Institucionalizando el

Dilogo
a un ao de gestin

Experiencias y aportes de la ONDS - PCM

2012 - 2013

Institucionalizando el

Dilogo
a un ao de gestin

Experiencias y aportes de la ONDS - PCM

2012 - 2013

Institucionalizando el Dilogo
Experiencias y aportes de la ONDS - PCM Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad - ONDS Presidencia del Consejo de Ministros de la Repblica del Per - PCM Juan Jimnez Mayor Presidente del Consejo de Ministros de la Repblica del Per Vladimiro Huaroc Portocarrero Alto Comisionado de la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad ONDS - PCM Jos Retegui Bardales, Asesor de la ONDS - PCM Equipo central de anlisis y redaccin Ivn Mendoza responsable Luis Miguel Silva-Novoa Sofa Vizcarra Anlisis de informacin Ivette Castaeda Mariella Gonzlez Rosa Pizarro Correccin de Textos: Carolina Teillier Diagramacin : Marko Capcha Primera edicin: julio del 2013 Impreso en GMC Digital S.A.C. Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2013-10018 Impreso en Per - Printed in Per

NDICE

03

13

23

39
2 2

53

59

El presente informe da cuenta de la experiencia de la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad (ONDS) en su perodo inicial, de julio del 2012 a junio del 2013. El documento est dividido en seis captulos: en el primero se ubica la creacin y el desempeo de la ONDS en el marco general de la conflictividad latinoamericana y nacional, identificando los principales momentos y la condiciones en las que ha debido actuar de acuerdo con las tendencias vigentes. En el segundo captulo se rastrean los antecedentes de la ONDS en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), remontndose a sus orgenes en los aos iniciales de la administracin del presidente Alejandro Toledo. A partir de entonces, y hasta finales del gobierno del presidente Alan Garca y el ao inicial del presidente Ollanta Humala, se revisa cmo han ido evolucionando sus enfoques, su institucionalidad y sus actuaciones concretas. En el tercer captulo se sintetizan el enfoque y las principales estrategias con las que comenz a operar la nueva oficina, creada a partir de la anterior Oficina de Gestin de Conflictos Sociales (OGCS). Presenta los fundamentos de las prioridades recin establecidas que, sin descuidar la necesidad de continuar gestionando los conflictos, pone nfasis en la prevencin y en una estrategia basada en el dilogo y la solucin pacfica de los mismos. Se describe tambin la organizacin interna que se plantea para la nueva entidad. En el cuarto captulo se reconstruye la experiencia del trabajo concreto de la ONDS desde sus inicios, distinguiendo las etapas durante las cuales se va constituyendo el nuevo equipo de gestin, liderado por Vladimiro Huaroc. Se describe el diseo del enfoque y las estrategias, en un proceso dinmico que lleva a peridicos enriquecimientos y revisiones, al ritmo de las experiencias y lecturas de la realidad. Asimismo, cmo se concretan las prioridades asignadas a la prevencin y el dilogo, lo que permite obtener resultados alentadores en el primer ao: reduccin y estabilizacin del nmero de conflictos gestionados desde la ONDS, y, sobre todo, descenso de la intensidad de estos conflictos gracias a intervenciones oportunas que se adelantan a su desencadenamiento. Por ltimo, se expone el trabajo de construccin de herramientas como el Programa de Alerta y Respuesta Temprana (PART) y los mapas de riesgo, componentes del Programa Nacional de Prevencin de Conflictos Sociales. Mencin especial merece, en el captulo cuarto, la publicacin del informe mensual Willaqniki (vocablo quechua que significa 'el que avisa'), del cual a julio del 2013 se

han difundido ya ocho nmeros. El boletn est destinado a informar sobre la conflictividad social y a analizarla, contribuyendo as a formar opinin entre los sectores involucrados en esta problemtica. En el quinto captulo se presentan los principales avances y resultados obtenidos en la ltima etapa, distinguiendo los de carcter tctico y los avances y aprendizajes estratgicos, que dejan lecciones para darle continuidad al esfuerzo y profundizar la experiencia. Entre las ms importantes lecciones se pueden mencionar la necesidad de construir una poltica pblica que permita buscar soluciones globales y no casusticas a los conflictos; la necesidad de realizar intervenciones preventivas y multisectoriales; y la exigencia de reforzar la arquitectura institucional del Estado que afronta la conflictividad. Finalmente, en el sexto captulo se plantean propuestas para seguir avanzando: reforzar la institucionalidad estatal para la gestin del dilogo, lo que implica fortalecer las competencias y capacidades de la ONDS dentro de la PCM; concertar esfuerzos para crear, apelando a la alianza pblico-privada, un Instituto para el Dilogo y el Consenso, que se encargue de difundir y trabajar temas relacionados con valores democrticos, gobernabilidad, cultura de dilogo y paz; y establecer un nuevo contrato social entre empresas y comunidades, mediante una estrategia de prevencin estructural que incluya a las poblaciones de los entornos en la dinmica econmica generada por las industrias extractivas, a fin de propiciar un desarrollo sostenible e incluyente. Para ello ser necesario crear un Centro de excelencia en Responsabilidad Socioambiental, tambin de carcter pblico-privado, o un Instituto de Industrias Extractivas Sostenibles. La ONDS reconoce y agradece el amplio apoyo que sus iniciativas han recibido de parte del presidente Ollanta Humala y del presidente del Consejo de Ministros, Juan Jimnez; de los ministros de Estado cuyos sectores han estado activamente involucrados en la solucin de los conflictos sociales; de los funcionarios pblicos que coordinaron estrechamente su trabajo con el nuestro; y de las autoridades y los empleados de los gobiernos regionales y locales. Por todo este apoyo, nos sentimos motivados para continuar en la comn tarea de consolidar la gobernabilidad democrtica del pas, y ratificamos nuestro compromiso con el Per. Expresamos tambin un reconocimiento especial a la dedicacin y el compromiso de los comisionados de la ONDS, especialmente a quienes, desde la Unidad de Prevencin y Gestin del Dilogo, han debido abordar, en el campo y en la oficina, la paciente y ardua labor de crear condiciones para establecer el dilogo. El reconocimiento es extensivo, sin duda, a quienes desde las otras unidades aportaron su trabajo, con entusiasmo y entrega, para obtener los logros que ahora se presentan.

Captulo 1

en el Per: 1995-2012

Movilizacin de Comunidades de la Provincia de Snchez Carrin Regin La Libertad

, Repblica Dominicana, Costa Rica El Salvador, Paraguay y Mxico.

Es probable que la guerra interna en Colombia explique la baja incidencia de conflictos sociales.

Comuneros atentos a la instalacin de la Mesa de Dilogo en Kaaris Lambayeque, marzo 2013

Ver, al respecto, Willaqniki n. 1, diciembre del 2012, p. 28.

10

Ausencia de estrategia
2001de

Laborales.

2006de Alan Garca)

Decreto Supremo 012-2008-DE/CFFAA, del 20 de julio del 2008.

11

Captulo 2

Antecedentes de la

Dilogo y Sostenibilidad

Acercamiento del Estado en la poblacin de Laraqueni Pichacani - Puno Ao 2008

En el ao 2004 el gobierno del presidente Alejandro Toledo dio los primeros pasos hacia la construccin de una institucionalidad para la gestin de conflictos desde el Estado, al implementar el Proyecto Unidad de Anlisis Estratgico y Prevencin de Conflictos Sociales (UAEPCS). Desde entonces, esta se ha ido fortaleciendo, pasando por distintas etapas, hasta la creacin, en el ao 2012, de la actual Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad (ONDS). De los aos 2004 al 1012 es posible identificar por lo menos cuatro etapas* : 1) 2004-2006. Se forma la Unidad de Anlisis Estratgico y Prevencin de Conflictos Sociales (UAEPCS), con un enfoque analtico y preventivo. 2) 2006-2010. La UAEPCS pasa a denominarse Unidad de Anlisis de Conflictos (UAC), con fuerte nfasis en lo operativo. El considerable incremento del nmero de conflictos sociales demanda una intervencin ms directa, y la unidad se aboca principalmente a la gestin de los mismos. La sistematizacin del conocimiento pierde preponderancia y prima un enfoque de resolucin coyuntural de la crisis. La UAEPCS y, posteriormente, la UAC se mantienen adscritas a otras instancias de la PCM. 3) 2010-2012. Se crea un rgano tcnico especializado, directamente dependiente del presidente del Consejo de Ministros: la Oficina de Gestin de Conflictos Sociales (OGCS), que elabora y aprueba lineamientos y estrategias para la gestin de dichos conflictos, en el mbito nacional. Sin embargo, su visin contina siendo de resolucin de

conflictos, y no logra superar la gestin coyuntural de las crisis. 4) Julio del 2012 - julio 2013. Al asumir una nueva gestin en la PCM, a partir de la OGCS se crea la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad, que se formaliza en octubre del mismo ao. Hay un cambio sustancial en su concepcin, especialmente en la forma de entender y atender la conflictividad, que responde al reto de crear un aparato institucional para viabilizar el dilogo como mecanismo que prevenga la confrontacin, buscando soluciones consensuadas que eviten las crisis. Por su peso institucional, como por su rol articulador, la PCM ha sido la instancia privilegiada para el desarrollo de la institucionalidad en materia de gestin y prevencin de conflictos sociales. 2.1. El perodo 2004-2006: buscando espacios y construyendo herramientas Ante la constatacin de que el Estado no le haba prestado suficiente atencin a la conflictividad social 4, se cre la Unidad de Anlisis Estratgico y Prevencin de Conflictos Sociales (UAEPCS), como una unidad que articula el anlisis de la conflictividad social, el anlisis estratgico, con la prevencin de conflictos sociales, segn se indica en el documento del proyecto Prevencin de conflictos en el marco de la gobernabilidad, de la PCM (2004). En un primer momento cont con el apoyo tcnico y financiero de la cooperacin internacional 5. A noviembre del 2005 6 mantena siete personas con sede en Lima, que visitaban peridicamente las reas de intervencin.

* Para la reconstruccin de las primeras tres etapas de la oficina, se cont con la valiosa colaboracin de Pamela Maldonado, Valery Nio de Guzmn y Pastor Paredes, comisionados de la ONDS.
4 Salvo la Defensora del Pueblo, cuyos informes mensuales monitoreaban la evolucin de los conflictos en el pas. Algunas universidades

y centros de investigacin tambin analizaban los conflictos sociales, pero no eran un referente oficial para orientar la accin del Estado.
5 En un inicio se formul un proyecto de cooperacin internacional canalizado mediante el PNUD con la finalidad de captar recursos

para implementar esta unidad. Cuando en el ao 2005 la UAEPCS fue transferida al CEPLN, la cooperacin alemana, a travs de la entonces CD/CT, brind asesora tcnica y financiera directa a esta unidad.
6 Informe final de consultora, Asesoramiento a la Unidad de Anlisis de Conflictos, CEPLN, del 14 al 23.11.2005, KEK-CDC Consultant.

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Espinar (Tintaya) Baguazo Moqueguazo Conga Aymarazo

Cerro Quilish

Majaz

2004

2005

2006

2007

2008 2010

2009

R. Fernndez

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Gobierno de Ollanta Humala
Primer Ministro Primer Ministro

EVOLUCIN DE LA GESTIN DE CONFLICTOS EN LA PCM

Gobierno de Alejandro Toledo

Gobierno de Alan Garca

Primer Ministro

Carlos Ferrero

Pedro Pablo Kuczynski Jorge del Castillo Yehude Simon Javier Velsquez Jos Chang Quesqun Salomn scar Lerner Valdez

Juan Jimnez

Andahuaylazo Espinar

2011

2012

2013

Unidad de Anlisis Estratgico y Prevencin de Conflictos (UAEPCS) OFICIN-PCM.

