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Universidad Rafael Landívar

Facultad de Ciencias Políticas y Sociales

Sistemas Políticos Comparados

Lic. Verónica Grajeda

Guatemala. clave: Estado, desarrollo, dimensiones básicas del
Guatemala.
clave:
Estado,
desarrollo,
dimensiones
básicas
del

Las dimensiones del estado y el desarrollo: el Estado de

Resumen: “Las dimensiones del estado y desarrollo: el Estado de Guatemala” desarrolla y sintetiza las dimensiones básicas del estado planteadas por Guillermo O’donell. Como punto de partida se hace una breve descripción de cada una y a que hacen referencias las mismas. Luego, se hace una brevísima caracterización del Estado de Guatemala y de la forma en cómo éstas dimensiones se manifiestan empíricamente, principalmente durante los últimos años. Por último, se busca responder si las manifestaciones de estas dimensiones determinan los resultados de desarrollo del país.

estado,

Palabras

Guatemala.

Angel E. Ramírez de León

Carné: 1079709

Desde los Acuerdos de Paz, Guatemala entró en un proceso de “segunda transición” 1 de consolidación de la democracia. Sin embargo en nuestros días, la clara debilidad de la dimensión procedimental de la democracia y, más aun, de la sustantiva hace obligatoria la revisión del Estado guatemalteco en función de su institucionalización y de su capacidad de obtener resultados para el desarrollo.

A lo largo de las siguientes líneas se pretende hacer una exploración de las diferentes dimensiones del estado para hacer una relación directa entre éstas y sus respectivas manifestaciones en el Estado de Guatemala. Además, realizar un análisis sobre las mismas, y algunos indicadores que nos permitan indagar sobre sus diferentes resultados sobre el desarrollo.

El argumento principal que busca responder este trabajo es que el funcionamiento de las diferentes dimensiones del Estado de Guatemala ha determinado los resultados obtenidos en desarrollo económico y social en el país. Para entender de mejor forma lo planteado en las siguientes líneas se parte de la concepción de que el estado, desde una perspectiva de sociología histórica, tiene funciones clave en los procesos de democratización y el cambio de estructuras sociales como en el impulso del desarrollo económico y social a través de políticas públicas. (González, 2012: 91-92)

Por lo tanto, en la primera parte se hace un breve desarrollo de las dimensiones básicas del estado planteadas por O’donell y su relación principal con los estados democráticos. Luego, se realiza un diagnóstico de qué forma se manifiestan éstas dimensiones en el Estado guatemalteco para que, en la última parte, se concluya cómo estas manifestaciones determinan el desarrollo económico y social del país.

Dimensiones básicas del estado

Para efectos del siguiente escrito se partirá de la siguiente definición, planteada por O’donell (2008: 4), sobre lo que es el estado democrático 2 :

1 Utilizando el término de O’donell (1994: 8) para referencia del proceso de institucionalización del régimen democrático. 2 O’donell también argumenta la siguiente definición de estado, que se concibe como más amplia y abarcadora, pero que para hacer un análisis empírico más efectivo con el caso de Guatemala se empleará directamente la de estado democrático: “Un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geográficamente. Esas instituciones tienen como último recurso para efectivizar las decisiones que toman, la pretensión de monopolizar la autorización legítima de los medios de coerción física, y además pretenden ejercer supremacía en el control de dichos medios, que algunas agencias especializadas del mismo estado normalmente ejercen sobre aquél territorio.” (2008: 1)

Un estado en el que el sistema legal sanciona y respalda los derechos y libertades del régimen democrático, y donde las instituciones pertinentes actúan en dirección a efectivizar e implementar esos derechos. Asimismo, es la unidad que delimita el electorado-los ciudadanos políticos- implicados por la existencia de aquél régimen”.

Este entramado de instituciones y de interacciones sociales dentro de un territorio específico se compone de diferentes dimensiones que le permiten realizar determinadas funciones para las cuales es establecido dentro de una comunidad política. Estas dimensiones lo que pretenden es facilitar la sustentabilidad de las asociaciones humanas y mantenerlas estables en el tiempo para asegurar la obtención de ciertos aspectos y facetas de bienestar común o de intereses compartidos por un conjunto de personas.

