estipuladas en el referido cdigo. COMIT DE TICA DE LA ENTIDAD El comit de tica es la instancia organizacional encargada de promover y liderar el proceso de implantacin de la gestin tica, encauzado hacia la consolidacin del ejercicio de la funcin pblica en trminos de eficacia, transparencia, probidad y servicio a la ciudadana por parte de todos los funcionarios pblicos de la entidad.
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Conformacin del comit de tica Este comit estar conformado cinco (5) miembros, de los cuales cuatro (4) sern los directivos de primer nivel de las reas de gestin humana, comunicacin, administrativa y auditora interna, as como un representante de los funcionarios pblicos. Una vez designado el comit, el ms alto directivo de la entidad lo convocar en pleno para definir los objetivos generales del proceso y aclarar en conjunto la ruta de acciones y compromisos del comit de tica en el marco de la gestin tica. A los integrantes del comit de tica se les debe dar a conocer las funciones del mismo, con el fin de que anticipadamente dispongan su voluntad y compromiso con el honroso propsito de contribuir a la generacin de un entorno tico para el ejercicio de la funcin pblica. Es muy importante que el comit de tica sea constituido de manera oficial por el ms alto directivo de la entidad mediante acto administrativo, y que su conformacin sea informada de manera amplia a todos los miembros de la organizacin, a travs de un medio institucional que llegue a todas las dependencias. El comit de tica deber establecer una agenda de reuniones, de tal manera que se rena por lo menos una vez al mes. La coordinacin del comit estar en cabeza del gerente de tica. Funciones del comit de tica Las principales funciones del comit de tica son: Definir polticas generales para el fortalecimiento de la tica pblica en la entidad y frente a los grupos de inters externos. Garantizar la difusin del Cdigo de Buen Gobierno, el cdigo de tica y los compromisos ticos a los grupos de inters pertinentes. Garantizar la sostenibilidad y permanencia del equipo de alto desempeo en tica y del equipo formador de formadores. Aprobar el plan de mejoramiento de la tica pblica que elabore el Equipo de Alto Desempeo. Gestionar los recursos necesarios para la ejecucin del plan de mejoramiento. Coordinar acciones con el gerente de tica.
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Realizar seguimiento y evaluar las actividades desarrolladas por el gerente, el lder, el equipo formador de formadores y el equipo de alto desempeo en tica. Aprobar ajustes al plan de mejoramiento de la tica pblica. GERENTE DE TICA Nombrar un gerente de tica comprometido y con excelentes capacidades de liderazgo, asegura en buena medida el xito del proceso. El gerente de tica debe ser el directivo responsable de la direccin general de recursos humanos o su equivalente, o quien dirija la unidad de transparencia de la institucin. Debe ser nombrado mediante acto administrativo por el directivo principal de la entidad. F unciones del gerente de tica: Dirigir el proceso de tica pblica al interior de la institucin en coordinacin con el comit de tica. Convocar y coordinar las sesiones del comit de tica. Coordinar la elaboracin del plan de mejoramiento conducente a instalar el proceso de tica en la institucin. Coordinar, apoyar y hacer seguimiento del trabajo del equipo de alto desempeo, as como del lder de tica. Gestionar ante el comit de tica los apoyos logsticos y de tiempo necesarios para que los equipos del equipo de alto desempeo y el lder de tica ejecuten las acciones del plan de mejoramiento. Presentar al comit de tica los productos del equipo de alto desempeo para su aprobacin y dinamizar el tema en esta instancia. Asegurar la adopcin formal del cdigo de tica por parte de la mxima autoridad de la entidad. Ser el conducto regular entre el comit de tica y el lder de tica. Mantener informada a la mxima autoridad de la entidad sobre la marcha del proceso de fortalecimiento de la tica. Evaluar conjuntamente con el comit de tica el progreso en la implementacin del proceso de tica pblica. Gestionar la adopcin e implementacin del cdigo de buen gobierno.
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LIDER DE TICA El lder de tica es otro personaje clave en el aseguramiento de la efectiva implementacin del proceso de tica pblica. l o ella es la persona que tendr bajo su responsabilidad ms directa e inmediata la conduccin del equipo de alto desempeo, y por lo tanto de su dinamismo y liderazgo depender en buena medida la adecuada y pertinente planeacin de actividades pedaggicas y comunicativas, as como su ejecucin. El nombramiento del lder de tica se efectuar mediante acto administrativo firmado por el directivo principal. Es muy importante que candidato cumpla el perfil recomendado. La seleccin del tendr en cuenta los siguientes criterios: Ser funcionario del nivel profesional, nombrado de planta y pertenecer a la dependencia de la cual el gerente de tica es directivo (Este criterio de cercana con el gerente de tica ha demostrado en la prctica un gran potencial para facilitar la coordinacin y seguimiento de las diversas actividades del proceso). Alta sensibilidad frente al tema de la tica pblica. Ser profesional del rea de ciencias sociales, ciencias humanas o afines (requisito preferible, aunque no indispensable). Capacidad organizativa y ejecutiva. Buenas habilidades comunicativas orales y escritas. Capacidad para incentivar la movilizacin de terceros. Aptitud pedaggica. Buena capacidad de relacionamiento. Creatividad para la resolucin de dificultades. Calidades ticas reconocidas que le den autoridad moral ante sus compaeros. Funciones del lder de tica: Convocar y coordinar las sesiones de trabajo del equipo de alto desempeo. Liderar la ejecucin del plan de mejoramiento por parte del equipo de alto desempeo, con apoyo del gerente y del comit de tica. Mantener informado al gerente de tica sobre la marcha de las actividades del equipo de alto desempeo.
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Ser el conducto regular entre el equipo de alto desempeo y el gerente de tica. Entregar al gerente de tica los productos del equipo de alto desempeo para que este los direccione hacia el comit de tica su aprobacin y dinamizar el tema en esta instancia. EQUIPO DE AL TO DESEMPEO ALTO El equipo de alto desempeo estar conformado por funcionarios pblicos seleccionados de cada un de las reas o dependencias de la entidad. El equipo debe recibir capacitacin y entrenamiento en el conocimiento y apropiacin de los conceptos y metodologas que contiene el presente manual, as como debe ser asistido tcnicamente para acompaar el diseo y ejecucin de las actividades planeadas. Es muy importante que el equipo de alto desempeo sea constituido de manera oficial por el ms alto directivo de la entidad mediante acto administrativo, y que su conformacin sea informada de manera amplia a todos los miembros de la organizacin, a travs de un medio institucional que llegue a todas las dependencias. Perfil de los integrantes del equipo de alto desempeo Para la seleccin de los miembros del equipo de alto desempeo se debe tener en cuenta que en cualquier proceso de cambio de la cultura institucional, es fundamental que los promotores del cambio gocen de legitimidad y de reconocimiento sobre su idoneidad para la conduccin del proceso por parte del conjunto de miembros de la organizacin; estas son condiciones indispensables para construir la confianza y credibilidad que harn posible llevar avante el proyecto y obtener sus propsitos. Nada es ms contraproducente que delegar la construccin de climas ticos en personas sobre quienes recaigan dudas o cuestionamientos de probidad y justicia en sus actuaciones. En la seleccin debern tenerse en cuenta caractersticas personales y profesionales. Los perfiles personales hacen referencia al nivel de reconocimiento del funcionario en trminos de su probidad, honestidad y transparencia, y sus capacidades para movilizar a otras personas, liderar equipos y desarrollar buenos procesos comunicativos con el conjunto de funcionarios de la entidad. Las caractersticas profesionales hacen referencia a condiciones que hayan desarrollado los candidatos en su vida profesional y laboral, de acuerdo a algunas actividades de formacin o profesionales con estudios e intereses cercanos a los temas de cultura institucional, tica, servicio pblico y otros afines a la gestin tica.
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Los requisitos bsicos son: Sensibilidad frente al tema de la tica pblica. Capacidad organizativa y ejecutiva. Capacidad comunicativa oral y escrita. Capacidad para incentivar la movilizacin de terceros. Formacin o habilidad pedaggica. Facilidad para relacionarse. Creatividad. Ser muy importante que en el equipo de alto desempeo se incluya a dos o tres profesionales del rea de comunicacin. Funciones del equipo de alto desempeo El equipo de alto desempeo tendr las siguientes funciones: Apoyar la elaboracin del diagnstico tico, el cdigo de tica, los compromisos ticos, las estrategias pedaggica y comunicativa y el plan de mejoramiento. Participar activamente en el diseo y ejecucin de las acciones pedaggicas y comunicativas contempladas en el plan de mejoramiento. Promover la ejecucin, apoyar y/o ejecutar, segn sea el caso, las diferentes acciones previstas en las estrategias formativa y comunicativa. Liderar y hacer seguimiento a la implantacin de prcticas ticas en todas las reas de la entidad. Hacer seguimiento a la implantacin de prcticas ticas en todas las reas de la entidad. Evaluar y proponer acciones pertinentes para consolidar la gestin tica y/o ajustes a la programacin establecida por el comit de tica.
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Reglas de juego para el trabajo en equipo de alto desempeo El grupo de funcionarios pblicos que se seleccione para conformar el equipo de alto desempeo debe convertirse en un colectivo que adems de fijarse un propsito comn rena dos caractersticas adicionales que lo configuran como equipo de trabajo: primero, actuar coordinadamente y en colaboracin constante; y segundo, ser corresponsables del logro del objetivo general; todo ello implica que el trabajo ser asumido con distribucin de tareas individuales pero con colaboracin mutua para su ejecucin, y con apoyos recprocos para que cada integrante no se limite al cumplimiento de la tarea individual, sino que vele e intervenga cuando sea necesario para garantizar que se obtenga el objetivo general buscado. A continuacin se presentan unas reglas bsicas de trabajo que pueden aportar al logro de un efectivo trabajo en equipo, las cuales pueden ser sugeridas al grupo para que las discuta y las adopte: Entendemos que somos un equipo y que por lo tanto los resultados finales nos competen a todos los integrantes. Asumimos de una manera armoniosa la asignacin de responsabilidades entre los miembros del equipo y suplimos las falencias que se presenten. Nos relacionamos con los dems reconociendo sus capacidades y competencias. Acudimos al dilogo ante diferencias que afectan el desempeo, y buscamos soluciones en equipo. Escuchamos los puntos de vista e ideas de los dems y las tenemos en cuenta para retroalimentar los diferentes procesos del trabajo. Expresamos nuestras ideas en tono mesurado y sin la intencin de agredir a los interlocutores. Reconocemos la diversidad y el derecho de los otros a opinar diferente a m. Trabajamos de manera autnoma para cumplir con aquello con lo que nos hemos comprometido. Actuamos con responsabilidad, eficiencia y alta calidad profesional, de modo que generamos confianza sobre nuestras competencias dentro de la entidad. Velamos porque se cumpla fielmente la programacin de las actividades bajo nuestra responsabilidad. Mantenemos informados a nuestros jefes y compaeros de equipo en forma veraz y oportuna sobre nuestra gestin en el cumplimiento de las tareas y compromisos adquiridos. Actuamos consecuentemente con lo que decimos.
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3. ORIENT ACIONES GENERALES P ARA EL TRABAJO DE L OS EQUIPOS Y ORIENTA PARA LOS LDERES
Como resultado de la sistematizacin de experiencias en mltiples procesos de cambio cultural para la implantacin de la gestin tica, se hacen las siguientes recomendaciones o sugerencias, que es conveniente observar en la conduccin del proceso por parte de todas las instancias, equipos y lderes implicados en el mismo: Establecer canales de comunicacin entre los diversos responsables de los procesos: lder-miembros del equipo de alto desempeo; gerente-lder; gerentecomit de tica, gerente-autoridad principal. Asegurarse de que las convocatorias a reuniones y actividades lleguen oportunamente a los destinatarios y asegurar que efectivamente asistan a las sesiones. El comit de tica debe estar orientando y motivando peridicamente que los jefes inmediatos concedan los tiempos necesarios a los miembros de los equipos y a los funcionarios convocados a las actividades de sensibilizacin. Las actividades del plan de mejoramiento se deben ejecutar en forma sistemtica, pero con una programacin razonable, de modo que no se sature a los funcionarios pero tampoco que las actividades estn tan distanciadas en el tiempo que se pierde la continuidad en las mismas, de tal manera que las prcticas ticas se introduzcan de una manera sostenible en la cultura de la institucin. El cdigo de buen gobierno debe ser tema constante en los comits directivos. La autoridad principal debe expresar su apoyo y respaldo permanente a los procesos y acciones en los diversos escenarios institucionales. El gerente de tica y los dems miembros directivos de las instancias responsables, deben gestionar constantemente con la autoridad principal la expedicin de los actos administrativos necesarios para que el proceso avance, y para lograr su aval de las distintas actividades programadas. El comit de tica debe estar orientando y motivando peridicamente a la institucin sobre la importancia de introducir practicas ticas. El comit de tica debe aprobar todos los productos del equipo de alto desempeo. El comit de tica tiene la responsabilidad de gestionar ante quien corresponda los recursos para la ejecucin del plan de mejoramiento. El comit de tica debe estar de permanente apoyo al gerente y lder de tica.
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Aplicacin de las metodologas entregadas. Ejecucin sistemtica de los planes de trabajo o de mejoramiento. Seguimiento y evaluacin permanente por parte de las instancias responsables de los procesos.
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CAPTULO VI - EL DIAGNSTICO TICO DE LA ENTIDAD
CAPTUL O VI CAPTULO
EL DIAGNSTICO TICO DE LA ENTIDAD
Diagnosticar la gestin tica es un paso fundamental para el fortalecimiento tico de la entidad y la generacin de cambios en la cultura institucional, por cuanto posibilita analizar, reflexionar e identificar los valores y prcticas del estado actual de su gestin tica, as como observar las fortalezas y debilidades del proceso vigente. Es claro que no es posible cambiar lo que no se ha identificado o no se conoce, y que por lo tanto no ha sido cuestionado en su validez o su contribucin a la construccin de integridad en el ejercicio de la funcin pblica. El diagnstico tico es un anlisis de tipo perceptual que permite identificar el estado actual de las prcticas ticas y de responsabilidad social de la entidad, tanto en su proceso de adopcin y vivencia de un conjunto de valores y compromisos ticos que unifiquen y guen el quehacer de todos los funcionarios pblicos en sus actuaciones cotidianas y en la toma de decisiones en el desempeo de la funcin pblica, as como en el tipo de conductas que efectivamente se siguen por parte de los directivos y dems funcionarios pblicos de la entidad, en las interacciones con los diversos grupos o sistemas con los que se relacionan. Es un anlisis de carcter perceptual, lo que significa que se basa en las percepciones que en una determinada coyuntura el momento en el que se aplican las encuestas- tienen los funcionarios pblicos de la entidad acerca de los valores y las prcticas ticas que se dan en el conjunto de la organizacin. Por otra parte, el tipo de afirmaciones que contiene el instrumento, indagan por toda la organizacin y no solamente por los directivos, lo que significa que la lectura de los resultados se referir a todos los integrantes de la respectiva Entidad. La informacin contenida en el diagnstico queda constituida, adems, en lnea base para la evaluacin posterior de los impactos del plan de accin que se disee para el mejoramiento de la gestin tica. Nota: El MECIP establece una metodologa para diagnosticar la existencia en la entidad del estndar de control compromisos y acuerdos ticos con un instrumento y un
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procedimiento alternos a los que aqu se proponen. La metodologa que se entrega en el presente modelo de gestin tica despliega y complementa la que determina el MECIP .
1. METODOL OGA GENERAL METODOLOGA

El instrumento que se utilizar en la recoleccin de la informacin necesaria para elaborar el diagnstico se denomina Instrumento de percepcin de la gestin tica. Est integrado por un instructivo para su diligenciamiento y por un formulario de tres pginas, estructurado en torno a nueve categoras de anlisis, cada una de las cuales se desagreg en un conjunto de reactivos (afirmaciones), que constituyen una seccin especfica en el Instrumento, a saber: Principios y valores ticos personales. Principios y valores ticos en la entidad. Liderazgo de los directivos en la gestin tica. Relaciones con los funcionarios pblicos. Relaciones con los contratistas y proveedores. Relaciones con otras entidades pblicas. Relaciones con la comunidad. Relaciones con el medio ambiente. Construccin y aplicacin del referente tico. Cada uno de los reactivos del instrumento tiene seis opciones de respuesta, que siguen la metodologa de la denominada Escala Likert60. sta expresa una gradacin en las preferencias u opinin que un observador tiene frente a un determinado asunto, el cual es presentado en el formulario como una afirmacin. El encuestado fija su posicin ante la afirmacin respectiva mediante la marcacin de la opcin con la que se identifica. Al final del presente captulo se presentan dos cuestionarios, que se diferencian en pequeas modificaciones en la redaccin de algunos de los reactivos, con el fin de hacerlos ms especficos al tipo de entidad al que se dirigen: el primer cuestionario se propone para entidades de la administracin central, y el segundo para entidades de control.
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La Escala Likert fue desarrollada por Rensis Likert en los aos treinta del siglo pasado.
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En tanto que proceso investigativo de tipo descriptivo, el diagnstico tico est articulado por cuatro momentos metodolgicos secuenciales: 1. En el primero se organiza el equipo responsable del diagnstico y se distribuyen tareas. 2. En el segundo se preparan los instrumentos y se selecciona la muestra poblacional a la que se le solicitar la informacin requerida; 3. El tercer momento consiste en la aplicacin de las encuestas; y 4. El cuarto comprende la consolidacin y anlisis de la informacin capturada.
2. ORGANIZACIN DEL EQUIPO RESPONSABLE DEL DIAGNSTICO

El equipo responsable de la elaboracin del diagnstico tico de la entidad, ser el mismo equipo de alto desempeo, el cual tendr bajo su cargo adelantar todas y cada una de las etapas del proceso. Los integrantes se distribuirn las tareas bsicas que comprenden cada momento, dentro de la comprensin de que el diagnstico no resulta de la simple sumatoria de las tareas realizadas individualmente por cada miembro del equipo, sino de la discusin, consenso e integracin lgica de cada uno con los otros componentes del diagnstico en su totalidad. El comit de tica de la entidad asumir las funciones de coordinacin del equipo con tareas especficas en las convocatorias, el acopio centralizado de los instrumentos y dems documentacin del proceso, el seguimiento a la realizacin de las actividades y tareas del equipo en su totalidad, y la concatenacin y coherencia de los resultados.
3. ALIST AMIENTO P ARA LA RECOLECCIN DE INFORMA CIN ALISTAMIENTO PARA INFORMACIN

Determinacin de la muestra poblacional Entendiendo que en la entidad pblica laboran empleados pblicos, funcionarios pblicos, personal contratado y personal del servicio auxiliar, asumiremos que todos ellos comprenden el universo poblacional de la respectiva entidad. Para garantizar que los datos que arroje el diagnstico sean confiables, se necesita recoger la opinin de una cantidad de trabajadores que desde el punto de vista estadstico, representen al conjunto de toda la poblacin de la entidad. Para ello, debe realizarse un muestreo aleatorio simple, de tal manera que cada trabajador al servicio de la entidad tenga igual probabilidad de ser seleccionado para integrar la muestra, y que al mismo tiempo se
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garantice una composicin muestral que sea concordante con la estratificacin por niveles de cargo de la entidad. El muestreo aplica los criterios estadsticos ms generalizados en el mbito de la investigacin social: nivel de confianza 95% (En qu porcentaje la muestra es similar al universo poblacional) y margen de error 5% (Qu tanto varan los resultados por encima o por debajo del dato entregado). Para facilitar el proceso de determinacin del nmero de trabajadores que se necesitan para que se cumplan los criterios anteriormente sealados, se presentan en la tabla No. 2 la cantidad de personas que deben hacer parte de la muestra, segn la poblacin total de trabajadores de la entidad. A partir de 200 trabajadores, el rango de la muestra va de 25 en 25, para no repetir las cifras. Para la lectura de la tabla, se utilizan las siguientes convenciones: PO, significa poblacin, es decir, el nmero total de trabajadores de la entidad; MU, significa muestra, es decir, el nmero de personas que deben seleccionarse para diligenciar el cuestionario.
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Tabla No. 2. P oblacin y tamao de la muestra Poblacin
Una vez determinada la muestra, se le debe hacer una distribucin proporcional (afijacin proporcional), es decir, garantizar que se asemeje a la manera como est distribuida la poblacin en los diferentes niveles de los cargos de la entidad. Pongamos un ejemplo: Una entidad tiene 280 personas vinculadas laboralmente. Segn la tabla, el tamao de la muestra es de 170. En la entidad hay 28 personas en el nivel directivo (Es decir, empleados pblicos y personal de confianza, incluyendo asesores), 167 ocupan cargos de nivel profesional (no importa si estn vinculados como funcionarios pblicos o como personal contratado) 40 personas desempean cargos de nivel tcnico (pueden ser funcionarios y/o personal contratado, en donde se incluyen desde los cargos de secretaria hasta los cargos de perfil tcnico que pueden ser desempeados por personas que no tengan formacin universitaria profesional), y las restantes 45 son personal del servicio auxiliar auxiliar. Esto quiere decir que en trminos porcentuales, el personal de esta Entidad est distribuido as: 10% en el nivel directivo; 60% en el nivel profesional; 14% en el nivel tcnico; y 16% en el nivel de auxiliares. La muestra de 170 hay que distribuirla de la misma manera. Por lo tanto, 10% de 170= 17 directivos; 60% de 170= 102 profesionales; 14% de 170= 24 tcnicos; y 16% de 170= 27 auxiliares.
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Esa sera la forma en que habra que distribuir los cuestionarios para garantizar que los resultados estn reflejando la opinin de todos, y no slo la de un sector especfico o un rea determinada, pues eso implicara un sesgo que no garantizara la necesaria confiabilidad de los datos. Seleccin de las personas a las que se les entregar el formulario A continuacin se presentan tres mtodos sencillos y prcticos para identificar a las personas a quienes se les aplicar el cuestionario: Mtodo de la tmbola Es un mtodo sencillo pero no muy rpido, que puede usarse cuando la poblacin de funcionarios pblicos de la entidad es menor de 300 personas. Se procede as: se determina el tamao de la muestra segn la tabla anterior; luego se distribuye la composicin de dicha muestra entre los seis niveles de los cargos (directivo, asesor, ejecutivo, profesional tcnico y asistencial, como ya se explic), y a continuacin se procede a introducir los nombres del personal directivo en una urna, de la cual en forma aleatoria se retira un nmero de papeletas igual al excedente del tamao de la muestra para los directivos con relacin a la poblacin de este nivel. Los nombres que queden en la urna sern los de las personas a quienes se les entregar el formulario para su diligenciamiento. La misma operacin se ejecuta para los otros cinco niveles. Ejemplo: Retomando el ejemplo anteriormente analizando, de las 28 personas del nivel directivo se deben seleccionar 17. Se introducen los 28 nombres en la urna, y luego de revolverla se retiran once papeletas al azar. Los 17 nombres que quedan en la urna sern los seleccionados para responder los cuestionarios de las encuestas. De la misma forma se procede con los niveles profesional, tcnico y auxiliar. Muestra por seleccin sistemtica Cuando el tamao de la poblacin es muy numeroso, se puede aplicar la denominada Muestra por seleccin sistemtica, que consiste en elegir un nmero de elementos a partir de un intervalo. ste se calcula dividiendo el total de la poblacin entre el tamao de la muestra. De esta manera, un intervalo de 4, por ejemplo, significara que debe seleccionarse cada cuarto elemento de la lista. Ejemplo: Una Entidad tiene 2.000 personas vinculadas. De ellos 85 son del nivel directivo, hay 1295 del nivel profesional, 246 son del nivel tcnico y en el nivel auxiliar son 374 trabajadores.
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La muestra, segn la tabla, sera de 323 personas. Aplicando lo ya visto, tendramos que la distribucin estratificada de la muestra sera: 14 del nivel directivo, 209 del nivel profesional, 40 del nivel tcnico y 60 del nivel auxiliar. Para seleccionar a las personas que suministrarn la informacin, se divide la poblacin total entre la muestra, es decir 2.000 divido entre 323, lo cual nos da una razn o intervalo de 6.19, que podemos aproximar a 6. Luego tomamos el listado de personal del nivel directivo, y empezando por el que ocupa el nmero 6 en la lista, vamos seleccionando a los que estn listados bajo nmeros que sean mltiplos de seis: el 12, el 18, el 24, etc. Igual se procede con los listados de los otros tres niveles. Tabla de nmeros aleatorios El tercer mtodo consiste en utilizar la tabla de nmeros aleatorios con ayuda del programa Excel. Se sigue el siguiente procedimiento: Se instala la opcin de anlisis de datos en el programa excel. Para ello se va a la opcin herramienta luego a complemento y se activa en la ventana complemento la opcin herramienta para anlisis. Se abre una hoja excel y se introducen los datos de la poblacin en columna, numerando desde 1 hasta n. Se va a la opcin herramienta y se elige anlisis de datos y en esta ventana se selecciona la opcin muestra. En la ventana muestra se introduce el rango de entrada, para lo cual se seleccionan todos los valores de la poblacin en la columna donde se han numerado; luego se activa la casilla de muestreo aleatorio y se introduce el tamao de muestra deseado. Se indica en rango de salida mostrar resultado en hoja nueva, y se da enter para visualizar el listado de los nmeros seleccionados que componen la muestra. Alistamiento de materiales Se deben reproducir un nmero de copias del instrumento de percepcin tica, as como del instructivo para su diligenciamiento, que sea un 5% superior al tamao de la muestra, con el fin de disponer de ejemplares adicionales para reposicin, en caso de prdida o dao.
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Aplicacin de las encuestas El ms alto directivo de la entidad debe informar a los funcionarios pblicos que componen la muestra, mediante circular o directiva, que se les ha seleccionado para que colaboren en el suministro de informacin para el diagnstico tico. Una vez se tenga el aval directivo, el comit de tica con el apoyo del equipo de alto desempeo- contactarn a los funcionarios pblicos que componen la muestra y les explicar el sentido y la importancia estratgica de la tarea que van a realizar (esto se puede hacer a travs de medio escrito, si la muestra es muy grande o los sitios de trabajo estn dispersos geogrficamente, y a travs de reuniones en las cuales se diligencien los formularios si la muestra es pequea). Luego se distribuyen los cuestionarios, dando un plazo no mayor de tres das para su diligenciamiento y entrega. No obstante lo anterior, el mejor procedimiento para recolectar la informacin de manera rpida y completa, es convocar a todo el personal integrante de la muestra a una sesin de una hora en un saln que tenga capacidad para acogerlas, y una vez reunidas explicarles el sentido e importancia del diagnstico as como darles las instrucciones para el diligenciamiento del formulario, y proceder a recoger la informacin. Este procedimiento es muy expedito, y resuelve los problemas que usualmente se presentan cuando la entrega de los formularios se hace en forma individual en los sitios de trabajo dando un plazo para la devolucin de las encuestas diligenciadas. En estos casos, es agobiante el esfuerzo que deben realizar los responsables para recolectar esos cuestionarios.
4. CONSOLIDACIN Y ANLISIS DE LA INFORMACIN

Una vez recogidos los formularios, se debe efectuar un control de calidad de los mismos para trabajar solamente sobre los formularios que puedan ser considerados como vlidos. Para ello, se verificar la forma como estn marcadas las respuestas. Aquellos reactivos en donde fue marcada ms de una opcin de respuesta, se considerarn anulados, y por lo tanto no se tendrn en cuenta para la obtencin de los promedios. Tambin se considerarn anulados los reactivos en donde no fue marcada ninguna respuesta. Los formularios en donde resulten anulados ms del 20% de los reactivos es decir trece o ms- se considerarn anulados. A continuacin se tabularn las respuestas dadas por los participantes. Para facilitar el trabajo se recomienda utilizar tablas de excel. Se seguirn los siguientes pasos, teniendo claro que el procedimiento matemtico que se indica expresar los resultados en porcentajes de logro. Los promedios finales deben ser nmeros que estn en el rango de 20 a 100.
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Calificacin de las respuestas Otorgue puntaje a las opciones marcadas en los formatos por las personas que los respondieron, de acuerdo con la siguiente tabla:
Tabla No. 3 . V aloracin numrica de respuestas 3. Valoracin
Consolidacin por reactivo segn nivel de cargo y general La informacin consolidada se presentar por niveles de cargo y por nivel general de la entidad. Los formularios se clasificarn en tres niveles as: nivel directivo; nivel profesional, conformado por los formularios de ese nivel y los del nivel tcnico; y nivel auxiliar, en el que se incluirn las encuestas de este nivel. En el caso de que existan cuestionarios que no marcaron el nivel de cargo, se incluir una cuarta columna bajo el ttulo NI (No identificado), en donde se consignarn los datos referidos a estos cuestionarios, los cuales sern incluidos al momento de obtener los promedios. El clculo del promedio por niveles de cargo (directivo, profesional y auxiliar) se har mediante la siguiente frmula:
Para la aplicacin de la frmula se debe seguir este procedimiento: sume los puntajes asignados en cada uno de los reactivos (o afirmaciones) de cada cuestionario por nivel de cargo, luego divida la suma por el nmero total de formularios del nivel de cargo, al cual se le debe haber restado el Factor de Opacidad del nivel de cargo, que es equivalente a la
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mitad del nmero de respuestas No sabe; as, obtendr el puntaje promedio para cada reactivo, que debe estar en un rango de 1 a 5. Luego multiplique cada puntaje promedio por 20, y obtendr la expresin del promedio en porcentaje de cumplimiento, el cual debe estar dentro del rango de 20 a 100. La frmula para calcular el consolidado por reactivo es decir, la calificacin promedio de cada una de las afirmaciones que contiene el cuestionario, expresada en porcentaje de logro, no se obtiene como un promedio simple de la suma de los resultados de los tres niveles de cargo y su divisin por tres, ya que hacerlo as sesgara el promedio general del reactivo hacia el nivel de cargo que tuvo menos participacin en cuanto a nmero de encuestados. La frmula apropiada es la siguiente:
La aplicacin de la formula sigue un procedimiento similar al clculo del promedio por nivel de cargo que se explic anteriormente. En la tabla No. 6 se puede observar un ejemplo acerca de cmo quedan organizados los datos respectivos. El Factor de Opacidad se incluye en las frmulas debido a que se considera de gran importancia para la transparencia de las entidades pblicas, el que todos sus funcionarios estn enterados -al menos de manera general- acerca de las relaciones que la entidad establece con los diferentes pblicos con los que interacta para el cumplimiento de sus fines misionales, por cuanto este conocimiento contribuye a disminuir los riesgos de corrupcin y a fortalecer la gestin tica. Consolidacin por categora de anlisis Las nueve categoras de anlisis estn conformadas cada una por un conjunto de reactivos que se encuentran desagregados en el respectivo numeral del cuestionario. Para consolidar los resultados por categora de anlisis se debe tener claro que el procedimiento matemtico que se indica expresar los resultados en porcentajes; los promedios deben ser nmeros que estn en el rango de 20 a 100, y el procedimiento es similar al que se emplea para obtener el promedio por niveles de cargo: Se suman los porcentajes promedio de los reactivos que componen cada categora de anlisis, y luego se divide la sumatoria por el nmero de reactivos. En el caso de la categora No. 9, Construccin y aplicacin del referente tico, deber tenerse presente que si en la entidad no existe cdigo de tica, en tal caso, para el promedio se considerarn solamente los resultados de los reactivos 9.1 y 9.2.
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Consolidacin general del diagnstico tico de la entidad Para obtener la calificacin promedio general de la entidad en su gestin tica, se sumarn los porcentajes obtenidos en cada una de las nueve categoras de anlisis, y la sumatoria se dividir por nueve. El resultado, que deber ser un guarismo entre 20 y 100, expresa la percepcin del personal de la entidad sobre el nivel general de desarrollo que la organizacin tiene en la implantacin de procesos para la gestin tica. En la tabla No. 7 se puede observar un ejemplo acerca de cmo quedan consolidados los datos del diagnstico por categoras y la calificacin promedio general.
5. ANLISIS DE LA INFORMACIN
Valoracin cromtica Una vez consolidada, la informacin requiere ser analizada mediante una estrategia interpretativa que permita valorar los resultados y presentarlos a la entidad en forma clara y comprensible. Visualmente se aplica una valoracin cromtica segn el siguiente cdigo de colores:
Tabla No. 4 . Cdigo cromtico para valoracin de resultados 4.
Valoracin de las franjas cromticas: ROJO ROJO, con rango entre el 20% y el 40%, indica una situacin severamente crtica en el aspecto evaluado, con grandes vacos y deficiencias que deben ser atendidas prioritariamente TA ROJA en la entidad. en el Plan de Mejoramiento. Da lugar a la definicin de una ALER ALERT NARANJA NARANJA, con rango entre el 41% y el 60 %, expresa un estado de notable debilidad en el aspecto evaluado, con desarrollos incipientes y desiguales en las diferentes reas de la TA NARANJA entidad, que da lugar a una ALER ALERT NARANJA. Debe ser considerado en el Plan de Mejoramiento para la Gestin tica, con el propsito de dinamizar y transformar las debilidades.
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AMARILL O, con rango entre el 61% al 80%, es manifestacin de una Entidad que en el AMARILLO aspecto evaluado est desarrollando un proceso de aplicacin y fortalecimiento, aunque TA AMARILLA con algunos vacos y debilidades, dando lugar a la definicin de una ALER ALERT si el porcentaje se ubica en un valor debajo del 75%. Si los resultados se acercan al lmite inferior de 61% se recomienda trabajar dichas problemticas con cierto nfasis en el Plan de Mejoramiento. Si por el contrario estn ms prximas al lmite superior de 80%, se trabajar en ellas buscando su consolidacin. VERDE VERDE, con rango entre 81% y 100%, indica una entidad que en el aspecto evaluado se encuentra en parmetros de excelencia. Servir de referente en el Plan de Mejoramiento, con el fin de aprender y establecer sinergias en toda la organizacin. En la tabla No. 5 se presentan las tres zonas de desarrollo en las cuales pueden ser subdivididas cada una de las cuatro zonas cromticas. Es muy importante que al hacer la interpretacin de estos datos, se tenga presente que en trminos generales, se podr considerar que en la entidad existen fortalezas en el respectivo reactivo o categora objeto del anlisis, cuando el resultado es igual o superior a setenta y cinco puntos.
Tabla No. 5. Zonas de desarrollo para valoracin de resultados
En todo caso, las zonas alta, media y baja se utilizan como criterio para ponderar los resultados en una franja cromtica, por cuanto no es lo mismo para una entidad obtener un resultado cromtico anaranjado de 41 puntos que en el mismo color pero cerca del lmite superior de la franja, es decir sobre 58, 59 o 60 puntos. Es evidente que la lectura debe hacerse muy diferenciada en uno u otro caso, por cuanto un resultado que se aproxime a los 40 puntos indicar un estado de notable debilidad, en tanto que si el producto est contiguo a los 60 puntos, aunque de color naranja nos dir que las debilidades son menores y que all se estn gestando algunos desarrollos.
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Presentacin de los resultados Los resultados se presentarn en forma consolidada segn los siguientes ejemplos: Presentacin de reactivos por categoras La columna Op de cada nivel de cargo (directivo, profesional, auxiliar y no identificado) corresponde al factor de opacidad. All se anota el nmero total de formularios del respectivo nivel que en cada reactivo marcaron la opcin No sabe dividido entre 2. Eso significa que en el ejemplo mostrado a continuacin, el guarismo que aparece en la columna Op debe ser multiplicado por 2 para conocer el nmero exacto de personas que marcaron la opcin No sabe en el respectivo reactivo.
Tabla No. 6. Ejemplo para la presentacin de resultados por reactivo
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Presentacin de consolidados por categoras y general de la entidad Los resultados por categoras de anlisis y general de la entidad se presentarn en un cuadro resumen similar al que puede observarse a continuacin (Tabla No. 7), y para facilitar la comprensin se agregar un grfico descriptivo, que puede ser de tipo radial (Ver figura No. 14).
Tabla No. 7. Ejemplo de presentacin general de resultados
14. Figura No 1 4. Ejemplo de presentacin grfica de los resultados generales
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Como podr observarse, los promedios por categora estn ponderados segn la participacin de cada nivel de cargo en el tamao de la muestra. As, el nivel directivo, cuyo porcentaje de participacin es del 9,3%, incide en esa misma proporcin en el promedio general de la categora, en tanto que el nivel Auxiliar, con una participacin del 49,6%, es ms determinante en el resultado. Elaboracin del informe de diagnstico El informe del diagnstico es un documento de tipo ejecutivo, es decir con ideas precisas y sucintas que permitan al lector una rpida comprensin, y que est estructurado en tres grandes partes. La primera es de orden metodolgico, consistente en la explicacin breve de la metodologa seguida en la recoleccin y organizacin de la informacin, y la presentacin de los criterios de valoracin de la informacin; la segunda parte consiste en la presentacin de los cuadros y grficas con la informacin consolidada, y en la tercera se enuncian las principales conclusiones del anlisis de los datos, as como la exposicin de recomendaciones operativas para el diseo de un plan de mejoramiento de la gestin tica en la entidad, de acuerdo con las conclusiones y hallazgos del diagnstico. Se presentarn anlisis, conclusiones y recomendaciones para cada una de las categoras, y se har lo propio para el resultado general de la entidad. Para la elaboracin del informe diagnstico se deben tener en cuenta los siguientes aspectos que han de constituirse en el protocolo de anlisis y de presentacin de los resultados del instrumento. a. Establecer la puntuacin general obtenida por la categora de anlisis. b.Establecer las diferencias de percepcin entre los distintos niveles de cargo. c. Identificar los reactivos que se ubican en la franja verde. d.Identificar los reactivos que se ubican en la franja amarilla. e.Identificar los reactivos que se ubican en la franja naranja. f. Identificar los reactivos que se ubican en la franja roja. g.Ubicar el factor de opacidad cuando haya lugar, tomando en cuenta que un alto factor de opacidad es aquel que muestra un 20% o ms de funcionarios que marcaron la respuesta No sabe. h.Al final de la presentacin de cada una de las categoras, se deben resaltar los resultados generales de la entidad, desarrollando una valoracin categora por categora.
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i. Sumar la valoracin de cada categora y destacar las distancias que se dan entre los distintos niveles, considerando que una distancia de ms de 10 puntos es un dato significativo que ilustra una percepcin muy diferenciada entre los diferentes niveles de cargo. Ejemplo de aplicacin Una entidad que presente unos resultados en la categora dos, principios y valores ticos en la entidad, como los que se muestran en la Tabla No. 6, podr presentar el siguiente informe para dicha categora. Siguiendo el protocolo, el anlisis de los reactivos podra quedar en los siguientes trminos: El promedio general de la categora -63 puntos- se sita en el nivel inferir de la franja amarilla, lo cual nos indica una entidad que es percibida por su personal en un situacin de dbil desarrollo, con vacos y debilidades que deben ser considerados en un Plan de Mejoramiento de la gestin tica. Es evidente una percepcin muy diferenciada de la categora entre los directivos y los dems niveles, con puntajes distanciados en ms de diez unidades. La percepcin de los niveles no directivos es, por el contrario, muy similar. Obtienen una puntuacin que los sita en un estndar de desarrollo medio los reactivos referentes a la promocin de los valores ticos para el ejercicio de la funcin pblica (2.1), la prelacin que dan los funcionarios de la entidad al servicio a la ciudadana, y a la actitud de la entidad para hacer sancionar a los funcionarios que violan la ley (2.10). Es preocupante el resultado que presentan los reactivos que indagan por la percepcin de honradez de los funcionarios de la entidad (2.3), en donde todos los niveles de cargo se muestran alineados, la aceptacin de regalos y ddivas (2.6), y en menor grado la percepcin sobre aplicacin de principios y valores en el desempeo de la funcin pblica, as como la presentacin de casos de corrupcin (2.8). En algunos reactivos llama particularmente la atencin la notable diferencia entre la percepcin de los directivos y de los otros niveles, como en los reactivos 2.1, 2.8 y 2.10. Los bajos resultados estn jalonados por el alto factor de opacidad. En efecto, puede observarse cmo en los reactivos 2.3, 2.4, 2.6, 2.8 y 2.10 hubo en promedio cincuenta encuestados que se abstuvieron de dar su opinin.
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En cuanto a las conclusiones, podra plantearse que los resultados de la categora presentan un panorama de debilidades en la promocin y prctica de principios y valores en la entidad, mostrando en alerta naranja un conjunto de reactivos muy importantes para la gestin tica. los resultados generales son afectados por altos niveles de opacidad. En las recomendaciones podra sugerirse a la entidad que Se requiere darle ms impulso a la promocin de los principios y valores ticos en la entidad a travs de acciones comunicativas. Es urgente observar con detenimiento qu est ocurriendo con el eventual recibo de regalos y ddivas por parte de los funcionarios pblicos con el objeto de tomar las medidas correctivas ms pertinentes. Es importante adelantar acciones formativas sobre la prelacin del inters general sobre el privado, y en general para mejorar los niveles de confianza en la entidad.
6. INSTRUMENTO DE PER CEPCIN DE LA GESTIN TICA PERCEPCIN