Unidad de Anlisis de Conflictos (UAC)- CEPLAN

Secretara de Coordinacin-PCM
D.S. N 063-2007-PCM

Oficina de Gestin de Conflictos Sociales

D.S. N 010-2010-PCM

Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad

D.S. N 106-2012-PCM

D.S. N 056-2005-PCM

R.M. N 248-2004-PCM

ENFOQUE

Sus actividades deban articularse en la PCM con las del recientemente creado Acuerdo Nacional 7, sobre todo con la cuarta poltica de Estado (primer bloque sobre Democracia y Estado de derecho), que busca promover la institucionalizacin del dilogo y la concertacin. Por ello, se la adscribi a la Oficina de Coordinacin Intergubernamental (OFICIN) de la PCM. La UAEPCS tuvo un rol analtico que privilegi la investigacin del conflicto y sus causas, para comprender su origen desde una ptica preventiva. Adems, exista la necesidad de tener instrumentos para informar al Gobierno Nacional sobre la conflictividad social en el pas y facilitar la toma de decisiones sobre cursos de accin. As, la metodologa de la UAEPCS se bas en el recojo de informacin de mbito local, priorizando al inicio las zonas con un pasado convulsionado. Un primer programa piloto se aplic en Ayacucho; luego, en una segunda fase, se hicieron intervenciones en Cajamarca y Cusco. Por otro lado, se desarroll un enfoque comunicativo que privilegi las redes locales de lderes de opinin para promover la gobernabilidad, fortaleciendo capacidades de estos y de las autoridades locales para la gestin de conflictos sociales, y contribuyendo as a la distensin del clima electoral que ya comenzaba a agitarse ad portas el ao 2006. Finalmente, el proyecto de la UAEPCS plante tambin como objetivo establecer un Centro Subregional Andino de Anlisis Estratgico y Prevencin de Conflictos, pues el tema comenzaba a
7

estar en la agenda de varios pases de la regin. Sin embargo, la iniciativa no lleg a concretarse. Como no era una unidad operativa, la UAEPCS tuvo limitaciones para afrontar el incipiente proceso de descentralizacin, que creaba nuevas luchas por el poder, y procesos electorales de mbito local y regional que marcaron la emergencia de nuevos actores polticos y sociales que buscaban incrementar su capital poltico. Se decidi entonces integrar la UAEPCS al recin creado Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLN) 8 , como Unidad de Anlisis de Conflictos; no obstante, hasta el ao 2006 sus caractersticas no distaron mucho de las que correspondieron a la anterior UAEPCS. Logros y dificultades En la primera etapa piloto del proyecto se elabor un mapa de conflictividad del departamento de Ayacucho, y se iniciaron los anlisis de Cusco y Cajamarca. Sus principales aportes fueron visibilizar la temtica y ponerla en la agenda del Poder Ejecutivo, as como disear herramientas para abordar la conflictividad como un fenmeno complejo y multidisciplinario. Desafo fundamental de la unidad fue su institucionalizacin. Creada en la PCM, fue transferida al CEPLN (DS 056-2005-PCM), que aprob su reglamento; all pas a llamarse Unidad de Anlisis de Conflictos, adscrita al rea de Estudios y Anlisis Prospectivo, dentro del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico. Esto agreg algunas

El Acuerdo Nacional es el conjunto de polticas de Estado elaboradas y aprobadas sobre la base del dilogo y del consenso, luego de un proceso de talleres y consultas a nivel nacional, con el fin de definir un rumbo para el desarrollo sostenible del pas y afirmar su gobernabilidad democrtica. La suscripcin del Acuerdo Nacional se llev a cabo en un acto solemne en Palacio de Gobierno, el 22 de julio del 2002, con la participacin del entonces Presidente de la Repblica, Alejandro Toledo, el Presidente del Consejo de Ministros, Roberto Daino, y los principales representantes de las organizaciones polticas y de la sociedad civil integrantes del AN. Fuente: <http://www.acuerdonacional.pe/definicinAN>. 8 La Ley 28522, promulgada en el 2005, crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y el CEPLN.

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funciones a las ya desempeadas por la UAEPCS 9. La unidad deba estar integrada a un sistema de alerta temprana que permitira desarrollar un rol preventivo, cuyo objetivo final era la incorporacin de un planeamiento estratgico sensible a conflictos en el sector pblico. La fragilidad institucional, la necesidad de adaptarla a la realidad nacional y otras dificultades llevaron a replantear el rol de la unidad. Retorn entonces a la PCM, pero con un enfoque ms prctico.

gobiernos regionales seran los encargados de la prevencin y atencin de conflictos en los espacios locales. La PCM se limitara al apoyo puntual en las zonas de alta sensibilidad social del pas. En julio del 2007 se inici una nueva etapa para la UAC, en dos sentidos. En primer lugar, el DS 063-2007-PCM le asign a la Secretara de Coordinacin de la PCM la funcin de coordinar y realizar acciones para la prevencin y solucin de conflictos; la UAC pas entonces a depender jerrquicamente de esta secretara. La norma tuvo implicancias importantes para institucionalizar la Unidad. Se asign por primera vez la funcin de prevencin y solucin de conflictos a un rgano interno de la PCM, con lo cual la UAC podra contar formalmente con recursos ordinarios del presupuesto pblico y contratar profesionales; sin embargo, no hubo una normatividad clara sobre la adscripcin y las funciones especficas de la UAC, que exista prcticamente de facto (tampoco se estableci una estructura interna formal). Por otra parte, durante esos aos la gestin de conflictos cont con la participacin directa y muy activa de los consecutivos presidentes del Consejo de Ministros, Jorge del Castillo y Yehude Simon; no obstante, la UAC, dependiente de la Secretara de Coordinacin, no tena contacto directo con dichas autoridades, lo que afect el efectivo cumplimiento de sus funciones. En segundo lugar, a partir de julio del 2007 se pas del enfoque descentralista del proyecto piloto a un enfoque centralista, con nfasis en la gestin de la crisis; la PCM cumplir entonces un

2.2. El perodo 2006-2010: en la bsqueda de soluciones transversales A partir del ao 2006 el enfoque analtico cedi el paso a uno ms operativo, asentado en la descentralizacin. Con el apoyo tcnico y financiero del PNUD 10, la Unidad de Anlisis de Conflictos (UAC) comenz a disear un proyecto para la prevencin y resolucin de conflictos. Como no haba antecedentes de un proyecto similar y la funcin de prevencin y tratamiento de conflictos no estaba formalmente atribuida a la unidad, se implement un proyecto piloto en tres distritos: Arapa (Puno), La Encaada (Cajamarca) y Anco (Ayacucho). Con el cambio de gobierno el proyecto se reformul. Esta vez se centr en fortalecer las capacidades de los gobiernos regionales, municipales y organismos [sic] de la sociedad civil en la prevencin y manejo de conflictos sociales (PNUD 2008: 27), lo que implicaba fortalecer tambin las capacidades de la UAC. Segn este enfoque, las municipalidades y los
9 10

En el reglamento organizativo del CEPLN se detallan las funciones de la Unidad. Informe de Evaluacin del OUTCOME 52, del Programa de Pas 2006-10, Establecimiento de capacidades de prevencin y manejo de conflictos y fortalecimiento del dilogo democrtico.

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rol cuyo protagonismo depender principalmente del estilo de gestin de sus sucesivos titulares. Se establecieron tambin las mesas de dilogo y la firma de actas de compromiso como principales mecanismos para solucionar los conflictos y lograr que los manifestantes depusieran medidas de fuerza. La gran cantidad de acuerdos asumidos va la firma de actas hizo que muchos compromisos no se pudieran cumplir, lo que llev a que varios de estos recrudecieran. A partir del 2008 se trat de revertir esta situacin: la PCM se limitara a intervenir en calidad de garante y facilitador del proceso, y derivara los conflictos y las demandas sociales al sector correspondiente. En esta estrategia se ha pasado de posturas moderadas a posturas ms drsticas, como ocurri durante la gestin de Jos Antonio Chang (2010-2011), cuando se elimin toda intervencin de la PCM en la gestin directa de los conflictos. En el perodo 2006-2010 la UAC tuvo un equipo de ocho integrantes asentados en Lima, pero que realizaban frecuentes viajes a las zonas conflictivas para participar como mediadores y facilitadores. A partir del 2008 se cont, adems, con equipos de coordinadores regionales en Ayacucho, Cajamarca, Puno, Piura, Arequipa, Cusco y Tacna. Logros y dificultades Entre los principales logros del perodo 2006-2010 est el establecimiento formal de la prevencin y el manejo de conflictos como una funcin de la PCM. Esto permiti disponer de recursos ordinarios del presupuesto pblico. El proyecto incluy la publicacin de manuales de capacitacin para prevencin y manejo de conflictos socioambientales, la
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gua metodolgica de un sistema de alerta temprana (SAT) y un manual de gestin municipal de conflictos para el buen gobierno local. Se avanz asimismo en la creacin de un sistema de archivo y otro de seguimiento de los casos gestionados; sin embargo, el frecuente cambio de personal afect la continuidad de la aplicacin y el desarrollo del material producido. Adems, la prctica no reflejaba el manejo de una metodologa clara; la clasificacin de los conflictos, por ejemplo, era an incipiente. Se conform tambin la Comisin Multisectorial de Prevencin de Conflictos Sociales, creada por RM 3602006-PCM, que seala que la Unidad de Anlisis de Conflictos del CEPLN es la entidad responsable de detectar y anticiparse a los conflictos sociales que afecten la gobernabilidad democrtica [] sin embargo, resulta necesario crear una instancia de coordinacin multisectorial encargada de evaluar las situaciones de conflicto que se puedan generar en el pas 11. Cabe sealar que la UAC llev a cabo sus actividades en un contexto sumamente complicado. En el 2008 hubo un punto de quiebre en el patrn de los conflictos, que se triplicaron a partir de ese ao (de 80 a 240 conflictos por mes), y los de carcter socioambiental se quintuplicaron, pasando de representar el 30% al 50% del total (Caballero 2012). Esto llev a abandonar el enfoque analtico y la sistematizacin de la experiencia, y a concentrar los esfuerzos del reducido equipo en las mesas de dilogo, el desescalamiento del conflicto y la superacin de las crisis. En las declaraciones de ciertas autoridades y funcionarios del Gobierno Nacional apareci la teora de la conspiracin

Considerando de la RM 380-2006-PCM.

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para explicar los conflictos, lo que mostr que el estudio profundo de las causas era una preocupacin que se limita a un reducido sector de funcionarios. En este perodo el Gobierno Nacional hubo de afrontar el conflicto de Bagua, protagonizado por organizaciones indgenas de la Amazona que pedan la derogatoria de dos decretos legislativos (1064 y 1090) que afectaban su derecho colectivo a la propiedad de la tierra. Luego de varios meses las tensiones desembocaron en un violento enfrentamiento que ocasion la muerte de 35 personas, entre ellas 25 policas. Las instancias estatales encargadas de negociar el conflicto se vieron rebasadas por los acontecimientos y no pudieron impedir el trgico desenlace.

gestin y prevencin descentralizada de los conflictos sociales en el pas. El enfoque de la OGCS parti de conceptuar los conflictos sociales como procesos que tienen un ciclo de gestacin, y que, de no ser atendidos, llevan a la crisis, momento en el que se manifiestan y se hacen plenamente visibles. A partir de esto, la OGCS plante tres tipos de intervencin: acciones de prevencin, acciones de tratamiento y, cuando se arribara a medidas de resolucin, acciones de seguimiento para verificar el cumplimiento de los compromisos entre las partes. La implementacin de medidas de prevencin busc dar soluciones anticipadas e, idealmente, disear polticas pblicas que impactasen en la problemtica subyacente a los conflictos. El enfoque contempl la implementacin de un Programa de Alerta Temprana, idea que se remontaba al proyecto piloto aplicado el 2007 en colaboracin con el PNUD 12 . El tratamiento de los conflictos se centr en la gestin de la crisis, y se descuid una visin ms integral que los concibiera como fenmenos enraizados en estructuras sociales subyacentes. La urgencia de atender las crisis, etapa en la cual el Gobierno Nacional suele visualizar el problema, termin prcticamente anulando la prevencin. El anlisis, al orientarse a elaborar estrategias particulares para enfrentar cada caso, descuid incidir en aspectos ms estructurales del proceso de gestin. De acuerdo con sus funciones, la OGCS participaba mediando o facilitando las mesas de dilogo heredadas del perodo anterior, a fin de garantizar las condiciones mnimas necesarias para lograr un proceso satisfactorio.

