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sobre costos marginales, provocando la necesidad de una supervisin ms estrecha por parte del regulador que en los otros sectores. Finalmente, en el sector saneamiento el mecanismo de competencia exige ms informacin y demanda un diseo regulatorio especfico para garantizar precios razonables en beneficio de los consumidores. Las caractersticas arriba descritas hacen necesaria la existencia de mecanismos que permitan regular y supervisar la actuacin de las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS), que es como se les denomina a las empresas de agua potable y alcantarillado, de forma que los intereses de las EPS y los usuarios de los servicios estn equilibrados, garantizando una adecuada calidad en los servicios a precios que reflejen el costo eficiente de la prestacin de los mismos. A inicios de la dcada de los 90, el Estado Peruano inici un proceso de reestructuracin del marco legal e institucional del sector saneamiento bajo un esquema de descentralizacin y de manejo empresarial. Este proceso consider los siguientes elementos: i) Separacin entre las funciones normativas y fiscalizadoras, de las de produccin y comercializacin de los servicios. ii) Prestacin del servicio a cargo de empresas independientes. iii) Cambio en la estructura jurdica de las empresas, y iv) Fortalecimiento del marco legal para regular a las empresas, sean pblicas o privadas, en aspectos como rgimen de explotacin de servicios pblicos, rgimen de concesin para establecer, construir y explotar servicios de saneamiento, fiscalizacin del cumplimiento de las normas establecidas para la prestacin de dichos servicios, relaciones entre concesionarias y de stas con el Estado y los usuarios, rgimen tarifario y rgimen de subsidios a los usuarios de menores recursos.
Marco legal del sector saneamiento: Creacin de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento Decreto Ley N 25965, publicado el 19 de diciembre de 1992. Ley General de Servicios de Saneamiento - Ley 26338, publicada el 24 de julio de 1994. Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento y sus modificatorias - Decreto Supremo N 09-95-PRES, publicado el 28 de agosto de 1995. Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversin Privada en los Servicios Pblicos y sus modificatorias - Ley N 27332, publicada el 29 de julio de 2000. Reglamento General de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento y sus modificatorias - Decreto Supremo N 017-2001-PCM, publicado el 21 de febrero de 2001.
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Cobertura
El Per tena a diciembre del 2003 una poblacin de 27 millones de habitantes, de los cuales 19,6 millones vivan en zonas urbanas y los restantes en zonas rurales. A partir del proceso de regionalizacin, el pas fue dividido en 24 regiones, las que se subdividen en 194 provincias, de las cuales 32 son rurales y 162 urbanas. A diciembre del 2003 haba 45 EPS reconocidas por la SUNASS, que prestan el servicio de agua potable y alcantarillado a nivel nacional en las zonas catalogadas como urbanas, en donde viven 19,6 millones de habitantes, y representa el 73% de la poblacin total del pas. La EPS ms grande era la Empresa de Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima - SEDAPAL, que es propiedad del Estado, y que atenda a la ciudad de Lima y la provincia constitucional del Callao. SEDAPAL concentr en el rea geogrfica de su jurisdiccin a 7,9 millones de habitantes, ms de la mitad (51,3%) de la poblacin urbana del pas que era abastecida por las EPS. El resto de EPS eran de propiedad municipal y atendan a la poblacin urbana de 114 provincias del territorio nacional. Las provincias restantes eran abastecidas directamente por las propias municipalidades.
Clasificacin de EPS segn tamao EPS SEDAPAL EPS de Mayor Tamao EPS de Menor Tamao TOTAL Nmero de conexiones Ms de 1,000,000 200,000 40,000 Menos de 40,000 Cantidad 1 8 36 45
Fuente: SUNASS NOTA: De acuerdo a la Ley General de Servicios de Saneamiento, Ley 26338
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La cobertura de agua potable, en promedio a nivel nacional, es del 83,6% de la poblacin urbana, que es abastecida por las EPS. La EPS con el mayor porcentaje de cobertura es EPS TACNA (98,8%) y la EPS con menor porcentaje es EPS MARAON (28,8%).
Fuente: SUNASS
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Para el 2003 el promedio nacional de suministro diario de agua potable fue de 18,2 horas. La continuidad en el suministro de agua potable difiere entre EPS, aunque la gran mayora (30 EPS) entregaron entre 12 y 24 horas de suministro al da.
