Capitulo2 Cidademedias

CAPTULO 2
Cidades mdias: elos do urbano-regional e do pblico-privado

Marlia Steinberger* Gilda Collet Bruna**
O objetivo deste captulo reunir as avaliaes de uma experincia brasileira de planejamento territorial, comandada pelo Estado no perodo 1975/86 a implantao de um programa que visava promover as cidades de porte mdio a centros estratgicos da rede urbana nacional. Embora essa parea ser uma tarefa simples, traz uma indagao de fundo: qual o sentido de apresentar tais resultados agora? Nos anos 70 e 80, no Brasil, falar de cidades de porte mdio significava falar de poltica urbana nacional enquanto poltica pblica. Atualmente, a reduo do papel do Estado em relao iniciativa privada uma realidade, na qual os objetivos de eficincia e competitividade esto cada vez mais presentes. Assiste-se a mudanas nos padres de produo, consumo e qualidade de vida, impulsionadas pelo redimensionamento das atividades empresariais, em termos econmicos, sociais e espaciais. Dado esse quadro, pode-se questionar a atualidade de recuperar avaliaes realizadas sobre o Programa de Cidades de Porte Mdio ligado a polticas urbanas nacionais, tradicionalmente concebidas com objetivos de eqidade. Tal questionamento se torna mais complexo quando se constata que o Estado brasileiro, desde meados dos anos 80, abandonou a idia de explicitar, oficialmente, discursos de polticas nacionais de cunho territorial, tanto urbanas como regionais. Por certo, o sentido da reflexo a ser apresentada aqui no se atm apenas a um mero exerccio de resgate e registro. Trata-se no s de discutir
* Economista, mestre e doutora em Planejamento Urbano e Regional, professora do Departamento de Geografia da Universidade de Braslia e responsvel pela Coordenao de Desenvolvimento Urbano do IPEA no perodo 1979/84. ** Arquiteta, professora titular da FAU/USP e coordenadora do projeto de avaliao do Programa Nacional de Cidades de Porte Mdio elaborado pela FAU/USP.
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CIDADES MDIAS BRASILEIRAS
Marlia Steinberger / Gilda Collet Bruna
os resultados das polticas urbanas de mbito nacional e do Programa de Cidades de Porte Mdio, mas, principalmente, em que contexto eles ocorreram, a fim de conjeturar sobre a importncia atual desse tipo de cidade. Examinando a configurao da rede urbana no final da dcada de 90, possvel dizer que, em princpio, tais resultados positivos so visveis, dado que houve uma substancial desconcentrao, via cidades de porte mdio, bases da estratgia da poltica urbana nacional adotada pelo Estado nos anos 70. Uma questo paralela seria investigar se essa configurao teve como elementos desencadeadores as propostas de poltica urbana nacional e do Programa de Cidades de Porte Mdio. Alguns planejadores, os mais otimistas, responderiam afirmativamente, enquanto outros diriam que as cidades de porte mdio aconteceram a despeito dessas propostas. De fato, essa questo carrega um equvoco, pois a relao entre um programa e seus resultados no se restringe a uma medio direta de causaefeito. Um conjunto de condies estruturais e conjunturais, dentre as quais a prpria existncia das polticas urbanas e o tempo decorrido, possibilitou que as cidades de porte mdio se tornassem uma realidade. As reflexes a seguir identificaro as condies que permitiram o sucesso do modelo cidades de porte mdio para discutir qual seria o seu significado sob as condies atuais, quando se vem prognosticando uma tendncia reconcentrao. Para tanto, pretende-se, numa primeira seo, analisar o contexto poltico e econmico do planejamento ento vigente, sobre o qual as propostas de poltica urbana e o Programa de Cidades de Porte Mdio foram concebidos e implantados. Numa segunda seo, ser realizado um levantamento dos vrios aspectos includos nas avaliaes desse programa para, por fim, indagar at que ponto, no contexto atual, tais cidades podem ser consideradas como elos de ligao entre o espao urbano e o regional, e entre o interesse pblico e o privado. 1. A importncia das cidades de porte mdio nas polticas urbanas nacionais Concentrao e superpovoamento urbano foi ao que se assistiu no Brasil dos anos 50 e 60 como resultado da crescente migrao para as cidades. Esse fenmeno, semelhante ao das cidades norte-americanas, como conta Mumford (1965), produziu um inchao urbano que, posteriormente, se tornou inchao metropolitano.
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Lentamente, como resultado das deseconomias de aglomerao, a migrao para as grandes metrpoles foi diminuindo de intensidade. Segundo Townroe (1983), o Censo de 1970 j registrava o incio de um processo de desconcentrao industrial no Estado de So Paulo, redirecionando o fluxo migratrio, que antes se dirigia ao ncleo, no s para os municpios perifricos da regio metropolitana, como para o interior do estado e para outros estados. Em 1970, 28,2% da populao viviam em municpios de at 20 mil habitantes, mas em 1980 esta proporo se modificou passando a demonstrar uma tendncia de concentrao da populao em centros de mdio porte. Contriburam para isso o fato de que So Paulo e Rio de Janeiro adquiriram porte de metrpoles nacionais e mundiais, enquanto vrias capitais estaduais tornaram-se metrpoles regionais, comandadas por cidades mdias cujos ncleos atingiram entre 500 mil e 1 milho de habitantes. Ao mesmo tempo, outras cidades mdias, com ncleos entre 50 mil e 500 mil habitantes, transformaram-se em centros microrregionais, dada sua ligao ao sistema virio de integrao regional-nacional. Desse modo, as cidades mdias passaram a desempenhar novos papis na rede urbana, crescendo em ritmo mais acelerado que as metrpoles. Portanto, o temido perigo, prognosticado em estudos nacionais e internacionais, de uma exploso populacional, concentrada basicamente nas metrpoles, no ocorreu. Embora as mudanas no tenham sido estruturais, posto que decorrentes de uma modernizao conservadora e, portanto, restrita aos poucos segmentos sociais, setores econmicos, regies e centros urbanos que atendiam aos interesses do capital, elas geraram alteraes na rede urbana brasileira. Essas observaes ilustram, de forma resumida, a problemtica urbana adotada como ponto de partida na formulao das polticas urbanas nacionais dos anos 70 e 80, e o estado atual da mesma. Elas resultam de uma anlise ex-post de implantao de projetos, programas, planos e polticas pblicas nacionais que, desde meados dos anos 50, focaram a ocupao do territrio, via integrao e interiorizao do desenvolvimento.
1.1. Antecedentes das propostas de polticas urbanas nacionais
No Brasil, tornou-se lugar-comum, entre tcnicos e acadmicos da rea de planejamento urbano, falar sobre poltica urbana, a partir de meados da dcada de 60. Trabalhos seminais, como os de Modesto (1965a, b, c), Wilheim (1967a, b e 1969), Costa (1969 e 1972), Tolosa (1972, 1973 e
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1977) e Barat (1973 e 1976), entre outros, advogavam a necessidade de uma poltica urbana nacional. Consideravam que boa parte das dificuldades de implantao das experincias de planejamento urbano, que vinham ocorrendo no pas, geralmente ligadas elaborao de planos diretores municipais,1 se devia ausncia dessa poltica, entendida como um referencial maior, capaz de nortear as aes urbanas, at ento pontuais. Esses reclamos refletiam o descontentamento com a insero marginal da temtica urbana nos sucessivos planos nacionais, como se pode verificar abaixo [Steinberger (1998)]:
no Plano Trienal (1963-1965), o espao urbano no aparecia como ob-
jeto de planejamento. As cidades eram referidas como grandes coletividades e havia apenas menes a trabalhadores urbanos, zonas urbanas e ao setor urbano confrontado com o rural. Porm, digno de registro que a poltica regional desse plano visava desenvolver as distintas reas do pas para reduzir as disparidades regionais de nveis de vida e promover um desenvolvimento mais equilibrado no territrio. Tais objetivos deveriam ser atingidos por meio de uma estratgia de localizao de atividades econmicas que evitasse concentrao de investimentos.2 Essas idias, pioneiramente lanadas naquele momento, foram mais tarde apropriadas pelos discursos de poltica urbana. Alm disso, outras questes focadas no plano, como a urbanizao resultante da industrializao, a pobreza, as precrias condies de vida, a elevao de renda e sua mais eqitativa distribuio,3 tambm iriam fazer parte das polticas urbanas concebidas mais de 10 anos depois; urbano se fez mais presente, embora embutido nas denominadas polticas de produtividade social (emprego e habitao). Mencionouse que a poltica habitacional deveria estar contida em uma poltica de planejamento urbanstico, mas esta no foi formulada. Previu-se somente oferecer assistncia a estados e municpios para elaborar
no Plano de Ao Econmica do Governo (Paeg) (1964-1966), o espao
1 Um levantamento dessas dificuldades foi apresentado em Steinberger (1976), em especial nos itens: Crticas ao planejamento municipal at 1966, p. 57-60 e Avaliaes j realizadas, p. 133-148. 2 Ver Brasil, Presidncia da Repblica. Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social (1963-1965), dezembro de 1962, p. 7-40 e 81-87. Este plano, elaborado em meio crise poltica brasileira, no chegou a ser assumido como plano nacional de governo e no foi implantado. 3 Ver Plano Trienal, op. cit. nota 2, p. 26-27, 91-96, 127-128 e 147.
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planos urbansticos.4 Entretanto, a poltica regional do Paeg assumiu uma postura que, posteriormente, foi incorporada como alternativa estratgica da poltica urbana: a concentrao de investimentos nas regies de mais rpido progresso, com maiores economias externas e de escala, dada a meta de maximizar a taxa de crescimento econmico do pas a curto prazo;5
no Plano Decenal (1967-1976), dedicou-se um captulo temtica urbana, em que se definiram as bases de uma poltica nacional de desenvolvimento urbano. Props-se que o potencial local microrregional e sua estratgia de aproveitamento, equacionada em nveis macrorregional e nacional, se baseassem em regies-programa e plos de desenvolvimento, a partir das experincias da Inglaterra, dos Estados Unidos e da Frana. Portanto, no se chegou a formular uma poltica urbana, e sim uma metodologia para tal. Foi nesse momento que chegaram ao Brasil as teorias que seriam o germe das cidades de porte mdio. Vale observar que, nesse plano, surgiu uma nova concepo de poltica regional, denominada regional-nacional, qual seja a de, em paralelo ao crescimento econmico, promover a integrao das vrias regies do pas,6 idia central da estratgia de integrao nacional, poucos anos depois introduzida nos planos nacionais;
no Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED) (1968-1970), o
espao urbano foi includo nas Polticas de Emprego e Populao, nas quais uma das suas linhas de ao era a distribuio espacial. Embora restrito ao enfoque da concentrao demogrfica e das migraes, foi abordado junto ao espao regional e chegou-se a explicitar a necessidade de uma poltica de desenvolvimento urbano integrado;7
4 Ver Brasil, Ministrio do Planejamento e Coordenao Econmica. Programa de Ao Econmica do Governo, 1964-1966, p. 87-89 (sntese). Documentos Epea n. 1, maio de 1965. Nesse plano tambm existem outras referncias sobre a temtica urbana nos captulos das Diretrizes Agrcolas (p. 94, 96 e 108) e de Sade e Saneamento (p. 220). 5 Ver Programa de Ao Econmica do Governo, op. cit. nota 4, p. 45 e 229. 6 Ver Brasil, Ministrio do Planejamento e Coordenao Econmica. Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social verso preliminar s/d, p. 13-18. Tomo VII Desenvolvimento Regional e Urbano. A poltica de habitao foi inserida no Tomo VI. O Plano Decenal, por divergncias intragovernamentais, no chegou a ser admitido como plano nacional de governo e, portanto, nunca foi implantado. 7 Ver Brasil, Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral. O Desafio Brasileiro e o Programa Estratgico, s/d, p. 30.
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nas Metas e Bases para a Ao de Governo (Mebag) (1970) voltaram
as referncias esparsas ao espao urbano e no se falou mais em poltica urbana, apesar de haver um captulo sobre desenvolvimento regional e urbano, em que constavam as idias de eqidade e redistribuio. A temtica urbana foi inserida na poltica regional e props-se a integrao do ncleo industrial-agrcola do Centro-Sul (eixo So PauloRio-Belo Horizonte) com as reas prximas, por meio do planejamento das reas metropolitanas e dos principais centros urbanos, cuidandose da sua hierarquizao dentro da regio;8 e
