Ponto 2 - Organização Da Administração Pública

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof.
Durval Carneiro Neto
ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA

Sumrio: 1) Titularidade e prestao de atividades administrativas: Centralizao e rgos pblicos. Desconcentrao. Descentralizao e entes administrativos. 2) rgos e compet!ncias administrativas. Teoria da "mputao. #s $deveres%poderes& irrenunci'veis. Delegao e avocao. () Descentralizao administrativa )uncional ou por servios *descentralizao para pessoas pblicas e governamentais): +utar,uias. +g!ncias reguladoras. +g!ncias -.ecutivas. -mpresas estatais: empresas pblicas/ sociedades de economia mista e outras. 0unda1es estatais: )unda1es pblicas e )unda1es governamentais. Consrcios pblicos. 2) 3egras gerais aplic'veis a todos os entes pblicos da +dministrao "ndireta. 4) Descentralizao administrativa territorial ou geogr')ica. 5) Descentralizao administrativa por colaborao: a delegao de atividades administrativas 6 iniciativa privada. 7o1es de concess1es/ permiss1es/ autoriza1es e outras )ormas de delegao de atividades. 8) -ntidades paraestatais: Consel9os de 0iscalizao :ro)issional e ;ervios ;ociais +ut<nomos. =) -ntidades do $Terceiro ;etor& *entidades de colaborao): incentivo ao desempen9o de atividades privadas de interesse pblico.
1) TITULARIDADE E PRESTAO DE ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS. # presente estudo busca e.aminar como a +dministrao :blica se organiza para prestar/ direta ou indiretamente/ os servios e demais atividades pblicas ,ue titulariza. De )ato/ deve-se distinguir, ao tratar da execuo de servios pblicos, a titularidade da prestao. A titularidade exclusiva do ente poltico ao qual a Constituio haja cometido, explcita ou implicitamente, a competncia espec ica! "uanto # prestao, tanto poder$ ela ca%er ao titular, di&endose direta, como pode ser por ele delegada a terceiros, denominando-se indireta'.1 -m suma/ as atividades administrativas podem ser desempen9adas de dois modos: e.ecuo centralizada e e.ecuo descentralizada. A organi&ao administrativa resulta de um conjunto de normas jurdicas que regem a competncia, as rela(es hier$rquicas, a situao jurdica, as ormas de atuao e controle dos )rgos e pessoas, no exerccio da uno administrativa! Como o *stado atua por meio de )rgos, agentes e pessoas jurdicas, sua organi&ao se calca em trs situa(es undamentais+ a centralizao, a descentralizao e a desconcentrao! A centrali&ao a situao em que o *stado executa suas tare as diretamente, ou seja, por intermdio dos in,meros )rgos e agentes administrativos que comp(em sua estrutura uncional! -ela descentrali&ao, ele o a& indiretamente, isto , delega a atividade a outras entidades! .a desconcentrao, desmem%ra )rgos para propiciar melhoria na sua organi&ao estrutural! *xatamente nessa linha distintiva que se situam a centrali&ao e a descentrali&ao! "uando se ala em centrali&ao, a idia que o ato tra& # tona a do desempenho direto das atividades p,%licas pelo *stado-Administrao! A descentrali&ao, de outro lado, importa sentido que tem correlao com o exerccio de atividades de modo indireto! .essa linha de raciocnio, pode-se considerar a existncia de uma administrao centrali&ada e de uma administrao descentrali&ada, am%as voltadas para o cumprimento das atividades administrativas! -or via de conseq/ncia, j$ oportuno o%servar, nessas notas introdut)rias, que a denominada administrao direta re lete a administrao centrali&ada, ao passo que a administrao indireta condu& # noo de administrao descentrali&ada'!0
1 0
234*54A .*63, 7iogo de 8igueiredo! Curso de Direito Administrativo. 4io de 9aneiro+ 8orense! CA4:A;<3 85;<3, 9os dos =antos! Manual de Direito Administrativo! 4io de 9aneiro+ ;umen 9uris!
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto
7a ! "u#$o " %&r'(i)'*'+ o ente pol>tico titular de determinada atividade administrativa e.ecuta diretamente a mesma/ por meio de seus rgos e agentes. :ortanto/ al?m de ser o titular/ ele ser' o prestador da atividade. @ a c9amada centralizao administrativa ou +dministrao direta. 7o Ambito da centralizao o -stado distribui a prestao de servios entre os seus rgos e agentes/ consubstanciando o )en<meno da desconcentrao. ;egundo Baria ;Clvia Di :ietro/ na desconcentrao ocorre uma distri%uio interna de competncias, ou seja, uma distri%uio de competncias dentro da mesma pessoa jurdica> sa%e-se que a Administrao -,%lica organi&ada hierarquicamente, como se osse uma pir?mide em cujo $pice se situa o Che e do -oder *xecutivo! As atri%ui(es administrativas so outorgadas aos v$rios )rgos que comp(em a hierarquia, criando-se uma relao de coordenao e su%ordinao entre uns e outros! 5sso eito para descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atri%ui(es, para permitir seu mais adequado e racional desempenho! A desconcentrao liga-se # hierarquia'! @ + desconcentrao tem estreita relao com a hierarquia/ ,ue ? o liame de subordinao e.istente entre rgos dentro de uma mesma estrutura administrativa/ ou seDa/ dentro de uma mesma pessoa Dur>dica *entidade administrativa). 7a ! "u#$o * ," %&r'(i)'*'/ con)orme assinala Digenes Easparini/ a atividade administrativa Atitularidade e execuoB ou a sua mera execuo atri%uda a outra entidade, distinta da Administrao -,%lica, para que a reali&e! 7esloca-se a atividade, ou to s) o seu exerccio, da Administrao -,%lica central para outra pessoa jurdica, esta privada, p,%lica ou governamental! 3 servio vai da Administrao -,%lica, sua titular, ao administrado, seu %ene ici$rio ,ltimo, atravs de uma interposta pessoa jurdica, esta privada, p,%lica ou governamental'!C 7a e.ecuo descentralizada/ o ente administrativo titular de determinada atividade/ trans)ere a sua prestao para outra entidade/ ,ue poder' ser uma pessoa Dur>dica de direito pblico *e..: autar,uia) ou uma pessoa Dur>dica de direito privado *e..: empresa pblica). +l?m disso/ esta entidade prestadora poder' ser uma empresa privada *e..: concession'ria). Faliosas as palavras de Celso +nt<nio Gandeira de Bello/ ao apontar a distino entre desconcentrao e descentralizao: A descentralizao pressup(e pessoas jurdicas diversas+ aquela que originalmente tem ou teria titulao so%re certa atividade e aqueloutra ou aqueloutras #s quais oi atri%udo o desempenho das atividades em causa! A desconcentrao est$ sempre re erida a uma s) pessoa, pois cogita-se da distri%uio de competncias na intimidade dela, mantendo-se, pois, o liame uni icador da hierarquia! -ela descentrali&ao rompe-se uma unidade personali&ada e no h$ vnculo hier$rquico entre a Administrao Central e a pessoa estatal descentrali&ada! Assim, a =egunda no Dsu%ordinadaE # primeira! 3 que passa a existir, na relao entre am%as, um poder chamado controle'!F #bserve%se ,ue o )en<meno da desconcentrao poder' tamb?m ocorrer no Ambito interno de uma entidade da +dministrao "ndireta *autar,uias/ empresas pblicas etc.). De )ato/ em relao 6 +dministrao central/ tal entidade ? descentralizada/ o ,ue no impede ,ue possa ter rgos internos desconcentrados.
@ C
75 -5*643, 2aria =Glvia Hanella! Direito Administrativo. =o -aulo+ Atlas, p!@C0! IA=-A45.5, 7i)genes! Direito Administrativo. =o -aulo+ =araiva, p!0JK-0LM! F NA.7*54A 7* 2*;;3, Celso AntOnio! Curso de Direito Administrativo! =o -aulo+ 2alheiros, p!1@@!
Conv?m %$o "o%-u%*ir ' * ," %&r'(i)'#$o '*mi%i,&r'&i.' / obDeto do presente estudo/ "om ' * ," %&r'(i)'#$o /o(0&i"'/ obDeto do Direito Constitucional. + descentralizao poltica tem relao com a )ormao do -stado 0ederal no tocante 6 diviso de compet!ncias entre os entes ,ue comp1e a 0ederao. ;o os entes polticos1 U%i$o+ E,&'*o,+ Di,&ri&o 2 * r'( Mu%i"0/io, / ,ue so pessoas Dur>dicas de direito pblico dotadas de compet!ncias no apenas administrativas/ mas tamb?m legislativas. P costumeiro di erenciar, dentro da categoria das pessoas dotadas de personalidade jurdica de direito p,%lico, as chamadas pessoas polticas! =o aquelas mani esta(es estatais insuprimveis, institudas pela Constituio 8ederal como materiali&ao da organi&ao poltica que o *stado! As pessoas polticas so dotadas de competncias no apenas administrativas, mas tam%m legislativas, ainda que no sejam titulares necessariamente de uno jurisdicional! =o elas a Qnio, os *stados-mem%ros, os 2unicpios e o 7istrito 8ederal! 3u seja, as pessoas polticas so as mani esta(es ormais da existncia da 8ederao'!R 3corre quando o ente descentrali&ado exerce atri%ui(es pr)prias que no decorrem do ente central> a situao dos *stados-mem%ros da ederao e, no Nrasil, tam%m dos 2unicpios! Cada um desses entes locais detm competncia legislativa pr)pria que no decorre da Qnio nem a ela se su%ordina, mas encontra seu undamento na pr)pria Constituio 8ederal! As atividades jurdicas que exercem no constituem delegao ou concesso do governo central, pois delas so titulares de maneira origin$ria.7 #s entes pol>ticos so/ ao mesmo tempo/ entes administrativos/ por,ue t!m a sua prpria estrutura administrativa interna *? o ,ue se c9ama de Administrao Direta). + +dministrao Direta poder' ser federal, estadual, distrital ou municipal. Huando/ todavia/ a atividade administrativa no vier a ser prestada dentro da +dministrao Direta do ente pol>tico titular/ ocorre a descentralizao administrativa/ mediante a trans)er!ncia da e.ecuo da atividade para outros entes administrativos/ ,ue podem ser criados pelo prprio :oder :blico *autar,uias/ )unda1es pblicas/ empresas pblicas/ sociedades de economia mista/ consrcios pblicos etc.) ou oriundos da iniciativa privada *concession'rias/ permission'rias/ parceiros pblico%privados etc.). Itilizaremos a,ui a classi)icao advinda do direito )ranc!s e diversos autores/ a e.emplo da Baria ;Clvia Janella Di :ietro/ $desconcentrao& e $descentralizao&/ e/ no tocante a $descentralizao territorial&/ $descentralizao )uncional& colaborao&. 3) 4RGOS E COMPET5NCIAS ADMINISTRATIVAS Huando a atividade ? e.ercida diretamente pelo ente pol>tico ao ,ual a Constituio atribui a responsabilidade/ ocorre uma distribuio de )un1es dentro da sua estrutura administrativa interior/ con)igurando a c9amada $desconcentrao administrativa&. consagrada entre ns por ,ue )az a separao entre esta/ a subdiviso em e $descentralizao por
R J
9Q=6*. 85;<3, 2aral! Curso de Direito Administrativo. =o -aulo+ =araiva, 0MMF, p!KK! 75 -5*643, 2aria =Glvia Hanella! Parcerias na Administrao Pblica: concesso, permisso, ran!uia, terceiri"ao e outras ormas. =o -aulo+ Atlas, p!FM-F1
+o contr'rio da descentralizao/ em ,ue as atividades so trans)eridas para outras pessoas Dur>dicas/ na desconcentrao as atividades so e.ercidas por diversos 6r7$o, localizados dentro de uma nica pessoa Dur>dica. -m outras palavras/ a desconcentrao traduz um )en<meno ,ue ocorre dentro de uma mesma pessoa Dur>dica *entidade administrativa)/ cuDas atribui1es administrativas so distribu>das entre v'rias unidades de compet!ncias denominadas rgos/ uns subordinados a outros dentro de uma mesma estrutura administrativa. + legislao )ederal cuidou de de)inir a )igura do 6r7$o *unidade de atuao sem personalidade Dur>dica)/ distinguindo%a de outras categorias tais como a %&i*'* *unidade de atuao/ com personalidade Dur>dica) e a 'u&ori*'* *pessoa )>sica/ ,ue e.erce a )uno pblica). +ssim consta no art.1K/ L2K/ da Mei N8=2ONN: $:ara os )ins desta Mei/ consideram%se: " % 6r7$o % a unidade de atuao integrante da estrutura da +dministrao direta e da estrutura da +dministrao indiretaP "" % %&i*'* % a unidade de atuao dotada de personalidade Dur>dicaP """ % 'u&ori*'* % o servidor ou agente pblico dotado de poder de deciso&. + t>tulo de e.emplo/ pode%se citar as atribui1es de um +gente ou de um Delegado de :ol>cia 0ederal *autoridade)/ lotado numa determinada Delegacia de :ol>cia 0ederal *rgo subalterno)/ integrante de uma ;uperintend!ncia 3egional da :ol>cia 0ederal *rgo regional)/ dentro da estrutura do Departamento de :ol>cia 0ederal *rgo central)/ subordinado ao Binist?rio da Qustia *rgo superior)/ sendo/ todos estes/ rgos da Inio *entidade). Da mesma )orma/ o Rospital Eeral do -stado *RE-) ? subordinado 6 ;ecretaria -stadual de ;ade/ sendo/ ambos/ rgos do -stado da Ga9ia *entidade)P ou/ ainda/ uma determinada escola municipal *rgo)/ subordinada 6 ;ecretaria Bunicipal de -ducao *rgo)/ ,ue integram a estrutura administrativa do Bunic>pio de ;alvador *entidade). Con)orme veremos mais 6 )rente/ podem e.istir entidades descentralizadas/ como/ por e.emplo/ o "G+B+/ a +7+T-M/ o Ganco do Grasil etc. 7o so rgos/ por,ue tem personalidade Dur>dica. Bas integram a c9amada +dministrao "ndireta. + "ri'#$o de um rgo pblico depende de ( i * i%i"i'&i.' /ri.'&i.' *o C8 - *o Po* r E! "u&i.o/ de modo ,ue apenas outra lei/ de mesma iniciativa/ poder' e.tingui%lo *princ>pio do paralelismo de formas). "mportante )risar ,ue o rgo %$o & m / r,o%'(i*'* 9ur0*i"'/ pois ? to%somente uma parte do ente *ou entidade)/ no tocante 6s suas rela1es com terceiros/ sobretudo no ,ue tange 6 sua responsabilidade. 7as palavras de Celso +nt<nio/ os )rgos no passam de simples parti(es internas da pessoa cuja intimidade estrutural integram, isto , no tm personalidade jurdica! -or isto, as chamadas rela(es interorg?nicas, isto , entre os )rgos, so, na verdade, rela(es entre os a#entes, en!uanto titulares das respectivas compet$ncias, os quais, de resto S diga-se de passagem S, tm direito su%jetivo ao exerccio delas e dever jurdico de expressarem-nas e a&-las valer, inclusive contra intromiss(es indevidas de outros )rgos'!L
L
Curso de Direito Administrativo, cit. p!1@R!
Bas o )ato de no terem personalidade Dur>dica no retira a importAncia da atuao dos rgos en,uanto centros de compet!ncia administrativa. -n,uanto no Direito :rivado as aten1es costumam estar voltadas para a categoria dos suDeitos de direito *pessoas )>sicas e Dur>dicas)/ Baral Qusten 0il9o salienta ,ue isso apresenta menor relevo no Ambito do Direito :blico/ onde req/ente que os poderes e as competncias sejam atri%udos a n,cleos organi&acionais que no tm personalidade jurdica'!K :or isso o Direito +dministrativo recon9ece certa autonomia Dur>dica dos rgos para determinadas atividades/ atribuindo%l9e poderes/ direitos e deveres/ tal como se pessoa Dur>dica )osse. Bas o )ato/ por e.emplo/ de serem )irmados contratos ou conv!nios em nome do rgo *inclusive com um C7:Q prprio) no signi)ica ,ue seDam pessoas Dur>dicas/ por,ue os seus poderes se restringem apenas aos atos re)erentes 6 sua gesto administrativa/ atuando como um centro de imputao jurdica. 3s )rgos p,%licos, mesmo no sendo pessoas, rece%em tratamento equivalente para certos e eitos limitados! =o investidos de poderes, de direitos e de deveres! 3 direito constitucional e o direito administrativo disciplinam no apenas os entes dotados de personalidade jurdica em sentido pr)prio, mas tam%m os )rgos p,%licos! -ara indicar a situao dessas organi&a(es que no so pessoas, mas que rece%em tratamento equivalente, utili&a-se a expresso centro de imputao %urdica&!1M 7o Ambito da desconcentrao/ a vontade que expressada pelo agente imputa-se diretamente # Administrao, quer di&er, no h$ uma duplicidade pr)pria no instituto da representao, que oi aquele que durante muito tempo procurou explicar a relao entre o agente e o )rgo! .a verdade, os agentes p,%licos no representam a pessoa jurdica em que se inserem, porque esta pessoa jurdica no pode ser propriamente Do representadoE, pois no possui vontade pr)pria'!11 Com e)eito/ a doutrina destaca bem ,ue a atuao dos rgos e agentes pblicos ? mel9or e.plicada pela teoria do rgo, tambm chamada de teoria da imputao/ e no pelas teorias do mandato e da representao. <$ trs teorias que explicam a relao do *stado com os seus agentes! =o elas+ aB teoria do mandato, segundo a qual o agente p,%lico o mandat$rio do *stado> %B teoria da representao, undamentada na idia de que a pessoa jurdica incapa& e, em ra&o disso, o agente p,%lico seria o tutor ou curador> cB teoria do 'r#o, aqui h$ uma juno do *stado com seus agentes, quando estes mani estam a sua vontade como se o pr)prio *stado se mani estasse! -or essa teoria, criada pelo alemo 3tto IierTe, independentemente da licitude do ato, sua pr$tica ser$ imputada ao *stado'!10 -rimitivamente se entendeu que os agentes eram mandat$rios do *stado A teoria do mandatoB! .o podia prosperar a teoria porque, despido de vontade, no poderia o *stado outorgar mandato! -assou-se a considerar os agentes como representantes do *stado Ateoria da representaoB! Acer%as oram tam%m as crticas a essa teoria! -rimeiro, porque o *stado estaria sendo considerado como uma pessoa incapa&, que precisa da representao! 7epois, porque se o dito representante exor%itasse de seus poderes, no se poderia atri%uir responsa%ilidade ao *stado, este como representado! A soluo seria, # evidncia, inqua e inconveniente! -or inspirao do jurista 3tto IierTe, oi instituda a teoria do rgo
K
Curso de Direito Administrativo, J! ed!, =o -aulo+ *ditora 8)rum, 0M11, p!0@0! 9Q=6*. 85;<3, op. cit. p!KJ! 11 NA=63=, Celso 4i%eiro Nastos! Curso de Direito Constitucional. 0M! ed! =o -aulo+ =araiva, 1KKK, p!JM-J1! 10 -4A73, ;eandro C!> 6*5U*54A, -atrcia Carla de 8arias! 1((1 !uest)es comentadas de Direito Administrativo. =o -aulo+ *d! 2todo, 0M1M, p!FM!
1M
e segundo ela a vontade da pessoa jurdica deve ser atri%uda aos )rgos que a comp(em, sendo eles mesmos os )rgos, compostos de agentes! A caracterstica undamental da teoria do )rgo consiste no princpio da imputao volitiva, ou seja, a vontade do )rgo p,%lico imputada # pessoa jurdica a que pertence! A teoria tem aplicao concreta na hip)tese da chamada funo de fato! 7esde que a atividade provenha de um )rgo, no tem relev?ncia o ato de ter sido exercida por um agente que no tenha investidura legtima! Nastam a aparncia da investidura e o exerccio da atividade pelo )rgo+ nesse caso, os e eitos da conduta vo ser imputados # pessoa jurdica'!1@ A inalidade da concepo org?nica a astar a idia de que o )rgo da pessoa jurdica seria seu DrepresentanteE, o que signi icaria a necessidade de identi icar a vontade do representado Aque no existeB! 3 )rgo orma e exteriori&a a vontade da pessoa jurdica S vontade essa que no existe antes nem alm da atuao desse )rgo! -ortanto, o )rgo da pessoa jurdica no um mandat$rio' dela e no se aplicam ao caso as teorias tradicionais da representao! Assim, por exemplo, o diretor de uma companhia privada )rgo desta, tanto quanto o -residente da 4ep,%lica )rgo do *stado %rasileiro! 5sso signi ica que a companhia tem uma vontade que exteriori&ada pelo diretor, tal como o Nrasil se mani esta por meio de seu -residente! -or isso, as pessoas jurdicas de direito p,%lico disp(em de )rgos p,%licos Aconstitudos por pessoas sicasB, os quais ormam e mani estam a sua vontade'!1C Qustamente por no terem personalidade Dur>dica/ a regra geral ? a de ,ue os rgos %$o /o,,u m "'/'"i*'* /'r' '&u'r m 9u0)o / sobretudo em a1es versando sobre direitos patrimoniais/ cuDa titularidade ? do ente administrativo e no do rgo ,ue o integra. +ssim/ por e.emplo/ se um cidado so)re dano causado por um preposto da :ol>cia Bilitar/ rgo da ;ecretaria de ;egurana :blica da Ga9ia/ eventual responsabilidade civil ser' do -stado do Ga9ia. -ste ? ,ue )igurar' como r?u no respectivo processo/ D' ,ue a ;;:OG+ no tem personalidade Dur>dica. -ssa regra/ por?m/ admite algumas !" #: ,/ 9avendo casos em ,ue se recon9ece capacidade processual especial a certos rgos dotados de maior independ!ncia e autonomia/ notadamente para de)ender em Du>zo assuntos espec>)icos relacionados a suas )un1es institucionais. Com e)eito/ para atuar em 9u&o no preciso ser pessoa jurdica, preciso ter apenas capacidade processual! *m geral, somente quem tem personalidade A sica ou jurdicaB tem capacidade processual! Contudo, em alguns casos, entes despersonali&ados tm tal capacidade, a exemplo da C?mara de :ereadores, na de esa de suas prerrogativas! Alm disso, o 2inistrio -,%lico AC8, art!10KB tam%m tem capacidade processual-judici$ria> mesmo no sendo pessoa jurdica e, portanto, no possuindo personalidade jurdica pr)pria, atua em 9u&o porque a Carta 2agna atri%uiu a ele personalidade judici$ria'!1F Huanto a sua ,&ru&ur' -u%"io%'(/ os rgos podem ser mo%o"r&i"o, *ocupados por um nico agente) ou "o( 7i'*o, *integrados por diversos agentes). - ,uanto mais amplas )orem as atribui1es administrativas de uma entidade/ mais comple.a ser' a sua organizao/ isto ?/ maior ser' o nmero de rgos distribu>dos em sua estrutura )uncional. ;aliente%se ,ue somente e.iste /o* r 8i rr;ui"o no Ambito dos rgos ,ue desempen9am -u%#: , '*mi%i,&r'&i.', *t>picas ou at>picas).
1@ 1C
CA4:A;<3 85;<3, op. cit!, p!ML! 9Q=6*. 85;<3, op. cit!, p!K@! 1F -4A73> 6*5U*54A, op. cit., p!FM-F1!
N$o !i,& 8i r'r;ui' %o * , m/ %8o *', -u%#: , ( 7i,('&i.' 9u*i"iri' / pois os agentes pblicos competentes para e.ercerem tipicamente tais )un1es *deputados/ senadores/ vereadores/ Du>zes/ desembargadores etc.) gozam de prerrogativas de independ!ncia )uncional/ decidindo apenas de acordo com a sua consci!ncia. 7o Ambito dos rgos ,ue comp1em os :oderes Megislativo e Qudici'rio/ somente 9aver' propriamente hierarquia ,uando estiverem e.ercendo )uno administrativa *at>pica). Com e)eito/ $entre os rgos do Megislativo 9' uma igualdade )undamental/ ,ue no permite ,ual,uer aplicao do princ>pio. #s representantes pol>ticos esto no mesmo p? de igualdade. 7o :oder Qudici'rio tamb?m no e.iste 9ierar,uia. -mbora 9aDa instAncias/ os rgos Dudiciais no apresentam entre si rela1es de direo e depend!ncia/ no sentido prprio da vinculao 9ier'r,uica. #s Du>zes de instAncia superior no so superiores 9ier'r,uicos dos de instAncia in)erior&.15 # mesmo ocorre em relao aos rgos ,ue integram o Binist?rio :blico/ bem como no tocante aos Tribunais de Contas. #utrossim/ ainda ,uando esteDam e.ercendo )un1es administrativas/ os rgos integrantes desses :oderes *Megislativo/ Qudici'rio/ Binist?rio :blico e Tribunal de Contas) )ormam uma +dministrao 6 parte/ no subordinada diretamente ao :oder -.ecutivo. ;o 6r7$o, "om i%* / %*<%"i' '*mi%i,&r'&i.' / consoante previsto na Constituio 0ederal. ;igni)ica dizer ,ue "'*' Po* r & r ,u' /r6/ri' A*mi%i,&r'#$o Dir &' / cuDo $c9e)e& no ? o do -.ecutivo. # art.=2/ "" da C0O== S ao prever ,ue compete privativamente ao :residente da 3epblica e.ercer/ com o au.>lio dos Binistros de -stado/ a direo superior da administrao )ederal S deve ser interpretado sistematicamente com outros dispositivos tamb?m da Constituio/ ,ue asseguram autonomia administrativa aos demais :oderes. # art.41/ """/ da Carta con)ere compet!ncia privativa 6 CAmara dos Deputados para elaborar o seu regimento interno/ por meio do ,ual se organiza a estrutura administrativa da,uela casa parlamentar. # mesmo ocorre em relao ao ;enado 0ederal/ por )ora do art.42/ T"". 7o Ambito do :oder Qudici'rio/ o art. N5/ "/ da Carta d' aos Tribunais a compet!ncia privativa para eleger seus rgos diretivos e elaborar seus regimentos internos/ dispondo sobre a compet!ncia e o )uncionamento dos respectivos rgos administrativos. :or sua vez/ a autonomia administrativa do Binist?rio :blico est' assegurada no art.128/ L2K/ da Mei Baior. +ssim/ por e.emplo/ o ;enado 0ederal ? rgo da +dministrao Direta )ederal/ por?m as suas decis1es administrativas so tomadas em ltima instAncia por seu respectivo :residente ou pela Besa Diretora/ con)orme previsto no seu regimento interno. 7o Ambito do :oder Qudici'rio/ cada Tribunal tem tamb?m a sua autonomia administrativa centralizada/ seDa na presid!ncia do rgo/ no respectivo rgo especial ou consel9o de administrao/ a depender do regimento de cada rgo/ e.istindo ainda rgos superiores da administrao Dudici'ria/ tais como o Consel9o da Qustia 0ederal *CQ0) e o Consel9o 7acional de Qustia *C7Q)/ previstos na prpria Constituio. 7o Binist?rio :blico/ cada :rocuradoria ter' seu prprio aparel9o administrativo centralizado/ tanto no Ambito dos -stados%membros/ ,uanto no Ambito da Inio. R' a> tamb?m um rgo administrativo superior/ o Consel9o 7acional do Binist?rio :blico S C7B:/ ,ue de)ine parAmetros gerais da administrao do B:. Da mesma
1R
NA443= 9V.534, Carlos! Comp$ndio de Direito Administrativo **, 46, 1KRK, p!CM!
)orma/ os Tribunais de Contas so rgos com independ!ncia administrativa/ no se subordinando 6s delibera1es do C9e)e do -.ecutivo. -m todos esses casos/ ressalte%se/ e.iste poder 9ier'r,uico/ por?m apenas entre os rgos ,ue integram a respectiva estrutura administrativa independente *Megislativo/ Qudici'rio/ B: e Tribunal de Contas)/ no 9avendo suDeio a 9ierar,uia perante o -.ecutivo. Compreendidas as caracter>sticas dos rgos e sua localizao na estrutura administrativa estatal/ passemos agora a e.aminar o modo como os rgos/ por meio de seus agentes/ desempen9am as suas atribui1es. :ara tanto/ a lei con)ere a cada rgo um ple.o de poderes ,ue consubstanciam a sua "om/ &<%"i'. :ara bem cumprir as suas )inalidades/ a +dministrao necessita se valer de poderes por meio dos ,uais consegue )azer prevalecer a vontade da lei sobre a vontade individual/ o interesse pblico sobre o interesse privado. ;o =* . r ,>/o* r ,? irr %u%"i. i,/ prerrogativas de autoridade/ usu)ru>das nos estritos limites da lei e na medida essencial 6 )inalidade perseguida. ;egundo Qos? dos ;antos Carval9o 0il9o/ impossvel conce%er que o *stado alcance os ins colimados sem a presena de seus agentes, estes, o elemento sico e volitivo atravs do qual atua no mundo jurdico! ;ogicamente, o ordenamento jurdico h$ de con erir a tais agentes certas prerrogativas peculiares # sua quali icao de prepostos do *stado, prerrogativas estas indispens$veis # consecuo dos ins p,%licos! Constituem elas os poderes administrativos! 2as, ao mesmo tempo em que con ere poderes, o ordenamento jurdico imp(e, de outro lado, deveres espec icos para aqueles que, atuando em nome do -oder -,%lico, executam as atividades administrativas em geral! A!!!B :imos que sem determinadas prerrogativas aos agentes administrativos no poderia o *stado alcanar os ins a que se destina! *ssas prerrogativas so exatamente os poderes administrativos! -ode-se, pois, conceituar os poderes administrativos como o conjunto de prerrogativas de direito p,%lico que a ordem jurdica con ere aos agentes administrativos para o im de permitir que o estado alcance seus ins'!1J Como no -stado de Direito todo poder ? instrumental/ servindo a alguma )inalidade de interesse pblico/ cumpre identi)icar em cada caso ,ual o agente/ rgo ou entidade da +dministrao :blica a ,uem compete a pr'tica de determinado ato administrativo. Todo rgo ou entidade tem a sua compet!ncia )i.ada na Constituio ou na lei ,ue o instituiu/ assim como os agentes pblicos t!m a sua compet!ncia estabelecida na lei ,ue institui o seu respectivo cargo/ emprego ou )uno pblica. -m s>ntese/ a competncia ? o ple.o de atribui1es )i.adas em lei para um agente/ rgo ou entidade pblica. + Mei N8=2ONN trata do tema em seus artigos 11 a 18/ com desta,ue especial para as )iguras da * ( 7'#$o e da avocao. ;egundo o art.11/ em regra a competncia irrenuncivel e se exerce pelos rgos administrativos a que foi atribuda como prpria, salvo os casos de delegao e avocao legalmente admitidos.
