Pedro Goergen

EDUCAO SUPERIOR NA PERSPECTIVA DO SISTEMA E DO PLANO NACIONAL DE EDUCAO

PEDRO GOERGEN*

RESUMO: O presente ensaio se prope destacar e comentar alguns dos aspectos centrais do Documento Final da Conferncia Nacional de Educao ( CONAE , 2010) no que se refere ao aspecto da educao superior. Para alcanar este objetivo, o trabalho inicia com um desenho do cenrio poltico-econmico global e latinoamericano, com destaque para as polticas neoliberais, impostas aos pases da regio, a partir dos anos 1990. Num passo seguinte, procede a uma breve anlise da educao superior brasileira, no intuito de esclarecer como e em que medida as polticas neoliberais globais interferem na educao superior nacional. Finalmente e com base nas consideraes anteriores, faz uma sucinta anlise das referncias sobre educao superior, contidas no Documento Final da CONAE (2010). Conclui manifestando a esperana de que a efetivao do Sistema Nacional de Educao ajude a resgatar a dvida histrica do Estado de garantir uma educao de qualidade, em todos os nveis, para todo o povo brasileiro. Palavras-chave: Educao superior. Sistema Nacional de Educao. Plano Nacional de Educao. CONAE 2010. Neoliberalismo. HIGHER
EDUCATION IN THE PERSPECTIVE OF THE NATIONAL EDUCATION SYSTEM AND OF THE NATIONAL PLAN FOR EDUCATION

ABSTRACT : This essay highlights and comments some aspects of the final considerations of the National Conference on Education (2010 CONAE ) with regard to higher education. To do so, it first outlines the global and Latin-American political-economical

Doutor em Educao, professor titular da Universidade de Sorocaba (UNISO) e professor titular colaborador da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). E-mail: goergen@unicamp.br

Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 895-917, jul.-set. 2010

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setting, by stressing the neoliberal policies imposed on the countries of the latter region, from the 1990s on. It then briefly analyses Brazilian higher education to elucidate how and to what extent such policies have impacted on it. Finally, based on its previous considerations, it succinctly analyses the references to higher education contained in the 2010 CONAE s Final Resolution. It concludes on the hope that the concretization of the National Education System will help redeeming the States social debt as for the guarantee to provide quality education at all levels to the Brazilian people. Key words: Higher education. National Education System. National Plan for Education. 2010 CONAE. Neoliberalism.

Introduo
os anos mais recentes, surgiu um conjunto de termos novos para descrever as mudanas que vm ocorrendo no campo da educao superior. Os autores falam de internacionalizao, de mercado e bem pblico, de cooperao e comercializao, de privatizao e ao governamental (Aupetit, 2009; Torres, 2009; Segrera, 2009; Rama, 2009). Estes termos designam aspectos de uma mudana em curso que vem transformando as relaes estruturantes da educao superior. Segundo Aupetit (2009, p. 9), so parte de uma doxa em vias de constituio, que pretende renovar (ou destruir) o contrato social no qual se fundamentou o pacto educativo na modernidade. So, em parte, conceitos dicotmicos, pelos quais se manifestam ambivalncias, resultantes de jogos de interesse relativos ao futuro da educao superior. Internacionalizao, empreendedorismo, diversificao, financiamento, emprstimos e bolsa de valores representam os novos rumos da educao superior que encontram abrigo em documentos de organizaes internacionais, como a OCDE e a UNESCO, e se materializam na forma de acordos de livre comrcio e convnios entre instituies de ensino superior, colocando-as diante de novos objetivos e exigncias, em termos de organizao e estratgias. Muitas delas fazem da internacionalizao uma de suas prioridades, por meio da colaborao interinstitucional, do intercmbio de estudantes e pesquisadores, do reconhecimento mtuo de diplomas, da participao em pesquisas interinstitucionais e internacionais e da formao de profissionais com perfil internacional. Na
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avaliao de Aupetit (op. cit., p. 15-16), essa tendncia de internacionalizao (...) contribui para a segmentao interna dos sistemas educativos nacionais, exigindo a redefinio das atribuies dos governos nacionais para supervisionar sistemas educativos divididos em suas duas vertentes, nacional e transnacional e tornando necessria uma reviso das articulaes desejveis entre a ao pblica e os provedores transnacionais mediante a regulao, a superviso da qualidade e o financiamento. Tais perspectivas suscitam o debate entre a educao entendida como bem pblico e a educao referida ao mercado, gerando tenses relativas s formas de financiamento, de prestao de contas e da privatizao, instaladas desde a dcada de 1990 pelos governos nacionais. Desse embate resultou um novo e polmico conceito de bem pblico global, frequentemente usado pelos organismos internacionais como estratagema para desviar a ateno da contradio entre educao entendida como bem pblico e direito de todos e a educao vista como servio com fins lucrativos, fornecido nos termos do Acordo Geral sobre Comrcio de Servios da Organizao Mundial do Comrcio (AGCS/OMC). Trata-se, neste caso, da constituio de um mercado educativo que no s reestrutura o campo da educao superior, mas chama cena novos atores educativos, incidindo diretamente sobre a organizao e atuao das instituies pblicas da rea. Encontramo-nos, portanto, diante de uma transformao de grandes propores que nos obriga a repensar a noo de bem pblico e, por conseguinte, o papel e as obrigaes do Estado quanto ao financiamento e a definio das polticas pblicas em educao superior. Todo este cenrio internacional, que tenta se impor em nome de explcitos ou velados interesses econmicos, conflita com os interesses de projetos nacionais que, sem negar a necessidade da integrao internacional, estejam comprometidos com o conceito de educao como um bem pblico e dever do Estado e, nessa perspectiva, com a autonomia dos sistemas nacionais de educao, pertinentes s necessidades econmicas, polticas e culturais de cada pas. Conscientes dessa realidade internacional e nacional, setores organizados da sociedade civil brasileira acompanham, com ateno crtica, o debate parlamentar em torno do Projeto de Reforma do Ensino Superior, atualmente em tramitao no Congresso e, em ativa colaborao com
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o Ministrio da Educao, se engajam, mediante memorvel processo democrtico, na construo de um documento-base para um futuro Plano Nacional de Educao (PNE). Nas consideraes reunidas no presente texto, pretende-se destacar, reconhecendo desde j as lacunas que a brevidade impe, elementos do cenrio internacional e nacional que representam, de certo modo, as condies e a moldura de um PNE. De outra parte, objetiva-se, ainda, pontuar aspectos relevantes, incorporados ao Documento Final da Conferncia Nacional de Educao (CONAE, 2010), no que diz respeito rea de educao superior. A exposio segue um roteiro nucleado em torno de trs tpicos, a saber: A educao superior no cenrio internacional; breve olhar sobre a educao superior no Brasil; e, finalmente, a educao superior na perspectiva de um Sistema e de um Plano Nacional de Educao.

