Acrdo n. 154/2010 Processo n.

177/2009 Acordam, em plenrio, no Tribunal Constitucional: I - Relatrio 1 - Um Grupo de Deputados Assembleia da Repblica veio requerer, nos termos do artigo 281., n. 2, alnea f), da Constituio da Repblica Portuguesa, a fiscalizao abstracta sucessiva da constitucionalidade, a ttulo principal, das normas constantes dos artigos 10., 20., 21., n. 1, 88., n. 4, e consequentemente, da norma do artigo 109., n.os 1, 2, 3 e 4, todos da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que estabelece o regime de vinculao, de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas. 2 - O teor das normas questionadas o seguinte: Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro Artigo 10. mbito da nomeao So nomeados os trabalhadores a quem compete, em funo da sua integrao nas carreiras adequadas para o efeito, o cumprimento ou a execuo de atribuies, competncias e actividades relativas a: a) Misses genricas e especficas das Foras Armadas em quadros permanentes; b) Representao externa do Estado; c) Informaes de segurana; d) Investigao criminal; e) Segurana pblica, quer em meio livre quer em meio institucional; f) Inspeco. Artigo 20. mbito do contrato So contratados os trabalhadores que no devam ser nomeados e cuja relao jurdica de emprego pblico no deva ser constituda por comisso de servio. Artigo 21. Modalidades do contrato 1 - O contrato reveste as modalidades de contrato por tempo indeterminado e de contrato a termo resolutivo, certo ou incerto. ... Artigo 88. Transio de modalidade de constituio da relao jurdica de emprego pblico por tempo indeterminado

... 4 - Os actuais trabalhadores nomeados definitivamente que exercem funes em condies diferentes das referidas no artigo 10. mantm os regimes de cessao da relao jurdica de emprego pblico e de reorganizao de servios e colocao de pessoal em situao de mobilidade especial prprios da nomeao definitiva e transitam, sem outras formalidades, para a modalidade de contrato por tempo indeterminado. Artigo 109. Lista nominativa das transies e manutenes 1 - As transies referidas nos artigos 88. e seguintes, bem como a manuteno das situaes jurdico-funcionais neles prevista, so executadas, em cada rgo ou servio, atravs de lista nominativa notificada a cada um dos trabalhadores e tornada pblica por afixao no rgo ou servio e insero em pgina electrnica. 2 - Sem prejuzo do que nele se dispe em contrrio, as transies produzem efeitos desde a data da entrada em vigor do RCTFP. 3 - Da lista nominativa consta, relativamente a cada trabalhador do rgo ou servio, entre outros elementos, a referncia modalidade de constituio da sua relao jurdica de emprego pblico, s situaes de mobilidade geral do, ou no, rgo ou servio e ao seu cargo ou carreira, categoria, atribuio, competncia ou actividade que cumpre ou executa, posio remuneratria e nvel remuneratrio. 4 - Relativamente aos trabalhadores a que se refere o n. 4 do artigo 88., a lista nominativa consta ainda nota de que a cada um deles mantm os regimes ali mencionados, bem como o referido no n. 2 do artigo 114. 3 - No requerimento de fiscalizao abstracta sucessiva apresentado, o requerente, aps assim identificar as normas cuja constitucionalidade pretende ver apreciada e que constituem objecto do presente pedido, comea por tecer consideraes genricas sobre o diploma. Afirma-se antes do mais que, a pretexto de uma reforma da Administrao Pblica, o diploma tem como objectivo levar a cabo uma alterao da configurao do Estado e das suas funes ou tarefas constitucionalmente assinaladas, atingindo uma parte significativa de trabalhadores que actualmente exercem funes pblicas, por via da mudana do vnculo e ou estatuto de que usufruem presentemente e tm a legtima expectativa de continuar a usufruir. Com efeito, ao alterar radicalmente o regime jurdico-laboral aplicvel aos

trabalhadores da Administrao Pblica - alterao essa que se traduz tanto em um enfraquecimento dos direitos dos trabalhadores como na reduo do seu universo -, segundo o requerente, a legislao em causa vem comprometer a prpria capacidade do Estado para desempenhar as funes que lhe esto constitucionalmente atribudas, com evidentes prejuzos para os cidados. O enfraquecimento dos direitos dos trabalhadores bem como a reduo do seu universo decorre da circunstncia de o regime de nomeao passar a ter um mbito de aplicao muito restrito, previsto no artigo 10. do diploma, generalizando-se, como

modalidade de relao jurdica de emprego pblico, a figura do contrato de trabalho em funes pblicas. Tal generalizao redunda em um novo e substancial passo no sentido de transferir a regulao jurdica da administrao pblica e dos seus trabalhadores do direito administrativo para o direito privado. A fim de demonstrar a sua afirmao, o requerente observa que carreiras importantes para o interesse pblico e o servio do cidado - professores de todos os ramos de ensino (incluindo o ensino superior) mdicos e outros profissionais do Servio Nacional de Sade, funcionrios da justia e da administrao fiscal, entre outras - no so abrangidas pela norma do artigo 10., devendo os seus trabalhadores, nos termos do artigo 20. do diploma, ser contratados em vez de nomeados. O requerente entende que tal significa sobrepor vitaliciedade que est ligada nomeao definitiva dos trabalhadores da Administrao Pblica, em consonncia com o papel especfico que a Constituio lhes atribui, a precariedade acrescida que corresponde ao contrato de trabalho. Afirma-se ainda que, com tal legislao, e ao arrepio da Constituio, a funo pblica, como tradicionalmente conhecida, passar a ser apenas uma das modalidades (provavelmente s residual) de emprego no sector pblico. Tal conformao legislativa traduz-se em uma descaracterizao do figurino

constitucional de Administrao Pblica, nos termos do qual a prossecuo do interesse pblico implica uma permanncia de funes que se passa a dispensar em relao maioria dos trabalhadores, considerando o mbito de aplicao restrito do artigo 10. O requerente pe em evidncia que nessa reestruturao da Administrao Pblica vai implicada uma ideia de Estado subsidirio, em que se privilegia as funes de carcter repressivo e de conservao da ordem pblica, de defesa da legalidade democrtica, de soberania nacional e da integridade do territrio e de garantia da liberdade e segurana das populaes - apenas para essas reas se reservando o vnculo de nomeao - em detrimento de outras reas no menos essenciais associadas ao Estado Providncia ou Estado Social e que visam assegurar o bem-estar, criando condies propcias a alcan-lo nos planos econmico, poltico, social e cultural, garantindo o desenvolvimento pleno do cidado e das suas actividades. Sustenta-se ainda que, estando as funes do Estado constitucionalmente fixadas, no pode o legislador delas dispor livremente, privilegiando umas em detrimento de outras. Segundo o requerente, a determinao constitucional resulta, desde logo, do prembulo da Constituio, que aponta o horizonte de construo de um pas mais livre, mais justo e mais fraterno, e do seu artigo 1. que retoma a ideia de construo de uma sociedade livre, justa e solidria, retirando-se do artigo 2. que a realizao da democracia econmica social e cultural um suporte fundamental do Estado de direito democrtico. A isso acresce que o artigo 9. fixa as tarefas fundamentais do Estado, tarefas essas que so articuladas - no ttulo iii da parte i, respeitante aos direitos econmicos, sociais e culturais - em mltiplas incumbncias estaduais: a Constituio concebe o papel do Estado de tal modo que nele no pode deixar de estar includa a capacidade de aco