1J
CA4:A;<3 85;<3, op. cit!, p!0K-@@!
7a * ( 7'#$o/ as competncias rece%idas so atri%udas a outrem, geralmente um su%ordinado, com o o%jetivo de assegurar maior rapide& e e icincia #s decis(es, colocando-se, desse modo, na proximidade dos atos o agente competente para dar o necess$rio atendimento'!18 3 delegado no age em nome do delegante> atua no exerccio da competncia rece%ida! A!!!B Assim, se autori&ada em lei, a competncia deleg$vel e legtimos os atos decorrentes do exerccio da delegao! .o o%stante essa legitimidade, a delegao no deve ser praticada com grande req/ncia, dado so%recarregar o su%alterno! 3 ato praticado em uno da delegao rece%ida do delegado, no ca%endo ao delegante responder pelos erros ou ilegalidade cometidos, pois que nenhum ato, no caso, oi por ele, delegante, praticado A47A, KR+JJB, em%ora no seja pac ica essa inteligncia, con orme disserta 9orge Qlisses 9aco%G 8ernandes A+esponsabilidade iscal, Nraslia, Nraslia 9urdica, 0MM1, p!1RKB! Ademais, enquanto vigorar a delegao, o delegante no pode exercer as competncias delegadas ou, como a irma 4gis 8ernandes de 3liveira ADele#ao, cit!, p!1@CB, Do delegante tem o exerccio de sua competncia suspenso em relao # matria o%jeto da delegao> no pode prover so%re o assunto concomitantemente com o delegadoE! *ssa circunst?ncia no signi ica que o delegante perdeu, em de initivo, a competncia delegada! =endo assim, evidente que continua seu titular e, portanto, a qualquer momento pode revogar a delegao e reassumir a competncia, respeitados os atos praticados pelo delegado! 3 ato de delegao pode estar consu%stanciado numa portaria, decreto ou outro veculo'!19 *m algumas circunst?ncias, pode a norma autori&ar que um agente trans ira a outro, normalmente de plano hier$rquico in erior, un(es que originariamente lhe so atri%udas! P o enOmeno da delegao de competncia! -ara que ocorra mister que haja norma expressa autori&adora, normalmente de lei! .a es era ederal, disp(e o art!10 do 7ecreto-lei n!0MM, de 0FW0W1KRJ Ao estatuto da re orma administrativa ederalB, que possvel a pr$tica de delegao de competncia, mas seu par$gra o ,nico ressalva que Do ato de delegao indicar$ com preciso a autoridade delegante, a autoridade delegada e as atri%ui(es o%jeto de delegaoE! A lei pode, por outro lado, impedir que algumas un(es sejam o%jeto de delegao! =o as un(es indeleg$veis, que, se trans eridas, acarretam a invalidade no s) do ato de trans erncia, como dos praticados em virtude de indevida delegao! P o caso, por exemplo, da ;ei n!KJLC, de 0KW1W1KKK, que regula o processo administrativo na Administrao 8ederal, pela qual vedada a delegao quando se trata de atos de car$ter normativo, de deciso de recurso administrativo ou quando as matrias so da competncia exclusiva do )rgo ou da autoridade! 3%serve-se, todavia, que o ato de delegao no retira a competncia da autoridade delegante, que continua competente cumulativamente com a autoridade delegada, con orme %em assinala 2arcelo Caetano'!20 "nteressante destacar ,ue a doutrina cl'ssica sempre mencionou dois pressupostos da delegao: a ine.ist!ncia de compet!ncia e.clusiva atribu>da ao rgo e a e.ist!ncia de um mesmo sistema 9ier'r,uico entre o delegante e o delegado. #corre ,ue D' se )ala atualmente na possibilidade de delegao mesmo )ora de uma estrutura 9ier'r,uica. Com e)eito/ o art.12 da Mei N8=2ONN estabelece ,ue um rgo administrativo e seu titular podero, se no houver impedimento legal, delegar parte da sua competncia a outros rgos ou titulares, ainda que estes no lhes sejam hierarquicamente subordinados , quando for
1L 1K
IA=-A45.5, op. cit!, p!FM! *dem! 0M CA4:A;<3 85;<3, op. cit!, p!LK!
conveniente, em razo de circunst ncias de ndole tcnica, social, econ!mica, "urdica ou territorial. ;aliente%se ,ue/ segundo o art.1(/ %$o /o* m , r o@9 &o * * ( 7'#$o: $" % a edio de atos de car'ter normativoP "" % a deciso de recursos administrativosP """ % as mat?rias de compet!ncia e.clusiva do rgo ou autoridade&. # ato de delegao e sua revogao devero ser publicados no meio o)icial *art.12). # ato de delegao especi)icar' as mat?rias e poderes trans)eridos/ os limites da atuao do delegado/ a durao e os obDetivos da delegao e o recurso cab>vel/ podendo conter ressalva de e.erc>cio da atribuio delegada *art.12/ L1K). @ revog'vel a ,ual,uer tempo pela autoridade delegante *L2K). +s decis1es adotadas por delegao devem mencionar e.plicitamente esta ,ualidade e considerar%se%o editadas pelo delegado *L(K). +l?m a delegao/ a Mei N8=2ONN permite/ em car'ter e.cepcional e por motivos relevantes devidamente Dusti)icados/ a avocao tempor'ria de compet!ncia atribu>da a rgo 9ierar,uicamente in)erior *art.14). 7a avocao/ chamam-se para si un(es atri%udas a outrem que lhe su%ordinado! *ssa pr$tica, apesar de legal, no deve ser a%usiva, dados os inconvenientes que podem tra&er a exemplo da deslocao, da diminuio e da extino dos nveis ou graus dos recursos administrativos e o ato de desprestigiar o su%ordinado'!21 A deslocao a passagem da competncia, digamos, do 7iretor para o =ecret$rio! A diminuio a supresso de um ou mais nveis recursais! 4ecorre-se do 7iretor para o =ecret$rio e deste para o -re eito! Com o chamamento, pelo =ecret$rio, da competncia do 7iretor, suprime-se um nvel, dado que o recurso, agora, s) poder$ ser dirigido ao -re eito! A extino p(e im aos nveis de recurso! Assim, se o -re eito avocar, extingue-se a possi%ilidade da interposio de recurso, por inexistir autoridade superior para apreci$-lo'!22 -m suma/ para se constatar ,ual a autoridade competente para praticar determinado ato administrativo/ deve%se primeiro e.aminar se e.iste lei atribuindo compet!ncia espec>)ica e se e.iste algum ato de delegao ou avocao de atribui1es. "ne.istindo compet!ncia legal espec>)ica/ o processo administrativo dever' ser iniciado perante a autoridade de menor grau 9ier'r,uico para decidir *art.18). +pesar destas regras/ Celso +nt<nio Gandeira de Bello adverte ,ue tanto o tema da delegao quanto o da avocao esto tratados na lei de modo um tanto am%guo! Com e eito, desde logo o%servase que, por ora da redao do art!11, tem-se de depreender que ambas as i#uras s) podem ter lugar, como dito, nos casos le#almente admitidos! 9$ no art!10 est$ dito coisa diversa, isto , que um )rgo administrativo e seu titular podero dele#ar parte de sua competncia se no ,ouver impedimento le#al, o que coisa muito distinta de s) poder delegar havendo permisso legal! "uanto # avocao, no art!1F
01 00
IA=-A45.5, op. cit!, p! FM-F1! *dem.
1M
prev-se que, em car$ter excepcional e por motivos relevantes, poder$ ser temporariamente avocada a competncia do )rgo hierarquicamente in erior! 3ra, se em relao a ela s) oi mencionada sua possi%ilidade nos casos admitidos em lei, perde sentido a meno ao Dcar$ter excepcional e por motivos relevantesE, pois esta seria questo j$ resoluta em nvel legal'! A) DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA 2UNCIONAL OU POR SERVIOS1 ' * ," %&r'(i)'#$o /'r' / ,,o', /B@(i"', 7o. r%'m %&'i,. 7a descentralizao administrativa )uncional ou por servios o poder p,%lico AQnio, *stados ou 2unicpiosB cria uma pessoa jurdica de direito p,%lico ou privado e a ela atri%ui a titularidade e a execuo de determinado servio p,%lico! .o Nrasil, essa criao somente pode dar-se por meio de lei e corresponde, %asicamente, # igura da autarquia, mas a%range tam%m as unda!es governamentais, sociedades de economia mista e empresas p"#licas, que exeram servios p,%licos'!0@ Con)orme disposto no art.(8/ T"T/ da C0O==/ se o ente criado pelo :oder :blico tiver personalidade Dur>dica de direito pblico *e..: autar,uias)/ a sua criao se d' no e.ato momento em ,ue entra em vigor a sua lei de criao. 0ala%se ento em criao por lei. Q' se o :oder :blico resolve criar um ente com personalidade Dur>dica de direito privado *e..: empresas estatais)/ a lei apenas autoriza a sua criao/ ou seDa/ tem%se a criao autorizada por lei/ o ,ue signi)ica ,ue o nascimento do ente deve seguir os mesmos moldes previstos para a criao das pessoas Dur>dicas em geral. +ssim/ nesse caso no basta a edio da lei/ sendo ainda preciso o registro dos atos constitutivos do ente/ al?m de outras )ormalidades. Disp1e a C0O==/ em seu art.(8/ T"T: $somente por lei espec>)ica poder' ser criada autar,uia e autorizada a instituio de empresa pblica/ de sociedade de economia mista e de )undao/ cabendo 6 lei complementar/ neste ltimo caso/ de)inir as 'reas de sua atuao&. -sse tipo de descentralizao na 0rana caracterizou%se inicialmente pela instituio de servios pblicos dotados de personalidade Dur>dica/ como centros aut<nomos de deciso *c9amados de $tablissements publics administratifs#). Rouve na,uele pa>s uma larga evoluo dessas entidades/ alcanando inclusive )ormas empresariais para atuao em 'reas econ<micas ,ue antes no eram ocupadas pelo -stado *c9amados de $ tablissements publics industriels et commerciaux#$ . Bais recentemente )oram surgindo entes com estas caracter>sticas/ por?m dotados de maior autonomia em relao 6 +dministrao central/ c9amados de autoridades administrativas independentes *$ les autorits administratives indpendants#). 7o Grasil/ desde a d?cada de 5U/ vem a administrao pblica )ederal sendo organizada sob o modo descentralizado/ tendo o art.1U do Decreto%lei n. 2UUO58 previsto uma ampla descentralizao. 7esse passo/ a doutrina tem empregado a e.presso =A*mi%i,&r'#$o i%*ir &'? para designar o conDunto de entidades estatais/ dotadas de personalidade Dur>dica de direito pblico ou privado/ para o desempen9o de certas atividades espec>)icas ,ue )oram destacadas da +dministrao central *direta).
0@
*b idem, p!F@!
11
7a descentralizao )uncional o ente criado ter' capacidade espec>)ica para desempen9ar determinado servio ,ue l9e )oi trans)erido e ,ue Dusti)icou a sua criao/ residindo a> a observAncia ao /ri%"0/io *' ,/ "i'(i*'* ou ,/ "i'(i)'#$o. ;obre essa modalidade de descentralizao/ escreve Baria ;Clvia Janella Di :ietro: *sse processo de descentrali&ao envolve, portanto+ 1! reconhecimento de personalidade $ur%dica ao ente descentrali&ado> 0! existncia de )rgos pr)prios, com capacidade de auto&administrao exercida com certa independncia em relao ao poder central> @! patrim'nio prprio, necess$rio # consecuo de seus ins> C! capacidade espec% ica, ou seja, limitada # execuo do servio p,%lico determinado que lhe oi trans erido, o que implica sujeio ao princ%pio da especializao, que impede o ente descentrali&ado de desviar-se dos ins que justi icaram sua criao> F! sujeio a controle ou tutela, exercida nos limites da lei, pelo ente instituidor> esse controle tem que ser limitado pela lei precisamente para assegurar certa margem de independncia ao ente descentrali&ado, sem o que no se justi icaria sua instituio'!0C Conv?m repetir ,ue dentre estes entes estatais ,ue comp1em a +dministrao "ndireta por )ora da descentralizao )uncional ou por servios/ alguns t!m personalidade Dur>dica de direito pblico *e.: autar,uias) e outros personalidade Dur>dica de direito privado *e.: sociedades de economia mista). +s entidades estatais ,ue so pessoas Dur>dicas de direito pblico tiveram a sua criao por lei/ en,uanto as ,ue so de direito privado tiveram a sua criao autorizada em lei. A.1) AUTARCUIAS RelC Mopes Beirelles as de)ine como pessoas $ur%dicas de (ireito )"#lico, de nature&a meramente administrativa, criadas por lei espec% ica, para a reali&ao de atividades, o%ras ou servios descentrali&ados da entidade estatal que as criou! 8uncionam e operam na orma esta%elecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento! As autarquias podem desempenhar atividades econOmicas, educacionais, previdenci$rias e quaisquer outras outorgadas pela entidade estatal-matri&, mas sem su#ordinao *ier+rquica, sujeita apenas ao controle inalstico de sua administrao e da conduta de seus dirigentes'!0F Qos? dos ;antos Carval9o critica a terminologia empregada para designar tais entes: 3 termo autarquia signi ica autogoverno ou governo prprio, mas no direito positivo perdeu essa noo sem?ntica para ter o sentido de pessoa $ur%dica administrativa com relativa capacidade de gesto dos interesses a seu cargo , em%ora so% controle do *stado, de onde se originou! .a verdade, at mesmo em relao a esse sentido, o termo est$ ultrapassado e no mais re lete uma noo exata do instituto! *xistem, como se ver$, outras categorias de pessoas administrativas que tam%m procedem # gesto de seus interesses, ato que tam%m as colocaria como autarquias! -or isso, importante o%servar, desde logo, que no se deve a&er qualquer ligao entre a terminologia e o per il jurdico da autarquia, devendo-se apenas considerar que se trata de uma modalidade de pessoa administrativa, instituda pelo *stado para o desempenho de atividade predeterminada, dotada, como ocorre com cada uma dessas pessoas, de algumas caractersticas especiais que as distinguem de suas congneres! A!!!B A despeito da impreciso de que se revestem os voc$%ulos quando tentam caracteri&ar institutos jurdicos, autarquia e autonomia tm signi icados diversos! Autonomia igura de conotao mais poltica, porque
0C 0F
Parcerias..., cit., p!FC! 2*54*;;*=, <elG ;opes! Direito Administrativo -rasileiro, 0@! ed! =o -aulo+ 2alheiros, 1KKL, p!0KJ!
10
indica que alguns entes podem criar sua pr)pria administrao e esta%elecer sua organi&ao jurdica, como o%servara Hano%ini! .o se trata de uma pessoa instituda pelo *stado> , com e eito, uma parcela do pr)prio *stado! *m determinadas situa(es, as pessoas autOnomas tm capacidade poltica, signi icando a possi%ilidade de eleger os seus pr)prios representantes! 2elhor exemplo de entes autOnomos o das pessoas integrantes de uma ederao, como no caso do Nrasil! *stados, 7istrito 8ederal e 2unicpios so, todos eles, autonomias, no sentido de que, nos termos da Constituio 8ederal, disp(em de todas aquelas prerrogativas e peculiaridades! 3 art!1L da Constituio, ali$s, emprega o termo autnomos quando se re ere a tais entidades polticas Aart!1LB! 3utro o sentido de autarquia! Aqui a conotao no de car$ter poltico, mas sim administrativo! 3 *stado, quando cria autarquias, visa a atri%uir-lhes algumas un(es que merecem ser executadas de orma descentrali&ada! 7a no poderem criar regras jurdicas de auto-organi&ao, nem terem capacidade poltica! =ua uno meramente administrativa! -or tal motivo que se pode a irmar que, enquanto a autonomia o pr)prio *stado, a autarquia apenas uma pessoa administrativa criada pelo ,stado'!0R Como bem assinala 3. 0riede/ as autarquias so as pessoas administrativas que se colocam mais pr-imas do ,stado e por isso rece%em um tratamento especial, consistente em privilgios, garantias, parcelas de poderes administrativos e controle mais rgido'!0J 7o mesmo sentido/ Mcia Falle 0igueiredo leciona ,ue a autarquia, em%ora considerada como participante da Administrao descentrali&ada, est$ a%solutamente pr)xima, no tocante ao regime jurdico, da Administrao Central! P di&er+ no pertinente, por exemplo, ao regime tri%ut$rio, go&am as autarquias de imunidade tri#ut+ria no tocante a suas inalidades essenciais, ex vi do art!1FM, incisos 555 e :5, DaE, e seu X0Y, do texto constitucional'!0L De )ato/ o legislador constitucional concedeu imunidade rec>proca para as autar,uias e )unda1es institu>das e mantidas pelo :oder :blico/ no ,ue se re)ere aos impostos incidentes sobre seu patrim<nio/ 6 renda e aos servios vinculados a suas )inalidades essenciais ou 6s delas decorrentes *C0/ art.14U/ F"/ a e L2K). + imunidade abrange &o*o, o, im/o,&o, ,ue/ direta ou indiretamente/ atinDam o patrim<nio da entidade/ con)orme decidiu o ;T0/ inclusive ,uanto 6 no incid!ncia do "CB; *3- 222.=28O:-). -ssa imunidade geral/ por?m/ )ica restrita apenas aos impostos. 7o tocante 6s ta.as/ s dei.aro de ser e.igidas se cada autar,uia )or bene)iciada por uma lei espec>)ica ,ue l9e con)ira iseno. # ,ue destaca bem a )igura da autar,uia ? o desempen9o de '&i.i*'* , &0/i"', *' '*mi%i,&r'#$o /B@(i"'. A noo de atividades tpicas extremamente luida e vari$vel no tempo e no espao+ em determinado momento, por exemplo, certa atividade pode no ser considerada pr)pria da Administrao, e depois passar a s-lo! *m nosso entender, porm, o legislador teve o escopo de atri%uir #s autarquias a execuo de servios pblicos de natureza social de atividades administrativas , com a excluso dos servios e atividades de cunho econOmico e mercantil, estes adequados a outras pessoas administrativas, como as sociedades de economia mista e as empresas p,%licas! Qm servio de assistncia a regi(es in)spitas do pas ou um servio mdico podem ser normalmente prestados por autarquias, mas o mesmo no se
0R 0J
.p. cit., p!@RR-@RJ! /i)es .b%etivas de Direito Administrativo. =o -aulo+ =araiva, 1KKK, p!1@1! 0L Curso de Direito Administrativo! F! ed! =o -aulo+ 2alheiros, 0MM1, p!1@M-1@1!
1@
passa, por exemplo, com a prestao de servios %anc$rios ou de a%ricao de produtos industriais, atividades pr)prias de pessoas administrativas privadas'!0K Hual,uer dos entes da )ederao *Inio/ -stados/ Distrito 0ederal e Bunic>pios) pode criar autar,uias prprias/ ,ue so/ por isso/ classi)icadas respectivamente como autar,uias - * r'i,/ ,&'*u'i,/ *i,&ri&'i, e mu%i"i/'i,. Como e.emplos de autar,uias podemos citar o "7;;/ o "7C3+/ o "G+B+/ o Ganco Central do Grasil/ o D7#C;/ os diversos Consel9os de 0iscalizao :ro)issional/ os D-T3+7/ as recentes ag!ncias reguladoras etc. "mportante salientar ,ue as autar,uias/ como pessoas Dur>dicas de direito pblico/ so "ri'*', /or ( i ,/ "0-i"'/ da> advindo diretamente a sua e.ist!ncia Dur>dica/ independentemente de registro. Da mesma )orma/ a sua e.tino tamb?m demanda lei no sentido )ormal. =endo pessoas jurdicas de direito p,%lico, no incide so%re elas a disciplina prevista no C)digo Civil! Com e eito, a regra a prevista, qual seja, a de que a existncia legal das pessoas jurdicas comea com a inscrio, no registro pr)prio, de seus contratos, atos constitutivos ou estatutos, se irradia apenas so%re as pessoas de direito privado! -ara as pessoas jurdicas de direito p,%lico, como as autarquias, a regra tem estreita conexo com o princpio da legalidade, visto que, sendo criadas por lei, tm o incio de sua existncia no mesmo momento em que se inicia a vigncia da lei criadora! P, portanto, com o incio da vigncia da lei criadora que tem incio a personalidade jurdica das autarquias'!@M #s *iri7 %& , das autar,uias so designados pelo C9e)e do :oder -.ecutivo. -m alguns casos/ a lei poder' e.igir pr?via aprovao/ pelo :oder Megislativo/ do nome escol9ido pelo C9e)e do -.ecutivo. R' casos em ,ue a prpria Constituio D' prev! isso/ como ocorre com a nomeao dos diretores de ag!ncias reguladoras. 7esses casos/ a pessoa escol9ida submete%se a uma sabatina perante os parlamentares/ sem o ,ue no se completa a sua escol9a para o cargo. .o tocante #s autarquias ederais, a competncia para a nomeao dos seus dirigentes privativa do -residente da 4ep,%lica AC8, art!LC, UU:B e o nome por ele escolhido poder$ passar pela prvia aprovao do =enado 8ederal AC8, art!LC, U5:B! -elo princpio da simetria, ser$ tam%m da competncia do Iovernador A*stados e 7istrito 8ederalB e do -re eito A2unicpiosB a nomeao dos dirigentes das suas autarquias, %em como leis estaduais, distritais e municipais podero exigir a aprovao prvia do respectivo -oder ;egislativo! .o julgamento da A75-2C 0!00FW=C, o =68 estendeu esse entendimento tam%m #s unda(es p,%licas'!@1 # r 7im * @ %, das autar,uias ? o de Direito :blico/ com as prerrogativas de i%'(i %'@i(i*'* / im/r ,"ri&i@i(i*'* e im/ %8or'@i(i*'* / eis ,ue o seu patrim<nio est' a)etado a um )im pblico/ integrando a c9amada $ 2') %*' PB@(i"'&. Tais bens no so pass>veis de usucapio/ nem podem servir como direito real de garantia. +l?m disso/ as autar,uias se bene)iciam de /r rro7'&i.', /ro" ,,u'i,+ tais como prazos em dobro para recorrer e em ,u'druplo para contestar/ bem como da remessa o)icial das
0K @M
CA4:A;<3 85;<3, op.cit!, p!@JM-@J1! *dem, p!@RK! @1 -4A73> 6*5U*54A, op. cit., p!FM!
1C
sentenas ,ue l9es )orem des)avor'veis. +s e.ecu1es Dudiciais promovidas contra as autar,uias submetem%se ao regime de precatrios. 3 ordenamento jurdico, considerando a nature&a e o papel desempenhado pelas autarquias, atri%ui a estas algumas prerrogativas de direito p,%lico! :ejamos as mais importantes+ aB imunidade tri#ut+ria+ o art!1FM, X0Y, da C8 veda a instituio de impostos so%re o patrimOnio, a renda e os servios das autarquias, desde que vinculados a suas inalidades essenciais ou #s que delas decorram! =igni ica di&er que ser algum %em tiver destinao diversa das inalidades da entidade aut$rquica ou um servio or prestado tam%m dessa orma, incidiro normalmente, so%re o patrimOnio e os servios, os respectivos impostos! -odemos, assim, di&er que a imunidade para as autarquias tem nature&a condicionada> %B impen*ora#ilidade de seus #ens e de suas rendas + no pode ser usado o instrumento coercitivo da penhora como garantia do credor! A garantia se esta%elece, como regra, pelo sistema de precat)rios judiciais, e a execuo o%edece a regras pr)prias da legislao processual! cB imprescriti#ilidade de seus #ens+ caracteri&ando-se como %ens p,%licos, no podem eles ser adquiridos por terceiros atravs de usucapio! *m relao aos %ens im)veis, a vigente Constituio perempt)ria nesse sentido! 2as no s) os im)veis! "uaisquer %ens p,%licos, seja qual or a sua nature&a, so imprescritveis! *ssa orientao, ali$s, est$ consagrada na =,mula n! @CM do =upremo 6ri%unal 8ederal> dB prescrio q.inq.enal S dvidas e direitos em avor de terceiros contra autarquias prescrevem em cinco anos! =igni ica que, se algum tem crdito contra autarquia, deve promover a co%rana nesse pra&o, so% pena de prescrever seu direito de acion$-la com tal o%jetivo! eB cr/ditos su$eitos 0 e-ecuo iscal+ os crditos aut$rquicos so inscritos como dvida ativa e podem ser co%rados pelo processo especial das execu(es iscais, tal como os crditos da Qnio, *stados e 2unicpios! B situa!es processuais espec% icas+ a autarquia se considera como a&enda p,%lica, ra&o porque nos processos em que parte tem pra&o em qu$druplo para contestar e em do%ro para recorrer Aart!1LL, C-CB! 7a mesma orma, esto sujeitas ao duplo grau de jurisdio, s) produ&indo e eito ap)s con irmao pelo 6ri%unal, as sentenas pro eridas contra autarquias Aart!CJF, 5, C-CB e as que julgarem procedentes em%argos # execuo de dvida promovida pela 8a&enda -,%lica, nesta, como j$ mencionado acima, includas as autarquias Aart!CJF, 55, C-CB> inexistir$ a prerrogativa, contudo, quando o valor discutido na ao ou a import?ncia da dvida ativa na execuo no excederem a RM sal$rios mnimos Aart!CJF, X0Y, C-CB, ou a deciso tiver undamento em jurisprudncia do plen$rio do =68 ou em s,mula de qualquer tri%unal superior competente Aart!CJF, X@Y, C-CB, hip)teses em que a pessoa p,%lica interessada ter$ que interpor o respectivo recurso volunt$rio, se quiser ver suas ra&(es apreciadas na inst?ncia superior'!@0 Huanto ao r 7im * / ,,o'(/ o art.(N da Constituio 0ederal/ com a redao alterada pela -menda Constitucional n.1NON=/ dei.ou de prever o regime Dur>dico nico para seus servidores/ pelo ,ue a lei poder' )i.ar regimes Dur>dicos diversi)icados/ estatut'rio ou contratual. 7e acordo com o antigo art!@K da C8, as pessoas ederativas icaram com a o%rigao de instituir, no ?m%ito de sua organi&ao, regime jurdico ,nico para os servidores da Administrao 7ireta, das autarquias e das unda(es p,%licas! 3 o%jetivo do legislador oi o de manter planos de carreira idnticos para esses setores administrativos, aca%ando com as antigas di erenas que, como sa%ido, por anos, e anos provocaram incon ormismos e litgios entre os servidores! *ntretanto, muitas oram as interpreta(es dadas ao dispositivo, no que toca ao regime jurdico ,nico! A consulta aos estudiosos demonstra que cada um teve seu pr)prio entendimento, o que se explica pelo ato de que o texto no transmitiu a necess$ria clare&a e de inio! 3 regime jurdico ,nico, todavia, oi extinto pela *C n!1KWKL, que revogou o art!@K da C8! *xtinto o regime jurdico ,nico e, por conseguinte, desvinculado da Administrao 7ireta o regime de pessoal das autarquias, poder$ este ser estatut$rio ou tra%alhista,
@0
CA4:A;<3 85;<3, op. cit., p!@L1-@L0!
1F