Fuente: SUNASS
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2.5 Tarifas
Las tarifas de los servicios de saneamiento en el Per han atravesado cuatro etapas, cada una de las cuales reflej el enfoque que en ese momento prevaleca respecto de este tipo de servicios. La primera etapa ocurri cuando los servicios de saneamiento eran manejados de manera directa por el Estado, el pago que deban efectuar los usuarios se denominaba pensin y tena carcter de contribucin. Dicho pago no estaba relacionado con los costos que representaba la prestacin de los servicios, pues stos eran asumidos por fondos del Tesoro Pblico. La segunda etapa fue durante los primeros aos de la dcada de los 80, en que prim el enfoque empresarial en la conduccin de los asuntos pblicos y se cre un holding estatal para atender los servicios de saneamiento. En esa poca, las tarifas comenzaron a establecerse en funcin de los costos de la prestacin del servicio. Por otro lado, las tarifas contenan subsidios entre unidades operativas y, localmente, entre consumidores de diferentes categoras. La tercera etapa se dio durante la ltima mitad de la dcada de los 80, cuando las tarifas de agua potable no fueron tcnicamente determinadas. A pesar de los incrementos en los costos debido a la inflacin, las tarifas no fueron ajustadas a fin de permitir las operaciones inherentes a la prestacin del servicio. En consecuencia, el desfinanciamiento de las operaciones y la ineficiente administracin del holding ocasionaron el grave deterioro de la infraestructura de saneamiento del pas y la prdida de eficiencia en las operaciones. Al final de la dcada, los servicios comenzaron a ser municipalizados, quedando las tarifas en un nivel tan bajo que, en muchos casos, no permitan el normal funcionamiento de los servicios.
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La cuarta etapa ocurri en los primeros cinco aos de la dcada del 90, cuando concluy el proceso de transferencia de los servicios de saneamiento a los municipios provinciales, que para tal efecto crearon empresas municipales. En esos aos, la gestin administrativa se caracteriz por carecer de un equipo profesional adecuado y estar fuertemente influenciada por las autoridades municipales, las que adems fueron particularmente reticentes a elevar las tarifas hasta un nivel que asegurara el financiamiento de las operaciones de las EPS. En esas circunstancias fue creada la SUNASS, y hacia fines de 1994 se aprob la Ley General de Servicios de Saneamiento y su reglamento, estableciendo los principios de la regulacin tarifaria que entre otros aspectos, disponen su aplicacin de manera progresiva. Al comienzo de este proceso, las empresas entraron en la denominada Etapa Preparatoria del sistema tarifario y las tarifas empezaron a determinarse con base a un plan de corto plazo denominado Plan de Acciones Inmediatas. ste consista en un conjunto de acciones mnimas tendentes a estabilizar la empresa e inclua un programa tarifario, el que por lo regular contemplaba incrementos sustanciales de las tarifas. Sin embargo, no todas las autoridades municipales asumieron el costo poltico de elevar las tarifas para que reflejen los costos del servicio. En la Segunda fase denominada Etapa de Mejoramiento, las empresas tenan que presentar a la SUNASS su Plan Maestro y Plan Financiero, a partir del cual deban establecer frmulas tarifarias que les permitieran cubrir el Costo Medio Anual de Operacin, que incluye el costo de explotacin y el financiamiento de las inversiones necesarias para alcanzar las metas de gestin. A Diciembre de 2003, cinco EPS -SEDAPAL, SEDALIB, SEDACUSCO, EMAPA HUACHO y EMPSSAPAL- se encontraban en la Etapa de Mejoramiento. En la etapa Definitiva, se dara cumplimiento a los principios rectores de la regulacin tarifaria. Las tarifas se establecen de manera que stas igualen el costo medio de mediano plazo requerido (valor anualizado de los costos medios anuales de los prximo cinco aos) para la consecucin de las metas de gestin establecidas. Ninguna empresa a llegado a esa fase. Para fines del 2003, la tarifa media de las EPS estaba ubicada en los S/. 1,42 por metro cbico, que esta por encima de la registrada en el 2002 (S/. 1,34 por m3).
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De acuerdo con este parmetro, en promedio, las EPS estan produciendo por encima de lo razonablemente necesario, aunque esta situacin ha mejorado en el 2003, respecto del 2002, siendo la mejora ms significativa entre las EPS pequeas. De acuerdo con la informacin colectada, 25 EPS estuvieron produciendo por encima de lo necesario para la poblacin a la que sirven y solamente 2 empresas estaban produciendo menos de 180 litros diarios por habitante. De stas, EPS NOR PUNO, con 123 litros diarios por habitante, es la que menos produce. En el otro extremo, EPS MARAON, que atiende a la ciudad de Jan, en el departamento de Cajamarca, produjo 636 litros diarios por habitante, con lo que alcanza el mayor ndice en este aspecto.