prpria, i. , dos seus servios e estruturas, no sentido de garantir os vrias direitos econmicos, sociais e culturais. Assim, incumbe ao Estado intervir, no sentido de organizar, coordenar, subsidiar, apoiar e fiscalizar (entre outras expresses usadas pelo texto constitucional), visando a garantia do direito ao trabalho e da proteco dos direitos dos trabalhadores; da proteco e apoio aos consumidores; da existncia de um sistema pblico de segurana social; de um servio nacional de sade; do direito habitao; da proteco do ambiente e qualidade de vida; da proteco da famlia, da paternidade e maternidade, das crianas, da juventude, dos cidados com deficincia e da terceira idade, da garantia do acesso educao e cultura e da existncia de um sistema pblico de ensino, incluindo no nvel superior; da promoo da cultura fsica e do desporto. Em virtude de o Estado estar constitucionalmente vinculado prossecuo dessas tarefas e incumbido da sua realizao, retira o requerente a concluso de que no s a Constituio no sugere a ideia de Estado subsidirio como exige uma capacidade de interveno dependente de estruturas e agentes com carcter permanente. A par da articulao entre o artigo 9. e o ttulo iii da parte i, respeitante aos direitos econmicos, sociais e culturais, retira-se ainda da parte ii da Constituio - relativa organizao econmica (artigos 80. e seguintes), tendo como princpio fundamental a declarao de subordinao do poder econmico ao poder poltico democrtico - uma definio do papel do Estado de estimular e apoiar, incentivar e disciplinar as mltiplas actividades econmicas (e sem esquecer os objectivos das polticas agrcola, comercial e industrial, que ressaltam do ttulo iii da mesma parte ii). Ora, entende o requerente que com a reestruturao da Administrao Pblica operada pelo legislador, e na sequncia de outras medidas legislativas que vo na mesma direco, o Estado se demite de parte das tarefas que lhe so constitucionalmente impostas. Importa assim apreciar a conformidade com a lei fundamental de normas inseridas na reforma do regime de vinculao, de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores da Administrao Pblica. O requerente pretende, designadamente, saber se, operando tal reforma um resultado assimilado a uma verdadeira privatizao da Administrao Pblica - na medida em que a esmagadora maioria dos seus trabalhadores, ainda que exercendo funes pblicas, vai ficar vinculada segundo um regime contratual de pendor civilstico - as normas referidas consubstanciam violao de normas e princpios constitucionais. Sustenta-se ser esse o caso. Com efeito, as normas que vm identificadas e que constituem objecto do pedido submetido apreciao do Tribunal Constitucional afastam-se, no dizer do requerente, da Constituio, desde logo, quanto ideia e estrutura da Administrao Pblica em sentido prprio, e em conjugao com os direitos dos trabalhadores, nomeadamente, o direito segurana no emprego e o direito funo pblica. Entende-se que o direito segurana no emprego abrange todas as situaes que se traduzam em injustificada precariedade da relao de trabalho (por exemplo, o trabalho a termo que , por natureza, precrio), pressupondo ainda que, em princpio,

a relao de trabalho temporariamente indeterminada. Quanto ao direito funo pblica, sustenta-se que, gozando o respectivo regime de uma tradicional proteco reforada, no pode ele contemplar, por exemplo, o despedimento colectivo por extino ou reestruturao dos servios. Entende-se ainda que, sem prejuzo de a chamada constituio administrativa atravessar transversalmente grande parte das normas constitucionais, a Constituio atribui Administrao Pblica particular relevo, ao dela se ocupar, a par do ttulo viii da parte iii, dedicado ao poder local, no seu ttulo ix da parte iii. Com efeito, do mbito normativo desses dois ttulos, no essencial, decorre: A definio dos limites a que est submetida partida a Administrao Pblica, tendo por um lado a prossecuo do interesse pblico (limite positivo) e por outro o respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados (limite negativo), acrescentando-se ainda para o Poder Local a prossecuo de interesses prprios das populaes respectivas; O quadro de princpios que rege a Administrao Pblica, a comear pelo princpio da legalidade - a subordinao Constituio e lei, prevista tambm no artigo 3., n.os 2 e 3 - e a terminar no princpio da boa f, que postula um mnimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que lhes so juridicamente criadas; A estrutura da Administrao Pblica, com destaque para a desburocratizao, a aproximao dos servios das populaes, as adequadas formas de descentralizao e desconcentrao administrativas, e o registo da necessria eficcia e unidade de aco da Administrao e dos poderes de direco, superintendncia e tutela dos rgos competentes ( cabea o Governo, no exerccio de funes administrativas: artigo 199., alnea d), competindo-lhe ainda praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionrios e agentes do Estado e de outras pessoas colectivas pblicas - artigo 199., alnea e); O regime da funo pblica, repetindo-se a ideia de estar exclusivamente ao servio do interesse pblico, que no pode dissociar-se dos direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores, constitucionalmente destacados, com realce para o direito segurana no emprego (artigo 53.), o direito ao trabalho (artigo 58.), o direito de acesso funo pblica, em condies de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso (artigo 47.); A responsabilizao, interligada com a responsabilidade das entidades pblicas definida no artigo 22. e complementada no artigo 271., sobre a responsabilidade dos funcionrios e agentes. O requerente complementa a referncia que faz ao texto da Constituio com uma seleco da jurisprudncia do Tribunal Constitucional com relevncia sobre a matria, sustentando-se que tal jurisprudncia se tem mostrado sempre sensvel ao estatuto especfico do funcionrio pblico. Seria disso exemplo o Acrdo n. 154/86 (in Acrdos do Tribunal Constitucional, vol. 7, tomo i, 1986, pp. 185 segs.), no passo seguinte: No podendo dispensar livremente os seus funcionrios, o Estado tambm no pode livremente retirar-lhes o seu estatuto especfico.

Com efeito, o funcionrio pblico detm um estatuto funcional tpico quanto relao de emprego em que est envolvido, estatuto este que consiste num conjunto prprio de direitos e regalias e de deveres e responsabilidades, que o distinguem da relao de emprego tpico das relaes laborais comuns (de direito privado). Esse estatuto adquire-se automaticamente com o prprio acesso funo pblica, passando a definir a relao especfica de emprego que o funcionrio mantm com o EstadoAdministrao. Ora, a garantia constitucional da segurana no emprego no pode deixar de compreender tambm a garantia de que o empregador no pode transferir livremente o trabalhador para outro empregador ou modificar substancialmente o prprio regime da relao de emprego uma vez estabelecida. Referindo-se ao direito funo pblica, o mesmo acrdo caracteriza-o como uma garantia especifica de estabilidade e de segurana no emprego quanto aos funcionrios pblicos, acrescentando que h uma flagrante imagem da diferena, em termos de segurana e prerrogativas, entre o regime da funo pblica ao servio do Estado e o regime laboral do direito privado. A mesma linha de entendimento retomada mais recentemente no Acrdo n. 683/99 [in Acrdos do Tribunal Constitucional, vol. 45, 1999 (Outubro a Dezembro), pp. 661 segs.], que cita e transcreve outros arestos do mesmo Tribunal, registando as diferenas gerais que h que reconhecer entre a relao jurdica de emprego pblica e a relao jurdica laboral de direito privado: Como resultado da sua orientao (a do Estado) para a satisfao do interesse pblico e da sua integrao num corpo ao servio do Estado, os trabalhadores da funo pblica esto sujeitos a um regime jurdico prprio, substancialmente diferente do regime jurdico que disciplina os trabalhadores do sector privado (apontam-se depois, a titulo exemplificativo, algumas diferenas, e, entre elas, destaca-se, quanto ao recrutamento e seleco dos trabalhadores no sector pblico e no sector privado, a que decorre do preenchimento de um lugar do quadro de pessoal de um qualquer organismo pblico resultar de um acto de nomeao e de o artigo 47., n. 2, da Constituio assegurar a via do concurso). Do mesmo Acrdo n. 683/99 constam, ainda, passagens do Acrdo n. 340/92 (Dirio da Repblica, 2. srie, de 17 de Novembro de 1992), podendo ler-se numa delas o seguinte: A Administrao [...] livre para estabelecer as respectivas formas de organizao ou os meios pelos quais se ho-de satisfazer as necessidades que constituem a sua razo de ser. Simplesmente, esta liberdade no pode ser entendida no sentido de, a propsito das formas de provimento dos funcionrios pblicos, conduzir a uma supresso infundamentada dos seus vnculos de efectividade e permanncia envolvendo a sua substituio por formas de contratao precrias, transitrias e sem qualquer expectativa de continuidade profissional. Face a essa linha jurisprudencial do Tribunal Constitucional, entende o requerente poder, em suma, dar-se como assente que o Estado-Administrao vive de estruturas e organizaes permanentes que asseguram de modo regular e contnuo a satisfao das necessidades colectivas, qualquer que seja a intensidade e a extenso destas, e que as organizaes humanas que servem o Estado-Administrao supem um direito funo pblica, com o segmento de um direito ao lugar, que satisfaz a necessria estabilidade, permanncia e efectividade. Tambm a essa luz, afirma-se que a regra de transio, consagrada no questionado artigo 88., n. 4 - ainda que o legislador queira

