PARTE 11 INSTRUMENTOS E INSTITUCIONES PARA EL DISEO DE POLITICAS ECONOMICAS

LA POLlTICA FISCAL MACROECONOMICA

MANLEL MARFAN

Pgina

1.

LA CONTABILIDAD A. B. C. D. E.

DEL SECTOR PUBLICO

100 100 101 103 104 106

La simplificacin de la contabilidad fiscal Definiciones bsicas El maquillaje contable La poltica fucal y la poltica monetaria Poltica fiscal endgena y polftica ftical exgena

2.

LA

POLITICA

FISCAL

ENDOGENA

0 NO DISCRECIONAL

106 106 107 110 116 120 120 120 123 128 130 132 132 134 139

A. Supuestos iniciales B. Los cambios en el nivel de actividad C. El efecto fiscal de la inflacin D. Los cambios en los precios relativos 3. LA POLITICA A. La 1) 2) 3) 4) La 1) 2) 3) FISCAL EXOGENA 0 DISCRECIONAL

eficacia de la poltica fiscal: las controversias en el norte El modelo IS-LM oferta agregada La poltica fiscal vs la politica monetaria El ajuste en los precios y cantidad Los multiplicadores de la poltica fscal importancia de la selectividad Algunas consideraciones relevantes para Amrica Latina La poltica fiscal de corto plazo con restriccin externa La poltica fiscal y el proceso ahorro-inversin al ahorro e incentivos tributarios a la in-

B.

C.

Incentivos tributarios versin.

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LA POLITICA FISCAL MACROECONOMICA*

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Es evidente que el grueso de la planificacin de corto y largo plazo tiene un componente fiscal relevante, en particular cuando las polticas involucradas se clasifican segn sus objetivos en vez de por los instrumentos empleados. Ias polticas sociales, redistributivas, tecnolgicas, de comercio exterior, de crecimiento, de ahorro e inversin, de ingresos, etc., se abordan en parte importante recurriendo a instrumentos que afectan tanto el nivel como la estructura de los ingresos y gastos del sector pblico. Sin embargo, nuestro enfoque en este artculo esmas acotado y nos referiremos solo a la relacin entre la poltica fiscal y los agregados macroeconbmicos, enfatizando el corto plazo y aquellos temas macroeconmicos que parecen ms pertinentes para Amrica Latina. Es decir, se omite del anlisis una parte importante de la poltica fiscal; en especial la que est orientada hacia sectores sociales 0 agentes econmicos especficos y. en general, la que requiere un anlisis de carcter ms micro que macroeconmico. La visin de la politica fiscal y del sector pblico contenida aqu, por lo tanto, es acotada, pero no por ello poco importante. En general, la definicin del sector pblico implcita en el trabajo es ambigua, aun cuando puede aproximarse a la del gobierno general consolidado, o bien a la del sector pblico no financiero.

Sc agradecen los comentarios y sugerencias de Jos Pablo Arellano, Ren Co~tzar, Ernesto Edwardq, Jorge Mar~hall, Andrs Sanfuentes, Roberto Zahler y dems participantes del Talla de Macroeconomia de CIEPLAN. Por cierto, la responsabilidad por el contenido del artculo recae slo en el autor. Para una visin latmoameriranista de otros temas vinculados ala poltica fiscal, vase la coleccin de artculou de Asael (1973). En general, no SC aborda el tema de los cambios imtitucionales que puedan afectar la dcfmicin del gobierno general, Tales como los procesos de descentralizacin, socializaan y privatiaacin de actividades. La defmicin utilizada del sector pblico es unprecka, ya que sta difiere slgniicativamente entre pases. La idea de fondo es la de que el sector pblico corresponde a aquellas instnuaones que estn comprendidas en las leyes de presupuesto.

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Los temas abordados se han agrupado en tres secciones. En la primera se abordan algunos aspectos contables del sector pblico, que dan lugar a conclusiones relevantes acerca de las interdependencias con otros agentes. En la segunda seccin se analizan los efectos fiscales que se generan por alteraciones exgenas en otras variables macroeconmicas. Es decir. se describen los impactos que deben ser absorbidos por el sector pblico ante cambios en el nivel de actividad, precios y otras variables. En la ltima seccin se abordan los temas mas convencionales acerca de la poltica fiscal macroeconmica, en donde sta se disea con el propsito explcito de influir sobre otras variables macroeconmicas.

1.
A.

LA CONTABILIDAD
LA SIMPLIFICACION

DEL SECTOR PUBLICO

DI? LA CONTABILIDAD FISCAL

Las partidas del presupuesto fiscal son la resultante no slo de las decisiones de politica econmica, sino tambin del contexto macroeconmico en que se insertan. El nivel de actividad, la inflacin, las tasas de inters, el tipo de cambio, los trminos de intercambio y los salarios, por citar unos pocos ejemplos, son variables que escapan el mbito puramente fiscal, pero que influyen en forma determinante en el nivel y la estructura de las cuentas del sector pblico. Estos, a su vez. influyen sobre otras variables que pueden tener significados diferentes en el corto y el largo plazo, o efectos diferenciados sobre distintos agentes econmicos. El anlisis de la politica fiscal no es un problema trivial, por 10 tanto. A pesar de ello, persistentemente ha habido esfuerzos por tratar de construir algn indicador resumen de la poltica fiscal, los que, habitualmente, se traducen en alguna definicin ad hoc del dficit del sector pblico. El esfuerzo por construir un indicador simplificado de la poltica fiscal se justifica plenamente. Este es un mbito tan importante de la poltica econmica, que es legitimo y necesario que su discusin trascienda ms all del pequen0 grupo de expertos que domina el tema. La complejidad de la poltica fiscal es tal, sin embargo, que es prcticamente imposible resumir sus efectos en un simple indicador del dficit. El ejemplo mas elocuente de esta complejidad es la enorme variedad de defmiciones que han sido propuestas para el dficit frsca13. Y sta no es slo una discusin entre economistas. En los Estados Unidos de los aos 60, por ejemplo, hubo un serio esfuerzo por concientizar al gran pblico acerca del significado del dficit de pleno empleo en contraposicin al dficit efectivo. En Brasil, por citar otro ejemplo. la distincin entre el deficit operacional y el tradicional es de dominio pblico. En muchos pases se presentan separadamente el dficit fiscal y 3
Vanse, por ejemplo, las dlstintas definiciones discutidas en Blinder y Salow (1974), Ott y Yoo (1980), Buiter (1983), Eisner (1984) y Fraga y Lara-Resende (1985), entre otros.

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FISCAL

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el ahorro del gobierno (supervit fiscal en cuenta corriente). En fin, podramos dar una larga lista de distintos indicadores de la poltica fiscal, cada uno de los cuales presenta virtudes y desventajas en relacin a los dems. Algunos de los elementos que estos indicadores pretenden capturar pueden ser mejor comprendidos mediante la simple descripcin de los aspectos contables de la poltica fisca14.

B.

DEFINICIONES

BASICAS

Conviene comenzar nuestro recuento con el criterio contable mas difundido, el que se basa en un simple anlisis de fuentes y usos de fondos a precios corrientes. Supongamos, para ejemplificar, que el balance consolidado de flujos del sector pblico arroja la siguiente identidad contable, en donde hemos omitido algunas partidas con el fin de simplificar el anlisis. (1) G+R+rB,+Er*fo+Io=T+l$ +Bc+Efo+N

El lado izquierdo de la expresin (1) refleja los gastos del sector pblico, que en este caso simplificado estn dados por el consumo de bienes y servicios del gobierno (G), las transferencias netas al sector privado (R), el pago de intereses de la deuda pblica con el sector privado nacional y con el exterior (rBp + Er*fo. donde r y r* son las tasas de interes relevantes y E es el tipo de cambio nominal) y la inversin pblica (Io ). Excepto por esta ltima, los gastos considerados son todos gastos corrientes. Los ingresos, por otro lado, se describen simplificadamente a la derecha de la identidad (1) y estaran compuestos por los ingresos corrientes del sector pblico (T), la variacin neta en el endeudamiento del gobierno con el sector privado nacional (Br)) con el Banco Central (Bo) y con el exterior (Efo), y el saldo neto de otras partidas (N), que supondremos irrelevante por ahora (N = 0). Como en todos los criterios contables de doble entrada, los ingresos totales son iguales a los gastos totales. y de all que la expresin (1) la consideramos como una identidad. La definicin del dficit es, obviamente. un problema de convencin. Aqu comenzaremos nuestro anlisis con la definicibn ms utilizada tradicionalmente: las necesidades de financiamiento del sector pblico (NFSP), que, en nuestro caso,
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La variedad de defmiciones que se han propuesto es tal vez la mejor prueba de que la presencia de un dficit fiscal no es necesariamente mala o buena. Lo que s conviene enfatizar es que los desequilibrios fiscales -positivos y negativosexacerban otros desequilibrios macroeconmicos y generan presiones sobre otms vartables y agentes econnucos Lo importante es determmar si dichas presiones son sostenibles o no, y sin son compatibles con el conJunto de objetivos de la poltica econmica. Se utiliza la notacin habitual, en donde el punto superiormdica la variacin en el tiempo.

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corresponde al cambio en la posicin deudora neta del sector pblico a precios corriente? : (2) NFSP= $,+B,+ E&= G+R+rB,+ Er*fc+IG-T

En teora, el dficit definido como NFSP pretende capturar las presiones ue impone el sector pblico sobre el sistema financiero o1 lo que es ana 1 ego; la parte del ahorro del resto de los agentes econmicos que es captada por el Estado para financiar sus gastos. Es importante notar que este dficit no corresponde necesariamente a sustracciones a la inversin productiva. Esto sera as slo si dicho deficit correspondiera al desahorro del gobierno. El ahorro del sector pblico (AC; ) est constituido -al igual que para cualquier otro agente econmicopor la diferencia entre sus ingresos corrientes y sus gastos corrientes. la cual no tiene una contrapartida evidente en el NFSP. (3) Ao= T ~ G - R - rB, - Er*fo

De hecho, algunos autores han sugerido trazar la lnea para definir el dficit fiscal en las transacciones corrientes del sector pblico, ya que reflejara mejor el cambio en la posicin neta de activos y pasivos en el largo plazo (vase Eisner, 1984, por ejemplo). En otras palabras, en la medida que el NFSP est fmanciando programas de inversin pblica, el sector pblico se estara endeudando para invertir y, en consecuencia, su posicin neta de activos no se vera deteriorada en el largo plazo. En este sentido, de (l), (2) y (3) se desprende que la inversin pblica (1~) es financiada con el ahorro pblico (Ao ) ms la captacin de ahorros de otros agentes (NFSP)7, (4) IG= & + NFSP

Slo en la medida que exista un desahorro del sector pblico (& < 0) se podra plantear que, sin lugar a dudas, el Estado esta financiando gastos presentes sin una contrapartida de mayores ingresos presentes 0 futuros.

En los cuadros contables de doble entrada, la suma de las partidas del lado derecho es, por definicin, igual a k suma de las partidas del lado izquierdo. As, la definicin del dficit es simplemente una convencin sobre dnde trazar la lnea horizontal que div-ide este cuadro de doble entrada en dos partes. Sobre la lnea se anotan las partidas que dan origen al dficit; bajo la lnea se anotan las partidas de fmanciamirnto del dficit. Como es obvio, el dficit (sobre la lnea) y el financiamiento del dficit (bajo la lnea) suman lo mismo. Ntese que aqu empleamos una defmic1n ampha de la invers16n pblica, la que mcluye, entre sus principales partidas, a la inversin pblica directa. la mversin financiera del sector pblico y las transferencias de capital. IJna cuenta que hemos omitldo para fmes analticos, y que bajo determinadas circunstanaas puede ser importante, es la variacin neta de fondos, la que constituye una fuente de fmanciamiento del dficit, segn la prctica convencional del KFSP.

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FISCAL

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C.

EL MAQUILLAJE

CONTABLF

Como ya hemos mencionado, cualquier definicin del deficit, al simplificar un instrumento complejo de la poltica econmica, presenta necesariamente deficiencias importantes. La definicin segn NFSP no es una excepcin, y, crecientemente, ha habido crticas en cuanto a que no reflejarfa lo que se dice que refleja. Ms adelante nos referiremos a las implicaciones macroeconmicas ms importantes que quedan fuera del NFSP. Por ahora nos concentraremos en un par de aspectos de criterio contable que pueden llevar a equivocaciones en su interpretacin ya que slo constituyen un maquillaje de las cuentas fiscales, La sutileza de la cosmtica contable requiere una desagregacin ms sofisticada de las partidas que hemos considerado aqu, sin embargo. Por ello, daremos slo una visin intuitiva del problema. Segn la definicin tradicional del NFSP, una venta de activos financieros ya existeeta por parte del Estado disminuye el dficit fiscal. Esto es, obviamente, un defecto de omisin importante si consideramos que dicha venta constituye un ingreso de capital cuya contrapartida es el ahorro de otros agentes econmicos. En este sentido, dicha operacin no difiere sustancialmente de un aumento en la deuda pblica. La venta de activos ya existentes por parte del sector pblico -como, por ejemplo, la privatizacin de empresas pblicas y la venta de activos fijos y financieros por parte del Estado- debiera ser incluida en el fmanciamiento del dficit en la misma forma como se hace con la venta de bonos de la deuda pblica. Asimismo, los prstamos del gobierno disminuyen la posicin deudora neta del sector pblico y debieran tratarse igual que la amortizacin de crditos. Si el Estado se endeuda para otorgar un prstamo, slo est llevando a cabo una operacin de intermediacin fmanciera que debiera ser excluida del deficit. En este sentido, sobre la lnea debieran anotarse slo los intereses pagados y cobrados por el sector pblico. Dos formas de cosmtica contable que suelen utilizarse para disminuir ficticiamente el deficit (NFSP) son la venta de activos existentes, como por ejemplo, las privatizaciones y la disminucin en la inversin financiera del sector pblico (colocaciones en el sistema financiero ms prstamos directos del sector pblico). En este sentido, la definicin del NFSP tiene un claro sesgo en favor de la disminucin del tamao del Estado al excluir arbitrariamente del deficit la mayora de las operaciones que afectan los activos financieros del gobierno,

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bl trmino fue acuado por Buiter (1983). Este problema es tpico del NFSP y no aparece en otras convenciones contables como, por ejemplo, la del sistema de cuentas nacionales de Naciones Unidas. Por cierto, existen otras formas ms sutiles de influir wbre la apariencia de las cuentas fiscales, las que hemos omitido pa razones de espacm. La excepcin la constituye la variacin de la caja fiscal, cuya disminucin es una fuente de financiamiento del dficit, segn la prctica convencional del NFSP.

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D.

LA POLITICA

FISCAL

Y LA POLITICA

MOhETAKIA

A pesar de las deficiencias de los criterios contables basados en el anlisis simple de flujos nominales, se pueden desprender. al menos, dos conclusiones de validez general. La primera surge del carcter de identidad contable de la expresin (1): la autoridad fiscal no puede alterar discrecionalmente todas y cada una de las partidas de (1) y, al menos. una de stas debe ajustarse para preservar la identidad contable. La tradicin tebrica ha sido la de considerar al dficit como la variable de ajuste fiscal. Esto no es siempre as, sin embargo. El dficit tambin puede constituir un objetivo de poltica econmica y- por lo tanto, imponer restricciones sobre otras variables. En realidad, la expresin (1) es tambien conocida como la restriccin de presupuesto del sector pblico, la cual ha sido revalorizada en los anlisis tericos desde mediados de los 60 (Christ, 1968) dadas sus implicaciones sobre la estabilidad de largo plazo de la economa (vanse, por ejemplo, Blinder y Solow, 1973 y 1976; Tobin y Buiter, 1976; Mayer, 1984; Christiano, 1984; Miller, 1984 y los comentarios de Blanchard, 1984, a estos ltimos dos autores). Ms adelante volveremos sobre este tema. Una segunda derivacin contable importante es que todas y cada una de las partidas consideradas en (1) repercuten directamente en alguna otra identidad macroeconmica y, por lo tanto, sus alteraciones requieren un ajuste en otros agentes. Bo, por ejemplo, repercute directamente sobre el Banco Central, el cual necesita realizar alguna operacin -emitir dinero, por ejemplo- para ajustarse a su propia restriccin de presupuesto. r*fo y fo repercuten directamente sobre la balanza de pagos e indirectamente sobre el Banco Central a travs de las operaciones de cambio; T, rB y B, repercuten sobre el sector privado, y G e Io son parte de la identidad de cuentas nacionales. En la medida que el Banco Central, el sector externo y el sector privado estn sujetos a sus propias restricciones contables, la alteracin de cualquier variable fiscal deber tener una contrapartida no slo al interior del sector pblico. sino tambin en algn otro agente econmico. Ntese que las dos derivaciones contables que hemos mencionado son de validez general, en el sentido de que no dependen de ningn modelo econmico particular. Ntese, adems, que existe una reciprocidad evidente en el hecho de que las variables fiscales tengan una contrapartida en la contabilidad de otros agentes y que, en consecuencia, el comportamiento de stos tambin puede resultar en una restriccin para el manejo de la poltica fiscal. Un ejemplo clsico de esta ltima idea es la que surge cuando por alguna razn existe una poltica monetaria autnoma. En este caso, Bc es una variable de decisin de la autoridad monetaria, y no de la tesoreria, con lo cual se pierden grados de libertad en el manejo de la poltica fiscal al enfrentar una restriccin de liquidez en una variable de financiamiento importante. En este caso, la poltica fiscal estar parcialmente subordinada a la poltica monetaria. El parrafo anterior nos introduce en uno de los mbitos mas relevantes del anlisis macroeconmico: ihasta qu punto son independien-

