Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados

Centro de Documentao e Informao

Coordenao de Biblioteca
http://bd.camara.gov.br
"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.
O Novo Pacto Federativo: Porque a apresentao
de uma emenda possibilitou uma discusso
na redefinio da federao brasileira.
Andr Barros Arajo
2012

CMARA DOS DEPUTADOS
CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO






Andr Barros Arajo





O Novo Pacto Federativo:
Porque a apresentao de uma emenda possibilitou uma discusso na redefinio da
federao brasileira.












Braslia 2012

Andr Barros Arajo






O Novo Pacto Federativo: Porque a apresentao de uma emenda possibilitou
uma discusso na redefinio da federao brasileira.






Monografia apresentada ao Programa de
Ps-Graduao do Centro de Formao,
Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos
Deputados/Cefor como parte da avaliao do
Curso de Especializao em Instituies Polticas
e Processo Legislativo.




Orientador: Maurcio Mendes














Braslia
2012

















Autorizao

Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos
Deputados e a reproduo total ou parcial, exclusivamente, para fins
acadmicos e cientficos.

Assinatura: __________________________________


Data: ___/___/___
Arajo, Andr Barros.
O novo pacto federativo [manuscrito] : porque a apresentao de
uma emenda possibilitou uma discusso na redefinio da federao
brasileira / Andr Barros Arajo -- 2012.
46 f.

Orientador: Maurcio Mendes.
Impresso por computador.
Monografia (especializao) Curso de Instituies e Processos
Polticos do Legislativo, Cmara dos Deputados, Centro de Formao,
Treinamento e Aperfeioamento (Cefor), 2012.

1. Federalismo, Brasil. 2. Petrleo submarino, explorao, Brasil. 3.
Royalties, Brasil. 4. Negociao poltica, Brasil. 5. Partido poltico, Brasil.
I. Ttulo.

CDU 342.24(81)


O novo pacto federativo:
Porque a apresentao de uma emenda possibilitou uma discusso na
redefinio da federao brasileira




Monografia Curso de Especializao em Instituies polticas e processo legislativo
1 Semestre de 2012


Andr Barros Arajo

Banca Examinadora:

__________________________________________
Maurcio Matos Mendes

___________________________________________
Christiane Aparecida Silva Valladares



Braslia, 13 de julho de 2012.


Dedico esse trabalho a minha esposa Paula, pela pacincia e
dedicao igualmente pelo presente mais que especial dado por
ela. Meus filhos Guilherme e Eduardo, o Dudu nasce em outubro.

Agradecimentos

Quero agradecer a Deus, a meu pai, ao
meu irmo Rodrigo, e toda minha famlia por
acreditarem sempre e confiarem idem.

O comeo de todas as cincias o espanto de as coisas serem o que so. Aristteles
A Metafsica.

Resumo

Este estudo de caso analisa a aprovao da emenda de plenrio n 387 de 2010,
chamada de emenda Ibsen Pinheiro/Humberto Souto, que pretendeu redistribuir as
riquezas advindas dos royalties do petrleo, a partir do estabelecimento de critrios de
maior equalizao como o da distribuio via Fundo de Participao de Estados e
Municpios (FPE/FPM).
A partir do entendimento segundo o qual tal aprovao se deu por causa da
fragmentao (derrocada) do pacto federativo, dado a centralizao histrica do
processo de arrecadao tributria nas mos da Unio, posio alcanada e motivada,
diga-se de passagem, pela abdicao de Estados e Municpios do papel de principal
arrecadador, se tornando atores secundrios.
O estudo argumenta que a principal dificuldade enfrentada pelos entes subnacionais
de ordem econmica e os desenhos constitucionais desde a promulgao da
Constituio republicana de 1891, no foi capaz de dirimir tal situao. E mesmo com a
promulgao da Constituio de 1988, chamada de a mais descentralizadora, uma
melhor distribuio de recursos falhou em suas tentativas.

Palavras-Chave: Pacto Federativo, Federao, Royalties do Petrleo, Disciplina
Partidria.


Abstract

This study analyses the passing of the constitutional amendment no. 387/2010, known
as Ibsen Pinheiro/Humberto Souto amendment that intends to redistribute the wealth
from oil exploration, from the establishment of criteria of a better equalization as the
distribution via Fundo de Participao de Estados e Municpios (FPE/FPM) Estates
and Cities Participation Fund.
Through the understanding that the approval has taken its place due to the
fragmentation (failure) of the Pacto Federativo - Federation Pact, given the historical
centralization in the process of collecting taxes in the hands of Unio (Brazilian
government), position which was reached and motivated by the abdication of estates
and cities from the role of main tax collectors, becoming secondary ones.
The study points out that the main difficulty faced by subnational entities is of an
economic basis and that the constitutional drafts of the republican Constitution of 1891
have been unable to put an end to the situation. And even with the promulgation of the
Constitution of 1988, considered decentralized, a better distribution of money from taxes
has failed in all its attempts.

Key words: Federation Pact, Federation, Royalties from Oil, Political Party Discipline.


LISTA DE TABELAS


Tabela - Comparativa de produo legislativa nos anos de 1949-1964 e 1988-2007...30
Tabela Taxa de disciplina mdia por ano e mdia do perodo.....................................31


SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................................... 11
Captulo I - O Pacto Federativo ...................................................................................... 14
I.I - A Constituio de 1988 ............................................................................................ 17
I.II - Princpios constitucionais da federao .................................................................. 18
I.III - Distribuio de competncias ................................................................................ 18
I.IV - Estrutura e funcionamento da federao ............................................................... 20
I.V - Fragmentao do Pacto Federativo ........................................................................ 22
Captulo II - Disciplina Partidria .................................................................................... 28
Captulo III - Royalties do Petrleo ................................................................................. 34
Consideraes Finais ..................................................................................................... 39
11


Introduo
O presente estudo de caso pretende, luz da relao Executivo versus Legislativo,
trazer tona a discusso sobre a redefinio do pacto federativo. Pretende afirmar, por
hiptese, que a aprovao da emenda Ibsen/Souto no foi um ato de indisciplina
partidria, votado contra a orientao do Governo, mas uma resposta condio
financeira fragilizada da federao. Para tal intento, o trabalho est dividido em trs
captulos: no primeiro captulo, ser definido o conceito de federalismo, como o
federalismo surge no Brasil e a definio de pacto federativo, o primrdio do pacto,
quem o subscreveu e a condio financeira fragilizada do pacto federal. No captulo
dois, trataremos do comportamento poltico partidrio, da disciplina partidria, quais
atores se submetem ou so submetidos por quais vetores para definir a agenda poltica.
Quais matrias devem ser votadas e em quais circunstncias. J no ltimo captulo,
discorrer-se- a respeito dos royalties do petrleo. A definio, conceitos, quem pode
receber, quem pode taxar, e os efeitos que a arrecadao desta importncia tem para
os entes federados.
Existe um amplo leque de trabalhos estudando a relao Executivo x Legislativo e foi
com base nestes trabalhos que o presente estudo de caso se edificou. Tal relao tem
no mnimo dois grandes vetores, pelos quais se guiam os estudiosos, quais sejam: o da
difcil convivncia entre presidencialismo e sistema proporcional e sobre o modo de
funcionamento desse sistema poltico, encontrada na obra Presidencialismo de
coalizo: O Dilema Institucional brasileiro, de Srgio Abranches (1988). E do outro, o
de que o Poder Legislativo, mais precisamente a Cmara dos Deputados, tem votado
sistematicamente com as propostas do Executivo (Santos, 1997). Tal embate, por
assim dizer, tem ensejado debates sobre uma agenda imposta ou compartilhada, de
qualquer forma, a resposta para uma afirmao ou outra est na viso de que as regras
que regulam o conflito ou a cooperao tem parte significativa na sntese dos trabalhos
executivo versus legislativo. Na perspectiva do captulo que trata do comportamento
poltico referenciado pelos autores Limongi (2006), Figueiredo (2007), Santos (2002),
Nicolau (2000), Palermo (2000) e Abranches (1988), discutir-se- a disciplina partidria
como regra, ainda que no se negue o conceito da difcil convivncia entre os dois
12


poderes constitudos, j mencionados. Para fins deste estudo de caso, porm, a
remisso regra da disciplina partidria corrobora para a concluso a que se quer
chegar.
Mais do que estabelecer a disciplina partidria como parmetro deparar-se com um
fato concreto: afirmar que nas democracias mundo afora, sistema parlamentarista ou
presidencialista, os governos precisam de maiorias para governar, sem o qual seus
eventuais programas estariam fadados ao fracasso. No caso de pases
parlamentaristas onde o governo cai quando j no possui mais a maioria no
parlamento relativamente menos burocrtico a formao de outro governo, o contrrio
de pases com sistema presidencialista.
Na anlise sobre o pacto federativo, no primeiro captulo, abordar-se-o algumas
questes como: quais implicaes prticas tm-se com a adoo do sistema federal? A
sua adoo est diretamente ligada ao arranjo institucional que temos hoje?
O pacto federativo tem elementos constitutivos desde o imprio brasileiro, como
veremos no primeiro captulo. O pacto perpassou, no mnimo, em todas as
Constituies brasileiras e obteve xito a partir da implementao da Repblica em
1891. Em todas as cartas constitucionais, mas notadamente da primeira Repblica at
hoje, o tema federalismo foi bojo do corpo constitucional, com maior ou menor
descentralizao devido ao vis ideolgico que acompanhou as Constituies
brasileiras, e com exceo de uma, na Carta de 1988 cogitou-se discutir o fim da
federao, ainda assim, ela saiu-se vitoriosa, passando a ser clusula ptrea.
A instituio do pacto federativo parece no ter dado conta de dissipar as diferenas
econmicas, os desequilbrios econmicos que segundo Souza (2005), no s
persistiram como aumentaram, ela destaca que em 1945 trs estados concentravam
70% das receitas (Mahar, 1976). Como veremos a frente, os mecanismos de
transferncia de renda, na tentativa de dirimir tais desequilbrios, foram anulados
devido sanha arrecadatria da Unio, que usou de artifcios como o estabelecimento
de contribuies entre outros para reverter as perdas fiscais decorrentes da
promulgao da Constituio Federal de 1988.
13