ressalvar os regimes de cessao da relao jurdica de emprego pblico, de reorganizao de servios e de mobilidade especial prprios da nomeao definitiva, mas sem que fique assegurada aos interessados uma opo pelo regime anterior ou pelo novo regime, como acontece noutros casos de sucesso de regimes legais contraria os princpios da segurana jurdica e da confiana nsitos na ideia de Estado de direito democrtico, consagrada no artigo 2. da Constituio, e viola os artigos 53. e 58 da mesma Constituio, que garantem o direito funo pblica e o segmento do direito ao lugar, como ficou dito no texto. Isto porque os actuais trabalhadores nomeados definitivamente so surpreendidos por uma mudana do seu estatuto profissional, que lhes desfavorvel, e que, alis, abrange um amplo universo constitudo certamente pela percentagem mais elevada dos trabalhadores da Administrao Pblica. H um investimento na confiana e na manuteno da ordem jurdica vigente que aqueles trabalhadores vem fortemente abalado. Pode pois concluir-se que as solues consagradas na Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, atingindo uma faixa significativa dos actuais trabalhadores da Administrao Pblica nomeados, esto feridas de inconstitucionalidade material, por violao, no essencial, das seguintes normas e princpios constitucionais, assim sintetizados: a) O artigo 2., com os princpios da segurana jurdica e da confiana que lhe esto nsitos, envolvendo uma ideia de previsibilidade da ordem jurdica, pois, com o novo regime de vinculao e o novo modelo de esvaziamento das funes estaduais, so seriamente afectadas as legtimas e justas expectativas dos trabalhadores da Administrao Pblica, em especial, as que respeitam aos trabalhadores vinculados por acto de nomeao, que iro, muitos deles, uma maioria significativa, ao arrepio da boa-f, perder esse vnculo (e em prejuzo dos cidados, pois ficar afectada a realizao da democracia econmica, social e cultural, com ofensa ainda do artigo 267., que espelha a estrutura da A. P., ao encontro dessa democracia); b) Os artigos 53. e 58., pois o direito funo pblica e o segmento do direito ao lugar so atingidos com o novo regime de vinculao e a transio para a modalidade de contrato por tempo indeterminado; c) O figurino constitucional que a Constituio da Repblica Portuguesa consagrou, no seu ttulo ix da parte iii, para a Administrao Pblica. 4 - Notificado nos termos e para os efeitos dos artigos 54. e 55., n. 3, da Lei do Tribunal Constitucional, o Presidente da Assembleia da Repblica, em resposta, ofereceu o merecimento dos autos e juntou documentao relativa aos trabalhos preparatrios da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, precedida do respectivo ndice. 5 - Apresentado e discutido o memorando a que se refere o artigo 63. da Lei n. 28/82, de 15 de Novembro, e fixada a orientao do Tribunal, cumpre decidir de harmonia com o que ento se determinou. I - Fundamentos 6 - A questo de constitucionalidade: 6.1 - O requerente sustenta que a modificao da modalidade de vnculo dos trabalhadores da funo pblica que est prevista nos artigos 10., 20., 21., n. 1, 88., n. 4 e 109., n. 1 a 4, da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, passando a generalidade dos trabalhadores que anteriormente beneficiavam do regime da nomeao definitiva para o regime da contratao por tempo indeterminado, viola o

direito segurana no emprego e os princpios da segurana jurdica e da proteco da confiana com a especfica intensidade com que deveriam valer no que respeita ao exerccio de funes pblicas, tendo em considerao o figurino constitucional da actividade e da organizao administrativas e o conjunto de tarefas que corresponde ao Estado de direito democrtico. Alega, mais concretamente, que o carcter meramente excepcional do regime especial da nomeao (artigo 10. da Lei n. 12-A/2008) e a adopo, em alternativa, de regimes contratuais para os trabalhadores da Administrao Pblica (artigo 20. e 21., n. 1) violam a segurana no emprego que deve ser inerente ao trabalho na referida administrao (artigos 53. e 58. da Constituio), em vista da estrutura que constitucionalmente lhe est reservada (artigo 267. da Constituio) e das tarefas que constitucionalmente esto cometidas ao Estado (especialmente, artigos 9. e 81. da Constituio). E acrescenta que a alterao da modalidade de constituio da relao jurdica de emprego pblico, no que respeita aos trabalhadores actualmente em exerccio de funes, que est prevista nos artigos 84., n. 4, e 109., n. 1 a 4, da mesma Lei n. 12-A/2008, viola no s esse estatuto especfico da funo pblica como tambm os princpios da proteco da confiana e da segurana jurdica que esto nsitos na ideia de Estado de direito democrtico, consagrada no artigo 2. da Constituio da Repblica Portuguesa. 6.2 Deve comear por dizer-se que, apesar de o requerente apresentar

conjuntamente estas duas questes, possvel distingui-las, pois o universo das relaes jurdicas de emprego em causa no o mesmo: num caso trata-se de relaes de emprego pblico a constituir e, no outro, de relaes de emprego j constitudas. Assim, possvel decompor o pedido em dois diversos problemas que, de seguida, se resolvero: em primeiro lugar, importa apreciar a questo do direito segurana no emprego no mbito do estatuto especfico da relao de emprego pblico; em segundo lugar, atentar-se- questo, mais especfica, da alterao legal da modalidade do vnculo constitutivo da relao jurdica de emprego na pendncia da mesma. Mais do que possvel, a distino analtica entre os dois problemas assim enunciados afigura-se como uma distino necessria: constituindo eles problemas autnomos, um eventual juzo de no inconstitucionalidade relativo ao primeiro no preclude a possibilidade de um juzo diverso quanto ao segundo. 6.3 - Estes dois problemas tm uma formulao essencialmente subjectiva, j que no seu centro se encontra a afirmao da existncia de um direito segurana no emprego e de um direito ao lugar de que seriam titulares os trabalhadores pblicos. Porm, no discurso do requerente encontram-se ainda argumentos objectivos. O primeiro diz respeito existncia de uma reserva constitucional do estatuto da funo pblica. Sustenta-se, com efeito, e como j se viu, que as normas em juzo seriam inconstitucionais tambm por contrariarem o estatuto especfico da funo pblica, estatuto esse que a Constituio protegeria e que a jurisprudncia do Tribunal sempre teria reconhecido.

Por outro lado, alega-se que a alterao, pelo legislador ordinrio, desse estatuto teria como consequncia necessria o comprometimento da capacidade do Estado para se desempenhar das tarefas que lhe so constitucionalmente atribudas, j que se defende a ideia segundo a qual as presentes escolhas do legislador configurariam um exemplo, a par de outros, de reduo do papel do Estado (seriam esses outros exemplos, nas palavras do requerimento, os [...] casos da crescente transferncia da prestao de cuidados do Servio Nacional de Sade para o sector privado, da entrega de importantes sectores de ensino pblico prestao privada ou dos modelos privatizadores instalados na rea da administrao da justia, como sejam, por exemplo, os vrios mecanismos de mediao, os mecanismos gerais de arbitragem, a 'desjudicializao' do processo executivo e a privatizao do notariado). Na lgica discursiva do requerente esta dupla ordem de razes, subjectiva e objectiva, aparece no entanto estreitamente interligada. Afirma-se a existncia de uma reserva constitucional do estatuto da funo pblica na medida em que se afirma, tambm, a existncia [para os trabalhadores pblicos] de um direito segurana no emprego e de um direito ao lugar; e afirma-se a existncia de uma escolha legislativa que implica a reduo do papel do Estado na medida em que se entende que, da alterao do estatuto da funo pblica - ou seja, da afectao dos direitos segurana no emprego e do direito ao lugar -, decorrer, numa relao de causalidade necessria, o comprometimento da capacidade do Estado para cumprir as funes que, constitucionalmente, lhe so atribudas. Assim sendo, nenhuma razo h, para que, metodologicamente, se responda a cada uma destas razes como se de argumentos separados se tratasse. Afinal, e na ptica mesma da argumentao apresentada, apenas relevar jurdicoconstitucionalmente o argumento, objectivo, que invoca a possvel reduo do papel do Estado, na medida em que se confirme a incapacitao deste ltimo para se desempenhar das suas tarefas, incapacitao essa cuja verificao depende do juzo a formular sobre a questo do direito segurana no emprego no mbito do "estatuto especfico" da relao de emprego pblico. Pela anlise desta questo se comear. A) A questo do direito segurana no emprego no mbito do estatuto especfico da relao de emprego pblico 7 - Reserva de funo pblica. O requerente apresenta a caracterizao constitucional da Administrao Pblica, segundo a lgica dos princpios fundamentais da organizao e da actividade administrativa (artigos 266. e seguintes da Constituio), e do Estado, segundo as tarefas que constitucionalmente deve cumprir (artigos 9. e 81. da Constituio). Nessa base, defende que da vigncia de tais princpios e tarefas se retira a concluso de que existe constitucionalmente um estatuto especfico da funo pblica - um estatuto de mais firme vinculao e menor precariedade do que o regime geral das relaes laborais comuns. Esse estatuto especfico da funo pblica poderia justificar-se seja pelo cariz prprio da Administrao Pblica (dirigida como est para a realizao do interesse pblico