2.3. El perodo 2010-2012: la creacin de un rgano tcnico especializado El ao 2010 se cre la Oficina de Gestin de Conflictos Sociales (OGCS), que reemplaz a la UAC (DS 010-2010PCM). El decreto otorg a esta oficina el carcter de rgano tcnico especializado, encargado de dirigir el proceso de gestin de los conflictos sociales en todos los niveles de gobierno y en el mbito del territorio nacional, as como de evaluar los resultados de dicha gestin de conflictos sociales, bajo la dependencia del presidente del Consejo de Ministros. El DS adscribi tambin a la PCM la Comisin Multisectorial de Prevencin de Conflictos Sociales, a travs de la OGCS. La PCM desarroll en paralelo, mediante su Secretara de Coordinacin, el proyecto llamado PrevCon (Prevencin de Conflictos), financiado por la Unin Europea, para aportar a la mejora de la

12 La Oficina de Gestin de Conflictos Sociales public en mayo del 2011 el documento Lineamientos y estrategias para la gestin de

conflictos sociales, en el que se especifican los enfoques de trabajo que estamos consignando (ver las pginas 16 a 18).

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La OGCS tuvo un equipo interdisciplinario de 13 profesionales. En principio, desempeaban funciones de jefatura, asesora legal, gestin de informacin y comunicacin, as como de gestin de conflictos sociales (10 asesores). Tenan responsabilidad en todos los departamentos del pas y realizaban a la vez labores de anlisis, sistematizacin y coordinacin intersectorial, entre otras, lo que evidencia que haba problemas en la especificidad de los roles. En agosto del 2011, al comenzar el gobierno del presidente Humala, se design a un nuevo jefe de la OGCS, quien mantuvo a la mayor parte del equipo formado en la administracin anterior. Los conflictos sociales dieron poca tregua al nuevo equipo. A escasos meses de su ingreso se vio intensamente involucrado en el caso Conga (Cajamarca), que concit la atencin de la opinin pblica nacional y de la comunidad empresarial. Este conflicto alcanz un punto de escalamiento crtico a fines del 2011. Meses ms tarde, en julio del 2012, luego de un reflujo transitorio, se volvi a producir una crisis que caus un estallido de violencia y la muerte de cinco personas. Paralelamente, en mayo de ese mismo ao se desencaden el conflicto de Espinar (Cusco), en torno al proyecto minero Xstrata-Tintaya, con movilizaciones masivas, muertos, heridos, y el encarcelamiento del alcalde. La atencin a estos problemas absorbi sin duda muchos esfuerzos de la oficina. Esto probablemente ayude a entender la postergacin de cambios necesarios para la OGCS, que continu funcionando con los lineamientos del 2011, concentrada bsicamente en cumplir

funciones de bombero, sin hacer intentos sistemticos por incidir en la prevencin. Un elemento destacable tiene que ver con retomar la descentralizacin del trabajo: se desplegaron acciones de formacin y capacitacin en gestin de conflictos con gobiernos regionales y locales. Las serias dificultades de prevencin y los enfoques globales de la PCM, que privilegiaban una actitud dura ante la conflictividad, impidieron que se alcanzara el cometido buscado. As se lleg al final de esta etapa. Logros y dificultades El principal logro del perodo 20102012, respecto del anterior, fue crear un organismo tcnico especializado en la gestin de conflictos. Se elaboraron y aprobaron los lineamientos y las estrategias para la gestin de conflictos sociales (RM 161-2011-PCM), destinados a orientar a los sectores del Poder Ejecutivo y a los gobiernos regionales y locales. Estos lineamentos incluyen un sistema de informacin y comunicacin para gestionar la conflictividad; asimismo, el impulso de la participacin de los actores sociales en acciones de gestin, y la realizacin y difusin de investigaciones sobre la conflictividad social. La OGCS y dichos instrumentos constituyen un esfuerzo muy valioso en la bsqueda de intervenciones ms articuladas y coherentes de las entidades pblicas competentes en la gestin de la conflictividad social. Esto, sin embargo, no fue suficiente para establecer la articulacin, debido a que los lineamientos y las estrategias no fueron acompaados por mecanismos funcionales y sostenibles de coordinacin entre el Gobierno Nacional, los

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Comuneros de Cajamarca (caso Conga) Foto: Martn Meja

gobiernos regionales y locales 13, y los sectores del Poder Ejecutivo. La OGCS careca de competencia para ejercer un liderazgo que le permitiera articular acciones de las entidades estatales. La OGCS implement tambin el Programa de Capacitacin en Gestin de Conflictos Sociales para Gobiernos Regionales y Locales, con apoyo del proyecto USAID/Per ProDescentralizacin, conformado por tres mdulos; adems, se elabor una gua para los facilitadores del proceso. Este programa respondi al intento de retomar un enfoque descentralizado de la gestin de conflictos; no obstante, la iniciativa no fue secundada por el primer ministro de entonces, scar Valdez, quien opt por una gestin de conflictos centralizada en los sectores del Ejecutivo.

La OGCS no pudo concretar acciones perdurables para el resto de lineamientos planteados. Las dificultades para enfrentar una coyuntura muy compleja y demandante afectaron la construccin de capacidades para integrar el accionar de las instancias estatales en un sistema nico de gestin. Una OGCS ms orientada hacia la gestin y resolucin de conflictos, y un PrevCon que buscaba fortalecer un sistema con protocolos, herramientas, metodologas y conceptos homogneos en los diferentes niveles del Estado, habran podido producir un mayor avance. La falta de coordinacin entre ambos gener la duplicidad de tareas y funciones, afect el uso eficiente de recursos, y restringi la sostenibilidad y continuidad de las acciones implementadas desde cada instancia.

13

Este trabajo se puede inscribir dentro de los lineamientos Establecer procedimientos para la gestin de conflictos sociales y Fortalecer capacidades en la gestin de conflictos sociales.

22

Captulo 3

Dilogo y Sostenibilidad

Primer Ministro Juan Jimnez Mayor y el Alto Comisionado Vladimiro Huaroc con miembros del Parlamento de la Unin Europea en Palacio de Gobierno Diciembre del 2012

14

14

Resolucin Ministerial 184-2012-PCM, que designa a Vladimiro Huaroc al frente de la oficina.

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26

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Prevencin

Implementacin de mecanismos de alerta temprana y prevencin de conflictos sociales, articulando estrategias de comunicacin con los diferentes sectores de gobierno.

Gestin del Dilogo

Participacin en procesos de dilogo, mediacin y negociacin de controversias, diferencias y conflictos, a requerimiento de las instancias de gobierno, articulando la actuacin del Estado.

Construccin de Poltica

Diseo, desarrollo, proposicin y difusin de lineamientos, estrategias y metodologas para la prevencin, gestin y solucin de controversias, diferencias y conflictos sociales.

Educacin Ciudadana

Promocin de una cultura de paz, derechos humanos y valores democrticos contribuyendo a la generacin de capacidades de dilogo, mediacin y negociacin.

Anlisis e investigacin

Sistematizacin, anlisis de informacin y realizacin de investigaciones para la promocin del dilogo y la prevencin de controversias, diferencias y conflictos sociales.

16

15 16

Como ya se indic, estos objetivos se concretaron en el DS 106-2012-PCM. Creada por RM 380-2006-PCM.

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Reconstruccin de confianza y articulacin de la participacin

Estado

Fiscalizacin oportuna para brindar estabilidad

Diseo de propuestas Sociedad Empresa

Nuevas polticas de responsabilidad social y relaciones comunitarias

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c) Nuevas polticas de relacin Estadosociedad

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Identificacin de zonas de riesgo para la intervencin preventiva

Programa de Alerta y Respuesta Temprana PART

Sistema Nacional de Prevencin de Conflictos Sociales

Institucionalizacin de la poltica de prevencin en los tres niveles de gobierno

30

17

17

Para las definiciones conceptuales de la ONDS, ver el anexo 1.

31

Articulacin intersectorial e intergubernamental

Mecanismos para la prevencin

Generacin de

Registro de los casos

El caso requiere accin mulsectorial

ONDS convoca a sectores del Gobierno Nacional

Intervencin preventiva multisectorial

espacios de dilogo con actores pblicos y privados y organizaciones sociales

Incidencia en

Anlisis de la diferencia o controversia

El caso es de competencia sectorial

Caso se deriva al sector correspondiente

Se monitorea la atencin del sector al caso reportado

los tomadores de decisiones

Conformacin

- Evaluaciones situacionales - Solicitud y evaluacin de informes tcnicos - Solicitud de informacin a empresas involucradas - Monitoreo de medios de comunicacin

El caso es de competencia sub-nacional

Se solicita informacin al Gobierno Regional o Local sobre la atencin del caso

Se incide en su atencin y se monitorea el caso

de mesas tcnicas y de desarrollo

Incidencia en

la implementacin de programas y polticas pblicas - Fiscalizacin del cumplimiento de compromisos

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Requerimiento de Participacin de la ONDS

Conflicto en etapa de crisis

Conflicto en escalamiento

Detener el escalamiento y las medidas de fuerza

Crear condiciones de negociacin y facilitar el dilogo

Facilitacin y mediacin para la creacin de un clima de confianza

Establecimiento de mecanismos de monitoreo y seguimiento de acuerdos

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Preparacin del Dilogo

Negociacin

Seguimiento

Reuniones de coordinacin

Mesa de dilogo

Reuniones de evaluacin

Reuniones de trabajo

Mesa de trabajo

Reuniones de coordinacin

Reuniones de informacin

Mesa tcnica

Reuniones de trabajo para el cumplimiento de compromisos Mecanismos propios surgidos de los procesos de dilogo

Charlas informativas

Comisiones de trabajo

Talleres de trabajo

Talleres de trabajo

Visitas tcnicas y visitas inopinadas

Asambleas

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Mesas de dilogo y mesas de desarrollo Las mesas, ya sean de dilogo o de desarrollo, son un mecanismo fundamental en el accionar de la ONDS, y muchos de los otros mecanismos preparan en gran medida el terreno para estas. Por ello, es necesario detenerse brevemente en este espacio. La conflictividad social de la ltima dcada ha estado marcada por tensiones derivadas de la presencia de industrias extractivas, del incremento de la minera informal, de problemas de demarcacin territorial y de la gestin de gobiernos locales, entre otras dificultades 18. El tratamiento de estos conflictos desde el Estado no tiene hasta la fecha un marco normativo y legal nico, claro y estandarizado, aun cuando se han producido avances en esa direccin. Buscando salidas a esta conflictividad, en el marco de un sistema poltico debilitado, con estructuras de intermediacin ausentes o deslegitimadas, se apel a nuevas estrategias y procedimientos. Es el caso de las llamadas mesas de dilogo. Las mesas de dilogo suelen conformarse en respuesta a un conflicto social que ha escalado y hecho crisis. Tericamente, su propsito es dar lugar un proceso que ayude a la creacin de un clima de confianza entre los principales
18 19

actores que intervienen en un conflicto, con el fin de llegar a conocer mejor sus intereses, posiciones y necesidades, y de esta manera arribar a acuerdos mutuamente beneficiosos. No es un espacio solo de dilogo, sino fundamentalmente de negociacin. La conformacin de las mesas vara, dependiendo del caso y del tipo de conflicto, pero se suele encontrar la participacin activa del Estado, de la sociedad civil y de la empresa. Las mesas se pueden crear por la voluntad del Gobierno Nacional (o de los gobiernos regionales o locales) o a pedido de las autoridades y organizaciones sociales regionales o locales. En algunos casos se forman de hecho, sin un respaldo normativo que las sustente19; en otros, y de manera creciente en estos ltimos aos, se emite una Resolucin Ministerial que establece su constitucin, sus fines y objetivos, integrantes y plazos de funcionamiento. Sin embargo, ambas tienen el mismo nivel de importancia. Respecto a la participacin del Estado, interviene un ministerio o se incluye a varios de estos, as como a ciertos organismos pblicos. Puede haber mesas que incorporen, adems, a las autoridades regionales y municipales, o solo a algunas de ellas. No existe un patrn nico de actuacin del Estado, pero lo frecuente es que

Excluimos de la presente reflexin los conflictos laborales, cuyo tratamiento tiene procedimientos ms estructurados y normados por la legislacin vigente. No es, en realidad, un requisito indispensable, pero la poblacin y algunas autoridades locales reclaman con frecuencia la expedicin de una norma que le otorgue existencia formal.