A continuacin se presenta el instrumento de percepcin de la gestin tica que ser utilizado en el acopio de la informacin necesaria para elaborar el diagnstico tico de la entidad. Se presentan dos versiones: una para entidades de la administracin central, y otra para rganos de control.
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MODEL O DE INSTRUMENTO P ARA ORGANISMOS Y ENTID ADES DE LA MODELO PARA ENTIDADES ADMINISTRACIN CENTRAL NOMBRE DE LA ENTIDAD INSTRUMENTO DE PER CEPCIN DE LAS PRCTICAS TICAS PERCEPCIN
Usted ha sido seleccionado(a) conjuntamente con otros funcionarios pblicos de la entidad, como representante de la misma para suministrar la informacin necesaria que nos permita elaborar un diagnstico tico de la organizacin, con el fin de iniciar un proceso de fortalecimiento institucional orientado hacia la integridad, la eficiencia y la transparencia. Sus respuestas sern muy valiosas e importantes para lograr una buena evaluacin, por lo cual le solicitamos su cooperacin para responder de manera FRANCA y SINCERA cada una de las afirmaciones del presente Instrumento. El Instrumento consta de un instructivo y una encuesta de tres pginas. Por favor termine de leer cuidadosamente las instrucciones antes de proceder al diligenciamiento de la encuesta, y siga las indicaciones correspondientes. Tenga presente que las respuestas son estrictamente personales. INSTRUCCIONES El formulario tiene un encabezado en donde usted debe marcar con una X el nivel del cargo para el que ha sido contratado por parte de la entidad. Est subdividido en nueve secciones temticas, cada una de las cuales tiene un conjunto de afirmaciones sobre la manera como operan en la entidad algunos de los aspectos relacionados con el tema concreto de la respectiva seccin, con excepcin de la primera, cuyas afirmaciones se refieren a los valores y principios a los que usted le da relevancia como trabajador del sector pblico. Cada afirmacin presenta seis alternativas de respuesta. Lea detenidamente cada afirmacin, reflexione para que pueda traer a su mente situaciones o hechos que le permitan emitir un juicio, y marque con una X la opcin con la que usted ms se identifica, de acuerdo con los siguientes criterios: Marque Muy en desacuerdo cuando considere que la afirmacin est totalmente alejada de la realidad de la entidad. Marque Ms en desacuerdo que de acuerdo si opina que la afirmacin expresa algo que a veces ocurre en la entidad. Marque Ni de acuerdo ni en desacuerdo cuando piense que lo que dice la afirmacin se presenta en la entidad en forma discontinua y/o slo en algunas reas. Marque Ms de acuerdo que en desacuerdo si considera que la afirmacin da cuenta de algo que ocurre con frecuencia en la entidad. Marque Muy de acuerdo cuando considere que la afirmacin expresa algo que decididamente est incorporado a la manera de ser de la entidad. Marque No sabe en el caso de que la afirmacin hable de un tema o asunto en el que usted definitivamente no puede opinar porque no tiene ninguna clase de informacin al respecto. En cada fila slo deber marcar una opcin opcin. Una vez diligenciada la encuesta en su totalidad, por favor entrguela en el menor tiempo posible a la persona responsable del proceso. POR F AVOR, NO DEJE DE MAR CAR NINGUNA AFIRMA CIN FA MARCAR AFIRMACIN Muchas gracias por su colaboracin!
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MODEL O DE INSTRUMENTO P ARA RGANOS DE CONTROL MODELO PARA NOMBRE DE LA ENTIDAD INSTRUMENTO DE PER CEPCIN DE LAS PRCTICAS TICAS PERCEPCIN
Usted ha sido seleccionado(a) conjuntamente con otros funcionarios pblicos de la entidad, como representante de la misma para suministrar la informacin necesaria que nos permita elaborar un diagnstico tico de la organizacin, con el fin de iniciar un proceso de fortalecimiento institucional orientado hacia la integridad y la transparencia. sus respuestas sern muy valiosas e importantes para lograr una buena evaluacin, por lo cual le solicitamos su cooperacin para responder de manera franca y sincera cada una de las afirmaciones del presente Instrumento. El instrumento consta de un instructivo y una encuesta de tres pginas. Por favor termine de leer cuidadosamente las instrucciones antes de proceder al diligenciamiento de la encuesta, y siga las indicaciones correspondientes. Tenga presente que las respuestas son estrictamente personales. INSTRUCCIONES El formulario tiene un encabezado en donde usted debe marcar con una X el nivel jerrquico del cargo para el que ha sido contratado por parte de la institucin. Est subdividido en nueve secciones temticas, cada una de las cuales tiene un conjunto de afirmaciones sobre la manera como operan en la entidad algunos de los aspectos relacionados con el tema concreto de la respectiva seccin, con excepcin de la primera, cuyas afirmaciones se refieren a los valores y principios a los que usted le da relevancia como trabajador del sector pblico. Cada afirmacin presenta seis alternativas de respuesta. Lea detenidamente cada afirmacin, reflexione para que pueda traer a su mente situaciones o hechos que le permitan emitir un juicio, y marque con una X la opcin con la que usted ms se identifica, de acuerdo con los siguientes criterios: Marque Muy en desacuerdo cuando considere que la afirmacin est totalmente alejada de la realidad de la entidad. Marque Ms en desacuerdo que de acuerdo si opina que la afirmacin expresa algo que a veces ocurre en la entidad. Marque Ni de acuerdo ni en desacuerdo cuando piense que lo que dice la afirmacin se presenta en la entidad en forma discontinua y/o slo en algunas reas. Marque Ms de acuerdo que en desacuerdo si considera que la afirmacin da cuenta de algo que ocurre con frecuencia en la entidad. Marque Muy de acuerdo cuando considere que la afirmacin expresa algo que decididamente est incorporado a la manera de ser de la entidad. Marque No sabe en el caso de que la afirmacin hable de un tema o asunto en el que usted definitivamente no puede opinar porque no tiene ninguna clase de informacin al respecto. En cada fila slo deber marcar una opcin opcin. Una vez diligenciada la encuesta en su totalidad, por favor entrguela en el menor tiempo posible a la persona responsable del proceso. POR F AVOR, NO DEJE DE MAR CAR NINGUNA AFIRMA CIN FA MARCAR AFIRMACIN Muchas gracias por su colaboracin!
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CAPTULO VII - EL CDIGO DE BUEN GOBIERNO
CAPTUL O VII CAPTULO
EL CDIGO DE BUEN GOBIERNO:61 MEJORES PRCTICAS DE DIRECCIN PARA LAS ORGANISMOS Y ENTID ADES DEL EST ADO ENTIDADES ESTADO
El concepto del gobierno corporativo tal como lo entendemos hoy -gestado en el sector privado con el advenimiento de la globalizacin de la economa como una necesidad para conferirle confiabilidad al mundo de los negocios y para otorgarle confianza al inversionista sobre la correcta administracin de su capital- est referido a las buenas prcticas del administrador en la conduccin de la empresa. Este concepto puede ser llevado a la entidad pblica con las debidas adaptaciones conceptuales e instrumentales, pero con una finalidad totalmente diferente, pues si bien el gobierno corporativo y su principal instrumento -los cdigos de buen gobierno- tienen en la empresa privada como propsito ltimo potenciar el clima de los negocios, en la entidad pblica su gran objetivo consiste en facilitar al equipo gobernante o equipo directivo segn sea el caso, el cumplimiento de los fines constitucionales y la misin de la respectiva entidad, as como fortalecer sus niveles de gobernabilidad. Ahora bien, la insercin del cdigo de buen gobierno en una entidad pblica no se constituye en el final del camino hacia la implantacin de la buena gobernabilidad. Por el contrario, se trata de un punto de partida, en el que la decisin inicial de la alta direccin del ente pblico debe ser complementada con otra serie de acciones y decisiones que permitan consolidar una gestin tica y una cultura institucional de integridad, transparencia y eficiencia en el conjunto de la entidad.
61 El cdigo de buen gobierno es un instrumento que permite alinear a los miembros de la alta direccin de la entidad dentro de un estilo unificado de gobierno, y en ese sentido puede ser entendido como la base del estndar de control protocolos de buen gobierno del Modelo Estndar de Control Interno del Paraguay MECIP .
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En este sentido, existe un ntido nexo entre el cdigo de buen gobierno, el cdigo de tica y los compromisos ticos, en tanto que se constituyen en mecanismos para afianzar la tica pblica en las entidades del Estado. Y en la medida en que los dos primeros, por contener las orientaciones ticas fundamentales de la respectiva entidad, marcan las pautas que habrn de guiar el camino de la instauracin de prcticas concretas que reclamen el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, se constituyen en el referente tico de la entidad que los ha adoptado.
1. QU ES EL GOBIERNO CORPORA TIV O CORPORATIV TIVO

El nacimiento del gobierno corporativo se encuentra en la dcada de los setenta en la literatura anglosajona del sector privado, donde se plantea la necesidad de una mejor organizacin y control de las grandes entidades. Sin embargo, el concepto ha adquirido su ms importante desarrollo en los aos noventa, donde por una serie de escndalos corporativos, salta a la opinin pblica la compleja cuestin que abarca este tema: el control del poder en cabeza de altos directivos, en la medida en que los propietarios deben asegurarse de que los administradores no aprovechen las condiciones que les otorga el papel que cumplen para su propio beneficio, en detrimento del objetivo que cumple la organizacin. La cuestin entonces es clara: la separacin funcional entre la propiedad y el control62, en la medida en que si el administrador es distinto al propietario y sus decisiones no afectan su propio bolsillo, cmo hacer para que el administrador no utilice la organizacin para su beneficio particular? Este asunto ha sido denominado como el problema de agencia, el cual se convirti en el tema central del buen gobierno, en la bsqueda tanto de una realizacin ptima de las tareas de la organizacin, como del bienestar para sus propietarios63. Como un segundo objetivo global, el gobierno corporativo se plantea la necesidad de recuperar la confianza perdida, que se gener por el acaecimiento de una serie de escndalos corporativos en la dcada de los noventa, tanto en Europa como en Amrica, donde grandes corporaciones defraudaron la confianza de sus diversos grupos de inters al publicar informacin que no corresponda con su realidad corporativa.
FAMA, Eugene. JENSEN, Michel. Separation of ownership and control. En: Journal of Law and Economics. 26:301-25. La teora de agencia plantea varios supuestos, entre ellos: a). Como el administrador agente no tiene consecuencias econmicas que lo afecten directamente por su gestin, es factible que coloque poco esfuerzo en la realizacin de su cometido resultado menor al esperado; esto puede solucionarse con beneficios adicionales, como compensaciones monetarias; sin embargo con este esquema se vuelve al punto de partida, donde fueron las participaciones en manos de los altos ejecutivos los que originaron el mal gobierno; b). En la relacin entre el agente y el principal propietario se parte del supuesto de que el segundo es quien detenta la autoridad efectiva; sin embargo no puede esto predicarse en su totalidad, pues si el principal delega en el agente para que gestione bien el negocio, le est transfiriendo la autoridad; y si ste sostiene el conocimiento y la autoridad, es probable que se aproveche de esa situacin.
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El gobierno corporativo surge entonces para solucionar, entre otros, ese tipo de problemas que genera varias temticas, entre las cuales se encuentra, por ejemplo, la ausencia de transparencia, la rendicin y calidad de la informacin de la entidad para los ciudadanos y los grupos de inters, y la prdida de la credibilidad, que hacen que se comience a desarrollar el tema de manera concreta, con regulaciones legales y doctrinales especficas que se tratarn adelante. El gobierno corporativo puede ser entendido como el cumplimiento de principios, reglas o estndares en el manejo de las empresas, que a la vez que permiten el alcance de los objetivos corporativos y su permanente evaluacin, constituyen una plataforma de proteccin a los inversionistas. Es un conjunto de mecanismos e instrumentos de que disponen los administradores de una empresa, que al tiempo que les permiten maximizar el valor de las empresas y de sus accionistas, reconocen y hacen posible el ejercicio de los derechos de accionistas, inversionistas y otros terceros con inters en la compaa stakeholders o grupos de inters, y establecen obligaciones y responsabilidades de las juntas directivas en aras del logro de tales derechos64. En este sentido, en el presente libro entenderemos el gobierno corporativo como la manera en que las entidades son dirigidas, mejorando su funcionamiento interna y externamente, en la bsqueda de eficiencia, integridad y transparencia, para responder adecuadamente ante sus grupos de inters, asegurando un comportamiento tico organizacional integral. Qu es el cdigo de buen gobierno en el sector privado De la nocin del gobierno corporativo (corporate governance) y de la necesidad de hacer de su concepto una declaracin explcita de sus principios, se establece un mecanismo concreto que es el cdigo de buen gobierno. Se trata de un que recoge los principios de las mejores prcticas corporativas internas y externas de las organizaciones, mejorando su funcionamiento en bsqueda de integridad, eficiencia y transparencia. As, los cdigos de buen gobierno en el sector privado se entienden como mecanismos de autorregulacin que adoptan las sociedades generadoras de capital, dirigidos primordialmente a dar transparencia a travs de estndares de actuacin para los administradores, reconocimiento de derechos a los asociados y parmetros para el manejo de relaciones con terceros, con la finalidad de reportar un aumento de valor a las sociedades.
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http://www.supervalores.gov.co/governancepreguntas.htm
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Estos cdigos desarrollan esencialmente los siguientes temas: Proteccin derechos de accionistas; funciones y responsabilidades de la junta directiva; ejecutivo principal; transparencia, fluidez e integridad de la informacin; grupos de inters y responsabilidad social; conflictos de inters; personal de la sociedad; controles internos y externos; riesgos; y administracin y resolucin de controversias.
2. EL BUEN GOBIERNO EN EL SECTOR PBLICO

Aplicar el concepto de gobierno corporativo en las entidades pblicas a partir de su gnesis en el sector privado, tiene cierta dosis de complejidad. Sin embargo, si se considera a las entidades pblicas como una institucin social que tiene compromisos con la comunidad de su radio de influencia lo cual se ha entendido bajo el concepto de responsabilidad social-, vemos cmo ste se convierte en el eje articulador del buen gobierno en las entidades pblicas, en la medida en que su cometido nace del contrato social implcito existente entre gobernantes y gobernados, donde el primero surge por la necesidad de realizar ciertas actividades que como individuos no seran capaces de llevar a cabo, tales como las obras pblicas, la seguridad de la comunidad, los servicios sociales y dems. As, al gobierno se le considera como un fideicomisario de los bienes de la sociedad, en los cuales la comunidad aportante es quien ostenta la calidad de propietario fideicomitente en la medida en que es ella quien contribuye con los recursos para que la marcha social pueda avanzar adecuadamente. Corresponde de manera correlativa a los entes pblicos cuidar de esos bienes, administrarlos y gestionarlos adecuadamente para cumplir con el cometido principal: el bienestar de la comunidad beneficiario. De esta manera, y atendiendo a la gnesis del gobierno corporativo, vemos cmo ste nace, en trminos generales, de la necesidad de regular una situacin de poder y de control, que es en definitiva el mismo concepto aplicable a las entidades pblicas, las cuales, en la medida en que han visto conculcada la confianza de la ciudadana en sus acciones por el abuso de unos cuantos que pretenden sacar provecho de su privilegiada situacin, deben construir esa fe del ciudadano. El trascendental asunto del poder ha sido un tema de vieja data y adems recurrente en la literatura de la ciencia y la filosofa poltica, y recientemente en la de la administracin con el asunto del corporate governance. Si nos concentramos en los supuestos que hacen difcil el traslado original del concepto de lo privado a lo pblico, sera imposible argumentar la existencia de cdigos de buen gobierno en las entidades pblicas. Sin embargo, y en atencin a que en el fondo se trata del mismo problema subyacente el manejo adecuado del poder, podemos hacer una extrapolacin del problema de la agencia al de la delegacin del mandato pblico en un gobernante o cabeza de una entidad de esta naturaleza. Sin embargo, ese nacimiento del gobierno corporativo de manera especfica en las entidades pblicas, no slo se refiere al tema del poder. Su centro de gravitacin se encuentra
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en los fines que persigue el Estado, consagrados en la Constitucin y en las dems disposiciones legales pertinentes. Estos fines pblicos conllevan a su vez varios aspectos que se tocarn a lo largo de este escrito y que se constituyen en la razn del ser del buen gobierno en una entidad estatal: all se circunscribe concretamente el nacimiento de las buenas prcticas corporativas en el sector pblico. De esta manera, y en la medida en que el Estado nace con unos fines especficos que debe cumplir para llevar a cabalidad su misin principal y su razn de ser65, debe buscar, con el cumplimiento de sus fines bsicos, la recuperacin de la confianza de la comunidad en su accionar, que es uno de los valores ms importantes que busca construir la actividad pblica. La generacin de confianza, entonces, es un tema relevante, pues se trata de un factor fundamental sin el cual la buena gobernabilidad no puede abrirse paso, puesto que bajo ella se construyen los mrgenes de gobernabilidad valga la redundancia, la cual necesita a su vez de la legitimidad para poder hacerse efectiva; esa legitimidad se construye desde el cumplimiento de las tareas que le fueron encomendadas a cada ente pblico, lo cual propicia a su vez una constante participacin de la ciudadana en los asuntos que le incumben, realizando as un dilogo franco, directo y dinmico entre la entidad pblica y la sociedad civil, la cual necesita de unos mrgenes de cumplimiento de la funcin pblica para depositar su confianza en ella y poder as participar activamente: es un crculo en el que lo uno no puede funcionar sin lo otro.
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En las entidades privadas, por su parte, esta finalidad se traduce bsicamente en el nimo de lucro.
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Los informes del buen gobierno en las entidades pblicas Aunque la atencin mundial hacia el gobierno corporativo en las entidades pblicas ha ido en crecimiento, los reportes sobre el buen gobierno siguen siendo escasos. Algunos de los ms importantes y avanzados son66: Applying Principles and Practice of Corporate Governance in Buget Funded Agencies y Corporate Governance in Commonwealth Authorities and Companies, publicadas en 1997 y 1999 respectivamente. Estos informes se centraron en los aspectos del desempeo del gobierno corporativo en lo pblico, incluyendo el liderazgo y el manejo de riesgos como principios de gobierno corporativo para el sector. Los reportes consideran que el tema de los riesgos es uno de los principios fundamentales del gobierno corporativo, en la medida en que es un mtodo lgico y sistemtico para identificar, analizar, evaluar, monitorear y comunicar los riesgos relacionados con cualquier actividad, funcin o proceso pblico, de tal manera que permite a las organizaciones minimizar prdidas y maximizar oportunidades; a la vez, permite mover el foco de la organizacin del pasado hacia el futuro, sin dejar de pensar en la realidad actual, pero proyectndola. Igualmente considera este informe que contar con legislaciones claras y precisas se constituye en un factor fundamental en la construccin de buenas prcticas corporativas. Performance Audit Report on Corporate Governance y Corporate Governance: Beyond Compliance, de 1997 y 1999 respectivamente. El primero se centra en las relaciones entre gobierno y juntas, y la manera como las ltimas agregan valor a las entidades pblicas, considerando la importancia de los diferentes comits para llevar a cabo el buen gobierno y resaltando las complejidades que rodean los cometidos del sector pblico por la multiplicidad de tareas a asumir. El ltimo reporte, a su vez, no est estructurado bsicamente en el sector pblico, pero recalca la importancia del manejo de riesgos en ste y del liderazgo de los dirigentes, y manifiesta la trascendencia de que las entidades muestren informacin relativa a las prcticas de buen gobierno de manera anual, aunque no sea un requisito reglamentario.
Tomado de RYAN, Christine. NG, Cew. Public Sector Corporate Governance Disclosures: An Examination of Annual Reporting Practices in Queensland. En: Australian Journal of Public Administration (jun 2000 - Vol 59 Issue 2). P .13-16. Las citas del presente texto son traduccin del ingls de los autores de este escrito.
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Estos informes se basan, fundamentalmente, en la importancia de que las entidades pblicas sostengan un fuerte liderazgo en la direccin y la administracin, lo cual se enmarca como un requisito del cometido estatal que nace de la misma Constitucin poltica, y que define de manera muy concreta los fines hacia donde el Estado debe propender para asegurar el bienestar comunitario, e indican el camino a seguir en la construccin de las polticas que deben adoptarse en la elaboracin de los cdigos de mejores prcticas corporativas. Estos parmetros consagrados en el cdigo se constituirn entonces en un refuerzo de los cometidos constitucionales y legales a que estn obligadas estas entidades, en la bsqueda del cumplimiento de su deber. El mbito de aplicacin de los cdigos de buen gobierno en el sector pblico La Constitucin poltica en su artculo primero defini al Paraguay como un Estado Social de Derecho, organizado como una repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general. Para el cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho y de los mismos objetivos que l conlleva, el Estado se ha estructurado en tres (3) Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial con los cuales se procura la realizacin de sus tareas, que en definitiva se concretan en la garanta de los derechos y libertades pblicas. Las mencionadas ramas y los entes que las conforman son independientes, pero colaboran armnicamente entre s por el postulado de distribucin armnica de funciones en aras del cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Cada una de estos poderes cumple con unas funciones bsicas distintas, las cuales han sido encomendadas por mandato constitucional. Dentro de la observancia de esos mandatos constitucionales o legales se enmarca el cumplimiento del buen gobierno en los entes pblicos, de tal manera que con el desempeo ntegro, eficiente y eficaz de su labor, se verifica el acatamiento a los lineamientos del buen gobierno en la esfera pblica; es decir, si un ente estatal no observa y realiza cabalmente el objetivo para el cual fue creado, no puede profesarse que los presupuestos del buen gobierno han sido cumplidos. As las cosas, dentro de las funciones constitucionales y legales que rigen a cada entidad, su razn de ser constituye el punto de partida y la justificacin para la existencia de un Cdigo de buen gobierno, dentro de lo cual se incluye como aspecto fundamental, el velar y procurar por el buen uso de los recursos pblicos.
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La responsabilidad social como concepto articulador del buen gobierno en las entidades pblicas Si se entiende la sociedad como un gran sistema conformado por microsistemas, cuya dinmica est estrechamente relacionada con el tipo de interacciones que establezcan entre s, el desarrollo social, la democracia, la confianza y dems valores sociales y polticos podrn ser promovidos por cualquier actor social que entienda esta ineludible interconexin e interdependencia, y que comprenda que su quehacer tendr efectos e implicaciones en la conservacin o deterioro de su entorno; si ese actor social obra en consecuencia, significa que se hace agente de responsabilidad social. La responsabilidad social en las diferentes organizaciones se comprende desde su relacin compleja con la sociedad: son actores y al mismo tiempo reciben una constante retroalimentacin del entorno, operando en una mutua correlacin. Ese es el punto de partida de la responsabilidad social, que significa reconocer que las organizaciones actan en contextos sociales particulares, con poder y efectos especficos que pueden contribuir o al incremento de la exclusin, o por el contrario, a una creciente democratizacin que se oriente a hacer viable nuestra sociedad en el contexto global, y que al mismo tiempo son beneficiarias o damnificadas por lo que sucede en las otras organizaciones y en el conjunto del sistema social. Cuando una organizacin acta en forma reactiva para responder a los requerimientos e imperativos de su contexto, se dice que es una organizacin objeto; cuando procede proactivamente de modo que prev y asume las consecuencias que sus opciones y actuaciones causan en el entorno social y natural, ya sea para prevenirlas, mitigarlas o resarcirlas, se le ve como una organizacin sujeto67. En este sentido, la responsabilidad social es un campo de accin de las organizaciones sujeto, cuando en su quehacer trascienden las exigencias legales externas, para introducirse en el mundo del compromiso tico y poltico, es decir, de preocupacin por las consecuencias de sus actuaciones y de participacin en la construccin de la convivencia social. De acuerdo con el esquema mostrado en la figura No. 1568, la responsabilidad social no es unvoca para todos los tipos de organizaciones. Segn sea la naturaleza de la respectiva entidad, se define el carcter tico y operacional de su compromiso y responsabilidad con el desarrollo social.
Cfr. SCHVARSTEIN, Leonardo. La inteligencia social de las organizaciones. Buenos Aires: Paids. 2003. Este esquema ha sido tomado de PREZ, Teodoro, MARTNEZ, Mara Eugenia y RODRGUEZ, Ana Luz. Gerencia social integral e incluyente. Bogot: Universidad de La Salle. 2005.
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En el caso del Estado y sus organizaciones cuya existencia se justifica y fundamenta en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de Derecho de acuerdo con el mandato constitucional la bsqueda del desarrollo social y del ejercicio de la responsabilidad social es de orden teleolgico o misional, por cuanto ese constituye su fin y su razn de ser. As, al Estado le compete la responsabilidad central y principal, indelegable e intransferible, por mandato constitucional y legal, de garantizar el pleno ejercicio de los derechos y obligaciones para toda la poblacin, y consecuentemente el acceso al desarrollo integral la ciencia, el conocimiento, la cultura y la tecnologa que nuestra poca histrica est en capacidad de ofrecer. El buen gobierno corporativo de las entidades pblicas se fundamenta, entonces, en una obligacin de carcter misional delegada por la carta poltica. En las organizaciones de la sociedad civil, cuyo origen se sustenta en el principio y el deber de la solidaridad social, que no persiguen el lucro y cuyo objeto es contribuir activamente en la construccin de un cierto tipo de sociedad, el ejercicio de la responsabilidad social se basa en un compromiso de orden poltico, entendido como la voluntad de participar y ser agentes en la configuracin de la sociedad deseada.
Figura No. 15. Origen de la responsabilidad social del Estado y de las organizaciones
Por su parte, las organizaciones privadas tienen como finalidad el lucro, la rentabilidad: sus actuaciones se ubican en el horizonte de la ganancia econmica, para lo cual requieren de un clima adecuado en los negocios, donde la confianza de los consumidores en la marca corporativa desempea un papel clave: una empresa que tiene una ptima imagen en el pblico detenta enormes ventajas comparativas frente a otras que no gocen de esa confianza. Y una de las estrategias que ms genera una buena imagen empresarial es la
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accin social, que logra aceptacin y reconocimiento en la solidaridad social de la marca, y con ello una cierta inclinacin del pblico a consumir lo que esa empresa distribuye en el mercado. En esta lnea, las acciones sociales empresariales tienen una finalidad fundamentalmente utilitaria. No obstante, cada vez ms las empresas privadas estn hacindose cargo de su calidad de agentes sociales, tomando conciencia de ser generadoras de impactos positivos y negativos, tanto en las personas como en el medio ambiente, y van asumiendo su corresponsabilidad en la construccin de la sociedad. Cuando as lo hacen, la accin social que despliegan sobrepasa el utilitarismo econmico, y la tica emerge como base de la gestin empresarial. As las cosas, el concepto articulador de las esferas de lo pblico, lo privado y la sociedad civil se ve plasmado en el desarrollo y bienestar de la comunidad, ya sea entendida en trminos misionales, utilitaristas o como finalidad poltica, respectivamente. La razn de ser descansa, entonces, en el aspecto social que se desprende de un contenido tico. En definitiva, el reto para el sector pblico como un todo es crear sistemas de gobierno que puedan asegurarle a los stakeholders que el sector est en manos capaces y honestas, y al tiempo, evitar los efectos negativos de un control apretado y una burocracia, para permitir que los objetivos de desempeo sean alcanzados y mejorados.69
Hodges et al (1996:12), en Op. Cit. RYAN, Chistine. NG, Cew. Public Sector Corporate Governance Disclosures: An Examination of Annual Reporting Practices in Queensland. P .12.
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El cometido del buen gobierno en la esfera pblica El gobierno corporativo en las entidades privadas se refiere al cumplimiento de principios que permitan el alcance de los objetivos corporativos tales como maximizar el valor de la empresa y de sus accionistas, hacer posible el ejercicio de los derechos de los grupos de inters y establecer obligaciones y responsabilidades de la junta directiva, de su evaluacin permanente y de la construccin de unos mecanismos de proteccin a los inversionistas. En el sector pblico, en cambio, el gobierno corporativo se refiere a la conduccin de las entidades de acuerdo con criterios de eficiencia, integridad y transparencia, con la finalidad de generar e incrementar la confianza de la ciudadana en el aparato estatal y adquirir mayores niveles de gobernabilidad, tal como puede observarse en la figura No. 16.
Figura No. 16. Ejes centrales del buen gobierno en la esfera pblica
Las entidades pblicas y quienes las gobiernan no slo administran la autoridad y los recursos que la sociedad les ha confiado para que cumplan con los fines esenciales que la Constitucin ha determinado para el Estado. Con sus actuaciones cumplen una funcin de liderazgo y de referente en la construccin del tipo de sociedad que se vive en el presente, y aportan en la configuracin de la que tendremos en el futuro, a travs de los impactos de orden cultural e institucional que dichas actuaciones modelan. En este sentido, los resultados sean positivos o negativos de la gestin de las entidades pblicas, trascienden el cumplimiento de los objetivos fijados en los planes de desarrollo y/o proyectos estratgicos, para adentrarse en los impactos que dicha gestin tiene en la construccin de la Nacin y del orden social, especialmente en lo atinente a los cimientos de confianza en el Estado y en sus instituciones, as como en la generacin de imaginarios culturales sobre el ejercicio de la funcin pblica, el respeto a ella, el control social, la participacin de la ciudadana en los asuntos pblicos y, en fin, todo aquello que involucra el vivir en una sociedad democrtica.
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Por todo lo anterior, el gobierno de las entidades pblicas no puede sustraerse de esta inmensa responsabilidad poltica y social, que les exige un conocimiento tanto en sus aspectos conceptuales como en las formas de operar, para que las entidades efectivamente cumplan con su rol de arquitectas sociopolticas. En este sentido, el buen gobierno en las entidades pblicas se inscribe en el esfuerzo de profundizacin de la democracia, en la medida en que los gobernantes y administradores cumplan efectivamente con la responsabilidad y deber de efectuar una gestin eficiente, ntegra y transparente, lo cual implica una voluntad y compromiso tico-poltico para fracturar la visin premoderna sobre el ejercicio del poder, arraigada en una comprensin semifeudal del gobernante y del Estado. Comprende tambin un avance en la concepcin de lo pblico, para proteger y construirlo culturalmente como algo inviolable, y de rendir cuentas a la sociedad sobre el encargo que se le ha hecho. El cdigo de buen gobierno y la gobernabilidad El cdigo de buen gobierno en las entidades pblicas consiste en el conjunto de disposiciones voluntarias de autorregulacin de quienes ejercen el gobierno de las entidades -dentro de su marco y caractersticas jurdicas- que a manera de compromiso tico buscan garantizar una gestin ntegra, eficiente y transparente en la administracin pblica, recogiendo para ello las normas de conducta, mecanismos e instrumentos que deben adoptar las instancias de direccin, administracin y gestin de las entidades, con el fin de generar confianza en los pblicos internos y externos hacia el organismo estatal. Por ello, la adopcin y aplicacin del cdigo de buen gobierno trasciende los imperativos legales -que nacen de la exigencia de agentes externos- para asumir responsabilidades ticas -que surgen del fuero interno-, producto de la deliberacin y el consenso de la alta direccin de la entidad. aqu se encuentra una de las diferencias fundamentales entre los cdigos de buen gobierno y los cdigos de tica, ya que estos ltimos se construyen con la ms amplia participacin de todos los funcionarios pblicos de la institucin. Sin el objetivo social, la gestin pblica pierde el sentido y su razn de ser. Y para que ese aspecto primordial pueda ser llevado a la prctica, es indispensable que quienes hacen parte del Estado estn alineados con la concepcin de que lo pblico debe ser administrado bajo parmetros que garanticen la eficiencia, la integridad, la transparencia y la orientacin hacia el bien comn. En este sentido, el cdigo de buen gobierno apunta a fortalecer la gobernabilidad gobernabilidad, entendida como el conjunto de condiciones que hacen factible a un gobernador o director el ejercicio real del poder que formalmente se le ha entregado para el cumplimiento de los objetivos y fines bajo la responsabilidad de su cargo. Esta capacidad de conducir al colectivo se origina en el grado de legitimacin que los diversos grupos de inters conceden a la dirigencia, y se juega en el reconocimiento de:
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Su competencia e idoneidad para administrar la entidad en el logro de los objetivos estratgicos eficiencia; El cumplimiento de principios y valores ticos y la priorizacin del inters general sobre el particular integridad; y La comunicacin para hacer visibles la forma como se administra y los resultados obtenidos transparencia. Los cdigos de buen gobierno aportan en forma significativa a la gobernabilidad en cuanto se constituyen en vehculo para generar credibilidad interna y externa, ya que se constituyen en reglas de juego claras y explcitas que los gobernantes o directivos se comprometen solemnemente a cumplir en el ejercicio de su mandato y en sus relaciones con lo diferentes grupos de inters. Adems, facilitan el alineamiento del equipo directivo en un mismo estilo de direccin, y por lo tanto generan cultura corporativa. En la bsqueda de la mencionada gobernabilidad, debe tenerse en cuenta el principio fundamental de la participacin ciudadana, puesto que en la medida en que la gestin pblica necesita de una discusin dinmica y constante con la comunidad, con acceso libre y transparente de sta a los mecanismos regulatorios del Estado, en la bsqueda de un propsito comn para hacer sociedad; as se crean unas conexiones fuertes e intrnsecas difciles de romper, las cuales legitiman el mandato. Tambin se requiere un exhaustivo control interno y de calidad por parte de la entidad pblica, que evale, gestione y plantee estrategias de manera constante sobre las acciones o las polticas que se ha trazado. Ello con el fin de poder mejorar su funcionamiento institucional mediante el fortalecimiento del control y de los procesos de evaluacin. Sin el control interno autocontrol, autorregulacin y autogestin las entidades pblicas no podrn llevar a cabalidad sus fines sociales. En la medida en que la entidad comprenda la importancia del control interno y de calidad, podr optimizar sus propios procesos de manera casi inmediata, sin que necesite de la observacin de un tercero para salvaguardarse de cometer esos errores. ste es entonces un elemento fundamental de la buena gobernabilidad: la autorregulacin en los procesos internos. Todos estos elementos de la gobernabilidad no pueden llevarse a cabo sin un liderazgo y un compromiso concreto de la direccin; el buen gobierno, por tanto, no podr hacerse presente si los dirigentes soslayan esta importante herramienta y desechan las ventajas organizacionales y polticas de este instrumento. Por ello, si el equipo gobernante o dirigente no tiene un fuerte compromiso con el cumplimiento estricto del cdigo de buen gobierno, es mucho ms saludable no tenerlo, pues presentar pblicamente unas reglas de juego que como ya se dijo, eso es en esencia un cdigo de buen gobierno- para luego incumplirlas, ineluctablemente resulta contraproducente, generando una ostensible prdida de gobernabilidad por el deterioro de la confianza que tal incumplimiento conlleva.
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Dentro de esta perspectiva, la formulacin y aplicacin del cdigo de buen gobierno en la entidad pblica contribuye a: Incrementar la credibilidad, la confianza y la gobernabilidad en los diferentes grupos de inters frente a las prcticas de quienes detentan la autoridad. Crear un clima interno de reglas de juego claras y precisas que transparentemente definen las expectativas de comportamiento de la alta direccin. Generar un estilo de direccin unificado, por cuanto facilita el alineamiento de todo el equipo directivo bajo los mismos parmetros de comportamiento. Propiciar la confianza interna entre los miembros del equipo directivo, por cuanto todos los integrantes suscriben el compromiso de reglas de juego comunes. Fortalecer una cultura corporativa orientada al cumplimiento de los fines del Estado. Posicionar social y polticamente a la entidad y a sus integrantes, otorgndoles reconocimiento y representatividad.
3. QU DEBE CONTENER UN CDIGO DE BUEN GOBIERNO EN UN ORGANISMO O ENTIDAD PBLICA?