segundo

os

princpios

da

justia

da

imparcialidade),

seja

pela

estrutura

desconcentrada e descentralizada que a Constituio consagra. E tal estatuto dever conferir aos trabalhadores da Administrao Pblica garantias efectivas do rigoroso exerccio do interesse pblico que servem e dos princpios a que se subordinam. Salienta-se desde j que esta posio, que afirma a existncia de uma reserva constitucional em favor do estatuto especfico da funo pblica, parece ter algum apoio literal no n. 1 do artigo 269. (e tambm no artigo 271.) da CRP, que determina que no exerccio das suas funes, os trabalhadores da Administrao Pblica e demais agentes do Estado e outras entidades pblicas esto exclusivamente ao servio do interesse pblico [...]. Desta adstrio exclusiva ao interesse pblico decorreria, de acordo com a tese apresentada pelo requerente, a necessria especificidade dos vnculos do trabalho no mbito da Administrao Pblica. No mesmo sentido parece pronunciar-se a doutrina que defende a subsistncia, na Constituio, de um regime da funo pblica: As tendncias mais recentes vo no sentido da aproximao do regime dos funcionrios e agentes das entidades pblicas ao regime dos trabalhadores de entidades privadas. Isso est bem patente no uso do termo trabalhadores da Administrao Pblica nos n.os 1 e 2 do presente artigo, sem esquecer o direito ao aproveitamento de todo o tempo de trabalho, para o clculo das penses de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tenha sido prestado (artigo 63., n. 3). Assim, os funcionrios e agentes gozam do direito segurana no emprego, do direito de liberdade sindical com os inerentes direitos de participao, do direito greve, dos direitos sociais consignados no artigo 59. e, quando haja estruturas empresariais, do direito de constituio de comisses de trabalhadores e de participao nos processos da sua reestruturao. Tambm a ideia tradicional da subordinao hierrquica tem vindo a esbater-se perante a de subordinao a poderes de direco do empregador. Todavia, subsiste um regime de funo pblica (epgrafe deste artigo e artigo 165.), fundado no princpio da prossecuo do interesse pblico pela Administrao (artigo 266., n. 1) e recortado atravs dos seguintes traos: Regra do concurso no acesso (artigo 47., n. 2, segunda parte) e, logicamente tambm, sempre que adequado, na carreira; Vedao do acesso e da permanncia aos cidados que deixem de cumprir os seus deveres militares ou de servio cvico quando obrigatrio (artigo 276., n. 5): vedao de acesso de estrangeiros, salvo os cidados dos pases de lngua portuguesa com estatuto de igualdade, a funes que no tenham carcter predominantemente tcnico (artigo 15., n. 2 e 3): regras sobre acumulaes e incompatibilidades (artigo 269., n.os 4 e 5); Direito de reclamao e direito de transmisso ou confirmao de ordens de superiores hierrquicos por escrito (artigo 271., n. 2), direitos de natureza anloga dos direitos, liberdades e garantias (artigo 17.); Previso constitucional de garantias em processo disciplinar (n. 3); Previso constitucional da responsabilidade por aces e omisses (artigos 22. e 271.);

Regras sobre acumulaes e incompatibilidades (artigo 269., n.os 4 e 5). Na sntese de Vital Moreira (Projecto de lei-quadro dos institutos pblicos - Relatrio final e proposta de lei-quadro. Lisboa, 2001, p. 50), nem a Administrao pblica pode considerar-se uma entidade patronal privada, nem os seus trabalhadores podem ser considerados trabalhadores comuns. Jorge Miranda em artigo conjunto com Ana Fernanda Neves (sub artigo 269., in Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, org. Jorge Miranda /Rui Medeiros, tomo iii, pp. 620 e segs.). No mesmo sentido depem tambm Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 4. ed., vol. 1, p. 662): O conceito constitucional de funo pblica pressupe uma clara dimenso

estatutria, traduzida na existncia de um estatuto da funo pblica. questionvel se a privatizao da Administrao Pblica (vnculos precrios, privatizao da forma de organizao, privatizao funcional) e se a substituio da 'estatutizao' pela 'contratualizao' expressa na adopo do contrato individual de trabalho como esquema regulativo das relaes jurdicas de emprego pblico, no encontrar limites constitucionais incontornveis na dimenso estatutria da funo pblica, desde logo nos princpios constitucionais materiais da Administrao Pblica (igualdade, proporcionalidade, boa-f, justia e imparcialidade) e nos princpios de reserva de Administrao Pblica e de funo pblica para determinadas actividades (ex.: funes de autoridade). Por outro lado, a adopo do contrato de trabalho na Administrao Pblica no pode defraudar materialmente o princpio da imparcialidade e igualdade no recrutamento que a regra do concurso garante. Ao contrrio dos empregadores privados, para os quais rege a autonomia privada e a livre prossecuo de interesses prprios, a Administrao no pode gozar da liberdade de escolha do seu pessoal. Por isso, o recrutamento de pessoal em regime de contrato de trabalho tem de obedecer a um procedimento de escolha que garanta a objectividade e igualdade no acesso (neste sentido, correctamente, o AcTC n. 406/03). O 'direito privado administrativo' tem de ter as especificidades e qualificaes necessrias para garantir o interesse pblico e os princpios constitucionais da Administrao Pblica. A fim de comprovar a diferena entre vnculos, indiciada pelo figurino constitucional da Administrao Pblica e da funo pblica, o requerente invoca, ainda nos termos constantes do relatrio, a jurisprudncia do Tribunal Constitucional, designadamente, os Acrdos n.os 154/86, 683/99 e 340/92. 8 - As normas sob juzo. No parece, todavia, que lhe assista razo no juzo que faz das normas da Lei n. 12A/2008, de 27 de Fevereiro, que concretamente impugna. Em 1982, na primeira reviso constitucional, decidiu o legislador constituinte substituir, no n. 1 do artigo 269. da Constituio, a expresso funcionrios pblicos pela alternativa trabalhadores da Administrao Pblica. O intuito ter sido o de deixar claro que aos funcionrios seriam tambm aplicveis os direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores, ento autonomizados (Dirio da Assembleia da Repblica, 1. srie, n. 125, pp. 5269-5280). , pois, luz desta disposio constitucional e das outras, com ela sistematicamente relacionadas, que deve analisar-se a bondade da tese que acabou de ser explanada, segundo a qual existe uma reserva constitucional de funo pblica.

