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John Stuart Mill De la libert

Extraits du chapitre V Applications
J'ai rserv pour la fin toute une srie de questions sur les limites de l'intervention
du gouvernement qui, quoiqu'troitement lies au sujet de cet essai, n'en font pas rigoureusement partie. Ce sont les cas o les raisons contre cette intervention ne se fondent pas sur le principe de libert ; la question ne porte plus sur la restriction des actions des individus, mais sur leur encouragement : on se demande si le gouvernement devrait faire ou donner les moyens de faire quelque chose pour leur bien, au lieu de les laisser s'en occuper individuellement ou en s'associant. Les objections contre l'intervention du gouvernement, quand elle n'implique pas une violation de la libert, peuvent tre de trois sortes. La premire s'applique quand la chose faire est susceptible d'tre mieux faite par les individus que par le gouvernement. En gnral, personne n'est mieux mme de diriger une affaire, ou de dcider par qui ou comment elle doit tre conduite, que ceux qui y sont personnellement intresss. Ce principe condamne les interventions, autrefois si frquentes, des lgislateurs ou des fonctionnaires dans les oprations ordinaires de l'industrie. Mais cette aspect du sujet a t suffisamment dvelopp par les conomistes politiques et n'est pas particulirement li aux principes de cet essai. La seconde objection se rattache plus troitement notre sujet. Dans de nombreux cas, bien que la moyenne des individus ne puissent pas faire certaines choses aussi bien que les fonctionnaires, il est nanmoins souhaitable que ce soit eux qui les fassent, et non pas le gouvernement, afin de contribuer leur ducation intellectuelle, de fortifier leurs facults actives, d'exercer leur jugement et de les familiariser avec les sujets dont on les laisse ainsi s'occuper. C'est l la principale, mais non l'unique recommandation du jugement par jury (pour les cas non politiques) des institutions libres et populaires l'chelon local et municipal, d'entreprises industrielles et philanthropiques par des associations volontaires. Ce ne sont pas l des questions de libert, et elles ne se rapportent que de loin ce sujet ; mais ce sont davantage des questions de dveloppement. Il ne nous appartient pas ici de nous tendre sur l'utilit de toutes ces choses en tant qu'aspects de l'ducation de la nation, puisqu'elles font partie en vrit de l'ducation particulire du citoyen, la partie pratique de l'ducation politique d'un peuple libre. Elles tirent l'homme du cercle troit de l'gosme personnel et fami1

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lial pour le familiariser avec les intrts communs et la direction des affaires communes ; elles l'habituent agir sur des motifs publics et semi-publics, et orienter sa conduite des fins qui le rapprochent des autres au lieu de l'en isoler. Sans ces habitudes et ces facults, une constitution libre ne peut ni fonctionner ni se perptuer, comme le montre trop souvent la nature transitoire de la libert politique dans les pays o elle ne se fonde pas sur une base assez solide de liberts locales. La direction des affaires purement locales par les localits, et celle des grandes entreprises industrielles par l'union de ceux qui les financent volontairement se recommandent en outre par tous les avantages qui, comme nous l'avons montr dans cet essai, sont inhrents au dveloppement individuel et la diversit des faons d'agir. Les oprations du gouvernement tendent tre partout les mmes. En revanche, les individus et les associations volontaires produisent une immense et constante varit de tentatives et d'expriences. Ce que l'tat peut faire utilement, c'est de faire office de dpositaire et diffuseur actif des expriences rsultant des nombreux essais. Sa tche est de permettre tout exprimentateur de bnficier des expriences d'autrui, au lieu de ne tolrer que les siennes. La dernire et la plus forte raison de restreindre l'intervention du gouvernement est le mal extrme que cause l'largissement sans ncessit de son pouvoir. Toute fonction ajoute celle qu'exerce dj le gouvernement diffuse plus largement son influence sur les espoirs et les craintes, et transforme davantage les lments actifs et ambitieux du public en parasites ou en comploteurs. Si les routes, les chemins de fer, les banques, les