Um recente estudo da Federao da Indstria do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN), o
ndice Firjan de Gesto Fiscal (IFGF), aponta que somente 2% dos municpios
brasileiros tm boa gesto fiscal e financeira, incluindo como critrio de classificao:
despesas elevadas com funcionalismo pblico, receita prpria reduzida e investimentos
escassos ou at inexistentes. O estudo aponta uma dependncia crnica das
transferncias constitucionais, pois 83% das cidades no conseguem gerar sequer 20%
do que gastam.
No ltimo captulo, trataremos da riqueza advinda dos royalties do petrleo, como ela
se d, quem tem direito a ela e como ela est definida na legislao brasileira. Ser
evidenciada a aprovao da emenda de plenrio n 387, que ficou conhecida como
emenda Ibsen/Souto, correspondentes aos deputados Ibsen Pinheiro e Humberto
Souto, pois ela, como proposta, possibilita a diviso das riquezas advindas do petrleo
para todos os entes federados, diferentemente da legislao anterior. Ressalte-se que
no se tratar neste trabalho, da tramitao propriamente dita, pois o objeto deste
estudo de caso mostrar que a emenda foi aprovada devido possibilidade de levar,
via redistribuio dos royalties, a uma equalizao na distribuio da riqueza para os
entes subnacionais (Estados e Municpios) e para a Unio.








14


Captulo 1 O pacto federativo
Formalmente, poderamos afirmar que o federalismo no Brasil iniciou-se a partir da
proclamao da Repblica em 1891. No entanto, pela prpria definio de federalismo,
j no perodo imperial, o pas consagrava uma organizao com elementos federativos
(Dolhnikoff, 2005).
Segundo Dolhnikoff (2005), o ato adicional de 1834 resultou numa profunda
transformao institucional, na medida em que promoveu a diviso constitucional das
competncias legislativas, tributrias e coercitivas entre centro e provncia (Dolhnikoff
2005). O federalismo, por definio, como preconiza Riker (1975) considera que a
essncia do sistema federativo a diviso formal de funes, ou seja, a cada um cabe
a responsabilidade que lhe compete. O que importa, segundo Riker, no o grau de
descentralizao, mas a diviso de competncias entre eles.
Dolhnikoff (2005) afirma que no Brasil o Ato Adicional de 1834 organizou a monarquia
de acordo com o modelo federativo, o que significa que, para ele, federalismo no
exclusividade de regimes republicanos (Dolhnikoff, 2005, p. 287, apud Riker, 1975).
Portanto, no Brasil do sculo XIX, havia uma diviso constitucional de competncia
entre centro e provncia que garantia a coexistncia autnoma dos dois nveis de
governo (Dolhnikoff, 2005). Dito de outra forma, o ato adicional de 1834 combinou
interesses provinciais com Estado Nacional, isto , as provncias se envolveram na
construo de um projeto nacional, da elite preocupada em preservar seu poder nos
negcios pblicos e garantir ao poder central, os recursos para manter a unidade
(Dolhnikoff, 2005).
Portanto, ainda que formalmente, o federalismo tenha se consolidado na proclamao
da Repblica, Dolhnikoff(2005) aponta elementos tpicos de federalismo ainda na
monarquia, talvez como forma de racionalizar as contendas entre a combinao de
interesses de Unio e provncias.
Este captulo bem que poderia se resumir com o argumento usado por Arretche (2005)
que consiste em:
15


A autonomia dos governos para tomar decises deriva em boa medida
da extenso em que detm autoridade efetiva sobre recursos tributrios
e/ou fiscais. Governos desprovidos de autonomia para obter - por meio
da taxao - recursos, em montante suficiente para atender
minimamente s demandas de seus cidados, tendem a incorporar
sua agenda as orientaes polticas do nvel de governo - ou agente
privado, ou ainda organismo internacional - que de fato tem controle
sobre tais recursos. (Marta Arretche, pag. 71, 2005.)
Segundo Souza (2005), o Brasil viveu por mais de um sculo perodos intercalados de
arranjos federativos, dentre os quais alternaram-se regimes democrticos e autoritrios.
O Brasil, desde a Repblica, adotou a forma federativa de diviso territorial e de
governo, sendo que nas sete Constituies que regeram as instituies brasileiras, o
federalismo esteve presente no corpo constitucional de todas elas. (Celina Souza,
2007)
O conceito ou a principal caracterstica do sistema federativo a de que ele tem duas
dimenses: desenho constitucional e diviso territorial. A principal inquietao diz
respeito diviso de competncias entre os entes federados, alocao de recursos
fiscais e suas garantias constitucionais. (Celina Souza, 2005)
No Brasil, historicamente, os trabalhos sobre federalismo estiveram mais associados
descentralizao do que associados como ordem poltica e constitucional. (Celina
Souza, 2007)
O sistema federal foi institudo com a proclamao da Repblica e detalhado na
primeira Constituio republicana. Souza (2005) aponta para uma singularidade da
federao brasileira, no sentido em que ela se constitui, com base no princpio do
individualismo e no no das instituies coletivas, como acontece em outras
federaes, onde o estabelecimento das federaes se deu como resposta a clivagens
sociais decorrentes de conflitos tnicos, lingusticos ou religiosos (Souza, 2005, p.
106). Tal fundamentao est consolidada na teoria Lockeana, onde os direitos
fundamentais tm sua origem nos indivduos e no nas instituies.
Existe um consenso de que a heterogeneidade econmica das regies constituiu o
principal problema da federao brasileira. (Souza, 2005)
16


Desde a Constituio de 1891, com a instituio da federao, perpassando por nossas
Constituies, entre rupturas e processos democrticos, o federalismo brasileiro
adquiriu feies diferenciadas a cada investidura de como colocar no texto
constitucional a forma federativa de organizao de estado ou no mnimo de modific-
la.
O fato que as mudanas sempre foram no sentido de manter ou fortalecer muitos dos
dispositivos constitucionais que j constavam desde a promulgao da primeira Carta,
no sculo XIX.
Como aponta Souza (2005), os debates sobre poder territorial se deram muito antes do
fim da colnia e o principal objetivo dos republicanos foi o federalismo e no a
liberdade. Vale ressaltar que por ser inspirado nos EUA o Brasil construiu uma
identidade constitucional prpria, tanto por causa de suas peculiaridades regionais
quanto pelo nmero de Constituies que foi submetida federao.
Os republicanos percebiam a Carta de 1891 como descentralizadora, tanto foi assim
que eles entendiam centralizao como secesso e descentralizao como unidade.
Podemos dizer que a concepo federalista nasce equivocada na medida em que
poucos estados concentram a maior parte dos recursos.
A ttulo de exemplo, na Constituio de 1891, como aponta Souza (2005):
Por essa Constituio, recursos pblicos foram canalizados para alguns
poucos estados, mostrando que a federao brasileira nasceu sob a
gide da concentrao de recursos em poucos estados e escassas
relaes existiam entre os entes constitutivos da federao,
caracterizando esse perodo como o de uma federao isolada (Souza,
2005, p. 107).
Foi a partir da Constituio de 1934 que comeou um processo que singularizava a
carta magna de ento. Foi o fato de comearem a aparecer no corpo constitucional,
questes scio-econmicas. Aos municpios foram assegurados recursos prprios, que
seriam por eles coletados, passando tambm a receber parcela de um imposto
estadual (Souza, 2005, p. 108).
17


J a Constituio de 1937, estabeleceu, mesmo que unilateralmente, a tentativa de
dissipar o poder das elites regionais, poder no sentido de interesse, para construir ou
promover a modernizao do pas. Constitucionalmente, os entes subnacionais
perderam receita e delegou-se esfera federal competncia para legislar as relaes
fiscais entre estados.
A Constituio Federal de 1946, por sua vez, foi a primeira a inserir mecanismos de
transferncia de renda com a tentativa de diminuir os desequilbrios econmicos dos
municpios, mas este veio deficitrio no quesito equalizao fiscal. Recursos federais
tambm foram destinados para as regies mais pobres, porm com o aumento da
inflao, do nmero de municpios e no pagamento das cotas federais, estes
mecanismos tiveram seus efeitos reduzidos.
O golpe de 64 e a promulgao da CF de 67, consequentemente, com a emenda de 69,
centralizaram-se na esfera federal o poder poltico e tributrio, afetando o federalismo e
suas instituies (Celina Souza, 2005).
Pelo mesmo motivo da centralizao promovida pelo governo militar, foi na Constituio
de 64 que originou o primeiro sistema de transferncia de renda por meio dos Fundos
de Participao de Estados e municpios. Nesta poltica, foi adotado o critrio de
distribuio por meio da populao, renda per capita. No mesmo perodo, muitas
transferncias eram negociadas caso a caso, para dar sustentao ao regime poltico
(Souza, 2005).
Vale ressaltar que muito dos estudos feitos a partir da centralizao fiscal promovida
pelo regime militar sobre o federalismo, encontramos dois pontos de vistas divergentes.
No primeiro, foi a melhora na posio financeira dos municpios, e no segundo, a piora
financeira dos estados que foi interpretada como um rompimento do federalismo, para o
qual o pacto federativo tinha um carter puramente formal, se caracterizando mais
como um estado unitrio (Souza, 2005).