A educao superior no cenrio internacional

A globalizao que resulta do desenvolvimento cientfico-tecnolgico nos campos dos meios de informao, das telecomunicaes e dos meios de transporte transformou-se em globalismo econmico, levado a efeito com o objetivo de gerar maior acumulao de capital nos moldes da ideologia neoliberal, fomentada pelo capitalismo transnacional. Na formulao de Tnnermann Bernheim (2010 p. 27), esta vertente da globalizao significa livre mercado, desregulao, competitividade, individualismo, comunicaes abertas, privatizao do setor pblico, ou seja, a globalizao neoliberal, na qual claramente predominam os interesses do capitalismo transnacional. Impe-se uma viso economicista que passa a ditar os rumos da sociedade global contempornea em todas as suas dimenses. Particularmente a educao superior se ressente e, portanto, deve levar em considerao esta realidade planetria, com todas as implicaes dela decorrentes, para o avano da cincia e tecnologia, da cultura e do conhecimento. A globalizao e a prpria natureza do conhecimento geram um novo ethos instrumental, utilitrio e comercial do conhecimento, afetando as atividades acadmicas, cada vez mais condicionadas pelas exigncias de aplicabilidade, utilidade e valor mercadolgico. Esta tendncia contrape-se frustrao da ideia-eixo da modernidade, segundo a qual a quantidade e aprofundamento do conhecimento garantiriam vida melhor para todos. J consensual que, em muitas dimenses, o
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conhecimento instrumental, indiscriminadamente aplicado, gera novos e complexos problemas, como confirma, por exemplo, a deteriorao do meio ambiente. A busca de certezas cientficas que norteou a sociedade nos sculos XIX e XX nos conduziu a um mundo de possibilidades e probabilidades, de in-certezas conflitivas, compreensveis somente luz de uma hermenutica complexa e interdisciplinar. Referncia central desse movimento a cincia/tecnologia, instrumental e economicamente til. Trazendo este aporte para o campo da educao superior, Didriksson (1993, p. 23-24) lembra que durante as ltimas dcadas ocorreu um reconhecimento explcito do carter econmico que tem a educao superior, por sua particular relao com a produo de certo tipo de conhecimentos vinculados com a indstria e o desenvolvimento. Este contingente de conhecimentos, referenciados, por sua utilidade, produo econmica, tem importantes implicaes na orientao e na estrutura atuais dos sistemas de educao superior. A estreita relao entre os conhecimentos desenvolvidos na academia e o sistema de produo ocorre em funo da base cientfica das tecnologias modernas de produo. A inovao e criao tecnolgica dependem, cada vez mais, de fatores exgenos, oriundos, por exemplo, de instituies de pesquisa, acadmicas ou no, externas ao prprio sistema de produo. Em sentido inverso, as novas necessidades, geradas no setor produtivo, interferem nos rumos da pesquisa e, importante lembrar, da formao de recursos humanos na academia. O conhecimento cientfico, praticamente aplicvel nos processos de produo, torna-se o novo valor de troca em substituio ao trabalho manual. Ainda segundo Didriksson (op. cit., p. 38), a relao direta entre cincia, produo e tecnologia gerou um conjunto de novas categorias explicativas que indicam mudanas fundamentais na valorao do trabalho intelectual complexo e dos conhecimentos como valor econmico. Por ser uma instituio diretamente voltada produo do saber, desde o incio dos debates sobre o valor econmico dos conhecimentos, considerou-se a instituio acadmica e a universidade o lugar apropriado para a elaborao de conhecimentos e tecnologias estratgicas para o sistema de produo. No entanto, esta nova incumbncia exigiria uma profunda transformao da universidade moderna, tradicionalmente focada na busca da verdade pura e neutra. O sentido prtico, os enormes recursos tcnicos, o trabalho em equipes institucionais, interinstitucionais, nacionais e internacionais, a comunicao virtual e
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a necessidade de resultados teis so alguns dos elementos inovadores dos novos procedimentos epistmicos que influenciam estruturalmente a universidade, exigindo dela acomodao s expectativas da globalizao econmica. Como produtora de conhecimento, hoje matria-prima dos processos produtivos, a universidade, envolvida pelos tentculos da economia, tende, no limite, a transformar-se em prestadora de servios, sujeita s regras do mercado, comandado pelas corporaes transnacionais. Em estreita relao com esta tendncia, registra-se outra evoluo no campo econmico, cujas diretrizes se encontram resumidas no famoso Consenso de Washington (1989). A tese central das polticas preconizadas pelo Consenso a necessidade da reduo do papel do Estado e a entrega de muitas de suas funes iniciativa privada. Argumenta-se que, dessa forma, se alcanaria maior agilidade, eficincia e economia de recursos pblicos. Ao Estado caberia investir na educao bsica, entregando a educao superior ao mercado. O resultado foi o ingresso de algumas universidades na bolsa de valores, a criao de corporaes acadmicas supranacionais gestadas a partir de suas cedes nos pases desenvolvidos, a organizao de grandes redes internacionais de educao a distncia e, sobretudo, a crescente transformao da educao em mercadoria ao encargo de empresas privadas interessadas no lucro. Fica evidente que esta nova orientao econmico/empresarial impacta no s sobre a autonomia, mas tambm sobre a identidade e a liberdade das instituies de ensino superior. No mais a verdade e a formao so os eixos centrais, mas a produo de conhecimentos e a formao de profissionais adaptados e teis ao mercado. As aes das universidades/empresas passam a ser negociadas no mercado internacional, segundo o potencial de lucros aferidos com os servios que prestam. Tais servios so analisados e avalizados no do ponto de vista de seu valor acadmico/investigativo/formativo, mas de seu potencial de retorno financeiro. Estas duas tendncias, ou seja, de um lado, a transformao do conhecimento/tecnologia em fator de produo e, de outro, a transformao da educao em empresa provedora deste tipo de conhecimento, ocorrem no contexto da globalizao neoliberal e suas receitas para promover o ajuste macroeconmico. Hoje, as instituies internacionais como o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Mundial (BM) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) esto revendo sua posio desfavorvel educao
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superior, o que, no entanto, no significa o abandono de sua postura ideolgica neoliberal. O que est por detrs do documento de autocrtica The World Banks Economic Growth in the 1990s: Learning from a Decade of Reform , do ponto de vista geral, o reconhecimento de que no h receitas nicas e, do ponto de vista especfico da educao superior, que as universidades privadas comerciais no conseguem trazer o aporte cientfico e formativo que o mercado e as empresas necessitam. Esta constatao leva a chamar de volta a presena e o investimento estatal, no sem cobrar da universidade pblica uma profunda reforma que lhe assegure, de um lado, pertinncia em relao s reais necessidades do contexto em que est inserida e, de outro, garantia de qualidade compatvel com a realidade internacional. Nasce assim a tenso entre a pertinncia global e a pertinncia local, que pode ser melhor entendida lembrando a distino que Tnnermann Bernheim (2010, p. 36) faz entre os conceitos de internacionalizao e transnacionalizao. Segundo este autor,
(...) enquanto na internacionalizao se luta, seguindo as diretivas da Declarao mundial sobre a educao superior de 1998, por uma cooperao internacional solidria com nfase na cooperao horizontal, baseada no dilogo intercultural e respeitosa da idiossincrasia e identidade dos pases participantes, assim como o desenho de redes interuniversitrias e de espaos acadmicos ampliados, na transnacionalizao se trata de facilitar o estabelecimento em nossos pases de filiais de universidades estrangeiras, de uma cooperao dominao, alm disso, por critrios assistencialistas, assim como a venda de franquias acadmicas, a criao de universidades corporativas auspiciadas pelas grandes empresas transnacionais, pelos programas multimeios e universidades virtuais, controladas por universidades e empresas dos pases mais desenvolvidos.