con orme o que a lei esta%elecer! *m outras palavras, em%ora o regime possa ser o mesmo para os servidores da pessoa ederativa e de suas autarquias, nada impedir$ que sejam diversos os regimes uncionais! Assim, por exemplo, pode ocorrer que seja estatut$rio o regime dos servidores da Administrao 7ireta, e tra%alhista o adotado em algumas ou em todas as autarquias! 6udo depender$, portanto, do que a lei do ente ederativo dispuser a respeito'!@@ + depender de seu Ambito de atuao e do ente pol>tico instituidor/ as autar,uias podero ser tamb?m classi)icadas em - * r'i,/ ,&'*u'i,+ *i,&ri&'i, ou mu%i"i/'i,. +lguns autores classi)icam ainda as autar,uias em territoriais/ corporativas/ )undacionais/ assistenciais/ previdenci'rias/ administrativas e de controle. +s autarquias territoriais t!m por obDeto a administrao geral de uma 'rea limitada do territrio nacional/ como D' ocorreu no Grasil com os territrios )ederais/ pass>veis ainda de serem eventualmente criados *C0/ art.1=). Con)orme ser' estudado/ discordamos dessa classi)icao/ pois tais territrios/ ,uando criados/ e.ercem )un1es gen?ricas de administrao pblica/ sem obedi!ncia ao princ>pio da especialidade ,ue inspira a criao dos entes da +dministrao "ndireta. +ssim/ a situao dos territrios mel9or se en,uadra na es)era da descentralizao geogr')ica e no da descentralizao )uncional. +s autarquias corporativas/ tamb?m c9amadas de autar,uias pro)issionais/ so integradas por um agrupamento de indiv>duos para a realizao de um servio ,ue l9es ? peculiar *e.: entidades )iscalizadoras do e.erc>cio pro)issional S C3-+/ C3-/ C3B/ #+G/ Quntas Comerciais). +s autarquias fundacionais so criadas em razo de um servio ou atividade espec>)ica com substrato patrimonial/ isto ?/ com patrim<nio a)etado a determinado )im cultural ou educacional *e.: I0G+). Tais autar,uias )undacionais geralmente so tamb?m ,uali)icadas como )unda1es de direito pblico. +s autarquias assistenciais so aquelas que visam a dispensar auxlio a regi(es menos desenvolvidas ou a categorias sociais espec icas, para o im de minorar as desigualdades regionais e sociais, preceito, ali$s, inscrito no art!@o, 555, da C8! *xemplos+ a A7*.* S Agncia de 7esenvolvimento do .ordeste e a A7A S Agncia de 7esenvolvimento da Ama&Onia, o 5.C4A S 5nstituto .acional de Coloni&ao e 4e orma Agr$ria'!@C +s autarquias previdenci%rias so a,uelas voltadas para a atividade de previdncia social o icial! *xemplo+ o 5.== A5nstituto .acional de =eguro =ocialB'!@F +s autarquias administrativas so as que ormam a categoria residual, ou seja, daquelas entidades que se destinam #s varas atividades administrativas, inclusive de iscali&ao, quando essa atri%uio or da pessoa ederativa a que estejam vinculadas! P o caso do 5.2*643 A5nstituto .acional de 2etrologia, .ormali&ao e "ualidade 5ndustrialB> NAC*. ANanco Central do NrasilB> 5NA2A A5nstituto Nrasileiro do 2eio Am%iente e dos 4ecursos .aturais 4enov$veisB'!@R
@@ @C
*dem, p!@JJ-@JL! *b idem, p!@J0! @F *b idem. @R *b idem.
1R
+s autarquias de controle so as recm-criadas agncias reguladoras, inseridas no conceito genrico de a#$ncias aut0r!uicas, cuja uno primordial consiste em exercer controle so%re as entidades que prestam servios p,%licos ou atuam na $rea econOmica por ora de concess(es e permiss(es de servios p,%licos Adescentrali&ao por delegao negocialB, como o caso da A.**; AAgncia .acional de *nergia *ltricaB, da A.A6*; AAgncia .acional de 6elecomunica(esB e da A.- AAgncia .acional do -etr)leoB'!@J Huanto ao regime Dur>dico a ,ue se submetem/ tem se dado desta,ue 6s c9amadas 'u&'r;ui', ,/ "i'i, ou ,o@ r 7im ,/ "i'(. Q' se )alou em autar,uia especial ao se re)erir 6s universidades/ por,uanto disp1em de maior independ!ncia do ,ue as demais autar,uias *C0O==/ art.2U8 e Mei 442UO5=). P evidente a impossi%ilidade de interveno estatal so%re quest(es did$tico-cient icas! A nature&a aut$rquica de uma universidade no autori&a inter erncia so%re, por exemplo, teorias ou concep(es cient icas veiculadas pela instituio! A indicao dos reitores segue procedimento que assegura a autonomia, con erindo ao administrador garantias contra demisso imotivada! -or im, ca%e # universidade deli%erar so%re o destino de seus recursos orament$rios'!@L -stendeu%se tal ,uali)icao a outras autar,uias/ a e.emplo do ,ue ocorreu com o Ganco Central do Grasil e com a Comisso de Falores Bobili'rios. Bais recentemente/ como nova categoria de autar,uias especiais/ )ez%se re)er!ncia 6s '7<%"i', r 7u('*or', *e.: +7+T-M/ +7--M etc.). ;eDa como )or/ a id?ia central sempre )oi a de ,ue as autarquias especiais des)rutam de algumas prerrogativas espec>)icas ,ue as di)erenciam das demais autar,uias submetidas a um regime geral. Autar!uias especiais so aquelas institudas so% regimes de pessoal, %ens, atos ou servios, distintos do regime geral aut$rquico, em ateno a certas pretendida peculiaridades em seu desempenho, como sejam+ a relativa garantia de esta%ilidade de seus dirigentes, a execuo de atividades que exijam um maior grau de autonomia tcnica, a atri%uio de competncias re#uladoras e para%urisdicionais e, ainda, a tomada de decis(es com maior participao dos administrados'!@K Com e)eito/ nem toda autar,uia se submete ao mesmo grau de autonomia perante a +dministrao Central. +pesar de tecnicamente no e.istir 9ierar,uia para com o :oder Central/ e.istem autar,uias com maior independ!ncia do ,ue outras. Baral Qusten 0il9o assinala tr!s ordens de -'&or , ;u i%-(u %"i'm %o 7r'u * 'u&o%omi' * um' 'u&'r;ui': 3 primeiro se relaciona com sua estruturao organizacional! A autarquia tem uma estrutura administrativa distinta da Administrao direta! 2as seus )rgos de mais elevada hierarquia so providos por meio de decis(es da Administrao direta! 3u seja, o administrador da autarquia no eleito pelo povo nem escolhido pelo ;egislativo! P escolhido por uma autoridade da Administrao
@J @L
*b idem. 9Q=6*. 85;<3, 2aral, op. cit!, p!1MF! @K 234*54A .*63, op. cit!, p!0CJ!
1J
direta Aainda que se admita a possi%ilidade de a lei su%ordinar o provimento a uma autori&ao do =enado 8ederalB! Como regra, tam%m ca%e # mesma autoridade da Administrao direta produ&ir o a astamento do administrador da autarquia! 3 segundo tem que ver com as compet1ncias da autarquia! A lei pode determinar que a autarquia seja titular de competncias privativas, sem possi%ilidade de inter erncia da Administrao direta so%re as escolhas adotadas! 2as possvel outra soluo, em que as decis(es da autarquia seriam revis$veis e alter$veis por determinao da Administrao direta! -ortanto, a soluo adotada pela lei disciplinadora da autarquia importar$ maior ou menor autonomia! 3 terceiro se re ere aos recursos orament+rios para a atuao aut$rquica! *m alguns casos, a lei prev recursos pr)prios, vinculados necessariamente # autarquia! Assim se passa, por exemplo, quando a lei institui um tri%uto vinculado em prol da entidade! 2as h$ casos em que a autarquia depender$ do oramento geral do ente a que se vincula! 5sso signi icar$ reduo da sua capacidade de ormular escolhas autOnomas! *m suma, a margem de autonomia de uma autarquia depende da disciplina adotada na lei que a instituiu'!CM Feri)ica%se/ portanto/ no 9aver uni)ormidade de regime Dur>dico das autar,uias. Tudo depender' das leis ,ue as institu>rem. A.3) AG5NCIAS REGULADORAS D='u&'r;ui', ,/ "i'i,?). 7a ltima d?cada tornou%se 9abitual o emprego do termo &agncia# no direito administrativo brasileiro/ importado do direito norte%americano con)orme ensina Baria ;Clvia Di :ietro: 3 voc$%ulo ag1ncia um dos modismos introdu&idos no direito %rasileiro em decorrncia do movimento da glo%ali&ao! 8oi importado do direito norte-americano, onde tem sentido mais amplo, que a%range Dqualquer autoridade do Ioverno dos *stados Qnidos, esteja ou no sujeita ao controle de outra agncia, com excluso do Congresso e dos 6ri%unaisE, con orme consta expressamente da ;ei de -rocedimento Administrativo AAdministrative Procedure ActB! -or outras palavras, excludos os trs -oderes do *stado, todas as demais autoridades p,%licas constituem agncias! .os *stados Qnidos, alar em Administrao -,%lica signi ica alar nas agncias, excluda do conceito a pr)pria -residncia da 4ep,%lica, ao contr$rio do que ocorre no Nrasil, em que o Che e do -oder *xecutivo integra a Administrao -,%lica, estando colocado no seu $pice, orientando e dirigindo o seu uncionamento! A!!!B A terminologia ainda muito nova, para permitir uma classi icao das agncias no direito %rasileiro! 7uas modalidades, no entanto, j$ se delineiam de orma um pouco mais precisa+ as a#$ncias executivas e as a#$ncias re#uladoras'!C1 $+g!ncia 3eguladora& ? a denominao atualmente atribu>da a algumas autar,uias criadas sob regime especial ,ue l9e assegure uma maior independ!ncia e com a )uno de controlar e disciplinar determinadas atividades ,ue v!m sendo trans)eridas das empresas estatais para as empresas privadas. Agncia reguladora independente uma autarquia especial, sujeita a regime jurdico que assegure sua autonomia em ace da Administrao direta e investida de competncia para a regulao setorial! A!!!B 6rata-se de autarquia especial, o que signi ica que a lei instituidora prev algumas peculiaridades no regime jurdico aplic$vel # entidade, propiciando uma margem de autonomia jurdica que no se encontra na maior parte das entidades aut$rquicas! 5sso envolve a reduo do grau de su%ordinao da entidade em ace da Administrao direta'!C0
CM C1
.p. cit!, p!1MC! Direito Administrativo, cit., p! C@1-C@0! C0 9Q=6*. 85;<3, op.cit!, p!CRR-CRJ!
1L
Tais poderes de controle e disciplina/ ,ue tradicionalmente eram atribu>dos diretamente 6 +dministrao central/ v!m sendo trans)eridos 6s autar,uias especiais denominadas ag!ncias reguladoras. 7esse sentido/ Baria ;Clvia Di :ietro ressalta ,ue a lei, ao criar a agncia reguladora, est$ tirando do -oder *xecutivo todas essas atri%ui(es para coloc$-las nas mos da agncia'!C@ .o processo de moderni&ao do *stado, uma das medidas preconi&adas pelo Ioverno oi a da criao de um grupo especial de autarquias a que se convencionou denominar de a#$ncias, cujo o%jetivo institucional consiste na uno de controle de pessoas privadas incum%idas da prestao de servios p,%licos, em regra so% a orma de concesso ou permisso, e tam%m na de interveno estatal no domnio econOmico, quando necess$rio para evitar a%usos nesse campo, perpetrados por pessoas da iniciativa privada! *m uno dessa diversidade de o%jetivos, pode di&er-se que, didaticamente, tais a#$ncias aut0r!uicas classi icam-se em duas categorias+ as a#$ncias re#uladoras, com uno %$sica de controle e iscali&ao, adequadas para o regime de desestati&ao, e as a#$ncias executivas, mais apropriadas para a execuo e etiva de certas atividades administrativas tpicas de *stado! 4e eridas agncias encontram sua origem no regime norte-americano, que h$ muito contempla as iguras das 1independent a#encies2 e 1independent re#ulator3 a#encies2, destinadas # regulao econOmica ou social! 3utros sistemas, como os da 5nglaterra, *spanha e Argentina, tam%m tm dado ensejo # criao dessas entidades'!CC -m suma/ o panorama do servio pblico descentralizado brasileiro vem so)rendo a seguinte modi)icao: en,uanto na c9amada )ase do estatismo *administrao burocr'tica) muitas atividades eram prestadas pelas empresas estatais e )iscalizadas pela +dministrao central/ na atual )ase da democracia *administrao gerencial) grande parte dessas atividades tem sido trans)erida para a iniciativa privada/ sob )iscalizao das +g!ncias 3eguladoras. Tais atividades envolvem no apenas servios pblicos/ mas/ tamb?m/ atividades econ<micas ,ue antes eram e.ploradas por empresas estatais ,ue )oram privatizadas. +l?m disso/ 9' ag!ncias reguladoras ,ue se ocupam precipuamente em e.ercer poder de pol>cia. +e#ular signi ica, no caso, organi&ar determinado setor a eto # agncia, %em como controlar as entidades que atuam nesse setor! A!!!B pode-se considerar a existncia de dois tipos de agncias reguladoras no direito %rasileiro+ aB as que exercem, com %ase em lei, tpico poder de pol%cia, com a imposio de limita(es administrativas, previstas em lei, iscali&ao, represso> o caso, por exemplo, da Agncia .acional de :igil?ncia =anit$ria AA.:5=AB, criada pela ;ei n! KJL0, de 0R-1-KK, da Agncia .acional de =a,de -,%lica =uplementar AA.=B, criada pela ;ei n! KKR1, de 0L-1-0MMM, da Agncia .acional de Zguas, criada pela ;ei n! KKLC, de 1J-J-0MMM> %B as que regulam e controlam as atividades que constituem o%jeto de concesso, permisso ou autori&ao de servio p,%lico Atelecomunica(es, energia eltrica, transportes etc!B ou de concesso para explorao de %em p,%lico Apetr)leo e outras rique&as minerais, rodovias etc!B'!CF Como dito anteriormente/ a origem do nome $ag!ncia& prov?m do direito americano/ no ,ual grande parte dos servios pblicos ? prestada por ag!ncias independentes. Todavia/ ? preciso ter cuidado ao se importar tal e.presso/ pois no sistema Dur>dico brasileiro/ ao contr'rio do ,ue ocorre nos -stados Inidos/ os entes estatais se submetem aos parAmetros e.pressamente delineados na lei e/ sobretudo/ aos ditames da Constituio 0ederal.
C@ CC
Direito Administrativo, cit!, p!@KJ! CA4:A;<3 85;<3, op. cit!, p!@L0! CF 75 -5*643, op. cit., p!C@C-C@F!
1K
A denominao Dagncia reguladoraE, empregada pela legislao ederal e estadual para aludir aos entes reguladores que tm sido institudos no Nrasil, oi nitidamente inspirada no direito aliengena, precipuamente no direito norte-americano, onde organismos semelhantes so chamados de Dindependent administrative agenciesE ou DregulatorG agenciesE!A!!!B *xatamente em uno da in luncia exercida pelo modelo norte-americano, necess$rio tecer alguns coment$rios acerca das peculiaridades das agncias norte-americanas! 4essalte-se, contudo, que no se podem simplesmente transplantar para o 7ireito Nrasileiro no(es pertinentes aos entes reguladores pr)prios de outros pases'!CR # contedo do regime especial no ? uni)orme/ pois cada ag!ncia reguladora poder' seguir regras prprias espec>)icas/ con)orme estipulado na respectiva lei instituidora. Como bem assinala Celso +nt<nio/ no havendo lei alguma que de ina genericamente o que se deva entender por tal regime, cumpre investigar, em cada caso, o que se pretende com isto! A idia su%jacente continua a ser a de que des rutariam de uma li%erdade maior do que as demais autarquias! 3u seja+ esta especialidade do regime s) pode ser detectada veri icando-se o que h$ de peculiar no regime das Dagncias reguladorasE em con ronto com a generalidade das autarquias'! CJ Baria ;Clvia Di :ietro assinala ,ue o regime especial vem de inido nas respectivas leis instituidoras, di&endo respeito, em regra, # maior autonomia em relao # Administrao 7ireta> # esta%ilidade de seus, garantida pelo exerccio de mandato ixo, que eles somente podem perder nas hip)teses expressamente previstas, a astada a possi%ilidade de exonerao ad nutum> ao car$ter inal das suas decis(es, que no so passveis de apreciao por outros )rgos ou entidades da Administrao -,%lica'!CL Diogo de 0igueiredo Boreira 7eto aponta quatro aspectos ,ue re)letem uma relativa independ!ncia das ag!ncias reguladoras: 1oB S independncia poltica dos gestores, investidos de mandatos e com esta%ilidade nos cargos durante um termo ixo> 0oB S independncia tcnica decisional, predominando as motiva(es apolticas para seus atos, pre erentemente sem recursos hier$rquicos impr)prios! @oB S independncia normativa, necess$ria para o exerccio de competncia reguladora dos setores de atividades de interesse p,%lico a seu cargo> e CoB S independncia gerencial oramentria e financeira ampliada, inclusive com a atri%uio legal de onte de recursos pr)prios, como, por exemplo, as impropriamente denominadas taxas de iscali&ao das entidades privadas executoras de servios p,%licos so% contrato' Aapesar de chamadas de taxas' de iscali&ao, no tm nature&a tri%ut$ria, pois decorrem de contrato e no da leiB!CK # desta,ue da atuao das ag!ncias reguladoras vai para a busca de uma * ,/o(i&i)'#$o das decis1es. :retende%se que as agncias tenham autonomia para gerir suas regula(es com %ase em conhecimento tcnico! *liminar a ingerncia poltica nos )rgos reguladores de acordo com interesses escusos de curto pra&o e criar um am%iente seguro e est$vel, onde os investidores possam sentir con iana em depositar seu capital'!FM
CR CJ
CQP;;A4, ;eila! As a#$ncias re#uladoras e seu poder normativo. =o -aulo, 7ialtica, 0MM@, p! RF-RR! Curso4, cit., p!1CL! CL Direito Administrativo, cit., p! C@R! CK Muta)es do Direito Administrativo! 0! ed! 4io de 9aneiro+ 4enovar, 0MM1, p!1CL! FM -*C5, AlTeta> CA:A;CA.65, Nianor! +e lex)es sobre a Autonomia do 5r#o +e#ulador. 4A-W49, setWoutW0MMM, p!1MF!
0M
A dita independ$ncia outorgada aos )rgos reguladores, a im de que sejam capa&es de cumprir os o%jetivos postos # sua disposio pela 4e orma do *stado e para que, da mesma orma, adaptem-se ao novo modelo regulat)rio! .este novo modelo sempre enaltecida a criao de agncias especiali&adas para a regulao de $reas espec icas, pois assim estaria-se intervindo na economia de orma mais tcnica possvel, deixando-se de lado as decis(es undamentadas unicamente em conte,do poltico e eleitoreiro! A!!!B sua maior autonomia justi ica-se pelo ato de no estarem atendendo a o%jetivos do governo central, mas o seu intuito promover mercados competitivos! -ara que tal modelo regulat)rio seja alcanado necess$rio esta%elecer uma eq/idist?ncia do )rgo regulador em relao aos p)los de interesses de regulao+ o poder concedente AgovernoB, concession$rias e usu$rios de servios p,%licos'!F1 3 primeiro ponto relevante reside em que as competncias atri%udas por lei #s agncias reguladoras so retiradas da Administrao direta! 3u seja, a atri%uio de competncias administrativas em prol das agncias equivale a redu&ir os podres da Administrao centrali&ada! 5sso signi ica que o -residente da 4ep,%lica, em%ora titular do mais alto posto do *stado, no poder$ deli%erar so%re assuntos de competncia das agncias! 5sso signi ica, inclusive, a ausncia de revisi%ilidade ministerial dos atos praticados pelas agncias! .o ca%e Drecurso hier$rquicoE para o 2inistrio em relao #s decis(es praticadas pelas agncias'!F0 Conv?m transcrever ainda o posicionamento de Qos? dos ;antos Carval9o 0il9o no mesmo sentido: seria de perguntar-se+ quais os elementos de inidores das autarquias de regime especial[ =em em%argo de os autores no traarem linhas rigorosamente idnticas a respeito de tais elementos, podemos di&er, numa viso geral, que corresponderiam #s seguintes prerrogativas+ 1 oB poder normativo tcnico> 0oB autonomia decis)ria> @oB independncia administrativa> CoB autonomia econOmico- inanceira! 3 poder normativo tcnico indica que essas autarquias rece%em das respectivas leis delegao para editar normas tcnicas Ano as normas %$sicas de poltica legislativaB complementares de car$ter geral, retratando poder regulamentar mais amplo, porquanto tais normas se introdu&em no ordenamento jurdico como direito novo 6ius novum7! A autonomia decisria signi ica que os con litos administrativos, inclusive os que envolvem as entidades so% seu controle, se desencadeiam e se dirimem atravs dos pr)prios )rgos da autarquia! "uanto # independncia administrativa, assim se entende o ato de que alguns de seus dirigentes tm investidura a termo, ou seja, so nomeados para pra&o determinado ixado na lei, no icando # merc de critrio poltico do 2inistrio supervisor! Assim, tm eles alguma esta%ilidade em seus cargos, so%retudo porque so nomeados pelo -residente da 4ep,%lica, mas sua investidura depende de aprovao do =enado 8ederal! 8inalmente, a autonomia econmico-financeira demonstra que essas autarquias tm recursos pr)prios e rece%em dota(es orament$rias para gesto por seus pr)prios )rgos, visando aos ins a que a lei as destinou! 7e todas essas linhas, pode-se constatar que a doutrina aponta, como caracterstica %$sica das autarquias de regime especial, o ato de a lei lhes ter aquinhoado com certas prerrogativas especiais, tornando-as uma categoria diversa daquela em que se encontram as autarquias de regime comum! 2as, como antecipamos, no nos convencemos de que essa classi icao tenha preciso cient ica, clare&a compreensvel e real utilidade pr$tica'!F@ + independ!ncia das ag!ncias reguladoras ? de suma importAncia/ a )im de ,ue se evite o risco * captura pelo poder poltico / tradu&ida no atrelamento da atividade regulat)ria aos
F1 F0
N437N*\5*4, Nruno! Poder +e#ulamentar da Administrao Pblica! 47A 0@@W1R1! 9Q=6*. 85;<3, op. cit!, p!CRK! F@ Manual..., cit!, p!@JC-@JF!
01
interesses conjunturais do %loco do poder, #s vicissitudes eleitorais'!FC +crescente%se ,ue a autonomia da ag!ncia deve servir para evitar tamb?m o ri,"o * captura pelo poder econ mico/ e.ercido pelas grandes empresas operadoras das atividades regulamentadas. Tais )en<menos/ ,ue a)etam a boa regulamentao e )oram obDeto de estudos espec>)icos no direito americano/ so tamb?m discutidos no Grasil/ consoante aponta Fin>cius Bar,ues de Carval9o: A!!!B passou a ser questionada a e etividade da regulao, tendo em vista a su%misso da regulamentao governamental aos interesses de grupos que %uscavam a proviso de %ens p,%licos a seus mem%ros! A!!!B *stava-se diante, ento, do processo de captura, caracteri&ado pela cooptao de legisladores que editam as normas que orientam a atividade regulat)ria e dos %urocratas respons$veis pela implementao da regulao pelos grupos de interesse o%cecados por garantir rendas extraordin$rias! .as diversas teori&a(es so%re o tema, chegou-se a descrever um ciclo do relacionamento entre a agncia e o setor regulado organi&ado em quatro ases+ .um primeiro momento, a agncia responde # demanda que levou # sua criao! .a segunda ase, a agncia cumpre seu papel e as miss(es regulat)rias so reali&adas com sucesso e req/entemente desagradam aos setores regulados! 3 terceiro perodo conhecido como o da Dporta #irat'ria2, em que h$ troca de pessoal entre a agncia e o setor regulado! 8inalmente, o quarto e ,ltimo perodo o da captura, em que a agncia passa a ser dominada pelo setor regulado, o que representa a decadncia do seu sentido regulat)rio! A agncia passaria a proteger a ind,stria, no o p,%lico, alimentando ainda a alsa impresso de que est$ uncionando para proteger o interesse p,%lico! A!!!B 4esta sa%er se as agncia reguladoras %rasileiras, da orma como oram conce%idas e implementadas, no estariam tam%m sujeitas a processos de captura, tra&endo grandes transtornos # sociedade %rasileira, tendo em vista a necessidade de garantir mecanismos de universali&ao dos servios p,%licos com o aporte de altos investimentos! P necess$ria, num pas com alto nvel de desigualdade social e econOmica como o Nrasil, a regulao que preserve um car$ter de poltica p,%lica com e eitos eminentemente redistri%utivos'!FF -m tema de "o%&ro( *' '&u'#$o *', '7<%"i', r 7u('*or', / ao se )alar da sua relativa independ!ncia/ deve%se levar em conta ,ue os seus dirigentes so nomeados por ato do :oder -.ecutivo/ bem como ,ue no e.iste independ!ncia das ag!ncias em relao aos :oderes Qudici'rio e Megislativo. Com e)eito/ apesar de as ag!ncias reguladoras poderem dirimir con)litos em ltima instAncia administrativa/ isto no a)asta a possibilidade de e.ame )inal pelo :oder Qudici'rio/ eis ,ue/ no sistema Dur>dico brasileiro *sistema nico de Durisdio)/ &a lei no excluir% da apreciao do 'oder (udici%rio leso ou ameaa a direito# *C0O==/ art.4o/ TTTF). +s ag!ncias tamb?m esto suDeitas ao controle de legalidade pelo :oder Megislativo *C0O==/ art.2N/ T)/ bem como ao controle )inanceiro/ cont'bil e orament'rio e.ercido por este :oder/ com o au.>lio do Tribunal de Contas da Inio *C0O==/ arts.8U e 81). #utrossim/ destaca%se ainda a possibilidade de controle popular por meio de mecanismos como as audi!ncias pblicas e as ouvidorias. 7eve-se ressaltar que a independncia dos entes reguladores no a%soluta! -or um lado, veri ica-se que eles se su%metem # interveno da Administrao no ?m%ito econOmico e inanceiro, %em como na pr)pria constituio das agncias, ve& que os mem%ros de direo so designados pelo Che e do -oder *xecutivo! 3u seja+ h$ um certo controle re lexo e pontual, por parte da Administrao Central! P
FC FF
2A4"Q*= .*63, 8loriano de A&evedo! Direito Administrativo 8con9mico! 1! ed! 0a tiragem! =o -aulo+ 2alheiros, 0MM0, p!KM! 2A4"Q*= 7* CA4:A;<3, :incius! +e#ulao de servios pblicos e interveno estatal na economia, in 4egulao! 7ireito e 7emocracia', *d!8und!-erseu A%ramo, 0MM0, p!01-00!
00
oportuno destacar que as agncias reguladoras se sujeitam, inicialmente, a algumas das ormas de controle previstas para as autarquias, em geral, quais sejam+ poltico Aatravs da nomeao dos seus dirigentes pelo Che e do -oder *xecutivoB e inanceiro Aem sua modalidade externa, ve& que a execuo orament$ria su%metida aos 6ri%unais de Contas, consoante determinao do artigo JM da Constituio 8ederal! -or outro lado, no se pode olvidar que a atuao das agncias est$ limitada pela existncia de controle jurisdicional! Assim, os atos praticados pelas agncias reguladoras podero ser revistos pelo -oder 9udici$rio, que exercer$, ento, um controle externo so%re os mesmos! 5mpende apontar, igualmente, a previso de controle social das agncias reguladoras, como orma de garantir a participao popular na Administrao -,%lica!A!!!B 7entre as garantias de participao popular previstas na legislao relativa #s agncias reguladoras, merecem realce a instituio de 3uvidorias, #s quais compete rece%er e analisar as reclama(es e sugest(es ormuladas por agentes regulados e usu$rios ou consumidores, %em como propor medidas para atend-las> a previso de audincias p,%licas, mecanismo utili&ado para coleta de su%sdios e in orma(es, %em como para propiciar que os particulares se mani estem, e dar pu%licidade da ao regulat)ria das agncias> a instituio de contrato de gesto relativo # administrao da agncia, considerado tam%m instrumento de controle da atuao administrativa da autarquia e da avaliao de ser desempenho> alm da instituio do Conselho Consultivo, )rgo opinativo, em que h$ representao e participao da sociedade! 6odos estes mecanismos almejam permitir uma participao e etiva da sociedade'!FR +s ag!ncias reguladoras/ como todas as autar,uias/ so "ri'*', /or ( i ,/ "0-i"'. Duas das ag!ncias reguladoras tiveram e.ist!ncia diretamente prevista na Constituio 0ederal de 1N==. ;o elas a )gncia *acional de +elecomunica,es - )*)+./ *art.21/ T") e a )gncia *acional do 'etrleo *art.188/ L2K/ """). + primeira )oi criada pela Mei N282ON8 e a segunda pela Mei N28=ON8. #utras ag!ncias reguladoras no mencionadas na Carta Bagna )oram criadas/ citando%se os seguintes e.emplos: 0 )gncia *acional de .nergia .ltrica - )*../ *Mei N228ON5)P 0 )gncia *acional de +ransportes +errestres - )*++ *Mei 1U2((O2UU1)P 0 )gncia *acional de +ransportes )quavi%rios 1 )*+)2 *Mei 1U2((O2UU1)P 0 )gncia *acional de 3igil ncia 4anit%ria 1 )*354) *Mei N8=2ONN e B: 21(2%24O2UUU)P 0 )gncia *acional de 6guas - )*) *Mei NN=2O2UUU)P 0 )gncia *acional de 4a7de 4uplementar - )*4 *Mei NN51O2UUU)P 0 )gncia *acional do 8inema - )*85*. *B: 22=1%1O2UU1)P 0 )gncia *acional de )viao 8ivil - )*)8 *Mei 111=2O2UU4). Todas estas re)eridas so ag!ncias )ederais/ institu>das pela Inio no Ambito de suas compet!ncias administrativas. Todavia/ e.istem tamb?m ag!ncias reguladoras estaduais e municipais. 7o -stado da Ga9ia/ por e.emplo/ papel de desta,ue )oi dado 6 +E-3G+. Huesto pol!mica diz respeito ao '("'%" *o /o* r %orm'&i.o de tais ag!ncias reguladoras/ isto ?/ se podem instituir normas inovadoras na ordem Dur>dica/ 6 revelia da lei. ;obre o tema/ salienta Baria ;Clvia Di :ietro:
FR