18


1.1 A Constituio de 1988
Denotamos outra vez uma singularidade nesta Carta. Foi o fato de estarem no corpo
constitucional questes consideradas importantes, segundo Souza (2005) devido ao
grande nmero de mudanas no regime poltico gerando incertezas decorrentes delas.
Resultando em um amplo leque de polticas pblicas.
Aqui vale salientar a deciso de colocar no corpo constitucional matrias que envolvem
qurum qualificado, o que pode vir a ser matria de maiorias, quais so consideradas
clusulas ptreas etc. Quando se coloca questes muito amplas no corpo constitucional
corre-se o risco de verem submetidas a julgamento qualquer questo constitucional
questionada pelos outros poderes constitudos.
J salientamos anteriormente que as seguidas Constituies tenderam a manter ou
aumentar a centralidade na mo da Unio, com exceo para decidir ou no sobre a
forma federativa, o que s aconteceu na Carta de 1988. Souza (2005) ressalta que o
motivo de tanto detalhamento contido no corpo constitucional deve-se ao carter
conciliador da promulgao da Carta de 88 diferentemente das outras que ocorreram
em meio a processos de ruptura poltica.
A Constituio de 1988 contrastou com as anteriores nos seguintes aspectos:
(a) na proviso de mais recursos para as esferas subnacionais; (b) na
expanso dos controles institucionais e societais sobre os trs nveis de
governo, pelo aumento das competncias dos poderes Legislativo e
Judicirio e pelo reconhecimento dos movimentos sociais e de
organismos no-governamentais como atores legtimos de controle dos
governos e (c) pela universalizao de alguns servios sociais, em
particular a sade pblica, antes restrita aos trabalhadores do mercado
formal, tendo como princpio diretivo a descentralizao e a participao
dos usurios. (Celina Souza, 2005, p. 110)

1.2 Princpios constitucionais da federao
A federao brasileira se difere das outras, por incorporar os municpios como entes
federados, muito disso se deve a tradio municipal de autonomia e falta de
19


entendimento de questes locais pelos estados. Diferencia-se tambm pelo legislativo
constitudo nos trs nveis da Federao, diferentemente do Judicirio que est nos
dois nveis, federal e estadual. A autora destaca que a federao brasileira, por causa
de sua complexidade, e pela marca de polticas pblicas voltadas no mbito federal,
impostos pelo Executivo e que podem ser questionadas pelo Judicirio, somado a
poucas competncias exclusivas destinadas aos estados e municpios, criaria uma
celeuma. Conquanto possuam alguma autonomia administrativa e responsabilidades,
mesmo que complementares para polticas pblicas.
Do ponto de vista constitucional, os entes possuem competncias iguais, assim como
acontece em outros pases. A dificuldade que a federao crivada de desigualdades
econmicas e sociais. Somado ao fato de questes sociais estarem to detalhadas na
Constituio Federal, o que daria pouca margem de manobra para os entes
subnacionais na aplicao de suas prprias polticas pblicas (Souza, 2005).
1.3 Distribuio de competncias
No que concerne s competncias, a Unio tem o maior e o mais importante leque de
competncias exclusivas. Apesar disso o fato dos entes terem responsabilidades
mtuas no que diz respeito s polticas pblicas ou servios pblicos, tem gerado
dvida quanto ao nvel de responsabilidade de cada um. Tal tendncia decorre do fato
de que os constituintes optaram por um federalismo de carter cooperativo. Tal objetivo
no se confirma por dois motivos, segundo Celina Souza:
A primeira est nas diferentes capacidades dos governos subnacionais
de implementarem polticas pblicas, dadas as enormes desigualdades
financeiras, tcnicas e de gesto existentes. A segunda est na
ausncia de mecanismos constitucionais ou institucionais que estimulem
a cooperao, tornando o sistema altamente competitivo. (Celina
Souza, 2005, p. 112)

Souza (2005) argumenta que a lgica da distribuio de competncia paradoxal pois
reduziram-se os recursos financeiros aos entes subnacionais ao mesmo tempo em que
aumentaram as competncias legislativas da Unio.
20


Neste ponto, ressalte-se para uma questo terica importante, de como se d formal ou
informalmente o poder dos chefes de poderes na federao, quando se fala em
competncia. So duas as correntes que tentam explicar tal afirmativa: A de que a
federao dominada pelos interesses estaduais, que os governadores exercem
sobremaneira presso sobre os congressistas; enquanto a outra, analisa a diviso de
poder dentro da federao como fragmentada em vrios centros de poder (Souza,
2005, p. 112-113).
1.4 Estrutura e funcionamento da federao
Souza (2005) reflete no sentido de que os constituintes sempre optaram pelo sistema
presidencialista e, que assim como em outros pases, o Executivo preponderante nas
iniciativas de lei.
Prevalece um sistema de freios e contrapesos complexo. O STF pode
declarar a inconstitucionalidade de lei aprovada pelos poderes Executivo
federal e estadual e anular decises tomadas pelo Congresso Nacional.
Os recursos do poder Judicirio provm do oramento federal aprovado
pelo Congresso. Medidas que podem ser iniciadas apenas pelo
Executivo tm que ser submetidas ao Congresso. A Cmara dos
Deputados pode instaurar processo contra o Presidente da Repblica,
cujo julgamento cabe ao Senado Federal. Este, por sua vez, a
instituio que mais detm competncias no sistema de freios e
contrapesos, sendo responsvel pelo julgamento de membros do STF,
pela ratificao de nomes indicados pelo Presidente da Repblica para
vrios cargos no poder Executivo e pela deciso sobre pedidos de
emprstimos internos e externos dos trs nveis de governo. (Celina
Souza, pag. 114, 2005)

O Executivo o ente com o maior nmero de competncias exclusivas compreendendo
25 itens do art. 21 da CF e apesar de ter aumentado a possibilidade de iniciao de
leis, s a Unio pode propor sobre os 29 itens do art. 22 da Carta Magna. Tal tendncia
visa dar uma espcie de uniformizao para as polticas nacionais. O Judicirio, por sua
vez, do ponto de vista da federao, tem entre suas competncias:
Incluem o controle de constitucionalidade de leis e normas federais e
estaduais, o julgamento de conflitos entre o governo federal e os
governos estaduais, entre dois ou mais governos estaduais e entre os
21


governos estaduais e suas assemblias legislativas, assim como a
constitucionalidade de leis municipais. (Celina Souza, 2005, p. 115)

As instituies estaduais tm o mesmo carter do Legislativo federal. No entanto, o
nmero de deputados e sua remunerao so definidos pela Constituio Federal de
1988. Com relao ao Executivo estadual, sua maior fonte de receita o ICMS. Souza
(2005) ressalta que a inexistncia de provises constitucionais para a relao entre
estados se resume ao CONFAZ e participao de governadores em conselhos
deliberativos de agncias federais, principalmente por entes menos favorecidos
economicamente.
No caso dos entes municipais, estes guardam semelhana com os estados no que se
refere implementao de polticas e arrecadao de recursos. Quanto ao nmero de
vereadores e sua remunerao, a Constituio Federal de 1988, que prev sua
regulamentao.
Quando se trata de arrecadao tributria, assegurado pela Constituio Federal
vigente que os entes federados arrecadem cada qual especificamente. Sendo que
alguns tributos so exclusivos de cada esfera e outros coletados da Unio e
repassados a estados e municpios.
Em suma, a federao brasileira possui singularidades e componentes decorridos de
dcadas da ruptura e reestruturao poltica. Foram sete as Constituies mantendo ou
revogando competncias que atingem os entes constitudos. Dinmicas regionais do
outra caracterstica diferenciada da federao brasileira.
Toda esta experincia no foi capaz de dissipar as diferenas econmicas e sociais que
solapam as economias, principalmente as municipais. Apesar de tantas experincias
constitucionais, no se criaram mecanismos capazes de equalizar diferenas to
discrepantes. Pelo contrrio, a tentativa de centralizar a arrecadao nas mos da
Unio, com a justificativa de unir as polticas nacionais, no foi capaz de minorar a
dependncia das unidades locais com problemas bem regionais.
22


A desigualdade econmica entre as regies continua sendo o maior problema do
federalismo no Brasil. Apesar da Constituio de 1988 ter estabelecido repasses
sistemticos e critrios de distribuio principalmente na rea da sade, ela no foi
capaz de dissipar as diferentes dificuldades locais, regionais. A Constituio, os
constituintes, mais precisamente no af de fazer uma federao de tendncia
cooperativa, sem, no entanto estabelecer critrios de quem deve fazer o que, gerou
uma espcie de desorganizao que se estabelece nos entes federados (Souza, 2005).