8.1 - Em primeiro lugar, no pode dizer-se que a alterao do regime de nomeao (por acto de autoridade unilateral da Administrao) para um regime contratual (por conjugao do interesse pblico que a Administrao Pblica serve com a autonomia privada do particular) ofenda, em si mesmo, a ideia de um estatuto especfico da funo pblica. Na verdade, nenhuma das regras e princpios que vimos caracterizarem esse estatuto (sejam elas relativas a concurso no acesso e na carreira; direito de reclamao; garantias em processo disciplinar, responsabilidade por aces e omisses ou acumulaes e incompatibilidades) posta em causa pela mera alterao da modalidade de vnculo em causa e todas elas so compatveis com um regime jurdico de matriz contratual. O estatuto especfico da funo pblica existe constitucionalmente, mas no atingido apenas pelo facto de haver formas contratuais de recrutamento de trabalhadores da Administrao Pblica. Como esclarecem Jorge Miranda e Ana Fernanda Neves (loc. cit., p. 621): Estes elementos irredutveis [que compem o estatuto da funo pblica e que acima se enumeraram] encontram-se tanto nas situaes (mais correntes at hoje) de sujeio dos trabalhadores da Administrao pblica e demais funcionrios e agentes a um regime estatutrio como nas situaes de contrato individual de trabalho. 8.2 - Em segundo lugar, no parece pertinente, luz da evoluo constitucional portuguesa, a alegao (desenvolvida nos pontos 14 a 22 do requerimento) segundo a qual o modelo de Estado social que a Constituio consagra exigiria que se mantivesse o regime de nomeao definitiva e excluiria que a Administrao Pblica se regesse por critrios de contratualidade laboral. O requerente desenvolve a ideia de uma configurao do Estado, segundo as tarefas que dever constitucionalmente cumprir, que parece poder caracterizar-se como de Estado assistencial. Contudo, se verdade que a Constituio rejeita o modelo do Estado mnimo e impe um modelo de Estado social (entendido no quadro da sociedade livre justa e solidria a que se refere logo no seu artigo 1. e da democracia econmica, social e cultural de que fala o artigo 2.), no menos certo que o modelo constitucional de Estado no se compadece com o Estado assistencial. precisamente o que sintetiza Jorge Miranda (Manual de Direito Constitucional, tomo iv, p. 445): Se, obviamente, a Constituio rejeita o Estado mnimo (em face da soma de tarefas e incumbncias que atribui s entidades pblicas, luz do desgnio de 'uma sociedade mais solidria' do artigo 1.), to-pouco se compadece com o Estado assistencial. No se conforma com este por causa de todo o relevo que confere interveno de grupos, associaes e instituies existentes na sociedade civil na efectivao dos direitos sociais. Depois, por causa da garantia da propriedade e da iniciativa econmica privada (reforada em sucessivas revises). Enfim, porque, expressamente, ao considerar o acesso justia alude insuficincia de meios econmicos (artigo 20., n. 1, atrs considerado) e declara o servio nacional de sade tendencialmente gratuito tendo em conta as condies econmicas e sociais dos cidados [artigo 64., n. 2, alnea c)], na verso de 1989). A questo no , anote-se, polticoideolgica, mas eminentemente jurdica e, mais especificamente, jurdicoconstitucional (s assim se compreendendo, alis, que o requerente insista to

veementemente nela, no mbito de um processo jurisdicional de fiscalizao da constitucionalidade). Na verdade, a democracia econmica, social e cultural, que sustenta a ideia constitucional de Estado de direito democrtico, no corresponde a um modelo ideolgico predefinido de organizao e actuao do Estado e da Administrao Pblica, mas a uma transcendental exigncia de juridicidade constitucional, exigncia esta que se compadece com modelos estruturalmente diversos de organizao administrativa pblica e com formas heterogneas de realizao do interesse pblico, que o Estado visa servir. Alm disso, o Estado actuante e conformador da sociedade, que a Constituio prefigura nos seus artigos 2. e 9., no se confunde com o Estado meramente executor de um programa que seja constitucionalmente fixado, de forma exauriente e fechada. Bem pelo contrrio. Sendo a ideia de Estado social uma implicao do Estado de direito, e integrando este, nos termos do artigo 2., ainda os princpios da soberania popular e do pluralismo de expresso e de representao poltica democrticas, ao poder poltico legitimamente constitudo em cada legislatura caber, de acordo com os mandatos populares, decidir sobre o modo de concretizao das normas da CRP que fixam as tarefas fundamentais do Estado. De nenhuma dessas normas se poder depreender a vinculao do legislador ordinrio a uma viso invarivel do Estado - seja ela ou no a viso mais abrangente do EstadoProvidncia, para citar as palavras do ponto 16 do requerimento-, ou a um programa to detalhado da sua aco futura que obrigue manuteno de um certo modelo de constituio da relao de emprego pblico. 8.3 - Em terceiro lugar, a funo pblica no um estatuto que obrigatoriamente seja marcado pela homogeneidade. Mesmo quem mais enfaticamente defende a existncia de uma especificidade constitucional inerente ao regime da funo pblica, como sucede com Paulo Veiga e Moura (A Privatizao da Funo Pblica, Coimbra 2004, pp. 80 a 84 e 257 a 261), reconhece que h no interior da Administrao Pblica diferenciaes a fazer e especificidades a ter em conta (ob. cit., pp. 85-94), fazendo inclusivamente, como corolrio da posio diferenciadora, a referncia quilo que designa como ncleo duro da Funo Pblica (p. 94), do qual naturalmente acrescente-se - no faro parte todos os trabalhadores da funo pblica. 8.4 - Em quarto lugar, e infirmando aquilo que o n grdio de toda a construo argumentativa do requerente, no de todo possvel estabelecer um nexo de causalidade necessria entre a segurana da relao de emprego pblico (artigos 53. e 58. da Constituio) e o correcto exerccio da actividade administrativa pblica no quadro dos princpios constitucionais (artigo 266. da Constituio). De facto, como se sabe, h diversas modalidades de constituio da relao de emprego pblico. Existem, para alm dos trabalhadores nomeados a ttulo definitivo e em regime de contrato administrativo de provimento, trabalhadores em regime de contrato a termo e em regime de comisso de servio. Ora seria ilegtimo pensar que estes ltimos teriam necessariamente menor empenho na realizao do interesse pblico (que constitui a razo fundamental de ser e o norte da Administrao Pblica) e dos princpios jurdicos fundamentais (enquanto parmetros normativos que balizam a prossecuo de tal interesse pblico) do que os funcionrios ou agentes com um vnculo menos precrio e mais estvel.

 certo que a estabilidade promove o compromisso, mas no legtimo presumir que os trabalhadores com contrato por tempo indeterminado tero menor empenhamento na prossecuo do interesse pblico do que os trabalhadores definitivamente nomeados. Alm disso, convm notar que qualquer uma das modalidades de constituio da relao jurdica de emprego pblico est, nos termos da lei, submetida s mesmas garantias de imparcialidade, quer se trate de nomeao (definitiva ou transitria) quer se trate de contrato (por tempo indeterminado ou a termo resolutivo, certo ou incerto). Tal significa que, pelo menos na perspectiva do legislador, inexiste uma correlao de causalidade necessria entre a modalidade de constituio da relao jurdica de emprego pblico e o grau de cometimento na prossecuo do interesse pblico por parte do trabalhador. Com efeito, se assim no fosse, teria optado a lei por limitar o mbito de aplicao das garantias de imparcialidade aos vnculos constitudos por contrato e no por nomeao definitiva, j que, quanto a estes ltimos, se presumiria, pela prpria natureza das coisas, um indiscutvel comprometimento com o interesse pblico. Nada, no entanto, legitima essa presuno. Como diz Pedro Gonalves (Entidades Privadas com Poderes Pblicos, Almedina, Coimbra, 2005, pp. 424-425), a propsito do que deva entender-se o que so, para efeitos de delimitao subjectiva do exerccio privado de poderes pblicos, entidades privadas [i]ndependentemente do ttulo de investidura - eleio, nomeao, contrato de provimento ou contrato de trabalho - , esses indivduos [trabalhadores, funcionrios, agentes ou titulares de rgos polticos], agindo como membros da Administrao e em nome de uma entidade pblica, no so particulares. Desenvolvem uma actividade profissional, exercem um mandato, por eleio ou por nomeao, em qualquer caso, com uma legitimao democrtica ou na dependncia de pessoas com legitimao democrtica. Significa isto que a Administrao Pblica, desenvolvendo-se num quadro institucional democraticamente legitimado, detm uma estrutura tal que possibilita que quem age em nome dela o faa em nome do interesse pblico, independentemente do modo pelo qual - nomeao ou contrato - se constituiu o vnculo laboral. E a imposio constitucional justamente essa: a vinculao exclusiva da administrao ao interesse pblico (artigo 266., n. 1, da CRP). 8.5 - Em quinto lugar, nenhum dos acrdos do Tribunal Constitucional invocados pelo requerente permite a inferncia de que do estatuto da funo pblica decorreria a impossibilidade de estabelecer a regra da contratualizao em matria laboral. Adiante se far referncia aos Acrdos n.os 154/86 e 340/92. Por agora, limitamo-nos ao Acrdo n. 683/99. Aquilo que ficou decidido no Acrdo n. 683/99, numa jurisprudncia, alis, posteriormente confirmada em inmeros outros acrdos (v., nomeadamente, os Acrdos n.os 85/00, 191/00, 368/00, 409/07, 248/08, 412/08 ou 483/08), foi a inconstitucionalidade da converso automtica de contratos a termo em contrato definitivo sem necessidade de procedimento de recrutamento e seleco de candidatos que assegure o respeito pelos princpios da liberdade e da igualdade no acesso funo pblica. O acrdo no consagra, portanto, nenhum direito funo pblica, como pretende o requerente, decidindo apenas no sentido da existncia no mbito desta de um direito