mente havia breves citaes sobre o espao urbano, ligadas ao regional e estratgia de integrao nacional, a saber: a criao das regies metropolitanas como uma medida para consolidar o desenvolvimento do Centro-Sul; e a reorientao dos fluxos migratrios rural-urbanos do Centro-Sul para o Nordeste e para as reas de fronteira.9 Essa sucinta apresentao sobre como os planos nacionais contemplavam a temtica urbana, a par de contextualizar o planejamento brasileiro, mostra tambm que, desde a dcada de 60, j havia inteno de se formular uma poltica urbana nacional, embora no tenham sido feitas propostas: no Paeg falava-se em poltica de planejamento urbanstico, no Decenal em poltica nacional de desenvolvimento urbano e no PED em poltica de desenvolvimento urbano integrado. Alm disso, permite ressaltar alguns pontos importantes para a futura formulao de uma poltica urbana nacional:
no I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) (1972-1974), nova-
a sinalizao das questes urbanas que preocupavam o governo redistribuio espacial e eqidade, migraes, habitao e saneamento, com nfase nas regies metropolitanas; e
mente todos esses planos nacionais. Na verdade, os reclamos por uma poltica urbana nacional comearam a ser atendidos em fins de 1973, ao ser contratada, pela Secretaria de
8 Ver Brasil, Presidncia da Repblica. Metas e Bases para a Ao de Governo, setembro de 1970, p. 233-236. No era propriamente um plano nacional, mas um documento de trabalho a ser complementado pelo Oramento Plurianual de Investimentos (1971/73) e pelo I PND. Entretanto, tem sido tratado como tal, em referncia ao intervalo entre 1970 e 1972. 9 Ver Repblica Federativa do Brasil. I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) 1972/74, dezembro de 1971, p. 25-26.
a relao da temtica urbana com a regional, presente em pratica-
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Planejamento da Presidncia da Repblica (Seplan/PR), a elaborao de um documento sobre Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano [ver Francisconi e Souza (1976)]. Freqentemente, destaca-se que ele foi fundamental porque: a) agregou e sistematizou, pioneiramente, os vrios temas que envolvem uma poltica urbana, at ento abordados de uma maneira fragmentada; e b) serviu de base formulao das polticas urbanas nacionais dos anos 70 e 80. Sem discordar desses destaques, uma releitura do documento possibilita encontrar razes mais perenes da sua importncia, pela explicitao de duas posturas: a) considerar que uma poltica urbana vai alm da problemtica de funcionamento interno das cidades para ir ao encontro da problemtica regional, via articulao com a rede de cidades, o que, em ltima anlise, significava propugnar pela implantao de uma poltica nacional de organizao territorial; e b) buscar a compatibilizao de um modelo de ocupao do territrio com o processo econmico e social, via investimentos pblicos e privados, tarefa que caberia aos organismos responsveis pelo planejamento, coordenao e implantao da poltica de desenvolvimento nacional. Tais posturas estavam calcadas na experincia francesa de amnagement du territoire, especialmente a poltica das metrpoles de equilbrio, que tomou por base uma regionalizao do territrio da Frana [Hantreux e Rochefort (1964)], conforme mostrado no Captulo 1. Estavam tambm ancoradas em crticas, sobre a atuao governamental da virada dos anos 60/70, que apontavam o sucesso alcanado pela poltica econmica como responsvel pelo segundo plano com que os dirigentes da poltica de desenvolvimento nacional colocavam os problemas de organizao do territrio. Em outras palavras, a varivel espacial no vinha sendo adequadamente contemplada na estratgia global de desenvolvimento do pas. A partir dessas posturas e da anlise crtica realizada, o documento identificou quatro tipos de reas de interveno de uma poltica nacional de desenvolvimento urbano: de conteno (metrpoles nacionais de So Paulo e do Rio de Janeiro); de disciplinamento e controle (Porto Alegre, Belo Horizonte, Curitiba, Campinas, Braslia, Recife, Salvador, Fortaleza e Belm); de dinamizao (plos de desenvolvimento); e de promoo (modalidades de reas urbanas objeto de tratamento diferenciado: perifricas, de ocupao recente, vinculadas a grandes investimentos pblicos ou privados, tursticas e estagnadas).
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Nessa tipologia note-se a importncia dada s cidades de porte mdio, includas nas denominadas reas de dinamizao: (...) eram as reas estrategicamente mais importantes na rede urbana e aptas a receberem impulsos por serem os verdadeiros plos de desenvolvimento. Dentre as cidades que j apresentavam potencial para desempenhar esse papel estavam as capitais estaduais e as metrpoles regionais interiorizadas. Estavam representadas em dois grupos: as reas mais urbanizadas da regio Sudeste, em fase de organizao, sensveis a inovaes e com base socioeconmica slida, em especial as situadas na franja de descentralizao espontnea das metrpoles nacionais que tinham o papel de barrar o crescimento dessas, razo pela qual teriam condies de apresentar resposta rpida e eficiente; as metrpoles regionais interiorizadas nordestinas e as cidades mdias do Centro-Oeste e Sul do Pas (50 mil a 250 mil habitantes), que alm de desempenharem um papel estruturador da rede urbana, poderiam ser pontos de apoio da rede, servindo economia agrcola e agroindustrial (op. cit., p. 69-70). A lgica dessa proposta previa uma relao estreita entre as reas de dinamizao e as demais, razo pela qual elas tinham um papel-chave. De fato, eram o corao da proposta, ou seja, o elemento novo que poderia vir a gerar uma alterao substantiva no modelo de ocupao territorial da poca. Num certo sentido retomavam-se as j referidas idias do Plano Trienal e do Plano Decenal mas, como ser visto adiante, a estratgia implantada foi a do Paeg, de carter espacialmente concentrador. Cumpre ressaltar tambm a forte preocupao com os desequilbrios regionais, o que reforou a postura de propor uma poltica de organizao territorial em que espaos urbano e regional interagissem. Assim que um dos objetivos bsicos a serem alcanados por uma poltica nacional de desenvolvimento urbano era atenuar os desequilbrios que se verificam entre as diferentes regies do pas e conter a concentrao urbana em algumas regies (ibidem, p. 181). O documento terminava indicando duas hipteses alternativas passveis de serem adotadas em uma poltica nacional de desenvolvimento urbano:
desconcentrao inter-regional pressupunha uma deciso, por
parte dos responsveis pelas polticas econmicas e setoriais, sobre a velocidade que se desejava imprimir reduo das disparidades regionais, o que equivaleria a uma mudana na proporo dos investimentos nas macrorregies; e
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eram necessrias para manter a dinmica da economia nacional, o que implicaria continuar concentrando os investimentos na regio Sudeste, cuja importncia seria ampliada. Essa hiptese seria implementada de duas formas: com a conteno das metrpoles nacionais, em paralelo ao reforo da estrutura das cidades de mdio e grande portes localizadas na regio, fortalecendo o seu sistema intra-regional; ou com a concentrao dos investimentos nas prprias metrpoles nacionais, o que poderia conduzir criao de uma megalpole no eixo Rio-So Paulo (Vale do Paraba) e necessidade de coordenar os investimentos de infraestrutura e uso do solo, visando minimizar as deseconomias e os baixos padres de vida. Com relao a essas hipteses, teceram-se consideraes sobre o compromisso entre eqidade e eficincia, mostrando que a opo entre esses dois objetivos surgiria, inevitavelmente, em uma poltica urbana nacional. Isso porque tudo levava a crer que, a curto prazo, as economias de escala, de aglomerao e de urbanizao das grandes metrpoles do Sudeste seriam maiores do que as deseconomias e, com isso, garantiriam as altas taxas de crescimento da economia nacional. Esse documento tinha por finalidade oferecer subsdios para a formulao de uma poltica urbana nacional a ser incorporada ao II PND,10 em 1974, o que de fato ocorreu.
1.2. As cidades mdias nas polticas urbanas nacionais: contexto poltico-econmico
concentrao regional pressupunha que as disparidades regionais
O item Poltica de desenvolvimento urbano, do captulo Desenvolvimento Urbano: Controle da Poluio e Preservao do Meio Ambiente do II PND, tem sido sagrado como marco temporal da primeira poltica urbana nacional do Brasil. Sua proposta teve um pano de fundo desenhado a partir das seguintes questes:
a velocidade acelerada do processo de urbanizao que gerou uma sociedade predominantemente urbana;
o desequilbrio do sistema urbano com a metropolizao prematura, a prolife-
rao de grandes aglomerados urbanos e a pulverizao de pequenas cidades,
10 Ver Repblica Federativa do Brasil. Projeto do II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979), Braslia, setembro de 1974, p. 77-83.
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sem um nmero de cidades mdias para dar equilbrio ao conjunto, alm de uma distribuio espacial concentrada no litoral; e onde os problemas urbanos assumiam grandes dimenses, a exemplo da desigualdade na distribuio dos equipamentos sociais urbanos. Definiu-se como objetivo promover melhor estruturao do sistema urbano com vistas maior eficcia das funes exercidas pelas cidades e elevao dos padres de urbanizao e qualidade de vida, mediante: a implantao de regies metropolitanas; a identificao das funes a serem cumpridas pelas metrpoles nacionais e regionais; e a definio de plos secundrios. No se explicitou uma estratgia geral para o territrio, mas uma anlise da poltica permite constatar que tal estratgia era a desconcentrao e a interiorizao. A par disso, foram sugeridas como estratgias regionais: a desconcentrao intra-regional na regio Sudeste, a ordenao do sistema urbano da regio Sul, a dinamizao da base econmica das metrpoles regionais do Nordeste e a promoo da urbanizao das reas de ocupao recente das regies Norte e Centro-Oeste. As cidades de porte mdio estavam presentes em todas essas estratgias regionais:
as cidades como ncleos concentradores de riqueza, mas como locais
no Sudeste preconizou-se induzir a descentralizao das atividades
produtivas das regies metropolitanas de So Paulo e do Rio de Janeiro para centros perifricos de mdio porte. Complementarmente, props-se a desconcentrao intra-regional com atuao preferencial sobre os ncleos urbanos com mais de 50 mil habitantes; populao superior a 50 mil habitantes;
no Sul a atuao preferencial seria dirigida aos centros urbanos com no Nordeste a prioridade era o crescimento das atividades produtivas
e a melhoria da infra-estrutura e dos equipamentos sociais nas capitais dos estados e nos plos secundrios regionais, alm da dinamizao dos ncleos urbanos regionais que exercessem ou viessem a exercer funes de polarizao do desenvolvimento regional; e
urbanas de capitais dos estados e de outras cidades estrategicamente selecionadas. Cotejando essa proposta com aquela do documento de Francisconi e Souza (op. cit.), verifica-se que houve uma clara deciso de diminuir o
no Norte e Centro-Oeste previa-se apoiar a dinamizao das funes
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enfoque regional, mesmo porque no II PND a poltica regional foi traada em outro captulo: Integrao Nacional e Ocupao do Universo Brasileiro. Pode-se dizer que a hiptese escolhida foi a da concentrao regional com conteno das metrpoles nacionais e reforo das cidades de porte mdio, ou, em outras palavras, o que autores, como Hirschman (1958), chamaram de desconcentrao concentrada. Essa hiptese adotava, em suas entrelinhas, um embasamento terico pautado no equilbrio do sistema de cidades, sustentando que, por meio desse, seria possvel atingir uma qualidade de vida melhor. Sofreu influncia do j longnquo racionalismo do movimento modernista e foi respaldada por um misto do comprehensive planning ingls, do land use americano, alm do citado amnagement du territoire francs. Para entender melhor essa poltica urbana preciso considerar o seu contexto poltico e econmico. Foi concebida, formulada e implantada pelo Estado, especialmente por meio do Poder Executivo da Unio, j sob a gide da crise do planejamento desenvolvimentista [Bielschowsky (1988)],11 e ainda no auge do projeto de integrao e segurana nacional [Couto e Silva (1981)]. O pas ainda estava impregnado pela conjuntura do sucesso econmico dos anos do milagre (1967/73) e o governo pretendia manter o ritmo de crescimento, pressupondo que todos os segmentos sociais e todas as regies do pas seriam beneficiados. Nesse sentido, a organizao territorial seguiu a estratgia de integrao nacional do I PND, que visava criao do mercado interno por meio da implantao de plos regionais complementares ao eixo Rio-So Paulo, o desenvolvimento do Nordeste e a ocupao da Amaznia, sem prejuzo do crescimento do Centro-Sul do pas. Complementavam esse quadro, a construo de grandes eixos de ligao, como a Transamaznica, para incentivar as inter-relaes regionais e a regulamentao das primeiras regies metropolitanas no pas, necessrias para coordenar as aes das vrias esferas de poder federal, estadual e municipal. O ano de 1975 marcou o incio do desmoronamento do milagre econmico. Mas o II PND ainda situava o Brasil como potncia emergente, pois tinha-se a iluso de que o Estado, com todos os mecanismos fiscais e monetrios nas mos, conseguiria manter o milagre e sobrepor-se s crises interna e mundial, absorvendo o primeiro choque do petrleo.