CQP;;A4, ;eila, op. cit!, p!1M@-1MC!
0@
A uno normativa que exercem no pode, so% pena de inconstitucionalidade, ser maior do que a exercida por qualquer outro )rgo administrativo ou entidade da Administrao 5ndireta! *las nem podem regular matria no disciplinada em lei, porque os regulamentos autOnomos no tm undamento constitucional no direito %rasileiro, nem podem regulamentar leis, porque essa competncia privativa do Che e do -oder *xecutivo e, se pudesse ser delegada, essa delegao teria que ser eita pela autoridade que detm o poder regulamentar e no pelo legislador! As ,nicas normas que podem esta%elecer tm que produ&ir e eitos internos apenas, dirigidos # pr)pria agncia, ou podem di&er respeito #s normas que se contm no edital de licita(es, sempre %aseadas em leis e regulamentos prvios! Com relao # A.A6*; e # A.-, pode-se reconhecer a sua uno reguladora, porque se trata de entidades previstas na Constituio como )rgos reguladores! .o entanto, no se pode entender que esses )rgos exeram uno legislativa propriamente dita, com possi%ilidade de inovar na ordem jurdica, pois isto contrariaria o princpio da separao dos poderes e a norma inserida entre os direitos undamentais, no art!FY, 55, da Constituio, segundo a qual ningum o%rigado a a&er ou deixar de a&er alguma coisa seno em virtude de lei'!FJ -m suma/ segundo a ilustre autora/ tem%se o seguinte ,uadro: +s ag!ncias reguladoras previstas na Constituio *+7: e +7+T-M) poderiam e.ercer o poder normativo regulamentar/ no ,ue/ todavia/ no podero inovar aos limites previstos em lei. Fele dizer/ no podem e.pedir regulamentos aut<nomos/ mas apenas regulamentos e.ecutivos. +s demais ag!ncias reguladoras no poderiam e.ercer o poder normativo regulamentar/ restringindo%se/ portanto/ a atividades de controle e de )iscalizao. :or outro lado/ Celso +nt<nio Gandeira de Bello/ apesar de recon9ecer a supremacia especial' das normas tcnicas expedidas pelas agncias reguladoras, aca%a por concluir que ditas providncias, em quaisquer hip)teses, so%re deverem estar amparadas em undamento legal, jamais podero contravir o que esteja esta%elecido em alguma lei ou por qualquer maneira distorcer-lhes o sentido'!FL 7esgraadamente, pode-se prever que ditas DagnciasE certamente exor%itaro de seus poderes! 8undadas na titulao que lhes oi atri%uda, iro supor-se S e assim o aro, naturalmente, todos os desavisados S investidas dos mesmos poderes que as DagnciasE norte-americanas possuem, o que seria desca%ido em ace do 7ireito %rasileiro, cuja estrutura e ndole so radicalmente diversas do 7ireito norte-americano'!FK 7o obstante o entendimento desses grandes administrativistas/ vozes no menos bril9antes surgem em de)esa do poder normativo das ag!ncias reguladoras/ como uma inevit'vel necessidade da sociedade moderna/ convindo transcrever o pensamento de Carlos +ri ;und)eld: =er$ verdade, como temem alguns, que a agncia reguladora necessariamente uma usurpadora da uno legislativa[ .o! .os novos tempos, o -oder ;egislativo a& o que sempre e&+ edita leis, req/entemente com alto grau de a%strao e generalidade! =) que, segundo os novos padr(es da sociedade, agora essas normas no %astam, sendo preciso normas mais diretas para tratar das especi icidades, reali&ar o planejamento dos setores, via%ili&ar a interveno do *stado em garantia do cumprimento ou a reali&ao daqueles valores+ proteo ao meio am%iente e do consumidor, %usca do desenvolvimento nacional, expanso das telecomunica(es nacionais, controle so%re o poder econOmico
FJ FL
Direito Administrativo,. cit!, p!@KJ-@KL! Curso4, cit!, p!1F1! FK *dem.
0C
S en im, todos esses que hoje consideramos undamentais e cuja persecuo exigimos do *stado! 7esejo deixar %em vincado aqui o meu ponto de vista a respeito do poder normativo das agncias! "uando reconheo ser constitucionalmente vi$vel que elas des rutem de um tal poder, de modo algum estou sugerindo que elas produ&am Dregulamentos autOnomos' ou coisa parecida, pois todas as suas competncias devem ter %ase legal S mesmo porque s) a lei pode cri$-las, con erindo-lhes Aou noB poderes normativos! A constitucionalidade da lei atri%utiva depende de o legislador haver esta%elecido standards su icientes, pois do contr$rio haveria delegao pura e simples de uno legislativa! =a%er qual o conte,do mnimo que, nessas circunst?ncias, a lei deve ter uma das mais cl$ssicas e tormentosas quest(es constitucionais, como se v da jurisprudncia comparada, em pases to di erentes quanto os *stados Qnidos, a Alemanha e a 8rana! .o Nrasil, o de%ate , em essncia, o mesmo, em%ora se deva o%servar que para muitas medidas a Carta de 1KLL esta%eleceu uma reserva le#al, que h$ de ser o%servada! .o posso deixar de re erir, a prop)sito do assunto, que alguns de meus colegas administrativistas, inspirados por antagonismos polticos e a partir de leituras super iciais das leis recentes, tm sustentado sua inconstitucionalidade pelo simples atos de conterem dispositivos con erindo competncia para as agncias reguladoras editarem normas! -enso que o pro%lema deva ser analisado com mais cuidado, a partir de uma considerao de todo o conjunto legal, e no de disposi(es isoladas'!RM De )ato/ o poder normativo das ag!ncias reguladoras no pode ter a sua constitucionalidade simploriamente ,uestionada/ sem se levar em conta os aspectos )'ticos ,ue cercam as atividades ou servios envolvidos e ,ue/ a depender do caso/ demandam r'pidos mecanismos de regulamentao espec>)ica/ incompat>veis com a demora inerente ao processo legislativo. Com e)eito/ no Nrasil o que existe um poder normativoWregulamentar diverso daqueles que existem em outros pases! 6rata-se de um poder temperado, adaptado ao sistema jurdico %rasileiro, no podendo AiB inovar de orma a%soluta, ab ovo, na ordem jurdica> AiiB contrariar a lei e o direito> AiiiB desrespeitar o princpio da tipicidade> AivB impor restri(es # li%erdade, igualdade e propriedade ou determinar alterao do estado das pessoas> AvB ter e eito retroativo Aem princpioB! Ademais, a expedio de regulamentos deve ser undamentada, precisa respeitar a repartio de competncias entre os entes da 8ederao, e se su%mete a controle pelo -oder 9udici$rio'!R1 #bserve%se ,ue tal necessidade de regulamentao c?lere D' e.iste 9' algum tempo na 'rea de interveno estatal na ordem econ<mica e na ordem )inanceira. Deveras/ a Mei 24N4O54 deu ao Consel9o Bonet'rio 7acional o poder de e.pedir normas gerais de pol>tica cambial *art.2o/ F)/ de contabilidade e estat>stica *art.2 o/ T"")/ ao passo ,ue a Mei 282=O54 l9e deu compet!ncia para )i.ar normas gerais aplic'veis 6s institui1es )inanceiras. -.aminando o tema do poder normativo de uma ag!ncia reguladora *no caso a +7+T-M)/ o Su/r mo Tri@u%'( 2 * r'( teve a oportunidade de recon9ecer tal possibilidade/ desde ,ue respeitados os termos da respectiva lei obDeto de regulamentao. # :retrio -.celso/ portanto/ manteve%se )iel ao princ>pio da legalidade estrita. Con)ira%se um trec9o da deciso: A competncia da Agncia .acional de 6elecomunica(es para expedir normas su%ordina-se aos preceitos legais e regulamentares que regem a outorga, prestao e ruio dos servios de telecomunica(es no regime p,%lico e no regime privado'!R0
RM R1
=Q.78*;7, Carlos Ari! Direito Administrativo 8con9mico! 1! ed!! 0a tiragem, =o -aulo+ 2alheiros, 0MM0, p!0J-0L! CQP;;A4, ;eila, op.cit, p!1C0! R0 A75 1RRL-FM, julg! *m 0MWMLW1KKL!
0F
#utro )ato importante apontado por Gandeira de Bello diz respeito aos m'%*'&o, ' /r')o -i!o e.ercidos pelos dirigentes das ag!ncias reguladoras ,ue/ segundo en)oca/ no podem se estender al?m de um mesmo per>odo governamental/ por,uanto a garantia dos mandatos dos dirigentes destas entidades s) opera dentro do perodo governamental em que oram nomeados! *ncerrado tal perodo governamental, independentemente do tempo restante para concluso deles, o novo Ioverno poder$ sempre expelir livremente os que os vinham exercendo'!R@ A independncia org?nica das agncias reguladoras assegurada, em parte, pela ausncia de vinculao dos respons$veis pela direo e administrao # Administrao 7ireta, procurando-se evitar assim que so ram in luncias polticas ou sejam capturadas por interesses polticos e econOmicos! 6al autonomia decorre da composio da agncia, %em como da maneira em que atua, desvinculada do -oder Central! 7e acordo com os diplomas legais analisados, uma das garantias # independncia dos )rgos de direo das agncias reside na esta%ilidade e inamovi%ilidade que con erida aos administradores! A esta%ilidade se concreti&a atravs da orma de escolha e nomeao dos dirigentes, mas tam%m pela ixao, prvia e certa, de um mandato e impossi%ilidade de exonerao desmotivada dos dirigentes por parte do Che e do -oder *xecutivo! Consoante se in ere da legislao nacional e estadual aludida, os administradores das agncias reguladoras so nomeados pelo Che e do -oder *xecutivo, ap)s escolha por ele e etuada, com aprovao do =enado 8ederal Ana es era ederalB ou de Assem%lia ;egislativa Aem ?m%ito estadualB! Almejando-se sempre uma desvinculao maior dos entes reguladores, em geral a direo e a administrao das agncias ca%em a )rgos colegiados! -rocura-se dessa maneira garantir uma atuao imparcial, impedindo-se, por exemplo, que a opinio de uma ,nica pessoa prevalea! 7e regra, determinado um perodo para o exerccio da uno S um mandato S tendo por escopo impedir a demisso desmotivada de administradores e evitar, igualmente, que sejam alvo de in luncias polticas ou econOmicas! "uanto # orma de exonerao, os diretores das agncias no podem ser demitidos discricionariamente pelo Che e do -oder *xecutivo, sendo-lhes garantida uma sorte de esta%ilidade provis)ria, enquanto ocupam o cargo, ap)s os primeiros meses de mandato! Autori&e-se a destituio motivada, circunscrita #s situa(es esta%elecidas em lei e desde que cumpridos os requisitos procedimentais necess$rios! Algumas das hip)teses que autori&am a destituio antes de indo o mandato so+ ren,ncia, condenao transitada em julgado, deciso em procedimento administrativo disciplinar, ato de impro%idade administrativa, violao de regras de incompati%ilidade para exerccio da uno, pr$tica de atos lesivos aos interesses ou patrimOnio da agncia'!RC :or )im/ no tocante ao "'m/o * '&u'#$o das ag!ncias reguladoras/ deve%se observar ,ue a )iscalizao por elas e.ercida no se restringe aos servios pblicos. -.istem ag!ncias reguladoras cuDas )un1es so voltadas para atividades econ<micas obDeto de interveno estatal e at? mesmo para outras atividades de natureza e.clusivamente privada. Citem%se/ por e.emplo/ a )gncia *acional do 'etrleo - )*' *C0O==/ art.188/ L2K/ """) e a )gncia *acional do 8inema - )*85*. *Bedida :rovisria 22=1%1/ de U5OUNO2UU1/ e reedi1es). + primeira atua sobre 'rea de interveno no dom>nio econ<mico relacionada 6 e.plorao e indstria do petrleo/ sob regime de monoplio da Inio. + segunda atua na 'rea art>stica/ voltada para o desenvolvimento do cinema nacional. ;o 'reas ,ue no se submetem ao regime Dur>dico administrativo e/ portanto/ no so servios pblicos. *m%ora no Nrasil as agncias reguladoras por ora destinem-se precipuamente a regular servios p,%licos cuja execuo passou a ser prestada por particulares, imperioso reiterar que a uno
R@ RC
Curso4, cit., p!1FC! CQP;;A4, ;eila, op. cit!, p!KF-KR!
0R
desempenhada por agncias reguladoras pode ter por o%jeto outras atividades econOmicas! P o que ocorre nos *stados Qnidos da Amrica e na 8rana, onde o )rgo encarregado de velar pela li%erdade de concorrncia e reprimir condutas a%usivas que importem restrio # livre concorrncia Aequivalente ao CA7* S Conselho Administrativo de 7e esa *conOmicaB constitui agncia reguladora! 2esmo no Nrasil, o ?m%ito de atuao das agncias no se restringe aos servios p,%licos Aprivati&ados ou noB! A Agncia .acional do -etr)leo, a Agncia .acional de :igil?ncia =anit$ria e a Agncia .acional de =a,de =uplementar, por exemplo, possuem o%jeto diverso, pois no regulam, controlam ou iscali&am um servio p,%lico, mas se re erem a uma atividade economicamente relevante Aalgumas das atividades que eram reali&adas so% regime de monop)lio estatal, no caso da A.-B'!RF 3egistre%se/ por )im/ ,ue a atribuio de maior autonomia e independ!ncia a autar,uias no ? uma novidade no Grasil *novidade )oi/ sim/ a utilizao da e.presso $ag!ncias&). Com e)eito/ muito antes da criao das denominadas $+g!ncias 3eguladoras&/ D' e.istiam no Grasil outras autar,uias tamb?m submetidas a regime especial/ com maior independ!ncia/ e.ercendo a )uno de controlar e disciplinar determinadas atividades/ sem/ contudo/ apresentarem a re)erida denominao. @ o caso/ v.g., do Ganco Central do Grasil S G+C-7/ da Comisso de Falores Bobili'rios S CFB/ do Consel9o Bonet'rio 7acional/ do Consel9o de ;eguros :rivados e do Consel9o +dministrativo de De)esa -con<mica S C+D- *Mei ===2ON2). Citem%se ainda as inmeras universidades pblicas ,ue/ por )ora do art.2U8 da C0O==/ gozam de autonomia did'tico%cient>)ica/ administrativa e de gesto )inanceira e patrimonial. +demais/ pode%se dizer ,ue todos os Consel9os de 0iscalizao :ro)issional *e.: #+G/ C3-+ etc.) tamb?m gozam de maior autonomia no tocante ao poder de pol>cia e regulamentao do e.erc>cio de pro)iss1es. A.A) AG5NCIAS EEECUTIVAS D='u&'r;ui', ;u'(i-i"'*',?) # direito brasileiro prev! a possibilidade de uma autar,uia )irmar um contrato de gesto com a +dministrao Direta e adotar um plano estrat?gico com metas a serem alcanadas em troca de uma maior autonomia/ sobretudo por meio de repasses )inanceiros. 7esse caso/ a autar,uia ad,uire maior autonomia de gesto e disponibilidade orament'ria/ assumindo ento uma quali!icao de ag!ncia e.ecutiva. 6am%m institudas so% a orma de autarquia, as agncias executivas se distinguem das agncias reguladoras pela circunst?ncia de no terem, como uno precpua, a de exercer controle so%re particulares prestadores de servios p,%licos! 6ais entidades, ao revs, destinam-se a exercer atividade estatal que, para melhor desenvoltura, deve ser descentrali&ada e, por conseguinte, a astada da %urocracia administrativa central! A %ase de sua atuao, desse modo, a operacionalidade, ou seja, visam # e etiva execuo e implementao da atividade descentrali&ada, diversamente da uno de controle, esta o alvo primordial das agncias reguladoras! Com isso, no se quer di&er que no possam ter, entre suas un(es, a de iscali&ao de pessoas e atividades, mas sim que tal uno no constituir$ decerto o ponto undamental de seus o%jetivos! A!!!B A tais agncias a lei assegura autonomia de gesto e a disponi%ilidade de recursos orament$rios e inanceiros para que possam cumprir suas metas e seus o%jetivos institucionais! 3%serve-se, por im, que as agncias executivas no se con iguram como categoria nova de pessoas administrativas> a expresso corresponde apenas a uma ualificao Aou ttuloB atri%uda a autarquias ou unda(es governamentais'!RR
RF RR
*dem, p!JJ-JL! CA4:A;<3 85;<3, op. cit., p! C0C-C0F!
0J
.o direito %rasileiro, no possvel apontar precisamente as caractersticas que identi icam uma agncia executiva! 6rata-se de uma autarquia em geral! A 2ei ederal n.9348598 previu a possi%ilidade de quali icao de agncia executiva a ser atri%uda a autarquias Aou unda(esB que atendessem certas exigncias, especi icamente a adoo de um plano estratgico e a pactuao de um contrato de gesto! Agncia executiva se identi ica por um critrio negativo+ seria uma autarquia destituda de competncias regulat)rias, dedicada a desenvolver atividades administrativas cl$ssicas, inclusive a prestao de servios p,%licos! A lei pretendeu reservar a expresso a#$ncia executiva para as autarquias su%ordinadas a um plano estratgico e a um contrato de gesto'!RJ + matriz constitucional desta ,uali)icao encontra%se no 'r&.AF+ GHI+ *' L i M'ior : &) autonomia gerencial, orament%ria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder% ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder p7blico, que tenha por ob"eto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo 9 lei dispor sobre: 5 - o prazo de durao do contrato; 55 os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obriga,es e responsabilidade dos dirigentes; 555 - a remunerao do pessoal.# 7o Ambito )ederal/ o 'r&.J1 *' L i KLMHNKH disp<s ,ue: &< 'oder .xecutivo poder% qualificar como )gncia .xecutiva a autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes requisitos: 5 - ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional, em andamento; 55 - ter celebrado contrato de gesto com o respectivo =inistrio 4upervisor. >?@. ) qualificao como )gncia .xecutiva ser% feita em ato do 'residente da Aep7blica. >B@. < 'oder .xecutivo editar% medidas de organizao administrativa especficas para as )gncias .xecutivas, visando assegurar a sua autonomia de gesto, bem como a disponibilidade de recursos orament%rios e financeiros para o cumprimento dos ob"etivos e metas definidos nos 8ontratos de Cesto#. FeDamos tamb?m o teor do art.1K/ L1K/ do Decreto 22=8: &a qualificao de autarquia ou fundao como agncia executiva poder% ser conferida mediante iniciativa do =inistrio supervisor, com anuncia do =inistrio da )dministrao Dederal e Aeforma do .stado, que verificar% o cumprimento, pela entidade candidata 9 qualificao, dos seguintes requisitos: a$ ter celebrado contrato de gesto com o respectivo =inistrio 4upervisor; b$ ter plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade da gesto e para a reduo de custos, "% concludo ou em andamento#. ;egundo Baria ;Clvia Di :ietro/ ag!ncia e.ecutiva a !uali icao dada # autarquia ou undao que cele%re contrato de gesto com o )rgo da Administrao 7ireta a que se acha vinculada, para a melhoria da e icincia e reduo de custos'!RL Digenes Easparini a de)ine como sendo a autar!uia ou a undao #overnamental assim !uali icada por ato do 8xecutivo, respons0vel pela execuo de certo servio pblico, livre de al#uns controles e dotada de maiores privil:#ios !ue as assim no !uali icadas, desde !ue celebrem com a Administrao Pblica a !ue se vincula um contrato de #esto ! A quali icao no cria uma nova pessoa'!RK
RJ RL
9Q=6*. 85;<3, op. cit!, p!CRF! 75 -5*643, Direito Administrativo, cit!, p!@K@! RK IA=-A45.5, op. cit!, p!@F1!
0L
Deveras/ a entidade no surge com essa nomenclatura. 7a verdade/ uma entidade D' e.istente *autar,uia ou )undao) ,ue/ preenc9endo determinados re,uisitos/ )irma um contrato de gesto com a +dministrao central e com isso passa a se submeter a um regime Dur>dico especial/ recebendo a ;u'(i-i"'#$o de ag!ncia e.ecutiva. Gusca%se/ com isso/ a m (8ori' *' -i"i<%"i' da autar,uia ou )undao. A quali icao de certa autarquia ou undao governamental ato administrativo que a reconhece como portadora de atri%utos que lhe do a nature&a de agncia executiva! Assim, ainda que tenha esses atri%utos no ser$ agncia executiva antes desse reconhecimento! 3 reconhecimento ato, na es era ederal, do -residente da 4ep,%lica, veiculado mediante decreto! P editado por indicao do 2inistrio supervisor! .o h$ criao de qualquer entidade nova! Qtili&a-se a autarquia ou a undao p,%lica j$ existente! Apenas se lhe atri%ui, atendidas as exigncias legais, a quali icao de agncia executiva! .ada impede que seja criada uma autarquia e, o%servadas as exigncias legais, a ela seja atri%uda a quali icao de agncia executiva! Ainda aqui no se criou com a quali icao qualquer nova entidade aut$rquica!'JM 6rata-se de medida que visa melhorar a e ici1ncia das entidades aut$rquicas e undacionais! -ara esse im, elas devero a&er uma avaliao do seu modelo de gesto com %ase nos critrios de excelncia do -rmio .acional da "ualidade, de orma a terem su%sdios para ela%orar um plano de reestruturao e de desenvolvimento institucional'!J1 *xemplos atuais de agncias executivas so o 5nstituto .acional de 2etrologia, .ormali&ao e "ualidade 5ndustrial A5.2*643B e a Agncia de 5nteligncia, regulada pelo 7ecreto n!@CCL, de FWFW0MMM! 2ais recentemente, oram criadas a Agncia de 7esenvolvimento do .ordeste S A7*.* e a Agncia de 7esenvolvimento da Ama&Onia S A7A, sucessoras, respectivamente, das antigas =Q7*.* e =Q7A2! 6odas essas entidades continuam a ser autarquias! -ara %em demonstrar que seu o%jetivo precpuo o de execuo de atividades administrativas, e no propriamente o de controle, veja-se, para exempli icar, que constitui uno da citada Agncia de 7esenvolvimento do .ordeste S A7*.* a de implementar polticas e viabili"ar instrumentos de desenvolvimento do ;ordeste '! P $cil o%servar que nenhuma di erena signi icativa existe entre essas novas agncias executivas e as autarquias extintas! A nova denominao, $cil concluir, no %asta para alterar a nature&a jurdica das entidades! A alterao, ali$s, oi perpetrada mais em ra&o dos esc?ndalos e do desvio de dinheiro p,%lico que envolveram as antigas autarquias do que por motivo de modi icao estrutural! ;ogicamente, no adianta nada s) mudar o nomen %ris, se o caos, o descontrole e a desorgani&ao administrativa continuarem a grassar entre as pessoas vinculadas ao *stado! P o mesmo que trocar seis por meia d,&ia!!!'J0 Da mesma )orma/ a * ,;u'(i-i"'#$o de uma entidade como sendo uma ag!ncia e.ecutiva tamb?m se d' por decreto do C9e)e do :oder -.ecutivo/ como e.plica Digenes Easparini: A desquali icao, de inida como a perda do atri%uto de agncia executiva, por ora do princpio do paralelismo de atos e ormas, eita por ato do *xecutivo veiculado por decreto! -ela desquali icao a autarquia ou a undao perde a nature&a de agncia executiva! A desquali icao est$ instituda e regulada no XCY do art!1Y do 7ecreto ederal n!0CLJWKL, enquanto os motivos esto indicados no X@Y desse mesmo dispositivo, con orme prescrito no XCY! 6anto a quali icao como a desquali icao so medidas de iniciativa do 2inistrio supervisor com a anuncia do )rgo que a& as ve&es do antigo 2inistrio da Administrao 8ederal e 4e orma do *stado! *ste )rgo, por ter sido extinto, no pode,
JM J1
*dem, p!@F0! 75 -5*643, Direito Administrativo, cit!, p!CM1! J0 CA4:A;<3 85;<3, op. cit!, p!@LF-@LR!
0K
por evidente, anuir, mas seu sucessor pode! A desquali icao no leva # extino # autarquia ou # undao, apenas a desveste do quali icativo de agncia executiva! 7a por diante voltar$ a ser uma autarquia ou undao comum'!J@ ! V guisa de e.emplo/ tem%se ,ue a +7--M e a +7;/ al?m de ag!ncias reguladoras/ so tamb?m ,uali)icadas como $ag!ncias e.ecutivas& a partir de contratos de gesto )irmados com o :oder -.ecutivo *art.8o da Mei N228O1NN5 e art.12 da Mei NN51O2UUU). Qos? dos ;antos Carval9o cita ainda/ como e.emplos atuais de ag!ncias e.ecutivas/ o 5nstituto .acional de 2etrologia, .ormati&ao e "ualidade 5ndustrial A5.2*643B e a Agncia de 5nteligncia, instituda pela ;ei n! KLL@, de JW10W1KKK! 2ais recentemente, oram criadas a Agncia de 7esenvolvimento da Ama&Onia S A7A, sucessoras, respectivamente, das antigas =Q7*.* e =Q7A2!'JC Dentre alguns bene)>cios D' garantidos 6s ag!ncias e.ecutivas/ tem%se o aumento dos valores para dispensa de licitao previsto na Mei N52=ON=/ alterando o art.22/ "/ "" e par'gra)o nico da Mei =555ON(. @ pertinente a seguinte cr>tica de -dimur 0erreira de 0aria: 3 que se prop(e com as Agncias, em sntese, e icincia! 3ra, ser e iciente dever de todas as entidades e )rgos p,%licos! A!!!B =e as autoridades competentes e etivamente exercessem o seu poder de controle, aplicando as san(es previstas em leis e regulamentos, no seria necess$ria a quali icao especial aqui tratada'!JF #s -stados e Bunic>pios podero tamb?m instituir ag!ncias e.ecutivas/ no Ambito de suas respectivas compet!ncias/ pois o art.(8 da Constituio se dirige amplamente 6 administrao direta e indireta/ em todas as es)eras de poder. 3essalte%se/ ainda/ ,ue os contratos de gesto no so reservados apenas 6s autar,uias e )unda1es ,uali)icadas como ag!ncias e.ecutivas. Con)orme veremos em tpico posterior/ 9' tamb?m previso legal para contratos de gesto )irmados com entes privados *,uali)icados como organiza,es sociais) e at? mesmo com rgos pblicos *apesar da cr>tica doutrin'ria/ pois rgos no t!m personalidade Dur>dica). A.M) EMPRESAS ESTATAIS1 ou&r',. m/r ,', /B@(i"',+ ,o"i *'* , * "o%omi' mi,&'
7a +dministrao :blica "ndireta/ podemos destacar/ ao lado da )dministrao )ut%rquica e da Dundacional/ tamb?m a c9amada )dministrao .mpresarial/ na ,ual o -stado atua como verdadeiro empres'rio do setor econ<mico. ;egundo Baria ;Clvia Di :ietro/ a e.presso $empresa estatal& ou $empresa governamental& designa todas as sociedades, civis ou comerciais, de que o *stado tenha o controle acion$rio, a%rangendo a empresa p,%lica, a sociedade de economia mista e outras empresas que no tenham essa nature&a e #s quais a Constituio a& re erncia, em v$rios dispositivos, como categoria # parte Aarts!J1, 55, 1RF, XFY, 555, 1J@, X1YB'!JR
J@ JC
IA=-A45.5, op. cit!, p!@F0! .p. cit., p! C0F! JF 8A45A, *dimur 8erreira de! Curso de Direito Administrativo Positivo! @! ed! Nelo <ori&onte+ 7el 4eG, 0MMM, p!110! JR Direito Administrativo, op! cit!, p!@JC!
@M