En los ltimos aos cada vez ms entidades pblicas y gobiernos vienen formulando cdigos de buen gobierno. Algunos de estos cdigos han sido elaborados como una extrapolacin al sector pblico de los cdigos clsicos del sector privado. Otros cdigos recogen orientaciones generales de carcter tico. Es, por ejemplo, el caso del cdigo de buen gobierno de los miembros del gobierno y de los altos cargos de la administracin general del Estado espaol, adoptado en marzo de 2005, y el Cdigo Iberoamericano de Buen Gobierno, aprobado en junio de 2006 en Montevideo por los directores de la oficina de la funcin pblica de 17 pases iberoamericanos. En correspondencia con el enfoque conceptual que hemos estado exponiendo en el presente documento y con la experiencia de formulacin de cdigos de buen gobierno en diversas entidades pblicas, consideramos que un cdigo de buen gobierno para el sector pblico debe desarrollar los siguientes aspectos: GENERALIDADES Se refiere a dos temas que dan la entrada al cdigo de buen gobierno: la presentacin y el glosario.
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P resentacin Consiste en un texto corto elaborado por el ms alto directivo de la entidad, en donde expone el sentido que el cdigo de buen gobierno tiene para los administradores de la entidad en sus responsabilidades con los grupos de inters. Glosario de trminos Con el fin de asegurar un mejor entendimiento del cdigo de buen gobierno, ste debe incluir una definicin de los conceptos que se utilizan dentro del documento que lo contiene. ORIENT A CIN ESTRA TGICA DE LA ENTID AD ORIENTA ESTRATGICA ENTIDAD Comprende el enunciado de los marcos estratgicos de actuacin que guan la gestin administrativa y misional de la entidad. Entre estos estn: Identificacin y naturaleza de la entidad: La entidad pblica debe identificarse, estableciendo cul es su naturaleza legal. Compromiso con los objetivos, la misin y la visin de la entidad: Exposicin del compromiso de la alta direccin con el cumplimiento de estas tres orientaciones estratgicas. Los principios ticos: El marco de referencia para formular un cdigo de buen gobierno deben ser los principios ticos, los cuales estn enunciados en forma directa e indirecta en la Constitucin Nacional. Valores institucionales: Enunciacin de los valores ticos que han sido adoptados en el cdigo de tica. Grupos de inters de la entidad: El cdigo de buen gobierno debe identificar los grupos de inters, entendidos como aquellos colectivos de personas y organizaciones con las cuales la entidad interacta en el ejercicio de su funcin administrativa. POLTICAS DE BUEN GOBIERNO P ARA LA ADMINISTRA CIN DE LA ENTID AD PARA ADMINISTRACIN ENTIDAD Desarrolla las polticas y compromisos necesarios para garantizar el gobierno o direccin de la entidad dentro del cumplimiento de los marcos legales y ticos. Puede abordar los siguientes tpicos:
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1. ADMINISTRACIN Directivos y gerentes pblicos: Indica cules cargos en la entidad tienen responsabilidades en estos dos campos. Polticas para la direccin y delegacin en la entidad Desarrolla las previsiones en materia de direccin y de delegacin, con el fin de buscar una adecuada gestin de los diferentes entes estatales orientados a fortalecer la capacidad administrativa y el desempeo institucional. Las temticas a abordar son las siguientes: compromiso con los fines de la funcin pblica, perfiles y obligaciones de los directores, evaluacin de cumplimiento de las actividades pblicas y responsabilidad con el acto de delegacin. 2. RGANOS DE CONTROL EXTERNO Determina los diferentes controles externos que se ejercen sobre la entidad pblica en la bsqueda de una gestin eficiente, ntegra y transparente hacia sus grupos de inters. Polticas de relacin con los rganos de control externo Hace explcita las polticas que la entidad seguir frente al control externo y en su relacin con el rgano de control administrativo y poltico en el caso de las entidades territoriales, o con el rgano legislativo, en las entidades del orden nacional. POLTICAS DE BUEN GOBIERNO P ARA LA GESTIN DE LA ENTID AD PARA ENTIDAD Comprende las polticas destinadas a orientar las actividades para el funcionamiento operativo de la entidad. Se subdividen en cuatro temas: polticas para el desarrollo administrativo, polticas de responsabilidad social, polticas frente a los grupos de inters, y polticas frente al sistema de control interno.
1. POLTICAS P ARA EL DESARROLL O ADMINISTRA TIV O PARA DESARROLLO ADMINISTRATIV TIVO Polticas para la gestin tica Constituyen el norte que orientar las relaciones de la entidad con los sistemas y/o grupos con los cuales debe interactuar en el ejercicio de su funcin; su fundamento son los valores y directrices del cdigo de tica. Se desarrollan al menos las siguientes polticas:
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Compromiso con el cdigo de tica: establece el compromiso de la alta direccin con la incorporacin efectiva del cdigo de tica a la cultura institucional de la entidad. Poltica anticorrupcin: Establece los compromisos que la entidad pblica adquiere para combatir la corrupcin y algunos instrumentos para llevarlos a cabo, con el fin de que la comunidad est al tanto del comportamiento de la entidad y de quienes la dirigen. Las temticas que aborda son: compromiso en la lucha anticorrupcin, acciones en la lucha anticorrupcin y colaboracin interinstitucional en la lucha anticorrupcin. Poltica antipiratera: Establece prcticas que respetan las normas de propiedad intelectual y derechos de autor. Polticas de gestin del recurso humano Establece los parmetros generales que se deben observar para ejercer una buena gestin en materia del talento humano de la entidad, en la medida en que ste determina una buena o mala gestin de la funcin pblica en su conjunto. Los parmetros que establece estn contenidos por el compromiso con la proteccin y desarrollo del talento humano, y criterios para una efectiva prestacin del servicio. Poltica de comunicacin e informacin Establece los parmetros que deben observarse en la gestin de la comunicacin y la informacin para que cumplan con sus principales cometidos: la construccin de sentidos compartidos y la transparencia. Establece polticas para que la entidad desarrolle su capacidad de interlocucin consigo misma comunicacin organizacional, para la entrega de informacin transparente y confiable a la ciudadana, comunicacin informativa; e incluye el compromiso con el suministro de informacin como rendicin de cuentas a la ciudadana a travs del gobierno en lnea. La comunicacin pblica prev los siguientes aspectos: compromiso con la comunicacin pblica; compromiso con la comunicacin organizacional; compromiso de confidencialidad; compromiso con la circulacin y divulgacin de la informacin; y compromiso con el gobierno en lnea. Poltica de calidad Establece la orientacin hacia al mejoramiento continuo de los procesos de la entidad, que en definitiva dirigen su gestin a la obtencin de beneficios y resultados de calidad para la comunidad.
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2. POLTICAS DE RESPONSABILIDAD SOCIAL Poltica de responsabilidad social con la comunidad Establece el compromiso concreto de la entidad con la proteccin, defensa y respeto de los derechos de la comunidad, en procura de una accin social justa en defensa de los intereses comunitarios y de las personas como integrantes de la sociedad; adems establece una comunicacin constante entre el ente y los ciudadanos. Contiene los siguientes parmetros: compromiso con la comunidad, comunicacin con la comunidad, rendicin de cuentas, atencin de quejas y reclamos y promocin del control social. Poltica de responsabilidad frente al medio ambiente Establece una gestin pblica comprometida con los procesos del medio ambiente, protegiendo la diversidad existente y estableciendo responsabilidades por malas prcticas ecolgicas.
3. POLTICAS FRENTE A L OS GRUPOS DE INTERS LOS Poltica sobre conflictos de inters El conflicto de inters se presenta cuando una persona, en razn de su actividad, se encuentra en una posicin en donde podra aprovechar para s o para un tercero las decisiones que tome frente a distintas alternativas de conducta. Al ser un tema delicado en el que el bien general puede ser conculcado, debe ser tratado suficientemente. Aqu se establecen unos parmetros generales que contienen previsiones en torno a: compromiso en cuanto a los conflictos de inters, prcticas para prevenir los conflictos de inters, deberes del equipo humano relacionados con los conflictos de inters, prohibiciones para el personal relacionados con los conflictos de inters, y procedimiento de resolucin y divulgacin de conflictos de intereses. Polticas con contratistas (contratacin pblica) Hace explcitos los principios y reglas generales a seguir en el rea de la contratacin pblica en sus diferentes manifestaciones, en la medida en que ste es un campo delicado donde el buen gobierno tiene mucho por hacer.
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Poltica con los gremios econmicos Seala la orientacin que la entidad pblica tendr con los gremios econmicos en trminos de suministro de informacin y acciones de corresponsabilidad social. 4. POLTICAS FRENTE AL SISTEMA DE CONTROL INTERNO Desarrolla el compromiso frente al MECIP y las polticas sobre riesgos. Poltica de control interno Especifica el compromiso que la alta direccin establece con la aplicacin del Modelo Estndar de Control Interno del Paraguay MECIP . Polticas sobre riesgos En este acpite se indicar el procedimiento a seguir en la identificacin y administracin de riesgos. ADMINISTRACIN DEL CDIGO DE BUEN GOBIERNO Comit para las buenas prcticas en la funcin pblica Es el organismo que coadyuva al direccionamiento de las polticas definidas en el Cdigo. Administracin y resolucin de controversias Establece las previsiones que deben considerarse en el evento de presentarse un conflicto que se derive de la aplicacin de las polticas o dems presupuestos del cdigo de buen gobierno. Indicadores de gestin del cdigo de buen gobierno Los indicadores son mecanismos que les permiten a las entidades pblicas medir las prcticas de buen gobierno que ha adoptado, incorporndolos en el modelo de control de gestin tica para medir tanto su gestin como el desempeo ante los grupos de inters. Para esta medicin se prevn los siguientes indicadores: de integridad y transparencia; de gestin tica; de comunicacin; de satisfaccin del cliente y operativos.
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Adopcin, vigencia y divulgacin del cdigo de buen gobierno Contiene las previsiones mencionadas para que el cdigo pueda entrar a regir en la entidad y la manera en que ste puede ser reformado cuando el ente competente lo crea conveniente.
4. METODOL OGA Y PROCEDIMIENTO P ARA LA ELABORA CIN DE UN METODOLOGA PARA ELABORACIN CDIGO DE BUEN GOBIERNO P ARA ENTID ADES PBLICAS PARA ENTIDADES
La elaboracin del cdigo de buen gobierno es responsabilidad exclusiva de la alta direccin de la entidad, y requiere un proceso participativo de reflexin y anlisis sobre las responsabilidades del administrador pblico, que conlleva compromisos concretos; esta participacin demanda liderazgo de la alta direccin con el fin de hacer efectiva su ejecucin. Se requiere igualmente el cumplimiento de ciertas etapas, requisito indispensable para asegurar que ms que un documento, se est diseando una cultura de gestin con prcticas claramente establecidas. Como instrumento de base para elaborar un cdigo de buen gobierno en una entidad pblica especfica, proponemos un modelo de cdigo de buen gobierno para entidades pblicas, el cual se encuentra al final del presente captulo. Caractersticas del proceso de elaboracin del cdigo de buen gobierno La temporalidad del proceso. La construccin de un cdigo de buen gobierno no requiere de un perodo prolongado de tiempo, pues el acuerdo sobre las prcticas de buen gobierno con la alta direccin es generalmente un proceso rpido. Sin embargo, el corto tiempo de elaboracin del documento es apenas el punto de partida. Su difusin, puesta en marcha y la consistencia entre lo que se acuerda en el cdigo y lo que se hace en la gestin diaria de la entidad, es la que crea una cultura de eficiencia, integridad y transparencia, por lo que el proceso as concebido es permanente. Escala de participacin. Los cdigos de buen gobierno se acuerdan y disean con la alta direccin de la entidad, la cual debe asumir la responsabilidad de difundirlo a todos los funcionarios pblicos, de educar en su aplicacin y de testimoniarlo en su ejecucin Enfoque pedaggico. Los cdigos de buen gobierno no slo cumplen un papel normativo, sino tambin pedaggico, al promover la reflexin sobre las prcticas de gobernar y al propiciar la adopcin de parmetros de comportamiento hacia la integridad de la gestin. En este sentido, quienes elaboren el cdigo deben aclararse para s mismos el enfoque que le darn al documento, que debe ser prescriptivo y motivador, invitando a su cumplimiento e incorporacin como conducta diaria de cada directivo.
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Metodologa para la construccin del cdigo de buen gobierno El procedimiento para la construccin del cdigo de buen gobierno que se propone en el presente modelo de gestin tica para entidades del Estado, reconoce el carcter altamente jerarquizado de las entidades pblicas paraguayas, as como las dificultades que se derivan al propiciar procesos de participacin masiva, tanto por las limitaciones de tiempo disponible para obtener el producto esperado, como por la imposibilidad de destinar tiempos de todos los integrantes de la entidad para la participacin en el proceso. Su misma naturaleza, adems, indica que el buen gobierno debe provenir desde arriba, es decir, de la alta dirigencia de las entidades, en la medida en que se trata de compromisos que se adquieren desde arriba y que reflejan a su vez toda la actividad del ente. En la lnea de lo expuesto, se ha concretado una metodologa procesal articulada por seis (6) pasos, as: proceso de sensibilizacin en gobierno corporativo para la alta direccin; acuerdos bsicos para la formulacin del cdigo de buen gobierno; elaboracin del cdigo de buen gobierno; aprobacin y adopcin formal del cdigo de buen gobierno; difusin del cdigo de buen gobierno adoptado; y administracin del cdigo y medicin de gobernabilidad. Estos pasos combinan la participacin directa de la alta direccin de la entidad y su liderazgo a travs de acciones participativas de los equipos de las reas que ellos lideran dentro de la estructura organizacional de la entidad. En consecuencia, el liderazgo en la elaboracin del cdigo de buen gobierno corresponde al representante legal de la entidad pblica; la coordinacin a su equipo de gobierno; y el monitoreo y seguimiento al comit de buen gobierno de la entidad. La formulacin del cdigo de buen gobierno debe efectuarse sobre la base de las normas constitucionales y legales, as como de los lineamientos que se plantean en los documentos estratgicos de la entidad, por lo cual se hace necesario que se consulten de manera permanente durante todo el proceso de elaboracin. Procedimiento para la elaboracin de un cdigo de buen gobierno El procedimiento que se propone para la formulacin del cdigo de buen gobierno se desarrolla en seis (6) pasos, y comprende desde la sensibilizacin a los altos directivos, hasta la administracin y medicin del mismo, pasando por la realizacin de actividades de socializacin y capacitacin en los fundamentos conceptuales del modelo, acuerdos sobre prcticas de buen gobierno con la alta direccin, y socializacin y capacitacin a todos los funcionarios pblicos y miembros de la entidad. En la figura No. 17 se muestra esta secuencialidad.
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Fig. No. 17. Etapas en la elaboracin de cdigos de buen gobierno en entidades pblicas
Primer paso: Sensibilizacin en gobierno corporativo para la mxima autoridad y el equipo directivo Bajo el entendido de que la entidad debe entender cabalmente qu es el buen gobierno, qu es un cdigo de buen gobierno, para qu sirve y de qu manera se involucran los actores de la entidad para hacerlo efectivo, debe realizarse un conversatorio con la mxima autoridad y el equipo directivo en busca del entendimiento de los alcances del mismo. Para tal cometido, se realizar una reunin de la alta direccin con duracin de dos (2) horas aproximadamente, donde se llevar a cabo un conversatorio en el que se les dar una amplia ilustracin sobre gobierno corporativo, que deber contemplar una serie de aspectos mnimos que se relacionarn en este mismo acpite. Se sugiere que este conversatorio est facilitado por el directivo del rea de gestin humana o del rea de planeacin, quien deber estudiar detenidamente la parte conceptual del presente Captulo, as como indagar en otras fuentes (internet y bibliogrficas) para que pueda conducir la sesin con la suficiencia necesaria. Para realizar de manera correcta este conversatorio, deber entregarse a la alta direccin, con antelacin no inferior a quince (15) das calendario, el presente captulo de el cdigo de buen gobierno: mejores prcticas de direccin para las entidades pblicas, con el fin de que se enteren del tema y puedan abordar los aspectos que deben adoptarse en su entidad; as, el conversatorio contar con una participacin activa y se podrn discutir algunas de las polticas propuestas por la alta direccin de la entidad. Este espacio deber ser aprovechado por el facilitador para motivar y hacer conscientes a los miembros del equipo directivo acerca del importante papel que van a desempear en el fortalecimiento de la gobernabilidad de la entidad, y en consecuencia, de la necesidad de que asuman dicho rol con entusiasmo y responsabilidad, lo cual les permitir estar a la altura del reto que se les plantea. a. Objetivo: sensibilizar a la alta direccin de la entidad sobre la importancia de las prcticas de buen gobierno, que permita posteriormente construir un cdigo de buen gobierno en la entidad, bajo su liderazgo.
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b. Procedimiento: se convocar al equipo directivo de la entidad para un conversatorio. El facilitador (directivo del rea de gestin humana o del rea de planeacin) presentar los principales conceptos que soportan y facilitan el buen gobierno de una entidad pblica, haciendo nfasis, como mnimo, en los siguientes tpicos: concepto de gobierno corporativo, naturaleza del servicio pblico; confianza y funcin social de las entidades estatales; principios del gobierno corporativo que rigen al sector pblico; responsabilidades, comportamiento y conflictos de inters del administrador pblico; y principios ticos de la funcin pblica, todos ellos como elementos que construyen la gobernabilidad institucional, buscando as su correcta comprensin. Es importante que el facilitador del conversatorio promueva la participacin a travs de algunas preguntas sobre el tema, tales como Qu son las buenas prcticas de gobierno? Qu es el gobierno corporativo? Cules son las diferencias entre el gobierno corporativo en el sector privado y entre el sector pblico? Qu papel desempea un cdigo de buen gobierno en una entidad pblica? c. Tiempo programado: el conversatorio tendr una duracin aproximada de dos (2) horas. d. Requerimientos logsticos para el conversatorio: los elementos bsicos para llevar a cabo esta actividad, adems de los documentos mencionados, son: Un espacio con capacidad de recibir cmodamente al grupo de directivos convocados; Presentacin en powerpoint del conversatorio, preparada con antelacin por el expositor, Un (1) Infocus para proyectar las dispositivas de la presentacin en PowerPoint; Un (1) papelgrafo para que el expositor explique las inquietudes que los asistentes formulen durante o despus de la charla; Tres (3) marcadores de diferentes colores; Papel bond tamao carta para que los asistentes tomen nota. Segundo paso: Acuerdos bsicos para la formulacin del cdigo de buen gobierno Entendiendo que el cdigo de buen gobierno se construye colectiva y participativamente en la alta direccin, su formulacin corresponde al equipo directivo de la entidad estatal; en este proceso, por tanto, participa toda la alta direccin, bajo la moderacin de un facilitador
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(directivo del rea de gestin humana o del rea de planeacin), quien conducir el taller de construccin del cdigo. Este taller puede ser una extensin del conversatorio de sensibilizacin desarrollado en el primer paso. a. Objetivo: acordar las polticas generales que debern orientar la elaboracin del borrador del cdigo de buen gobierno por parte de la comisin redactora del mismo. b. Procedimiento: El facilitador instar a que se nombre una comisin redactora de un borrador del cdigo de buen gobierno, a partir del modelo de cdigo que se entrega en el presente texto. La comisin deber estar conformada por tres directivos. A continuacin se revisar el modelo de cdigo de buen gobierno, y los asistentes irn presentando propuestas sobre los temas y polticas especficas de la entidad que debern ser incorporadas, indicando cules son las fuentes de informacin pertinentes a donde debe ir la comisin redactora para elaborar el borrador del documento. La comisin tomar nota de las propuestas de polticas de bien gobierno que se expongan en la sesin, con el objeto de incorporarlas posteriormente en la primera versin del cdigo de buen gobierno. c. Tiempo programado: la sesin tendr una duracin aproximada de dos (2) horas. d. Recursos necesarios: se debe disponer para la sesin de la Constitucin poltica, las leyes y reglamentos que regulan a la entidad, los documentos estratgicos, el modelo de gestin tica y el modelo de cdigo de buen gobierno para entidades pblicas. e. Requerimientos logsticos: se deber contar con los siguientes instrumentos: Un (1) espacio lo suficientemente cmodo para propiciar la discusin de los altos directivos; Computador y un (1) Infocus donde se proyectar el texto en word del modelo de cdigo de buen gobierno; Un (1) papelgrafo; Tres (3) marcadores de diferentes colores; Tercer paso: Elaboracin del borrador del cdigo de buen gobierno La comisin redactora del cdigo asumir la responsabilidad de elaborar un borrador de cdigo de buen gobierno para la entidad, con base en las propuestas de los directivos asistentes a la reunin mencionada, que est alineado y adaptado a las caractersticas
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institucionales de la entidad. Este proceso ser realizado mediante el debate y acuerdos de los redactores, quienes establecern su propio ritmo de trabajo, siempre y cuando el plazo que se tomen para la elaboracin del borrador no sea superior a tres (3) semanas. Este borrador de cdigo de buen gobierno deber enviarlo el equipo redactor a todos los miembros de la alta direccin, quienes tendrn a su vez quince (15) das calendario para revisar y evaluar el texto, realizando individualmente las anotaciones sobre los cambios que crean convenientes. Cuarto paso: Aprobacin y adopcin formal del cdigo de buen gobierno Una vez el equipo de redactores del cdigo de buen gobierno ha enviado el borrador del documento a la alta direccin y sus integrantes lo han revisado y hecho anotaciones, el equipo de redactores convocar a los directivos a una sesin donde se analizarn, evaluarn y se realizarn las modificaciones pertinentes. Un miembro del equipo redactor del borrador ser quien presente a los asistentes el contenido del documento, y actuar como coordinador de la sesin. a. Objetivo: discutir el borrador de cdigo de buen gobierno y aprobar un documento definitivo de cdigo para que sea adoptado formalmente. b. Procedimiento: bajo la moderacin de un miembro del comit redactor, se expondr al equipo directivo el borrador de cdigo de buen gobierno artculo por artculo. Los asistentes irn exponiendo sus observaciones y anotaciones a los mismos, se discutirn y aprobarn las modificaciones propuestas. De ello ir tomando nota el comit redactor, para luego incorporarlas. Se recomienda que la realizacin de los ajustes no tome ms de una semana. c. Tiempo programado: la sesin tiene un estimativo de cuatro (4) horas como mximo. d. Recursos necesarios: Modelo de cdigo de buen gobierno para entidades pblicas; Borrador de cdigo de buen gobierno elaborado por el comit redactor. e. Requerimientos logsticos: se contar para la organizacin logstica con los siguientes elementos: Un (1) espacio para sesionar cmodamente; Computador y un (1) Infocus para proyectar el texto del borrador de cdigo de buen gobierno en word; Una vez el comit redactor haya efectuado las modificaciones acordadas, el representante legal de la entidad emitir un acto formal en el cual se adopte el cdigo de buen gobierno.
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Quinto paso: Difusin del cdigo de buen gobierno Despus de adoptado el cdigo de buen gobierno mediante acto administrativo, debe procederse a la publicacin o difusin del mismo, lo cual es un punto fundamental del buen gobierno. Inicialmente la difusin debe ser interna, para lo cual el rea de gestin humana procede a capacitar a todos los miembros de la entidad en sus distintos niveles de cargos, sobre el cdigo de buen gobierno adoptado, sus polticas, principios, mecanismos que se utilizarn para hacerlo efectivo, y dems aspectos que el cdigo en particular toque. Adems de lo anterior, debe hacerse pblico a los grupos de inters de la entidad ya identificados en el cdigo por medios masivos. Adicionalmente debe sensibilizarse a los grupos de inters en el cdigo de buen gobierno, haciendo explcitas las polticas adoptadas con sus respectivos mecanismos. La divulgacin del cdigo de buen gobierno puede efectuarse a travs de los medios masivos de comunicacin de que disponga la entidad, como por ejemplo su pgina Web, publicaciones tipo volante, charlas en radios comunitarias, as como cualquier otro medio que garantice llegar efectivamente a los pblicos objetivo. Deber utilizarse un lenguaje que pueda ser entendido por un ciudadano con conocimientos medios. Este proceso estar a cargo de la alta direccin, quien podr nombrar representantes que lleven a cabalidad este cometido. El tiempo de difusin ser permanente, pues se mantendr en el tiempo una poltica de educacin constante en cdigo de buen gobierno, de acuerdo con las necesidades de la entidad. Sexto paso: Administracin del cdigo y medicin de gestin del mismo Una vez expedido formalmente el cdigo de buen gobierno, para su efectiva aplicacin se recomienda seguir el siguiente procedimiento: 1.Nombrar un promotor del cdigo de buen gobierno. 2.Conformar el comit de buen gobierno. 3.Incluir en la agenda de los comits directivos un punto sobre el seguimiento a la implementacin del cdigo de buen gobierno en por cada directivo de primer nivel en la respectiva rea organizacional de su competencia. 4.Cada directivo de primer nivel debe estudiar el cdigo de buen gobierno con el equipo de jefes de segundo nivel de su rea, con el fin de identificar las polticas del cdigo de buen gobierno que son pertinentes en sus campos de accin, y conjuntamente decidir cmo se les dar aplicacin.
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5.Si el rea tiene ms niveles jerrquicos, este proceso deber repetirse, hasta bajar el cdigo de buen gobierno a todos lo niveles de jefatura para asegurar su aplicacin efectiva. La experiencia indica la conveniencia de que la mxima autoridad nombre a un promotor del cdigo de buen gobierno, gobierno quien ser un alto directivo (puede ser el gerente de tica u otro directivo de primer nivel que est comprometido con el fortalecimiento de la tica pblica), quien tendr como responsabilidad general promover la puesta en marcha del cdigo. Las funciones concretas que deber desempear son: Asegurar la adopcin formal del cdigo de buen gobierno. Promover y liderar la conformacin y puesta en operacin del comit de buen gobierno. Liderar las acciones de difusin del cdigo de buen gobierno a los diferentes grupos de inters. Ser conducto regular entre el comit de buen gobierno y la alta direccin de la entidad. Promover el permanente estudio y cumplimiento de las polticas de buen gobierno por parte de todos los directivos de la entidad. Verificar que el cdigo de buen gobierno sea la base para la rendicin pblica de cuentas. El comit de buen gobierno ser el responsable de ejercer la veedura sobre el cumplimiento del cdigo, ejerciendo de esta manera una funcin de verificacin del cumplimiento de todas las polticas y compromisos adoptados en el cdigo de buen gobierno. Si esta funcin no se realiza, se corre el alto riesgo de que el cdigo quede convertido en un simple papel sin ninguna capacidad orientadora de las prcticas de gobierno en la entidad. En todo caso no debe olvidarse que el primer responsable de la aplicacin del cdigo de buen gobierno es el ms alto directivo de la entidad, y que si bien puede delegar en un directivo como el secretario privado o el secretario general la convocatoria y apoyo al comit de buen gobierno, en todo momento el lder natural para que esta instancia de control social cumpla su cometido es el representante legal. Por otra parte, debe verificarse la medicin del impacto del cdigo en la gobernabilidad institucional y los efectos que ste trae en la comunidad mediante sistemas de medicin de gestin. Para ello podrn tenerse en cuenta los siguientes ndices de medicin de gestin del cdigo:
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ndice de integridad y transparencia: es el indicador estratgico de impacto que mide la credibilidad y el reconocimiento de la entidad por sus pblicos y por tanto su nivel de gobernabilidad. Se sugiere adoptar la medicin anual que para el efecto realiza la Corporacin Transparencia por Paraguay70. ndice de gestin tica: es un indicador tctico que mide los resultados internos de la gestin tica de una entidad; las entidades pblicas deben asumir el compromiso de medir anualmente este nivel. En el Captulo VI del presente libro se describi la metodologa a seguir para la elaboracin del diagnstico tico de una entidad pblica. ndice de comunicacin: es un indicador tctico que mide los resultados de la gestin en comunicacin de la entidad para lograr una comunicacin transparente con los funcionarios pblicos, el ciudadano y los grupos de referencia, as como en la rendicin de cuentas; esta prctica debe realizarse anualmente. Indicadores operativos o de gestin de eficacia y eficiencia de los procesos de gestin tica y de comunicacin pblica: son parte integral del sistema de indicadores con los cuales el modelo estndar de control interno evala y monitorea el sistema de gestin de calidad, soportado en una gestin por procesos. Deben ser tomados del despliegue de los procesos de gestin tica y de comunicacin pblica.
5. INSTRUMENTO
GUA No. 1: MODEL O DE CDIGO DE BUEN GOBIERNO P ARA ORGANISMOS MODELO PARA Y ENTID ADES DEL EST ADO ENTIDADES ESTADO El instrumento bsico para la construccin del cdigo de buen gobierno es el modelo de cdigo de buen gobierno para entidades del estado. El modelo expone los elementos fundamentales que orientan las prcticas de buen gobierno en las entidades estatales. Para elaborar algunos de sus apartes se han tomado referencias de determinados municipios del Paraguay, a los cuales se hace mencin oportunamente.
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Esta organizacin se puede contactar en la direccin http://www.transparencia.org.py/
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En consideracin a que uno de los principios fundamentales del buen gobierno corporativo es la autorregulacin de las organizaciones, en la medida en que son ellas quienes determinan de manera individual las acciones a que se comprometen y que cumplirn para ejercer una buena gestin, el presente modelo de cdigo de buen gobierno no pretende ser una camisa de fuerza que obligue a las entidades pblicas a determinadas actividades y que por ello deban asumir las polticas que en este documento se determinan de manera textual. Por ello, el modelo de cdigo de buen gobierno para entidades pblicas es un marco de referencia de los principios a seguir en la bsqueda de las buenas prcticas de la gestin pblica. En este orden de ideas, cada entidad deber adaptar el presente modelo y las polticas en l contenidas, amplindolo y ajustndolo a sus propias caractersticas constitucionales, legales, reglamentarias y estratgicas correspondientes, con el fin de particularizar el documento y hacerlo viable con el establecimiento de compromisos propios.
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MODEL O DE CDIGO DE BUEN GOBIERNO P ARA MODELO PARA INSTITUCIONES PBLICAS DE LA REPBLICA DEL P ARA GU AY PARA ARAGU GUA
TABLA DE CONTENIDO
Presentacin Glosario de trminos TTUL OI TTULO DE LA ORIENT ACIN ESTRA TGICA DE LA INSTITUCIN ESTRATGICA ORIENTA TTUL O II TTULO DE LAS POLTICAS DE BUEN GOBIERNO P ARA LA ADMINISTRA CIN DE LA PARA ADMINISTRACIN INSTITUCIN Captulo primero: Polticas para la direccin de la institucin Captulo segundo: Polticas de relacin con los rganos de control externo TTUL O III TTULO DE LAS POLTICAS DE BUEN GOBIERNO P ARA LA GESTIN DE LA INSTITUCIN PARA 1. Polticas para el desarrollo administrativo Captulo primero: Polticas para la gestin tica Captulo segundo: Poltica de gestin del recurso humano Captulo tercero: Polticas de comunicacin e informacin Captulo cuarto: Poltica de calidad 2. Polticas de responsabilidad social Captulo quinto: Polticas frente a la comunidad Captulo sexto: Poltica de responsabilidad frente al medio ambiente
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3. Polticas frente a los otros grupos de inters Captulo sptimo: Poltica sobre conflictos de intereses Captulo octavo: Polticas con los contratistas Captulo noveno: Poltica con los gremios econmicos 4. Polticas frente al sistema de control interno Captulo dcimo: Poltica frente al control interno Captulo dcimo primero: Polticas sobre riesgos TTUL O IV TTULO DE LA ADMINISTRACIN DEL CDIGO DE BUEN GOBIERNO Captulo primero: Comit de buen gobierno Captulo segundo: De la resolucin de controversias Captulo tercero: De los indicadores de buen gobierno Captulo cuarto: De la adopcin, vigencia, divulgacin y reforma del cdigo de buen gobierno
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PRESENT ACIN PRESENTA
Se recomienda que la presentacin del Cdigo deBuen Gobierno sea elaborada por el ms alto directivo de la institucin. Debe expresar el sentido que tiene para la direccin el cdigo de buen gobierno, y el lugar que este ocupa dentro de los objetivos estratgicos que se plantea el administrador en cuanto a la construccin y consolidacin de una administracin pblica caracterizada por la integridad, la transparencia la eficiencia y la eficacia. Es preferible seguir un estilo sencillo que puedan entender los grupos de inters, en lugar de un lenguaje muy tcnico solo comprensible por expertos.
GL OSARIO DE TRMINOS GLOSARIO

Para efectos de la comprensin de los diferentes aspectos que consagra el presente modelo de cdigo de buen gobierno, se establecen los siguientes significados de las palabras y expresiones empleadas en el texto: Administrar: Gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan. Dirigir una institucin. Ordenar, disponer, organizar, en especial la hacienda o los bienes. Cdigo de buen gobierno: Disposiciones voluntarias de autorregulacin de quienes ejercen el gobierno de las Instituciones, que a manera de compromiso tico buscan garantizar una gestin eficiente, ntegra y transparente en la administracin pblica. Cdigo de tica: Documento de referencia para gestionar la tica en el da a da de la institucin. Est conformado por los principios y valores que en coherencia con el cdigo de buen gobierno, todo funcionario pblico de la Institucin debe observar en el ejercicio de su funcin administrativa. Comit de buen gobierno: Instancia encargada de ejercer la veedura sobre el cumplimiento del cdigo de buen gobierno, y el facultado en el tema de la prevencin y manejo de los conflictos de intereses dentro de la institucin. Comit de tica: Instancia encargada de promover y liderar el proceso de implantacin de la gestin tica para instituciones del Estado, encauzado hacia la consolidacin del ejercicio de la funcin pblica en trminos de eficacia, transparencia, integridad y servicio a la ciudadana, por parte de todos los funcionarios pblicos de la institucin. Conflicto de intereses: Situacin en virtud de la cual un funcionario pblico, en razn de su actividad, se encuentra en una posicin en donde podra aprovechar para s o para un tercero las decisiones que tome frente a distintas alternativas de conducta.
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Gestionar: Hacer diligencias o acciones que garanticen la administracin eficiente de un negocio o proyecto, y que conduzcan a logro del objetivo propuesto. Gobernabilidad: Conjunto de condiciones que hacen factible a un gobernante o director el ejercicio real del poder que formalmente se le ha entregado para el cumplimiento de los objetivos y fines bajo la responsabilidad de su cargo. Esta capacidad de conducir al colectivo se origina en el grado de legitimacin que los diversos grupos de inters conceden a la dirigencia, y se juega en el reconocimiento de: a) Su competencia e idoneidad para administrar la Institucin en el logro de los objetivos estratgicos eficiencia y eficacia-; b) El cumplimiento de principios y valores ticos y la priorizacin del inters general sobre el particular integridad-; y c) La comunicacin para hacer visibles la forma como se administra y los resultados obtenidos transparencia-. Gobierno corporativo: Manera en que las instituciones son dirigidas, mejorando su funcionamiento interna y externamente, buscando eficiencia, transparencia e integridad, para responder adecuadamente ante sus grupos de inters, asegurando un comportamiento tico organizacional. Grupos de inters: inters Personas, grupos o Instituciones sobre las cuales el ente pblico tiene influencia, o son influenciadas por ella. Es sinnimo de pblicos internos y externos, o clientes internos y externos, o partes interesadas. Polticas: Directrices, lineamientos u orientaciones por las cuales la alta direccin define el marco de actuacin con el cual se orientar la actividad pblica en un campo especfico de su gestin, para el cumplimiento de los fines constitucionales y misionales de la Institucin, de manera que se garantice la coherencia entre sus prcticas y sus propsitos. Principios ticos: Creencias bsicas sobre la forma correcta como debemos relacionarnos con los otros y con el mundo. Rendicin de cuentas: Deber tico de todo funcionario pblico que administre bienes pblicos, de responder e informar por la administracin, el manejo y los rendimientos de fondos, bienes y/o recursos pblicos asignados, y los respectivos resultados, en el cumplimiento del mandato que le ha sido conferido. Riesgos: Posibilidad de ocurrencia de eventos tanto internos como externos que pueden afectar o impedir el logro de los objetivos institucionales de una Institucin pblica, entorpeciendo el desarrollo normal de sus funciones. Transparencia: Forma de hacer visible la funcin pblica, ejecutndola de acuerdo con las normas constitucionales y legales, aceptando y facilitando que la gestin sea observada en forma directa por los grupos de inters; implica el deber de rendir cuentas de la gestin encomendada.
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Valores ticos: ticos Formas de ser y de actuar de las personas que son altamente deseables como atributos o cualidades propias y de los dems, por cuanto posibilitan la construccin de una convivencia gratificante en el marco de la dignidad humana. Los valores ticos se refieren a formas de ser o de actuar para llevar a la prctica los principios ticos.
TTUL O I TTULO DE LA ORIENT ACIN ESTRA TGICA DE LA INSTITUCIN ORIENTA ESTRATGICA

Identificacin y naturaleza Artculo 1. El (ministerio, contralora, auditora, etc.) es una institucin pblica creada mediante la ley No. XXXX, regida por la Constitucin y por las leyes de la Repblica del Paraguay. Cada institucin pblica consignar el fundamento constitucional y legal que le da existencia. Compromiso con los objetivos misionales de la institucin Artculo 2. El (nombre del cargo de la autoridad principal) y su equipo de gobierno (directivo) se comprometen a orientar todas sus actuaciones en el ejercicio de la funcin pblica hacia el logro de los objetivos misionales que la Constitucin y la ley han definido para (nombre de la institucin). P rincipios ticos Artculo 3. Los principios ticos de (nombre de la institucin) son: 1.El inters general prevalece sobre el inters particular. 2.Los bienes pblicos son sagrados. 3.La principal finalidad del Estado es contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de toda la poblacin. 4.La funcin primordial del funcionario pblico es servir a la ciudadana. 5.La administracin de recursos pblicos implica rendir cuentas a la sociedad sobre su utilizacin y los resultados de la gestin.
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6.Los ciudadanos tienen derecho a participar en las decisiones pblicas que los afecten. Cada institucin incluir sus propios principios ticos (quedan definidos en el cdigo de tica. Valores institucionales Artculo 4. Los valores ticos que inspiran y soportan la gestin de (nombre de la institucin) son: Transparencia Integridad Responsabilidad Servicio Respeto Equidad
Cada institucin pblica incluir sus valores institucionales, los cuales estn definidos en el cdigo de tica.
Grupos de inters de la institucin Artculo 5. El (nombre de la institucin) reconoce como sus grupos de inters a la ciudadana, los contratistas, los organismos de control, las otras instituciones pblicas, sus funcionarios pblicos, los gremios econmicos y las organizaciones sociales.
Cada institucin pblica determinar sus propios grupos de inters de acuerdo con la funcin que le corresponda. El concepto de grupo de inters es sinnimo de de las expresiones pblicos internos y externos, o clientes internos y externos, o partes interesadas, por lo cual la respectiva institucin utilizar la expresin que resulte coherente con la terminologa en uso.
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TTUL O II TTULO DE LAS POLTICAS DE BUEN GOBIERNO P ARA LA ADMINISTRA CIN DE LA PARA ADMINISTRACIN INSTITUCIN CAPTUL O PRIMERO : POLTICAS P ARA LA DIRECCIN DE LA INSTITUCIN PARA CAPTULO PRIMERO:
Directivos responsables del cdigo de buen gobierno Artculo 6. Se consideran directivos con responsabilidad especial en la aplicacin del presente cdigo de buen gobierno, la autoridad administrativa principal, as como los siguientes funcionarios pblicos: (anotar los cargos directivos de primero y segundo nivel, empezando por el del ms alto directivo). Para la evaluacin y control de su actividad, los anteriores funcionarios pblicos estn sometidos externamente al control social, poltico, fiscal y disciplinario, e internamente al control disciplinario interno y al control interno que evala el desempeo garantizando la eficiencia y eficacia en la gestin administrativa.
Cada Institucin enunciar los respectivos dignatarios responsables de su direccin y administracin, segn su propia estructura.
Compromiso con los fines del Estado Artculo 7. El (nombre de la institucin), enmarcado en la funcin pblica que cumple, tiene como fin principal la (anotar los objetivos misionales de la institucin) de conformidad con los principios, finalidades y cometidos consagrados en la Constitucin, en las leyes y reglamentos correspondientes. Para cumplir con tal cometido, el (nombre del cargo de la autoridad principal) y su equipo directivo se comprometen a administrar la Institucin bajo los preceptos de la integridad y la transparencia, gestionar eficientemente los recursos pblicos, rendir cuentas, ser eficaces en la realizacin de sus cometidos, coordinar y colaborar con los dems entes pblicos y responder efectivamente a las necesidades de la poblacin; para ello llevar a cabo las siguientes prcticas: a. Establecer las polticas necesarias para cumplir los fines misionales; b.Asegurar que las polticas trazadas se cumplan; c. Cumplir las disposiciones constitucionales y legales; d.Ejecutar eficientemente su plan de estratgico.
Cada institucin establecer las prcticas concretas que orientarn su actividad, de acuerdo con su objeto.
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Compromisos con la gestin Artculo 8. El (nombre del cargo de la autoridad principal) y su equipo de gobierno (o directivo), se comprometen a destacarse por su competencia, integridad, transparencia y responsabilidad pblica en el ejercicio de su cargo, guiando las acciones de la Institucin hacia el cumplimiento de su misin en el contexto de los fines sociales del Estado, formulando las polticas pblicas o acciones estratgicas, y siendo responsables por su ejecucin.
Cada Institucin pblica particularizar este compromiso a lo especfico de su Institucin.

Responsabilidad con el acto de delegacin Artculo 9. Cuando el (nombre del cargo de la autoridad principal) o algn miembro autorizado del equipo de gobierno (o directivo) deleguen determinadas funciones, ser consecuente con las obligaciones que asumieron al ser parte del sector pblico, de modo que fijar por escrito claramente los derechos y obligaciones del delegado, obligndose a mantenerse informado del desarrollo de los actos delegados, impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones entregadas, y establecer sistemas de control y evaluacin peridica de las mismas.
Cada Institucin podr ampliar las responsabilidades aqu enunciadas.
CAPTUL O SEGUNDO : POLTICAS DE RELA CIN CON L OS RGANOS CAPTULO SEGUNDO: RELACIN LOS DE CONTROL EXTERNO
Artculo 10. Los rganos de control y vigilancia externos del (ministerio, contralora, auditora) son la Contralora General de la Repblica y la Auditora General del Poder Ejecutivo. Por otra parte, la institucin est sujeta al control social de la ciudadana.
Cada institucin sealar los rganos de control correspondientes segn su naturaleza.

Poltica frente al control externo de la institucin Artculo 11. El (nombre del cargo de la autoridad principal) y su equipo de gobierno (o directivo) se comprometen a mantener unas relaciones armnicas con los rganos de control y a suministrar la informacin que legalmente estos requieran, en forma oportuna, completa y veraz para que puedan desempear eficazmente su labor. Igualmente se comprometen a implantar las acciones de mejoramiento institucional que los rganos de control recomienden en sus respectivos informes.
Cada institucin indicar las polticas frente al control externo que le sean propias a su actividad.
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TTUL O III TTULO DE LAS POLTICAS DE BUEN GOBIERNO P ARA LA GESTIN DE LA PARA INSTITUCIN 1. POLTICAS P ARA EL DESARROLL O ADMINISTRA TIV O DESARROLLO ADMINISTRATIV TIVO PARA CAPTUL O PRIMERO : POLTICAS P ARA LA GESTIN TICA CAPTULO PRIMERO: PARA
Compromiso con la integridad Artculo 12. Los directivos de el (nombre de la institucin) manifiestan su clara disposicin a autorregularse en el ejercicio de la funcin pblica que les corresponde, para lo cual se comprometen a encaminar sus actividades de conformidad con los principios enunciados en la constitucin, las dems normas vigentes, el presente cdigo de buen gobierno y el cdigo de tica, orientndose hacia una gestin ntegra, basada en principios y valores ticos, frente a todos sus grupos de inters.
Cada institucin formular de manera especfica las polticas ticas que busquen los objetivos mencionados.
Compromiso para la promocin de prcticas ticas Artculo 13. El (nombre de la institucin) se compromete a promover prcticas ticas como estrategia de lucha contra la corrupcin, para lo cual crear compromisos tendientes a lograr este objetivo por parte de sus funcionarios pblicos y contratistas. La institucin se compromete a emitir, promover y gestionar la adopcin de polticas, prcticas y acciones ticas por parte de todo el conjunto de su funcionariado as como a sus proveedores y contratistas, vinculando a la Contralora General de la Repblica y a la sociedad civil en las acciones pertinentes que se programen para la consolidacin de una gestin ntegra y transparente. En el desarrollo de esta poltica de promocin de prcticas ticas, la institucin vincular a la ciudadana por medio del apoyo a las contraloras ciudadanas para el control social de la gestin. Acciones para la integridad y la transparencia Artculo 14. El (nombre de la institucin) est en contra de toda prctica corrupta; para impedir, prevenir y combatir estos fenmenos, adoptar como mnimo las siguientes medidas: a. Guiar sus actuaciones orientada por los principios ticos establecidos en el cdigo de tica;
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b.Dar publicidad a la promulgacin de normas ticas y advertir sobre la determinacin inquebrantable de cumplirlas en el giro ordinario de sus actividades; c. Garantizar que todos los procedimientos sean claros, equitativos, viables y transparentes; d.Denunciar las conductas irregulares de sus funcionarios, tanto para que las instituciones competentes conozcan de los hechos, como para que la sociedad est al tanto del comportamiento de sus funcionarios; e.Capacitar a los funcionarios de todos los niveles en materia de tica pblica y responsabilidad social; f. Efectuar rendicin de cuentas a la ciudadana y dems grupos de inters, garantizando la disposicin al pblico de la informacin no confidencial de la institucin; h.Hacer de al contratacin estatal un proceso basado estrictamente en el cumplimiento de la ley y normas vigentes; publicar la contratacin de servicios y la adquisicin de bienes de acuerdo con lo prescrito por la legislacin vigente y el presente cdigo de buen gobierno; y establecer mecanismos de seguimiento a los contratos.
Cada institucin pblica estudiar la posibilidad de instaurar estas acciones en su Institucin y la viabilidad de insertar otros compromisos concretos al respecto.
Colaboracin interinstitucional en la promocin de prcticas ticas Artculo 15. El (nombre de la institucin), a fin de combatir la corrupcin, se compromete a mejorar los sistemas de comunicacin e informacin, sosteniendo una comunicacin fluida con otras instituciones pblicas, privadas y gremiales, y estableciendo pactos ticos frente al desempeo de la funcin administrativa y la contratacin estatal, con el gran objetivo de construir cadenas ticas que vayan configurando unas buenas prcticas de integridad, transparencia y eficiencia en el ejercicio de la funcin pblica.
Cada institucin establecer la manera en que sostendr la colaboracin interinstitucional en materia de informacin con otros entes.
Compromiso en la proteccin de la propiedad intelectual y derechos de autor Artculo 16. El (nombre de la institucin) velar porque se respeten las normas sobre proteccin a la propiedad intelectual y los derechos de autor, estableciendo una poltica antipiratera. En ella la institucin se compromete a excluir de la institucin el uso de cualquier tipo de software o archivo de audio y video que no est debidamente licenciado.
Cada institucin establecer la reglamentacin pertinente para regular esta materia, de acuerdo con los procesos que lleve a cabo por su actividad especfica.
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CAPTUL O SEGUNDO : POLTICA DE GESTIN DEL RECURSO HUMANO CAPTULO SEGUNDO:

Compromiso con la proteccin y el desarrollo del talento humano Artculo 17. El (nombre de la institucin) se compromete con el desarrollo de las competencias, habilidades, aptitudes e idoneidad de sus funcionarios pblicos, determinando polticas y prcticas de gestin humana que deben incorporar los derechos y deberes constitucionales para garantizar la justicia, equidad, imparcialidad y transparencia al realizar los procesos de seleccin, induccin, formacin, capacitacin, promocin y evaluacin del desempeo. En este sentido, la Institucin propender por la vinculacin de los ms capaces e idneos a la Administracin, bien sea como funcionarios pblicos o como contratistas.
Cada institucin establecer la manera como se llevar a cabo la capacitacin y la periodicidad de la misma para instruir a sus nuevos integrantes y difundir igualmente los lineamientos que se adopten.
CAPTUL O TER CERO : POLTICAS DE COMUNICA CIN E CAPTULO TERCERO CERO: COMUNICACIN INFORMACIN
Compromiso con la comunicacin pblica Artculo 18. El (nombre de la institucin) se compromete a asumir la comunicacin y la informacin como bienes pblicos, a conferirles un carcter estratgico y orientarlas hacia el fortalecimiento de la identidad institucional y a la expansin de la capacidad productiva de los miembros de la institucin, para lo cual las acciones comunicativas se efectuarn de acuerdo con las polticas de comunicacin que se establezcan.
Cada institucin pblica velar porque se establezcan otras acciones para llevar a cabo una adecuada comunicacin, reglamentando lo pertinente.
Compromiso con la comunicacin organizacional Artculo 19. La comunicacin organizacional estar orientada a la construccin de sentido de pertenencia y al establecimiento de relaciones de dilogo y colaboracin entre los funcionarios pblicos de la institucin; para ello la administracin establecer procesos y mecanismos comunicativos que garanticen la interaccin y la construccin de visiones comunes.
Cada institucin har explcito su compromiso con la comunicacin organizacional, segn los nfasis que quiera imprimirle.
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Compromiso de confidencialidad Artculo 20. El (nombre de la institucin) se compromete a controlar y verificar de manera permanente que los funcionarios pblicos que manejan informacin privilegiada que es reserva de la Institucin no sea publicada o conocida por terceros. Ninguno de los grupos de inters podr directa o indirectamente utilizar informacin privilegiada y confidencial de la Institucin para sus propios intereses.
Cada institucin determinar y ampliar los aspectos que considere necesarios para llevar a cabo una adecuada comunicacin informativa, de conformidad con sus propias necesidades y funciones.
Compromiso con la circulacin y divulgacin de la informacin Artculo 21. El (nombre de la institucin) se compromete a establecer una poltica de informacin hacia sus grupos de inters. Con este fin se adoptarn mecanismos para que la informacin institucional llegue a ellos de manera oportuna, actualizada, clara, veraz y confiable, bajo polticas efectivas de produccin, manejo y circulacin de la informacin, para lo cual se adoptarn los mecanismos de informacin a los cuales haya acceso, de acuerdo con las condiciones de la comunidad a la que va dirigida.
Cada institucin determinar y ampliar los aspectos que considere necesarios para llevar a cabo una adecuada poltica informativa, de conformidad con sus propias necesidades y funciones.
Compromiso con el gobierno en lnea Artculo 22. El (nombre del cargo de la autoridad principal) y su equipo de gobierno (o directivo) se comprometen a poner especial inters en la aplicacin efectiva del gobierno en lnea, a travs de la implantacin de las acciones necesarias para implementar y/o mantener actualizada la pgina web de la institucin con la ms completa informacin sobre la marcha de la administracin en cuanto a procesos y resultados de la contratacin, estados financieros, concursos para proveer cargos, plan estratgico, avances en el cumplimiento de metas y objetivos del plan estratgico, indicadores de gestin, informes de gestin, servicios que la institucin presta a la ciudadana y forma de acceder a ellos, y funcionamiento general de la Institucin, entre otros.
Cada institucin consignar su propia poltica de gobierno en lnea.
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CAPTUL O CU AR TO : POLTICA DE CALID AD CAPTULO CUAR ARTO TO: CALIDAD

Compromiso con la calidad Artculo 23. El (nombre de la institucin) se compromete a orientar su gestin a la generacin de bienes y/o servicios de calidad para la comunidad, para cual promover la implantacin de un sistema de gestin de la calidad basado en procesos y orientado a la mejora continua de la gestin institucional.
Cada Institucin, establecer su poltica de calidad.
2. POLTICAS DE RESPONSABILIDAD SOCIAL CAPTUL O QUINTO : POLTICAS FRENTE A LA COMUNID AD CAPTULO QUINTO: COMUNIDAD
Compromiso con la comunidad Artculo 24. El (nombre de la institucin), orientar todas sus actuaciones hacia el bienestar social de la comunidad, para lo cual propender por el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin especialmente de la ms vulnerable-, estimulando la participacin ciudadana, estableciendo polticas de mejoramiento en (incluir solamente el campo de competencia de la institucin) salud, educacin, cultura, inversin social y fsica. La institucin declara expresamente su compromiso con la proteccin de los derechos fundamentales, y en particular la proteccin a la vida, a la libertad, a la igualdad, a la dignidad humana, a la intimidad, a la libertad de conciencia y de cultos, a la informacin, al trabajo, a la asociacin, al respeto a la naturaleza, a la participacin ciudadana y a la solidaridad.
Cada Institucin pblica ampliar los compromisos aqu enunciados que tengan que ver con una obligacin directa con la comunidad, estableciendo actividades concretas tendientes al cumplimiento de este objetivo.
Informacin y comunicacin con la comunidad Artculo 25. Los estados e informes econmicos, financieros, contables y de gestin presentados por la institucin a los respectivos entes de regulacin y control, as como cualquier otra informacin sustancial, deben ser dados a conocer y estar disponibles para la comunidad, la cual tiene derecho a informarse permanentemente de todos los hechos que ocurran dentro de la Institucin y que no sean materia de reserva. De igual manera se publicarn los informes y recomendaciones que los rganos de regulacin y control presenten a la institucin respecto a su gestin y mejoramiento continuo. Los medios de informacin
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que podrn utilizarse son, entre otros, la oficina de atencin a la ciudadana, boletines, folletos o circulares, peridico, lnea telefnica gratuita, correo electrnico y pgina web.
Cada institucin indicar los medios de informacin que est utilizando y/o que le sean pertinentes para cumplir este cometido.
Compromiso con la rendicin de cuentas Artculo 26. El (nombre de la institucin) se compromete a realizar rendicin de cuentas por lo menos una vez al ao, con el objeto de informar a la ciudadana sobre el proceso de avance y cumplimiento de las metas contenidas en el plan estratgico de la institucin, y de la forma como se est ejecutando el presupuesto de la misma. El mecanismo preferente sern las audiencias pblicas, con transmisin por radio y televisin, con el fin de que la actividad pueda llegar a todos los ciudadanos interesados. Para el efecto se compromete a poner al alcance de los interesados la informacin necesaria como mnimo con quince (15) das de anticipacin a la realizacin de la audiencia, a travs de la pgina web.
Cada Institucin establecer las formas de llevar a cabo su rendicin de cuentas de manera apropiada, cumpliendo con los requerimientos que le dicta su naturaleza.
Atencin de Quejas y reclamos Artculo 27. La institucin instaurar una oficina de atencin a la comunidad, en la cual sta podr presentar quejas, solicitudes, reclamaciones, consultas e informaciones referentes a la administracin, a las cuales se les dar respuesta en los trminos previstos por la ley; esta oficina contar con un procedimiento claro y pblico sobre el procedimiento para tramitar las quejas que se instauren; en ella reposar un ejemplar del cdigo de buen gobierno y del cdigo de tica para su consulta permanente por parte de todos los interesados.
Cada Institucin expondr su poltica especfica sobre atencin de quejas y reclamos.