11 Principalmente quando o autor se refere s questes redistributivas, p. 350-356.
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Nesse momento os esforos do governo comeam a se dividir entre duas direes: uma expansionista, visando manuteno do acelerado crescimento econmico do perodo anterior, e outra contencionista, propondo o controle da inflao. Dando continuidade poltica de integrao nacional, o II PND direcionava recursos para a regio Nordeste e para a Amaznia, investindo na instalao dos setores produtivos que faltavam economia nacional por exemplo, um novo plo petroqumico a produo metal-mecnica e a agropecuria. So dessa poca as polmicas sobre redistribuio de renda, includas nos discursos oficiais dos planos nacionais sob a forma de polticas especficas para os setores sociais, onde se inseriu a poltica urbana. As conseqncias perversas do projeto de modernizao conservadora, iniciado na dcada de 50, estavam cristalizadas. No desenho dessa poltica urbana o processo de urbanizao foi considerado como determinado e no como determinante.12 O espao urbano aparecia como palco de problemas e as aes da poltica urbana deveriam corrigir os efeitos nocivos do modelo de crescimento econmico adotado, com caractersticas centralizadoras, concentradoras e excludentes. Portanto, a poltica urbana tinha funo compensatria e corretiva. Surgiu como uma poltica de atendimento a carncias, isto , antidficit de servios coletivos. Essa postura tambm visava responder a um comeo de perda de poder do partido do governo da ditadura (Arena) em relao oposio (MDB), especialmente em alguns dos maiores aglomerados urbanos do pas, as regies metropolitanas. Alm disso, a poltica urbana postulava desconcentrao geogrfica, mas a poltica econmica buscava um novo patamar de substituio de importaes, com nfase nos setores de bens de capital e insumos bsicos, que possuam carter nitidamente reconcentrador em termos espaciais. Isso equivale a reconhecer uma contradio entre os discursos das polticas enfeixadas no mesmo plano de governo. Portanto, a poltica urbana do II PND trazia uma proposta contraditria economia de mercado, que geralmente privilegiava a concentrao de investimentos nos grandes aglomerados urbanos. Para conciliar esse conflito o plano propunha favorecer a criao de plos secundrios, as cidades de porte mdio, que se aproveitariam das vantagens das aglomeraes
12 Sobre esse ponto, fundamental resgatar a discusso terica de Schmidt (1983, p. 42), realizada no Captulo 1: O Estado e as Polticas Pblicas, que gerou a construo de um quadro de abordagens comparativas.
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existentes, ao mesmo tempo que serviriam de base a uma estruturao de apoio formao de um sistema urbano nacional mais equilibrado. Isso significava apoiar a desconcentrao industrial que, de certo modo, j vinha ocorrendo na metrpole de So Paulo, para que essas atividades se distribussem pelas demais regies, conforme seus potenciais de desenvolvimento. Significava tambm alterar a configurao da rede urbana nacional, fomentando o surgimento de centros preparados para receber essa desconcentrao, reassentar a populao e estimular, desse modo, o fortalecimento de novas polarizaes de atividades econmicas. Seguiu-se a essa poltica urbana uma outra, que vigorou no perodo 1980/85.13 Formulada como subsdio ao III PND,14 no foi por ele incorporada. Cabe lembrar que, nessa poca, ocorreu uma recentralizao de poder, dentro do aparelho de Estado do Poder Executivo, nas mos da Seplan/PR, que era contra o planejamento. Assim, a poltica urbana do ltimo governo da ditadura militar foi aprovada apenas por uma resoluo do Conselho Nacional do Desenvolvimento Urbano (CNDU).15 Comeava-se definindo como objetivos relacionados s dimenses inter e intra-urbana: melhor distribuio espacial da populao e das atividades produtivas; estruturao de um sistema de cidades equilibrado e harmonizado com diretrizes e prioridades setoriais e regionais de desenvolvimento, com nfase no Nordeste, Norte e Centro-Oeste; e aumento da qualidade de vida urbana, via melhoria das condies habitacionais, de transporte urbano e de saneamento bsico. Embora seguisse a mesma linha da poltica anterior e fizesse referncia poltica urbana como de ordenamento territorial, deu-se maior nfase dimenso intra-urbana. Sua estratgia era a interiorizao e desconcentrao espacial das atividades econmicas, construda por meio de um cruzamento entre quatro categorias espaciais reas de descompresso, de expanso controlada, de
13 Essa proposta teve como base o documento Estudos e propostas para a organizao territorial e desenvolvimento urbano do Brasil, publicado pelo CNDU/Ministrio do Interior, em junho de 1979, fruto de um trabalho desenvolvido pelo Programa de Pesquisa e Apoio Poltica Urbana (Polurb), no mbito da extinta Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU). 14 Ver Repblica Federativa do Brasil. III Plano Nacional de Desenvolvimento (1980/85), setembro de 1980. Alguns analistas consideram que esse plano foi elaborado to-somente para cumprir uma formalidade. 15 Resoluo CNDU 003, de 11 de setembro de 1979 aprova as diretrizes que consubstanciam as bases para a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano no perodo 1980/85.
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dinamizao e com funes especiais16 e quatro tipos de centros urbanos metropolitanos, de porte mdio, de pequeno porte e ncleos urbanos de apoio. Os centros de porte mdio foram entendidos como uma escala funcional urbana indispensvel para apoiar a desconcentrao e a interiorizao, razo pela qual mostrou-se que deveriam ser escolhidos centros especficos para cumprir a funo de desconcentrao e outros a funo de dinamizao. Tais centros desempenhariam papel de relevo na poltica de ordenamento territorial, contribuindo para: propiciar a criao de novos pontos de desenvolvimento do territrio nacional, estimular a desconcentrao de atividades econmicas e de populao, criar novas oportunidades de emprego e reduzir as disparidades inter-regionais e interpessoais de renda. Ao contrrio da poltica urbana do II PND, essa indicou dois programas estratgicos: o de Regies Metropolitanas e de Capitais e o de Cidades de Porte Mdio. Conhecendo o perfil dessa proposta, fica claro seu conflito com o III PND. Este incorporou a crise mundial que envolvia o segundo choque do petrleo e o aumento dos juros da dvida externa, na medida em que suas diretrizes bsicas recaram sobre questes como o balano de pagamentos, o problema energtico, o reforo promoo de exportaes e a conteno dos gastos pblicos. Tais diretrizes, em especial a ltima, traduziram-se em cortes de recursos em habitao, transporte e saneamento e geraram queda nos nveis de bem-estar. Significaram tambm a acelerao dos mecanismos de transferncia de renda entre cidades e segmentos da populao dentro de uma mesma cidade, que tiveram como conseqncia a acelerao dos nveis de desemprego.
16 Essas categorias corresponderam, basicamente, s quatro reas de interveno definidas no documento de Francisconi e Souza, a saber: reas de conteno foram denominadas reas de descompresso; reas de controle e disciplinamento foram cunhadas como reas de expanso controlada; as reas de dinamizao mantiveram-se com o mesmo nome; e as reas de promoo passaram a ser reas com funes especiais. Entretanto, no cruzamento com os centros urbanos verifica-se que houve algumas alteraes na proposta.
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Desde 1985, com o advento da Nova Repblica, deixou de existir um discurso oficial de poltica urbana nacional. Propostas subsidirias para tal foram elaboradas17 antes e depois da instalao do novo governo. Algumas at includas nos sucessivos planos nacionais desse perodo.18 Mas o fato que nenhuma delas foi assumida como norteadora da ao do Poder Executivo da Unio sobre o espao urbano.19 No Brasil, portanto, foram formuladas, oficialmente, apenas duas polticas pblicas urbanas nacionais, nas quais as cidades de porte mdio tiveram papel fundamental. Sua implantao contou com instrumentos financeiros, legais, institucionais e programticos. Dentre os ltimos, estava o Programa de Cidades de Porte Mdio, cujos resultados sero a seguir relatados com base em avaliaes realizadas na dcada de 80. 2. Avaliao do Programa de Cidades de Porte Mdio Trs instituies elaboraram relatrios de avaliao sobre o Programa de Cidades de Porte Mdio: o CNDU (1984), o World Bank (1989) e a Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU/USP) (1984). Alm disso, dois artigos, escritos por Amorim Filho (1984) e Bernardes (1986), tambm contm avaliaes que levantaram pontos fundamentais sobre o assunto. Embora se perceba uma certa convergncia entre as concluses desses trabalhos, a natureza variada dos aspectos avaliados traz a necessidade
17 Dentre as propostas cabe mencionar as seguintes: a) a elaborada, em fins de 1982, pela Fundao Pedroso Horta, rgo de apoio tcnico do MDB, inserida no documento bsico do programa do partido Esperana e mudana: uma proposta de governo para o Brasil; b) a produzida, em fins de 1984, pelo CNDU, sob a forma de um documento intitulado Polticas de desenvolvimento urbano no Brasil: dilemas e desafios; c) a preparada, em fevereiro de 1985, pela Secretaria Tcnica do Dr. Tancredo Neves, que gerou o documento A questo regional-urbana no Brasil: temas e problemas; d) a inserida no captulo de desenvolvimento urbano do I PND da Nova Repblica, aprovado por lei em junho de 1986; e e) a elaborada por uma comisso tcnica do CNDU, j no mbito do ento recm-criado Ministrio de Desenvolvimento Urbano, em novembro de 1986. 18 No exagero afirmar que nos anos ps-85 houve uma ausncia de diretrizes de planejamento e de projeto nacional (de nao). O nmero de planos que se superpunham no tempo bem demonstra isso. O primeiro deles foi o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica (1986/89) complementado pelo Programa de Estabilizao (conhecido como Plano Cruzado) lanado no fim de fevereiro de 1986, ambos desenhados sob a chancela da Seplan. Seguiu-se a este o Plano de Controle Macroeconmico, de julho de 1987, elaborado pelo Ministrio da Fazenda (conhecido como Plano Bresser). Paralelamente, a Seplan lanou o Programa de Ao Governamental (1987/91). No incio da dcada de 90, foi elaborado o documento Brasil: um projeto de reconstruo nacional e em 1995 foi lanado o Plano Plurianual (1996/99). 19 Smolka (1995, p. 308) chega a se referir absoluta indigncia de propostas abrangentes de poltica urbana a nvel de debate nacional.