H, portanto, que separar os sentidos da globalizao. Na medida em que internacionalizao, no sentido usado por Tnnermann, parece um movimento necessrio e irreversvel no contexto do mundo contemporneo, a transnacionalizao, ao contrrio, representa um risco que assola e ameaa o futuro da educao superior, porquanto coloca em risco o seu sentido de autonomia e pertinncia social, o nico a lhe conferir legitimidade e aceitao social. Nestes termos, poderamos, ento, dizer que o grande desafio que a internacionalizao e a sociedade do conhecimento colocam forjar um modelo de educao superior
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capaz de inovar, de transformar-se e participar tanto da transformao da realidade local e nacional, quanto de conectar-se s tendncias internacionais de mundializao nos campos da pesquisa, tecnologia e formao profissional. Os rumos do desenvolvimento da sociedade internacional globalizada, em particular no que diz respeito s formas de evoluo, produo e divulgao do conhecimento, impem educao superior um leque de novas preocupaes relacionadas qualidade, avaliao e acreditao; pertinncia econmica e social; aos processos de gesto e administrao; ao aproveitamento das tecnologias de informao e comunicao; ao fortalecimento da cooperao internacional; ao exerccio da autonomia universitria com responsabilidade social. Trata-se, na verdade, de uma nova cultura universitria: a cultura da gesto estratgica e eficaz, da pertinncia social e democrtica, da informtica e comunicao, da pesquisa, ensino e extenso, da qualidade e avaliao, da transdisciplinaridade e abertura internacional, enfim, da formao cidad crtica e cultural. Todos estes elementos, aqui apenas sumariamente elencados, indicam que a educao superior se encontra num momento crucial de sua histria, talvez s comparvel quele do nascimento da universidade moderna: o desafio de decidir sobre os rumos a seguir. Hoje se confrontam os caminhos do capitalismo acadmico (Torres, 2009, p. 27), que atrela a educao superior ao mundo econmico e empresarial, e os da educao superior, entendida como bem pblico e direito de todos. Do nosso ponto de vista, as instituies de educao superior devem aliar-se ao projeto do Estado democrtico, presente na sociedade de forma transparente, com estratgias claras e debatidas a favor do bem-estar de todos. A educao superior faz parte da esfera pblica, na qual, alm de promover o desenvolvimento da cincia/tecnologia e de formar profissionais cidados conscientes, deve constituir-se na gora onde se gestam utopias que garantem a vida do povo e da nao. Para isso, se requer conscincia poltica e determinao dos gestores, dos docentes, alunos e responsveis pelas polticas pblicas do setor, para, de um lado, resistir s exigncias do neoliberalismo economicista e, de outro, promover a integrao internacional.

A educao superior no Brasil

Na segunda metade do sculo passado, a educao superior brasileira passou por importantes mudanas que, iniciadas com expanso e a
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virada tecnolgica durante o perodo militar, avanaram com a criao dos programas de ps-graduao durante os anos 1970 e foram retomadas aps a dcada perdida de 1980, com a Lei de Diretrizes e Bases (LDB) de 1996 e suas leis complementares posteriores. Na fase mais recente dessas transformaes, destacam-se os aspectos do aumento das matrculas, a retrao do Estado e a privatizao, a maior internacionalizao e transnacionalizao, o aumento das matrculas femininas e, finalmente, a introduo de um sistema de avaliao da educao superior. Contudo, foi a partir dos anos de 1990, no contexto das mudanas globais e latino-americanas, que a universidade brasileira vem passando pelas mais importantes inovaes, principalmente no nvel da graduao. Analisando tais transformaes, Dias Sobrinho e Brito (2008, p. 488) lembram os
(...) dois principais desafios [que] oferecem os motivos para estas mudanas: aumentar a competitividade da economia no mundo globalizado atravs incremento na formao de profissionais e, por outro lado, o fortalecimento de valores democrticos, em especial da equidade, atravs da ampliao das oportunidades de acesso e permanncia e o fortalecimento dos valores adequados formao cidad.