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varios sectores participen juntos, tal cual ocurre con el Ministerio de Energa y Minas (MINEM), el del Ambiente (MINAM), la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y la PCM (los tipos predominantes de conflictos competen sobre todo a los dos primeros), que trabajan de manera cercana en varias mesas. A la fecha, por ejemplo, la ONDS participa en ms de 50 mesas en todo el pas, en estrecha coordinacin con los sectores del Poder Ejecutivo, y ha obtenido importantes logros en estos espacios. No hay hasta el momento una normatividad que establezca una articulacin intersectorial ms efectiva, pero se viene avanzando en la materia, sobre todo por iniciativa de los funcionarios responsables. Una modalidad relativamente novedosa son las mesas de desarrollo, impulsadas a partir de las limitaciones evidenciadas por las mesas de dilogo para dar sostenibilidad a los acuerdos. El espacio integra a autoridades polticas y funcionarios pblicos, lderes y dirigentes sociales, as como a profesionales y tcnicos de distintas especialidades. Su objetivo es contribuir al desarrollo local mediante intervenciones multisectoriales articuladas, que trasciendan la mera suma de trabajos dispersos y fragmentarios, con la perspectiva de ampliar la presencia del Estado en una determinada localidad, poblacin o mbito; discutir las soluciones apropiadas y canalizar las inversiones o programas pblicos, as como los aportes de una empresa que opera en la zona. A la fecha, las mesas de desarrollo se forman en determinados mbitos secularmente pobres, excluidos y de conflictividad potencial, donde esta no se ha manifestado an pero hay

indicadores de riesgo que evidencian la necesidad de prevenirla 20. Aunque no son muchas an, en los casos ms conocidos los representantes del Estado, o de una empresa, negocian con autoridades o dirigentes locales inversiones, paquetes de proyectos o actividades que extendern la cobertura de servicios pblicos hasta un mbito determinado, teniendo una perspectiva ms integral del desarrollo. Al igual que con las mesas de dilogo, su instalacin y funcionamiento carece de una normatividad especfica que regule su desempeo. Las mesas de desarrollo estn ligadas a una estrategia de prevencin de conflictos y su xito puede mostrar el impacto positivo de una poltica de dilogo. Esta es, sin duda, una de las modalidades a impulsar en el prximo perodo. 3.2.4. Promocin y capacitacin En una sociedad que en dcadas pasadas ha sufrido un conflicto armado interno con un saldo trgico de miles de muertos y personas afectadas por la violencia, es prioritario afirmar una cultura de paz que integre valores de respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales, y que contribuya a crear ciudadanos conscientes de sus deberes y derechos, en el marco de un sistema poltico democrtico y de un Estado legitimado, con instituciones eficaces para gobernar y promover el desarrollo. Por esta razn, la ONDS busca contribuir a la promocin de los valores democrticos como parte de una cultura de paz, as como al desarrollo sostenible e incluyente y a la promocin de las

20

Esto no excluye la posibilidad de formar un espacio similar en mbitos con otras caractersticas socioeconmicas.

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inversiones. Esto demanda trabajar en el mbito de la comunicacin, como una estrategia fundamental, con el dilogo como herramienta decisiva para el tratamiento de los conflictos desde la ONDS y desde el Estado en general. El enfoque de la ONDS asume que los conflictos son causados por una multiplicidad de factores. Se sabe, sin embargo, que con frecuencia se desencadenan o se agravan debido a la mala comunicacin y la desinformacin que impera entre los actores de un proceso. La comunicacin es el medio adecuado para superar situaciones que pueden desencadenar conflictos o

agudizarlos. Por ello, es necesario apelar a los medios de comunicacin masiva y virtual para fines de difusin, formacin y capacitacin, especialmente en zonas de alta conflictividad. La ONDS ha identificado tres reas en las cuales la incidencia pblica es importante para sostener debates constructivos con los ciudadanos: el rol de las industrias extractivas, la democracia y la ciudadana, y el dilogo y la cultura de paz. Dichas reas tienen relacin con temas necesarios para la construccin de una cultura de paz que pueda conjugar de manera armoniosa inversiones, desarrollo sostenible, democracia e inclusin (ver el grfico 7).

Rol de las Industrias Extractivas Industrias extractivas, Derechos Humanos y desarrollo Minera y desarrollo en entornos rurales Minera y desarrollo nacional Democracia y Ciudadana Educacin ciudadana y valores democrticos Democracia, transparencia y sector pblico Dilogo y Cultura de Paz Gestin de conflictos, democracia y dilogo Dilogo, interculturalidad y conflictos

Grfico 7. reas para el debate ciudadano

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Captulo 4

La trayectoria de la ONDS:

julio 2012 - junio 2013

Mesa de trabajo con representantes y lderes de las comunidades indgenas de Selva Central - Junn Febrero 2013

Desde el nombramiento del Alto Comisionado de la oficina, hace ya casi un ao, la ONDS ha tenido tres momentos o etapas de intenso trabajo.

4.1. Inicios (agosto-octubre 2012)* Este perodo constituye el arranque de la futura Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad, que se crear a partir de la Oficina de Gestin de Conflictos Sociales (OGCS) ya existente. Los hechos que caracterizan a esta etapa son el nombramiento de Vladimiro Huaroc como Alto Comisionado, la constitucin de un ncleo inicial de trabajo, el diseo de la propuesta institucional y, finalmente, la dacin del DS 106-2012PCM, que crea formalmente la ONDS. El alto comisionado asumi su cargo con un reducido equipo de trabajo, al cual se fueron incorporando otros profesionales. Permaneci en sus labores un grupo proveniente de la gestin anterior, lo que permiti capitalizar la experiencia acumulada por ellos en el tratamiento de los conflictos sociales. El apoyo de la cooperacin canadiense a travs del proyecto Prevencin de conflictos sociales en el uso de recursos naturales, gestionado por el PNUD, permiti este reforzamiento; el MEF por su parte, ofreci aumentar el presupuesto a partir del ao 2013, de modo que la oficina pudiera contar con una planta apropiada para el reto que haba de enfrentar. El nuevo equipo liderado por el alto comisionado plante algunas lneas claves para el trabajo y la organizacin de la oficina. Al revisar las experiencias anteriores en el manejo de conflictos desde la PCM y el Estado en general, se lleg a la conviccin de que, ms all de la teora del complot o la visin cons-

pirativa implcita en interpretaciones oficiales preocupadas por identificar la presencia de activistas o agitadores que azuzaban las protestas y manipulaban a la poblacin, era necesario llegar al fondo del problema: los temores, la desconfianza ante la presencia de empresas mineras vistas como amenaza para los modos de supervivencia, la dbil presencia del Estado y las tensiones derivadas de las relaciones concretas entre las empresas y las comunidades. Se concluy as que, sin menoscabo del rol del Estado en el mantenimiento del orden pblico, era indispensable una estrategia integral, con una intervencin cuyo eje central enfocara los problemas estructurales. Esto porque, como ya se vio, si bien la represin poda controlar momentneamente las protestas, los problemas sustanciales permanecan insolubles y, por lo tanto, el potencial rebrote de los conflictos era un riesgo permanente. Se constat tambin que abordar los conflictos una vez que ya se han desencadenado y hecho crisis multiplica las dificultades para encontrar caminos de solucin y retarda la construccin de un clima adecuado para superar los problemas de manera democrtica. La polarizacin de posiciones y la violencia, cuando esta se produce, son factores que tienden a cortar comunicaciones y cerrar vas de entendimiento. Por esta razn, un primer planteamiento consisti en abordar los conflictos privilegiando una estrategia basada en el dilogo, que permitiera lograr de manera pacfica acuerdos y consensos entre los actores. Un segundo planteamiento fue hacer un trabajo muy activo de prevencin, que permitiera adelantarse a los aconte-

* Esta seccin recibi los comentarios y sugerencias de Jos Luis lvarez de la ONDS.

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cimientos y lograr, siempre sobre la base del dilogo, gestionar las tensiones sociales en sus fases tempranas y evitar su escalamiento. Esta perspectiva tiene la ventaja de poder establecer dilogos y negociaciones con mayor facilidad, cuando las posiciones an no se han polarizado y, por lo tanto, el establecimiento de acuerdos resulta ms viable. Un tercer planteamiento consisti en introducir cambios en la organizacin de la oficina, a fin de adaptarla al nuevo enfoque y cumplir mejor las tareas. En funcin de esto, se vio la necesidad de crear cuatro nuevas unidades: la Unidad de Gestin del Dilogo, la de Prevencin, la de Anlisis e Informacin, y la de Promocin, Difusin y Capacitacin. La Unidad de Gestin constituye la primera lnea de la ONDS; es la que debe afrontar directamente el desafo de establecer el dilogo all donde sea necesario para prevenir o gestionar un conflicto. La segunda se pens como instancia encargada de disear e implementar un programa de alerta temprana y sus instrumentos. La tercera se dise en funcin de la necesidad de analizar informacin y producir reportes y otros documentos tiles para los fines de la oficina. Finalmente, la cuarta, que an no se ha creado, debe dedicarse a labores de formacin interna y externa, a promover y difundir los temas de inters centrales de la ONDS y a concretar las publicaciones definidas institucionalmente. Todas estas ideas implicaban modificaciones significativas de las concepciones, estrategias y estilos de trabajo hasta entonces vigentes en la oficina, ampliando sus orientaciones y formas de intervencin.

En las semanas iniciales tambin se comenz a formar un equipo de trabajo que, a partir de los objetivos planteados, ira formulando la estrategia de dilogo. Del mismo modo, en esos meses se elabor y discuti en la PCM el diseo de la ONDS, para formalizar los cambios previstos. Los contactos e intercambios con los sectores ms cercanos del Gobierno Nacional y con autoridades regionales y municipales, con las empresas y con lderes y dirigentes sociales involucrados en los temas prioritarios de la oficina, han permitido hacer algunas constataciones en las cuales la ONDS profundizar para enriquecer sus planteamientos.