Así mismo, estas determinan la influencia del estado en el contenido y funcionamiento de “lo político”. De igual forma, son características de todos los estados, sin embargo, se manifiestan de formas muy diversas en cada uno de ellos, principalmente por su dificultad de materialización y consolidación. 3

El estado, de esta forma, incluye las siguientes dimensiones:

organizaciones

complejas y especializadas con jerarquías pautadas por ciertas reglas formales y explícitas que determinan sus responsabilidades para alcanzar o proteger ciertos intereses o bienes comunes. Esta dimensión está enfocada en la eficacia del estado. (O’donell, 2008: 4) En un sentido weberiano, la burocracia se refiere al sector de los funcionarios o empleados del Estado, aquellos que ocupan ciertas cúpulas o posiciones dentro de los sectores administrativos con capacidad de decisión. 4 Esta dimensión del estado trata de abarcar todas aquellas agencias ejecutoras y que ofrecen cobertura de la acción del estado sobre un territorio determinado y que hace vinculante la toma de decisiones a una comunidad específica.

El

conjunto

de

burocracias.

Se

refiere

al

conjunto

de

El sistema legal, entendido como un entramado de reglas que penetran y regulan numerosas relaciones dentro de una sociedad; es aquel conjunto de normas formales que vinculan al estado con la sociedad, expresándose en todas las leyes que regulan las conductas sociales que están pactadas para el equilibrio relacional existente dentro de una comunidad política. Esta dimensión se refiere a la efectividad del estado. (O’donell, 2008: 4) El estado de derecho permite a una comunidad política mantener reglas pautadas, consolidadas y regulares que permitan la gobernabilidad de la misma. Todos los actores

3 Esta definición, plantea el autor, también se refiere a la cuestión del poder y su concentración para entender el surgimiento y funcionamiento de los estados (O’donell, 2008: 2). 4 El término de burocracia planteado por Weber se refiere a aquella presente dentro del sistema de dominación racional-legal que permite la consolidación de procesos especializados y no concentrados para la toma de decisiones. (Lima: 1)

sociales se mantendrán, obligatoriamente, bajo este conjunto de reglas y que son aplicables para cada uno de ellos.

Otra dimensión es la de ser un foco de identidad colectiva, es decir, ser articulador de un reconocimiento alrededor de una identidad colectiva que esté por encima de los clivajes sociales. Esta determina la credibilidad del estado como representante e impulsor del bien común. (O’donell, 2008:4) Cada uno de los actores pertenecientes a un estado comparte un conjunto de significados, que en su contacto con los otros, le permite distinguirse como parte de un

colectivo. El estado por tanto, juega un papel de creador de identidad, en base

a ciertos elementos culturales y discursivos que permite mantener a una población determinada bajo su autoridad.

Por último, ser un filtro que establezca el bienestar de su población frente a lo “externo”, apuntar hacia el bien público de su dimensión interna (O’donell, 2008: 4-5). Entendiendo ésta como la dimensión del estado que permite distinguir, en un contexto de globalización, aquellos elementos que actúan en las dimensiones territoriales internas y la dinámica que pueden tener hacia lo externo. El estado como filtro permite diferenciar entre el entorno globalizado con sus dimensiones y la población dentro del territorio interno. (Treminio, 2009: 19)

Las dimensiones anteriormente descritas mantienen una estrecha relación unas con otras ya que, solo de esta manera, se puede entender la composición del estado y de cómo este interactúa frente a la sociedad. De igual manera,

estas representan, ante la percepción de los ciudadanos, la presencia permanente del estado. El buen funcionamiento de estas dimensiones básicas permite consolidar e institucionalizar, más en regímenes democráticos, las instituciones políticas que regulan las interacciones entre actores sociales. La democratización y la calidad de desempeño del estado, por tanto, dependen de forma directa de cómo estas dimensiones se manifiesten empíricamente y como se logren adecuar a las condiciones reales de la población sobre la cual,

el estado, ejerce su autoridad.