Contralora social Artculo 28. El (nombre de la institucin) promover la participacin de la ciudadana, organizaciones sociales y comunitarias, usuarios y beneficiarios, contraloras y comits de vigilancia, entre otros, para prevenir, racionalizar, proponer, acompaar, vigilar y controlar la gestin pblica, sus resultados y la prestacin de los servicios suministrados por el Estado, garantizando la gestin al servicio de la comunidad. As mismo se compromete a facilitar de manera oportuna la informacin requerida por la ciudadana para el ejercicio de la contralora ciudadana.
Cada institucin pblica consignar las condiciones en que el control social podr ejercerse.
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CAPTUL O SEXTO : POLTICA DE RESPONSABILID AD FRENTE AL MEDIO CAPTULO SEXTO: RESPONSABILIDAD AMBIENTE
Responsabilidad con el medio ambiente Artculo 29. El (nombre de la institucin) se compromete a promover y practicar una poltica de sostenibilidad ambiental, para lo cual realizar programas de proteccin de la diversidad de fauna y flora y del medio ambiente en general. Con dicho fin, la institucin se compromete a establecer lineamientos en esta materia que comprendan: mecanismos de educacin y promocin medioambiental con sus funcionarios y con las comunidades (si aplica segn el carcter misional de la institucin); uso de tecnologas limpias; manejo de desechos; y uso de recursos no renovables.
Cada institucin establecer su poltica de proteccin y conservacin medioambiental de acuerdo con sus especificidades.
3. POLTICAS FRENTE A L OS GRUPOS OTROS DE INTERS LOS CAPTUL O SPTIMO : POLTICA SOBRE CONFLICTOS DE INTERESES CAPTULO SPTIMO:
Compromiso frente a los conflictos de intereses Artculo 30. El (nombre de la institucin) se compromete a aplicar en forma permanente los siguientes lineamientos, que garantizan la prevencin de los conflictos de intereses. Prcticas que deben evitarse para la prevencin de conflictos de intereses Artculo 31. El (nombre de la institucin) rechaza, condena y prohbe que el (nombre del cargo de la autoridad principal) y su equipo de gobierno (o directivo), miembros de comits especiales, funcionarios pblicos y todos aquellos vinculados con la institucin incurran en cualquiera de las siguientes prcticas: a. Recibir remuneracin, ddivas o cualquier otro tipo de compensacin en dinero o especie por parte de cualquier persona jurdica o natural, en razn del trabajo o servicio prestado a la institucin o a sus grupos de inters; b. Otorgar compensaciones no autorizadas por las normas pertinentes; c. Utilizar indebidamente informacin privilegiada o confidencial para obtener provecho o salvaguardar intereses individuales propios o de terceros;
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d.Realizar proselitismo poltico o religioso aprovechando su cargo, posicin o relaciones con la institucin, no pudiendo comprometer recursos econmicos para financiar campaas polticas; tampoco generar burocracia a favor de polticos o cualquier otra persona natural o jurdica. e. Todas aquellas prcticas que atenten contra la integridad y la transparencia de la gestin de la Institucin y en contra del buen uso de los recursos pblicos. f. Todo trfico de influencias para privilegiar trmites.
Cada institucin establecer otras prohibiciones relacionadas con sus actividades especficas.
Deberes del equipo humano relacionados con los conflictos de intereses Artculo 32. Sin perjuicio del establecimiento de otros, los deberes de los funcionarios pblicos del (nombre de la institucin), son: a. Revelar a tiempo y por escrito a los entes competentes cualquier posible conflicto de inters que crea tener; b.Contribuir a que se permita la adecuada realizacin de las funciones encomendadas a los rganos de control interno y externo de la institucin; c. Guardar y proteger la informacin que la normatividad legal haya definido como de carcter reservado; d.Contribuir a que se le otorgue a todos los ciudadanos y habitantes del territorio nacional un trato equitativo, y a que se le garanticen sus derechos.
Cada institucin pblica establecer otros deberes relacionados con sus actividades especficas.
Prohibiciones para el personal sobre conflictos de intereses Artculo 33. Sin perjuicio de la ampliacin de estas prohibiciones, el personal de (nombre de la Institucin) se abstendr de utilizar las siguientes prcticas en su accionar diario: a. Utilizar indebidamente informacin privilegiada y confidencial en contra de los intereses de la administracin; b.Realizar actividades que atenten contra los intereses de la administracin; c. Entregar ddivas a otros funcionarios pblicos a cambio de cualquier tipo de beneficios;
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d.Utilizar los recursos de la institucin para labores distintas de las relacionadas con su actividad, ni encausarlos en provecho personal o de terceros; e.Aceptar, para s o para terceros, donaciones en dinero o especie por parte de proveedores, contratistas o cualquier persona relacionada o no con la administracin, o de personas o instituciones con las que la institucin sostenga relaciones en razn de su actividad, que conlleve a generar cualquier clase de compromiso no autorizado.
Cada institucin pblica deber estudiar estas acciones y establecer las especficas que su actividad requiera.
CAPTUL O OCT AVO : POLTICA CON L OS CONTRA TIST AS CAPTULO OCTA LOS CONTRATIST TISTAS POLTICA DE CONTRA T A CIN PBLICA CONTRAT
Compromiso con la transparencia en la contratacin pblica Artculo 34. El (nombre de la institucin) dar cumplimiento formal y real a las normas sobre contratacin pblica, para lo cual se compromete a observar las disposiciones legales con prontitud, exactitud y diligencia, de modo que la informacin sobre las condiciones y procesos contractuales sea entregada a los interesados oportuna, suficiente y equitativamente, y a que las decisiones para otorgar los contratos se tomen sin ningn tipo de sesgos o preferencias, sino de manera exclusiva con base en el anlisis objetivo de las propuestas presentadas por los participantes.
Cada institucin declarar expresamente su compromiso al respecto, con mecanismos concretos para el logro de la poltica de contratacin.
CAPTUL O NO VENO : POLITICA CON L OS GREMIOS ECONMICOS CAPTULO NOVENO VENO: LOS
Transparencia y corresponsabilidad Artculo 35. El (nombre de la institucin) fomentar pactos ticos entre los sectores privado y pblico sobre contratacin estatal. Adicionalmente, bajo el criterio de corresponsabilidad social, promover acciones con los gremios tendientes al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin ms vulnerable.
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4. POLTICAS FRENTE AL SISTEMA DE CONTROL INTERNO CAPTUL O DCIMO : POLTICA FRENTE AL CONTROL INTERNO CAPTULO DCIMO:
Compromiso frente al control interno Artculo 36. El (nombre de la institucin) se compromete a implementar un sistema de control interno tomando como base el modelo estndar de control interno, para garantizar el cumplimiento de los objetivos de la institucin, promoviendo de manera permanente por parte de todos los funcionarios pblicos, la autorregulacin, la autogestin, el autocontrol y el mejoramiento continuo.
Cada institucin establecer su poltica de control interno.
CAPTUL O DCIMO PRIMERO : POLTICA SOBRE RIESGOS CAPTULO PRIMERO:

Administracin de riesgos Artculo 37. El (nombre de la institucin) se compromete a adoptar una poltica de administracin de los riesgos inherentes a su gestin. Para ello adoptar mecanismos que permitan identificar, valorar, revelar y administrar los riesgos propios de su actividad, acogiendo una autorregulacin prudencial. La institucin determinar su nivel de exposicin concreta a los impactos de cada uno de los riesgos para priorizar su tratamiento, y estructurar criterios orientadores en la toma de decisiones con respecto a los efectos de los eventos que puedan afectar el cumplimiento de los objetivos de la institucin.
Cada institucin establecer su poltica de riesgo.
TTUL O IV TTULO DE LA ADMINISTRACIN DEL CDIGO DE BUEN GOBIERNO CAPTUL O PRIMERO : COMIT DE BUEN GOBIERNO CAPTULO PRIMERO:
Composicin, nominacin y perodo de los miembros del comit de buen gobierno Artculo 38. En el (nombre de la entidad) se instaurar un comit de buen gobierno, compuesto por ciudadanos que ostenten la calidad de externos y/o independientes de la institucin.
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Sus miembros se seleccionarn de los siguientes colectivos: un (1) miembro de la comunidad empresarial, nominado por las asociaciones empresariales; un (1) miembro de la sociedad civil, nominado por grupos comunitarios organizados; un (1) miembro de la comunidad acadmica, nominado por rectores de universidades; un (1) miembro de agremiaciones de trabajadores, nominado por organizaciones reconocidas; y un (1) miembro delegado por el (nombre del cargo de la autoridad principal). Para constituir el comit de buen gobierno, el (nombre del cargo de la autoridad principal) convocar a las comunidades mencionadas. Los miembros del comit de buen gobierno no pueden hacer parte de ningn otro comit en la entidad. Su perodo ser de dos (2) aos y podrn ser reelegidos por un perodo ms. Se reunirn ordinariamente cada dos (2) meses y extraordinariamente cada vez que sean citados por el (ttulo de la autoridad principal).
Cada entidad determinar el nmero de miembros de este comit; sin embargo, se recomienda un nmero impar para evitar empates en las decisiones.
Perfil de los miembros del comit de buen gobierno y cumplimiento de sus funciones Artculo 39. Los miembros del comit de buen gobierno reunirn como mnimo el siguiente perfil: tener reconocidas calidades morales y ticas; gozar de buen nombre y reconocimiento por su idoneidad profesional e integridad; y poseer conocimientos en reas como la tica, el servicio pblico o materias afines al cdigo de buen gobierno. El (nombre del cargo de la autoridad principal) y su equipo de gobierno (o directivo) se comprometen a verificar que los miembros del comit de buen gobierno estn cumpliendo sus responsabilidades con disciplina y rigurosidad. Este compromiso podr ser delegado en un directivo que se considere afn con la tarea, pero esta delegacin administrativa no conlleva que quien delega se desprenda de su responsabilidad.
Cada institucin determinar el nmero de miembros de este comit; sin embargo, se recomienda un nmero impar para evitar empates en las decisiones.
Funciones y atribuciones del comit de buen gobierno Artculo 40. En desarrollo de sus tareas, el comit de buen gobierno tendr las siguientes funciones: a. Asegurarse de la difusin del cdigo de buen gobierno y de una adecuada capacitacin en el mismo a los colaboradores internos y grupos de inters de la institucin; b.Monitorear y hacer seguimiento al desarrollo y cumplimiento de las polticas contenidas en el cdigo de buen gobierno.
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c. Realizar seguimiento al comportamiento de los administradores pblicos para asegurar su cumplimiento del cdigo de buen gobierno; d.Resolver controversias sobre interpretacin del articulado del cdigo de buen gobierno. e.Informar, por lo menos cada seis (6) meses al comit directivo sobre las tareas que le fueron encomendadas. f. Darse su propio reglamento de operacin.
Cada institucin podr aumentar a su arbitrio las funciones de este comit.
CAPTUL O SEGUNDO : DE LA RESOL UCIN DE CONTRO VERSIAS CAPTULO SEGUNDO: RESOLUCIN CONTROVERSIAS
R esolucin de controversias Artculo 41. Cuando un ciudadano o cualquier funcionario considere que se ha violado o desconocido una norma del cdigo de buen gobierno, podr dirigirse al comit de buen gobierno, radicando su reclamacin en la oficina de atencin a la comunidad, que a su vez la remitir al comit de buen gobierno, en donde luego se estudiar y responder la misma. El comit de buen gobierno se encargar de definir el procedimiento con el cual se resolvern los conflictos que surjan de su cdigo de buen gobierno, de acuerdo con el evento presentado. Para la resolucin y administracin de una controversia derivada del cdigo de buen gobierno, se atendern las normas constitucionales, legales y reglamentarias establecidas, los principios ticos asumidos por la institucin y el espritu contenido en el cdigo de buen gobierno.
CAPTUL O TER CERO : DE L OS INDICADORES DE BUEN GOBIERNO CAPTULO TERCERO CERO: LOS
Ind icadores de buen gobierno Indicadores Artculo 42. El (nombre de la institucin) se compromete a evaluar con una periodicidad anual el desempeo del buen gobierno en la institucin, para lo cual utilizar los siguientes ndices: a. ndice de gestin tica, para medir el estado de las prcticas ticas de la institucin con sus diferentes grupos de inters, utilizando para el efecto la metodologa utilizada para la elaboracin de la lnea de base sobre el tema.
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b.ndice de comunicacin para medir los resultados de la gestin en comunicacin de la entidad, mediante la aplicacin de los instrumentos de diagnstico de la comunicacin pblica utilizado en el diagnstico de la comunicacin que la institucin ha realizado.
CAPTUL O CU AR TO : DE LA ADOPCIN, VIGENCIA, DIVULGA CIN Y CAPTULO CUAR ARTO TO: DIVULGACIN REFORMA DEL CDIGO DE BUEN GOBIERNO
Vigencia del cdigo de buen gobierno Artculo 43. El cdigo de buen gobierno entrar en vigencia a partir de su aprobacin por parte del (nombre del cargo de la autoridad principal). Divulgacin del cdigo de buen gobierno Artculo 44. El cdigo de buen gobierno se divulgar a los miembros de la institucin y a sus grupos de inters. Reforma del cdigo de buen gobierno Artculo 45. El cdigo de buen gobierno podr ser reformado por decisin del (nombre del cargo de la autoridad principal). El (nombre del cargo de la autoridad principal) informar a los grupos de inters del (ministerio, ACPE, CGR) los cambios introducidos, a travs de canales de comunicacin adecuados y eficaces.
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CAPTULO VIII - EL CDIGO DE TICA: LOS VALORES INSTITUCIONALES DE LA ENTIDAD
CAPTUL O VIII CAPTULO EL CDIGO DE TICA : L OS V AL ORES TICA: LOS VAL ALORES INSTITUCIONALES DE LA ENTIDAD
1. QU ES UN CDIGO DE TICA?
El concepto y contenidos de los cdigos de tica que usualmente se elaboran en las entidades pblicas son muy diversos. Con frecuencia se encuentra que los cdigos de tica presentan mezclas de disposiciones jurdicas con preceptos morales as como confusiones conceptuales que los hacen poco prcticos. Entre los errores ms comunes en que incurre la elaboracin de los cdigos de tica tenemos: Tienen un estilo prohibitivo y sancionatorio, no de carcter pedaggico. Es decir, no hacen distincin entre ley y tica. Exponen principios de orden administrativo, no de tipo tico. Confunden principios y valores. Hacen definiciones abstractas de los valores, que no orientan, sino que confunden. Demasiado apegados a la terminologa jurdica, resultando poco amigables y comprensibles. Tienen textos muy densos y extensos, que les impide convertirse en documentos de referencia para el comportamiento cotidiano de los funcionarios. Por ello, es necesario hacer algunas precisiones conceptuales sobre los documentos de referencia conductual que se elaboran en las entidades pblicas.
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Diferencia entre los reglamentos o cdigos de conducta y los cdigos de tica Recordemos, tal como se expuso en el Captulo I, que existe una gran diferencia entre la ley y la tica. Las normas jurdicas son disposiciones emanadas por autoridad competente con la finalidad de regular la convivencia social y para el caso que nos ocupa, normalizar la conducta de los funcionarios pblicos- y tienen un carcter vinculante, es decir obligatorio. La ley define cules son las conductas que, en el caso del funcionamiento del estado, los funcionarios pblicos deben tener, de manera que la norma especifica el deber ser de sus comportamientos, al indicarles cules conductas estn obligados a tener y cules deben evitar. La ley define tambin el tipo de sanciones aplicables en los casos en que se violen los mandatos legales sobre el comportamiento correcto en el desempeo de la funcin pblica. Frente a cada funcionario, la ley es una norma externa, cuyo cumplimiento se asegura fundamentalmente a travs de los dispositivos coercitivos y punitivos que la misma normativa determina. El conjunto de normas jurdicas que regulan las conductas de los funcionarios pblicos se denominan reglamento o cdigo de conducta, por cuanto especifican las reglas de comportamiento que deben ser observadas en el desempeo de la funcin pblica que les compete. Por ello es de vital importancia que las entidades tengan reglamentos de conducta muy claros y coherentes, como base reguladora de la cultura institucional que deseen construir a su interior. Estos reglamentos o cdigos de conducta deben especificar los deberes y obligaciones, las prohibiciones, el tipo de faltas y su calificacin, las sanciones que se aplicarn segn el tipo de falta cometida, el procedimiento para imputar y juzgar al funcionario, y cules son las instancias responsables de adelantar el proceso. Pero como bien sabemos, los funcionarios pblicos no cumplen los reglamentos y las leyes por el solo hecho de su vinculacin laboral al Estado y/o de la promulgacin y conocimiento de los mismos. Es necesaria una disposicin interna de cada persona, una actitud para cumplir con las normas. La simple observacin emprica nos ensea que cuando esta disposicin no existe, y por el contrario la actitud orienta a obrar contrario al reglamento, as se comporta el individuo. La actitud para cumplir con la ley y el reglamento, es la tica. En otras palabras, la tica nace de dentro de la persona, como un deseo de vivir el mundo de una cierta manera, como una autorregulacin. En otras palabras, la ley establece el deber ser, pero la tica especifica el querer ser y el querer hacer. Entendemos, entonces, que la tica pblica se sita en el campo de la ideologa, esto es del mundo que se quiere vivir, y no en el dominio jurdico del mundo que se debe vivir, al cual s pertenece la ley. Por ello ley y tica son dos campos complementarios para el correcto desempeo de la funcin pblica. En el sentido de lo expuesto, los cdigos de tica tienen una naturaleza distinta de los reglamentos o cdigos de conducta. Dado que es imposible reglamentar el querer de las personas como s se puede reglar sus conductas-, los cdigos de tica no tienen una intencionalidad normativa, sino pedaggica; no regulan taxativamente los comportamientos de los funcionarios, sino que buscan persuadir y seducir a sus destinatarios para que
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interioricen sus preceptos y quieran comportarse en coherencia con estos. Dicho de otra manera: los cdigos de conducta tienen un respaldo coercitivo y punitivo, en tanto que los cdigos de tica deben trabajarse desde acciones pedaggicas y comunicativas. Definicin y contenidos del cdigo de tica La construccin de una gestin tica en la administracin pblica exige clarificar cules son los fines sociales que la constitucin poltica determina para el estado, y en consecuencia cul es la misin que le compete a la entidad especfica conforme a la ley, y desde all poder discernir cules son los principios y valores ticos que se deben potenciar, as como los directrices a desarrollar para conseguir con xito ese propsito. Estos principios, valores y directrices son la esencia de cualquier documento de autorregulacin o cdigo de tica que se formule. En la Constitucin paraguaya se postula con claridad el imperativo tico de las entidades pblicas: la funcin administrativa est al servicio de los intereses generales. Esto significa que el propsito central de la administracin pblica es el servicio a los ciudadanos en funcin de los derechos fundamentales y de la prestacin de servicios con calidad. Para alcanzar esta misin capital de servir a la ciudadana, es indiscutible que todos los que participan de esa funcin pblica desarrollen valores, hbitos y prcticas que independientemente de su nivel, orienten el actuar al interior de cada Entidad. Para promover estos recursos ticos en los funcionarios pblicos es necesario construir un sentido comn a todos y cada uno de los integrantes de la entidad. Tenemos entonces que los cdigos de tica son el documento de referencia para gestionar la tica en el da a da de la entidad. Estn conformados por los principios, valores y directrices que en coherencia con el cdigo de buen gobierno, todo funcionario pblico de la entidad respectiva debe observar en el ejercicio de su funcin pblica. En otras palabras, el cdigo de tica expresa la imagen de sociedad que posee la entidad y que busca desarrollar con su accin, a travs del establecimiento de pautas de comportamiento de los funcionarios de la entidad, la caracterizacin de las relaciones deseadas entre los mismos, especificando las respuestas que la entidad est dispuesta a dar a sus obligaciones ticas para con sus pblicos internos y externos, y dictando parmetros para la solucin de los conflictos que puedan presentarse en ella y de la misma con su entorno inmediato. En este sentido, el cdigo de tica debe expresar claramente los estndares de integridad que se esperan de las actuaciones de la organizacin; debe informar a todos los miembros de la entidad acerca de lo que se espera de ellos, ofreciendo guas y orientaciones para la accin; y debe regular ticamente los comportamientos de los miembros de la organizacin, enunciando los valores y directrices que deben guiar las actuaciones.
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En sntesis, los cdigos de tica de las entidades pblicas revisten las siguientes caractersticas: Son marcos comunes de valores que orientan a la entidad hacia un horizonte tico compartido y que promueven el vivir bien y el habitar bien de los integrantes al interior de la organizacin y en la sociedad a la que pertenecen. Son documentos que establecen pautas de comportamiento de los funcionarios, y que sealan parmetros para la solucin de los conflictos que puedan presentarse al interior de la entidad y con su entorno inmediato. Son textos que explicitan las respuestas que la entidad est dispuesta a dar a las obligaciones ticas con sus pblicos internos y externos, dando cuenta de la calidad deseada de la accin social que la organizacin emprende. Estas caractersticas evidencian que los cdigos de tica son un medio y no un fin en s mismos, por cuanto se constituyen en herramientas que inician la conformacin del cambio tico de la entidad y a la vez se convierten en la carta orientadora del proceso de cambio y de la construccin de la confianza social, pero resultando claro que el tener un cdigo de tica no resuelve per se los vacos ticos ni construye automticamente una nueva cultura institucional de probidad. La elaboracin del cdigo de tica es, por lo tanto, apenas uno de los primeros pasos en la construccin de una cultura de integridad en la entidad, paso que es fundamental, pero que no es suficiente y que requiere ser complementado con otra serie de acciones de orden organizativo, comunicativo y pedaggico que logre llevar sus postulados a la prctica cotidiana de la organizacin. Beneficios del cdigo de tica En cuanto a los beneficios que el cdigo de tica puede proporcionar a la entidad pblica, apoyndonos en lo planteado por Victoria Camps71, podemos describir cinco aportes que este referente tico hace al fortalecimiento de una cultura de la integridad: El servicio pblico orientado hacia inters general general. Concretamente los referentes promueven una gestin pblica con resultados muy positivos para los ciudadanos, orientando la obtencin de beneficios pblicos antes que personales.
CAMPS, Victoria. tica de la Administracin Pblica. En jornadas sobre tica pblica. Madrid: Coleccin Informes y documentos. 1997.
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El uso de los bienes pblicos pblicos. Los referentes orientan el cuidado de los bienes pblicos y contribuyen a evitar el fraude en el uso de dichos bienes. La responsabilidad y transparencia transparencia. Los cdigos de tica fortalecen la disposicin hacia el cumplimiento de los compromisos y responsabilidades con los diferentes grupos de interaccin. La integridad de la administracin administracin. Los cdigos de tica promueven y exigen mejores estndares de comportamiento en el ejercicio de la administracin que la sociedad ha delegado en los funcionarios pblicos. administracin Los cdigos de tica enfatizan en la Humanizacin de la administracin. toma de conciencia sobre el autntico trabajo en lo pblico: servir a las personas. La justicia y el servicio al ciudadano es la exigencia tica bsica. Desde un nivel ms especfico, se pueden enunciar algunos beneficios internos y externos para la entidad pblica que dispone de un cdigo de tica adecuadamente administrado. Entre los beneficios externos ms importantes se puede sealar su contribucin a mejorar la confianza del pblico, ya que al hacer pblicas sus responsabilidades y criterios de actuacin, se eleva el reconocimiento de la entidad entre los ciudadanos, al tiempo que fortalece la imagen corporativa y gana legitimidad social. Los beneficios internos ms importantes del cdigo de tica son: contribuye a incrementar el compromiso de los funcionarios; ayuda a tomar mejores decisiones frente a los asuntos pblicos; fortalece la cultura de la integridad en la organizacin; y aporta al mejoramiento de la eficiencia al reducir la necesidad de ms supervisin directa en la conducta de los funcionarios pblicos.
2. METODOL OGA P ARA LA ELABORA CIN DEL CDIGO DE TICA METODOLOGA PARA ELABORACIN
La elaboracin del cdigo de tica exige la generacin de un proceso de alta calidad tcnica, en donde se deben tener claros tanto el enfoque metodolgico del trabajo, como los pasos concretos y especficos que sean menester para lograr el producto. Disyuntivas metodolgicas frente a la elaboracin del cdigo de tica La elaboracin de un cdigo de tica implica la toma de decisiones previas de orden metodolgico y procedimental, lo cual exige que los lderes del proceso resuelvan disyuntivas como las que se enuncian a continuacin: proceso Se debe decidir acerca de si se plantea un La temporalidad del proceso. proceso prologado en la construccin del cdigo de tica lo cual permite una
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mayor participacin y maduracin de lo contenidos- o se requiere trabajar con rapidez para obtener prontamente el documento. Aqu es necesario que la entidad especifique si considera ms importante el proceso de elaboracin o el texto resultante. Escala de la participacin participacin. Debe resolverse si se desea una amplia participacin de los funcionarios pblicos en el proceso, o si el cdigo ser elaborado por un pequeo ncleo para despus trabajar en su socializacin y apropiacin por parte del conjunto de miembros de la entidad. Enfoque pedaggico. Los cdigos de tica cumplen un papel no solamente normativo sino tambin pedaggico, al promover la reflexin sobre la propia conducta y al exhortar hacia ciertos parmetros de comportamiento. En este sentido, quienes elaboren el cdigo deben aclararse para s mismos si el enfoque que le darn al documento ser ms prescriptivo que motivador, si se centrar en la formulacin de reglas o en el sentido de los valores, y si enuncia un deber ser a partir de grandes ideales o si se cie a propuestas realistas dentro de las posibilidades y limitaciones de la organizacin. Metodologa para la elaboracin El procedimiento para la elaboracin del cdigo de tica que se propone en el presente documento, opta por un enfoque metodolgico que reconoce el carcter altamente jerarquizado de las entidades pblicas paraguayas, as como las dificultades que se derivan al propiciar procesos de participacin masiva, tanto por las limitaciones de tiempo disponible para obtener el producto esperado, como por la imposibilidad de destinar tiempos de todos los integrantes de la entidad para la participacin en el proceso, dadas las altas cargas de trabajo, adems de que con frecuencia muchos funcionarios pblicos estn imbuidos de escepticismo frente a la funcionalidad de procesos de este tipo, y demuestran apata ente convocatorias para su participacin. En la lnea de lo expuesto, se ha concretado una metodologa procesal articulada por seis pasos (Ver figura No. 18), la cual combina acciones participativas a travs del equipo de alto desempeo cuyos integrantes proceden de cada una de las reas organizacionales- bajo la coordinacin de la instancia directiva del comit de tica de la entidad. En consecuencia, el liderazgo en la elaboracin del cdigo de tica corresponde al comit de tica, y en particular al gerente de tica. La responsabilidad ejecutiva para la definicin de los valores ticos y las directrices para la gestin tica que contendr el cdigo recae en cabeza del equipo de alto desempeo. Por su parte, la adopcin del cdigo y la disposicin de acciones comunicativas para su difusin hacia el interior y el exterior de la entidad corresponde al ms alto directivo.
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F igura No. 1 8. P 18. Pasos asos para la elaboracin del cdigo de tica
3. PROCEDIMIENTO
El procedimiento que se propone para la formulacin del cdigo de tica desarrolla los seis pasos enunciados en la metodologa, y comprende la realizacin de actividades de socializacin y capacitacin en los fundamentos conceptuales del modelo, y de produccin de valores y directrices mediante talleres. Primer paso: Sensibilizacin y apropiacin conceptual Se convocar al equipo de alto desempeo y en una sesin mnimo de cuatro horas, se har por parte del lder del proceso (el coordinador del comit de tica u otra persona que el comit designe) la presentacin de los principales conceptos sobre la tica en la administracin pblica que han sido desarrollados en la primera parte del presente Modelo, buscando, mediante la proposicin de preguntas a los asistentes, generar una conversacin que profundice en los temas. Deber hacerse nfasis en los siguientes tpicos: construccin de lo pblico, naturaleza del servicio pblico, la confianza y la funcin social de las entidades pblicas, la gestin tica de las entidades pblicas, la perspectiva cultural de la gestin tica, aporte a la gestin tica que hacen las vertientes de la tica de los derechos, la tica de los deberes, la tica de la responsabilidad y la tica del cuidado. Ser muy importante que los textos de la primera parte del modelo de gestin tica (fundamentos conceptuales) sean entregados a los miembros del equipo de alto desempeo con una antelacin de quince das, con el propsito de que estos los estudien y se preparen para el conversatorio. Este espacio de encuentro deber ser aprovechado por el lder del proceso para motivar y hacer concientes a los miembros del equipo de alto desempeo acerca del importante papel que van a desempear en el fortalecimiento de la gestin tica de la entidad, y en consecuencia de la necesidad de que asuman dicho rol con el entusiasmo y responsabilidad que les permita estar a la altura del reto que se les plantea.
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Segundo P aso: Identificacin de los principios ticos Paso: El cdigo de tica contendr los principios ticos, los valores institucionales que se desprenden de tales principios, y las directrices para la gestin tica que se construyen como orientaciones concretas para llevar a la cotidianidad de la entidad los valores adoptados. Por lo tanto, un primer ejercicio prctico consiste en identificar los principios ticos de la entidad. Para ello, debe recurrirse a examinar el texto del cdigo de buen gobierno de la entidad, por cuanto en su formulacin han debido quedar enunciados tales principios, adoptados por la alta direccin. Una vez identificados, ser necesario que se tenga una conversacin sobre ellos, con el fin de aclarar su significado y precisar cul es el sentido que tiene en el contexto de la construccin de una gestin tica en la entidad. Una alternativa muy recomendable es que a la sesin se invite a un alto directivo que haya participado en la elaboracin del cdigo de buen gobierno (podra ser el gerente de tica), y que sea l quien presente los principios, y explique su significado y sentido. En la eventualidad de que no se tenga cdigo de buen gobierno, o que en ste no se hayan expresado de manera explcita los principios, stos podrn formularse mediante la realizacin de un taller para tal efecto, siguiendo el procedimiento establecido en la Gua No. 2 Taller principios ticos, que sen encuentra en el numeral 4 INSTRUMENTOS del presente Captulo. Tercer P aso: F ormulacin de valores ticos institucionales Paso: Formulacin La formulacin de los valores ticos institucionales se efecta con base en los principios ticos previamente definidos (recordemos que el sistema de valores se erige sobre los principios que la persona o el grupo profesan). Por lo tanto, se deben retomar los principios ticos del cdigo de buen gobierno o los construidos por el equipo en el respectivo taller. Aqu es importante apoyarse en el concepto de valor tico que se expres en el punto 2 del primer captulo del presente libro, en donde se deca que por valores se entienden las formas de ser y de actuar de las personas que son altamente deseables como atributos o cualidades nuestras y de los dems, por cuanto posibilitan la construccin de una convivencia gratificante en el marco de la dignidad humana. Ello indica que si los principios denotan preceptos fundamentales, los valores se refieren a formas de ser o de actuar para llevar a la prctica dichos principios. As, por ejemplo, del principio los bienes pblicos son sagrados, se deriva el valor de la honradez; y del principio el administrador pblico rinde cuentas a la ciudadana sobre la utilizacin de los recursos pblicos que le fueron encomendados y sobre los resultados de su gestin, se desprenden los valores de la transparencia, la veracidad y aun el de la eficiencia.
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P rocedimiento El procedimiento que se propone para la formulacin de los valores ticos institucionales consiste en la realizacin del taller denominado Taller valores ticos, el cual permite la definicin participativa del conjunto de valores ticos que la entidad adoptar en el cdigo de tica. Este taller se describe al detalle en el numeral 4 instrumentos del presente captulo como gua no. 3, en donde adems de establecerse su procedimiento, se presenta el glosario axiolgico como una herramienta de apoyo. En el glosario se suministra la definicin formal de 25 valores ticos, con base en el diccionario de la Real Academia Espaola. Estas definiciones se proponen como los significados de base para facilitar el entendimiento en las conversaciones entre los participantes, de manera que se parta de un entendimiento comn acerca de qu se quiere significar cuando se menciona alguno de tales valores. Cuarto paso: F ormulacin de directrices para la gestin tica Formulacin La formulacin de directrices para la gestin tica busca llevar al nivel de orientaciones prcticas la manera como la entidad dar aplicacin a los valores definidos en la carta de valores en su relacin con los diferentes grupos de inters. Ello significa que las directrices para la gestin tica son orientaciones acerca de cmo debe relacionarse la entidad con un sistema o grupo de inters especfico para la puesta en prctica del respectivo valor al que hace referencia la directriz. En este sentido, las directrices pretenden generar coherencia entre los valores definidos y las prcticas de la organizacin. P rocedimiento La formulacin de directrices para la gestin tica se efecta mediante la realizacin del Taller directrices para la gestin tica, el cual se describe minuciosamente en la Gua No. 4 del numeral 4 INSTRUMENTOS del presente Captulo. Quinto P aso: R edaccin del documento del cdigo de tica Paso: Redaccin El equipo de alto desempeo seleccionar entre sus integrantes a dos personas que tengan buenas capacidades escriturales, quienes tendrn la tarea de redactar el texto del cdigo de tica que se propondr para su validacin a la alta direccin. Para ello recogern el conjunto de materiales producidos en los talleres anteriores. En el proceso de composicin y escritura del cdigo de tica se tendrn en cuenta las siguientes recomendaciones: Claridad Claridad. Con el fin de que la lectura y comprensin se facilite. Por lo tanto es preferible un tono ms coloquial que acadmico, buscando que el texto sea amable para un lector promedio.
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Brevedad Brevedad. Debe buscarse la economa de palabras y la precisin en los conceptos, lo cual exige un ejercicio de depuracin de los materiales para incluir solamente los aspectos esenciales. Redaccin positiva positiva. Es preferible un lenguaje propositivo en vez de uno prohibitivo, y una redaccin que se oriente ms a la motivacin y al reconocimiento, que al miedo y la sancin. Estructura propuesta Se sugiere que el cdigo de tica se estructure con base en la siguiente distribucin temtica, que tendr la debida flexibilidad segn criterios de la organizacin. Recurdese la importancia de que los enunciados sean cortos, comprensibles y sin uso de tecnicismos que compliquen su comprensin. Introduccin: es un mensaje de la autoridad principal de la entidad, r redactado en lenguaje coloquial, en donde se expresa el sentido y los motivos por los cuales se adopta el cdigo de tica. Tambin se indica el marco institucional general del documento y el proceso por medio del cual se llev a cabo. Principios y valores ticos: en este acpite se enuncian y definen los principios y valores ticos que se obtuvieron en el proceso de formulacin, y que se constituyen en los orientadores bsicos de la gestin tica. Los valores formulados deben ser coherentes con la misin y la visin institucional, para que el documento brinde criterios que permitan enfrentar eventuales situaciones crticas con efectividad y garantizar la calidad en la prestacin de los servicios. Directrices ticas: se consignan las directrices para la gestin tica que la entidad adopta para su relacin con los distintos grupos de inters. Sexto P aso: A dopcin y divulgacin del cdigo de tica Paso: Adopcin Una vez el texto inicial del cdigo de tica haya sido madurado en el proceso de elaboracin por parte del equipo responsable de su redaccin, deber ser presentado a la alta direccin para su aprobacin definitiva, lo cual puede efectuarse en un consejo de gobierno o consejo directivo. Aprobado el texto final, deber ser adoptado de manera formal a travs de un acto administrativo que lo legitime como el referente tico de la entidad. Ser muy importante que se realice un evento ritual que sea ampliamente divulgado, en donde se haga el lanzamiento del cdigo por parte del ms alto directivo.
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Luego ser divulgado en forma masiva, no solo mediante su impresin y entrega a cada funcionario pblico, sino por medio de acciones comunicativas reuniones explicativas sobre su contenido, conversatorios por reas organizacionales sobre el significado de los principios, valores y directrices- as como a travs de piezas comunicativas material de escritorio, carteles, banners y protectores de pantalla, etc. .
4. INSTRUMENTOS
GUA No. 2: T ALLER PRINCIPIOS TICOS TALLER Objetivo Objetivo: El presente taller tiene como objetivo formular participativamente los principios ticos de la entidad. Tiempo Tiempo: El taller tendr una duracin de una hora y media. Participantes: Se recomienda que el grupo participante del taller est conformado por un nmero de personas que no sea inferior a veinte ni mayor de treinta personas. El grupo podr estar constituido por el equipo de alto desempeo. Espacio Espacio: Se requiere un saln lo suficientemente grande para que se posibilite el trabajo por grupos y en plenaria, con sillas para cada asistente. Recursos ecursos: Infocus, papelgrafo, papel tamao carta, marcadores, presentacin en powerpoint y cinta pegante. Concepto Concepto: Los principios se refieren a las normas o ideas fundamentales que rigen el pensamiento o la conducta. En este sentido, los principios ticos son las creencias bsicas sobre la forma correcta como los funcionarios deben relacionarse con los otros y con el mundo, en el desempeo de sus funciones pblicas. Dichas creencias se presentan como postulados que el individuo y/o el colectivo asumen como las normas rectoras que orientan sus actuaciones y que no son susceptibles de trasgresin o negociacin. Debe tenerse presente, entonces, que el enunciado de un principio es una oracin no una palabra- cuyo contenido es un precepto. Es importante prever que en el enunciado de los principios no se incluyan valores. Propuesta para el debate: Los principios ticos que se proponen como punto de partida para la construccin colectiva en el taller son: El inters general prevalece sobre el inters particular. Es imperativo de la funcin pblica el cuidado de la vida en todas sus formas. Los bienes pblicos estn destinados exclusivamente para asuntos de inters general.
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La finalidad del Estado es contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de toda la poblacin. La funcin primordial del funcionario pblico es servir a la ciudadana. Quien administra recursos pblicos rinde cuentas a la sociedad sobre su utilizacin y los resultados de su gestin. Los ciudadanos tienen derecho a participar en las decisiones pblicas que los afecten. Procedimiento para el desarrollo del taller 1. El facilitador de la actividad explicar al grupo el concepto de principio tico, estableciendo una diferencia ntida entre este concepto y el de valor tico. tambin enfatizar en la forma como debe ser enunciado un principio (como una oracin cuyo contenido es un precepto). 2. Luego se divide al grupo de participantes en subgrupos de cinco personas para que debatan y acuerden los principios ticos que cada subgrupo considere los ms pertinentes para el ejercicio de su funcin pblica, para lo cual tomarn como base los nueve siete propuestos; el facilitador del taller aclarar que los principios de base se pueden modificar, adicionar o reducir, de acuerdo con el estudio que en cada grupo se realice de los documentos de referencia (Constitucin Nacional, misin y visin de la entidad). 3. Los principios ticos que cada subgrupo proponga sern consignados por el respectivo grupo en sendas hojas de papel bond (una hoja para cada principio), las cuales sern adheridas a la pared. 4. El facilitador convocar a plenaria y promover acuerdos para ir agrupando los principios propuestos por tema, para llegar finalmente, mediante el debate, a un consenso colectivo acerca de cules principios sern los adoptados por el grupo. Si algn enunciado no es suficientemente explcito y preciso, se podrn reformular se recomienda adoptar la menos cantidad posible de principios (preferiblemente que no excedan de siete). Para la redaccin de los principios ticos se sugiere tener en cuenta las siguientes pautas: Deben enunciarse como una oracin que expresa una afirmacin positiva y rotunda sobre el tema al cual se refieren, a modo de creencia o precepto. No debe ser una palabra. No deben redactarse con verbo infinitivo al comienzo, como si fueran un objetivo. Tampoco deben enunciar funciones.
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No incluirn la expresin debe, deben o deber. Su enunciado ser preciso, concreto y puntual, de modo que sean evidentes en s mismos, es decir, que no requieran explicacin para su entendimiento. Para lograr que su enunciado sea explcito y evitar adems que el texto sea tautolgico (o sea utilizar lo definido en la definicin), en su texto no se incluirn valores, en tanto los valores se construyen desde ellos.
ORES TICOS GUA No. 3: T ALLER VAL ALORES TALLER

Objetivo Objetivo: El presente taller tiene como objetivo construir participativamente los valores ticos institucionales de la entidad, como insumo bsico del cdigo de tica. Participantes: Se recomienda que el grupo participante del taller est conformado por un nmero de personas que no sea inferior a veinte ni mayor de treinta personas. El grupo podr estar constituido por el equipo de alto desempeo. Tiempo Tiempo: El taller tendr una duracin aproximada de tres horas y treinta minutos. Espacio Espacio: Se requiere un saln lo suficientemente grande para que se posibilite el trabajo por grupos y en plenaria, con sillas para cada asistente. Recursos ecursos: Infocus, papelgrafo, papel tamao carta, marcadores, presentacin en powerpoint, fotocopias del glosario axiolgico y cinta pegante. Concepto: Por valores se entienden aquellas formas de ser y de actuar de las personas que son altamente deseables como atributos o cualidades nuestras y de los dems, por cuanto posibilitan la construccin de una convivencia gratificante en el marco de la dignidad humana. Queda claro, entonces, que los principios denotan preceptos fundamentales, en tanto que los valores se refieren a formas de ser o de actuar para llevar a la prctica dichos principios. As, por ejemplo, del principio Los bienes pblicos estn destinados exclusivamente al desempeo de las funciones pblicas, se deriva el valor de la honradez; y del principio Quien administra recursos pblicos rinde cuentas a la sociedad sobre su utilizacin y los resultados de su gestin, se desprenden los valores de la transparencia, la veracidad y aun el de la eficiencia. Debe tenerse presente que la formulacin de los valores ticos se efecta con base en los principios ticos previamente definidos en el taller anterior.
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Procedimiento para el desarrollo del taller 1. El facilitador explicar al auditorio el concepto de valor, asegurndose de que quede muy clara la diferencia con el concepto de principio. 2. Luego dividir al grupo en tantos subgrupos como nmero de principios ticos se hayan adoptado. Cada subgrupo tomar uno de los referidos principios, e identificar los valores asociados al mismo que son necesarios para darle cumplimiento. 3. Una vez identificados los valores en los grupos, cada uno se anotar con marcador en una hoja de papel bond; las hojas se pegarn a la pared. 4. Rengln seguido, el facilitador promover un debate para ir depurando el gran nmero de tarjetas a travs de su agrupacin por valores idnticos o similares; de cada grupo de valores reorganizados se acordar un solo valor que comprenda a todos los parecidos que han sido agrupados junto a l. 5. Luego, de los valores que hayan quedado despus de este proceso de tamizado, se seleccionarn entre siete y diez. Como criterios para la seleccin final se sugiere considerar: Especificidad del valor, es decir, que no tenga alto parecido con alguno de los otros con los que est compitiendo; amplio espectro, o sea que pueda comprender a otros valores del listado semifinal; carcter imprescindible del valor, esto es, que si se elimina, quedara sin fuerte respaldo la aplicacin de alguno de los principios. Se recomienda que esta seleccin no se realice por votacin, sino mediante el debate y buscando el consenso del grupo. 6. El facilitador organizar al grupo de participantes en un nmero de subgrupos igual a la cantidad de valores que se acordaron finalmente en el paso 5. Cada subgrupo tomar un valor y le construir una definicin formal (para lo cual podr apoyarse en el glosario axiolgico que se encuentra una pgina adelante del actual prrafo, una copia del cual ser entregada a cada participante) y una definicin operacional, esto es, cul es el significado concreto, en trminos de formas de operar, que el respectivo valor tiene en la funcin pblica que realiza la entidad; implica sealar cules son los comportamientos guiados por ese valor que se espera tengan los funcionarios pblicos que laboran en la entidad respectiva. En la Gua No. 5 se presenta un cdigo de tica completamente elaborado, de donde se pueden tomar ejemplos sobre las definiciones formal y operacional de los valores, con el fin de que los participantes los tengan como referencia didctica al momento de realizar su propio trabajo. Obsrvese que la definicin formal que figura en el ejemplo casi nunca coincide con la que se encuentra en el glosario axiolgico. Ello obedece a que el producto esperado no es una
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simple copia del glosario, sino una reformulacin del significado del valor, de acuerdo con las comprensiones que puedan desarrollar los participantes. Deber tenerse presente que en la definicin formal y operacional de cada valor no deben incluirse otros valores, y que la definicin operacional se hace conjugando los verbos en tiempo presente y en primera persona del plural para darle fuerza vinculante al texto, y sin utilizar las palabras debe o deber. 7. Una vez estn redactados, las definiciones de cada valor deben ser anotadas con marcador en hojas de papel bond y pegadas a la pared, para ser presentados a la plenaria. 8. El facilitador convocar a reunin plenaria del grupo, y dar lectura a las propuestas de los grupos. Luego iniciar un debate para acordar por consenso cada una de las definiciones y formas de operar enunciadas, para lo cual se harn las modificaciones que el colectivo considere pertinentes.
HERRAMIENT A P ARA EL T ALLER: GL OSARIO AXIOLGICO HERRAMIENTA PARA TALLER: GLOSARIO