compagnies d'assurances, les grandes compagnies capital social, les universits et les tablissements de bienfaisance taient autant de branches du gouvernement; si, de plus, les corporations municipales et les conseils locaux, avec tout ce qui leur incombe aujourd'hui, devenaient autant de dpartements de l'administration centrale; si les employs de toutes ces diverses entreprises taient nomms et pays par le gouvernement et n'attendaient que de lui leur avancement, toute la libert de la presse et toute la constitution dmocratique n'empcheraient pas ce pays ni aucun autre de n'tre libre que de nom. Et le mal serait d'autant plus grand que la machine administrative serait construite plus efficacement et savamment, et qu'on aurait recours aux procds les plus habiles pour se procurer les mains et les cerveaux les plus qualifis pour la faire fonctionner. En Angleterre, on a propos dernirement de slectionner tous les membres de l'administration gouvernementale sur concours, afin de placer ces postes les personnes les plus intelligentes et les plus instruites parmi les candidats ; et on a beaucoup dit et crit pour et contre cette proposition. L'un des arguments sur lesquels ses adversaires ont le plus insist, c'est que l'emploi de fonctionnaire permanent de l'tat n'offre pas de perspective de recevoir une rmunration suffisante et de jouer un rle assez important pour attirer les meilleurs talents, lesquels trouveront toujours des carrires plus attrayantes dans les professions librales, au service de compagnies ou d'autres corps publics. On n'aurait pas t surpris que cet argument vnt de partisans de la proposition comme une rponse sa difficult principale. Venant de ses adversaires, elle est pour le moins curieuse. Ce qu'on avance 2

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comme une objection est la soupape de scurit du systme en question. Car si tous les meilleurs talents du pays pouvaient tre attirs au service du gouvernement, une proposition visant ce rsultat aurait assurment de quoi inquiter. Si toutes les affaires de la socit qui ncessitent une organisation concerte, ou des vues larges et englobantes, taient entre les mains de l'tat, et si toutes les fonctions gouvernementales taient universellement remplies par les hommes les plus capables, alors toute la culture au sens large, toute l'intelligence pratique du pays ( l'exception de l'intelligence purement spculative), seraient concentres en une bureaucratie nombreuse, bureaucratie dont le reste de la communaut attendrait tout: les conseils et les ordres pour les masses, l'avancement personnel pour les intelligents et les ambitieux. tre admis dans les rangs de cette bureaucratie, et en gravir les chelons une fois admis, tels seraient les seuls objets d'ambition. Sous ce rgime, non seulement le public extrieur est mal qualifi par manque d'exprience pratique pour contrler et critiquer, le systme bureaucratique, mais, mme si les hasards du fonctionnement naturel d'institutions despotiques ou dmocratiques portent au sommet un ou plusieurs dirigeants rformateurs, aucune rforme contraire aux intrts de la bureaucratie ne peut tre adopte. Telle est la triste condition de l'empire russe, comme le montrent les compte rendus de ceux qui ont pu l'observer. Le Tsar lui-mme est impuissant contre le corps bureaucratique ; il peut envoyer chacun de ses membres en Sibrie, mais il ne peut gouverner sans eux ni contre leur volont. Ils peuvent mettre un veto tacite sur tous les dcrets, simplement en s'abstenant de les appliquer. Dans des pays d'une civilisation plus avance et d'un esprit plus insurrectionnel, les gens, habitus attendre que l'tat fasse tout pour eux - ou du moins ne rien faire par eux-mmes sans que l'tat leur en ait non seulement accord la permission, mais indiqu la marche suivre -, ces gens tiennent naturellement l'tat pour responsable de tout ce qui leur arrive de fcheux, et lorsque les maux excdent leur patience, ils se soulvent contre le gouvernement et font ce qu'on appelle une rvolution; aprs quoi, quelqu'un d'autre, avec ou sans l'autorit lgitime de la nation, saute sur le trne, donne ses ordres la bureaucratie, et tout reprend comme avant, sans que la bureaucratie ait chang et que personne soit capable de la remplacer. Un peuple habitu mener ses propres affaires offre un spectacle tout diffrent. En France, o