As, las relaciones de la ONDS con los sectores del Gobierno y la participacin en los espacios donde se procesan los conflictos evidencian que hay numerosos funcionarios abiertos a una poltica de dilogo y dispuestos a procurar una solucin pacfica a los conflictos, pero al mismo tiempo se pone de manifiesto la urgencia de armonizar criterios y estrategias del sector pblico, especialmente para la prevencin. Del mismo modo, se constata la necesidad de superar prcticas que, desde el Estado, en sus tres niveles, pueden contribuir a generar o agudizar los conflictos. Se aprecia igualmente que hay autoridades regionales y locales con posiciones constructivas, pero tambin otras cuyo aporte en este plano an se debe potenciar. Los intercambios con las empresas confirman que hay compaas social y ambientalmente responsables, sinceramente preocupadas por utilizar el dilogo para solucionar y transformar

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los conflictos; sin embargo, tambin existen otras con posiciones ms rgidas y menos abiertas a ello. En materia de negociaciones y conflictos, se hallaron estilos distintos incluso al interior de una misma empresa. Las visitas de campo ratificaron la persistencia de un rasgo ampliamente conocido: los problemas no superados de mutua desconfianza en las relaciones empresacomunidades. Por ltimo, los contactos frecuentes en el campo y en la oficina confirmaron una vez ms la presencia de lderes y dirigentes sociales con distintas actitudes y disposiciones ante la solucin de conflictos, ponindose tambin de manifiesto dficits en la cultura del dilogo. En estos meses, la nueva gestin tambin debi ocuparse de dar continuidad y llevar a trmino los 86 procesos de gestin que encontr en marcha. Desde luego, algunos se cerraron en este perodo, pero otros se debieron seguir manejando. Adicionalmente, el alto comisionado y otros miembros del equipo central recin constituido atendieron las primeras invitaciones de entidades interesadas en conocer la posicin de la ONDS. Se brindaron asimismo declaraciones y entrevistas a medios de comunicacin. Se lleg al fin del primer trimestre con avances en la formacin del equipo, en el diseo de la nueva oficina y la construccin de una nueva perspectiva, todo lo cual se expresar en el decreto supremo de creacin.

de intenso trabajo, entre la promulgacin del decreto supremo que cre la ONDS y la evaluacin de fin de ao, cuando se hizo un balance del trabajo y se planific la ruta a seguir. El 25 de octubre se public el DS 1062012-PCM, que formaliz la creacin de la nueva oficina. Este decreto establece, en su artculo 50.A, que la ONDS es un rgano especializado que depende jerrquicamente del presidente del Consejo de Ministros. Adems de atribuirle el rol de rgano articulador de los sectores del Poder Ejecutivo y de otros niveles de gobierno en la prevencin y gestin de la conflictividad, rol que ya cumpla la anterior oficina, le agrega el componente de dirigir, en el mbito de sus competencias, el proceso de dilogo entre actores sociales, representantes de instituciones privadas y funcionarios pblicos, para prevenir controversias, diferencias y conflictos sociales, y contribuir a su solucin. Ms que un simple cambio de nombre, hubo un cambio en la forma de entender y afrontar la conflictividad social. Si bien la OGCS reconoca que los conflictos sociales son fenmenos complejos, que van ms all de las acciones de protesta y movilizacin, no logr escapar del tratamiento coyuntural de la crisis y de un enfoque de resolucin que, de hecho, terminaba en la firma de acuerdos que deban poner fin a las medidas de fuerza de las partes enfrentadas. Ahora se trata de consolidar un aparato institucional que permita usar el dilogo como mecanismo para transformar constantemente las condiciones estructurales que subyacen a los conflictos. Como ya se vio en el captulo 3, este enfoque transformativo asume el

4.2. Formalizacin y afinamiento de propuestas (octubre-diciembre 2012) Este breve interregno abarca dos meses

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conflicto como un fenmeno inherente a la dinmica social y, por lo tanto, como una oportunidad para replantear el modelo de desarrollo y elaborar nuevas polticas que mejoren las relaciones Estado-sociedad, Estado-empresas y empresas-comunidades. El DS 106-2012-PCM asigna a la ONDS diez funciones, que reflejan la nueva perspectiva del Estado en el tratamiento de los conflictos. Adems de buscar el desarrollo y la institucionalizacin del dilogo como la forma ms efectiva de resolverlos, plantean el fomento de una cultura de paz, as como una educacin ciudadana y democrtica. Apuntan, adems, a un tratamiento integral de los conflictos, incidiendo especial y prioritariamente en la prevencin, adelantndose a su escalamiento y crisis. Las diez funciones se relacionan sobre todo con cinco reas de trabajo: 1) Disear, desarrollar, proponer y difundir lineamientos, estrategias y metodologas para la prevencin, gestin y solucin de controversias, diferencias y conflictos sociales (artculos 50.B.1 y 50.B.8). 2) Participar en los procesos de dilogo, mediacin y negociacin de controversias, diferencias y conflictos, a requerimiento de y en coordinacin con sectores e instancias de gobierno (50.B.2 y 50.B.5). 3) Implementar mecanismos de alerta temprana y prevencin, y articular estrategias de comunicaciones con diferentes sectores de gobierno para prevenir conflictos sociales (50.B.4 y 50.B.9). 4) Promover una cultura de paz, de promocin de los derechos humanos y dems valores democrticos, y contribuir a la generacin de capacidades de

dilogo, mediacin y negociacin (50.B.3 y 50.B.9). 5) Sistematizar y analizar la informacin en materia de conflictos sociales, y realizar investigaciones para la promocin del dilogo y la prevencin de controversias, diferencias y conflictos sociales (50.B.7 y 50.B.10). Estas cinco reas corresponden a la nueva perspectiva, orientada fundamentalmente a la prevencin (artculos 50.B.4 y 50.B.9) y la gestin de los conflictos (50.B.2 y 50.B.5), el diseo de propuestas (50.B.1 y 50.B.8), la educacin ciudadana (50.B.3 y 50.B.9) y el anlisis y la investigacin sobre la temtica en cuestin (50.B.7 y 50.B.10). En estos dos intensos meses, la ONDS continu reforzando su equipo de trabajo. A la unidad con ms personal la de Prevencin y Gestin, encargada de abordar los casos en el terreno, se incorporaron especialistas asentados en departamentos como Piura, uno de las ocho que la oficina decidi priorizar para su trabajo en los siguientes meses. Por ese entonces la ONDS decidi elaborar una herramienta clave para avanzar en las labores de prevencin: el Programa de Alerta y Respuesta Temprana (PART), responsabilidad de la Unidad Tcnica de Prevencin. Un hecho destacable es la organizacin de un taller internacional de prevencin de conflictos, patrocinado por la OEA, que reuni a profesionales de distintos pases, que compartieron sus experiencias y aportaron valiosos elementos para la propuesta de la ONDS. En este corto perodo se acord publicar el informe mensual Willaqniki, para dar a conocer los enfoques y las posiciones

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de la ONDS, con anlisis y reportes peridicos sobre la conflictividad. El primer nmero apareci en noviembre del 2012, y desde entonces se publica de manera regular, bajo la responsabilidad de la Unidad de Informacin y Anlisis. Hacia el mes de noviembre el nmero de conflictos manejados desde la ONDS

totalizaba 66, lo que signific una sensible disminucin respecto del mes de julio. Esto se explica porque la poltica de la oficina fue, por un lado, darle continuidad a los procesos ya encauzados; y por otro, replantear estrategias teniendo al dilogo como eje central.

Unidad de Anlisis e Informacin de la ONDS Julio 2013

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Ms importante an fue que, para la misma fecha, se tenan ya 30 casos en prevencin, en los cuales se trabajaba tratando de encontrar soluciones en etapas tempranas, buscando evitar su escalamiento y crisis. Este esfuerzo muestra los primeros resultados de la poltica que se haba decidido aplicar desde el perodo anterior. Otro espacio de trabajo fue el terreno de las empresas, para contribuir a la mejora del clima social en sus zonas de operacin, propiciando un cambio de actitud y una superior calidad del relacionamiento comunitario. Desde los contactos abiertos en el perodo anterior, las relaciones con diversas compaas continuaron, sobre todo con aquellas que operan en los departamentos de ncash, Piura y Apurmac. En los dos primeros casos se constituyeron incluso grupos de reflexin regional que se renen para debatir sus polticas de responsabilidad social y las relaciones que deben mantener con sus entornos. La ONDS va visibilizando su trabajo ante la opinin pblica, lo que se evidencia en las entrevistas de diversos medios de comunicacin al alto comisionado, as como por su presentacin ante la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos del Congreso de la Repblica, donde su exposicin fue favorablemente acogida. Hacia el final de este perodo, el Taller de Planificacin y Evaluacin marc el inicio de la tercera etapa en la vida de la ONDS.

Este perodo de la vida institucional de la ONDS es una etapa en la cual se implementan decisiones adoptadas en el taller de diciembre del 2012 y otras fruto del avance de la reflexin acerca del quehacer institucional. Cabe mencionar, entre estas decisiones, el reforzamiento de los equipos profesionales de las tres unidades existentes, facilitado por la materializacin del ofrecimiento del MEF de incrementar el presupuesto de la oficina, as como por el mantenimiento del apoyo de la cooperacin canadiense a travs del PNUD. En el primer trimestre del ao 2013 se reforz la Unidad de Prevencin y Gestin, especialmente los equipos que atienden la Amazona, ncash, Piura y el sur andino. Del mismo modo, se reforz la Unidad de Anlisis e Informacin para facilitar la ejecucin de su plan operativo, elaborado en el taller. Un primer elemento destacable de este perodo es la continuacin del diseo del Programa de Alerta y Respuesta Temprana, que deba basarse en la participacin inicial de unos cien gobernadores provinciales, principalmente de los departamentos priorizados por la oficina. La Unidad Tcnica de Prevencin avanz en el diseo del software respectivo y en la capacitacin de estos gobernadores, lo que se culmin en febrero. La colaboracin entre la ONDS y la Direccin General de Gobierno Interior (DGGI) aguarda an una coordinacin ms estrecha para facilitar las operaciones. Por tal motivo, se espera ampliar la red en alianza con la Polica Nacional del Per, lo que actualmente se est trabajando.

4.3. Avances e innovaciones estratgicas (enero-junio 2013)

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La mesa de dilogo de Candarave

En el 2012 la empresa Southern Peru Copper Corporation anunci que tena planes para ampliar su planta procesadora de Toquepala. Luego de presentar el estudio de impacto ambiental, Southern deba negociar con las poblaciones del rea de influencia directa (AID) del proyecto. En aquel momento la empresa solo consider hacerlo con la provincia de Jorge Basadre, sin tomar en cuenta la de Candarave, por no estar dentro de su AID, aunque posee los recursos hdricos que emplean las operaciones actuales de la minera, por lo que se poda ver afectada con la ampliacin. Esta situacin era muy delicada debido a que Candarave tiene un grave problema de abastecimiento de agua. Su poblacin decidi movilizarse para reclamar su derecho a ser considerada dentro del AID, y la protesta escal cuando se percibi la intransigencia de Southern en su negativa a dialogar con las autoridades. La ONDS-PCM intervino y form un grupo de trabajo para conciliar posiciones, y llegar a soluciones viables y mutuamente beneficiosas para las partes. Se expidi entonces la RM 227-2012-PCM, que formaliz a este grupo, presidido por la PCM, como Mesa de dilogo para abordar la problemtica hdrica, ambiental y propuestas de desarrollo en la provincia de Candarave, del departamento de Tacna. Entre septiembre del 2012 y enero del 2013, presidida y facilitada por la ONDSPCM, esta mesa tuvo ocho reuniones de trabajo, con presencia de varios sectores del Poder Ejecutivo, alcaldes (provincial y cinco distritales), consejeros regionales, representantes de comunidades y centros poblados, la Junta de Regantes y la empresa. Luego de cinco meses de arduas negociaciones, Southern, que inicialmente haba hecho una propuesta modesta, lleg a un acuerdo consistente en la creacin de un fondo de 255 millones de soles destinados exclusivamente al desarrollo de la provincia, a invertirse en proyectos productivos, desarrollo social, gestin ambiental e infraestructura hdrica y complementaria. La propuesta aprobada se consider como una oportunidad para el desarrollo del distrito y para mejorar la calidad de vida de las personas.