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de estabelecer aqui uma distino entre resultados e fatores que contriburam para o seu maior ou menor sucesso. Os resultados referem-se no s quantidade de projetos implantados, bem como tambm a alguns impactos qualitativos que a ao do programa teve em relao aos objetivos pretendidos. Quanto aos fatores que interferiram nos resultados, podem ser caracterizados como internos e externos. Os internos esto relacionados concepo e consistncia do programa e da poltica urbana. Por sua vez, os externos esto presos a questes conjunturais e/ou estruturais, que escaparam ao controle dos gestores do programa. Uma dificuldade, observada em trabalhos analticos similares, tambm ocorreu nos que sero aqui relatados: o intervalo de tempo entre a implantao e a avaliao. Comparar o quadro anterior com o posterior num intervalo capaz de espelhar as mudanas esperadas se mostrou invivel, dado que no se definiram nem o horizonte e nem os parmetros no tempo zero, para que fosse possvel estabelecer tal cotejamento. Entretanto, as preocupaes com avaliao j estavam presentes desde 1976, quando Francisconi e Souza (op. cit.) ressalvaram que o julgamento dos resultados de uma poltica urbana no pode ser avaliado no curto prazo. Logo depois, em 1979, o CNDU referendou essa idia ao dizer que: (...) a obteno de resultados significativos no objetivo de desconcentrar as metrpoles hoje congestionadas e na criao de novos pontos de desenvolvimento no interior do pas tarefa de longo prazo (op. cit., Resoluo CNDU, p. 31). A par de essas ressalvas terem sido insuficientes para gerar parmetros concretos de avaliao, elas poderiam diminuir o valor dos relatrios j citados, posto que todos eles foram realizados na dcada de 80, ou seja, no curto e no mdio prazos, sendo alguns concomitantes com a implantao do programa. Porm, Matus (1996) sugere que se valorizem as conseqncias em diversos horizontes, construindo um balano ao longo do tempo. Em face do exposto, faz-se necessrio, primeiramente, conhecer a concepo do programa, ao longo dos anos 70 e 80, a fim de melhor entender as concluses a que cada uma das avaliaes chegou.
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2.1. A concepo e a histria do Programa de Cidades de Porte Mdio
O Programa de Cidades de Porte Mdio vigorou por aproximadamente 10 anos, sendo 1976 o marco inicial de sua gesto pela CNPU20 e 1986 a data de encerramento oficial pelo Banco Mundial. Esse perodo pode ser dividido em trs momentos: no primeiro, de 1976 a 1979, foi implantada uma verso do programa denominada Apoio s Capitais e Cidades de Porte Mdio ou CPM/Normal, comandada exclusivamente pelo governo brasileiro; o segundo, que abrangeu o binio 1980/81, pode ser caracterizado como misto, uma vez que se deu continuidade verso anterior, que acabou desativada e, paralelamente, se iniciou a implantao de uma nova verso cunhada de Projeto Especial de Cidades de Porte Mdio ou CPM/Bird, com ingerncia do Banco Mundial; e o terceiro, de 1982 a 1986, ficou restrito segunda verso. As duas verses do programa procuraram, na medida do possvel, beneficiar cidades mdias que pudessem atender aos objetivos traados nas duas polticas urbanas nacionais: a do II PND e a da Resoluo do CNDU. A seleo das mesmas no seguiu critrios rgidos, pois levavam-se em conta no apenas o tamanho mas tambm a localizao e a relevncia de sua funo regional na rede urbana. Documentos elaborados para subsidiar a implantao do programa, durante a primeira poltica urbana, conceituaram cidades mdias como aquelas que, por sua posio geogrfica, populao, importncia socioeconmica e funo na hierarquia urbana da macrorregio e do pas, se constituam em centros de valor estratgico para o desenvolvimento regional e para uma rede urbana nacional mais equilibrada em termos de poltica de organizao territorial. A idia de equilbrio no envolvia homogeneidade e simetria, pois tratava-se de um equilbrio relativo adequado s caractersticas da dinmica regional e nacional pretendida.21 Esse conceito foi refinado na segunda poltica urbana, quando se distinguiram cidades de porte mdio com funes de desconcentrao e dinamizao. As primeiras eram aquelas capazes de proporcionar alternativa s regies metropolitanas, em especial So Paulo e Rio de Janeiro, e contribuir para a desconcentrao intra-regional da regio Sudeste. Por
20 A CNPU foi criada em 1975 e extinta em 1979, quando foi substituda pelo CNDU. 21 Dentre os documentos referidos, merece destaque Planejamento Urbano para Cidades de Porte Mdio: Propostas e Recomendaes, publicado pelo CNDU/Minter em setembro de 1979, tambm fruto do trabalho do Polurb, j citado na nota 13.
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outro lado, as de dinamizao eram as inseridas nas macrorregies para as quais se pretendia direcionar o desenvolvimento e que j dispunham ou mereciam dispor de potencial para disseminar esse desenvolvimento em sua rea de influncia. O CPM/Normal foi institudo em 1976, no mbito da CNPU, com o objetivo de fortalecer cidades mdias por meio de aes inter e intra-urbanas. Sobre as interurbanas, a idia era que tais cidades, ao expandirem sua capacidade produtiva e o mercado da regio por elas liderado, apresentassem economias de aglomerao e reduzissem os fluxos migratrios que se dirigiam para as regies metropolitanas. Para tanto, pretendia-se localizar equipamentos tercirios de alcance regional e oferecer incentivos, a fim de atrair capitais industriais para as cidades selecionadas. Ao mesmo tempo, previa-se uma atuao intraurbana nas reas carentes de tais cidades, supondo-se que essa seria uma maneira de redistribuir renda. Alm disso, a assistncia tcnica, a ser fornecida s prefeituras, visava preparar as administraes locais para orientar o crescimento fsicoterritorial e ser mais eficiente na prestao de servios urbanos, garantindo- lhes, portanto, condies de se autogerenciar. Envolveu 140 cidades, distribudas pelas cinco macrorregies, que contavam com uma populao total de 13,5 milhes de pessoas residentes nas sedes dos municpios, segundo o Censo de 1980. Estimava-se, entretanto, que os efeitos do programa alcanariam uma populao de 18,2 milhes, quando includos os habitantes das reas polarizadas pelas cidades beneficiadas. Tais efeitos se traduziam na melhoria da qualidade de vida das populaes da cidade-plo e da regio que dela demandava servios. Na seleo das cidades, o primeiro passo era as superintendncias regionais,22 junto com os estados, elaborarem estudos de caracterizao das respectivas redes funcionais urbanas para indicar cidades de segundo escalo com potencial para integrar o programa. Tais estudos eram seguidos de discusses para compatibilizar objetivos federais, regionais e estaduais e chegar nomeao das cidades que eram objeto de perfis contendo breves diagnsticos da realidade local e identificando projetos de investimento.
22 Na poca existiam superintendncias de desenvolvimento regional em quatro macrorregies do Brasil: no Nordeste a Sudene, na Amaznia a Sudam, no Centro-Oeste a Sudeco, e no Sul a Sudesul.
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Houve a preocupao de adequar os critrios de seleo s condies socioeconmicas e ao estgio de urbanizao. Dessa forma, o programa alcanou desde cidades com populao menor do que 50 mil habitantes e grau de urbanizao em torno de 50%, at outras com escala populacional de 600 mil habitantes e grau de urbanizao superior a 90%. Os recursos do CPM/Normal provinham do Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano (FNDU), em carter no-reembolsvel, e da contrapartida dos oramentos municipais e estaduais, na proporo aproximada de 1 para 2,5.23 A primeira programao, elaborada ainda em 1976 pela Seplan do Estado de So Paulo e Sudene, foi executada no binio 1977/78 e abrangeu 76 cidades, sendo 40 de So Paulo,24 32 de todos os estados do Nordeste25 e quatro isoladas Manaus, Goinia, Vitria e Florianpolis. Em 1978, foram feitos contatos tambm com a Sudam, a Sudeco e a Sudesul, bem como com os governos dos Estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e Esprito Santo, visando respaldar a seleo das cidades mdias dessas reas para o binio 1979/80. No total, foram beneficiadas 113 cidades: sete na regio Norte, mantendo-se Manaus;26 14 na regio CentroOeste, permanecendo Goinia;27 36 na regio Nordeste, sendo quatro novas em relao programao anterior;28 30 na regio Sudeste, com a in-
23 O volume de recursos investidos no CPM/Normal foi de Cr$ 4,8 bilhes no binio 1977/78, Cr$ 11,5 bilhes no trinio 1979/81 e Cr$ 972 milhes em 1982, que no total corresponderam a US$ 503 milhes. 24 Americana, Andradina, Araatuba, Araraquara, Araras, Assis, Avar, Barretos, Bauru, Bebedouro, Bragana Paulista, Botucatu, Catanduva, Cubato, Fernandpolis, Franca, Itapetininga, Itapeva, Jaboticabal, Ja, Limeira, Lins, Marlia, Mogi-Mirim, Mogi-Guau, Ourinhos, Pinhal, Piracicaba, Presidente Prudente, Registro, Ribeiro Preto, Rio Claro, So Carlos, So Joo da Boa Vista, So Jos do Rio Preto, So Vicente, Sorocaba, Tatu, Tup e Votuporanga. 25 Bacabal, Caxias, Imperatriz e So Lus (MA); Floriano,Parnaba, Picos e Teresina (PI); Crato, Iguatu, Juazeiro do Norte e Sobral (CE); Mocau e Mossor (RN); Bayeux, Cajazeiras, Joo Pessoa, Patos e Souza (PB); Caruaru, Garanhuns, Petrolina e Vitria de Santo Anto (PE); Arapiraca e Macei (AL); Aracaju (SE); Alagoinhas, Feira de Santana, Ilhus, Itabuna, Jequi, Juazeiro e Vitria da Conquista (BA). 26 Ji-Paran, Porto Velho e Vilhena (RD); Boa Vista (RO); Rio Branco (AC); Macap (AP); e Manaus (AM). 27 Anpolis, Goinia, Gurupi, Itumbiara, Rio Verde e Araguana essa ltima atualmente no novo Estado de Tocantins (GO); Campo Grande, Corumb, Dourados, Trs Lagoas (MS); e Cceres, Cuiab, Rondonpolis e Vrzea Grande (MT). 28 As quatro novas cidades includas so Campina Grande (PB), Estncia (SE), Salgueiro (PE) e Paulo Afonso (BA).
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corporao de cidades do Estado do Rio de Janeiro e Minas Gerais, duas novas no Esprito Santo alm de Vitria, excluso de 27 e incluso de trs em So Paulo;29 e 26 no Sul, contando com Florianpolis.30 Em 1981 foi preparada a programao para todas as macrorregies, tendo sido implantada, entretanto, por falta de recursos, no ano seguinte, apenas a do Nordeste que beneficiou diretamente 37 cidades. A partir de 1982, os recursos consignados ao programa, no oramento da Unio, foram insuficientes para montar uma programao consistente em nvel de cidades de porte mdio. A extino do FNDU, e a conseqente paralisao do CPM/Normal, no s comprometeu o andamento de diversas obras, como redundou na interrupo de um processo de trabalho j aceito pelos estados e municpios. Como forma de superar essa limitao de recursos do CPM/Normal, em meados de 1979, foi aprovado o Projeto Especial de Cidades de Porte Mdio (CPM/Bird), objetivando realizar investimentos de impacto em cidades estrategicamente localizadas no espao nacional.31 Tal projeto, em virtude do contrato de emprstimo firmado com o Banco Mundial, contava, ao contrrio da verso anterior, com um volume bem maior de recursos. Alm disso, a idia era obter retorno financeiro para criar um Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano (FMDU) em cada cidade, o que permitiria a repetio local do projeto, em bases semelhantes.
29 Barra Mansa, Barra do Pira, Campos e Volta Redonda (RJ); Coronel Fabriciano, Governador Valadares, Juiz de Fora, Montes Claros, Tefilo Otoni, Uberlndia e Uberaba (MG); Cachoeiro do Itapemirim, Colatina e Vitria (ES); e 13 cidades de So Paulo, selecionadas na programao anterior, e mantidas nessa Araatuba, Araraquara, Bauru, Botucatu, Franca, Itapetininga, Marlia, Presidente Prudente, Ribeiro Preto, So Carlos, Sorocaba, So Jos do Rio Preto e Tatu; as trs novas cidades de So Paulo foram: Campinas, So Jos dos Campos e Santos. 30 Alegrete, Bag, Cachoeira do Sul, Caxias do Sul, Erexim, Passo Fundo, Pelotas, Rio Grande, Santa Cruz do Sul, Santa Maria, Santo Angelo e Uruguaiana (RS); Cascavel, Guarapuava, Londrina, Maring, Paranagu e Ponta Grossa (PR); e Blumenau, Chapec, Cricima, Florianpolis, Itaja, Joinville, Lages e Tubaro (SC). 31 Nos anos 70 as aes de desenvolvimento do Banco Mundial no Brasil eram setoriais (transporte, habitao de baixa renda e sade pblica) e se dirigiam s regies metropolitanas. O Projeto Especial CPM foi a primeira operao urbana multissetorial do Bird no Brasil, assim como foi a primeira a envolver cidades mdias. Isso ocorreu no momento em que o Brasil estava implantando uma poltica cuja estratgia privilegiava as regies metropolitanas de segunda ordem e as cidades de porte mdio, coincidindo com a orientao do Bird de dirigir suas aes para a reduo da pobreza.