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FISCAL

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tes las decisiones de poltica fiscal y poltica monetaria?12. Un aspecto ya dilucidado y que discutiremos mas adelante es el hecho de que los efectos macroeconmicos de la politica fiscal dependen crticamente de la poltica monetaria concomitante (Blinder y Solow. 1974; Friedman, 1978; CBO. 1978: Tobin y Buiter, 1980). Un aspecto mas oscuro es el grado de dependencia entre estas polticas, la cual es funcin del nivel de desarrollo del mercado de capitales domstico y de los grados de libertad con que se cuenta en el frente externo. Esta relacin es ms fcil captarla utilizando una versin simplificada de la restriccin de presupuesto del Banco Central,

la cual establece que las fuentes de emisin de dinero (I& estaran constituidas por las variaciones de reservas internacionales (ERx ). los prstamos al gobierno (B,-) y las compras netas de activos financieros al sector privado -u operaciones de mercado abierto- (ZB). Supongamos, para simplificar, que el grado de autonoma del Banco Central para fijar la poltica monetaria se basa en su capacidad para lograr un determinado objetivo monetario (k = x. donde x es una variable de decisin del Banco Central). La poltica fiscal, en la medida que tambin sea autnoma. le aporta por lo menos un dato relevante a la autoridad monetaria: Bc. En este caso, el Banco Central puede, conciliar los prstamos al gobierno (Bc) con su objetivo monetario (M = x) ~610 en la medida que pueda manipular las reservas (ER,) y las operaciones de mercado abierto (Zs). Si hay restricciones para el manejo de reservas y el margen de maniobra para las operaciones financieras en el mercado domstico es limitado, la autoridad monetaria no cuenta con los suficientes grados de libertad como para desarrollar una poltica monetaria autnoma. Si, a pesar de estas limitaciones, se decide atenerse a los objetivos monetarios del Banco Central, entonces Bc es una variable que es decidida por la autoridad monetaria y, en consecuencia. pasa a constituir un dato para el diseo de la poltica fiscal. En este caso, el dficit (expresin 2) slo podr ser financiado a travs del endeudamiento con el sector privado (B,) o con el exterior (Efo ). Nuevamente, si se enfrenta una restriccin de liquidez para el endeudamiento externo y hay un menor margen para operar en el mercado financiero domstico, la poltica fiscal ver reducidos los grados de libertad para operar y necesariamente deber ajustar el tamao del dficit. No obstante el crecimiento experimentado por los mercados financieros domsticos en Amrica Latina en los ltimos 20 aos, stos no son todava lo suficientemente desarrollados como para independizar las polticas monetaria y fiscal. Plantear que una poltica monetaria conservadora es sinbnimo de un dficit fiscal reducido es, por cierto, una exageracin, pero que lamentablemente no es tan alejada de la realidad. El origen fiscal de las aceleraciones en el crecimiento del dinero es un fen6meno conocido en la regin, as como tambin es conocido 12
Al

respecto, vase

tambin

el artculo

de Zahlcr,

en este volumen.

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MARFAN

el esfuerzo fiscal que requiere un manejo monetario ms ordenado. Esto es, particularmente, vlido en la coyuntura que ha debido enfrentar la regin durante los aos 80, en la cual se ha visto severamente restringida en el acceso al mercado financiero internacional. E.
POLITICA FISCAL ENDOGENA Y POLITICA FISCAL EXOGENA

Varios de los aspectos que hemos discutido hasta ahora apuntan a que el diseo de la poltica fiscal est restringida por factores que no dependen directamente de la autoridad econmica, sino por las condicionantes que son impuestas por el comportamiento de otros agentes y por parmetros no fiscales. Lo que sucede en los hogares, en el sector productivo, en el sector externo y en el sector financiero imponen restricciones al manejo fiscal, asf como tambin este ltimo influye decisivamente sobre los otros. Para fines analticos. hemos credo conveniente separar estas dos dimensiones de la poltica fiscal. En la prxima seccin nos abocaremos a analizar los aspectos de la poltica fiscal endgena, entendiendo por stos a los que se originan en instancias que escapan el mbito puramente fiscal, pero que condicionan el manejo del sector pblico. Es decir, enfatiza aquellos aspectos que fuerzan a la autoridad fiscal a adaptarse endgenamente. En la seccin siguiente analizaremos el caso inverso; es decir, aquel donde las variables exgenas son las de decisin de poltica fiscal, y cuyas variaciones dependen de la discrecin de la autoridad econmica con el propsito explcito de influir sobre otras variables macroeconmicas relevantes.

2.
A.

LAPOLITICAFISCALENDOGENAONODISCRECIONAL
SUPUESTOS INICIALES

El anlisis de la seccin anterior fue de carcter bsicamente contable. Es decir, se revisaron algunas identidades de validez general, en donde prcticamente no se incluy ninguna hiptesis de comportamiento sujeta a apreciaciones y juicios. En cualquier modelo econmico, sin embargo, hay ms variables que identidades contables y, en consecuencia, es necesario introducir algunos supuestos de comportamiento con el fin de poder determinar dicho modelo. No existe consenso acerca de las hiptesis de comportamiento que debieran introducirse, sin embargo, lo cual da origen a los distintos enfoques macroeconmicos. En esta seccin tomaremos el camino ms fcil, en el sentido de que consideraremos como exgeno -aunque no fijo- todo lo que est fuera del mbito fiscal. Es decir, no nos casaremos con ningn enfoque macroeconmico particular_ sino que nos preocuparemos acerca del efecto sobre las variables fiscales de cambios exgenos aislados en otras variables macroeconmicas, sin pronunciarnos sobre las causas de tales cambios. Para estos efectos. supondremos que la variable fiscal que se ajusta endgenamente es el dficit (NFSP), salvo que se diga otra cosa. En este sentido, adoptamos un enfoque muy convencional. La calificacin que

puede tener este supuesto es que en la prctica tambin hay restricciones que limitan cl tamao del dficit (como: por ejemplo, el intentar un mayor control monetario) y que: por lo tanto, las variables fiscales que se ajustan endgenamente tambin pueden ser las que se anotan sobre la raya13, La interpretacin de nuestro anlisis debe ser entendida, por consiguiente. como las presiones que recibe la poltica fiscal y que la fuerzan a ajustarse.
B. LOS CAMBIOS I.N liL NIVEL DF ACTIVIDAD

Estabilizadores automticos y discrecionales: Las fonnas como las variables fiscales se ven afectadas por el ciclo son variadas y diversas. Un caso surge. por ejemplo, cuando existe un seguro de desempleo, con lo cual una disminucin en la actividad econbmica llevar automticamente a aumentar las transferencias del sector pblico. Otro caso, tambien dentro del sistema previsional, es la sensibilidad al ciclo del volumen de cotizaciones previsionales. Pero la variable fiscal que por excelencia es afectada por cl ciclo es la COrrespondiente a los ingresos tributarios del gobierno, incluidos los ingresos del sistema previsional. En la medida que las fluctuaciones en el PIB afectan significativamente las cuentas del sector pblico, las variaciones en el dficit fiscal no reflejarn necesariamente alteraciones discrecionales en la poltica fiscal. Es decir, el dficit observado es un indicador incompleto de la poltica fiscal. ya que puede experimentar alteraciones que no responden a un manejo activo de las variables fiscalcs. En particular, una cafda en el nivel de actividad puede llevar al sector pblico desde una situacin de supervrit a una de dficit, aun cuando no se manipulen los instrumentos de la poltica fiscal14, Se suele argumentar que un aumento del dficit es expansivo. Aun cuando esto no es ncccsariamente cierto. esuna apreciacin muchasveces valida. Una cada en el nivel de actividad, al aumentar el dficit, genera automticamente una presin expansiva que puede amortiguar la recesin aun cuando no exista el propsito explcito de desarrollar una poltica expansiva. En este sentido se suele distinguir entre los estabili13

14

15

Puede existir, por ejemplo. una funcin de reaccin da la poltica fiscal que implique una propensin margmal a gastar distinta dc cao. IJna hiptesis como sta supone un manelo discrecmnal de la polhca fiscal (ya que Ia variable de ajuste tambin puede ser otra distinta al gasto), el cual ser analizado cn la prxima seccin. Un ejemplo claro de este fenmeno es el fuerte ncremento que experiment el dficit fiscal cn la mayora dc los pases de Am&rica Latina rab dc la recesin de los 80. Ms adelante veremos otra\ causas que llevaron a un aumento del dficit observado, sin que hubiera un manejo actwo de lar mstrumento\ de poltica fiad. El caso chileno durante la depresin de lo, 30 e\ un buen ~JCpk de este fenmeno. La fuerte recesin experimentada entonces -uruda a otros fenmenos que no son del caso analizar aqu& imphc una reduccin superior al 60 por clcnto de los ingresos fncdles entre 1929 y 1932. A pew de la drstica cada del tasto pblico durante ese perodo +lrededor de un 50 por cientoel dfxit aument futwemenre, forzando a un aumento cn la cantidad de dinero dc alrededor de un 85 por ciento en 18 meses. Durante la Icactivacin postcrmr de la economa - partir dc 1933- el gasto pblico crez:l a alta, tasar sm que umcnrara el dficit. debido -en parte importantea que

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zadores discrecionales y los estabilizadores automticos de la poltica fiscalr6. Los primeros surgen de los cambios en los instrumentos de poltica fiscal, mientras que los segundos son las presiones amortiguadoras que surgen de la dinmica endgena de las variables fiscales, aun cuando no existan alteraciones explcitas en los instrumentos de poltica. El deticit de pleno empleo: iEs posible discriminar entre los elementos discrecionales y los automticos de la poltica fiscal? Un esfuerzo en este sentido lo constituye el denominado deficit de pleno empleo (DPE), que tiene por objeto medir la diferencia entre gastos e ingresos que existira si no hubiera subutilizacin de recursos productivos domsticosr7. Las fluctuaciones cclicas, en la medida que correspondan a cambios coyunturales, implicarn un mayor o menor uso de recursos (empleo y capacidad productiva, especialmente). Los ciclos de corto plazo pueden entenderse, entonces, como desviaciones del PIB efectivo con respecto a un PIB potencial, definido en terminos de algn grado adecuado de USO de los recursos domesticos. Para simplificar, consideremos el caso en que slo hay tres variables fiscales agregadas: el gasto (G), los ingresos tributarios (T) y el dficit (D = G - T), y en donde T es una funcin creciente del nivel de actividad (Y), y de un vector de tasas de impuestos (t), que por ahora supondremos fijo: D = G - T(Y, t), donde Tv> Ol9 -0 de equilibrio

As, si definimos como Y* al PIB potencial interno- el DPE en este caso simplificado seria: D* = G - T(Y*, t)

Las desviaciones de D con respecto a D* se explican por las desviaciones de Y con respecto a Y*. En consecuencia, la brecha observada entre D y D* reflejara las alteraciones endgenas o inducidas en las variables fiscales. Las variaciones de corto plazo en D*, por otro lado, reflejaran cambios discrecionales en los instrumentos de la poltica fiscal. La importancia de ver ambos indicadores del dficit es evidente, a pesar de que en America Latina es poco lo que se ha hecho con respecla propia reactivacin indujo un crecimiento significativo en los ingresos pblicos. Al respecto, vase Marf (1984a). Brown (1956) fue el primero en haca esta distincin. Como es obvio, el DPE y el supervit de pleno empleo so conceptos equivalentes, y slo difieren en el signo. Operacionalmente, el PIB potenaal suele definirse como aquel compatible co alguna tasa de desocupacin que corresponde a alguna defticin operativa de pleno empleo. En los paises en desarrollo, en donde la fuerza de trabajo es estructuralmente redundante, el PIB potencial debiera definirse en trminos del pleno empleo de algn otro IWUIS~ productivo relativamente ms escaso que el trabajo. El dficit de pleno empleo se refiere, entonces, al del pleno empleo del xccu~so domstico relativamente ms escaso. Utilizamos la notaan habitual, en donde el subndice refleja una derivada parcial (TY = r/ aY).

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to al dficit de pleno empleo. En la medida que exista un dficit que se deba a una desviacin entre D y D*. es probable que la eliminacin de dicho dficit pueda ser lograda reactivando la economa en vez de agravando la recesibn con un manejo conservador de los instrumentos fiscales. La Figura 1 ejemplifica este argumento. En ella se ha supuesto una situacin inicial en la que el nivel de actividad es inferior al de pleno empleo (Yo < Y*). El deficit observado (Do) es positivo, y tiene como nica causal la coyuntura recesiva asumida, ya que el DPE es negativo (Dg < 0). Un recorte en el gasto pblico -0 un aumento de impuestoss que pretenda equilibrar las cuentas fiscales desplazar la curva D hacia abajo. Como veremos ms adelante, este tipo de polticas puede agravar la recesin, llevando el nivel de actividad a un nivel an ms bajo (Y1 ). En este caso, la poltica fiscal contractiva deber exceder el nivel original del dficit para poder eliminarlo. El dficit de pleno empleo, en tanto, se reducir, imponiendo una traba adicional para lograr justamente el pleno empleo. Figura 1
D

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El DPE contiene deficiencias importantes, sin embargo, y que es necesario mencionar. En primer lugar, existe una arbitrariedad implcita en la definicin y estimacin del PIB potencial. Si bien es evidente advertir cuando se esta en una coyuntura recesiva, no es tan evidente

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la magnitud de la brecha entre el PIB efectivo y el potencial. Una segunda calificacin es que en la medida que el PIB potencial sea una medida del equilibrio en el mercado de factores (equilibrio interno), el DPE no dice nada respecto a otros equilibrios macroeconmicos relevantes tales como. por ejemplo, el equilibrio externo y el equilibrio en el mercado financiero. Un dkficit de corto plazo provocado por una coyuntura recesiva puede inducir una presin desestabilizadora sobre el mercado financiero aun cuando el DPE no sea alto. Una tercera deficiencia es que el desplazamiento en el DPE, si bien puede constituir un indicador de las alteraciones discrecionales en la poltica fiscal, no es un buen indicador de qu tan contractiva o expansiva es dicha poltica. Finalmente, hay otras causales que inducen ajustes no discrecionales en el NFSP que no son captados por el DPE, en particular los inducidos por cambios en el nivel y estructura de precios. Estas dos ltimas deficiencias del DPE son compartidas por el NFSP. A pesar de las deficiencias anotadas, el DPE constituye un dato complementario -pero no sustitutoal NFSP que es til para el anlisis y diseo de la poltica fiscal. c.

EL EFEC?

FISCAL

DF LA

IUFLACION

Las perdidas y ganancias de capital: Las variables fiscales pueden verse afectadas tanto por las variaciones en el nivel general de precios como por cambios en los precios relativos. aunque no exista un propsito explicito por disear una poltica fiscal activa. Tal vez la mayor deficiencia del NFSP sea que, al basarse en un anlisis de flujos a precios corrientes, es incapaz de discriminar entre los efectos reales y los nominales y, en consecuencia. el anlisis que se desprende de l contiene un evidente problema de ilusin monetaria. Una aproximacin terica importante a este problema es la de Buiter (1983). El esquema propuesto por Buiter es un anlisis del balance de activos y pasivos del sector pblico. El dficit correctamente medido correspondera al cambio en la posicin deudora neta del gobierno; es decir. el cambio en la posicin neta de pasivos menos activos del sector pblico. El dficit, por lo tanto, se vera afectado no slo por el cambio en el tamao y estructura de los activos y pasivos, sino tambin por los cambios en la valoracin de stos, o prdidas y ganancias de capital. Una calificacin del enfoque de Buiter es que la sugerencia que se desprende para medir el dficit es atemporal. Es decir, que las prdidas y ganancias de capital pueden ocurrir para activos y pasivos de corto y de largo plazo, sin discriminar entre stos. Sin embargo. si existe una restriccin de liquidez para el sector ptblico -como es el caso no slo de los pases de Amrica Latina- es importante saber la temporalidad de los flujos, ya que los dkficit de corto plazo. aun cuando estn financiados en el largo plato, pueden generar efectos desestabilizadores sobre el mercado financiero. A pesar de sta y otras limitaciones del enfoque de balance de activos, de su anlisis se desprenden algunas correcciones menos complejas que. de introducirse al NFSP, permitiran lo-

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grar una mejor aproximacin a una definicin ms adecuada del dficit fiscal. En particular, las correcciones que permitan discriminar entre los efectos reales v los puramente nominales del NFSP. El impuesto;nflacin: Para simplificar el anlisis. al concentrarnos en los efectos fiscales de la inflacin, sta la entenderemos como un aumento en el nivel general de precios sin cambios en los precios relativos. Nuestro anlisis se basa en Fraga y Lara-Resende (1985). Para efectos de anlisis, simplificaremos la contabilidad implcita en la expresin (2): (5) NFSP= Br+ & + J&= S +rB, + r*Efo, donde

S= G T R + IG ~ T representa el dficit no financiero del sector pblico, E es el tipo de cambio nominal y fo es la deuda pblica neta con el exterior en moneda extranjera. Supondremos, finalmente, la presencia de una tasa de inflacin rr = P/P, donde P es el nivel de precios, la cual determina, a su vez, la tasa de devaluacin nominal (E/E = rr)ao y la tasa de inters real: p=r-s El razonamiento que hacemos a continuacin parte por transformar los flujos nominales en reales dividiendo por el ndice de precios P. Como notacin, utilizamos minsculas para denotar las variables deflactadas por el nivel de precios. As -considerando que si X = Px, donde X es un stock nominal cualquiera, entonces, X = P# + s Px-, la ecuacin (5) puede ser reescrita de la siguiente forma: NFSP = Pb, + nPbI, + Pb, + nPb, + eP& = sP + (p + n) Pb, + r*e Pf, Deflactando por P, obtenemos el dficit real segn NFSP: (6) nfsP = i>, + nbp + Tb, + b, + efG
= 5 + (p i- 7~) 9, + r*efG

La interpretacin econmica de la expresin (6) no es clara, sin embargo. Para entenderla mejor, definamos el dficit fiscal real, que corresponde al aumento en la deuda pblica real, antes de continuar con el anlisis de esta expresin: (7) dficit real = b, + b, + efo = s + pb, + r*ef,
zl Ms adelante se describen con ms detalle