:ortanto/ al?m das empresas pblicas e sociedades de economia mista/ a e.presso se estende 6s empresas subsidi'rias/ bem como outras empresas em ,ue o -stado deten9a o controle acion'rio/ ainda ,ue no participe e)etivamente da sua gesto. -n,uanto as autar,uias *pessoas Dur>dicas de direito pblico) so criadas diretamente por lei/ independente de registro/ as empresas estatais *pessoas Dur>dicas de direito privado) t!m a sua "ri'#$o 'u&ori)'*' /or ( i/ dependendo ainda de registro de com?rcio. A Constituio exige que a criao seja produ&ida por meio de lei e a& re erncia a Dcada casoE! 5sso no signi ica a necessidade de que a lei autori&adora da criao da entidade seja espec ica e limitada a dispor so%re isso! P per eitamente possvel que uma lei disponha so%re v$rios assuntos e, no seu %ojo, veicule autori&ao para a criao de uma empresa estatal! 3 que se impede a autori&ao genrica e indeterminada para que a Administrao crie quantas empresas desejar, quando quiser! A!!!B A lei no cria empresa estatal, diversamente do que se passa com a autarquia, cuja criao se produ& diretamente por e eito da lei! .o caso de empresa estatal, a lei contm a autori&ao para a criao de empresa estatal! A lei deve conter os dados undamentais e indispens$veis! 5sso signi ica que dever$ no apenas conter a autori&ao propriamente dita, mas tam%m esta%elecer a orma da utura sociedade, seu pra&o de durao e o modo de composio de seu capital! -ara tanto, dever$ indicar os %ens p,%licos que sero con eridos # entidade! .o %asta a edio de lei para que surgir a entidade estatal! =er$ necess$rio o cumprimento das ormalidades previstas no direito privado, que variam de acordo com a orma societ$ria! Assim, por exemplo, a criao de uma sociedade anOnima depende da su%scrio Ap,%lica ou privadaB das a(es em que se divide o seu capital social, com aprovao de seu estatuto social pelos s)cios em assem%lia geral ou por escritura p,%lica! 3 surgimento da pessoa jurdica e o incio de sua atuao dependero do cumprimento das ormalidades apropriadas perante o 4egistro de Comrcio, inclusive com o cumprimento de exigncias complementares correspondentes'!JJ -m suma/ o seu $nascimento& ? um ato comple.o/ )ormado a partir da autorizao legal/ seguida da elaborao do documento de constituio *estatuto)/ ,ue ? ento depositado no registro pblico. # mais comum ? ,ue a empresa estatal seDa criada de modo origin'rio/ mediante aporte orament'rio/ de bens e de recursos 9umanos ,ue a integraro. Bas pode acontecer de a lei autorizar a a,uisio/ pelo -stado/ de uma empresa privada D' e.istente/ ,ue passar' ento a ser estatal. :ode acontecer at? mesmo de a lei autorizar a trans)ormao de uma autar,uia em empresa estatal/ passando a entidade a ter personalidade Dur>dica de direito privado. +s principais modalidades de empresas estatais so as empresas p7blicas e as sociedades de economia mista. Mcia Falle 0igueiredo conceitua a m/r ,' /B@(i"' como uma das ormas de atuao da Qnio, *stados e dos 2unicpios, criada e extinta apenas por lei, para prestao de servios p,%licos ou para interveno na ordem econOmica, dentro dos limites constitucionais, e su%missa, em %oa parte, ao regime jurdico administrativo! 3s capitais so exclusivamente estatais! Admitem qualquer orma jurdica privada'!JL
JJ JL
9Q=6*. 85;<3, op. cit!, p!11R! .p. cit!, p!1MR!
@1
*mpresas p,%licas so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao 5ndireta do *stado, criadas por autori&ao legal, so% qualquer orma jurdica adequada a sua nature&a, para que o Ioverno exera atividades gerais de car$ter econOmico ou, em certas situa(es, execute a prestao de servios p,%licos! =o exemplos de empresas p,%licas ederais, entre tantas, a *mpresa Nrasileira de Correios e 6elgra os> a 85.*- S 8inanciadora de *studos e -rojetos> a Casa da 2oeda do Nrasil> a Caixa *conOmica 8ederal> o N.7*= S Nanco .acional de 7esenvolvimento *conOmico e =ocial> o =*4-43 S =ervio 8ederal de -rocessamento de 7ados etc! ;ogicamente, in,meras outras empresas p,%licas esto vinculadas a *stados e a 2unicpios, o que certamente estar$ ixado na lei ou nos decretos organi&acionais dessas pessoas'!JK +inda segundo Mcia Falle/ a ,o"i *'* * "o%omi' mi,&' congrega capitais p,%licos e privados e sua criao tam%m deve ser autori&ada por lei> trata-se de cometimento estatal para prestao de servios p,%licos ou para interveno no domnio econOmico dentro do con inamento constitucional, revestindo-se da orma de sociedade anOnima, mas su%missa, em %oa parte, merc do art!@J do texto constitucional, ao regime jurdico administrativo'!LM =ociedades de *conomia 2ista so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao 5ndireta do *stado, criadas por autori&ao legal, so% a orma de sociedades anOnimas, cujo controle acion$rio pertena ao -oder -,%lico, tendo por o%jetivo, como regra, a explorao de atividades gerais de car$ter econOmico e, em algumas ocasi(es, a prestao de servios p,%licos! Citem-se, como exemplos mais conhecidos de sociedades de economia mista, tam%m no plano ederal, o Nanco do Nrasil =!A!> o Nanco da Ama&Onia =!A!, e outras tantas vinculadas a administra(es estaduais e municipais'!L1 Do e.ame dos re)eridos conceitos/ constata%se de logo ,ue as empresas pblicas e sociedades de economia mista apresentam os seguintes pontos em comum: so empresas estatais/ criadas ou e.tintas por autorizao legal *C0/ art.(8/ T"T)/ com personalidade Dur>dica de direito privado/ suDeitas a um regime 9>brido em ,ue algumas normas de direito privado so derrogadas por normas de direito pblico/ com servidores regidos pelas leis trabal9istas/ vinculao a um )im espec>)ico de)inido em lei *especialidade) e desempen9o de atividade de natureza econ<mica/ ,ue poder' ser um servio pblico comercial ou industrial ou uma atividade de interveno no dom>nio econ<mico. #s pontos de distino dizem respeito basicamente 6 )orma de organizao e 6 composio de capital. -n,uanto as empresas pblicas podem ser organizadas sob ,ual,uer das )ormas admitidas em direito *;O+/ Mtda. etc.)/ as sociedades de economia mista somente podero e.istir sob a )orma de sociedade an<nima *;O+). #utrossim/ as empresas pblicas somente so constitu>das por capital pblico *ainda ,ue de entes pblicos distintos)/ ao passo ,ue as sociedades de economia mista so constitu>das de capital pblico e privado/ tendo o :oder :blico a participao maDorit'ria na gesto da empresa. :ara )acilitar a memorizao/ consulte%se o seguinte ,uadro es,uem'tico =2: (67869:;< ,98=, ,>)=,7?7 )@A26B?7 , 7<B6,(?(,7 (, ,B<9<>6? >678? *2-4*=A -VN;5CA
JK LM
=3C5*7A7* 7* *C3.325A
CA4:A;<3 85;<3, op. cit!, p!@LJ! *dem! L1 *b idem. L0 *xtrado do livro de ;eandro -rado e -atrcia 6eixeira! .p. cit., p! F0!
@0
25=6A 1MM] p,%lico CA-56A; A-ertencente a um ou mais entes da ederao ou de outras entidades da Administrao 5ndireta S 7ecreto-lei KMMW1KRK, art!FYB! Admite qualquer orma 2isto Ap,%lico e privadoB
8342A 7* C3.=656Q5^_3 C32-*6`.C5A -A4A 9Q;IA2*.63 7* =QA= A^a*=
Apenas =WA
A depender da empresa p,%lica, poder$ ser 9ustia 8ederal ou *stadual!
9ustia *stadual A=,mulas F1J, FFR, =68 e C0, =69B
7o tocante 6s c9amadas m/r ,', ,u@,i*iri',/ so aquelas cujo controle e gesto das atividades so atri%udos # empresa p,%lica ou # sociedade de economia mista diretamente criadas pelo *stado! *m outras palavras, o *stado cria e controla diretamente determinada sociedade de economia mista Aque podemos chamar de prim0riaB e esta, por sua ve&, passa a gerir uma nova sociedade mista, tendo tam%m o domnio do capital votante! P esta segunda empresa que constitui a sociedade su%sidi$ria'!L@ Alguns pre erem denominar a empresa prim$ria de sociedade ou empresa de primeiro grau, e, a su%sidi$ria, de sociedade ou empresa de segundo grau! =e houver nova cadeia de criao, poderia at mesmo surgir uma empresa de terceiro grau e assim sucessivamente! 7ois pontos devem ser o%servados nessas empresas su%sidi$rias! *m primeiro lugar, no ica a sua criao ao livre alvedrio da Administrao! .os termos do art!@J, UU, da C8, sua criao tam%m depende de autori&ao legislativa! A exigncia reclama, portanto, a participao e etiva da respectiva Casa ;egislativa! Alm disso, no se pode perder de vista que as su%sidi$rias tam%m so controladas, em%ora de orma indireta, pela pessoa ederativa que instituiu a entidade prim$ria! A su%sidi$ria tem apenas o o%jetivo de se dedicar a um dos segmentos espec icos da entidade prim$ria, mas como esta quem controla a su%sidi$ria, ao mesmo tempo em que diretamente controlada pelo *stado, este, a inal, quem exerce o controle direto ou indireto, so%re todas'!LC ;aliente%se no %astar a participao majorit$ria do -oder -,%lico na entidade para que ela seja sociedade de economia mista> necess$rio que haja a participao na gesto da empresa e a inteno de a&er dela um instrumento de ao do *stado, mani estada por meio da lei instituidora e assegurada pela derrogao parcial do direito comum! =em isso, haver$ empresa estatal mas no haver$ sociedade de economia mista'!LF
L@ LC
CA4:A;<3 85;<3, op. cit., p!@KM! *dem. LF 75 -5*643, Direito Administrativo, cit, p!@L0!
@@
-m suma/ podem e.istir empresas estatais ,ue/ dadas as suas peculiaridades/ no se en,uadrem nos conceitos de empresas pblicas/ sociedades de economia mista ou subsidi'rias. Q' 9' precedentes Durisprudenciais no sentido de ,ue mesmo ,uando o :oder :blico passa/ por ,ual,uer )ato Dur>dico/ a deter a maioria do capital da empresa *por e.emplo/ pen9ora de a1es ou 9erana)/ esta no poder' ser considerada como sociedade de economia mista/ por,ue l9e )altar' elemento indispens'vel a essa con)igurao: a autorizao legal *3D+/ 148O222). +ssim D' se posicionou o ;upremo Tribunal 0ederal: =ociedade de economia mista! Com ela no se con unde a sociedade so% controle acion$rio do -oder -,%lico! P a situao especial que o *stado se assegura, atravs da lei criadora da pessoa jurdica, que a caracteri&a como sociedade de economia mista'!LR 7esse conte.to/ 9' tamb?m no Ambito das estatais as c9amadas empresas de cooperao/ entidades ,ue passam ao controle do :oder :blico , m ( i 'u&ori)'*or' ,/ "0-i"'/ mas ,ue servem de instrumentos de participao pblica na economia/ con)orme assinala ;?rgio de +ndr?a 0erreira: 3 -oder -,%lico pode pre erir, ao invs de instituir ou constituir empresas administrativas, integrantes da Administrao 5ndireta e, desse modo, componentes da organi&ao administrativa, criar, em cooperao com particulares, empresas que sejam instrumentos de participao p,%lica na economia, mas sem a nature&a de pessoas administrativas paraestatais! =o as empresas, dessa nova espcie, de 7ireito -rivado, mas tipicamente paraadministrativas, pois que situadas ora da Administrao -,%lica, em%ora com essa relacionadas, com ela cooperando> e tampouco pertencendo ao setor econOmico privado! A criao dessas empresas, ex novo ou por trans ormao de outras j$ existentes, insere-se, pois, no processo de descentrali&ao administrativa denominada de descentrali&ao por cooperao, expresso que %em caracteri&a o sentido social do enOmeno, pela co<participao do -oder -,%lico e dos particulares! 7a alar-se em empresas de cooperao! 2uitas entidades de cooperao so empresas que passaram ao controle do -oder -,%lico, por compra de a(es ou desapropriao, mas que no reuniram os requisitos necess$rios # sua caracteri&ao como empresas p,%licas ou sociedades de economia mista! P o caso da ;5I<6, da 6*;*49, antes de suas privati&a(es'!LJ Baral Qusten 0il9o menciona ainda as empresas estatais de !ato/ ,ue seriam a,uelas constitu>das irregularmente no passado/ isto ?/ sem autorizao legal/ mas ,ue vieram desempen9ando as suas atividades ao longo do tempo. "nvocando o princpio da aparncia e o da boa1f, entende ,ue tais empresas devem submeter%se 6s regras e princ>pios aplic'veis 6s empresas estatais regulares: As rela(es econOmicas privadas se norteiam pela %oa- e pela presuno de que a aparncia $tica corresponde a uma situao juridicamente correta! .o teria ca%imento negar a validade dos atos praticados por empresas estatais constitudas irregularmente, especialmente porque isso se tradu&iria na responsa%ili&ao civil do *stado por todos os e eitos danosos da decorrentes! ;ogo, deve-se reputar que a empresa estatal, mesmo constituda irregularmente no passado, teve a sua situao consolidada em
LR LJ
4* K0!@CM-@-49, 4elator+ 2inistro =oares 2ubo&, 79 de 1L!C!LM! 47A 0@1WJC!
@C
virtude do decurso do tempo! =ua atuao dever$ sujeitar-se a todos os princpios e regras aplic$veis #s empresas estatais regulares'!LL ;aliente%se ,ue mesmo tendo as empresas estatais personalidade Dur>dica de direito privado/ elas esto suDeitas ao in)lu.o de algumas normas de direito pblico/ sobretudo as previstas na prpria Constituio 0ederal. # )ato de no estarem integralmente regidas pelo direito pblico no equivale a a irmar que estejam a%rangidas totalmente so% o direito privado' LK/ como se particulares )ossem. ;e a empresa estatal desempen9ar atividade de natureza privada relacionada 6 interveno no dom>nio econ<mico/ por raz1es de relevante interesse coletivo ou imperativo de segurana nacional/ aplica%se a regra do 'r&.1FA da Constituio 0ederal de 1N==. ;e/ por outro lado/ a empresa estatal desempen9ar atividade econ<mica assumida pelo -stado como servio pblico comercial ou industrial/ aplica%se a regra do 'r&.1FJ da Carta Bagna. 5sto quer di&er que a empresa estatal que desempenha servio p,%lico concession$ria de servio p,%lico'!KM ;obre o tema/ Celso +nt<nio Gandeira de Bello salienta: <$, portanto, dois tipos fundamentais de empresas pblicas e sociedades de economia mista C e-ploradoras de atividade econ'mica e prestadoras de servios p"#licos ou coordenadoras de o#ras p"#licas'! .o primeiro caso, compreensvel que o regime jurdico de tais pessoas seja o mais pr)ximo possvel daquele aplic$vel # generalidade das pessoas de 7ireito -rivado! =eja pela nature&a do o%jeto de sua ao, seja para prevenir que des rutem de situao vantajosa em relao #s empresas privadas S #s quais ca%e a senhoria no campo econOmico S, compreende-se que estejam, em suas atua(es, su%metidas a uma disciplina %astante avi&inhada da que regula as entidades particulares de inas empresariais! 7a haver o 6exto Constitucional esta%elecido que em tais hip)teses regular-se-o pelo regime pr)prio das empresas privadas Aart!1J@, X1Y, 55B!' .o segundo caso, quando a conce%idas para prestar servios p,%licos ou desenvolver quaisquer atividades de ndole p,%lica propriamente Acomo promover a reali&ao de o%ras p,%licasB, natural que so ram in luxo mais acentuado de princpios e regras de 7ireito -,%lico, ajustados, portanto, ao resguardo de interesses desta ndole'!K1 -m suma/ quando se trata de atividade econOmica exercida pelo *stado com undamento no art!1J@, que determina a sujeio ao direito privado, este que se aplicar$, no silncio de norma pu%licstica> por outras palavras, presume-se a aplicao do regime de direito privado, s) derrogado por norma expressa, de interpretao estrita! "uando, porm, o *stado i&er a gesto privada do servio p,%lico, ainda que de nature&a comercial ou industrial, aplicam-se, no silncio da lei, os princpios de direito p,%lico, inerentes ao regime jurdico administrativo'!K0
LL LK
.p.cit., p!11J! 9Q=6*. 85;<3, op. cit, p!1MR! KM 5dem, p!@JF! K1 .p. cit!, p!1JR! K0 75 -5*643, Direito Administrativo, cit. p!@JF!
@F
Con)iram%se as palavras de Baral Qusten 0il9o/ apontando a distino entre as empresas prestadoras de servios pblicos e as ,ue desempen9am atividades econ<micas propriamente ditas: As empresas estatais se su%ordinam a regimes jurdicos diversos con orme orem exploradoras de atividade econOmica ou prestadoras de servios p,%licos! *m alguns casos, as empresas estatais tm por o%jeto exercitar atividades econOmicas, tal como o aria a iniciativa privada! 5sso se passa no caso do Nanco do Nrasil e da -etro%r$s, por exemplo! *ssas entidades tm um regime jurdico quase integralmente de direito privado! 2as h$ outras empresas que desenvolvem atividades de nature&a p,%lica! P o caso da *letro%r$s ou da *m%ratur, que atuam em su%stituio ao *stado! .esse caso, o regime jurdico preponderantemente de direito p,%lico! *ssa di erena re lete uma distino eita pela Constituio, quando disciplina a interveno estatal no setor econOmico! =egundo a doutrina prevalente, a Constituio distingue, nos arts! 1J@ e 1JF, Datividade econOmicaE Apropriamente ditaB e Dservio p,%licoE! 3 art!1J@ da Constituio esta%elece que o *stado, em situa(es especiais, pode exercer diretamente atividades enquadradas no ?m%ito do domnio econOmico propriamente dito! 9$ o art!1JF prev que a prestao dos servios p,%licos incum%e ao *stado! 5sso signi ica que h$ um segmento de atividades econOmicas su%ordinadas ao princpio da livre iniciativa Aart!1JM e par$gra o ,nico da ConstituioB! *ssas atividades no so de titularidade do *stado, que as desempenhar$ apenas em casos excepcionais! 2as o undamental que o art!1J@, par!1Y, da Constituio esta%elece que, nesses casos, o *stado dever$ su%ordinar-se ao regime pr)prio das empresas privadas! 9$ as atividades de servio p,%lico so de titularidade do *stado e se sujeitam sempre ao regime de direito p,%lico! *sto reservadas ao *stado, mas podero ser delegadas aos particulares por meio de concesso ou permisso! .o se aplica a elas, ento, o princpio da livre iniciativa, tal como no sero desempenhadas so% regime de direito privado! A!!!B A distino extremamente importante, porque re lete a su%misso a regimes jurdicos distintos e permite identi icar, de modo imediato, o conjunto de princpios e regras aplic$veis # atuao de cada entidade! Como exemplo, o 6CQ reconheceu no ser o%rigat)ria a licitao para os contratos relacionados a atividades- im de empresas estatais exploradoras de atividade econOmica! Apontando a su%misso dessas entidades ao mesmo regime das empresas privadas, o 6ri%unal a astou a necessidade de licitao nas opera(es 1de mercado2 praticadas pela re erida categoria de empresas estatal'!K@ +s empresas estatais ,ue desempen9am servios pblicos em regime de monoplio submetem%se a um regime de direito pblico mais acentuado/ e,uiparando%se 6 0azenda :blica. Da> por,ue o ;T0 recon9eceu a imu%i*'* &ri@u&ri' rec>proca tanto em relao 6 ECT > Em/r ,' * Corr io, T (O7r'-o, *+"%+g3 5NU.222O;:) ,uanto em relao 6 IN2RAERO P Em/r ,' Br',i( ir' * I%-r' ,&ru&ur' A ro%u&i"' *3-%+g3 (5(.212OG+). # mesmo vem sendo decidido em relao a empresas estaduais/ ,uando prestadoras de servios pblicos/ citando%se a Compan9ia de Wguas e -sgotos do -stado de 3ond<nia *+C 1.44UO3#). -ssa imunidade %$o , '/(i"' Q, m/r ,', ,&'&'i, ;u !/(or'm '&i.i*'* , "o%Rmi"', em concorr!ncia com a iniciativa privada/ como acontece com o Ganco do Grasil/ a Cai.a -con<mica 0ederal e a :etrobr's/ ,ue no podem ter ,ual,uer privil?gio )iscal no e.tensivo 6 iniciativa privada *C0/ art.18(/ L1K/ ""). Huestiona%se ,ue a -CT e a "703+-3# so empresas ,ue/ apesar de terem como )uno primordial o desempen9o de servio pblico/ atualmente tamb?m e.ploram outras atividades
K@
.p. cit!, p!1MR-1ML!
@R
econ<micas. Baral Qusten 0il9o comenta o posicionamento do ;upremo Tribunal 0ederal sobre o tema: 3 tema do regime jurdico para entidades estatais que desempenham atividades heterogneas mereceu ateno do pr)prio =68, em um julgado interessante! Apreciando o 4ecurso *xtraordin$rio n!00K!RKR, o =upremo 6ri%unal discutiu o regime jurdico aplic$vel # *mpresa de Correios e 6elgra os, entidade que originariamente se dedicava apenas ao servio p,%lico postal, mas que passou a desenvolver ampla gama de atividades, grande parte das quais em competio com a iniciativa privada! Chegou-se a questionar a divisi%ilidade das opera(es, para su%ordinao a regime jurdico distinto de acordo com a nature&a das atividades consideradas! Aca%ou por se reputar invi$vel, so% o prisma pr$tico, a soluo da dissociao de regimes jurdicos para uma e mesma entidade! A!!!B 3utro exemplo de atuao heterognea a *mpresa Nrasileira de 5n raestrutura Aeron$utica S 5n raero, que encarregada da gesto de in,meros aeroportos comerciais %rasileiros! .um aeroporto se desenvolvem tanto atividades de servio p,%lico Arelativas # movimentao de aeronaves, passageiros e cargasB quanto de atuao empresarial Acomrcio e serviosB! .os ,ltimos anos, a receita au erida com os centros comerciais vem ultrapassando aquela produ&ida pelos servios p,%licos! 3u seja, os servios p,%licos de in ra-estrutura aeroportu$ria esto sendo custeados com as receitas o%tidas na explorao comercial dos chamados 1aeros,oppin#s2'!KC # ,ue se observa/ em suma/ ? ,ue/ ,ual,uer ,ue seDa a atividade desempen9ada pela empresa pblica ou pela sociedade de economia mista *servio pblico/ atividade econ<mica ou ambos)/ o seu regime Dur>dico Damais ser' inteiramente de direito privado/ pois sempre estaro submetidas/ em maior ou menor grau con)orme o caso/ a normas de direito pblico. ;empre 9aver' um &mnimo de direito p"blico#EF, ampli'vel em se tratando de prestadora de servios pblicos. Fale dizer/ o regime dessas entidades ter' %'&ur )' 80@ri*'/ valendo ainda transcrever a lio de Qos? dos ;antos Carval9o 0il9o: As sociedades de economia mista e as empresas p,%licas, como se tem o%servado at o momento, exi%em dois aspectos inerentes # sua condio jurdica+ de um lado, so pessoas jurdicas de direito privado e, de outro, so pessoas so% o controle do *stado! *sses dois aspectos demonstram, nitidamente, que nem esto elas sujeitas inteiramente ao regime de direito privado nem inteiramente ao regime de direito p,%lico! .a verdade, pode di&er-se, como o a&em alguns estudiosos, que seu regime tem certa natureza !brida, j$ que so rem o in luxo de normas de direito privado em alguns setores de sua atuao e de normas de direito p,%lico em outros desses setores! * nem poderia ser de outra orma, quando se analisa seu revestimento jurdico de direito privado e sua ligao com o *stado! 6orna-se necess$rio, todavia, veri icar tais aspectos de sua atuao! Duando se trata do aspecto relativo ao e-erc%cio em si da atividade econ'mica, predominam as normas de direito privado , o que se ajusta %em # condio dessas entidades como instrumentos do *stado-empres$rio! P comum, portanto, a incidncia de normas de 7ireito Civil ou de 7ireito Comercial, reguladoras que so das rela(es econOmicas de direito privado! Ali$s, essa que deve ser a regra geral, o que se con irma pelo art!1J@, X1Y, 55, da C8, que perempt)rio ao esta%elecer sua su%eio ao re#ime %urdico pr'prio das empresas privadas quanto a direitos e o%riga(es civis, comerciais, tra%alhistas e tri%ut$rias! *m outras palavras, no devem ter privilgios que as %ene iciem, sem serem estendidos #s empresas privadas, pois que isso provocaria desequil%rio no setor econOmico em que am%as as categorias atuam! A!!!B Ao contr$rio, incidem as normas de direito p"#lico naqueles aspectos ligados ao controle administrativo resultante de sua
KC KF
*dem! p!1MK-11M! *b idem, p!111!
@J
vinculao 0 pessoa ederativa! .o sem ra&o, portanto, que v$rias normas constitucionais e legais regulam essa vinculao administrativa e institucional das entidades! *m nvel constitucional, temos, por exemplo, o princpio da autori&ao legal para sua instituio Aart!@J, U5UB> o controle pelo 6ri%unal de Contas Aart!J1B> o controle e a iscali&ao do Congresso .acional Aart!CK, UB> a exigncia de concurso p,%lico para ingresso de seus empregados Aart!@J, 55B, a previso de ru%rica orament$ria Aart!1RF, XFYB e outras do gnero! .a verdade, a viso que se deve ter desse hi%ridismo do regime jurdico no chega a surpreender, porque am%as as pessoas administrativas tm, algumas ve&es, realado seu lado privado e, em outras ocasi(es, seu aspecto p,%lico'!KR #s *iri7 %& , das empresas estatais so escol9idos pelo respectivo C9e)e do :oder -.ecutivo. - ao contr'rio do pode ocorrer com as autar,uias/ no ? poss>vel ,ue a lei condicione a escol9a do dirigente a pr?via aprovao do :oder Megislativo. .o julgamento da A75 1!RC0W2I, a Corte =uprema entendeu ser inconstitucional a exigncia de aprovao prvia do -oder ;egislativo para a nomeao dos dirigentes das empresas p,%licas e sociedades de economia mista, escolhidos pelo Che e do -oder *xecutivo, por violao ao art!1J@ da Carta 2agna'!KJ Huesto importante a destacar tamb?m ? possibilidade ou no de -'(<%"i' das empresas estatais. 7o tocante 6s sociedades de economia mista/ o art.222 da Mei 5.2U2O85 previa ,ue no se suDeitavam 6 )al!ncia. 7o 9avendo meno 6s empresas pblicas/ entendia%se ,ue estas se suDeitavam normalmente ao regime )alimentar como ,ual,uer outra empresa. + doutrina/ contudo/ e.clu>a desse regime as empresas pblicas prestadoras de servio pblico. # re)erido dispositivo )oi revogado pela Mei 1U.(U(O2UU1/ passando%se a entender ,ue as sociedades de economia mista tamb?m deveriam se submeter ao regime )alimentar/ e.ceto as prestadoras de servio pblico. #u seDa/ apenas as empresas estatais e.ploradoras de atividade econ<mica/ por,uanto submetidas ao regime obrigacional similar 6s demais empresas privadas *C0O==/ art.18(). +ssim se posiciona Qos? dos ;antos Carval9o 0il9o: -ara haver compati%ilidade constitucional, a sujeio ao regime alimentar s) pode atingir as sociedades de economia mista que exercem atividade econOmica stricto sensu, ou seja, de nature&a empresarial, porque estas que so equiparadas #s empresas privadas no que concerne aos direitos e o%riga(es civis, comerciais, tra%alhistas e tri%ut$rios Aart!1J@, X1Y, C8B! 6ratando-se de sociedade de economia mista que se dedique # prestao de servios p,%licos, no includas no citado mandamento constitucional segundo a doutrina prevalente, a insolvncia deve regular-se %asicamente pelo direito p,%lico, atendendo-se principalmente ao ato de que, entre a m$-gesto da entidade e o interesse da coletividade na execuo do servio p,%lico, este que deve preponderar! *m compensao, para chegar-se a uma soluo l)gica, no se pode repudiar a interpretao de que a pessoa ederativa controladora deve continuar sendo a respons$vel su%sidi$ria pelas o%riga(es assumidas pela sociedade'KL -m suma/ para os ,ue admitem a possibilidade de )al!ncia das empresas estatais/ isto somente se aplica 6s e.ploradoras de atividade econ<mica/ cuDo regime comercial deve ser o
KR KJ
.p. cit!, p!@K0-@K@! -4A73> 6*5U*54A, op. cit., p!FM! KL CA4:A;<3 85;<3, op. cit., p!CM0!
@L