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Previa-se a execuo do CPM/Bird em duas fases: 11 cidades mdias/ aglomeraes urbanas32 na Fase I33 e 13 na Fase II,34 que, de fato, no chegou a ser implantada. Participaram da Fase I as cidades de Campina Grande, Campo Grande, Juiz de Fora, Montes Claros, Natal, Pelotas e So Jos do Rio Preto, e as aglomeraes de Florianpolis, Petrolina/Juazeiro, Teresina/ Timon e Vitria que, juntas, somavam cerca de 3,5 milhes de habitantes em 1980. O CPM/Bird teve seu horizonte de implantao fixado em cinco anos, estimando-se que sua concluso seria em fins de 1985, o que de fato ocorreu um ano mais tarde. A programao total compreendia 996 projetos de investimento que se dirigiam a trs componentes:35 emprego e renda, infra-estrutura urbana e comunitria, e administrao municipal. O componente emprego e renda tinha como meta a elevao direta do nvel de renda com a criao de cerca de 65 mil postos de trabalho, e indireta pela atuao em abastecimento alimentar.36 A expectativa era de que esse componente representasse uma inovao em relao verso anterior do programa, na medida em que, por meio das aes de apoio s pequenas e microempresas, que deveria ocorrer uma mudana na base econmica das cidades selecionadas. O componente infra-estrutura urbana e comunitria tinha metas especficas relativas a saneamento, transporte, energia eltrica, habitao,
32 No desenho do CPM/Bird decidiu-se que seriam beneficiadas no s cidades mdias isoladas, mas tambm aglomeraes urbanas, entendidas como um conjunto de duas ou mais cidades, j conurbadas ou em processo de conurbao, lideradas por uma cidade mdia. 33 Nessa fase o contrato assinado com o Banco Mundial era de US$ 70 milhes, que representava 35% dos gastos totais, estimados em US$ 200 milhes. A Unio repassava, a fundo perdido, 70% dos recursos necessrios a cada cidade (35% originrios do Bird e 35% de seu oramento) e os estados e municpios entravam com os 30% restantes, oriundos de seus oramentos. 34 As cidades previstas para a Fase II eram Campos, Manaus, Porto Velho e Rio Branco, e as aglomeraes eram Aracaju, Caxias do Sul, Crato/Juazeiro do Norte/Barbalha, Cuiab/Vrzea Grande, Goinia, Londrina/Maring, Macei, Joo Pessoa e So Lus. 35 Terminologia utilizada pelo Banco Mundial para enfeixar um conjunto de projetos ligados a um mesmo tema. 36 Para atingir essa meta, previa-se a construo de mais de 120 mil m2 de estruturas fsicas, a assistncia a mais de 7 mil pequenas e microempresas e a instalao de 1,6 milho de m2 de distritos industriais, de modo a permitir a implantao e melhoria de atividades de: centrais de servios da Rede Somar de Abastecimento; feiras livres; horticultura; mercados pblicos; matadouros municipais; sistemas locais de abastecimento varejista; pesca artesanal; artesanato; setor informal da economia urbana (lavadeiras, carroceiros, oleiros, costureiras, serralheiros, doceiras, profissionais do ramo de couro, madeira etc.); galpes industriais; treinamento de mo-de-obra; centrais de insumos e servios; produo de laticnios; cozinha industrial; e distrito de servios mecnicos.
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lazer, educao, sade, entre outros.37 As obras e servios deveriam atender, prioritariamente, populao com renda familiar de at trs salrios mnimos mensais. O componente administrao municipal visava desenvolver estudos e projetos de reforma e modernizao administrativa, reorganizao de cadastros fiscais e tcnicos, elaborao de planos de ocupao fsicoterritorial, legislao urbanstica, e capacitao de recursos humanos. A Subsecretaria de Desenvolvimento Urbano (SDU) do Ministrio do Interior tinha a responsabilidade de coordenar, supervisionar e avaliar a execuo do CPM/Bird como um todo. Diversos rgos setoriais federais, junto aos municpios e estados, eram os responsveis pela implantao.38 A gesto do CPM/Bird, a partir de 1985, quando se iniciou o governo da Nova Repblica, coube ao ento criado Ministrio de Habitao e Desenvolvimento Urbano (MHU), que deu continuidade ao projeto, nos moldes antes estabelecidos, at o seu encerramento em fins de 1986. Em 1987, a despeito da deciso de no dar continuidade ao CPM/Bird, o MHU beneficiou, com um pequeno volume de recursos, 11 cidades mdias/ aglomeraes urbanas39 com obras de infra-estrutura e melhoria institucional [IPEA/IPLAN (1988)]. Embora o Programa de Cidades de Porte Mdio tenha sido includo no I PND da Nova Repblica e no Programa de Ao Governamental 1987/91,40 sob a forma de um projeto denominado Fortalecimento de Ncleos Urbanos Intermedirios, que selecionou 50
37 As metas eram: abastecimento de gua (80 mil ligaes); esgotamento sanitrio (59 mil ligaes); drenagem (87 km); implantao de aterros sanitrios (2 milhes de m2); transportes (pavimentao de 155 km de vias, construo de 1.340 abrigos/terminais e implantao de 33 km de ciclovias); melhoria de vias locais (pavimentao de 240 km); energia eltrica (20 mil ligaes); habitao (melhoria de 33 mil casas, legalizao de 25 mil lotes, construo de 2 mil casas e embries e implantao de 7 mil lotes urbanizados); reas de lazer (882 mil m2); educao (construo de 127 escolas e 38 creches); sade (construo de 67 postos de sade); e centros comunitrios (130 centros), alm da implantao de subcentros de servios de bairro, centrais de material de construo, cemitrios, ncleos de bombeiros e delegacias de polcia. 38 Embora a maioria desses rgos tenha sido extinta, apenas a ttulo de exemplo as reas cobertas eram: habitao e saneamento via Banco Nacional da Habitao (BNH), mdia, pequena e microempresa via Centro Brasileiro de Apoio Pequena e Mdia Empresa (Cebrae) e Centro de Apoio Gerencial s Pequenas, Mdias e Microempresas (Ceag), abastecimento alimentar via Companhia Brasileira de Alimentos (Cobal), transporte urbano via Empresa Brasileira de Transporte Urbano (EBTU), pesca via Superintendncia de Desenvolvimento da Pesca (Sudepe) e emprego e salrio via Ministrio do Trabalho. 39 Os centros atendidos foram praticamente os mesmos selecionados para a Fase II do CPM/Bird, j listados na nota 32, sendo excludas as aglomeraes urbanas de Cuiab, Goinia e So Lus, e includa a cidade de Arapiraca. 40 Op. cit. nota 18.
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ncleos a serem objeto de interveno, nenhuma atuao sistemtica foi efetivada sobre as cidades de porte mdio, no final dos anos 80 e nos anos 90.
2.2. Avaliaes realizadas
Cada uma das avaliaes realizadas teve uma especificidade em relao s duas verses do Programa de Cidades de Porte Mdio. A do CNDU, elaborada em 1984, abrangeu ambas as verses, mas conclusiva somente com relao ao CPM/Normal, uma vez que o CPM/Bird ainda se encontrava em andamento. Complementarmente, a da FAU/USP, tambm de 1984, contemplou apenas o CPM/Normal, e sobre ele conclusiva. Por outro lado, as duas avaliaes do Banco Mundial se referem ao CPM/Bird. A de 1983, feita pelo economista Harry Richardson, como consultor, teve por objetivo subsidiar a Fase II e a de fins de 1989, realizada trs anos aps o encerramento do programa, conclusiva. Dessas trs avaliaes, as do CNDU e Banco Mundial podem ser questionveis por conterem um bias, pois foram elaboradas pelas prprias instituies diretamente envolvidas. Foi exatamente a preocupao de buscar maior imparcialidade que levou a SDU a contratar uma pesquisa independente junto FAU/USP, conhecida pelo seu carter crtico. Por fim, a utilizao dos j citados artigos de Amorim Filho e Bernardes importante, como contraponto, na medida em que suas opinies no expressam nenhuma forma de comprometimento. A anlise do primeiro autor dirigiu-se aos resultados especficos do programa at 1984, ao passo que a do segundo foi mais ampla, pois abrangeu tambm os constrangimentos da prpria poltica urbana nacional.
2.2.1. Resultados apontados pelo CNDU
No perodo 1976/81 foram implantados, no CPM/Normal, 1.699 projetos, sendo 502 em 1976/77, 603 em 1978/79, 489 em 1980 e 105 em 1981. Esses projetos estavam distribudos da seguinte forma, segundo o setor de investimento: planejamento e administrao (303); infra-estrutura social (376); infra-estrutura viria e transportes (463); saneamento bsico (360); e infra-estrutura econmica (197). Em que pese esse vultoso nmero de projetos, o volume de investimentos em cada cidade do CPM/Normal era muito reduzido. Em razo disso, a reorganizao da rede urbana, preconizada pela poltica urbana, somente seria conseguida a longo prazo.
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Apesar dessa limitao, a eficcia das aes do CPM/Normal era atestada no somente pelos benefcios gerados diretamente pelas obras e servios implantados, mas por outros efeitos, como os ligados ao planejamento e administrao municipal. De fato, o resultado mais importante creditado ao programa nesse perodo foi a criao de um processo de planejamento evidenciada pela formao de equipes tcnicas e pela implantao de instrumentos de gesto urbana, como legislao de uso do solo, cartografia, planos setoriais e cadastros. Alm disso, a articulao intersetorial, levada a cabo nos trs nveis de governo, demonstrou que era possvel a prtica do planejamento integrado em face da compatibilizao de projetos. Para os governos estaduais e federal, o perfil e o programa de investimentos, elaborados pelos municpios, serviram de base para as programaes anuais de vrios rgos setoriais. Por fim, o CNDU concluiu que o CPM/Normal constituiu-se em uma fonte de experincia inestimvel para a execuo futura de projetos urbanos, a partir dos erros e acertos verificados, inclusive para o prprio CPM/Bird. A avaliao parcial do CPM/Bird, elaborada pelo CNDU, foi bastante positiva. Ressaltou-se que a implantao do projeto especial vinha propiciando melhorias intra-urbanas significativas, reforo da infra-estrutura econmica das cidades, gerao de emprego e renda e adequao das prefeituras ao processo de gesto urbana. Em conseqncia, previa-se que as cidades participantes deveriam, a curto prazo, aumentar os nveis de produtividade das atividades econmicas e de qualidade de vida da populao, ampliando sua rea de polarizao regional. Ao lado desses provveis resultados diretos, o CPM/Bird vinha influenciando o padro de comportamento das entidades envolvidas, destacandose a adoo de solues alternativas de baixo custo em obras e servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, e em questes de gerao de emprego e renda. O aprendizado de como abordar o setor informal da economia vinha sendo outro ponto de sucesso. Em nvel federal, o CPM/Bird talvez seja o maior depositrio de experincias nesse campo, mediante acertos e erros observados em diversos projetos, em que a participao da comunidade era efetiva. A implantao dos sistemas locais de planejamento integrado, treinamento de equipes locais e a integrao setorial das entidades municipais,
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estaduais e federais tambm era considerada um ganho expressivo at aquele momento. Outro aspecto avaliado como promissor estava ligado atuao municipal na economia local, comumente relegada a outras esferas de governo. O CPM/Bird vinha mostrando que os governos municipais podiam estimular o desenvolvimento de atividades econmicas, quando, a partir da montagem do perfil da cidade e de uma adequada estratgia de interveno, fosse possvel identificar projetos viveis e prioritrios de base local e regional.
2.2.2. Resultados apontados pela FAU/USP
As concluses dessa avaliao mostraram que o programa teve uma eficcia desprezvel, dado que os resultados obtidos ficaram muito aqum das expectativas. Seu impacto regional foi praticamente nulo porque ficou descolado das modificaes interurbanas pretendidas. No foi possvel estimular o desenvolvimento das potencialidades regionais e nem locais, embora as aes do programa tenham tido um impacto pontual nas condies de vida urbana e, portanto, essencialmente localizadas. Esse tipo de atuao, restrita s reas intra-urbanas, sem se dirigir a reas regionais mais amplas, no possibilitou alteraes significativas no contexto econmico e social, como objetivado. O setor de infra-estrutura viria e transportes foi o que contou com o maior volume de projetos, em todas as macrorregies. Saneamento e infraestrutura vinham em segundo lugar, seguidos por planejamento e administrao, habitao e infra-estrutura econmica. Isso ocorreu devido participao de rgos setoriais, como a EBTU e o BNH que, provavelmente, atuaram voltados para objetivos setoriais. Esse resultado demonstrava que no existia um processo de tomada de deciso que examinasse os investimentos urbanos a serem privilegiados. Alm disso, no houve compatibilizao entre os grandes objetivos perseguidos para a rede urbana e os da administrao federal. Cabe destacar ainda que grande parte dos projetos voltava-se exclusivamente para a capacitao dos municpios. Era preciso que as cidades de porte mdio, ao administrarem a implantao do programa, se tornassem agentes do processo social e econmico na configurao da ocupao do espao nacional. Nesse sentido, os projetos estavam adequados aos objetivos, revelando a consistncia do programa quanto estratgia adotada.