1.5 A fragmentao do pacto federativo
O que se infere da literatura sobre o federalismo brasileiro, mais especificamente o
poder de arrecadar, sobre o grau de descentralizao e finalmente o poder de gastar,
se depara invariavelmente com a abdicao dos entes subnacionais de arrecadar,
deixando por assim dizer, nas mos da Unio o papel de faz-lo, constituindo-se desta
forma e fortalecendo a preferncia pelo sistema de transferncias constitucionais para
os entes subnacionais.
Um exame mais preciso da evoluo do sistema tributrio e fiscal brasileiro, indica uma
progressiva evoluo para a consolidao do atual sistema de arrecadao. Onde a
Unio consolida-se como principal arrecadadora, acompanhado principalmente da
racionalizao dos impostos federais e dos ganhos de eficincia no poder de arrecadar.
(Arretche, 2005).
Historicamente, desde a primeira Constituio republicana, a distribuio das reas de
tributao exclusiva, alterou-se muito pouco na evoluo do sistema tributrio.
(Arretche, 2005, p. 73)
Desde sua origem, na Constituio de 1891, a federao brasileira
adotou o regime de separao das fontes tributrias. A primeira
Constituio Federal previu reas de tributao exclusiva apenas para a
Unio e os estados. Por sua vez, a segunda Constituio Federal, em
1934, estabeleceu impostos exclusivos dos municpios. A partir de
ento, a distribuio das reas de tributao exclusiva alterou-se pouco
na evoluo do sistema tributrio brasileiro. (Arretche, 2005, p. 72)

23


Sempre que se tratou, dentro das Assembleias Nacionais Constituintes, de disputas
federativas pelas reas de autoridade tributria exclusiva, o Executivo saiu derrotado.
Na Constituio de 1891, por exemplo, a Unio perdeu receitas, pois o imposto sobre
exportaes de indstrias e profisses e de transmisso de propriedade passaram a ser
privativos dos Estados. (Costa, 1994, p. 67-69). Outra derrota cravada, agora na
Constituio de 1934, consistiu da permanncia do imposto de importao sob
autoridade exclusiva dos estados.
Por sua vez, a Constituio de 1946, novamente atribuiu competncia exclusiva dos
Estados sobre o imposto de exportao, ainda que acompanhado de limitao
constitucional para regulamentar sua cobrana. Entretanto, tal medida asseguraria aos
prprios entes estaduais evitar que seu uso abusivo afetasse a competitividade do
produto brasileiro no exterior, assim como acontece hoje com a chamada guerra dos
portos
1
.
S h uma exceo nesta trajetria: a da transferncia do imposto de exportao para
as mos da Unio. Ela ocorreu no mbito do regime militar e incorreu tambm sobre a
autoridade para definio de suas alquotas e sobre sua iseno. (Arretche, 2005, p.
76).
Na Constituio Federal de 1988, em oposio centralizao promovida pelo regime
militar, a Assembleia Nacional Constituinte proporcionou ampla autonomia para os
entes subnacionais definirem sobre sua prpria legislao e sobre seus impostos.
Vale salientar que antes da Constituio de 88, ainda que a autoridade sobre imposto
de exportao tenha sido assegurada aos Estados, desde a Constituio Federal de 34
os Estados tinham sua autoridade limitada pelas sucessivas Constituies (Arretche,
2005). Desta feita, a CF 88 veio no sentido de ruptura quando facultou aos Estados
legislar exclusivamente sobre seus impostos limitando, entretanto, aquilo que afetasse
a poltica econmica do governo federal.

1
Convencionou-se chamar de guerra dos portos a disputa entre estados para atrair produtos importados reduzindo
a alquota do ICMS.
24


Quando se fala em competncia de tributao temos: Exclusiva, residual, comum,
cumulativa, especial e extraordinria (MARIA & LUCHIEZE, 2010, p. 36).

Sob este aspecto, a exclusividade da Unio na cobrana de contribuies que se
enquadra em matria de tributao de campo residual, foi um dos principais
instrumentos para compensar perdas fiscais decorrentes da descentralizao fiscal de
88 (Arretche, 2005, p. 78).
A competncia tributria exclusiva aquela na qual se define constitucionalmente quem
e onde se taxa. Uma vez com essa definio, parte-se para o campo residual, isto ,
onde potencialmente taxvel.
Como j fora dito, o Brasil optou por um sistema de transferncias fiscais
constitucionais em detrimento dos entes subnacionais estruturarem seu prprio
arcabouo tributrio.
25


A Constituio de 1946, portanto, inaugurou o tipo de arranjo que vigora
at hoje, pelo qual regras relativas a transferncias constitucionais
implicam que a Unio opere como arrecadadora substituta para estados
e municpios, bem como os estados para seus respectivos municpios.
(Souza, 2005, p. 79 apud Varsano, 1996, p. 9).

Arretche (2005) afirma ainda que na prtica, a partir de 1946, o embate federativo em
torno da questo tributria deve-se fundamentalmente extenso em que a Unio
operaria como arrecadadora substituta dos estados e municpios. (Arretche, 2005, p.
79)
Quando se fala em transferncias constitucionais logo vm em mente o Fundo de
Participao dos Estados e o Fundo de Participao dos Municpios (FPM e FPE),
criados com a reforma tributria de 67 compostos por parte do Imposto de Renda e do
IPI. Tais fundos so de grande valia para os entes subnacionais tendo em vista o
percentual de repasse de cerca de 20% da receita total para estados e municpios via
fundo.
Via de regra, merece destaque o Imposto sobre Mercadorias e Servios (ICMS),
imposto estadual e no caso dos municpios o Imposto sobre servios de Qualquer
Natureza (ISS), responsveis por 83,2% e 41,3% da arrecadao, respectivamente.
O fato que ainda em se tratando de barganha federativa pelos recursos tributrios, o
Executivo preponderou mesmo com a constituio dos fundos e com a
descentralizao de 88. Tanto que nos governos Fernando Henrique Cardoso e Lula,
como aponta Arretche (2005), foi aprovado o fundo de estabilizao fiscal que viria a se
tornar a Desvinculao das Receitas da Unio, retendo sistematicamente 20% das
transferncias obrigatrias.
Durante a Assembleia Nacional Constituinte de 87/88, prevaleceu o consenso em torno
da proposta de aumentar as receitas de estados e municpios, mantendo o governo
federal na funo de principal arrecadador de tributos. (Arretche, 2005, p. 80)
26


Na verdade, ainda na subcomisso de tributos
2
, participao e distribuio de receitas,
j havia consenso em torno da proposta e que fora mantido no decorrer das votaes,
inclusive em plenrio.
Nessa Comisso a maioria dos constituintes preferiu um arranjo em que
a Unio operaria como arrecadador substituto, ampliando as alquotas
das transferncias constitucionais e reduzindo a quase zero a vinculao
de gasto dessas receitas. Os acordos realizados com o Presidente e o
Relator reiteraram o acordo j firmado na Subcomisso: autonomia
tributria sobre os prprios impostos e ampliao das transferncias dos
fundos de participao. (Arretche, 2005, p. 81)

Com isso, dado que a Unio era a principal arrecadadora e as transferncias eram
reduzidas, as transferncias negociadas foram o principal mecanismo de acesso a
fontes adicionais, de tal monta que os entes subnacionais passaram a ser executores
locais de polticas pblicas implementadas pelo Executivo (Arretche, 2005).
Ao longo da histria, a Unio reteve parte das transferncias e ainda teve aumentada a
regulao das decises dos gastos dos entes subnacionais. Como exemplo temos: a
aprovao do Fundo de Desenvolvimento da Educao Fundamental (Fundef)
estabelecendo prazo e porcentagem que, obrigatoriamente, estados e municpios
deveriam investir. Tambm a aprovao da emenda constitucional n 29 que
estabelecia gastos mnimos que estados e municpios deveriam aplicar, e que tiveram
consequncias desastrosas em termos de despesas para estados e municpios etc.
Arretche (2005) ressalta ainda que a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei complementar
n 101/2000, estabeleceu gasto com pessoal ativo e inativo, limites para endividamento,
responsabilizao jurdica e pessoal incompatvel com a austeridade fiscal etc.
(Arretche, 2005, p. 82).
A opo do Executivo pelo aumento das contribuies de seguridade social, vedadas a
Estados e Municpios, concentrou significativamente a arrecadao nas mos da Unio.
Entre 2000 e 2009, cerca de 70% da arrecadao tributria coube Unio, cerca de
26% coube aos Estados e 4,0% aos municpios.

2
Subcomisso criada, no mbito da Assembleia Nacional Constituinte, para analisar os tributos, participao e
distribuio de receitas de Unio, Estados e Municpios.
27


Todas as medidas que levaram concentrao de renda nas mos da Unio
representaram uma resposta desvinculao dos gastos que emergiu da Constituio
de 1988. Tais medidas no encontraram dificuldade para serem aprovadas no mbito
do Congresso Nacional. Em boa parte, por causa da disciplina partidria que cerca o
Legislativo nacional, como veremos no captulo a seguir e como afirma Arretche (2002,
p. 82):
Portanto, a reao do governo federal desvinculao do gasto que
emergiu da Constituio de 1988 consistiu em regulamentar
progressivamente as decises de gasto dos governos estaduais e
municipais. (...) Na verdade, o exame do processo decisrio dessas
medidas de centralizao da agenda de gasto dos governos
subnacionais revela que o governo federal no encontrou resistncias
significativas para sua aprovao.