mesmo da iniciativa privada/ como reza o art.18(/ L1K/ ""/ da C0O==. +s empresas prestadoras de servios pblicos estariam de )ora/ sobretudo ,uanto aos bens a)etados ao servio. De outro lado/ 9' Duristas ,ue a)astam peremptoriamente essa possibilidade/ ,ual,uer ,ue seDa a atividade desempen9ada pela empresa estatal/ considerando ,ue a sua e.tino estaria sempre condicionada a uma autorizao legal/ condio esta incompat>vel com o rito )alimentar. @ o ,ue pensa Baral Qusten 0il9o: .o pode haver alncia de empresa estatal, porque somente uma lei pode determinar sua criao, dissoluo ou extino! 2ais ainda, a alncia condu& # trans erncia do controle da entidade alida para o -oder 9udici$rio, que designa um particular AsndicoB para condu&ir os atos terminais! Como regra, o sndico um dos credores, o qual passa a atuar no interesse do conjunto de credores! =uspende-se o poder de controle dos s)cios da alida! 5sso incompatvel com a nature&a de uma entidade estatal! -or outro lado, a alncia seria in,til, uma ve& que no possvel a pessoa de direito p,%lico eliminar a responsa%ilidade civil su%sidi$ria pelas dvidas de entidades estatais por ela controladas! 3 art!@J, par!RY, da Constituio esta%elece a responsa%ilidade o%jetiva das pessoas de direito p,%lico por danos acarretados a terceiros em virtude do uncionamento de eituoso dos servios estatais! A alncia de uma entidade estatal se quali ica como tal! 3 ente p,%lico que controla uma estatal tem o dever de promover todas as providncias necess$rias para evitar sua insolvncia! =e no o i&er, dever$ arcar com os preju&os acarretados a terceiros, caracteri&ando-se sua responsa%ilidade civil extracontratual'!KK + pol!mica acirrou%se com a edio da L i 11.1S1N3SSJ/ cuDo art.2K e.clui do regime )alimentar as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. 0ernanda Barinela aponta ,ue a orientao corrente na doutrina/ segundo a ,ual as empresas e.ploradoras de atividades econ<micas estariam suDeitas 6 )al!ncia/ icou a%alada com o advento da ;ei n! 11!1M1, de MK de evereiro de 0MMF, que regula a recuperao judicial, a extrajudicial e a alncia do empres$rio e da sociedade empres$ria, e revoga o antigo 7ecreto-lei n! J!RR1WCF, que de ine a situao, pelo menos para o direito positivo, esta%elecendo, em seu art!0Y, inciso 5, que essa lei no se aplica #s empresas p,%licas e #s sociedades de economia mista! .ovamente o legislador cuida do assunto e no distingue se a hip)tese de prestao de servio p,%lico ou de explorao de atividade econOmica, como acontecia com o art!0C0, da ;ei n! R!CMCWJR, j$ revogado! A disposio legal a& reascender toda a discusso, porquanto alguns doutrinadores de endem que a disposio impede a alncia para as empresas estatais da administrao indireta, independente da atividade desenvolvida por elas! .esse sentido, surgem tam%m in,meras crticas, apontando a inconstitucionalidade da regra devido # incompati%ilidade com o art! 1J@, X1Y, que equipara essas empresas estatais Aempresas p,%licas e sociedades de economia mistaB #s empresas privadas, inclusive no que se re ere ao direito comercial Aart! 1J@, X1Y, 55B, disciplina em que est$ inserida a nova lei de alncia! -arece um grande contrassenso aplicar a alncia #s empresas privadas e no admiti-la para as estatais que, segundo a Constituio, merecem o mesmo tratamento'!1MM A.J) 2UNDATES ESTATAIS1 -u%*'#: , /B@(i"', -u%*'#: , 7o. r%'m %&'i, .
+ )undao ? uma entidade ,uali)icada por um patrim<nio destinado a determinado )im. +s )unda1es estatais/ como o prprio nome sugere/ so a,uelas institu>das pelo -stado.
KK
1MM
.p. cit., p!11@! 2A45.*;A, 8ernanda! Direito Administrativo. C! ed! .iter)i+ 5mpetus, 0M1M, p!1FF-1FR!
@K
# obDeto das )unda1es estatais dever' sempre ter "'r& r ,o"i'(/ con)orme assinala Qos? dos ;antos carval9o 0il9o: 3s ins a que se destinam as unda(es p,%licas so sempre de car$ter social e suas atividades se caracteri&am como servios p,%licos! -or esse motivo, jamais poder$ o estado instituir unda(es p,%licas quando pretender intervir no domnio econOmico e atuar no mesmo plano em que a&em os particulares> para esse o%jetivo, j$ se viu, criar$ empresas p,%licas e sociedades de economia mista! 3 comum que as unda(es p,%licas se destinem #s seguintes atividades+ 1B assistncia social> 0B assistncia mdica e hospitalar> @B educao e ensino> CB pesquisas> e FB atividades culturais! :ejamos alguns exemplos de unda(es na es era ederal+ 8undao *scola de Administrao -,%lica> Conselho .acional de 7esenvolvimento Cient ico e 6ecnol)gico> 8undao Casa de 4ui Nar%osa> 8undao .acional do cndio, 8undao 5nstituto Nrasileiro de Ieogra ia e *statstica> 8undao .acional de =a,de e outras tantas ligadas # Administrao'!1M1 R' muito subsistem controv?rsias na doutrina acerca da natureza Dur>dica das )unda1es estatais/ se so pessoas de direito pblico ou de direito privado. :ara RelC Mopes Beirelles somente poderiam e.istir )unda1es de Direito :rivado/ submetidas 6s regras do Direito Civil. Tal concluso encontra re)oro no disposto no Decreto%lei 2UUO58/ com a alterao introduzida pela Mei 84N5O=8. 7o obstante o te.to legal/ Baria ;Clvia Di :ietro/ assim como inmeros outros autores/ de)ende a possi%ilidade de o poder p,%lico, ao instituir undao, atri%uir-lhe personalidade de direito p,%lico ou de direito privado', isto , quando o *stado institui pessoa jurdica so% a orma de undao, ele pode atri%uir a ela regime jurdico administrativo, com todas as prerrogativas e sujei(es que lhe so pr)prias, ou su%ordin$-las ao C)digo Civil, neste ,ltimo caso, com derroga(es por normas de direito p,%lico'! Assim, em cada caso concreto, a concluso so%re a nature&a jurdica da undao S p,%lica ou privada S tem que ser extrada do exame de sua lei instituidora e dos respectivos estatutos'!1M0 Celso +nt<nio aponta ,ue sa%er-se se uma pessoa criada pelo *stado de 7ireito -rivado ou de 7ireito -,%lico meramente uma questo de examinar o regime jurdico esta%elecido na lei que a criou! =e lhe atri%uiu a titularidade de poderes p,%licos, e no meramente o exerccio deles, e disciplinou-a de maneira a que suas rela(es sejam regidas pelo 7ireito -,%lico, a pessoa ser$ de 7ireito -,%lico, ainda que se lhe atri%ua outra quali icao! .a situao inversa, a pessoa ser$ de 7ireito -rivado, mesmo inadequadamente nominada'!1M@ Digenes Easparini salienta ,ue no pode haver undao, ainda que instituda so% o igurino do 7ireito -rivado, que legalmente possa %uscar uma inalidade de interesse privado, quando instituda pela Administrao -,%lica'!1MC +ssim/ mesmo ,uando institu>da como pessoa Dur>dica de direito privado/ a )undao governamental no se suDeitar' inteiramente 6s regras do Direito Civil/ pois estar' submetida a algumas normas do Direito :blico/ sobretudo no tocante a sua )inalidade. 7esse mesmo sentido D' se posicionou o ;upremo Tribunal 0ederal ,ue nem toda undao instituda pelo -oder -,%lico undao de direito privado! As unda(es, institudas pelo -oder
1M1 1M0
.p. cit!, p!C1M! Direito Administrativo, cit., p! @RF-@RR! 1M@ .p. cit!, p!1R1! 1MC .b. cit!, p!@@K!
CM
-,%lico, que assumem a gesto de servio estatal e se su%metem a regime jurdico administrativo previsto, nos *stados-mem%ros, por leis estaduais, so unda(es de direito p,%lico, e, portanto, pessoas jurdicas de direito p,%lico! 6ais unda(es so espcie do gnero autarquia'!1MF Mogo/ se de acordo com a lei instituidora a )undao estatal )or de Dir i&o PB@(i"o/ o seu regime Dur>dico ser' id!ntico ao das autar,uias/ revelando%se como simples autarquia fundacional/ designao correspondente a sua base estrutural/ no 9avendo ,ual,uer distino no tocante 6 )inalidade. 7esse caso/ a pr)pria lei d$ nascimento # entidade, porque essa a regra adotada para o nascimento da personalidade jurdica de pessoas jurdicas de direito p,%lico'! 1MR Tem%se/ ento/ uma -u%*'#$o /B@(i"'. ;e )or de Dir i&o Pri.'*o/ o regime da )undao ser' id!ntico ao das empresas estatais/ ,ue sero estudadas mais 6 )rente *todavia com elas no se con)undem/ pois en,uanto a )inalidade das )unda1es ter' sempre car'ter social no lucrativo/ as empresas estatais so criadas para intervir no dom>nio econ<mico ou prestar servio pblico de natureza comercial ou industrial). 7esse caso/ a lei apenas autoriza a criao da entidade/ ,uali)icada/ assim/ como uma -u%*'#$o 7o. r%'m %&'(. Como %em registra o art!FY, X@Y, do 7ecreto-;ei n!0MMWRJ, a personalidade dessas unda(es adquirida com a inscrio da escritura p,%lica de sua constituio no 4egistro Civil de -essoas 9urdicas! =o, pois, dois atos diversos+ a lei autori&adora da criao da entidade, ao passo que o ato de registro que d$ incio a sua personalidade jurdica'!1MJ -m suma/ empregamos os adDetivos $pblica& e &governamental& para ,uali)icar as )unda1es estatais/ consoante esteDam elas respectivamente submetidas a regime Dur>dico de direito pblico ou privado. :or outro lado/ Qos? dos ;antos Carval9o 0il9o critica o crit?rio de distino com base no regime Dur>dico aplic'vel 6 )undao/ entendendo ,ue o regime administrativo no causa da distino, mas e eito dela'!1ML Da mesma )orma/ so insatis)atrios os crit?rios baseados no desempen9o de servio estatal e na )inalidade/ 9aDa vista ,ue tanto as )unda1es de direito pblico ,uanto as de direito privado e.ercem atividade ,uali)icada como servio pblico no lucrativo. ;egundo o ilustre mestre )luminense/ o ,nico ator do qual se pode extrair pequeno elemento de di erenciao reside na origem dos recursos, admitindo-se que sero unda(es estatais de direito p,%lico aquelas cujos recursos tiverem previso pr)pria no oramento da pessoa ederativa e que, por isso mesmo, sejam mantidas por tais ver%as, ao passo que de direito privado sero aquelas que so%reviverem %asicamente com as rendas dos servios que prestem e com outras rendas e doa(es oriundas de terceiros'!1MK Como nos mais diversos exemplos que se tm veri icado, seja em nvel ederal, seja em nvel estadual, distrital e municipal, as unda(es governamentais dependem diretamente do oramento p,%lico e su%sistem # custa dos recursos p,%licos oriundos do er$rio da respectiva pessoa poltica que as controla,
1MF 1MR
4* 1M1!10R-49, 4elator+ 2inistro 2oreira Alves, 469 11@W@1C! .o mesmo sentido, A75 0!JKC, 79 de @M!M@!0MMJ! CA4:A;<3 85;<3, op. cit., p!C11! 1MJ *dem. 1ML .p. cit., p!CMJ! 1MK *dem, p!CML!
C1
ser$ oroso reconhecer que, # lu& da distino acima, restaram poucas dentre as unda(es p,%licas que podem ser quali icadas como unda(es governamentais de direito privado'!11M 0rise%se ,ue/ seDa ,ual )or o seu regime Dur>dico/ as )unda1es estatais dependem de lei espec>)ica para a sua criao ou e.tino. ;e )orem regidas pelo direito pblico *)unda1es pblicas)/ independem de registro pblico para e.istir/ pois a lei por si s D' l9e d' publicidade/ como de resto ocorre com as demais entidades legalmente institu>das. ;e )orem regidas pelo direito privado *)unda1es governamentais)/ no ? a lei ,ue cria/ mas apenas autoriza a criao do ente. -m todos os casos/ as 'reas de atuao das )unda1es estatais sero de)inidas por lei complementar *C0O==/ art.(8/ T"T). A.L) CONS4RCIOS PBLICOS 7a seara do Direito +dministrativo/ os consrcios costumam ser estudados ao lado dos convnios/ como )ormas de 7 ,&$o ',,o"i'*' de servios de interesse pblico. +ssim/ se duas ou mais entidades t!m interesses comuns na busca da satis)ao de servios pblicos/ associam as suas )oras para atuarem conDuntamente/ de modo a poderem suprir certas atividades ,ue/ sozin9as/ no seriam capazes de desempen9ar de modo e)iciente. ;eu )undamento constitucional est' no 'r&. 3M1 *' C'r&' M'7%' * 1KHH / com a redao dada pela -menda Constitucional n. 1NON=: C0O==/ art.221: &) Gnio, os .stados, o Histrito Dederal e os =unicpios disciplinaro por meio de leis os consrcios p7blicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios p7blicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais 9 continuidade dos servios transferidos#. Desde a edio desta norma/ a doutrina veio repetindo a cl'ssica lio de ,ue 9averia consrcio ,uando os entes associados )ossem pblicos e da mesma esp?cie/ en,uanto o convnio envolveria a associao de entes pblicos de esp?cies distintas ou ,uando um deles )osse um ente articular. 7essa lin9a/ tanto o consrcio ,uanto o conv!nio seriam entes despersonalizados/ isto ?/ a sua respectiva associao no ad,uire personalidade Dur>dica. "uando do acordo participam apenas entidades p,%licas da mesma espcie, isto , s) *stados-2em%ros ou s) 2unicpios, di&-se que se est$ em ace de um cons'rcio! -ode ser assim de inido+ : o a%uste administrativo celebrado por pessoas %urdicas da mesma esp:cie, para a consecuo de ob%etivos de interesse comum dos partcipes. :-se que a distino entre convnios e cons)rcios est$ na diversidade, ou no, dos partcipes! 7os convnios podem participar pessoas p,%licas de qualquer espcie ou mesmo particulares> dos cons)rcios s) podem participar pessoas p,%licas, desde que da mesma espcie! 7e sorte que, entre a Qnio, o *stado 8ederado e o 2unicpio pode haver convnio! *ntre dois *stados-2em%ros ou cinco 2unicpios pode haver cons)rcio! A participao de particulares, se no est$ proi%ida, descaracteri&a, por essa ra&o, o cons)rcio'!111
11M 111
*b idem. IA=-A45.5, op. cit., p! J@@!
C0
Todavia/ ao menos no tocante aos consrcios/ tal concepo mudou completamente aps a edio da L i 11.1SFN3SSJ/ ,ue instituiu um regime Dur>dico espec>)ico para os c9amados $"o%,6r"io, /B@(i"o,&/ como entes dotados de / r,o%'(i*'* 9ur0*i"'. -sta lei encontra%se atualmente regulamentada pelo Decreto n. 5U18O2UU8. Tais consrcios p7blicos *da Mei 11.1U8)/ portanto/ no se con)undem com os simples consrcios *tradicionais). ;o categorias di)erentes e ,ue/ portanto/ submetem%se a regimes Dur>dicos distintos. Com e)eito/ tendo personalidade Dur>dica/ os consrcios p7blicos dependem de lei para sua criao e esto vinculados 6 estrutura administrativa de cada :oder :blico consorciado/ sendo ento ,uali)icadas como integrantes da )dministrao 5ndireta/ ao lado das esp?cies D' estudadas anteriormente. Digenes Easparini discorre sobre a evoluo trazida pela re)erida lei em mat?ria de consrcios: 7e algum tempo para c$ reclamava-se muito da alta de melhor disciplina legal para os cons)rcios e convnios de cooperao entre pessoas p,%licas, que desejavam a reali&ao de o%ras ou servios de interesse comum! 8req/entemente eram cele%rados, por exemplo, entre 2unicpios da mesma regio, os tradicionais cons)rcios sem personalidade jurdica! 6am%m, em%ora menos comuns, eram cele%rados cons)rcios com personalidade jurdica! .as duas hip)teses o o%jetivo era o mesmo, reunir pessoas interessadas na execuo de o%ras ou servios de interesses m,tuos, com os da $rea da sa,de e de saneamento %$sico! 6ais modalidades de ajuste no atendiam #s exigncias de segurana das rela(es jurdicas que esta%eleciam, e a ra&o eram sempre a alta de uma legislao mais adequada e espec ica! -erce%endo essa necessidade e entendendo que o advento dessa legislao poderia ajudar as pessoas p,%licas, inclusive a Qnio, o legislador ederal editou a ;ei n! 11!1MJ, de R de a%ril de 0MMF, que disp(e, especialmente, so%re normas gerais de contratao de cons)rcios p,%licos, em vigor desde o dia de sua pu%licao, ocorrida no dia imediato # sua sano, chamada simplesmente ;ei dos Cons)rcios -,%licos! A!!!B 3 art!1Y da ;ei dos Cons)rcios -,%licos e seu X1Y deixam entrever um conceito, uma de inio para essa nova entidade p,%lica ou privada! 2esmo assim, pode-se de inir o cons)rcio p,%lico como a pessoa %urdica sem inalidade econ9mica, pblica ou privada, constituda unicamente por entes da ederao para a reali"ao de ob%etivos de interesses comuns ! 7esse modo, certo que no se con unde com o cons)rcio cl$ssico, pois destitudo de personalidade jurdica! 6ampouco con unde-se com os chamados cons)rcios que agrupavam seus mem%ros atravs de entidades de nature&a privada, pois a partir da eram quali icados como pessoas jurdicas de nature&a privada! .o eram mais cons)rcios! *sses cons)rcios, se adaptados a essa lei, podero reger-se pelos seus termos e condi(es e au erir suas vantagens! 3%serve-se que a vigncia da ;ei dos Cons)rcios -,%licos no veda a constituio das duas espcies de cons)rcios tradicionais, que podero ser ,teis para a reali&ao de interesses mais modestos'!110 ;egundo disp1e o art.1K/ L1K/ da Mei 11.1U8O2UU4/ a depender do tipo de consrcio pblico/ a sua personalidade Dur>dica poder' ser de direito pblico ou de direito privado. 7os dois casos/ por?m/ a criao se d' por contrato/ cuDa celebrao d'%se com a rati)icao/ mediante lei/ de um protocolo de inten,es ,ue ten9a sido )irmado anteriormente *art.4K). Huando institu>do com personalidade Dur>dica de *ir i&o /B@(i"o/ o consrcio pblico deve constituir uma associao p"blica/ criada mediante a simples vig!ncia da lei de rati)icao
110
.p. cit!, p!@CC!
C@
do protocolo de inten1es. ;aliente%se ,ue estas associa1es pblicas tero a natureza Dur>dica de autarquia *art.15). Q' ,uando se tratar de ente com personalidade Dur>dica de *ir i&o /ri.'*o/ a lei no especi)ica em ,ue constituir' o consrcio pblico/ limitando%se a apontar ,ue a sua instituio do depender' ainda do atendimento aos re,uisitos da legislao civil aplicados 6 criao das pessoas Dur>dicas em geral *art.5K). :ensamos tratar%se a> de uma associao governamental, a e.emplo do ,ue )izemos com a ,uali)icao atribu>da 6s )unda1es estatais de regime privado. 7a lio de Celso +nt<nio/ quando tiverem personalidade de direito p,%lico sero autarquias intergovernamentais e quando tiverem personalidade de direito privado sero empresas p,%licas'!11@ ;aliente%se ,ue em ambos os casos *personalidade de direito pblico ou de direito privado)/ o ente *associao pblica e associao governamental) )az parte da Administrao #ndireta de cada ente )ederativo consorciado/ con)orme e.plica Baria ;Clvia Di :ietro: 3 chamado cons)rcio p,%lico passa a constituir-se em nova espcie de entidade da Administrao 5ndireta de todos os entes ederados que dele participarem! *m%ora o artigo RY s) aa essa previso com relao aos cons)rcios constitudos como pessoas jurdicas de direito p,%lico, evidente que o mesmo ocorrer$ com os que tenham personalidade jurdica de direito privado! .o h$ como uma pessoa jurdica poltica AQnio, *stados, 7istrito 8ederal e 2unicpiosB instituir pessoa jurdica administrativa para desempenhar atividades pr)prias do ente instituidor e deix$-la ora do ?m%ito de atuao do *stado, como se tivesse sido instituda pela iniciativa privada! 6odos os entes criados pelo -oder -,%lico para o desempenho de un(es administrativas do *stado tm que integrar a Administrao -,%lica 7ireta Ase o ente or institudo como )rgo sem personalidade jurdicaB ou 5ndireta Ase or institudo com personalidade jurdica pr)priaB! At porque o desempenho dessas atividades dar-se-$ por meio de descentrali&ao de atividades administrativas, inserida na modalidade de descentrali&ao por servios! 7esse modo, se tiver personalidade de direito privado, reger-se-$ pelo direito civil, em tudo o que no or expressamente derrogado por normas de direito p,%lico, tal como ocorre com as unda(es governamentais institudas com personalidade de direito privado e com as empresas estatais! A pr)pria ;ei n! 11!1MJ derroga parcialmente o direito privado, na medida em que se aplica aos cons)rcios p,%licos, independentemente de sua personalidade p,%lica ou privada'! *m%ora o artigo @Y da ;ei n! 11!1MJW0MMF esta%elea que o cons)rcio ser$ constitudo por contrato, na realidade, outras normas contidas na lei permitem a concluso de que a constituio do cons)rcio p,%lico se ar$ com o%serv?ncia de todo um procedimento, que envolve as seguintes ases+ aB su%scrio de protocolo de inten(es> %B pu%licao do protocolo de inten(es na imprensa o icial Aart!CY, XFYB> cB lei promulgada por cada um dos partcipes, rati icando, total ou parcialmente, o protocolo de inten(es Aart!FYB ou disciplinando a matria Aart!FY, XCYB> dB cele%rao do contrato Aart!@YB> eB atendimento das disposi(es da legislao civil, quando se tratar de cons)rcio com personalidade de direito privado Aart!RY, 55B'!11C 7o Ambito dos consrcios pblicos/ a Mei 11.1U8O2UU4 prev! a celebrao de duas esp?cies de contratos: o contrato de rateio e o contrato de programa.
11@ 11C
.p. cit., p!RCK! Direito Administrativo, cit!, p! CC0-CCF!
CC
:ara cumprir os seus obDetivos/ cada consrcio pblico dispor' de um oramento )ormado por recursos entregues pelos entes consorciados/ mediante um contrato de rateio *art.=K). Co%&r'&o * r'& io ? o ajuste cele%rado entre o cons)rcio p,%lico e os seus consorciados, mediante o qual aquele responsa%ili&a-se pela execuo de certa o%ra ou pela prestao de determinado servio de interesse comum e estes comprometem-se a lhe entregar, proporcionalmente ao %ene cio que rece%ero ou ao que devem investir ace ao custo total da o%ra ou do servio, uma dada import?ncia em dinheiro'!11F De modo sucinto/ o art.2K/ F""/ do Decreto n. 5U18O2UU8/ de)ine o contrato de rateio como o &contrato por meio do qual os entes consorciados comprometem1se a fornecer recursos financeiros para a realizao das despesas do consrcio p7blico#. + e.ecuo das receitas e despesas do consrcio pblico dever' obedecer 6s normas de direito )inanceiro aplic'veis 6s entidades pblicas/ a> inclu>da a )iscalizao pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do C9e)e do :oder -.ecutivo representante legal do consrcio/ inclusive ,uanto 6 legalidade/ legitimidade e economicidade das despesas/ atos/ contratos e renncia de receitas/ sem preDu>zo do controle e.terno a ser e.ercido em razo de cada um dos contratos de rateio *art.NK). Co%&r'&o * /ro7r'm' ? o contrato por meio do ,ual devem ser constitu>das e reguladas as obriga1es ,ue um ente da 0ederao constituir para com outro ente da 0ederao ou para com consrcio pblico no Ambito de gesto associada em ,ue 9aDa prestao de servios pblicos ou a trans)er!ncia total ou parcial de encargos/ servios/ pessoal ou de bens necess'rios 6 continuidade dos servios trans)eridos *art.1(). Baria ;Clvia Di :ietro esclarece ,ue o contrato de programa pode ser celebrado em duas 9ipteses: aB no pr)prio ?m%ito do cons)rcio p,%lico> nesse caso, o contrato de programa ser$ cele%rado entre o cons)rcio e um de seus consorciados, quando este ,ltimo assumir a o%rigao de prestar servios por meio de seus pr)prios )rgos AAdministrao 7iretaB ou por meio de entidade Administrao 5ndireta> %B ora do ?m%ito do cons)rcio> neste caso, a gesto associada no exigir$ a constituio de cons)rcio p,%lico, como pessoa jurdica de direito p,%lico ou privado, sendo a gesto associada disciplinada por meio de contrato de programa'!11R M) REGRAS GERAIS APLICUVEIS A TODOS OS ENTES PBLICOS DA ADMINISTRAO INDIRETA. "ndependentemente do tipo de personalidade Dur>dica *se de direito pblico ou direito privado)/ todos os entes ,ue integram a +dministrao :blica submetem%se/ em maior ou menor grau/ a normas do regime Dur>dico%administrativo. Besmo os entes com personalidade Dur>dica de direito privado *empresas estatais/ )unda1es e associa1es governamentais) recebem in)lu.o de normas public>sticas/ da> por,ue Damais se pode dizer estarem eles submetidos integralmente ao direito privado como se particulares )ossem.
11F 11R
*dem. .p. cit, p!CCK!
CF
;eDa ,ual )or a 'rea de atuao estatal/ o interesse pblico 9' de ser sempre observado. :or isso so apontados alguns traos comuns a todas as entidades da administrao indireta. FeDamos alguns deles: a) Todos os entes da +dministrao "ndireta devem obedecer aos /ri%"0/io, * ( 7'(i*'* + im/ ,,o'(i*'* + mor'(i*'* + /u@(i"i*'* -i"i<%"i' *C0O==/ art.(8/ caput). b) Hual,uer ,ue seDa o ente estatal/ 9aver' a !i7<%"i' * "ri'#$o /or ( i *se tiver personalidade de direito pblico) ou "ri'#$o 'u&ori)'*' m ( i *se tiver personalidade de direito privado) > C0O==/ art.(8/ T"T e TT. c) Raver' sempre o "o%&ro( ,&'&'( i%& r%o *pelo :oder -.ecutivo/ sob a )orma de tutela administrativa) e o "o%&ro( ,&'&'( !& r%o *pelo :oder Megislativo/ com o au.>lio do Tribunal de Contas/ e pelo :oder Qudici'rio). d) Todos os servidores dos entes da +dministrao "ndireta/ seDam eles estatut'rios ou empregados a depender da entidade/ somente podero ingressar mediante "o%"ur,o /B@(i"o/ e.cetuados apenas os cargos comissionados e os tempor'rios *C0O==/ art.(8/ "" e "T). +l?m disso/ submetem%se 6s regras de %$o '"umu('#$o de cargos/ empregos e )un1es pblicas *C0O==/ art.(8/ TF" e TF""). e) Todos os entes devem se submeter 6s regras de (i"i&'#$o "o%&r'&o,/ ainda ,ue observadas as peculiaridades de cada ente/ com regras espec>)icas para os entes com personalidade Dur>dica de direito privado *C0O==/ art.(8/ TT" e art.18(/ L1K/ """) )) Todos os agentes pblicos vinculados aos entes da +dministrao :blica submetem%se 6s normas re)erentes 6 im/ro@i*'* '*mi%i,&r'&i.' *C0O==/ art.(8/ L2K e Mei =22NON2/ art.1K a =K)/ sendo ainda e,uiparados a $)uncion'rios pblicos& para -i%, / %'i, *C:/ art.(28). g) Todos os entes da +dministrao "ndireta det!m r ,/o%,'@i(i*'* o@9 &i.' pelos preDu>zos ,ue seus agentes causarem a terceiros *C0O==/ art.(8/ L5K). + doutrina tem recon9ecido ainda a responsabilidade subsidiria do respectivo ente criador *Inio/ -stados/ Distrito 0ederal ou Bunic>pios) ,uando o ente criado seDa prestador de servios pblicos. 7este sentido/ Celso +nt<nio assinala ,ue exaustas as oras de uma criatura sua, exercente de atividades tpicas do -oder -,%lico Aem relao # qual no concorrem as ra&(es exigentes de um tratamento equivalente ao que se dispensa # generalidade das empresas de 7ireito -rivadoB, natural que, por lhe haver in undido vida, responda pelos atos da pessoa que criou, se esta no tem mais como a&-lo'!11J 9) Todas as pessoas Dur>dicas ,ue integram a +dministrao "ndireta/ seDam autar,uias/ )unda1es ou empresas estatais/ prestadoras de servios pblicos ou e.ploradoras de atividade econ<mica/ submetem%se ao "o%&ro( / (o Tri@u%'( * Co%&', / con)orme precedente do ;T0 + abrang!ncia desse controle ? ,ue poder' variar/ a depender do tipo de ente e da atividade por ele desempen9ada. +ssim/ at? mesmo as empresas p,%licas e as sociedades de economia mista, integrantes da administrao indireta, esto sujeitas # iscali&ao do 6ri%unal de Contas, no o%stante seus servidores estarem sujeitos ao regime celetista' A=68, 2= 0F!MK0W78, 79 1JWM@W0MMRB!
11J
.p. cit!, p!1LC!
CR
J) DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA TERRITORIAL OU GEOGRU2ICA. 7a descentralizao administrativa territorial ou geogr')ica tem%se geogra)icamente delimitada e com capacidade administrativa genrica. uma entidade
