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A (re)distribuir!

Ecuador para Todos Serrano Mancilla, Alfredo - Compilador/a o Editor/a Falconi, Fnder - Autor/a Serrano, Alfredo - Autor/a Ramrez, Ren - Autor/a Burbano, Rafael - Autor/a Rivadeneira , Ana - Autor/a Badillo, Ana Luca - Autor/a Gualavis, Melany - Autor/a Solano, Jorge - Autor/a Bastidas, Cristina - Autor/a Errejn, igo - Autor/a Estvez, Isabel - Autor/a Alegra, Henrry Patricio Alln - Autor/a Prez Almodvar, Ramn - Autor/a Ponce, Juan - Autor/a Pereira, Pal - Autor/a Pilco, Amparo - Autor/a Bentacourt, Mara Helena - Autor/a Jcome, Hugo - Autor/a Marx Carrasco, Carlos - Autor/a Cano, Liliana - Autor/a Oliva, Nicols - Autor/a Ramrez lvarez, Jos Fernando - Autor/a Arias, Diana - Autor/a Andino, Mauro - Autor/a Lpez, Andrea - Autor/a Vsconez, Byron - Autor/a Legarda, Vernica - Autor/a Montesdeoca, Lourdes - Autor/a Acosta, Alberto - Autor/a Snchez, Jeannette - Autor/a Mndez, Juan Carlos - Autor/a Antn, Jos Ignacio - Autor/a Quito CLACSO SENPLADES 2012 Coediciones Pobreza; Equidad econmica; Medios de produccin; Desigualdad; Poltica fiscal; Subsidios; Economa social; Lnea de pobreza; Distribucin de la riqueza; Amrica Latina; Ecuador; Libro

Titulo Autor(es)

Lugar Editorial/Editor

Fecha Coleccin Temas

Tipo de documento

http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/clacso/coediciones/20120613032247/AlfredoSerra URL no.pdf Reconocimiento-No comercial-Sin obras derivadas 2.0 Genrica http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/deed.es Licencia

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Discusin Discusin

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A (RE)DISTrIBUIr! Ecuador para Todos


ALFREDO SERRANO MANCILLA Coordinador

SENPLADES A (Re)distribuir! Ecuador para Todos. SENPLADES / 1a edicin Quito, 2012 404 p., 163 x 235 mm (Serie Discusin)

Los criterios vertidos en esta obra son de responsabilidad de sus autores, y no necesariamente reejan la opinin de la SENPLADES. Los contenidos del libro se pueden citar y reproducir, siempre que sea sin nes comerciales, y con la condicin de reconocer los crditos correspondientes reriendo la fuente bibliogrca. SENPLADES, 2012 De esta edicin: Secretara Nacional de Planicacin y Desarrollo, SENPLADES. Av. Juan Len Mera N 130 y Patria Quito, Ecuador Tel: (593) 2 3978900 Fax: (593) 2 2563332 www.senplades.gob.ec Derecho de autor: N 038657 Impreso en Quito / Printed in Quito ISBN: 978-9942-07-256-6 Edicin: Diagramacin: Impresin: Alfredo Serrano Juan Guijarro Alejandro Aguirre A. Juan Diego de NIcolais Roberto Cajas Ediecuatorial

Contenidos
Prlogo Fnder Falconi 1. Por qu (Re)Distribuir? I La Equidad de la Economa: disputando la justicia distributiva Alfredo Serrano Good bye probretologa, bienvenido ricatologa; estimacin de la lnea de riqueza a partir de la lnea de pobreza del Ecuador Ren Ramrez y Rafael Burbano

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II

27 51 53 83 97 117 137

2. (In)equidad en ecuador: de dnde partimos? A donde vamos? III IV V VI Desigualdad en Ecuador Ana Rivadeneira y Alfredo Serrano La Pobreza en el Ecuador, 2005-2010. Ana Luca Badillo y Alfredo Serrano Desigualdad Subjetiva Melany Gualavis y Jorge Solano Desigualdad y Participacin Cristina Bastidas e igo Errejn

3. Distribuir y redistribuir los medios de produccin VII Democratizar la tenencia de la tierra como una estrategia alternativa Isabel Estvez y Alfredo Serrano Redistribuyendo el Agua Henrry Patricio Alln Alegra y Ramn Prez Almodvar La desigualdad en la educacin en Ecuador Juan Ponce, Pal Pereira y Amparo Pilco. Desigualdad en el acceso al crdito Mara Helena Bentacourt y Hugo Jcome

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VIII

157 167 185 205 207

IX X

4. Redistribuir mediante Polticas Tributarias XI Quines (no) pagan los impuestos en Ecuador? Carlos Marx Carrasco y Alfredo Serrano

XII

Impuesto a la Renta de Personas Naturales en relacion de dependencia: un analisis desde la equidad Liliana Cano, Nicols Oliva y Jos Fernando Ramrez lvarez Impuesto sobre el Valor Aadido: efectos sobre desigualdad y la pobreza Diana Arias, Mauro Andino y Alfredo Serrano Impuesto a la Renta de Sociedades Andrea Lpez y Byron Vsconez Impuesto a la salida de divisas, a quin benecia? Vernica Legarda y Hugo Jcome

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XIII

251 277 291 305 307 333

XIV XV

5. Los subsidios y los subsidiados XVI Desigualdad de los subsidios a la electricidad Lourdes Montesdeoca y Alberto Acosta

6. Redistribuir desde la Economa Social y Solidaria XVII Equidad y Polticas Sociales Algunas reexiones para el caso ecuatoriano Jeannette Snchez Anlisis Redistributivo del gasto social en el Ecuador Juan Carlos Mndez y Jos Ignacio Antn

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XVIII

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Eplogo A (Re)Distribuir: reexiones y datos Alfredo Serrano 396

PRLOGO

Sobresalen los resultados alcanzados en el Ecuador en la pobreza y redistribucin de la riqueza en el quinquenio de la Revolucin Ciudadana. En la literatura especializada aparecen varias maneras de medir la pobreza: las coyunturales (por ingresos y consumo), las estructurales (necesidades bsicas insatisfechas). Tambin se conoce a estas medidas como objetivas. Hay otra forma de medir la pobreza: de forma subjetiva. Esta consiste en consultar a los hogares e individuos si se autodenen o perciben como pobres. En Ecuador, en los ltimos cinco aos, la economa ha crecido. Se ha generado mayor riqueza. Una responsabilidad tica es profundizar su distribucin y redistribucin. En 2011, segn la encuesta nacional de empleo y desempleo urbana y rural (ENEMDUR) del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC), la pobreza total medida por ingresos (las personas con menos de 2.3 dlares diarios), fue de 28.6%, mientras en 2006 fue de 37.6%, es decir tuvo una cada de 9 puntos porcentuales. Coincide con estos logros el reciente informe Pobreza, desigualdad y percepciones sobre el mundo del trabajo en Amrica Latina, difundido por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe en el 20111. Hay otro xito sustantivo: la pobreza nacional rural cay de 60.6% a 50.9% en el mismo perodo. No obstante, mientras haya un solo pobre, nadie puede sentirse satisfecho. Se congura, as, un nuevo patrn de acumulacin y un nuevo rgimen de regulacin, en donde las crisis econmicas no implican retrocesos en pobreza y desigualdad, como en el pasado. En el pasado, se constituy una matriz neoliberal, asociada con la privatizacin, el ajuste estructural y el pago de las deudas externas odiosas e inmorales. El neoliberalismo, es decir: el capitalismo salvaje, expresado en el Consenso de Washington, hizo la apologa nal del mercado global. Esa matriz neoliberal se triz con el gobierno de la Revolucin Ciudadana. La desigualdad requiere de tiempos ms largos para ser disminuida porque conlleva, incluso, problemas culturales, de educacin. Adems porque los frutos de la inversin social actual no tienen efectos inmediatos. Sus efectos se constatarn con cierto rezago en el tiempo. Por ejemplo, solo despus de varios aos se ver a los nios y nias que hoy entran a la escuela recibiendo mayores ingresos laborales en el mundo del trabajo, por el acceso a la educacin hoy en da. La desigualdad, o la concentracin del ingreso en los ricos, disminuy tambin en el mbito nacional. El coeciente de Gini (una medida de la desigualdad) se redujo de 0.54 en 2006, a 0.47 en el 2011. El coeciente de Gini vara entre 0 (completa igualdad en la distribucin del ingreso) y 1 (completa desigualdad).

CEPAL. (2011) Pobreza, desigualdad y percepciones sobre el mundo del trabajo en Amrica Latina. En Panorama Social de Amrica Latina 2011. (Cap. I).Noviembre 29, 2011. http://www.eclac.cl/cgibin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/1/45171/P45171.xml&xsl=/dds/tpl/p9f.xsl&base=/dds/ tpl/top-bottom.xsl.

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La desigualdad es una caracterstica de la historia de Amrica Latina. En la regin existen las mayores diferencias entre pobres y ricos del planeta. Lo revela el Informe Regional sobre Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe. Actuar sobre el futuro: romper la transmisin intergeneracional de la desigualdad (PNUD, 2010)2. Las diferencias tambin sustantivas en la distribucin de la tierra y en la posesin de activos fundamentales como el agua. Mayor equidad para Amrica Latina supone un marco de convivencia democrtica en el cual se procesen los conictos sociales y los disensos polticos. Y tambin un tratamiento poltico y tcnico de las debilidades estructurales heredadas. Sin duda, es mejor invertir en obra pblica, educacin y salud que seguir atados al pago de la deuda externa o sujetarnos a las polticas del Fondo Monetario Internacional, inequitativas por antonomasia. Los buenos resultados de Ecuador no son el nico argumento para re-impulsar un cambio de rgimen de acumulacin y de modelo de Estado. Es evidente, adems, que las soluciones a los problemas de la vida cotidiana (inseguridad, desempleo, insalubridad, atencin mdica, exclusin, discriminacin, migracin, etc.) reclaman acciones urgentes. De otro lado, no hay que descuidar que la pobreza y la desigualdad constituyen problemas polticos, y no solo tcnicos: se trata de un reparto distributivo. Las estructuras productivas y el modo de insercin en los mercados internacionales de bienes, servicios, capitales y tecnologa frenan el avance de la regin en su bsqueda de una mayor equidad. Por ahora, bien por los resultados de Ecuador. A (Re)Distribuir! Ecuador para Todos es un libro que contiene ensayos destacados, claros y bien escritos que muestran el gran criterio ordenador que tiene el Dr. Alfredo Serrano y sus destacados colaboradores como Ren Ramrez, Ana Rivadeneira, Ana Badillo, Mlany Gualavis, Jorge Solano, Cristina Bastidas, igo Errejn, Isabel Estvez, Henry Alln, Ramn Prez, Juan Ponce, Amparo Pilco, Pal Pereira, Mara Helena Betancourt, Hugo Jcome, Carlos Marx Carrasco, Jos Ramrez, Liliana Cano, Nicols Oliva, Diana Arias, Mauro Andino, Andrea Lpez, Byron Vsconez, Vernica Legarda, Lourdes Montesdeoca, Alberto Acosta, Jeannette Snchez, Vctor Aguiar, Eduardo Villa Merino, Juan Carlos Mndez y Jos Antn. Debemos felicitar al Dr. Alfredo Serrano, como co-autor y compilador de este libro de urgente lectura para quienes nos preocupamos por los destinos del pas. Debemos leerlo con atencin. Problemas, posibles soluciones, diagnsticos acertados, trabajos de investigacin estricta, han logrado que A (Re)Distribuir! Ecuador para Todos sea una obra muy digna de sus autores y de la SENPLADES, la institucin que lo ha auspiciado.

Fander Falcon Quito, 21 de febrero de 2012

PNUD. (2010).Informe Regional sobre Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe 2010. Actuar sobre el futuro: romper la transmisinintergeneracional de la desigualdad. New York: PNUD.

AGRADECIENDO A MUCHOS

Este es un trabajo colectivo, realizado por muchos autores que han querido remar en una misma direccin, el anlisis (re)distributivo en Ecuador. Es un trabajo que surge desde uno de los mejores lugares posibles en el mbito acadmico, desde los alumnos. Fueron ellos los que me hicieron ver que la manera ms apropiada de impartir una materia de Economa del Bienestar en la maestra de Desarrollo en FLACSO (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales), en Quito (Ecuador), era haciendo algn trabajo til en un pas donde no se puede perder ni un minuto en discusiones acadmicas falsamente tcnicas y alejadas de la realidad. Fueron las clases con ellos, llenas de discusiones conceptuales y prcticas, cargadas de debate poltico, las que supusieron el germen de este libro. Todos dijeron que s, sin titubeos, a la osada propuesta de hacer trabajos que no quedaran invisibles en cheros guardados en alguna carpeta de sus computadoras. Todos dijeron que s, lo mereca ese espacio educativo, y especialmente lo mercera Ecuador en medio de un proceso poltico intenso, de permanente disputa en materia econmica, en base a un nuevo horizonte constitucional que le deca basta ya al modelo neoliberal de aos atrs. Gracias a los alumnos que han participado directamente en este proyecto conjunto: Ana Rivadeneira, Ana Badillo, Melany Guayavisi, Jorge Solano, Isabel Estvez, Paul Pereira, Amparo Pilco, Henry Patricio Alln Alegra, Mara Helena Bentacourt, Nicols Oliva, Jos Fernando Ramrez lvarez y Liliana Cano, Diana Arias, Andrea Lpez, Vernica Legarda, Lourdes Montesdeoca, Juan Carlos Mndez y Victor Aguiar. Todos hicieron el trabajo con un rigor acadmico admirable, y con mucho compromiso en las cuestiones distributivas para con Ecuador. Gracias tambin a otros tantos alumnos que de una manera otra, directa o indirectamente, han coadyuvado en esta tarea. Gracias a los profesores de FLACSO que accedieron a participar activamente en este libro en artculos que escribieron conjuntamente con los alumnos: Alberto Acosta, Hugo Jacome, Fernando Martn y Juan Ponce. Tambin han contribuido a este libro otros profesores que, a pesar de la distancia, siempre tuvieron un ojo en lo que sucede en Ecuador, y siempre estuvieron interesados en las cuestiones de justicia social. Gracias a Jose Ignacio Antn (Universidad de Salamanca, Espaa) y Eduardo Vila (Universidad de Mlaga). Una mencin muy especial a la Fundacin Centro de Estudios Polticos y Sociales (CEPS) que ha participado de muchas maneras en la elaboracin de este documento. Su trabajo poltico y acadmico, su presencia en muchos pases de Amrica Latina, su mirada crtica y su preocupacin por la justicia distributiva, estn presentes a lo largo de este libro. Especialmente, quisiera agradecer la participacin de Ramn Prez Almodvar e Iigo Errejn (Universidad Complutense de Madrid, Espaa). El Centro de Estudios Fiscales, pertenecientes al Servicio de Rentas Internas (SRI), ha sido otra institucin fundamental para llevar a cabo este documento en pro de la discusin de los temas distributivos. Especialmente, tengo

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que agradecer a los alumnos antes mencionados, as como a Byron Vasconez, que tambin son parte fundamental de esta institucin. Pero muy particularmente quisiera destacar la presencia de dos acadmicos de mucha altura, con una notable responsabilidad dentro del SRI, con quienes me he deleitado al poder compartir muchas discusiones acadmicas y polticas en mi estada en Ecuador, stos son Mauro Andino y Carlos Marx Carrasco. Al pensar en ellos, pienso en el titulo de este libro. Tampoco quisiera olvidar de ninguna manera el apoyo profesional y permanente de Ximena Amoroso. Otro apartado especial para la ministra coordinadora de la Poltica Econmica, quien en funciones de ministra coordinadora de Desarrollo Social, siempre acept la invitacin a participar en este documento. Gracias a Jeannette Snchez por su excelente artculo, conciliando su doble dimensin de acadmica y poltica. Por ltimo, quisiera elevar el tono de los agradecimientos al referirme a la Secretara Nacional de Planicacin y Desarrollo (SENPLADES) de Ecuador, porque siempre crey en esta temtica mostrndolo en sus publicaciones, y en unos de los documentos de mxime inters acadmico-poltico, como es su Plan Nacional para el Buen Vivir donde se observa claramente el inters por la justicia distributiva en Ecuador. Agradezco ms particularmente a dos personas de esta institucin: a Rafael Burbano, y a Cristina Bastidas por haber aceptado escribir en este libro. Agradezco muy encarecidamente al poltico y acadmico, Ren Ramirez (ex secretario nacional de SENPLADES, y actual secretario nacional de la Secretara Nacional de Educacin Superior, Ciencia y Tecnologa), con quien empez esta aventura, y con quien sigo compartiendo valores y paradigmas en economa y en poltica, siempre apostando obsesivamente por los temas de justicia distributiva, que hacen empujar a que todos puedan disfrutar el Buen Vivir ecuatoriano. Y por ltimo, agradezco muy especialmente al actual secretario general de la SENPLADES (y ex canciller y profesor de FLACSO), Fnder Falconi por el apoyo a este proyecto, por creer como acadmico y poltico en esta temtica, y por haber aceptado contribuir con el prlogo.

Alfredo Serrano

POR QU (RE)DISTRIBUIR?

I La equidad de la economa: disputando la justicia distributiva

Alfredo Serrano Mancilla


La realidad no es as, la realidad est as. Y est as no porque ella quiera, ninguna realidad es duea de s misma; esta realidad est as porque estando as sirve a determinados intereses de poder. Nuestra lucha es por cambiar esta realidad y no acomodarnos a ella.
Paulo Freire, 2003: 63

1. De la economa de la desigualdad a la equidad de la economa


La ciencia econmica ha asumido como propio el tpico de la economa de la desigualdad desde hace varias dcadas. Desde los aos setenta, a partir de los artculos seminales de Sen (1973) y Atkinson (1970), han proliferado los trabajos que profundizan en algunos problemas conceptuales en el anlisis de la desigualdad econmica: variable focal, horizonte temporal, unidad de anlisis, comparacin interpersonal y agregacin. De entre todos estos problemas conceptuales, es este ltimo, la agregacin, el que ms ha ocupado la atencin de los economistas, estadsticos y matemticos; y, probablemente, mucho menos la de los analistas sociales y polticos. El problema conceptual de la agregacin es, en denitiva, la eleccin de la herramienta que permita sintetizar toda la informacin disponible en una o dos dimensiones, sea un ndice o un grco de dos ejes, respectivamente. Este aspecto ha sido centro de atencin de innumerables trabajos que han discutido sobre cul es la mejor metodologa para medir mediante ndices (Gini, Theil, Atkinson, etc.) y curvas de desigualdad (Lorenz). El debate sobre el uso de la escala de equivalencia para afrontar la problemtica de la comparacin interpersonal, as como la eleccin de la unidad de anlisis y el horizonte temporal, tambin han sido objeto de muchos esfuerzos acadmicos a la hora de tratar la cuestiones distributivas. Los problemas conceptuales han sido mayormente estudiados desde la perspectiva metodolgica, dejando a un lado, al menos parcialmente, la perspectiva ms terico-losco-poltica de la equidad, de la justicia y de la cuestin distributiva. La permanente tendencia de la economa neoclsica hacia el enfoque cuantitativo ha eclipsado, en gran medida, la discusin del contenido losco y poltico de la

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Alfredo Serrano Mancilla

desigualdad. Son muchas las aristas que han sido descuidadas en este tpico de la economa de la desigualdad, muy abusado desde el paradigma neoclsico, propugnando una mirada muy reducida y crematstica de la problemtica distributiva.1 Hecho nada casual cuando se comprueba el papel instrumental de este paradigma hegemnico (neoclsico) destinado a garantizar la gestin neoliberal del capitalismo. Son tres aspectos claves, no fortuitos, los que deben ser tenidos en cuenta en el tpico de la economa de la desigualdad: (i) el carcter negativo del mismo; (ii) el uso de la igualdad en vez de la equidad; y (iii) el orden de dicho sintagma nominal de tal manera que se relega a un segundo trmino a la desigualdad. En primer lugar, se suele soslayar la utilizacin de la des-igualdad, en sentido de negacin, como objeto central de este tpico dentro de la economa. La economa de la desigualdad, y tambin la economa de la pobreza, son casos muy aislados en el cmulo de retos y horizontes, en positivo, que han sido tratados como ramas propias de la economa. Bienestar, crecimiento o desarrollo son algunos ejemplos dominantes del uso de conceptos en positivo que ha permitido construir marcos tericos y metodolgicos existentes hasta nuestros das. Por contra, cuando la bibliografa econmica predominante presta atencin a la distribucin de los recursos, la ha denominado siempre mediante un enfoque de negacin del objetivo: economa de la desigualdad, pobreza, necesidades bsicas insatisfechas o exclusin social. Llama poderosamente la atencin que en estos casos el objetivo no sea la igualdad, la riqueza, el nivel de vida satisfecho o la inclusin. En consecuencia, las polticas econmicas formuladas para estos objetivos siempre son presentadas en aras de combatir contra la desigualdad, contra la pobreza o contra la exclusin social. Esta concepcin del tpico, desde lo negativo, muestra implcitamente ms intencionalidad de lo que pueda parecer; la lucha contra la desigualdad no puede ser concebida como sinnimo del objetivo de una organizacin econmica que busque la igualdad. No resulta lo mismo explicitar que el objetivo de una poltica es la equidad o que es luchar contra la desigualdad. Algo similar ocurre si se extrapola al anlisis de la pobreza. Los conceptos de bienestar, desarrollo o crecimiento siempre han sido construidos desde lo positivo, y puede que estos sean, en la actualidad, los trminos ms usados en las agendas de poltica econmica internacional.2 En base a estos conceptos, se han diseado mltiples polticas de todo color ideolgico, pero que han permitido garantizar regmenes de acumulacin muy concentradores de riqueza. No solo eso, sino que estos trminos no son connaturales a todos los paradigmas civilizatorios, y en muchas ocasiones son impuestos desde afuera (desde el centro a la periferia) a travs de matrices exosomticas (Georgescu-Roegen, 1971), construyendo metas desde la colonialidad del poder (Quijano, 2000), y as facilitando un patrn de acumulacin global polarizador de riqueza. Estas metas (bienestar, desarrollo o crecimiento) s han sido utilizadas, de manera muy funcional, en aras de disponer de un rgimen de acumulacin concentrador de riqueza; y por ello, no es casual que el objeto de la equidad no haya sido puesto en positivo, sino de manera negativa y, muchas veces, hasta residual.