de acesso funo pblica, atravs de concurso, de que resultar a escolha dos mais aptos para o exerccio das funes que especificamente estejam em causa. Em suma, o acrdo depe no sentido da no definitividade dos vnculos pelo mero decurso do tempo, e no no sentido, que o requerente pretende, de um direito funo pblica. 8.6 - Em sexto lugar, necessrio ter em conta que a segurana no emprego (artigos 53. e 58. da Constituio) no um direito absoluto, mas antes, semelhana, alis, de todos os outros direitos, um direito que admite limites e restries luz de outros direitos e valores constitucionalmente protegidos (artigo 18., n. 2, da Constituio). Ora no que especificamente respeita ao emprego pblico necessrio ponderar o objectivo constitucionalmente definidor da Administrao Pblica, ou seja, o interesse pblico, com o dever de boa administrao que lhe inerente. Deste modo, deve entender-se que o regime de vnculos, remuneraes e carreiras da Administrao Pblica poder restringir a segurana do emprego pblico em vista da qualidade da actividade administrativa pblica. Se a segurana no emprego um imperativo constitucional no o menos o modelo da boa administrao inerente prossecuo do interesse pblico (artigo 266., n. 1, da Constituio), interesse este ao servio do qual se encontram exclusivamente dedicados os trabalhadores da funo pblica (artigo 269., n. 1, da Constituio). Era j isto, precisamente, o que se conclua no Acrdo n. 233/97: o direito segurana no emprego no impede que, havendo interesses com relevo constitucional que tal justifiquem, a relao jurdica de emprego na Administrao Pblica assuma uma certa precariedade, como sucede com a que se constitui por contrato pessoal. Tal acha-se, de resto, consagrado na lei geral, onde se prev essa forma de constituio da relao jurdica de emprego pblico, na modalidade de contrato administrativo de provimento e na de contrato de trabalho a termo certo (cf. artigos 3. e 14. a 21. do Decreto-Lei n. 427/89, de 7 de Dezembro). De facto, embora a relao jurdica de emprego na Administrao Pblica tenha uma certa vocao para a vitaliciedade (cf., hoje, o artigo 5. do citado Decreto-Lei n. 427/89), no existe (para quem acede funo pblica) uma garantia constitucional de exercer vitaliciamente as respectivas funes. Desta forma, ainda que se admita que a Constituio prev e protege uma relao jurdica de trabalho especfica, correspondente funo pblica no seu sentido estrito, no decorre da que o modelo de vnculo laboral seja um modelo estatutrio simples ou puro ou que o legislador no possa prever outras formas jurdicas da relao de trabalho da Administrao pblica, maxime optar pela forma tpica das relaes de trabalho privadas, o contrato de trabalho (v. Ana Fernanda Neves, ob. cit., pp. 331 e segs.). Nada obsta a que, no mbito das relaes de emprego pblico, a regra geral seja a da contratao e que a nomeao seja a excepo, especialmente justificada em razo da especificidade das funes pblicas a exercer. Foi neste sentido que se chegou mesmo a afirmar no Acrdo n. 4/03: a nossa Constituio no afirma qualquer garantia de vitalicidade do vnculo laboral da Funo Pblica. Os trabalhadores da Funo Pblica no beneficiam de um direito segurana do emprego em medida diferente daquela em que tal direito reconhecido aos

trabalhadores em geral. certo que a Administrao Pblica est, na sua autonomia pblica e privada, sujeita a parmetros de juridicidade que no vinculam, na mesma medida, a generalidade dos cidados, na especfica margem de liberdade decorrente da sua autonomia privada (sobre esta diferena de limitaes entre a autonomia pblica e privada da Administrao Pblica e a autonomia privada dos particulares, veja-se, por todos, Srvulo Correia, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Coimbra, 1987, pp. 532 e segs.). Todavia, uma tal diversidade estrutural no constitui, de modo nenhum, obstculo ou impedimento adopo de modelos contratuais no mbito das relaes laborais existentes no seio da Administrao Pblica. Pelo contrrio. As especficas limitaes constitucionalmente impostas autonomia da Administrao Pblica devero constituir garantia constitucional suficiente da justa e ponderada realizao do interesse pblico. E a interferncia da liberdade de celebrao e de estipulao dos particulares, na determinao de tais relaes - no colidindo com as exigncias nucleares da justia, da imparcialidade, da igualdade e da proporcionalidade -, s potencia a melhor prossecuo Administrao encontram. 8.7 - Sendo esta a lgica subjacente ao regime institudo pela Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, e no contrariando tal lgica qualquer preceito ou princpio da Constituio, impe-se a concluso de que inexiste qualquer violao, por parte dos artigos 10., 20., e 21., n. 1, da Lei n. 12-A/2008, do direito segurana no emprego (artigos 53. e 58. da Constituio) resultante do exerccio de funes pblicas nos termos em que a Constituio as concebe (artigos 2., 9., 81. e 266. a 272. da Constituio). B) A questo da alterao legal da modalidade de vnculo no decurso da relao jurdica de emprego 9 - Caracterizao da norma sub judicio. Tendo concludo pela admissibilidade constitucional da generalizao da modalidade de contratao na constituio da relao jurdica de emprego pblico, subsiste ainda por apreciar a questo de saber se ser conforme Constituio aplicar o novo regime jurdico aos trabalhadores anteriormente nomeados, como, no entender do requerente, resultaria da norma constante dos artigos 88., n. 4, e 109. n.os 1 a 6, da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, o que teria como efeito a modificao da sua situao estatutria na pendncia da mesma. Afirma o requerente que a aplicao do novo regime aos trabalhadores que gozam j de um vnculo de nomeao definitiva frustra as suas legtimas expectativas e que, assim sendo, a norma que a estabelece viola o direito segurana no emprego (artigos 53. e 58. da Constituio) bem como os princpios da segurana jurdica e da proteco da confiana que so nsitos ao Estado de direito, consagrado no artigo 2. da Constituio. Desde logo, importa precisar que, contrariamente ao que se alega, no resulta da norma constante do n. 4 do artigo 88. e 109. n.os 1 a 6, da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que o regime nele institudo seja aplicvel aos trabalhadores que do interesse e pblico, a prpria ao servio do qual os trabalhadores exclusivamente da se Pblica, Administrao Pblica,