Qu son los valores? Son formas de ser y de actuar de las personas que son altamente deseables como atributos o cualidades nuestras y de los dems, por cuanto posibilitan la construccin de una convivencia gratificante en el marco de la dignidad humana. COLABORACIN. Accin y efecto de trabajar en comn con otra persona u otras personas. Contribuir para el logro de un fin. Ayudar a otra u otras personas en su trabajo o en el logro de sus fines. COMPROMISO. Obligacin contrada, palabra dada, fe empeada. Palabra que se da uno mismo para hacer algo. Disposicin para asumir como propios los objetivos estratgicos de la organizacin a la cual se pertenece. CONFIANZA. Esperanza firme que se tiene en una persona o una cosa. Es el resultado del juicio que se hace sobre una persona para asumirla como veraz, como competente, o como interesada en el bienestar de uno mismo. CUMPLIMIENTO. Accin y efecto de llevar a cabo. Hacer lo que se debe o lo que se est obligado en los trminos previstos. EFICACIA. Fuerza y capacidad para obrar. Capacidad de accin para hacer efectivo un propsito.
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EFICIENCIA. Virtud y facultad de lograr un efecto determinado. Capacidad de accin para lograr un propsito con el menor uso de energa o de recursos. EQUIDAD. Disposicin de nimo que mueve a dar a cada uno lo que se merece. HONESTIDAD. Moderacin en la persona, las acciones o las palabras. Honradez, decencia. Actitud para actuar con honradez y decencia. HONORABILIDAD. Cumplimiento de los deberes respecto de los dems y de uno mismo. HONRADEZ. Rectitud de nimo, integridad en el obrar. IMPARCIALIDAD. Falta de designio anticipado o de prevencin a favor o en contra de personas o cosas, que permiten juzgar o proceder con rectitud. INTEGRIDAD. Cualidad de ntegro. Comportamiento probo, recto, intachable. JUSTICIA. Lo que debe hacerse segn derecho o razn. Virtud de dar a cada uno lo que le corresponde o le pertenece. LEALTAD. Cumplimiento de lo que dicen las leyes de la fidelidad y las del honor. Fidelidad en el trato o en el desempeo de un cargo. LIBERTAD. Facultad natural que tiene el ser humano de obrar de una manera o de otra, y de no obrar, por lo que es responsable de sus actos. PARTICIPACIN. Tomar parte. Compartir. Abrir espacios para que otros hagan parte de una actividad, o movilizarse para tomar parte en ella. PLURALISMO. Reconocimiento y aceptacin de los distintos modos de ser y de pensar. PROBIDAD. Integridad en el obrar. RECTITUD. Calidad de recto o justo. Recta razn o conocimiento prctico de lo que debemos hacer o decir. Comportamiento con justicia, severidad y firmeza. RESPETO. Miramiento, consideracin, deferencia del otro. Reconocimiento de la legitimidad del otro para ser distinto a uno. RESPONSABILIDAD. Obligacin de responder por los propios actos. Capacidad para reconocer y hacerse cargo de las consecuencias de las propias acciones. SERVICIO. Accin y efecto de servir. Funcin o prestacin desempeadas por quienes estn empleados para satisfacer necesidades del pblico. SOLIDARIDAD. Adhesin y apoyo a las causas o empresas de otros. TRANSPARENCIA. Calidad del comportamiento evidente, sin duda ni ambigedad. VERACIDAD. Condicin de quien dice o profesa siempre la verdad.
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GUA No. 4: T ALLER DIRECTRICES P ARA LA GESTIN TICA TALLER PARA Objetivo Objetivo: Construir participativamente las directrices para la gestin tica frente a los diferentes grupos de inters que se relacionan con la entidad. Participantes: Se recomienda que el grupo participante del taller est conformado por un nmero de personas que no sea inferior a veinte ni mayor de treinta personas. El grupo podr estar constituido por el equipo de alto desempeo. Tiempo Tiempo: El taller tendr una duracin de tres horas. Espacio Espacio: Se requiere un saln lo suficientemente grande para que se posibilite el trabajo por grupos y en plenaria, con sillas para cada asistente. Recursos ecursos: Infocus, papelgrafo, papel bond tamao carta, marcadores, presentacin en powerpoint y cinta pegante. Procedimiento para el desarrollo del taller 1. El facilitador explicar el significado de las directrices para la gestin tica, indicando cmo se relacionan con los valores y de qu manera se construyen, para lo cual se apoyar en los conceptos que presentaron en el Cuarto paso del presente procedimiento para la formulacin del cdigo de tica. Deber asegurarse de que los participantes comprendan qu es una directriz, para lo cual tomar como ejemplos didcticos las directrices ticas que se muestra en el cdigo de tica que se encuentra como ejemplo en la Gua no. 5 del actual captulo. Luego el grupo acordar cules son los principales grupos de inters de la entidad, para lo cual partir de considerar los siguientes: funcionarios pblicos, ciudadana en general, comunidades organizadas, contratistas (se refiere a las personas naturales o jurdicas que contratan con la entidad la prestacin de servicios, el suministro de bienes o la realizacin a travs de un contrato de actividades que corresponde ejecutar al estado), otras instituciones, rganos de control, gremios econmicos y medio ambiente. Si la entidad tiene otros grupos de inters, debern ser adicionados. Por ejemplo, una empresa de servicios pblicos deber considerar como un grupo de inters adicional a los clientes externos. 2. El facilitador dividir al grupo de funcionarios en tantos subgrupos como pblicos de inters se hayan determinado. Cada subgrupo seleccionar un grupo de inters, al cual le deber formular las directrices ticas que le correspondan. Cada grupo formular mnimo 2 y mximo 5 directrices, para lo cual tomar como base los valores que se adoptaron en el taller anterior. La tarea consistir
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en identificar aquellos valores que tengan ms pertinencia con el grupo de inters correspondiente. As, por ejemplo, si se estn diseando las directrices para el grupo de inters contratistas y proveedores, ser claro que frente a l aplican valores como honestidad, responsabilidad, imparcialidad y veracidad si es que dichos valores quedaron incluidos en el cdigo- pero que no le son pertinentes valores como pluralismo, libertad o participacin. Las directrices se enuncian con respecto a los valores que aplican al grupo de inters. 3. Cada grupo consignar sus propuestas en carteleras, y sern presentadas a la plenaria por un relator. Una vez conocidas todas las propuestas, se iniciar un debate para aprobar o modificar cada una de ellas, a travs del consenso. Un relator general tomar nota de los textos finales aprobados, para ser entregados al comit de redaccin del cdigo de tica. GUA No. 5: EJEMPL O DE UN CDIGO DE TICA EJEMPLO Dentro de la intencin de ofrecer a los interesados en formular su cdigo de tica la mayor cantidad de elementos para que puedan generar un documento de alta calidad, presentamos un ejemplo de cdigo de tica formulado por una entidad pblica paraguaya siguiendo los parmetros atrs descritos. INTRODUCCIN El Ministerio de Educacin y Cultura - MEC se ha empeado desde la implementacin de la Reforma Educativa, en trasmitir y arraigar a travs de sta, la cultura de la participacin y el compromiso corresponsable de toda la sociedad y en particular de la comunidad educativa, para una educacin de calidad de la poblacin paraguaya, desde el centro de la gestin educativa la escuela. Si bien se ha avanzado enormemente desde la poca de la dictadura, existen an innumerables debilidades y desafos que superar. La construccin de una dimensin tica es para cualquier sociedad democrtica, un principio y un objetivo permanente para el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes. Cuando hablamos de tica, no nos limitamos a normativas impuestas externamente a la colectividad sino a disposiciones voluntarias que emergen de la conciencia de cada uno de sus ciudadanos, fundamentalmente de aquellos que ejercen el gobierno de las instituciones. Esta Secretara de Estado, en su interaccin con la comunidad educativa, gremios, asociaciones, instituciones pblicas y de la sociedad civil, entre otras, ha iniciado un proceso de construccin de polticas tendientes a fortalecer la confianza mutua, con criterios de honestidad y transparencia en la gestin gubernamental. En este afn, el Ministerio se halla hoy en un momento de anlisis y revisin de su cultura institucional, de sus polticas y prcticas de gestin, con el objetivo puesto en un cambio que incorpora la competencia, la idoneidad y la tica del talento humano, como factores clave para administrar con eficiencia, eficacia y transparencia los recursos del Estado.
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En este contexto, la Institucin tiende a un sistema que articula y canaliza las necesidades de la poblacin, y que requiere principalmente de un compromiso, tcito y escrito, que avale la responsabilidad social que tiene en sus manos. Un compromiso tcito por cuanto implica una adhesin particular a ser responsables de nuestros actos, a dar respuestas sobre el gerenciamiento social, a rendir cuentas de los hechos, respetando, sin coaccin alguna, los derechos de los otros, con el claro objetivo de priorizar el bien comn. Y un compromiso escrito, por cuanto se necesita de un marco de referencia para gestionar la tica e institucionalizarla en la tarea cotidiana de cada uno de los funcionarios. El servidor pblico debe comunicar a la sociedad el resultado de sus acciones. Esto no ser posible si no hacemos visibles los resultados positivos y las falencias que hallamos en la administracin de los recursos que nos son confiados. En este marco, y tendiendo en cuenta los antecedentes, se presenta el cdigo de tica del Ministerio de Educacin y Cultura, el cual fue elaborado por el equipo redactor, integrantes del equipo tcnico de alto desempeo de tica y ajustada por el comit coordinador. El presente documento contiene la misin fundamental de nuestra institucin, los principios y valores ticos, as como las directrices ticas que rigen nuestro relacionamiento con entre los que conformamos la familia institucional y con los dems. I- MISIN La misin fundamental del Ministerio de Educacin y Cultura es garantizar una educacin de calidad a fin de contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de toda la poblacin. II- PRINCIPIOS TICOS Nuestros principios ticos son: La educacin es un bien pblico. Nuestra funcin pblica est orientada a contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de toda la poblacin. La administracin y utilizacin de los bienes pblicos del MEC est al servicio exclusivo de los fines de la educacin paraguaya. La principal riqueza del MEC constituye su capital humano. El servidor pblico est al servicio de la ciudadana.
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La participacin de todos los actores constituye un valor fundamental en la construccin la de ciudadana y del capital social, en todos los mbitos de gestin del MEC. La utilizacin transparente de los recursos pblicos y la rendicin de cuentas a la sociedad. La preservacin de la vida en todas sus formas y el respeto a la diversidad. III- V AL ORES TICOS VAL ALORES Nuestros valores ticos son: RESPONSABILIDAD Capacidad de reconocer y hacerse cargo de las propias acciones. Reconocemos las consecuencias de nuestras actuaciones y de sus impactos en los dems y en la Institucin; evaluamos esas consecuencias y tomamos las medidas correctivas pertinentes para alcanzar los objetivos institucionales; y resarcimos o mitigamos en los casos de errores o equivocaciones. SER VICIO SERVICIO Satisfacer las necesidades del usuario con amabilidad y calidez. Atendemos los requerimientos de todos los usuarios del MEC con amabilidad, calidez y celeridad, sin discriminaciones de ninguna ndole y buscando satisfacer sus necesidades. PAR ARTICIP TICIPA AR TICIP A CIN Crear espacios para que se realicen las actividades; movilizarse para llevarla a cabo en forma conjunta. Promovemos la vinculacin activa de los diferentes estamentos de la comunidad educativa en las distintas acciones que promueve la institucin. HONRADEZ Respetar lo que es ajeno; cuidar y proteger los bienes pblicos
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Utilizamos los recursos del MEC exclusivamente para el desempeo de la funcin pblica, y respetamos los bienes pblicos, los protegemos y cuidamos para que permanentemente estn destinados a satisfacer necesidades de la colectividad. TRANSP ARENCIA TRANSPARENCIA Forma de hacer visible la funcin pblica, ejecutndola de acuerdo con las normas constitucionales y legales, aceptando y facilitando que la gestin sea observada en forma directa por los grupos de inters; implica el deber de rendir cuentas de la gestin encomendada. Suministramos a los interesados en forma oportuna, completa y veraz la informacin que se nos solicita, y rendimos cuentas peridicamente a la sociedad sobre la utilizacin que hemos dado a los recursos pblicos y los resultados obtenidos en nuestra gestin. RESPETO Reconocimiento de la legitimidad del otro por ser distinto a uno Reconocemos las diferencias individuales e inalienables de funcionarios/as y de nuestros usuarios, y les brindamos un trato cordial que contribuya a la convivencia armnica. IMP AR CIALID AD IMPAR ARCIALID CIALIDAD Actuar sin prejuicios, discriminaciones o preferencias, de manera que se tomen las decisiones en forma argumentada y objetiva Tomamos las decisiones sin discriminaciones ni preferencias, basndonos en argumentos demostrables a travs de hechos o evidencias. EFICIENCIA Aptitud y actitud para lograr resultados con la mxima calidad posible y con la mayor economa de recursos. Optimizamos los recursos disponibles del MEC, para el logro de los fines y objetivos de la educacin paraguaya, evitando la duplicacin de esfuerzos y creando sinergia para incrementar la capacidad de accin de la institucin.
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COLABORACIN Disposicin, apropiacin y ejecucin de acciones conjuntas con el propsito de lograr un resultado participativo Propiciamos espacios de anlisis y reflexin con todos los estamentos que conforman la estructura organizacional, a fin de posibilitar un trabajo participativo e incluyente en el logro de los objetivos estratgicos de la institucin. COMPROMISO Compartir la misin y visin de la institucin, y orientar las actuaciones personales hacia el logro de los objetivos institucionales. Reconocemos y asumimos como propias las orientaciones estratgicas del MEC, de manera que dedicamos nuestros mejores esfuerzos en el servicio pblico hacia el gran objetivo de garantizar una educacin de calidad para toda la poblacin paraguaya. IDONEIDAD Competencia tcnica, legal y moral, es condicin para el acceso y ejercicio de la funcin pblica. Propiciamos la carrera profesional basada en la evaluacin de desempeo y de los reconocimientos de los ttulos, meritos, aptitudes y actitudes.
IV - DIRECTRICES TICAS IVNuestras Directrices ticas son: CON LA CIUDADANA Mejoramos permanentemente la calidad y eficacia en la prestacin del servicio educativo, a travs del desarrollo de mecanismos que posibiliten la participacin de los beneficiarios en la orientacin de nuestras polticas, planes y programas; simplificando para el ciudadano la realizacin de trmites y gestiones de nuestra competencia; brindando un trato amable y clido en la atencin al pblico sin distinciones o preferencias de ninguna clase; aplicando criterios de racionalidad en la gestin de nuestros recursos; y rindiendo cuentas a la sociedad de nuestras actuaciones y resultados obtenidos en la administracin de los bienes y recursos asignados a la educacin.
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CON L OS FUNCIONARIOS DE LA INSTITUCIN LOS En todos los procesos de gestin del talento humano del MEC, garantizamos un trato imparcial y respetuoso a nuestros funcionarios, de manera que las decisiones se tomen en base a las necesidades propias del servicio; reconocemos el derecho de todas las personas a tener su propia manera de pensar, sentir y opinar, entendiendo que la diversidad enriquece las potencialidades de la institucin; promovemos la construccin de una visin compartida de todos los miembros, de manera que conjuntamente seamos partcipes en el logro de los objetivos propuestos, mediante la utilizacin eficiente de los recursos y bienes de la institucin. CON L OS CONTRA TIST AS Y PRO VEEDORES LOS CONTRATIST TISTAS PROVEEDORES Garantizamos a todos los contratistas y proveedores el cumplimiento integral y real de las normativas que rigen la contratacin pblica, de manera que suministramos en condiciones de igualdad a todos los interesados la informacin necesaria para la presentacin de propuestas, y tomamos las decisiones exclusivamente segn las especificaciones establecidas en los pliegos y bases de condiciones; hacemos seguimiento y monitoreo al cumplimiento de la calidad y oportunidad en la entrega de los bienes y servicios contratados; y cumplimos nuestros compromisos contractuales con los contratistas, exigiendo al mismo tiempo que asuman responsabilidades ante eventuales incumplimientos. CON OTRAS INSTITUCIONES PBLICAS Promovemos la coordinacin de acciones y cooperacin con otras instituciones pblicas, a fin de incrementar la calidad e integralidad de los servicios estatales, para lo cual respetamos las caractersticas y competencias de cada entidad, cumplimos a cabalidad los acuerdos establecidos, y suministramos informacin clara, veraz y oportuna para la ejecucin de las acciones acordadas. Como estrategia para contribuir en la modernizacin del Estado, impulsamos el aprendizaje organizacional a travs de la sistematizacin de las buenas prcticas del MEC, as como la socializacin de las mismas con las otras entidades pblicas. CON L OS RGANOS DE CONTROL LOS En el MEC respetamos, protegemos y cuidamos los bienes pblicos y los destinamos al uso exclusivo de los fines de la institucin; suministramos a los rganos de control toda la informacin que nos requieran en tiempo y forma sobre nuestras gestiones; asumimos las consecuencias de nuestras propias acciones u omisiones; y aplicamos con diligencia las recomendaciones que efecten los rganos de control para el mejoramiento continuo.
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CON L OS GREMIOS EMPRESARIALES LOS Propiciamos espacios de concertacin con los gremios empresariales buscando su colaboracin y participacin en alianzas estratgicas y transparentes, a fin de que los servicios educativos incrementen su calidad e impactos sociales para beneficio de toda la poblacin paraguaya. CON LAS COMUNIDADES INDGENAS Dentro de la pluralidad cultural que reconoce y establece la Constitucin Nacional, en el MEC reconocemos y aceptamos las diferencias de los distintas culturas existentes en el pas, y atendemos las necesidades educativas de las comunidades indgenas a fin de que estas puedan adaptarse a los cambios de la sociedad actual, manteniendo y enriqueciendo sus identidades culturales; promovemos la vinculacin activa de las mismas en los diferentes procesos educativos, y les damos un trato cordial y respetuoso de sus derechos que contribuya a la convivencia armnica. CON L OS MEDIOS DE COMUNICA CIN LOS COMUNICACIN Nuestras relaciones con los medios de comunicacin se efectan a travs del vocero institucional debidamente delegado; suministramos sin distingo alguno a todos los medios, informacin veraz sobre el desarrollo de nuestras actividades; otorgamos la pauta publicitaria basados estrictamente en criterios tcnicos y buscando la ms amplia cobertura; y promovemos la vinculacin de los medios desde la perspectiva de la responsabilidad social empresarial, a actividades educativas y de difusin de mensajes que el Ministerio est liderando para beneficio general de la poblacin. CON L OS GREMIOS DE TRABAJADORES LOS Reconocemos y respetamos el derecho de asociacin de los trabajadores; propiciamos espacios de participacin, anlisis, colaboracin y compromiso con los gremios de trabajadores para la definicin de la poltica pblica de educacin, as como en la formulacin de planes y programas a cargo del Ministerio; y suministramos en forma veraz y oportuna la informacin que nos sea solicitada por las asociaciones de trabajadores acerca de nuestra gestin. CON LAS ORGANIZACIONES SOCIALES Reconocemos la importancia de las organizaciones sociales como actores fundamentales en la articulacin de acciones para la construccin de sociedad; les suministramos de manera oportuna, veraz y completa la informacin que solicitan; las convocamos a los eventos de
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rendicin de cuentas a la sociedad que el ministerio realiza; les brindamos un trato amable, respetuoso y cordial; y las hacemos partcipes en las mesas de dilogo y discusin sobre la poltica educativa y los planes para llevarla a cabo. CON EL MEDIO AMBIENTE Promovemos una cultura institucional en el ministerio que desde la gestin de insumos contribuya permanentemente a la sostenibilidad medioambiental, a travs de la realizacin de acciones educativas sobre el tema con todos los funcionarios, la aplicacin de polticas de reciclaje, ahorro y adquisicin de productos no contaminantes; y con la poblacin paraguaya incluimos en nuestros programas educativos asignaturas y prcticas que contribuyan a formar y consolidar una cultura de proteccin y responsabilidad frente al medio ambiente.
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CAPTULO IX - COMPROMISOS TICOS: APLICACIN PRCTICA DEL CDIGO DE TICA
CAPTUL O IX CAPTULO
COMPROMISOS TICOS: APLICACIN PRCTICA DEL CDIGO DE TICA
En los dos captulos anteriores se han presentado las herramientas conceptuales y metodolgicas que le facilitarn a la entidad pblica construir los referentes ticos que orienten la gestin tica de la organizacin. El cdigo de buen gobierno y el cdigo de tica sern, entonces, los marcos ticos institucionales a partir de los cuales se deber implementar un conjunto de acciones organizacionales, pedaggicas y comunicativas que logren llevar a la cotidianidad de la entidad los postulados de los dos referentes ticos, de modo que se traduzcan en prcticas concretas en el ejercicio de la funcin pblica. El enfoque seguido en el presente libro sostiene que las transformaciones organizacionales hacia la consolidacin de la tica pblica se obtienen con un comportamiento basado en principios y valores ticos, y que estos deben trascender su enunciado discursivo para ir a un estadio ms avanzado de interiorizacin y materializacin en modos de actuacin personal e institucional. Lo anterior significa que aunque es necesario, no resulta suficiente tener leyes y reglamentos, ni comunicar principios y valores para construir una efectiva tica pblica. Los valores y las conductas esperadas deben modelarse para incorporarlas a la vida cotidiana de la organizacin, lo cual se va obteniendo por medio de las interacciones entre todos los miembros de la entidad, en donde se construya el significado y la prctica de lo que ticamente se espera de ellos. Por ello, resulta de capital importancia que una vez se hayan formulado los principios y valores ticos, stos sean llevados a un nivel ms prctico, al cual denominamos compromisos ticos.
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1. QU SON L OS COMPROMISOS TICOS LOS

Los compromisos ticos son los acuerdos colectivos que asumen los funcionarios pblicos de la institucin con el fin de aplicar los valores ticos en el cumplimiento de la funcin pblica que les corresponde, de acuerdo con las especificidades de sus funciones, competencias y grupos de inters con los que se relacionan. Los compromisos ticos se refieren, entonces, a las actitudes, prcticas y formas concretas de actuacin a las que los funcionarios se comprometen para darle aplicacin en el da a da de la entidad a los valores ticos acordados. Estos compromisos debern ser enunciados como formas de ser y de actuar concretas y especficas con relacin a las funciones e interacciones que la entidad debe cumplir dentro de sus competencias organizacionales, frente a los grupos de inters internos y externos. Los compromisos sern acordados y decididos por los funcionarios pblicos con base en sus escenarios de trabajo. Los compromisos ticos podrn ser formulados en dos modalidades: compromisos ticos generales para toda la entidad, los cuales sern formulados en un taller por los miembros del equipo de alto desempeo, y compromisos ticos por reas organizacionales organizacionales, que sern formulados por los funcionarios de cada rea organizacional de la entidad segn sus especificidades y funciones concretas, en talleres conducidos por los miembros del equipo de alto desempeo.
2. METODOL OGA METODOLOGA

Para la construccin participativa de los compromisos ticos se observar el siguiente procedimiento en el taller que se convoque para tal fin, cuyo instructivo se encuentra descrito en forma detallada la Gua No. 5 Taller construccin de compromisos ticos. 1) Recordatorio del significado de cada uno de los principios y valores del cdigo de tica de la entidad entidad. El facilitador recordar a los participantes del taller el significado de cada uno de los principios y valores del cdigo de tica. 2) Identificacin de los grupos de inters con los que la entidad o el rea organizacional interacta. El grupo identificar a los grupos de inters internos y externos con los cuales la entidad o el rea organizacional mayormente interacta en el cumplimiento de sus funciones y responsabilidades. 3) Establecimiento de la aplicabilidad de cada valor con los pblicos identificados. Los subgrupos precisarn los valores del cdigo de tica que tienen mayor aplicabilidad en las relaciones de la entidad o del rea organizacional con los grupos de inters identificados en el punto 2.
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4) Determinacin de acciones actuales mediante las cuales el funcionariado de la entidad o del rea organizacional est aplicando los valores. Se identificarn las actitudes, comportamientos y prcticas que actualmente tienen lugar en la entidad o en el rea organizacional con los diferentes grupos de inters, en los cuales se est dando aplicacin a los valores ticos. 5) Identificacin de prcticas actuales en la entidad o en el rea organizacional con los diferentes grupos de inters que estn obstaculizando o vayan en contrava de los valores ticos ticos. Se identifican los comportamientos y actitudes del funcionariado que actualmente se tienen en la entidad o en el rea organizacional y que se constituyen en dificultades para la aplicacin de los valores del cdigo de tica. 6) Formulacin de los compromisos ticos. Se formularn los compromisos ticos, entendidos como las actitudes y las prcticas que deben tener los funcionarios pblicos de la entidad o del rea organizacional con los diferentes grupos de inters para hacer realidad en el da a da los valores del cdigo de tica de la entidad.
3. INSTRUMENTO
GUA No. 6: T ALLER FORMULA CIN DE COMPROMISOS TICOS TALLER FORMULACIN Objetivo Objetivo: Construir participativamente los compromisos ticos, como mecanismo de aplicacin de los valores del cdigo de tica a las prcticas de la entidad en general o de cada rea organizacional. Participantes: se recomienda que el grupo participante del taller est conformado por un nmero de personas que no sea inferior a veinte ni mayor de treinta personas. El grupo podr estar constituido por el equipo de alto desempeo para la formulacin de los compromisos ticos generales y por funcionarios de cada rea para los compromisos ticos por reas organizacionales. Tiempo Tiempo: El taller tendr una duracin aproximada de cuatro horas. Espacio Espacio: Se requiere un saln lo suficientemente grande para que se posibilite el trabajo por grupos y en plenaria, con sillas para cada asistente. Recursos ecursos: Infocus, papelgrafo, papel bond tamao carta, marcadores, presentacin en powerpoint y cinta pegante.
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Procedimiento para el desarrollo del taller 1. El facilitador presentar a los participantes el concepto de compromisos ticos y los valores ticos que se construyeron en el ejercicio anterior, apoyndose en la presentacin en power point. 2. A continuacin solicitar al grupo que identifiquen los principales pblicos o grupos de inters con quienes se relacionan con mayor intensidad en el cumplimiento de sus funciones y responsabilidades. Se recomienda considerar para este ejercicio los siguientes grupos de inters: funcionarios pblicos, ciudadana en general, organismos de control, medios de comunicacin, contratistas del estado, gremios empresariales, organizacin sindical (si existe en la entidad) y medio ambiente. Es posible identificar otros grupos de inters, los cuales se deben incluir en el listado. 3. Una vez se precisen los grupos de inters, el facilitador los anotar en el papelgrafo o tablero, y a continuacin dividir a los participantes del taller en un nmero igual al de los grupos de inters identificados. Luego, a cada subgrupo dar uno de los grupos de inters, y les pedir que identifiquen los tres valores ticos que tienen mayor aplicabilidad en su relacin con el grupo de inters que les correspondi. Los valores que se tendrn en cuenta para el anlisis son los que el facilitador ha presentado en el punto 1, es decir, los que previamente fueron acordados por el grupo como los valores del cdigo de tica. 4. Luego el facilitador entregar a cada subgrupo cinco copias de la matriz para la formulacin de compromisos ticos (ver modelo al final del presente instructivo) para que procedan a su diligenciamiento, y explicar la forma adecuada de hacerlo, para lo cual se podr apoyar en la presentacin en power point, mostrando las indicaciones consignadas en la matriz, el ejemplo de matriz diligenciada, y los ejemplos de compromisos ticos. Se recomienda diligenciar una matriz por cada uno de los valores que aplican al grupo de inters asignado, aunque tambin se podrn considerar conjuntamente todos los valores que aplican al grupo de inters respectivo. Se instruir a los grupos para que en la primera columna consignen las actitudes, comportamientos y prcticas que actualmente se observan en entidad mediante las cuales los funcionarios pblicos estn aplicando el valor en estudio con el respectivo grupo de inters. En la segunda columna se anotarn las actitudes, comportamientos y prcticas que actualmente se ejecutan y/o se tienen en la entidad con cada uno de los grupos de inters identificados, y que van en contrava u obstaculizan la aplicacin del valor que se est analizando. Tanto en la primera como en la segunda columna no deben anotarse aspectos de infraestructura o de procesos organizacionales, sino formas de actuacin que tengan los funcionarios pblicos.
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5. A partir de lo consignado en la segunda columna de la matriz, cada subgrupo plantear a cules cambios en las actitudes, en los comportamientos y en las prcticas se comprometen para fracturar la mala prctica identificada y dar cumplimiento al valor en estudio. Estos compromisos sern anotados en la tercera columna de la matriz. Cada subgrupo formular mximo siete compromisos ticos para el pblico asignado, lo cual seguramente implicar un ejercicio de priorizacin, en caso de que inicialmente se haya enunciado un alto nmero de posibles compromisos. Cada propuesta de compromiso tico ser transcrita en una hoja de papel y pegada a la pared, para que sea presentada en plenaria para su discusin y aprobacin. Las propuestas se expondrn en un sitio que facilite su visualizacin por parte del grupo general.
Para la redaccin de los compromisos ticos se observarn los siguientes criterios: Deben tener conexin con las problemticas anotadas en la segunda columna. Son una oracin afirmativa precisa, clara y puntual, que expresa una forma de actuar. No deben referirse al cumplimiento de funciones o a procesos. El verbo no va en infinitivo, pues no deben tener forma de objetivo, sino en primera persona del plural, con el propsito de que su enunciado sea incluyente y personalizado. La redaccin es en presente, no en futuro, y no incluir las expresiones debe, deben o deber. La redaccin no debe incluir valores, sino describir la forma como se practicar el valor. El enunciado debe ser explcito en s mismo. Desde el punto de vista didctico es importante que el facilitador exponga algunos ejemplos de compromisos ticos, tomando como base los que se enuncian en la Gua No. 7. Tambin es importante que ilustre a los participantes en la forma de diligenciar la matriz utilizando el ejemplo que se incluye al final del actual Captulo. 6. El facilitador convocar a sesin plenaria. All, los relatores designados por cada subgrupo presentarn los compromisos ticos que su respectivo grupo
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ha formulado, sustentado sus propuestas con el anlisis que se hizo en el ejercicio de formulacin. Se recomienda hacer la presentacin de todos los subgrupos, y luego proceder a la discusin de cada una de las propuestas. El facilitador promover que el grupo general debata las propuestas de compromisos ticos presentadas por los relatores para clarificar su significado, y una vez se hayan efectuado las modificaciones que la plenaria acuerde, se adoptarn por consenso. Se sugiere que el nmero total de compromisos ticos que finalmente se adopte no excedan de veinte, de manera que del conjunto de propuestas se debern seleccionar aquellas ms relevantes por su pertinencia y capacidad de orientacin de las actitudes, prcticas y comportamientos del funcionariado de la entidad. GUA No. 7: EJEMPL OS DE COMPROMISOS TICOS EJEMPLOS Respetamos y cuidamos los bienes pblicos y los utilizamos exclusivamente para el desempeo de la funcin pblica. Brindamos igualdad de oportunidades a todos los funcionarios para el acceso a beneficios y oportunidades de desarrollo. Sin excepcin, seguimos el procedimiento establecido para los nombramientos y ascensos. Aplicamos en tiempo y forma las recomendaciones que efecten los rganos de control. Entregamos la informacin requerida por los rganos de control y otras instituciones en forma clara, oportuna y completa. Cumplimos el horario de trabajo y dedicamos el tiempo laboral nicamente al desempeo de la funcin pblica. El nico pago que aceptamos por nuestro trabajo es el salario y la satisfaccin del deber cumplido. Atendemos sin preferencia ni discriminacin todas las solicitudes e inquietudes presentadas por los funcionarios y la ciudadana. Designamos personal idneo para participar de las actividades conjuntas intra e interinstitucionales. Planificamos y acordamos con la debida anticipacin las actividades conjuntas intra e interinstitucionales.
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Informamos en tiempo y forma a todos los participantes el resultado de los llamados a concursos y licitaciones. Damos igualdad de oportunidades a todos los participantes en los procesos de contrataciones. Promovemos espacios de participacin activa e incluyente de las comunidades indgenas en los diferentes procesos educativos. Damos trato amable y respetuoso a las comunidades indgenas que requieran nuestros servicios. Atendemos oportunamente y sin discriminacin las solicitudes y requerimientos de las comunidades indgenas. Mantenemos actualizada la pgina web con informacin veraz, completa y confiable sobre la gestin del Ministerio. Entregamos permanentemente a todos los medios de comunicacin gacetillas sobre los logros y resultados del Ministerio y promovemos su publicacin.
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CAPTUL O X - ESTRA TEGIAS P ARA LA INCORPORA CIN DE LA TICA PBLICA EN LA CUL TURA INSTITUCIONAL CAPTULO ESTRATEGIAS PARA INCORPORACIN CULTURA
CAPTUL O X CAPTULO
ESTRA TEGIAS P ARA LA INCORPORA CIN DE LA TICA PBLICA EN LA ESTRATEGIAS PARA INCORPORACIN CUL TURA INSTITUCIONAL CULTURA
Una vez acordados los compromisos ticos en cada una de las reas organizacionales y compilados en un documento que los consolide, deber efectuarse una capacitacin del equipo de alto desempeo en dos tipos de estrategias que posibiliten trabajar a sus integrantes con los funcionarios pblicos de cada rea, con el fin de que los compromisos ticos acordados sean efectivamente apropiados e incorporados en las actuaciones cotidianas dentro del ejercicio de la funcin pblica. El presente modelo propone dos tipos de estrategias para acometer esta finalidad: una de orden pedaggico y otra de carcter comunicativo, cada una de las cuales se exponen en sus fundamentos conceptuales y en sus metodologas y didcticas en los textos que se encuentran a continuacin.
I. LA ESTRA TEGIA PED AGGICA 72 ESTRATEGIA PEDA