Naredo (1987) presenta una interesante explicacin sobre el objeto reductible en la ciencia econmica neoclsica, rerindose el medio ambiente, que tambin podra ser aplicada para la cuestin de justicia distributiva. Su trabajo considera que la economa neoclsica solo tiene como objetos de anlisis aquellos que son directamente tiles, apropiados, valorados y productibles. Solo desde propuestas alternativas se ha hablado de decrecimiento (Latouche, 2009), de malestar (Stiglitz, 2002) o de maldesarrollo (Tortosa, 2008).

La equidad de la economa: disputando la justicia distributiva

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El segundo punto a destacar es la utilizacin del concepto de la igualdad, a cambio del de equidad. Por qu no economa de la equidad, a sabiendas de que existe una signicativa diferencia entre igualdad y equidad? Estos conceptos, si bien han sido usados en innumerables ocasiones como sinnimos, tienen una base losco-poltica distinta. La equidad remite desde la igualdad a la consideracin de la especicidad, de la diferencia; incluye igualdad y diferencia (Arrupe, 2002). La palabra equidad est muy unida a los orgenes de la tradicin intelectual en la Grecia clsica, y se encuentra ligada a otro concepto de deslizante denicin, la justicia; la llamada Themis. Paulatinamente, la nocin de justicia se relacion con la reivindicacin de la proteccin de los dbiles. De entre todas las interpretaciones, s es preciso resaltar a Aristteles si se desea atender a la base de la justicia distributiva, el tratamiento desigual de los desiguales, aplicando el criterio de la igualdad al servicio de la equidad. En la concepcin aristotlica de justicia, la igualdad est sujeta a la equidad; la poltica s debe tener en cuenta la diferencia fsica, natural, cultural o acumulativa. Segn Aristteles:
La naturaleza misma de la equidad es la recticacin de la ley cuando se muestra insuciente por su carcter universal. La ley tiene necesariamente carcter general y, por lo tanto, a veces demuestra ser imperfecta o de difcil aplicacin en casos particulares. En tales casos, la equidad interviene para juzgar, no a partir de la ley sino a partir de la justicia que la misma ley est dirigida a realizar (cit. en PNUD, 1999: 2).

La tradicin igualitaria surge propiamente a lo largo del pensamiento medieval, pero es a partir del siglo XVII cuando la igualdad goza de primaca en la losofa poltica, y se consolida bajo el principio liberal de la igualdad. A partir de la revolucin liberal burguesa, el principio de igualdad obtiene una posicin sobresaliente; y de alguna manera, desbanca al concepto de justicia distributiva, y a la vez, al principio de la equidad. Esta igualdad liberal no cuestiona el rgimen acumulativo, sino que se limita a exigir las mismas condiciones de trato frente a la ley (posteriormente extrapolada a la igualdad de oportunidades), aunque sean muy desiguales las condiciones de partida en mltiples dimensiones determinantes para gozar los derechos (o las condiciones para acceder a las citadas oportunidades). Los conceptos de equidad e igualdad estn extremadamente imbricados, pero son signicativamente diferentes. La equidad s introduce un principio tico o de justicia en la igualdad. La equidad gestiona la igualdad al servicio de un objetivo de sociedad ms justa. Una organizacin econmica que desee implementar el criterio de la igualdad de manera absoluta ser una sociedad injusta, ya que no tiene en cuenta las diferencias acumulativas (lo que algunos llaman la dotacin inicial de recursos). Por todo ello, la equidad es la base sobre la cual debemos cimentar la economa, y no la igualdad, si partimos de condiciones muy desiguales provenientes de regmenes de acumulacin concentradores de medios de produccin, de discriminacin entre capital y trabajo, e incluso de mucha desigualdad en los ingresos retribuidos de la fuerza de trabajo. La equidad no encubre la necesidad de la valoracin poltica de lo que es justo; no deja escondido bajo ningn precepto la cuestin de justicia distributiva ni los juicios normativos (de valor), ni tampoco las relaciones de poder que perpetan desigualdades estructurales. La equidad resalta protagnicamente la dimensin poltica en la toma de decisiones para poner en funcionamiento un rgimen de acumulacin ms justo, ms ecunime, ms distributivo.

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Alfredo Serrano Mancilla

En tercer lugar, cabe preguntarse lo siguiente: por qu no invertir el orden de este sintagma nominal? Por qu no denominar al tpico como la equidad de la economa en vez de la economa de la desigualdad? Anteponer la equidad frente a la economa no es balad. La equidad debe ser un principio rector de la economa, y no al revs. Es desde la poltica (econmica) donde se debe exigir el criterio de equidad. La cuestin distributiva es, por tanto, primordial para cambiar la manera de hacer poltica. Es en este punto donde se precisa resaltar la importancia de cambio de paradigma hacia el Buen Vivir, como est marcado en la propia Constitucin de Ecuador, y en el propio Plan Nacional para el Buen Vivir. La idea del Buen Vivir representa la disconformidad con el sendero convencional del desarrollo (Gudynas, 2009). Es una idea no acabada, est en construccin, expresa un proceso que debe responder a coyunturas especcas para ejecutar transformaciones distributivas estructurales. El Buen Vivir propone un modelo de vida mucho ms justo para todas y todos. La dimensin de la equidad en el Buen Vivir es terminar con la premisa de que es necesario que muchos tengan que vivir peor para que unos pocos vivan mejor. La equidad debe integrarse en la construccin del Buen Vivir, porque este es un concepto incluyente y, como tal, atiende a toda la poblacin. La equidad de la economa no es ms que otra propuesta para analizar las cuestiones de justicia distributiva, y alejarnos del marco terico (poltico) de la economa neoclsica. Esta nueva propuesta, la equidad de la economa, aboga por una economa justa, que se base en criterios distributivos desde las propias estructuras de la economa. Por tanto, debemos alejarnos de la mirada parcialreductible de solo medir la desigualdad en base al ingreso salarial, tal como ha sido en la mayora de trabajos dentro de la economa de la desigualdad. Los resultados de ingresos salariales estn precedidos por una distribucin estructural de la economa: distribucin de medios de produccin y de las relaciones de poder. La eleccin de la variable focal, incluso en el mbito econmico, es determinante para afrontar retos de equidad. La equidad de la economa re-signica la problemtica de la justicia distributiva, evitando caer en el tratamiento del paradigma hegemnico, y en cambio se centra en un enfoque ms estructural, ms sistmico. La equidad de la economa acude, en primer lugar, a la distribucin estructural; en segundo lugar, a la distribucin del ingreso primario, derivado de lo primero; y por ltimo, al proceso de redistribucin.

1.1 Enfoque estructural de la justicia distributiva


El primer punto hace referencia a la distribucin estructural, que no solo se cie a la matriz distributiva de los medios de produccin. Otros factores deben ser contemplados en un anlisis estructural desde la economa poltica, porque el reparto de los medios de produccin viene condicionado por una acumulacin originaria (Marx, 1976 [1867]), por los poderes relacionales y estructurales3 (Strange, 1988), por las relaciones econmicas en el sistema-mundo econmico (Wallerstein, 1979; y Baran, 1952), e incluso por otros aspectos de ndole social y cultural. Ningn pas, cualquiera que sea, debe dejar de lado esta compleja perspectiva sistmica cuando desea analizar la equidad en su rgimen de acumulacin.

El poder relacional denota la manera en que un pas fuerza a otro a hacer algo y el poder estructural se reere a la manera en que un pas inuye a otros.

La equidad de la economa: disputando la justicia distributiva

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Los medios de produccin constituyen la primera matriz de resultados derivada de ese proceso complejo de relaciones e interrelaciones de la economa poltica. El anlisis de la democratizacin de los medios de produccin es el primer prerrequisito para entender con mayor precisin y amplitud los temas de justicia distributiva. Los modos de produccin varan de un rgimen econmico a otro. A veces, en economas muy primarias, la justicia distributiva debe circunscribirse a medios de produccin como tierra y agua. Tambin hay que destacar otro factor clave, el capital nanciero, jando la atencin en su acceso y su distribucin (del crdito). En este sentido, es necesario priorizar las actividades de las unidades productivas pequeas y medianas, permitiendo aumentar los niveles de empleo de calidad y los ingresos, propiciando la exibilidad del capital y no la del trabajo. Con independencia de la caracterizacin de la economa, la educacin es el otro pilar central que se debera siempre tener en cuenta al tratar de justicia distributiva. No solo la educacin como cualicacin de la fuerza de trabajo, sino la educacin como bien comn que debe ser distribuido equitativamente entre toda la poblacin. El uso de la tecnologa es otro componente ms de esta matriz productiva, y derivado de ello, tambin resulta fundamental abordar otro debate: la productividad, pero no vista como un valor promedio de un sistema econmico, sino ms desde la ptica de las brechas de productividad que pueden favorecer a unas empresas en detrimento de otras. Esto, a veces, fomentado desde las mismas polticas tributarias, cuando se establecen incentivos (gasto tributario) a empresas para la ganancia de productividad, pero que descuidan el punto de partida. Esto es, la distribucin inicial de los medios de produccin, que supone una condicin sine qua non para este aprovechamiento en trminos de mejora equitativa de productividad. Transitar hacia la equidad de la economa exige promover la mejora de productividad de los estratos productores de bienes orientados a satisfacer la demanda de la mayora de la poblacin, en donde se concentra la mayora de la fuerza de trabajo, como es el caso del Ecuador. Es por ello que abogar por la equidad de la economa implica cambios en el aparato productivo domstico, que no solo diversiquen en cuanto a productos, sino tambin en cuanto a productores. Esto exige transformaciones estructurales en el sector agrario, tecnolgico y nanciero, que coadyuven a la creacin de nuevos pequeos y medianos productores, para invertir la pirmide de concentracin productiva que Ecuador ha heredado durante siglos. Resulta, al menos, dudoso que uno de los enfoques del bienestar o del desarrollo humano ms aceptados en las ltimas dcadas, el de las capacidades de Sen (1985), no haya traspasado la cuestin productiva. Este enfoque ha conseguido poner en la palestra no al ingreso como variable focal, sino a aquellas capacidades y funcionamientos que son la base para obtener un nivel de bienestar o de desarrollo. No obstante, este enfoque no ha sido utilizado para el anlisis en el terreno productivo por qu no jarnos en las capacidades y funcionamientos del aparato productivo? Si el enfoque de Sen hubiese inuido en los anlisis productivistas con el mismo mpetu que tuvo para analizar la justicia distributiva en el mbito del desarrollo humano o del bienestar, estaramos disfrutando de otro paradigma analtico sumamente favorable para tratar la justicia distributiva de manera integral en la economa.

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Alfredo Serrano Mancilla

2. Vieja y rejuvenecida disputa entre capital y trabajo


Todo el nfasis puesto en esta visin ms holstica de la justicia distributiva, propuesta que denominamos equidad de la economa, no obsta para que sigan siendo tiles y necesarios los estudios de la distribucin primaria de ingreso. La retribucin de los factores productivos es la base de esta distribucin primaria del ingreso, que estar fuertemente condicionada por la propia distribucin de los mismos factores. Los permanentes ajustes salariales de las ltimas dcadas en casi todo el mundo, derivados de la salida neoliberal de la crisis de los setenta, supusieron un duro revs a la equidad de esta distribucin primaria del ingreso. Este ajuste salarial, o lo que intencionadamente se viene a llamar la exibilidad en el mercado laboral, en las ltimas dcadas sesga cualquier anlisis de desigualdad si solo se presta atencin a la masa salarial para abordar problemticas de justicia distributiva. lvarez y Luengo (2010) destacan cmo, en el contexto de la UE-15, hubo una importante reduccin de la masa salarial en el PIB, pasando del 67% en el ao 1975 al 57% en 2008.4 Para Amrica Latina, Caputo (2010) asegura que, partiendo de un nivel inferior de la participacin de los salarios en el PIB regional, se pas del 42,3% en 1970 al 34,2% en 2004. En este sentido, cabe destacar el estudio del Instituto Mundial de Investigacin de Desarrollo Econmico de la Universidad de las Naciones Unidas (Davies y otros, 2006), que arma que la riqueza global5 est peor distribuida que los ingresos. El coeciente de Gini para la distribucin del ingreso es del 35 al 45% a nivel mundial, mientras que bordea el 50% para frica y Amrica Latina. En el caso de la riqueza global, el Gini mundial promedio se sita entre el 65 y el 75%. As, el Gini de riqueza global para Japn es del 55%, mientras que en EE.UU. llega a un impresionante 80%. El estudio tambin reporta que el 1% de adultos ms ricos posee el 40% de los activos globales en el ao 2000, y que el 10% de los adultos cuenta con el 85% del total mundial. En contraste, la mitad ms pobre de la poblacin adulta del mundo solo es duea del 1% de la riqueza global. La retribucin del capital, especialmente el capital no productivo, ha crecido signicativamente en los ltimos aos.6 El proceso de nanciarizacin de la economa7, que acompa a los dogmas neoliberales, contribuy a contrarrestar la cada en la tasa de ganancia de los aos setenta. Las burbujas tecnolgica e inmobiliaria, en buena parte engendradas en los pases-centro, tambin participaron

En el caso espaol, son los benecios de capital los que han subido desde el mnimo del 25 % del PIB en el ao 1967 hasta rozar casi el 40 % en 2006 (Seminario de Economa Crtica Taifa, 2007). Nosotros utilizamos el trmino en el sentido de valor neto: el valor de los activos menos pasivos fsicos y nancieros. En este respecto, la riqueza representa la propiedad de capital. Moseley (1997) y Simon Mohun (2006) han notado ese aspecto del desarrollo reciente del capitalismo: el crecimiento de la porcin no productiva de la economa. Chesnais (2003) asegura que a partir de mediados de los aos ochenta el capital nanciero ha adquirido una trascendencia que le permite inuir signicativamente en el nivel y la orientacin de las inversiones, as como en la estructura y la distribucin de la renta.

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en la reconguracin del nuevo rgimen globalizado de acumulacin. El consumo sigui siendo el motor de la demanda agregada en las economas enriquecidas. Los pases perifricos, entre ellos Ecuador, continuaban atendiendo las funciones impuestas desde el centro: apertura comercial y nanciera, y provisin de materias primas (recursos no renovables), lo que segua agudizando la vieja divisin internacional del trabajo. Todo esto hizo que la participacin del capital en la generacin del PIB fuera an mayor, y por ende, la distribucin primaria del ingreso estuviera ms basada en la tasa de ganancia del capital que en los salarios. Por ejemplo, el Programa de Estudios de Economa Internacional demostr que en el ao 1989 los principales pases capitalistas desarrollados iniciaron una recuperacin tendencial de la tasa de ganancia (Caputo, 2007). Segn Wolff (2003) la tasa de ganancia cay el 5,4% entre 1966 y 1979, y luego repunt a un nivel promedio del 3,6% entre 1979 y 1997. Estos datos ratican la necesidad de prestar atencin a la parte no salarial (laboral) cuando se pretende obtener conclusiones en materia de justicia distributiva; en caso contrario, se estara dejando de lado una gran porcin de la riqueza econmica. Adems, en muchas economas, la informalidad8 es otra fuente de recursos, y debera ser otra arista a considerar en cualquier anlisis de justicia distributiva. La OCDE (Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico), en su publicacin sobre Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2009 (OCDE, 2009), considera que la informalidad es alta en Amrica Latina: afecta a la mitad de la poblacin trabajadora.9 En ese mismo informe, se indica que Ecuador tiene un ndice de informalidad del 74, 9%. Sin embargo, el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC) cuestion este informe, y preere aplicar la metodologa de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), con la que calcula un ndice de informalidad del 43% (INEC, 2009). La equidad de la economa exige la incorporacin de todos los sectores retribuidos para tener una visin ms integral de la distribucin primaria del ingreso.

3. Redistribuir; la dialctica entre la coyuntura y la estructura


En el ltimo estadio, como tercer punto, se debe atender a la cuestin de la redistribucin, que viene plenamente inuenciada por los aspectos problematizados en lneas precedentes. La funcin de redistribucin es aun ms importante cuando se trata de un pas donde la estructura productiva y nanciera genera altas tasas de desigualdad y elevados niveles de pobreza. Debido a la gravedad de los condiciones de desigualdad y pobreza en las que vive la poblacin ecuatoriana (muy alejada

Serrano expresa que [l]a informalidad es un fenmeno de creciente complejidad. Detrs, se esconden problemticas estructurales como la pobreza, la exclusin social, el desempleo y las desigualdades sociales. La informalidad no puede ser analizada de manera aislada, sino que debe ser estudiada como parte de todo un entramado de relaciones econmicas y laborales dentro de un sistema econmico (2010: 132). Cabe sealar que el porcentaje de informalidad del mercado laboral en Latinoamrica es inferior al del frica Subsahariana (76%) o al del sudeste asitico (69,9%), pero superior al de otras regiones en desarrollo como Oriente Medio (43,2%) o frica del Norte (47,3%).

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de las condiciones de equidad), en el corto plazo no se pueden descuidar polticas redistributivas que alivien tales situaciones de injusticia distributiva. La redistribucin debe ser considerada como un proceso y no como un n en s, pues se trata de un medio para conciliar la tensin entre las desigualdades del corto plazo y las transformaciones estructurales distributivas del largo plazo. Los cambios estructurales requieren tiempo por su propia complejidad. A pesar que este sea el objetivo de un nuevo rgimen econmico de acumulacin, la deuda social acumulada apremia a una respuesta, sin poder esperar a que lleguen los benecios de un cambio ms estructural. Esta dialctica, entre necesidad cortoplacista y retos estructurales, se erige como el lugar fundamental de discusin en la toma de decisiones en aras de la justicia distributiva. El imperativo del corto plazo reclama una estrategia capaz de hacer poltica pblica que redistribuya, sin que esto suponga poner freno a ninguna transformacin estructural. La desigualdad y pobreza sistmica fueron fruto de un orden econmico concentrador de riqueza muy arraigado, acompaado por un Estado deudor (socialmente). Es por ello que el rol del Estado resulta trascendental en este proceso de redistribucin; la recuperacin de lo pblico, (re)signicndolo como bien comn, y no a partir de la suma de individuos; descorporativizndolo para evitar un sector pblico que privilegia intereses particulares; dirigiendo, regulando y planicando el nuevo rgimen de acumulacin; y tambin redistribuyendo a partir de sus polticas tributarias y polticas de gasto social. El nuevo Estado debe dejar de ser Estado aparente para convertirse en un Estado integral (Garca Linera, 2010), y ha de jugar un nuevo rol protagnico en aras de garantizar la justicia redistributiva; tambin por la va redistributiva en el corto plazo. En este caso, el papel del Estado no es re-distribuir lo que el mercado no asigna10, sino que debe erigirse en el promotor de un nuevo patrn econmico equitativo y en un agente redistribuidor (SENPLADES, 2009). La ecacia de la poltica scal para combatir la injusticia distributiva acumulada depende fundamentalmente de tres factores: (i) capacidad recaudatoria, (ii) formas progresivas (y redistributivas) con las que se obtiene dichos recursos, y (iii) polticas redistributivas de gasto. Bajo estos tres supuestos, la redistribucin sera positiva, esto es, se obtendra una ms favorable distribucin secundaria del ingreso. Sin capacidad recaudatoria, no se puede tener alta incidencia redistributiva; en Ecuador, este ha sido el denominador comn en las ltimas dcadas. En el ao 2006, la presin tributaria era el 10,38% del PIB, muy por debajo del promedio para Amrica Latina (13,58%) para ese mismo ao (Serrano y Acosta, 2009). Esto ha supuesto una importante limitacin respecto al papel redistribuidor del Estado en los ltimos aos. No obstante, el potencial recaudatorio no puede ser concebido como la nica condicin para una mejora redistributiva; hay otros aspectos que se deben tener en cuenta. Un segundo aspecto es el origen de los ingresos pblicos; es aqu donde cabe diferenciar si los ingresos proceden mayoritariamente de los recursos naturales, o de los ingresos tributarios generados dentro de cada pas. No resulta ftil el esfuerzo de muchos pases por apropiarse de sus propios recursos naturales (petrleo, gas, minerales, etc.). Este es un paso indispensable en el cambio del rgimen de acumulacin, y que sea el Estado el que obtenga las regalas por el uso de estos

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Abandonando la teora neoclsica de los fallos del mercado para justicar la intervencin del sector pblico.

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recursos, o directamente los ingresos por su venta. Esto ha permitido, en muchas economas perifricas, que el Estado sea el que disponga de muchos ms fondos para llevar a cabo ambiciosas polticas redistributivas por la va del gasto social. No obstante, ese camino no debe ser exclusivo, porque esta ganancia en soberana es contrarrestada por la fuerte dependencia de la economa mundial en cuanto a la demanda, a los precios y las normas de comercio internacional. Fomentar la tributacin desde adentro es la mejor forma de emanciparse hacia afuera (tributariamente), evitando la dependencia del exterior y facilitando una nueva forma equitativa de insertarse estratgica e inteligentemente en el sistema-mundo econmico. Adems, la estructura impositiva tambin debe respetar otros principios de equidad vertical para que no tenga efectos contraproducentes en la redistribucin. La progresividad en el pago de impuestos (y en los propios incentivos tributarios) es un requisito fundamental en la conguracin de una matriz tributaria ms equitativa. Por otra parte, est la poltica de gasto, que tambin debe encontrarse sujeta a principios de progresividad para que contribuya a una mejor redistribucin. La meta nal no debe ser incrementar este tipo de ayudas, aun siendo necesarias en el corto plazo, sino realizar los cambios estructurales para que no sean ms necesarias. Pero mientras estos cambios estructurales se van implementando, son muchas las exigencias coyunturales. En Ecuador, el gasto social ha estado histricamente entre los ms bajos de Amrica Latina, rondando entre el 4% y el 5% del PIB durante las dcadas de los ochenta y noventa (Vos y otros, 2008); en el ao 2004, solo supona el 6,6% del PIB (Weisbrot y otros, 2006). La reformulacin y orientacin de estas polticas de gasto social deben basarse en principios de equidad, diferenciando para garantizar la justicia distributiva. Estas polticas tambin deben ser implementadas con eciencia, pero no entendida como objetivo nal, sino ms bien un medio para que las polticas sean mucho ms equitativas. La eciencia al servicio de la justicia distributiva es otra disputa por la que intercede esta nueva equidad de la economa. Sin duda, la redistribucin se hace ms que indispensable en el presente, cuando existe una situacin de partida desigual, con pobreza, con marginacin, con una preexistente acumulacin originaria, concentradora de riqueza. Las polticas redistributivas deben atender a las urgencias del ahora tejiendo vasos comunicantes que faciliten estructuralmente los deseos del maana.

