Leiva Planificacion

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75
gestin pblica
Pensamiento y
prctica de la planificacin en Amrica Latina
Jorge Leiva Lavalle
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) Santiago, marzo de 2012
Este documento fue preparado por Jorge Leiva Lavalle, consultor del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES). Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas ISSN 1680-8827 LC/L.3465 LC/IP/L.314 Copyright Naciones Unidas, marzo de 2012. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL - Serie Gestin pblica N 75
Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica Latina
ndice
Presentacin .............................................................................................. 5 Resumen .................................................................................................... 7 Introduccin .............................................................................................. 9 I. Los primeros pasos ......................................................................... 11 1. El alcance de las polticas pblicas .......................................... 11 2. El contexto econmico social................................................... 12 3. Insuficiencias del mercado e iniciativa pblica ........................ 13 4. Los primeros pasos y los avances en los aos cincuenta.......... 13
II. El despliegue de la planificacin ................................................... 17 1. La Carta de Punta del Este ....................................................... 18 2. Rasgos salientes de los planes .................................................. 20 3. Problemas de implementacin.................................................. 21 4. Prcticas administrativas .......................................................... 22 5. Mtodos y conceptos en la experiencia de la planificacin...... 23 III. La transicin en los aos sesenta................................................... 25 1. Agotamiento del modelo estatista industrializador................... 26 2. Las dificultades del proceso de industrializacin ..................... 26 3. Los tipos de planificacin en los aos sesenta ......................... 27 IV. El repliegue de la planificacin ..................................................... 29 1. La deuda externa desata la crisis .............................................. 29 2. La condicionalidad en las renegociaciones .............................. 32 3. Cambio de modelo de desarrollo.............................................. 32 4. El impulso a las reformas liberalizadoras................................. 33
V.
Polticas y concepciones de desarrollo ........................................................................................ 37 1. El impacto econmico de las reformas .................................................................................. 38 2. Crecimiento y ciclos............................................................................................................... 38 3. El impacto social de las reformas........................................................................................... 39 4. La crtica acadmica a las reformas ....................................................................................... 40 5. Las variables reales e internacionales .................................................................................... 40 6. Polticas sociales e igualdad................................................................................................... 41 7. Cambio climtico y sociedad del conocimiento..................................................................... 41 8. Fortalecer los mercados o inducir la transformacin productiva ........................................... 42 9. Estrategias de transformacin productiva .............................................................................. 42 10. Estado protagnico................................................................................................................. 43 Desafos actuales de la planificacin........................................................................................... 45 1. Innovaciones conceptuales en los aos ochenta..................................................................... 46 2. Las funciones bsicas de la planificacin .............................................................................. 47 3. Tres componentes de los procesos de planificacin............................................................... 47 4. Coordinacin y evaluacin..................................................................................................... 48 5. Alianzas pblico-privadas y visin estratgica de largo plazo............................................... 49 6. Los desafos del Estado.......................................................................................................... 49
VI.
Bibliografa .............................................................................................................................................. 53 Serie Gestin pblica: nmeros publicados ......................................................................................... 59 ndice de recuadros
RECUADRO 1 RECUADRO 2 RECUADRO 3 RECUADRO 4 LOS SISTEMAS INSTITUCIONALES Y LOS PLANES...................................................19 EL IMPACTO DE LA CRISIS EN LOS SISTEMAS DE PLANIFICACIN.....................30 LAS REFORMAS NEOLIBERALES Y LA PLANIFICACIN EN LOS PASES ............34 EXPERIENCIAS RECIENTES DE LOS SISTEMAS DE PLANIFICACIN....................50
Presentacin
Los 50 aos del ILPES

El Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) fue concebido a principios de los aos sesenta, con el fin de apoyar a los gobiernos de la regin en el campo de la planificacin y la gestin pblica, mediante la prestacin de servicios de capacitacin, asesora e investigacin que permitan contribuir a los esfuerzos nacionales y subnacionales orientados a mejorar la calidad de las polticas pblicas y fortalecer las capacidades institucionales. Desde su creacin en 1962, el ILPES ha ido consolidando una significativa presencia, que lo ha convertido en un patrimonio de la regin. Su permanente vocacin de servicio se ha traducido en una amplia gama de actividades desplegadas a lo largo de su historia. Cabe destacar su apoyo a los gobiernos en el diseo y perfeccionamiento de las estructuras institucionales orientadas, con visin de largo plazo, al desarrollo econmico y social. Las modalidades de esta cooperacin han sido objeto de sucesivas adaptaciones, de acuerdo con los procesos reales y con los requerimientos expresados por los gobiernos a nivel central, regional y global. Para ilustrar la magnitud de la tarea basta consignar que el ILPES, en el mbito de la formacin, ha impartido distintos tipos de cursos, de los que ya han egresado ms de 20.000 participantes. Las actividades de cooperacin tcnica abarcan a todos los pases de la regin y han estado respaldadas por un sostenido esfuerzo de reflexin e investigacin,
plasmado en un considerable nmero de textos, manuales metodolgicos y de difusin de experiencias, que suman ms de 2.500 ttulos. Se han publicado ms de 60 libros, muchos de ellos con decenas de ediciones, y cerca de un millar de artculos y documentos de trabajo de amplia divulgacin. En 2012 celebramos el quincuagsimo aniversario de la fundacin del ILPES, lo cual, adems de representar un orgullo, constituye un desafo y la renovacin del compromiso del Instituto con la regin. Esta y el mundo han cambiado en estas cinco dcadas; los pases han avanzado en su desarrollo, pero se mantienen asignaturas pendientes que convocan al ILPES a responder a nuevas demandas; los pases reflexionan y discuten sobre el legado del esquema de desarrollo seguido en las dos ltimas dcadas, la frmula para reducir las desigualdades y lo que parece ser un renovado inters por la planificacin y las polticas para el desarrollo, territoriales, incluyentes, centradas en objetivos de igualdad, que deriva en el debate sobre el papel y las polticas de Estado. La regin transita con resiliencia por una crisis que afecta con mayor intensidad al mundo desarrollado; acta sobre la base del aprendizaje de crisis anteriores y atisba el futuro con una mirada de ms largo alcance, buscando caminos para avanzar con ms rapidez y eficacia hacia un desarrollo sostenido e incluyente, como plantea la CEPAL en La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir. Las polticas de Estado deben apuntar a horizontes de largo plazo. Por ello los pases estn poniendo creciente atencin en la construccin de visiones de futuro, en que la reduccin de la desigualdad es una aspiracin generalizada. En ese empeo la planificacin puede ser un instrumento poderoso, capaz de articular intereses de actores distintos (Estado, sociedad, gobierno, entorno externo), de espacios diversos (lo nacional y lo local), con polticas pblicas (de Estado, planes y programas, nacionales y subnacionales), con visin de largo plazo (sustentabilidad). El ILPES colabora y dialoga con los pases sobre este nuevo enfoque y concepto de planificacin, que responde a agendas nacionales de desarrollo, cuya construccin y ejecucin son, a diferencia del pasado, cada vez ms participativas, como reflejo del avance democrtico de los pases de la regin. El ILPES apunta a ser una entidad regional de excelencia en la generacin y difusin de conocimiento y propuestas sobre el papel del Estado en los procesos de desarrollo y en el mejoramiento de la planificacin y la gestin pblica. En eso estamos empeados en el Instituto, con su propia identidad y como parte del esfuerzo conjunto de la CEPAL. Compartimos con los lectores de esta publicacin el festejo por los 50 aos de la institucin, rindiendo tributo y homenaje a los hombres y mujeres que han servido desde el ILPES a la regin, con entusiasmo, profesionalismo y dedicacin, as como a quienes han acompaado esta labor desde la CEPAL y otros organismos. A quienes tenemos hoy el honor y la ocasin histrica de ser parte del Instituto en sus primeros 50 aos, nos corresponde dar y ser parte de ese reconocimiento institucional y ratificar el compromiso con el desarrollo de la regin.
Jorge Mttar Director Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES)
Resumen
El pensamiento sobre la planificacin, sus procesos, mtodos y tcnicas, ha sufrido cambios sustanciales en los ltimos sesenta aos. Este trabajo hace un rpido recuento del pensamiento y la prctica de la planificacin en diversos pases de Amrica Latina sealando las principales ideas que han guiado las polticas de desarrollo en los ltimos sesenta aos incidiendo en el despliegue de la planificacin en las tres dcadas que siguieron a la segunda guerra mundial, su repliegue en las dos ltimas dcadas del siglo XX y la revalorizacin sus aportes en aos recientes. Dos temas centrales en las ideas sobre el desarrollo y las decisiones de polticas pblicas han tenido especial gravitacin sobre la evolucin de la planificacin en la regin durante este perodo: el papel del Estado y la poltica industrial. Siendo la planificacin una actividad gubernamental, el rol que se le asigne al Estado en el desarrollo resulta un elemento definitorio del alcance y la forma que adoptar en cada pas. Las ideas que han prevalecido entre los gobiernos han sufrido cambios drsticos en el ltimo medio siglo. Despus de la segunda guerra mundial, una poderosa confluencia de factores configur en muchos pases de Amrica Latina un modelo de Estado interventor y empresarial que pas a tener un papel central en el sistema econmico. En la actualidad el pensamiento sobre la planificacin del desarrollo se ha abierto tambin a los avances de la planificacin en otros mbitos. Las tendencias ms recientes se orientan a concepciones estratgicas y frmulas ampliamente participativas en cada uno de los aspectos del proceso de planificacin; tanto en la construccin de imgenes objetivo como en los planes para alcanzarlos y en las diversas etapas de su ejecucin. Ahora, el concepto de planificacin se ha enriquecido y distanciado de la planificacin normativa, indicativa o tradicional.
Ante los retos que presenta esta nueva planificacin encontramos la incorporacin de innovaciones conceptuales, el replanteamiento de las funciones bsicas de la nueva planificacin, la orientacin y coordinacin de actores en la fase de implementacin del plan, el seguimiento, monitoreo y evaluacin de las acciones, polticas y programas que se desarrollan de acuerdo al plan, el establecimiento de alianzas pblico-privadas y visin estratgica de largo plazo y el fortalecimiento de la capacidad del Estado para ejecutar un plan estratgico de transformaciones estructurales.
Introduccin
La prctica de la planificacin del desarrollo econmico y social es realizada por gobiernos de acuerdo a las ideas que orientan su accin. Es til distinguir en estas ideas aquellas que corresponden a las actividades de planificacin propiamente tales y de las que se derivan de las concepciones sobre el desarrollo; es decir, de las que provienen de los modelos, estilos o proyectos econmicos y sociales que sustentan las autoridades gubernamentales.1 Este trabajo hace un rpido recuento del pensamiento y la prctica de la planificacin en diversos pases de Amrica Latina sealando las principales ideas que han guiado las polticas de desarrollo en los ltimos sesenta aos incidiendo en el despliegue de la planificacin en las tres dcadas que siguieron a la segunda guerra mundial, su repliegue en las dos ltimas dcadas del siglo XX y la revalorizacin sus aportes en aos recientes. Dos temas centrales en las ideas sobre el desarrollo y las decisiones de polticas pblicas han tenido especial gravitacin sobre la evolucin de la planificacin en la regin durante este perodo: el papel del Estado y la poltica industrial. Siendo la planificacin una actividad gubernamental, el rol que se le asigne al Estado en el desarrollo resulta un elemento definitorio del alcance y la forma que adoptar en cada pas. Las ideas que han prevalecido entre los gobiernos han sufrido cambios drsticos en el ltimo
Lira, siguiendo a Faludi, distingue entre teoras sustantivas referidas al fenmeno al que se aplica la planificacin y las teoras procedimentales que estudian los procesos, mtodos, etapas y tcnicas de la planificacin. Las relaciones entre ellas son estrechas y ambas son necesarias para una planificacin efectiva. Lira, Luis (2006).
medio siglo. Despus de la segunda guerra mundial, una poderosa confluencia de factores configur en muchos pases de Amrica Latina un modelo de Estado interventor y empresarial que pas a tener un papel central en el sistema econmico.2 En los aos setenta ese modelo comienza a debilitarse y termina por abandonarse despus de la crisis de la deuda externa en los aos ochenta, dando paso modelos en que se asigna a la actividad pblica un rol estrictamente subsidiario cuando el mercado no puede operar o lo hace de manera manifiestamente ineficiente. A fines de los aos noventa, se revaloriza participacin del Estado en el desarrollo, aunque no como agente directo sino como socio, catalizador e impulsor del crecimiento. El predominio en la actividad econmica mundial de los mercados y las empresas privadas ha relevado las alianzas pblico- privadas, pero, las polticas pblicas aparecen como indispensables para lograr objetivos como la sostenibilidad ambiental, y para realizar valores esenciales para las sociedades democrticas, particularmente la equidad y la igualdad. La poltica industrial es otro tema central de los modelos y estrategias de desarrollo en Amrica Latina desde la dcada de los aos treinta. La gran depresin y la segunda guerra mundial crearon interrupciones en el comercio internacional que dieron impulso en la regin a procesos de industrializacin para sustituir importaciones de manufacturas que no estaban disponibles. Cuando se dan los primeros pasos y se despliegan los sistemas planificacin nacional, en los aos cincuenta y sesenta, la industrializacin dej de corresponder a procesos provocados por las condiciones internacionales y se convirti en una parte primordial de las polticas de desarrollo a pesar que las condiciones internacionales haban cambiado. La planificacin lleg a identificarse, en la mente de muchos de sus detractores, con la el impulso a la industrializacin sustitutiva de importaciones (ISI) y de todas las distorsiones que se le atribuyeron. El desmonte de las ISI afect a la planificacin. Tambin el rescate en aos recientes de las polticas industriales ha abierto espacio para valorizar el aporte de la planificacin a los esfuerzos de transformacin productiva que requiere el desarrollo econmico y social de los pases de la regin. El pensamiento sobre la planificacin, sus procesos, mtodos y tcnicas, tambin ha sufrido cambios sustanciales en los ltimos cincuenta aos. La experiencia de los aos sesenta y setenta motiv una reflexin crtica muy penetrante que no slo se refiri a los procesos realizados que terminaron privilegiando planes libros con poca visin estratgica y tuvieron serias dificultades para insertarse en los procesos de decisin poltica y en los aparatos de administracin pblica. Abordaron tambin los supuestos mismos en que se apoyaban los conceptos bsicos que guiaban las actividades de planificacin del desarrollo.3 Esta reflexin crtica se profundiz en la etapa de repliegue de la planificacin de los aos ochenta y noventa. El pensamiento sobre la planificacin del desarrollo se abri tambin a los avances de la planificacin en otros mbitos. Las tendencias ms recientes se orientan a concepciones estratgicas y formulas ampliamente participativas en cada uno de los aspectos del proceso de planificacin; tanto en la construccin de imgenes objetivos como en los planes para alcanzarlos y en las diversas etapas de su ejecucin.
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Muoz Gom, Oscar (2001). Matus, Carlos (1972).
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I.
Los primeros pasos
Los primeros pasos de la planificacin en Amrica Latina, durante los aos cuarenta y cincuenta del siglo pasado, respondieron a ideas que ampliaron sustantivamente el alcance de la accin del estado y las polticas pblicas en relacin a dcadas anteriores. Las tendencias de pensamiento que llevaron a este cambio cobraron fuerza particularmente a partir de los aos treinta. Tambin en esa dcada se registraron algunos intentos de disear planes, pero, es en las dcadas siguientes cuando se elaboraron varios de ellos para responder a diversos problemas sectoriales de importancia nacional como el suministro de energa, la infraestructura de transporte y las condiciones sanitarias.
1.
El alcance de las polticas pblicas
En el mbito de las ideas sobre polticas pblicas, durante los aos treinta se produjo un abandono progresivo de las concepciones liberales, predominantes en las dcadas anteriores, que reducan el rol de los gobiernos a ciertas funciones bsicas, y se le asignaron al estado responsabilidades crecientes en los campos econmico y social. Un hito histrico es la consagracin de estas nuevas responsabilidades pblicas lo constituye la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948) en la cual los estados miembros de la Organizacin de las Naciones Unidas se comprometieron a asegurar el respeto efectivo de los derechos econmicos, sociales y culturales de las personas (Art. 22).
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Las nuevas ideas se desarrollaron en respuesta la gran depresin mundial que se iniciara en 1929 y las profundas consecuencias econmicas y sociales que derivaron de la desarticulacin de las actividades productivas y las corrientes comerciales. El pensamiento keynesiano cambiara radicalmente las concepciones aceptadas sobre el papel del gobierno en la determinacin de los niveles de actividad econmica y de empleo. La gran depresin desarticul tambin el sistema de relaciones econmicas internacionales preexistente. Las economas latinoamericanas veran severamente afectado el tipo de insercin dependiente que haban desarrollado durante el siglo XIX y las primeras dcadas del siglo XX. La segunda guerra mundial volvera, en los aos cuarenta, a distorsionar las relaciones econmicas de los pases de la regin con los EE.UU. y Europa. El impacto de ambos fenmenos globales sobre el comercio internacional, las actividades productivas internas y las condiciones sociales de los pases de la regin fueron tan poderosas que generaron cambios no slo sobre las concepciones sino tambin en la prctica del conjunto de las instituciones pblicas, en el rol que desempeaban y la forma que enfrentaban problemas y distorsiones.
2.
El contexto econmico social
Las economas de la regin estaban relativamente cerradas en sus relaciones con el resto del mundo al trmino de la guerra y eran muy vulnerables a las crisis de balanza de pagos. Sin acceso a los mercados internacionales de capital, la concentracin de las exportaciones en unos pocos productos primarios, sumada a trminos de intercambio voltiles y a menudo decrecientes, ms una industria que haba sustituido importaciones sin dejar de requerir insumos y bienes de capital importados se traducan en una alta vulnerabilidad de las cuentas externas. Durante los perodos de auge, en que el crecimiento de la produccin y los ingresos aumentaba rpidamente la demanda por importaciones, se creaban dficits corrientes de la balanza de pagos cuyo financiamiento estaba restringido bsicamente a escasas fuentes oficiales. La deuda pblica de los pases de la regin se elev persistentemente. La produccin domstica se caracterizaba por el atraso tecnolgico y la presencia de un vasto sector de subsistencia, concentrado principalmente en las actividades agrcolas, pecuarias y forestales. El atraso tecnolgico afectaba especialmente a la industria, la cual se haba desarrollado durante los aos 30 y la mayor parte de los cuarenta para sustituir importacin de bienes que no podan ser comprados en los mercados de los pases ms avanzados. Esta industria se haba centrado en aquellas ramas que utilizaban tecnologas ms conocidas y de menor intensidad de capital. La reanudacin de las corrientes de comercio internacional y su rpido crecimiento despus de la guerra representaron un serio desafo competitivo que requiri altos aranceles y diversas polticas de proteccin para superarlo. Paralelamente, se registraron fenmenos demogrficos de gran magnitud en los pases de la regin. Entre 1950 y 1965 la tasa de crecimiento promedio anual de la poblacin de Amrica Latina alcanz a 2,8 %.4 Este rpido crecimiento fue acompaado de masivas migraciones desde el campo a los ncleos urbanos. El acelerado proceso de urbanizacin cre dficits en la dotacin de viviendas, provisin de agua potable, electrificacin domiciliaria y otros servicios, que slo podan ser encarados con una fuerte intervencin pblica. La capacidad de las economas urbanas de crear empleos productivos result insuficiente para absorber la fuerza de trabajo que creca con el aporte de contingentes cada vez mayores de campesinos llegados a pueblos y ciudades y de jvenes que accedan a los mercados de trabajo. La desocupacin abierta creci rpidamente requiriendo polticas pblicas que respondieran a los problemas que generaba.
Datos de CELADE, Observatorio Demogrfico No.3.
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El incremento del producto interno bruto por habitante, muy dispar entre los pases de la regin, alcanz un promedio de 2,2 % anual entre 1950 y 1960.5 Este crecimiento econmico result insuficiente para proveer los empleos necesarios en las ciudades, superar el atraso en el campo y satisfacer las aspiraciones de los nuevos grupos sociales, particularmente los sectores medios urbanos que ganaron progresiva importancia gracias a los procesos de industrializacin y urbanizacin. En varios pases, no se logr contener las presiones sobre el gasto pblico, se perdi la disciplina fiscal y se generaron severos procesos inflacionarios. Durante los aos 50, Argentina y Brasil registraron por varios aos inflaciones superiores al 35%; Chile y Uruguay superiores al 25%; Colombia y Bolivia mayores al 15%. Las tensiones generadas por los cambios econmicos y sociales tambin alcanzaron a los procesos polticos. Ellas no fueron ajenas a los golpes militares que se produjeron en la mayora de los pases de la regin en las dcadas que siguieron al trmino de la segunda guerra mundial. Un caso particular es el de la revolucin cubana que se impone precisamente a un gobierno que no era capaz de responder a los desafos planteados por los procesos econmico, sociales y polticos que haba experimentado el pas.
3.
Insuficiencias del mercado e iniciativa pblica
Los problemas, conflictos y carencias que planteaba este conjunto de condiciones econmicas y sociales requeran acciones y ajustes de gran alcance. Los gobiernos de la regin optaron por asumir la responsabilidad de realizarlos implementando polticas pblicas que ampliaron grandemente el mbito de accin del Estado. Los mecanismos de mercado tenan serias dificultades para funcionar eficientemente. Eran afectados muy frecuentemente por la volatilidad de los precios de los productos de exportacin, la inestabilidad cambiaria y de los precios internos, la irregularidad del abastecimiento de insumos y bienes de capital, a lo que a menudo se sumaba la inestabilidad poltica. Este contexto econmico induca a la iniciativa privada a concentrarse en actividades de muy corto plazo, incluida la especulacin y era inapropiado para que la iniciativa privada produjera los cambios necesarios, particularmente en los grandes proyectos de inversin. Los inversionistas privados se vean inhibidos por la incertidumbre y por el alto riesgo de realizar proyectos cuya maduracin requera plazos medianos o largos. El Estado asumi un rol productor, reemplaz a los inversionistas privados y las empresas pblicas desarrollaron la industria pesada e incursionaron en la energa, el transporte, las comunicaciones, la minera, la agricultura y los servicios. El Estado era la nica llave para el acceso a recursos externos y para la movilizacin de los recursos internos en la escala que demandaban polticas de desarrollo llamadas a cambiar la situacin. Al mismo tiempo, fue ampliando su rol en el logro de los equilibrios globales del sistema econmico, su crecimiento y mayores niveles de empleo. Polticas especficas para impulsar el desarrollo industrial y atender a las crecientes demandas sociales descansaron en un conjunto de instrumentos de carcter arancelario, tributario, cambiario, crediticio y de incentivos fiscales. Su implementacin requiri la ampliacin y el fortalecimiento del aparato del Estado para administrarlos. Se crearon instituciones especializadas para asumir las nuevas responsabilidades. Nuevas entidades y bancos movilizaron y canalizaron recursos financieros.
4.
Los primeros pasos y los avances en los aos cincuenta
Los primeros intentos de elaborar planes que definieran acciones gubernamentales a escala nacional se realizaron en Amrica Latina durante las dcadas de los aos treinta y cuarenta en Mxico, Brasil y Argentina. Se trata de gobiernos que pretendan introducir cambios econmicos y sociales proponiendo programas para realizarlos.
5
CEPAL (2001), pg.3.
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Frente a la crisis internacional, las autoridades mexicanas dictaron, en 1930, la Ley sobre Planeacin General. Luego, en 1933 y 1939, se elaboraron los dos primeros planes sexenales.6 Estos no fueron diseados para regir la accin del gobierno en sus distintas instancias sino como programas de reformas econmicas, sociales y polticas que impulsaran los gobiernos de Lzaro Crdenas (1934-1940) y Manuel vila Camacho (1940-1946). En Argentina, el Plan de Accin Econmica Nacional de 1933 enunci diversas medidas de poltica econmica para enfrentar las consecuencias de la crisis econmica internacional. En Brasil, el primer plan quinquenal fue adoptado a principios de 1939, durante el primer gobierno de Getulio Vargas, para regir entre 1939 y 1943 con el nombre de Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional. La experiencia del este plan deba prorrogarse en el quinquenio siguiente en el Plano de Obras e Equipamentos, pero no se implement. Durante el gobierno de Dutra se elabor el plan SALTE (Salud, Alimentacin, Transporte y Energa) para el perodo 1949-1953. Estos planes priorizaban sectores a los cuales deba dirigirse preferentemente la accin del gobierno y procuraron asegurar el financiamiento necesario para la ejecucin de proyectos de inversin seleccionados.7 Durante los aos cincuenta, los planes que se elaboran en estos pases amplan su alcance y sofisticacin. Los gobiernos desarrollan capacidades para elaborar y ampliar sus bases tcnicas. Aunque, en general, an se centran en sectores y proyectos prioritarios evalan con mayor rigor sus impactos econmicos y sociales ms generales y tratan de dar coherencia y eficacia a la accin del Estado para enfrentar los mltiples problemas econmicos sociales que deban resolver. En Mxico, el Comit de Inversiones creado por la Secretara de Hacienda en 1953, elabor el Plan Nacional de Inversiones para el Sexenio 1953-1958.8 Sus objetivos generales apuntaban a lograr, en un contexto de expansin econmica, un crecimiento ms equilibrado reduciendo la inestabilidad de precios y el dficit fiscal. En Argentina, durante el gobierno de Pern, se elaboraron dos planes quinquenales de los cuales slo se aprob el que deba ejecutarse entre 1953 y 1957. Su nfasis estaba puesto en el desarrollo energtico y la industria pesada. En Brasil, durante el segundo gobierno de Getulio Vargas se anunci, en 1951, el Plano de Reaparelhamento e Fomento da Economia Nacional y durante el gobierno de Juscelino Kubischek, en 1956, el Programa de Metas que impulsaron la industrializacin del pas y reforzaron las bases tcnicas necesarias para el desarrollo de la planificacin. El Plan de Desarrollo Agrcola y de Transportes, elaborado en Chile para el perodo 1954-1961, cuyo propsito era enfrentar el atraso de la agricultura sustituyendo la importacin de alimentos e incrementando la exportacin de productos del sector y forestales,9 se inscribe tambin dentro de este enfoque ms sectorial, pero sin desconocer sus impactos econmicos y sociales ms generales. En los planes elaborados durante los aos cincuenta se puede observar la influencia de las instituciones internacionales preocupadas por el desarrollo en la regin. El Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, ambos creados al trmino de la segunda guerra mundial, y la CEPAL emitieron informes, publicaron trabajos de investigacin y realizaron misiones de asesora a los gobiernos que estimularon y apoyaron sus esfuerzos por identificar con mayor precisin los principales fenmenos y problemas econmicos y sociales de los pases. En 1959, el Banco Interamericano de Desarrollo se agregara a estos trabajos. La CEPAL, bajo el liderazgo de Ral Prebisch, jugara un rol de especial importancia pues no slo foment la tecnificacin de la bsqueda de informacin y el anlisis sino que plante nuevas ideas sobre los procesos nacionales de desarrollo y sus vnculos internacionales. Los planteamientos de Prebisch y la CEPAL cuestionaron las visiones del orden mundial funcionales a los intereses de los pases centrales. Propusieron, en cambio, transformaciones profundas en las estructuras productivas para incorporar conocimiento, superar la especializacin en la explotacin de recursos naturales y desplegar