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Assim, o poder central utilizou-se do programa como um instrumento para efetivar a modernizao na administrao dos municpios, neles introduzindo a importncia de um sistema de planejamento do desenvolvimento urbano. Essa modernizao foi colocada como fundamental para potencializar o desenvolvimento das cidades mdias no contexto do crescimento econmico do pas. Nem todas as cidades mdias tiveram impactos iguais como resultado do programa. Tanto a magnitude como a qualidade dos resultados dependiam do potencial de cada uma delas. As mais pobres foram altamente beneficiadas, pois realizaram obras que jamais teriam sido implantadas, mas outras tiveram um benefcio inicial e, em seguida, sofreram grande deteriorao, como Cubato, no Estado de So Paulo. A despeito dessa avaliao negativa sobre o programa, a FAU/USP considerou que o seu maior mrito foi inserir o aproveitamento do potencial regional e local das cidades mdias como uma questo nacional. Complementando esse ponto de vista, Amorim Filho (1984) mostrou que os projetos para as cidades mdias induziram os administradores a uma participao mais consciente na soluo dos problemas locais e a uma compreenso mais abrangente das realidades regionais e nacionais. Alm disso, segundo ele, abriram-se novas alternativas, embora limitadas, de redistribuio de recursos federais, fugindo-se ao monoplio concentrador das grandes metrpoles. Entretanto, da mesma forma que a avaliao da FAU/USP, ele concluiu que foi muito reduzido o impacto regional do CPM/Normal. Acrescentou que isso ocorreu nas duas verses do programa, uma vez que no CPM/Bird tambm foram privilegiados projetos de mbito intra-urbano em detrimento dos relacionados organizao da rede urbana.
2.2.3. Resultados apontados pelo Banco Mundial
No perodo 1980/86 foram implantados, pelo CPM/Bird, mais de 900 investimentos individuais, que representaram uma mdia de 80% dos objetivos fsico-financeiros alcanados. A previso era de que projetos ligados infra-estrutura urbana e comunitria contassem com 70% do total dos recursos, gerao de emprego e renda com 19% e administrao municipal com 11%. Na realidade esses valores atingiram, respectivamente, 64%, 19% e 17%, percentuais que variaram entre as cidades. Em geral, projetos de cidades que tiveram perodos de implementao mais longos foram mais bem-sucedidos.
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Os resultados do componente infra-estrutura urbana e comunitria foram mais expressivos do que os de gerao de emprego e os de administrao municipal, pois geraram visveis benefcios ambientais e sociais, especialmente em nvel de bairros. Assim, concluiu-se que o CPM/Bird foi bem-sucedido em alcanar o objetivo de melhorar as condies de vida em bairros de baixa renda nas 11 cidades. Por outro lado, os resultados de gerao de renda foram pequenos, na medida em que os distritos industriais instalados, na maioria das cidades, no estavam ocupados. Similarmente, considerou-se que as iniciativas de apoio s administraes municipais foram largamente frustradas. Quanto sustentabilidade tudo levava a crer que os projetos de infraestrutura urbana e comunitria, dada a sua utilizao, operao, manuteno e at mesmo, em alguns casos, extenso, eram sustentveis. O mesmo no se dizia dos de gerao de emprego e renda, embora alguns ainda estivessem em funcionamento e pudessem prosperar. Por fim, os relacionados administrao municipal mostravam que, de fato, no eram sustentveis. Alm disso, com relao replicabilidade, destacava-se que alguns projetos de infra-estrutura urbana e comunitria se constituram em iniciativas pioneiras que geraram efeitos-demonstrao importantes para outras cidades brasileiras. Considerava-se que, embora os resultados do CPM/Bird se restringissem s 11 cidades/aglomeraes urbanas que representavam somente 5% das cidades mdias do pas, o fato de as cidades escolhidas estarem situadas em todas as macrorregies, exceto na Amaznia, poderia fazer com que mesmo estados no-contemplados se beneficiassem da abordagem bsica que foi disseminada em todo o pas. Nesse sentido, solues inovadoras, como o sistema de esgoto sanitrio de baixo custo introduzido em Natal, poderiam ser replicadas em outros locais. Do ponto de vista institucional, o CPM/Bird teve um impacto significativo em desenvolvimento institucional tanto em nvel federal como municipal, uma vez que introduziu uma abordagem mais compreensiva e integrada para o desenvolvimento local. Alcanou tambm um grau sem precedentes de coordenao interinstitucional e contribuiu para uma significativa mudana no modo como os problemas urbanos so enfocados em nveis federal e local. Entretanto, esse impacto foi mais duradouro em nvel local do que em nvel federal, tendo em vista que boa parte das agncias federais foi desativada, ao passo que profissionais, treinados e contratados para participar do CPM/Bird, continuam a trabalhar no local.
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Alm disso, as prprias municipalidades continuam a buscar melhorias urbanas ao longo das linhas induzidas pelo projeto. Em termos de poltica urbana nacional, mais especificamente no que se referia estratgia interurbana de fortalecer cidades mdias, o CPM/Bird ajudou a refinar as prioridades federais e locais em termos de procedimentos intra-urbanos. Talvez a inovao mais importante com respeito poltica urbana tenha sido sua preocupao com a reduo da pobreza, pois demonstrou como bairros pobres podiam ser melhorados a custos relativamente baixos. A par disso, Richardson (1983) j mostrava que a rationale do CPM/Bird foi construda enfatizando o papel das cidades mdias como o mais importante elemento de uma estratgia de organizao espacial. Paradoxalmente, a maioria de aes do CPM/Bird vinha se concentrando no nvel intra-urbano. Ele alertava que essas medidas poderiam alcanar significativos benefcios localizados, mas tinham pequenas perspectivas de contribuir para a realizao dos objetivos espaciais interurbanos.
2.3. Fatores que interferiram nos resultados
O conjunto dos resultados apresentados anteriormente permite observar que, embora cada um dos relatrios de avaliao tenha sido elaborado com propsitos especficos e distintos, eles se complementaram. possvel perceber tambm que h mais convergncias do que divergncias entre eles. Com isso, pode-se tirar algumas concluses gerais. Em relao ao programa como um todo, nas duas verses, mostrou-se claramente que sua atuao restringiu-se dimenso intra-urbana, dado que a grande maioria dos recursos foi destinada a projetos setoriais de infraestrutura urbana local, que no tinham condio de produzir impacto regional. Portanto, os benefcios foram somente pontuais, ou seja, em cada uma das cidades envolvidas, frustrando qualquer tipo de expectativa de uma atuao interurbana que promoveria as cidades mdias a centros estratgicos da rede urbana nacional, mas requereria ter dado prioridade a projetos ligados base econmica. Assim, pode-se dizer que houve um visvel gap entre o discurso de poltica urbana que embasou o programa e a sua prtica efetiva. Essa frustrao foi maior ainda com relao ao CPM/Bird, uma vez que ele foi implantado exatamente para suprir esse tipo de lacuna, j diagnosticada pelo CNDU com relao ao CPM/Normal, alm do que
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atendeu um nmero muito menor de cidades mdias e com um substancial volume de recursos. Entretanto, no se concretizaram as promessas de ampliao da polarizao regional das cidades participantes e nem as de atuao municipal na economia local. O prprio Banco Mundial, ao constatar que os distritos industriais no estavam ocupados, reconheceu que os resultados do componente emprego e renda foram pequenos. Argumentos frgeis, como os listados a seguir, foram utilizados para contabilizar impactos positivos do programa em termos de poltica urbana: a replicabilidade e a sustentabilidade de alguns projetos pelas solues inovadoras e de baixo custo adotadas para reduzir a pobreza urbana; o mrito de inserir os potenciais local e regional das cidades mdias como uma questo nacional; a quebra do monoplio de recursos por parte das regies metropolitanas; a mudana de enfoque sobre os problemas urbanos em nveis federal e local; e o refinamento das prioridades intra-urbanas da poltica. O fato que os ganhos reais do programa, ligados capacitao municipal, criao de um processo de planejamento e articulao interinstitucional e intersetorial, ou prpria implantao de obras e servios, foram marginais em relao aos objetivos da poltica urbana. Mesmo alguns desses foram considerados no-sustentveis pelo Banco Mundial. Em face disso, pode-se afirmar que se as cidades mdias so atualmente uma realidade, por certo essa condio no foi decorrente do programa, uma vez que o mesmo consistiu em uma experincia espacialmente fragmentada. Discorrendo sobre os impactos gerais da poltica urbana, Richardson era bastante ctico quanto aos mesmos por vrias razes. Dentre elas, afirmava que, embora as cidades mdias j crescessem mais do que a maioria das regies metropolitanas, isto se devia s foras espontneas de disperso e no existncia de uma poltica espacial. Refletia o incio da denominada reverso de polarizao em um pas dinmico como o Brasil, mas se as dificuldades econmicas continuassem, esse processo provavelmente cessaria. A pergunta que sucede todas essas constataes s pode ser uma: por que os gestores do programa permitiram que isso ocorresse? Os autores dos relatrios enumeram uma srie de fatores externos e internos que interferiram negativamente nos resultados do programa. Embora tenha sido dado mais destaque aos externos que impuseram srios condicionantes, como ser visto adiante, os internos tambm foram
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apontados como responsveis por boa parte das distores do programa, porque se as cidades e os projetos tivessem sido selecionados de acordo com os objetivos da poltica urbana e se o arranjo institucional fosse mais bem articulado, os resultados seriam outros. Entretanto, preciso considerar que, na poca, as regies metropolitanas imperavam como os locais mais atraentes para a localizao de qualquer atividade econmica, e falar em cidades mdias era bastante utpico. Assim, era preciso induzir seu crescimento por meio de instrumentos econmicos que no estavam nas mos dos condutores da poltica urbana. Tendo em mente esse quadro pode-se ter maior condescendncia com os resultados obtidos, pois, naquela conjuntura, eles no poderiam ter sido diferentes. Esse quadro tambm possibilita compreender melhor por que os fatores externos, de fato, foram preponderantes na implantao do programa: o volume de recursos e o ambiente poltico-institucional do pas. Os avaliadores do programa foram unnimes em ressaltar que o reduzido volume de recursos aplicados foi o fator mais restritivo. O CNDU considerou que, durante todo o perodo 1976/81, a escassez de recursos financeiros para apoiar de maneira decisiva o CPM/Normal foi o principal entrave obteno de resultados mais auspiciosos. A FAU/USP chegou a dizer que faltou adequar os instrumentos financeiros ao impacto desejado na primeira verso do programa, pois o volume de recursos alocados foi insignificante diante das necessidades. Essa carncia de recursos, segundo o CNDU e o Banco Mundial, no ocorreu somente no CPM/Normal. Mesmo no CPM/Bird, a irregularidade na entrega de fundos, pela Seplan/PR, provocou atrasos na execuo da programao da Fase I e elevou os custos de diversas obras e servios. Alm disso, a Fase II teve sua preparao iniciada em meados de 1982, mas esbarrou na ausncia de dotao de recursos oramentrios de contrapartida nacional motivada pela falta de interesse da Seplan/PR em contratar um novo emprstimo com o Bird. Tal dificuldade deveu-se, em parte, ao ambiente altamente inflacionrio que o pas vivia naqueles anos e interferiu no fluxo de recursos, ao perodo recessivo da economia a partir de 1983, mas refletiu principalmente a baixa prioridade dada implantao da poltica urbana nacional. Amorim atribua o pequeno nmero de cidades selecionadas na Fase I do CPM/Bird mais s limitaes financeiras do que s dificuldades tcnicas e operacionais.41
41 Inicialmente, quando comearam as negociaes com o Banco Mundial, ainda geridas pela CNPU, haviam sido selecionadas 38 cidades.