28


Captulo 2 Disciplina Partidria
Quando Srgio Abranches em 1988 cunhou o termo presidencialismo de coalizo, na
transio para o perodo democrtico pr-88, a expresso ganhou terreno e hoje circula
com desenvoltura para explicar o sistema poltico brasileiro. A tentativa, segundo
Abranches (1988) era explicar como combinar proporcionalidade, multipartidarismo e
presidencialismo caracterizando-o como singular dentre as democracias mundo afora.
Corrobora, para o propsito deste trabalho, mostrar neste captulo que mesmo se
comparando a democracias parlamentaristas, a taxa de sucesso na aprovao das
matrias legislativas enviadas pelo Executivo relativamente alta. O sucesso do
Executivo para o perodo ps-88 de 70,7%. Os governos Collor e Sarney aprovaram
77% das matrias submetidas ao Legislativo, Itamar e Lula 90% dos projetos
submetidos e Fernando Henrique Cardoso 85% dos projetos (Limongi, 2006, p. 23).
Limongi (2006) aponta que nos casos de pases parlamentaristas, o ndice de
aprovao to alto que os estudos empricos comparativos sobre o tema tendem a
contar votos indisciplinados, interessante do ponto de vista do presente estudo de caso.
Dito de outra forma, o sucesso do Executivo depende quase que exclusivamente da
existncia de disciplina partidria, de maioria parlamentar (Limongi, 2006, p. 22).
Limongi (2006) compara ainda o perodo democrtico anterior, 1946-1964, quando as
proposies aprovadas pelo Executivo foram, segundo o autor, medocres, a taxa de
sucesso foi de 29,5%. Tal relao entre os perodos 46-64 e ps 1988, evidencia a
diferena entre os textos constitucionais (Limongi, 2006). Partindo desse pressuposto,
como os governos ps 1988 regeram suas maiorias?
A disciplina mdia da base do governo foi de 87,4% nas 842 votaes
ocorridas no perodo (Limongi, 2006, p. 24). O governo controla a
produo legislativa e esse controle resultado da interao entre poder
de agenda e apoio da maioria. Maioria reunida por uma coalizo
partidria pura e simples. Nada muito diverso do que se passa nos
governos parlamentaristas. (Limongi, 2006, p. 25)
O fato que contribuiu para esse quadro a Constituio de 1988 ter atribudo poder
Legislativo ao Executivo como podemos ver no quadro I (Figueiredo & Limongi, 2007,
29


p.5).

Aliado a isso, soma-se o direito dos lderes partidrios na Cmara dos Deputados, dado
seu poder decisrio de controlar o processo legislativo no interior do Congresso
(Figueiredo & Limongi, 2007, p. 8):

A partir de 1988, as matrias encaminhadas pelo Executivo tm aprovao elevada,
dado o uso de poderes institucionais e do controle sob o lder partidrio. Para
30


corroborar com esta afirmao, entre 1998 e 2007, cerca de 70% dos projetos de lei
ordinria foram retirados das comisses e levados ao Plenrio pelos lderes
partidrios. Como vemos na tabela 1 em (Figueiredo & Limongi, 2007, p. 10):

O objetivo aqui mostrar que a dominncia e sucesso do Executivo na agenda
legislativa uma conseqncia da estrutura institucional, derivada da centralizao
legislativa com a CF de 88. Se comparados os perodos 46-64 e ps-88 ver-se- que o
Executivo sancionou 38,5% no primeiro e 83,3% no segundo respectivamente. (Limongi
e Figueiredo, 2007).
A Constituio de 1988 conferiu prerrogativas exclusivas Unio como a possibilidade
de legislar sobre o oramento, taxao e modificao da burocracia pblica. Corrobora
ainda o fato de o Executivo ter o apoio sistemtico dos lderes partidrios. A disciplina
mdia das bancadas que compe a coalizo que apia o Governo foi de 85% de 1988 a
2007 (Figueiredo e Limongi, 2007, p. 33).
31


Vale lembrar, a este ponto, quando se fala em anlise do comportamento dos partidos
no legislativo, so considerados os resultados das votaes nominais em plenrio. No
caso especfico da Cmara dos Deputados, os votos so computados por meio
eletrnico de votao, tendo o parlamentar que ser reconhecido por impresso digital.
Assim, os trabalhos sobre disciplina partidria, usam sistematicamente os resultados
das votaes em plenrio. Ento, como se trata de estudos sobre disciplina partidria,
existe na literatura um consenso de que somente votaes nominais que dividem
minimamente o plenrio devam ser consideradas. (Nicolau, 2000)
Taxa de Disciplina (Percentual de Deputados que Acompanham a Posio do Lder do
Partido). Mdia por Ano e Mdia do Perodo (Nicolau, 2000, p. 4-5).
Tabela 2
Partido 1995
% (n)
1996
% (n)
1997
% (n)
1998
% (n)
Total
%
PC do B 97,9 (63) 98,4 (64) 99,6 (69) 99,3 (47) 98,8
PT 98,5 (64) 99,2 (68) 98,0 (69) 99,1 (47) 98,7
PFL 95,1 (62) 89,6 (65) 94,3 (69) 95,1 (47) 93,4
PDT 89,9 (57) 91,8 (64) 95,3 (69) 90,7 (47) 92,1
PSDB 90,7 (63) 91,9 (66) 92,8 (69) 90,4 (47) 91,6
PSB 81,9 (57) 90,2 (58) 96,3 (55) 97,2 (47) 91,0
PTB 90,3 (63) 87,8 (64) 89,3 (61) 84,9 (43) 88,3
PPR/PPB
17
92,1 (61) 86,6 (63) 80,9 (65) 69,6 (47) 83,1
PMDB 84,1 (55) 81,3 (64) 80,4 (68) 72,9 (46) 80,1
PL 92,9 (50) 79,3 (59) 66,9 (24) 57,9 (29) 77,9
Fonte dos dados brutos: Dirio da Cmara dos Deputados.
Aos fatores determinantes onde o Executivo pauta o Legislativo, como tem sido
mostrado, principalmente com o advento da CF 88, d-se o nome de poder de agenda.
De grosso modo, segundo Santos (1997), o poder de agenda nada mais do que as
prerrogativas legislativas constitucionais do Presidente da Repblica.
32


As prerrogativas dadas pela CF 88 consistem em (Santos, 1997, p. 7):
Quadro 3
Constituies Brasileiras Comparadas
1946 e 1988: Poderes Legislativos do Presidente


1946 1988
Leis de
Iniciativa
Exclusiva do
Executivo
Leis que criem empregos em
servios existentes em sua
esfera, aumentem vencimentos
ou modifiquem, no decurso de
cada legislatura, a lei de fixao
das Foras Armadas ( 2, do art.
67)
Leis sobre fixao ou modificao dos efetivos das
Foras Armadas; criao de cargos, funes ou em-
pregos pblicos; organizao administrativa e
judiciria, matria tributria e oramentria, servios
pblicos e pessoal da administrao dos Territrios;
servidores pblicos da Unio e Territrios; organizao
do Ministrio Pblico e demais ministrios ( 1, do art.
61).
Urgncia Inexistente A pedido do Presidente, seus projetos devem ser
apreciados em um prazo total de cem dias. No
havendo manifestao nesse prazo, o projeto passa
ordem do dia, frente dos demais assuntos (art. 64). O
presidente pode, ainda, adotar medida provisria com
fora de lei e vigncia imediata. O Congresso tem trinta
dias para apreci-la. No o fazendo, ela perde a
eficcia, cabendo ao Congresso "disciplinar as
relaes jurdicas dela decorrentes" (art. 62).
Poder de
Veto
O presidente pode vetar parcial
ou totalmente os projetos sados
do Congresso. O Congresso,
para derrubar o veto, precisa dos
votos de 2/3 dos deputados e
senadores presentes (art. 70).
O presidente pode vetar parcial ou totalmente os
projetos sados do Congresso. O Congresso, para der-
rubar o veto, precisa dos votos da maioria absoluta dos
deputados e senadores presentes, em escrutnio
secreto (art. 66).