gozam j de um vnculo de nomeao definitiva, tendo como consequncia a perda deste ltimo. Com efeito, apesar de a se prever que os actuais trabalhadores nomeados definitivamente que exeram funes em condies diferentes das referidas no artigo 10. transitam, sem outras formalidades, para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, tambm a se fixa um regime especfico aplicvel a essa categoria de indivduos que no corresponde materialmente ao regime de vinculao, de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas estabelecido nesse mesmo diploma. Alis, no s no existe tal correspondncia como, em rigor, se verifica uma excluso expressa do regime de cessao da relao jurdica de emprego pblico e de mobilidade que, no fosse tal excluso, a esses trabalhadores seria aplicvel, constante do artigo 33. do diploma, a se salvaguardando ser-lhes aplicvel o regime de cessao da relao jurdica de emprego pblico e de reorganizao de servios e colocao de pessoal em situao de mobilidade especial prprios da nomeao definitiva. A isso acresce que, nos termos do n. 2 do artigo 114. do diploma, para que remete o n. 4 do artigo 109., os trabalhadores em questo mantm o regime de proteco social de que vinham beneficiando. No , portanto, correcto afirmar, como se depreende da construo argumentativa do requerente, que o diploma se aplica, exactamente nos mesmos termos, a relaes de emprego pblico a constituir e a relaes de emprego pblico j constitudas. Sendo expressamente salvaguardado que s ltimas no aplicvel o regime previsto no diploma para as relaes de emprego pblico a constituir, as mesmas so antes reguladas por um regime especfico. Feita essa preciso, no deixa a norma constante dos artigos 88., n. 4, e 109. n.os 1 a 6, da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, ainda assim, de introduzir uma alterao na posio jurdica de trabalhadores nomeados definitivamente que exeram funes em condies diferentes das referidas no artigo 10. Tal alterao traduz-se, essencialmente, na sujeio desses trabalhadores a um regime de mobilidade geral e de maior flexibilidade da relao jurdica de emprego no que respeita ao tempo, lugar e modo da prestao laboral comparativamente quele de que gozavam anteriormente. Importa, por isso, verificar a conformidade de uma alterao com esse objecto e sentido com os parmetros constitucionais invocados pelo requerente, a saber: (i) o direito segurana no emprego (artigos 53. e 58. da Constituio); (ii) os princpios da segurana jurdica e da proteco da confiana que so nsitos ao Estado de direito, consagrado no artigo 2. da Constituio. 10 - O direito segurana no emprego: 10.1 - Resulta da construo argumentativa do requerente que na hiptese de se entender que o regime institudo pelo diploma, na parte relevante, no viola, s por si, o direito segurana no emprego, sempre se h-de entender ser tal direito afectado, pelo menos, no que aos actuais titulares de um vnculo definitivo diz respeito, na medida em que, por fora da norma constante dos artigos 88., n. 4, e 109. n.os 1 a

6, os mesmos (inclusive os que exercem funes nas condies referidas no artigo 10.) passam a estar enquadrados num regime laboral comparativamente mais flexvel. Como vimos anteriormente, o regime legal no compromete, de modo

constitucionalmente censurvel, o direito segurana no emprego (artigos 53. e 58. da Constituio) resultante do exerccio de funes pblicas nos termos em que a Constituio as concebe (artigos 2., 9., 81. e 266. a 272. da Constituio), no que respeita a relaes de emprego pblico a constituir. No o comprometendo quanto a essas, no se v por que razo haveria de concluir-se diferentemente no que respeita a relaes de emprego pblico j constitudas. As mesmas nada tm de especfico para efeitos de, quanto a elas, dever o direito segurana no emprego ser mais intensamente tutelado do que o caso relativamente a relaes jurdicas a constituir. A especificidade das relaes jurdicas j constitudas assume relevncia to-somente da perspectiva do princpio da proteco da confiana, sendo por referncia a esse parmetro que a conformidade constitucional do regime deve ser apreciada. 10.2 - E no se justifica, aqui, a invocao do Acrdo n. 154/86, onde foi decidida a inconstitucionalidade de normas que previam a extino de uma categoria de funcionrios pblicos e a sua integrao em entidades externas no integradas na Administrao Pblica. Com efeito, h que salientar que a Lei n. 12-A/2008 no possibilita o resultado considerado inconstitucional pelo mencionado Acrdo n. 154/86. Nos termos do diploma, a "mobilidade interna" deve ser devidamente fundamentada (artigo 59., n. 1 e 2) e s dentro de rigorosos pressupostos permite dispensar o acordo do trabalhador (artigo 61., n. 1 e 2); por seu turno, a mobilidade externa, que a lei designa como cedncia de interesse pblico, supe a concordncia escrita do trabalhador (artigo 58., n. 2, da mesma lei). Alm disso, o que est em causa nas normas impugnadas pelo requerente a passagem do regime de nomeao definitiva para o regime de contrato por tempo indeterminado. Ora, as regras sobre mobilidade geral, estabelecidas nos artigos 58. e seguintes, so aplicveis a todos os trabalhadores, independentemente da modalidade do vnculo que os liga funo que desempenham, sendo pois, nos termos da Lei n. 12-A/2008, iguais para trabalhadores nomeados definitivamente e trabalhadores com regime de contrato por tempo indeterminado. No que mobilidade especial diz respeito, os trabalhadores que transitem para a modalidade de contrato por tempo indeterminado mantm, nos termos no n. 4 do artigo 88. do diploma, o regime de reorganizao de servios e colocao de pessoal em situao de mobilidade especial prprio da nomeao definitiva. Por ltimo, no que concerne cessao da relao jurdica de emprego pblico, os trabalhadores que transitem para a modalidade de contrato por tempo indeterminado mantm, nos termos no n. 4 do artigo 88. do diploma, o regime prprio da nomeao definitiva.

Assim sendo, impe-se a concluso de que o regime institudo pela Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, no s no viola como, antes pelo contrrio, incorpora devidamente a doutrina do Acrdo n. 154/86. 10.3 - Igualmente se no justifica a invocao feita pelo requerente do acrdo n. 340/92, em que o Tribunal Constitucional se no pronunciou pela inconstitucionalidade de norma que, ao proceder extino de um servio pblico, determinava que todo o pessoal que se encontrasse provido no seu quadro seria automaticamente integrado no quadro de efectivos interdepartamentais da Secretaria-Geral da Presidncia do Conselho de Ministros, ficando a partir de ento sujeito ao regime dos excedentes definido no Decreto-Lei n. 43/84. Reproduzindo jurisprudncia anterior, designadamente o seu acrdo n. 285/92, escreve-se nesse aresto o seguinte: [...] a necessidade de modernizao da Administrao Pblica, decorrente do normal alargamento da prpria actividade administrativa, da progressiva ampliao das prestaes de ordem social que lhe cabem num Estado de direito democrtico e da necessidade de responder a novos desafios que se lhe colocam nos espaos geopolticos mais amplos em que o Pas se insere, podem constituir relevantes interesses de ordem pblica que, ao projectarem as suas sequelas no mbito do funcionamento e da estrutura da Administrao Pblica, determinem a introduo de mecanismos de mobilidade dos seus funcionrios e agentes, em termos que comportem a compresso ou restrio da garantia subjectiva decorrente do princpio da segurana no emprego. Mas, no sendo, por isso, a relao de emprego pblico imodificvel em todos os seus elementos, os limites de tal compresso ou restrio no podem deixar de constituir, na sua traduo normativa, objecto do controlo de constitucionalidade, em funo da concreta modulao das solues adoptadas pelo decreto em apreo. semelhana de causas objectivas que podem determinar a cessao dos contratos de trabalho privados (cf., neste sentido, v. g., o Acrdo n. 64/91 deste Tribunal, publicado no Dirio da Repblica, 1. srie-A, de 11 de Abril de 1991), tambm no mbito da Administrao Pblica causas objectivas ligadas reestruturao e racionalizao dos servios e organismos pblicos podem levar compresso do estatuto jurdico dos funcionrios pblicos sem que da resulte forosamente violada a segurana no emprego protegida constitucionalmente. Mas, luz do artigo 18., tal compresso deve conformar-se segundo o critrio da restrio das restries (devendo, por isso, limitar-se ao necessrio para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos), deve revestir carcter geral e abstracto, no poder ter efeitos retroactivos nem diminuir a extenso e o alcance do contedo essencial dos preceitos constitucionais em causa. Em suma, a compresso da garantia constitucional da segurana no emprego deve ser necessria, adequada e proporcional e respeitar o ncleo essencial do correspondente direito segurana no emprego de que beneficiam os funcionrios pblicos. Uma vez mais, e pelos fundamentos expostos a propsito do Acrdo n. 154/86, independentemente da questo de saber se o parmetro constitucional relevante o do direito segurana no emprego ou deve antes ser o do princpio da proteco da confiana (sobre este ltimo, v., infra, n. 11), ponto firme que a norma sub judicio no pe em causa a sua doutrina, pois o regime de mobilidade geral e de maior flexibilidade da relao jurdica de emprego no que respeita ao tempo, lugar e modo da prestao laboral a estabelecido (para a sua caracterizao v., supra, n. 9) configura justamente uma situao de reestruturao e