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Analisando o ambiente poltico-institucional da poca, ganham proeminncia trs contradies que dificultaram a implantao das polticas urbanas nacionais: a sua pouca relao com as polticas econmica, setoriais e regional; a fragilidade institucional dos rgos que a comandaram; e a excessiva centralizao de poder nas mos da Unio. Tais aspectos se configuram como contraditrios porque, afinal, as polticas urbanas faziam parte das polticas nacionais e para ser implantadas requeriam uma certa descentralizao. Alm disso, em boa parte eles explicam o reduzido volume de recursos investidos no Programa de Cidades de Porte Mdio. Segundo Bernardes, o problema principal da efetivao coerente da poltica urbana nacional era sua desvinculao com a poltica econmica, pois a estratgia de desconcentrao concentrada no foi incorporada pela cpula do poder pblico, que relegava a segundo plano os aspectos espaciais do planejamento. Paralelamente, ela se referia ao descaso com as conseqncias espaciais implcitas nas polticas setoriais. Nesse sentido, Richardson acrescentava que embora a poltica urbana fosse ratificada pelo CNDU, representantes de vrios ministrios setoriais que tinham assento nesse rgo no adotaram as prioridades da mesma como diretriz para seus investimentos. Para ele, mesmo no caso das cidades mdias que tinham uma base industrial, o Minter no interferia em decises ligadas a polticas, como a de localizao industrial. Concordando com esse tipo de preocupao, a FAU/USP mostrou que uma das falhas do programa foi no direcionar, regionalmente, a localizao das indstrias e, conseqentemente, do emprego e das correntes migratrias, pela ausncia de proposta concreta para um desenvolvimento setorial integrado nacionalmente. De acordo com a FAU/USP, se isto tivesse ocorrido, haveria articulao entre os investimentos das polticas setoriais com o programa. Complementando essa questo, Bernardes tambm considerava que a implantao da poltica urbana nacional implicaria um estreito entrosamento com a poltica regional. Ela lembrava que, ao indicar o Minter como responsvel pela formulao e gesto da poltica urbana nacional, o governo parecia reconhecer a necessidade de maior integrao do urbano e do regional, com vistas aos aspectos interurbanos, porque, na sua opinio, sem essa ligao regional qualquer poltica urbana ficaria fadada ao insucesso, apesar das realizaes pontuais que alcanasse. Era necessrio que essas duas polticas estivessem inseridas em uma poltica de desenvolvimento que incorporasse a dimenso espacial de ordenamento do territrio e compatibilizasse diretrizes econmicas e sociais com especificidades regionais e urbanas.
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A segunda contradio era a fragilidade dos rgos que coordenaram a implantao da poltica urbana diante do complexo e poderoso aparelho estatal. Segundo Bernardes, a CNPU como uma comisso interministerial, apesar de criada junto Seplan, foco de deciso poltica e econmicofinanceira que controlava todas as liberaes de recursos, no teve o status necessrio para assumir o comando da poltica urbana nacional. Posteriormente, o tratamento da questo urbana passou alada do Minter, eminentemente executivo e distante da cpula de poder, onde, a despeito da criao de um conselho o CNDU a SDU, que lhe dava apoio tcnico, permaneceu em posio secundria, sem obter, no prprio ministrio, a compatibilizao das aes. A terceira contradio era que o programa nasceu e foi implantado no contexto de um sistema de planejamento centralizado pela Unio e com uma autonomia municipal limitada pela Reforma Tributria de 1966 e pelas Constituies de 1967 e 1969. Isso gerou uma quase total dependncia financeira e poltica dos municpios e dos estados com relao ao poder central, levando, segundo a FAU/USP, a um posicionamento submisso em face da aceitao dos programas nacionais como de cidades mdias que, de um modo geral, significava o recebimento de recursos adicionais. Contraditoriamente, o Banco Mundial ressaltou que, em muitos casos, as municipalidades decidiram no recuperar os recursos investidos, por meio do aumento dos valores cobrados de IPTU, por questes polticas. Isso frustrou a replicabilidade financeira, um dos objetivos do CPM/Bird que possibilitaria diminuir a dependncia dos governos locais em relao s transferncias federais. Esse centralismo tambm teve outras conseqncias que prejudicaram o bom andamento do programa. O governo federal, ao desconhecer a existncia dos governos estaduais e municipais, segundo a FAU/USP, no envidou esforos para buscar uma unidade de objetivos entre os diversos nveis da poltica urbana nacional, estadual e municipal porque atribuase pouca importncia aos mesmos na definio de diretrizes e na aplicao dos investimentos. Com isso, houve dificuldade de coordenao entre rgos setoriais estaduais e nacionais e uma limitada capacidade de gerenciamento por parte das administraes locais e estaduais, conforme observa Amorim Filho. A esse respeito, o Banco Mundial considerou que a consistncia da liderana poltica local e a continuidade poltico-administrativa foram os fatores responsveis pelo melhor desempenho, chegando a propor que as intervenes deviam ser planejadas e executadas
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dentro de um mesmo mandato ou divididas em fases de acordo com as mudanas peridicas nos governos municipais. Em face dessas contradies, Bernardes concluiu que o problema da implantao de uma poltica urbana configurava-se como eminentemente poltico, pois no ambiente poltico-institucional, ento vigente, uma verdadeira poltica urbana no tinha condies de se efetivar. Ela alertava sobre a necessidade de a classe poltica tomar conscincia disso e dos governos estaduais assumirem um papel mais proeminente na conduo de uma poltica urbana. Corroborando essa concluso, a FAU/USP admitiu que a atuao unicamente intra-urbana do programa ocorreu porque sua implantao em uma conjuntura de desenvolvimento econmico concentrador e desigual fez com que ele fosse utilizado como instrumento poltico a fim de diminuir os ndices de pobreza urbana e, conseqentemente, aliviar as tenses sociais. Passando anlise dos fatores internos que interferiram nos resultados, possvel identificar trs que foram apontados pelas avaliaes: a concepo do programa; a seleo de cidades mdias e de projetos prioritrios; e o arranjo institucional. Sobre a concepo do programa, Richardson destacava a importncia do enfoque regional, observando que deveria haver uma preocupao maior com as interaes e os encadeamentos de cada cidade mdia com sua regio circundante mesmo se fosse formada por centros pequenos e com um interior rural.42 Assim, em lugar de se pensar sobre a descentralizao industrial em direo periferia distante, poder-se-ia promover um tipo de industrializao complementar ao espao rural e que vendesse seus produtos no mercado local. Isso implicaria uma estratgia que valorizasse a integrao do urbano com o rural. Nesse sentido, Amorim Filho sugeriu que o programa de cidades de porte mdio deveria contemplar o que denominou aes sobre o metassistema composto de trs elementos: sua microrregio, as cidades de pequeno porte como articuladoras com o mundo rural e os eixos de comunicao regionais e nacionais. Paralelamente, a FAU/USP questionou o fato de o programa focalizar as cidades que no possuem personalidade jurdica prpria, em vez dos municpios que, ao englobar reas urbanas e rurais, poderiam ter lhe im42 Richardson sugere que isso poderia ser obtido entre Joo Pessoa e Campina Grande, Londrina e Maring e Goinia e Anpolis.
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pregnado uma fora maior, pois estimulariam o desenvolvimento tambm nas reas rurais e no unicamente nas urbanas. A FAU/USP tambm ponderou que o programa deveria ter sido implantado de forma complementar a outros programas da prpria poltica urbana, como o de regies metropolitanas. Embora ele tenha sido coerente com as recomendaes de desconcentrar e dinamizar a poltica urbana, essas foram excessivamente amplas, contribuindo, inclusive, para que critrios nebulosos tenham sido utilizados na seleo das cidades mdias. Amorim Filho considerou que a base desse problema estava na falta de estudos para subsidiar a seleo de cidades e a formulao de projetos. Destacou que no CPM/Normal de 1977/78 no se estabeleceram regies e estados prioritrios, pois foram beneficiadas tanto cidades de estados pobres, como as do Nordeste, quanto as de estados ricos, como So Paulo. Na sua opinio, isso se deveu no s capacidade de cada estado preparar a programao, como interferncia de interesses polticos, que acabaram por gerar diretrizes rgidas, a fim de que o programa no fosse usado como instrumento poltico-partidrio. Na programao de 1979/81, esse problema foi resolvido pois a maioria dos estados teve cidades contempladas. Entretanto, para ele, um dos efeitos indesejveis, de ambas as verses do programa, era a maioria das cidades selecionadas estar prxima faixa litornea das regies desenvolvidas, dada a prevalncia do critrio de tamanho populacional urbano e as exigncias tcnicas do programa, que inibiram cidades tipicamente mdias de regies subdesenvolvidas. Levando em conta que os recursos eram escassos, e que cidades j consolidadas, como as capitais dos estados, foram includas, as cidades emergentes de hierarquia inferior, que se encontravam em processo de decolagem econmica, no foram beneficiadas. Richardson concordava com esse ponto de vista e era ctico quanto contribuio das cidades selecionadas no CPM/Bird para alcanar os objetivos da poltica urbana. Considerava que elas no eram as melhores escolhas porque muitas eram capitais e tinham uma estrutura econmica baseada em administrao pblica e atividades tercirias, faltando-lhes uma base econmica para criao de postos de trabalho.43 Alm disso, argumentava que dado o carter nacional do Programa de Cidades de Porte
43 Richardson props a incluso de mais oito cidades na Fase II do CPM/Bird, com base em trs critrios: mais ateno ao potencial econmico, mais nfase nas cidades que no so capitais de estados e mais prioridade para as cidades interiores Feira de Santana, Caruaru, Imperatriz, Santarm, Macap, Anpolis, Joinville, Santa Maria, Cascavel e Presidente Prudente.
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Mdio, no se podia tratar homogeneamente todas as cidades, em termos de componentes, sem dar ateno s funes dos centros urbanos em cada macrorregio. Essas indefinies da poltica urbana e do programa, segundo a FAU/USP, deram origem a falhas na indicao mais precisa dos tipos de investimentos necessrios para atingir os objetivos previstos. Faltou realinhar os recursos disponveis, para utiliz-los em prol das transformaes buscadas. O CNDU tambm apontava que a experincia da Fase I do CPM/Bird, at 1984, j sugeria a necessidade de uma melhor seleo dos projetos como um dos aperfeioamentos futuros. Por fim, o Banco Mundial tambm avaliou que um menor nmero de componentes teria levado a resultados mais eficazes. Na gesto do programa, a FAU/USP destacou que se procurou evitar a criao de uma estrutura institucional, mas construiu-se um arranjo de gerenciamento especfico. Essa gesto, paralela administrao existente, levou a uma diluio de responsabilidades no CPM/Normal. Com relao ao CPM/Bird, o CNDU, desde 1984, j havia apontado a necessidade de uma reviso do arranjo, simplificando-o e desburocratizando-o. A avaliao do prprio Banco Mundial, em 1989, mostrou que a complexidade institucional e administrativa do projeto foi obstculo para sua implementao, cujos resultados poderiam ter sido mais satisfatrios com um menor nmero de entidades setoriais participantes. A complexidade do arranjo institucional gerou, segundo a FAU/USP, um certo esvaziamento do rgo federal que comandava a poltica urbana, em face do poder financeiro dos grandes rgos setoriais federais, como os de transporte, habitao e saneamento. No CPM/Bird, segundo o Banco Mundial, esse esvaziamento se converteu em conflito institucional, a ponto de vrias cidades reclamarem das orientaes contraditrias. Na raiz do problema estava a excessiva federalizao do programa. Quanto ao envolvimento dos estados, Bernardes considerou que, no CPM/Bird, limitou-se, quase sempre, elaborao dos projetos to simplesmente pela necessidade de envolver rgos setoriais de habitao, energia eltrica e saneamento bsico, dentre outros. J a participao dos municpios foi avaliada positivamente pelo Banco Mundial, destacando que houve maior sucesso e sustentabilidade dos projetos em cidades que contaram com profissionais locais (tcnicos e polticos) em relao quelas que traziam pessoal de fora. Nesse sentido, tambm observou que os componentes administrao municipal e em69