Por lo tanto, estas dimensiones ya desarrolladas tienen implicación directa en todos los ámbitos de la vida social, pero especialmente en el campo de lo político, ya que es a partir de éste que se delega el ejercicio de la autoridad y se pretende el mantenimiento y la cohesión del tejido social de una comunidad. Además, la manifestación que tenga cada una de estas dimensiones también depende mucho del ejercicio de gobierno. De igual forma, estas dimensiones son determinantes para evaluar el proyecto que se impulsa a través del estado y de cómo este es percibido y aceptado por los ciudadanos. Ante esta premisa, se procede a mostrar ciertas manifestaciones empíricas de las cuatro dimensiones para el caso del Estado de Guatemala.

El Estado de Guatemala

El Estado guatemalteco, según lo planteado por Toussaint (2003), a lo largo de toda su historia desde que es independiente ha estado caracterizado por los intereses de las élites en el ejercicio del poder político. Se ha mantenido, casi siempre, una dinámica de coalición de intereses de las élites económicas tradicionales y las políticas a través del ejercicio de la autoridad y de la toma de decisiones dentro del Estado. 5 No obstante, durante la década de 1944 a 1954 se da un intento por reformar al Estado guatemalteco y convertirlo en uno más incluyente, moderno, democrático y especializado en la extensión de derechos civiles, políticos y sociales, incluyendo una constitución sobre la cual se fundamentaban los gobiernos revolucionarios.

Sin embargo, en el año 1954 se da la contrarrevolución y una serie de gobiernos militares que eliminaron sistemáticamente, bajo la idea del anticomunismo, el proyecto socio-político realizado una década antes, estableciendo una nueva constitución política en el año 1956. 6 Es en este contexto, donde, en el año 1961 se da inicio al Conflicto Armado Interno en el país y empieza a agudizarse la represión por parte de la estructura del Estado hacia la población civil y hacia las filas guerrilleras enfrentadas al ejército. Es durante este período donde las prácticas autoritarias y de abuso de autoridad se convierten en la forma de hacer gobierno, manteniendo autoridades provenientes del ejército o afines a este a través de la celebración de elecciones controladas y manipuladas o a través de golpes de estado.

Las dictaduras que caracterizaron al Estado guatemalteco durante las siguientes tres décadas consolidaron las prácticas autoritarias en el ejercicio de la autoridad en la mayoría de sus agencias de toma de decisiones, prevaleció la constitución del 56 y se llevaron a cabo masacres contra población civil con fundamento en la lucha contra el comunismo y la Doctrina de Seguridad Nacional impulsada por Estados Unidos. Es hasta el año 1985 que se establece una nueva constitución política a través de un Asamblea Nacional Constituyente y que permite al Estado de Guatemala dar la transición hacia una nueva democracia política.

Como bien se planteó al inicio de este trabajo, es, hasta los Acuerdos de Paz, que el Estado guatemalteco, se embarca en un proceso de “segunda transición” y de institucionalización de sus instituciones políticas democráticas. 7 Por lo tanto, es a partir del año 1996, que se puede hablar de un proceso de

5 Sobre las dinámicas de coaliciones y de relaciones entre élites ver: Casaús, Marta. (2007). Guatemala:

linaje y racismo. (Tercera Edición). Guatemala: F&G Editores.

6 Para el estudio de este período histórico ver: Gleijeses, Peiro, (2005) La esperanza rota. Editorial Universitaria, Guatemala.

7 Guillermo O’donell plantea la “segunda transición” como aquel paso de un “gobierno democráticamente electo hacia un régimen democrático institucionalizado y consolidado” (1994, 8)

institucionalización, aunque aún con muchas debilidades y deficiencias, de la democracia política en el país. Coincide, además, con este período de paz, un proceso de reformas neoliberales dentro del Estado de Guatemala que generaron una reestructuración de la economía, favoreciendo la privatización de los servicios del Estado y la tercerización de las instituciones y políticas de desarrollo. (González, 2012: 35)

Manifestación de las dimensiones en el Estado guatemalteco

El Estado de Guatemala a lo largo de la historia ha tenido una muy débil institucionalidad, principalmente por la eficacia de sus instituciones, expresada principalmente en la baja eficacia en la implementación de políticas públicas. La red de burocracias estatales del Estado guatemalteco ha sufrido problemas endémicos que la han erosionado, entre los principales problemas se encuentra la falta de cobertura y la opacidad en su ejecución (Slowing, 2012:

23). De esta forma, la población guatemalteca, especialmente en áreas rurales del país, perciben al conjunto burocrático como distante y sin capacidad de atender sus principales necesidades. Así pues, los departamentos con mayores niveles de pobreza son los mismos en donde la cobertura 8 del Estado es muy baja (siendo el caso de Totonicapán y Quiché). Por el contrario, los departamentos con menores niveles de pobreza son los que presentan mayor cobertura del Estado (Guatemala, Escuintla). (CABI, 2012) De manera que, esta falta de cobertura demuestra la deficiencia del Estado para alcanzar objetivos a través de políticas públicas enfocadas en función del desarrollo humano y de inversión sectorial adecuada a las necesidades de la población. Esta manifestación demuestra las bajas capacidades de las unidades ejecutoras del Estado, ya que, se demuestra que la inversión pública territorial 9 está desvinculada de la inversión sectorial y de la planificación.

Por tanto, el Estado de Guatemala que no tiene los recursos suficientes para la ejecución de sus políticas 10 ; lo que tiene, no lo invierte bien; y lo que invierte, no se puede demostrar en términos de índices de desarrollo. Además, según lo plantea el estudio de cultura política 2012 en Guatemala, los ciudadanos

8 Se entiende por cobertura: “Podemos definir la presencia del Estado como la capacidad de gobernabilidad por parte de las instituciones públicas dentro de su delimitación territorial, diferentes espacios demográficos y la cobertura sobre las necesidades básicas de sus ciudadanos. Esto incluye cobertura sobre fiscalización, burocracia, educación, salud, economía, política, infraestructura, desarrollo, ahorro, seguridad, empleo, prevención de desastres naturales, o en pocas palabras la eficiencia y eficacia del estado para la administración básica de los recursos del estado” (CABI, 2012) 9 Para el caso antes planteado, la inversión pública territorial en función de la erradicación de la pobreza. 10 Se plantea esta idea por los grandes niveles de endeudamiento del Estado.

evalúan como regular la prestación de servicios de los gobiernos locales. 11 Es decir, la prestación de servicios públicos en Guatemala es deficiente y tiene repercusiones directas en el bienestar diario de los ciudadanos.

Esto permite que los tomadores de decisiones en las instituciones del Estado hagan, con los recursos públicos, negocios particularistas, erosionando la representación necesaria para el buen funcionamiento del régimen democrático. En consecuencia, el ciudadano se encuentra totalmente desvinculado del quehacer del Estado y considera muy poco legítimas las acciones y las instituciones estatales. Esto se traduce en una muy baja confianza en los partidos políticos y ésta, en una dificultosa canalización de los intereses de la población a las instituciones políticas de toma de decisiones. 12 De esta forma, la toma de decisiones políticas puede favorecer a intereses corporativos, de élites o extranjeros, limitando, de esta forma, la dimensión de filtro del Estado guatemalteco. La respuesta del Estado, entonces, se realiza en función de intereses particulares y no del bien común de la población que habita en el territorio interno. Los partidos políticos, que son los mecanismos por excelencia para la representación y la canalización de demandas, empiezan a funcionar únicamente para élites del país que mantienen recursos de poder estratégicos. 13

Ante lo ya expuesto, la dimensión de sistema legal es fundamental porque ese entramado de reglas deja de ser efectivo y no regula el comportamiento de los actores políticos estratégicos. Estos empiezan a regular sus interacciones en base a pautas informales que debilitan el sistema de justicia del Estado guatemalteco. Gran parte del conjunto de leyes formales ya establecidas empiezan a perder efectividad en su aplicación, por lo que empiezan a ceder ante la práctica de reglas informales, favoreciendo la extralimitación de las funciones de la burocracia estatal. La efectividad para la aplicación de sentencias y la rendición de cuentas se vuelve casi nula, y los juzgados correspondientes quedan inoperantes ante tales niveles de corrupción e impunidad. En consecuencia, la percepción de confianza en el Estado de derecho en la población guatemalteca se mantiene muy débil. Es decir, todo ese conjunto de normas que pretende regular ciertas conductas a través de decisiones vinculantes y en garantía de ciertos derechos ciudadanos, empieza a ser concebido como ineficiente.