racionalizao dos servios e organismos pblicos que, nos termos dessa doutrina, admitem uma compresso do estatuto jurdico dos funcionrios pblicos. 11 - O princpio da proteco da confiana: 11.1 - Como correctamente afirma o requerente, a tutela constitucional da confiana emana do princpio do Estado de direito consagrado no artigo 2. da Constituio. Ao apreciar a conformidade da norma sub judicio com o princpio da proteco da confiana importa ter presente a reflectida jurisprudncia do Tribunal Constitucional sobre o tema. No Acrdo n. 287/90, o Tribunal estabeleceu j os limites do princpio da proteco da confiana na ponderao da eventual inconstitucionalidade de normas dotadas de retroactividade inautntica, retrospectiva. Neste caso, semelhana do que sucede agora, tratava-se da aplicao de uma lei nova a factos novos havendo, todavia, um contexto anterior ocorrncia do facto que criava, eventualmente, expectativas jurdicas. Foi neste aresto ainda que o Tribunal procedeu distino entre o tratamento que deveria ser dado aos casos de retroactividade autntica e o tratamento a conferir aos casos de retroactividade inautntica que seriam, disse-se, tutelados apenas luz do princpio da proteco da confiana enquanto decorrncia do princpio do Estado de direito consagrado no artigo 2. da Constituio. De acordo com essa jurisprudncia sobre o princpio da segurana jurdica na vertente material da confiana, para que esta ltima seja tutelada necessrio que se renam dois pressupostos essenciais: a) A afectao de expectativas, em sentido desfavorvel, ser inadmissvel, quando constitua uma mutao da ordem jurdica com que, razoavelmente, os destinatrios das normas dela constantes no possam contar; e ainda b) Quando no for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrerse, aqui, ao princpio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propsito dos direitos, liberdades e garantias, no n. 2 do artigo 18. da Constituio). Como se disse no Acrdo n. 188/2009 (disponvel em www.tribunalconstitucional.pt), os dois critrios enunciados so finalmente reconduzveis a quatro diferentes requisitos ou testes. Para que haja lugar tutela jurdico-constitucional da confiana necessrio, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados expectativas de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legtimas, justificadas e fundadas em boas razes; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspectiva de continuidade do comportamento estadual; por ltimo, ainda necessrio que no ocorram razes de interesse pblico que justifiquem, em ponderao, a no continuidade do comportamento que gerou a situao de expectativa. Este princpio postula, pois, uma ideia de proteco da confiana dos cidados e da comunidade na estabilidade da ordem jurdica e na constncia da actuao do Estado. Todavia, a confiana, aqui, no uma confiana qualquer: se ela no reunir os quatro requisitos que acima ficaram formulados a Constituio no lhe atribui proteco.

Por isso, disse-se ainda no Acrdo n. 287/90 - e importa ter este dito presente no caso - que, em princpio, e tendo em conta a autorevisibilidade das leis, no h [...] um direito no-frustrao de expectativas jurdicas ou manuteno do regime legal em relaes jurdicas duradoiras ou relativamente a factos complexos j parcialmente realizados. 11.2 - Assim articulados os limites da tutela constitucional da confiana, importa verificar se a norma sub judicio merece censura constitucional. Vimos j (v., supra, n. 9) que a mesma consiste, essencialmente, na sujeio de trabalhadores nomeados definitivamente, que exeram funes em condies diferentes das referidas no artigo 10., a um regime de mobilidade geral e de maior flexibilidade da relao jurdica de emprego no que respeita ao tempo, lugar e modo da prestao laboral comparativamente quele de que gozavam anteriormente, no lhes sendo portanto aplicveis todas as normas do novo regime, nomeadamente as respeitantes aos modos de cessao da relao jurdica laboral. Considerando os quatro requisitos que se retiram da jurisprudncia do Tribunal Constitucional para que o princpio da segurana jurdica na vertente material da confiana seja tutelado, , desde logo, difcil sustentar que o primeiro se encontre cumprido, em termos de se poder afirmar que, in casu, o Estado (mormente o legislador) teria encetado comportamentos capazes de gerar nos privados expectativas de continuidade. Com efeito, a circunstncia de, em abstracto, o trabalhador ver o contedo da sua posio jurdico-laboral sofrer alteraes no decurso da relao jurdica de emprego, s por si, no basta para que se possa considerar sequer existir uma frustrao de expectativas. Para tanto seria ainda necessrio demonstrar que, em concreto, a alterao em causa vem afectar expectativas geradas em virtude do regime jurdico-laboral existente no momento da constituio da relao jurdica de emprego. Ora, difcil sustentar que consubstancia uma situao de todo inesperada a alterao na posio jurdica dos trabalhadores, consistente em sujeit-los a um regime de mobilidade geral e de maior flexibilidade (em relao ao que lhes era anteriormente aplicvel) quanto ao tempo, lugar e modo da prestao laboral. Na verdade, nenhuma norma constante dos diplomas que a Lei n. 12-A/2008 veio revogar, respeitante aprovao ou alterao dos quadros de pessoal dos rgos ou servios a que aplicvel (artigo 116.), garante a posio jurdica dos trabalhadores, em termos de neles poder ter criado a expectativa de as suas condies de trabalho no que respeita a regras de mobilidade bem como no que respeita ao tempo, lugar e modo da prestao laboral - serem de tal forma rgidas que jamais seriam susceptveis de sofrer alteraes. Basta tomar, como exemplo, entre muitos outros possveis de entre os diplomas revogados, o Decreto-Lei n. 41/84, de 3 de Fevereiro, a sendo regulado o regime de mobilidade (artigos 19. e seguintes) em termos tais que, longe de poder servir de fundamento criao de expectativas de uma situao de imodificabilidade da posio jurdico-laboral do trabalhador titular de um vnculo definitivo, demonstra bem a permanente sujeio do trabalhador a ver a sua posio jurdico-laboral sofrer alteraes ditadas pelo interesse pblico.

Alis, bem vistas as coisas, qualquer outro entendimento seria indefensvel. que a mobilidade dos trabalhadores da Administrao Pblica matria que, pela sua prpria natureza, tendo em conta a necessidade de uma eficiente gesto dos recursos humanos, carece de ser testada e revista periodicamente, no sendo razovel, por assim se comprometer de modo excessivo a prossecuo do interesse pblico (artigo 266., n. 1, da Constituio) assim como o modelo de boa administrao que lhe inerente, a cristalizao do regime no momento da constituio de cada relao jurdica de emprego pblico. Com efeito, tal cristalizao traduzir-se-ia em custos administrativos incomportveis em matria de gesto de recursos humanos, pois, na hiptese de sucesso de leis que viessem alterar o regime de mobilidade, poderia gerar-se uma situao em que, no limite, se seria obrigado a aplicar um regime de mobilidade diferente para cada trabalhador, em funo do momento da constituio da relao jurdico-laboral. Alm de incomportvel da perspectiva de uma necessria harmonizao de regimes de mobilidade - se cada regime aplicvel a cada trabalhador contivesse regras diferentes, tal poderia levar incompatibilidade e, portanto, neutralizao de cada regime individualmente considerado e, em agregado, de todo o sistema de mobilidade - tal situao seria dificilmente tolervel face exigncia de existncia de regras mnimas de uniformidade de tratamento dos trabalhadores da Administrao Pblica. Por ser desrazovel admitir tal cenrio, jamais pode, consequentemente, admitir-se a criao de qualquer expectativa por parte do trabalhador de que assim seja, pois, de outra maneira, estar-se-ia a admitir a hiptese de os indivduos criarem expectativas em relao a comportamentos desrazoveis por parte do Estado (entenda-se, do legislador). Alis, ainda que, por absurdo, se considerassem cumpridos todos os requisitos ou testes relativos s expectativas dos privados, jamais, pelos fundamentos acabados de articular, se deveria dar por verificado o quarto teste, relativo inexistncia de razes de interesse pblico que justificassem, em ponderao, a no continuidade do comportamento estadual. Ora, sendo os testes estabelecidos para a tutela jurdico-constitucional da confiana cumulativos, o facto de um deles se no cumprir basta para que se no possa, com esse fundamento, julgar inconstitucional as normas sub judicio. III - Deciso Nestes termos, decide-se no declarar a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 10., 20., 21., n. 1, 88., n. 4, e 109., n. 1 a 4, da Lei n. 12A/2008, de 27 de Fevereiro. Lisboa, 20 de Abril de 2010. - Maria Lcia Amaral - Benjamim Rodrigues - Carlos Fernandes Cadilha - Maria Joo Antunes - Carlos Pamplona de Oliveira - Joo Cura Mariano - Joaquim de Sousa Ribeiro - Vtor Gomes - Ana Maria Guerra Martins - Jos Borges Soeiro - Gil Galvo - Rui Manuel Moura Ramos.