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Cecea, Jos Luis (1983). Rezende, Fernando (2009). Cencea, Jos Luis (1983). Ortega Martnez, Luis (1989).
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un complejo de industrias10. En estas propuestas se basaran polticas de fomento a la industrializacin tanto aquellas que llevaron a los Estados a asumir importantes roles en el desarrollo de la infraestructura y la industria pesada como las que dieron proteccin a las industrias que sustituan importaciones. La creacin de capacidades tcnicas para desarrollar los estudios de base y los planes mismos, en varios pases durante los aos cincuenta, es un hecho importante para el posterior despliegue de los procesos de planificacin. Surgen organismos tcnicos para realizar estudios de base, se ampla y mejora la produccin de informacin estadstica de acuerdo a los estndares internacionales y se crean reparticiones dentro de los gobiernos destinadas a elaborar e implementar planes desarrollo. El desarrollo institucional es importante en algunos pases. En 1954, inicia sus labores la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica de Ecuador11. En Brasil, el presidente Kubischek le otorg un altsimo nivel institucional a los trabajos relacionados con el Programa de Metas al formar y presidir a partir de 1956 el Conselho de Desenvolvimento Econmico. En Colombia y en Venezuela (Repblica Bolivariana de) estos esfuerzos se inician en 1958, una vez superados los regmenes militares que imperaron en esa dcada. Ese mismo ao, en Argentina, se puso en funcionamiento la Junta de Planificacin de la Provincia de Buenos Aires y en 1959 se cre el Consejo Federal de Inversiones. En Mxico, tambin este ao, las tareas del Comit de inversin elevaron su jerarqua administrativa al pasar a formar parte de la Direccin de Inversiones Pblicas de la Secretara de la Presidencia.
10 11
Ferrer, Aldo (2010). Moncada-Snchez, Jos (1974).
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II. El despliegue de la planificacin
Los primeros pasos de la planificacin del desarrollo, en algunos pases de la regin, dieron lugar a su despliegue generalizado de sistemas institucionales especializados en la mayora de los pases, durante la dcada de los aos sesenta. Donde an no existan, los gobiernos generaron instituciones al ms alto nivel de los gobiernos, destinadas fundamentalmente a disear y definir planes nacionales de desarrollo econmico y social12. Estas instituciones, junto a las agencias encargadas de implementar y monitorear la ejecucin de dichos planes, alteraron la estructura de los sectores pblicos. Tambin incidieron en su modo de funcionamiento pues estaban llamados a reorientar, en mayor o menos medida, el accionar de las distintas unidades administrativas de los gobiernos a nivel nacional, sectorial y regional. En algunos casos, llegaron a situarse en el centro de las decisiones nacionales de polticas pblicas en materias econmicas y sociales. Al inicio de los aos sesenta, las tensiones que haba mostrado el proceso de desarrollo en la regin durante la dcada anterior se mantenan o se haban agudizado en la mayora de los pases. En el mbito de las ideas, se haba fortalecido el apoyo a los planteamientos que atribuan al Estado cada vez mayores responsabilidades en su resolucin. Respondiendo e los requerimientos de distintos sectores, diversos gobiernos de la regin fueron creando organismos e instituciones con la capacidad de elaborar planes nacionales de desarrollo con diagnsticos basados en estudios de base cada vez ms rigurosos, opciones definidas
12
Cibotti et alii (1972).
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claramente y precisas proposiciones de poltica. Estas tenan como objetivo orientar y modificar el desarrollo del conjunto de los principales sectores econmicos y sociales del pas y pretendan guiar las decisiones de asignacin de recursos pblicos y el uso de instrumentos para influir en las decisiones privadas.
1.
La Carta de Punta del Este
Un hito particularmente importante en el despliegue de la planificacin del desarrollo durante los aos 60 lo constituy la Carta de Punta del Este, aprobada por los pases pertenecientes a la Organizacin de Estados Americanos, excepto Cuba, en agosto de 1961. En dicha Carta, los gobiernos adquirieron el compromiso de emprender un esfuerzo de cooperacin econmica sin precedentes hasta ese momento entre los EE.UU., los organismos financieros internacionales13 y los gobiernos de Amrica Latina, al cual se le denomin Alianza para el Progreso. La Carta comprometi a los gobiernos signatarios a lograr ambiciosas metas de crecimiento econmico, redistribucin del ingreso, modernizacin productiva, bienestar social, estabilidad de precios e integracin regional14. En su conjunto, esas metas presentaban lo que posteriormente, en el lenguaje de la planificacin estratgica, se llamara una Visin: rpido crecimiento econmico sin inflacin, eliminacin del analfabetismo, transformacin de los injustos sistemas de tenencia de la tierra, extensin de los servicios de salud al conjunto de la poblacin, cooperacin e integracin econmica entre los pases de la regin. Las metas precisas por lograr dentro de la dcada eran ambiciosas. La meta cuantitativa de crecimiento por habitante para cada uno de los pases era superar el 2,5% anual, cifra que slo se haba registrado en los pases signatarios en algunos perodos. En otros planos, se trataba de lograr cambios radicales a partir de situaciones que a veces se arrastraban por siglos, como es el caso de la eliminacin del analfabetismo de los adultos para 1970 y la efectiva transformacin de las estructuras e injustos sistemas de tenencia y de explotacin de la tierra15. Esta Visin tan amplia y estas metas ambiciosas parecen reflejar la influencia de ideas prevalecientes sobre el crecimiento y el desarrollo que los hacan depender bsicamente de unas pocas variables econmicas ligadas a la acumulacin de capital. En particular, la meta de crecimiento per cpita mnimo para cada pas se pueden asociar a las ideas de Roston quien planteaba la necesidad de la aceleracin del crecimiento para lograr el despegue hacia el crecimiento autosostenido. Tambin reflejan un objetivo poltico: plantear una perspectiva de mejoramiento de las condiciones econmicas y sociales en los pases de la regin que redujera el atractivo de la opcin revolucionaria seguida por Cuba en 1959. Los gobiernos se hicieron oficialmente responsables, en el marco de la Alianza para el Progreso, del desarrollo econmico y social de sus pases. Se comprometieron a metas concretas en una diversidad de reas que no haban sido abordadas anteriormente. La variedad de aspectos incluidos en los compromisos reconoci la complejidad de la situacin que deba superarse mediante este esfuerzo especial para lograr un desarrollo econmico y social sostenido. La planificacin nacional fue consagrada como el instrumento bsico y fundamental para lograrlo. En los trminos de la Carta de Punta del Este, el primer requiso para alcanzar los objetivos acordados es que se ejecutenprogramas nacionales de desarrollo econmico y social, amplios y bien concebidos, encaminados a lograr un crecimiento autosuficiente.16 El compromiso no se reduce a ejecutar planes sino que se extiende tambin, en forma explcita, a la institucionalidad necesaria para elaborarlos y reactualizarlos. Los pases latinoamericanos
13
14 15 16
A las instituciones de Bretn Woods, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, en 1959 se haba agregado el Banco Interamericano de Desarrollo. Organizacin de Estados Americanos (1961), pg. 622. Ibd., op.cit., pg. 623. Ibd., o. cit., pg. 624.
18
participantes convienen en implantar o en fortalecer sistemas para la preparacin, ejecucin y revisin peridica de los programas nacionales de desarrollo econmico y social17. Y se fijan plazos para cumplir. Los pases latinoamericanos participantes debern formular, dentro de los prximos dieciocho meses, si fuere posible, programas de desarrollo a largo plazo. El fuerte impacto de estos compromisos en los pases de la regin radic no slo en su carcter de un acuerdo internacional en el marco de la Organizacin de Estados Americanos sino tambin en que prometa soluciones al problema crucial del acceso a recursos de financiamiento externo. Estos seran proporcionados por los organismos financieros internacionales oficiales y del gobierno de los EE.UU.18 Durante las tres dcadas anteriores las restricciones de balanza de pagos haban limitado permanentemente el crecimiento econmico, haban contribuido a la inestabilidad de precios y en muchos casos haban creado crisis cambiarias de pagos internacionales con severas consecuencias econmicas, sociales y polticas.
RECUADRO 1 LOS SISTEMAS INSTITUCIONALES Y LOS PLANES
Durante la dcada de los sesenta se produjo un vigoroso despliegue de los sistemas de planificacin en la gran mayora de los pases de la regin el cual se prolong hasta la dcada siguiente. En los primeros aos, estos sistemas debieron enfrentar el desafo de elaborar planes que orientaran la accin de los gobiernos frente a complejos problemas econmicos y sociales con una institucionalidad nueva o incipiente y, en la mayora de los casos, sin personal entrenado ni sistemas de informacin indispensables. Paulatinamente, sin embargo, se crearon o fortalecieron las instituciones dedicadas a elaborar los planes, a ejecutarlos y evaluarlos junto a los organismos destinados recoger informacin estadstica y estudiar los problemas vinculados al desarrollo. En Brasil, bajo el gobierno de Janio Quadros, en 1961, se cre el Ministerio de Planificacin cuyo titular, Celso Furtado, encabez la elaboracin del Plan Trienal entregado en diciembre de 1962. Tras el golpe militar de 1964, el gobierno adopta el Plan de Accin Econmica de Gobierno y la Oficina de Investigacin Econmica Aplicada elabora el Plan Decenal de Desarrollo 1967-1976, el cual no se aplicara pero constituye el primer esfuerzo de construir una visin estratgica de las prioridades nacionales para establecer los objetivos de poltica y las medidas para lograrlos. Luego, se aprueban el Plan Estratgico de Desarrollo en 1968 y el Plan de Metas y Bases de Accin de Gobierno en 1970 que postula transformar a Brasil en potencia econmica mundial. Pero es el Plan Nacional de Desarrollo de 1971, el que inaugura los planes quinquenales que se sucedern por dos dcadas. En 1972, se establece el Sistema Federal de Planificacin que formaliz el proceso de elaboracin de planes y acompaamiento de su ejecucin. Este sistema se consolida durante el resto de esta dcada alcanzando todas las dimensiones relevantes de la accin del gubernamental actuando directamente a travs del presupuesto pblico, las instituciones financieras pblicas y las empresas estatales19. En Colombia, el sistema de planificacin ha funcionado desde 1958 en base a un Consejo Nacional presidido por el Presidente de la Repblica y compuesto por ministros y altas autoridades econmicas que adopta decisiones a propuesta del Departamento Nacional de Planeacin, organismo asesor del Presidente y dependiente directamente de l. Ambas instituciones se han mantenido vigentes desde 1958 hasta ahora, con pocas alteraciones, entre las que se destacan las contenidas en las reformas constitucionales de 1966 y 1991 que elevaron el estatus poltico de la planificacin nacional. Una vez organizado, el DNP se aboc a elaborar un plan con la asesora de la CEPAL. En enero de 1962, fue presentado al Comit de Expertos de la Alianza para el Progreso, organismo que lo aprob abriendo las puertas al financiamiento internacional. El Plan contena un modelo formal de planificacin macroeconmica y, de acuerdo a las metas de alto crecimiento planteadas, se calcularon las brechas de ahorro y divisas. A partir de 1970, la elaboracin de los planes oficiales de desarrollo se adeca a los perodos presidenciales, aprobndose cada cuatro aos. El sistema de planificacin de Costa Rica tiene su origen el ao 1963 cuando el presidente Francisco Olrich promulg la ley que cre Oficina de Planificacin Nacional (OFIPLAN). Haban transcurrido dos aos desde la firma de la Carta de Punta del Este. Esta oficina dependa directamente del Presidente de la Repblica y era el rgano rector de la Planificacin en el pas, tanto a nivel nacional como sectorial y territorial. Sus principales objetivos, de acuerdo a la ley, eran crear e impulsar programas econmicos generales y mejorar la eficiencia de los servicios en la administracin pblica. El perodo de despliegue y consolidacin del sistema de planificacin coincidi con uno de rpido crecimiento econmico entre 1962 y 197920. OFIPLAN manejaba el tema de las inversiones pblicas y lleg a tener direcciones regionales en todo el pas, direcciones sectoriales. Se elaboraron cuatro Planes Nacionales de Desarrollo (PND) para los perodos 1965-68, 1969-72, 1974-78 y 1979-82. (contina)
17 18 19 20
Ibd., o. cit., pg. 624. Se comprometieron 20 mil millones de dlares en 10 aos. Rezende, Fernando (2009), op.cit. La tasa promedio de crecimiento anual del PIB en Costa Rica, entre 1962 y 1979 fue de 6,5%. La misma tasa entre1965 y 1974 fue de 7,3%.
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Recuadro 1 (conclusin)
El gobierno de Venezuela (Repblica Bolivariana de) cre, a fines de 1959, la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin de la Presidencia de la Repblica (CORDIPLAN). El trnsito de una dictadura militar a un rgimen democrtico le permiti a la planificacin posicionarse dentro del nuevo aparato institucional y administrativo. En torno a CORDIPLAN se conform un sistema de planificacin nacional encabezado por el Presidente de la Repblica actuando en Consejo de Ministros. Al responsable de CORDIPLAN le corresponda participar como asesor de esta mxima instancia gubernamental con el propsito de coordinar, promover y orientar los planes adoptados. El estrato sectorial del sistema de planificacin se formaliza en 1971, cuando se crearon en cada Ministerio las oficinas o direcciones de planificacin y presupuesto. Los planes de desarrollo diseados en el lapso 1959-1974 correspondieron, en la prctica, a programas de gobierno correspondientes a los perodos gubernamentales que se sucedieron en esos primeros 15 aos de vigencia de la democracia representativa. Las intensas e inesperadas fluctuaciones de los precios del petrleo generaban incertidumbre en las variables financieras claves para las estimaciones de los planes confirindoles a stos y al sistema de planificacin una gran fragilidad. Este ltimo, sin embargo, no se vio afectado por cambios institucionales significativos durante casi cuatro dcadas. Los sistemas de planificacin de estos cuatro pases son los que han mostrado, aparte de Cuba, mayor continuidad institucional hasta la actualidad. Sin embargo, los sistemas de planificacin tuvieron un importante desarrollo en otros pases. Entre ellos, la experiencia de Mxico es probablemente la ms importante. Luego de firmada la Carta de Punta del Este, se present el Plan de Accin inmediata 1962-1964. En 1965, la Comisin Intersecretarial Hacienda-Presidencia elabor el Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 1966-1970. El gobierno de Luis Echeverra le dio gran importancia a la planificacin y cre un Consejo Nacional de Planeacin en 1970. Se aprobaron planes sectoriales de largo plazo. Al terminar el sexenio en 1976, los ministerios de la Presidencia, de Hacienda y del Patrimonio Nacional, con la colaboracin de la CEPAL, presentaron los Lineamientos para el Programa de Desarrollo Econmico y Social 1974-1980. Esos tres ministerios compartan las tareas de Planificacin y se cre la Secretara de Planificacin y Presupuesto que actuaba como secretariado tcnico. Durante el sexenio siguiente, se establecieron tres niveles de planificacin, concertada con los sectores sociales y privados, convenida con los 32 Estados y obligatoria para el sector pblico federal. Sin embargo, a pesar de los cambios en el sistema de planificacin la responsabilidad se mantuvo dispersa y no se estableci un rgano central. La experiencia chilena muestra la formacin, a partir de los trabajos una entidad pblica especializada - la Corporacin de Fomento de la Produccin -, un sistema de planificacin con crecientes capacidades. All se elabora el Programa Nacional de Desarrollo Econmico 1961-1970. Institucionalmente se consolida en 1967 con la creacin de la Oficina Nacional de Planificacin dependiente directamente de la Presidencia de la Repblica. El gobierno de la Unidad Popular presenta su Plan de Desarrollo 1971-1976, pero sus avances en la planificacin regional y sectorial son abruptamente interrumpidos por el golpe militar de 1973. En Argentina las intervenciones militares frustraron los esfuerzos por desarrollar un sistema de Planificacin y la aprobacin de los planes que se elaboraron. El Consejo Nacional de Desarrollo fue creado en 1961 y el Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969 no alcanz a ser aprobado cuando el golpe militar de 1966 removi de sus cargos a los responsables de su elaboracin. En 1971 fue aprobado el Plan de Desarrollo y Seguridad 1971-1975 presentado por CONADE, pero luego se disolvi la personera jurdica de este organismo. Con el regreso de Pern, se crearon la Secretara de Planificacin, Programacin y Coordinacin Econmica y el Instituto Nacional de Planificacin. Ambas instituciones trabajaron con vistas un plan trienal, pero sus autoridades renunciaron despus de la muerte de Pern. El golpe militar de 1976 opt por una poltica econmica liberal que redujo fuertemente el rol del Estado en la economa y la institucionalidad responsable de la planificacin fue progresivamente desmantelada. En Per, un ao despus Firmada la Carta de Punta del Este, el gobierno surgido del golpe militar de 1962 cre el Instituto Nacional de Planificacin (INP) y el Sistema Nacional de Planificacin con el apoyo tcnico de la CEPAL. La mxima instancia del Sistema lo constitua un Consejo Nacional de Desarrollo Econmico y Social, presidido por el Presidente de la Repblica e integrado por los ministros de de asuntos econmicos y sociales ms el Jefe del INP. El gobierno de Fernando Belande (1963-1968) present el Plan Nacional de Desarrollo 1967-1970, el cual no cont con la aprobacin de la mayora opositora en el Congreso. La planificacin adquiri importancia como instrumento reformista durante el gobierno militar presidido por el general Juan Velasco. El INP elabor el Plan Nacional de Desarrollo para 19711975, la Estrategia Nacional de Desarrollo de Largo Plazo y los planes anuales. Aunque el gobierno militar se prolongara hasta 1980, a mediados de 1976 se desat una profunda crisis econmica que signific un debilitamiento del sistema de planificacin y del sector pblico en general. Fuente: Elaboracin propia.
2.
Rasgos salientes de los planes
Los planes elaborados en los aos sesenta tuvieron como preocupacin fundamental la aceleracin del ritmo de crecimiento econmico e hicieron hincapi en la consistencia macroeconmica. Utilizaban proyecciones economtricas, estimaban coeficientes capital-producto, pero el corazn de los modelos apuntaba al impacto de las inversiones en las tasas de crecimiento y de stas sobre los balances ahorro-inversin y de transacciones corrientes con el exterior. 20
El pensamiento vigente en ese entonces sobre el desarrollo econmico y social permiti analizar la realidad y perspectivas de cada pas y precisar los fines que se pretenda alcanzar con los sistemas de proyecciones que presentaban los planes. Este pensamiento incorpor muchos de los conceptos desarrollados por la CEPAL para las relaciones centro periferia, privilegiando el desarrollo hacia adentro, el papel de la tecnologa y la industrializacin sustitutiva. Entre los rasgos generales ms marcados de los planes elaborados en los aos sesenta, se destacan la preocupacin por el desarrollo de la industria manufacturera. Esos planes otorgaron, adems, especial importancia a la provisin de energa, la ampliacin y mejoramiento de los servicios de transporte y comunicaciones. La elevacin de la productividad y la produccin agrcola fue, a menudo, un tema de preocupacin. En el mbito social los temas de educacin, vivienda y salud recibieron atencin preferente. En algunos casos, la mala distribucin del ingreso y las polticas tributarias fueron temas relevantes. La estabilidad de precios aparece como un objetivo recurrente; pero la inflacin, cuando fue incorporada a los planes, fue tratada como un desequilibrio macro y fiscal. Las polticas financieras no estuvieron en el centro de las propuestas. Estas siguieron estando en manos de los ministerios de Hacienda y rara vez hubo un dilogo fluido entre los sistemas financieros y de planificacin, incluso dentro del sector pblico. El tratamiento del largo plazo fue una debilidad general de los planes de este perodo. An en los casos en que se elaboraron planes ms largos (diez aos), la visin objetivo fue tratada fundamentalmente como un conjunto de objetivos y resultados de proyecciones, sin que se construyera una visin integrada de las aspiraciones de los ciudadanos de un pas en las distintas dimensiones del desarrollo econmico y social. Estas aspiraciones fueron convocadas en algunos casos; pero slo en forma parcial y para dar sustento social y legitimidad a los planes. Los intentos de avanzar a una planificacin operativa de corto plazo en base anual o bianual tampoco fueron auspiciosos. En general, los planes no incidieron en forma determinante en las polticas de desarrollo que efectivamente aplicaron los gobiernos. Varios planes terminaron siendo ms manifestacin de intenciones que herramientas de gobierno. Los diagnsticos definan problemas en forma estrecha (reduccionismo economicista) y alimentaban modelos que predecan resultados ciertos, sin posibilidad de acoger eventos no previstos y las incertidumbres propias de los procesos econmicos y sociales. Ello provocaba una rigidez que explicaba muchos de los problemas surgidos en la implementacin de planes de desarrollo. Su mayor valor radic en el anlisis de la realidad econmica y social de los pases, basado para lo cual se hicieron numerosos estudios y grandes esfuerzos de mejoramiento de los sistemas de recoleccin de informacin estadstica. Ello permiti realizar un estudio mejor fundado de las perspectivas del desarrollo en cada pas y de distintas alternativas poltica respecto a los problemas y obstculo que se presentaban. Aunque los sistemas de planificacin a menudo no incidieran en forma significativa en las decisiones importantes de poltica econmica, habitualmente proveyeron informacin junto un marco general de anlisis de alcance nacional en relacin a los problemas que deba enfrentar la conduccin econmica de los gobiernos y los agentes privados.
3.
Problemas de Implementacin
Los problemas para la implementacin de los planes surgieron desde varios frentes a medida que los sistemas de planificacin fueron establecindose. Un primer frente, ms tcnico, fue el del cambio de los parmetros sobre los que se basaban las proyecciones y metas del plan. Este elemento fue especialmente fuerte en Venezuela (Repblica Bolivariana de), por la fuerte oscilacin de los precios del petrleo. Pero la inestabilidad de los precios de los productos primarios, que constituan (y an constituyen) una proporcin tan importante de sus exportaciones, afect en mayor o menor medida a todos los pases latinoamericanos.
21
Otros factores se agregaron para alterar los supuestos que servan de base a las proyecciones. Uno de ellos fue la aleatoriedad de las corrientes de financiamiento externo. Las condicionalidades del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el BID siguieron siendo fuertes y el financiamiento de estos dos ltimos sigui estando ligado a bsicamente a proyectos. Tambin conspiraron contra las proyecciones y metas de los planes las debilidades de las polticas fiscales, la precariedad de los mercados financieros privados y la inestabilidad de precios. Un segundo orden de dificultades para la ejecucin de los planes proceda de las reacciones de los distintos agentes involucrados por los efectos de las medidas requeridas para implementarlos. Se haca presente la reaccin negativa de aquellos que se vean afectados por ellas, o que no vean cumplidas sus expectativas de recibir beneficios por su aplicacin. Estas respuestas negativas se planteaban en torno a medidas especficas, pero, a menudo, se estructuraban como oposicin a las orientaciones generales. La ausencia de las complejas dimensiones de economa poltica que involucra ejecutar un plan o, en general, cualquier medida de poltica econmica, fue una debilidad que ha dado lugar a una serie de reformulaciones conceptuales y metodolgicas de la planificacin21.