une grande partie des gens ont fait leur service militaire et o beaucoup d'entre eux ont eu au moins le grade de sous-officier, il se trouve dans toutes les insurrections populaires quelques personnes comptentes pour en prendre le commandement et improviser un plan d'action passable. Ce que sont les Franais dans les affaires militaires, les Amricains le sont dans toute sorte d'affaires civiles : laissez-les sans gouvernement, et n'importe quel groupe d'Amricains est capable d'en improviser un et de mener cette affaire ou tout autre affaire civile, avec assez d'intelligence, d'ordre et de dcision. Voil comment devrait tre tout peuple libre : il ne se laissera jamais asservir par aucun homme ou groupe d'hommes parce qu'il est capable de s'emparer et de tenir les rnes de l'administration centrale. Aucune bureaucratie ne 3

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peut esprer contraindre un tel peuple faire ou subir ce qui ne lui plat pas. Mais l o la bureaucratie fait tout, rien de ce quoi elle est rellement hostile ne peut tre fait. La constitution de tels pays est une combinaison de l'exprience et des talents pratiques concentre en un corps disciplin, destin gouverner les autres ; et plus l'organisation est parfaite en elle-mme, mieux elle russit attirer et duquer dans son sens les gens les plus brillants de toutes les classes de la socit, plus l'asservissement de tous, y compris des membres de la bureaucratie, est complet. Car les gouvernants sont autant les esclaves de leur organisation et de leur discipline que les gouverns ne le sont des gouvernants. Un mandarin chinois est tout autant l'outil et la crature du despotisme que le plus humble cultivateur. Un Jsuite est l'esclave de son ordre au plus haut point d'avilissement, bien que l'ordre lui-mme existe de par le pouvoir collectif et l'importance de ses membres. Il ne faut pas oublier non plus que l'absorption de toutes les grandes intelligences du pays par la classe gouvernante est fatale tt ou tard l'activit et au progrs intellectuel de cette classe elle-mme. Lis comme le sont ses membres faire fonctionner un systme qui, comme tous les systmes, procde dans une large mesure par des rgles fixes, le corps des fonctionnaires est continuellement tent de sombrer dans une indolente routine ; ou s'ils sortent de temps autre du systme, c'est pour se lancer dans quelque embryon de projet qui a frapp l'imagination d'un des membres influents de ce corps ; et le seul moyen de contrler ces tendances trs proches, bien qu'apparemment opposes, le seul moyen de maintenir les intelligences de ce corps un bon niveau, c'est de rester ouvert la critique vigilante, indpendante et forme elle aussi de grandes intelligences. C'est pourquoi il faut pouvoir former de telles comptences en dehors du gouvernement et leur fournir les occasions et l'exprience ncessaires pour concevoir un jugement correct dans les affaires pratiques. Si nous voulons avoir en permanence un corps de fonctionnaires habile et efficace - et pardessus tout susceptible de crer le progrs et dispos l'adopter - et si nous ne voulons pas que notre bureaucratie dgnre en pdantocratie , il ne faut pas que ce corps absorbe les emplois qui forment et cultivent les facults requises pour gouverner les hommes. Savoir o commencent ces maux si redoutables pour la libert et le progrs humain, ou plutt savoir o ils commencent l'emporter sur les bienfaits, lesquels naissent de l'usage collectif de la force sociale et des directives de ses chefs officiels et visent supprimer les obstacles notre bien-tre ; bref, garantir autant que possible les avantages de la centralisation politique et intellectuelle, sans pour autant dtourner dans les voies officielles une trop grande proportion de l'activit gnrale - voil une des questions les plus difficiles de l'art de gouverner. C'est dans une large mesure une question de dtails, o les considrations les plus nombreuses et les plus varies doivent tre prises en compte, et o l'on ne peut poser de rgles absolues. Mais je crois que le principe pratique sur lequel repose notre salut, l'idal ne pas perdre de vue, le critre de jugement de tous les dispositifs invents pour vaincre la difficult, peut 4