4. Concluyendo sin punto final


Son muchos los discursos que acaban proclamando la lucha contra la desigualdad y la pobreza; procedentes de los organismos internacionales dominantes (FMI, Banco Mundial, PNUD, OCDE, G-20), de los gobiernos nacionales de pases enriquecidos, y de otras voces ms crticas con el neoliberalismo y/o con el capitalismo. La diferencia de estas ltimos voces respecto a las otras reside en la signicacin del concepto de equidad/igualdad, en las razones sistmicas con que se explican la desigualdad y la pobreza, y en las rutas para reformular un rgimen de acumulacin con justicia distributiva. Esta propuesta, la equidad de la economa, se debe diferenciar de esa suerte de limpiar conciencia, basada en la declaracin de intenciones que propugnan polticas para reducir desigualdad y pobreza; las mismas desigualdades y pobreza que son precisamente producidas por esa estructura econmica que no se cuestiona.

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Es desde la raz, desde la propia estructura del rgimen de acumulacin, desde donde se deben comenzar a articular polticas que satisfagan el criterio de justicia distributiva. Sin tener en cuenta la acumulacin originaria, no ser posible proponer ningn sistema econmico que sea justo distributivamente. En todo esto, las relaciones de poder tambin juegan un papel trascendental en el reparto del pastel: desde las instituciones, incluso desde marcos jurdicos, se han favorecido modelos econmicos que, escondidos en desafos vacos (desarrollo, bienestar, crecimiento), han ocasionado desigualdades y pobreza. Los poderes econmicos fcticos han logrado sortear Estados aparentes para seguir siendo los nicos benefactores de mejoras signicativas en las condiciones de vida. Un nuevo Estado, fuerte e integral, que tenga como principio rector la justicia distributiva, debe planicar la economa hacia un nuevo horizonte. En Ecuador, la nueva forma de convivir que debe hacer transversal el criterio de la equidad en cada una de las dimensiones de la vida es el Buen Vivir. La construccin de este Buen Vivir para todas y todos, sin excepciones, no puede edicarse desde el imaginario sino desde la realidad que nos rodea. El imaginario ser el horizonte, pero para alcanzarlo la condicin sine qua non es partir de donde estamos; con desigualdades y pobreza, con penurias imperativas, con un rol histrico en el sistema-mundo econmico. Para transformar, en bsqueda de la equidad, debemos transformar inventando transiciones desde la situacin real hacia una nueva estructura econmica. Por ello, en esta transicin, en esta conciliacin entre las tensiones coyunturales y los retos estructurales, la planicacin de una nueva economa se regir por un cambio de la matriz productiva que permita cambiar hacia dentro para relacionarse de manera diferente hacia fuera. Esta estrategia debe ir acompaada por polticas distributivas y redistributivas que tambin satisfagan las urgencias del corto plazo y coadyuven a cimentar las bases de las transformaciones estructurales.

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II Good bye pobretologa, bienvenida ricatologa


(Estimacin de la lnea de riqueza a partir de la lnea de pobreza del Ecuador)

Ren Ramrez y Rafael Burbano

1. Introduccin
La cuestin principal en el debate sobre la igualdad es, como ha notado Sen (1980), contestar la pregunta: igualdad en qu? Toda teora de la justicia busca defender la igualdad de algo: de rentas, de libertades, de bienes primarios, etc. Lo que est en juego entonces es el mbito social ms importante dentro del cual exigir la igualdad. Empero, cabe sealar que tal eleccin implica dejar de lado algo que no resulta importante. Este debate de la base de informacin encierra una gran complejidad. Para empezar, es necesario sealar que la base de informacin se reere a dos mbitos principalmente: la seleccin de las caractersticas personales pertinentes (n) y la forma de combinar esas caractersticas (m). Por citar algunos ejemplos, para Rawls (1999) la base de informacin correspondiente a las caractersticas personales son los bienes primarios; para Dworkin (1981) son los recursos; para Sen (1985), las capacidades; Nozick (1974) se inclina por los derechos; en tanto los utilitaristas optan por la cesta de bienes de consumo, etc. A esto hay que aadir la diversidad de poblaciones (p) y, por ende, la capacidad de transformacin de la base de informacin en algo valorado individual y socialmente. Los contenidos fundamentales de las teoras de la justicia han construido bases de informacin n.m.p. muy distintas, y tambin han planteado usos muy diferentes de la informacin respectiva. Precisamente debido a la diversidad humana y la multiplicidad de esferas de la vida, la jacin de los criterios de justicia distributiva no necesariamente conduce a romper distancias moralmente intolerables. Nada garantiza que la seleccin de estos criterios produzca por s misma una sociedad justa. Supongamos, por ejemplo, que se escoja como variable focal el ingreso y como pauta distributiva la equidad. Como gobierno puedo otorgar a los ms pobres un ingreso mensual equivalente a un dlar diario por familia. Pero aunque tal poltica corresponde a los criterios seleccionados, no es justa; porque resulta insuciente, pues puede disminuir (si estuviera bien localizada) cierta distancia

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Ren Ramrez y Rafael Burbano

(usualmente mnima), pero no rompe con procesos de subordinacin, e incluso puede ser humillante para el propio beneciario. Frente a tal dilema es necesario contar con un principio rector de la justicia relacionado con la igualdad en el marco del respeto a la diversidad, el cual debe atender tanto el lado de la igualdad negativa, para evitarla (p. e. la igualdad en la pobreza), como el lado de la igualdad positiva (p. e. la igualdad en la riqueza en un sentido amplio), para promoverla. En este sentido, las preguntas que tambin adquieren relevancia para la cuestin de la justicia son: qu distancia?, y qu cercana? Nos referimos a que hay que estar atentos adems de la discusin sobre la base de informacin a los lmites de las desigualdades no tolerables, as como a las barreras que hay que eliminar para auspiciar cierto tipo de igualdad que permita la realizacin de las personas y de la sociedad.11 El principio rector de la justicia no pretende suplir la discusin de la pregunta: igualdad de qu?, sino vigilar, ms all de la base de informacin elegida, aquellas distancias inmorales o intolerables que pueden producirse al seleccionar los criterios distributivos.12 Se trata ms bien de un cambio radical de perspectiva: no abordar nicamente la brecha de la pobreza o distancia que tienen los (extremadamente) pobres para alcanzar un ingreso de supervivencia, sino romper las distancias injustas, tanto sociales como polticas, econmicas, ambientales y culturales, que imposibilitan el mutuo reconocimiento, respetuoso y digno, entre los miembros de una sociedad (Ramrez: 2008). El objetivo de orientar la poltica por un criterio rector de la justicia busca poner fin al crculo vicioso de polticas de mnimos para vulnerables, y trata de dar nfasis a polticas de mximos que rompan distancias supuestamente inalterables, como consecuencia de que ni siquiera se reflexiona sobre cmo romperlas. En este sentido, habra que empezar a proyectar ms sistemticamente reportes de (des)igualdad ([in]equality reports) en lugar de reportes de pobreza (poverty reports). Tambin habra que cambiar el nfasis en la elaboracin de mapas de pobreza y producir mapas de riqueza (sectores que creemos son mucho ms fciles de ubicar espacialmente). Esto permitira, en el peor de los casos, plantear polticas universales con focalizacin inversa; es decir, no hacia los ms pobres sino hacia los ms ricos (lo que incluso tiene la ventaja prctica y tica de obviar los riesgos de filtracin o inclusin) (Ramrez: 2008, 33). En sntesis, la propuesta es la construccin de una disciplina que deje a un lado la pobretologa y genere un nuevo pensamiento que busque la realizacin humana y rompa con aquellas distancias que imposibilitan tal consecucin. Este artculo propone un primer paso en este cambio de perspectiva, examinando cmo estimar la lnea de riqueza del Ecuador a partir de su lnea de pobreza monetaria. Si bien la base de informacin para este artculo

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Podemos mencionar, como referencia, un extremo en que la distancia entre el diez por ciento ms rico y el diez por ciento ms pobre de la poblacin es de cinco veces (en pases como Noruega y Japn), mientras que en el otro extremo es de hasta treinta-cuarenta veces (Brasil, Ecuador, Paraguay). En otro lugar (Ramrez, 2009: cap. 6) hemos discutido, partiendo del anlisis de la nueva Constitucin de 2008, por qu esta seleccin debe efectuarse a travs de procesos democrticos deliberativos en donde es vital garantizar la participacin y la voz en paridad de condiciones de todos (incluidos aquellos que no han sido capaces de generar accin colectiva o se encuentran dispersos).

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Good bye pobretologa, bienvenida ricatologa

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es lo monetario, es necesario establecer lneas de investigacin que permitan estudiar a partir de otras variables focales aquellas barreras que hay que romper que producen distancias indignas o cercanas falsas o aquellas prcticas que hay que estimular para producir posibilidad de reciprocidad o mutuo reconocimiento social. El artculo se divide en cuatro secciones: luego de esta introduccin (1), se explican los clculos para estimar la lnea de la riqueza a partir de un ejemplo hipottico (2), para luego aplicarlos al caso ecuatoriano (3), y terminar con una breve reexin sobre los resultados obtenidos (4). En este punto, no ser intil insistir en los supuestos que sustentan nuestra perspectiva: que la pobreza puede ser eliminada por medio de redistribuciones de la renta y que la pobreza supone una distancia social intolerable (existe aversin a la pobreza). Consecuentemente, la sociedad estar dispuesta a empear los esfuerzos que sean necesarios para eliminarla.

2. Estimacin de la lnea de la pobreza


La lnea de riqueza se dene como la lnea que delimita la riqueza necesaria para eliminar la pobreza por medio de reducciones en la desigualdad de la renta. Aqu se asume que el bienestar resultante de aumentar una unidad adicional de un recurso cualquiera disminuye a medida que se incrementa la cantidad de ese recurso; es decir, la riqueza tiene utilidad marginal decreciente. Por tanto, las transferencias para la eliminacin de la pobreza deben ir de los ms ricos hacia los ms pobres. Para estimar la lnea de riqueza primero se debe calcular la brecha de la pobreza en relacin a una lnea de pobreza dada, y denir el punto en el cual la renta de los ms ricos debe ser reducida para que se puedan realizar transferencias sucientes para cubrir esa brecha y eliminar la pobreza. En otras palabras, se trata de crear una lnea de riqueza de tal manera que la brecha de riqueza sea numricamente igual a la brecha de pobreza. Este es el primer tipo de compensacin.

2.1. Primer tipo de compensacin


Consideremos un ejemplo hipottico. En el grfico 1, el eje de las ordenadas representa el porcentaje de poblacin (de 0 a 100), el ingreso personal est ordenado de menor a mayor, y se aprecia que el ingreso vara de USD 0 a USD 1.000; la lnea de pobreza es USD 200, en tanto que la lnea de riqueza es USD 399,1. La suma de ingresos entre la lnea de pobreza y el ingreso personal es la brecha de pobreza (el rea roja), la brecha de riqueza es la suma entre el ingreso personal y la lnea de riqueza (el rea azul). Ambas reas son iguales. (ver grfico 1) La incidencia de la pobreza (el porcentaje de poblacin pobre) es del 57,1%, y la brecha de la pobreza alcanza USD 576,7 millones; por otra parte, la incidencia de la riqueza (el porcentaje de poblacin por sobre la lnea de riqueza) es del 22,8%. La transferencia media de ingresos de los ricos a los pobres es del 34,3% y la transferencia que debe hacer la persona ms rica es del 60,1% de su ingreso. Un dato de inters es la razn entre incidencia de la pobreza e incidencia de la riqueza, que se denomina coeficiente , y que expresa el nmero de pobres que reciben las trasferencias por cada rico. El

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Ren Ramrez y Rafael Burbano

coeficiente es un nmero positivo. Por analoga con la seguridad social este coeficiente se denomina tasa de dependencia. Para el ejemplo, la tasa de dependencia en la lnea de pobreza es 2,5 pobres por cada rico.

Graco 1

Lneas de pobreza y riqueza

1000
Ingreso Mensual USD

800 600 400 200 0 0 20


Ingreso

40
% de Poblacin

60
L Pobreza

80

100
L Riqueza

Elaboracin: Senplades.

El coeciente vara entre 1 e innito, y depende de la lnea de pobreza; en general decrece si la lnea de la pobreza se incrementa

La distribucin del ingreso resultante es:

Graco 2

Redistribucin del ingreso

1000 800 600 400 200 0 0 20 40


Ingreso

Ingreso Mensual USD

60

80
Redistribucin

100

% de Poblacin
Elaboracin: Senplades.

Good bye pobretologa, bienvenida ricatologa

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Los resultados anteriores pueden calcularse para la lnea de indigencia; la lnea de riqueza correspondiente a la lnea de indigencia se la ha denominado lnea de riqueza alta. Adicionalmente se puede calcular la lnea de pobreza-riqueza, es decir, la lnea de pobreza que coincide con la lnea de riqueza; obviamente, cumpliendo adems la condicin de la igualdad de las brechas. Para el ejemplo hipottico, la lnea de pobreza-riqueza es USD 262,3; para este valor, las brechas de pobreza y riqueza son iguales a USD 960,5 millones, y el valor de es 1,9, que precisamente es el valor mnimo. La lnea de pobreza-riqueza resulta interesante para el anlisis, puesto que si se divide para la lnea de pobreza, permite obtener cuntas canastas per cpita hay para la sociedad es decir, cuntas veces se puede cubrir la lnea de la pobreza. Para el ejemplo, el resultado es de 1,3 canastas; esto signica que en la sociedad en conjunto, si es rica y si la redistribucin del ingreso es equitativa, no existiran pobres.

Cuadro 1. Las diferentes lneas de pobreza se presentan en el siguiente cuadro:


Lneas de pobreza (USD) 200,0 100,0 262,3 Lnea de riqueza (USD) 399,1 704,4 262,3 Promedio de redistribucin 34,3% 15,7% 43,7% Mxima redistribucin 60,1% 29,6% 73,8% Brecha de pobreza (mill. de USD) 576,7 120,3 960,5
Elaboracin: Senplades.

Incidencia de la pobreza 57,1% 30,5% 65,6%

Incidencia de la riqueza 22,8% 8,6% 34,4%

2,5 3,5 1,9

Lneas de indigencia y riqueza alta

1000
Ingreso Mensual USD

Graco 3

800 600 400 200 0 0


Ingreso

20

40
% de Poblacin
L Indigenca

60

80
L Riqueza alta

100
L Pob-Riq
Elaboracin: Senplades.

2.2. Segundo tipo de compensacin


Un segundo ejercicio hipottico de compensacin puede estar asociado a estimar los recursos transferidos de las personas ms ricas a las ms pobres

32

Ren Ramrez y Rafael Burbano

estableciendo un porcentaje mximo de transferencia. En este caso la cantidad de dinero ser menor a la necesaria para eliminar la pobreza, por lo que se calcula la lnea de pobreza compensada; esto es, el valor para el cual todos los pobres que estn bajo esta lnea recibirn la transferencia de recursos necesarios hasta alcanzar la lnea de pobreza compensada. Ntese que la tasa de pobreza no cambia, aunque la intensidad disminuye. Es decir, los pobres son menos pobres. Supongamos que se establece una tasa mxima de transferencia del 35%. Los recursos recaudados o la brecha de la riqueza son ahora USD 273,6 millones, correspondientes al 47% de la brecha de pobreza. La lnea de pobreza compensada es USD 140,7; los pobres con ingresos inferiores a este valor reciben las transferencias necesarias para alcanzar los USD 140,7; este ser el ingreso mnimo de un pobre, y la intensidad de la pobreza ha disminuido justamente en el 47%. Para salir de la pobreza, la poblacin que ha recibido la compensacin, el 44,1% del total, requiere un ingreso adicional de USD 59,3. La poblacin pobre que no ha recibido transferencias por tener ingresos superiores a USD 140,7 (el 13% restante) necesita de USD 32,1 adicionales para superar su condicin de pobreza. Ntese que la lnea de riqueza con descuento porcentual sigue siendo USD 399,1 (lnea de riqueza 2). Sin embargo, para las personas de ms alto ingreso, el descuento no es la diferencia entre su ingreso y este valor, sino el 35% de su ingreso, como lo expresa el rea azul en el siguiente grfico.

Graco 4

Lneas de riqueza 2 y pobreza compensada

1000 800 600 400 200 0 0


Ingreso

Ingreso Mensual USD

20

40
L Pobreza

60
% de Poblacin
L Riqueza 2

80

100
L Pob Comp
Elaboracin: Senplades.

Good bye pobretologa, bienvenida ricatologa

33

Redistribucin del ingreso 2

1000
Ingreso Mensual USD

Graco 5

800 600 400 200 0 0 20


Ingreso

40

60
Redistribucin

80
L Pobreza

100

% de Poblacin
Elaboracin: Senplades.

Tambin como un segundo ejercicio de compensacin, se ha buscado establecer cul es el porcentaje del ingreso que necesita transferir la poblacin por sobre la lnea de riqueza para eliminar la indigencia; para el presente ejemplo es el 8,4%. Los recursos recaudados son ahora USD 120,3 millones, correspondientes al 21% de la brecha de pobreza. La lnea de pobreza compensada es USD 100; los pobres con ingresos inferiores a este valor reciben las transferencias necesarias para alcanzar los USD 100, que es la lnea de indigencia; para salir de la pobreza esta poblacin requiere un ingreso adicional de USD 100.

2.3. Desigualdad
Tambin se puede analizar el impacto en la desigualdad del ingreso a partir del coeciente de Gini. Una caracterstica interesante del primer tipo de compensacin es que la reduccin del coeciente de Gini es mxima. En el ejercicio numrico, el valor inicial del coeciente de Gini es 0,479 y se reduce drsticamente a 0,161. En cambio, las transferencias en el segundo tipo de compensacin no tienen altos impactos en la reduccin de la desigualdad, pues no corresponden a las reducciones ptimas matemticamente. Para el ejemplo hipottico, el coeciente de Gini se reduce a 0,320; una reduccin de solo 0,159 puntos en el caso de transferir un mximo del 35% de la renta de los ricos; y al transferir el 8,4%, se reduce a 0,405. Debe quedar claro que el anlisis de la lnea de riqueza depende de la lnea de pobreza seleccionada. Los casos mencionados son ejercicios ilustrativos de carcter didctico. A continuacin realizaremos los clculos en funcin de las lneas de pobreza usadas ocialmente para el caso del Ecuador, lo cual nos permitir dejar translucir lo que denominaremos la intensidad de la distancia social indigna.

3. Aplicacin al caso ecuatoriano


La aplicacin se har con los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) de 2006, y de la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo

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Ren Ramrez y Rafael Burbano

(ENEMDU) de diciembre de 2006, 2007 y 2008; de esta manera se obtienen cuatro juegos de resultados. La ECV y la ENEMDU tienen su propia metodologa: la primera estima la pobreza en base al consumo y la segunda segn el ingreso, por lo que los datos van a presentar ligeras diferencias. En el Cuadro 2a se recogen los datos iniciales.

Cuadro 2a. Pobreza por consumo y por ingreso (USD constantes de 2006)
Por consumo (ECV) Datos iniciales 2006 2006 2007 2008 Por ingreso (ENEMDU)

Lnea de pobreza (USD) Brecha de pobreza (mill. de USD) Incidencia de pobreza (%) Compensacin necesaria para salir de la pobreza (USD) Lnea de indigencia (USD) Brecha de indigencia (mil. de USD ) Incidencia de indigencia (%) Compensacin necesaria para salir de la indigencia (USD)

56,6

57,3

57,3

57,3

99,5

118,6

118,2

113,8

38,3

37,6

36,7

35,1

19,7

23,6

23,9

23,7

31,9

32,3

32,3

32,3

15,3

26,6

27,8

25,6

12,9

16,9

16,5

15,7

9,0

11,8

12,6

11,9
Fuente: INEC (2006a, 2006b, 2007, 2008). Elaboracin: Senplades.

3.1. Compensacin del primer tipo


Primero, se ha estimado la lnea de riqueza para el Ecuador a partir de la lnea de pobreza y adicionalmente una lnea de riqueza alta asociada a la lnea de indigencia; en este ltimo caso la brecha de riqueza cubre los ingresos necesarios para eliminar la indigencia.

Resultados para la pobreza por consumo


A continuacin se puede observar la representacin grca de las lneas de pobreza, riqueza y riqueza alta.

Good bye pobretologa, bienvenida ricatologa

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Lneas de pobreza y riqueza

1000
Ingreso Mensual USD

Graco 6

800 600 400 200 0 0


Ingreso

20

40
L Pobreza

60
L Riqueza

80

100
L. Riq Alta
Elaboracin: Senplades.

% de Poblacin

En el eje de las ordenadas, el ingreso toma valores hasta un mximo de USD 2.139; este eje se ha recortado a USD 1.000 para apreciar de mejor manera las lneas de pobreza y riqueza; igualmente, para una mejor claridad grca, se ha omitido del grco la lnea de indigencia, que es aproximadamente poco ms de la mitad de la lnea de pobreza. La lnea de pobreza se ubica en USD 56,6 mensuales por persona; la lnea de riqueza en USD 342,1 mensuales por persona; lo que signica que un 4,1% de la poblacin total es rica, y en este porcentaje se encuentran quienes, en promedio, deberan transferir el 27,5% de sus ingresos para eliminar la pobreza. Por otro lado, la tasa de dependencia indica que existen 9,3 pobres por cada rico. La lnea de indigencia se ubica en USD 31,92 mensuales por persona, la lnea de riqueza alta asociada es de USD 752,4, con la que se tiene un 0,4% de la poblacin de riqueza alta que debera redistribuir el 22,1% de sus ingresos en promedio para eliminar la indigencia. La tasa de dependencia es igual a 31,3 indigentes por cada rico. Adicionalmente, se ha calculado el valor de la lnea de pobreza-riqueza, que es igual a USD 107,3 mensuales por persona y su coeciente es 2,3. La canasta per cpita es de 1,9; es decir, si la redistribucin del ingreso fuera equitativa cada ecuatoriano tendra 1,9 canastas para consumir y no existiran pobres, lo que muestra que la sociedad en conjunto s es rica.

Resultados para la pobreza por ingreso


En el ao 2006, la lnea de riqueza es de USD 688,4, con lo que el 1,6% de la poblacin sera rica; la redistribucin promedio de este grupo para eliminar la pobreza es del 29,4%. La tasa de dependencia es de 23,3 pobres por cada rico. La lnea de riqueza alta se ubica en USD 2.883,8. En este caso la poblacin de riqueza alta es el 0,05% del total, la cual debera en promedio transferir el 28,6% de sus ingresos para suprimir la indigencia. La tasa de dependencia es igual a 320,3 indigentes por cada rico. La lnea de pobreza-riqueza se ubica en 128,8 USD y su coeciente es 2,5.