Os autores apontam, ainda, como a mais importante caracterstica dessas mudanas a expanso do setor privado com fins lucrativos e de duvidosa qualidade, com a consequente intensificao da funcionalidade econmica e utilitarista da educao superior. A primeira medida tomada para incrementar o aporte da educao superior ao desenvolvimento da economia foi a ampliao de sua abrangncia quantitativa. Efetivamente, a expanso que aconteceu principalmente nas dcadas de 1960 e 1970 tornara-se muito mais lenta nas duas dcadas posteriores. O nmero de instituies pblicas ficou, neste perodo, praticamente inalterado, com exceo das instituies pblicas estaduais que cresceram na dcada de 1980. Tal fato explica-se, primeiro, pela falta recursos pblicos para investimento na rea e, segundo, pelas presses externas advindas das receitas do BM, do FMI e do BID, os trs principais braos do neoliberalismo internacional. Com relao escassez de recursos, pode-se dizer que ela foi real, sobretudo, no contexto da estagnao econmica registrada na chamada dcada perdida dos anos de 1980. Quanto poltica neoliberal, agenciada pelas suas instituies internacionais, resta reconhecer que teve reflexos diretos e nefastos sobre os
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servios sociais pblicos assegurados pelo Estado, entre eles a educao, a sade e a seguridade. J desde o final da Segunda Guerra, o BM, em consistente parceria com o FMI, vinha defendendo estratgias poltico-econmicas que visavam fortalecer e universalizar o iderio neoliberal, cujos princpios foram propostos pelo economista ingls John Willianson e fixados no Consenso de Washington. O eixo principal das teses reunidas nesse documento o da supremacia do econmico sobre as outras dimenses da vida social, cultural e poltica, a reduo da presena do Estado e o fortalecimento da iniciativa privada. A partir da dcada de 1980, estas estratgias polticas tornaram-se determinantes para a educao superior no Brasil. Operacionalmente, critica-se a suposta ineficincia do Estado na gesto de recursos pblicos, exigindo-se, na sequncia, a reduo do Estado e a transferncia de boa parte de seus encargos para a iniciativa privada. So especialmente dois documentos a saber, La enseanza superior: las lecciones derivadas de la experiencia (Banco mundial, 1994) e The financing and management of higher education: a status report on worldwide reforms (Banco Mundial, 1998) que desenham as orientaes do Banco para desenvolvimento futuro da rea de educao superior. Partindo da constatao da importncia da rea para o desenvolvimento socioeconmico, o Banco destaca quatro pontos-chave que deveriam nortear as polticas para o setor: complementar os recursos do Estado, sobretudo com o fim da gratuidade da educao superior pblica; promover a diferenciao institucional; encorajar as iniciativas do setor privado com concesso de maior autonomia; e abrandar regulamentos e normas oficiais (cf. Sguissardi, 2009). Estas orientaes foram apresentadas, de certo modo, como conditio sine qua non, uma vez que, segundo o Banco, de sua implementao dependeriam as chances dos pases perifricos de se integrarem ao desenvolvimento da economia mundial globalizada, para a qual no haveria alternativas de desenvolvimento no futuro. Da resultou
(...) a profunda influncia de seus diagnsticos e orientaes sobre a educao superior junto s polticas pblicas da maioria dos pases. E isto se d em reas como as da legislao, do processo de privatizao e diferenciao institucional, do financiamento pblico e diversificao de fontes de recursos, e de natureza das instituies, entre outras. (Sguissardi op. cit., p. 65)

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O ponto fulcral e, hoje, certamente, tambm o mais polmico o entendimento do Banco e de seus tcnicos de que a educao superior no pode ser vista como um bem estritamente pblico. A partir dessa premissa argumenta-se a favor da competitividade, do financiamento alternativo e da privatizao. Todas essas orientaes tiveram forte impacto em funo dos condicionantes macroeconmicos que mantinham os pases em desenvolvimento sob presso e quase incondicional aceitao. Deve-se, no entanto, reconhecer que boa parte da responsabilidade pela implantao das premissas neoliberais recai sobre os ombros no apenas dos rgos internacionais, mas tambm dos governos e elites econmicas locais. De todos os modos, as polticas adotadas implicam uma reorientao de rumo da educao superior no sentido da retrao do Estado, cuja funo deveria, de ora em diante, centrar-se na tarefa de regular, avaliar e controlar a iniciativa privada, luz do critrio custo-benefcio e do predomnio econmico/mercadolgico. Disso tudo resulta o processo de privatizao e mercadorizao da educao superior, hoje tema central das preocupaes e debates na rea. O ajuste neoliberal gera um novo ethos acadmico de reduo do papel do Estado e ampliao do papel do mercado. Os principais argumentos usados para justificar o incremento da educao privada so a ineficcia dos gastos pblicos, a baixa oferta de vagas, a rigidez curricular, a escassa utilidade da educao superior pblica para a economia, em especial, para a indstria. Na tentativa de superar estes gargalos e atendendo s prerrogativas da ideologia neoliberal, iniciou-se um processo de privatizao de amplas consequncias. Os resultados dessa poltica so assim resumidos por Dias Sobrinho (2010, p. 287):
(...) grande expanso quantitativa de instituies e de matrculas estudantis, forte movimento de privatizao e de incorporao de lgicas mercantis, internacionalizao e transnacionalizao, aumento de oferta de servios virtuais e de educao a distncia, aparecimento de novos tipos de provedores. Diversificao, segmentao e diferenciao de instituies, novas modalidades de financiamento, mudanas nos perfis dos estudantes, demandas de mais estreita vinculao entre as instituies educativas e as empresas e empregos. Esse quadro trouxe tona a questo da qualidade, ressignificada para melhor se ajustar s novas realidades econmicas, e da garantia da qualidade, mediante a acreditao.