Ainda que a dinmica da relao Executivo versus Legislativo produza, ou enseje, ou
ainda seja vista como problema institucional, o que poderia levar invariavelmente a uma
paralisia decisria, pode-se dizer de maneira geral que a Cmara dos Deputados tm
votado sistematicamente com as propostas do governo em questo, como pode ser
demonstrado pelas aprovaes de matrias complexas como a reforma econmica e
administrativa, das transferncias de recursos, dos fundos de estabilizao fiscal, etc. o
que denota apoio sistemtico das propostas do Executivo, por parte dos parlamentares
da base de apoio ao governo. (Santos, 1997).
No se pretende com este captulo afirmar to somente a tese da disciplina e coeso
partidria defendida pelos autores Fernando Limongi, Argelina Figueiredo, Fabiano
Santos e Jairo Nicolau. No se nega a contraposio a esta tese, que consiste na difcil
33


convivncia em combinar presidencialismo, voto em lista aberta e multipartidarismo
fragmentado. O argumento vai alm, relacionando os tipos de voto que elegem os
congressistas, ao seu comportamento legislativo, mais ou menos individualista.
(Santos, 1997, p. 2)
O que acarretaria, segundo Santos (1997):
O quadro ensejado por esses diagnsticos no poderia ser mais
preocupante. O sistema poltico brasileiro padeceria de dois defeitos
fundamentais: em primeiro lugar, combina presidencialismo com voto
proporcional, o que propicia a emergncia de crises de paralisia
decisria; e, em segundo, o modo de operao do voto proporcional com
listas abertas, o que acaba retirando das lideranas partidrias
importante mecanismo de controle do comportamento legislativo de suas
bancadas. (Fabiano Santos, pag. 2, 1997)
Destarte, acreditamos, para fins deste trabalho, que o argumento da disciplina
partidria como regra no parlamento parece mais lgica com a linha de raciocnio
proposta.
Embora possa parecer primeira vista contraditrio utilizar-se o parmetro da disciplina
partidria como elemento justificador da situao levantada neste trabalho, a sua
inocorrncia exatamente o que aqui interessa. Se a maioria dos estudos at aqui
realizados do conta que entre os elementos formadores do equilbrio da relao
poltica estabelecida entre Executivo e Legislativo, a disciplina partidria elemento
essencial ao resultado das votaes de interesse do Executivo, ento, sua quebra, ou
seja, a indisciplina segue outra lgica. Trataremos a seguir da discusso sobre o marco
regulatrio do pr-sal, enviado pelo Executivo sob a assinatura de quatro projetos de
lei. Mais especificamente, de lanar mo de uma emenda de plenrio que suscitou a
rediscusso do pacto federativo a partir da redistribuio da riqueza por meio dos
royalties do petrleo, que foi o objeto de tal emenda.



34


Captulo III Royalties do petrleo
Em setembro de 2006 a Petrobrs anuncia a descoberta de um poo de petrleo no
reservatrio de tupi que mudaria a histria da explorao de petrleo do pas. A
confirmao do seu potencial s viria tona um ano depois com a realizao de testes
de produo e da obteno de dados geolgicos da rea.
A provncia petrolfera possui 800 km de extenso e 200 km de largura e se estende do
Esprito Santo a Santa Catarina.
O pr-sal, como ficou amplamente conhecido por causa da espessa camada de sal que
pode chegar a ter 2000 metros, possui segundo estimativas da Agncia Nacional de
Petrleo e da Petrobrs, s no campo de Tupi, potencial de dez bilhes de barris, o que
alaria o pas sexta maior reserva petrolfera do mundo. Tendo em vista o seu
potencial, o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) editou uma resoluo
determinando Agncia Nacional de Petrleo (ANP) a excluso das licitaes na Bacia
de Campos por possvel relao com as reservas do pr-sal (Souza, 2009).
Royalty uma palavra de origem inglesa que se refere a uma importncia cobrada pelo
proprietrio de uma patente de produto, processo de produo, marca, entre outros, ou
pelo autor de uma obra, para permitir seu uso ou comercializao. No caso do petrleo,
os royalties so cobrados das concessionrias que exploram a matria-prima, de
acordo com sua quantidade. O valor arrecadado fica com o poder pblico. Segundo a
atual legislao brasileira, estados e municpios produtores alm da Unio tm
direito maioria absoluta dos royalties do petrleo. A diviso atual de 40% para a
Unio, 22,5% para estados e 30% para os municpios produtores. Os 7,5% restantes
so distribudos para todos os municpios e estados da federao (Sousa, 2009).
Em 2009, o Executivo enviou ao Congresso Nacional quatro projetos de lei para a
explorao do leo descoberto no pr-sal, espcie de novo marco regulatrio para a
explorao de hidrocarboneto: O Projeto de Lei n 5.938, de 2009, que dispe sobre a
explorao e produo de petrleo e de gs natural, sob o regime de partilha de
produo, em reas do Pr-Sal e em reas estratgicas a serem delimitadas por ato do
Presidente da Repblica, ouvido o CNPE; O Projeto de Lei n 5.939, de 2009, que a
concesso de autorizao ao Poder Executivo para criao da Empresa Brasileira de
Administrao de Petrleo e Gs Natural PETRO-SAL, a qual ser, como j
35


assinalado anteriormente, responsvel pela gesto dos contratos de partilha de
produo; O Projeto de Lei n 5.940, que cria o Fundo Social FS, com a finalidade de
constituir poupana pblica de longo prazo; assegurar recursos para a realizao de
projetos nas reas de combate pobreza e de desenvolvimento da educao, da
cultura, da cincia e tecnologia e da sustentabilidade ambiental; e mitigar as flutuaes
de renda e de preos na economia nacional decorrentes das variaes da renda gerada
pelas atividades de produo de petrleo e gs natural; E por ltimo, mas no menos
importante, o Projeto de Lei n 5.941, de 2009, que autoriza a Unio a ceder
onerosamente PETROBRS o exerccio das atividades de pesquisa e lavra de
petrleo e gs natural, at o limite mximo de cinco bilhes de barris equivalentes de
petrleo. Essa medida visa fortalecer a estatal para que ela possa desempenhar o
papel de operadora de todos os blocos existentes na rea do Pr-Sal (Sousa, 2009).

Para fins deste trabalho, o projeto em epgrafe n 5938/2009, que trata do regime de
partilha, mais especificamente a emenda a ele apresentada (emenda Ibsen/Souto) ser
o sopesado, pois foi o que sucedeu aos embates em torno dos royalties do petrleo.
No Brasil, a Lei n 9478 de 1997 (Lei do petrleo) exige que as atividades de
explorao de petrleo sejam exercidas por meio de concesso, cenrio que mudaria
com o projeto de lei n 5938/2009, passando ao regime de partilha, com o objetivo de
propiciar maior participao da Unio na renda do petrleo. (Sousa, 2009)

Quando se fala em regimes de produo temos basicamente dois tipos: No regime de
concesso tpico, toda a produo de petrleo e gs natural, quando esses
hidrocarbonetos chegam superfcie, de propriedade do concessionrio, que deve
pagar royalties, usualmente em dinheiro. O regime de partilha de produo clssico, por
sua vez, como o prprio nome sugere, caracteriza-se pelo fato de parte da produo de
petrleo e gs natural ser de propriedade da Unio e parte ser de propriedade da
empresa/consrcio contratado (Sousa, 2009).
As participaes governamentais de um contrato de concesso de explorao de
petrleo consistem em: bnus de assinaturas, royalties, participao especial e o
pagamento pela ocupao ou reteno da rea.
36


H dois regimes para distribuio dos royalties, a saber: i) para a parcela do valor do
royalty que representar 5% (cinco por cento) da produo; e ii) para a parcela do valor
do royalty que exceder a 5% da produo. Em ambos os casos, as regras variam em
funo do local de produo (terra ou plataforma continental).

No Brasil, cerca de 90% da produo de petrleo proveniente da plataforma
continental. Neste caso, os critrios de distribuio so os seguintes: 30% para
Estados; 10% para os municpios; 30% para municpios produtores, 20% para a
Marinha e 10% para um fundo especial. Se exceder em 5%, os critrios so os
seguintes: 22,5% aos Estados; 22,5% aos municpios, 15% Marinha, 7,5% aos
municpios afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo; 7,5% a
um fundo especial e 25% ao Ministrio da Cincia e Tecnologia (Sousa, 2010).
J a distribuio da denominada participao especial, que foi instituda pela Lei n
9.478, de 1997, e devida nos casos de grande volume de produo, ou de grande
rentabilidade, deve ser feita da seguinte forma (art. 50 da Lei n 9.478/1997):
I) 40% ao Ministrio de Minas e Energia, sendo 70% (setenta por cento) para o
financiamento de estudos e servios de geologia e geofsica, aplicados prospeco
de combustveis fsseis, a serem promovidos pela ANP, nos termos dos incisos II e III
do art. 8 desta Lei, e pelo MME, 15% (quinze por cento) para o custeio dos estudos de
planejamento da expanso do sistema energtico e 15% (quinze por cento) para o
financiamento de estudos, pesquisas, projetos, atividades e servios de levantamentos
geolgicos bsicos no territrio nacional;
II) 10% ao Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal,
destinados ao desenvolvimento de estudos e projetos relacionados com a preservao
do meio ambiente e recuperao de danos ambientais causados pelas atividades da
indstria do petrleo;
III) 40% para o Estado onde ocorrer a produo em terra, ou confrontante com a
plataforma continental onde se realizar a produo;
IV) 10% para o Municpio onde ocorrer a produo em terra, ou confrontante com a
plataforma continental onde se realizar a produo.
37