-Tb,
fiscales de la poltica cambiaria.

los efectos

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Como se puede apreciar, el dficit real es la suma del dficit no financiero (s) y de los pagos de inters real por los pasivos del sector pblico. En el caso especial de los pasivos con el Banco Central (b,), la tasa de inters real es negativa (-T), dado que el inters nominal es cero*l Es este ltimo caso el que nos interesa destacar aqu. La transferencia real de recursos al sector pblico que conlleva la inflacin es equivalente a un impuesto a los activos monetarios del sector privado y, por ello, se le denomina impuesto inflacin. La tasa del impuesto equivale a la tasa de inflacin y la base de dicho impuesto -desde una perspectiva puramente fiscal- corresponde a b,. En el caso en que se consolide el sector pblico financiero y no financiero, la base del impuesto inflacin corresponde a la base monetarian. En realidad, podra plantearse que toda la emisin nominal destinada a financiar el dkficit fiscal corresponde a un ingreso corriente del sector pblico. Si consideramos que Bc /P = b, + nb,, vemos que corresponde a la suma de dos importantes fuentes de financiamiento del sector pblico. ZT b, corresponde, como hemos visto, al impuesto inflacin; 6,, por su parte. corresponde a un ingreso por concepto de seignorage . Una variacin importante en la tasa de inflacin tiene habitualmente efectos opuestos sobre el impuesto inflacin y el seignorage. Una disminucin brusca en la tasa de inflacin, como la buscada por las reformas monetarias recientes de algunos paises de America Latina, podra generar un impacto fiscal importante al eliminar o reducir el impuesto inflacin. Sin embargo, si dicha reduccin genera un aumento en la demanda de dinero -normalmente con algn rezago, ya que es necesario un ajuste de expectativas-, hay un efecto compensador importante por el seignoragex Alternativamente, un alza en la tasa de inflacin no necesariamente beneficia al gobierno -en terminos del impuesto inflacin-, ya que puede haber un efecto ms que compensador en la reduccin de la demanda de dinero=. El dficit operacional del sector pblico:

2l

P 23 24

25

Se supone que los prstamos del Banco Central al sector pblico son emisin pura de dinero, que no da lugar a flujos de intereses nominales. Se suele incluir al dinero secundario (inside money) en la base del impuesto inflacin. Este, sin embargo, da origen slo auna transfcxencia entre agentes privados. El seignoro~e corresponde a la utilidad que percibe el Estado por acuar moneda. Una excelente relacin intuitiva entre el impuesto inflacin y los efectos sobre la cantidad real de dinero puede verse en Keynes (1971). en la seccin titulada La inflacin como un mtodo de tributacin. Esto es conocido como el efecto Laffer, el cual tambin puede ser extendido a otros impuestos. La CUIV~ de Laffer surge de un razonamiento muy sencillo: tanto $1la tasa de un impuesto es cero o es cien por ciento, la recaudac& es cero (en el segundo caso poque la base del nnpuesto se hace nula). Por lo tanto, existe una tasa entre cwo y nen por ciento que maximiza la recaudacin. Si la tas efectiva es superior, la base tributaria disminuye ms que proporcionalmente.

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ll3

Al comparar las expresiones (6) y (7), queda claro que el nfsp y el deficit real son distintos. De hecho, la diferencia entre ambos es mayor a mayor inflacin. nfsp - dficit real = rr(b, + bn) De esta expresin, es inmediato que la diferencia entre ambas medidas del dficit surge por la cada en el valor real de los pasivos nominales del sector pblico, la cual tiene dos componentes. El primero corresponde al ya mencionado impuesto inflacin -que se recauda a travs de la emisin necesaria para mantener la cantidad real de dinero- y que involucra una prdida de capital para los tenedores de dinero (n b,). El segundo componente (n bn) no constituye necesariamente una fuente de financiamiento del gobierno, si la tasa de interes nominal incorpora la inflacin esperada. En este sentido, slo las diferencias entre la tasa esperada y la tasa efectiva de inflacin pueden generar una transferencia involuntaria de recursos reales -de signo incierto, sin embargo-, entre los sectores pblico y privado. En los paises de inflacin alta, la deuda pblica con el sector privado suele contener alguna medida de indizacin, para corregir los efectos de la inflacin sobre b, Si la indizacin afecta el valor de la deuda -como es el caso, por ejemplo, de Chile- entonces el trmino nbp desaparece y el dficit segn NFSP no contendra esta distorsin (aun cuando todava contendra la distorsin del impuesto inflacin). Si lo que est indizado es la tasa de inters -como en el caso de Brasil, por ejemplo- entonces hay un gasto ficticio, de correccin monetaria, que abulta el dficit en su medicin tradicional%. La correccin monetaria, equivalente a rr b,, constituira una amortizacin de la deuda pblica y> en consecuencia, debiera anotarse debajo de la lnea. En este caso -es decir, cuando se elimina la distorsin de la correccin monetaria pero se mantiene la del impuesto inflacin-, el dficit correspondera a lo que se conoce como el dficit operacional del sector pblico (dosp). (8) dosp =b, + b, + nb, + eiG = s + pb, + r*efo La inflacin, en este caso, genera una distorsin adicional, pero de carcter ms financiero que fiscal: a mayor tasa de inflacin, ms rpido se amortiza la deuda pblica. De esta manera, se reduce el plazo de la deuda pblica, convirtindola en un sustituto ms cercano de los activos lquidos que de los activos de mediano y largo plazo, desde la perspectiva del sector privado. La inflacin, por lo tanto, induce un cambio forzado en la estructura de los trminos de plazo
26 Si la deuda est hdizada al nivel de precios P, entonces el pago nominal de intereses es sobre el valor real de la deuda debidamente reajustada (pPbp). El flujo real de intereses, en este caso, es pb SI la tasa de inters est indizada, la tas de inters nominal es la tasa de inters rea! xmvenida ms la inflacin efectiva (p + 6. El flujo real de intereses anotado en las cuentas fiscales es pbp + ?rbp, donde abp constituye la correccin monetaria.

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del men de activos de la economa , generando as una distorsin no deseada en el mercado financiero, la que puede contener presiones desestabilizadoras. El deficit real es, por cierto, el criterio de mayor lgica contable para medir el dficit fiscal. An as, el dosp tiene algunas ventajas importantes, especialmente para el diseo de polticas de estabilizacin. En particular, el dficit real es insensible a la tasa de inflacin. El dosp, en cambio, incluye el costo real para el sector pblico que tendra el xito en las polticas de estabilizacin, en trminos de que destaca la recaudacin del impuesto inflacin. Otros efectos fiscales de la inflacin: La inflacin es un fenmeno que introduce varias distorsiones en las cuentas fiscales. Aqu omitiremos las que se generan en el comportamiento de otros agentes y que repercuten indirectamente en et sector pblico. Aun as, la inflacin genera distorsiones adicionales a las ya anotadas en las cuentas del gobierno. Una de las ms conocidas es la que se genera sobre el sistema tributario, cuando ste contiene algn elemento de progresividad. En la mayora de los pases los impuestos a los ingresos persa nales y de las empresas, as como los impuestos a la propiedad, consideran tasas diferenciales, de manera de aumentar la carga tributaria media en los tramos ms altos. En la medida que estos tramos estn definidos en trminos nominales, la inflacin altera el valor real de los tramos, por el fenmeno conocido como fiscal drag en la literatura (Blinder y Solow, 1974). Las distorsiones que provoca la inflacin sobre la tributacin de las empresas son an ms complejas, dada la variedad de flujos que se generan a raz de operaciones de perodos anteriores. La depreciacin del capital fijo o los movimientos de inventarios, en la medida que no se corrijan por cambios en los precios, tambin estarn distorsionados. El efecto neto sobre una empresa determinada depender de la estructura de sus activos y pasivos, generndose, as, fuertes efectos redistributivos al haber una asimetra en los efectos de la inflaci6n sobre stos. El caso ms claro en este sentido es la distorsin que se genera en los impuestos sobre los ingresos por intereses nominales. La correccin de estos problemas involucrara un cambio en la contabilidad de las empresas, de manera de introducir una correccin monetaria para determinar la base tributaria sin distorsiones de precios. Estas innovaciones en la contabilidad estn siendo incorporadas en forma creciente en los sistemas tributarios de Amrica Latina. Otra forma en que la inflacin puede afectar las cuentas del sector pblico es cuando surge un rezago entre la determinacin de un pago y la ejecucin del mismo. Este es el caso, por ejemplo, cuando el sector pblico retiene o posterga algn pago o, en general, cuando introduce algn mecanismo de ahorro forzoso sin clusulas de reajustabilidad. Pero el caso ms clsico en este sentido es el que surge del rezago entre la generacin y el pago de impuestos (vase FfrenchDavis, 1973, por ejemplo). Esta distorsin no es grave si la inflacin

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es estable en el tiempo. Pero si hay una aceleracin inflacionaria, el sector pblico incurre en una perdida real de ingresos, como era el caso argentino antes del Plan Austral. Los rdenes de magnitud envueltos en esta distorsin pueden exceder los beneficios del impuesto inflacin, con lo cual el sector pblico puede constituirse en un perdedor neto ante un shock inflacionario. La correccin lgica que surge es la de introducir clusulas de indizacin en los rezagos entre la generacin y la ejecucin de los pagos en que est involucrado el sector pblico. Estos mecanismos de indizacin tambin son cada vez ms frecuentes en Amrica Latina. En fin? las distorsiones que genera la inflacin en las cuentas fiscales son mltiples y variadas, y aqu slo hemos dado una visin parcial de stas. Sin embargo, no quisieramos concluir este recuento sin mencionar un efecto adicional de los cambios en los precios y que, dado su carcter institucional, no suele mencionarse en los anlisis tericos. En prcticamente todos los pases el presupuesto anual del sector pblico es materia de ley. La poltica fiscal, por lo tanto, no siempre es diseada sobre la marcha, sino que requiere, por lo menos, la anticipacin necesaria como para elaborar, negociar y discutir dicho presupuesto. Para ello es necesario contar con proyecciones acerca del nivel de actividad e inftacibn -dadas las implicaciones de estas variables sobre las cuentas fiscales-, asf como acerca de ciertos precios relativos claves, tipo de cambio, salarios, tasa de inters y otros, como veremos despus. La ley de presupuesto, una vez que incorpora estas predicciones, establece niveles nominales para los gastos del sector pblico y para el dficit fiscal. En la medida que la inflacin anticipada por el presupuesto sea consistente con la inflacin efectiva, no habr distorsiones adicionales. Pero si hay diferencias significativas -y suele haberlas, ya que la inflacin anticipada por el gobierno corresponde ms bien a un instrumento para afectar expectativas o a metas ambiciosas de la poltica de estabilizacin- se impone una rigidez adicional que altera el valor real de las cifras contenidas en la ley de presupuesto. Si estas rigideces son abso lutas, podrfa plantearse que el sector pblico exhibe en el corto plazo una elasticidad precio unitaria en sus gastos (e incluso mayor que uno si el deficit fiscal est fijo en trminos nominales). Para evitar estas distorsiones reales inducidas por la inflacin es comn introducir clusulas de flexibilizacin en las leyes de presupuesto. Estas clusulas, sin embargo, suelen ser insuficientes, ya que pueden dar lugar a un aprovechamiento arbitrario y discrecional por parte de la autoridad fiscal. De nuestro recuento acerca de los efectos fiscales de la inflacin se concluye que la mayora de las distorsiones generadas por la inflaci6n pueden ser corregidas mediante mecanismos ad hoc de indizacin. Un problema que no es corregido, sin embargo, es el contenido en la medicin del dficit segn NFSP, el cual es inoperante, sesgado e introduce serias distorsiones en el anlisis de la poltica fiscal en pases que, como los de Amrica Latina, exhiben tasas de inflacin que superan largamente las tasas de crecimiento real de la economfa. En particular, si se considera que existen formas alternativas que permiten

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lograr mediciones ms adecuadas del dficit fiscal y que no son difciles de implementar.
D. LOS CAMBIOS EN LOS PRECIOS RELATIVOS

La revisin de efectos anterior se referia al impacto fiscal de cambios en el nivel general de precios. Existen otros efectos de ndole diferente cuando cambian los precios relativos. A grandes rasgos, se pueden distinguir efectos redistributivos, financieros y de comportamiento de las variables reales. Comenzaremos este breve recuento con los efectos redistributivos ms simples, aunque no por ello los menos importantes. La variedad de fuentes de ingresos v la diversidad de gastos del sector pblico hacen que estos estn ligados a un gran nmero de precios. En trminos simples, el efecto fiscal del aumento en el precio de un bien cualquiera depender de si el sector pblico es un usuario o proveedor neto de dicho bien. Un caso claro, en este sentido, es el efecto fiscal de las variaciones en los salarios reales. El pago de remuneraciones es uno de los tem ms significativos del sector pblico, en especial cuando ste es entendido en forma amplia, es decir, incluyendo las agencias descentralizadas, las empresas pblicas, el sector pblico financiero, etc. El sector pblico es un empleador relevante en la econo ma y como tal puede verse beneficiado en forma importante por una reduccin en los salarios reales. Asimismo, un aumento en los salarios reales implicar -ceteris paribu? - un aumento real en el gasto pblico y que por este solo hecho podra tener un efecto expansivo importante (Marfn, 1986). Este argumento puede hacerse extensivo a otros gastos -los vinculados al sistema de seguridad social son particularmente relevantes- como tambin a los ingresos. Dentro de estos ltimos es necesario destacar las tarifas de las empresas pblicas, cuyos aumentos y disminuciones suelen tener impactos fiscales positivos y negativos importante?. Mencin aparte merecen los efectos fiscales de movimientos en los precios vinculados a las variables financieras, tasas de inters y valor de los activos y pasivos del sector pblico. El sector pblico es habitualmente un deudor neto, en el sentido de que sus pasivos financieros suelen exceder a sus activos financieros. El efecto fiscal de la variacin en alguna tasa de inters relevante depender, sin embargo, de la forma en que el sector pblico contrata su deuda. Si sta est pactada a tasa fija_ un aumento en la tasa de inters no se reflejar en el NFSP en el corto plazo, aun cuando puede haber una ganancia
27

28 29

Por aerto, tambkn habr una ganancia pam los empleadores del sector privado, lo cual puedegenerar algn impacto tributario. El efecto prinapal, sin embargo, es el beneficio que recibe el Estado en w calidad de empleador. El razonamiento supone que no hay variaciones en el empleo pblico, lo cual puede no ser necesariamente cierto. Este es un aspecto relevante de destacar en Amrica Latina, de los bienes y servicios pblicos es frecuentemente empleada poltica fiscal. donde la fijacin de tarifas como un instrumento de la

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de capital importante susceptible de ser aprovechada en el mercado secundario. Sm embargo, si el sector pblico sigue aumentando su deuda -es decir, si b, es positivo- el alza en las tasas de inters se reflejar en mayores dficit en el futuo. Si la deuda esta contrada a tasa variable, un alza en la tasa de inters redundar en una prdida fiscal inmediata, como ha sido el caso, por ejemplo, de la deuda pblica en moneda extranjera en Amrica Latinam. El impacto fiscal de cambios en el valor de los activos y pasivos del sector pblico es ms complicado. Dichos cambios corresponden a las perdidas y ganancias de capital, las cuales se refieren a la valoracin de los flujos futuros a que dan lugar los activos y pasivos. Sm embargo, como hemos planteado anteriormente, no es posible determinar la temporalidad de dichos flujos. Esto no es un problema cuando hay financiamiento disponible, de manera de compensar los dficit de algunos perodos con los supervit de otros perfodos. Pero si el sector pblico enfrenta una restriccin de liquidez en los mercados financieros domstico e internacional, el anlisis de prdidas y ganancias de capital pierde sentido, ya que los supervit futuros no podrn financiar los deficit del presente. Una forma de abordar este problema es considerar las prdidas y ganancias de capital sobre los flujos en el corto plazo -incluyendo las amortizaciones y endeudamiento nuevo- ms que sobre los stocks. Este tipo de argumento puede ser particularmente importante para analizar los efectos fiscales de la poltica cambiaria. De acuerdo a la argumentacin anterior, la poltica cambiaria puede involucrar efectos distributivos entre los agentes generadores netos de divisas y los gastadores netos de divisas. El efecto fiscal de una devaluacin depender, en consecuencia, de la posicin neta de ingresos y gastos en moneda extranjera del sector pblico. Estos efectos son significativos en Amrica Latina, a pesar de la diversidad de situaciones. En muchos casos, el Estado se apropia del excedente de las exportaciones tradicionales, porque es propietario de las principales actividades de exportacin o porque utiliza el sistema tributario para socializar dicho excedente. De paso, esta es la razn que explica por qu en buena parte del continente la poltica fiscal es tan sensible a las variaciones en los trminos de intercambio. Por otro lado, en prcticamente todos los pases de la regin una parte importante de los gastos financieros relacionados con la deuda externa son responsabilidad del Estado, ya sea porque se endeud directamente con el exterior o porque socializ parcialmente la deuda externa privada. Existen, adems? otras partidas en moneda extranjera que pueden tener valores significativos, tales como, por ejemplo, las transferencias, los impuestos a las remesas de utilidades al exterior, y los gastos relacionados con el equipamiento militar, el servicio diplomtico y la inversin pblica, entre otros. En a
Un aspecto a destacar es la rigidez que impone el pago de intereses de la deuda pblica al gasto fiscal. En este caso, la presin para ajustes endgenos de la poltica fiscal recae desproporcionadamente sobre otras partidas.Este es un fenmeno de importancia en Amrica Latina, en donde el alto nivel de las tasas de inters ha generado una rigidez creciente en el gasto pblico.