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Ren Ramrez y Rafael Burbano

Cada ecuatoriano tiene 2,3 canastas. En los siguientes cuadros se observa el resumen de resultados por consumo (2006) y por ingreso (2006, 2007 y 2008).

Cuadro 2b. Lneas de riqueza estimadas (USD constantes de 2006)


Compensacin del primer tipo

Por consumo (ECV) Pobreza e indigencia 2006 Lnea de riqueza* (USD) Incidencia de riqueza* (%) Tasa de dependencia () Redistribucin promedio (%) Redistribucin mxima (%) Lnea de riqueza alta (USD) Incidencia de riqueza (%) Tasa de dependencia () Redistribucin promedio (%) Redistribucin mxima (%) 342,1 4,1 9,3 27,5 84,0 752,4 0,4 31,3 22,1 64,8 2006 688,4 1,6 23,3 29,4 97,4 2.883,8 0,05 320,3 28,6 89,2

Por ingreso (ENEMDU)

2007 983,2 1,1 34,0 34,0 96,0 2.514,3 0,12 142,1 29,7 89,7

2008 615,0 2,1 16,9 27,7 97,4 1.872,2 0,10 164,1 34,8 92,2

*No cambia al variar la compensacin. Fuente: INEC (2006a, 2006b, 2007, 2008). Elaboracin: Senplades.

Cuadro 2c. Lnea de pobreza-riqueza y canastas pc (USD constantes de 2006)


Por consumo (ECV) Pobreza-riqueza 2006 Lnea de pobreza-riqueza (USD) Coeciente en la lnea de pobreza-riqueza Canastas per cpita 107,3 2006 128,8 2007 138,7 2008 130,7 Por ingreso (ENEMDU)

2,3

2,5

2,7

2,4

1,9

2,3

2,4

2,3
Fuente: INEC (2006a, 2006b, 2007, 2008). Elaboracin: Senplades.

Good bye pobretologa, bienvenida ricatologa

37

3.2. ompensacin del segundo tipo


Para ilustrar una compensacin del segundo tipo, se ha supuesto que la poblacin rica va a transferir sus ingresos hasta un lmite del 35%, valor mximo de la tasa del impuesto a la renta, por lo que no se alcanza a cubrir la brecha de pobreza. En este caso se estima la lnea de pobreza compensada, es decir aquellos hogares cuyos ingresos sean menores a esta lnea recibiran la compensacin necesaria para alcanzar este valor. Adems, se ha buscado cul es la redistribucin necesaria de la poblacin por sobre la lnea de riqueza para eliminar la indigencia.

Resultados para la pobreza por consumo


Suponemos que la poblacin rica (el 4,1% de la poblacin total) va a transferir sus ingresos hasta un mximo del 35%. Con esta redistribucin, que en promedio es del 22,3%, solo se puede atender al 33,1% de los ms pobres, quienes estn bajo la lnea de pobreza compensada, que es igual a USD 51,1 mensuales por persona. Es decir, aquellos hogares cuyos ingresos sean menores a USD 51,1 recibiran la compensacin necesaria para alcanzar este valor. Sin embargo, para superar su condicin de pobreza necesitaran USD 5,5 adicionales; mientras que los pobres que no han recibido compensacin por tener un consumo superior a USD 51,1 (el 5,2% restante) necesitaran de USD 2,8. Lo recaudado con esta redistribucin o brecha de riqueza es el 73,8% de la brecha de pobreza y la tasa de dependencia o coeciente es 8,0; lo que signica que por cada rico existen 8 pobres que reciben una compensacin. En cuanto a la tasa mxima de transferencia de recursos para eliminar la indigencia, los resultados son que la poblacin rica debera transferir a lo sumo el 5,6% de sus ingresos a los ms pobres. Con esta redistribucin la lnea de pobreza compensada es la misma lnea de indigencia (USD 31,9); bajo esta lnea est el 12,9% de la poblacin, quienes ahora son pobres pero ya no indigentes, y para salir de la pobreza requieren recibir USD 24,7 adicionales. La tasa de dependencia de compensacin es de 3,1 pobres por cada rico. Lgicamente, la brecha de riqueza alcanza a cubrir la brecha de indigencia, dado que se est suprimiendo la indigencia.

Resultados para la pobreza por ingreso


Con el segundo tipo de compensacin, con una transferencia mxima del 35% por parte de la poblacin rica (1,6%) se podra aliviar la pobreza del 29,5% de la poblacin, que tiene un ingreso por debajo de la lnea de pobreza compensada (USD 47,3). Sin embargo, para salir denitivamente de la pobreza necesitan USD 10,0 adicionales, y aquellos que no recibieron ningn tipo de compensacin necesitan de USD 5,2. La brecha de la riqueza alcanza el 61,9% de la brecha de pobreza. En cambio, la redistribucin requerida para eliminar la indigencia es del 10,6%, porcentaje destinado a las personas con ingresos menores a USD 31,9: es decir, el 16,9% de la poblacin, los mismos que gracias a la compensacin dejan de ser indigentes, pero requieren adems de USD 25,0 para superar su condicin de pobreza. En cambio, los que no recibieron ninguna compensacin los que no eran indigentes necesitan de USD 12,8 para dejar de ser pobres. Los valores de la lnea y de la incidencia de la riqueza no varan en el segundo tipo de compensacin debido a que en base a estos valores se hace la

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Ren Ramrez y Rafael Burbano

nueva redistribucin. En el cuadro a continuacin se pueden apreciar los resultados para la pobreza por consumo y por ingreso.

Cuadro 2d. Lneas de riqueza estimadas (USD constantes de 2006)


Compensacin del segundo tipo Por consumo (ECV) Redistribucin mxima (%) Lnea de pobreza compensada (USD) Poblacin compensada (%) Lnea de riqueza* (USD) Incidencia de riqueza* (%) Brecha de riqueza / brecha de pobreza (%) Tasa de dependencia a Redistribucin promedio % Compensacin necesaria para salir de la pobreza (USD compensados) Compensacin necesaria para salir de la pobreza (USD no compensados) Redistribucin mxima (%) Lnea de indigencia* (USD) Poblacin compensada (%) Lnea de riqueza* (USD) Incidencia de riqueza* (%) Brecha de riqueza / brecha de indigencia (%) Tasa de dependencia () Redistribucin promedio % Compensacin necesaria para salir de la pobreza (USD compensados) Compensacin necesaria para salir de la pobreza (USD no compensados) Por consumo (ECV) 2006 35,0 51,1 33,1 342,1 4,1 73,8 8,0 22,3 5,5 2006 35,0 47,3 29,5 688,4 1,6 61,9 18,3 23,1 10,0 Por ingreso (ENEMDU) 2007 35,0 47,7 29,4 983,2 1,1 63,7 27,2 24,9 9,6 2008 35,0 48,5 28,8 615,0 2,1 66,3 13,9 22,1 8,7

2,8 5,6 31,9 12,9 342,1 4,1 100 3,1 5,2 24,7

5,2 10,6 32,3 16,9 688,4 1,6 100 10,4 9,4 25,0

5,1 11,4 32,3 16,5 983,2 1,1 100 15,2 10,1 25,0

4,5 9,4 32,3 15,7 615,0 2,1 100 7,5 8,5 25,0

12,6

12,8

12,9

12,9

* No cambia al variar la compensacin. Fuente: INEC (2006a, 2006b, 2007, 2008). Elaboracin: Senplades.

De manera general, con los resultados de la pobreza por consumo se gracan a continuacin la brecha de la pobreza (grco 7), la lnea de riqueza (grco 8), la brecha de la riqueza (grco 9), la brecha de la pobreza per cpita (grco 10), la incidencia de la pobreza y riqueza (grco 11), y la tasa de dependencia en funcin de la lnea de pobreza (grco 12).

Good bye pobretologa, bienvenida ricatologa

39

Brecha de pobreza

500 400 300 200 100 0 0 20 40 60


Lnea de pobreza

Graco 7

80

100

120

Elaboracin: Senplades.

Lnea de Riqueza

2500 2000 1500 1000 500 0 0 20 40 60


Lnea de pobreza

Graco 8

80

100

120

Elaboracin: Senplades.

Brecha de Riqueza

500 400 300 200 100 0 0 200 400 600


Lnea de pobreza

Graco 9

800

1000
Elaboracin: Senplades.

40

Ren Ramrez y Rafael Burbano

Graco 10

Brecha de pobreza per capita

60 50 40 30 20 10 0 0 20 40 60
Lnea Pobreza

80

100

120

Elaboracin: Senplades.

Graco 11

Incidencia de Pobreza y Riqueza

80 60 40 20 0 0 20 40
Inc P ob

60
Lnea de pobreza

80
Inc Riq

100

120

Elaboracin: Senplades.

Graco 12

Alfa

150

100

50

0 0 20 40 60
Lnea Pobreza
Elaboracin: Senplades.

80

100

120

Good bye pobretologa, bienvenida ricatologa

41

En el cuadro 3 se resume la forma de las funciones.

Cuadro 3. Forma de las funciones


Funcin Brecha de pobreza Lnea de riqueza Brecha de riqueza Brecha de pobreza pc Incidencia de la pobreza Incidencia de la riqueza Tasa de dependencia Monotona Creciente Decreciente decreciente Creciente Creciente Creciente Decreciente Forma convexa convexa* convexa convexa cncava** convexa convexa
* Al inicio cncava. ** Al inicio convexa. Fuente: INEC (2006a, 2006b, 2007, 2008). Elaboracin: Senplades.

3. 3. Desigualdad
Para analizar la desigualdad se ha considerado el coeciente de Gini. Este coeciente se ubica en 0,4556 segn el consumo (ECV 2006) y en 0,5395 segn el ingreso (ENEMDU 2006). Se puede notar que con los datos derivados del ingreso la desigualdad es mayor, ya que los ricos no consumen todos sus ingresos, a diferencia de los pobres. Al aplicar la compensacin del primer tipo, segn el consumo, el coeciente de desigualdad de Gini disminuye de 0,4556 a 0,334; una disminucin apreciable de 0,122, ya que es el caso en que se elimina la pobreza. Con solo la supresin de la indigencia, la reduccin en la desigualdad es menor, el ndice de Gini nal es igual a 0,4348; es decir hay un descenso de apenas 0,0208 puntos. Lo mismo sucede segn el ingreso, donde el coeciente de Gini pasa de 0,5395 a 0,4221, que es una diferencia considerable; y para la indigencia, disminuye a 0, 5111. En el segundo tipo de compensacin la disminucin de la desigualdad es menor; segn el consumo el coeciente de Gini se reduce a 0,3638 si los ricos redistribuyen mximo el 35% de sus ingresos, una diferencia de 0,0918 puntos; en cambio, si redistribuyen el 5,6% para suprimir la indigencia, el coeciente de Gini es 0,4351. Segn el ingreso, el coeciente de Gini baja a 0,4795 al redistribuir el 35%, y a 0,5111 al transferir el 10,6%.

Cuadro 2d. Lneas de riqueza estimadas (USD constantes de 2006)


Desigualdad Gini Compensacin para la pobreza Coeciente de Gini nal Compensacin para la indigencia Coeciente de Gini nal Tipo 1 0,3340 Tipo 1 0,4348 Por consumo 2006 0,4556 Tipo2 (35%) 0,3638 Tipo2 (5,6%) 0,4351 Tipo 1 0,4221 Tipo 1 0,5111 2006 0,5395 Tipo2 (35%) 0,4795 Tipo2 (10,6%) 0,5111 Tipo 1 0,4396 Tipo 1 0,5226 Por ingreso 2007 0,5509 Tipo2 (35%) 0,4779 Tipo2 (11,4%) 0,5227 Tipo 1 0,4029 Tipo 1 0,4876 2008 0,5147 Tipo2 (35%) 0,4387 Tipo 2 (9,4%) 0,4878

Fuente: INEC (2006a, 2006b, 2007, 2008). Elaboracin: Senplades.

42

Ren Ramrez y Rafael Burbano

En el grco se observa el coeciente de Gini en funcin de la lnea de pobreza segn resultados de la pobreza por consumo.

Graco 12

Gini

0,500 0,400 0,300 0,200 0,100 0,000 0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0

Lnea Pobreza
Elaboracin: Senplades.

4. Conclusiones
Segn los datos de la ENEMDU, la brecha de pobreza se mantiene casi constante en 2007 con respecto a 2006, mientras que el porcentaje de pobres disminuye en un punto, lo que podra signicar que los pobres durante ese perodo se hicieron ms pobres. Adems, la incidencia de la riqueza disminuy; esto hace pensar que los ricos se volvieron ms ricos, ya que se necesitan los ingresos de un menor nmero de ellos (1,1%) para cubrir la brecha de la pobreza. De esto se podra explicar un coeciente de Gini ms alto para el ao 2007. Para el ao 2008, la incidencia de la riqueza se duplica, pasa a 2,1%, lo que quiere decir que en este ao los ricos son menos ricos puesto que se necesita un mayor nmero de ellos para cubrir la brecha de pobreza. Esta brecha disminuy en una pequea porcin, pero la incidencia de la pobreza tambin se reduce; en el efecto neto se tiene un coeciente de Gini ms bajo que en los aos anteriores, es decir, existe menos desigualdad en 2008. La pobretologa no ha sacado a los pobres de la pobreza porque no ha estudiado sistemticamente la opulencia ni aquellas distancias que imposibilitan el mutuo reconocimiento interpersonal y que llegan a ser ofensivas socialmente. Este artculo, simplemente es un ejercicio metodolgico, emprico, pero sobre todo poltico sobre cambiar la mirada de anlisis: dejar a un lado la pobretologa y estudiar la opulencia o la riqueza. Cmo se construye el estatus? La distincin social qu prcticas sociales y culturales lo viabilizan o catapultan? Cmo juzga el sistema de justicia casos de grupos econmicos poderosos? Quin y cmo se da la evasin y elusin tributaria? Existen pautas de comportamiento que viabilizan la reproduccin de las clases sociales altas? Por qu tiene ms valor econmico la rentabilidad del capital que la rentabilidad del trabajo? Los ricos se reproducen en escuelas o universidades de ricos? Las clases econmicas altas, qu consumen, por qu y con quin? Entre las clases altas, produce envidia la riqueza? Cmo se distribuye y a quin benecia el gasto tributario, el

Good bye pobretologa, bienvenida ricatologa

43

crdito pblico de la banca de desarrollo o los subsidios comerciales o productivos? Cul es el impacto ambiental del consumo de las clases econmicas altas? Por qu el saber cientco ha estudiado a los pobres y no ha puesto su atencin en los ricos? Son preguntas que quiz sus respuestas viabilizarn mejores estrategias que canalicen medidas estructurales para que no slo los pobres salgan de su pobreza, sino tener una sociedad en la cual las distancias indignas puedan conmover y producir accin para el cambio. En este marco: good bye pobretologa, bienvenida ricatologa!

44

Ren Ramrez y Rafael Burbano

BIBLIOGRAFA

Dworkin, Ronald (1981). What is Equality? 2. Equality of Resources. En Philosophy and Public Affairs, No. 4: 283-345. Instituto Nacional de Estadstica y Censos, INEC (2006a). Encuesta de Condiciones de Vida (ECV). __________ (2006b, 2007, 2008). Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU). Nozick, Robert (1974). Anarchy, State and Utopia. Nueva York: Basic Books. Rawls, John (1999). A Theory of Justice. 2a ed. revisada. Cambridge: Harvard University Press. Ramrez, Ren (2008). Igualmente pobres, desigualmente ricos. Quito: Ariel-PNUD. Sen, Amartya (1985). Well-Being, Agency and Freedom: The Dewey Lectures 1984. En The Journal of Philosophy, Vol. 82, No. 4: 169-221. __________ (1980). Equality of what?. En Sterling McMurrin, ed. The Tanner Lectures on Human Values. Cambridge, Cambridge University Press: 195-220.

ANEXOS

Anexo 1. Pobreza por consumo y por ingreso (USD corrientes)


Datos iniciales Lnea de pobreza (USD) Brecha de pobreza (millones USD ) Incidencia de pobreza (%) Compensacin necesaria para salir de la pobreza (USD) Lnea de indigencia (USD) Brecha de indigencia (millones de USD ) Incidencia de indigencia (%) Compensacin necesaria para salir de la indigencia (USD) Por consumo (ECV) 2006 56,6 99,5 38,3 19,7 31,9 15,3 12,9 9,0 2006 57,3 118,6 37,6 23,6 32,3 26,6 16,9 11,8 Por ingreso (ENEMDU) 2007 58,8 121,4 36,7 24,6 33,2 28,6 16,5 12,9 2008 64,2 127,6 35,1 26,5 36,2 28,7 15,7 13,3

Fuente: INEC (2006a, 2006b, 2007, 2008). Elaboracin: Senplades.

Good bye pobretologa, bienvenida ricatologa

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Anexo 2a. Lneas de riqueza estimadas (USD corrientes) Compensacin del primer tipo
Pobreza e indigencia Lnea de riqueza* (USD) Incidencia de riqueza* (%) Tasa de dependencia () Redistribucin promedio (%) Redistribucin mxima (%) Lnea de riqueza alta (USD) Incidencia de riqueza (%) Tasa de dependencia () Redistribucin promedio (%) Redistribucin mxima (%) Por consumo (ECV) 2006 342,1 4,1 9,3 27,5 84,0 752,4 0,4 31,3 22,1 64,8 2006 688,4 1,6 23,3 29,4 97,4 2.883,8 0,05 320,3 28,6 89,2 Por ingreso (ENEMDU) 2007 1.009,7 1,1 34,0 34,0 96,0 2.582,1 0,12 142,1 29,7 89,7 2008 689,2 2,1 16,9 27,7 97,4 2.098,3 0,10 164,1 34,8 92,2

* No cambia al variar la compensacin. Fuente: INEC (2006a, 2006b, 2007, 2008). Elaboracin: Senplades.

Anexo 2b. Lneas de riqueza estimadas (USD corrientes) Compensacin del segundo tipo
Pobreza e indigencia Por consumo (ECV) 2006 Redistribucin mxima (%) Lnea de pobreza compensada (USD) Poblacin compensada (%) Lnea de riqueza* (USD) Incidencia de riqueza* (%) Brecha de riqueza (USD) Tasa de dependencia () Redistribucin promedio (%) Compensacin necesaria para salir de la pobreza (USD compensados) Compensacin necesaria para salir de la pobreza (USD no compensados) Redistribucin mxima (%) Lnea de indigencia* (USD) Poblacin compensada (%) Lnea de riqueza* (USD) Incidencia de riqueza* (%) Brecha de riqueza (USD) Tasa de dependencia () Redistribucin promedio (%) Compensacin necesaria para salir de la pobreza (USD compensados) Compensacin necesaria para salir de la pobreza (USD no compensados) 35,0 51,1 33,1 342,1 4,1 73,4 8,0 22,3 5,5 2,8 5,6 31,9 12,9 342,1 4,1 15,3 3,1 5,2 24,7 12,6 Por ingreso (ENEMDU) 2006 35,0 47,3 29,5 688,4 1,6 73,4 18,3 23,1 10,0 5,2 10,6 32,3 16,9 688,4 1,6 26,6 10,4 9,4 25,0 12,8 2007 35,0 49,0 29,4 1009,7 1,1 77,3 27,2 24,9 9,9 5,2 11,4 33,2 16,5 1009,7 1,1 28,6 15,2 10,1 25,7 13,2 2008 35,0 54,4 28,8 689,2 2,1 84,6 13,9 22,1 9,8 5,0 9,4 36,2 15,7 689,2 2,1 28,7 7,5 8,5 28,0 14,5

* No cambia al variar la compensacin. Fuente: INEC (2006a, 2006b, 2007, 2008). Elaboracin: Senplades.

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Ren Ramrez y Rafael Burbano

Anexo 3. Lnea de pobreza-riqueza y canastas pc (USD corrientes)


Por consumo (ECV) Pobreza-riqueza 2006 Lnea de pobreza-riqueza (USD) Coeciente en la lnea de pobreza-riqueza Canastas per cpita 107,00 2,25 1,9 2006 128,80 2,47 2,3 2007 142,40 2,70 2,4 2008 146,52 2,40 2,3 Por ingreso (ENEMDU)

Fuente: INEC (2006a, 2006b, 2007, 2008). Elaboracin: Senplades.

Anexo 4. Resultados ECV 2006


Lnea de pobreza (USD) 2,1 7,2 13,4 19,6 25,7 31,9 38,1 44,3 50,5 56,6 62,8 69,0 75,2 81,4 87,5 93,7 99,9 106,1 107,0 Lnea de riqueza (USD) 2139,5 2110,2 1718,7 1341,1 1015,1 752,4 601,5 492,7 408,0 342,1 291,1 249,2 214,5 186,1 162,3 141,9 124,4 109,0 107,0 Incidencia de la pobreza (%) 0,0 0,1 1,4 3,5 7,6 12,9 19,1 26,0 32,2 38,3 43,6 48,6 53,1 57,0 60,6 64,0 66,7 69,0 69,3 Incidencia de la riqueza (%) 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,4 1,0 1,6 2,7 4,1 5,8 7,9 10,5 13,5 17,2 20,9 25,0 30,1 30,7 Brecha de la pobreza (mill. de USD) 0,0 0,0 0,6 2,6 7,0 15,3 28,3 46,7 70,6 99,5 133,0 170,7 212,4 257,4 305,5 356,4 409,7 465,1 473,3 Brecha de la pobreza pc (USD) 0,0 1,8 3,1 5,5 7,1 9,0 11,2 13,6 16,6 19,7 23,1 26,6 30,3 34,1 38,2 42,2 46,5 51,0 51,7

Gini

0,456 0,456 0,455 0,452 0,446 0,435 0,418 0,395 0,367 0,334 0,297 0,258 0,217 0,175 0,132 0,089 0,047 0,006 0,000

0,7 15,9 125,0 61,2 51,1 31,3 20,0 16,0 11,9 9,3 7,5 6,1 5,0 4,2 3,5 3,1 2,7 2,3 2,3
Fuente: INEC (2006a). Elaboracin: Senplades.