Resultados de la mesa de Candarave: Firma del Convenio interinstitucional entre ANA, junta de usuarios y gobiernos locales de la provincia de Candarave y Southern Per. Tacna, junio 2013

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En los primeros meses del 2013, a partir de las experiencias anteriores y de la constatacin de que la prevencin requera un manejo mucho ms amplio, se avanz en la idea de disear un Sistema Nacional de Prevencin de Conflictos que le sirva al Gobierno Nacional en su conjunto. Por ello, adems del PART mencionado, se comenz por identificar las reas de riesgo. La Unidad de Informacin y Anlisis confeccion los primeros mapas de inversiones en minera e hidrocarburos, y seleccion indicadores tiles para los propsitos del sistema. Un segundo elemento tiene que ver con la Unidad de Prevencin y Gestin del Dilogo, que ha ido reforzndose y obteniendo importantes avances en mesas de dilogo (participa en ms de 40) como la de Candarave, en Tacna (ver el recuadro) Se espera lograr acuerdos parecidos en al menos otras dos mesas del sur (Tacna y Moquegua) para el segundo semestre del 2013. Hay que destacar adems la intervencin institucional en algunos conflictos en trance de solucin, como ocurre en las mesas de Espinar organizadas en torno al caso Tintaya, y en labores de prevencin en el proyecto Los Chankas (Apurmac); en este ltimo, visitando

regularmente y facilitando negociaciones entre las comunidades campesinas y la empresa Southern. Este mismo tipo de intervencin se est realizando en torno al proyecto Las Bambas, impulsando la movilizacin multisectorial como respuesta a las demandas de la poblacin y de sus autoridades locales. En la Amazona se trabaja especial-mente en casos complejos, como el de Pluspetrol (Lote 1AB), en torno al cual se ha formado la Comisin Multi-sectorial 200-2012-PCM, adscrita a la PCM y orientada a la mejora de las condiciones ambientales y sociales de las poblaciones asentadas en las cuencas de los ros Pastaza, Tigre, Corrientes y Maran. Se aplican tambin estrategias preventivas en otros mbitos de esta regin, como ocurre a propsito de la Mesa de la Selva Central. Paralelamente, la oficina viene aplicando iniciativas novedosas en las actividades preventivas. As, se interviene cada vez ms en etapas tempranas de casos con actores sociales en tensin. Como ya se ha mencionado, a mayo del presente ao haba 57 casos en prevencin, entre ellos 23 en minera, 6 en hidrocarburos y 5 en demarcacin territorial.

El caso de Per Rail y los distritos de Machupicchu y Santa Teresa (Cusco): una exitosa intervencin temprana En los ltimos aos se recibieron reiteradas quejas de los vecinos de los distritos de Machupicchu (Urubamba) y Santa Teresa (La Convencin), porque la empresa ferroviaria Per Rail, concesionaria del nico servicio de transportes CuscoMachupicchu, cometa arbitrariedades en la venta de pasajes y servicios de carga y equipaje. De all las peridicas protestas, con bloqueos de la lnea frrea que impedan el paso de los turistas y generaban amplia resonancia en la prensa internacional.

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Segn lo establecido en el contrato de concesin, la empresa ha cumplido siempre con dar precios especiales a los lugareos, en el llamado tren local, pero la calidad del servicio es muy inferior al que se brinda a los turistas, para quienes se destinan vagones mucho mejores. Frente a esta situacin, la ONDS intervino en octubre del 2012 instalando una mesa de dilogo a partir de la cual se formaron otras de carcter tcnico. Despus de varios meses de trabajo, el 3 de mayo del 2013 se firm un acta de 13 acuerdos, entre los que destacan los siguientes: - Elaboracin de un estudio tcnico integral a cargo del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, para solucionar los problemas de carga y equipaje del tren local, y entrega de dos bodegas de carga para que Per Rail las ponga en uso en un plazo de 45 das. - Ratificacin del acuerdo de incremento del nmero de estibadores en funcin de la demanda. - Compromiso de la empresa Per Rail de habilitar parte de la actual bodega del tren 51 (Ollantaytambo-Machupicchu) para transportar carga a tarifa econmica, detenindose en todos los paraderos intermedios. Las lecciones de esta experiencia de gestin del dilogo son varias: 1) se establecieron acuerdos legtimos y sostenibles para las partes; 2) se logr la transformacin de las posiciones, sobre todo de parte de la empresa Per Rail, que pas a estar dispuesta a colaborar socialmente con la poblacin local; 3) la intervencin temprana evit el escalamiento del conflicto y un potencial momento de crisis, en un contexto de elecciones distritales complementarias en la zona (7 de julio); 4) el proceso contribuy a empoderar a los alcaldes distritales y le dio estabilidad poltica al espacio local.

Un tercer elemento tiene que ver con la Unidad de Informacin y Anlisis, que en el mes de febrero se reforz con tres profesionales y que, a la fecha, ha culminado con una sistematizacin de experiencias y cuatro anlisis regionales y temticos; ha continuado elaborando el informe Willaqniki (ocho nmeros a julio del 2013) y confeccionando mapas de riesgo para el Sistema Nacional de Prevencin de Conflictos, entre otros. Esta unidad ha tenido a su cargo la investigacin y redaccin del presente

informe de sistematizacin de la experiencia institucional. Igualmente, asumi la responsabilidad acadmica del curso Gestin pblica y conflictos sociales en Amrica Latina: enfoques, institucionalidades y experiencias, en estrecha coordinacin con la Unidad Tcnica de Prevencin. El curso, que tuvo lugar en mayo del 2013 con la asistencia de 70 funcionarios pblicos, incluidos 15 de otros pases latinoamericanos, fue patrocinado adems por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo

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(CLAD) y la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR). Un cuarto elemento es el relativo al trabajo de la ONDS para promover un cambio en la relacin de las empresas con las poblaciones de sus entornos. En esta lnea, aprovechando las condiciones generadas por una compaa, desde la oficina se decidi promover entre un grupo importante de ellas el tema del valor compartido, un enfoque que seala las ventajas de que estas, dentro de la cadena de valor de sus propios negocios, busquen apoyar iniciativas locales que permitan desarrollar emprendimientos econmicos de grupos poblacionales con potencialidad para hacerlo. Es una aproximacin que beneficia a ambos actores, y que procura garantizar la sostenibilidad econmica de las actividades ms all de la presencia de las mismas empresas. A la fecha se han organizado tres talleres con la participacin de empresas y funciona-

rios pblicos de los sectores directamente interesados. Finalmente, y tal como se detallar ms adelante, las experiencias de este perodo muestran que las intervenciones conjuntas (ONDS, sectores del Gobierno Nacional como el MINEM y el MINAM, entidades como la ANA y otras, y los gobiernos regionales y locales) han sido muy fructferas y demuestran que los esfuerzos articulados tienen mucho mayor eficacia que el trabajo aislado y fragmentado. La disposicin de autoridades y funcionarios ha sido decisiva para lograrlo. Se necesita ahora dar un paso adelante en el rediseo y fortalecimiento de la institucionalidad pblica para la gestin del dilogo y la conflictividad, de modo que los sectores del Gobierno Nacional, as como los gobiernos regionales y las municipalidades, puedan compartir enfoques, estrategias y herramientas comunes, evitando la dispersin.

San Juan de Chaca: la resolucin de un conflicto comunal por minera artesanal

En el ao 2012 surgi una controversia al interior de la Comunidad Campesina de San Juan de Chaca, en la provincia de Aymaraes (Apurmac). Un sector de comuneros, respaldado por jvenes residentes en Lima, demand a un grupo que se dedicaba a la minera artesanal de cobre que cesara sus operaciones y se retirara de la zona. El pedido fue ratificado en asamblea comunal de noviembre del mismo ao; sin embargo, los mineros desconocieron el acuerdo y la controversia devino en una confrontacin cada vez ms violenta. El 1 de abril del 2013 se eligi una nueva Junta Directiva Comunal, que fue desconocida por los mineros artesanales. Aunque la ONDS carece de competencias para intervenir en conflictos comunales, la intensificacin de la violencia entre comuneros motiv a actores locales y

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regionales a solicitar su participacin. La oficina opt por una estrategia de dos fases. La primera consisti en mantener reuniones separadas con los representantes de los mineros, los residentes y los comuneros opuestos a tal actividad. Los mineros artesanales se comprometieron a no operar hasta la reanudacin del dilogo; con esto se detuvieron los enfrentamientos violentos y se logr desescalar el conflicto. En una segunda fase se persuadi a los miembros de la asociacin de mineros de no continuar sus actividades sin contar con el respaldo social de la comunidad. Despus de varias reuniones de dilogo, el 9 de mayo se firm el acta en la cual aquellos se comprometen a cesar totalmente sus operaciones, a no reingresar a la zona y a reconocer a la nueva autoridad comunal. Se acord, adems, un plazo de 45 das para que los mineros retiraran de la zona sus equipos y sus materiales.

Recepcin de comuneros a comisionado de la ONDS en San Juan de Chaca Apurmac, marzo 2013

Reunin con representantes mineros artesanales en San Juan de Chaca Apurmac, mayo 2013

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Captulo 5

Avances y resultados

Comuneros se expresan tras la entrega simblica de la Resolucin Ministerial donde se conforma la Mesa de Trabajo para el Desarrollo del Distrito de Corani Puno, mayo 2013

Instalacin de la Mesa de Desarrollo en el distrito de Corani Puno, junio 2013

La coordinacin intersectorial e intergubernamental ha sido valiosa y positiva, pero hasta hoy ha dependido ms de la buena disposicin de autoridades y funcionarios que de normas explcitas y especficas. La ONDS, como organismo especializado del Estado, ha hecho un valioso aporte para articular esfuerzos; sin embargo, es imprescindible impulsar el reforzamiento de una rectora que dote de unidad a la gestin del conflicto desde el sector pblico. El dilogo, la necesidad de priorizar la prevencin, la promocin de cambios en la relacin entre las empresas y sus entornos sociales, as como la propuesta de movilizar al Estado en su conjunto para incluir a sectores excluidos, son parte de una visin integral para afrontar la conflictividad en el marco del respeto al Estado de derecho y, desde luego, a los derechos ciudadanos. Es una propuesta de poltica pblica que busca superar el enfoque casustico, puntual y de corto plazo, para desarrollar capacidades que permitan procesar y gestionar los conflictos desde el Estado, institucionalizando estrategias y procedimientos. Por las razones mencionadas, el balance de este primer ao de trabajo debe poner atencin en los avances tcticos a corto plazo, y en los avances estratgicos en el mediano y largo plazo

cacin territorial. Once meses despus, a mayo del 2013, el nmero oscila en alrededor de 60 casos. Se trata, sin duda, de una importante estabilizacin de los casos, especialmente de los relacionados con la minera. Aun cuando estos sigan siendo los de mayor importancia relativa, la tendencia hacia su aumento se ha moderado de manera evidente, pues fluctan entre 20 y 22 casos. La mayor capacidad institucional para gestionar los conflictos contribuye a abordarlos de manera oportuna e integral. 5.1.2. Disminucin de la intensidad de los conflictos gracias a una mayor actividad de prevencin La estrategia de prevencin es una prioridad para la ONDS, lo que se expresa en el nmero de casos que se vienen tratando desde esta ptica: de noviembre del 2012 a mayo del 2013 se increment de 30 a 53, nmero muy cercano al total de conflictos que se gestionan en la oficina. Los casos en prevencin, como ya se mencion, expresan tensiones sociales que no han escalado ni hecho crisis; tampoco han provocado actos de violencia y menos an han significado daos personales, trgicas prdidas de vidas o destruccin de bienes. Las intervenciones tempranas y multisectoriales que la oficina facilita allanan el camino para encontrar soluciones y celebrar acuerdos mutuamente satisfactorios, evitando que la situacin se agrave. Por esto, en gran medida, durante la actual gestin ha disminuido notoriamente la intensidad de los conflictos, en comparacin con perodos anteriores. A la fecha no han surgido conflictos que hayan hecho crisis como los casos de Conga, Espinar o Bagua.