-sta )orma de organizao ? t>pica dos estados unit'rios/ como a 0rana/ nos ,uais se con)ere blocos de compet!ncias gerais e autonomia administrativa a coletividades locais *na 0rana e.istem as seguintes )iguras: la region, le departement, la commune). 7os modelos )ederativos/ como ? o caso do Grasil/ tais entidades com compet!ncia geral so menos necess'rias/ ocorrendo eventualmente em razo de longas distAncias geogr')icas em relao 6 sede da +dministrao central/ como ocorreu no passado com a criao dos nossos Territrios )ederais. 7o Grasil/ tal modalidade de descentralizao ? prevista com a eventual criao de & rri&6rio, - * r'i,/ entes ligados 6 Inio *C0/ art.1=) e institu>dos para ter como obDeto a administrao geral de determinado territrio nacional/ nele prestando uma grande variedade de servios pblicos. A descentrali&ao territorial S assinala 6ito -rates S desloca o eixo da administrao segundo um critrio local, regional, geogr$ ico! 3 territ)rio divide-se, ento, em circunscri(es que servem de %ase a unidades administrativas, autOnomas, capa&es de reger os interesses pr)prios da populao ixada nessa parcela territorial'!11L R' autores ,ue ,uali)icam os territrios )ederais como autarquias territoriais/ o ,ue no nos parece correto/ pois as autar,uias so criadas para prestar servio pblico espec>)ico/ tendo relao com a descentralizao )uncional/ como adiante se ver'. +tualmente no e.istem territrios )ederais no Grasil. 7escentrali&ao territorial ou geogr$ ica a que se veri ica quando uma entidade local, geogra icamente delimitada, dotada de personalidade jurdica pr)pria de direito p,%lico, com capacidade administrativa genrica! =o caractersticas desse ente descentrali&ado+ 1! personalidade jurdica de direito p,%lico> 0! capacidade de auto-administrao> @! delimitao geogr$ ica> C! capacidade genrica, ou seja, para exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos p,%licos de interesse da coletividade> F! sujeio a controle pelo poder central! *ste tipo de descentrali&ao administrativa ocorre nos *stados unit$rios, como 8rana, 5t$lia, Nlgica, constitudos por 7epartamentos, 4egi(es, -rovncias, Comunas, e o que se veri icava no Nrasil, # poca do 5mprio! .o Nrasil de hoje, podem ser includos nessa modalidade de descentrali&ao os territrios ederais, que, tal como esto disciplinados pela Constituio Aem%ora no tenham existncia $ticaB, no integram a 8ederao, mas tm personalidade jurdica de direito p,%lico, so geogra icamente delimitados e possuem capacidade genrica, que a%range servios de segurana, sa,de, justia etc! P importante realar que a descentrali&ao administrativa territorial nem sempre impede a capacidade legislativa> s) que esta exercida sem autonomia, porque su%ordinada a normas emanadas do poder central'!11K As chamadas autarquias territoriais correspondem a desmem%ramentos geogr$ icos em certos pases, normalmente com regime unit$rio Aou de centrali&ao polticaB, aos quais o poder central outorga
11L 11K
NA443= 9V.534, Carlos! Comp$ndio de Direito Administrativo, 1KRK, p!1K! 75 -5*643, Parcerias!!!, cit, p!F0-F@!
CJ
algumas prerrogativas de ordem poltica e administrativa, permitindo-lhes uma relativa li%erdade de ao! .o chegam a ser verdadeiras autonomias, mas tm a seu cargo algumas un(es privativas con eridas pelo *stado! *sse, ali$s, oi o sentido inicial do termo autar!uia! Costuma-se considerar como integrantes dessa categoria os nossos 6errit)rios, entes despidos de autonomia, que executam, por delegao, algumas un(es pr)prias de *stado Aart!@@, C8B'!10M #dete Bedauar leciona ,ue o termo $autar,uia& )oi utilizado pela primeira vez por ;anti 3omano/ em 1=N8/ para identi)icar a situao de entes territoriais e institucionais do -stado unit'rio italiano *as comunas) :ortanto/ a origem da e.presso encontra%se na )orma de descentralizao territorial acima re)erida. :or isso a doutrina/ ainda 9oDe/ considera ,ue os territrios seriam esp?cie de $autar,uias territoriais&/ apesar de dotadas de compet!ncias gerais. +tualmente no Grasil no e.istem as autar,uias territoriaisP todas as autar,uias decorrem da c9amada descentralizao )uncional/ voltadas para atuao em 'rea espec>)ica. L) DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA POR COLABORAO1 ' * ( 7'#$o * '&i.i*'* , '*mi%i,&r'&i.', /'r' / ,,o', /ri.'*',. Baria ;Clvia Di :ietro leciona ,ue descentrali&ao por cola%orao a que se veri ica quando, por meio de contrato ou ato administrativo unilateral, se trans ere a execuo de determinado servio p,%lico a pessoa jurdica de direito privado, previamente existente, conservando o poder p,%lico a titularidade do servio'!101 +lguns autores no recon9ecem o regime de colaborao propriamente como )orma de descentralizao administrativa/ eis ,ue nele a atividade administrativa ? delegada a entes desvinculados direta ou indiretamente do -stado e ,ue/ portanto/ no integram a estrutura orgAnica do :oder :blico. 7essa lin9a/ o tema da organizao da )dministrao '7blica )icaria restrito 6s pessoas pblicas e governamentais *entes da +dministrao direta e da +dministrao indireta)/ no abrangendo as pessoas privadas ,ue recebam delegao de atividades administrativas por meio de contratos ou outros atos negociais. Da> ,ue/ no sendo propriamente entes vinculados 6 +dministrao :blica direta ou indireta/ tais pessoas privadas *concession'rias/ permission'rias/ parceiros etc.) geralmente so estudadas nos manuais de Direito +dministrativo em cap>tulos destinados aos servios pblicos e aos contratos administrativos. 7o obstante/ tomada a administrao p7blica no seu sentido obDetivo *entes ,ue desempen9am )uno administrativa)/ 9' de se considerar ,ue as concession'rias e permission'rias integram a estrutura do :oder :blico/ na medida em ,ue atuam nessa ,ualidade/ desempen9ando servio estatal. +s )ormas tradicionais de descentralizao por colaborao so a concesso e a permisso de servios pblicos ou de obras pblicas.
10M 101
CA4:A;<3 85;<3, op. cit!, p!@RJ! Parcerias.!!, cit!, p!FC!
CL
# contrato de concesso de servio p"blico / ou, simplesmente, concesso de servio pblico, o que tem por o%jeto a trans erncia da execuo de um servio do -oder -,%lico ao particular, que se remunerar$ dos gastos com o empreendimento, a includos os ganhos normais do neg)cio, atravs de uma tari a co%rada aos usu$rios! P comum, ainda, nos contratos de concesso de servio pblico a ixao de um preo, devido pelo concession$rio ao concedente a ttulo de remunerao dos servios de superviso, iscali&ao e controle de execuo do ajuste, a cargo deste ,ltimo'! 100 3 contrato de concesso de obra pblica, ou simplesmente, concesso de obra pblica, o ajuste administrativo que tem por o%jeto a delegao a um particular da execuo e explorao de uma o%ra p,%lica ou de interesse p,%lico, para uso da coletividade, mediante remunerao ao concession$rio, por tari a A;ei LKLJWKFB'10@! # regime de concess1es predominou num primeiro momento da organizao estatal/ sob o modelo liberal *)ase do liberalismo cl'ssico). Com o surgimento do modelo burocr'tico *)ase do estatismo ou -stado ;ocial)/ as concess1es tiveram a sua importAncia reduzida/ e o -stado passou a intervir diretamente/ por meio de seus entes/ em diversos setores ,ue antes eram delegados. :or )im/ com o desenvolvimento do modelo gerencial *)ase da democracia)/ as concess1es voltaram a ter desta,ue no cen'rio da +dministrao :blica/ desenvolvendo% se/ em contrapartida/ um regime sistematizado de regulamentao *interveno estatal indireta por meio de ag!ncias reguladoras)/ ,ue D' estudamos ,uando tratamos dos servios pblicos. Diogo de 0igueiredo en)oca bem este aspecto 9istrico: As concess)es tiveram seu momento hist)rico de preeminncia no inal do sculo U5U e no incio do sculo UU, poca em que os capitais # disposio do Ioverno eram redu&idos e a modalidade era largamente utili&ada para atendimento dos mais importantes e dispendiosos servios p,%licos, como lu&, g$s, tele one, $gua, esgotos, transportes ur%anos e errovi$rios, todos, em regra, interessando o investimento no -as de vultosos capitais externos! Com a hipertro ia econOmica do *stado, experimentada a partir da -rimeira Iuerra 2undial, e com a mudana de concepo poltica, notadamente quanto # o%sessiva preocupao com a segurana nacional, tpica do perodo da chamada Iuerra 8ria, as concess(es oram perdendo sua import?ncia nesses setores tradicionais e os servios p,%licos passaram a ser executados, pre erente quando no exclusivamente, por empresas estatais! .em por isso o instituto chegou a desaparecer totalmente, sem %em que tivesse remanescido com expresso %em mais redu&ida, quase que concetrada no ramo dos transportes p,%licos! 2as, quando j$ se prenunciava o ocaso da concesso, eis que o trmino da tenso armamentista e o esgotamento das possi%ilidades de capitali&ao p,%lica, por via tri%ut$ria, para investimentos, e os cada ve& mais necess$rios reinvestimentos em servios p,%licos determinaram o seu retorno, renovada e ro%ustecida! *ste reaparecimento, que se deu em diversos pases, como soluo para a explorao de v$rios servios p,%licos, que, reconhecidamente, poderiam ser entregues, com vantagem e sem compromentimento de seus princpios regedores, # execuo das empresas privadas, oi o exemplo exitoso para reentroni&ar o instituto, rapidamente e em escala glo%al! A inal, passava-se a reconhecer, depois de um longo perodo hegemOnico do pesado *stado--rovidncia, que a iniciativa privada apresenta maior capacidade de imprimir um alto grau de e icincia e economia #s suas atividades, dispensando S e isto que mais importante S o -oder -,%lico, de preocupa(es secund$rias, de modo a li%er$-lo para concentrar<se em suas atividades prim0rias, na soluo de problemas de maior prem$ncia e enver#adura, como so ,o%e os da se#urana, da educao e da sade e, em escala crescente, no desenvolvimento do omento pblico&.1=>
100 10@
2*54*;;*=, op. cit!, p!0@0! *dem! 10C .p. cit!, p!C0R-C0J!
CK
+l?m das concess1es/ pode 9aver a delegao do servio ou obra pblica por meio de permiss$es ou autoriza$es administrativas. + doutrina aponta as di)erenas entre a concesso/ a permisso e a simples autorizao de servio pblico: A di erena undamental entre permisso e concesso que esta se e etiva mediante contrato precedido de licitao da modalidade concorrncia tendo como concession$rio pessoa jurdica ou cons)rcio de empresas por pra&o certo e longo! A permisso veri ica-se mediante licitao segundo a modalidade pr)pria de acordo com cada caso, atravs de contrato de adeso de nature&a prec$ria! .o o%rigat)rio, portanto, a adoo exclusiva da concorrncia, como na concesso! 3utra di erena est$ no ato de que, pela permisso, se pode delegar a prestao de servios # pessoa sica ou pessoa jurdica, excluda a participao de cons)rcio de empresas, enquanto que a concesso se a& a pessoa jurdica ou a cons)rcio de empresas! d pessoa sica vedado participar de concorrncia que tenha por o%jeto a concesso de servio p,%lico'!10F A autori&ao de servio p,%lico o ato administrativo discricion$rio e prec$rio mediante o qual a Administrao -,%lica competente investe, por pra&o indeterminado, algum, que para isso tenha demonstrado interesse, na execuo e explorao de certo servio p,%lico! A autori&ao de servio p,%lico ormali&ada por ato administrativo, veiculado por portaria ou decreto, precedido de licitao'!10R R' autores/ por?m/ ,ue/ com vistas 6 atual legislao/ consideram no mais 9aver di)erenas substanciais entre a concesso e a permisso de servio pblico. +ssim entende Qos? dos ;antos Carval9o 0il9o: Com todos esses pontos de identidade, ca%eria a indagao+ qual a di erena, ento, entre a concesso e a permisso de servio p,%lico[ -erpassando o texto legal relativo #s de ini(es dos institutos Aart!0Y, 55 e 5:B, deparamo-nos com dois pequenos Ae insigni icantesB pontos distintivos, mas ,nicos, segundo nos parece, para traar a linha demarcat)ria! -rimeiramente, enquanto a concesso pode ser contratada com pessoa jurdica ou cons)rcio de empresas, a permisso s) pode ser irmada com pessoa sica ou jurdica! *xtrai-se, portanto, que no h$ concesso com pessoa sica, nem permisso com cons)rcio de empresas! A di erena, pois, se encontra na nature&a do delegat$rio, o que, deve registrar-se, de uma irrelev?ncia a toda a prova! *m segundo lugar, consta no conceito de permisso Aart!0Y, 5:B, que esse ajuste estampa delegao a ttulo precrio, ressalva que no se encontra na de inio do neg)cio concessional Aart!0Y, 55B! -arece, assim, que o legislador considerou a permisso Amas no a concessoB como dotada de precariedade, qualidade, ali$s, que tam%m consta do art! CM da ;ei! 2as, o que ser$ essa precariedade, no existente para a concesso e atri%uda somente # permisso[ A resposta praticamente impossvel! "recariedade um atri%uto indicativo de que o particular que irmou ajuste com a Administrao est$ sujeito ao livre des a&imento por parte desta, sem que se lhe assista direito # indeni&ao por eventuais preju&os! .o cremos que essa seja a situao jurdica do permission$rio diante do contrato que cele%rou com o -oder -,%lico visando # execuo de servio p,%lico! A concluso, diga-se de passagem, emana do pr)prio art! CM, par$gra o ,nico, da ;ei, que admite a incidncia na permisso de regras inerentes # concesso! 3ra, como em relao a esta, o des a&imento unilateral do contrato pela Administrao por ra&(es de interesse p,%lico a o%riga a indeni&ar o concession$rio, o mesmo de se esperar que ocorra com o permission$rio, que, a inal, est$ prestando o mesmo servio p,%lico que o concession$rio poderia executar! -ortanto, no est$ na ausncia do direito indeni&at)rio a precariedade apontada pela lei'!10J
10F 10R
8A45A, op. cit!, p!@K0! IA=-A45.5, op. cit!, p!CMF! 10J .p. cit., p!@FJ-@FL!
FM
Bais recentemente o ordenamento Dur>dico brasileiro passou a admitir a )igura das parcerias p"blico%privadas DPPPV,)/ cuDas normas gerais v!m dispostas na Mei 11.U8NO2UU2/ D' 9avendo tamb?m diversas leis estaduais tratando de normas espec>)icas sobre o tema. +s :::Xs nada mais so do ,ue uma modalidade especial de concesso de servio ou obra pblica. 7o dispondo de recursos para investir em certos servios ou obras pblicas/ o :oder :blico conta com a participao da iniciativa privada para )inanciar a sua realizao/ assegurando de logo o bene)>cio 6 populao/ remunerando )uturamente o parceiro privado. ;e esta remunerao )or integralmente )inanciada por recursos do prprio :oder :blico/ )ala% se em "o%" ,,$o '*mi%i,&r'&i.' . Caso ocorra/ al?m do pagamento )eito pelo :oder :blico/ a cobrana de alguma tari)a por parte do usu'rio do servio ou obra pblica/ estar%se%' diante de uma "o%" ,,$o /'&ro"i%'*'. ;egundo Celso +nt<nio/ como a lei pretende que as parcerias p,%lico-privadas A---sB sejam consideradas modalidades de concesso de servio p,%lico, obviamente seu ob%eto s' pode ser a prestao de um servio pblico Aainda que para isto necessite englo%ar outras atividadesB> vale di&er+ seu o%jeto ser$ necessariamente a prestao de utilidade ou comodidade material ruvel sin#ularmente pelos administrados! Assim, toda tentativa de e etuar ---s tendo como o%jeto alguma atividade que no seja servio p,%lico seria a%errante, resultando em evidente nulidade do contrato'!128 #utras )ormas de delegao v!m surgindo/ por meio de atos unilaterais ou acordos de vontade ,ue no se en,uadram nas modalidades tradicionais de concesso ou permisso/ mas ,ue segundo a doutrina tamb?m podem ser considerados como )ormas de descentralizao por colaborao. Feremos isso ,uando tratarmos do tema dos servios pblicos. F) ENTIDADES PARAESTATAIS @ preciso ter cuidado ao se utilizar o termo $paraestatal&/ ,ue no Direito +dministrativo veio tendo di)erentes acep1es. Q' 9ouve tempo em ,ue se empregava a e.presso em sentido amplo/ para designar os entes da +dministrao "ndireta/ destacando%se as empresas criadas pelo -stado para atuarem na 'rea econ<mica. Tal emprego/ todavia/ revelou%se ine.ato/ pois tais entidades integram a estrutura orgAnica do -stado/ e no simplesmente atuam ao lado dele. :ortanto/ so estatais. 7esse diapaso/ pre)erimos empregar o termo paraestatal para designar entidades cuDa criao ten9a sido patrocinada pelo -stado *,ue edita lei criando ou autorizando a sua instituio)/ por?m no )azem parte da sua estrutura orgAnica/ ou seDa/ %$o i%& 7r'm ' A*mi%i,&r'#$o PB@(i"'. -m suma/ so pessoas Dur>dicas ,ue/ apesar de criadas por )ora de lei para desempen9arem atividades de interesse pblico/ esto (o"'(i)'*', -or' *' A*mi%i,&r'#$o I%*ir &'. @ o caso dos Consel9os de 0iscalizao :ro)issional e dos ;ervios ;ociais +ut<nomos/ con)orme classi)icao adotada no anteproDeto ,ue tramita no Congresso 7acional versando sobre a Mei #rgAnica da +dministrao :blica.
10L
.p. cit!, p!JFC-JFF!
F1
A /o(<mi"' ,i&u'#$o *o, Co%, (8o, * 2i,"'(i)'#$o Pro-i,,io%'( Tradicionalmente/ tanto a doutrina ,uanto a Durisprud!ncia sempre consideraram os Consel9os de )iscalizao :ro)issional *e.: #+G/ C3-+ etc.) como sendo autarquias especiais de natureza corporativa. As autarquias de regulao de categorias pro issionais tam%m apresentam per il muito di erenciado! P o caso da 3rdem dos Advogados do Nrasil S 3AN e dos diversos Conselhos ederais e regionais, encarregados de disciplinar o exerccio de pro iss(es regulamentadas! *ssas entidades so quali icadas como autarquias ederais, mas no se sujeitam a qualquer tipo de inter erncia estatal! =eus administradores so eleitos pelos integrantes da categoria e no podem ser destitudos por ato de vontade dos governantes! =ua competncia administrativa se limita ao exerccio da pro isso! *ssas entidades no so propriamente integrantes da estrutura administrativa estatal, mas mani esta(es da pr)pria sociedade civil! .o entanto, exercitam competncias tipicamente estatais, especialmente no tocante ao poder de polcia, a que corresponde a co%rana compuls)ria de contri%ui(es! 7a a sua quali icao como uma autarquia! 2as o exemplo demonstra como o gnero autarquia' comporta iguras muito diversas'!10K De )ato/ como os Consel9os cumprem todas as caracter>sticas do regime aut'r,uico/ sempre entendeu ,ue seriam entes da +dministrao "ndireta )ederal/ criados por leis espec>)icas para e.ercerem atividade t>pica e.clusiva do -stado *poder de pol>cia e poder disciplinar)/ e cuDas receitas possuem natureza tribut'ria *contribui1es sociais de interesse das categorias pro)issionais)/ razo pela ,ual podem aDuizar e.ecuo )iscal para cobrana de seus cr?ditos/ perante a Qustia 0ederal *;mula 55 do ;TQ). Bais recentemente/ por converso da B: 142N/ de 1NN8/ )oi editada a Mei N.52NON= estabelecendo ,ue todos os consel9os de )iscalizao pro)issional/ 6 e.ceo da #+G/ passariam a ter personalidade Dur>dica de direito privado. Todavia esta situao no durou muito tempo. Contra os dispositivos previstos no caput e par'gra)os do art.4= da Mei N.52NON=/ )oi aDuizada a ADI 1.F1F>L *relator: min. ;idneC ;anc9es)/ buscando%se liminarmente a suspenso dos seus e)eitos/ tendo o ;T0 de)erido a medida cautelar/ considerando ,ue &no parece possvel, a um primeiro exame, em face do ordenamento constitucional, mediante a interpretao con"ugada dos artigos F@, I555, BB, I35, B?, II53, JK, par%grafo 7nico, ?LE e ?JF da 8D, a delegao, a uma entidade privada, de atividade tpica de .stado, que abrange at poder de polcia, de tributar e de punir, no que tange ao exerccio de atividades profissionais#. ;eguiu%se ento o entendimento de ,ue todos os consel9os de )iscalizao pro)issional continuavam sendo autarquias e/ portanto/ integravam o conceito de $administrao indireta& *apesar de se submeterem a um regime especial ,ue l9es dava mais autonomia e independ!ncia). Tal en,uadramento/ por?m/ ao menos em relao 6 OAB/ mudou mais uma vez com nova deciso do ;T0. -m U=OU5O2UU5/ o ;T0 Dulgou a ADI AS3L>M>D2 *relator: Bin. -ros Erau)/ tendo decidido ,ue a #+G no se suDeita aos ditames impostos 6 +dministrao :blica Direta e "ndireta/ ? uma $categoria >mpar& no inclu>da na categoria das autar,uias/ nem mesmo as c9amadas
10K
*dem, p!1MR!
F0
autar,uias especiais tais como as ag!ncias. +)astou%se/ assim/ ,ual,uer vinculao da #+G 6 +dministrao :blica/ bem como se considerou ,ue a #+G no pode ser tida como cong!nere dos demais consel9os pro)issionais. +ssim consta na ementa do Dulgado: .o procede a alegao de que a 3AN sujeita-se aos ditames impostos # Administrao -,%lica 7ireta e 5ndireta! A 3AN no uma entidade da Administrao 5ndireta da Qnio! A ordem um servio p,%lico independente, categoria mpar no elenco das personalidades jurdicas existentes no direito %rasileiro! A 3AN no est$ includa na categoria na qual se inserem essas que se tem re erido como Dautarquias especiaisE para pretender-se a irmar equivocada independncia das hoje chamadas DagnciasE! -or no consu%stanciar uma entidade da Administrao 5ndireta, a 3AN no est$ sujeita a controle da Administrao, nem a qualquer de suas partes est$ vinculada! *ssa no-vinculao orma e materialmente necess$ria! A 3AN ocupa-se de atividades atinentes aos advogados, que exercem uno constitucionalmente privilegiada, na medida em que so indispens$veis # administrao da 9ustia Aartigo 1@@ da C8WLLB! P entidade cuja inalidade a eita a atri%ui(es, interesses e seleo de advogados! .o h$ ordem de relao ou dependncia entre a 3AN e qualquer )rgo p,%lico! A 3rdem dos Advogados do Nrasil, cujas caractersticas so autonomia e independncia, no pode ser tida como congnere dos demais )rgos de iscali&ao pro issional! A 3AN no est$ voltada exclusivamente a inalidades corporativas! -ossui inalidade institucional! *m%ora decorra de determinao legal, o regime estatut$rio imposto aos empregados da 3AN no compatvel com a entidade, que autOnoma e independente! 5mprocede o pedido do requerente no sentido de que se d interpretao con orme o artigo @J, inciso 55, da Constituio do Nrasil ao caput do artigo JK da ;ei n! L!KMR, que determina a aplicao do regime tra%alhista aos servidores da 3AN! 5nca%vel a exigncia de concurso p,%lico para admisso dos contratados so% o regime tra%alhista pela 3AN'! Bais recentemente o ministro -ros Erau de)eriu medida liminar semel9ante em relao a outro consel9o *B; 25.14U%D0)/ assim considerando: &<s conselhos de fiscalizao de profiss,es regulamentadas, assim como a <)M, no constituem autarquias, eis que diferentemente do que ocorre com elas, no esto su"eitos 9 tutela da )dministrao. <s conselhos sustentam1se por meio de contribui,es cobradas de seus filiados, inclusive no que se refere ao pagamento de funcion%rios, no recebendo quaisquer repasses do 'oder '7blico#. 7esse passo/ vem se )ortalecendo o entendimento de ,ue todos os consel9os de )iscalizao pro)issional estariam )ora do Ambito da administrao indireta. -.iste inclusive/ como dito/ um anteproDeto de lei ,ue pretende en,uadr'%las como %& , paraestatais. 7o obstante S ? preciso ,ue se diga S ainda segue 9avendo decis1es do ;T0 e do ;TQ considerando os Consel9os como autarquias pro)issionais/ pertencentes 6 +dministrao "ndireta )ederal *6 e.ceo apenas da #+G/ por )ora da +D" (U25)/ de modo ,ue o en,uadramento Dur>dico dessas entidades no se encontra devidamente paci)icado. O, , r.i#o, ,o"i'i, 'u&R%omo, 7as palavras de Baral Qusten 0il9o/ o servio social aut!nomo/ en,uanto entidade paraestatal, uma pessoa de direito privada criada por lei para, atuando sem su%misso # Administrao -,%lica, promover o atendimento de necessidades assistenciais e educacionais de certas atividades ou categorias pro issionais, que arcam com sua manuteno mediante contri%ui(es compuls)rias'!
F@
;o e.emplo dessa categoria o ;ervio ;ocial da "ndustria *;-;")/ o ;ervio 7acional de +prendizagem "ndustrial *;-7+")/ o ;ervio ;ocial do Com?rcio *;-;C)/ dentre outros ,ue integram o c9amado $;istema ;&. + doutrina em geral costuma en,uadrar tais entidades Dunto a outras organiza1es no governamentais ,ue comp1e o $Terceiro ;etor&/ con)orme ser' e.aminado no pr.imo tpico. H) ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR Con)orme abordado nos tpicos anteriores/ estamos a,ui estudando a organizao da administrao p7blica no seu sentido obDetivo/ ou seDa/ en)ocando as entidades ,ue direta ou indiretamente desempen9am atividades administrativas titularizadas pelo :oder :blico. ;o basicamente tr!s as )ormas de prestao de atividades administrativas estatais. ;e o prprio ente pol>tico *Inio/ -stados%membros/ D0 e Bunic>pios) desempen9a a atividade/ tem%se um e.erc>cio centralizado por meio de rgos. @ a c9amada )dministrao Hireta. ;e o ente pol>tico cria uma entidade administrativa *autar,uias/ )unda1es pblicas/ empresas estatais/ consrcios pblicos) e l9e trans)ere por lei a e.ecuo dessa atividade/ tem%se uma descentralizao funcional ou por servios. @ a c9amada )dministrao 5ndireta. :or )im/ se o ente pol>tico resolve trans)erir a atividade a um ente da iniciativa privada/ tal como uma concession'ria/ o ,ue se tem ? uma descentralizao por colaborao. -m todos esses tr!s casos/ )rise%se/ a atividade estatal. -st'%se )alando de administrao p7blica em sentido obDetivo. #u seDa/ ? uma atividade cuDa titularidade cabe e.clusivamente ao -stado/ mas ,ue cuDa prestao pode ser delegada 6 iniciativa privada. 7o se deve con)undir essa situao com outras 9ipteses em ,ue a iniciativa privada desempen9a atividades sociais incentivadas pelo -stado. ;o casos em ,ue ' '&i.i*'* no necessariamente estatal *? t>pica/ mas no e.clusiva do -stado)/ mas ? considerada de interesse pblico/ da> por,ue o -stado incentiva ,ue a iniciativa privada atue nessa 'rea. "sso ocorre ,uanto um ente da iniciativa privada/ ,ue/ apesar de no ter o dever de atuar nessa 'rea/ o )az espontaneamente por raz1es )ilantrpicas/ sem intento de lucro/ sendo incentivadas pelo -stado para tanto. -sse incentivo do -stado ? o ,ue se c9ama de &omento '"blico. -.istem acordos )irmados entre o :oder :blico e tais entidades privadas *entes do ()erceiro *etor+)/ em regime de parceria. 7o se deve con)undir esta parceria/ )ruto de )omento pblico/ com as )iguras D' estudadas da delegao de servios pblicos *dentre elas as parcerias pblico%privadas/ ,ue so modalidades de concesso). -sto nessa categoria *de entes paraestatais ou do Terceiro ;etor) os ;ervios ;ociais +ut<nomos/ as #rganiza1es ;ociais *#;)/ as #rganiza1es da ;ociedade Civil de "nteresse :blico *#;C":) e outros entes de apoio.
FC
-ssas entidades %$o i%& 7r'm ' A*mi%i,&r'#$o PB@(i"' / nem mesmo em sentido obDetivo. #u seDa/ al?m de no )azerem parte do aparel9o estatal *estrutura orgAnica)/ a atividade ,ue prestam/ inobstante ten9a um importante alcance social/ no ? uma )uno administrativa. ;o servios sociais nas 'reas de sade/ ensino/ pes,uisa/ de)esa do meio ambiente etc. Tais entes atuam espontaneamente na %rea social por raz1es )ilantrpicas/ sem intento de lucro/ sendo incentivadas pelo -stado para tanto. # obDeto da atividade/ neste caso/ no ? uma atividade pblica/ mas/ sim/ uma '&i.i*'* /ri.'*' * u&i(i*'* /B@(i"' / o ,ue ? Duridicamente di)erente *regimes Dur>dicos distintos). *ssas pessoas jurdicas so conhecidas por entes de cooperao ou entidades paraestatais, porque cola%oram ou cooperam com o *stado no desempenho de uma atividade de interesse coletivo, em%ora no integrem a Administrao, residindo apenas ao lado dela! =o pessoas jurdicas de direito privado que, sem ins lucrativos, reali&am projetos de interesse do *stado, prestando servios no exclusivos e via%ili&ando o seu desenvolvimento! -or isso, rece%em ajuda por parte dele, desde que preenchidos determinados requisitos esta%elecidos por lei espec ica para cada modalidade! =ujeitam-se a controle pela Administrao -,%lica e pelo 6ri%unal de Contas! 3 seu regime jurdico predominantemente privado, contudo parcialmente derrogado por regras de direito p,%lico'!1@M # tema ser' tratado de modo mais apro)undado em outro ponto da disciplina/ ,uando estudarmos o )omento pblico.
1@M
2A45.*;A, op. cit., p! 1FK!
FF