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A partir de 1996, registrou-se, efetivamente, uma grande expanso de vagas no setor privado mercantil, em contraposio quase-estagnao do setor pblico. Segundo Sguissardi (2010, p. 307),
(...) cabe observar que, aps o ajuste neoliberal na economia e a reforma do Estado, de 1994 a 2008, para um crescimento global do nmero de IES de 164,6%, as pblicas cresceram apenas 8,3% contra 218,5% das privadas. Quanto s matrculas, para um crescimento global de 205,8%, as pblicas cresceram 84,6% contra 292,4% das privadas.

Hoje, cerca de 80% das matrculas concentram-se no setor privado e 20% no setor pblico. Dos alunos concluintes, em torno de 70% se formam em instituies privadas e os restantes 30% em instituies pblicas federais, estaduais ou municipais. Constata-se tambm que o nmero de vagas oferecidas ainda no corresponde procura, fazendo com que a educao superior, alm de privatizada, siga sendo muito elitista. Acrescente-se que, alm da privatizao propriamente dita, encontra-se h tempos em discusso a necessidade de as universidades pblicas buscarem, por conta prpria, fontes alternativas de financiamento. Isto tem induzido as universidades pblicas a estreitarem suas relaes com empresas, ocupando, assim, um espao obscuro que se costuma designar de quase-mercado. Com isso, tambm a educao superior pblica se torna, em preocupante medida, uma instituio de prestao de servios, regida pelas leis do mercado. A desestatizao da educao superior publica segue, veladamente, o rastro traado pela ideologia neoliberal da privatizao do pblico. Estas polticas que foram sendo implantadas ao longo da dcada de 1990 no sofreram grande mudana de rumo nos anos mais recentes, embora tenham sido feitos investimentos na criao de novas universidades federais e na gerao de programas democratizantes de acesso e permanncia na educao superior. Com o objetivo de superar as dificuldades que vm sendo apontadas e criticadas pelos especialistas da rea, foi dado incio, ao longo dos ltimos anos, a um processo de reformas da educao superior que, parcialmente, foi sendo incrementado atravs de medidas pontuais, mas que tambm se materializou num projeto de reforma que atualmente tramita no Congresso Nacional. Seria, portanto, leviano afirmar que a educao, e a educao superior em particular, no so prioridade do atual governo. A criao de novas universidades pblicas, a concesso de mais recursos, a poltica
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salarial mais adequada, bem como o fomento de polticas afirmativas demonstram o contrrio. No se pode esquecer, no entanto, que o Brasil apresenta um dos sistemas de educao superior mais mercantilizados do mundo: 73% das matrculas e 90% das instituies so do setor privado. O que est em jogo so o papel e o dever do Estado como responsvel pela educao pblica, bsica e superior, de qualidade para todos. Como esta no a tese defendida por boa parte dos parlamentares que devero decidir sobre o mencionado projeto de lei, pode-se prever grande dificuldade na aprovao, pelo menos no sem cortes, emendas e vetos que podem ameaar o seu sentido principal. Esta concluso parece condizente com a continuidade da poltica neoliberal no atual e, muito provavelmente, nos prximos governos.

A educao superior na perspectiva do Sistema e do Plano Nacional de Educao: impasses e perspectivas

A exitosa iniciativa da CONAE (2010), a par de ter-se constitudo num marco histrico para a educao brasileira na contemporaneidade, representa, ela mesma, o reconhecimento das enormes dvidas sociais do Estado com relao educao da populao brasileira. As lutas antigas, iniciadas ainda na primeira metade do sculo passado com o Movimento dos Pioneiros da Educao, fortemente retomadas depois do perodo militar atravs da realizao das conferncias e congressos nacionais de educao, conseguiram assegurar, tanto na Constituio quanto na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, a educao como direito social garantido pelo Estado. Este respaldo jurdico, no entanto, no garantiu a efetiva implementao da educao de qualidade como direito social e poltica de Estado. De fato, no cenrio internacional, o Brasil apresenta uma das mais altas concentraes de renda do mundo, com 50% da populao de pessoas em situao de pobreza, denotando uma crnica ausncia de polticas sociais efetivas. Este panorama de excluso reflete-se, tambm, no campo da educao, onde cerca de 11% continuam analfabetos, 27% tm at trs anos de escolaridade e 60% da populao no possui o ensino fundamental completo. Esta realidade permite concluir que o termo Sistema Nacional de Educao vem sendo usado, at o momento, de forma equivocada, uma vez que, na verdade, tal sistema nunca foi efetivado.
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Da a importncia do engajamento de setores importantes da sociedade civil e poltica em prol da construo de um Sistema Nacional de Educao e de um Plano Nacional de Educao, como poltica de Estado. No se trata de outra coisa, seno do projeto de elaborao de polticas de Estado para a educao nacional, visando efetivao do direito social educao. Segundo o Documento Final da CONAE (2010), os pontos imprescindveis para assegurar, com qualidade, a funo social da educao e das instituies educativas so
(...) a educao inclusiva; a diversidade cultural; a gesto democrtica e o desenvolvimento social; a organizao e institucionalizao de um Sistema Nacional de Educao, que promova de forma articulada, em todo o pas, o regime de colaborao; o financiamento e acompanhamento e o controle social da educao; a formao e valorizao dos/das trabalhadores/as da educao. (CONAE, 2010, p. 13)