Good bye pobretologa, bienvenida ricatologa

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Anexo 5. Resultados ENEMDU 2006


Lnea de pobreza (USD) 2,0 7,3 13,5 19,8 26,0 32,3 38,5 44,8 51,0 57,3 63,5 69,8 76,0 82,3 88,5 94,8 101,0 107,3 113,5 119,8 126,0 128,8 Lnea de riqueza (USD) 26755,2 26047,4 22613,3 18007,1 10102,9 2883,8 1750,6 1155,5 862,0 688,4 562,9 470,9 399,7 342,9 296,0 257,2 224,6 196,8 173,4 153,3 135,8 128,8 Incidencia de la pobreza (%) 0,1 1,2 3,6 7,0 11,8 16,9 22,2 27,5 33,0 37,6 42,3 46,2 50,0 53,2 56,5 59,2 62,6 64,4 66,6 68,4 70,4 71,2 Incidencia de la riqueza (%) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2 0,4 1,0 1,6 2,4 3,7 5,0 6,4 8,4 10,3 12,9 15,9 19,2 22,9 26,8 28,8 Brecha de la pobreza (mill. de USD) 0,0 0,4 2,3 6,7 14,6 26,6 43,0 63,8 89,0 118,6 152,0 189,0 229,3 272,3 318,3 366,8 417,5 470,5 525,3 581,9 640,0 666,1 Brecha de la pobreza pc (USD) 0,6 2,6 4,7 7,2 9,3 11,8 14,4 17,3 20,1 23,6 26,9 30,6 34,3 38,3 42,1 46,3 49,9 54,6 58,9 63,5 67,9 69,9

Gini

0,5277 0,5272 0,5250 0,5200 0,5113 0,4984 0,4813 0,4602 0,4354 0,4074 0,3768 0,3440 0,3096 0,2739 0,2372 0,1998 0,1623 0,1247 0,0875 0,0510 0,0154 0,0000

28,9 280,3 881,0 939,3 1576,0 320,3 119,8 70,8 33,8 23,3 17,5 12,5 9,9 8,3 6,7 5,8 4,8 4,0 3,5 3,0 2,6 2,5
Fuente: INEC (2006b). Elaboracin: Senplades.

Anexo 6. Resultados ENEMDU 2007


Lnea de pobreza (USD) 2,0 7,5 13,9 20,3 26,7 33,2 39,6 Lnea de riqueza (USD) 25005,6 23234,4 14657,7 6506,0 3788,3 2582,1 1932,2 Incidencia de la pobreza (%) 0,1 1,4 4,0 7,9 12,1 16,5 21,3 Incidencia de la riqueza (%) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,3 Brecha de la pobreza (mill. de USD) 0,0 0,5 2,8 7,9 16,4 28,6 44,9 Brecha de la pobreza pc (USD) 0,6 2,5 5,3 7,4 10,0 12,9 15,7

Gini

0,5509 0,5504 0,5479 0,5428 0,5344 0,5226 0,5071

35,2 712,2 1950,4 665,4 258,9 142,1 65,4

48

Ren Ramrez y Rafael Burbano

46,0 52,4 58,8 65,3 71,7 78,1 84,5 90,9 97,3 103,8 110,2 116,6 123,0 129,4 135,9 142,3 142,4

1579,4 1264,3 1009,7 814,8 666,1 556,7 472,3 402,7 346,8 301,9 264,3 232,7 205,8 182,0 161,2 142,6 142,4

26,8 32,1 36,7 41,8 46,1 49,5 53,0 56,3 58,8 61,7 63,9 65,8 67,8 69,6 71,7 73,1 73,1

0,5 0,7 1,1 1,6 2,3 3,4 4,5 5,7 7,7 9,5 11,9 14,7 17,2 20,1 23,3 26,8 26,9

66,0 91,6 121,4 155,3 193,1 234,4 278,7 325,9 375,5 427,6 481,8 537,7 595,5 654,9 715,9 778,4 779,2

18,3 21,2 24,6 27,6 31,2 35,2 39,1 43,1 47,5 51,5 56,0 60,8 65,3 69,9 74,3 79,2 79,3

0,4879 0,4652 0,4396 0,4114 0,3809 0,3487 0,3152 0,2807 0,2455 0,2098 0,1740 0,1384 0,1031 0,0682 0,0339 0,0 0,0

49,5 43,7 34,0 26,9 20,1 14,8 11,9 9,8 7,7 6,5 5,4 4,5 3,9 3,5 3,1 2,7 2,7
Fuente: INEC (2007). Elaboracin: Senplades.

Anexo 7. Resultados ENEMDU 2008


Lnea de pobreza (USD) 2,0 8,2 15,2 22,2 29,2 36,2 43,2 50,2 57,2 64,2 71,2 78,2 85,2 Lnea de riqueza (USD) 26743,5 25331,2 19296,8 8674,1 3693,1 2098,3 1371,6 1030,3 825,4 689,2 585,7 499,5 432,0 Incidencia de la pobreza (%) 0,1 1,5 3,8 6,7 10,4 15,7 20,9 26,5 30,7 35,1 39,6 43,9 48,1 Incidencia de la riqueza (%) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,3 0,7 1,3 2,1 3,0 4,2 5,5 Brecha de la pobreza (mill. de USD) 0,0 0,6 3,0 7,9 16,0 28,7 46,2 68,7 96,0 127,6 163,5 203,7 247,9 Brecha de la pobreza pc (USD) 0,8 2,9 5,9 8,6 11,3 13,3 16,1 18,9 22,8 26,5 30,1 33,8 37,6 Gini

0,5147 0,5142 0,5118 0,5070 0,4993 0,4876 0,4717 0,4520 0,4289 0,4029 0,3742 0,3433 0,3105

39,9 497,2 1274,7 1897,5 277,5 164,1 63,8 40,7 22,9 16,9 13,2 10,6 8,7

Good bye pobretologa, bienvenida ricatologa

49

92,2 99,2 106,2 113,2 120,3 127,3 134,3 141,3 146,5

376,5 330,4 290,8 256,8 227,5 201,9 179,5 159,7 146,5

51,3 54,0 57,4 60,1 62,9 65,1 67,4 69,4 70,6

7,1 8,9 11,1 13,3 16,0 18,9 22,6 26,3 29,4

295,7 346,4 400,1 456,6 515,6 576,9 640,6 706,3 756,4

42,0 46,8 50,8 55,4 59,8 64,6 69,3 74,2 78,1

0,2763 0,2412 0,2053 0,1690 0,1326 0,0964 0,0606 0,0255 0,0000

7,2 6,1 5,2 4,5 3,9 3,4 3,0 2,6 2,4


Fuente: INEC (2006a). Elaboracin: Senplades.

(IN)EqUIDaD EN ECUaDor: DE DNDE parTImoS? A DoNDE VamoS?

III Desigualdad en el Ecuador

Ana Rivadeneira y Alfredo Serrano


Dentro de la temtica de este libro, acerca del anlisis profundo del bienestar en el Ecuador, el presente artculo pretende contribuir al diagnstico de la desigualdad, un antecedente necesario para plantear las propuestas de poltica ms apropiadas y viables encaminadas a superarla.

1. Introduccin
La desigualdad del ingreso es una caracterstica del mundo que habitamos. La categora de problema viene del hecho de que, generalmente, la desigualdad en el ingreso refleja desigualdades ms profundas: de oportunidades y de libertades, como seala Sen (2000). Nuestro pas no es ajeno a esta realidad; al contrario, en el Ecuador son evidentes los cuadros contrastantes que pinta la inequidad en la distribucin del ingreso. Si bien es cierto que no se puede pretender una sociedad igualitaria, por la diversidad de culturas y cosmovisiones que existen en el Ecuador, tambin es indolente permitir extremos que impiden a los menos afortunados las oportunidades para surgir o incluso para sobrevivir. Es claro, entonces, que hay mucho espacio para mejorar la situacin de gran parte de la poblacin, y estudios como este estn encauzados a proporcionar las bases para hacerlo. Adems de las consideraciones ticas, la desigualdad y la exclusin tambin son importantes barreras para el desarrollo de una sociedad y para su progreso econmico. Ecuador ha tenido una larga historia de exclusin y desigualdad, lo cual ha resultado en una poblacin fragmentada, con altos niveles de pobreza, y una decepcin generalizada con las estructuras sociales, polticas y econmicas. Los magros avances en la calidad de vida de los ecuatorianos han estado ligados solamente a los ingresos petroleros, que desde su aparicin hicieron que el aparato productivo se enfocara en las actividades primarias extractivas. Esto ha sido una de las causas de que la reduccin de la pobreza no se haya dado como consecuencia de mejoras en la productividad, ni de transformaciones productivas que permitieran generar empleo y reducir la desigualdad. Es ms, la consolidacin de la apertura de la economa ecuatoriana, desde la dcada de los noventa, ha estado asociada con el incremento de la desigualdad. Esto como resultado del aumento de la brecha salarial entre trabajadores calicados y no calicados, en perjuicio de los segundos, que ocurri durante dichos aos y que se mantiene hasta ahora. En general, gran parte de la concentracin

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Ana Rivadeneira y Alfredo Serrano

del ingreso se explica por la disparidad de oportunidades laborales de la poblacin, y por la desigualdad que se observa en el ingreso laboral de quienes tienen alguna forma de empleo: no solo hay grandes diferencias entre trabajadores con y sin una preparacin adecuada, sino que tambin se observan brechas salariales relacionadas con otras formas de discriminacin, como por gnero, etnia, orientacin sexual, edad. En n, la combinacin de factores histricos y culturales, junto con la predominancia de las lites en el poder, as como las condiciones econmicas y las polticas aplicadas, han hecho del Ecuador un pas altamente disperso. Las multietnicidad y pluriculturalidad que caracterizan a nuestro pas, y que son fuente de su riqueza, deben estar combinadas con igualdad de condiciones en otros aspectos si se pretende que la sociedad ecuatoriana sea ms justa. En este sentido, hay mucho por hacer. En particular, el objetivo de este artculo es examinar la evolucin de la desigualdad del ingreso de los hogares ecuatorianos desde la dcada de los noventa, con una metodologa unicada, y con un aporte adicional que consiste en la descomposicin de la desigualdad por provincia, etnia y rama de actividad econmica. En virtud de esto, el texto se encuentra dividido en cuatro secciones principales. La seccin 2 aborda las cuestiones tericas en torno a la desigualdad, conceptos, consideraciones y medicin. La seccin 3 trata el problema de la inequidad en la regin latinoamericana, con un nfasis en la realidad ecuatoriana, a travs de los hallazgos realizados en varias de las investigaciones ms actuales. La seccin 4 describe la aplicacin emprica, desde la metodologa hasta los resultados encontrados acerca de la distribucin del ingreso y su evolucin en Ecuador. Se naliza con las conclusiones.

2. Desigualdad: definicin y problemas conceptuales


La desigualdad de los recursos existentes dentro de una sociedad es uno de los fenmenos ms estudiados en los anlisis de bienestar. Su importancia radica en la posibilidad de medir las condiciones (econmicas) en las que se encuentran las personas, con respecto al resto de la sociedad a la que pertenecen. Generalmente, estas medidas dan cuenta de la participacin individual sobre el total de renta que tienen los habitantes de un territorio, agrupados de menos a ms poseedores de recursos. Medir la desigualdad es una tarea indispensable, pero es un procedimiento que no est exento de dicultades, por lo que existen varias consideraciones a ser tomadas en cuenta. Estas tienen que ver con las respuestas a: 1) cul es el objetivo del anlisis que se pretende realizar?; 2) qu tipo de desigualdad se quiere medir?; 3) interesa conocer la situacin entre familias u hogares, personas, empresas, provincias?

2.1. La medicin de la desigualdad: cuestiones generales


Responder la primera pregunta puede dar una gua sobre cmo enfocar el anlisis de la desigualdad, sobre todo en cuanto a la(s) variable(s) respecto de la(s) cual(es) se medir la desigualdad, as como respecto a la unidad de anlisis. La segunda pregunta requiere la denicin de una variable focal. Si se trata de estudiar la desigualdad existente en una sociedad, ser pertinente tomar

Desigualdad del ingreso en el Ecuador

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algunas variables focales, que recojan la situacin de la gente de la mejor manera posible. Esto es, variables que midan varias de las caractersticas de la vida (ingreso, educacin, salud, participacin social, etc.). Dentro del marco utilitarista, el ingreso o el consumo son las variables focales que ms se utilizan, ya que esta teora identica el consumo con la utilidad, y esta con el bienestar de las personas; as, las posibilidades de consumir de un hogar o individuo, en relacin al resto de la sociedad, permiten determinar qu tan bien se encuentra. Aqu es donde debe resolverse el enfoque a utilizar: absoluto o relativo. El primero mide las diferencias entre los individuos, mientras que el segundo toma en cuenta los patrones que se establecen en una sociedad, y que determinan una forma de vida aceptable; este ltimo tiene en cuenta un nivel medio de vida, respecto del cual se miden las diferencias individuales. Es importante, adems, considerar que con la eleccin de la variable focal se dene un horizonte temporal, que debe ser el perodo de tiempo para el que existe informacin disponible pero sobre todo, el perodo relevante para el diagnstico aproximado de la desigualdad. El horizonte temporal variar segn el grupo humano y las normas legales que lo rigen. Una vez resueltas estas cuestiones, surge uno de los inconvenientes ms importantes: sin duda alguna, los individuos u hogares tienen caractersticas particulares como el nmero de miembros, la edad, el gnero que los diferencian entre s. Estas caractersticas determinarn sus necesidades especcas: por ejemplo, no es lo mismo que un hogar de cuatro miembros, dos adultos y dos nios, tenga un ingreso de USD 1.000 al mes, que quienes reciban esta renta formen un hogar de seis personas, con un adulto, tres nios, un adolescente y una persona de la tercera edad. Entonces, cmo compararlos? La respuesta es utilizando escalas de equivalencia: ndices que muestran el costo de vida relativo entre familias de diferente tamao y proporcin (Mancero, 2001: 7). Este concepto recoge tanto la equivalencia por unidad de consumidor, como las economas de escala.13 Existen distintas formas de calcularlas, todas con cierto grado de subjetividad. Las escalas paramtricas son de las ms utilizadas; estas consisten en una forma funcional estndar con parmetros que permiten capturar los efectos de las economas de escala y las necesidades de los miembros de un hogar segn sus caractersticas particulares. En este estudio se aplica una escala de este tipo, que se especica ms adelante. Una vez que se han resuelto estas exigencias, se debe elegir la herramienta ms apropiada para medir la desigualdad. En este punto es necesario reconocer que cualquier procedimiento o medida que se elija depender no solo de factores tcnicos, como la disponibilidad y conabilidad de la informacin, sino tambin de los juicios de valor de quien hace estas elecciones. Al intentar aproximarnos cuantitativamente a un tema tan personal como el bienestar, sin duda habr cierto grado de subjetividad, por ms rigurosidad con que se trate el asunto. Pero reconocer y hacerse responsable de los criterios que se imponen a la medicin de la inequidad es una obligacin para quien pretende interpretar los resultados, y mucho ms para quien evala una situacin con el objetivo de cambiarla. La medicin de la desigualdad puede realizarse a travs de grcos, diagramas o

13

Las economas de escala dentro del hogar se explican por la existencia de bienes o servicios comunes (como la electricidad, o una lavadora), cuya provisin requiere de gastos que aumentan menos que proporcionalmente al nmero de miembros del hogar.

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Ana Rivadeneira y Alfredo Serrano

ndices. A continuacin se hace una descripcin terica de las medidas ms utilizadas en los diversos estudios de desigualdad a nivel mundial, que son tambin las que se utilizan en el presente estudio y a lo largo de este libro.

2.2. Medidas de desigualdad


La curva de Lorenz
Es una herramienta grfica que representa la distribucin del ingreso de una sociedad. Especficamente, muestra la discrepancia existente entre el porcentaje acumulado de poblacin y el porcentaje acumulado del ingreso total que le corresponde a cada percentil, ordenado de forma ascendente con respecto al ingreso que posee. A mayor discrepancia, mayor ser la desigualdad existente.

Graco 3

Curva de Lorenz
% acumulado del ingreso

L(p) 0 p 1
Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

En el grco 3 se presenta la curva de Lorenz. L(p) muestra el porcentaje acumulado de renta total que le pertenece a cada percentil, es decir, al 100p% de la poblacin. La lnea de 45 es la lnea de equidistribucin, puesto que sobre esta lnea cada percentil participa de igual porcentaje del ingreso total: el 20% ms pobre recibe el 20% del ingreso, el 90% recibe el 90% del ingreso. Por ello, mientras ms alejada est la curva de Lorenz (lnea azul) mayor ser la desigualdad, pues se disminuye el porcentaje de renta del que participan los percentiles ms pobres de la poblacin.ingreso que posee. A mayor discrepancia, mayor ser la desigualdad existente.

El ndice de Gini
El ndice de Gini es una medida sinttica de la desigualdad de la distribucin del ingreso de una poblacin. Geomtricamente, este ndice corresponde al doble del rea entre la curva de Lorenz, L(p), y la lnea de equidistribucin. Como se seal anteriormente, mientras ms alejada est la curva de Lorenz mayor es la desigualdad, y tambin el rea. Esto implica que mientras ms grande sea el valor del

Desigualdad del ingreso en el Ecuador

57

ndice de Gini, mayor es la inequidad de la variable focal, dentro del rango [0,1]. Formalmente, el ndice se calcula segn la siguiente frmula:

(1) Donde p es el percentil acumulado de la poblacin, y L(p) es el porcentaje acumulado del ingreso que posee el percentil p (el valor de la curva de Lorenz). Dado que este clculo otorga igual peso a las distancias en todos los percentiles, el ndice de Gini da el agregado de las brechas entre los porcentajes acumulados de la poblacin y los porcentajes acumulados del ingreso. El enfoque axiomtico de la medicin de la desigualdad sugiere varios conceptos clave para comparar y ordenar las distribuciones en trminos de su desigualdad. En este sentido, se requiere que las medidas mantengan dichas propiedades o axiomas; partiendo de esto se puede analizar las virtudes y las limitaciones del ndice de Gini. Este ndice cumple con las siguientes condiciones: Anonimidad: esto quiere decir que la construccin del ndice de Gini solo utiliza la informacin sobre la variable ingreso y no sobre otras caractersticas discernibles en una muestra de la poblacin. No importa quin tiene qu, de tal forma que una permutacin de etiquetas personales no cambia la medida de desigualdad. Principio de poblacin: el ndice de Gini de una distribucin es el mismo para otra distribucin conformada por replicaciones de la primera. En otras palabras, la medida no vara ante cambios proporcionales de la poblacin que mantengan la misma estructura de los ingresos. Independencia de la escala: la medida de desigualdad no cambia si la variable ingreso se multiplica por un escalar. Esto implica que el ndice de Gini es una medida de la desigualdad relativa entre los miembros de una poblacin. Independencia de la suma de un escalar: esto implica que el ndice no se mantiene constante ante adiciones uniformes o ante sustracciones uniformes del ingreso. Principio de transferencia Pigou-Dalton: esto implica que el ndice de Gini disminuye cuando hay una transferencia de ingreso desde quien tiene ms hacia quien tiene menos ingreso, con la condicin de que el monto de la transferencia no cambie las posiciones de ninguno dentro de la distribucin. Por otro lado, hay otras propiedades tambin deseables en una medida de desigualdad, que el ndice de Gini no cumple: Principio de transferencia decreciente: requiere que la medida indique menos desigualdad mientras ms extremas sean las posiciones de los individuos involucrados en la transferencia; es decir, mientras ms ingreso tenga quien transere el ingreso y/o mientras menos tenga quien recibe dicha transferencia. El ndice de Gini no cumple este principio. Descomponibilidad: esta propiedad permite explicar la desigualdad dentro de una poblacin con la desigualdad de los subgrupos en que se puede dividir dicha poblacin. Esta caracterstica presenta grandes ventajas para el anlisis y la comprensin del fenmeno de la desigualdad; estas se presentan ms adelante.

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Ana Rivadeneira y Alfredo Serrano

Adicionalmente, el ndice de Gini tiene otras ventajas ms prcticas: permite tratar con ingresos negativos; captura la idea de la distancia promedio entre los ingresos de una poblacin de acuerdo a una denicin particular de dicha distancia; tiene un vnculo estrecho con la curva de Lorenz, como ya se mencion. Cabe anotar que el ndice de Gini tiene otras frmulas de clculo. Si se calcula segn: (2) Donde x es el ingreso y (x) es una funcin de ponderaciones, entonces otra ventaja es que el coeciente de Gini puede interpretarse como una suma ponderada de todos los ingresos de la poblacin, donde los pesos dependen de la importancia que se le conceda a cada unidad o percentil de la distribucin F(x).

El ndice de Theil
Otra de las medidas sintticas ms utilizadas es el ndice de Theil, que resulta de enfocar la medicin de la desigualdad haciendo una analoga con el concepto de entropa en la teora de la informacin. Su forma de clculo es:

(3)

Donde Q(p) es el ingreso que percibe el 100p% ms pobre de la poblacin y es el ingreso medio. El ndice de Theil es un caso particular de las medidas de entropa generalizada, cuya caracterstica principal es la descomponibilidad, propiedad que permite explicar la inequidad total en la distribucin de una variable, como la suma del grado de desigualdad que existe dentro de los grupos socioeconmicos en que se puede dividir la poblacin (intragrupal) y la que existe entre un grupo y otro (intergrupal). En el caso particular del ndice de Theil se tiene:entropa en la teora de la informacin. Su forma de clculo es:

(4)

Desigualdad dentro de cada grupo (TW)

Desigualdad entre grupos (TB)

Donde K es el nmero de grupos (excluyentes entre s) en los que se divide la poblacin, (k) es la proporcin de poblacin del grupo k, (k) es su ingreso medio, T(k) es la desigualdad dentro del grupo; nalmente, es la desigualdad de toda la poblacin cuando se toma de cada grupo k una persona y se le asigna la renta media, (k), correspondiente. As, el primer trmino en (4) indica la

Desigualdad del ingreso en el Ecuador

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desigualdad intragrupal (within), el segundo trmino es la desigualdad entre grupos (between), y la suma de ambos es el ndice de Theil global. Dicha descomposicin puede tomar dos formas: la descomposicin entre subgrupos de la poblacin, y la descomposicin entre las fuentes del ingreso. El primer caso permite analizar la estructura de la desigualdad segn los componentes de la poblacin; el segundo caso permite analizar la estructura de la inequidad segn los componentes del ingreso. La importancia de que un ndice cumpla con esta propiedad radica en que la descomposicin puede dar una idea de los distintos factores que explican la desigualdad del ingreso: por ejemplo, si se divide a la poblacin en etnias, como se hace ms adelante, y TB es mayor que TW, se puede concluir que, dado que el ingreso medio de cada grupo es diferente, existe una discriminacin tnica importante que es una de las causas principales de la desigualdad del ingreso de la poblacin. Al igual que el ndice de Gini, el de Theil cumple, adems del axioma de descomponibilidad aditiva, con varios de los axiomas mencionados, entre los ms importantes: anonimidad, independencia de la escala, y principio de transferencias Pigou-Dalton.