4.
Prcticas administrativas
Un tercer frente obstculos para la implementacin de los planes surgi de las prcticas administrativas de los gobiernos. Estas se caracterizaron por la independencia de los ministerios y las instituciones pblicas que defendan celosamente su autonoma. Las parcelas de poder burocrtico reaccionaban negativamente ante los intentos de modificar objetivos, racionalidades y prcticas que pudieran amenazar su capacidad de decidir sobre los asuntos que estaban a su cargo, particularmente cuando se trataba de los recursos financieros o humanos. Estas reacciones negativas se apoyaron, a menudo, en las prcticas presupuestarias tradicionales. La elaboracin y las decisiones de presupuestos tienen de por s suficiente complejidad y siguen procedimientos normalmente avalados por larga tradicin. No era fcil que las instituciones pblicas admitieran la aplicacin de nuevos criterios, particularmente si estos redundaban en menores recursos asignados. Estos criterios se fundamentaban en la consistencia global y la proyeccin nacional de las distintas actividades y podan entrar en colisin con intereses particulares de sectores sociales, regionales y productivos. En tal caso, se argumentaba para demostrar su legitimidad aunque contradijeran los propsitos del plan. El resultado ms frecuente fue que la elaboracin de los presupuestos se mantuvo alejada de los sistemas de planificacin a pesar de las leyes y normas que establecan que deba haber coordinacin y consistencia entre presupuestos y planes. Para contrarrestar este ltimo factor de orden administrativo, en muchos pases se le otorg la ms alta jerarqua a la cabeza del sistema de planificacin en el pas. Esta dependa directamente de la Presidencia de la Repblica. Fue el caso del Departamento Nacional de Planeacin en Colombia, CORDIPLAN en Venezuela, ODEPLAN Chile, CONADE en Argentina y OFIPLAN en Costa Rica. Los titulares de estas instituciones eran asesores directos de los Jefes de Estado. En las experiencias de pases como Colombia, Venezuela y Mxico los planes se adecuaron a los ciclos electorales. El problema no se corrigi del todo y la preponderancia de las oficinas y organismos rectores de la planificacin logr ser mayor en aquellos casos en que los presidentes dieron personalmente respaldo a la planificacin, como en el Caso de Carlos Lleras en Colombia y Luis Echeverra en Mxico. Esta cercana a los niveles ms altos del poder poltico permiti a las entidades planificadoras influir y participar en las decisiones centrales de poltica econmica. Finalmente y como un cuarto tipo de problemas en la actividad de las instituciones planificadoras y la implementacin de los planes, debe mencionarse las fallas que se presentan cuando el Estado interviene en la economa. La captura de rentas, las inconsistencias dinmicas, y los problemas de
21
Vase Lira, Luis (2006) y Matos, Carlos (1987).
22
agencia se hicieron presentes. Las tendencias a la poca transparencia de los procesos de toma de decisiones y la interferencia de intereses particulares en ellas tambin hicieron parte del proceso.
4.
Mtodos y conceptos en la experiencia de la planificacin
Todas estas dificultades tcnicas, polticas y prcticas para el desarrollo, funcionamiento e implementacin de la planificacin generaran un amplio y sostenido debate sobre su teora y prctica. Es conocida la crtica a los planes formales de desarrollo que sostuvo Albert Hirschman ya en los aos cincuenta22. Una opinin posterior es la de Miguel Urrutia, Jefe del Departamento Nacional de Planeacin de Colombia en 1974: La experiencia colombiana de planificacin econmica parece indicar que el tipo de planificacin macroeconmica que recomiendan las comisiones regionales de Naciones Unidas, no tiene una influencia real en la poltica econmica de los gobiernos. Por el contrario, parecera que una entidad planificadora dedicada a formular una serie consistente de polticas econmicas para el logro de los objetivos polticos de un gobierno podra mejorar el desempeo de la economa. Un plan nacional que especifique el manejo de las distintas polticas (monetaria, cambiaria, fiscal, de gasto pblico, de precios y tarifas) para el logro de una serie de objetivos para los cuales existe un consenso poltico en el gobierno garantizara un manejo coherente de la economa, eliminando as la mala asignacin de recursos y proporcionndole al sector privado directrices claras en cuanto a lo que puede esperar del gobierno23. ILPES promovi desde sus inicios no slo el fortalecimiento de los sistemas de planificacin sino tambin la revisin crtica de la experiencia que iban acumulando los pases de la regin. El seminario de expertos que convocara en julio de 1965 sealaba que se registraba una tendencia a constituir los (los planes) en medios de racionalizacin y coordinacin formal de la poltica de desarrollo en lugar de utilizarlos con fines deliberados de cambio 24. Este cambio se refiere a cambios estructurales (tenencia de la tierra, sistemas de educacin, salud, innovacin, regmenes tributarios y de comercio exterior) que parecan indispensables para evitar la reproduccin de de las condiciones que mantenan en el subdesarrollo a las economas y sociedades de la regin. Aparece aqu la nocin de la planificacin como un instrumento de cambio que suscitara una fuerte oposicin ideolgica en algunos pases. En el mbito ms tcnico referido a los procesos de planificacin la experiencia gener diversas lneas de anlisis crtico. La ms penetrante y conocida fue la de Carlos Matus quien analiz las condiciones en que se haba desenvuelto la planificacin en los aos cincuenta y sesenta, estudia los supuestos bsicos de la concepcin interna de la planificacin y propone sustituir el uso del procedimiento normativo por el estratgico en el ejercicio de la planificacin25. La revisin de la experiencia le llev a precisar cuatro condiciones para que la planificacin se consolide: i) ii) Que los grupos sociales que asumen el poder definan una estrategia de desarrollo o un grupo mnimo de orientaciones sobre los problemas que enfrentar Que esa estrategia implique cambios en el manejo tradicional de la poltica econmica haciendo necesaria la planificacin
iii) Que esa estrategia encuentre en el proceso social y econmico condiciones que le permitan adquirir el carcter de gran esfuerzo colectivo
22 23 24 25
Hirschman, Albert (1958). Vase Urrutia, Miguel (1986), pgs. 80 y 81. ILPES (1965), pg. 7. Matus, Carlos (1972).
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iv) Que la planificacin encuentre una forma de integrarse funcional-mente en la administracin del Estado En este listado aparece ntida la concepcin del autor de que el proceso de planificacin no es independiente sino que forma parte los procesos polticos que genera el intento de llevar a la prctica una estrategia de desarrollo. La relacin entre polticos, planificadores y la burocracia aparece como clave para que la planificacin haga un aporte sustantivo al desarrollo. Matus critic particularmente el carcter normativo de los modelos de planificacin. Estos definan un curso del proceso de desarrollo en que las acciones propuestas no surgan de las funciones reales de comportamiento: El procedimiento normativo define un curso del proceso de desarrollo que comprende las acciones necesarias para cumplir determinados objetivos a priori; las acciones propuestas no surgen de funciones reales de comportamiento, sino que se sobrepone a stas una norma de conducta coherente con los objetivos El modelo no surge dialcticamente de la realidad, sino que se deduce de la norma-objetivo 26. El debate respecto a los planes y los sistemas de planificacin, sin embargo, no se limit al anlisis crtico de los procesos, mtodos y tareas de la planificacin. Tambin fueron sometidos a evaluacin crtica los enfoques adoptados por sta en temas sustantivos particularmente los relativos a poltica industrial, de comercio exterior y el rol del Estado en la asignacin de los recursos. Este segundo mbito de debate adquirira cada vez ms relevancia, en los aos setenta, a medida que los planteamientos neoclsicos ganaran adeptos entre los acadmicos que estudiaban los temas del desarrollo econmico y social y entre los expertos de los organismos internacionales de financiamiento.
26
Matus, Carlos, op. cit., pg. 101.
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III. La transicin de los aos setenta
Despus de una dcada de rpido despliegue, la planificacin entr en un perodo de transicin que estuvo signado por los crecientes sntomas de agotamiento del modelo de desarrollo estatista industrializador. La coyuntura dinmica de la sustitucin de importaciones y el consenso poltico sobre la industrializacin que generaron ideas, polticas y el modelo normativo de planificacin, iban quedando atrs. Paralelamente, el sistema econmico internacional comenzara un proceso de internalizacin financiera a partir del abandono del sistema de cambios fijos de los acuerdos de Bretton Woods en 1971, y del desarrollo de los mercados cambiarios y de los eurodlares despus de 1973. Los gobiernos de la regin se empearon en la bsqueda de modelos de desarrollo que respondan a las nuevas realidades y los desafos que platean las tensiones creadas por las aspiraciones de los diversos grupos sociales. Los sistemas de planificacin, su influencia, funciones e incluso su institucionalidad sufren importantes modificaciones. Los caminos adoptados difieren frontalmente. En un extremo Brasil, fortalece su sistema de planificacin hasta situarlo en el centro de las decisiones gubernamentales de alto nivel. En el otro extremo se encuentra Chile donde, a partir del golpe militar de 1973, se abandona el concepto de planificacin del desarrollo y la Oficina de Planificacin Nacional se transforma en un centro de elaboracin de reformas para traspasar al sector privado funciones que desempeaba el Estado.
25
1.
Agotamiento del modelo estatista industrializador
El agotamiento del modelo que entregaba un fuerte protagonismo al Estado y promova una industrializacin basada en la sustitucin de las importaciones fue causado por factores muy diversos. Estos no slo tienen relacin con la evolucin de procesos econmicos y sociales sino tambin con la insuficiencia o ausencia de procesos polticos que permitieran la construccin de un slido Estado democrtico.27 En muchos casos, las instituciones pblicas no lograron asegurar su autonoma frente a los intereses particulares, el respeto de los derechos ciudadanos y la vigencia del imperio de la ley. Por el contrario, las polticas pblicas fueron a menudo capturadas para beneficio de grupos econmicos, sectores sociales, crculos militares, corporaciones religiosas o agrupaciones profesionales (incluso, a veces, de caudillos y dictadores individuales) los cuales acumularon poder poltico y econmico a costa del inters general. De all que las polticas no respondieran a las necesidades y demandas de la mayora de los ciudadanos y contribuyeran, en cambio, a la exclusin de los beneficios del crecimiento de amplios sectores de la poblacin. El predominio de intereses privados condujo adems a intervenciones estatales que entorpecieron el funcionamiento de los mercados y promovieron el rentismo, la especulacin y la corrupcin. La accin del Estado en materias econmicas y sociales perdi legitimidad. Los dficits democrticos de los Estados durante el perodo de despliegue de la planificacin en la regin, incidieron tambin en la inexistencia de acuerdos que polticos que pudieran jugar el papel de un pacto social distributivo. El Estado se vio muy a menudo imposibilitado de dirimir entre demandas conflictivas de los distintos sectores, comprometiendo la solidez de su posicin fiscal. Esta debilidad repercuti muy negativamente (en algunos casos dramticamente) en la conduccin de las finanzas pblicas, conduciendo a la inestabilidad de precios, el endeudamiento excesivo, la vulnerabilidad externa y a la incertidumbre respecto a los efectos de las polticas. Todo ello conspir contra la eficiencia, la eficacia y el respaldo necesario para el xito de la actividad estatal destinada a impulsar el desarrollo. En los hechos, las actividades pblicas se vieron afectadas con demasiada frecuencia, por prcticas abusivas, deshonestas y corrupcin. Esta lleg hasta los ms elevados niveles del poder poltico. Slo en los aos noventa se daran las condiciones para denunciar las prcticas corruptas de las mximas autoridades y dos presidentes de la repblica fueron destituidos, Fernando Collor de Mello en Brasil (septiembre 1992) y Carlos Andrs Prez en Venezuela (mayo 1993). Este ltimo por delitos cometidos en su primer mandato (1974-1979). Un tercero, Carlos Salinas de Gortari en Mxico fue condenado por cargos similares despus que completara su mandato.
2.
Las dificultades del proceso de industrializacin
El proceso de industrializacin, por su parte, en los aos ochenta se encontraba con dificultades difciles de superar. Ya en los aos 50 dej de ser una opcin determinada por la cada de la capacidad para importar durante los aos 30 y por la imposibilidad de obtener abastecimiento adecuado y oportuno desde las potencias industriales comprometidas en el esfuerzo blico de la segunda guerra mundial. En cambio, durante los aos 60 y 70, la industrializacin fue impulsada y dirigida por el Estado.28 Se crearon instituciones pblicas de fomento y planificacin para formular e implementar planes sectoriales y nacionales. Se organizaron empresas pblicas en reas estratgicas como energa, acero, infraestructura, petrleo, para fortalecer la oferta industrial domstica. Al mismo tiempo, se utilizaron una variedad de instrumentos para acelerar la industrializacin: proteccin arancelaria, restricciones cuantitativas, tipos de cambio diferenciales, tasas de inters subsidiadas, fomento a la investigacin
27 28
Iglesias, Enrique (2006). Vase Muoz G., O. (2001) y Crdenas, E., J. A. Ocampo y R. Thorp (copms.) (2003).
26
tecnolgica y otros. La poltica de proteccin tuvo costos crecientes, a menudo adoleci de inconsistencias e incluso agudiz sesgos anti-exportadores. Los intentos de crear una zonas de libre comercio a nivel regional (ALALC) o subregional (Comunidades Andina y Centroamericana) no tuvieron xito, perdindose la oportunidad de proveer a las empresas un espacio competitivo intermedio donde las principales polticas se generaran en niveles ms alejados de los intereses locales, ganando en consistencia y continuidad. La industria y su expansin debieron ser protegidas de la competencia externa que provena de los pases desarrollados. La dinmica de la economa y del comercio mundial conspir tambin contra las polticas proteccionistas. El ritmo de crecimiento de la produccin y particularmente del comercio durante las tres dcadas que siguieron a la segunda guerra mundial alcanz niveles sin precedentes en la experiencia histrica.29 El comercio internacional de manufacturas registr una expansin particularmente rpida; sin embargo, los pases latinoamericanos (con la excepcin de Brasil) no lograron insertar sus exportaciones industriales en la dinmica de esas corrientes comerciales30. Las exportaciones de productos primarios, por su parte, no languidecieron y, a pesar de la volatilidad de los precios y de los ciclos de la demanda, representaron una alternativa para el crecimiento econmico de los pases de la regin.31 Finalmente, los mercados financieros internacionales iniciaron una rpida expansin desde mediados de los aos setenta abriendo oportunidades de financiamientos a varios pases de la regin.
3.
Los tipos de planificacin en los aos setenta
La variedad de las experiencias de planificacin fue acentundose en el curso de la dcada de los setenta por efecto de las sucesivas opciones polticas de los pases adoptadas en diversos mbitos. Uno de stos fue el de la diversidad y evolucin de proyectos o modelos de desarrollo nacional. Otro mbito fue el del espacio de accin de los rganos planificacin en la estructura del Estado32. El documento presentado por ILPES a la III conferencia de Ministros y Jefes de Planificacin de Amrica Latina, en noviembre de 1980, analiza los planes, los procesos y los sistemas de planificacin durante los aos setenta33. All resalta la variedad de situaciones y los factores que las tipifican. Un factor determinante es el carcter de los proyectos o modelos nacionales de desarrollo en funcin de los cuales se planifica en cada pas. Estos se distinguen a partir de tres elementos definitorios. El primero es el mecanismo de asignacin de recursos, pues el mercado puede operar libremente con el Estado interviniendo slo subsidiariamente, o bien, puede ser corregido parcialmente o regulado por el Estado. Un segundo elemento definitorio del proyecto de desarrollo es la importancia que atribuyen a las polticas sociales; para algunos, estas son subsidiarias, para otros complementarias, o bien constituirse en los objetivos prioritarios del desarrollo. El tercer elemento definitorio en este anlisis es el tratamiento al capital extranjero y la apertura al mercado externo. Estas concepciones de modelo de desarrollo nacional y el alcance de los procesos de planificacin mismos permiten precisar tres tipos principales de experiencias de planificacin en los veinte pases
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Entre 1950 y 1973, el PIB mundial creci a tasas promedios anuales del orden del 4,8% (3% en trminos per cpita) y el comercio lo hizo a un ritmo 50% superior. Vase CEPAL (2001), pg. 3. Hacia 1980, los pases en desarrollo exportaban un 9% del total mundial de exportaciones de manufacturas. De esa corriente de exportaciones de los pases en desarrollo, un 14% provena de los pases miembros de la ALADI, siendo Brasil el origen de la mitad de ellas. Vase CEPAL (1987), pgs. 50, 55 y 57. El crecimiento de los volmenes de exportaciones anuales de metales y minerales superaron el 6% promedio anual entre 1965 y 1980. Vase CEPAL (1987), pg. 52. Un ejemplo de estas mudanzas la constituye el caso de Mxico. El Comit de Inversiones fue creado por la Secretara de Hacienda en 1953. Seis aos despus sus tareas pasaron a la Presidencia. En 1965, se cre la Comisin Intersecretarial Hacienda- Presidencia y en 1970 la Comisin Nacional de Planificacin. En 1976 se cre la Secretara de Programacin y Presupuesto. Esta fue perdiendo protagonismo despus de la crisis de la deuda, en 1982, hasta que desapareci en 1992 pasando sus atribuciones a Hacienda. Numerosos fueron tambin los cambios en los organismos responsables de la planificacin sectorial y regional. ILPES (1982), pgs. 47 a 50.
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entrevistados por el ILPES en esa ocasin (la planificacin cubana sera un cuarto tipo). Un grupo de pases de Caribe y Centroamrica un tipo de planificacin normativa en que sobresalen como actores los agentes empresariales privados junto con el Estado. La libertad econmica no excluye que ste acte para superar insuficiencias o carencias de la iniciativa privada en relacin a objetivos sociales o de creacin de infraestructura productiva. A este tipo de planificacin son tambin asimilables planes de Bolivia, Colombia, Venezuela y Brasil. El alcance de los planes de esta categora puede definirse como comprensiva del conjunto de variables econmicas y sociales agregadas o, en muchos casos, reducirse a proyectos o programas sectoriales. Un segundo tipo de planificacin se plantea la realizacin de cambios estructurales para superar los problemas del desarrollo y la equidad. El papel del Estado es ms protagnico sin desconocer el papel de la iniciativa privada, pero el mercado debe ser regulado. La planificacin tiende a ser ms comprensiva, sin limitarse a proyectos y programas. A este tipo se asimilan los planes de Chile 1971, de Mxico 1980, Per a partir de 1968, Costa Rica 1979, el III PND de Brasil 1980. Un tercer tipo de planificacin gubernamental surgi despus de los golpes militares en Chile, Uruguay (ambos en 1973) y Argentina (1976). El modelo de desarrollo impuesto en esos pases difiere de los anteriores en la preponderancia que adquiere el mercado como mecanismo de asignacin de recursos, la apertura al comercio internacional, facilidades ofrecidas al capital extranjero y el carcter eminentemente subsidiario que se le otorga a la actividad del Estado. Se postula una fuerte correspondencia entre el crecimiento econmico y el bienestar de la poblacin, pero se reconoce la necesidad que el Estado provea ciertos servicios sociales que el mercado no provee. Los planes pueden tener un alcance slo sectorial o adquirir carcter indicativo cuando proponen objetivos globales con pocas metas especficas. Los grandes actores son los agentes empresariales nacionales y extranjeros.
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IV. El repliegue de la planificacin
El repliegue de la planificacin fue un fenmeno generalizado en la regin durante los aos ochenta y noventa. Aunque, en algunos pases, comenz a producirse a mediados de la dcada de los aos setenta, ste se generaliz como efecto de la crisis de la deuda externa iniciada en 1982. Los programas de reforma estructural inspirados en el Consenso de Washington redujeron, durante los aos noventa, la actividad e influencia de los organismos de planificacin actividad e influencia al mnimo. Incluso, en algunos casos, la estructura institucional fue desmontada y dejaron de existir como tales.
1.
La deuda externa desata la crisis
La crisis de la deuda externa fue el hecho dominante de los aos 80 en toda Amrica Latina. Los ejercicios de renegociacin de la deuda externa, recurrentes en cada pas durante el resto de la dcada, pasaron a ser determinantes de las polticas econmicas y sociales de los gobiernos de la regin. Los objetivos del desarrollo econmico y social quedaron subordinados a las restricciones financieras que el servicio de la deuda externa impona. Los planes de ajuste que cada gobierno present para reequilibrar sus cuentas externas se constituyeron en la definicin bsica que enmarcaba las polticas pblicas. Las consideraciones de mediano y largo plazo cedieron el lugar a los problemas sobrevivencia de corto plazo. A partir de mediados de la dcada anterior, el comercio exterior de los pases se expandi rpidamente. Tambin lo hicieron y ms rpidamente los ingresos de capital a la regin, sobre toda bajo la forma de crditos externos. La deuda externa creci aceleradamente, triplicndose entre 1978
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y 1982. Este ltimo ao, alcanz un volumen ms de tres veces superior al valor exportado anualmente por Amrica Latina. Como la tasa de inters internacional super los dos dgitos a partir de 1979, los intereses de la deuda, en especial desde 1981, gravitaron muy pesadamente en la cuenta corriente de la balanza de pagos, superando el 30% del valor de las exportaciones34. El crecimiento tan acelerado de la deuda externa en los pases de la regin fue facilitado por el avance de la globalizacin a fines de los aos setenta. El abandono del sistema de tipos de cambio fijos en 1971 y los desequilibrios comerciales generados por el aumento abrupto de los precios del petrleo en 1973 estimularon el desarrollo de los mercados de cambio y de los eurodlares los cuales gozaron de abundante liquidez provista por los excedentes de los pases exportadores de petrleo. El creciente volumen de transacciones financieras internacionales fue acompaado por reformas institucionales para liberalizar y desregular los movimientos internacionales de capital y los sistemas financieros nacionales La integracin financiera involucr principalmente a los pases desarrollados. Pero no excluy a las mayores economas de Amrica Latina. Brasil primero y luego Mxico, Argentina, Venezuela y Chile participaron en el proceso de globalizacin financiera desde sus etapas iniciales y fueron importantes receptores de capital antes de 198035. En 1982, tres fenmenos se sumaron para acentuar el deterioro de la posicin de pagos internacionales de los pases de la regin: disminuyeron las exportaciones, cayeron los trminos de intercambio debido al deterioro de las economas centrales y las tasas de inters internacionales volvieron a aumentar. En agosto de ese ao, Mxico se vio obligado a suspender el servicio de la deuda externa y se produjo un corte brusco de los prstamos de los bancos comerciales a todos los pases de la regin. Interrumpidos esos prstamos, ningn pas estuvo en condiciones de mantener el servicio de la deuda en los trminos originalmente pactados, excepto Colombia. El balance entre afluencia neta de capital y servicio de la deuda se hizo negativo. Los movimientos financieros provocaron una gran sangra de recursos que arras con las reservas de divisas de la regin y forz a reducir fuertemente el gasto interno de los pases. Se produjeron severas contracciones del gasto pblico, devaluaciones, contraccin de la inversin con un violento impacto en la actividad econmica, en el ingreso y consumo per cpita, el desempleo y la inflacin36. El resultado fue la peor crisis desde la gran depresin de los aos 30, las economas perdieron competitividad y aumentaron abruptamente la pobreza y las desigualdades sociales. Luego, sobrevino la dcada perdida para el desarrollo de la regin.
RECUADRO 2 EL IMPACTO DE LA CRISIS EN LOS SISTEMAS DE PLANIFICACIN