A indicao dessas concepes, proposies e potencialidades para as polticas nacionais de educao sinaliza a efetivao da garantia de educao de qualidade para todos/as, constituindo-se em marco para a construo do novo PNE
(...) que estabelea mecanismos para: erradicar o analfabetismo; universalizar o atendimento escolar; melhorar a qualidade do ensino; formar para o pleno exerccio da cidadania e para o trabalho; e promover humanstica, cientfica e tecnologicamente o Pas, preservando a diversidade regional e cultural. (Idem, ibid., p. 22)

Todos esses pontos referem-se educao nacional em seu conjunto, ou seja, tanto educao bsica quanto superior, visando o acesso e permanncia com qualidade para todos como dever do Estado. Assim, embora o pas j disponha de respaldo jurdico e estrutura administrativa, ainda no se conseguiu encontrar uma forma de organizao capaz de viabilizar os objetivos de uma educao como direito de todos, garantido pelo Estado. Um dos pontos de impasse dessa alarmante situao da educao nacional a falta de um regime que assegure a colaborao entre a Federao, os estados e os municpios. Superar este gargalo , portanto, uma das tarefas mais urgentes e, certamente, tambm, mais ingentes para alcanar os princpios explicitados no artigo 206 da Constituio Federal.
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Embora o regime de colaborao entre os entes federados (Federao, estados/Distrito Federal e municpios) esteja previsto na Constituio, este dispositivo ainda no foi regulamentado para a educao como um todo. As universidades so um caso especial, porque a Constituio Federal reserva para elas autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial (CF, 1988, art. 207). Cabe ao Estado garantir, efetivamente, o cumprimento desse dispositivo constitucional, tanto nas instituies por ele mantidas quanto, tambm, nas instituies de ensino superior privadas, nas quais a autonomia , muitas vezes, usufruda apenas pelas mantenedoras e no pelas instituies universitrias como deveria ser (CONAE, 2010, p. 23). Um Sistema Nacional de Educao assumido pelos entes federados deve oferecer a moldura sistmica e jurdica para definir, no corpo do PNE , as diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao, manuteno e desenvolvimento da educao em todos os nveis e modalidades, desde a creche at a ps-graduao. Para a realizao do regime de colaborao mtua, previsto na Constituio, os encaminhamentos da CONAE (2010) sugerem a elaborao/efetivao de um Projeto poltico-pedaggico para a educao bsica e um Plano de desenvolvimento institucional para a educao superior, no mbito das instituies educativas pblicas e privadas (idem, ibid., p. 28). Para o acompanhamento, avaliao e controle de todo este processo sugere-se a criao de uma lei de responsabilidade educacional, que defina a forma e os meios de penalizar, em caso de descumprimento dos dispositivos legais determinados, os responsveis pela gesto e pelo financiamento da educao nos mbitos federal, distrital, estadual e municipal. Todas estas medidas devem abranger tanto as instituies pblicas quanto as privadas, previstas na Constituio e na LBD . Portanto, tambm
(...) as instituies do setor privado, por fazerem parte do Sistema Nacional de Educao, subordinam-se ao conjunto de normas gerais de educao e devem se harmonizar com as polticas pblicas, que tm como eixo o direito educao, e acatar a autorizao e avaliao desenvolvidas pelo poder pblico. Dessa forma, no que diz respeito ao setor privado, o Estado deve normatizar, controlar e fiscalizar todas as instituies, sob os parmetros e exigncias aplicadas ao do setor pblico. (CONAE, 2010, p. 31)

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Um dos princpios constitucionais que regem o ensino pblico o da gesto democrtica das instituies. Na educao superior, tal princpio se articula com o da autonomia universitria, condio precpua da vida acadmica. O tema da autonomia hoje bastante controverso, em funo de certa discrepncia existente entre o texto da Constituio Federal, o qual determina que as universidades devem ter autonomia didtico-cientfica, administrativa, gesto financeira e patrimonial, e o texto da LDB que, em seu artigo 54, diz: as universidades mantidas pelo poder pblico gozam de estatuto jurdico especial para atender as peculiaridades de sua estrutura, organizao e financiamento pelo poder pblico, bem como para estabelecer os planos de carreira e o regime jurdico do seu pessoal. Esta questo adquire particular complexidade no contexto da diferenciao e diversificao da educao superior no Brasil, de natureza pblica, comunitria ou privada, prevista na Constituio Federal. No caso das comunitrias, h a importante interveniente das fundaes, que chamam a si o direito autonomia e o restringem instituio acadmica. Nas instituies privadas, por sua vez, coloca-se a questo da gesto democrtica que, muitas vezes, encontra restries no tocante liberdade de expresso de ideias e gesto democrtica. A gesto democrtica um princpio constitucional que garante condies de igualdade, liberdade, justia e dilogo entre todas as esferas, como espao de deliberao coletiva e que, portanto, precisa ser respeitada e praticada por todas as instituies educacionais. Tanto instituies pblicas quanto privadas devem, pois, garantir a participao de todos os envolvidos no processo acadmico, na definio de suas polticas educacionais, mediante o pleno funcionamento de seus conselhos e rgos colegiados, visando garantir espaos articulados de deciso e deliberao. A CONAE defende a gesto democrtica da educao, tanto pblica quanto privada, como um pressuposto fundamental da educao de qualidade. A qualidade , evidentemente, complexa e abrangente conforme as circunstncias, os fatores intra e extra-institucionais, as dimenses socioeconmicas, a disponibilidade de recursos etc. Por isso, necessrio estabelecer um padro de qualidade, mas este no pode ser nico em funo das dimenses, fatores e condies circunstanciais. O entendimento deve ser resultado de um amplo debate que leve em considerao o contexto, o momento histrico, as condies sociais e culturais que envolvem cada instituio. Por isso, a CONAE destaca a qualidade social
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que, alm dos aspectos da aquisio de conhecimentos e habilidades, implica, tambm, uma formao slida, crtica, criativa, tica e solidria (CONAE, 2010, p. 48). Alm da clara compreenso do que significa qualidade, necessrio estabelecer mecanismos de avaliao dessa qualidade. Aps bastante resistncia, nos anos mais recentes, acompanhando as tendncias internacionais, a avaliao tornou-se, tambm no Brasil, um dos eixos centrais da poltica educacional. Para a educao superior foram desenvolvidos o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (SINAES) e o Sistema de Avaliao da Ps-Graduao e Pesquisa. Supe-se que a avaliao ajude a alterar objetivos, valores e processos; que amplie o poder de regulao e controle por parte do Estado; que reconstitua o sistema de relacionamento entre as instituies e que promova mudanas na gesto, pesquisa, extenso e na formao profissional. As grandes dvidas e suspeitas que pairam sobre os processos avaliativos dizem respeito ao seu modus operandi. So recorrentes e disseminadas as crticas aos critrios supostamente muito quantitativistas e produtivistas, vindas especialmente do campo das cincias humanas e sociais que se sentem expostas a critrios avaliativos no condizentes com sua natureza epistmica. Para evitar uma exagerada centralidade conferida avaliao, o controle nocivo e a competio institucional,
(...) sinaliza-se a necessidade de novos marcos para os processos avaliativos, incluindo sua conexo educao bsica e superior, aos sistemas de ensino e, sobretudo, assentando-os em uma viso formativa, que considere os diferentes espaos e atores, envolvendo o desenvolvimento institucional e profissional. (Idem, ibid., p. 53)