prego e renda poderiam ter recebido maior nfase com a participao no s dos governos municipais como de outras entidades locais e das organizaes no-governamentais (ONGs), o que teria permitido atender um maior nmero de cidades com o mesmo volume de recursos. Entretanto, o pessoal local sentiu que o Bird era inflexvel na sua insistncia em avaliar todos os projetos por meio de indicadores econmicos fsico-financeiros, quando para muitos deles esse tipo de indicador era inadequado devido ao seu carter eminentemente social. Como o programa era eminentemente governamental, no se previu o envolvimento de ONGs e nem da populao ou da iniciativa privada. Entretanto, a FAU/USP identificou diferentes grupos sociais que reivindicavam participar das decises tomadas e reclamavam a ausncia de compatibilizao dos projetos com suas necessidades. Identificou tambm a presena de conflitos entre a amplitude de interesses pblicos e privados. 3. Perspectivas de uma atuao nas cidades mdias Que concluses podem ser extradas das avaliaes desse programa para subsidiar uma reflexo sobre o papel das cidades mdias em fins de 2000 e sobre a necessidade de nelas intervir? Qualquer tentativa de responder deve estabelecer uma ntida separao entre o programa e as cidades. Tudo mostra que o programa, da maneira como foi concebido e implantado, gerou uma experincia espacialmente fragmentada em termos interurbanos, uma vez que seus resultados foram estritamente intraurbanos e ficaram muito aqum dos objetivos pretendidos pelas polticas nacionais de desenvolvimento urbano dos anos 70 e 80. Entretanto, as cidades esto a e h quem diga que so um sucesso. A discusso sobre a importncia das cidades mdias na rede urbana brasileira tem sido objeto de controvrsias na dcada de 90. Alguns autores, como Diniz e Crocco (1996), consideram que, sob as condies atuais, em um contexto de reestruturao econmica, h uma tendncia de interrupo do movimento de desconcentrao iniciado na dcada de 70. Chegam mesmo a se referir reconcentrao da atividade industrial ao destacar que est ocorrendo uma reverso da perda de posio relativa da regio Sudeste na produo nacional. Matos (2000), lanando mo de uma srie de estudos, entre os quais os do IPEA/IBGE/Nesur-IE-Unicamp (1999), de Andrade e Serra (1998a), de Motta e Ajara (1999) e de Faissol (1994), identifica duas categorias de
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espaos na rede urbana: reas histricas de concentrao populacional e centros de desconcentrao populacional. Ele sugere que a adoo de um indicador de desconcentrao demogrfica, tomando os centros urbanos que mantiveram uma participao crescente na rede urbana, evidencia a importncia das cidades mdias. Esses dois enfoques, embora aparentemente contraditrios, so complementares uma vez que o primeiro se detm mais no corte regional, ao passo que o segundo analisa o corte urbano. Alm disso, um mais econmico e outro mais demogrfico. A complementaridade entre ambos autoriza afirmar que embora persista a concentrao econmica no Sudeste h uma clara desconcentrao demogrfica, razo pela qual alguns autores preferem falar em desconcentrao concentrada. Isso equivale a dizer que, por um lado, a concentrao econmica no Sudeste no acontece somente nas suas regies metropolitanas, como nos anos 70, posto que acompanhada por um grupo de cidades mdias. Por outro lado, a desconcentrao demogrfica no um processo generalizado em todos os tipos de centros urbanos do pas, mas sim em direo s cidades mdias que aparecem com fora no somente no Sudeste, mas tambm no Sul, no Nordeste e at mesmo embrionariamente no Centro-Oeste e no Norte. , portanto, incontestvel o papel relevante das cidades mdias na atual configurao da rede urbana o que, provavelmente, permanecer na dcada que se inicia. Aqui levanta-se a hiptese de que esse duplo processo de concentrao e desconcentrao est ancorado nas cidades mdias porque elas so elos de ligao entre os espaos urbano e regional e entre os interesses pblicos e privados. Acredita-se que essa simultaneidade de papis a explicao do sucesso de tais cidades. O elo urbano-regional lhes confere papel de ncleos estratgicos da rede urbana brasileira, na medida em que congregam as vantagens do estar aglomerado no espao urbano e a possibilidade de estarem articuladas a um espao regional, mais amplo, que conforma sua rea de influncia. Por sua vez, o elo pblico-privado lhes permite, ao mesmo tempo, satisfazer as necessidades de maximizar tanto a prestao de servios pelo poder pblico como as expectativas dos investidores da iniciativa privada e dos moradores, dado que as economias de escala e de urbanizao suplantam as deseconomias das grandes cidades. De fato, a idia das cidades mdias como elos j estava explcita no documento de Francisconi e Souza (op. cit.) quando se props uma poltica de
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ordenamento territorial, urbana e regional, a ser executada por meio de investimentos pblicos e privados. Essa idia foi parcialmente encampada nas duas polticas urbanas nacionais antes descritas. Pode-se inferir que o Programa de Cidades Mdias, em ambas as verses avaliadas, ao enfatizar a atuao do Estado no espao intra-urbano, adotou o pressuposto de que as aes intra-urbanas seriam indutoras de mudanas interurbanas pela iniciativa privada. Se as cidades mdias se tornaram uma realidade graas a esse tipo de postura ou devido denominada reverso da polarizao, no possvel avaliar. Tudo leva a crer que a populao, o Estado e a iniciativa privada ganham com a existncia de cidades mdias. Elas tm sido apontadas como locais privilegiados para se morar pela qualidade de vida que oferecem, para se investir pela competitividade relativa que possuem e para se gerir porque ainda possuem um tamanho considerado governvel. A reportagem de Junqueira (1998) no semanrio Veja, quando foram entrevistados moradores e empresrios que tm migrado das grandes cidades em busca de cidades gentis, atesta isso. Entretanto, h que se levar em conta o alerta de Amorim Filho (op. cit.) ao fazer o seguinte questionamento: (...) at que ponto o Estado como indutor das cidades mdias na acelerao do processo de urbanizao das mesmas no estaria contribuindo para levar a essas cidades, de forma artificial, os mesmos problemas antes circunscritos s regies metropolitanas? Nesse sentido, restaria especular sobre a necessidade de uma interveno atual do Estado para que as cidades mdias se mantenham e se transformem cada vez mais em pontos estratgicos de desconcentrao e interiorizao da rede urbana brasileira, mas sem se deteriorar. Matos considera que: (...) mais provvel que o sistema urbano brasileiro consolide seu desenho para formas hbridas diversas, entre as quais dever ganhar nitidez a estrutura de eixos de desenvolvimento denso, at porque as metas constantes no Programa Brasil em Ao, ao privilegiar, para os prximos anos, novas oportunidades de investimentos pblicos e privados nos chamados eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, certamente contribuir para reforar tendncias atuais e consolidar a interiorizao da rede de cidades (ibidem, p. 8).
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Essa perspectiva, diante do reconhecimento de que, no perodo ps-85, o governo federal abandonou a idia de formular, explcita e oficialmente, discursos de polticas nacionais de cunho territorial (urbanas e regionais), leva a concluir que propostas como a dos eixos nacionais, incorporadas, recentemente, no Avana Brasil/PPA, nada mais so do que um retorno s polticas territoriais implcitas. Em outras palavras, como a ausncia de discursos no quer dizer ausncia de polticas, a temtica urbana e regional est novamente marginalizada na sua especificidade, ao ser embutida somente em planos nacionais, conforme discutiu-se na Seo 1. Nada mostra, at o momento, que as cidades mdias, constantes dos referidos eixos, venham a ser objeto de alguma preocupao por parte do governo federal, como ocorreu no perodo 1975/86, por meio do programa analisado na Seo 2. Isso porque nem a atual SDU e nem o Ministrio de Integrao Nacional esto formulando polticas territoriais voltadas para esse tipo de interesse. Ambos trabalham por projetos. Documentos elaborados como subsdios formulao de uma nova poltica nacional de desenvolvimento urbano, no incio e no final da dcada de 90, respectivamente, pelo IPEA e pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano (Sedu), mostram que tais polticas devem ter uma abordagem diversa da vigente no passado. No documento do IPEA ressalta-se que a predefinio de uma estrutura espacial desejada deve ser evitada e que a organizao do territrio deve ser pensada em espaos com potencialidades, pois depende da atuao dos agentes econmicos pblicos e privados. Para tanto, sugere-se que: (...) preciso que as polticas implcitas que afetam o urbano, principalmente as de natureza macroeconmica e setorial promovidas pelo governo federal, considerem seu impacto sobre o territrio, evitandose a adoo de diretrizes que reforcem os padres de concentrao. As aes de desenvolvimento urbano e regional devem (...) ser unificadas. (...) A Unio poder, tambm, mediante o estabelecimento de programas de financiamento com retorno, prover os meios para o acesso a todas as reas urbanas dotadas de potencialidades, independentemente do seu tamanho [Souza (1990, p. 213)]. A avaliao do Banco Mundial de 1989 j considerava a existncia de um potencial de capacidade tcnica e estruturas institucionais bsicas nas cidades mdias do Brasil. Argumentava que qualquer continuidade na atuao sobre essas cidades:
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(...) deveria trocar o enfoque de reduo de pobreza em um pequeno nmero de cidades mdias para melhoria da eficincia administrativa em um segmento-chave da hierarquia urbana brasileira como um todo, com o objetivo de reforar a contribuio potencial do conjunto inteiro das cidades mdias para o crescimento econmico nacional. Alm disso, sugeria que qualquer esforo futuro de atuar sobre cidades mdias no Brasil deveria se basear mais nos governos municipais e estaduais (op. cit., p. 31). O documento da Sedu (1999) mostra que o foco da poltica de desenvolvimento urbano est centrado nas dimenses espacial, social, econmico-financeira, ambiental e institucional. Com relao dimenso espacial prope-se dar prioridade aos 379 municpios pertencentes s 49 aglomeraes urbanas do pas, devido sua importncia na rede urbana nacional. Sabe-se que, excetuando os municpios das regies metropolitanas, todos os demais recaem na categoria de cidades mdias. Portanto, urge uma revalorizao de polticas territoriais que possa, indiscutivelmente, dar destaque s cidades mdias porque os riscos da ausncia dessas polticas tm permitido, entre outros efeitos, a guerra fiscal. Alm disso, atualmente o planejamento normativo e centralizado de outrora vem dando lugar ao planejamento estratgico situacional (PES), como instrumento de gesto intra-urbana o que, a par de sua importncia pela participao de vrios atores envolvidos, no substitui a necessidade de uma viso mais abrangente da rede urbana do territrio como um todo. Bibliografia
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no Plano Trienal (1963-1965), o espao urbano no aparecia como ob-

no Plano de Ao Econmica do Governo (Paeg) (1964-1966), o espao

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no Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED) (1968-1970), o

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nas Metas e Bases para a Ao de Governo (Mebag) (1970) voltaram

no I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) (1972-1974), nova-

a relao da temtica urbana com a regional, presente em pratica-

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desconcentrao inter-regional pressupunha uma deciso, por

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concentrao regional pressupunha que as disparidades regionais

o desequilbrio do sistema urbano com a metropolizao prematura, a prolife-

rao de grandes aglomerados urbanos e a pulverizao de pequenas cidades,

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as cidades como ncleos concentradores de riqueza, mas como locais

no Sudeste preconizou-se induzir a descentralizao das atividades

no Norte e Centro-Oeste previa-se apoiar a dinamizao das funes

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2.1. A concepo e a histria do Programa de Cidades de Porte Mdio

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