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fin, tanto los ingresos como los gastos en moneda extranjera suelen tener magnitudes considerables que dan lugar a importantes efectos fiscales de la poltica cambiaria. Una forma de estimar estos efectos es separar el dficit fiscal en moneda nacional (DN) y el dficit fiscal en moneda extranjera (DE). Analticamente, D, = S, + rB, , donde S, = G, + R, neda nacional, y D, = S, + r*fo donde S, = G, + R, + 1, - T, es el deficit no financiero en moneda extranjera. Obviamente, el dficit total es la suma de los dos anteriores: (9) NFSP = D, + E D, Como una primera aproximacin, entonces, una devaluacin reducir el NFSP en la medida que el sector pblico exhiba un supervit en moneda extranjera (DE < 0). Asimismo, aumentar el NFSP si existe un deficit en moneda extranjera (DE > 0). En otras palabras, el sector pblico ser un ganador o un perdedor ante una devaluacin dependiendo de si es un proveedor o un usuario neto de divisas. Estos son efectos fiscales reales -y no nominales- y, por cierto, imponen condiciones para el manejo de la poltica fiscal. Los efectos fiscales de la poltica cambiaria son un poco ms complejos que los que hemos revisado hasta aqu, sin embargo. Un impacto adicional es el que se puede generar sobre la recaudacin neta de impuestos menos subsidios a las importaciones y exportaciones. Incluso una devaluacin compensada puede generar efectos fiscales si existe un desequilibrio comercial. La presencia de tipos de cambio mltiples tambin afecta las variables fiscales, definidas en un sentido amplio. Un sistema de tipo de cambio mltiple es equivalente a un sistema de impuestos y subsidios a las operaciones en moneda extranjera, en donde las tasas de impuestos y subsidios corresponden a las
Este tipo de efecto depender de las elasticidades precio de las exportaciones e importaciones. Si las importaciones exhiben una elasticidad inferior a uno, por ejemplo, una devaluacin reducira su valor en dlares, pero aumentar su valor en moneda local. En este caso, una devaluacin incrementara la recaudacin por concepto de aranceles ad valorem alas importaciones. Una devaluacin compensada es aquella en que, simultneamente con el aumento en el tipo de cambio, se reducen los impuestos y subsidios al comercio exterior, de manera de no alterar los precios domsticos de las exportaciones e importaciones. Su objetivo es el de simplificar los mrtrumentos de poltica comercial, as como aumentar el tipo de cambio para las operaciones fmancieras en moneda extranjera. Si en promedio las importaciones son gravadas y las exportaciones subsidiadas, una devaluacin compensada aumentar (disminuir) el dficit fiscal si existe un dficit (supervit) comercial.

+ 1, -T,

es el dficit no financiero

en mo

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diferencias relativas entre los distintos tipos de cambio. Un efecto fiscal adicional, por otro lado, es el que surge cuando el Estado realiza las perdidas de capital del sector privado, si existe un seguro cambiario explcito 0 implcito. Nuestro apretado recuento anterior se refiere, principalmente, a los efectos que se generan sobre las variables reales en moneda extranjera. Existen, sin embargo, efectos financieros importantes de la poltica cambiaria que tambin involucran al sector pblico. De partida, en la medida que ste mantenga activos y pasivos que den lugar a flujos en moneda extranjera, la poltica cambiaria implicar una ganancia o perdida de capital para el Estado, dependiendo de su posicin neta de activos y pasivos. En el corto plazo, sin embargo, tambin hay impactos sobre el mercado financiero domestico. Esta idea puede ser mejor comprendida si observamos que, de las expresiones (5) y (9), es posible inferir que NFSP=&+
0,10

ED,=

B,+&+Ef,,

que es lo mismo, D, +E(Sr, + r*fofo) =& + B,

El trmino (S, + r*fG ~ fo) corresponde al valor neto de todas las operaciones en moneda extranjera del sector pblico, incluyendo los servicios financieros, las amortizaciones y el endeudamiento nuevo. Ntese que la aparicin de una restriccin de liquidez externa limitante implicara un aumento en (r*fG - f, ), ya sea porque se expande el flujo de intereses o porque. disminuye la llegada de capitales externos al sector pblico. (Bn + Bc), por otro lado, indica las presiones sobre el mercado financrero domstico de las variables fiscales. Es inmediato, entonces. que la aparicin de una restriccin externa -un aumento en (r*f o - fo )- impondr una mayor presin sobre el mercado financiero domstico. Ms an, incluso una cada en fc, aun cuando no altera directamente el deficit fiscal ya que es una variable de financiamiento, impone una presin financiera adicional al requerir una sustitucin en las fuentes de financiamiento del dficit fiscal. De la misma forma, en la medida que existan rigideces para aumentar el endeudamiento externo del sector pblico, una devaluacin tambin puede generar efectos sobre el mercado financiero domstico, dependiendo del signo de la expresin (S, + r*fG - f,). Si sta es positiva -e.d., si el flujo neto en moneda extranjera es negativo como es, por ejemplo, el caso de Brasil- una devaluacibn agravar las presiones sobre (Br, + B,), y sera recomendable que D, se redujera. Si? por el contrario, el sector pblico exhibe un flujo positivo en moneda extranjera -normalmente cuando SE es negativo, como en Chile o Venezuela- entonces la devaluacin relajar las presiones financieras del sector pblico sobre el mercado financiero domstico. En este caso, incluso D, podra aumentar sin introducir presiones financieras desestabilizadoras.

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MANUELMARFAN

3.

LA POLITICA
LA EFICACIA

FISCAL

EXOGENA

0 DISCRECIONAL
LAS CONTROVERSIAS EN EL NORTE

DE LA POLITICA

FISCAL:

El modelo IS-LA4 oferta agregada. En terminos generales, podemos distinguir tres grandes mbitos macroeconmicos en que interviene la polftica fiscal. La primera rea o mbito es la del equilibrio en la demanda de bienes y servicios, la cual enfatiza los componentes del gasto de los sectores privado, pblico y externo. Como es sabido, el equilibrio en la demanda de bienes y servicios es consistente con la determinacin del ahorro y la inversin de cada uno de estos agentes y con el equilibrio global del ahorro y la inversin agregados. Aqu la poltica fiscal influye directamente con su propia demanda final? e indirectamente al incidir sobre los determinantes de la demanda final de otros agentes. El segundo mbito lo constituye el sistema financiero, en el cual se da el equilibrio en el mercado de activo?. En particular, el descuadre entre los ingresos y gastos fiscales genera un dficit o supervit que se traduce en la colocacin o rescate de activos en el sistema financiero, con operaciones en dinero y/o de deuda interna o externa. La tercera y ltima rea es la del mercado de factores, de donde se deriva la generacin de bienes y servicios (oferta agregada) compatible con la demanda agregada. La poltica fiscal tambin incide sobre la oferta agregada mediante la contratacin directa de factores%, o, ms indirectamente, a travs de incentivos y desincentivos para afectar el comportamiento de otros agentes. Tal vez la forma ms simple de retratar los efectos macroeconmicos de la poltica fiscal es a travs de la sntesis estndar de Hicks el enfoque keynesiano tradicional, la cual adaptamos a continuacin para el caso de una economa abierta: -+ -+ (10) Y = Q(r, G, t, E) (ll) M, +P 6, P
(12)

1)

+ El&

+ = L (Y, r)

Y = Y (P,s, RI

33

34

Los dos mbitos mencionados estn estrechamente vinculados. De hecho, los ahorros y desahorros implcitos en el equilibrio en Ia demanda de bienes y servicios afectan la oferta y demanda de activos. Al respecto, son especialmente relevantes el empleo pblico y la inversin pblica directa.

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Las expresiones (lo), (ll) y (12) corresponden a las funciones IS, LM y de oferta agregada. En la primera -la IS- se pretende aislar el equilibrio en la demanda de bienes y servicios, la que se expresa como funcin de la tasa de inters, el consumo del gobierno, los impuestos netos de transferencias y el tipo de cambio. Las derivadas parciales reflejan la introduccin de supuestos convencionales. La expresin (11) -la LM- refleja el equilibrio en el mercado del dinero, y en donde se ha simplificado la demanda real de dinero como funcin de Y y r, en la forma tradicional. La oferta nominal de dinero, por otro lado, se expresa simplificadamente como la suma del stock de comienzo de perodo (M,) y de las variaciones en el crdito domstico (D,) y las reservas internacionales (R,). El anlisis IS-LM, como es sabido, tiene implcito el equilibrio en el mercado de activos. Finalmente, la ecuacin (12) -la oferta agregada- se expresa simplificadamente como funcibn de los precios (P), los incentivos fiscales (g) y la contratacin directa de factores del sector pblico (R), y contiene implcitamente algn tipo de equilibrio en el mercado de factores. El modelo IS-LM-oferta agregada, a pesar de su simpleza, permite abstraer los tres mbitos macroeconmicos ya sehalados: el equilibrio en la demanda de bienes y servicios, el sistema financiero y los mercados de factores. Adems, permite caracterizar tres grandes enfoques extremos, los que difieren segn el mbito dominante en la determinacin del nivel de actividad. En el keynesianismo ms extremo, ni el sistema financiero ni la oferta agregada imponen trabas para la determinacin del nivel de actividad, el cual estara determinado, bsicamente, por el equilibrio en la demanda de bienes y servicios. En consecuencia, este enfoque destaca los efectos de demanda de la poltica fiscal. En el enfoque monetarista ms ortodoxo, el sistema financiero -y el mercado del dinero en particulares el que determina todo y, por lo tanto, destaca el dficit fiscal como la variable ms relevante de la poltica fiscal. Finalmente, segn el enfoque clsico extremo, los mercados de factores tienden a equilibrarse rpidamente -en el sentido de que los precios se ajustan para igualar la oferta y la demanda-, lo cual lleva a que el nivel de actividad est explicado bsicamente por la oferta agregada. Se destacan, por lo tanto, los efectos de oferta de la poltica fiscal, en donde el tema de los incentivos es particularmente relevante. Las funciones IS, LM y de oferta agregada, por ser lo suficientemente conocidas, no requieren de mayor explicacin. En lo que haremos hincapi por el momento es en los mecanismos de transmisin de la poltica fiscal. Como es sabido, la IS asegura la igualdad ahorroinversin. Un aumento en el consumo del gobierno (G) o una disminucin de impuestos (t) quiebra dicha igualdad al disminuir el ahorro del gobierno sin que alcance a ser compensado por un mayor ahorro privado. El equilibrio se logra nuevamente al aumentar el nivel de actividad (lo cual incrementa el ahorro, que es prociclico), o la tasa de inters (cayendo, as, la inversin) o ambos. Grficamente, hay un desplazamiento de la IS hacia la derecha, como se aprecia en la Figura 2. Un cambio fiscal de esta naturaleza, sin embargo, eleva el deficit fiscal. Si dicho dficit es financiado con endeudamiento

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Figura

2.

directo con el sector privado, no habr cambios en la oferta de dinero y se lograra un equilibrio de corto plazo como B en la Figura 2. El mayor nivel de actividad estimular el consumo privado (efecto crowding-in) y la mayor colocacin de deuda pblica y la mayor demanda de dinero generada por el aumento en Y elevarn la tasa de interes, desplazando una parte de la inversin privada (efecto crowdingout) Es decir, la poltica fiscal expansiva puede alterar no slo el nivel de las variables explcitamente endgenas en el modelo, sino, tambin, la composicin del gasto privado entre consumo e inversin. Si el mayor dficit es financiado con endeudamiento con el Banco Central (emisin), la LM tambin se desplazar hacia la derecha, aumentando el efecto expansivoX Por otro lado, si hay recursos ociosos susceptibles de ser aprovechados, es probable que la oferta agregada -expresin (12)- puede expandirse para satisfacer el aumento en la demanda. Surge aqu un punto de controversia importante, sin embargo, relacionado con la capacidad de la oferta agregada para adaptarse a los cambios en la demanda agregada. El caso keynesiano extremo supone que mientras existan recursos productivos ociosos, la oferta agregada podr ajustarse a las variaciones de la demanda sin efectos
35 36 Tambin puede haber a la tasa de inters. efectos adicionales sobre el conwrno privada sobre si ste cs Eensible Ia? ~ewvas. La cn~

La L;M tambkn SC desplazar si hay un impacto no esterilizado dogeneidad de Ix reservas se dwxte ms adclantc.

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sobre el nivel de precios (Yp = m en la expresin 12), con lo cual un equilibrio como el del punto B en la Figura 2 es estable. El otro extremo es el caso clsico, en el cual existe siempre utilizacin plena de factores y: por lo tanto, al no existir recursos ociosos, la oferta agregada se independiza del nivel de precios (Yp = 0). En este caso, la presin expansiva de la poltica fiscal redundar en un nivel de precios ms alto, con la consiguiente desvalorizacin real de los activos nominales. El equilibrio se lograra en un punto como C en el Grfico 2, sin cambios en el nivel de actividad, pero con un menor nivel de inversin privada. La poltica fiscal. en este caso, ser ineficaz para influir sobre el nivel de actividad -a menos que tenga algn impacto sobre la oferta agregada- pero no es neutra, ya que s afecta la composicin del gasto. Esta vieja discusin entre clsicos y keynesianos estuvo zanjada durante casi cuatro decadas por la evidencia emprica favorable a estos ltimos. Recientemente, el planteamiento clsico de una curva de oferta vertical ha sido reformulada y tiene importantes adherentes. Mas adelante volveremos sobre este punto. La poltica fiscal vs la poltica monetaria: Otra controversia importante que se dio desde el comienzo de este tipo de anlisis fue el de si la poltica fiscal es ms o menos eficaz que la poltica monetaria para influir sobre el nivel de la demanda agregada. El planteamiento original de Keynes -quien estaba fuertemente influido por los acontecimientos de la depresin de los 30- iba ms all que el plantear que el nivel de precios era exgeno: tambin postulaba que para niveles muy bajos de la tasa de interes sta es estable por el argumento conocido como la trampa de la liquidez (L, = men la expresin 11). As, el nivel de actividad estaba determinado slo por la IS, al nivel de la tasa de interes inicial ro. Keynes postul esta idea por dos razones bsicas. En primer lugar, porque consideraba que efectivamente la poltica fiscal era mas eficaz que la monetaria para salir ms rpidamente de la recesin de los 30. Pero tambin porque estimaba que una deflacin, al aumentar la cantidad real de dinero, no tendra consecuencias significativas sobre el nivel de actividad37. El argumento de la trampa de la liquidez ya ha perdido relevancia. A pesar de ello, llam la atencin sobre un aspecto que todava es fuertemente relevante para entender la eficacia de la poltica fiscal: en la medida que existan rigideces en las tasas de inters y que la IS sea estable, la polftica fiscal es plenamente eficaz para expandir la demanda agregada. Esto puede verificarse con la ayuda de la Figura 3, en donde una LM horizontal, al rigidizar la tasa de interes, garantiza la eficacia de la politica fiscal. Esto es. que la politica fiscal es capaz de incremen37
Su principal contrincante fue Pigou, quien manifest, entonces, que exista un efecto riqueza que tambin podra expandir el gasto. Analticamente, que ia cantidad real de dmero tambin ES un argumento de la IS El afecto Pigou -o el efecto riquwa para ser ms general ha permanecido en la literatura hasta nuestros das. pero como un efecto ms de largo que de corto plazo En el corto plazo,una deflacin tendra un Impacto contractivo dados sus efectos distributivos (vanse los efectos Pigou y Fisher en Tobin, 1980).

2)

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Figura 3.

yo

tar el nivel de actividad sin desplazar -e.d., sin efectos de crow&z~oui- los componentes del gasto privado. A la inversa, una LM vertical hace ineficaz la politica fiscal para afectar el nivel de actividad. En este caso? movimientos discrecionales en los instrumentos de poltica fiscal provocarn desplazamientos equivalentes en el gasto privado a travs de sus efectos sobre la tasa de inters. Asimismo, una LM horizontal hace inefectiva la poltica monetaria mientras que una LM vertical lleva a que slo la poltica monetaria pueda influir sobre la demanda agregada. La eficacia de la politica fiscal para influir sobre la demanda agregada depende. entonces, de lo que ocurra en el sistema financiero en general y en el mercado del dinero en particular. Un supuesto tradicional en los anlisis del norte es que es posible independizar las polticas fiscal y monetaria (ya nos referimos acerca de la poca plausibilidad de dicho supuesto para las economas latinoamericanas). Por ahora, supongamos simplemente que la dependencia se da solamente a travs de las tasas de inters y que, por lo tanto, la nica poltica monetaria activa es la que pretende incidir sobre la tasa de inters.,Es decir, que la evolucin del crdito domstico es slo funcin de r (DC = DC (r)38. 2.3
Por lo tanto, las polticas ika1 y monetaria no son independientes, ya que esta ltima reacciona frente a los cambios en la tasa de inters, los que, a,su vez, pueden ser gene rados por la poltica fiscal. Ambas polticas se independizan si D; (1) = 0, donde el apstrofe indica la derivada.