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s'exprimer ainsi : la plus grande dissmination de pouvoir conciliable avec l'efficacit ; mais la plus grande centralisation possible de l'information et sa diffusion plus grande partir du centre. Ainsi il y aurait dans l'administration municipale - comme dans les tats de la Nouvelle-Angleterre - un partage trs soigneux entre les fonctionnaires de chaque localit de toutes les affaires qu'on n'aurait pas avantage laisser aux mains des personnes directement intresses ; mais ct de cela, il y aurait dans chaque dpartement des affaires locales, une superintendance, formant une branche du gouvernement gnral. L'organe de cette superintendance concentrerait, comme en un foyer, toute la varit des informations et expriences provenant de la direction de cette branche des affaires publiques dans toutes les localits, ainsi que de tout ce qu'on fait danalogue dans les pays trangers et de ce qu'on peut tirer des principes gnraux de la science politique. Cet organe central aurait le droit de savoir tout ce qui se fait, et sa mission serait de rendre disponibles ailleurs les connaissances acquises dans un endroit. mancips des prjugs mesquins et des vues troites d'une localit de par sa position leve et l'tendue de la sphre de ses observations, ses conseils auraient du mme coup davantage d'autorit ; mais son pouvoir rel, en tant qu'institution permanente, devrait se limiter, selon moi, obliger les fonctionnaires se conformer aux lois tablies pour les diriger. Pour tout ce qui n'est pas prvu dans les rgles gnrales, ces fonctionnaires devraient tre laisss libres d'exercer leur propre jugement et d'en rpondre devant leurs mandants. Pour la violation des rgles, ils seraient responsables devant la loi, et les rgles elles-mmes seraient dictes par le lgislatif, l'autorit administrative centrale ne veillant qu' leur application ; et en cas de mauvaise application, l'autorit en appellerait, selon la nature du cas, soit au tribunal pour faire respecter la loi, soit aux lecteurs pour renvoyer les fonctionnaires qui n'auraient pas appliqu cette loi selon son esprit. Telle est, dans son ensemble, la superintendance centrale que le Bureau de la loi des pauvres est cense exercer sur les administrateurs du Conseil des pauvres dans tout le pays. Quelque soit l'usurpation de pouvoir que commette le Bureau dans ce domaine, elle est juste et ncessaire, puisqu'il s'agit de corriger les habitudes de mauvaise administration dans les questions qui intressent non seulement les localits, mais toute la communaut, puisque nulle localit n'a le droit de se transformer par la dficience de son administration en un nid de pauprisme, susceptible de gagner d'autres localits et de dtriorer la condition morale et physique de toute la communaut ouvrire. Bien que les pouvoirs de coercition administrative et de lgislation subordonne que possde le Bureau de la loi des pauvres (mais qu'il n'exerce qu'avec parcimonie tant donn l'tat de l'opinion sur le sujet), soient parfaitement justifiables l o il y va d'intrts nationaux de premire importance, ils seraient totalement dplacs pour la surveillance d'intrts purement locaux. Mais un organe central d'information et d'instruction pour toutes les localits seraient galement prcieux dans tous les dpartements de l'administration. Un gouvernement ne saurait se priver de cette sorte d'activit qui n'empche pas, mais aide et stimule au contraire les efforts et le dveloppement individuels. Le mal commence quand, au lieu de stimuler l'activit et la force des individus et des 5

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associations, le gouvernement substitue sa propre activit la leur ; quand, au lieu d'informer, de conseiller, et l'occasion de dnoncer, il les enchane leur travail, ou leur ordonne de s'effacer pendant qu'il fait leur travail leur place. La valeur d'un tat, la longue, c'est la valeur des individus qui le composent ; et un tat qui sacrifie les intrts de leur lvation intellectuelle un peu plus d'art administratif - ou l'apparence qu'en donne la pratique - dans le dtail des affaires ; un tat qui rapetisse les hommes pour en faire des instruments dociles entre ses mains, mme en vue de bienfaits, un tel tat s'apercevra qu'avec de petits hommes, rien de grand ne saurait s'accomplir, et que la perfection de la machine laquelle il a tout sacrifi n'aboutit finalement rien, faute de cette puissance vitale qu'il lui a plu de proscrire pour faciliter le jeu de la machine.