No ano de 2009, foram distribudos cerca de 17 bilhes a ttulo de royalty e participao
especial para oito estados e novecentos e noventa e quatro municpios. No que se
refere participao especial, o nmero ainda menor: seis estados e vinte e nove
municpios. S o estado do Rio de Janeiro recebeu R$ 4,9 bilhes a ttulo de royalties e
participaes especiais. Ainda segundo Sousa (2010), os municpios situados no Rio
ficaram com R$ 2,7 bi do total de R$ 3,5 bi destinados ao conjunto de municpios de
acordo com a legislao.
Segundo Sousa (2010), o que ficou estabelecido no projeto foi que no regime de
partilha, as receitas governamentais se daro com royalties e bnus de assinatura,
ficando de fora a participao especial e que a alquota dos royalties ser de 15% sobre
a produo de petrleo.
Posteriormente, no dia 10 de maro de 2010, foi aprovada por ampla maioria, a emenda
de plenrio n 387/2010, dos deputados Humberto Souto e Ibsen Pinheiro. Tal emenda,
que ficou conhecida como emenda Ibsen, promoveu expressiva alterao dos critrios
de distribuio da renda petrolfera contratadas sob os regimes de partilha, produo e
de concesso.
A emenda Ibsen pretendeu estabelecer uma participao maior da distribuio dos
royalties mantendo a participao da Unio e aumentando para 50% para os estados
e municpios de acordo com critrios do Fundo de Participao de Estados e
Municpios (FPM/FPE).
A emenda Ibsen foi aprovada em dez de maro por ampla maioria, 369 votos sim; 72
votos no e 02 abstenes, mesmo com orientao contrria do Governo e ensejou a
partir de ento um amplo debate sobre a redistribuio das riquezas a partir do royalty
do petrleo. Em vrios encaminhamentos de votao em favor da emenda, a maioria
das defesas foi no sentido de se fazer justia com os municpios brasileiros, como
veremos na defesa feita pelo deputado Humberto Souto:
O PPS vota "sim" porque entende que esta emenda no contra nem a
favor de ningum. Esta emenda no tem partido, esta emenda no tem
cor ideolgica; esta emenda federativa, esta emenda visa restabelecer
a justia para os municpios pobres deste Pas que esto sendo
38


sacrificados h muitos e muitos anos para o benefcio de 2 ou 3
Estados. Ento, a emenda faz justia e precisamos, por essa razo,
votar "sim".
Vale ressaltar que dentro de um complexo marco regulatrio do pr-sal, enviado ao
Congresso Nacional pelo Executivo, ganhou denodo a emenda Ibsen/Souto.
Embora seja notria a complexidade que envolve a tramitao de um projeto de lei com
demandas e presses de governo, oposio, sociedade civil organizada, que envolve
poder de agenda, disciplina partidria, ainda assim sobressaram-se as discusses
acerca da referida emenda.
A partir dela, ganharam flego as discusses acerca da redefinio do pacto federativo,
com a imposio do Supremo Tribunal Federal ao Congresso do estabelecimento de
novas alquotas para o Fundo de Participao dos Estados (FPE), com a instalao de
uma comisso parlamentar para discutir o endividamento dos Estados e Municpios,
com a criao de outra comisso para discutir a redefinio do pacto federativo,
presidida pelo ex-presidente do Supremo, Nelson Jobin; e por fim, a indefinio da
emenda Ibsen/Souto, para a redistribuio do royalty do petrleo, vetada pelo ex-
presidente Luiz Incio Lula da Silva.

39


Concluso
O presente estudo de caso se props a mostrar que a condio fragilizada do pacto
federativo, levou o Congresso, mais precisamente, a Cmara dos Deputados, a aprovar
uma emenda que redefiniu a redistribuio dos royalties do petrleo, o que em tese
levaria a uma equalizao na distribuio das riquezas devidas pelo seu pagamento.
Tal intento no se configura novel no meio acadmico, como apresentado no artigo da
pesquisadora Celina Souza. Consta na aprovao da Assembleia Nacional Constituinte
de 1988, mais precisamente na subcomisso de Sistema Tributrio e da Diviso e
Distribuio de Receitas, votaes que visavam fortalecer o desempenho fiscal de
Estados e Municpios. Foi pelo mesmo motivo - fortalecer as finanas subnacionais -
que deputados votaram a favor da emenda, mesmo com orientao contrria do
governo. O priplo teve como eixos principais a definio do pacto federativo, da
disciplina partidria e da definio do que sejam royalties do petrleo e como a soma
desses fatores proporcionou o cenrio propcio para a confirmao da referida hiptese.
Parece um pouco contraditrio, porm, analisar um estudo de caso que se configurou
em votao contrria do Executivo, sob o ponto de vista da disciplina partidria. Mas
justamente este ponto de vista que fortalece o argumento principal, isto , o fato dos
parlamentares terem votado majoritariamente contra o Executivo confirma a averbao
de um sistema federativo derrocado. Tal afirmao pode ser constatada nos
encaminhamentos de votaes realizados pelos lderes partidrios, seja com a
finalidade de flexibilizar a disciplina partidria atravs do procedimento conhecido como
liberao da bancada, ou ainda encaminhando voto favorvel emenda Ibsen. A
seguir alguns encaminhamentos:
Onde h petrleo sempre local e espao de guerra. A Liderana, observando a
tendncia majoritria do PT favorvel emenda, libera o seu voto e reconhece o
esforo do Lder do Governo para buscar o entendimento
3
.

3
Encaminhamento de votao pelo lder do Partido dos Trabalhadores Fernando Ferro quando da votao da
emenda de plenrio n 387.
40


Senhor Presidente, o PR entende que importante a votao dessa emenda. Nossa
bancada tambm composta de membros desses Estados e Municpios prejudicados.
Ento, estamos liberando a bancada. Mas a maioria do partido decidiu: PR vota sim
4
.
A teoria da disciplina partidria utilizada confirmou que no fora um voto contrrio por si
s, mas a evidncia de um voto consciente; consciente do alcance que tal medida
acarretaria nas finanas de Estados e Municpios.
Quando se fala em sistema federativo derrocado, fragmentado, h de se falar numa
mea-culpa dos entes subnacionais. No foram poucas as oportunidades que Estados e
Municpios tiveram para mudar o cenrio do poder de arrecadar dos trs nveis da
federao e ainda assim, coube a eles o papel secundrio. A Unio desempenhou o
papel de principal arrecadadora e transferidora constitucional dos recursos. Tal
desenho, no entanto, no parece ter dado conta de dirimir as desigualdades
econmicas historicamente acumuladas nos ombros dos entes subnacionais, vide a
recente discusso sobre a renegociao das dvidas dos Estados em curso no
Congresso Nacional. O Executivo parece ter encontrado brechas e, uma vez
encontrando-as, marchou desde antes da Constituio de 1988, para um sistema de
arrecadao que se consolidou, e que com esta consolidao, viu cada vez mais
distante a possibilidade de mudana no cenrio poltico. Vilipendiados com a sanha
arrecadatria da Unio, restou a Estados e Municpios lutarem por mais e maiores
transferncias constitucionais e via Fundos de Participao. De toda a receita
arrecadada no Brasil hoje, de 60% a 65% so da Unio; de 20% a 25%, dos estados; e
apenas de 17% a 19%, dos municpios.
Somado a um Congresso refm do poder Executivo, onde parlamentares votam
sistematicamente com as matrias daquele poder, e ressalte-se que no se pretende
julgar o mrito desta discusso, pauta que caberia em outro momento, onde se
misturam o rano da patronagem com o poder de agenda, como aponta Fabiano
Santos (2002), ou ainda o argumento da difcil convivncia em combinar
presidencialismo com voto proporcional, dificulta-se sobremaneira a relao

4
Orientao do lder do Partido da Repblica, deputado Sandro Mabel pela liberao da bancada quando da
41


independente e harmnica entre os Poderes da Unio, prevista no art. 2 da
Constituio Federal de 1988. A implicao prtica da implementao do federalismo
consiste em um pacto, fruto de um instrumento jurdico a Constituio atravs do
qual se funda um estado soberano, preservando, porm, a autonomia dos entes
subnacionais. De maneira geral, o federalismo consiste em um meio termo em que o
poder poltico mais ou menos centralizado.
Na prtica, a Unio passa a ter, no federalismo contemporneo, capacidade de atuao
sobre os entes que compe a federao, desde que nos limites de competncias da
Unio. O sistema Federal, institudo com a repblica, decorreu em grande medida,
como resposta s clivagens sociais decorrente de conflitos tnicos, lingusticos ou
religiosos e das heterogeneidades econmicas das regies, como apontou Souza
(2005).
O fato que o Executivo prepondera na balana, ele o principal legislador conferido
de prerrogativas, pode-se dizer das principais reas tais como oramento e taxao,
alm de legiferante, cabe a ele sozinho, por exemplo, responder por 83% das leis
aprovadas aps a redemocratizao. No h argumento contra fatos.
Tendo isso em mente, poder-se-ia dizer que a aprovao da emenda Ibsen/Souto
estaria dentro das excees regra, isto , a aprovao da emenda estaria fora dos
83% que cabe ao Executivo? Estaria a emenda na margem de aprovaes do
Legislativo? Teoricamente nos 17% restantes? A concluso deste trabalho supe que
no.
Se no, vejamos: no sentido lato, uma emenda no uma proposio propriamente
dita, ento j no estaria no rol de matrias aprovadas pelo Legislativo. De outro lado,
no se pretende dar um tom maniquesta ao presente trabalho, definindo que quem
aprova mais projetos melhor ou pior que o outro. Muito pelo contrrio, o argumento
de que quando da votao da emenda Ibsen/Souto, os parlamentares votaram por
conta da Instituio Pacto Federativo. Tal intento como j fora dito, no novidade no
meio acadmico. No mbito das votaes da Assembleia Nacional Constituinte, mais