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En este caso, la condicin de equilibrio en el mercado monetario hace de la pendiente de la LM una variable de poltica, ya que est determinada por DL (r): Lg LM Esta idea, a pesar de su simplicidad, demuestra de alguna manera una conclusin de aceptacin generalizada y que adelantramos en la primera seccin: la eficacia de la poltica fiscal para afectar la demanda agregada depende crucialmente de la politica monetaria concomitante. Una poltica monetaria que tienda, por ejemplo, a. neutralizar los cambios en la velocidad de circulacibn del dinero (D,(r) = L,) har completamente ineficaz a la politica fiscal (grficamente, la LM se torna vertical). Asimismo, una polftica monetaria que tienda a estabilizar las tasas de inters (D,(r) = 4, como fue el caso de los paises del norte durante ms de dos dcadas, hace plenamente efectiva a la politica fiscal para determinar la demanda agregada. Una poltica monetaria de esta naturaleza simula el caso de la trampa de la liquidez, en el sentido de que la LM es prcticamente horizonta139. Un cambio de enorme relevancia para entender algunos de los acontecimientos observados desde fines de los afos 70 hasta ahora en las economas desarrolladas ha sido el desplazamiento de la poltica monetaria desde objetivos o metas de tasas de inters hacia objetivos monetarios, especialmente en los Estados Unidos, Para decirlo en forma simple, una cada importante en el valor de Di(r). As, la polftica fiscal ha perdido fuerza en influir sobre la demanda agregada en las economas desarrolladas, y ha pasado a tener una influencia determinante en el nivel de las tasas de interes. Este importante cambio en la politica monetaria, con fuertes consecuencias para los efectos de la polftica fiscal, ha tenido varias causas, en donde predominan argumentos de economfa abierta. Los primeros elementos de economa abierta introducidos al anlisis tradicional IS-LM son los del enfoque elasticidades-absorcin (Meade, 1951; Alexander, 1952; Johnson, 1958). Influido por la institucionalidad financiera internacional de los anos 50, con un sistema de tipo de cambio fijo generalizado y sin movimientos financieros privados relevantes, este enfoque afiade el ajuste de las variables de comercio exterior a la IS, suponiendo que se cumplen las condiciones de Marshall-Lernerw. Del enfoque de elasticidades-absorcin se han 39
40 En realidad, la LM se desplaza constantemente, de manera de estabilizar la tasa de inters. Bsicamente, que una devaluacin mejora el saldo de la balanza comercial. La intre duccin de la balanza comercial al modelo ISLM aade una nueva filtracin al sistema: las importaciones. As, el multiplicador del modelo se reduce -e.d., QG es menor en una economa abierta (ecuaan lo)-, ya que una parte de los efectos generados por una poltkza fiscal expansiva se traducir en un aumento de las importaciones.

iX Cr) ~ L
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desprendido una serie de modelos que han sido particularmente relevantes en las economas menos desarrolladas, e.g., los modelos de brechas, el modelo australiano y, ms recientemente, los modelos de equilibrio general con racionamiento para economas abiertas, entre otros. Sin embargo, por ahora quisieramos continuar con los desarrollos que han suscitado ms controversias en el norte. La expansin de los movimientos financieros internacionales llev prontamente a incorporar al anlisis la cuenta de capitales de la balanza de pagos. Los primeros modelos al respecto fueron los de Fleming (1962) y Mundell (1963), desarrollados para una economfa pequelia y abierta al mercado financiero internacional. Para ello, se introdujeron dos supuestos bsicos al anlisis. En primer lugar, que los movimientos de reservas internacionales constituyen una fuente endgena de emisin, como se plantea en la ecuacin (ll). En segundo lugar, que la cuenta de capitales es tal, que existe arbitraje perfecto de las tasas de interes domstica y externa (r = r*, donde r y r representan las tasas de inters domestica e internacional, respectivamente). El modelo Mundell-Fleming considera dos regmenes cambiarios alternativos. Bajo un sistema de cambio fijo -e.d., con E exgeno- las variables endbgenas son el nivel de actividad (Y) y los movimientos de reservas (R,). En este caso, Y queda completamente determinado por la IS (ecuacin lo), ya que G, t y E son exgenos, y r tambin est exgenamente determinado por la tasa de inters internacional. As, la polftica fiscal es plenamente efectiva en influir sobre Y. Nuevamente vemos aparecer el argumento de que la poltica fiscal es eficaz cuando existe una tasa de interes estable -como en la trampa de la liquidez o como en el caso de la polftica monetaria acomodativay una IS estable4. Una poltica monetaria activa, en cambio, afectara el movimiento de reservas, pero no influye sobre Y. El caso opuesto es el del tipo de cambio flotante, en donde no hay variaciones de reservas endgenas (R, = O), y son Y y E las variables que se determinan en el modelo. Al no haber movimientos de reservas inducidos, se fuerza a la balanza comercial a ser la contrapartida de los flujos financieros internacionales, con lo cual la IS no puede determinar directamente el nivel de actividad. Por el contrario, Y queda determinado por la LM solamente. En este caso, la politica fiscal es ineficaz para afectar la demanda agregada, aunque s influye sobre el tipo de cambio. En particular, una poltica fiscal expansiva, al presionar sobre las tasas de inters, genera una entrada de capitales que tiene un efecto opuesto de igual magnitud sobre el saldo comercial, lo cual se logra con una cada en E (revaluacin del tipo de cambio). A pesar de su simplicidad, este modelo ayuda a explicar por qu la combinacin de una polftica fiscal expansiva y una monetaria no acomodativa, en un
41 En realidad, al mstitucionalizar un sistema de tipo de cambio fijo sin restricciones a los flujos fmancieros internacionales, se fuerza al Banco Central a realizar una poltica monetaria plenamente acomodariva. Ha habido algn debate acerca de si es posible esteriliza los efectos monetaks del movimiento de reservas a travs de operaciones en bonos, pero ste es un tema que nos aleja de las controversias acerca de la poltica fiscal.

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contexto de tipo de cambio flotante, genera presiones para una valorizacin de la moneda domstica. Una fortaleza de esta naturaleza para alguna moneda puede estar basada en un desequilibrio fiscal inestable en el largo plazo. A partir del modelo de Mundell-Fleming ha habido una serie de desarrollos tericos relevantes para el caso de monedas flotantes. Entre ellos, estn los que incluyen efectos de riesgo cambiario en el arbitraje de tasas de inters, los modelos de sobreajuste del tipo de cambio y el enfoque monetario de la balanza de pagos para regfmenes cambiarios flotantes, entre otros. Dichos desarrollos, sin embargo, son ms relevantes para el manejo de la poltica monetaria y financiera que para el de la poltica fiscal. Un desarrollo terico importante que no podemos dejar de mencionar, sin embargo, es el de los modelos de activos, a partir de Tobin (1969). Bsicamente, los modelos de activos cuestionan el supuesto implicito en los modelos tipo IS-LM de que todos los activos que devengan rentabilidad son sustitutos perfectos entre si. En otras palabras, se cuestiona el supuesto de que existe una nica tasa de inters, lo cual introduce algunos cambios relevantes con respeto a la eficacia de la poltica fiscal. Uno de ellos, desarrollado por Tobin y de Macedo (1979), es que si no existe sustitucin perfecta entre los activos domesticos y extranjeros, la polftica fiscal en un rgimen cambiario flotante an puede afectar el nivel de actividad en la forma tradicional. Ello debido a que dicha polftica an puede alterar el nivel y la estructura de las tasas de inters domsticas. De todas maneras, es dable esperar que el impacto de la polftica fiscal sobre la demanda agregada sea ms dbil bajo un sistema de tipo de cambio flotante. El quiebre del sistema de Bretton Woods a comienzos de los aos 70, con la consiguiente irrupcin del sistema de tipos de cambio flotantes en las economias desarrolladas, llev a un debilitamiento en la capacidad de la poltica fiscal para influir sobre el nivel de actividad. Dicho debilitamiento fue aumentado, como ya dij&amos, por un vuelco importante en la poltica monetaria justamente hacia objetivos monetarios. A lo anterior debemos afiadir las importantes innovaciones ocurridas en los mercados financieros, las que, entre otros efectos, llevaron a la aparicin de una creciente variedad de instrumentos de plazos cada vez ms cortos y que ofrecan pagos de interes. De esta manera, hay cada vez una mayor cantidad de sustitutos cercanos al dinero con un costo alternativo bajo. El efecto que esto ha generado es una importante reduccin en la elasticidad de la demanda de dinero -definido tradicionalmentecon respecto a la tasa de inters. As, dicho en forma simple, la LM se vuelve cada vez ms vertical, debilitando an ms la capacidad de la poltica fiscal para influir sobre la demanda agregada42. En resumen, la efectividad de la poltica fiscal para influir sobre la demanda agregada en las economas ms desarrolladas depende crticamente de la polftica monetaria adoptada. Si esta ltima se
42

Otras extensiones
Zahler,

y explicaciones en este volumen.

de estos

fenmenos

se presentan

en el artculo

de

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disea con el propsito de estabilizar las tasas de inters o el tipo de cambio, la polftica fiscal tiene mayor capacidad para influir sobre el nivel de actividad. Si, por el contrario, la poltica monetaria no se acomoda a los cambios en las tasas de inters o en el tipo de cambio, la polftica fiscal es relativamente menos eficaz para afectar el nivel de actividad, aun cuando sigue siendo determinante para la composicin del gasto. En este caso, los desequilibrios comerciales y niveles muy altos o muy bajos del tipo de cambio y de las tasas de inters pueden ser el reflejo de desequilibrios fiscales insostenibles en el largo plazo. El ajuste en los precios y cantidad: La discusin acerca de la efectividad de la poltica fiscal en el norte no se ha circunscrito slo a sus efectos sobre la demanda agregada. Tambien ha resurgido, recientemente, la discusin acerca de la capacidad de la oferta agregada para adaptarse a los cambios en la demanda agregada. De hecho, ya desde comienzos de los aos 60 existfa una percepcin generalizada de que la inflacin no era neutral con respecto a las polticas de demanda agregada. La principal innovacin al respecto fue la introduccin de la curva de Phillips al anlisis macroeconmico, la cual supone la presencia de una relacin positiva entre la tasa de inflacin y el nivel de actividad, estableciendo un conflicto entre estos dos objetivos. Un desafio importante a los enfoques prevalecientes hasta comienzos de los aiios 70 -bsicamente, los enfoques keynesianos y monetaristas- surgi a raz de los desarrollos tericos que comenzaron con el discurso presidencial de Milton Friedman a la Asociacin Econmica Americana (Friedman, 1968)43. En lo fundamental, Friedman planteaba que, ex-ante. todos los mercados estn equilibrados a los precios esperados. Los desequilibrios ex-post, por lo tanto, surgen cuando hay discrepancias entre los precios efectivos y los esperados. incluso, Friedman llegb a hablar de una tasa natural de desempleo y una tasa natural de inters, las que coincidiran con las prevalecientes cuando los precios esperados y efectivos fueran iguales. Lo de la tasa natural de inters desapareci rpidamente de los anlisis tericos. La tasa natural de desempleo, sin embargo, cobr rpidamente adherentes. Bsicamente. lo que se postulaba era que la tasa efectiva y la natural de desempleo diferan slo en la medida que los precios efectivos y los esperados fueran distintos. El proceso de formacin de expectativas, entonces, paso a constituir un elemento crucial en el anlisis macroeconmico. El rescate del concepto de expectativas racionales desarrollado por Muth (1960 y 1961) dio lugar a los desarrollos tericos de los nuevos clsicos, monetaristas tipo Il o economia de oferta (Lucas 1972 y 1976; Sargent y Wallace, 1976 y Barro, 1974, entre otros). Segn este enfoque, slo los cambios no anticipados en la demanda agregada podran alterar el nivel de actividad. Las implicancias que se derivan de estos modelos cuestionan
43 Vanse los artculos de Mella y de Zahler, en este volumen.

3)

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tanto a los enfoques keynesianos como a los monetaristas tradicionales. En lo fundamental, postulan que el nivel de actividad en el mediano plazo est determinado por la oferta agregada y no por la demanda agregada. Los cambios inesperados en esta ltimo slo introducen inestabilidad de corto plazo al sistema. Tambien se postula que los parmetros de comportamiento de los agentes econmicos son inestables, ya que estos se adecuan a todos los cambios anticipado?. Las derivaciones de polftica econmica de los nuevos clsicos son importantes. En primer lugar, el diseiio de las polticas fiscal y monetaria debe ser claro y sujeto a reglas conocidas. La discrecionalidad, entendida sta como un alejamiento de las reglas anticipadas, slo introducira inestabilidad de corto plazo. En segundo lugar, dado que es la oferta la que determina el comportamiento real de la economia, la poltica fiscal sera capaz de influir en los agregados macroeconmicos en forma estable slo en la medida que sea capaz de afectar la oferta agregada. De allf el resurgimiento de las polticas de oferta, en que el tema de los incentivos -a trabajar, a ahorrar, a invertir, etc.cobra especial importancia. La controversia, en consecuencia, deja de ser la de si la poltica fiscal es mas 0 menos efectiva que la poltica monetaria para afectar la demanda agregada. La nueva discusin es acerca de la eficacia relativa de las polticas de oferta y las de demanda. No entraremos en los detalles de esta controversia45. Sin embargo, es pertinente mencionar la crtica de Tobin (1980) al enfoque nuevo clsico. Segn Tobin, este enfoque se basa en dos supuestos bsicos. Primero, que a los precios esperados todos los mercados estn en equilibrio, y segundo, que las expectativas se forman racionalmente. Tobin plantea y demuestra que es el primer supuesto -y no el segundo- el que determina los resultados del nuevo enfoque. En otras palabras, el nuevo enfoque es similar al de los clsicos -de alli que a sus defensores se les denomine los nuevos clsicos- en el sentido de que supone de entrada la existencia de pleno empleo (a los precios esperados). La importancia de este argumento puede apreciarse al ver que pasa cuando levantamos el primer supuesto. La validez del enfoque nuevo clsico en nuestras economfas es discutible. Dicho enfoque es incapaz, por si solo, de explicar una serie de fenmenos recurrentes en America Latina, tales como las recesiones prolongadas o los fenmenos inflacionarios que no son generados por presiones de demanda%. An as, esta discusin ha sido til para revitalizar la pertinencia de los procesos de formacin de expectativas -de hecho. la incorporacin de las expectativas racionales al anlisis constituye un avance terico importante-, as como la de los efectos
44 Lo cual constituye una crtica de fondo a la macrotxonoma convencional -y ala ecm nometra-, en el entido de que la wn~tancia en los parmetros de comportamiento sera inconsistente con un comportamiento oprrnizador de los agentes econmicos, Vase el articulo de Meller. en este volumen, para ms detalles. Por ejemplo, la mflacin de costos CF un tpico caso de inflacin de oferta, que es diffcil de explicar en un modelo de curva de Fhillips vertical. Al respecto, vanse los trabajos de Cortzar y de Ramos, en este volumen.

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de oferta de la politica econmica y la de la distincin entre polticas anticipadas y no anticipadas. Con respecto a las implicaciones para la poltica fiscal en particular, cabe sealar que el actual estado de conocimiento es an insuficiente en una serie de temas. Por ejemplo, todavfa no es posible demostrar ni terica ni empricamente los efectos de las polticas fiscales de incentivos al ahorro privado o de incentivos a la oferta de trabajo (Atkinson y Stiglitz, 1980). Sin embargo, hay otros temas en los cuales s ha habido progresos tericos relevantes acerca de las polticas fiscales de oferta, pero que requieren un marco de anlisis distinto al presentado hasta ahora. Ms adelante nos referiremos con mayor detalle a los impactos previsibles de los incentivos fiscales al ahorro y a la inversin privada. De todas maneras, la controversia acerca de la pertinencia de los enfoques de oferta y los de demanda esta -al igual que la discusin entre keynesianos y monetaristas tradicionalescargada de componentes ideolgicos y juicios a priori. Tal vez una visin ms eclctica sea la ms apropiada, en el sentido de que la pertinencia de los distintos enfoques depender de cada circunstancia. Si coexisten altas tasas de desempleo con subutilizacin de capacidad, los enfoques de demanda pueden ser mas pertinentes. Si el sector productivo se encuentra en equilibrio -en el sentido de que no enfrenta restricciones en el mercado de bienes ni en el mercado del trabajo- tal vez sea ms conveniente analizar la oferta agregada, aun cuando subsista un desempleo importante. En este sentido, ms que resolver estas controversias en el papel es necesario un diagnstico acertado de la coyuntura, la que puede cambiar dependiendo de las circunstancias. Ms adelante volveremos sobre este tema.

4)

Los multiplicadores

de la poltica fiscal.