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al alto nmero de consumos clandestinos, tanto por conexiones clandestinas como por conexiones, que estando en pleno servicio, son registradas por las EPS como cerradas y, por ltimo, a deficiencias en la operacin y el mantenimiento de las redes de distribucin.
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3.4 Micromedicin
En un sistema donde el pago que deben realizar los clientes se hace sobre la base del consumo realizado, la presencia de medidores en ptimas condiciones de funcionamiento es un elemento vital. Cuando el consumo se determina por medicin, el usuario se beneficia, porque puede regular su consumo de acuerdo con la cantidad de agua que est dispuesto a pagar, porque los sistemas de aprovisionamiento de agua potable incrementan su capacidad para atender a ms clientes y porque las EPS recuperan los costos derivados de la prestacin del servicio. Del anlisis realizado hasta aqu -sobre la continuidad del servicio, la produccin per cpita y el ndice de agua no contabilizadapodra suponerse un contrasentido, porque no es posible que produciendo, en trminos generales, por encima de lo razonablemente necesario se logre poco ms de 10 horas de continuidad. La explicacin se encuentra en la falta de micromedicin. En los ltimos aos algunas EPS han emprendido programas serios de instalacin masiva de medidores, de manera que hasta el 2003 se haban instalado y estaban operativos 1,3 millones de medidores en 38 EPS. Gracias a esa accin, el nivel de micromedicin a nivel nacional alcanza al 53.9% del total de conexiones de agua potable. En este ndice tiene una gran influencia SEDAPAL, a la que corresponde 787 mil de los medidores de agua operativos instalados. El nivel de micromedicin muestra una mejora significativa a nivel nacional entre el 2002 y el 2003, siendo el incremento ms importante el de SEDAPAL, que de tener un nivel de 60% pasa a 72% y el de las pequeas EPS, que pasa de 43% a 51% en dicho periodo.
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4.3 Endeudamiento
Las EPS financian parte de sus operaciones , especialmente sus inversiones, mediante la obtencin de crditos. En trminos generales, las EPS deben mantener un nivel de endeudamiento que est acorde con su capacidad para asumir las obligaciones derivadas de ste. La primera preocupacin que surge al momento de evaluar la deuda que mantienen las EPS est relacionada con los pasivos corrientes, es decir, todas aquellas obligaciones que deben ser cubiertas durante el ejercicio anual. La mayora de EPS (26) mantienen niveles manejables de endeudamiento de corto plazo. De las restantes, 11 presentan un pasivo de corto plazo que supera la mitad de sus ingresos operativos anuales sin llegar a superarlos, y 6 EPS estn en situacin difcil, pues los pasivos de corto plazo sobrepasan sus ingresos anuales. La mayor parte de los pasivos de corto plazo estn constituidos por obligaciones derivadas del pago de impuestos y deuda vencida con el Comit de Liquidacin del FONAVI.
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Los compromisos de deuda que tienen las EPS en el largo plazo presentan una caracterstica peculiar. Despus de 1992, el Gobierno dispuso que el Fondo Nacional de Vivienda, FONAVI, se constituyera en el principal recurso financiero del sector saneamiento. Las EPS, utilizando esta facilidad, contrajeron un fuerte endeudamiento con este organismo, agravado, en muchos casos, porque, con la idea de que dichas deudas iban a ser condonadas, no se pagaron las amortizaciones. En consecuencia, la deuda se increment por efecto de los intereses, las moras y las multas. En el ao 2003, la relacin deuda largo plazo sobre ingresos operativos era inferior a uno en 23 EPS, mientras que en 17 EPS el total de deuda largo plazo era superior entre una y dos veces los ingresos operativos de las EPS. Esta realidad significa, que an obteniendo una relacin de trabajo de 0.8 y destinar el ingreso del margen al pago de la deuda, el periodo de pago de esta deuda sera de 7 a 15 aos sin realizar ninguna inversin adicional durante este periodo. Evidentemente, la situacin es mucho ms critica en aquellas EPS cuya relacin entre el pasivo no corriente y el ingreso operativo es superior a dos.
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