votao da emenda de plenrio n 387.
42


precisamente na subcomisso Tributria, a votao do aumento da competncia
tributria para estados e municpios, fora aprovado naquela comisso.
Ainda que o projeto de lei n 5.938/2009, que trata do regime de partilha, fora aprovado,
a emenda a ele apresentada, emenda n 387/2010, tambm aprovada, porm vetada
pelo ento Presidente Luiz Incio Lula da Silva, revela um embate entre interesses,
tpicos da relao que cerca os entes constitutivos, leia-se Unio, Estados e Municpios.
A guerra que se estabeleceu entre Estados produtores e no produtores, revela em
seu sentido mais estrito, a prtica do federalismo, contrapondo interesses entre Unio e
entes subnacionais, caractersticos e definidores da distribuio espacial de poderes da
federao brasileira.
A projeo de produo de petrleo est na casa dos 50 bilhes de barris, segundo a
Agncia Nacional do Petrleo, o que alaria o pas sexta potncia mundial de
prospeco de hidrocarbonetos (petrleo). No ano de 2009, os royalties do petrleo
renderam cerca de 17 bilhes de reais. Desse total foram distribudos somente ao
Estado e aos municpios do Rio de Janeiro, R$ 7,6 bilhes.
O discurso de parlamentares em prol da mudana deste cenrio foi o que os embalou
para o acolhimento da emenda Ibsen/Souto, que estabelece uma equalizao na
distribuio da riqueza, a partir da redistribuio usando os critrios dos Fundos de
Participao de Estados e Municpios, o que gerou uma grita geral dos Estados
confrontantes. Vale ressaltar que os desdobramentos da votao da emenda, que foi
vetada pelo ento Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no fazem parte
do escopo deste trabalho.
O estudo da FIRJAN, j supramencionado, trouxe um nmero no mnimo curioso das
administraes municipais por todo o pas. Dos 5.266 municpios pesquisados, quase a
totalidade dos municpios do pas, somente 83 deles tm recursos prprios para cobrir
gastos com pessoal. Dois dos critrios para alcanar um bom desempenho so: baixo
gasto com pessoal e alto investimento. Curiosamente, os municpios que receberam as
maiores transferncias dos royalties do petrleo esto entre os mais bem colocados.
43


A hiptese de casar o modelo federativo derrocado, alto grau de concentrao
tributria na Unio e a severa concentrao na distribuio dos royalties prolfera para
se afirmar o sucesso na aprovao da emenda Ibsen/Souto. Os deputados parecem ter
vislumbrado tal possibilidade e apostaram na fora poltica da federao para firmar
posio contrria ao interesse do Executivo. Todo este cenrio fez convergir um
ambiente favorvel para a aprovao da emenda Ibsen/Souto.
Por final cabe ressaltar que embora haja razovel indicao do papel at aqui exercido
pela emenda Ibsen/Souto enquanto instrumento de uma vertente da disputa poltica
estabelecida no projeto, de bom alvitre registrar que a situao encontra-se ainda
inconclusa at a data da concluso do presente trabalho, no sendo de todo descabida
a hiptese de reverso da situao pelo Executivo, seja atravs da manuteno do
veto, seja atravs de aprovao de nova proposta.
44


Anexo I

I - para os primeiros cinco por cento da produo (art. 7 da Lei n7. 990/1989):
a) 30% aos Estados confrontantes;
b) 10% aos Municpios onde se localizarem instalaes martimas ou terrestres de
embarque ou desembarque;
c) 30% aos Municpios produtores e suas respectivas reas geoeconmicas;
d) 20% ao Ministrio da Marinha, para atender aos encargos de fiscalizao e proteo
das atividades econmicas das referidas reas;
e) 10% para constituir um fundo especial a ser distribudo entre os Estados, Territrios e
Municpios.
II para a parcela que exceder cinco por cento da produo (art. 49 da Lei n
9.478/1997):
a) 22,5% aos Estados produtores confrontantes;
b) 22,5% aos Municpios produtores confrontantes;
c) 15% ao Ministrio da Marinha, para atender aos encargos de fiscalizao e proteo
das reas de produo;
d) 7,5% aos Municpios que sejam afetados pelas operaes de embarque e
desembarque de petrleo e gs natural, na forma e critrio estabelecidos pela ANP;
e) 7,5% para constituio de um Fundo Especial, a ser distribudo entre todos os
Estados, Territrios e Municpios;
f) 25% (vinte e cinco por cento) ao Ministrio da Cincia e Tecnologia para financiar
programas de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados
indstria do petrleo, do gs natural, dos biocombustveis e indstria petroqumica
de primeira e segunda gerao, bem como para programas de mesma natureza que
tenham por finalidade a preveno e a recuperao de danos causados ao meio
ambiente por essas indstrias.

45


Referncias
ABRANCHES, S. H. 1988. Presidencialismo de Coalizo: O Dilema Institucional
brasileiro. Revista dados, 31, 5-34.

ALMEIDA, M. H. T. 2001. Federalismo, democracia e governo no Brasil: ideias,
hipteses, evidncias. BIB, Rio de Janeiro, n. 51.

ARRETCHE, M. 2005. Quem taxa e quem gasta: A barganha federativa na federao
brasileira. Revista de Sociologia e poltica n 24: 69-85 Jun. 2005.

BRASIL. Lei n 12.351 de 22 de dezembro de 2010. Presidncia da Repblica

COUTO, Cludio G. & ABRCIO F. O segundo governo FHC: coalizes, agendas e
instituies. USP novembro, 2003.

CRUVINEL E PALOS, A. G. 2011. A Constituio de 1988 e o pacto federativo fiscal.
Brasil. Cmara dos Deputados, Consultoria Legislativa. 2011.

DOLHNIKOFF, M. 2005. O pacto imperial: origens do federalismo no Brasil. So Paulo.
Globo, 2005.

FIGUEIREDO, A. & LIMONGI, F. 1999. Executivo e Legislativo na nova ordem
constitucional. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas.

___. 2007. Instituies polticas e governabilidade: desempenho do governo e apoio
legislativo na democracia brasileira. Editora da UFMG, 2007.

JESUS MARIA, E. & LUCHIEZE JR, A. 2010. Tributao no Brasil: em busca da justia
fiscal. Braslia, 2010.

LIMONGI, F. A democracia no Brasil: Presidencialismo, coalizo partidria e processo
decisrio. Novos estudos. n 76, 2006, pp. 17-41.

LIMA, P. C. R. Anlise do substitutivo ao Projeto de Lei n 5.938 e a questo dos
royalties. Brasil, Cmara dos Deputados. Consultoria Legislativa, 2009

NICOLAU, J. 2000. Disciplina partidria e base parlamentar na cmara dos Deputados
no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). DADOS Revista de
Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 43, n 4, 2000.

PALERMO, V. 2000. Como se governa o Brasil? O debate sobre instituies Polticas e
Gesto de Governo. DADOS Revista de cincias sociais, Rio de Janeiro, vol. 43, n 3,
2000.

RABAT, M. N. 2002. A federao: centralizao e descentralizao do poder poltico no
Brasil. Brasil, Cmara dos Deputados. Consultoria Legislativa, 2002.
46



SANTOS, F. 2002. Partidos e Comisses no Presidencialismo de Coalizo. Dados
Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 45, n 2, 2002, pp. 237 a 264.

___. 1997. Patronagem e Poder de agenda na poltica brasileira. DADOS Revista de
Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 40, n 3, 1997.

SANTOS, M. L. 2008. Teoria e mtodo nos estudos sobre o legislativo brasileiro: uma
reviso da literatura no perodo 1994-2005. Revista brasileira de informao
bibliogrfica em Cincias sociais. So Paulo. n 66, 2008, pp. 65-89.

SOUSA, F. J. R. 2010. Os critrios de distribuio da renda petrolfera: Situao atual e
proposta pelo PL 5.938/2009. Brasil, Cmara dos Deputados. Consultoria Legislativa.
2010.

___. 2009. A proposta do poder Executivo para o marco regulatrio do pr-sal. Brasil,
Cmara dos Deputados. Consultoria Legislativa. 2009.

SOUZA, C. 2001. Federalismo e Conflitos Distributivos: Disputa dos Estados por
Recursos Oramentrios Federais - DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de
Janeiro, Vol. 46, n 2, 2003, pp. 345 a 384.

___. 2005. Federalismo Desenho constitucional e instituies federativas no Brasil ps
1988: DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 24, 105-121 JUN.
2005.

___. Intermediao de interesses Regionais no Brasil: O impacto do federalismo e da
descentralizao. D

___. 2001. Federalismo e descentralizao na Constituio de 1988: Processo
decisrio, conflitos e alianas. DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro,
vol. 44, n 3, 2001, pp. 513 a 560.

SADEK, M. T. 2000. O pacto federativo em questo. Revista brasileira de cincias
sociais Vol. 15 n 42. Fevereiro, 2000.

SILVA JUNIOR, J. D. S. Federao, Desigualdade Federativa e Barganha no Brasil e
no Canad nas dcadas de 1980 e 1990, Tese de Doutorado, Universidade de Braslia,
Braslia, 2006.