En nuestro apretado resumen de las principales controversias en el norte acerca de la poltica fiscal macroeconmica hemos omitido pronunciarnos acerca de la magnitud de los impactos de la polftica fiscal. Lo ms que hemos dicho al respecto es que un aumento en el gasto pblico o una disminucin de impuestos desplazar la IS hacia la derecha. Nos hemos concentrado en este aspecto tan simple, porque hasta ahora dicho efecto no ha estado presente en las principales controversias. Lo que ha estado cuestionado es si los movimientos de la IS inducidos por la poltica fiscal afectan o no el nivel de actividad, y en cunto. Si el efecto es completo, no hay efectos compensadores en otras variables. Si el efecto es incompleto, habr desplazamientos de otros gastos a travs del efecto de crowding-out sobre la inversin, la balanza comercial y/o el consumo privado. En este caso, la variable de ajuste no es slo de cantidad (el nivel de actividad), sino que tambin se ajustara algn precio relevante, tal como la tasa de inters, el tipo de cambio y/o la inflacin. Una forma obvia de aproximarse a los rdenes de magnitud del impacto de la poltica fiscal es derivando los efectos de la poltica fiscal sobre los desplazamientos de la IS (los multiplicadores de la

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poltica fisca1)47. Aun cuando aqu omitiremos la derivacin de estos multiplicadores, es conveniente recordar que su tamafio depende de las propensiones marginales a ahorrar de los sectores privado, pblico y externo@. Otro conocido resultado de este tipo de modelos es que el multiplicador del consumo del gobierno (G) es superior, en valor absoluto, al multiplicador de los impuestos. En otras palabras, un aumento en G es ms expansivo que una disminucin equivalente en los impuestos (0 aumento en las transferencias). Una implicancia importante que se deriva de lo anterior es que un aumento del gasto financiado con un aumento de impuestos es expansivo, en el sentido que desplaza la IS. Es decir, el multiplicador del presupuesto equilibrado es positivo. As, un mismo nivel del dficit puede ser consistente con distintos niveles de actividad49. Hay dos tipos de calificaciones importantes al enfoque de los multiplicadores, adems de la ya discutida critica fundamental introducida por los nuevos clsicos. La primera se refiere a la magnitud de estos multiplicadores, la que se basa en una funcin de consumo privado ad hoc. Los modelos de ingreso permanente y de ciclo de vida plantean que las decisiones de consumo y de ahorro son inseparables y que, por lo tanto, hay elementos de largo plazo que son dominantes en la determinacin de la funcin consumo. En sintesis, que la propensin marginal a consumir es ms cercana a cero que a uno en el corto plazo y que, en consecuencia, los multiplicadores son bajos. De hecho, sta es una hiptesis de aceptacin bastante generalizada para los casos en que existen mercados financieros mas desarrollados. Sin embargo, tambien se sostiene que los determinantes de corto plazo en el consumo siguen siendo relevantes. Principalmente porque hay agentes que enfrentan restricciones de liquidez -y, por lo tanto, no pueden endeudarse en los perfodos de ingresos bajos-, as como tambien porque la tasa de descuento en el tiempo de las personas y familias aumenta en las recesiones. El segundo tipo de crticas plantea que el anlisis de multiplicadores desconoce los efectos dinmicos que generan las alteraciones en el dficit fiscal. Es decir, que los cambios en el dficit fiscal inducen otros cambios en el financiamiento de dicho dficit por la restriccin de presupuesto del sector pblico, mencionada en la primera seccin de este artculo. Como ya dijramos en dicha seccin, este
47

48 49

Como es sabido, lo nico que miden estos multiplicadores es el impacto de la poltica fiscal sobre la IS, y no necesariamente sobre el nivel de actividad, el cual tambin est determinado por la LM y la oferta agregada en este modelo. 0, lo que es lo mismo, depende de las propensiones marginales a consumir, a tributar y a importar. Una derivacin interesante de este razonamiento es la que permite corregir un defecto de las mediciones tradicionales del dficit, en el sentido de que es difcil saber qu tan expansivos o contractivos son los movimientos en el dficit fiscal. Una forma de abordar este problema es la incluida en el dficit de pleno empleo ponderado y en el dficit fiscal estandarizado y ponderado. En ambos csos se introducen ponderaciones para los gastos e ingresos del sector pblico equivalentes a sus respectivos multiplicadores. El nivel de estos dficit es de interpretacin dudosa; pero los cambios en su nivel dan una idea de qu tan expansiva o contractiva es una poltica fiscal determinada (Blinda y Soloa, 1974).

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tipo de anlisis plantea que en el equilibrio estacionario de largo plazo el presupuesto fiscal debe estar equilibrado. En consecuencia, no da lo mismo la forma como se financia la expansin autnoma y permanente de un gasto. Si esta se financia con emisin, se requerir un determinado aumento en el producto de equilibrio para incrementar los ingresos corrientes del gobierno y as recuperar el equilibrio fiscal. Si el financiamiento es a travs de deuda pblica, el aumento necesario en el producto en el largo plazo es mayor, ya que tambin ser necesario financiar el pago de intereses que genera el endeudamiento. As, se sostiene que un aumento permanente en el gasto pblico financiado con emisin es ms expansivo que el financiado con endeudamiento, pero slo en el corto plazo. En el largo plazo, el flujo de intereses a que da lugar la deuda pblica requerir3 un efecto expansivo mayor. El principal aspecto destacado por este tipo de discusin es el de si un determinado desequilibrio fiscal observado en el corto plazo es sostenible -es decir, no es explosivo- en el largo plazo, tema que ha cobrado vigencia para el anlisis reciente de la poltica fiscal norteamericana%. En otras palabras, se trata de observar hasta qu punto existe una situacin de defkit que trasciende ms all del corto plazo y que, en consecuencia, requiere de cambios estructurales en las cuentasfiscale? .
B. LA IMPORTANCIA DE LA SELECTIVIDAD

1)

Algunas consideraciones relevantes para Amrica Latina:

En nuestro resumen anterior hemos dejado fuera una serie de consideraciones que intentaremos incluir parcialmente aqu. Dicha omisin se justifica bsicamente porque las principales controversias acerca de la poltica fiscal en el norte se han referido ms a los mecanismos de transmisin de sta que al manejo de polticas fiscales alternativas. De all que el anlisis macroeconmico ms convencional considere un nico gasto G y un nico impuesto t. Este anlisis es, por cierto, insuficien50

51

Una calificacin importante a este tipo de modelos es que consideran el caso de una economa cerrada. En este sentido, nos parece ms pertinente el enfoque contable propuesto por Buiter (1983) para evaluar la posicin de largo plazo de la poltica fiscal. Este enfoque se basa en el anlisis del balance de actwos y pasivos del sector pblico. Un aspecto relaaonado es el tema abordado por Barro (1974), dcrwado del teorema de la equivalenna de Rutdo. Segn Barro, el financiamiento a travs de deuda pblica requwe de un aumento de impuestos equivalente en el futuro. As, la compra de bonos pblicos por parte del sector prwado no es una deadn de ahorro, smo un pago anticipado de impuestos. Los supuesto? detr? del anahsis de Barro son lo wficlentemente fuertcs como para haca dudosa su conclusin (parauna crtica a dicho enfoque, vanse Tobin, 1980, seccin III, p Atkinson y Stiglitz, 1980, seccin 8.5). Podra plantearse, sin embargo, que Id deuda pblica mterna -todo lo dems mn\tante no altera la riqueza nacional, en el sentido de que en el agregado los actwx y pawo~ de los agentes domsticos SCconsohdan. Pero SI los acreedores del sector pbhco conqldeian efcctivamentc como un act,vo los documentos de la deuda pblica, los mcremcnto, de \ta pueden cer percibidos mmo un sustituto de actlvos productivos y pueden, en conecusncla, desincentwar la inversin productiva prlvada. con lo\ consiguientes efectos de largo piun.

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te. En especial cuando existen restricciones objetivas sobre estas variables agregadas, como es el caso de las economas menos desarrolladas. Si estas restricciones son limitantes, el diseo de la poltica fiscal debe ir ms all que el considerar simples variables agregadas; en particular, es necesario un anlisis ms detallado de los componentes del gasto y los ingresos fiscales. iCules son las restricciones econmicas tpicas que enfrenta el diseo de la poltica fiscal? Quisiramos mencionar aqu s610 cuatro aspectos que nos parecen especialmente relevantes en Amrica Latina: un mercado de capitales atrofiado, empleo estructuralmente redundante, la volatilidad cn las variables macroeconmicas y la dependencia de la economa internacional. El desarrollo insuficiente de los mercados de capitales domsticos es un tema que ya mencionamos en la primera seccin de este artculo. En lo fundamental, las limitaciones que impone al diseo de la poltica fiscal son de dos tipos. En primer lugar, existe una restriccin evidente en las fuentes de financiamiento del deficit fiscal, al contarse con pocos grados de libertad para el endeudamiento pblico voluntario con el sector privado. Esta limitacin establece una relaci6n ms estrecha y difcilmente separable entre la poltica fiscal y la monetaria, generndose as una menor variedad de mecanismos de transmisin de la poltica fiscal. El sector privado suele ser un demandante neto de financiamiento -en el sentido de que su inversin supera a su ahorro- y, cuando es un aportante neto, los rdenes de magnitud son pequeos en relacin a los de las variables fiscales. Cuando el sector pblico recurre al endeudamiento interno, suele crearse una rpida inestabilidad en las tasas de inters. Otra limitacin que se genera a raz de esta misma restriccin es la presin -poltica y econmica- sobre el sector pblico para que juegue un rol ms activo en la generacin de ahorro, tanto para el financiamiento de la propia inversin pblica como para sustituir parcialmente el rol que el sector privado debiera jugar en este sentido. La presencia de una fuerza de trabajo estructuralmente redundante tambin altera los grados libertad para el disefio de la poltica fiscal. Dicha redundancia se manifiesta no slo en la tasa de desempleo -la que puede ser alta o baja-, sino que principalmente en la existencia de un fuerte subempleo, con mercados laborales paralelos, heterogeneidad y otras enfermedades estructurales que, entre otras cosas, cuestionan la relevancia de los mecanismos ms convencionales en formacibn de precios y de determinacin de la oferta agregada. Por otro lado, la nica restriccin objetiva para aumentar el empleo pblico es su financiamiento. As, el sector pblico suele ser un empleador relevante en Amrica Latina. Este fenmeno impone al menos dos restricciones al manejo fiscal. En primer lugar, las variaciones en el empleo pblico enfrentan una obvia restriccin poltica y social. En segundo lugar, el salario medio en la administracin pblica pasa a constituir una variable fiscal relevante tanto para la determinacin del gasto pblico como para la del dficit fiscal. Tambin mencionamos la volatilidad en las variables macroeconmicas como una limitacin para el disefio de la poltica fiscal. Sm pro nunciarnos acerca de las causas de esta volatilidad, basta una simple

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comparacin de las varianzas observadas en Amrica Latina con las de otras regiones acerca de variables tan relevantes como las tasas de crecimiento, de inters, de desempleo y de inflacin, asi como los cambios en precios claves -salarios y tipo de cambio real-, para darse cuenta de que nuestras economas estn continuamente expuestas a fuertes impactos de distinto tipo. La segunda seccin de este artculo estuvo dedicada justamente a describir los impactos que debe soportar el sector pblico ante cambios de esta naturaleza. La idea de fondo que surge de all es que una parte significativa de las alteraciones en los agregados fiscales no es provocada por la voluntad de la autoridad fiscal, sino que por ajustes endbgenos de las cuentas del sector pblico. La fuerte dependencia externa de las economas latinoamericanas, por otro lado, se manifiesta de las ms variadas formas, pero que redundan en ltima instancia en el aparecimiento recurrente de la brecha extema. Para evitar un anlisis extensivo de esta situacin, digamos que dicha brecha reaparece junto a un deterioro de la cuenta corriente de la balanza de pagos y/o a una restriccin de liquidez en los mercados financieros internacionales -privados y oficiales-. los que dejan de comportarse endgenamente. En otras palabras, la cuenta de capitales y los servicios financieros estn explicados por elementos exgenos de racionamiento y represin financiera ms que por el arbitraje de tasas de inters. De esta manera, la balanza comercial pasa a constituir un residuo de la capacidad de financiamiento. 0, dicho de otra manera, el saldo de la balanza comercial ms la cuenta de servicios no financieros debe, necesariamente, superar un nivel mnimo: x (E, x, > x, donde 2 resume la restriccin impuesta por los grados de libertad para el movimiento de reservas y el saldo neto de los flujos financieros. Si la restriccin externa es limitante, el nivel de actividad tambin esta acotado. En esta situacin, no hay modelos agregados que permitan concluir que la polftica fiscal puede jugar un rol mas activo para elevar el nivel de actividad, ya que este est determinado por las variables externas mas que por las domsticas. La poltica fiscal de corto plazo con restriccibn externa: En los modelos agregados, el rol de la polftica fiscal es muy limitado cuando el equilibrio externo es dominante. De hecho, prcticamente el nico instrumento de poltica que puede afectar el nivel de actividad compatible con el equilibrio externo en estos modelos es el tipo de cambio. As, a lo mas que puede aspirar el disefio de la polftica fiscal es a compatibilizar el nivel de actividad efectivo con el de equilibrio externo, aun cuando este ltimo implique subutilizacin de los recursos domesticos. En los modelos de corte monetarista, la limi52 adems, que la aparicin de la brecha externa vuelve redundante todos los rxursos productivos domsticos -capacidad ociosa y desempleo, especialmente-. En este contexto, los mecanismos convencionaks de formacin de precios y de detenninacin de la oferta agregada son de validez an ms dudosa.

2)

Ntese,

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tacin entra sobre los efectos financieros de la poltica fiscal -es decir, sobre el dt5ficit fiscal-. pero coinciden con los modelos IS-LM en dejar fuera del anlisis la estructura y composicin de los ingresos y gastos del sector pblico. Este es un aspecto especialmente relevante para Amrica Latina, dada su relacin con las restricciones al manejo fiscal que se desprenden de los modelos de ajuste a la FMI. De partida, aunque siempre se cometen injusticias por simplificacin al encasillar los modelos, estos son de corte ms monetarista que keynesiano, en el sentido de que son modelos de consistencia contable que destacan ms los efectos tipo LM que los tipo IS de la poltica fiscalS3. Se parte del clculo convencional de medicin de la brecha externa en la que a las hiptesis acerca de la capacidad de endeudamiento, trminos de intercambio y de tasas de inters internacionales se aade una determinada meta de reservas. As, considerando las polticas cambiaria y comercial, se establece la capacidad de crecimiento de las importaciones y/o el nivel de PIB mximo alcanzable. Posteriormente se estima la capacidad de creacin de financiamiento interno consistente con dicho nivel de actividad y el financiamiento requerido por el sector privado. De esta manera. el financiamiento disponible para el sector pblico es un residuo, el que determina el nivel mflximo del dficit fiscal. Dicho deficit, aun cuando se suele presentar como proporcin del PGB, se define operacionalmente en terminos nominales, e incluye las operaciones implfcitas en los mecanismos de control de precios, tarifas pblicas y tipos de cambio diferenciados, entre otros. Este modelo contiene varias deficiencias importantes. aun cuando aqu slo anotamos las que tienen ms relevancia para el manejo fiscal. En primer lugar, por el tipo de contabilidad que conlleva, la definicin del dficit fiscal que suele utilizarse (NFSP) tiene una serie de limitaciones importantes, las que mencionamos en la seccin anterior. En particular, tiene un claro sesgo en favor de la reduccin del tamao del sector pblico, lo que independientemente de si es bueno o malo es materia de la soberania del pais y no del ajuste externo. En segundo lugar. la compatibilizacin contable del modelo requiere comparar cifras reales con cifras nominales, para lo cual es necesario establecer una hiptesis para la inflacin. En la prctica. dicha hiptesis -que es necesaria para que funcione el modelo, pero que no lo es para lograr el ajuste externose transforma innecesariamente en una meta de politica en los programas de ajuste externo acordados con el FMI. Pero la calificacin que queremos enfatizar aqu -y que es compartida por otros modelos macroeconmicos agregados- es que desconoce los efectos de los cambios en la estructura de ingresos y gastos pblicos. En este sentido, los modelos de corte monetarista -donde el modelo a la FMI es un caso especial- comparten con otros modelos agregados como los tipos IS-LM la limitacin de no considerar la factibilidad de polticas selectivas. Por cierto, no se trata de que estos modelos no hagan aportes relevantes cuando existe una restriccin 53
Para ms detalles, vase el aticulo de Zahler, en este volumen.

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externa. De hecho, destacan un aspecto de enorme importancia, y que es la drstica reduccin en los grados de libertad para el manejo fiscal y monetario cuando existe una brecha externa dominantes. Pero no permiten el anlisis explicito de politicas selectivas. Esta es una omisin importante en este caso, ya que la poltica fiscal puede llevarse a cabo selectivamente, en especial para afectar la composicin de la demanda de bienes y serviciosS5. As, podra pensarse en la posibilidad, por ejemplo, de desviar la demanda hacia aquellos bienes que utilizan menos intensivamente insumos intermedios importados (Ocampo, 1984), o en alterar la composicin de la demanda de bienes comercializables y no comercializables internacionalmente (BC y BNC). Dos ejemplos de modelos que acentan este ltimo tipo de distincin son los modelos de economa dependiente y los modelos de desequilibrio para economfas abiertas. En los modelos de economa dependiente% (Salter, 1959; Dombusch, 1975), el rol que juega el tipo de cambio es el de afectar el precio relativo entre BC y BNC; la poltica fiscal. por otro lado, permite influir sobre la composicin BC-BNC de la demanda domstica. Los modelos de desequilibrio para economas abiertas, adems de compartir con los anteriores la distincin entre BC y BNC y la inclusin explcita de instrumentos de poltica fiscal, aportan una explicacin para la coexistencia de desequilibrios comerciales con desempleo. Una contribucin importante de estos modelos es el hallazgo de que la efectividad de cualquier esquema especfico de polticas depende crucialmente de la situacin econmica
En este tipo de coyuntura, algunos modelos agregados son ms pertinentes que otros. Por ejemplo, la presencia de una restriccin externa limitante -que incorpore elementos de exogeneidad en los flujos fmancieros internacionalestoma menos pertinentes los anlisis de la eficacia de la poltica fiscal a la Mundell-Fleming, o ms recientemente, Tobin y De Macedo (1979). En realidad, este tipo de restriccin permite rescatar la relevancia de algunos antiguos modelos como los de brechas o los de elasticidadesabsorcin. TambMn podrfa pensarse en afectar la composicin de la oferta domstica de bienes y servicios. Este tipo de polticas, sin embargo, en donde los aranceles al comercio exterior constituyen el ejemplo ms claro. debe ser abordado por mbitos distintos a lo fiscal. El utilizar criterios fisalistas para alterar estos instrumentos puede generar di.torsiones no deseables en el largo plazo. El nombre de estos modelos proviene del supuesto de que la economa bajo anlisis es lo suficientemente pequerla como para ser incapaz de alterar sus trminos de intw cambio con el resto del mundo. As, los bienes comercialtiables internacionalmente (BC) -que incluyen los exportables y los importablespueden ser tratados como un nico bien homogneo, ya que sus precios relativos son dados y exgenos. Los modelos de desequilibrio paja economas abiertas estn todava en un estado de desarrollo incipiente, sin embargo, aun cuando los aportes introducidos desde el trabajo de Dixit (19781 han sido considerables (vCanseKruger, 1983, captulo 7. y Cuddinpton, lohansson y Lofgren, 1984, para una resea de esre tipo de modelos). Las principales discusiones al respecto estn todava al nivel de desentraar los temas principales. Generalmente, se incluye un gasto pblico agregado G, intensivo en BNC y financiado con emisin de dinero, y algunos precios relevantes (salarios, tipo de cambio y otros). Algunos modelos ms sofisticados desagregan G en distintos tipos de gastos (BC y BNC, como en Neary, 1980, y Solimano, 1984; o en bienes importables y exportables, como en Cuddington, 1980). A pesar de la simplicidad en los instrumentos de poltica que consideran, estos modelos han hecho importantes contribuciones para el diseo de polfticas.