La crisis de la deuda externa transform profundamente la arquitectura institucional de los gobiernos ms afectados. Los esfuerzos de planificacin econmica fueron avasallados, por las crisis, por la necesidad de realizar ajustes y por el inicio de un cambio de la estrategia y el modelo de desarrollo. Los rganos de planificacin, se debilitaron, quedaron daados, se volvieron irrelevantes o fueron desmantelados. En Brasil, la segunda crisis del petrleo produjo desequilibrios internos y externos que eliminaron la posibilidad del Estado de sostener el ritmo de inversin de aos anteriores. De acuerdo a la normativa vigente, se elabor el Tercer Plan Nacional de Desarrollo (1980-1985), pero fue abandonado en la prctica debido a las diferentes visiones de los ministerios de Hacienda y Planificacin de cmo enfrentar la crisis. La situacin no se modific con el advenimiento de la Nueva Repblica. Se cumpli con la formalidad de proponer un plan, el Primer Plan Nacional de Desarrollo de la Nueva Repblica (1985-1989) que enfatiz las preocupaciones sociales. Pero se mantuvieron las diferencias con Hacienda y Planificacin sigui perdiendo su lugar central en las decisiones de poltica econmica y de coordinacin de las acciones del gobierno. (contina)
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Vase Eyzaguirre, Nicols y Mario Valdivia (1989). Los intereses pagados al exterior por los pases latinoamericanos se quintuplicaron entre 1977 y 1981 (cifras de la CEPAL). Vase Frenkel (2003). Entre 1980 y 1983, el ingreso bruto cay ao tras ao en la regin, acumulando una disminucin de 14%, mientras que el desempleo se duplic y la inflacin se elev de un 56% a un 131%. Schmidt-Hebbel, Klaus y Felipe Montt (1989).
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La economa, en Colombia, fue afectada en menor grado que la mayora de los otros pases de Amrica Latina. El nivel y perfil de la deuda externa, cuyo servicio no fue interrumpido, le permitieron negociar la deuda con el Fondo Monetario y el resto de los acreedores de manera muy diferente a los pases que estaban en situaciones ms crticas. El crecimiento se desaceler, pero las tasas anuales fueron positivas y en el ao ms crtico, 1982, lleg al 1%37. El desempleo se elev y lleg a 14% en 1985, pero no lleg a las cifras extremas de otros pases. No se produjeron desbordes inflacionarios. La recesin internacional y el cierre del mercado internacional de capitales privados obligaron a la Administracin del presidente Betancur a compatibilizar las polticas y objetivos de su Plan Nacional de Desarrollo (Crecimiento con equidad 1982-1986)38 con un proceso de ajuste que se inici en 1982 y se reforz a mediados de 1984. Las polticas de ajuste permitieron reducir los desequilibrios externos e internos a niveles razonables y la bonanza cafetera de 1986, aunque breve, permiti recuperar ritmos de crecimiento dinmicos (superiores al 5 % ese ao y el siguiente). La poltica macroeconmica contemplada en el Plan Nacional de Desarrollo 1987-1990 39contribuy a este resultado. Dos dcadas de prosperidad y crecimiento se vieron interrumpidas en Costa Rica. El protagonismo pas a la poltica fiscal y al sector financiero. Las necesidades apremiantes alejaron la atencin de los problemas del desarrollo a mediano plazo. Desde el punto de vista institucional OFIPLAN se transform, en 1982, en el Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica (MIDEPLAN). Luego, en 1986, perdera el rgimen privilegiado de financiamiento que le permita atraer personal calificado del resto del gobierno y desarrollar actividades con autonoma. En Venezuela (Repblica Bolivariana de), la evolucin de la coyuntura econmica enfrentada por el pas a partir de 1982 disminuy la capacidad institucional de CORDIPLAN al emerger con gran mpetu la influencia del Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Venezuela en el diseo y ejecucin de la poltica econmica. En 1984, se les uni el del Ministerio de Fomento (MF) que administraba las normas reguladoras del comercio exterior de mercaderas. Mientras tanto, CORDIPLAN quedaba relegada a la ejecucin de actividades secundarias relacionadas con el desarrollo de proyectos regionales y de cooperacin tcnica internacional. Mxico realiz elecciones presidenciales en 1982. La administracin de Miguel de la Madrid defini como lneas estratgicas la reordenacin de la economa a travs de polticas de ajustes y el cambio estructural que prioriz la apertura del comercio exterior. Los problemas financieros y el ajuste predominaron en la agenda y se intensificaron en 1985, relegando las preocupaciones por el desarrollo a un plano secundario. Los instrumentos de planeacin econmica, social y cultural del pas se fueron restringiendo a la formulacin del presupuesto, a su aprobacin, a la ejecucin del gasto y a la revisin de las cuentas. La programacin presupuestaria anual qued desligada del Plan Nacional de Desarrollo. Este Plan, elaborado por el Ejecutivo cada seis aos, dej de tener objetivos especficos, planes sectoriales, indicadores de desempeo o metas cuantitativas40. En Chile, la Oficina de Planificacin Nacional haba postergado desde el golpe militar de 1973 sus tareas de planificacin para priorizar el diseo de polticas pblicas y reformas institucionales de alta relevancia poltica para traspasar a la iniciativa privada y al mercado funciones que anteriormente ejerca el Estado. El colapso econmico de 1982, que signific una generalizada crisis bancaria, masivas quiebras en la industria, la agricultura y la construccin, elev el desempleo a niveles desconocidos desde comienzos de los aos 30. El rgimen se debilit, debi suspender sus reformas neoliberales y atemperar el fundamentalismo de mercado de sus polticas econmicas y sociales. La Oficina de Planificacin Nacional perdi influencia en el manejo del Estado. El golpe militar de 1976 en Argentina haba iniciado un cambio en el modelo nacional de desarrollo hacia el predominio del mercado y el retiro del Estado a roles subsidiarios, pero logr avanzar menos que en Chile. La crisis de la deuda debilit el rgimen militar y asumi un gobierno elegido democrticamente a fines de 1983. Las nuevas autoridades abandonaron la poltica econmica del gobierno militar y dieron un cierto impulso a las actividades de planificacin. Pero, la atencin del gobierno y los agentes econmicos estaban en los temas de estabilidad y financiamiento externo. El Plan Nacional de Desarrollo 1987-91 fue el ltimo documento que reflej tareas activas de planificacin econmica en la Argentina. Todas las proyecciones incorporadas en los documentos elaborados por los organismos gubernamentales dedicados a la planificacin se vieron notoriamente frustrados por la evolucin real de la economa. La inflacin y la restriccin externa mantuvieron una gran persistencia y continuaron afectando negativamente la evolucin de los niveles de actividad y empleo. La crisis de la deuda afect intensamente al Per. En 1982 y 1983, el PIB cay en -0,6% y -11,8% mientras la inflacin se elevaba a 64% y 111%, respectivamente. Los esfuerzos del gobierno de Fernando Belaunde (1980-1985) se concentraron en los agudos problemas financieros de corto plazo del fisco y la balanza de pagos. El instituto Nacional de Planificacin se limit a trabajar modelos de acondicionamiento del territorio y temas de planificacin regional. El programa reformista de Alan Garca (1985-1990) fortaleci el INP y se lleg a formular un plan de mediano plazo para el perodo 1986-1990, pero la crisis econmica se profundiz en 1988 con fuertes cadas del producto e hiperinflacin lo hicieron impracticable. Fuente: Elaboracin propia.
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Cifras del Banco Mundial. Departamento Nacional de Planeacin (1983). Departamento Nacional de Planeacin (1987). Ver Laura Sour (2007). Pgs. 16 y 17.
31
2.
La condicionalidad en las renegociaciones
Los bancos acreedores establecieron como requisito para cualquier acuerdo financiero con los gobiernos la aprobacin del Fondo Monetario Internacional de planes de ajuste que redujeran los dficits en balanza de pagos. Esta institucin introdujo condiciones para esa aprobacin que restringieron an ms el margen de maniobra de los gobiernos. Ms an, estas condicionalidades fueron ampliando su alcance desde los temas de manejo macroeconmico a otros temas propios de las estrategias de desarrollo. Sin embargo, el penoso esfuerzo de ajuste interno recesivo para re-equilibrar las cuentas externas no bastaba para compensar el pago de intereses; la cuenta corriente se mantena deficitaria y la deuda segua creciendo. En 1985, el gobierno de los EE.UU. impuls el plan Baker para reprogramar el pago de las deudas y reciclar parcialmente los intereses. Fue la oportunidad para incluir condicionalidades que no se limitaron a los instrumentos de poltica macro, fiscal, monetario o cambiario. Se comenz a introducir polticas de corte neoliberal propiciadas por la Administracin Reagan. La privatizacin de empresas o instituciones que anteriormente eran del Estado o desregular actividades obedeca a enfoques de polticas neoliberales que contradecan directamente las concepciones que haban predominado en Amrica Latina en dcadas anteriores. Se comenz a instalar un nuevo modelo econmico y de desarrollo nacional en que el mercado era predominante en la asignacin de recursos y la distribucin del ingreso, la iniciativa privada era el motor del crecimiento y el Estado reduca su intervencin a papeles secundarios. Slo las dictaduras militares del cono sur se haban apartado del patrn anterior y las haban impuesto, sin ninguna consulta democrtica. Una nueva administracin norteamericana introdujo, en 1989, un nuevo plan. El plan Brady comenz a presidir las negociaciones. La estrategia de financiamiento incorpor reduccin de la deuda y del servicio de esa deuda, permitiendo a los pases de la regin recuperar progresivamente el acceso a los mercados internacionales de capital. Pero la condicionalidad que obligaba a cambios de las polticas econmicas se mantuvo en los trminos del plan anterior y se fueron imponiendo un conjunto de recetas de polticas que se conocera como el Consenso de Washington .41
3.
Cambio de modelo de desarrollo
El repliegue de la planificacin es parte de un cambio ms general y profundo. El modelo de desarrollo que haba prevalecido desde la segunda guerra mundial en Amrica Latina fue sustituido por otro muy diferente. La revisin ms drstica involucr a dos aspectos claves de la estrategia anterior: el rol del Estado en la economa y el papel de la industria manufacturera en el proceso de desarrollo. Las nuevas concepciones sobre crecimiento y desarrollo, que presidieron el repliegue de los sistemas de planificacin durante las dos ltimas dcadas del siglo XX, apuntaron a cuatro mbitos de las polticas econmicas: 1) la adopcin de las reglas de juego del mercado y del sistema de precios como principal mecanismo de asignacin de recursos, 2) la apertura al comercio y a las corrientes financieras y de inversiones privadas internacionales, 3) la privatizacin generalizada de empresas y actividades del Estado y 4) la implementacin de duras polticas fiscales y monetarias de estabilizacin. John Williamson sintetizara la doctrina sustentada por el FMI, Banco Mundial, los expertos y autoridades del gobierno norteamericano, llamndola el Consenso de Washington. Dicha sntesis contena diez puntos: (i) disciplina fiscal; (ii) reorientacin de las prioridades del gasto pblico hacia reas con altos retornos econmicos y potencial para mejorar la distribucin del ingreso, tales como salud bsica, educacin primaria, e infraestructura; (iii) reforma tributaria (para reducir las tasas marginales y ampliar la base impositiva); (iv) liberalizacin de la tasa de inters; (v) tasa de cambio
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El economista John Williamson dio el nombre de Consenso de Washington, en 1989, a una lista de diez reformas que, en su opinin, compartan casi todos los tcnicos de las instituciones financieras internacionales con sede en Washington, los organismos econmicos del gobierno de los EE.UU., el Consejo de la Reserva Federal y los think tanks, junto a las personalidades polticas del Congreso y el gobierno federal que intervenan en estas materias. Vase Williamson, John (1990).
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competitiva; (vi) liberalizacin comercial; (vii) liberalizacin de las corrientes de inversin extranjera directa; (viii) privatizacin; (ix) desregulacin (para abolir las barreras al ingreso y la salida); y (x) seguridad de los derechos de propiedad.42 El mismo autor seala que esta lista, publicada en 1990, se aparta del fundamentalismo de mercado (que recibi tanta atencin durante el primer perodo de Reagan, 1982-1986), tambin precisa que la lista refleja tres grandes ideas: economa de mercado, apertura al mundo y disciplina macroeconmica. Las tres corresponden ntegramente al enfoque neoliberal. A diferencia de lo que ocurri en los pases asiticos que haban adoptado estrategias similares de industrializacin con fuerte apoyo pblico (Corea y los llamados tigres), el Estado dej de ser la autoridad que deba asegurar, mediante polticas adecuadas, la correcta asignacin de recursos y mejoras progresivas en la distribucin del ingreso. En el nuevo enfoque se limita a proveer los marcos jurdicos y normativos que requieren los mercados para funcionar. Al Estado se le descalifica como mecanismo corrector de la asignacin de recursos que realiza el mercado. Se le atribuye ineficiencia, corrupcin y clientelismo. Una de las principales escuelas de pensamiento ligada al neoliberalismo sostiene la teora de la eleccin pblica (public choice). Supone que los representantes del Estado, polticos y burcratas, en lugar de estar motivados por el servicio pblico lo estn por sus intereses privados. El poltico buscara desarrollar sus intereses personales en la carrera poltica. La elecciones seran un mercado en que los polticos compiten haciendo ofertas para conseguir los votos de los ciudadanos. Los burcratas utilizaran la carrera funcionaria para servir sus propios intereses. Los servidores del Estado se dejan influir por grupos privados aplicando polticas discrecionales en beneficio de estos ltimos. La corrupcin es slo un caso extremo en que prevalece el inters privado sobre el pblico. La industria manufacturera, por su parte, ya no juega en el nuevo modelo el rol de motor fundamental de la ampliacin y modernizacin tecnolgica de los sectores productivos, posibilitando la elevacin de la productividad y la competitividad de las distintas actividades productivas y la reduccin de la heterogeneidad estructural con sus negativos efectos sociales. Los subsidios que forman parte de la poltica industrial son un desperdicio de recurso porque interfieren el funcionamiento de los mercados y la asignacin de recursos que estos determinan. Cualquier apoyo estatal produce un efecto negativo similar. Los sistemas de planificacin para orientar el desarrollo econmico y social no eran necesarios. Junto con cerrar instituciones, se eliminaron instrumentos de poltica hasta hacer desaparecer las polticas de desarrollo productivo sectorial, incluyendo las polticas agrcolas e industriales que haban tenido tanta importancia en el pasado. Las polticas sociales se focalizaron en la reduccin de la pobreza. En el mbito institucional pblico, las reformas impulsadas por el Consenso de Washington se limitaron a promover la modernizacin de las finanzas pblicas, la eficacia de los instrumentos fiscales y tributarios y la capacidad de los sistemas de informacin para facilitar las decisiones financieras. Y an en este sentido, los avances fueron escasos. La inversin pblica en infraestructura registr una baja y fue decreciente La expansin del rol de los mercados se realiz en ausencia o insuficiencia de marcos normativos que promovieran la competencia y protegieran el inters de los consumidores.
4.
El impulso a las reformas liberalizadoras
El cambio de modelo de desarrollo inspirado en las ideas neoliberales era tan drstico y sustantivo que no poda darse de un da para otro y sin grandes rupturas. No es casual que las primeras experiencias de aplicacin de este tipo de polticas en la segunda mitad de los aos 70 fueran realizadas por gobiernos militares dictatoriales en Chile, Argentina y Uruguay. La crisis de la deuda externa de los aos 80 (con toda la dureza de las polticas de ajuste) y la influencia decisiva que adquirieron sobre los gobiernos el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) dieron un impulso decisivo a este modelo liberalizador, antiestatista y desindustrializador.
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Williamson, John (1990b).
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Sin embargo, las reformas del Consenso de Washington se vieron respaldadas por una importante consolidacin del proceso de globalizacin durante los aos noventa. Avanz el grado de integracin de los mercados financieros, se aceleraron los flujos de comercio e inversin.43 La globalizacin financiera y las reformas liberalizadoras cambiaran la naturaleza de los flujos financieros externos que requeran las economas de nuestros pases para financiar sus programas de desarrollo. Las fuentes de recursos externos para los proyectos de inversin y programas de desarrollo ya no estaban reducidas a las instituciones oficiales de crdito, el Estado dej de ser la nica va para obtenerlos y los sistemas de planificacin el instrumento necesario para generar y evaluar los proyectos que se requeran para acceder a tales recursos. Durante el perodo de la crisis de la deuda y especialmente despus de las nacionalizaciones de las deudas privadas, los gobiernos volvieron a ser actores indispensables para el financiamiento externo. ste estaba racionado, y deba pasar necesariamente por negociaciones que estos conducan con los bancos acreedores y el Fondo Monetario Internacional. Pero el balance financiero era negativo,44 las negociaciones tenan un carcter estrictamente financiero y tenan por objeto exclusivo estructurar el servicio de la deuda acumulada. A partir de 1990, sin embargo, despus de concluidas las negociaciones en los trminos del Plan Brady, se renovara el acceso a los mercados internacionales de capital. La mayor fuerza tras los procesos internos de los pases para realizar las reformas radic, sin duda, en las empresas privadas nacionales y trasnacionales. Adquirieron un papel protagnico en el mbito de la produccin de bienes, la inversin, la innovacin y, cada vez ms, en la provisin de servicios pblicos y prestaciones sociales.
RECUADRO 3 LAS REFORMAS NEOLIBERALES Y LA PLANIFICACIN EN LOS PASES
La inflacin fue extremadamente intensa durante 1990 en los pases de la regin. En algunos casos, se trat de episodios de hiperinflacin: la variacin del IPC de Per y Nicaragua super 7.500%; en Brasil y Argentina sobrepas 2.000%. Pero no slo era un fenmeno localizado; la inflacin en Venezuela super el 40%, en Mxico, Colombia y Chile el 25%. La lucha contra la inflacin concentr la atencin de las autoridades y de los agentes econmicos y sociales. La estabilidad de precios se asoci a la disciplina fiscal, la reforma del funcionamiento de los mercados, la eliminacin de las polticas de fomento a la produccin industrial, un cambio y reduccin del la intervencin del Estado en la economa. El perodo ms intenso de cambios en Brasil se produjo durante los dos aos que gobern Fernando Collor de Mello entre 1990 y 1992. Sus denuncias de campaa contra el volumen, poder y privilegios de la Administracin Federal se tradujeron en la decisin de reducir ministerios, disminuir el personal, su beneficios y comenzar el proceso de privatizacin de empresas y entidades estatales adoptando un Programa Nacional de Desestatizacao. Dentro de un amplio plan de reduccin o extincin de medidas proteccionistas, el gobierno redujo los niveles de proteccin tarifaria a las importaciones y elimin incentivos y subsidios a la produccin domstica. Planificacin perdi su calidad de ministerio y pas a ser una subsecretara de menor importancia en el ministerio de Economa que result de la fusin de los ministerios de Hacienda, Planificacin e Industria y Comercio. Aunque estos cambios institucionales fueron revertidos por el gobierno siguiente, la prdida de personal calificado y de capacidades orgnicas fue muy severa y recuperarlas demorara ms de una dcada. En Colombia, las reformas estructurales comenzaron a plantearse durante la Administracin Barco (1986 -1990), recibieron su mayor impulso durante la Administracin Gaviria (1990 - 1994) y se mantuvieron, con algunos matices, durante la Administracin Samper (1994 - 1998). Se inici un acelerado proceso de desgravacin arancelaria (redujo el arancel promedio desde 44% a 11,8% en dos aos, 1990-92) complementado con la eliminacin de los controles directos a las importaciones y la reduccin de los incentivos directos a las exportaciones. Se liberalizaron las normas para la entrada y salida de la inversin extranjera. La Constitucin de 1991 otorg autonoma al Banco de la Repblica para manejar las polticas monetarias y cambiarias. Se ampliaron los mbitos de operacin de los intermediarios financieros. El rgimen laboral tambin fue flexibilizado y el sistema de Seguridad Social fue profundamente reformado establecindose un rgimen de competencia entre empresas pblicas y privadas. (contina)
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En los aos 90, la globalizacin avanz en planos muy diversos, las nuevas tecnologas de informacin aceleraron la diseminacin de innovaciones y se produjo tambin una generalizacin gradual de ideas y valores en torno a los derechos humanos, la democracia poltica y la proteccin del medio ambiente. Balance financiero: diferencia entre la afluencia neta de capital y el pago de servicios de capital. Vase Eyzaguirre y Valdivia (1989).
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Sin embargo, el tamao del Estado no se redujo; aument sus gastos en inversin social, justicia y seguridad e introdujo tres reformas tributarias sucesivas (1990, 1992 y 1995) que elevaron la carga tributaria. la Constitucin de 1991 consolid el status institucional del sistema de planificacin. Este se involucrara directamente en estas reformas estructurales y la instalacin de un nuevo modelo de desarrollo. Los planes Nacionales de Desarrollo, particularmente el titulado como La Revolucin Pacfica (1990-1994), seran el instrumento que orientara las nuevas polticas y los cambios institucionales, siendo el Departamento Nacional de Planeacin la instancia de diseo y supervisin de la implementacin de ellos. Algo similar sucedi en Venezuela (Repblica Bolivariana de), donde CORDIPLAN tendra un rol estelar en la implementacin de las reformas a travs de la elaboracin y aplicacin del VIII Plan de la Nacin (1989- 1993). Este fue llamado El gran viraje el cual estimulaba el desarrollo de una economa de mercado y segua en lneas generales las recetas del Consenso de Washington. Petrleos de Venezuela (PDVSA), sin embargo, seguira siendo una empresa estatal, aunque otras empresas emblemticas en la produccin de acero y aluminio seran privatizadas. CORDIPLAN mantendra un papel rector en el mbito econmico, durante el quinquenio siguiente (febrero 1994 febrero 1999). Su influencia respondera, por un lado, a la coalicin de fuerzas polticas que ejercieron el gobierno durante este lapso, a las caractersticas personales del titular de la Oficina y al amplio debate entre los principales actores del pas en torno a la elaboracin del IX Plan de la Nacin. Este debate permiti la concertacin de un indito proyecto nacional el que, sin embargo, se vio frustrado por la crisis financiera y una nueva coyuntura petrolera desfavorable que llev los precios del crudo a los niveles ms bajos en dos dcadas. En Costa Rica, el predominio de las ideas neoliberales durante los aos noventa no signific la desaparicin de MIDEPLAN; pero hubo perodos en que no tuvo ministros y la institucin qued encargada al ministro de la Presidencia. Las reformas liberizadoras cobraron gran mpetu en Mxico durante la gestin de Carlos Salinas de Gortari (19891994). Con los principales sectores sociales form un Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento que propuso ampliar la participacin de los capitales, tanto nacionales como extranjeros; acelerar la privatizacin de las empresas estatales; liberalizar el comercio exterior y el sistema financiero. El Estado deba actuar con eficiencia en salud, educacin, seguridad social, vivienda, justicia, pobreza e infraestructura. La apertura al exterior se consolidara con el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA) que entr en vigor en enero de 1994. En cuanto a las funciones de planificacin, Salinas hizo desaparecer la Secretara de Programacin y Presupuesto, incorporndola con todas sus atribuciones a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Los gobiernos democrticos de Chile durante los aos noventa mantuvieron vigentes las caractersticas bsicas de las reformas neoliberales impuestas por la dictadura militar desde 1973. La apertura de la economa, tanto comercial como financiera, fue ampliada. La poltica fiscal fue rigurosa y excedentaria. La poltica monetaria y cambiaria se mantuvo en manos de un Banco Central autnomo. Se mantuvo el sistema de seguridad social en manos de administradoras privadas. El Estado retuvo solo unas pocas empresas pblicas. Tras la recuperacin de la democracia, en 1990, se cre el Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN). Pero, no se lleg a recuperar un proceso de planificacin del desarrollo econmico y social del pas. MIDEPLAN solo sustituy a ODEPLAN y dio continuidad a sus tareas en el rea social y en la evaluacin de proyectos de inversin pblica. A partir de 1990 el gobierno de Argentina, encabezado por Carlos Menen, lanz un programa de reformas estructurales rigurosamente alineado con el Consenso de Washington. Ese programa enmarc el plan de estabilizacin que erigi el rgimen de convertibilidad en abril de 1991, por el cual se estableca una caja de conversin. Las reformas incluyeron una veloz y profunda apertura comercial y liberalizacin financiera, un movimiento general de desregulacin de los mercados de bienes, servicios y activos financieros, privatizacin descuidada de empresas pblicas, recorte de servicios prestados por el Estado y concesiones al sector privado. Los organismos dedicados a la planificacin dentro de la estructura burocrtica del gobierno se mantuvieron por cierto tiempo, pero con la nueva orientacin de la poltica econmica estaban condenados a perder gravitacin y desaparecer. El gobierno de Fujimori en Per (1990-2000) debi enfrentar tambin al comienzo de su mandato una hiperinflacin. Como en el caso de Argentina, lo hizo siguiendo una estricta poltica neoliberal. El Instituto Nacional de Planificacin fue eliminado en 1992 y desapareci el sistema nacional de Planificacin incluyendo las oficinas sectoriales de los ministerios. Fuente: Elaboracin propia.