3. La desigualdad del ingreso en Amrica Latina


En Ecuador, al igual que en la mayora de pases de Amrica Latina, la inequidad del ingreso ha sido una caracterstica heredada de las primeras estructuras que se conformaron en la poca de la Colonia, y que dieron inicio a una larga historia de exclusin econmica y social: durante este perodo se institucionaliz la esclavitud de indgenas y africanos (MCDS, 2008). En Ecuador, la concentracin de la tierra a travs de la expropiacin; la falta de reconocimiento de los derechos ciudadanos de las mujeres, indgenas y africanos; el modo de produccin latifundista; la represin de los movimientos sociales, exacerbaron el problema de la inequidad. Segn Snchez: La inequidad es estructural y surge desde el mismo inicio de la Repblica del Ecuador, una herencia del sistema colonial que, adems de los avances polticos, an no ha sido superada en su totalidad (2005; traduccin propia). Recin en la segunda mitad del siglo XX se implementaron ciertas polticas desarrollistas en el pas (reformas agrarias, mayor inversin en salud y educacin, proyectos de infraestructura a gran escala), sobre todo gracias al crecimiento econmico impulsado por el boom bananero y el boom petrolero. No obstante, el poder permaneci concentrado en las lites tradicionales, de tal forma que el apoyo del gobierno se concentr en los terratenientes y las grandes industrias, mientras que los grupos realmente necesitados recibieron muy poco del auge que se vivi hasta inicios de los ochenta (MCDS, 2008). Hubo una reduccin de la desigualdad, pero no lo sucientemente profunda para que el pas deje ser una sociedad fragmentada. Procesos parecidos se observaron a lo largo de toda la regin. Probablemente, es la forma en la que se construyeron nuestras sociedades lo que ha contribuido, en gran parte, a hacer de Amrica Latina la regin ms desigual del mundo. A lo anterior debe aadirse las precarias condiciones econmicas, que tambin han caracterizado a Latinoamrica y que han sido la causa de la aplicacin discrecional de varias polticas, muchas de las cuales perjudicaron el bienestar de la poblacin. Por ejemplo, la crisis de deuda marc el inicio de la poca del

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Ana Rivadeneira y Alfredo Serrano

Consenso de Washington y la implementacin de polticas de corte neoliberal, enfocadas en la reduccin de la participacin estatal. Para Ecuador, estos aos significaron tasas de crecimiento econmico negativas que, junto con las reformas estructurales impuestas desde los pases e instituciones acreedoras, tuvieron desastrosas consecuencias en la equidad y en toda la economa en general. La concentracin en la distribucin del ingreso se acentu entre 1990 y 2000: el coeficiente de Gini pas de 0,456 a 0,555 (Larrea & Snchez, 2002). En 1996, Ecuador era el tercer pas ms desigual de Latinoamrica, despus de Brasil y Uruguay, con un ndice de Gini cercano al 0,6 (Len, 2001). Es ms, este fenmeno se agudiz debido a la crisis econmica de fines del siglo XX: en 1995, el 10% ms rico de la poblacin consuma 15,0 veces lo que el 10% ms pobre; para el ao 2006, esta cifra aument a 18,1. El ndice de Gini del consumo pas de 0,43 a 0,46 en el mismo perodo (INEC, 2006). Una de las reformas de estos aos era la liberalizacin del sistema econmico y, al respecto, Rob y Jong (2002) encuentran, a travs de microsimulaciones, que el agudo incremento de la desigualdad entre 1995 y 1999 se debi en gran parte a la creciente brecha de las remuneraciones de los trabajadores calificados y no calificados; adems, la mayor desigualdad durante el perodo de crisis fue producto de la expulsin de trabajadores hacia el sector informal. Las cifras de la regin en su conjunto tampoco eran alentadoras: en 1997, el decil ms rico concentraba el 43% del ingreso, mientras que el 40% ms pobre, solo el 11% (International Poverty Center, 2007). El nuevo siglo trajo consigo ms estabilidad social y econmica, y como consecuencia, mejoras en la distribucin del ingreso en la regin. Datos de la CEPAL (2008) revelan que la brecha de ingresos entre ricos y pobres se ha reducido entre 2002 y 2007. Sin embargo, la concentracin del ingreso an es excesiva: en promedio, el 10% ms rico de la poblacin posee el 35% de los ingresos totales, participacin que supera el 40% en pases como Brasil y Colombia. Esto implica que el 10% de estos hogares tiene 17 veces ms ingresos que el 40% ms pobre. Hay nueve pases donde las brechas en el ingreso se han reducido: Bolivia, Brasil, Chile, El Salvador, Panam y Paraguay pases donde esta situacin fue producto de un estancamiento en la renta real del quintil ms rico y del aumento de los ingresos del primer quintil, a la vez; y Argentina, Nicaragua y Venezuela pases donde la cada en la desigualdad del ingreso se dio a pesar de que el quintil ms alto s increment sustancialmente su ingreso. Asimismo, los datos revelan que Ecuador se encuentra dentro del grupo de pases que se han estancado en la bsqueda de una sociedad ms equitativa, pues la diferencia en las brechas para los aos de anlisis es insignificante (ver grfico 1 ). Los ndices de Gini, Theil y Atkinson, y el coeciente de variacin (que se pueden observar en el grco 2) indican que, efectivamente, la desigualdad en la distribucin del ingreso se redujo entre 2002 y 2007. Al tomar un perodo de tiempo ms amplio, se concluye que en Amrica Latina, la desigualdad se ha reducido pero no lo suciente: el ndice de Gini de 1990 pas de 0,532 a 0,515 en 2007, solo un 3% de variacin en casi 20 aos. En el ranking de los pases segn la desigualdad medida a travs de los ndices mencionados, Ecuador se encuentra en el grupo de pases con desigualdad media-baja, junto con Mxico, Per, Argentina, Chile y Nicaragua, aunque presenta los niveles ms altos de dicho grupo (ver grco 2 ).

Gini, Thel, Atkinson

Relacin de ingresos (veces)

Relacin de ingresos (veces)

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 20 10 15 5 0

30 25

35

0.80 0.75 0.70 0.65 0.60 0.55 0.50 0.45 0.40 0.35 0.30

Gini
(Rep. Bol de)

(Rep. Bol de)

Venezuela
(Rep. Bol de)

Venezuela Brasil Nicaragua Bolivia Argentina Panam 2002 Paraguay El Savaldor Chile

Venezuela

Uruguay Brasil Bolivia Panam Paraguay Argentina El Savaldor Chile 2007 Costa Rica Per

Nicaragua

Desigualdad baja

Thel Per

Costa Rica

Mxico

2002

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. * reas urbanas

Atkinson (1.5)

Per

Desigualdad media-baja

Argentina Chile

Nicaragua

2007

Ecuador

Decil X / Deciles I a IV

Quintil V / Quintil I

El Savaldor Ecuador Mxico

Mxico Ecuador

Varianza logaritmos Variacin Colombia Uruguay Honduras Guatemala Rep. Dominicana

Panam

Variacin

Desigualdad media-alta

Paraguay

Honduras Uruguay Costa Rica Colombia Guatemala Rep. Dominicana

Rep. Dominicana

Bolivia

Honduras

Desigualdad alta

Colombia

Fuente y elaboracin: CEPAL (2008).

Guatemala

Brasil

40 30 20 10 0 -10 -20 -30 -40 -50

-40

20

30

10 0

-20 -30

-10

2.00

1.00 2.50

1.50

Desigualdad del ingreso en el Ecuador

0.00

0.50

Varianza Logaritmos

Variacin (Porcentaje)

Variacin (Porcentaje)

61

Graco 1

Graco 2

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Ana Rivadeneira y Alfredo Serrano

En Ecuador, las condiciones ms favorables del nuevo siglo han hecho que la incidencia de la pobreza caiga; desafortunadamente, la desigualdad mantiene una tendencia creciente. Segn Ramrez (2008) este problema se debe a la mayor concentracin del ingreso en el 10% ms rico de la poblacin (40,3% en 1990 frente al 44% en 2003), y tambin se debe a la naturaleza regresiva del sistema tributario:
[] se puede demostrar, de acuerdo al tipo impositivo efectivo (carga scal/renta total), que los hogares con menos recursos estn aportando relativamente con una mayor proporcin de sus ingresos al pago del tributo del IVA y de la renta frente a los hogares con mayores recursos (Ramrez, 2008: 151).

La situacin es ms grave al considerar la capacidad de ahorro: el 20% de la poblacin ms pobre no tiene posibilidad de ahorrar, mientras que el 20% ms rico posee el 82% del ahorro generado. Tambin el consumo muestra elevados niveles de inequidad, los cuales han crecido: el ndice de Gini pas de 0,42 en 1995, a 0,45 en 1999 y a 0,46 en 2006 (MCDS, 2008). Contradictoriamente, Bouillon y Tejerina (2008) sealan una cada en la inequidad de la distribucin del ingreso, entre 1999 y 2006. Segn estos autores, la reduccin de la desigualdad puede descomponerse en varios factores: el 50% se da gracias al cambio en la distribucin de los ingresos laborales dentro de estos, los factores que ms contribuyeron son la disminucin de la dispersin de los factores no observables que determinan los salarios (47%), los cambios en la distribucin del salario base (15%), los cambios en la participacin laboral (12%), y la cada de las diferencias regionales (5%); mientras que otro 30% de la cada de la desigualdad se da gracias a los cambios en la distribucin de los ingresos no laborales, de los cuales 1/3 se debe a remesas; el ltimo 20% es un residuo no explicado. Dentro del pas, tambin se ha analizado el papel de la ubicacin geogrca dentro de la desigualdad. La mayora de estudios demuestran que las reas rurales han estado siempre en desventaja, pero que la situacin vara de una provincia y de una regin a otra. Qu tan determinante es la geografa en el bienestar de las personas? Robles y Azevedo (2008) utilizan pseudo-paneles para encontrar que las variables relacionadas con el capital geogrco explican parte importante de la dispersin del consumo, fenmeno que es ms acentuado en las reas rurales que en las urbanas; aunque explican menos que la diferencia en las caractersticas socioeconmicas. Adicionalmente, Robles y Azevedo sealan que, dado que las zonas urbanas tienen mejor infraestructura educativa y de servicios bsicos, sus pobladores tambin se benecian de las externalidades positivas que estos generan. Las diferencias regionales pueden verse en la evolucin de la inequidad: entre 1999 y 2006, la desigualdad de Atkinson se mantuvo a nivel nacional, se redujo en la Costa, y se increment en la Sierra (MCDS, 2008). La descomposicin del ndice de Theil indica que la desigualdad entre provincias explica el 10,8% de la desigualdad total, contribucin que alcanza el 20%, 30% y 45%, al descomponer entre cantones, parroquias y zonas (urbanas y rurales). Las provincias que tienen un mayor grado de desigualdad del consumo, segn el ndice de Gini, son Napo, Pastaza y Morona Santiago; todas pertenecen a la regin amaznica. Por otro lado, las menos desiguales son Los Ros, Caar y El Oro (MCDS, 2008). En otros aspectos relacionados con la desigualdad en Ecuador, pueden citarse varios aportes. El estudio de la vulnerabilidad basado en la desigualdad,

Desigualdad del ingreso en el Ecuador

63

realizado por Ligon (2008), indica que los hogares pobres indgenas y rurales estn ms expuestos al riesgo. El ndice de vulnerabilidad es explicado casi en su totalidad por la desigualdad y solo marginalmente por el riesgo, tanto en reas urbanas como rurales. Una descomposicin de esta ltima variable en los niveles regional, cantonal y parroquial, seala que el riesgo regional es el componente principal del riesgo total que experimentan los hogares. Por otro lado, Elbers y Lanjouw (2004) encuentran que incrementos en los ingresos no agrcolas estn relacionados con aumentos en los niveles de desigualdad, especialmente si estos provienen del sector no agrcola de alta productividad. Finalmente, Ramrez (2008) realiza un estudio sobre los efectos de la desigualdad en el bienestar de la sociedad ecuatoriana. El autor encuentra que la desigualdad econmica es un factor determinante en la sensacin de malestar de los ecuatorianos. A travs de la construccin de un indicador de pobreza subjetiva, que mide la infelicidad econmica, se concluye que: hay ciudades donde la percepcin acerca de la desigualdad econmica es menor que la que realmente existe; a partir de determinado nivel, los incrementos en el consumo incrementan la infelicidad econmica por la generacin de sentimientos de envidia; y a medida que aumenta la desigualdad econmica, la probabilidad de percibirse como pobres es mayor. La educacin y la posesin de una vivienda reducen la probabilidad de sentirse pobre. Los hallazgos de esta investigacin reejan la necesidad de considerar lo que la sociedad ecuatoriana dene como bienestar. Para Ramrez: Una comprensin de gran alcance sobre la pobreza subjetiva en el pas sin dudas implicara un replanteamiento del modelo de acumulacin y de la estrategia de desarrollo (2008: 251). De este diagnstico preliminar se puede concluir dos cosas: si bien la tendencia indica que ha mejorado la distribucin de la renta en los pases de Latinoamrica, la situacin sigue siendo preocupante. Ecuador necesita anar sus esfuerzos para conseguir el mismo progreso que han logrado varios de los pases de la regin. Lo sucedido en Bolivia, Brasil, Chile, El Salvador, Panam y Paraguay, demuestra que s es posible construir sociedades ms equitativas. Vale la pena intentarlo.

4. La desigualdad en Ecuador: hemos avanzado?


4.1. Metodologa
Para el propsito planteado de medir la evolucin de la inequidad en la distribucin del ingreso en Ecuador, se utiliz la Encuesta de Empleo, Subempleo y Desempleo (ENEMDU) de los aos 1990, 1995, 2000, y 2005-2008, elaborada por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC). Esta encuesta est diseada para recopilar informacin socioeconmica y sobre la situacin laboral de las personas de las tres regiones naturales, Costa, Sierra y Amazona, y tiene signicancia a nivel nacional, aunque la regin insular no forma parte de la muestra. Cabe sealar que solo a partir del ao 2000 la muestra incluye hogares urbanos y rurales; para los aos anteriores, solo se tiene informacin de las reas urbanas. La ventaja de utilizar esta base datos es que se cuenta con la informacin para un amplio perodo de tiempo, por lo que es posible construir una variable

64

Ana Rivadeneira y Alfredo Serrano

de ingresos comparable a lo largo de los aos mencionados. Sin embargo, se debe hacer ciertas distinciones entre los diversos tipos de ingreso y el clculo llevado a cabo para obtener el ingreso mensual total del hogar, con las encuestas de cada ao. La tabla 1 resume el proceso para llegar al ingreso mensual total individual, en las encuestas de los aos mencionados.

Tabla 1. Comparacin de la composicin del ingreso total por aos


1990 1995 2000 2005 - 2008

Asalariados y empleados domsticos Pago mensual en dinero recibido por asalariados y empleados domsticos. Pago mensual recibido por asalariados y empleados domsticos. Pago mensual en dinero recibido por asalariados y empleados domsticos. + Deducciones mensuales por aportes al IESS, IR, comisariatos, asociaciones, etc. + Pago mensual recibido en especies o servicios. = Ingreso salarial que se corrige por el aporte al IESS, para los que estn aliados. = Ingreso salarial que se corrige por el aporte al IESS, para los que estn aliados. Pago mensual en dinero recibido por asalariados y empleados domsticos. + Descuentos por aportes al IESS, IR, comisariatos, asociaciones, etc. + Pago mensual recibido en especies o servicios. = Ingreso salarial que se corrige por aportes al IESS, para los que estn aliados.

+ Deducciones mensuales por comisariatos, prstamos, otros.

= Ingreso salarial que se corrige por el aporte al IESS, para los que estn aliados.

Patronos y trabajadores por cuenta propia + Ingresos mensuales en efectivo y especies de patronos, socios y trabajadores por cuenta propia. + Ingresos mensuales de patronos o trabajadores por cuenta propia. + Ganancia mensual (despus de descontar los costos) del negocio. + Bienes retirados mensualmente del negocio de patronos y trabajadores por cuenta propia. Ocupacin secundaria (asalariados e independientes) + Ingreso mensual monetario de ocupaciones secundarias. + Ingreso mensual en especies de ocupaciones secundarias. = Ingreso laboral mensual individual. + Ingresos mensuales por rentas o alquileres. = Ingreso laboral mensual individual. + Ingresos mensuales por alquileres, rentas o intereses. = Ingreso laboral mensual individual. + Ingresos del capital o inversiones. + Transferencias y otras prestaciones recibidas (pensiones, regalos o donaciones, bono solidario). + Ingreso mensual monetario de ocupaciones secundarias. + Ingreso mensual en especies de ocupaciones secundarias. = Ingreso laboral mensual individual. + Ingresos derivados del capital o inversiones. + Transferencias y otras prestaciones recibidas (pensiones, regalos o donaciones internas y remesas del exterior). + Ganancia mensual (despus de cubrir los costos) del negocio. + Bienes retirados al mes del negocio de patronos y trabajadores por cuenta propia.

+ Ingresos mensuales por jubilacin o pensin.

+ Ingresos mensuales por pensin por jubilacin.

Desigualdad del ingreso en el Ecuador

65

+ Otros ingresos mensuales. = Ingreso mensual total individual.

+ Otros ingresos mensuales. = Ingreso mensual total individual. = Ingreso mensual total individual.

+ Bono de desarrollo humano. = Ingreso mensual total individual.


Fuente: INEC (1990, 1995, 2000, 2005-2008). Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

El ingreso mensual total del hogar se obtiene aadiendo el ingreso individual (calculado en el proceso ilustrado en la tabla 1) de todos los miembros de un hogar. La variable focal respecto de la cual se estudia la distribucin es el ingreso mensual por hogar per cpita, es decir, la escala de equivalencia que se aplica es la divisin del ingreso mensual total del hogar para el nmero de miembros que lo componen, sin ningn otro ajuste. Adicionalmente, para los aos 2005-2008 se realiza la descomposicin de la desigualdad por tres grupos que se han considerado relevantes, y que corresponden a las siguientes variables: a. Etnia: que se obtiene de la pregunta de autoidenticacin, donde el entrevistado se clasica como indgena, blanco, mestizo, negro, mulato u otro. b. Provincia: en este caso especco se tienen todas las provincias del pas, excepto Galpagos. Sin embargo, las provincias de la regin amaznica han sido agrupadas bajo Amazona para asegurar la signicancia estadstica de los resultados.14 Adems, se debe mencionar que desde el ao 2007 se dieron varias reformas en la divisin poltica del pas que incrementaron el nmero de provincias de 22 a 24. En este estudio se considerarn las 22 provincias originales, para lo cual se debe tomar en cuenta que: Los territorios de la actual provincia Pennsula de Santa Elena estn dentro de Guayas. La actual provincia de Santo de Domingo de los Tschilas se encuentra dentro de Pichincha. Tambin se presentan los resultados para los territorios que no pertenecen a ninguna provincia, agrupados bajo Zonas no delimitadas. En este grupo se encuentran los cantones: Las Golondrinas, El Piedrero, Manga del Cura y La Concordia; esta ltima pasa a formar parte de la provincia de Esmeraldas en 2008. c. Rama de actividad econmica: cuyas clasicaciones corresponden a la nomenclatura CIIU Revisin 3 para los cuatro aos. En este punto debe aclararse que solo las personas econmicamente activas y ocupadas tienen esta informacin debido a que corresponde a una caracterstica del establecimiento de trabajo. Por este motivo, se aade una categora, dentro de las ramas de actividad econmica, que recoge el resto de la poblacin (inactiva y desocupada). Debido a que se realizar un anlisis de la distribucin del ingreso de los hogares, las variables de etnia y rama de actividad econmica se reeren a lo reportado por los jefes de hogar.

14

Esto se debe a que para la ENEMDU se construy una muestra signicativa a nivel nacional y provincial para todas las provincias excepto para las de la regin amaznica, para la cual solo se consider la signicancia regional.

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Ana Rivadeneira y Alfredo Serrano

4.2. Algunas caractersticas socioeconmicas


Las bases finales con las que se trabaja en adelante indican que: en 1990 existan 1.272.119 hogares urbanos, con un ingreso mensual per cpita promedio de 32.788,82 sucres; para 1995, el nmero de hogares pas a ser 1.541.228, con un ingreso per cpita promedio de 270.936,7 sucres al mes. En 2000, de 2.752.393 hogares, el 66% pertenecen a las reas urbanas, y poseen un ingreso mensual promedio de USD 71,79 per cpita, mientras que los 935.804 hogares rurales recibieron un ingreso mensual per cpita de solo USD 35,02, en promedio; estos valores dejan ver el alcance de la crisis econmica que ocurri en el pas a finales del siglo XX. Las cifras de los ltimos cuatro aos muestran una mejora en el poder adquisitivo de las familias: como puede observarse en el grfico 3, el promedio del ingreso mensual per cpita creci ms de un 200% entre 2000 y 2008, y un 6,9% anual entre 2005 y 2008.

Graco 3
2008 2007 2006 2005 2000 0,00

Promedio del ingreso del hogar per cpita (en USD)

179,32 178,67 160,41 147,66 59,29 50,00 100,00 150,00 200,00

Fuente: INEC (2000, 2005-2008).- Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

La tabla 2 indica que el nmero total de hogares se ha incrementado continuamente entre 2005 y 2008, si bien a una tasa bastante moderada, alrededor del 3% anual, en promedio.