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inicial. Por eiemplo. una determinada combinacin de polticas puede generar impactos muy diferentes en una economa con problemas de empleo, dependiendo de si la naturaleza del desempleo es keynesiana, clsica o estructural. En este sentido, los modelos de desequilibrio tornan evidente la necesidad de un diagnstico econmico apropiado antes de sugerir alguna recomendacin de polfticas. Las opciones para el diseo de la poltica fiscal cuando existe una brecha externa dominante varian segn las distintas naturalezas del desempleo. Esto puede ser mejor entendido analizando la contabilidad del problema. Para ello, desagregamos los bienes en BC, BNC y. al interior de estos ltimos, distinguimos el valor agregado generado en la administracin pblica. Es decir. consideramos un tercer bien, equivalente al empleo en la administracin pblica (Lo), cuya contribucin al PIB es WL, , donde W es el salario pertinente. Tabla l.TIPO de bien BC B\C Empleo Pblico Total:

Contabilidad

del ajuste externo

Demanda domstica DC Di k D=FDc+DN+WLC; Produccin menos demanda X=Qc-DC 0 0 X=Qc-DC

Produccin domstica

Qc
QN LG PIE = CQ, + QN + WLG

En la Tabla 1 describimos la contabilidad del problemaS. En la primera fila se describe la produccin y la demanda domestica de bienes comerciales (BC), en donde la diferencia entre ambas es la balanza comercial (X). La condicin de equilibrio para los BNC y el empleo pblico, por otro lado. es que la produccin y la demanda domstica deben igualarse. Una politica convencional para reactivar sin empeorar la balanza comercial es aumentando Qc (aumentando la produccin de bienes exportables o competitivos con importaciones). Este tipo de ajuste requiere de un cambio en la poltica comercial ms que en la fiscal y no ahondaremos en ella. Otra poltica convencional es reducir la de58
En el caso keynesiano, existe una restriccin de demanda de bienes que lleva a la cc+ existencia de desempleo y capacidad ociosa en las fumas. La demanda insuficiente de bienes puede ser inducida por las polticas contractivas que se desprenden de la restriccin externa. La naturaleza clsica y estructural del desempleo son similares, en el sentido de que no cxlste capacidad ociosa en las fumas En el caso clsico, el descmpleo es explicado por una distorsin de precios relativos (salarios reales elevados, en particular) y en el caso estructural, el desempleo es consecuencia del reducido tamao de la capacidad productiva de la economa. Para fines analticos, la Tabla 1 omite los ajustes contables que requiere la presencia de insumos intermedios.

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manda agregada. En este caso, mejorara la balanza comercial (al caer Do), pero no se podra evitar una recesin (al caer D, y L, ). Otras posibilidades evidentes son las que involucran cambiar la composicin de la demanda agregada. Por ejemplo, si D se mantiene constante -es decir, si no varia la demanda agregada-, pero se reduce D, y aumenta D, simultneamente, se lograra. al mismo tiempo, mejorar la balanza comercial (al caer D,) y reactivar (al aumentar DN). Una forma obvia de lograr este efecto a travs de la poltica fiscal es disminuyendo el gasto pblico en BC y aumentndolo en BNC. No es diffcil imaginar, por ejemplo, que si se gastara menos en equipamiento militar importado y ms en obras pblicas, podra lograrse un efecto reactivador sin consecuencias perversas sobre la balanza comercial. Una forma menos obvia de lograr el mismo efecto es aumentando el gasto pblico en BNC y financiar dicho gasto con un aumento de impuestos. El aumento en los impuestos disminuye el gasto privado, tanto en BC como en BNC. La disminucin en el gasto en BC evidentemente mejora la balanza comercial, pero la disminucin en el gasto privado en BNC tiene un efecto recesivo indeseable. El aumento en el gasto pblico en BNC -0, alternativamente, un subsidio al gasto privado en BNC- tendra, sin embargo, un impacto reactivador ms que compensatorio. Este tipo de polticas requerirta la presencia de capacidad ociosa en el sector BNC, sin embargo. Si no existiera dicha capacidad ociosa -es decir, si la naturaleza del desempleo no fuera keynesianaa la poltica fiscal an podra mejorar los indicadores de empleo en el corto plazo, induciendo cambios en la composicin de la demanda hacia bienes intensivos en empleo pblico (incluso para cavar y tapar hoyos). El aumento en el empleo pblico no suele requerir aumentos en la capacidad instalada. Sm embargo, el anlisis puramente contable es excesivamente descriptivo y simplista. No cuesta imaginar, por ejemplo, que existen muchos elementos de interdependencia entre las variables consideradas en la Tabla 1. Algunas interdependencias que debieran considerarse son las que son inducidas por la presencia de insumos intermedios, de efectos multiplicadores, de interrelacin entre el PIB y el nivel y la composicin de la demanda agregada, de impactos monetarios de cambios en las reservas y en las variables fiscales y de efectos sobre los precios. Pero aun introduciendo estas interdependencias las conclusiones del anlisis puramente contable se mantienen, a pesar de que los rdenes de magnitud pueden alterarse. En el caso keynesiano, por ejemplo, la autoridad fiscal puede aprovechar la capacidad de la poltica fiscal para discriminar entre BC y BNC: as como entre empleo pblico y privado. De esta manera, una mezcla de polfticas expansivas y contractivas en donde las primeras privilegien el gasto en BNC o en L, y las segundas no discriminen en la composicin de la demanda, permitiria expandir el nivel de actividad, el empleo y el uso de la capacidad productiva ociosa sin generar problemas de balanza comercial. En Marfn (1986) se analiza este caso empleando un modelo de desequilibrio para economas abiertas, que introduce las interdependencias

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ya mencionadaP. La intuicin detrs de este caso es justamente la de lograr cambiar la composicin de la demanda de bienes y servicios en favor de los BNC o de L,. Si se logra aumentar la demanda por estos bienes, neutralizando los efectos sobre la demanda de BC, es posible reactivar sin generar efectos indeseables sobre las importaciones. Si la naturaleza del desempleo es clsica o estructural -es decir, si no hay capacidad productiva ociosa-, el empleo puede aumentar en el corto plazo slo si hay cambios en los precios relativos o incrementos en el empleo pblico. Un estimulo a la demanda de bienes en este caso -como por ejemplo, un aumento en el gasto pblico en BNCgenerarfa un desequilibrio comercial mayor y/o un problema de inflacin de demanda. Un aumento en el empleo pblico, por otro lado, podria elevar el empleo total, pero si no es acompaado por otras poltticas podra generar efectos no deseados sobre la inflacin y las importaciones. Los efectos adversos sobre la balanza de pagos pueden evitarse si el aumento en Lo no es financiado a travs de un aumento del dficit fiscal, sino por una reduccin en otros gastos fiscales (e.g., en BC, BNC o transferencias), por un alza en los ingresos fiscales (e.g., aumentando impuestos), o si es compensado por un cambio en los precios relativos (caida en los salarios reales o aumento en el tipo de cambio real). Los efectos inflacionarios, sin embargo dependern de la mezcla final de polticaP Si el aumento en Lo es financiado con mayores impuestos o menores transferencias es posible evitar los impactos inflacionarios. Si el efecto compensador es a travs de una cafda en el gasto fiscal en BC o de una devaluacin, el efecto inflacionario es inevitable. Finalmente, si el aumento en Lo es financiado con una cada en el salario real o en el gasto pblico en BNC, el efecto inflacionario es incierto. Las conclusiones que hemos resumido aquf pueden estar condicionadas por el marco de analisis del modelo que las respalda. Sin embargo, la conclusin ms de fondo es independiente del modelo que se utilice. En la medida que las importaciones sean sensibles no slo al nivel de la demanda, sino que tambin a su composicin, la poltica fiscal puede jugar un rol ms activo ante coyunturas externas desfavorables si su diseo incorpora elementos de selectividad. Este es un aspecto imposible de resaltar en los modelos agregados, los que slo destacan el carcter pasivo que debe asumir la poltica fiscal cuando reaparece la restriccin externa. La poltica fiscal y el proceso ahorro-inversin: Existen tres mecanismos bsicos a travs de los cuales la poltica fiscal puede influir sobre el ahorro y la inversin. El primero es ahorrando e invirtiendo directamente; el segundo es influyendo
60
Otra conclusin interesante del caso keynesiano es que la presencia de insumos intermedios y de cambios tanto en el nivel como en la estructura de precios elimina toda posibilidad de establecer una relacin simplista entre el dficit fiscal y la balanza de pagos, como suele desprenderse de los modelos ms agregados, Nos referimos slo a inflacin de demanda.

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sobre los determinantes macroeconmicos del ahorro y la inversin de otros agentes; el tercero es afectando los parmetros de comportamiento de estos agentes. Este ltimo tipo de mecanismo tiene algunas diferencias importantes con los dos anteriores. De partida, requiere de una argumentacin mas micro que macroeconmica. ya que es inevitable introducirse con mas detalle en los procesos de toma de decisiones de los agentes. En este mismo sentido, el anlisis es ms bien de oferta. Por otro lado, tambien requiere de una argumentacin ms de largo plazo. Por ltimo, requiere un anlisis ms selectivo de los instrumentos de incentivos y desincentivos. Pero los dos primeros mecanismos tambin son importantes para derivar los efectos de la poltica fiscal sobre el ahorro y la inversin, aun cuando su analisis tenga el defecto de la agregacin. Por ahora nos concentraremos brevemente en los dos primeros mecanismos y dejaremos el anlisis del tercero para ms adelante. El anlisis macroeconmico convencional considera explcitamente la relacin entre el ahorro y la inversin de los distintos agentes. Al comenzar esta seccin, nuestro primer comentario acerca de los mecanismos de transmisin de la poltica fue precisamente el que tiene lugar en el proceso de ahorro-inversin. As, por ejemplo, un aumento en el consumo del gobierno quiebra la igualdad ahorroinversibn al reducir el ahorro del gobierno. Dicha igualdad vuelve a recuperarse slo si aumenta el ahorro o disminuye la inversin de otros agentes, !o cual requiere un ajuste en los determinantes de estas variables. Una pequena sofisticacin que introduciremos a estas alturas es la de desagregar el gasto pblico G en dos componentes: el consumo corriente del gobierno (Co ) y la inversin pblica (Io ). As, podemos hacer una distincin simple entre el ahorro del gobierno (AG = T ~ Co, donde T representa los ingresos corrientes del gobierno netos de transferencias) y el deficit fiscal (D = 1, ~ A,). El dficit. en esta versin simple, puede ser entendido como la captacin que el sector pblico hace del ahorro de otros agentes para financiar aquella parte de la inversin pblica que no es cubierta por ahorro pblico. En un modelo macroeconmico simple, en que el ahorro privado, pblico y externo son procclicos y la inversin privada depende negativamente de la tasa de inters, es posible derivar los efectos descritos en la Tabla 263.
62

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Tampoco se abordan en todo el trabajo los efectos de largo plazo que puedan tener Ia5 decidmes de ahorro del gobierno y de invenin pblica, IU los efectos que puedan tener sobre el ahorro los sistemas de plevwn controlados por el fktado. Bssamente, las ecuaciones de este modelo para el ahorro privado, pblico y cxtcmo SOn: .4p =Ap(Y-T(Y,t)),dondcAl, AG = T (Y, t) A, CG > 0. >O;TY >O;Tt >0

= A, (Y), donde A;

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7abla 2.-

Efectos de la poltica fiscal en un modelo IS-LM, segn segn fuente de financiamiento

Poltica: Aumento en consumo del Disminucin de Aumento de la inversin financiagobierno impuestos pblica miento: Deuda lmptos. Emisin Deuda Emisin Deuda Imptos. Emisin

1. Ahorro Privado + Pblico ~ Externo + TOTAL ~ 2. Jnversih Privada Pblica TOTAL

0 + -

+ + 7

+ +

+ + ?

+ + + +

+ + + + +

+ + + +

.0 ~

-. 0

? 0 ?

? 0 ?

+ +

? + +

A pesar de su simpleza, el modelo muestra algunas relaciones interesantes entre el ahorro y la inversin del sector pblico y el ahorro y la inversin del resto de los agentes. Por cierto, la simpleza de los supuestos del modelo puede llevar a introducir varias calificaciones a sus conclusiones. Por ejemplo, en la medida que la poltica fiscal tenga menos influencia sobre el nivel de actividad y mayores efectos sobre las tasas de interes, la inflacin y/o el tipo de cambio, los rdenes de magnitud se veran seriamente afectados. Aun asf, basta que la polftica fiscal tenga algn efecto sobre el nivel de actividad -aun cuando existan efectos inflacionariospara que sus conclusiones sean vlidas. Tal vez la calificacin mas seria que podramos introducir es la de que en la practica la inversin privada tambin puede ser procclica. Este ltimo aspecto podra ser justificado si es que en los ciclos de corto plazo se altera el grado de uso de la capacidad instalada (Marfn 1984b). En este caso, es intuitivo que la capacidad ociosa resultante en una recesin es un desincentivo para la inversin privada. ;Para qu aumentar el tamaio de la capacidad productiva -es decir, para qu invertirsi la ya existente no est plenamente utilizada? Si este fuera el caso, una recesin llevar a postergar la puesta en marcha de los proyectos de inversin que son rentables en el largo plazo. As: si la inversin privada fuera procclica, una poltica fiscal
La funcin IS est dada por la igualdad del ahorro pblica (IG) y privada (Ip (11, donde Ii < 0): Ap + & + A, = lG + Ip tambkn existe eqwlibrio en el mercado del dmero. total con la suma de las inversiones

En el trasfondo,

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expansiva generarfa no slo un crowding-out de la inversin privada -por sus efectos sobre la tasa de inters-, sino tambin un crowdingin , por sus efectos sobre el nivel de actividad. Si se introdujera este nuevo supuesto. algunas de las conclusiones de la Tabla 2 podran alterarse. Una conclusin importante es la de que los impuestos generan impactos mayores sobre el ahorro del gobierno que sobre el resto de los agentes. Es decir, una disminucin de impuestos, aun cuando incrementa el ahorro privado y externo, lleva a una disminucin del ahorro total. Esta conclusin no es exclusiva de los modelos tipo IS-LM. En realidad, los enfoques estructuralistas que estuvieron de moda en Amrica Latina hace algunos anos planteaban una hipbtesis similar, en el sentido de que el sistema tributario debiera ser utilizado para trasladar capacidad de ahorro del sector privado al sector pblico (Arellano, 1985). La hipbtesis bsica sobre la que descansa el enfoque estructuralista es que las desigualdades en la distribucin del ingreso no se justifican para aumentar el ahorro privado, ya que no sera efectivo que los grupos de mayor ingreso exhibiran una propensin marginal a consumir ms baja. Por el contrario, las desigualdades de ingresos dan lugar a formas de consumo propias de los pases desarrollados en los grupos de altos ingresos (Prebisch, 1949; Furtado, 1951). El fenmeno del consumo conspicuo atentara contra la capacidad de ahorro de los paises latinoamericanos. As, la introduccin de impuestos fuertemente progresivos constituira un instrumento eficaz para trasladar ahorro potencial -pero no efectivo- del sector privado al sector pblico@. Por la misma razn, los mecanismos de tambin constituiran un instrumento efectivo ahorro forzoso para aumentar el ahorro (Ocampo, et al. 1985). Dicho ahorro no necesariamente debe canalizarse hacia inversin pblica directa, sino que podrfa aportar a fondos de desarrollo que financien proyectos de inversin privada.

C)

Incentivos tributarios sin:

al ahorro e incentivos tributarios

a la inver-

El tipo de razonamiento que requiere el anlisis de los incentivos tributarios es distinto al anterior. De partida. dicho anlisis no considera los aspectos institucionales del ahorro total [ahorro del gobierno, de las empresas, de las familias, externo). Por el contrario, se concentra en tratar de explicar el ahorro y la inversin privados. Sin embargo, el comportamiento del ahorro privado an no tiene una explicacin terica ni emprica adecuada. La teora neoclsica an no ha sido capaz de determinar si ante un aumento de la tasa de rentabilidad despues de impuestos prima el efecto sustitucin (al aumentar la rentabilidad es ms beneficioso ahorrar) o el efecto ingreso (al aumen64 El argumento de fondo es que las dlfercncias en las propensiones margmales a ahorrar no justifican redistribucvmes regresivas del ingreul para incrementar el ahorro. ASP msmo, la presencia de una propensin margmal al ahorro superior pan el sector pblico es la base para argumentar que una mayor proporcin del mgresc canalizado hacia el sector pblico permitira aumentar el ahorro total.