La estrategia pedaggica est conformada por las acciones de orden pedaggico dirigidas a los funcionarios pblicos de la entidad, las cuales buscan su afectacin cognitiva y emocional a travs de actividades de sensibilizacin, de reflexin, de comprensin y de apropiacin de la visin tica, con el fin de que lleguen a asumirla como su referente de sentido en las actuaciones que les correspondan dentro de su funcin administrativa. Su formulacin se traduce en el planteamiento de unas actividades formativas para la gestin tica, y en su posterior ejecucin, seguimiento y ajuste.
72 El presente numeral se ha elaborado con base en el enfoque y conceptos desarrollados en LUNA, Gabriela, y PREZ, Teodoro. Transformando sentires. Bogot: OIT/IPEC. 2004. Cuadernillo No. 1.
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1. CONCEPTOS CENTRALES P ARA ELABORAR UNA ESTRA TEGIA FORMA TIV A PARA ESTRATEGIA FORMATIV TIVA
Somos seres emocionales Usualmente la cultura es entendida como el sistema compartido de valores, normas, costumbres, ideales, imaginarios y smbolos que actan como referentes significativos de la conducta y de las producciones intelectuales de un determinado grupo de personas que habitan dentro de ciertas coordenadas geogrficas. Esta conceptualizacin ampliamente difundida y aceptada de la cultura, tiene sus races en la tradicin racionalista occidental. En ella el punto de partida y de retorno de los cambios culturales son las ideas, los imaginarios, las simbologas y las reglas. En esta perspectiva la cultura se asume en ltima instancia -al igual que la tica- como lo que los seres humanos podemos argumentar desde el lenguaje para justificar o impugnar nuestra propia conducta y la de los otros actores sociales. De las tres dimensiones que componen el existir humano -pensar, sentir y actuar- esta visin solamente considera como integrantes de la cultura lo racional y lo conductual. El sentir no tiene lugar all, al menos no con sentido protagnico. Ello conduce a que los proyectos educativos logren una alta eficacia en ensear a las personas cules son los comportamientos o las conductas deseables, aquellas que estn en consonancia con las prescripciones ticas, y que se aprendan los argumentos racionales que sustentan tales imgenes del deber ser. La gente sabe, entonces, cmo debera actuar en el mundo para mantener relaciones ms respetuosas, solidarias, y equitativas, pero siguen actuando igual que antes. La educacin ha tocado -metafricamente hablando- la cabeza, pero no se ha acercado al corazn. La estrategia cognitiva argumental ha funcionado, pero las personas mantienen el mismo querer, persisten en igual afectividad, de manera que ahora saben y discurren cmo deberan actuar, pero no quieren hacerlo as, pues les siguen gustando sus prcticas anteriores, ya que es en ellas en donde encuentran el sentido de sus vida, es en ellas en donde encuentran la gratificacin del vivir. Lo anterior lleva a que se tenga presente que la sensibilizacin de los sujetos en los procesos educativos no debe estar dirigida solamente al conocimiento y a la razn, sino tambin a la afectividad, al sentir. Es cierto que los humanos somos seres racionales, pero antes que todo somos seres que sentimos. Es ms, somos seres emocionales que pensamos, y no al revs. Esto es completamente evidente en el transcurrir de la cotidianidad: segn el estado de nimo o la emocin en la que nos encontremos, aceptamos unos argumentos u otros; vale decir, razonamos de manera distinta segn sea la emocin en la que nos hallemos. Entender y asumir que las personas operamos desde las emociones, conduce a aceptar que un cambio en la organizacin pasa necesariamente por el cambio emocional, el cual entra en interaccin con los otros dominios de la razn y de la corporalidad, generando transformaciones efectivas en el modo de vivir la cotidianidad por parte quienes participen en el proceso de gestin tica.
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Tambin somos seres lenguajeantes Por otra parte, si observamos detenidamente cmo transcurre la vida humana, se nos hace evidente que acontecemos en el lenguaje. Toda actividad humana tiene como ambiente condicionante al lenguaje. Cada individuo lo es en la medida en que hace parte de un conglomerado social; toda nuestra realidad humana es social, y somos individuos, personas, slo en cuanto somos seres sociales en el lenguaje. Los seres humanos nacen, crecen y se socializan en una familia y en una sociedad determinada en donde existen relatos, creencias, prejuicios e ideas dominantes que explican el mundo de cierta forma. Durante su desarrollo las personas se encuentran en permanente relacin con los otros y con el ambiente, y en esa continua interaccin se construye una historia acerca de la propia vida. Y precisamente, esta historia se convierte en la base de la identidad a travs de la cual el individuo entiende, explica y le da sentido al mundo. Ese permanente intercambio de ideas y formas de comportamiento que les da la identidad a las personas en cuanto individuos, se presenta en el lenguaje. Al hacer distinciones lingsticas y comunicativas en la interaccin con los dems, los seres humanos adquieren identidad y, a su vez, se vuelven generadores de significado. Por eso, las diferentes formas de hablar de una realidad llevan a ciertas acciones, lo cual genera una realidad diferente. Es decir, al hablar de una forma y no de otra, o decir una palabra y no otra, se abren y se cierran puertas para la persona misma y para los otros. La forma como se opera en el lenguaje es importante para definir la forma como se ve el individuo a s mismo y cmo es visto por los dems. Cuando describimos el mundo, a los dems o a nosotros mismos, lo que hacemos es formular distinciones. La distincin es una separacin que hacemos a travs del lenguaje, de un determinado fenmeno con relacin al conjunto de nuestras experiencias. Las distinciones son obra nuestra. Al hacerlas, especificamos las unidades, entidades y relaciones que pueblan nuestro mundo. De esta manera, la identidad individual, la identidad de los dems, las relaciones interpersonales, los eventos y el mundo en que se vive, emergen segn el tipo de distinciones lingsticas que los individuos sean capaces de realizar, la manera como se relacionan entre s y el tipo de actos lingsticos con los que se opera en el lenguaje. Con el lenguaje modelamos el futuro, nuestra identidad y el mundo en que vivimos. Cuando nos proponemos proyectos, sueos o visiones sobre un mundo por venir, el futuro deseado empieza a modelar nuestro presente. Tenemos entonces que el lenguaje posibilita al ser humano para ser artfice de su vida y de sus relaciones. Vivencia y reflexin, dos dispositivos para el cambio cultural Para lograr nuevas disposiciones conductuales y nuevas distinciones, es necesario afectar el sentir de las personas, lo cual es posible mediante dos estrategias: la vivencia y la reflexin.
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La vivencia permite poner a las personas en una determinada situacin emocional que las lleva a sentir y generar empatas o rechazos hacia aquello que consideramos debera preservarse o modificarse, y por tanto posibilita una actitud proclive hacia los cursos de accin buscados. De otro lado, la reflexin permite confrontar los argumentos propios y ajenos para darse cuenta, para entender y dar razn de lo que se quiere y de lo que no se quiere, y para hacerse cargo de la vida y de las consecuencias del vivir. La reflexin nos conduce a revisar la coherencia de nuestras actuaciones con nuestros propsitos y postulados, adems de llevarnos a la apertura, a desempuar la mano para soltar las verdades y las certidumbres que nos acompaan, a dudar de ellas, a considerar otros puntos de vista y a cambiar de observatorio para dirigir nuestra mirada. La vivencia complementada con la reflexin, constituyen un poderoso movilizador de cambios actitudinales y de generacin de acciones hacia el futuro. Es por ello que la presente propuesta, ubicada en el campo de las pedagogas activas, se asienta en la bsqueda de la afectacin emocional de los funcionarios pblicos participantes y de la incorporacin al universo de sus conversaciones cotidianas del tema de la tica en el ejercicio de la funcin pblica. Ldica, juego y vivencia Introducir el tema de la ldica como variable para el desarrollo de la estrategia pedaggica pretende dar a entender que, desde ella, se pueden crear dispositivos generadores de vivencias, las cuales son el fundamento del taller reflexivo que hemos mencionado. La ldica no puede confundirse con el juego, pese a que semnticamente los diccionarios tratan estas expresiones como sinnimos. Aunque puede asumirse que todo juego es ldico, no todo lo ldico es juego, razn por la cual se asume que ella (la ldica) no se reduce o agota en los juegos, que va ms all, trascendindolos, con una connotacin general, mientras que el juego es ms particular. La ldica se expresa en actividades tan diferentes como el baile, el paseo, la observacin de un partido de ftbol, el jumping (saltar al vaco desde un puente atado a una cuerda elstica) o leer poesa; actividades que pueden clasificarse en ejercicios ldicos que buscan distintas intensidades de emocin placentera. S entendemos la ldica como ha quedado definida y planteamos su bsica intencin como la bsqueda de emociones placenteras y construccin de actitud gozosa frente a la vida, se indica entonces que los dispositivos vivenciales a construir como parte de la estrategia pedaggica e inscritos en el denominado taller reflexivo, pueden pasar por tal finalidad y construirse con base en las siguientes caractersticas propias de la ldica:
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Lo ldico es voluntario y autotlico esta ltima palabra significa que la finalidad, la retribucin o gratificacin de una accin se encuentra en el mismo acto de ejecutar la accin, como por ejemplo acariciar a los hijos, pasear, degustar una deliciosa comida o hacer el amor-. La experiencia ldica requiere del deseo espontneo y la decisin propia. La experiencia ldica es controlada por el propio deseo emocional de la persona. Ella decide cmo, cundo, dnde, con quin, con qu, etc. Si se trata de una experiencia ldica colectiva priman el deseo, el acuerdo y la concertacin directa. Lo ldico posibilita la vivencia de una tensin agradable y exige una actitud de espontaneidad y disposicin al imprevisto, lo cual implica una ausencia de racionalidad calculadora, planificacin rigurosa o premeditacin profunda. Lo ldico no opera con normatividad rigurosa, opera con flexibilidad de criterios. Con lo anterior se quiere indicar que para el logro de escenarios formativos con asiento en la ldica es preciso: Motivar la participacin del funcionario pblico en los escenarios formativos antes que la obligacin hacia ellos. Convocar a los grupos de funcionarios a los escenarios formativos en funcin de afinidades laborales o de los crculos de amistades para procurar una mayor disposicin de accin en los grupos de trabajo. Construir los escenarios formativos en circunstancias de tiempo y lugar que rompan la cotidianidad laboral en la que vive inscrito el funcionario pblico. Encuadrar el taller formativo en una circunstancia de juego, hasta donde ello sea posible. Sobre esto ltimo, es preciso indicar que el juego en el adulto ofrece un espacio de mayor distensin, equilibrando la personalidad, permitiendo encontrarse con los dems y recreando un espacio de mayores posibilidades vitales.
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En el mbito laboral, sobre todo en lo relativo a los procesos de capacitacin, vincular actividades ldicas con fundamento en el juego y posteriores reflexiones, permite, con la ayuda de un coordinador, encontrar y descubrir el puente entre las actividades propuestas y los objetivos a cumplir en el trabajo cotidiano; el juego refleja los modos de vincularse, los estilos de comunicacin, los modos de enfrentar conflictos, que remiten a las modalidades en la vida real, por lo que el adulto puede luego reencontrarse con estos aspectos reflexionando sobre los mismos, abriendo caminos para una mayor comprensin y posterior modificacin en el caso que sea necesario73. Incorporar el juego como parte de los dispositivos vivenciales y reflexionar desde l con la ayuda de facilitadores, permitir obtener aprendizajes emocionales, conceptuales y actitudinales que alimenten el proceso de gestin tica. Garantizar una experiencia ldica con las variables definidas garantiza otro aspecto esencial en ella e igualmente bsico para el resultado de una estrategia pedaggica: la creatividad, por cuanto las vivencias ldicas implican libertad, imaginacin y sensaciones, todo lo cual posibilita la apertura hacia la reflexin y la construccin de nuevos mundos.
2. COMPONENTES P ARA LA EJECUCIN DE LA ESTRA TEGIA PARA ESTRATEGIA FORMA TIV A FORMATIV TIVA
En coherencia con los lineamientos conceptuales, la estrategia que la entidad defina para abordar el cambio de la cultura institucional hacia la gestin tica, deber ejecutarse bajo modalidades de trabajo formativo que logren afectar sistmicamente las tres dimensiones que all se enunciaron (pensar, sentir y actuar). A continuacin se presentan unos componentes que pueden ser tenidos en cuenta por los ejecutores de la estrategia, con el fin de garantizar mayores niveles de eficacia en la intencionalidad de cambio. LO PED A GGICO PEDA La pedagoga estudia los procesos educativos y formativos en la relacin enseanza/ aprendizaje. No obstante, con frecuencia se concibe lo pedaggico como el arte de ensear e instruir en una relacin unidireccional- y en este sentido, la enseanza se limita a la transmisin de informacin y conocimientos tericos o prcticos sobre algn tema en particular.
FELE, M.R. Los juegos tradicionales y sus proyecciones pedaggicas. Santiago de Chile: Coleccin Aisthesis. 1999. En: http://www.efdeportes.com/efd13/juegtra.htm
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Recuperando el sentido eminentemente bidireccional y sistmico del proceso educativo, el presente texto propone un enfoque pedaggico que orienta la accin formativa en dos sentidos distintos, interconectados e interdependientes: Educar para la cotidianidad. Focalizarse hacia el aprendizaje. El enfoque sostiene, adems, que el proceso de enseanza-aprendizaje implica un proceso tridico en el que confluyen lo terico (el pensar), lo vivencial (el actuar) y lo emocional (el sentir), y que por lo tanto las tres dimensiones deben ser tenidas en cuenta en el proceso formativo. Educar para la cotidianidad La formacin tica implica educar para la cotidianidad, ya que es all, en el da a da del quehacer organizacional, en donde se manifiestan los principios y valores que las personas portan. Lo anterior significa que la formacin tica debe trascender el simple suministro de informacin sobre filosofa moral, teora de los valores y exhortaciones argumentativas hacia un deber ser. Es evidente que acciones de este tipo, aunque necesarias en los procesos educativos, son incapaces de generar trasformaciones actitudinales y conductuales, quedando limitadas a la apropiacin de conceptos y nuevas narrativas. La tarea del formador en gestin tica consiste en crear ambientes formativos que permitan y faciliten el crecimiento personal de los participantes, buscando que se respeten a s mismos y respeten a los otros, y que amplen su capacidad de accin y reflexin sobre el mundo en que viven. Para ello se requiere que dichos ambientes conduzcan a generar procesos emocionales, afectivos y reflexivos entre los participantes del acto educativo, y a partir de all propiciar que cada persona agencie cambios en su diario vivir, otorgndole nuevos significados y sentidos a sus relaciones con los distintos sistemas con los que interacta en el desempeo de su funcin pblica. Estos nuevos significados y sentidos emergen al apropiarse de la visin tica que la entidad se ha propuesto, y se traducen, en la prctica cotidiana, en la configuracin de actitudes y actuaciones ms coherentes con los principios y valores inscritos en el cdigo de tica. F ocalizarse en el aprendizaje Aunque tradicionalmente se concibe lo pedaggico como el arte de ensear, es necesario llamar la atencin sobre el proceso del aprender como principal eje del proceso pedaggico. Aprender implica un proceso tridico en el que confluyen tres formas siempre presentes, que permanentemente interactan y en consecuencia se afectan de manera mutua: aprendizajes conceptuales, emocionales y experienciales. La formacin tica, por lo tanto, debe favorecer:
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Un aprendizaje conceptual, por medio del cual la persona se fundamenta y da explicaciones desde el punto de vista tico sobre el mundo que le rodea y sobre las personas que conforman la sociedad de la cual hace parte (mbito del pensar). Un aprendizaje experiencial, que le permita desarrollar habilidades para reflexionar y discernir sobre sus niveles de congruencia entre lo que ticamente manifiesta que quiere ser y lo que acta (mbito del actuar). Un aprendizaje emocional, que le posibilite la compasin y la empata, as como dar sentido y valorar desde una perspectiva tica las actuaciones propias y las de los otros, y abrirse al comportamiento tico (mbito del sentir). En lnea con lo expuesto, el aprendizaje tico implica apropiacin de conceptos y valores, el desarrollo de habilidades reflexivas y la apertura emocional para dejarse afectar por los sufrimientos ajenos, por los perjuicios que podamos causar a terceros con nuestras acciones, y por la capacidad de brindar cuidados, regocijndonos con el bienestar colectivo. Y es que las personas aprenden cuando logran conectar el conocimiento con una utilidad terica, prctica o emocional. Se pueden tener muchos conocimientos, pero si de lo que se conoce no se aprende, la realidad no sufre transformaciones positivas. Por ejemplo, no basta que hayamos asistido a muchas capacitaciones en las cuales logramos conocer aspectos relacionados con la tica pblica, si visualizamos la tica desconectada de nuestra realidad; slo podemos decir que hemos aprendido sobre tica pblica cuando conectamos ese conocimiento con nuestras prcticas cotidianas, es decir, contribuyendo con nuestras actuaciones a la gestin tica de la entidad a la cual pertenecemos. LO DIDCTICO Lo didctico se refiere a las formas concretas operativas en que se estructura la estrategia pedaggica, esto es, el proceso especfico y los componentes necesarios para configurar el espacio de aprendizaje que se quiere generar. En consecuencia con la propuesta formativa, didcticamente el taller reflexivo es uno de los dispositivos ms pertinentes para la formacin en tica, para lo cual debe tener un carcter tridico, lo que implica que rena los tres aspectos del proceso enseanzaaprendizaje ya mencionados: lo conceptual, lo vivencial y lo emocional. El taller reflexivo La modalidad del taller reflexivo es una alternativa valiosa para agenciar procesos de sensibilizacin hacia el cambio cultural. Para hacerlo se hace necesario crear las condiciones que posibiliten a los participantes conectar las experiencias vividas en el proceso grupal con su experiencia vital particular. Pero cmo hacerlo? Para ello se requiere que cada participante
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del taller est en capacidad de abstraer, establecer vnculos, darle sentido y valorar el encuentro. Abstraer requiere de la capacidad de reflexionar, y para hacerlo es necesario darse cuenta de la situacin, en otras palabras, hacer distinciones acerca de cmo es la experiencia, cmo le afecta en lo particular y cmo afecta a los dems. La reflexin es un proceso en el que la persona se hace preguntas y se da respuestas. El proceso de indagacin, de cuestionamiento, de autoconocimiento, es factible gracias a la capacidad recursiva del lenguaje que nos permite volver sobre nosotros mismos. De all que reflexionar es una accin que consiste en volver sobre s mismo para indagarse y autopreguntarse sobre el sentido, el significado, los orgenes, las conexiones, los juicios y las implicaciones que genera lo que se ha vivenciado. Esas preguntas y respuestas pueden plantearse y responderse tanto desde lo que se conoce en la experiencia cotidiana de vida como desde las teoras con las que se suele explicar el mundo. Es imposible reflexionar sin hacerse preguntas, por ello la pregunta est planteada como el elemento dinamizador del taller, puesto que opera como dispositivo que hace aparecer el bagaje de historias, vivencias, conceptos, sentimientos, reflexiones y actitudes que influyen ampliamente en las formas como nos relacionamos, y sirve como instrumento para confrontar las opiniones y para develar los supuestos de las mismas. Cuando la persona reflexiona, lo que hace es preguntarse sobre la experiencia, sobre el conocimiento, sobre la vivencia, sobre lo que se ha sentido; preguntarse para sacar implicaciones, establecer conexiones o encontrar sentidos de manera conciente; es decir, que lo que se busca con la reflexin es que la persona se d cuenta de los significados, de los sentidos, de las conexiones e implicaciones de aquello sobre lo que se est reflexionando; en consecuencia, puede afirmase que el resultado de la reflexin es darse cuenta para hacerse cargo, es decir, para asumir responsabilidad sobre las propias acciones u omisiones. Fases del taller reflexivo Son cuatro las fases que se identifican en esta propuesta didctica: el diseo, la puesta en escena, la evaluacin y el cierre del taller. El diseo sirve de orientacin al facilitador, y provee una estructura bsica con los aspectos que se deben tener en cuenta antes de la puesta en escena. La puesta en escena presenta la estructura que siguen los talleres para desarrollar cada tema hacia el logro de los objetivos formativos propuestos. La Reflexin implica reconocer y explicitar qu aprendimos de la vivencia. El cierre del taller es un momento fundamental, dado que all el facilitador dedica el espacio para lograr una sntesis de los aprendizajes que el taller provoc en
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los participantes y de las posibles aplicaciones que podran tener en la vida cotidiana. De igual forma, en este momento enfatizar en las ideas fuerza del taller que se relacionan con los conceptos bsicos que se hayan definido para el tema tico que se est trabajando en el respectivo taller. El Diseo: la preparacin del taller El diseo del taller formativo debe considerar la preparacin de los diferentes componentes mediante los cuales se pretende generar el proceso formativo de afectacin de los participantes del evento. En este sentido se sugiere tener en cuenta las siguientes preguntas que responden a los elementos operacionales del taller: Conceptos bsicos: Cules son los elementos conceptuales bsicos del tema de tica Pblica que vamos a trabajar en la sesin? Poblacin participante: Quines son los participantes a quienes va dirigido el taller? Objetivo: Qu pretendemos lograr con el desarrollo del taller? El objetivo se debe formular de manera clara, concreta, precisa y apuntar a aquello que se quiere lograr con el desarrollo del taller. Actividades: Cules son las actividades que vamos a ejecutar para lograr los objetivos propuestos? Tiempo: Cunto tiempo aproximado se requiere para desarrollar cada actividad y el taller en general? Espacio: Qu tipo de lugar se necesita para ejecutar las actividades? Recursos: Qu materiales, equipos e implementos requiero para la puesta en escena? De acuerdo con la respuesta que se d a las anteriores preguntas, se procede a disear el contenido del taller y a la consecucin de los recursos humanos y fsicos para la puesta en escena. La puesta en escena: pasar por la vivencia Este momento consta de tres acciones: la ambientacin, la vivencia y la reflexin.
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En la ambientacin, es conveniente tener en cuenta: El saludo: es importante dedicar un breve tiempo al recibimiento de los participantes. Este recibimiento puede ser mediante un saludo amable, de manera que todos se sientan bienvenidos y se cree un ambiente de confianza para el desarrollo del trabajo. Una vez las personas participantes se encuentren en el espacio del taller, es importante hacer una presentacin corta de cada una de ellas, en donde se diga el nombre, cargo, dependencia y qu hace en la entidad. La presentacin del taller: el facilitador presenta claramente el tema que se trabajar en el taller, enuncia las reglas del juego, los momentos constitutivos del taller, los tiempos que se piensan dedicar a cada aspecto, y dar un tiempo para preguntas que surjan en el grupo respecto de esta presentacin. Si este espacio es de continuidad, es decir, que ya se ha iniciado un ciclo con un grupo de participantes, es necesario dedicar un momento para retomar el proceso adelantado y conversar con el grupo acerca de las vivencias del taller anterior y si se han reflejado en su diario vivir; por ejemplo se podra preguntar si han reflexionado al respecto de lo que se trabaj, o si han percibido nuevas conexiones en la vida cotidiana, entre otros. La vivencia: durante este momento se desarrollan dos actividades: la exposicin de los conceptos bsicos en los que se inscribe el significado y el sentido que se le quiere imprimir al tema trabajado, y la ejecucin del dispositivo diseado para el taller, es decir la actividad o actividades vivenciales propuestas para el encuentro. Tiene, por lo tanto, un componente terico y otro prctico. Este momento es el centro de la sesin, en el cual se invierte mayor cantidad de tiempo. Dependiendo de la propuesta seleccionada, se puede trabajar de manera individual, por subgrupos o con el grupo en general. Reflexin: Aprendiendo de la vivencia La reflexin sobre la vivencia es, al igual que el vivenciar, de suma importancia, dado que el propiciar experiencias y hacer distinciones acerca de cmo fue esa experiencia y hacerse cargo de lo sucedido all, puede gestar cambios en el hacer y el ser, proyectados al futuro. Ya se coment que cuando uno reflexiona, lo que hace es preguntarse sobre la experiencia, sobre el conocimiento y sobre la vivencia; esta indagacin se puede hacer sobre las secuencias temporales del pasado, el presente y el futuro, buscando generar conexiones y relaciones entre los tres momentos en funcin de la construccin de una Gestin tica. Llegado este momento, es necesario revisar los alcances y logros del taller, para lo cual sugerimos abordar las siguientes cuatro preguntas: Qu sinti? De qu se dio cuenta? Qu aprendi? y Cmo lo puede aplicar en el ejercicio de la funcin pblica?
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Esta fase cumple una funcin muy importante, dado que permite la profundizacin y comunicacin de la experiencia vivida en cada sesin. De esta manera el participante, el facilitador, y en general el grupo, pueden evidenciar los avances y proyectar los cambios deseados, estableciendo unos compromisos individuales o colectivos que contribuyan a implantar la visin tica en la entidad. Cierre del T aller: sistematizacin de aprendizajes Taller: Este espacio tiene tres intenciones claras, las cuales debern ser inducidas por el facilitador del taller: 1) lograr una sntesis de los aprendizajes que el taller provoc en los participantes, 2) sugerir las aplicaciones que podran tener en la vida cotidiana, y 3) enfatizar en las ideas fuerza del taller que se relacionan con los conceptos bsicos que se han definido para cada tema. Estructura de los talleres reflexivos Diseo: Conceptos bsicos Poblacin Participante Objetivo Actividades Tiempos Espacio Recursos La puesta en escena: La ambientacin - Saludo - Presentacin del taller - Espacio de relajacin (opcional) La vivencia - Exposicin de conceptos bsicos - Ejecucin a partir del dispositivo
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Aprendiendo de la vivencia La Reflexin sobre la vivencia - Qu sinti? Y De qu se dio cuenta? - Qu aprendi? - Cmo lo puede aplicar en su vida? - A qu se compromete?
Cierre del taller Sntesis de lo aprendido Posibles aplicaciones Reforzamiento de ideas fuerza
3. INSTRUMENTO
GUA NO . 8: T ALLER APRENDIENDO A F ACILIT ALLERES REFLEXIV OS NO. TALLER FA CILITAR TALLERES REFLEXIVOS AR T Objetivo: Desarrollar con el equipo de alto desempeo de la entidad un taller formativo que permita comprender por parte de los participantes la estructura bsica, la intencionalidad y el desarrollo de los talleres reflexivos. Participantes: Equipo de alto desempeo. Tiempo: Cinco horas. Recursos: Presentacin en power point con los conceptos bsicos de la estrategia pedaggica, pauelos, saln para 30 personas. Desarrollo del T aller Taller Conceptualizacin Tiempo parcial: Una hora. El facilitador expone los lineamientos conceptuales de la estrategia pedaggica consignados en el presente Captulo, de manera que se ofrezcan los elementos necesarios
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para que los miembros del equipo comprendan la importancia de desarrollar acciones vivenciales y reflexivas dentro de un proceso de generacin de cambios culturales en las entidades pblicas, haciendo nfasis en la necesidad de afectar tanto afectiva como emocionalmente a los participantes si se desea llegar a un autntico proceso reflexivo de parte de cada uno de ellos. Al final de la presentacin es importante describir la estructura bsica de un taller formativo. Desarrollo de la vivencia Tiempo mnimo: 2 Horas hasta el cierre del taller. Para el presente caso se asume que se va a trabajar el valor confianza. La actividad se denomina Ciegos y lazarillos. El facilitador explicar que el objetivo del taller es generar una reflexin sobre el lugar que ocupa la confianza para el trabajo colaborativo, e identificar qu nos ocurre cuando sentimos confianza y qu cuando vivimos en la desconfianza, as como las posibilidades que se nos abren o cierran segn estemos en esas dos alternativas de relacin con los otros. Tambin har una breve presentacin sobre qu es la confianza, en cuales tipos de juicio se origina, y cul es el lugar que ocupa en la construccin de relaciones democrticas dentro de una organizacin. Para ello se podr apoyar en los conceptos desarrollados en el Captulo II. El grupo se organizar por parejas, pero cuatro o cinco personas se mantendrn como observadores de la actividad, bajo la indicacin de que permanezcan alertas y tomen apuntes sobre los cambios de actitudes de los participantes a lo largo del ejercicio. En un primer momento uno de los miembros de la pareja har de ciego y el otro de lazarillo, y luego se invertirn los roles. Quienes harn de ciegos se taparn los ojos con un pauelo. El facilitador dar la instruccin de que todo el ejercicio se debe realizar en completo silencio, lo cual implica que los miembros de la pareja no se podrn comunicar verbalmente. El facilitador invitar a que las parejas se desplacen libremente por el lugar, bajando y subiendo escaleras, andando por superficies irregulares, trotando, etc. Los lazarillos llevarn a quienes hacen de ciegos tomados del brazo. Si el lugar lo facilita, se pedir a los lazarillos que den a oler a los ciegos hojas y flores. Luego de cinco a diez minutos de experiencia se intercambian los papeles y se repite la vivencia. Reflexin sobre la vivencia Una vez terminada la vivencia, el facilitador puede motivar el dilogo a travs de las preguntas reflexivas indicadas en la metodologa del taller: Qu sinti en cada uno de los dos roles desempeados?
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De qu se dio cuenta con relacin al lugar que ocupa la confianza en la interaccin con el otro? Cmo se genera y cmo se destruye la confianza? Qu aprendi de la experiencia? Cmo lo puede aplicar en el ejercicio de la funcin pblica? Es enriquecedor vincular las percepciones de quienes hicieron el papel de observadores en el desarrollo del dilogo sobre la actividad. Cierre del taller A partir de las notas que ha ido tomando en un cuaderno o consignando en el papelgrafo, el facilitador har una sntesis de los aprendizajes que el taller provoc en los participantes, de las aplicaciones que podran tener en el da a da del desempeo de la funcin pblica, y terminar conectando los resultados de la experiencia con los conceptos trabajados al inicio del taller sobre la importancia de la confianza como base de toda relacin social democrtica. Para cerrar, invitar a los participantes a complementar las conclusiones con aportes adicionales. Ser muy importante conectar en este momento las conclusiones del taller con los compromisos ticos que se acordaron en el rea respectiva. Diseo de un taller reflexivo por grupos Tiempo parcial: 2 horas (destinando 1 hora para cada taller y hora para la realizacin de propuestas de mejoramiento de los talleres). Como continuacin del taller, ser necesario que se realicen algunos ejercicios de diseo de talleres reflexivos por parte de los participantes, y que stos se ejecuten dentro del mismo espacio de aprendizaje para que se puedan identificar y corregir las eventuales fallas que se presenten. Para ello, el facilitador solicitar al grupo de participantes que conformen tres subgrupos, con el fin de que cada uno de ellos disee un taller formativo siguiendo al detalle la metodologa entregada, y que lo aplique a los dems subgrupos. Se podrn distribuir a cada subgrupo uno de los valores contenidos en el cdigo de tica para que sobre ellos se efecte el diseo de los talleres. El facilitador dar 30 minutos a cada grupo para que realicen sus talleres con los restantes dos grupos. Al finalizar cada ejecucin se har una retroalimentacin a los talleristas, indicando sus fallas, aciertos y vacos. Una vez finalizada la actividad, el facilitador agradecer la asistencia y participacin activa de todos los funcionarios pblicos que dispusieron su tiempo para sta.
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II. LA ESTRA TEGIA COMUNICA TIV A ESTRATEGIA COMUNICATIV TIVA