5.1. Avances y resultados tcticos 5.1.1. Estabilizacin y reduccin del nmero de conflictos En julio del 2012 la OGCS vena dando tratamiento y seguimiento a 66 conflictos de distinto tipo, especialmente mineros, de hidrocarburos y demar-

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5.1.3. Generando una corriente de opinin En noviembre del 2012 la ONDS inici la publicacin del informe Willaqniki, que desde entonces se ofrece con una periodicidad mensual. Su objetivo es presentar el estado de los conflictos sociales y los casos en prevencin, as como un anlisis sobre los temas de inters pblico en los que trabaja la oficina. La publicacin se dirige a autoridades y funcionarios pblicos involucrados en la toma de decisiones, a estudiosos, a lderes y dirigentes de organizaciones sociales, y a la comunidad empresarial, entre otros sectores. La intencin de Willaqniki es dar a conocer lo que se hace en el campo de la gestin de conflictos, y contribuir con la formacin de una opinin pblica informada y sensibilizada, brindando elementos para el anlisis y la toma de decisiones adecuadas a quienes, por su cargo y especialidad, les compete hacerlo. A la fecha se han publicado ocho nmeros de Willaqniki, en versin impresa y electrnica21, y pronto se publicarn versiones traducidas a otros idiomas. Willaqniki es una herramienta mediante la cual la PCM se expresa y el Gobierno Nacional da cuenta de la gestin y el anlisis de los conflictos sociales; por lo tanto, constituye un referente clave para abordar este tipo de conflictos. En este sentido, tiene diferencias claras con los reportes de la Defensora del Pueblo, que expresan la voz de un rgano constitucional, aunque no del Poder Ejecutivo.

5.2.1. Planteamiento y avances en la construccin de un Programa Nacional de Prevencin de Conflictos El resultado de las actividades de prevencin para controlar y reducir la incidencia de los conflictos muestra que era necesario instalar los enfoques y las acciones preventivas no solo en la PCM, sino tambin en los sectores del Gobierno Nacional, en los gobiernos regionales y locales, y en otras entidades estatales, como parte de un proceso de construccin de capacidades pblicas para gestionar el dilogo y adelantarse al estallido de los conflictos. Construir el sistema es una tarea compleja, que demanda la concertacin intersectorial e intergubernamental, el diseo de instrumentos y una institucionalidad apropiada. En la ONDS se ha iniciado el diseo de instrumentos claves, como el Programa de Alerta y Respuesta Temprana (PART) y los primeros mapas de riesgo, para detectar oportunamente los indicios de controversias y seguir de cerca las reas y los casos priorizados. Estos instrumentos permitirn conocer los mbitos crticos que por condiciones estructurales, potencia-lidades o riesgos demanden la intervencin del Estado en extensin y profundidad, incluso sin esperar el surgimiento de tensiones que pudieran escalar. El PART necesita un marco institucional apropiado para garantizar su funcionamiento y sostenibilidad, en la perspectiva de involucrar a diversos sectores del Poder Ejecutivo Nacional, as como a gobiernos regionales y locales. 5.2.2. Necesidad de promover un cambio en las relaciones del Estado con la sociedad

5.2. Avances y aprendizajes estratgicos

21

Disponibles en <http://www.pcm.gob.pe/mas-informacion/informe-willaqniki/> (pgina web de la PCM).

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La experiencia muestra que los conflictos sociales estn alimentados tambin por un dficit de legitimidad del Estado y por la desconfianza ciudadana, especialmente en mbitos con altos niveles de pobreza y exclusin. La conflictividad tiene causas profundas y complejas que requieren un abordaje integral. La estrategia de dilogo y acercamiento con la poblacin contribuy a crear un clima de confianza entre los actores de los conflictos en los cuales se intervino. Resulta indispensable que los ciudadanos perciban un Estado que escucha y toma en cuenta sus demandas y expectativas al momento de tomar decisiones. Una constatacin importante en este primer ao de experiencia se vincula con el desencadenamiento, en ciertos casos, de conflictos por decisiones de entidades estatales que no evaluaron adecuadamente los impactos que podan tener. Por ello, la ONDS desarroll un instrumento de prevencin de riesgos de conflicto, que contribuye a instalar prcticas para analizar y prever las posibles tensiones sociales que tales decisiones pueden generar. 5.2.3. Articulacin multisectorial y movilizacin del Estado para la prevencin y gestin de conflictos El trabajo de la ONDS se realiza, como es sabido, en estrecha coordinacin con otros sectores del Poder Ejecutivo, especialmente con el MINEM, el MINAM, el MINAG y otras entidades a las que, por el tipo predominante de conflictividad, les compete asumir la facilitacin de las negociaciones, los acuerdos y los compromisos. La experiencia reciente muestra que la solucin eficaz y sostenible de los

conflictos implica el compromiso de diversos sectores, no solo para cumplir los acuerdos que permitieron resolver los problemas, sino tambin para efectuar labores de prevencin operativa y estructural. Estas labores demandan intervenciones en dimensiones y niveles que contribuyan a desarrollar capacidades y a solucionar problemas derivados de la pobreza y la desigualdad locales. En este sentido, es imprescindible una movilizacin de los diversos sectores y niveles del Estado, con una perspectiva de desarrollo sostenible que afronte la conflictividad de una manera integral. La intervencin de un organismo como la ONDS impulsa soluciones que requieren respaldo recursos y normatividad especfica para afrontar los problemas de fondo. Hasta la fecha, la movilizacin, fruto de la iniciativa y voluntad de autoridades y funcionarios, tiene pendiente el reto de su institucionalizacin.

5.2.4. Las mesas de desarrollo Las mesas de desarrollo forman parte de la estrategia de prevencin promovida desde el Estado. En ellas, representantes del Gobierno Nacional, autoridades y dirigentes locales, y empresas cuando corresponde negocian y establecen compromisos destinados a las inversiones pblicas con impacto en el desarrollo de mbitos especficos. Este mecanismo tiene un gran potencial para cambiar la manera en que el Estado afronta la conflictividad y se relaciona con la sociedad y las empresas. Desde la ONDS se ha impulsado su conformacin; y se ha de continuar con esta poltica debido a las potencialidades de

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Alto comisionado y representantes de sectores anuncian diversas obras en la Mesa de Desarrollo de Challhuahuacho Apurmac, julio 2013

este espacio, desde el cual se puede concretar la articulacin multisectorial en un trabajo de mayor aliento. Estn pendientes, sin embargo, definiciones mayores; por ejemplo, las normas para establecer una institucionalidad que permita su funcionamiento, ms all de la voluntad de los participantes concretos. De igual modo, la construccin de un enfoque que integre efectivamente las intervenciones sectoriales, y que permita aprovechar sinergias institucionales, superando intervenciones dispersas, fragmentadas y de poco impacto sobre un territorio especfico. Muchas compaas tienen polticas de responsabilidad social y de relaciones comunitarias que buscan mantener relaciones armoniosas con la poblacin de sus reas de influencia directa, estableciendo medidas de empleo temporal, contratos con proveedores locales, inversiones sociales y otras. Sin embargo, estas medidas no siempre han impedido el estallido de conflictos ni, en ciertos casos, las exigencias de retiro de

la empresa. Por ello, la construccin de un clima de estabilidad social y poltica demanda que el Estado, la sociedad civil y las mismas empresas jueguen roles claves. Desde las empresas, significa repensar las polticas de RSE y de relaciones comunitarias para verlas como medios capaces de hacer viable su condicin de actores del desarrollo. La idea es que asuman, con hechos concretos, que sus inversiones sern ptimas si extienden sus beneficios a la ciudadana, promoviendo el desarrollo sostenible de las localidades y departamentos en donde realizan sus operaciones. Esto implica superar las concepciones asistencialistas y las inversiones a corto plazo. En la medida en que un sector significativo de la poblacin de los entornos de las industrias extractivas cambie su economa de subsistencia por otra que le permita capitalizarse y mejorar sus condiciones de vida, ms all de la presencia de una compaa, se construirn las bases para tener un clima favorable a las inversiones.

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Captulo 6

Propuestas para

Institucionalizar el proceso

Presentacin exitosa del balance de la Mesa de Desarrollo de AMUCEPs que integran 32 centros poblados de Ancash con la empresa Antamina Palacio de Gobierno Julio 2013

Las experiencias de los meses pasados han dejado lecciones muy importantes para continuar trabajando en la formulacin de una poltica pblica para la gestin del dilogo y la prevencin de conflictos. Las propuestas que a continuacin se presentan sintetizan las prioridades estratgicas a partir de las cuales es necesario seguir avanzando y profundizando las labores de la ONDS.

6.1. Nueva institucionalidad estatal para la gestin del dilogo De acuerdo con el mandato que el DS106-2012-PCM le asigna, la ONDS disea y propone estrategias y metodologas para la prevencin, gestin y solucin de diferencias, controversias y conflictos sociales; participa en dilogos, mediaciones y negociaciones, en estrecha coordinacin con sectores y dependencias del Gobierno Nacional; disea mecanismos de alerta temprana y mapas de riesgo, con la perspectiva de construir un Programa Nacional de Prevencin de Conflictos; y sistematiza, analiza e investiga para profundizar en las causas de los conflictos y proveer insumos que permitan plantear estrategias de abordaje de los mismos. Los avances han sido importantes. Cabe destacar las iniciativas conjuntas emprendidas con autoridades y funcionarios del MINEM, el MINAM, el MINAG y la ANA, entre otros, respetando siempre las competencias. Gracias a los esfuerzos comunes, se han podido emprender acciones que contribuyeron a afrontar las controversias y conflictos. El estudio y, sobre todo, la prevencin y gestin de conflictos va una

estrategia que privilegie el dilogo y la formacin de consensos implican mucho ms que un trabajo puntual y de corto plazo, fruto de esfuerzos aislados de un sector o grupo de funcionarios. Por el contrario, demandan una intervencin sostenida y multisectorial que el Estado no puede abandonar apenas los actores han formalizado ciertos acuerdos. En este sentido, la ONDS presenta una propuesta de desarrollo institucional que implica una poltica pblica flexible y creativa, ms all de las personas. El desarrollo institucional de la oficina pasa por reforzar sus funciones y capacidades para articular y movilizar al Estado en relacin con el ejercicio del dilogo y la prevencin y gestin de la conflictividad, de modo que la intervencin pblica resulte ms integrada y mejor articulada, potenciando los esfuerzos y alineando las actividades. La propuesta de desarrollo institucional supone reforzar labores como las siguientes: 1) Coordinacin y articulacin entre instancias. La ONDS ha venido ejerciendo esta tarea con otras entidades del Estado, en los trminos que la normatividad le asigna a la PCM, rgano al cual pertenece la oficina. El DS-106-2012-PCM le reconoce esta competencia, que debe ejercer con un respaldo normativo ms efectivo, que le permita convocar y alinear las intervenciones del Estado bajo estrategias comunes. 2) Cooperacin interinstitucional. Muy vinculada a la anterior, esta labor supone una interrelacin y apoyo mutuo muy activo y normado con otros sectores e instancias pblicas, para

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continuar avanzando y profundizando la lnea seguida. Esta cooperacin es sin duda extensible, con otras condiciones, a instituciones privadas. 3) Informacin y generacin de datos. La ONDS debe reforzar sus actividades tendientes a generar, proveer e intercambiar informacin sobre dilogo, prevencin y gestin de conflictos, con los sectores y entidades del Estado involucrados, as como con otros actores e instancias de la sociedad. El informe Willaqniki, la data y los documentos que produce la ONDS son insumos muy valiosos para afianzar enfoques y estrategias comunes. La oficina tiene el desafo de consolidar su liderazgo y difundir sus propuestas. 4) Planificacin. La ONDS debe reforzar su mandato y sus capacidades para plantear y consensuar el logro de objetivos y resultados comunes con otras instancias del Estado que abordan temas similares y contribuyen a la gobernabilidad democrtica.

sino tambin en la ciudadana organizada y la opinin pblica en general. El xito de la gestin del dilogo requiere que los actores sociales estn imbuidos de valores democrticos, as como de capacidades para practicarla, junto con la mediacin y la negociacin. Es una tarea de gran envergadura, en la que es preciso involucrar iniciativas del sector pblico y de la sociedad civil. En esta lnea, la ONDS propone constituir una instancia con la que se pueda actuar de manera complementaria en la sociedad civil, creando condiciones para promover una cultura de dilogo y de paz, tan necesaria en una sociedad que an procesa las heridas de dos dcadas de violencia (1980-2000). Se trata de un instituto que concrete una alianza Estado-sociedad civil para impulsar valores democrticos y la creacin de consensos ciudadanos mediante el dilogo, herramienta indispensable para construir una sociedad prspera, democrtica y estable. El instituto propuesto sera un organismo pblico-privado, vinculado a la ONDS, con una misin que sintetice los elementos expuestos (cultura de paz y cultura de dilogo, valores democrticos y formacin de consensos), con objetivos estratgicos y resultados a corto y mediano plazo. Estara conducido por un directorio con personalidades de gran prestigio, que generen credibilidad y garanticen calidad e independencia; y sera el ente responsable de plantear lineamientos estratgicos para fomentar la cultura del dilogo y el consenso, mediante programas y proyectos diversos, con cobertura nacional, regional y local.