Pero esto no sucede únicamente en el ámbito judicial, la falta de efectividad en las reglas del juego electorales permite que los partidos políticos no tengan una

11 Para mayor información sobre este estudio ver: Azpuru, Dinorah. (2012) Cultura política de la democracia en Guatemala y en las Américas, 2012: hacia la igualdad de oportunidades. LAPOP.

12 Para mayor referencia sobre las funciones de los partidos políticos ver: Sartori, G. (1992) Partidos y Sistemas de partidos. Madrid: Alianza.

13 De esta forma lo plantea Azpuru en el estudio de cultura política al demostrar la gran falta de confianza y la visión tan perversa que tienen los ciudadanos guatemaltecos para con sus partidos políticos.

competencia partidaria equilibrada, limitando principalmente la participación de la población indígena; que el Tribunal Supremo Electoral no tenga la autoridad suficiente para sancionar faltas políticas; y no permite la circulación del poder en las cúpulas burocráticas del Estado de Guatemala.

Esto conlleva a la última dimensión, pero no menos importante, la de ser un foco de identidad colectiva. Si la estructura burocrática del Estado de Guatemala no está integrada por la pluralidad de intereses presentes en la población y regulada por reglas claras y efectivas, la eficacia del mismo se hace casi imposible. De ahí que el Estado no tenga la capacidad de construir una identidad colectiva por la falta de representatividad de todos los sectores de la sociedad dentro de los centros de toma de decisiones. 14 Esta falta de representatividad tiene su origen en un fenómeno histórico-estructural presente en nuestro país: el racismo y la discriminación. Por tanto, el Estado guatemalteco ha mantenido una línea de políticas públicas de exclusión o asimilación 15 para con los pueblos indígenas, aún siendo estos la mayoría de la población guatemalteca. El Estado guatemalteco se ha construido en base a esas reglas informales discriminatorias que han alejado por completo a todo aquel que no se siente parte de ese proyecto monocultural y monoétnico impulsado por la población no indígena guatemalteca. 16

Conclusiones

Ante el breve desarrollo teórico de las dimensiones básicas del estado planteadas por Guillermo O’donell y la caracterización de las distintas manifestaciones de estas en el Estado Guatemalteco se puede responder al custieonamiento que dio lugar a estas líneas. La forma en cómo se manifiestan las dimensiones básicas del Estado de Guatemala tienen una incidencia directa en el desarrollo del país. Las débiles garantías para el cumplimiento de los derechos sociales, políticos y económicos son repercusiones directas de dichas manifestaciones. La falta de efectividad y eficacia del Estado repercute directamente en la capacidad del régimen democrático de ofrecer resultados que mejoren la calidad de vida de los guatemaltecos.

Los síntomas presentes en las dimensiones básicas del Estado de Guatemala no permiten que se logren acuerdos políticos que logren reducir las desigualdades en la población, especialmente frente a la situación de los pueblos indígenas. Estas falencias del Estado guatemalteco se convierten en

14 Un ejemplo significativo de esta situación lo plantea Marta Casaúz en torno a la conformación de redes familiares de las élites tradicionales guatemaltecas para mantener el control de la economía y de las funciones el Estado en beneficio de intereses particulares.

15 Se entiende por asimilación: “Proceso por medio del cual la cultura dominante de una determinada sociedad anula, elimina, disuelve, por medio de métodos directos y brutales, la cultura del otro pueblo o de otros pueblos en el marco de un mismo estado.” (Alejos, 2006: 44)

16 Se hace referencia a esta dificultad de la construcción de una identidad colectiva desde una perspectiva marcuseana sobre la unidimensionalidad de las sociedades industriales moderna.

un grave problema en términos de desarrollo económico y social del país. Los problemas que presentan las dimensiones del Estado se mantienen, y se convierten en retos a superar en aras de mejores niveles de desarrollo humano; la impunidad, la inseguridad, la desigualdad, la discriminación y la corrupción son algunos de ellos. Mientras estos problemas subsistan, el Estado de Guatemala será casi incapaz de generar resultados positivos en términos de desarrollo del país; por lo que la pobreza, la exclusión, la violencia, el mal desempeño de las instituciones y el bajo crecimiento de la economía serán condiciones que el país seguirá manteniendo.

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