Tal como se indic en el Captulo IV, la estrategia comunicativa comprende el conjunto de acciones metdicas, concebidas desde el enfoque de la comunicacin pblica e implementadas a travs de la comunicacin organizacional, conducentes a construir significado y sentido compartidos en torno a la visin tica de los funcionarios pblicos y a informar de manera amplia dentro de la misma entidad, acerca del avance del proceso de gestin tica. El aporte de la estrategia comunicativa al entendimiento de la funcin pblica debe contribuir a la construccin de confianza; aportar instrumentos de difusin que garanticen transparencia en las actuaciones institucionales; propiciar una interaccin respetuosa y dialogante entre los funcionarios pblicos; enriquecer los procesos de rendicin de cuentas interna y externa; fortalecer la construccin de lo pblico y la primaca del inters general sobre el particular; y promover el desempeo del cargo como un servicio a la ciudadana y la comprensin del carcter del funcionario pblico como representante de la sociedad y delegado por ella para administrar unos determinados recursos pblicos. El conjunto de mensajes y de acciones comunicativas diseadas mediante la aplicacin de esta metodologa, constituyen el cuerpo de la estrategia comunicativa para la gestin tica, cuyo diseo y ejecucin deben realizarse a partir de los lineamientos conceptuales y orientaciones metodolgicas que se presentan en el manual. Hemos desarrollado la estrategia comunicativa en dos grandes temas conexos: Una mirada a la comunicacin humana y a la comunicacin organizacional, que busca aportar elementos conceptuales para comprender el poder del lenguaje, la importancia de la escucha, la construccin de una comunicacin efectiva, y el diseo de conversaciones en la organizacin. El segundo tema es la estrategia comunicativa propiamente dicha, en donde se desarrolla la metodologa para su planeacin.
1. LA COMUNICA CIN EFECTIV A : CONSTRUIR SIGNIFICADO Y COMUNICACIN EFECTIVA SENTIDO COMP AR TIDOS ARTIDOS COMPAR
NUEV AS MIRAD AS SOBRE EL LENGU AJE NUEVAS MIRADAS LENGUAJE Al observar cmo es el proceso interactivo de los seres vivos constatamos que la gente puede hablar y que los animales no. Unos y otros tenemos la capacidad de comunicarnos en diferentes grados de complejidad, pero con la potencialidad recursiva que posibilita preguntar, narrar historias, negociar o hacer planes de accin, slo los seres humanos, merced a nuestro leguaje articulado. Este potentsimo salto evolutivo dio a la especie Homo Sapiens el poder suficiente para aprender de las experiencias, prever el futuro, organizarse con otros para acometer diferentes tareas que un individuo solitario estaba en incapacidad de ejecutar, y permiti transmitir a otros, particularmente a las nuevas generaciones, los conocimientos adquiridos.
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Tradicionalmente asumimos que el lenguaje es una capacidad individual que sirve como instrumento para que las personas se comuniquen entre s, para que se expresen y se refieran al mundo. Es una visin que concede precedencia al sujeto, el cual habla y escucha, es decir, concibe a la persona como precondicin del lenguaje. No obstante, si observamos detenidamente cmo transcurre la vida humana, se nos hace evidente que acontecemos en el lenguaje. Toda actividad humana tiene como ambiente condicionante al lenguaje. Los seres humanos se constituyen como seres humanos en el lenguaje, el cual los precede como mundo lingstico con el que se encuentran al nacer, y que los configura en su humanidad al aprehenderlo. Cada individuo lo es en la medida en que hace parte de un conglomerado social; esto es, existimos como seres humanos slo en un mundo social que es el medio en que nos realizamos como seres vivos y en el cual realizamos nuestra organizacin y adaptacin. Toda nuestra realidad humana es social, y somos individuos, personas, slo en cuanto somos seres sociales en el lenguaje. El lenguaje es mucho ms que un sistema instrumental de comunicacin simblica; es una coordinacin recurrente y consensual de emociones y acciones que nos permite actuar cooperativamente con los otros, potenciando la capacidad de intervenir en el mundo. El lenguaje como fenmeno biolgico consiste en un fluir en interacciones recurrentes que constituyen un sistema de coordinaciones conductuales consensuales, dice Maturana74. Los seres humanos nacen, crecen y se socializan en una familia y en una sociedad determinada en donde existen relatos, creencias, prejuicios e ideas dominantes que explican el mundo de cierta forma. Durante su desarrollo las personas se encuentran en permanente relacin con otros y con el ambiente, y en esa continua interaccin se construye una historia acerca de la propia vida. Y precisamente, esta historia se convierte en la base de la identidad a travs de la cual el individuo entiende el mundo, segn lo plantea Gergen75.
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MATURANA, Humberto. La realidad: Objetiva o construida?. Barcelona: Anthropos. Dos Tomos. 1995. GERGEN, K. Realidades y relaciones: Aproximaciones a la construccin social. Barcelona: Paids. 1996.
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Ese permanente intercambio de ideas y formas de comportamiento que le da la identidad a las personas como individuos se presenta en el lenguaje. Al hacer distinciones lingsticas y comunicativas en la interaccin con los dems, los seres humanos adquieren identidad y, a su vez, se vuelven generadores de lenguaje y significado, porque cuando un individuo habla, no slo describe una realidad sino que tambin la acta. Por eso, las diferentes formas de hablar de una realidad llevan a ciertas acciones, lo cual genera una realidad diferente. Es decir, al hablar de una forma y no de otra, o decir una palabra y no otra, se abren y se cierran puertas para la persona misma y para los otros. La forma como se opera en el lenguaje es importante para definir la forma como se ve el individuo y cmo es visto por los dems. Por ejemplo, si se dice que una persona es o no inteligente, ello va a hacer que la persona misma y los dems se relacionen con ella de una forma u otra, con claras implicaciones para la propia identidad de la persona y sus posibilidades. En este sentido, la identidad de las personas es una construccin lingstica. Cuando hacemos descripciones del mundo, de los dems o de nosotros mismos, lo que hacemos es operar formulando distinciones. La distincin es una separacin que hacemos en el lenguaje de un determinado fenmeno del conjunto de nuestras experiencias. Las distinciones son obra nuestra. Al hacerlas, especificamos las unidades, entidades y relaciones que pueblan nuestro mundo. No podemos observar algo para lo cual no tengamos una distincin. Vemos con nuestros ojos pero observamos con nuestras distinciones. Las cosas no tienen nombres, nosotros se los damos, y en ese proceso las constituimos en la distincin en lo que para nosotros son. En este sentido tenemos que el lenguaje genera ontolgicamente, es decir, genera ser, da ser a las cosas. No se trata desde luego de una explicacin absolutista de lo existente a partir del lenguaje; se reconoce la existencia de realidades distintas del lenguaje, pero ellas slo son conocidas en el lenguaje mismo. Un objeto es siempre una relacin lingstica que establecemos con nuestro mundo. El mundo es constituido por el lenguaje del observador que hace la distincin de los objetos que lo componen, y los significa desde l como entidad biolgica determinada estructuralmente76. De esta manera la identidad individual, la identidad de los dems, las relaciones interpersonales, los eventos y el mundo en que se vive, emergen segn el tipo de distinciones lingsticas que los individuos sean capaces de realizar, la manera como se relacionan entre s y el tipo de actos lingsticos con los que se opera en el lenguaje.
Segn Maturana, los seres humanos, en tanto que seres biolgicos, operamos en un determinismo estructural: Nuestra estructura determina qu es un estmulo externo para nosotros, y tambin cmo respondemos a dicho estmulo.
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Con Echeverra (1996) podemos afirmar que por el lenguaje modelamos el futuro, nuestra identidad y el mundo en que vivimos. El lenguaje produce lo social en la medida en que genera consensos que tienen su mejor expresin en el amor como la emocin que especifica el dominio de acciones en las cuales los sistemas vivientes coordinan sus acciones en perspectiva de mutuo reconocimiento y aceptacin, pero tambin en el hecho de que todas las instituciones sociales son eminentemente construcciones lingsticas. Tenemos entonces que el carcter generativo del lenguaje posibilita al ser humano para ser artfice de su vida y sus relaciones. Crear o construir la vida y las relaciones de los humanos exige reconocer que desde el lenguaje interpretamos las cosas dndoles ser y sentido. No existe por tanto una realidad que se nos ofrezca como tal que no sea susceptible de ser interpretada y asumida por el lenguaje. Como consecuencia de este reconocimiento, asumimos que la accin en el lenguaje configura ontolgicamente a los humanos. Sin embargo el lenguaje no debe entenderse como un sino trgico que se nos impone. Que los actos lingsticos generen, por ejemplo, una sociedad violenta, no significa que el ser humano no pueda sobreponerse a esa situacin, por cuanto si bien los sistemas sociales condicionan las acciones de sus individuos componentes, la accin de los individuos puede transformar el entramado de ese sistema social. Metforas de la comunicacin humana Dice Klaus Krippendorf77, que la comunicacin humana puede ser vista, tanto terica como prcticamente, desde alguna de las siguientes metforas: 1. Como depsito de contenidos, cuando se asume que el habla porta en s misma, independientemente de los significados que el oyente les asigne, bloques o paquetes de informacin. Operamos dentro de esta metfora cuando hacemos enunciados como Usa frases hueras, vacas, Recibimos extractos de informacin. El contenido de la informacin. 2. Como un tubo o canal a travs del cual se transmiten mensajes, cuando vemos la comunicacin como un ducto de transmisin que nos permite enviar contenidos de un lugar a otro, que debe mantenerse libre de obstculos para que la transferencia sea fiel; cuando usamos frases como Evitemos las interferencias, El mensaje no debe distorsionarse en el camino, Utilicemos los canales apropiados o El fluir de la informacin, estamos actuando dentro de esta metfora.
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Ver PAKMAN, Marcelo, (Comp.). Construcciones de la experiencia humana. Barcelona: Gedisa. Volumen I y II. 1997.
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3. Como un dispositivo de control y de causalidad de fenmenos. Es muy usual que responsabilicemos a la comunicacin, y en particular a la informacin recibida, de las acciones que realizamos. Es una posicin que le confiere a la informacin poder sobre nosotros, y que intenta exonerarnos de responsabilidad por nuestras actuaciones, al pretender que las personas somos pasivas y vctimas de lo que se nos comunica, olvidndonos de que siempre las decisiones son tomadas por alguien que interpreta y da significado a la informacin. Est metfora se evidencia cuando decimos frases como Los datos forzaron a replantear la estrategia, La orden del superior oblig al soldado a disparar, El informe meteorolgico hizo que no hubiera clases, La televisin lo volvi violento o Las acusaciones lo enloquecieron. 4. Como una transferencia. A veces entendemos la comunicacin como el traslado y entrega de una informacin que se cifr en un punto, hasta otro punto donde se descifra. La comunicacin queda realizada, entonces, cuando el receptor reproduce el mensaje en forma totalmente fiel a como fue remitido. Las frases Interpret correctamente el mensaje, Me entiende? o Hable claramente son ejemplos de actuacin dentro de esta metfora. 5. Como un combate. Tambin la comunicacin es vista como un campo de batalla en donde los contendores se trenzan en pugilatos que deben ser ganados mediante la derrota del supuesto adversario. Con frecuencia omos a la gente decir: Demol sus argumentos, Le gan la discusin, Sus afirmaciones son indefendibles, ataqu sus puntos dbiles o Con mi intervencin lo desarm, expresiones que son tpicas de la actuacin en esta metfora. Actuamos en la combinacin de estas cinco metforas cuando nos movemos en la concepcin transmisionista e instrumental de la comunicacin. Esta es la posicin que corrientemente tenemos sobre el proceso comunicativo, en la que consideramos que este consiste en la interaccin lineal por turnos entre un emisor que desempea una funcin activa al transmitir un mensaje a travs de un medio o canal, a un receptor pasivo que debe captar el contenido en los mismos trminos en que fue enviado, quien luego se convierte en emisor, y as sucesivamente. En esta visin, escuchar consiste en la accin pasiva de apropiarse de los contenidos que el hablante emite. 6. Como una danza. La comunicacin tambin puede ser asumida como un baile entre dos, en el que los danzantes son igualmente activos, pero deben actuar coordinadamente segn el ritmo, el comps, la cadencia. La comunicacin, entonces, no es una danza de rock, ni de trance ni de house, ritmos estos en que los bailarines danzan cada quien individual e independientemente, sin correlacin ni coordinacin. Comunicarse es como bailar un bolero, un tango, un vallenato, una salsa. Conversamos
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animadamente, As, entendindonos, es muy rico conversar , son expresiones que nos indican la cooperacin, la configuracin de comunidad, la coconstruccin de significados y de sentidos que opera cuando asumimos la comunicacin como una danza.
La metfora de la danza implica entender la comunicacin como un proceso interactivo circular en el que tanto el hablante como el oyente se implican mutuamente de manera activa, sin que ninguno ocupe lugares pasivos: De hecho, la mejor escucha es aquella muy activa, en la que el oyente toma posicin crtica frente a las interpretaciones que hace de lo que est escuchando. LA ESCUCHA, PIEDRA ANGULAR DE LA COMUNICACIN HUMANA La comunicacin humana tiene dos dimensiones: hablar y escuchar. Usualmente se considera que el hablar es la faceta ms importante, por cuanto se asume como el aspecto activo de la comunicacin, en tanto que al escuchar se le otorga un papel pasivo, que es dependiente del hablante. Se supone que si quien habla lo hace con claridad y sin interferencias externas, ser perfectamente comprendido. Pero el asunto es mucho ms complejo, pues como dice Maturana78, El fenmeno de la comunicacin no depende de lo que se entrega, sino de lo que pasa con el que recibe, y esto es un asunto muy distinto a transmitir informacin. La afirmacin, ya axiomtica, de que todo lo dicho es dicho por alguien, y todo lo escuchado es escuchado por alguien, es decir, que se habla desde donde se habla y se escucha desde donde se escucha, ilustra a cabalidad la dialgica concurrente y complementaria de estos componentes del lenguaje humano. Dice Echeverra79 que cuando se examina detenidamente la comunicacin nos percatamos de que ella descansa, principalmente, no en el hablar sino en el escuchar. El escuchar es el factor fundamental del lenguaje porque slo se logra un hablar efectivo cuando es seguido de un escuchar efectivo, porque es el escuchar, no el hablar, lo que confiere sentido a lo que uno dice. Por esta razn, la metfora tradicional de la comunicacin humana como la transmisin de informacin es inadecuada, porque no toma en cuenta la construccin de significado y la asignacin de sentido por parte del oyente, y distorsiona el fenmeno que pretende revelar. Adems, la forma tradicional de abordar la comunicacin humana supone que los seres humanos se comunican entre s de una manera instructiva; es decir, que un receptor es capaz de reproducir la informacin que se le est transmitiendo.
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Ibid. ECHEVERRIA, Rafael. Ontologa del lenguaje. Santiago: Dolmen. 1996.
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Pero as como es diferente hablar que escuchar, tambin es distinto or que escuchar, sostiene el referido autor. Or se refiere a la capacidad biolgica que poseen algunas especies vivas de ser afectadas por perturbaciones ambientales en forma tal que generen el dominio sensorial llamado sonido, y a que los organismos que pertenecen a una misma especie y que comparten la misma estructura biolgica sean, normalmente, afectados de una manera similar por una misma perturbacin, en tanto que el escuchar es un fenmeno diferente porque pertenece al dominio del lenguaje y se constituye en las interacciones sociales con los dems. La diferencia principal entre or y escuchar es el hecho de que, cuando un individuo escucha, l o ella genera un mundo interpretativo, porque el acto de escuchar siempre implica comprensin y, por lo tanto, interpretacin, imaginacin, deducciones, cbalas y juicios. Adems, el factor interpretativo es tan importante en el fenmeno del escuchar que es posible escuchar, aun cuando no haya sonidos y, en consecuencia, cuando no haya nada que or. Se pueden escuchar gestos, las posturas del cuerpo y los movimientos en la medida en que sea capaz de atribuirles un sentido. Por ejemplo, cuando se pide algo, el silencio del otro puede ser escuchado como una negativa. Los trasfondos, lugares desde donde escuchamos Cuando conversamos lo que hacemos es bailar una danza en la que el hablar y el escuchar se entrelazan en un contexto coherente de ritmos, cadencias, interpretaciones, significados, sentidos y emociones, en los que el dominio consensual que se genera configura un espacio de relacin que posibilita grandes intersecciones entre lo que se dice y lo que se escucha. Pero aunque aparentemente quienes conversan se encuentren en un cierto contexto relacional, dicho contexto y lo que ocurre en cada uno de los interlocutores tiene un fondo invisible de intenciones, inquietudes, intereses, emociones, significados y sentidos, de tal manera que la danza es una danza de icebergs: Lo que ocurre dentro de la estructura de cada danzarn est oculto a su pareja de baile; es ms, cada uno slo puede percibir del otro lo que su escucha le permite, dentro del contexto que la interaccin ha generado. Las conversaciones transcurren y se configuran, por tanto, a partir de trasfondos que fungen de filtros, de criterios, de disposiciones y de detonadores de lo que se dice y de lo que se escucha. Estos trasfondos son: 1. El contexto de la conversacin. En la danza que constituye la interaccin comunicativa, ocurre igual que cuando ejecutamos un paso de baile: cuando una persona dice algo a alguien, ese alguien generalmente le responder dentro del espacio de posibilidades que se ha creado por lo que el individuo dijo. Por ejemplo, cuando se pide algo, el interlocutor normalmente responder aceptando, rehusando o postergando su promesa, haciendo una contraoferta, etc. Las acciones en esta danza conversacional estn muy bien definidas por los movimientos y ritmos ya ejecutados en esa conversacin. A esto se llama el contexto de la conversacin, el cual es uno de los factores que condiciona nuestro escuchar. Cualquier cosa que se diga es escuchada dentro
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del contexto de la conversacin que estamos sosteniendo, y esto define lo que esperamos escuchar. Si hacemos una peticin, escucharemos cualquier respuesta que se d como una aceptacin, rechazo, postergacin del compromiso, etc. 2. Las emociones y estados de nimo nimo. Otro factor que afecta la escucha de los individuos es el fluir emocional de la conversacin. Por ejemplo, si sucede que un individuo est de mal humor, probablemente no estar disponible para ciertas conversaciones o para realizar ciertas acciones que esas conversaciones comprendan. As mismo, si se encuentra en un estado de nimo deprimido, probablemente no escuchar ni ver las posibilidades que s son evidentes para otra persona cuyo estado de nimo sea el optimismo, por ejemplo. Ello sucede porque segn el estado de nimo en que nos encontremos, el mundo, el pasado y el futuro nos parecern diferentes. Nuestro estado emocional da forma y textura a la manera en que vemos el mundo, el pasado y el futuro, y tambin colorea lo que escuchamos. Esto significa que para poder escuchar ms efectivamente, los seres humanos debemos habituarnos a observar, en primer lugar, nuestro estado emocional cuando conversamos, y, en segundo lugar, el estado emocional de la persona con quien conversamos. 3. L a historia personal. Tambin las historias personales de los individuos La afectan su escucha. La gente escucha aquello que se les dice segn sus experiencias personales, las cuales focalizan ejes de inters, configuran significados y permitan evocaciones y analogas de todo tipo. Las vivencias y los aprendizajes que la persona ha tenido le configuran prejuicios, supuestos y convicciones que se convierten en filtros de la escucha, a partir de las cuales significan y evalan cualquier nueva vivencia y aprendizaje. 4. Discursos histrico -sociales. Pero los seres humanos escuchan no slo histrico-sociales. desde sus experiencias individuales, tambin escuchan desde su trasfondo histrico. Somos seres histricos e incluso nuestra propia individualidad es el producto de condiciones histricas particulares. Por lo tanto, como individuos somos la encarnacin del trasfondo histrico propio de la cultura en la que nos hemos socializado. Estos trasfondos son, segn Echeverra, los discursos histricos que en calidad de metanarrativas, metarrelatos o metaexplicaciones generan identidades colectivas. Los discursos histricos -que distinguimos como sistemas de creencias arraigadas en la cultura, o proposiciones explicativas que generan cosmovisiones, tales como la religin- preceden a los individuos como constitutivos de la cultura en la que stos nacen. Por ejemplo, se puede hablar de discursos histricos cristianos, budistas, islmicos, de la misma forma en que se puede hablar de los discursos franceses, norteamericanos o colombianos. Tambin se puede hablar de discursos histricos regionales, tnicos, cientficos, romnticos, etc.
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Estos discursos histricos son importantes para entender el fenmeno del escuchar porque son campos de generacin de sentido. Segn Echeverra80 Algo dicho es escuchado en forma muy diferente segn los discursos histricos que uno es. Las inquietudes y los problemas que tienen los seres humanos, por ejemplo, normalmente, se constituyen en los discursos histricos que las personas encarnan. Un mismo hecho puede constituir un problema para un musulmn, y puede pasar inadvertido a un norteamericano. Por lo tanto, cuando los individuos provienen de discursos histricos similares o complementarios, estos pueden llegar a ser plenamente transparentes para ellos y pasan a formar parte de su sentido comn81, de aquel espacio de lo que les parece obvio y donde dejan de hacerse preguntas. Y como tienden a escuchar en forma muy similar, normalmente no observan sus discursos histricos. Sin embargo, cuando se desarrolla una relacin entre personas con discursos histricos muy diferentes, lo que antes era transparente se quiebra y muchas veces surgen severos problemas de comunicacin. Las implicaciones que traen los discursos histricos a la interaccin comunicativa humana son grandes. A menos que los seres humanos reconozcan que sus diferentes maneras de escuchar provienen de sus distintos discursos histricos y logren establecer mecanismos de entendimiento en la pluralidad, terminan culpndose mutuamente de algo que, en rigor, les antecede en cuanto individuos y frente a lo cual tienen escasa responsabilidad.
ECHEVERRIA, Rafael. Ontologa del lenguaje. Santiago: Dolmen. 1996. P . 173. Usualmente se considera que el sentido comn es una facultad natural del ser humano para juzgar razonablemente sus vivencias. No obstante, esta razonabilidad no es universal, sino que est estrechamente conectada con los juicios aceptados culturalmente. Por tanto, existen mltiples sentidos comunes.
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5. Saberes tericos y prcticos. Las personas slo vemos lo que de alguna manera ya sabemos. Este enunciado, que aparentemente pone en duda la capacidad humana de incrementar el conocimiento, nos habla fundamentalmente del saber como un trasfondo de la escucha. La interaccin social se efecta entre personas que portan cada una saberes previos producto de sus experiencias formativas, lecturas, prcticas, observaciones y reflexiones. Y esos saberes se constituyen en filtros, en herramientas para hacer nueva distinciones que amplan las posibilidades de escucha. As, segn sean los saberes pedaggicos y psicolgicos que posea el maestro o la maestra, el comportamiento de un nio que est en constante movimiento, que no logre concentrarse y que interrumpa constantemente la clase con sus desplazamientos, podr ser escuchado como una clara muestra de indisciplina y de mala educacin que debe ser controlado con medidas sancionatorias y coercitivas, o como el sntoma de procesos internos que vive el nio o nia que lo llevan a ese comportamiento hiperactivo, cuyo tratamiento requiere de atencin teraputica. 6. Intereses coyunturales. En nuestras interacciones, las personas usualmente tenemos algn tipo de inters que contribuye a modelar las acciones que ejecutamos. Cuando el inters cambia, cambian tambin las condiciones de escucha que ponamos en la interaccin, modificndose as mismo la disposicin al cierre o a la apertura frente al otro. En consecuencia, nuestra atencin y escucha sufren un desplazamiento: dejamos de escuchar algunos aspectos que antes llamaban poderosamente nuestra atencin, y nos abrimos a otras miradas que en el pasado ni siquiera considerbamos. Esto lo sabe cualquiera que haya tenido un empleo en una organizacin: cuando se acerca la poca de la definicin de los incrementos salariales, muchas personas, cuyo inters y pertenencia a la empresa est condicionada por la remuneracin que perciben, experimentan una gran apertura en su escucha y observan lo que antes les permaneca oculto: ahora captan con mayor claridad las peticiones de los jefes, ven que con sus compaeros pueden trabajar en equipo, y la misin de la organizacin se vuelve la suya propia. Algo parecido sucede cuando algn adolescente busca obtener el permiso de sus padres para irse de paseo el fin de semana: en el curso de los das previos su escucha se transforma y la comunicacin familiar mejora ostensiblemente. 7. P osicin o relacin con el oyente. En un sistema los componentes se Posicin relacionan segn la posicin que ocupen dentro del conjunto. Los sistemas humanos no escapan a esta dinmica sistmica. La escucha se ve muy afectada segn la posicin o relacin que exista entre los interlocutores como miembros del sistema que los comprende. Ello explica por qu, por ejemplo, escuchamos distinto lo que dice un compaero de trabajo que est en nuestro mismo nivel jerrquico o por debajo de l, que cuando nuestro jefe dice exactamente las mismas palabras: al decir del uno y del otro le conferimos sentido diferente,
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y nos posicionamos consecuentemente frente a ello. Ocurre tambin con la escucha de los profesores y de los padres: la misma queja de un nio podr ser escuchada por unos como un acto de rebelda y por otros como la reaccin ante una injusticia. 8. Juicios ya hechos sobre el interlocutor interlocutor. Cuando nos relacionamos reiteradamente con una misma persona, es natural que elaboremos juicios acerca de ella, segn evaluemos cmo son sus comportamientos desde las expectativas que tengamos. Podremos considerar que es puntual o impuntual, responsable o irresponsable, mentirosa o veraz, competente o incompetente, etc. Y de acuerdo con el juicio hecho, as escucharemos lo que nos dice: La peticin de ayuda que nos hace Pedro, a quien consideramos inepto, probablemente la escucharemos como una declaracin de incompetencia, y por tanto reaccionaremos con molestia y descalificativamente. En cambio, una peticin similar que nos haga Martha, quien nos parece una persona altamente idnea y capaz, ser escuchada como un llamado de auxilio ante una situacin delicada y compleja que requiere un justo apoyo. 9. Epistemologa tcita o explcita que los interlocutores comportan comportan. La escucha est altamente afectada por la respuesta tcita o explcita que tengamos a la pregunta acerca de si los enunciados que hacemos sobre lo que observamos son objetivos y por tanto revelan una verdad absoluta validada por la correspondencia de lo dicho con la realidad externa, o si tales enunciados son una particular manera de observar el mundo dentro de las mltiples miradas que tienen los distintos observadores. Si nos movemos en la epistemologa objetivista, escucharemos lo que nos dice el interlocutor desde el establecimiento de verdades y certidumbres, y si no estamos de acuerdo, probablemente juzgaremos que l o ella estn equivocados y que su terquedad les impide asumir nuestra posicin. Seguramente les diremos Sea objetivo! sea realista! Para exigirles que vean el mundo como nosotros lo vemos. Y si mantienen su posicin disidente, diremos que lo hacen por terquedad, por perversidad, o porque sufren alguna patologa que les impide ver el mundo tal cual es, es decir, como lo vemos nosotros. Si por el contrario nos movemos en la epistemologa que acepta mltiples versiones del mundo dentro de la consideracin de que cada observador ve un mundo distinto que es tan vlido como el que yo veo, entonces las posiciones diferentes a la nuestra las asumiremos como otras posibilidades de observacin, como otros puntos de vista, y buscaremos llegar a acuerdos desde la diferencia, acuerdos que buscarn puntos de interseccin entre la pluralidad de miradas y/o pactos de cooperacin y respeto para co-construir espacios relacionales y acciones conjuntas, pero que en ningn caso pretendern la sumisin ni la identificacin homognea.
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La tica del escuchar El simple hecho de que un individuo est oyendo no quiere decir que l o ella estn escuchando. Hay ciertas condiciones requeridas para que el escuchar pueda ocurrir, por cuanto el acto de escuchar est basado en la misma tica que constituye a los seres humanos como seres lingsticos, es decir, en la aceptacin de la pluralidad, lo que implica una apertura a la diferencia del otro. El cierre hacia el otro, que no es otra cosa que su negacin, impide la escucha efectiva, tal como lo plantea Maturana82, al sostener que la aceptacin del otro como un legtimo otro es un requisito esencial del lenguaje, porque si no se acepta al otro como un legtimo otro, el escuchar estar siempre limitado y se obstruir la comunicacin entre lo seres humanos. As, cada vez que rechazamos a otro, sea un socio, un cliente, un empleado, un competidor, un pas, etc., restringimos nuestra capacidad de escuchar. Producimos la fantasa de escuchar al otro mientras nos estamos, bsicamente, escuchando a nosotros mismos. De acuerdo con Echeverra en el texto citado, la apertura hacia el otro se ve afectada cada vez que un individuo: 1) Pone en duda la legitimidad del otro; 2) Se plantea como superior al otro sobre la base de la religin, sexo, raza, jerarqua, estatus, etc.; 3) Sostiene tener un acceso privilegiado a la verdad y a la justicia; 4) Presume que su particular manera de ser es la mejor manera de ser; y 5) Se olvida de que es slo un observador particular dentro de un haz de infinitas posibilidades de observacin. Tambin pueden encontrarse otros tipos de actuacin que niegan la escucha. Algunos de estos son: El monarca monarca: Pretende imponer su visin de las cosas porque s, sin admitir otra mirada ni otra lgica diferente de la suya. El vanidoso vanidoso: Solo habla para escucharse a s mismo. El borracho borracho: Habla ms de la cuenta y sin sentido. El calculador calculador: Pretende obtener utilidad de todo, que quiere cobrar en oro todo lo que dice. Tambin aquel que solamente se comunica cuando le conviene. El sabelotodo sabelotodo: Solo se entiende a s mismo y habla siempre en forma crptica y a partir de sus propias especulaciones.
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MATURANA, Humberto. La realidad: Objetiva o construida?. Barcelona: Anthropos. Dos Tomos. 1995.
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El laborioso laborioso: Pretende no tener tiempo y atencin para algo diferente que no sea el cumplimiento de su misin y por consiguiente establece una especie de relacin autista con la sociedad. El cantinflesco cantinflesco: Habla y habla pero no dice nada, ocultando as su ignorancia y aparentando conocimiento. Las conversaciones son los componentes efectivos de las interacciones entre el hablar y el escuchar (las unidades bsicas del lenguaje). Y contrario al pensamiento tradicional, los planteamientos que hemos hecho evidencian que este fenmeno es complejo y, especialmente, que muchos factores intervienen en la forma en que los seres humanos escuchan y en la forma en que son escuchados. Uno de los grandes mritos de las prcticas democrticas reside en el hecho de que se fundan en las conversaciones que promueven la diferencia, la legitimidad y la autonoma del otro; por lo tanto, se puede afirmar que una de las claves del xito poltico es la capacidad de escuchar de manera efectiva. En un mundo tan diversificado como el que vivimos, el escuchar efectivo ha llegado a ser un asunto de vital importancia para asegurar no slo la buena comunicacin y el xito personal, sino la convivencia misma. Esto ha llegado incluso a ser una cuestin en la que est en juego la propia sobrevivencia de la humanidad, como lo evidencian las guerras entre sordos caso tpico del medio oriente- o las negativas a escuchar el carcter sistmico de interrelacin e interdependencia del medio ambiente con la suerte del gnero humano, en el proceso de destruccin acelerada que el desmedido afn consumista est trayendo al planeta. LA COMUNICA CIN EFECTIV A COMUNICACIN EFECTIVA En la cultura patriarcal que nos ha tocado vivir, la comunicacin es asumida como una estrategia o mediacin para adquirir control sobre los otros y conducirlos a que hagan nuestra voluntad. Es este el objetivo de la publicidad y de los discursos proselitistas polticos, ideolgicos y religiosos, en los que la argumentacin, el debate y la discusin no buscan la construccin compartida de significado, sino la manipulacin soterrada, la adhesin acrtica del otro o su derrota ante la contundencia de los propios argumentos. Se trata de ganar, de imponerse. Incluso los llamados dilogos de paz, a juzgar por lo que de ellos contaba la prensa y segn los resultados de ruptura que bien conocemos, eran conversaciones entre sordos que en nada se asemejaban a lo que es la comunicacin efectiva. La palabra dilogo viene del griego dialogos, que significa a travs de la palabra, y no, como usualmente creemos, conversacin entre dos. Dialogar, entonces es compartir significado, co-construir mundos y miradas, crear compartidamente. En el dilogo, en consecuencia, nadie est tratando de ganar, o mejor, todos los participantes ganan en la medida en que descubren errores o que generan nuevas miradas que les abren perspectivas y posibilidades de convivencia.
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Dialogar es difcil, pues no estamos acostumbrados a ello. Con frecuencia asumimos la diferencia como amenaza y reaccionamos defensivamente con gran carga emocional. No soportamos que en el mundo de certidumbres en el que vivimos se nos cuestiones los supuestos desde donde operamos, por lo cual merman o desaparecen las posibilidades de establecer relaciones de dilogo, las que solamente son posibles si aceptamos la incertidumbre, si soltamos las verdades absolutas que creemos poseer y que nos impiden considerar la validez de los puntos de vista ajenos. Dialogar no es quedarse callado, no es ser bien educado y no decir nada a los otros para no molestarlos o mortificarlos, para no causar problemas. El dilogo implica hablar, conversar dar vueltas juntos alrededor de algo- para compartir significados. Esta es una herramienta muy poderosa: cuando dos o ms personas comparten significado, su potencial de accin se multiplica, parecidamente a lo que ocurre con un lser: el rayo es muy potente porque toda la energa esta focalizada coherentemente entre s, al ir toda en la misma direccin. La otra luz, que se irradia, es incoherente, pues las ondas no estn en fase unas con otras y por eso no tiene los efectos impactantes que posee el lser. As somos en los grupos y en la sociedad: incoherentes, anulndonos unos a otros, porque no compartimos significados. Cuando dialogamos, el resultado es un pensamiento compartido que puede catapultarnos hacia la construccin del mundo que queremos, ya que nos permite unificar acciones y actuar cooperativa solidariamente. Entrar en comunicacin efectiva exige ponernos en situacin de escucha, hacindonos cargo de que lo que escuchamos tiene que ver con lo que dice el hablante, pero principalmente con lo que somos nosotros, con lo que estamos en capacidad de escuchar. Soltar las certidumbres, estar dispuestos a cuestionar nuestras verdades es como vaciar la taza para que se pueda llenar o para mezclar su contenido con lo que recibimos. Si mantenemos actitud de taza llena, todo lo que escuchemos no nos toca, no nos hace mella, porque se derrama. La comunicacin efectiva tambin exige afinar la capacidad de preguntar y de preguntarnos. De preguntar al interlocutor si el sentido y significado que estamos dando a lo que nos dice se aproxima al sentido y significado que a su vez l est poniendo en su habla, y de preguntarnos acerca de cmo estamos escuchando para darnos cuenta y hacernos cargo de las condiciones de escucha en las que estamos operando, esto es, hacer conciencia de los trasfondos de nuestra escucha. La autoridad es uno de los principales obstculos para el dilogo. Relacionarse desde una posicin de superioridad de algn tipo jerrquica, de conocimientos, de fuerza, afectiva, etc.- fractura la posibilidad de asumirse en incertidumbre y de reconocer mayor validez y potencialidad en otras miradas, pues ello se asume como prdida de autoridad, a la que hemos elevado al nivel de principio. La ciencia y las religiones, que se basan en la autoridad de verdades universales, corren el gran riesgo de impedir la comunicacin efectiva.
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El dilogo es esencial para la convivencia pacfica, para la construccin de relaciones armnicas que aceptando la diferencia, reconozcan en las prcticas cotidianas la pluralidad y la posibilidad de compartir nuestro mundo con quienes lo ven distinto a como lo vemos nosotros. Conversar desde el respeto es la clave. Si los seres humanos somos seres lenguajeantes, y el lenguaje tiene capacidad generativa, el dilogo nos abre un gran horizonte de posibilidades para co-construir con los otros el mundo que queremos. Virus de la comunicacin efectiva Algunos de los principales obstculos o virus para podernos comunicar efectivamente que podemos observar con mucha frecuencia en los diversos espacios de interaccin, son: No hacer peticiones (por temor al rechazo, a recibir un no, a que nos crean incompetentes). Hacer peticiones poco claras (los pedidos deben quedar claramente entendidos por el solicitante y el solicitado). Vivir con expectativas no comunicadas (debemos comunicar a los otros nuestras expectativas en forma clara). No observar el tono del pedido (el pedido puede ser escuchado como exigencia, como splica o como solicitud fraterna). Prometer cuando no se tiene claro lo que han pedido (aclarar las dudas cuando no se tiene claro el pedido). No saber decir no a las peticiones (creer que se es mala persona si se dice no, aun en contra de la propia dignidad). Faltar a las promesas (incumplir las expectativas destruye la confianza que nos tienen los dems). Tratar las opiniones como si fueran afirmaciones (las opiniones son juicios, no descripciones de hechos. Son posiciones personales). Realizar juicios sin fundamentos (los juicios deben fundamentarse en la experiencia, en afirmaciones de terceros o en hechos). Hacer afirmaciones y declaraciones fantasiosas (la fantasa no se ancla en la realidad ni en posibilidades realizables. Generan desconfianza y nos frustran).
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LAS ORGANIZACIONES COMO FENMENOS LINGSTICOS El Estado y sus entidades, adems de ser considerados como una institucin social, puede ser concebida tambin como organizaciones. En la mirada tradicional, una organizacin es entendida como un grupo de personas que comprometidas en la bsqueda de un objetivo comn, coordinan y articulan acciones metdicas alrededor de algunas funciones y roles, siguiendo lo prescrito en un reglamento que acuerdan o al que se adhieren, dentro de una determinada jerarquizacin que adoptan de acuerdo con las finalidades, la complejidad de las tareas y el nmero de integrantes. En una organizacin as concebida, la persona desaparece como individuo y queda sometida a la dictadura de la organizacin, la cual termina imponindosele a tal punto que se generan resentimientos, malestar y una permanente desazn e incertidumbre. Sentimos que la organizacin nos domina, que es imposible cambiarla. Nos sentimos mal con los jefes, con el cmulo de trabajo, con la falta de innovaciones, con el estancamiento, con los compaeros de trabajo, y acabamos resignados al fracaso y sometidos ante la impotencia. Pero las organizaciones pueden ser vistas de manera diferente, ms all de la perspectiva que nos ofrecieron Durkheim, Parsons y Weber. Podemos asumirlas, hacindole quiebre a la invisibilidad propia de lo evidente, como fenmenos polticos y lingsticos, en tanto que espacios de reflexin y de configuracin de modos de vivir juntos socialmente (que es lo denotativo de la poltica), y porque son resultado del operar en el lenguaje, en declaraciones (la constitucin de una organizacin y el anuncio pblico de su existencia son declaraciones como actos lingsticos), peticiones, ofertas, promesas y afirmaciones. En una organizacin nada ocurre sin lenguaje, sin interacciones, sin hablar y escuchar. La organizacin misma no existira sin que alguien la haya propuesto a otros, sin que stos hayan aceptado, sin que se haya contratado a algunas personas mediante declaraciones de contratacin previas algunas ofertas, sin que se hagan pedidos y se adquieran compromisos en tanto que promesas, etc. Al examinar cmo transcurre la cotidianidad, que es el espacio en donde se configura y adquiere realidad una organizacin, nos damos cuenta que todo lo que all ocurre sucede a travs de interacciones lingsticas, a travs de conversaciones. Esta mirada que sobre las organizaciones ofrece la ontologa del lenguaje puede constituirse en una poderosa herramienta conceptual para lograr su rediseo, para construir y hacer de ellas lo que queremos que sean, fracturando la visin tradicional que nos deja inermes e impotentes para su transformacin, al presentrnoslas como entes autnomos e independientes de lo que hagamos quienes las conforman.
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El poder de las conversaciones Cuando los seres humanos hablan, ejecutan un nmero restringido y especfico de acciones, a las que se denomina actos de habla o actos lingsticos. Todos los seres humanos, sin importar el idioma, hacen actos lingsticos tales como afirmaciones, declaraciones, juicios, peticiones, ofertas, promesas y silencios. Con dichos actos lingsticos generamos realidades, construimos mundos, al abrir o cerrar posibilidades, al configurar un cierto horizonte de acciones posibles para el diseo del futuro, como cuando el cura o el juez declara casada a una pareja, o cuando decimos no o s a una peticin. Si el lenguaje es generativo, entonces el lenguaje es fuente de poder83. La forma como actuemos en el lenguaje constituye un aspecto crucial para evaluar qu tan poderosos somos en la vida. Echeverra84 dice que podemos distinguir cuatro dominios bsicos de poder en el lenguaje: 1. El dominio de las distinciones distinciones. Nuestras distinciones nos convierten en observadores diferentes con capacidades distintas. Entre ms capacidad de distinciones tengamos, mayor posibilidad tenemos de ver fenmenos y de intervenir en ellos. Igualmente, entre mayor capacidad narrativa tengamos mejores sern nuestras posibilidades de argumentar, de persuadir e incluso de seducir a otros para que apoyen y se apropien de nuestros puntos de vista, es decir, de nuestras distinciones. 2. El dominio de los actos lingsticos lingsticos, referido en particular a la autoridad para hacer declaraciones y peticiones. 3. El dominio de las narrativas narrativas, las cuales nos permiten dar sentido al mundo y actuar en l segn las posibilidades de accin que nos permita el repertorio de narrativas que tengamos. Y 4. El dominio de las conversaciones conversaciones, mediante las cuales podemos no solamente actuar en el presente, sino modelar el futuro al preparar los escenarios de lo posible.
Siguiendo a Flores (FLORES, Fernando. Creando organizaciones para el futuro. Santiago: Dolmen. 1996), entendemos aqu el poder como un trmino mediante el cual hacemos un juicio para referirnos a que alguien (que podemos ser nosotros mismos) tiene la capacidad de emprender una accin y llevarla a cabo, y/o abrir posibilidades de compromisos para otros. 84 ECHEVERRIA, Rafael. Ontologa del lenguaje. Santiago: Dolmen. 1996.
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Las conversaciones son el componente fundamental de las interacciones lingsticas. Y como se anot lneas atrs, metafricamente podemos considerar que una conversacin es la danza que tiene lugar en la recurrencia del hablar y del escuchar. Cuando conversamos, bailamos una danza en la que el hablar y el escuchar se entrelazan constituyendo, al decir de Maturana y Verden-Zoller85, un espacio psquico relacional, altamente dinmico. Este espacio relacional no es fijo, cambia con el vivir, y nosotros cambiamos con l, ya que todas sus dimensiones son, en un sentido estricto, dimensiones de encuentros que gatillan en nosotros cambios estructurales, y al cambiar nuestra estructura, cambia nuestro ser relacional e interrelacional. Las relaciones personales se configuran a partir de las conversaciones que tenemos con los otros, y no al contrario, como se ha visto tradicionalmente: Que tenemos una relacin y que dentro de ella se dan las conversaciones. Son las conversaciones las que producen y reproducen una relacin personal, y cuando cesan, la relacin se termina o por lo menos entra en un receso, y su mantenimiento slo es posible por los recuerdos y por los afectos suprstites. Por ello, si queremos saber cmo es una relacin interpersonal, debemos mirar sus conversaciones. En las organizaciones ocurre de idntica forma: la organizacin es lo que en ella se conversa. Un reglamento o la descripcin de funciones de un cargo sern en la prctica de un tipo o de otro segn sean las conversaciones que tienen entre ellas las personas involucradas en las acciones que realizan el reglamento o que desempean y coordinan tales funciones. En una organizacin, la pertenencia o no a ella est dada por una declaracin de alguien con autoridad para hacerlo (por ejemplo, alguien encargado de contratar o de aceptar la vinculacin de un nuevo miembro). Pero adems su estructura est constituida como una red de promesas mutuas. Cada quien est ligado a la organizacin por compromisos contractuales que se han contrado a travs de conversaciones. Los miembros de la organizacin realizan sus labores con un trasfondo compartido (la visin, la misin, los valores y los objetivos definidos en la planeacin son algunos de los componentes de ese trasfondo), producto de una trama de conversaciones que producen relaciones sinrgicas a manera de cultura institucional, que como prcticas sociales recurrentes se van haciendo inveteradas y por tanto convirtindose en sentido comn de la organizacin.
85 MATURANA, Humberto y VERDEN-ZOLLER, Gerda. Amor y juego, fundamentos olvidados de lo humano. Santiago: Instituto de terapia cognitiva. 1994.
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En la organizacin las conversaciones pueden ser de dos tipos86: 1. Conversaciones para la accin, accin que son aquellas que se tienen cuando existe claridad acerca de qu se debe o se necesita hacer, mediante las cuales logramos que se hagan las cosas, y que principalmente se asientan en peticiones, promesas y ofertas. Estn comprendidas por las rdenes, los compromisos, las indicaciones y orientaciones, y los acuerdos acerca de cmo realizar las tareas, entre otras. Las conversaciones para la accin son escuchadas por cada uno de los interlocutores desde ciertas condiciones de satisfaccin, o sea las condiciones bajo las que se valorar si la peticin, promesa u oferta se cumpli a cabalidad. Estas condiciones pueden ser explcitas o implcitas, segn sea que se hayan estipulado clara y abiertamente, caso en el cual cada quien tendr dicha formulacin como referencia, o que se hayan dado por supuestas tales condiciones, lo cual puede presentar serias dificultades de interpretacin acerca de qu se considerar como labor cumplida. 2. Conversaciones para posibles acciones acciones, que tienen lugar cuando se requiere encontrar salidas a ciertas situaciones que obstaculizan el fluir dinmico de la organizacin, o cuando se quiere cambiar el rumbo y redisear el futuro. Comprende reflexiones, anlisis, debates, argumentaciones, distinciones de futuros escenarios y clculos de prospectivas, entre otras. El diseo de conversaciones para acordar acciones y configurar el futuro deseado requiere de algunas condiciones de interaccin, referidas no a la evaluacin de los resultados, sino a generacin de ciertos estados de nimo colectivos indispensables para llevar a cabo estas conversaciones. Estos estados de nimo, sin los cuales es sumamente difcil, si no imposible, construir un clima conversacional que posibilite la emergencia de visiones creativas y la asuncin de compromisos, son bsicamente tres: Disposicin para la colaboracin, entendida como la apertura a escuchar las necesidades, intereses y preocupaciones de los otros; disposicin para la interlocucin, en cuanto a abrirse a escuchar las competencias, capacidades, cumplimiento y responsabilidad de los otros; y disposicin para el respeto, como actitud de escucha de la diferencia con los otros y para aceptarlos en esa pluralidad. La visin compartida no resulta, por tanto, de la imposicin o adscripcin de los otros a la visin que propone el miembro de la organizacin que tenga la autoridad para declararla, sino de las conversaciones de posibilidad de futuras acciones que tengan lugar.
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FLORES, Fernando. Creando organizaciones para el futuro. Santiago: Dolmen. 1996.
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2. LINEAMIENTOS P ARA LA ESTRA TEGIA COMUNICA TIV A PARA ESTRATEGIA COMUNICATIV TIVA
Cuando se habla de crear condiciones, desde la comunicacin, para la gestin tica en las entidades del Estado, es importante partir del principio segn el cual, antes que pretender condicionar al funcionario pblico con la intencin de manipular su conducta moral, lo que se busca es ofrecerle elementos para que construya un criterio tico que le ayude a discernir, en la cotidianidad de sus actuaciones como funcionario y como ciudadano, el sentido de sus acciones y la valoracin de sus comportamientos tanto oficiales como particulares. Esto supone una mirada que entienda la tica como la disposicin actitudinal del funcionario pblico para actuar en todas las circunstancias del quehacer cotidiano de la entidad, orientando su actuacin a darle prevalencia al inters colectivo sobre el particular, a dirigir los recursos que se le han encomendado para propiciar el mejoramiento de las condiciones de vida de toda la poblacin, a dar un trato amable y servicial a la ciudadana, y a promover la participacin ciudadana en las decisiones pblicas que le afecten, as como en el control social del gasto pblico. Y aqu la comunicacin, en estrecha relacin con la pedagoga, se convierte en instrumento poderoso por su carcter transversal al quehacer institucional, pero, sobre todo, por su capacidad de intervenir y enriquecer la cultura de las organizaciones. En este sentido, promover y consolidar la gestin tica en la cultura institucional de la entidades desde instancias comunicacionales, supone que los equipos de agentes de cambio trabajen en dos direcciones convergentes y complementarias: acompaando y dotando de contenidos concernientes al mbito de la gestin tica los procesos comunicativos construidos desde el Plan estratgico de comunicacin de la entidad, e implementando un plan de medios y de acciones comunicativas especfico de la gestin tica. Lineamientos conceptuales La implementacin de la estrategia comunicativa de la gestin tica se inscribe en cuatro principios comunicacionales y unas lneas de accin que han de operar el plan de acciones comunicativas.
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P rincipios comunicacionales Principios Los contenidos y mensajes emitidos desde la estrategia comunicativa deben responder a un alto nivel tico en trminos de la misma comunicacin. No se trata solamente de acuar frases publicitarias ingeniosas o de realizar campaas vistosas, sino de poner en prctica un tipo de comunicacin democrtica y responsable, orientada por los siguientes principios: 1. Hay que trascender la publicidad para llegar al posicionamiento. Ms que hacer de la gestin tica una marca para que sea vendida a los funcionarios pblicos como consumidores, de lo que se trata es de propiciar espacios de reconocimiento que permitan posicionarla por la coherencia y eficacia de los resultados de su gestin. La premisa es: No alimentar expectativas sino cosechar resultados, lo cual se logra cuando el funcionario pblico, a la vez que funcionario comprometido con la construccin de confianza en el Estado, es un excelente ciudadano. 2. Se trata de informar, ms que de dar noticias. La informacin es un instrumento de trabajo que resuelve vacos de conocimiento y permite hacerse representaciones mentales que llenan de sentido los procesos. Por eso no puede haber informacin sin contexto, de la misma manera como no puede existir conocimiento sin contenidos; la noticia es apenas un dato que alimenta la informacin. Y la responsabilidad del funcionario pblico tiene que ver con la generacin de informacin, no solamente con la produccin de noticias, que, aisladas de su contexto, pueden incluso resultar adversas o contrarias a la comprensin social de los procesos institucionales. 3. La participacin supera el comportamiento burocrtico. Si la burocratizacin es la reduccin de la tica pblica a un conjunto de normas vacas de sentido, la participacin es el instrumento para resignificar la actuacin del funcionario pblico en trminos ticos. En la medida en que se construyan canales efectivos de participacin al interior de las instituciones, el comportamiento burocrtico dar paso a la cultura ciudadana y a una actitud responsable. Pero la participacin es un proceso complejo que va desde la simple circulacin de informacin sobre lo que se est haciendo en el quehacer institucional, hasta el debate efectivo sobre los problemas para construir consensos y acuerdos comunes en la toma de decisiones. Cada institucin y cada grupo deben inventar sus propios espacios y niveles de participacin. 4. La interlocucin hace posible la participacin. Comunicar es poner en comn varios sentidos, miradas y realidades, para construir nuevos sentidos, miradas y realidades compartidos. Interlocucin es ruptura del silencio,
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reconocimiento de la palabra, aceptacin del otro. Podemos construir espacios de interlocucin de manera creativa si aceptamos que el discurso institucional debe resultar de una polifona de voces y de un encuentro de sentidos que interpreten una voluntad comn. Lneas de accin Mediante las lneas de accin, los equipos de agentes de cambio pueden poner en circulacin contenidos y mensajes que movilicen a los funcionarios pblicos en torno al propsito comn de construir una tendencia cada vez ms definida hacia el fortalecimiento de la gestin tica. Estas lneas son: 1. Construccin de imaginarios que promuevan la tica como horizonte de comportamiento deseable para el funcionario pblico. En la medida en que estos imaginarios sean ms concretos y cercanos a la cotidianidad institucional sern mucho ms tangibles, y en consecuencia posibles como valores de cultura institucional. La construccin de imaginarios es una accin comunicativa que supone la formulacin colectiva de principios y valores concertados por las personas que conforman las instituciones y la produccin permanente de textos de circulacin interna que los conviertan en saber institucional. 2. Produccin permanente y sistemtica de informacin pblica, como una prctica interiorizada en la cultura institucional que se traduzca en comprensin de los procesos y en capacidad de comunicar ante propios y extraos en forma adecuada y oportuna la complejidad del acontecer cotidiano de las entidades. Esta es una lnea de accin comunicativa que debe traducirse en la constitucin de prcticas rituales de informacin pblica que doten de sentido al quehacer institucional como fuente de produccin de ese bien pblico y colectivo que es la informacin. 3. Construccin permanente de espacios de participacin, en los cuales sea posible compartir interpretaciones y lecturas acerca de las circunstancias del da a da donde se ponen a prueba esos imaginarios ticos y se escenifica la responsabilidad tica de los funcionarios pblicos. Estos espacios de participacin se constituyen, a la vez, en instancias de empoderamiento personal y de aproximacin a un manejo proactivo de las complejidades que se derivan de las tensiones propias del estilo de organizacin que caracteriza a las entidades del Estado. Los espacios de participacin se materializan en la conversacin sistemtica, amplia y permanente.
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3. METODOL OGA P ARA EL DESARROLL O DE UN PLAN DE A CCIONES METODOLOGA PARA DESARROLLO ACCIONES COMUNICA TIV AS P ARA LA GESTIN TICA COMUNICATIV TIVAS PARA
Para desarrollar un plan de acciones comunicativas que fortalezcan la gestin tica en las entidades pblicas se deben seguir seis pasos: 1. Identificacin de problemticas 2. Anlisis comunicacional de la problemtica 3. Formulacin de objetivos especficos. 4. Diseo de acciones comunicativas. 5. Construccin de mensajes. 6. Determinacin de recursos y elaboracin de cronogramas. La herramienta de planeacin que se utilizar es la matriz de planeacin de acciones comunicativas que se presenta a continuacin. Una vez diligenciada totalmente, esta matriz es complementaria a la matriz del plan de mejoramiento que se expone en el Captulo XI.
Gua No. 9. Matriz de planeacin de acciones comunicativas
P rocedimiento Primer paso: Identificacin de problemticas Aqu se retomarn las problemticas o debilidades que el equipo de alto desempeo prioriz en la primera columna de la matriz plan de mejoramiento. Esta actividad de priorizacin el equipo debi haberla realizado siguiendo el procedimiento que para tal fin se establece en el Captulo XI. Retomando el ejemplo que all se da, supongamos que una de las
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problemticas detectadas es: se percibe que algunos funcionarios pblicos de la entidad aceptan contraprestaciones de particulares en el desempeo de sus cargos. Esta problemtica se traslada a la primera columna de la matriz de planeacin de acciones comunicativas. Segundo paso: Anlisis comunicacional de las problemticas Efectuamos el anlisis comunicacional de la problemtica en cuestin. Para ello debe tenerse presente que el anlisis procurar identificar en cul o cules aspectos se sita el origen de la problemtica: si en el campo de algn o algunos imaginarios que los funcionarios tengan muy consolidados sobre la funcin pblica; o en el campo de dficits en la circulacin de informacin en la entidad; o en la baja interlocucin entre los funcionarios por la inexistencia de espacios de interlocucin o porque stos no se utilizan. Tngase presente que los imaginarios se refieren a ideas instaladas en la cultura que se han convertido en modelos mentales o paradigmas, y que expresan la concepcin que tiene un grupo social sobre determinados hechos, fenmenos y/o sujetos, las cuales son asumidas por los individuos como verdades, influenciando sus actitudes y actuaciones. Los imaginarios no se refieren a algo que nos imaginamos, sino a formas de ver el mundo que consideramos verdaderas porque as se le ve en nuestro grupo social (familia, empresa, regin, etc.). Para el ejemplo que llevamos, el anlisis comunicacional nos indica que la problemtica se sita en el campo de los imaginarios, en el sentido de que Se encuentra muy arraigado el imaginario de que el cargo pblico es una oportunidad de generar ingresos adicionales que no se debe desaprovechar. Tercer paso: F ormulacin de objetivos especficos Formulacin Los objetivos especficos deben formularse para cada una de las problemticas o debilidades establecida por el equipo de alto desempeo al analizar el diagnstico tico de la entidad. Los objetivos especficos buscan transformar las causas de la problemtica que se identificaron en el anlisis comunicacional, y se sitan en los campos de fortalecer nuevos imaginarios, mejorar la circulacin de informacin, y disear e implementar espacios de interlocucin para construir significados y sentidos compartidos entre el funcionariado. Continuando con el ejemplo, un objetivo podra ser: Posicionar los imaginarios de que la funcin pblica es un servicio, y que en tanto el funcionario es un modelo de imitacin social, su comportamiento debe ser intachable.
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Cuarto paso: Diseo de acciones comunicativas Una vez definidos los objetivos especficos, se procede a disear las acciones comunicativas que se requieren para su implementacin. Las acciones comunicativas se realizan a travs de medios de comunicacin, eventos pedaggicos o eventos de movilizacin organizacional. Para una seleccin ms eficiente de las acciones comunicativas, se recomienda tener en cuenta los siguientes parmetros: 1. Como primer paso es importante determinar los medios de los cuales se dispone. Estos medios pueden ser de cinco tipos: Medios de comunicacin internos: son medios masivos dentro de la entidad que, por lo general, equivalen a los medios masivos que existen en la sociedad: emisoras internas, circuitos internos de video, peridicos, revistas o publicaciones regulares. Medios institucionales: son medios de carcter organizacional, que permiten formatos institucionales: lobbying, intranet, carteleras, afiches, circulares, boletines internos. Medios no convencionales: material POP (de escritorio), ubicacin de mensajes en espacios no convencionales como baos, techos, pisos, escaleras, etc.; exposiciones y eventos artsticos, videoforos, etc. Medios para la interlocucin: inducciones y reinducciones, reuniones, crculos de conversacin, eventos acadmicos como seminarios, talleres o conversatorios, etc. Eventos y campaas: Programas de desarrollo de personal, fiestas, carnavales, celebraciones especiales, campaas promocionales que combinan algunos de los medios anteriores. 2. Cada uno de estos medios permite la definicin de diferentes formatos. Un formato es un esquema o modelo narrativo que determina un lenguaje y que por lo general corresponde a un gnero determinado. Por ejemplo: Los medios de comunicacin internos permiten diferentes formatos como el noticiero, el magazn, las publicaciones por fascculos, la entrevista, el reportaje o la crnica y los desarrollos temticos por entregas. Los medios institucionales permiten formatos como el chat, la biblioteca virtual, el peridico mural, las series temticas en afiches y los desarrollos temticos por entregas.
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Los medios no convencionales permiten formatos como las series temticas, los relatos secuenciales (desarrollos complementarios del mismo tema en diferentes espacios), las exposiciones de arte acompaadas y los foros teatrales o cinematogrficos. Los medios para la interlocucin se definen por sus diferentes formatos. Los eventos y campaas permiten formatos que van desde las celebraciones tradicionales (da de la madre o el padre, da del amor y la amistad, navidad), hasta campaas promocionales o publicitarias internas. 3. La seleccin de un medio y de los formatos que pueden desarrollarse en l tiene que ver en primer lugar con el tamao de la entidad, la cultura local y los recursos disponibles. En municipios pequeos, por ejemplo, es posible que los medios de comunicacin internos resulten demasiado costosos y a cambio sean ms eficaces y accesibles otros medios; por el contrario en entidades con plantas de personal muy grandes los medios de comunicacin internos pueden ser ms eficaces para garantizar cobertura suficiente. De la misma manera cada regin posee sus propias tradiciones y estas deben orientar el diseo de eventos y campaas. 4. Los temas tambin determinan la seleccin de medios y formatos. Para posicionar imaginarios, por ejemplo, las campaas son altamente eficaces si se las combina con medios para la interlocucin y con eventos culturales. Si lo que se busca es colocar informacin, sta fluye con mayor facilidad en medios de comunicacin interna y medios institucionales. Si lo que se quiere es generar comprensiones y conocimiento, los medios para la interlocucin constituyen el canal ms eficiente.
Siguiendo con el ejemplo que hemos venido desarrollando, las acciones comunicativas que podran plantearse son: Campaa sobre la integridad en el desempeo de la funcin pblica a travs de crculos de conversacin (presenciales e internet), y por medios no convencionales (pegatina masiva en lugares estratgicos: cocina, sala de reuniones, ascensores, baos, etc.). Reconocimiento al finalizar el ao de aquellos funcionarios pblicos que se destaquen por su cumplimiento del cdigo de tica, seleccionados por un comit y escogidos por votacin de todos sus compaeros. Este reconocimiento lo efectuar la mxima autoridad de la institucin, en evento especial.
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Quinto paso: Construccin de mensajes y definicin de medios y formatos En tanto los mensajes que se utilicen en las acciones comunicativas son de orden estratgico, estos los obtenemos del conjunto de afirmaciones que la entidad haya logrado en su cdigo de tica (esencialmente los principios y las definiciones ms importantes de los valores), en el cdigo de buen gobierno y en los compromisos ticos. Ejemplos de mensajes: El nico pago que aceptamos por nuestro trabajo es el salario y la satisfaccin del deber cumplido En nuestro trabajo no hagamos en privado lo que no haramos en pblico. Sexto paso: Determinacin de recursos y elaboracin de cronogramas Una vez definido el conjunto de acciones comunicativas que se realizarn para el logro de los objetivos especficos, el equipo de alto desempeo podr aplicar cualquier metodologa de elaboracin de proyectos para establecer los recursos que se requieren para su ejecucin y elaborar los cronogramas correspondientes. El conjunto de mensajes y de acciones comunicativas diseadas mediante la aplicacin de esta metodologa, constituyen el cuerpo de la estrategia comunicativa para la gestin tica. A continuacin se observa la matriz de planeacin de acciones de comunicativas debidamente diligenciada, sin las columnas de recursos y cronograma, las cuales se pueden visualizar en el ejemplo de matriz de plan de mejoramiento del Captulo XI.
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Gu a No. 10. Matriz de planeacin de acciones comunicativas diligenciada Gua
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CAPTULO XI - PLAN DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN TICA
CAPTUL O XI CAPTULO
PLAN DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN TICA
En el presente captulo se aborda el diseo de las diversas acciones que permitirn ejecutar las estrategias pedaggicas y comunicativas para la gestin tica, a partir de las cuales se propiciar la insercin en la cultura institucional de la entidad los principios, valores y compromisos ticos construidos como referentes ticos para los funcionarios pblicos de la entidad.
1. QU ES EL PLAN DE MEJORAMIENTO P ARA LA GESTIN TICA PARA

El plan de mejoramiento es un instrumento especfico para planear tcnicamente las diferentes acciones de orden pedaggico y comunicativo que se requieren, con el fin de avanzar en el objetivo de incorporar a la cultura institucional de la entidad pblica unas maneras de relacionarse de sus funcionarios, de modo que hagan efectiva la integridad, la transparencia y la eficiencia en el ejercicio de la funcin pblica. El plan de mejoramiento parte del diagnstico tico y de las prcticas de los funcionarios de la entidad, con el propsito de definir las acciones de orden pedaggico y comunicativo que se requieren para lograr un cambio cultural que fortalezca la gestin tica, mediante la especificacin adicional de objetivos, responsables, recursos e indicadores de seguimiento. El plan se convierte as en un mecanismo de orientacin para los diferentes actores de la entidad comprometidos con el ejercicio de una funcin pblica que cumpla cabalmente con los mandatos constitucionales del Estado Social de Derecho. Caractersticas del plan de mejoramiento El plan consiste en una tabla de tareas a realizar en reas especficas, con el objetivo de mejorar la calidad tica de la entidad. ste es elaborado por el equipo de alto desempeo, quienes deben recoger las expectativas de mejoramiento de los funcionarios y los intereses
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pblicos representados por la institucin. Una vez elaborada por el equipo de alto desempeo la versin inicial del plan, debe ser presentado por el gerente de tica al comit de tica para su revisin, ajuste y aprobacin, para luego ser entregado a la autoridad principal de la entidad, quien dar el visto bueno final. El contenido del documento se formula desde de los aprendizajes organizacionales adquiridos a lo largo del proceso de implementacin de la gestin tica y a partir del anlisis del diagnstico tico. Las principales caractersticas del plan son: Traza las coordenadas de accin que orientan a la entidad en el proceso de mejoramiento del clima y la cultura institucionales y de las relaciones con los grupos de interaccin internos y externos. Especifica los compromisos institucionales de apoyo a los lderes y los equipos ticos, as como la asignacin de recursos para la realizacin de las actividades planeadas. Determina los indicadores, responsables y tiempos de desarrollo de las acciones planeadas. Establece responsabilidades colectivas e individuales tanto del equipo de alto desempeo como de la entidad en general, as como los tiempos globales y particulares que la entidad en su autonoma y dinmica propia determine para el logro del proceso de gestin tica. Tiene una proyeccin de mediano plazo. Requisitos para la elaboracin del plan de mejoramiento Para proceder a la elaboracin del plan de mejoramiento se requiere que la entidad haya desarrollado previamente algunas actividades y procesos, as como cierta disposicin de voluntades, las cuales se constituyen en insumos y materias primas bsicas para adelantar la construccin. Entre estos requisitos tenemos: Haber realizado el diagnstico tico y disponer de los resultados impresos de los mismos. Disponer del cdigo de tica y de los compromisos ticos. Contar con el grupo de funcionarios pblicos que la entidad defina, siendo prioritaria la asistencia del equipo de alto desempeo, cuyos miembros deben poseer unas comprensiones bsicas de los conceptos y metodologas propuestas en el presente manual de tica pblica.
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El equipo debe tener una capacitacin bsica en las estrategias pedaggica y comunicativa que establece el presente libro. Disponer del tiempo suficiente para desarrollar las jornadas de trabajo. Contar con un espacio cerrado que provea sillas y mesas cmodas para el desarrollo del trabajo por grupos. Contar con copias suficientes de las distintas matrices que se utilizarn en cada paso y que se relacionan en el presente captulo.
2. METODOL OGA METODOLOGA