Tabla 2. Evolucin del nmero de hogares


Ao 2005 2006 2007 2008 No. de hogares 3.101.582 3.151.141 3.341.714 3.388.804
Fuente: INEC (2005-2008). - Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

El grco 4 complementa lo anterior al dar cuenta de cmo se distribuyen estos hogares geogrcamente. Antes de analizarlo se debe aclarar que, como se mencion anteriormente, las provincias se han dejado segn la divisin poltico-administrativa de 2002. La concentracin de los hogares en las distintas provincias ha tenido variaciones casi insignicantes, pero en general Guayas es la que ms poblacin tiene, si bien ha pasado de ser hogar del 29% de familias al 26%, entre 2000 y 2008. En Pichincha residen el 21% de familias, en 2008, lo cual implica un incremento de hogares de 2 puntos porcentuales desde

Desigualdad del ingreso en el Ecuador

67

inicios de este siglo. As, las provincias donde se encuentran las ciudades ms importantes en cuanto a actividad econmica y poltica, Guayaquil (puerto principal) y Quito (capital del pas), concentran casi la mitad del total de hogares ecuatorianos. El resto de provincias tienen participaciones ms pequeas en la poblacin total; de entre ellas se destaca el caso de Manab, donde parece que se ha incrementado el nmero de hogares en los ltimos 8 aos, pues del 7,3% pas a albergar el 9,2%. Las otras provincias con ms poblacin son Azuay, El Oro y Tungurahua; en contraste, todas las provincias de la Amazona juntas tienen un porcentaje de hogares inferior al del territorio de El Oro.
Distribucin de los hogares por provincia

Graco 4
0,4% 4,2% 4,1% 21,0% 9,2% 5,4% 3,0% 2,9% 26,4% 3,0% 4,9% 3,4% 3,0% 1,3% 1,6% 1,3% 0,05

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

4,7% 2,5% 19,0% 7,3% 6,2% 3,2% 3,3% 28,6% 3,0% 5,1% 3,4% 1,5% 2,9% 2,9% 1,6% 0,05

0,4% 4,3% 3,7% 21,8% 9,1% 5,3% 3,1% 2,9% 25,8% 2,9% 4,7% 3,4% 2,9% 1,3% 1,9% 1,3% 0,05

2000 Azuay Cotopaxi Guayas Manab Zonas No Delim

2005 Bolvar Chimborazo Imbabura Pichincha Caar El Oro Loja Tungurahua

2008 Carchi Esmeraldas Los Ros Amazona

Fuente: INEC (2000, 2005, 2008). - Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

Finalmente, los grficos 5 y 6 muestran las caractersticas de los hogares que se han considerado relevantes en este estudio. El primero muestra la distribucin de los hogares por etnia, en los ltimos cuatro aos de anlisis, segn la autoclasificacin del jefe del hogar. En este se puede observar claramente que ms del 80% de jefes de hogar se consideran mestizos; el siguiente grupo tnico ms numeroso es el de quienes se clasifican como blancos, seguido de los indgenas; el orden entre estos dos conjuntos se invierte en 2006.(ver grfico 5) El grco 6 hace una comparacin de las ramas de actividad econmica dentro de la cual desempean su trabajo los jefes de hogar, entre los aos 2005 y 2008. En este primer acercamiento solo se toma en cuenta a aquellas personas que pertenecen al mercado laboral y que tienen algn tipo de empleo, dejando de lado a los jefes de hogar econmicamente inactivos. Se puede observar que la estructura no ha sufrido mayores variaciones: casi un tercio de las cabezas de familia trabaja en el sector de agricultura, ganadera, caza y silvicultura; el comercio emplea a casi la quinta parte de los jefes de hogar; y el 11% de ellos se desempea en el sector de las industrias manufactureras. Otras ramas de actividad econmica importantes por la cantidad de trabajo que concentran son: la construccin, que emplea al 8% de jefes de hogar; la de transporte, almacenamiento y comunicaciones, al 7%; y la administracin pblica, defensa y seguridad social, donde est empleado el 5% de la poblacin objetivo. Tambin se observa que las ramas ms importantes redujeron sus empleados a favor de los sectores de hoteles y restaurantes y de explotacin minera, entre 2005 y 2008.(ver grco 6)

68

Ana Rivadeneira y Alfredo Serrano

Graco 5

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
otro mulato negro mestizo blanco
indgena

2005

2006

2007

2008

0,28% 1,47% 2,09% 81,54% 7,83% 6,79%

0,07% 1,22% 2,40% 83,18% 6,21% 6,92%

0,50% 1,76% 2,32% 80,65% 8,04% 6,74%

0,13% 2,77% 2,28% 80,41% 7,81% 6,60%

Fuente: INEC (2005, 2008). - Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

Graco 6
2008 agr, gan, silv 2% 2% 3% pesca 4% expl. minas 3% industrias 5% 2% 2% 29% 4% elec, gas, agua 5% construccin 4% 30% 1% 4% comercio 2005 1% hoteles y rest. 7% 7% transp./comun. interm. nanc 3% 1% activ. inmobil 1% 0% 4% 1% admin. pb. 11% enseanza 19% serv.soc./salud 8% 1% 11% otras act. comun 18% hogares serv. domst. 1% 8% organiz. extraterrit.
Fuente: INEC (2005, 2008). - Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

Una vez que se han observado ciertas caractersticas de los hogares ecuatorianos, se procede a reportar los resultados encontrados en cuanto a la distribucin de los ingresos en la siguiente seccin.

Desigualdad del ingreso en el Ecuador

69

4.3. La distribucin del ingreso: evolucin


Los datos de las ENEMDU han permitido medir la desigualdad en la distribucin del ingreso del hogar per cpita en Ecuador para los aos 1990, 1995, 2000, 2005, 2006, 2007 y 2008. El anlisis del problema de la desigualdad y su evolucin se realizar a travs de las herramientas y medidas descritas en los acpites anteriores. El grco 7 es un conjunto de curvas de Lorenz para los tres primeros aos de anlisis. Los errores estndar son bastante pequeos, sobre todo para el ao 1990 y el ao 1995, por lo que se asegura una signicancia al 95% de conabilidad. Un primer vistazo pone en evidencia que la distribucin del ingreso ha tendido a una mayor concentracin: las curvas de Lorenz parecen alejarse ms de la lnea de equidistribucin con el transcurso de la dcada. Esto se conrma con los datos de las respectivas curvas de Lorenz: en 1990, el 10% de los hogares urbanos ms pobres tuvo solo el 1,64% del ingreso total, y el 50% de los hogares, apenas el 19,1%; en el otro extremo de la distribucin, el 10% de los hogares con ms ingresos concentr el 36,7%, y el 20% concentr ms del 53% del ingreso total. En 1995, la situacin empeora: el 10% de los hogares ms pobres recibi solo el 1,46% del ingreso total, en el rea urbana, y el 50% de los hogares, apenas el 17,4%; en el otro extremo de la distribucin, el 10% de los hogares con ms ingresos concentr un increble 40,3%, y el 20% se llev ms del 56,4%, del ingreso total. En 2000, los datos incluyen hogares tanto urbanos como rurales, por lo que los resultados que se reportan dan una mejor idea de la distribucin del ingreso a nivel nacional. La tercera curva de Lorenz del grco 7 seala que el 10% de los hogares ms pobre solo tiene el 0,92% del ingreso total y el 50% de menores ingresos, apenas el 13,8%. Las cifras son ms sorprendentes al examinar el otro lado de la distribucin, donde el 20% ms rico concentra ms del 62,5%, y el 10% de hogares, un sorprendente 47,4% del ingreso total. Esto deja ver que la crisis de nes de los noventa afect a todo el pas, pero sin duda tuvo repercusiones en la gente de menos recursos, quienes vieron reducir sus ingresos an ms, con el consecuente deterioro de la equidad en el pas. Curva de Lorenz con intervalo de conanza Ingreso del hogar per cpita 1990 (Urbano)

10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 0

Graco 7

1990 (Urbano)

L (p)

5
Percentiles

8
xxxxxxx

10

xxxxxxxxx 95%

Fuente: INEC (1990, 1995, 2000). Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

70

Ana Rivadeneira y Alfredo Serrano

10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 0

Curva de Lorenz con intervalo de conanza Ingreso del hogar per cpita 1995 (Urbano)

1995 (Urbano)

L (p)

5
Percentiles

8
xxxxxxx

10

xxxxxxxxx 96%

10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 0

Curva de Lorenz con intervalo de conanza Ingreso del hogar per cpita 2000 (Urbano)

2000

L (p)

5
Percentiles

8
xxxxxxx

10

xxxxxxxxx 95%

Fuente: INEC (1990, 1995, 2000).- Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

Graco 8
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 0

Curvas de Lorenz Ingreso del hogar per cpita 2005 - 2008

L (p)

2
2005

4
2006

5
Percentiles

7
2007

9
2008

10

Fuente: INEC (2005-2008).- Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

Desigualdad del ingreso en el Ecuador

71

El grco 8 permite ver ms claramente las curvas de Lorenz del ingreso de los hogares para los ltimos 4 aos de anlisis. Aqu se muestra que los aos 2005 y 2007 fueron los ms inequitativos, y casi en igual medida, pues las curvas de ambos aos se encuentran sobrepuestas en todos los percentiles, con la de 2007 ligeramente ms arriba. Por otro lado, las distribuciones del ingreso de 2006 y, sobre todo, de 2008, son las que menos desigualdad tuvieron. Los datos puntuales indican que al 20% de los hogares con menores rentas les correspondi el 2,8%, el 2,9%, el 3% y el 3,6% de los ingresos totales, en 2005, 2006, 2007 y 2008, respectivamente. En los mismos aos, el 20% de hogares con mayores recursos concentr el 61,2%, el 61,6%, el 61% y el 55,6% de los ingresos. Esto demuestra que en los ltimos 4 aos el progreso no ha sido continuo, y aunque en 2008 la distribucin de ingreso es ms equitativa que a inicios del siglo XXI, las cifras an son alarmantes y el ingreso est altamente concentrado en una pequea parte de la poblacin. El anlisis realizado hasta este punto se complementa con otras medidas resumen de desigualdad. As, el cuadro 3 muestra el ndice de Gini para cada ao, de donde se concluye que en la dcada de los noventa hubo un deterioro en la distribucin del ingreso (en el rea urbana), lo cual reeja las repercusiones de la crisis econmica que sobrevino en la economa ecuatoriana. Para 2005, el ndice de Gini cae notablemente, de 0,583 a 0,567, y an ms para 2008, cuando alcanza un valor de 0,529, que sin embargo sigue siendo ms alto que el que se tena en 1995 (0,511).

Tabla 3. ndice (ordinario) de Gini


Ao 1990 1995 2000* 2005 2006 2007 2008 Gini estimado 0,47482037 0,51066757 0,58318088 0,56678629 0,5485341 0,56963332 0,52901865 Error estndar 0,00808332 0,01118613 0,01593013 0,01223225 0,01137627 0,00822186 0,00653135 Intervalo de conanza Lmite inferior 0,45897736 0,48874317 0,5519584 0,54281152 0,52623701 0,55351878 0,51621744 Lmite superior 0,49066338 0,53259198 0,61440336 0,59076106 0,57083118 0,58574786 0,54181986 Nivel de conanza (%) 95 95 95 95 95 95 95

Fuente: INEC (1990, 1995, 2000, 2005-2008). Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

El ndice de Theil presenta una mayor variabilidad que el Gini; sin embargo, mantiene la misma tendencia: un incremento de su valor durante los noventa, lo que refuerza la conclusin del empeoramiento de la inequidad en la distribucin del ingreso. A partir de 2000, la estabilizacin y recuperacin de la situacin econmica se reeja en el descenso del valor del ndice de Theil durante los primeros aos del nuevo siglo. Sin embargo, en 2007 esta medida vuelve a crecer hasta 0,673, y en 2008, a 0,549, lo cual, a pesar de signicar una gran mejora, no es suciente para igualar, siquiera, la situacin de la primera mitad de la dcada de los noventa.

72

Ana Rivadeneira y Alfredo Serrano

Tabla 4. ndice de Theil ( = 1)


Ao 1990 1995 2000* 2005 2006 2007 2008 Theil estimado 0,42283118 0,52257566 0,76000141 0,65095824 0,63263003 0,67374585 0,54908414 Error estndar 0,01862741 0,03225261 0,06410083 0,04677691 0,06811566 0,03104936 0,02592192 Intervalo de conanza Lmite inferior 0,38632146 0,45936054 0,63436378 0,55927550 0,49912334 0,61288910 0,49827718 Lmite superior 1,18002123 1,42292233 2,00335443 1,74713821 1,61091177 1,87500849 1,52570741 Nivel de conanza (%) 95 95 95 95 95 95 95

Fuente: INEC (1990, 1995, 2000, 2005-2008). Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

El grco 9 deja ms clara la evolucin de ambos ndices entre 2000 y 2008: hay una mejora en la equidad de la distribucin del ingreso de los hogares, en trminos generales, sobre todo entre 2000 y 2007, luego hay un deterioro en 2007, ao en el que se desat la crisis nanciera a nivel mundial. Desde este punto se observa un descenso del valor del ndice, lo que se traduce como una mejor distribucin de la renta en 2008. Esta situacin puede explicarse por el fuerte impulso que han tenido los programas sociales, gracias a la estabilizacin de los precios del petrleo a niveles histricamente altos.

Graco 9
1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3

Evolucin de los ndices de desigualdad (2000-2008)


I. Gini I. Theil

0,76 0,65 0,58 0,57 0,55 0,67 0,55 0,57 0,53

2000

2005

2006

2007

2008

Fuente: INEC (1990, 1995, 2000, 2005-2008). Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

Una de las propiedades ms atractivas y tiles del ndice de Theil es su descomposicin aditiva, como se anot anteriormente. En este estudio, se eligieron tres tipos de descomposicin debido a la relevancia de las interpretaciones para el diagnstico de la situacin del pas, en cuanto a algunas de las determinantes de la desigualdad existente entre los hogares ecuatorianos.

Desigualdad del ingreso en el Ecuador

73

Ecuador, como sabemos, es un pas con una gran variedad tnica, caracterstica que enriquece la cultura, pero que puede ser causa de otro tipo de dicultades como la discriminacin racial. Este tipo de problemas sociales estn estrechamente ligados con la existencia y permanencia de la inequidad en el ingreso. Por este motivo, se ha realizado la descomposicin del ndice de Theil en los 6 grupos tnicos en los que los jefes de hogar se han autoidenticado en las encuestas utilizadas: indgena, blanco, mestizo, negro, mulato y otro.

Tabla 5. Descomposicin del ndice de Theil por etnia


Etnia Aos 2005 0,72266365 Indgena (0,16176376) 0,76208088 Blanco (0,09766646) 0,60768113 Mestizo (0,04046889) 0,55931284 Negro (0,08331942) 0,81916667 Mulato (0,33897056) 0,27500072 Otro (0,05740949) (0,09491728) (0,136383) (0,18607292)
Fuente: INEC (2005-2008). Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

2006 0,38078906 (0,0274832) 0,73937741 (0,09541546) 0,6018515 (0,0780458) 0,44421214 (0,11654203) 0,43079585 (0,08110835) 0,48503037

2007 0,44207583 (0,03311716) 0,84099451 (0,13974444) 0,61715675 (0,02498275) 1,10396755 (0,35777942) 0,65015158 (0,15019227) 0,48996641

2008 0,7918018 (0,18211012) 0,55277971 (0,05265926) 0,52266419 (0,02950697) 0,44398097 (0,04554016) 0,38678357 (0,04991686) 0,71184935

El cuadro 5 recoge el estimado del ndice de Theil de cada grupo tnico a lo largo del perodo 2005-2008. Se puede observar que hay una importante reduccin de la inequidad del ingreso de los hogares blancos, mestizos, negros y mulatos; lo contrario ocurre con los hogares indgenas, donde la desigualdad de la distribucin del ingreso parece haberse incrementado desde 2006. Adicionalmente, puede decirse que la desigualdad existente entre los hogares mestizos contribuye casi al 79% del valor del ndice de Theil nacional, en el ao 2008; pero esto se explica porque, como se haba explicado antes, ms del 80% de los hogares pertenecen a esta etnia. Algo ms interesante resulta la descomposicin del ndice de Theil intra (within) y entre (between) grupos tnicos. Esto es precisamente lo que presenta el grco 10, donde es evidente que la inequidad dentro de cada etnia es por mucho el componente ms importante de la desigualdad, en todos los aos. En conclusin, la inequidad en el ingreso de los hogares no es producto de una sectorizacin de la sociedad donde las etnias determinan tambin la posicin econmica de las familias (como una sociedad de castas); el ingreso est mal distribuido entre las unidades familiares, sin importar su etnia.

74

Ana Rivadeneira y Alfredo Serrano

Graco 10
0,8 0,7 0,6 0,5 0,63 0,4 0,3 0,2 0,1 0,02 0 2005

ndice de Theil intra y entre grupos tnicos

0,61

0,65

0,53

0,03 2006
Between group inequality

0,02 2007
Within group inequality

0,02 2008

Fuente: INEC (2005-2008).- Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

La siguiente descomposicin pretende identicar si la desigualdad de la distribucin de la renta existente en el pas tiene que ver con el sector econmico en el que se emplean los jefes de hogar, lo cual reejara las diferencias en la productividad y las ganancias de las distintas industrias. En el cuadro 6 se puede observar el ndice de Theil de la distribucin del ingreso que reciben los hogares dentro de cada rama de actividad; a estas se ha aadido un categora que recoge a los jefes de hogares econmicamente inactivos, desempleados o no clasicados dentro de las dems ramas, con el objetivo de que se pueda explicar la inequidad total resumida en el ndice de Theil a nivel nacional.

Tabla 6. Descomposicin del ndice de Theil por rama de actividad econmica


Rama de Actividad Aos 2005 0,71475109 (0,20601163) 0,62271744 (0,07822228) 0,36142857 (0,0620851) 0,67371286 (0,1906698) 0,67482555 (0,08272139) 0,34826102 (0,07124395) 0,54256717 (0,08365102) 2006 0,96981209 (0,36475074) 0,48636765 (0,02839934) 0,41875035 (0,06505231) 0,61218229 (0,13370039) 0,48942177 (0,06663108) 0,34403461 (0,0582576) 0,54081226 (0,0764445) 2007 0,49888432 (0,04325791) 0,89465962 (0,18376403) 0,57394586 (0,10997545) 0,36988871 (0,04949848) 0,57871411 (0,0606555) 0,29297412 (0,05729321) 0,74889029 (0,17181038) 2008 0,4938049 (0,05473392) 0,74147235 (0,18770874) 0,49991424 (0,18067889) 0,34268088 (0,04927653) 0,42541155 (0,03114967) 0,48368282 (0,11500316) 0,49702239 (0,06302649)

Inactivos/desocupados Agricultura, ganadera caza y silvicultura Pesca

Explotacin de minas y canteras

Industrias manufactureras

Suministros de electricidad, gas y agua

Construccin

Desigualdad del ingreso en el Ecuador

75

Comercio, reparacin de vehculos, efectos personales Hoteles y restaurantes Transporte, almacenamiento y telecomunicaciones Intermediacin nanciera Actividades inmobiliarias, empresariales y alquiler Administracin pblica y defensa; seguridad social Enseanza

0,54061167 (0,04075893) 0,43796876 (0,07996736) 0,53168984 (0,09254865) 0,26946215 (0,04587966) 0,64761509 (0,06157646) 0,30284689 (0,01953099) 0,27255328 (0,01652596) 0,36133557 (0,06092143) 0,82638591 (0,17631925) 0,30862885 (0,04140277) 0,98990378 (0,3615914)

0,51719266 (0,0507967) 0,65849919 (0,11398244) 0,38163425 (0,03294691) 0,26338838 (0,04496605) 0,54566971 (0,05892464) 0,37684468 (0,05741806) 0,28507796 (0,02531827) 0,28797611 (0,03377695) 0,5616756 (0,06318752) 0,61872073 (0,29874027) 0,00000006 (0,00000012)

0,71648048 (0,06645453) 0,42648509 (0,07942639) 0,4477207 (0,05826102) 0,33517177 (0,06011035) 0,57464923 (0,04589428) 0,38310567 (0,05875598) 0,44094443 (0,08384097) 0,4550287 (0,08232196) 0,55784781 (0,07705771) 0,21419558 (0,03073043)

0,50355597 (0,04172008) 0,54981756 (0,12323506) 0,39039875 (0,05275437) 0,3222473 (0,08313459) 0,43732186 (0,0305616) 0,25172754 (0,01840117) 0,34398894 (0,02725845) 0,33071082 (0,03996381) 0,4667833 (0,03878387) 0,27034989 (0,03288891)

Actividades servicios sociales y de salud Otras actividades comunitarias sociales y personales Hogares privados con servicio domstico Organizaciones y rganos extraterritoriales

Fuente: INEC (2005-2008). Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

En 2005, los hogares con mayor inequidad corresponden a aquellos cuyos jefes trabajan en: organizaciones y rganos extraterritoriales; otras actividades comunitarias, sociales y personales; industrias manufactureras; explotacin de minas y canteras, y actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler. Los menos desiguales son los hogares empleados en las ramas de educacin y de administracin pblica, defensa y seguridad social. En este ao, tambin los hogares cuyos jefes no trabajan o trabajan en otras actividades no identicadas, presentan una distribucin del ingreso bastante desigual. En 2008, los hogares con mayor desigualdad, por mucho, son aquellos empleados en el sector de agricultura, ganadera, caza y silvicultura; mientras que los hogares donde es ms equitativa la distribucin del ingreso son aquellos pertenecientes a las ramas de administracin pblica, defensa y seguridad social; hogares con servicio domstico; intermediacin nanciera, y actividades de servicios sociales y de salud. El anlisis de la desigualdad interna y entre grupos, en el caso de las ramas de actividad econmica, se muestra en el grco 11. Aqu puede observarse que, una vez ms, la desigualdad total del ingreso est mayormente explicada por la inequidad interna de cada grupo; si bien la desigualdad entre grupos es un poco ms signicativa que en la descomposicin por etnias. Esto permite concluir que

76

Ana Rivadeneira y Alfredo Serrano

la desigualdad en la distribucin del ingreso no tiene tanto que ver con la industria en que los individuos trabajan, como con el hecho de que en todas las industrias hay gente que gana mucho ms que otra.

Graco 11
0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1

ndice de Theil intra y entre ramas de actividad econmica

0,55

0,55

0,59 0,47

0,10

0,09 2006
Between group inequality

0,09 2007
Within group inequality

0,08 2008

0 2005

Fuente: INEC (2005-2008). Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

La ltima descomposicin que se propone es la provincial, con el objetivo de encontrar la inuencia de vivir en una u otra parte del pas sobre la inequidad en la distribucin de los ingresos del hogar. Una vez ms, la tabla 7 contiene los ndices de Theil de cada provincia y su evolucin. A pesar de que no se observa una tendencia anual sostenida en ninguno de los territorios considerados, un vistazo a los aos 2005 y 2008, indica que la desigualdad se ha reducido en la mayora de ellos, pero no en todos. En particular, la distribucin del ingreso de los hogares se torn ms equitativa en 11 de los 17 territorios considerados; lo contrario ocurri en Caar, Imbabura, Los Ros, Tungurahua, la regin amaznica en su conjunto, y en las zonas no delimitadas, donde el ndice de Theil se increment.