Ponto 2 - Organização Da Administração Pública

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Originaltitel

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Ponto 2 - Organização Da Administração Pública

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof.

Durval Carneiro Neto

ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

Curso de Direito Administrativo, cit. p!1@R!

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

CA4:A;<3 85;<3, op. cit!, p!0K-@@!

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

IA=-A45.5, op. cit!, p! FM-F1! *dem.

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

CA4:A;<3 85;<3, op. cit., p!@L1-@L0!

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

*dem, p!@JJ-@JL! *b idem, p!@J0! @F *b idem. @R *b idem.

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

CQP;;A4, ;eila, op. cit!, p!1M@-1MC!

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

Direito Administrativo,. cit!, p!@KJ-@KL! Curso4, cit!, p!1F1! FK *dem.

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

Curso4, cit., p!1FC! CQP;;A4, ;eila, op. cit!, p!KF-KR!

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

*dem, p!JJ-JL! CA4:A;<3 85;<3, op. cit., p! C0C-C0F!

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

9Q=6*. 85;<3, op. cit!, p!11R! .p. cit!, p!1MR!

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

8342A 7* C3.=656Q5^_3 C32-*6`.C5A -A4A 9Q;IA2*.63 7* =QA= A^a*=

A depender da empresa p,%lica, poder$ ser 9ustia 8ederal ou *stadual!

9ustia *stadual A=,mulas F1J, FFR, =68 e C0, =69B

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

4* K0!@CM-@-49, 4elator+ 2inistro =oares 2ubo&, 79 de 1L!C!LM! 47A 0@1WJC!

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

.p. cit!, p!1MR-1ML!

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

*dem! p!1MK-11M! *b idem, p!111!

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

*b idem. IA=-A45.5, op. cit., p! J@@!

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto

.p. cit!, p!@CC!

dem, p!@JJ-@JL! b idem, p!@J0! @F b idem. @R b idem.

8342A 7* C3.=656Q5^_3 C32-6`.C5A -A4A 9Q;IA2.63 7* =QA= A^a*=

dem! p!1MK-11M! b idem, p!111!

254;;=, op. cit!, p!0@0! dem! 10C .p. cit!, p!C0R-C0J!