6.2. Estado y sociedad civil en la gestin del dilogo: el Instituto para el Dilogo y el Consenso La gestin del dilogo y la solucin pacfica de los conflictos por parte del Estado son un eje del trabajo de la ONDS y deberan serlo del Estado en su conjunto, en la medida en que contribuyen de manera decidida a la gobernabilidad democrtica del pas. Despus de estos meses de trabajo, y para continuar avanzando en esta lnea, se considera necesario hacer tambin labores que contribuyan a promover una cultura de paz y de respeto a los derechos humanos, no solo entre las autoridades y los funcionarios pblicos

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Con esta instancia se impulsaran decididamente acciones de formacin y capacitacin de lderes, dirigentes y ciudadanos en valores democrticos, gestin del dilogo y concertacin social, entre otros temas. Actuando en diversos sectores de la sociedad civil, la institucin debe promover la cultura del dilogo en el sector educacin, especialmente entre docentes y alumnos de instituciones educativas pblicas y privadas.

El instituto tambin debe trabajar campaas en medios de comunicacin, buscando llegar a un pblico amplio para instalar entre la gente los temas prioritarios de su misin. La puesta en marcha de esta iniciativa requiere un fondo semilla que financie su constitucin y puesta en marcha, incluyendo la preparacin de propuestas y la bsqueda de fondos pblicos o de la cooperacin internacional.

Instituto para el Dilogo y el Consenso (sntesis)

Dilogo Valores democrticos Construccin de consensos Cultura de paz Gobernabilidad democrtica / Otros Constituirse en un referente nacional del dilogo y la construccin de consensos desde la sociedad civil. Relacionados con: cambios en la cultura poltica del pas; educacin ciudadana; y liderazgos democrticos. Formacin/capacitacin. Asistencia tcnica. Promocin. Difusin. Estudios y publicaciones. Organismo pblico-privado. Directorio con 5-10 personalidades de prestigio, independientes y con credibilidad.

Temas

Misin

Objetivos estratgicos

Lneas de accin

Institucionalidad

6.1. Nuevas relaciones Estadoempresas-comunidades: el Centro de excelencia en Responsabilidad Socioambiental

La experiencia de estos meses muestra que una solucin global a la conflictividad pasa por un cambio en las relaciones Estado-empresascomunidades, transformando los

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vnculos predominantes hasta hoy y estableciendo condiciones para que surja una estructura ms igualitaria, transparente y abierta. Una de las lecciones que deja la conflictividad social de estos aos es la necesidad de cambiar la manera como el Estado y las empresas se relacionan con las poblaciones de los entornos de las industrias extractivas. Los estilos que tratan de obtener una licencia social apelando a polticas de inversin a corto plazo deben cambiar, de modo que se puedan establecer alianzas estratgicas de mayor aliento y con mejores perspectivas. Esto pasa tanto por reforzar el rol rector del Estado en los procesos de desarrollo a nivel regional y local, as como por convertir a las empresas en actores de estos procesos en sus entornos. El sector privado puede aplicar polticas y planes que, sin descuidar los objetivos centrales de sus negocios, beneficien de manera sostenible a las localidades, no solo va el canonque es, al fin y al cabo, parte de los impuestos que toda empresa o ciudadano deben pagar, sino tambin a travs de la inclusin de los actores locales en la cadena de valor generada por las operaciones empresariales, con la ptica, por ejemplo, del valor compartido o de los negocios inclusivos. Esto constituye una de las polticas de prevencin estructural ms efectivas. En el caso del Estado, los cambios plantean la necesidad de disear y aplicar enfoques de desarrollo que articulen la intervencin de los distintos sectores y niveles de gobierno; en el caso de las empresas, es necesario trabajar en iniciativas que se incorporen en las polticas de responsabilidad socioambiental y en las de relaciones

comunitarias. Esta es una manera efectiva de crear un clima duradero de confianza que fomente la estabilidad social y poltica, en la cual prosperen los negocios as como el desarrollo de las poblaciones de los entornos. La concrecin de iniciativas con estos horizontes demanda una institucionalidad que recoja el aporte de las empresas y de otros sectores, as como del Estado concretamente, de la ONDS. Por ello, se propone la constitucin de un Centro de Excelencia en Responsabilidad Socioambiental. Este centro fomentar actividades que mejoren la calidad de las industrias extractivas y que mejoren su impacto social y ambiental, potenciando especialmente su aporte para la generacin de un desarrollo local sostenible conjuntamente con las iniciativas estatales. Esto se puede llevar a cabo con actividades como las siguientes: 1) Investigaciones aplicadas que respondan a las problemticas locales, y que se centren en los desafos tcnicos y sociales especficos que enfrenta la industria extractiva en el pas. Tales investigaciones deben convertirse en insumos para mejorar las polticas estatales, as como las polticas y prcticas empresariales. 2) Polticas, planes y programas de desarrollo local, articulando los emprendimientos locales a la cadena de valor de las compaas. El xito de estas iniciativas permitir mejorar los niveles de capitalizacin, ingresos y bienestar de la poblacin de los entornos. 3) Programas de capacitacin y desarrollo profesional con excelentes estndares de calidad, para personas

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involucradas en estas actividades, a fin de fomentar el intercambio y el establecimiento de buenas prcticas para la industria local. El centro debe involucrar a expertos y profesionales de la industria, buscando tener llegada a las compaas implicadas y emprender con estas un proceso de cambio de la imagen y las prcticas de la industria en los mbitos local, regional y nacional. 4) Informacin y difusin, va distintos medios de comunicacin nacionales, regionales y locales, con campaas para formar opinin pblica en asuntos relativos a las industrias extractivas y las inversiones social y ambientalmente responsables. 5) Giras y pasantas de personal local y extranjero para intercambiar experiencias en torno a las industrias extractivas, las polticas de responsabilidad social empresarial, las relaciones comunitarias y otros elementos de carcter tecnolgico, econmico y afines. Este Centro de excelencia en Responsabilidad Socioambiental debe involucrar en su directorio a representantes del Gobierno Nacional, empresas, y universidades nacionales y privadas de Lima y de provincias, especialmente en aquellos departamentos donde existe una fuerte presencia de las industrias extractivas. Los esfuerzos de este primer ao y las propuestas para continuarlos buscan aportar a la creacin de condiciones favorables para darle sostenibilidad al crecimiento econmico e impulsar un desarrollo incluyente, al mismo tiempo que se fortalece la gobernabilidad democrtica de nuestro pas.

Mantener y reforzar un clima que estimule y atraiga las inversiones requiere de polticas macroeconmicas y reglas consistentes y estables, pero tambin estabilidad social y poltica. Para ello, es necesario fortalecer instituciones y disear polticas pblicas que afirmen una cultura de paz y un tratamiento integral de los conflictos sociales. En tanto que estos expresan problemas de fondo que se deben afrontar, y que son adems inherentes a una sociedad democrtica, su transformacin en oportunidades para el desarrollo es una tarea estratgica para el futuro del pas. Hace falta impulsar procesos de inclusin social que contribuyan decisivamente a reducir la pobreza y las brechas sociales. En la medida en que el desarrollo se extienda de manera sostenida al grueso de la poblacin, se afirmar su legitimidad social y la prosperidad podr asentarse en un ambiente de paz y democracia, tan necesario para un pas que an est recuperndose de las heridas de la violencia poltica sufrida durante las ltimas dcadas del siglo pasado. Es una tarea perentoria extender y profundizar una poltica pblica que aborde los conflictos sociales, movilizando al Estado en su conjunto e impulsando modificaciones en la relacin entre los tres actores fundamentales de la conflictividad, lo que implica fomentar cambios en los vnculos Estado-sociedad, Estadoempresas y empresas-comunidades. La propuesta de la ONDS apunta hacia esto, y los resultados obtenidos en este primer ao de experiencia muestran lo acertado de una va en la que es necesario persistir.

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ANEXOS

1 2

71

72

73

74

2012 N. 22 11 9 8 6 3 3 2 4.7 2 3.2 4.7 2 3.2 2 2 6.2 3 4.8 2 9.4 6 9.5 6 9.7 3.2 3.2 3.2 12.5 7 11.1 7 11.3 14.0 9 14.3 9 14.5 9 6 5 2 2 1 1 64 100 63 100 62 100 60 17.2 11 17.5 11 17.7 11 18 15 10 8 3 3 2 2 100 34.4 23 36.5 23 37.1 23 38 % N. % N. % N. % N. 22 11 8 7 5 2 2 1 2 60

2012

Enero 2013 2013 2013

Abril 2013 % 37 18 13 12 8 3 3 2 3 100 N. 22 11 9 6 5 2 4 1 3 63

2013 % 35 17 14 10 8 3 6 2 5 100

Tipo de

N.

Minera

21

31.8

Minera

10

15.2

Hidrocarburos

10

15.2

Agrarios*

12.1

Demarcacin territorial

9.0

6.0

Laborales

6.0

4.5

Otros

Total

66

100

* Incluye produccin de hoja de coca, concesiones forestales, reservas comunales y territoriales, y reas naturales protegidas.

75

76
2012 N 15 2 5 1 3 0 3 2 8 39 100 42 20.5 8 19.0 100 5.1 2 4.8 2 5 41 7.7 3 7.1 3 0 0 0 1 2.4 7.3 4.9 12.2 100 7.7 3 7.1 4 9.8 5 0 3 4 6 50 2.6 2 4.8 3 7.3 4 12.8 7 16.6 5 12.2 6 12 8 10 0 6 8 12 100 5.1 2 4.8 2 4.9 2 4 2 7 3 5 0 3 4 7 53 38.5 15 35.7 16 39.0 20 40 22 % N % N % N % N % 42 4 13 6 9 0 6 8 13 100 Enero 2013 2013 Marzo 2013 Abril 2013 N 23 2 6 4 5 3 2 3 9 57 2013 % 40 4 11 7 9 5 4 5 16 100

Evolucin mensual de los casos en prevencin, segn tipo (noviembre 2012-mayo 2013)

2012

Tipo de

Minera

12

40

Minera

o ilegal

10

13

Agrarios*

10

Laborales

Otros

10

30

100

77

78

79

80

La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo seala que se pueden crear comisiones y grupos de trabajo. En la ONDS-PCM estos grupos de trabajo se emplean para crear mesas de dilogo.

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89

Anexo 6 Relacin del personal de la ONDS

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