35
V. Polticas y concepciones de desarrollo
El aporte que la planificacin gubernamental puede ofrecer se reduce sustantivamente en el marco de polticas de desarrollo inspiradas estrictamente en las ideas y propuestas neoliberales, tal como fueron especificadas en el Consenso de Washington. Queda limitado bsicamente a aquellos aspectos temticos y sectoriales relacionados con la eliminacin o atenuacin de las fallas de mercado. Tiende a desaparecer la necesidad de un sistema de planificacin que se preocupe estratgicamente de los diversos procesos econmicos, ambientales, sociales y polticos en forma comprehensiva. Resulta necesario, por tanto, examinar la evolucin de las concepciones y de las polticas que se han estado implementando despus de las reformas que instalaron un modelo de desarrollo que abri las economas a las corrientes comerciales y financieras internacionales, focaliz las polticas sociales en la poblacin ms vulnerable y redujo el papel del Estado en la economa a sostener los equilibrios macro entregndole a los mecanismos de mercado la asignacin de los recursos y la distribucin de la riqueza. Utilizando distincin de Faludi45 respecto al cuerpo de conocimientos que conforman la planificacin, examinamos en esta seccin las concepciones sustantivas sobre el desarrollo, para analizar los aspectos ms procedimentales de la planificacin del desarrollo en la prxima seccin.
45
Faludi, Andreas (1973).
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1.
El impacto econmico de las reformas
La crtica a al modelo neoliberal y propuestas alternativas para el desarrollo estuvieron presentes desde que se comenzara a implantar en los aos setenta durante las dictaduras que ejercieron el poder en Chile, Argentina y Uruguay. La discusin poltica fue muy intensa, pero cargada de sesgos ideolgicos. La discusin tcnica se mantuvo restringida a expertos y funcionarios internacionales hasta que se dispuso de una perspectiva temporal suficiente para evaluar impactos y resultados. Los primeros objetivos que se plantearon los impulsores de las reformas neoliberales, control de la inflacin y disciplina fiscal, se lograron en pocos aos. La inflacin disminuy ostensiblemente en prcticamente todos los pases en 1991 y 1992, disminucin que se prolongara hasta reducirla a un dgito al final de la dcada.46 Por otra parte, el dficit fiscal promedio de la regin, que haba alcanzado a 3,9% del PIB en los aos ochenta, fue inferior a 1,5% del PIB entre 1991 y 1997. Junto a estos dos logros debe sumarse un tercero, las exportaciones experimentaron una evolucin positiva creciendo a una tasa promedio anual de 7,8% en volumen, entre 1990 y 2003, un tercio ms rpido que el comercio mundial.47 Sin embargo, los resultados fueron decepcionantes en el campo del crecimiento econmico y en el de la equidad social. Los partidarios de las reformas esperaban que una vez que se estableciera la disciplina fiscal, los precios mostraran cierta estabilidad y se expandieran las exportaciones, el crecimiento surgira de manera espontanea y las economas retomaran el dinamismo perdido durante la dcada perdida. No fue as, a pesar que las condiciones externas mejoraron: se reanudaron los flujos de capitales a la regin, bajaron las tasas de inters internacionales, en varios pases se reestructur la deuda externa.
2.
Crecimiento y ciclos
El crecimiento fue bajo y decepcionante si se le compara con perodos anteriores a la crisis de la deuda y a las reformas neoliberales. Entre 1990 y 1997, el ritmo de crecimiento anual fue de 3,3%, significativamente inferior al 5,3% correspondiente al perodo de industrializacin dirigida por el Estado, entre 1950 y 1980 y que algunos han llegado a llamar la edad de oro de Amrica Latina, 1950-198048. La crisis asitica provocara una nueva media dcada perdida entre 1998 y 2003, con una tasa de crecimiento promedio anual de 1,4%, similar a la de la dcada de los aos 80. Slo en el quinquenio 2004-2008 se retomara el dinamismo del crecimiento, 5,3% promedio anual, impulsado por un aumento sin precedentes de los precios internacionales de los recursos naturales. La formacin bruta de capital fijo se mantuvo, entre 1990 y 1997, casi 5 puntos del PIB por debajo de los niveles logrados durante los aos 70 y cay nuevamente a 17,7% del PIB despus de la crisis asitica. Solo subira paulatinamente entre 2004 y 2008 hasta llegar a 22% del PIB, an dos puntos inferior al promedio del segundo quinquenio de los aos setenta. La evolucin de la productividad total de factores mostr contrastes anlogos. El ndice ponderado de las diez economas latinoamericanas de mayor tamao se elev apenas 0,2% por ao entre 1990 y 2002 (1,1% en el perodo 1990-1997), mientras que en el lapso 1950-1980 lo hizo en 2,1%.49 Los flujos de inversin extranjera directa se expandieron an ms rpido que las exportaciones, quintuplicndose entre 1990-1994 y 1997-2001. Las exportaciones de mercancas mostraron una expansin muy importante, entre 1990 y 2003. Pero, las externalidades tecnolgicas y los efectos
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49
Las excepciones fueron Brasil y Venezuela. En Brasil, la inflacin anual promedi ms de 1.600% los seis aos anteriores a la implementacin del plan Real en julio 1994. Durante el trienio 1997-99, ese promedio fue de 5%. Venezuela, en cambio, sufri una fuerte inestabilidad financiera hasta fines de la dcada asociada a las fuertes fluctuaciones y bajos precios del petrleo. Las cifras de esta seccin y la siguiente provienen de CEPAL (2010a), excepto cuando se indique lo contrario. El trmino edad de oro para calificar el perodo 1950-1980 lo emplea John Williamson, un decidido partidario y defensor de las reformas neoliberales promovidas por las instituciones financieras internacionales (vase Kucyznski y Williamson , 2003, pg. 305). Si se considera el perodo 1990-2008, la comparacin casi no vara pues la tasa de crecimiento es 3,2% anual. Cifras de CEPAL (2010). Vase Ocampo, Jos Antonio (2005).
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multiplicadores que ambos flujos debieron haber originado, fueron dbiles y no indujeron un rpido crecimiento del PIB. Los sectores internacionalizados de alta productividad funcionaron como enclaves de redes globales de produccin, no se integraron plenamente a las economas locales, aportaron menos de lo esperado en la generacin de valor agregado interno y absorbieron en muy escasa medida el trabajo, capital y capacidad tecnolgica de las empresas desplazadas por la restructuracin productiva. Aument la subutilizacin de estos factores o la desocupacin abierta, agudizndose la heterogeneidad estructural de las economas de la regin. Aparte del pobre dinamismo del crecimiento, la sensibilidad de las economas a las fluctuaciones del financiamiento externo se increment, sin dejar de estar sujetas tambin a las variaciones del comercio internacional y de los trminos del intercambio. La liberalizacin financiera y la naturaleza procclica de los sistemas financieros se sumaron a polticas monetarias y fiscales igualmente procclicas. La liberalizacin cambiaria ha incidido en una tendencia a la sobrevaluacin de los tipos de cambio en los perodos de abundante financiamiento externo. El crecimiento econmico se vio interrumpido por bruscas restricciones en la cuenta de capital y otros factores externos en cuatro ocasiones en menos de quince aos: 1995, 1998-1999, 2001-2003 y 2008-2009. Exceptuando el episodio de 1995 que tuvo un efecto ms focalizado, se pueden distinguir tres perodos durante las ltimas dos dcadas. El primero es de crecimiento (1,5% por habitante anual), con abundantes flujos de capital entre 1990 y 1997. Un segundo perodo, desde 1998 a 2003, cubre la media dcada perdida para el crecimiento (-0,1% por habitante anual) con la restriccin de esos flujos que sigui a la crisis asitica. El tercero va de 2004 a 2008, cuando los precios de los recursos naturales experimentan un aumento sin precedentes, vuelve la abundancia de los flujos de capital y el crecimiento retoma dinamismo (4,0% por habitante anual). La crisis financiera mundial de septiembre 2008 pone abrupto trmino a este tercer perodo.
3.
El impacto social de las reformas
El impacto de la aplicacin de las reformas desde el punto de vista de las condiciones sociales y la equidad tambin fue frustrante, cuando no derechamente adverso. Los indicadores no mostraron mejora significativa en el perodo 1990-97, indican un deterioro en los aos 1998 a 2003 y slo presentaron una recuperacin en el quinquenio 2004-08, despus de importantes correcciones de las polticas sociales. A pesar del aumento del ingreso per cpita, el incremento del gasto pblico social y su mayor focalizacin,50 el porcentaje de la poblacin bajo la lnea de la pobreza en el conjunto de la regin era mayor en 2002 (44%) que en 1980 (40,5%).51 Solo disminuira (a 33% en 2008) despus de la recuperacin del crecimiento y el fortalecimiento de las polticas contra la pobreza. El crecimiento econmico lento y cclicamente inestable afect la creacin de empleo y los salarios. An en 2008, despus de la recuperacin del quinquenio 2004-2008, el salario real apenas superaba el nivel de principios de los aos ochenta, previo a la crisis de la deuda externa. El PIB por trabajador experiment un leve aumento promedio de 0,7 % en el perodo 1990-2008 (incremento de +0,6% en 1990-95, cada de -1,1% en 1998-03 y recuperacin de + 3,1% en 2004-08), sin reflejarse en un alza de los ingresos salariales. La alta incidencia del empleo informal gravit sobre este fenmeno y la precariedad de los mercados laborales. El empleo informal se mantuvo fluctuando cerca de la mitad del empleo urbano, aumentando durante las recesiones. La tasa de desempleo urbano que en 1990 era cercana a 8%, se elev por sobre 9% en 1997 y se situ en 11% en 2003 para descender a 7,4% en 2008. La mayor heterogeneidad estructural, inducida por el tipo de crecimiento concentrado en empresas de alta productividad, ampli las brechas de ingresos entre trabajadores calificados y no calificados.
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El gasto pblico social aument ms de 5 puntos como porcentaje del PIB entre 1990 y 2008: dos tercios de ese aumento se produjo en los primeros siete aos de ese perodo. CEPAL (2010b).
39
La distribucin del ingreso sufri un deterioro en ms de la mitad de los pases entre 1990 y 2002. De acuerdo a los cifras de la CEPAL, 9 de los 16 pases reportados aumentaron el valor del coeficiente de Gini. La recuperacin del empleo y los salarios junto a los cambios en las polticas sociales mejoraron este indicador, particularmente en Argentina, Bolivia, Venezuela y Panam. Tambin mostraron avances significativos Brasil, Chile, Ecuador, Nicaragua y Paraguay. La reduccin del coeficiente de Gini medio de la regin fue del orden de 4% al comparar el de 2008 con respecto al de 2002.
4.
La crtica acadmica a las reformas
El debate que acompa la implementacin de estas reformas a nivel poltico y tcnico durante los ltimos veinticinco aos se torn cada vez ms vvido a medida que creca la frustracin con los impactos y resultados que provocaron. La crtica a las reformas neoliberales y al Consenso de Washington fue tambin materia de investigaciones y estudios en los crculos acadmicos. Involucr a las ms importantes figuras de la profesin econmica de los EE.UU. y puso a prueba desde los supuestos y mtodos en que se fundamentaban hasta sus recomendaciones ms bsicas, como la apertura comercial, la estabilidad macroeconmica, la neutralidad de las polticas econmicas y la subsidiariedad del Estado. El dogmatismo, la confusin de medios y fines, el reduccionismo, las recetas nicas para economas y sociedades que tienen diferencias importantes, la ausencia de la valoracin del papel de las instituciones democrticas, fueron severamente criticados.52. Joseph Stiglitz es probablemente el crtico ms prominente del Consenso de Washington, lo identific como la aplicacin de un modelo simplista de economa de mercado, de equilibrio competitivo, en el cual la mano invisible de Adam Smith funciona bien, en circunstancias que los progresos ms recientes de la teora econmicahan demostrado que cuando la informacin es imperfecta y los mercados son incompletos, es decir, siempre y especialmente en los pases en desarrollo, entonces la mano invisible funciona de la manera ms imperfecta53
5.
Las variables reales e internacionales
Para superar uno de los reduccionismos importantes del enfoque neoliberal, Jos Antonio Ocampo replantea el concepto de estabilidad macroeconmica.54 Este, a partir de los aos 80, se centr en la estabilidad de precios y el equilibrio fiscal, reduciendo la amplitud que tena anteriormente cuando combinaba equilibrio interno y externo. Durante los aos de posguerra, la estabilidad macroeconmica significaba nfasis en la actividad econmica real y apuntaba al crecimiento econmico estable y al pleno empleo, junto a la baja inflacin y la sostenibilidad de las cuentas externas. Este nfasis keynesiano en la economa real se fue perdiendo. Pas a segundo trmino la inestabilidad macroeconmica real y se le rest importancia a las prdidas irreversibles que acarrean las crisis recesivas en el capital humano (de los desempleados y subempleados) y de activos tangibles como intangibles (capital social, reputacin, conocimiento tecnolgico aplicado). El concepto de estabilidad macro, enfatizando baja inflacin y equilibrio fiscal, en sus versiones ms radicales, indujo a desconocer el papel anticclico de la poltica macroeconmica. La estabilidad macroeconmica posee mltiples dimensiones en el concepto de Ocampo. Implica lgicamente la estabilidad de precios y polticas fiscales sostenibles, pero incluye tambin ciclos econmicos ms suaves, tasas de cambio competitivas, sistemas financieros nacionales slidos, junto a carteras de deuda externa y balances del sector privado sanos. Las variables reales vuelven a ocupar un lugar central en el anlisis reconociendo, al mismo tiempo, sus mltiples vinculaciones con las variables financieras.
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Vase Fortn, Carlos (2009) y Stigltz, Joseph (2008). Stiglitz, Joseph (2003). Ocampo, Jos Antonio (2008).
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La incorporacin de estas realidades en el diseo de las polticas de desarrollo se vuelve an ms compleja cuando se considera el contexto de globalizacin. La estabilidad macroeconmica est vinculada no solo con variables financieras domsticas sino tambin con las diversas variables que determinan el comportamiento de los flujos comerciales y financieros internacionales.
6.
Polticas sociales e igualdad
La crtica a las reformas neoliberales destac la persistencia de agudos problemas sociales. El limitado nfasis que les otorgara el Consenso de Washington mostr rpidamente su insuficiencia. Ya a comienzos de los aos noventa se empieza a revalorizar el gasto social para canalizar recursos hacia los sectores ms pobres y vulnerables y a reconocer su efecto positivo para desarrollo productivo. Pero, es slo en la ltima dcada que cambia el alcance de las polticas sociales desde la focalizacin en la pobreza hacia una visin ms integrada. Se ha producido una inflexin, Las polticas sociales comienzan a responder a una concepcin de igualdad de derechos y adquieren una vocacin ms universalista. En esta perspectiva, se busca combinar el combate contra la pobreza con el combate contra la desigualdad y la cohesin social.55 La consideracin de la igualdad como un valor en s, propio de las sociedades democrticas y de su vinculacin positiva con el desarrollo econmico plantea la necesidad de superar la subordinacin de la poltica social a la poltica econmica. De all surgen las propuestas de disear marcos integrados de poltica que tomen en cuenta los vnculos que se establecen entre las polticas y objetivos de ambos mbitos. Las prioridades sociales deben estar incorporadas en el diseo de las polticas econmicas y deben existir mecanismos que faciliten la visibilidad de los efectos sociales de las polticas econmicas, como el empleo, el ingreso de los trabajadores y los efectos distributivos de las polticas tributarias y presupuestarias.56
7.
Cambio climtico y sociedad del conocimiento
El anlisis de la experiencia de desarrollo econmico y social de los ltimos veinticinco aos en los pases de la regin ha ido agregando riqueza, variedad y complejidad al diseo de polticas para acelerarlo y orientarlo hacia los objetivos que se planteen de acuerdo a su institucionalidad democrtica. Sin embargo, surgen nuevas realidades que no han surgido de esa experiencia cuando se conciben polticas de desarrollo en funcin de visiones de futuro, las cuales necesariamente debern tomarse en cuenta en las estrategias de mediano y largo plazo. La primera de estas realidades es el cambio climtico. Este impone lmites, obliga a reorientar el paradigma productivo y los patrones de consumo, coloca la solidaridad intergeneracional en el centro de la agenda de la igualdad e, incluso, cuestiona nuestra relacin con el mundo. El calentamiento global eleva la interdependencia de todos quienes viven en el planeta tierra a un grado absolutamente desconocido, sin precedentes. Para las polticas de desarrollo significa enfrentar un condicionamiento perentorio; el crecimiento y las transformaciones econmicas, sociales y polticas no deben aumentar la huella ecolgica. La segunda es la realidad que la diseminacin de las tecnologas de informacin y comunicacin se ha estado gestando en los ltimos treinta aos. Ha ido surgiendo la sociedad de la informacin que plantea no solo un requerimiento de la competitividad global sino la realidad de una transformacin en nuestra sociedad que apunta a nuevos modos de trabajar y organizarse, vnculos sociales, formas de aprendizaje, formas de gobernar y ejercer control social. La informacin y el conocimiento se han estado constituyendo en una nueva fuente de poder y lo sern cada vez ms.
55 56
CEPAL (2010a). Ocampo, Jos Antonio (2008).
41
8.
Fortalecer los mercados o inducir la transformacin productiva
El debate sobre las reformas neoliberales ha permitido precisar las limitaciones que tiene el mercado para contribuir a lograr los objetivos sociales, la igualdad, una mejor integracin a la economa mundial, la innovacin y enfrentar el calentamiento global. Se requiere un Estado proactivo para abordar los desafos. Sin embargo, siguen coexistiendo posiciones distintas respecto al alcance del rol del Estado en el desarrollo. Aunque en la prctica el diseo de las polticas y las estrategias de conjunto en los pases de la regin mezclen criterios, se puede simplificar en dos posiciones ms puras. Un enfoque plantea intervenciones pblicas destinadas a fortalecer la accin autnoma de los mercados. La eficiencia de los mercados libres requiere, por cierto, marcos regulatorios que aseguren la competencia y la correccin de fallas en los mercados de factores, principalmente capital de largo plazo, capital de riesgo, tecnologa, capacitacin de mano de obra, tierra. Destacan tambin, en este enfoque, las polticas fiscal y monetaria, para lograr la estabilidad de precios, de manera que stos puedan significar seales adecuadas para las decisiones de los agentes econmicos. Para lograr este mismo objetivo, son importantes las polticas que abren la economa al exterior, de manera que los precios de los mercados internacionales estn presentes para orientar las decisiones de productores y consumidores. Ciertos bienes pblicos bsicos, como la educacin y la infraestructura, son necesarios para al funcionamiento eficiente de los mercados, e igualmente lo son la proteccin de los derechos de propiedad, la institucionalidad legal y ciertos tipos de proteccin social. La tributacin debe gravar las externalidades negativas, particularmente las que daan el medio ambiente y contribuyen a la contaminacin atmosfrica. Las polticas macroeconmicas correctas, en esta concepcin, permiten que las ventajas comparativas generen los incentivos necesarios para que los empresarios impulsen la transformacin productiva requerida por una insercin internacional exitosa. En consecuencia, las polticas pblicas - incluidas las sociales - tienen un alcance limitado y evitan alejarse de la lgica del mercado para evitar distorsiones. El enfoque alternativo respecto al alcance del rol del Estado en el desarrollo es aquel que plantea intervenciones pblicas destinadas a incentivar a las empresas a crear, a plazo mediano y largo, nuevas ventajas comparativas, basadas en procesos productivos de mayor valor agregado y contenido tecnolgico. Deben corregirse fallas importantes en materia de asignacin de recursos, que se derivan de las seales de corto plazo que emite el mercado, impidiendo el pleno aprovechamiento de las oportunidades de transformacin. Entre estas fallas, las ms mencionadas son las externalidades, la incertidumbre, la falta de acceso a la informacin y la descoordinacin entre distintos actores del mercado. Este enfoque se apoya en la conviccin que el crecimiento econmico y la dinmica del desarrollo pasan por una transformacin productiva que el mercado no va a impulsar. Las fallas de mercado que subrayan las polticas de desarrollo productivo afectan a los mercados de factores (capital, financiamiento, mano de obra, capacitacin, conocimiento) y tambin a los mercados de productos. Estas fallas son tericamente muy claras y han sido tradicionalmente temas centrales de los estudios del desarrollo econmico y los temas sociales ligados a ellos. Pero, en la prctica, las polticas para corregirlas han dado pie, en muchos casos, para fundadas crticas.
9.
Estrategias de transformacin productiva
Serios problemas metodolgicos han impedido dilucidar cul de estos dos enfoques descrito en la seccin anterior es ms adecuado.57 Pero existen dos hechos que le dan gran fuerza a las polticas proactivas para la transformacin productiva. Por una parte, son pocos los pases que se han industrializado sin el impulso de polticas pblicas activas. Los casos exitosos como los de Asia
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Vase Rodrik, Dani (2008).
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Oriental, China, India, e incluso los perodos de crecimiento rpido de Brasil y Mxico, no fueron precedidos de fases de liberalizacin econmica extensa. En cambio, grandes transformaciones de sus sectores productivos se asocian ms fcilmente a sus logros. Por otra, un nmero mayoritario de los pases que han logrado acortar la brecha de ingresos con los pases ms ricos durante el ltimo medio siglo acudieron a polticas proactivas para impulsar la transformacin productiva y una insercin internacional exitosa. Los estudios realizados en la CEPAL sobre las estrategias de desarrollo de los pases que han logrado disminuir las brechas de ingreso con los pases desarrollados entregan una visin particularmente importante sobre las polticas de transformacin productiva y los determinantes de xito en su aplicacin58. En los trabajos de Devlin y Mouguillansky, se identificaron 15 pases que cerraron su brecha de ingreso con los Estados Unidos en ms de diez puntos entre 1960 y 2005 de un universo de 106 economas que disponan de informacin estadstica comparable. De los 10 casos considerados exitosos y estudiados en detalle en el estudio, la mitad de estos pases (Corea, Finlandia, Irlanda, Malasia y Singapur) utilizan, o han utilizado, planes nacionales estratgicos de desarrollo formales para orientar la poltica59. Otros pases en desarrollo, como la Repblica Checa y China, han adoptado polticas industriales estratgicas. Solo uno, Hong Kong, se acercara al enfoque de fortalecimiento de los mercados.
10. Estado protagnico