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tar la rentabilidad es necesario ahorrar menos para obtener la misma renta en el futuro)65. La evidencia emprica, por otro lado, contribuye a hacer an mas incierta esta relacin, aportando parmetros poco significativos, de signo incierto, y debiles desde un punto de vista estadstico%. Esta discusin hubiera sido considerada irrelevante hace algunos aos. Sin embargo, en forma reciente y cada vez con mayor fuerza se hace sentir la influencia de los que postulan que es necesario aumentar la rentabilidad del ahorro (privado) para lograr un crecimiento econmico ms acelerado. De all han surgido presiones para lograr procesos de reformas tributarias (y financieras) encaminadas a elevar la rentabilidad despus de impuestos del ahorro privado67. Estas se basan en la conjetura de que a mayor rentabilidad mayor ahorro. En el caso de las rebajas tributarias encaminadas a hacer mas rentable el ahorro privado, debieramos. adems, incluir los efectos sobre el ahorro del gobierno. Es decir, incluso si aceptaramos la conjetura de que una rebaja de impuestos encaminada a aumentar la rentabilidad del ahorro tiene efectos positivos sobre el ahorro privado (a pesar de su debilidad terica y emprica). aun faltara ver si dichos efectos son lo suficientemente significativos como para compensar el desahorro que genera la reduccin de impuestos en el gobierno@. Lo que si es claro es que dichas rebajas tributarias tienen efectos regresivos y que habitualmente involucran dificultades adicionales para la fiscalizacin de impuestos (Marfan, 1984b). As las reformas tributarias que pretenden estimular la rentabilidad del ahorro tienen costos importantes en terminos de distribucin del ingreso y evasin a cambio de efectos inciertos sobre el ahorro domstico. En este sentido, algunos economistas han llegado a plantear que el objetivo de fondo de estas reformas es la pura y simple redistribucin regresiva del ingreso@. Sin embargo. esto no implica que el nivel y la estructura de impuestos no afecten la acumulacin del sector privado. Al contrario,
Vanse, por ejemplo, Feldstein (1978); Atkinson y Stlgtz (19RO); Auerbach (1983): Penner (1982) y los comentarios de Tobin a ete ltimo artculo. Vanx, pm ejemplo, los resultados opuestos a los que llegan Houthakker y Tayior (1970); Boykin (1978) y Howrey y Hymam (1978). as como las referencias citadas cn OECD (1981); Boworth 11982) y Penner (1983) Para el aso de los pases en desarrollo, vanse Giovanninl (1983) y Liang (1983). La discusin acerca de si los impueros debieran afectar el gasto o el ingrew se inscribe en esta lnea V&se Marfn (1984b) para m$ detalles. Por otro lado, la teora convencional tampoco ha logrado resolver la relacin que existe entre el ahorro privado y el ahorro total. En otras palabras, an no existe certera de si las familia ajustan su ahorro cuando otros agentes econmicos cambian su comportamiento. Recientemente se ha postulado que en los modelos de expectativas racionales con agentes inmortales y plenamente informados no importa quin ahorra -el gobierno, las personas o las firmas-, ya que los hogares ajustan plenamente su ahorro cuando cambia el dficit fiscal (Bar~o, 1974) o las utilidades retemdas en las empresas (David y Scadding, 1974; Von Furstenberg, 1980). Tobin (1980) y Penner (1983), entre otros, ofrecen argumentos tericos y emprica para probar que los enfoques anteriores reprc sentar un extremo imponible, aun cuando no ofrecen hiptesis alternativas para abordar el problema de la relacin entre el ahorro privado y el ahorro total. Vanse, por elemplo. los comentarios de Solow en Bosworth (1982).

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s existe dicha relacin, pero esta no pasa necesariamente por la rentabilidad del ahorro. Los mecanismos tributarios han probado ser eficaces para afectar las decisiones de inversin privada, pero a travs de un razonamiento diferente. Tanto los enfoques econmicos ortodoxos como los heterodoxos coinciden en dar justificaciones tericas para los incentivos tributarios a la inversin privada, principalmente a traves de aumentos en la rentabilidad de la inversin. Auerbach y Kotlikoff (1982) y Kotlikoff (1983) han proporcionado justificaciones plausibles para concluir que los incentivos tributarios en la inversin privada son ms eficaces que los incentivos tributarios al ahorro privado. El argumento de fondo -muy resumido- es que los incentivos tributarios al ahorro son en realidad estmulos a la posesin de activos y, por lo tanto, no discriminan entre activos nuevos y viejos. As, ellos conllevan una filtracin importante de recursos fiscales que privilegia a los propietarios de activos ya existentes en vez de fomentar la creacin de nuevos activos. Los incentivos a la inversin, en cambio. son por definicin un incentivo a la formacin de capital nuevo. A este argumento quisiramos aadir (i) la ya mencionada idea de que los incentivos tributarios al ahorro privado no consideran los efectos negativos sobre el ahorro del gobierno, y (ii) que los incentivos al ahorro discriminan con menos claridad en la estructura de la riqueza privada (capital productivo, tierra, vivienda, dinero, bonos pblicos. cuentas a plazo, activos externos, etc.), mientras que los incentivos a la inversin discriminan claramente en favor de la formacin de capital productivo. En otras palabras. los incentivos a la inversin promueven, adems, un cambio ms explcito en las decisiones de portafolio del sector privado hacia la inversin productiva. El analisis, sin embargo, requiere contar con una teora de la inversin privada. El supuesto que suele incorporarse en el anlisis de los incentivos tributarios es que la relacin de largo plazo entre impuestos e inversin privada recae, en ltima instancia, en la rentabilidad despues de impuestos de los proyectos de inversin. Por cierto, una teoria que slo considere la rentabilidad de los proyectos contiene exclusiones inaceptables desde la perspectiva de la determinacin de la inversin (Gordon y Veitch, 1984). Pero dichas exclusiones podran ser aceptables para el diseo de impuestos si consideramos que la relacin entre la estructura tributaria y los dems determinantes de la inversin (riesgo, expectativas, animal spirits, etc.) es menos clara. La mayor parte de la literatura acerca de la relacin entre impuestos y decisiones de inversin de las firmas est basada en la teora neoclsica del capital ms que en la teora financiera Desde su inicio
70 Por otro lado, una filtracin importante de los incenr~vos tiscales a la inversin privada es el beneficio que reciben los agentes que habran invertido aun sin dichos incentivos. Ntese, sin embargo, que esta Gltracin tambkn es vlida para los mcentivos tributarios al ahorro. Un aspecto importante para determinar la rentabilidad de la mversin es la forma como sta se financia. La teora convencional, sin embargo, tampoco ha sido capaz de proporcionar una respuesta adecuada acerca del comportannento financiero de lar empresas.

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-con el trabajo de Jorgenson (1963)- la teorfa neoclAsica de la inversin privada ha proporcionado un marco analtico para estudiar los efectos de regirnenes tributarios alternativos, segn sus efectos sobre la rentabilidad de la inversin. Su principal caracteristica es que proporciona una solucin formal para el stock de capital de largo plazo, para un nivel dado de producto, precios. tasa de descuento e impuestos. En la versin original de Jorgenson -quien considera una funcin de produccin Cobb-Douglas con rendimientos constantes a escala-, la tasa de inversin est determinada por una funcin de rezagos distribuidos para la inversin neta. Su principal conclusin es que los cambios en los impuestos y/o en la depreciacin contable del capital productivo pueden ser altamente eficaces en alterar el tamao y el momento de la inversinn. Otro enfoque es el de la teora -9, de Tobin (1969). El enfoque de Tobin fue desarrollado para modelos macroeconmicos, y parte por reconocer que el enfoque de la eficacia marginal del capital utilizado en los modelos keynesianos tradicionales no es apropiado para el anlisis de corto plazo. Tobin sostiene que el ajuste hacia el stock de capital de equilibrio de largo plazo toma tiempo, debido a los costos de ajuste involucrados en el proceso de inversin. Mientras ms rpido se invierte, ms alto es el costo de instalar una unidad de capital adicional. Esto significa que el precio o costo de corto plazo de una unidad de inversin (o precio de mercado del capital) puede diferir del precio de largo plazo del capital (o costo de reposicin).
La idea bsica (Modigliani y Miller, 1958) es que en ausencia de quiebras e impuestos a una firma en equilibrio le es Indiferente la estructura de sus pawos y que e, resultad,, terico de introduce impuestos es una solucin de esquina (e.d,. se mantiene una ruca forma de pasivos, descartando las dems). Este enfoque, sin embargo, supone que los mercados financieros operan como los dems mercados -ed.. que una operacin de crdito no se distingue de otras operaciones comercialesy que, en consecuencia, las fiia competitivas enfrentan una oferta de crdito infinitamente elstica a la tasa de inters vIgente. El mercado financiero difiere de otros mercados, sin embargo. las operaciones financieras involucran rzsgos que no existen en OIIOS mercados y la infonnacin proctxda acerca de la solvencia de los deudores es valiosa y costosa para los intermediarlos financieros. Este problema ha sido. recientemente, abordado por Stiglitz y Weiss (1981). Vmani (1982) y Daz-Alejandro (19841, entre otros, quienes concluyen que existen buenas razones para la existencia de racionamiento por partede la oferta de crdito, incluso en un contexto de optimizacin econnuca. Hall y lorgenson (1971). Este no es un resultado sorprendente, sm embargo. Con precios y nivel de actividad exgenos en un contexto neoclsico, el modelo original de Jorgenson explicara movimientos a lo largo de una misma isocuanta 0, dicho en otras palabras, la nica variable de ajuste ante cambios exgenos -e.g.. un cambio en los impuestossera la Ielacin capital-trabaJo. Este es un resultado muy inconveniente, sin embargo, ya que surge un conflicto evidente entre la inversin y la demanda de trabajo. Ha habido un largo debate acerca del enfoque de Jorgenson, el que ha llevado a desarrollos posteriores de la teora (vanse Atkinson y Stiglitz, 1980, para ms detaUes). La primera crtica es la del supueslo de nivel de actividad exgeno, el que implica que las conclusiones del modelo estn condicionadas por el nivel del producto. Una segunda crtica es que el tratamiento de los rezagos en la funcin de inversin sera demasiado arbitrario. Este problema ha sido resuelto en los trabajos de Lucas (1967); Treadwy (1969) y otros, quienes introducen algn tipo de costos de ajuste de instalar nuevos bienes de capital en el problema de optimizacin de la firma. El tercer tipo de crticas tiene que va con los supuestos acerca de la tecnologa de la firma. Desarrollos en esta lnea pueden sa encontrados en Eisner y Nadiri (1968) y Bischoff (1969, 1971).

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Segn este enfoque, la inversin es una funcin positiva del cuociente entre el valor de mercado del capital y los costos de reposicin o valor libro del capital (coeficiente q). Extensiones del modelo q de inversin para el anlisis de estructuras tributarias alternativas, pueden encontrarse en Abel (1980), Hayashi (1982) y Summers (1981). Existe un acuerdo creciente en que la teora neoclsica de la inversin (modificada por costos de ajuste) y la teoria q son equivalentes (Hayashi, 1982). La caracterstica ms atractiva de este enfoque para el diseo de la poltica fiscal es que el stock de capital (inversin) no es la nica variable que se ajusta cuando hay reformas tributarias encaminadas a incentivar la acumulacin privada: el valor de mercado de las firmas tambien se ajusta. As, bajo este enfoque es posible discriminar entre los efectos sobre la inversin privada y sobre las ganancias de capital de los incentivos tributarios, tanto en el corto como en el largo plazo. En otras palabras, es posible determinar las filtraciones que benefician a los propietarios del capital ya existente, en vez de beneficiar los aumentos en el stock de capital. Una conclusin evidente que se obtiene de los modelos a la Jorgenson, de la teora-q o de cualquier otro que suponga que la relacin entre impuestos e inversin privada se da bsicamente a travbs de la rentabilidad de los proyectos, es la de que mayores impuestos y/o menores subsidios tendrn efectos negativos sobre la inversin privada. Por otro lado, un aspecto obvio de los impuestos -pero que suele olvidarse en la discusin de sus efectos- es que su funcin principal es la de recaudar fondos para fmanciar los gastos del Estadom. Surge, entonces, un conflicto evidente entre los objetivos de recaudacin e inversin privada. Grficamente. al modificar un parmetro tributario x cualquiera existe una relacin negativa entre los cambios en la recaudacin (AT) y en la inversin privada (AI), como lo refleja la curva xx de la Figura 4*. Como es obvio, aun cuando el conflicto entre T e 1 puede existir para cada parmetro tributario, dicho conflicto no tiene por qu ser igual para todos los parmetros. En la Figura 4 se ha incluido otra curva yy que refleja este conflicto para las alteraciones en un parmetro tributario y distinto de x. De esta manera, si el objetivo de la politica econmica es aumentar la inversin privada en (AI)o, es fcil leer los costos -en trminos de T- de lograr dicho objetivo mediante cambios en x e y (AT), y (AT)y en el Grfico 4). Anlogamente. si el inter& es recaudar ms impuestos -digamos. en aumentar T en (AT)O- el costo en trminos de 1 de lograr dicho objetivo a travs de cambios en x o en y es (AI), y (AI),,, respectivamente. El anlisis anterior es bastante limitado, sin embargo, ya que no dice nada acerca de los efectos de cambiar la estructura de imVisto as, la discusin debe sa cuJ es la forma ms eficaz de recaudar fondos. La relacin entre impuesto5 y deckxxs de inversin, distribucin del ingreso, correccvh de externalidades, etc., es simplemente un intento por ver cmo lograr que la recaudach tributaria imphque las menores distorsiones negativas posibles, o bien un intento por lograr objetivos secundarios. ea pendiente de la cuna Xx e5 @Ti&>:

(auax) co.

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Figura 4. -

:( OVO ir l (AT) YK. (AI) o

BI
--I \ A Y

AI

I\

puestos, adems de contener un problema de consistencia temporal (los efectos sobre la inversin pueden alterar la tasa de crecimiento de la base tributaria en el largo plazo). Estas limitaciones pueden ser obviadas introduciendo alteraciones simultneas en los parmetros x e y. En la Figura 4 el vector OA muestra los efectos de un cambio en x que pretende incentivar la formacin de capital. El vector AB, a su vez, que tiene una pendiente igual a yy, muestra el efecto de sobreponer un cambio en y destinado a compensar los efectos adversos sobre la recaudacin del cambio en x. El resultado final de estas alteraciones en x e y es que es posible incentivar la formacin privada de capital sin sacrificar recursos fiscales. Anlogamente, una combinacin diferente de cambios en x e y -los vectores CD y OC en el Grfico 4- permitir aumentar los ingresos del gobierno sin efectos adversos sobre la acumulacin de capital. La conclusin, entonces, es que si existe un conflicto de objetivos entre la recaudacin fiscal y los incentivos a la inversin privada para cada parmetro tributario, pero este conflicto presenta una magni-

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tud distinta para parmetros diferentes, entonces es posible sacar partido de esta diferencia para eliminar dicho conflicto de objetivos. Es importante notar que este argumento es de validez general. en el sentido que no depende de ningn modelo especifico de inversin e impuestos. Este razonamiento es utilizado en Marfan (1985 y 1986) en un modelo tipo q basado en los desarrollos de Abel (1980) Hayashi (1982) y Summers (1981). La principal innovacin introducida es la de considerar el caso de una economa con desempleo estructural, ademAs del caso tericamente ms convencional de pleno empleo. Es decir, se analiza tanto el caso en que las variaciones en la demanda de trabajo se traducen en cambios en el salario (la economfa de pleno empleo) como en cambios en el nivel de empleo (economa con desempleo estructural). Como puede apreciarse en la Tabla 3, los impuestos a los ingresos personales, a la propiedad y a las ventas son los que permiten recaudar ingresos al sector pblico introduciendo las menores distorsiones sobre la inversin privada. Los impuestos y subsidios que afectan ms directamente a la inversin, por otro lado, podrian utilizarse para eliminar dichas distorsiones.

Tabla

3. -Efectos sobre la acumulacin privada por unidad de recursos fficales involucrados, segn hiptesis de ajuste en el mercado del trabajo (ranking) l/ Ranking segnhiptesis de ajuste Pleno empleo Desempleoestruct. 6 :2: 7 5
2 3 5 8 4

Parmetro tributario 1. Impuesto a las utilidades 2. Impuesto alas utilidades distribuidas 3. Impuesto a las utilidades retenidas 4. Impuesto al patrimonio 5. Impuesto al valor agregado 6. Imp. a las ganac. de capital de largo plazo 7. Subsidio directo ala inversin 8. Depreciacin acelerada3/

6 7
1 3 2

l/ Lasprimeras posiciones lasocupan los parmetros que tienen un mayor efecto relativo sobre la inversin, y un menor efecto relatwo sobre los recursos fiscales. Es decir, aquellos x ) es ms bajo en trminos absolutos. parmetros en loS cua~es <aT/&WWa 21 Esta posicin de ranking es sensible a la taja de crecimiento econmico. Aqu se supuso un creamiento relativamente bajo. SI ste fuera alto, la posian en el ranking podra subir hasta el lugar 2. 3/ Asume una tasa de descuento en el tiempo baja para los ingresos fiscales. Fuente: Marfn (1985 y 1986).

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Existen varias razones que explican la posicin en el ranking de los distintos parmetros tributarios (efectos sobre la relacin capitaltrabajo, sobre la composicin de las utilidades retenidas VS distribuidas, efectos sobre la depreciacin econmica y la depreciacin contable del capital, etc.). La principal de ellas, sin embargo, es que a medida que tienen una posicin ms baja en el ranking -e.d., a medida que influyen relativamente ms sobre la recaudacin y menos sobre la inversin privadalos parametros tributarios afectan relativamente ms el stock de capital ya existente. Una rebaja en el impuesto a las utilidades distribuidas, por ejemplo, provocarla una alta filtracin de recursos fiscales que beneficiaria a los que ya son propietariosz El argumento de fondo, sin embargo, nuevamente trasciende el modelo particular que respalda estas conclusiones. La sensibilidad de la inversin privada y de la recaudaci6n no es necesariamente la misma para distintos parmetros tributarios. As, cambios en la estructura de impuestos pueden resolver el conflicto entre estos dos objetivos. El punto mas general que hemos querido resaltar al final de este articulo es que los anlisis macroeconmicos suelen destacar una serie de conflictos de objetivos que son, por cierto, validos y relevantes. Pero dichos conflictos pueden ser atenuados -y a veces hasta eliminados si se cuenta con los suficientes grados de libertad- al considerar una mayor variedad de instrumentos de polltica econmica. Aqu hemos destacado la importancia de la selectividad en el diseo de politicas fiscales encaminadas a relajar la restriccin externa y a estimular la inversin privada con un costo fiscal bajo. Pero el argumento de la selectividad puede ser extendido al disefio de polticas riscales que pretenden resolver otros objetivos que hemos dejado fuera del analisis.

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