O novo enfoque recai sobre a melhoria da educao como eixo orientador de todo o processo avaliativo no campo da educao. Para atingir este objetivo, a avaliao central precisa tornar-se flexvel, compreendendo que o sucesso ou o fracasso escolar resultam de uma srie de fatores extra e intraescolares (condio social, regional, cultural, salrios, infraestrutura, gesto etc.) que devem ser levados em considerao. Defende-se, portanto, uma concepo ampla de avaliao apta a, antes de tudo, incorporar o atributo da qualidade como funo social da instituio educativa e a articulao entre os sistemas de ensino, em todos os nveis, etapas e modalidades (...) (idem, ibid., p. 55). No caso da educao superior,
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(...) preciso aprimorar o processo avaliativo, tornando-o mais abrangente, de modo a promover o desenvolvimento institucional e a melhoria da qualidade da educao como lgica constitutiva do processo avaliativo emancipatrio, considerando, efetivamente, a autonomia da IES , a indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso. Alm disso, faz-se necessria maior interrelao das sistemticas de avaliao da graduao e da ps-graduao, na constituio de um sistema de avaliao para a educao superior. (p. 56)

A demanda social por educao pblica implica produzir instituies democrticas e de qualidade social que garantam o acesso ao conhecimento, formao profissional e aos bens culturais produzidos e acumulados pela sociedade, na perspectiva de uma formao crtica e emancipadora, a partir dos contextos concretos. No que se refere educao superior, constata-se que esse nvel de ensino continua elitista e excludente. A expanso ocorrida ao longo das duas ltimas dcadas, embora alentadora, ainda est longe de atingir os parmetros de uma real democratizao, sobretudo, porque tal expanso se deu, como vimos antes, pela via da privatizao, ou seja, do ensino pago e da oferta sem qualidade. Nem mesmo os planos de inegvel mrito e com importantes reflexos sobre a questo central do financiamento, tais como o Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais ( REUNI ) e o Programa Universidade para Todos (PROUNI), no conseguiram atender s expectativas da populao. At hoje, no Brasil, apenas cerca de 13% dos jovens entre 18 e 24 anos esto cursando o ensino superior e, destes 13% , 75% esto matriculados no setor privado. De outra parte, as estatsticas mostram que os brancos representam 52% da populao e 73% na educao superior. Diante dessas injustias e dvidas histricas do Estado brasileiro com relao a certos setores da populao, a CONAE expressa a ambiciosa meta de reserva de vagas nas IES para um nmero mnimo de 50% de estudantes egressos/as das escolas pblicas, respeitandose a proporo de negros/as e indgenas em cada ente federado (CONAE, 2010, p. 66). preciso ampliar, ainda mais, a criao de instituies e a oferta de vagas na educao superior, priorizando setores carentes da populao, historicamente excludos, e as regies distantes dos grandes centros urbanos. Para garantir, efetivamente, o direito educao superior obstaculizado pela falta de vagas e, em certos setores, pela enorme desigualdade social, exige-se a ateno e a ao
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permanentes do Estado, reconhecendo a educao superior de qualidade como um bem pblico, direito de todos e, portanto, dever do Estado. Porm, todo esforo ser incuo, se no for acompanhado de aes sistemticas e consistentes de melhoria na formao inicial e continuada de profissionais bem preparados em suas especialidades, com uma base interdisciplinar de cultura e eticidade. preciso criar uma poltica nacional de formao de profissionais, tanto para a educao bsica quanto para a superior, em consonncia com as atuais demandas sociais, epistmicas, tecnolgicas e culturais da sociedade, capazes de aproveitar adequadamente as novas tecnologias de informao e comunicao, no contexto das diferentes linguagens miditicas. Da a necessidade de um Sistema Nacional articulado de Educao e de um Plano Nacional de Educao, norteados pela firme concepo da educao como direito humano fundamental, direito pblico e dever do Estado (CONAE, 2010, p. 105-106). Para viabilizar este projeto, a CONAE entende como imprescindveis os seguintes pontos: regulamentar o regime de colaborao entre os entes federados; construir um regime de colaborao entre os rgos normativos dos sistemas de ensino nacionais, estaduais e distritais; ampliar o investimento em educao, em relao ao PIB; definir e aperfeioar os mecanismos de acompanhamento, fiscalizao e avaliao; ampliar o atendimento dos programas de renda mnima; estabelecer uma poltica nacional de gesto educacional; garantir a autonomia pedaggica, administrativa e financeira das instituies; criar instrumentos que garantam a transparncia na utilizao dos recursos pblicos; estabelecer mecanismos democrticos de gesto; definir o financiamento, em regime de colaborao entre os entes federados. Com relao s polticas de financiamento sugere: desvincular os recursos destinados educao de qualquer nvel de contingenciamento de recursos provenientes das receitas da Unio, dos estados e municpios; revogar de imediato a Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) para todas as reas sociais; garantir o aumento dos recursos da educao de 18% para 25%, no caso da Unio, e de 25% para 30%, no caso dos estados e municpios; efetivar a responsabilizao administrativa e fiscal dos gestores que no executarem na integralidade os recursos destinados educao; retirar as despesas com aposentados e pensionistas