En estos enfoques, particularmente el segundo, el Estado aparece jugando roles que le otorgan un rol protagnico. El rescate de su protagonismo se ha venido produciendo paulatinamente durante las ltimas dos dcadas. El propio Banco Mundial revis su posicin de los aos ochenta, reconociendo los excesos en el desmantelamiento del Estado. Su Informe del Desarrollo Mundial de 1997 marca un hito al respecto. Comienza con una afirmacin inequvoca: El Estado es fundamental para el proceso de desarrollo econmico y social, agregando luego pero no como agente directo de crecimiento sino como socio, elemento catalizados e impulsor de ese proceso. 60 Este informe pone el acento en la capacidad y fortaleza de las instituciones pblicas. A fin de elevar el nivel de bienestar de la poblacin, tendr que ampliarse la capacidad del Estado, es decir su capacidad de emprender y promover acciones de inters colectivo en forma eficiente. Junto a la necesidad de revitalizar las instituciones pblicas plantea la necesidad de acomodar la funcin del Estado a su capacidad. All donde la capacidad estatal es limitada, el Estado debera limitarse a sus funciones esenciales, como la provisin de bienes pblicos bsicos, la proteccin de los sectores ms pobres y la defensa del medio ambiente. En la medida que la capacidad es mayor, podr abordar tareas ms complejas como corregir los efectos de las externalidades, regular los monopolios, corregir la informacin imperfecta y asimtrica, desarrollar sistemas de seguro social. Por ltimo, en sistemas an ms sofisticados, habra espacio para el fomento de los mercados, la promocin de sectores productivos y otras tareas ms complejas. La presentacin de Enrique Iglesias en la CEPAL en 2006 plantea un nuevo concepto de Estado61. Precisa cuatro condiciones para que tenga la capacidad institucional que le permitan abordar adecuadamente las mltiples tareas que se le platean a la actualidad en Amrica Latina. La primera es la existencia de un sistema democrtico slido, que permita someter al juicio ciudadano las principales opciones de poltica para el desarrollo y pueda minimizar las fallas de la accin pblica, particularmente
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Vase CEPAL (2008) y Devlin, Robert y Graciela Mouguillansky (2009b). Espaa es un caso intermedio, pues aunque la estrategia nacional es bastante liberal, las comunidades autnomas impulsaron estrategias de transformacin productiva. Banco Mundial (1997), pg.1. Iglesias, Enrique (2006).
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la corrupcin y la captura de rentas por grupos de inters. Recientemente, el tema de la transparencia de los procesos y actos pblicos junto a la rendicin de cuentas ha adquirido gran relevancia. La segunda condicin es la creacin de un servicio pblico profesional, con un marco normativo e institucional apropiado, cuya misin sea el servicio a los ciudadanos y que evite el clientelismo y la influencia de intereses de grupo. La tercera condicin es satisfacer la necesidad de dotarlo de la capacidad fiscal para obtener los recursos necesarios y la capacidad de gestin para gastarlo en los planes y programas destinados a cumplir los objetivos de bien pblico. Finalmente, la cuarta condicin para que el Estado tenga xito, asumiendo las mltiples tareas que se le demandan, es la superacin de las hipotecas ideolgicas (como aquellas que pretenden reducir las opciones polticas a meros problemas tcnicos) acomodando armnicamente la racionalidad tcnica con la racionalidad poltica. Estas cuatro condiciones elevaran la capacidad del Estado para perseguir los objetivos que le permitiran maximizar su contribucin al desarrollo econmico y social de los pases de la regin. La enumeracin de objetivos de la accin del Estado ilustra la diversidad de su posible intervencin. En el rea econmica se identifican el impulso a la capacidad productiva del pas, la formulacin de polticas de insercin internacional y de integracin regional, los marcos legales y regulatorios que hacen viable la eficiencia del mercado, la relacin cooperativa con la empresa privada y la promocin de la innovacin tecnolgica. En un mbito ms propiamente social, el Estado debe disminuir las desigualdades sociales, defender activamente la cohesin social y luchar contra la pobreza. En un plano ms institucional, el Estado est llamado a fortalecer la sociedad civil y promover los grandes consensos nacionales impulsando los consejos econmicos y sociales que permitan lograr la concertacin a distintos niveles entre el gobierno, la empresa privada, los sindicatos y la sociedad civil. La enumeracin de Iglesias omite un mbito que no podra estar ausente en la actualidad, el ambiental y el cambio climtico. Este nuevo concepto de Estado requiere Oficinas de Planificacin en los ms altos niveles de las administraciones pblicas que desarrollen sus capacidades para el anlisis de las grandes tendencias econmicas, sociales y polticas, en el mbito nacional e internacional, que afectan las polticas de desarrollo de manera cada vez ms significativa. Igualmente, es necesario que recuperen la reflexin sobre el futuro; el pensamiento de largo plazo debe volver a ser un objetivo importante del Estado contemporneo.
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VI. Desafos actuales de la planificacin
La planificacin, en su concepcin ms amplia que la define como conocimiento tcnico que precede y preside la accin, es profusamente utilizada en toda clase de organizaciones e instituciones, pblicas y privadas. Gobiernos, empresas, fuerzas armadas, universidades, organizaciones no gubernamentales aplican la planificacin. En cada caso, adopta formas muy diversas dependiendo de las distintas opciones tericas, metodolgicas y en el uso de instrumentos adoptados. Contribuye a apoyar la gestin de las actividades de un grupo social (juventud, mujeres jefas de hogar, minusvlidos, etc.), un territorio (localidad, regin, ciudad, etc.), sector de actividad (agricultura, industria, comunicaciones, etc.), un mbito de accin (educacin, salud, innovacin, etc.), o procesos macrosociales como el desarrollo econmico, social, cultural o poltico de una sociedad nacional62. La planificacin estratgica, en particular, se ha difundido y perfeccionado por ms de cuatro dcadas como una herramienta privilegiada de la gestin moderna de empresas privadas. El mundo corporativo de las grandes empresas nacionales e internacionales ha llegado a considerarlo como un instrumento prcticamente indispensable para su gestin y desarrollo. El Cuadro de Mando Integral (Balanced Scorecard) es un instrumento estndar en el mundo corporativo de las empresas privadas. En el mbito pblico, su utilizacin fue impulsada por
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Lira, Luis (2006).
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las iniciativas de la New Public Management, a mediados de los aos ochenta en los pases de la OCDE y tuvo amplia acogida en la Government Performance and Results Act, ley aprobada en Estados Unidos en 1993 para mejorar el desempeo y los resultados de las agencias de gobierno63. Por qu sectores importantes en los pases de la regin reaccionan negativamente cuando se propone al gobierno planificar el desarrollo econmico y social? Es preciso convenir que la revalorizacin de la planificacin es un proceso dispar que no ha llegado a todos los sectores y en algunos de ellos an predomina la conviccin que la planificacin gubernamental del desarrollo es un ejercicio estril que no hace sino malgastar recursos. La crtica a la planificacin practicada por la mayora de los gobiernos latinoamericanos durante los aos sesenta y setenta anim un importante debate entre los planificadores al cual nos hemos referido en secciones anteriores64. Pero, el rechazo no provino solo de quienes sealaban carencias y defectos tcnicos o conceptuales sino que se volvi tambin ideolgica y poltica. Se la identific con el modelo de desarrollo imperante en esas dcadas que luego fue demonizado por los partidarios del modelo de desarrollo de corte neoliberal que se impuso en los aos 80 y 90. La planificacin pas a ser parte de la leyenda negra que se teji para calificar de fallida y negativa el modelo de desarrollo anterior65. Los hechos han demostrado la falsedad de esa leyenda, pero subsisten los prejuicios particularmente entre los detractores de un mayor protagonismo del Estado, las polticas industriales y la planificacin.
1.
Innovaciones conceptuales en los aos ochenta
ILPES ha mantenido un esfuerzo constante por analizar la experiencia de planificacin de los pases y difundir los avances conceptuales para que fueran asumidos por los sistemas de planificacin en su trabajo. En el documento presentado en 1980 a los ministros y jefes de planificacin con el ttulo El Estado Actual de la Planificacin en Amrica Latina y el Caribe se plantea que: La planificacin surge y se acepta como el proceso mediante el cual puede racionalizarse la ejecucin de un proyecto nacional de desarrollo, a partir del cual se identifica una imagen-objetivo y se elige racionalmente el itinerario para su consecucin. Ello implica aceptar o perseguir un determinado estilo de desarrollo que, por lo tanto, define la forma, alcance y objetivos del proceso mismo de planificacin. De all que el documento distinga cuatro estilos de planificacin que quedan definidos por tres factores: los proyectos nacionales desarrollo, los actores que intervienen en la planificacin y las modalidades que adquiere el proceso mismo de planificacin. El proyecto nacional de desarrollo queda definido a su vez por el mecanismo de asignacin de recursos que privilegia (mercado o Estado), los mecanismos para el logro de los objetivos sociales (polticas sociales subsidiarias, complementarias o prioritarias) y la apertura de la economa al exterior. Los actores de la planificacin son el Estado y los grupos sociales que son sujetos y objeto del proceso. Las modalidades de la planificacin se refieren dos dimensiones diferentes. Por una parte, se plantea la opcin de planificar en base a proyectos o en forma comprehensiva y, por otra parte, la de lograr los objetivos apoyando las decisiones de agentes privados, o bien, mediante la accin directa del Estado. En esta ocasin, 1980, ya se ha dejado a atrs el concepto de planificacin como un modelo nico y rgido, que se reduce a proyectar variables econmicas sin incorporar explcitamente las sociales, que ignora los grupos sociales y de poder que gravitan en el proceso de diseo e implementacin, que omite las opciones de mercado. El concepto de planificacin se ha enriquecido y distanciado de la planificacin normativa, imperativa o indicativa, tradicional.
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64 65
Armijo, Marianela (2010). Las agencias ejecutivas del gobierno norteamericano debieron desarrollar planes estratgicos como base para la presentacin de su presupuesto. Vase pgs. 20, 21 y 26. Crdenas, E., J. A. Ocampo y R. Thorp (copms.) (2003).
46
La perspectiva conceptual del director de ILPES en el Coloquio Internacional sobre Nuevas Orientaciones para la Planificacin de las Economas de Mercado, realizado en 1986, enfatiz la necesidad que la planificacin se abriera a nuevos mtodos e interacciones sociales y que se involucrara en las decisiones de poltica pblica: Si se pretende que (la planificacin) colabore para elevar el nivel de desempeo de los gobiernos, ella deber articularse con el proceso real de desarrollo econmico, social y poltico, sus mtodos debern incorporar las nuevas percepciones cientficas respecto a dicho proceso, su prctica deber ser permeable a la interaccin de los diferentes agentes sociales y tambin deber involucrarse en las decisiones principales de la poltica coyuntural, facilitndola y dndole coherencia y continuidad66.
2.
Las funciones bsicas de la planificacin
A fines de la dcada de los noventa, la reflexin de ILPES se centr en tres funciones bsicas de la planificacin. La primera funcin se refiri a los estudios prospectivos de plazo mediano y largo cuyo fin era ilustrar las perspectivas a futuro del desarrollo econmico y social con el objeto de clarificar las distintas secuencias de efectos que involucraban las alternativas de decisin de las autoridades pblicas, explorar estrategias econmicas y sociales y presentar a los ciudadanos distintos cursos de accin y sus consecuencias. Esta funcin permite entregar bases tcnicas sobre las cuales construir con los actores sociales la Visin de Pas hacia la cual orientar el desarrollo. Una segunda funcin bsica de la planificacin es la de coordinacin de acciones para alcanzar los objetivos establecidos. Esta coordinacin no se refiere solamente a las acciones y decisiones internas de gobierno para que converjan y se alineen en funcin de tales objetivos. Tambin se refiere a la concertacin del gobierno con las restantes fuerzas polticas, econmicas y sociales sobre la contribucin de cada uno a los objetivos comunes. Aunque estas coordinaciones tienen un componente tcnico, ambas son de naturaleza eminentemente poltica. La tercera funcin bsica estudiada es la evaluacin. Esta se realiza en diversas instancias, dentro del propio gobierno, en relacin con el parlamento, con los grupos directamente interesados en las polticas y, en general, con los ciudadanos. Los diversos mecanismos de seguimiento, evaluacin y redicin de cuentas constituyen el eje de esta funcin y contribuyen a establecer modelos de gestin orientada a resultados. Es un elemento indispensable para la retroalimentacin de los procesos de planificacin y toma de decisiones, para su correccin con vistas a lograr los mejores cursos de accin ante las cambiantes condiciones67. Destacan en estos planteamientos la incorporacin a estas funciones bsicas algunos elementos que han ido adquiriendo creciente importancia para los distintos tipos a prctica concreta de distintos tipos de planificacin en contextos democrticos. Primero, el concepto estratgico que se aplica a todas las tareas y acciones que forman parte del proceso. Un segundo elemento es el carcter participativo que se requiere tanto en el diseo como en la ejecucin de las polticas involucradas. Un tercer elemento que tiende a predominar es la orientacin hacia resultados de la gestin de tales polticas.
3.
Tres componentes de los procesos de planificacin
Los procesos de planificacin gubernamental plantean en la actualidad la necesidad de integrar las tres funciones bsicas con la intervencin de mltiples actores: La construccin de una Visin Estratgica, la coordinacin de actores para la implementacin y, en tercer trmino, el monitoreo, la evaluacin y la retroalimentacin68.
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Costa-Filho, Alfredo (1986). Martin, Juan (2005). Garca Hurtado, lvaro (2009).
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La Visin Estratgica es la construccin de un estado deseable que se desea alcanzar con el desarrollo a partir del estado actual de las relaciones econmicas, sociales, culturales y ambientales existentes en la actualidad. Puede ser un estado no alcanzable de inmediato pero posible de alcanzar en un plazo razonable. Por lo tanto, parte de un diagnstico acabado de la situacin actual en todos los mbitos de significacin estratgica: internacional, social, econmico, poltico, ambiental. Junto a la Visin Estratgica se requiere analizar las alternativas de cursos de accin para alcanzarla. La determinacin de prioridades con las grandes metas y objetivos que se deben alcanzar junto a la definicin de las acciones que se realizarn para lograr dichas metas constituye el plan de accin. La fuerza de la visin estratgica y la gobernabilidad o viabilidad de su plan de accin, reside en el nivel de apoyo que este concite. A mayor respaldo social y poltico, mayor es su viabilidad. Esto, a su vez, le plantea un requerimiento al proceso de construccin de la Visin y el plan de accin; estos deben reflejar y conciliar la multiplicidad de valores, intereses y desafos, al menos, de los grupos que los sustentan. Esta es una tarea de gran complejidad, como lo es actualmente el desarrollo en un mundo globalizado donde las sociedades democrticas responden a ciudadanos conscientes de sus derechos y a valores como la igualdad, la tolerancia y el respeto a las minoras. Los fenmenos sociales ligados al desarrollo fueron adquiriendo cada vez ms relevancia no slo como problemas a resolver sino como parte de los procesos que estimulan o detienen el desarrollo. La institucionalidad poltica y los procesos democrticos tambin mostraron ser ingredientes indispensables de los procesos de desarrollo. La explotacin de los recursos naturales, que pareca ser un recurso ilimitado para el desarrollo, se ha transformado en una restriccin inescapable en un contexto internacional en que el cambio climtico ya ha comenzado a reducir la capacidad del planeta para sustentar asentamientos humanos. Los propios problemas econmicos resultan mucho ms complejos en el contexto de la globalizacin y la influencia creciente en nuestras economas de flujos comerciales y financieros internacionales dependientes de mercados internacionales. En fin, la aceleracin del progreso tcnico va alterando las estructuras de los aparatos productivos a una velocidad impensable hace tres dcadas.
4.
Coordinacin y evaluacin
Un segundo componente de la planificacin es la orientacin y coordinacin de actores en la fase de implementacin del plan. La ejecucin de un Plan y Visin Estratgica supone el concurso de una multiplicidad de instituciones y actores que, adems, intervienen en forma paralela o secuencial para lograr objetivos que se deben reforzar mutuamente. Las instituciones planificadoras no ejecutan el plan pero deben apoyar la ejecucin coordinando las diferentes acciones especficas en funcin de los objetivos y metas del plan. Lograr los resultados propuestos, supone por tanto un gran esfuerzo de coordinacin de las acciones, como tambin la existencia de una secuencia o plan temporal de acciones (etapas) con metas realistas y responsables claros de alcanzarlas. El rol central de la planificacin en la fase de ejecucin es constituirse en el ndulo de un sistema de coordinacin que asegure coherencia y complementariedad entre los agentes ejecutores y sus acciones. El tercer componente que se puede distinguir en el proceso de planificacin es la de seguimiento, monitoreo y evaluacin de las acciones, polticas y programas que se desarrollan de acuerdo al plan. Tambin corresponde monitorear el entorno en que estas se desenvuelven las acciones de implementacin, para retroalimentar la Visin y reorientar el plan cuando resulta necesario. Monitorear y evaluar requiere que el plan de accin cuente con indicadores de desempeo. La mxima lo que se mide se consigue constituye una de las lecciones ms recurrentemente sealadas por quienes han manejado sistemas de planificacin. Esta informacin cumple la doble, y clave, funcin de permitir hacer las correcciones que requiere alcanzar los objetivos propuestos (tambin adecuar los objetivos si es necesario) y mantener la confianza y el compromiso de los actores y grupos de inters que deben recibir esta informacin y confiar en ella. Esto ltimo ha llevado a convenir la necesidad de que las evaluaciones no sean hechas por partes interesadas o intervinientes en la ejecucin. 48
5.
Alianzas pblico-privadas y visin estratgica de largo plazo
Los pases extraregionales que han adoptado estrategias de transformacin productiva exitosas han desarrollado alianzas pblico-privadas y visiones estratgicas de largo plazo.69 Dado que el aparato productivo de la mayora de los pases se encuentra en manos de empresas privadas, a stas les corresponde aportar la informacin necesaria para identificar oportunidades y restricciones. Sin embargo, las externalidades y fallas del mercado inducen a estas empresas actuar sin la perspectiva necesaria para aprovechar plenamente tales oportunidades o superar tales restricciones. Los gobiernos pueden estimular un pensamiento estratgico y proactivo con visin de futuro y coordinar las acciones colectivas en el marco del bien pblico. Ambas partes actuando juntas pueden impulsar programas que permitan identificar y superar fallas del mercado y de las propias polticas pblicas. Para que estas alianzas pblico-privadas sean eficaces, se requiere que el Estado mantenga su autonoma, evitando ser capturado por intereses particulares. Al mismo tiempo, es indispensable el diseo institucional de un proceso social de colaboracin pblico-privada que permita obtener toda la informacin necesaria para identificar oportunidades y restricciones para las nuevas actividades productivas. Parte de esa informacin se encuentra en manos de otros agentes no empresariales, como las universidades y los sindicatos. Por otra parte, una estrategia de largo plazo necesita desarrollar consensos o entendimientos polticos que perduren en diversos sectores de la sociedad. Por ello, la incorporacin al proceso social institucionalizado de actores ajenos a las empresas comprometidas, directa o indirectamente, en la internacionalizacin contribuyen a mantener la estrategia de desarrollo ms all de los ciclos polticos. La construccin de consensos y compromisos amplios respecto a objetivos de largo plazo se vuelve un requisito indispensable. Surge as la necesidad de formular, a partir del diagnstico compartido, una visin estratgica del futuro que refleje y reconcilie la multiplicidad de intereses de los distintos sectores de la sociedad. La construccin de la visin compartida es un proceso en que se forjan las confianzas para garantizar que la colaboracin sea el sostn principal para la transformacin del pas. Un proceso que tiene facetas mltiples en que cada actor es capaz de trascender sus propios intereses, sin dejarlos de lado, con el fin de satisfacer el inters colectivo necesario para construir la nacin. No se trata de firmar un documento. Sin el compromiso activo de todos, tal documento no tendr fuerza transformadora requerida.70