La metodologa para la formulacin del plan de mejoramiento para la gestin tica se estructura en torno de 2 fases, que estn orientadas a diligenciar la matriz general del plan de mejoramiento la cual se presenta a continuacin:
Gu a No. 11. Matriz general plan de mejoramiento de la gestin tica Gua
Fase 1: Sensibilizacin y conceptualizacin Comprende el logro de la disposicin emocional y cognitiva para la definicin de las rutas del cambio que la cultura institucional de la entidad requiere respeto a la gestin tica. Se puede lograr con un ejercicio conversacional entre los funcionarios que permita disponer el nimo hacia el fortalecimiento tico de la entidad. En este momento el facilitador del taller har una contextualizacin del plan de mejoramiento dentro del proceso metodolgico seguido en la implantacin del modelo de gestin tica, y explicar los diferentes componentes del plan contenidos en la matriz general del plan de Mejoramiento, la cual presentar al auditorio. Adicionalmente podr motivar la conversacin sobre el tema entre los asistentes con preguntas como las siguientes: para qu sirve un plan de mejoramiento en tica? cules son las condiciones bsicas para el logro de un mejoramiento en tica en la entidad? qu clase de actividades son las ms pertinentes en un plan que busca el cambio de la cultura institucional? cmo hacer seguimiento a la ejecucin de un plan de este tipo?
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Fase 2: Diligenciamiento de la matriz general plan de mejoramiento Se trata de realizar las diferentes operaciones necesarias para diligenciar la matriz general del plan de mejoramiento, para lo cual se debe seguir el procedimiento que se indica en el siguiente numeral.
3. PROCEDIMIENTO
El procedimiento a seguir para la formulacin del plan de mejoramiento se circunscribe a la realizacin del Taller de diligenciamiento de la Matriz General del Plan de Mejoramiento (Ver gua No. 12). El taller comprende, adems del primer punto de sensibilizacin y conceptualizacin, cinco pasos a saber: Identificacin de focos de intervencin En esta fase el equipo de alto desempeo realizar un anlisis de los resultados del diagnstico tico con el objetivo de priorizar las acciones pedaggicas y comunicativas a desarrollar en el Plan. La actividad en esta fase consiste bsicamente en el diligenciamiento de la primera y segunda columnas de la matriz general, denominadas problemticas o debilidades y causas o factores relacionados. En la primera columna se consignarn aquellas problemticas o debilidades que arroj el diagnstico tico. stas son el conjunto de debilidades o deficiencias de la entidad, que se expresan en el diagnstico tico y que obedecen a situaciones de bajo desarrollo, o debilidades de los valores, principios o prcticas ticas de la organizacin. En la segunda columna se anotarn al frente de cada debilidad o problemtica identificada, las causas o factores que la estn originando o incidiendo en su presentacin. Las causas o factores relacionados son aquellas formas de pensar, hbitos y relaciones organizacionales que se sitan en el origen de las problemticas ticas. Formulacin de objetivos y acciones Comprende el diligenciamiento de la tercera y cuarta columna de la matriz. Los objetivos son los cambios o escenarios futuros que se espera lograr en la entidad, derivados de la ejecucin de acciones de cambio organizacional y que enfrentan las deficiencias encontradas en el diagnstico tico. Las acciones de cambio, cambio por su parte, indican el tipo de actuaciones organizacionales que se requieren ejecutar para lograr la transformacin esperada en el objetivo. Estas acciones pueden darse en los planos pedaggico y comunicativo.
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Por acciones pedaggicas se entiende toda aquella accin que procura generar nuevos aprendizajes cognitivos, afectivos y prcticos a travs de estrategias tericas, vivenciales y reflexivas, con el propsito de generar o reforzar los valores y principios necesarios para garantizar la moralidad en el ejercicio de la funcin pblica. Comprende la realizacin de los talleres de los que trata la estrategia formativa que menciona el proceso de gestin tica y otras actividades que se consideren pertinentes. Por acciones comunicativas entendemos todas aquellas actividades de intercambio de mensajes que pretenden construir significado y sentido compartido sobre los principios, valores y actuaciones ticas en el servicio pblico. Comprende la realizacin de eventos, la utilizacin de medios y las interacciones conversacionales. Sistema de indicadores para el seguimiento y la evaluacin Los indicadores son claves en el proceso de evaluacin y seguimiento de todo tipo de acciones de cambio que cualquier organizacin se proponga. Son instrumentos que permiten saber cmo y cunto se est avanzando en la consecucin de los objetivos propuestos, qu tanto falta para alcanzarlos y la pertinencia de las metas trazadas. Son los insumos clave para evaluar a la entidad, los procesos que se ha propuesto, las tareas especficas derivadas de los planes y el nivel de cumplimiento del conjunto organizacional ante las demandas del proceso de gestin tica. Los indicadores que se sugiere disear en la quinta columna de la matriz son de cumplimiento, los cuales pretender verificar la ejecucin de las acciones planeadas. Los indicadores de resultados y de impacto se elaboran cuando se efecte el levantamiento del Proceso de gestin tica, en donde se tendr en cuenta del diagnstico tico de la entidad. Logstica del plan La logstica del plan de mejoramiento se construye dando trmite a las ltimas tres columnas de la matriz. En ella, los responsables institucionales son los funcionarios pblicos a quienes se les atribuyen tareas especficas en la ejecucin de las acciones planeadas. Es posible atribuir tareas a todo aquel funcionario de la entidad cuya colaboracin se requiera para el cumplimiento del plan de mejoramiento. Aspecto importante de esta variable es el que los responsables institucionales son personas y no unidades de trabajo, en tanto lo que se quiere es ubicar tareas con responsables perfectamente identificables. Cuando se recurre a asumir responsabilidades por unidades de trabajo (por ejemplo el departamento de recursos humanos) hay enormes posibilidades de que la tarea se diluya y no pueda ser cumplida por nadie, en tanto no se determin un responsable directo.
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Los recursos son el conjunto de insumos necesarios para dar cabal cumplimiento a la accin planeada. Los recursos son mltiples y en tanto se tengan definidos podr efectuarse mejor la accin prevista. Los recursos pueden ser infraestructurales, econmicos, humanos, normativos (disposiciones legales para ejecutar tal o cual accin), materiales, equipos, etc. Por su parte el cronograma se refiera a la relacin detallada de las acciones generales mes a mes y de las actividades particulares que estn en el marco de las acciones generales que pueden ser planeadas semana a semana.
4. INSTRUMENTOS
GUA No. 12: Taller de diligenciamiento de la matriz general plan de mejoramiento Objetivo: Elaborar participativamente el plan de mejoramiento de la gestin tica de la entidad. Participantes: Mximo 30 personas, incluyendo a los integrantes del equipo de alto desempeo y aquellos funcionarios pblicos que la entidad defina. Tiempo: Mnimo 5 horas. Es probable que se requieran dos sesiones de cuatro horas para darle trmite completo al taller. Recursos: Fotocopias de los resultados del diagnstico tico, saln para 30 personas, marcadores, papel peridico, fotocopias de cada una de las matrices definidas en el presente captulo, Infocus. Desarrollo del taller: Paso uno: Conceptualizacin y sensibilizacin Tiempo parcial: Mnimo 1 hora. El facilitador del taller introduce las siguientes preguntas con el fin de generar un debate abierto y espontneo. Para qu sirve un plan de mejoramiento en tica? Cules son las condiciones bsicas para el logro de un mejoramiento en tica en la entidad?
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Qu clase de actividades son las ms pertinentes en un plan que busca el cambio de la cultura institucional? Cmo hacer seguimiento a la ejecucin de un plan de este tipo? Una vez se hayan dado respuestas y comentarios por parte de los participantes a los anteriores interrogantes, el facilitador presentar los conceptos bsicos para emprender la construccin del plan de mejoramiento de la gestin tica de la entidad, expuestos en el apartado uno del presente captulo. Es importante desarrollar una explicacin amplia y suficiente sobre: La importancia del plan de mejoramiento y lugar que ocupa en el proceso de gestin tica. Los elementos constitutivos del plan de mejoramiento. Los distintos instrumentos (matrices) que se usarn a lo largo del taller y que estn relacionados en el apartado tres del presente captulo. Paso dos: Identificacin de focos de intervencin Tiempo parcial: Mnimo 1 hora. El tallerista dividir al grupo en nueve subgrupos con igual nmero de integrantes, y asignar a cada uno la responsabilidad de analizar una categora de anlisis del diagnstico tico. Entregar a cada participante una copia de la matriz general del plan de mejoramiento para la gestin tica, as como una fotocopia de la respectiva categora de anlisis del diagnstico tico A continuacin solicitar que cada grupo anote en hoja aparte las principales debilidades o problemticas que identifique en las categoras del diagnstico que les han correspondido, as: Las debilidades en la gestin tica se identifican en los resultados del diagnstico que se sitan por debajo de un porcentaje menor del 70%. Ello significa que se pueden identificar en las zonas amarilla, naranja o roja, razn por la cual las distintas debilidades evidenciadas se deben priorizar, desde la ms deficitaria a la menos deficitaria (es decir, el resultado con el porcentaje ms bajo y los resultados que se acercan a 70 puntos). Cada grupo seleccionar como foco de intervencin las cuatro debilidades ms deficitarias. Los grupos deben trasladar los reactivos deficitarios a la primera columna de la matriz de plan de mejoramiento denominada problemtica o debilidades, convirtiendo el reactivo en un enunciado que exprese la debilidad o problemtica.
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Ejemplo de aplicacin: Si uno de los reactivos que aparecen como dbiles es el 2.6, se procede a redactar en la primera casilla de la matriz de la siguiente manera: Se percibe que algunos funcionarios pblicos de la entidad aceptan contraprestaciones de particulares en el desempeo de sus cargos.
Posteriormente, una vez redactadas las debilidades o problemticas en la primera columna de la matriz, se solicita al grupo que dedique tiempo al establecimiento de las causas de cada uno de los problemas encontrados y de las fortalezas definidas, teniendo en cuenta que: Las causas que se anoten no deben referirse a estructuras o procesos organizacionales, ni a recursos econmicos o a asuntos que estn situados en el campo de la organizacin. Si aceptamos que la tica pblica se refiere a la disposicin personal interna de los funcionarios pblicos para cumplir con los preceptos y mandatos de la Constitucin y la ley, entonces los factores que identifiquemos debern estar situados en los funcionarios pblicos, no fuera de ellos. En este sentido, las causas hacen referencia a prcticas concretas que pueden observarse en los funcionarios pblicos de la entidad y a imaginarios, prejuicios y hbitos presentes en las actuaciones de los funcionarios pblicos. Los imaginarios son ideas instaladas en la cultura que se han convertido en modelos mentales o paradigmas, que expresan la concepcin que tiene un grupo social sobre determinados hechos, fenmenos y/o sujetos, las cuales son asumidas por los individuos como verdades, influenciando sus actitudes y actuaciones. Los imaginarios no se refieren a algo que nos imaginamos, sino a formas de ver el mundo que consideramos verdaderas porque as se le ve en nuestro grupo social (familia, empresa, regin, etc.) Por su parte, los prejuicios son juicios previos originados en experiencias personales vividas que condicionan nuestras actitudes ante nuevas experiencias, al llevarnos a realizar juicios automticos. En cuanto a los hbitos hbitos, son modos de hacer las cosas que se han aprendido por repeticin y que se consideran la forma normal de ejecutarlas.
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Todos los integrantes del grupo deben ser escuchados en la opinin que expresan frente a la posible causa para el problema o la fortaleza planteados. Se debe condensar una sola idea a partir del principio de consenso y no de mayora. Recordar que un problema puede estar originado por varias causas, y que por lo tanto se deben identificar las que son ms incidentes. Se debe redactar de manera clara y concreta la causa encontrada. Se debe tener presente que las causas de los problemas son las que nos permiten identificar caminos de solucin posibles. Ejemplo de aplicacin: Siguiendo el camino del ejemplo anterior para el reactivo 2.6, se pueden identificar como causas los siguientes factores: Existe la idea muy arraigada en algunos funcionarios pblicos de que el cargo se debe aprovechar en beneficio personal. Se observa una tradicin ya hecha costumbre, consistente en que particulares que realizan ciertos trmites ante la administracin, compran preferencias en el trato de los funcionarios pblicos que deben atenderlos, mediante la entrega de regalos o gratificaciones. Algunas dependencias de la entidad que manejan dineros o que toman decisiones con implicaciones econmicas en la ciudadana, son asumidas como botn poltico. El recibo de contraprestaciones personales por la prestacin del servicio en algunas reas de la entidad es visto como algo completamente normal. De los diferentes factores o causas que se identifiquen, a travs del debate y la argumentacin se priorizarn aquellos que se determinen como los ms incidentes. A la matriz se trasladarn las dos primeras causas priorizadas. Paso tres: F ormulacin de objetivos y acciones Formulacin Tiempo mnimo: 1 hora. Ya determinadas los focos de intervencin y trasladados al formato definitivo de la matriz, el facilitador instar al grupo a diligenciar las columnas tercera y cuarta de la matriz general del plan de mejoramiento. Para ello, el grupo se subdividir en una cantidad de subgrupos
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igual al nmero de problemticas o debilidades que quedaron consignadas en la primera columna de la matriz. A cada subgrupo se le asignar una problemtica o debilidad, con el fin de que le formulen los objetivos y sus acciones correspondientes. Los objetivos debern referirse a los cambios que se espera lograr en los focos de intervencin que han sido determinados. Y las acciones enunciarn el tipo de actividades pedaggicas y/o comunicativas que se requerir ejecutar para alcanzar dichos objetivos. En esta tarea se tendrn en cuenta los siguientes criterios: Los objetivos se plantean con un verbo inicial presentado en infinitivo y refirindose al cambio que se quiere obtener en el aspecto deficitario abordado. Las acciones indican cmo lograr el cambio propuesto en el objetivo. Es fundamental que las acciones propuestas sean viables en la entidad; no es recomendable proponer acciones que no sean realizables, con lo cual se evita la generacin de escepticismo frente a los alcances del proceso de gestin tica. Para planeacin de las acciones comunicativas se seguir el procedimiento establecido en el Captulo X, en el acpite correspondiente a la estrategia comunicativa. Paso cuatro: Indicadores para el seguimiento y la evaluacin Tiempo: Mnimo 1 hora. A continuacin, el facilitador entregar a cada grupo el formato No. 2. Matriz de indicadores de cumplimiento del plan de mejoramiento, como instrumento de apoyo para la formulacin de los indicadores del Plan. Teniendo en cuenta la conceptualizacin que se entrega en la Gua No. 13 Metodologa para la formulacin de indicadores de cumplimiento que se encuentra en el presente Captulo, el facilitador expondr las siguientes orientaciones: Los indicadores que se utilizarn para evaluar el desarrollo de las acciones propuestas para el plan de mejoramiento son indicadores de cumplimiento. Para el desarrollo pleno de la evaluacin de las acciones del plan de mejoramiento es bsico definir: a. La frmula que rene las variables de medicin que constituirn el indicador. b. La definicin de la fuente de informacin que proporcionar los datos para la medicin.
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c. El responsable de recolectar la informacin. d. Los periodos de medicin para el indicador. A modo de ejemplo, un indicador de cumplimiento puede comprenderse as: En la estrategia formativa se desarrollarn talleres para fortalecer la transparencia en toda la entidad, la cual cuenta con una poblacin de 200 funcionarios, los cuales se desea cubrir en su totalidad; cada taller debe realizarse con grupos de 25 personas, por lo cual se deben realizar un total de 8 talleres en dos meses. Para efectuar la evaluacin de cumplimiento en la ejecucin de las actividades planeadas, se utiliza la siguiente frmula, cuyo resultado se expresa en un nmero dentro del rango de 0 a 1, o en porcentaje:
Una vez diligenciado el formato No. 3, la informacin que all est contenida se trasladar a la quinta columna de la matriz general plan de mejoramiento. Paso quinto: L ogstica del plan Logstica Tiempo Mnimo: 1 hora. En ste paso se busca identificar y explicitar las responsabilidades que la entidad en general y los funcionarios pblicos en particular tendrn frente a las acciones que han sido consagradas en el plan de mejoramiento de la gestin tica de la entidad. Este paso implica el diligenciamiento de las tres ltimas columnas de la matriz general plan de mejoramiento. Para ello, el facilitador har las siguientes precisiones: Los responsables de las actividades deben ser personas y/o cargos, pero no unidades de trabajo. Ello permitir poner en cabezas concretas y especficas las responsabilidades, y no en un colectivo etreo que posteriormente diluya la responsabilidad. Los recursos deben detallarse, con el fin de que puedan ser objetivo de cuantificacin monetaria para efectos presupuestales. El cronograma debe abarcar como tiempo mnimo para la implementacin del proceso de gestin tica de la entidad un periodo no inferior a un ao. Una vez finalizada la actividad, el facilitador agradecer la asistencia y participacin activa de todos los funcionarios pblicos que dispusieron su tiempo para sta labor y pedir la eleccin de un equipo de tres personas para la revisin y ajuste final del producto, y su posterior socializacin a los miembros del comit de tica.
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GUA No. 13: Metodologa para la formulacin de indicadores de cumplimiento Los indicadores son unidades o elementos que permiten medir (en caso de aspectos cuantitativos) o verificar (en caso de aspectos cualitativos) el comportamiento de una variable. Para la construccin de indicadores es necesario identificar la variable que se quiere medir, determinar las fuentes de informacin y precisar el tipo de medida que se quiere lograr. Si el indicador es de orden cualitativo indicar el grado o nivel de desarrollo, y si es de tipo cuantitativo indicar un porcentaje de logro o unidad numrica alcanzada. Los indicadores deben caracterizarse por ser objetivamente verificables, es decir, que con la misma informacin cualquier persona que lo aplique debe obtener el mismo dato. La importancia de los indicadores radica en que ellos permiten medir cambios en una condicin o situacin a travs del tiempo, facilitan mirar de cerca los resultados de iniciativas o acciones, evalan y propician el proceso de desarrollo deseado y nos orientan acerca de cmo se pueden alcanzar mejores resultados en los proyectos y actividades que emprenda una Entidad. Puede identificarse una amplia gama de tipos de indicadores, segn sea el momento del proceso que vayan a medir. Entendiendo que el plan de mejoramiento y en general el proceso de gestin tica supone la construccin de indicadores para las acciones comunicativas y formativas que se diseen para su implantacin, tendremos en cuenta nicamente los siguientes tipos de indicadores: 1) Indicadores de cumplimiento Si el cumplimiento se refiere a la terminacin de las tareas o acciones planeadas, los indicadores de cumplimiento miden el grado de consecucin de las tareas o trabajos definidos en un plan organizacional. Estos indicadores pueden expresarse en porcentaje (%) de cumplimiento, o mediante la utilizacin de una cifra numrica que se ubica en el rango de 0 a 1, en donde entre ms cerca est el resultado de la unidad, mayor ser el cumplimiento del aspecto o componente del plan sobre el cual trata el indicador. Para la medicin de los indicadores de cumplimiento se acude a una sencilla frmula:
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2) Indicadores de resultado Son los indicadores que al final de un proceso permiten establecer los cambios que se lograron en la situacin o problemtica que se estaba interviniendo. El mejor ejemplo lo constituye el diagnstico tico, el cual muestra los resultados que arroja el mejoramiento de las prcticas ticas en torno de nueve categoras de anlisis (una mayor ilustracin sobre el diagnstico tico se puede obtener consultando el Captulo VI del presente modelo de gestin tica). 3) Indicadores de impacto Son aquellos que miden los cambios sostenidos que se han dado en un determinado proceso o campo de accin, luego de haberse ejecutado un proyecto o programa. Por ejemplo, la medicin que realiza anualmente la organizacin Transparencia Internacional a travs de su filial Transparencia por Paraguay, estableciendo un ndice de Integridad, es un indicador de impacto. Tambin podra considerarse un indicador de impacto la diferencia entre los resultados de dos diagnsticos ticos consecutivos que se realicen en una entidad, en donde el primero constituira la lnea de base, y el segundo hablara de los cambios que se han producido al cabo de un determinado tiempo, durante el cual se ha ejecutado un plan de mejoramiento de la gestin tica. Finalmente y habiendo determinado los tres tipos de indicadores clave para el proceso de gestin tica de la entidad, es importante tener en cuenta que los indicadores de cumplimiento se utilizan para evaluar el nivel de ejecucin de las acciones planeadas en el marco del plan de mejoramiento de la gestin tica, y que los indicadores de resultado y de impacto sirven para evaluar el desarrollo general de la gestin tica de la entidad.
Cuadro No. 13. Ejemplo de diligenciamiento de la matriz plan de mejoramiento
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Formatos FORMATO No. 1: MATRIZ GENERAL DEL PLAN DE MEJORAMIENTO PARA LA GESTIN TICA
FORMATO No. 2: MATRIZ DE INDICADORES DE CUMPLIMIENTO DEL PLAN DE MEJORAMIENTO
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CAPTUL O XII - GESTIN DEL CAMBIO CUL TURAL HA CIA LA INTEGRID AD CAPTULO CULTURAL HACIA INTEGRIDAD
CAPTUL O XII CAPTULO
GESTIN DEL CAMBIO CUL TURAL HA CIA LA INTEGRID AD CULTURAL HACIA INTEGRIDAD
El mundo del siglo XXI es un mundo en permanente cambio. La obsolescencia de los productos, de las tendencias, de la tecnologa, de las metodologas y de las estructuras organizacionales ha incrementado su velocidad de ocurrencia, al punto que es ya axiomtica la afirmacin de que lo nico permanente es el cambio. Las organizaciones, por su parte, tambin se enfrentan en forma continua a la necesidad de cambiar para adaptarse a los entornos altamente mutantes, pues de lo contrario, el anquilosamiento las conduce a una rpida extincin. Hoy los derechos humanos y los valores democrticos se han constituido en referente inmediato del horizonte de accin de las entidades pblicas. Pero lograr el gran propsito de consolidar una gestin ntegra, transparente, eficiente y eficaz exige la generacin de cambios de diverso orden en su interior, que apunten a transformar la cultura institucional y por lo tanto de lograr fortalecimientos institucionales que trasciendan el actuar aislado de los individuos que las integran.
1. EL PROCESO DE CAMBIO
Cualquier proceso de cambio cultural es un fenmeno complejo que involucra una serie de variables y de lgicas que los agentes de cambio (quienes para el caso que nos ocupa son la autoridad principal, el comit de tica, el gerente de tica, el lder de tica y el equipo de alto desempeo) deben conocer, comprender y manejar para poder conducir el proceso en forma exitosa.
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Figura No. 19. Esquema de fuerzas en el proceso de cambio de la cultura institucional
La literatura que se ha ocupado de estudiar el cambio est de acuerdo en que ste es un proceso que, como podemos observar en la figura No. 19, implica cambios de estados y operacin de fuerzas. El Estado actual, que usualmente queda radiografiado por medio de un diagnstico, produce en los actores implicados un sentimiento de insatisfaccin, que los lleva a desear su transformacin para acceder a un nuevo estado ms satisfactorio, pasando por una etapa de transicin en la cual se efectan una serie de acciones que buscan producir los cambios deseados. Es un proceso que implica partir de cierto orden, desordenarlo y volver a ordenar el resultado, o en otras palabras, de descongelar la situacin presente, modificarla y congelar posteriormente el resultado para imprimirle sostenibilidad a los cambios generados. Ahora bien, los cambios afectan las zonas de confort de algunas personas, pero tambin responden a expectativas de otras, lo cual hace que de manera natural aparezcan fuerzas antagnicas: unas que intentan oponerse a los vientos transformadores para mantener el statu quo, y otras que apoyan y refuerzan la metamorfosis. Aprender a administrar estas fuerzas, y especialmente las que presentan resistencias, es de gran importancia para lograr que los cambios esperados se produzcan y consoliden.
2. RESISTENCIAS AL CAMBIO ORGANIZACIONAL HACIA LA GESTIN TICA

Es de reconocimiento general, todo cambio en las organizaciones desata resistencias de muy diversa ndole, a veces por las razones menos pensadas. Y cuando se trata de alteraciones en la cultura institucional, las oposiciones se incrementan, mucho ms cuando las transformaciones se sitan en la esfera de la tica.
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Las prevenciones, recelos y reticencias que se generan ante los procesos de cambio en la cultura institucional orientados a la gestin tica en las entidades pblicas, tienen una dimensin directamente proporcional al cambio que se necesita en el sistema receptor, pues el cambio se ve como una amenaza. Las resistencias al cambio en la entidad pblica pueden tener tres tipos de fuentes, como puede observarse en la figura No. 20:
Figura No. 20. Fuentes de resistencia al cambio de la cultura institucional 87
Las reticencias hacia la construccin de la gestin tica pueden manifestarse de mltiples formas: a veces el rechazo es netamente pasivo, cuando el proyecto tico es visto con indiferencia y/o escepticismo por parte de los funcionarios pblicos; en otros casos es simulado y subterrneo, cuando no se est dispuesto a involucrar la tica en el ejercicio de la funcin pblica, pero oponerse abiertamente al proyecto de cambio equivaldra a ponerse en evidencia; tambin puede suceder que se presenten oposiciones frontales, en casos donde la entidad ha sido tomada por la corrupcin en forma abierta; y una cuarta modalidad de resistencia es aquella en la que el proceso de cambio de la cultura institucional es capturado por quienes estn interesados en mantener el statu quo, a travs de mimetizarse en sus discursos y proclamas como los abanderados del cambio, y por lo tanto evidenciando una profunda inconsistencia e incoherencia entre prcticas y discursos.
87 La figura se base en la idea original de RONCO, Emilio y LLAD, Eduard, Aprender a gestionar el cambio. Barcelona: Paids. 2000.
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R esistencias en las personas afectadas Los funcionarios pblicos de la entidad en donde se pretende implantar un proceso de gestin tica pueden oponer resistencias al cambio por alguna o varias de los siguientes motivos: Creencias y valores. Una de las fuentes que genera resistencias ms tenaces al cambio organizacional hacia una gestin tica, se encuentra en la cultura que cada uno de los miembros de la entidad pblica portan, es decir su propio sistema de creencias y valores, el cual es producto del proceso de socializacin que cada quien ha vivido en la cultura predominante, caracterizada por valorar el individualismo, la bsqueda del dinero fcil y la admiracin por el astuto que en su afn por saltarse las reglas y tomar atajos, va trasgrediendo los derechos de los dems. Hbitos. Las maneras de desempear su cargo que el funcionarios pblico ha practicado por meses y aos, va marcando un estilo de trabajo que llega a ser considerado el ms apropiado, el nico posible, con el que mejor me siento, el que s hacer, o el que aqu siempre se ha practicado y siempre nos ha funcionado, convirtindose por su rigidez en unos fuertes obstculos para cualquier nueva iniciativa acerca de cmo hacer las cosas de manera diferente. Intereses econmicos. Quienes se estn lucrando en forma indebida en el ejercicio de sus cargos, ya que el sistema organizativo actual le permite sustraer recursos de la entidad y/o exigir recompensas a los ciudadanos para dar trmite a sus obligaciones como funcionarios pblicos, vern en el proceso de gestin tica una amenaza para sus intereses econmicos, y seguramente se opondrn a su implantacin. Amenaza al poder que detentan. La gestin tica implica democratizar las relaciones, establecer una comunicacin respetuosa, darle fluidez a la circulacin de la informacin, asumir una real actitud de servicio, dar transparencia a las actuaciones en contra del sigilo y la opacidad, amn de otras formas de actuacin complementarias, todo lo cual puede ser visto como una gran amenaza a su imperio de poder, por personas autoritarias, arrogantes y excluyentes. Escepticismo. Se producen resistencias pasivas al cambio cuando entre los funcionarios pblicos de la entidad existe incredulidad acerca de que sea posible cambiar la cultura institucional hacia la inclusin y/o consolidacin de la gestin tica, ya sea porque se considere que es imposible cambiar la situacin, o porque se juzgue que la direccin de la entidad es la menos indicada para liderar un proceso tica, por la profunda desconfianza que genera. Cuando esto sucede, los escpticos se blindan para que las propuestas no los convoquen ni los
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conmuevan, entran en apata y pueden generar un movimiento de oposicin tcita, en donde formalmente se aceptan las propuestas y se participa en las actividades, pero en la cotidianidad no se lleva a cabo ninguna iniciativa de cambio. Resistencias en la estructura organizativa de la entidad Una segunda categora de posibles fuentes de oposiciones al cambio cultural en la entidad, son los factores que se sitan en la estructura de la organizacin, como maneras inveteradas de ser y de actuar del colectivo. Cultura de la organizacin. Toda organizacin va forjando con el tiempo su propia cultura, alimentada por los propsitos y declaraciones fundantes de la misma, los estilos de trabajo y de relacin configurados por las administraciones y por los agentes organizacionales, as como por las naturales influencias de la cultura del entorno social. Las culturas ya constituidas tienden a conservarse merced a la inercia de sus propias interacciones, es decir a la homeostasis o equilibrio dinmico, oponiendo fuertes resistencias a vientos nuevos que intenten introducirles variaciones. Los obstculos se incrementan en los casos en que la cultura actual tenga notables discrepancias con la nueva cultura. Comunicacin en la estructura jerrquica. Las entidades del Estado son organizaciones altamente jerarquizadas, en donde la comunicacin predominante entre la alta direccin y los niveles medios e inferiores de la escala, tiene un marcado carcter unidireccional e instructivo, centrado en el poder. La gestin tica plantea una comunicacin organizacional participativa, ms dialogante e incluyente, que seguramente encontrar barreras en el estilo de comunicacin ya afianzado en la estructura organizacional. Grupos de poder entronizados. Algunas entidades pblicas han sido capturadas por grupos de poder, que ven en la entidad un botn econmico y un fortn poltico, instaurndose frreamente en la organizacin. Dichos grupos ven, consecuentemente, como una seria amenaza para la continuidad de su posicin dominante, las iniciativas que favorecen una gestin tica. Resistencias por el proceso de implantacin La ltima tipologa de fuente de resistencias al cambio cultural se sita en las reacciones negativas que eventualmente pueda suscitar entre los funcionarios pblicos la manera como se est ejecutando el proceso por parte de los agentes de cambio. Credibilidad de los agentes de cambio. Los agentes de cambio son un factor decisivo en la implantacin de la gestin tica. De la creatividad que
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apliquen, la coherencia que tengan entre lo que postulan y lo que hacen, y el reconocimiento y legitimidad que vayan logrando en el conjunto de funcionarios pblicos de la entidad, depender en buena medida el xito de su labor. Cuando esta credibilidad en los agentes de cambio no se logra construir o se pierde ya sea por juicios sobre su incompetencia tcnica, por sus inapropiados antecedentes ticos, o por la falta de respaldo y no delegacin de autoridad por parte del alto directivo de la entidad- cunde el escepticismo y la apata, y se va al traste la necesaria capacidad de convocatoria que el equipo de alto desempeo debe tener para imprimirle eficacia a su trabajo. Implicacin de las personas. El proceso de gestin tica debe ser eminentemente participativo, implicando en l al mayor nmero de funcionarios pblicos que sea posible, con el fin de que compartan y apropien la visin tica, y que se movilicen para llevarla al terreno de la cotidianidad organizacional. Cuando los Agentes de Cambio no logran implicar a las personas en el proceso, se disminuyen drsticamente las posibilidades de xito, ya que emergen mltiples resistencias pasivas y activas originadas en la falta de convocatoria a la colectividad y la escasa disposicin de nimo para asumir un proceso que es visto como lejano y ajeno. Comunicacin. El proceso de implantacin de la gestin tica puede verse obstaculizado por la falta de comunicacin para informar sobre la marcha del proceso y para producir consensos entre los agentes de cambio y el grueso de los funcionarios pblicos de la entidad, acerca de cmo participar y qu hacer, as como por la aplicacin de un estilo de comunicacin de una sola va que solo lleve rdenes e instrucciones al personal. Una fuente adicional de resistencias es la comunicacin ofensiva o denigrante de las personas, lo que en s mismo es incongruente con la propuesta tica. Tiempo y medios. El proceso de implantacin de la gestin tica requiere de un tiempo relativamente prolongado, de la disposicin de espacios en la jornada de trabajo para la realizacin de las actividades planeadas, y de una serie de recursos que hagan posibles la efectiva ejecucin de las estrategias que lo componen. En procesos prolongados la gente tiende a caer en el desnimo porque no ve resultados inmediatos, e igual ocurre cuando institucionalmente no se otorgan los tiempos necesarios para participar en las actividades formativas o de cualquier otro tipo que se ejecuten en el marco del proceso. Adicionalmente, la escasez de recursos conduce a que las acciones no se pueden ejecutar o se realizan a medias, trayendo nuevas reticencias sobre la credibilidad y posibilidades del cambio.
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3. LINEAMIENTOS P ARA GESTIONAR LAS RESISTENCIAS AL CAMBIO PARA

Es indispensable que el equipo de alto desempeo realice un anlisis de los principales factores que pueden obstruir el proceso de cambio, y que la formulacin de la poltica sobre tica y el anlisis de riesgos, as como el diseo de las estrategias pedaggica y comunicativa, consideren estas fuentes de resistencia con el fin de que su gestin quede incluida dentro del universo de acciones y controles que se diseen. Algunos criterios que se pueden tener presentes al formular las estrategias son: Ver a la entidad como un sistema. Sensibilizar a los miembros de la entidad frente a la necesidad urgente de la implantacin de la gestin tica. Construir la visin tica de la forma ms participativa posible. Crear un compromiso comn. No imponer el cambio. Plantear el costo-beneficio del cambio. Hacer un proceso de cambio participativo. Establecer un estilo de comunicacin respetuosa e incluyente. Promover la identificacin de las fuentes de resistencias al cambio por las mismas personas implicadas. Una buena manera de empezar un cambio es pedirle a la gente no que cambie, sino que analice e identifique qu es lo que le impide cambiar. Trabajar el rea de las creencias y valores. Impulsar el cambio de hbitos y tradiciones. Escuchar las expresiones de resistencia y establecer el dilogo para intercambiar y confrontar percepciones y opiniones. Generar informacin sobre hechos, necesidades, objetivos y efectos del cambio Mantener canales de comunicacin con todos los funcionarios pblicos de la entidad e informar continua y sistemticamente sobre los avances y dificultades Ajustar el modo de implantacin del cambio a las caractersticas de la organizacin. Buscar soluciones a las dificultades en forma participativa.
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Ser coherentes entre lo que los miembros del Equipo de Alto Desempeo dicen y lo que hacen. No ejecutar acciones a medias. Es mejor esperar a que se disponga de los recursos necesarios. Trabajar en equipo. Hacer seguimiento permanente para retroalimentar el proceso. Evaluar el proceso, los resultados y los impactos. Como un aspecto final a considerar, resulta de capital importancia para mantener el nimo, erosionar escepticismos y afianzar expectativas, que las victorias tempranas que se vayan obteniendo en el desarrollo del proceso de implantacin de la tica pblica sean dadas a conocer a todos los implicados de manera amplia y profusa (lo que coloquialmente se conoce como cacarear el huevo, al estilo de las gallinas), haciendo as evidente que el cambio es posible y que se est produciendo.
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BIBLIOGRAFA CONSUL TAD A CONSULT ADA

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ANEXO 1
AUDITORA GENERAL DEL PODER EJECUTIVO Res. 29 01/03/08 CASTILLO BRITEZ, DIGNA GLORIA GODOY COLARTE, HECTOR DANIEL IRALA SANABRIA, OSCAR ORTIZ ESCURRA, CINTHIA NOEM VIVEROS BARBOZA, ALBERTO CONCEPCIN CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA Res. 1764 17/11/06; 1509 28/09/06 Y 177 02/21/07 AYALA FERREIRA, ANA MARA BENTEZ GONZLEZ, HUGO BOGARN BENTEZ, ALEXANDRA NOELI CALDAS DEL PUERTO, PAMELA CANDIA VEGA, LIGIA GERALDINE CORRALES PINEDA, DARO A. FERNNDEZ, FLORENTINA FLORENTIN, CRISTINA HEREBIA VALIENTE, HCTOR HERNANDO MEDINA CAMPOS, JESS DOMINGO ULISES SALVIONI DURAOA, MARLENE CONCEPCIN SAMANIEGO ACOSTA, LUCI EVANGELINA SNCHEZ DUARTE, MARA GRACIELA VERA AVEIRO, LILIANA MABEL VILLALBA DE JIMNEZ, CAROLINA MINISTERIO DE A GRICUL TURA Y GANADERA AGRICUL GRICULTURA Res. 1593 7/11/07; 1122 17/08/07 ACOSTA, FELIX NORBERTO AMARILLA, GUSTAVO AMARILLA, ALICIA ARVALOS, CRISPN BOBADILLA DE MARTNEZ, RAFAELA CCERES SNCHEZ, CRESCENCIO CABALLERO, BERNARDO RUBN CABALLERO, JULIO COLINA ZENTENO, MARA CRISTINA DVALOS, RAMN FERREIRA, NIDIA FLORENTIN DE LPEZ, MARA ELVIRA GONZLEZ, FERILDE JARA I., SANDRA MAIDANA, RAL MORNIGO, PETRONA QUINTANA SCARPELLINI, EMILCE SANTANDER FLORENTN, SILVIA J. TALAVERA, NIDIA VALDEZ, NUVIA VILLALBA, MARCOS VOLKART, SOFIA MINISTERIO DE EDUCACIN Res. 23106 31/10/07 ALCARZ, LEOCADIO DIONICIO ALVAREZ, JUDITH LUCIA ARRUA RIVAS, VERONICA ALICIA RAQUEL BEZ DE VZQUEZ, MARA CRISTINA BRIZUELA VERA, EDGAR OSVALDO CARDOZO CORONEL, NATHALIA COLMAN, FLIX CRISTALDO YEGROS, JOS ANTONIO FERREIRA, LIDIA FLORES CASCO, ALBERTO GALEANO OLMEDO, GLADYS CLEMENTINA GONZLEZ DE ROS, CARMEN ROSA LEIVA, ANICIA LLAMAS, MARA STAEL LPEZ DE LEZCANO, NLIDA MAYEREGGER VERA, DAISY ESTELA MEZA, ANA CLAUDIA MONTAEZ BARRETO, CELSO ORTIZ BAEZ, ALBA LILIANA ORUE, RUBN ORZUZAR VEGA, OLGA CRISTINA PAREDES DE SPERATTI, VELINDA JUDICHI PERRONE, ROSA MARA ROJAS DE FRANCO, NORMA GRACIELA ROJAS DE MAZO, VICTORIA ROTELA, RODRIGO ROTELA GARCETE, MARCOS FEDERICO VILLALBA DE ORTIZ, INS MINISTERIO DE HACIENDA Res. 147 30/04/08 Y 155 12/05/08 ALFARO, GRISELDA ALTAMIRANO, GRACIELA ALVARENGA, MIRTHA ARANDA A., LUIS ANGEL ARIAS AVALOS, HUGO SALVADOR ARIAS, GILDA BALBUENA, YONNY BARRIENTOS, GERARDO BARDELLA MENDOZA, VERENA BARRETO YAMPEY, LIZ LORENA CESPEDES BOGADO, VIRGILIO RUBEN CHAPARRO GOMEZ DE LA FUENTE, DORIS JANE DOMINGUEZ, NELSON
DOMINGUEZ AZUAGA, CARLOS FABIAN ESPINOLA, BEATRIZ ESQUIVEL UGARTE, ANA LAURA GMEZ NEZ, ALFREDO LUIS INSAURRALDE, ANGEL LOCIO, PATRICIA MOLINAS, MARGARITA ORTELLADO DE ZUNINI, MARGARITA ORUE, FRANCISCA PERALTA DE CAMPS, MIRTHA RAMOS, PATRICIA RIQUELME, CAROLINA RODRIGUEZ, VICTOR SALES LUGO, MIRIAM BEATRIZ TORRES PEREIRA, EMILIA AGUSTINA VARELA, LIZ VIALES DE FIORI, PERLA
MINISTERIO DE OBRAS PBLICAS Y COMUNICACIONES Pendiente Resolucin de conformacin de equipo BENTEZ, JUAN DE LA CRUZ BUTLEROV ARBO, JORGE FELIX MARA CCERES CANO, RUTH NATALIA CESPEDES RIVEROS, DIONISIO HERMES COUCHONNAL, CARLOS CUEVAS ARZAMENDIA, INES FRANCISCA ENCISO FLEITAS, ALBA YOLANDA FLECHA GONZLEZ, ANTONIO GALEANO INCHAUSTI, JULIO CESAR GARCA CABALLERO, SALVADOR GMEZ, JOS GMEZ MARTNEZ, ANGEL ALBERTO GONZLEZ AQUINO, LORENA GONZLEZ, CAROLINA LESME MARTNEZ, MIGUEL LPEZ MORALES, RUBN DARO MEDINA ROJAS, LISA NEZ ESPERANZA, JORGE OSVALDO PALACIOS ORTIZ, CYNTHIA NOELIA PUENTES ALBA, DANIEL ELISEO RUIZ DAZ DUARTE, FELICIA BEATRIZ SOSA MELGAREJO, OCTAVIO RAFAEL VILLALBA, ROSA ZACARIAS DE CAMPOS, MIRIAN GRACIELA ZAYAS MORENO, ANA ROSA MINISTERIO DE SAL UD PBLICA Y BIENEST AR SOCIAL SALUD BIENESTAR Res. 925 21/12/07 ACUA, JORGE ARMOA COLMAN, MARIA ESTER ASCURRA, MARTA AVALOS VULETICH, ARISTIDES RAMON AYALA, ANA MARIA BENITEZ BENITEZ, SILVIA LORENA BRIZUELA, FELIX BUENO BRUGADA, MIGUEL ALFREDO CAETE DE VELAZQUEZ, NANCY CABRERA, CARLOS HUMBERTO CABRERA DE GUZMN, MAGDALENA CALDEROLI, FLORIANO CARDOZO, NANCY CATALDI BENITEZ, JOSE ROBERTO CORONEL, ALBA DELGADO FERREIRA, JULIAN ANDRES FORMIGLI, NORMA GALEANO CARDOZO, EDGAR FEDERICO GAYOSO DE AGUAYO, TERESA GINI ALVAREZ, SONIA GONZLEZ GONZLEZ, EVELIO SIMN GONZALEZ M., RUTH HERNADEZ, ELIZABETH LEVY DE RUIZ DIAZ, ENRIQUETA LUGO OVIEDO, LUZ MARIA MARTNEZ DE CUELLAR, CELIA MEDINA, FREDDY MENDIETA DE ARANDA, WILMA MENDOZA BASSAIN, MIRTA NUEZ ALMADA, MARA LETICIA OCAMPOS, JOS PAVETTI, LUIS RAMIREZ, GLADYS RAMIREZ DE ROJAS, MARA ELENA RHEINECK REYES, JUAN RAFAEL RIVAS CASCO, ZUNILDA ROJAS, MABEL ROMERO, CARLOS SANABRIA, MARA CRISTINA SNCHEZ, CARLOS SANTNER, DIOSNEL SOTO TORRES, PALMIRA TORALES RUOTTI, MARTHA ROSSANA TORRES MARECOS, CARMELO RAMON VELAZQUEZ, DALIA L. VERA MORNIGO, ARNALDO JAVIER VILLALBA CABRERA, GRACIELA VILLALBA FLORES, BLANCA ESTHER YEGROS, LILIAN
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MANU AL DE TICA PBLICA MANUAL

REFLEXIVOS --------------------------------------------------------------------- 261

PRESENT ACIN PRESENTA

ORIENT ACIONES P ARA EL USO DEL MANU AL ORIENTA PARA MANUAL

PRIMERA P AR TE PAR ARTE FUND AMENTOS CONCEPTU ALES FUNDAMENTOS CONCEPTUALES

MANUAL DE TICA PBLICA

CAPTULO I - LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA

LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA

1. EST AMOS INMERSOS EN UNA TRADICIN TICA PREMODERNA ESTAMOS

EISLER, Riane. El cliz y la espada. Santiago: Cuatro Vientos. 1995.

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CAPTULO I - LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA

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CAPTULO I - LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA

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Figura No. 2. Congruencia entre ley, cultura y tica en la gestin pblica

CAPTULO I - LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA

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2. LEY Y TICA EN LA ADMINISTRACIN PBLICA: DISTINCIONES NECESARIAS

CAPTULO I - LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA

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CAPTULO I - LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA

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CAPTULO I - LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA

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CAPTULO I - LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA

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CAPTULO I - LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA

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CAPTULO I - LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA

SAVATER, Fernando. tica para Amador. Barcelona: Ariel. 1991.

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3. FUNCIN PBLICA E INTERS PBLICO

CAPTULO I - LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA

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CAPTULO I - LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA

RAMREZ, Julio Sergio, op.cit.

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CAPTULO I - LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA

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SENGE, Peter. La quinta disciplina. Barcelona: Granica. 1998.

CAPTULO I - LA DEMOCRACIA Y EL FUNDAMENTO TICO DE LA FUNCIN PBLICA

RAMREZ, Julio Sergio. Op. Cit. Ibidem.

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CAPTULO II - CONFIANZA Y FUNCIN SOCIAL DE LAS ENTIDADES PBLICAS

CONFIANZA Y FUNCIN SOCIAL DE LAS ENTIDADES PBLICAS

1. LA CONFIANZA, FUNDAMENTO DE LA INTERACCIN SOCIAL DEMOCRTICA

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LUMAHNN, Niklas. Confianza. Barcelona: Anthropos. 1996.

CAPTULO II - CONFIANZA Y FUNCIN SOCIAL DE LAS ENTIDADES PBLICAS

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CAPTULO II - CONFIANZA Y FUNCIN SOCIAL DE LAS ENTIDADES PBLICAS

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CAPTULO II - CONFIANZA Y FUNCIN SOCIAL DE LAS ENTIDADES PBLICAS

2. FUNCIN SOCIAL DE LA ENTIDAD PBLICA Y CONSTRUCCIN DE CONFIANZA EN EL EST ADO ESTADO

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CAPTULO II - CONFIANZA Y FUNCIN SOCIAL DE LAS ENTIDADES PBLICAS

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CAPTULO II - CONFIANZA Y FUNCIN SOCIAL DE LAS ENTIDADES PBLICAS

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CAPTULO II - CONFIANZA Y FUNCIN SOCIAL DE LAS ENTIDADES PBLICAS

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CAPTULO III - LA GESTIN TICA EN LAS ENTIDADES PBLICAS

CAPTUL O III CAPTULO