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da conta dos recursos destinados educao em nvel federal, estadual e municipal. Quanto ao financiamento, recomenda: realizar estudos para criar um Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Superior Pblica; estabelecer parmetros para a distribuio de recursos; definir as condies a serem satisfeitas pela Unio, estados e municpios para terem acesso aos recursos deste Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Superior Pblica; garantir recursos oramentrios para que as universidades possam definir e executar suas atividades; alocar recursos financeiros especficos para a expanso da graduao no perodo noturno; definir parmetros de qualidade para as instituies de educao superior e estabelecer o volume mnimo de recursos a serem destinados s atividades de ensino, pesquisa e extenso; estabelecer programas de apoio permanncia dos alunos na instituio; ampliar o debate sobre os programas PROUNI e REUNI, visando sua ampliao e fortalecimento; garantir recursos para as polticas de acesso e permanncia na educao superior para grupos sociais tradicionalmente excludos; garantir recursos do governo federal para a oferta de cursos superiores aos profissionais da educao. Todas estas reivindicaes, por mais utpicas que paream, so aspectos de uma enorme dvida social que o Estado tem com o povo brasileiro. Para que tal dvida possa ser sanada, exige-se uma clara deciso poltica em favor de uma educao concebida como processo democrtico, com a harmnica e universal cooperao de todos os entes federados, que garanta a educao de qualidade como direito de todos independente de condio social, raa, gnero, religio etc. Os resultados da CONAE representam uma oportunidade nica para que os gestores das polticas pblicas da rea e, posteriormente, os parlamentares da Cmera dos Deputados e do Senado Federal atendam aos histricos anseios da populao brasileira. Esta responsabilidade poltica de Estado, livre de quaisquer interesses setoriais ou econmicos, deve refletir-se, primeiro, na construo de um Sistema Nacional de Educao integrado, democrtico e inclusivo e, segundo, na elaborao de um Plano Nacional de Educao que defina estratgias de efetivao de uma educao democrtica, inclusiva e de qualidade para todos/as, como forma de realizao plena, profissional e tica, das pessoas e da coletividade.
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Concluso
Inicialmente, foi desenvolvida uma argumentao que procurou mostrar alguns condicionamentos da educao no contexto do mundo globalizado contemporneo. Nesse cenrio, foi de grande relevncia para a educao superior, ao longo das ltimas dcadas, o predomnio da ideologia neoliberal que apostou no economicismo e no privatismo. O receiturio neoliberal que promove o ajuste macroeconmico reflete-se, direta e concretamente, sobre a educao superior. Um dos pontos desse ajuste, imposto aos pases em desenvolvimento como forma de equilibrarem suas economias e acelerarem seu desenvolvimento, deveria ser a reduo do Estado e a entrega de boa parte de suas funes iniciativa privada. Foi esta receita que modificou o cenrio da educao superior na Amrica Latina, cujos governos nacionais, em sua maioria, aderiram a estas sinalizaes, dando incio retrao do Estado e, com isso, privatizao do ensino e internacionalizao da educao. Exemplo paradigmtico desse desenvolvimento o sistema de educao superior brasileira que, ao longo das ltimas dcadas, proveu sua expanso pela privatizao. Efetivamente, a partir dos anos de 1990, registra-se a retrao do Estado e a transferncia de boa parte de suas responsabilidades, no campo da educao, para o setor privado. Mesmo reconhecendo os avanos dos anos mais recentes, no tocante expanso da educao superior e s polticas afirmativas das quotas, do REUNI e PROUNI, preciso no esquecer que boa parte dessas medidas foi alcanada pela privatizao e, em regra, sem garantias de qualidade. Embora no se possa esperar para um futuro prximo uma reverso radical da marcha neoliberal, h sinais de que a luta por uma educao pblica de qualidade como um direito de todos e responsabilidade do Estado alcance, pela conscincia e fora popular, significativos avanos. A realizao da Conferncia Nacional de Educao transformouse num marco auspicioso, animador e paradigmtico dessa luta. a primeira vez no Brasil e, salvo melhor juzo, tambm na Amrica Latina que se prepara um Sistema Nacional de Educao e se oferece elementos para a construo de um Plano Nacional de Educao a partir das bases. Ou seja, com a participao de todos os/as cidados/s interessados/as, escolas, universidades, ONGs, secretarias municipais e estaduais de Educao, sociedades cientficas, sindicatos, representaes estudantis e, ao mesmo tempo, com o efetivo apoio do Ministrio da Educao.
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Desse amplo e complexo movimento resultou um documento rico e democrtico que restaura, de forma veemente, firme e inconfundvel, a tese da educao pblica de qualidade como direito de todos e dever do Estado. Agora depende do Ministrio da Educao encaminhar ao Congresso Nacional um projeto de lei que respeite as metas estabelecidas pela Conferncia, conforme se encontram registradas no seu Documento Final. Um dos maiores desafios para uma efetiva articulao entre justia social, educao e trabalho a atuao afirmativa do Estado, como promotor da justia e do bem-estar individual e coletivo. Somente atravs de polticas sociais afirmativas, promovidas pelo Estado, pode-se alimentar a esperana na superao das injustias, desigualdades e enormes dvidas histricas com os grupos minoritrios e desprivilegiados. O Estado deve garantir a todos, atravs de estratgias adequadas de implementao, o acesso e a permanncia no sistema educacional bsico e superior. A universidade deve agregar-se e participar proativamente do esforo geral da sociedade por uma vida e um mundo melhores, tanto atravs de suas atividades precpuas de ensino, pesquisa e extenso, quanto, tambm, de aes afirmativas que ultrapassem estes limites. Recebido e aprovado em setembro de 2010.

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