6.
Los desafos del Estado
Despus de la construccin de la Visin Estratgica y de las alianzas pblico-privadas, en el anlisis de Devlin y Mouguillansky, la capacidad del Estado es un tercer pilar para lograr los resultados buscados. Este debe estar en condiciones de ser un socio creble en la alianza pblico privada, formular una estrategia que aproveche la informacin y las capacidades con que cuenta la alianza y ejecutar eficazmente el plan. La capacidad del Estado para ejecutar un plan estratgico de transformaciones no depende slo de los recursos con que cuente. Influye tambin la fortaleza institucional para enfrentar grandes poderes e intereses externos muy diversificados. Los centros de poder econmico de origen nacional o internacional han concentrado una capacidad que no se conoca anteriormente en nuestros pases. Las redes internacionales agrupadas en torno a causas especficas se han potenciado. La sociedad civil es mucho menos pasiva y mucho ms consciente de los derechos que le otorgan las instituciones democrticas. Los gobiernos pueden aspirar a hacer transformaciones slo en la medida que su liderazgo poltico les permita contar con amplias mayoras nacionales.
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Vase CEPAL (2008) y Devlin, Robert y Graciela Mouguillansky (2009b). Vase Banco Mundial / IDEA / CEPAL (2005).
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Por ello es que los desafos que se plantean a los sistemas de planificacin presentan mayor complejidad tcnica, pero tambin mayor exigencia poltica. El proceso de construccin de una visin estratgica de largo plazo, por ejemplo, tiene una gran complejidad tcnica pues se deben abordar las mltiples dimensiones del desarrollo. Pero tiene tambin un gran componente de desarrollo institucional para el proceso de colaboracin social y otro componente an ms grande de liderazgo poltico para conseguir acuerdos de la amplitud y profundidad necesarias para que perduren en el tiempo71. La capacidad de los Estados y los sistemas de planificacin de nuestros pases de abordar este tipo de tareas no se adquiere fcilmente. Sin embargo, los estudios sealan que estos caminos son promisorios y la profundizacin de los procesos democrticos debiera permitir el surgimiento de liderazgos polticos que se empeen en estas tareas.
RECUADRO 4 EXPERIENCIAS RECIENTES DE LOS SISTEMAS DE PLANIFICACIN
La revalorizacin de la planificacin en general y es menos pronunciada en el mbito de la planificacin del desarrollo. Las experiencias recientes de los sistemas de planificacin en los distintos pases de la regin difieren en funcin del modelo de desarrollo vigente en el pas y de la capacidad institucional que han logrado recuperar. Brasil, Colombia y Costa Rica, que han adoptado polticas decididas para afrontar los mltiples desafos que enfrentan el desarrollo poseen sistemas de planificacin institucionalizados lo cual les ha permitido recuperar capacidades perdidas en dcadas anteriores. Venezuela, Ecuador y Bolivia han plateado proyectos de desarrollo con un sesgo ms estatista en que los sistemas de planificacin estn llamados a jugar un papel muy importante el cual, sin embargo, ha estado limitado por los conflictos y cambios polticos e institucionales en que deben actuar. Per, con polticas econmicas ms liberales, ha comenzando a institucionalizar un nuevo sistema de planificacin. Mxico mantiene la prctica de elaborar planes que dan origen a un amplio proceso de consultas a distintos sectores sociales y polticos, pero sigue siendo un instrumento separado del presupuesto anual que posibilita la ejecucin de las polticas pblicas. Argentina recuper rpidamente su capacidad de crecimiento despus de la crisis de 2001, pero no la capacidad institucional para planificar el desarrollo. Chile, sin instituciones planificadoras ni planes de desarrollo, acude a distintos mecanismos para realizar las funciones bsicas de planificacin que requiere para gestionar eficientemente el Estado. A continuacin se revisan rasgos generales de algunas de estas experiencias. La recuperacin del sistema de planificacin en Brasil se ha acelerado durante la ltima dcada apuntando a un nuevo modelo de planificacin estratgica. La primera administracin del presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-98) promovi una reforma administrativa que devolvi el carcter de ministerio a las funciones de planificacin y presupuesto (Ministerio do Planejamento e do Orcamento, MPO) y estableci un clima propicio para la elaboracin de una nueva estrategia de desarrollo72. El plan plurianual para el perodo 1996-1999 plante implementar las tres estrategias: Construccin de un Estado moderno y eficiente; Reduccin de los desequilibrios espaciales y sociales, e Insercin competitiva y modernizacin productiva. Pero, la implementacin del plan qued supeditada al xito del plan Real. El foco de la atencin se mantuvo en la necesidad de reducir el dficit fiscal para posibilitar el xito del plan antiinflacionario y el centro de las decisiones econmicas en el Ministerio de Hacienda. Sin la capacidad para implementar el plan plurianual, el ministerio de Planificacin prepar un conjunto de proyectos seleccionados y en 1997 lanz el plan O Brasil em Aao, el cual garantizaba el financiamiento y la ejecucin de inversiones prioritarias para el gobierno. Durante el segundo perodo del presidente Cardoso, se aprob el plan plurianual para los aos 2000-2004 con el nombre de Avana Brasil. Entre sus objetivos destacaba la necesidad de racionalizar y mejorar la calidad del gasto pblico en un escenario de restricciones de financiamiento. La implantacin de un sistema de gestin pblica orientada a resultados se postula para aumentar la eficiencia y la eficacia de las actividades pblicas. Aparece una preocupacin por la evaluacin de los resultados de las actividades contempladas en el plan. Los dos planes plurianuales aprobados por el presidente Lula han sido muy ambiciosos. Las capacidades del sistema de planificacin se han visto muy exigidas, en muchos casos sobre-exigidas, para promover el cumplimiento de macro-objetivos o estrategias (cinco en el plan 2004-2007) y programas (374 en el primero y 306 en el segundo, 2008-2011). Todos ellos, junto a las reformas institucionales, deberan contribuir a reconciliar la expansin econmica con la distribucin del ingreso y la inclusin social. El plan plurianual 2008-2011 enfatiz otras dos preocupaciones del gobierno: la preservacin ambiental y la integracin territorial. En este perodo se ha avanzado en desarrollar las capacidades de planificacin sectorial, que ha tenido particular importancia en los sectores de la energa y de infraestructura. En el primer mandato del presidente Lula se elabor una poltica industrial, tecnolgica y de comercio exterior que fue seguida de la poltica de desarrollo productivo. Al mismo tiempo, se ha recuperado la estabilidad de la tecnoburocracia en base a un sistema meritocrtico de concursos. (contina)
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Otro ejemplo lo constituye la funcin bsica de coordinacin la cual, como subrayaba Garnier, tiene bsicamente una naturaleza poltica. Vase Garnier, Leonardo (2000). La informacin sobre la planificacin en Brasil proviene de Rezende, Fernando (2009).
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Recuadro 4 (continuacin)
El sistema de planificacin en Colombia ha mantenido, durante la presente dcada, un alto grado de protagonismo en el diseo de polticas pblicas, un rasgo que ha marcado su trayectoria desde la dcada de los aos 60. El hecho que el Departamento Nacional de Planeacin est adscrito a la Presidencia de la Repblica parece haber sido un factor de su capacidad de mantenerse en el centro de las decisiones de polticas pblicas pues le ha conferido fuerza poltica y jerarqua administrativa. Adems, su articulacin regional y sectorial le ha permitido tambin establecer vnculos importantes para sus labores como para influir distintos niveles de la sociedad colombiana. Los Planes Nacionales de Desarrollo deben presentarse cada cuatro aos por mandato constitucional y ser aprobados por el Congreso. Una de las particularidades de los planes colombianos es que deben contener los presupuestos plurianuales de inversiones de las entidades pblicas de orden nacional. Es interesante observar la progresiva amplitud y complejidad de los temas que han ido abordando los planes. En los aos 80 y 90, las polticas sociales ganan creciente importancia junto a las polticas macro y las reformas neoliberales en desmedro de las polticas de desarrollo productivo. Los temas relacionados con el medio ambiente y el desarrollo sustentable comienzan a parecer en los aos 90, pero no es sino hasta el ltimo Plan (aprobado en 2007 para el perodo 2006 2010) que aparece en el mismo rango que el crecimiento, la equidad y la violencia armada73. El objetivo de construir la paz fue reconocido como indispensable para el desarrollo del pas y un rea de accin del Estado en el Plan Nacional de Desarrollo 1998 2002, Cambio para Construir la Paz. En el Plan 2002-2006, Hacia un Estado comunitario, el objetivo de brindar seguridad democrtica aparece muy explcitamente como primera prioridad resaltndose su carcter de condicin necesaria para avanzar en el crecimiento, expandir el empleo y lograr mayor equidad. En el Plan ms reciente, 2006 -2010,Estado comunitario: desarrollo para todos, la defensa y la seguridad democrtica vuelven a ocupar la primera prioridad74. Una antigua crtica a la Planificacin colombiana ha sido su insuficiente atencin al largo plazo, debido a la elaboracin de planes cuatrienales. El DNP ha realizado, sin embargo, dos ejercicios para el logro de metas en el largo plazo. Uno de ellos se plante los Objetivos de Desarrollo del Milenio, recogiendo los acuerdos de Naciones Unidas que el gobierno colombiano ha apoyado. El otro, titulado Visin Colombia, II Bicentenario 2019, es una propuesta del Gobierno que contiene metas en el campo poltico, econmico, social y de mejoras del Estado para el segundo centenario de la repblica. Es un ejercicio de prospectiva a partir de tendencias y polticas actuales. El sistema de planificacin en Costa Rica ha gozado de continuidad institucional a pesar de su debilitamiento durante los aos 80 y 90. El Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN) se vio fortalecido en 2001 por la promulgacin de la ley de administracin financiera de la Repblica que otorg al Plan Nacional de Desarrollo el carcter de orientador de los planes anuales operativos institucionales. MIDEPLAN adquiri la responsabilidad de evaluar las actividades de las instituciones pblicas bajo la supervisin de la Contralora. En diciembre de 2010 se present el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, el cual contempla acciones para avanzar hacia un desarrollo seguro liderado por la innovacin, la ciencia y la tecnologa, fortalecido por la solidaridad y comprometido con la sostenibilidad ambiental75. Sus objetivos son: aumentar la produccin y mejorar la competitividad del pas; reducir el desempleo y atender integralmente a los hogares en extrema pobreza; mejorar las condiciones de seguridad; consolidar el posicionamiento ambiental del pas; y modernizar el Estado. Las metas plateadas para estos objetivos deben alcanzarse mediante actividades pblicas agrupadas en ejes de gestin: bienestar social; seguridad ciudadana; ambiente y ordenamiento territorial; y competitividad e innovacin. En Venezuela (Repblica Bolivariana de), el presidente Chvez asumi la presidencia en febrero de 1999 y consider a la planificacin como elemento central de la poltica estatal y transform CORDIPLAN en el Ministerio de Planificacin y Desarrollo. Se han adoptado dos planes nacionales, el primero de ellos en septiembre de 2001 denominado como Lneas Generales del Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2001-2007. Estas Lneas Generales constituyen ms bien un programa de transicin que contempla el desarrollo de acciones muy puntuales en las reas poltica, econmica, social, territorial e internacional. Al poco tiempo de aprobado el plan, su despliegue se vio truncado por la huelga, el golpe de Estado y el paro petrolero ocurridos entre diciembre de 2001 y marzo de 2003. Superados en buena medida los efectos econmicos derivados de estos acontecimientos polticos, en diciembre de 2007, la Asamblea Nacional sancion el plan nacional de desarrollo titulado Proyecto Nacional Simn Bolvar Primer Plan Socialista PPS-, con vigencia para el lapso 2007-2013. El PPS se orienta hacia la construccin del Socialismo de Siglo XXI, para lo cual hacen explcitas 7 directrices: Nueva tica socialista; la suprema felicidad social; democracia protagnica revolucionaria; modelo productivo socialista; nueva geopoltica nacional; potencia energtica mundial; y nueva geopoltica internacional. El PPS carece de una conceptualizacin precisa del llamado Socialismo del Siglo XXI, pero del texto de su presentacin se concluye que propone conformar un modelo de desarrollo para promover la mejora del bienestar de la poblacin a travs de un proceso basado en la inclusin y la solidaridad. (contina)
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DNP (2007). DNP (1999), (2003) y (2007). MIDEPLAN (2010).
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En Per, durante el gobierno del presidente Alejandro Toledo (2001-2006), diversas entidades pblicas empezaron a formular planes sectoriales de desarrollo e incluso el Ministerio de Economa estableci directivas para la formulacin de los denominados PESEM Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales. En el ao 2005 se emiti la Ley de creacin del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) y el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico, pero recin se le asign un presupuesto para el ao 2009. El CEPLAN decidi elaborar un plan de largo plazo, el Plan Bicentenario: el Per, hacia el 2021, el cual fue aprobado en agosto de 2010. Este presenta metas de fin de perodo, como aspiraciones nacionales a una mejor calidad de vida, y un conjunto de programas estratgicos que permiten un mayor grado de especificidad para guiar la toma de decisiones pblicas y privadas. Estas constituyen las polticas de desarrollo que debiera seguir Per en los prximos diez aos76. Cabe sealar dos diferencias importantes entre la planificacin realizada por el INP en el siglo XX y el planeamiento propuesto para CEPLAN para el siglo XXI: En primer lugar, destaca el elemento de participacin y concertacin que se ha remarcado fuertemente en el decreto de creacin del CEPLAN. Los planes en el antiguo sistema de planificacin eran resultado de un proceso esencialmente tecnocrtico y sin mayor participacin de los actores econmicos y sociales; mientras que en la actualidad existe un mandato muy claro para incorporar procesos de participacin ciudadana. Una segunda diferencia es el nfasis actual en el planeamiento regional, frente al nfasis sectorial del planeamiento antiguo. Esto se explica porque actualmente el Estado peruano se encuentra en un avanzado proceso de descentralizacin poltica, con gobiernos regionales elegidos directamente por la poblacin cada 4 aos77. Mxico ha mantenido la prctica de elaborar planes sexenales de acuerdo al mandato constitucional. La elaboracin del plan da lugar a un proceso de la consulta a ciudadanos, legisladores, partidos polticos, organizaciones de la sociedad civil y comunidades indgenas, as como representantes de los Gobiernos estatales y municipales. Para el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, se realizaron foros de consulta popular a cargo de las Secretaras de Estado y de diversas entidades del Gobierno Federal, una consulta ciudadana, a cargo de la Oficina de la Presidencia de la Repblica y se establecieron mesas de dilogo con diferentes Comisiones de la Cmara de Diputados y del Senado. El contenido de este plan se estructur en cinco ejes de poltica pblica: i) Estado de Derecho y seguridad; ir) Economa competitiva y generadora de empleos; o) Igualdad de oportunidades; ib.) Sustentabilidad ambiental; y v) Democracia efectiva y poltica exterior responsable. Este plan sexenal, se inscribe en una perspectiva de largo plazo, que ha sido establecida en el proyecto Visin Mxico 2030. Sin embargo, la programacin presupuestaria anual sigue desligada del Plan Nacional de Desarrollo el cual sirve de un marco general de polticas. En Argentina, a partir de 2003 resurgi el inters en la formulacin de estrategias de largo alcance y la necesidad de planificar la articulacin de las polticas macroeconmicas con medidas de promocin sectorial, lo cual requera cambios institucionales para darle impulso a las polticas de desarrollo e instancias de anlisis centralizado para disearlas y articularlas. En mayo de 2005, se dispuso la creacin de la Unidad de Apoyo al Desarrollo de Estrategias, Planificacin y Diseo de Polticas Econmicas (UEPPE), con el propsito de disear, coordinar y desarrollar polticas econmicas y sociales que promovieran el desarrollo econmico en el mediano y largo plazo. A fines de 2006 se public un Plan Estratgico Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Bicentenario (20062010). En el ao 2007, el Ministerio de Economa y Produccin present el documento Lineamientos Estratgicos para el Desarrollo Productivo de la Argentina. En el caso argentino, la experiencia reciente puso de manifiesto tanto el potencial como los obstculos de la concertacin de los distintos sectores productivos y sociales para apoyar procesos de transformacin productiva e inclusin social. El conflicto con el sector agropecuario desatado por el intento del gobierno de profundizar el rgimen de tipo de cambio alto con retenciones mviles para los productos agropecuarios, marc los lmites del gobierno para articular una estrategia de crecimiento concertada. Chile ha seguido sin contar con institucionalidad propia para las funciones bsicas de la planificacin. Las necesidades planteadas por la gestin del Estado han sido satisfechas mediante mecanismos administrativos ad hoc. Existen dos sistemas complementarios de monitoreo y evaluacin: el sistema de control de la gestin que administra el Ministerio de Hacienda a travs de la Direccin de Presupuestos y el sistema de seguimiento de la programacin gubernamental que administra el Ministerio Secretara General de la Presidencia (SEGPRES). Las necesidades de coordinacin han dado lugar a numerosos comits interministeriales. No existiendo en Chile una institucin responsable de elaborar una Visin Estratgica propiamente tal, la SEGPRES trabaja con los programas de gobierno que han ofrecido al pas los candidatos presidenciales electos y los compromisos que asume el Presidente durante su gestin. Estos contienen una Visin implcita pues establece un conjunto de objetivos normalmente interrelacionados y propuestas de accin para lograrlos. El debate presidencial y parlamentario agrega normalmente un elemento de anlisis de alternativas tanto de objetivos como de polticas y planes de accin78. Fuente: Elaboracin propia.
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CEPLAN (2010). Informacin del Seor William Postigo, Director Nacional de Coordinacin y Planeamiento Estratgico en el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN). Vase Garca, Alvaro (2009).
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Serie
gestin pblica
Nmeros publicados
El listado completo as como los archivos pdf estn disponibles en www.cepal.org/publicaciones
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68 67
66 65 64 63 62 61
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Nombre: ................................................................................................................................... Actividad: ................................................................................................................................ Direccin: ................................................................................................................................ Cdigo postal, ciudad, pas:..................................................................................................... Tel.:.............................Fax:......................................E.mail:....................................................
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Datos de CELADE, Observatorio Demogrfico No.3.

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Insuficiencias del mercado e iniciativa pblica

Los primeros pasos y los avances en los aos cincuenta

CEPAL (2001), pg.3.

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Ferrer, Aldo (2010). Moncada-Snchez, Jos (1974).

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II. El despliegue de la planificacin

Cibotti et alii (1972).

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Vase Lira, Luis (2006) y Matos, Carlos (1987).

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Mtodos y conceptos en la experiencia de la planificacin

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Matus, Carlos, op. cit., pg. 101.

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III. La transicin de los aos setenta

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