Tabla 7. Descomposicin del ndice de Theil por provincia


Provincias Aos 2005 0,55111856 (0,06340279) 0,64931919 Bolvar (0,0397465) Caar 0,51410416 (0,06453659) 0,63242731 Carchi (0,07445819) (0,06609941) (0,04801281) (0,04824797) (0,03389167) 0,3979302 (0,0226209) 0,5253928 (0,09363751) 0,564577 (0,04383701) 0,54639107 (0,05515965) 0,53951616 (0,05010328) 0,56464375 2006 0,50063711 (0,05955825) 0,60535048 2007 0,47116302 (0,03830103) 0,73875676 2008 0,45936657 (0,02675185) 0,63701712

Azuay

Desigualdad del ingreso en el Ecuador

77

0,54665465 Cotopaxi (0,05136367) 0,70281921 Chimborazo (0,0863567) 0,63159282 El Oro (0,13672408) 0,73593176 Esmeraldas (0,0658417) 0,51185156 Guayas (0,03515384) 0,60571729 Imbabura (0,10679492) 0,90907788 Loja (0,24729455) 0,533317 Los Ros (0,04672429) 0,61517062 Manab (0,04863062) 0,64546774 Pichincha (0,09748215) 0,58223165 Tungurahua (0,08099716) 0,68154028 Amazona (0,06348628) 0,33405107 Zonas no delimitadas (0,10197361)

0,57052298 (0,04615826) 0,57321209 (0,06618933) 0,50780514 (0,07004571) 0,58449021 (0,08735268) 0,77631834 (0,22270428) 0,52057064 (0,04524695) 0,6171567 (0,05570579) 0,49253427 (0,06367661) 0,46254547 (0,02555698) 0,48647356 (0,03937986) 0,5105718 (0,04976344) 0,70182016 (0,09978734) 0,38889539 (0,06026938)

0,50252766 (0,03333268) 0,65895783 (0,09255476) 0,46031287 (0,0458546) 0,55726424 (0,03226692) 0,60713626 (0,04297708) 0,61143981 (0,06746661) 0,63526968 (0,07634666) 1,32528713 (0,32103146) 0,79380139 (0,14434956) 0,56244404 (0,04255727) 0,64153917 (0,06677602) 0,76128538 (0,08719133) 0,30931914 (0,06905044)

0,46319333 (0,02828705) 0,63190497 (0,05470901) 0,59170594 (0,08083708) 0,58737429 (0,03455113) 0,42646938 (0,02868549) 0,66031897 (0,09267543) 0,54376971 (0,03634) 1,02739304 (0,36851801) 0,46003219 (0,03507616) 0,44443249 (0,02802283) 0,65041179 (0,16781406) 0,70221347 (0,06564295) 0,393997 (0,07218053)

Fuente: INEC (2005-2008). Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

El grco 12 proporciona los datos de la inequidad dentro y entre las provincias. Aqu se puede observar que la inequidad est inuenciada casi totalmente por la desigualdad existente dentro de cada territorio, y solo marginalmente por la inequidad entre una y otra provincia. Esto implica que, a pesar de que es indiscutible que existen zonas del Ecuador con mayor actividad econmica que otras, no son estas diferencias las principales determinantes de la desigualdad de los ltimos aos, sino que es ms bien lo que ocurre a nivel de los hogares lo que explica los altos niveles de inequidad que tiene el pas.

78

Ana Rivadeneira y Alfredo Serrano

Graco 12
0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,05 0 2005 0,60

ndice de Theil intra y entre provincias

0,59

0,63

0,51

0,05 2006
Between group inequality

0,04 2007
Within group inequality

0,03 2008

Fuente: INEC (2005-2008). Elaboracin: Rivadeneira y Serrano.

Del anlisis realizado en este trabajo, varios puntos merecen resaltarse. En primer lugar, se pudo apreciar que situaciones econmicas adversas, como las que se vivieron en los ltimos aos del siglo XX, afectan a todos pero no por igual: siempre son quienes menos recursos tienen los ms perjudicados, y esto se revierte en la profundizacin de la inequidad (del ingreso) entre los hogares. Otro punto importante: si bien el nuevo siglo trajo consigo una mejora en el poder adquisitivo de las familias ecuatorianas, y tambin algo ms de equidad, el perodo 2005-2008 indica que no existe un progreso sostenido. El ingreso de los hogares est menos desigualmente distribuido en 2008 que en 2005, pero se ven uctuaciones que indican que existen retrocesos de ao a ao; las polticas empleadas no han podido luchar consistentemente con este problema. Aqu hay algo por resolver. Finalmente, a pesar de que s existe cierta contribucin, ninguna de las descomposiciones prob ser un determinante importante de la inequidad observada: esta es producto de las diferencias en los ingresos de los hogares, independientemente de la etnia, la rama de actividad econmica en la que se emplean sus miembros, o la provincia o territorio en el que habitan.

5. Conclusin
Las herramientas empleadas para llevar a cabo este estudio, con sus ventajas y limitaciones, han permitido realizar primer diagnstico de la situacin en Ecuador: el nivel de desigualdad en el ingreso de los hogares presenta una tendencia a la baja en los ltimos 8 aos. Sin embargo, esta tendencia no ha sido constante, y sus niveles an son demasiado altos. Una de las principales contribuciones de este estudio es la descomposicin de la desigualdad en distintos grupos, segn 3 variables de relevancia por la estructura social y econmica del pas: la etnia, la actividad econmica y la provincia de residencia de los hogares. Para ello se emple el ndice de Theil. En los tres casos, los resultados sealan que los altos niveles de desigualdad estn determinados por las diferencias entre los hogares (desigualdad intragrupal); la actividad econmica del jefe de hogar, la provincia y la etnia (desigualdad intergrupal) aportan solo marginalmente a la desigualdad global.

Desigualdad del ingreso en el Ecuador

79

Si bien los resultados obtenidos son esclarecedores, deben interpretarse con cautela. Esto es especialmente cierto cuando interviene la variable de etnia. La autoclasicacin sesga los resultados, lo cual puede ocultar ciertos rasgos importantes: en el Ecuador, la discriminacin es an un problema latente. Por este motivo, los problemas sociales, como la pobreza y la desigualdad, se deben abordar desde las mltiples dimensiones que los determinan y en las distintas reas en donde se maniestan. Lo que resta de este libro ir desarmando los diversos factores y componentes de la desigualdad y la pobreza en el Ecuador y su medicin, a n de comprender mejor estos fenmenos, pero sobre todo con el afn de proponer herramientas de poltica encaminadas a mejorar el bienestar de la poblacin. Los siguientes captulos ponen de maniesto que tenemos una gran tarea por delante si queremos hacer del Ecuador una sociedad que, en su diversidad, sea ms cohesionada y justa.

80

Ana Rivadeneira y Alfredo Serrano

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Desigualdad del ingreso en el Ecuador

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IV La Pobreza en el Ecuador, 2005-2010.

Ana Luca Badillo y Alfredo Serrano

1. Introduccin y resumen
La pobreza en el Ecuador ha sido un fenmeno persistente, que ha afectado a un gran porcentaje de la poblacin y por ello ha sido declarada como prioridad por cada gobierno de turno. Len Febres Cordero, Rodrigo Borja, Sixto Durn Balln y Abdal Bucaram, entre otros, haban anunciado y prometido en sus campaas electorales sus proyectos para la reduccin la pobreza. Eslganes como: Pan, Techo, y Empleo, Ahora le toca al pueblo, El Nuevo Rumbo y La Fuerza de los Pobres, hacan creer a los ecuatorianos que estos gobiernos daran verdadera importancia al combate contra la pobreza. Sin embargo, durante sus periodos presidenciales muy poco se alcanz en dicho objetivo. Ante las promesas incumplidas, el pueblo ecuatoriano se volvi reacio a creer en los polticos y en las promesas de las campaas presidenciales, y se podra decir que, en cierta forma, se resign a vivir sumergido en una realidad que no vea posibilidades de cambiar. A pesar de este escepticismo, los ecuatorianos volvieron a entregar su conanza a un nuevo lder poltico, con la esperanza de volver sus sueos y derechos realidad. Es as que, el 15 de enero de 2007, Rafael Correa Delgado se posesion como presidente de la repblica del Ecuador, y ese mismo da emiti el Decreto Ejecutivo No. 1215, donde estableci el incremento del monto del Bono de Desarrollo Humano (BDH) de USD 15 a USD 30 mensuales. Esta medida, sin lugar a dudas, mostr la gran preocupacin del gobierno de la Revolucin Ciudadana por reducir la pobreza y la rme decisin de ejecutar polticas agresivas para dicho propsito. A travs del Decreto Ejecutivo No. 1.838 del 20 de julio de 2009, el monto mensual del BDH aument de USD 30 a USD 35 mensuales. Asimismo, se dio un incremento de los beneciarios del bono para nales de agosto, en base a la nueva lista de beneciarios del Registro Social. Desde el gobierno de Correa se ha incrementado sustancialmente tanto el monto del BDH, como el nmero de personas habilitadas para su pago. El nmero

15

Publicado en el Registro Ocial No. 8 del 25 de enero de 2007.

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Ana Luca Badillo y Alfredo Serrano

de madres beneciarias ha crecido en un 21% entre 2006 y 2010. Para este mismo periodo, el nmero de adultos mayores que han recibido el BDH como pensin no contributiva se ha incrementado en un 151%, y el nmero de personas con discapacidad se ha incrementado en un 1570%. El aumento del BDH en monto y en beneciaros ha signicado un incremento del 232% en los recursos asignados para este programa de transferencia monetaria condicionada, pasando de USD 197 millones en 2006 a USD 655 millones en 2010.

Tabla 1. Personas habilitadas para el pago del Bono de Desarrollo Humano (BDH) y Presupuesto
Ao Madres Adultos mayores Personas con discapacidad Recursos (USD) Presupuesto Devengado

2.006

979.008

198.056

5.039

197.000.000

2.007

1.005.967

243.852

19.923

382.546.028

2.008

1.011.955

274.522

24.373

438.959.876

2.009

1.244.882

371.261

46.072

528.396.779

2.010

1.181.058

496.899

84.161

654.829.966
Fuente: SIGOB, MCDS, e-SIGEF. Elaboracin: Badillo y Serrano.

En este contexto, es pertinente preguntarse: (i) si en realidad la fuerte inversin social est teniendo los efectos deseados en la reduccin la pobreza en el Ecuador; (ii) si se est cumpliendo con el deber del Estado establecido en la Constitucin de planificar el desarrollo nacional y erradicar la pobreza para acceder al Buen Vivir (art. 3.5); y (iii) si se estn alcanzado las metas planteadas en la Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, luego renovado como Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 (PNBV). Por tanto, es necesario analizar no solo la evolucin de la pobreza, sino la consistencia y robustez de su tendencia, para poder establecer sin ambigedad si la pobreza en el Ecuador se ha reducido o incrementado. En este sentido, el presente trabajo tiene como objetivos: (i) analizar la evolucin de la incidencia, brecha y severidad de la pobreza; (ii) estudiar la robustez de sus tendencias para el periodo 2005-2010; y (iii) observar si la inversin efectuada por el gobierno de la Revolucin Ciudadana en los cuatro ltimos aos est teniendo resultados en su meta 1.2, Reducir la pobreza, del Objetivo 1 del PNBV, Auspiciar la igualdad, la cohesin y la integracin social y territorial. La medicin de la pobreza se realiza a travs de la aplicacin del mtodo indirecto del ingreso y el anlisis de robustez se realiza mediante pruebas de dominancia estocstica. El artculo se desarrolla de la siguiente manera. La seccin 2 contiene el marco terico y metodolgico que hace referencia a la medicin de pobreza y pruebas de dominancia estocstica. En la seccin 3 se detallan

La evolucin de la pobreza, 2005-2010

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los resultados y se presentan los grcos de dominancia estocstica de primer y segundo orden. En la seccin 4 se presentan las conclusiones del estudio.

2. Marco terico y metodolgico


2.1. Medicin de la pobreza
Para medir la pobreza se utilizan diferentes mtodos: directo, indirecto e integrado. En el presente trabajo para medir la pobreza se utiliza el mtodo indirecto denido por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC): La pobreza por consumo o mtodo indirecto parte de la determinacin de una canasta de bienes y servicios que permitira, a un costo mnimo, la satisfaccin de las necesidades bsicas, y dene como pobres a los hogares cuyo ingreso o consumo se ubique por debajo del costo de esta canasta (INEC, 2008). Es importante mencionar que esta medicin de pobreza tiene sus limitaciones, pues slo considera la dimensin material de la pobreza. Si se quiere obtener conclusiones ms integrales, tal como sugiere Brborich (2008), sera necesario partir de deniciones y enfoques ms amplios de pobreza, que consideren no solo las privaciones de las personas u hogares referentes a la satisfaccin de sus necesidades bsicas, sino tambin la ausencia de ciertas capacidades individuales y colectivas (ver PNUD, 1997). Sin embargo, dada la limitacin de informacin para poder medir la pobreza en otras dimensiones, al igual que en la mayora de estudios el presente trabajo se enfoca exclusivamente en las consecuencias observables de la pobreza, mediante el mtodo indirecto del ingreso en base a una canasta kilocalrica. De acuerdo a la definicin del SIISE (Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador): El mtodo indirecto del ingreso mide el nivel de vida a partir de los ingresos o consumo de las personas u hogares (ver www.siise. gob.ec). Este mtodo parte de la estimacin de una lnea de pobreza, que se define como el costo mnimo de una canasta de bienes y servicios que satisfaga las necesidades bsicas del hogar como: alimentacin, vivienda, vestido, educacin y salud. Una vez que se ha establecido esta lnea de pobreza, se considera pobres a aquellos hogares cuyo ingreso per cpita es menor a la lnea de pobreza (Brborich, 2008: 8). En este estudio se utiliza una lnea de pobreza de USD 56,7 por persona al mes, correspondiente al ao 2006, establecida por el INEC. En la tabla 2 se observa la evolucin de la lnea de pobreza desde 2005 hasta 2010.

Tabla 2. Evolucin de la lnea de pobreza


2005 Lnea de Pobreza 54,90 56,70 58,20 63,70 66,78 69,05
Fuente: INEC, MCDS. Elaboracin: Badillo y Serrano.

2006

2007

2008

2009

2010

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Ana Luca Badillo y Alfredo Serrano

ndices para la medicin de la pobreza


En este estudio se utilizan tres ndices para medir la pobreza, que capturan tres aspectos fundamentales: incidencia, profundidad o brecha, y severidad. Estos ndices son: Headcount (H) En el Handbook on Poverty Statistics, el headcount se dene como el ndice ms simple y conocido para medir pobreza. Este ndice dene la proporcin de la poblacin cuyo ingreso es menor a la lnea de pobreza; es decir, este ndice literalmente cuenta los individuos u hogares que son pobres, permitiendo a los hacedores de poltica e investigadores rastrear la dimensin ms inmediata de la pobreza, la incidencia (VVAA, 2005: 58). Este ndice tiene la siguiente frmula de clculo:

H=G/N
Donde G es el nmero de individuos pobres y N es el total de la poblacin (VVAA, 2005: 58). El headcount tiene la ventaja de que es fcil de interpretar, pero no dice nada de la profundidad o severidad de la pobreza. Primero, el headcount no registra cambios cuando una persona muy pobre llega a ser menos pobre, y tampoco registra cambios cuando una persona pobre se vuelve incluso ms pobre. Segundo, el headcount no satisface el axioma de transferencia, pues se enfoca en conocer si la gente est por encima o debajo de la lnea de pobreza. Si los hacedores de poltica ven como su tarea fundamental reducir la pobreza medida a travs de headcount, su trabajo sera ms fcil si se enfocaran en mejorar el ingreso del grupo de individuos justo debajo de la lnea de pobreza. Un pequeo mejoramiento en este nivel puede incrementar los ingresos de los menos pobres sobre la lnea de la pobreza y as reducir de forma rpida la pobreza, medida a travs del headcount. En este sentido, si los esfuerzos y recursos son asignados especcamente para reducir el headcount, probablemente las medidas tomadas ayudaran ms a los menos pobres que a los ms pobres (VVAA, 2005: 58-60). Poverty Gap (PG) Como se establece en el Handbook on Poverty Statistics, el poverty gap mide la cantidad de dinero por la cual cada individuo caera bajo la lnea de la pobreza. El punto de partida es calcular el dcit total de ingreso para la poblacin pobre. Este clculo proporciona la suma total de dinero que se necesitara para llenar la brecha entre los ingresos de los pobres y la lnea ocial de pobreza. A este ndice se lo puede interpretar como la profundidad o brecha de la pobreza y tiene la siguiente forma (VVAA, 2005: 60-61):

Donde la lnea de pobreza es z, el ingreso es y, I(z,yi) es un indicador 0/1 de pobreza para cada hogar, ni es el tamao del hogar, y M es el total de hogares en la muestra.

La evolucin de la pobreza, 2005-2010

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Squared Poverty Gap (SPG)


El squared poverty gap se dene como la media de las brechas de pobreza proporcionales al cuadrado. Este ndice reeja la severidad de la pobreza, en el sentido de que ser sensible a la desigualdad entre los pobres (VVAA, 2005: 66). Con el ingreso expresado en trminos per cpita, la medida toma la forma de:

Donde el parmetro determina el grado al cual la medida es sensible al grado de aversin para aquellos que se encuentran bajo la lnea de pobreza. Con un igual a cero, la medida llega a ser el headcount y cuando es igual a 1, la medida es la versin normalizada del poverty gap. En ninguno de estos dos casos esta medida es sensible a la distribucin, pero con mayor a 1, la medida si es sensible. El caso particular con un igual a 2, es lo que se conoce como el SPG. Al elevar al cuadrado al poverty gap, las mejoras en los recursos de los individuos ms pobres cuentan ms, ya que para estos individuos las brechas iniciales de recursos son ms grandes. Esta medida satisface el axioma de transferencia pero no satisface el axioma de sensibilidad de transferencia. Para satisfacer este el ltimo axioma, el poverty gap debe ser elevado a un grado mayor a 2, que podra ser al cubo (VVAA, 2005:66-67).

2.2. Dominancia estocstica robustez de las tendencias


Para realizar un estudio de pobreza, se debe seleccionar: (i) una lnea de pobreza para identicar a la poblacin pobre; (ii) una escala de equivalencia para poder comparar entre individuos y hogares; y (iii) un tipo de ndice de pobreza, entre otros criterios. Dependiendo de la lnea de pobreza, la escala de equivalencia y el tipo de ndice utilizado, las estimaciones de la pobreza podran variar, e incluso podran revertir el ranking de pobreza inicial (Duclos y Makdissi, 2005). Podra darse el caso de que dos medidas de pobreza sean diferentes si se utilizaron diferentes lneas de pobreza para su clculo. Por ello, concentrarse en un dato especco no es muy relevante si el objetivo es priorizar intervenciones y polticas gubernamentales. En este sentido, es ms importante realizar comparaciones de pobreza entre sectores o regiones, o en diferentes puntos en el tiempo. Por eso, tal como establecen Len y Vos: para descartar si un cambio en la incidencia de pobreza es ambiguo, se debe utilizar un anlisis de dominancia estocstica de primer orden, que consiste en gracar las curvas de incidencia de la pobreza de los aos en cuestin. Estas curvas son el lugar geomtrico que resulta de unir los porcentajes de incidencia de la pobreza (representado en el eje de las ordenadas) con las correspondientes lneas de pobreza (representadas en el eje de las abscisas), las mismas que varan de cero hasta una lnea de pobreza considerada como mxima (Len y Vos, 2000: 37). Al igual que en el estudio de pobreza realizado por Len y Vos en 2000, para el presente estudio se realiza el anlisis de dominancia estocstica tomando desde

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Ana Luca Badillo y Alfredo Serrano

cero hasta dos veces la lnea de pobreza referencial, con intervalos de 0,1 veces. Luego, para realizar el anlisis de dominancia estocstica de segundo orden, se graca en el eje de las ordenadas la brecha o la severidad de la pobreza correspondiente a las diferentes lneas de pobreza representadas en el eje de las abscisas.

2.3. Dominancia
Si la curva de incidencia de la pobreza del ao t+1 se encuentra por debajo de la curva correspondiente al ao t para todas las lneas de pobreza, entonces se puede decir sin ambigedad, que la incidencia de la pobreza ha disminuido independientemente de los valores de las lneas de pobreza utilizadas (Len y Vos, 2000: 37). Es decir, la curva del ao t+1 domina estocsticamente en primer orden a la curva del ao t. Por el contrario, si las curvas de incidencia se cruzan en uno o ms puntos, las conclusiones sobre las variaciones de la incidencia de la pobreza son ambiguas. Es decir, mientras que un anlisis con una lnea de pobreza se puede concluir que la incidencia se ha reducido, en otro anlisis se puede concluir que la incidencia ha aumentado (Len y Vos, 2000: 37). Esta interpretacin para la dominancia estocstica de primer orden es vlida para el anlisis de dominancia estocstica de segundo orden, cuando se analiza brecha y severidad (Len y Vos, 2000: 37). Formalmente, la condicin de dominancia estocstica es que en relacin a dos muestras, A y B, si la funcin de distribucin acumulada de la distribucin de ingresos es tal que DA(y)<DB(y) para todos los ingresos y bajo la lnea de pobreza, la muestra A domina estocsticamente a la muestra B. Cuando las distribuciones del ingreso se cortan debajo de la lnea de pobreza, por ejemplo DA(y)<DB(y) para algunos intervalos, pero DA(y)>DB(y) en otros intervalos, las conclusiones de dominancia estocstica son ms restrictivas.

3. Resultados
En esta seccin se presenta la evolucin de la pobreza en el Ecuador para el periodo 2005-2010, medida a travs de los ndices headcount, poverty gap y squared poverty gap. Asimismo, se presenta un anlisis de su tendencia y robustez a travs de pruebas de dominancia estocstica. Los datos utilizados para el presente estudio fueron tomados de la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo de diciembre de 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010 (INEC, 2005-2010). La unidad de anlisis es el hogar y la escala de equivalencia utilizada es el ingreso per cpita por hogar (ingreso del hogar dividido para el nmero de miembros).

3.1. Tendencias de la incidencia, brecha y severidad de la pobreza por ingresos


Headcount
La incidencia de la pobreza en el ao 2005 se encontraba en el 41,88%, y presenta una fuerte cada al 37,44% en el ao 2006. El tamao de la cada del indicador en los ltimos aos cada vez ha sido ms reducido, pasando del 36,57% en

La evolucin de la pobreza, 2005-2010

89

2007 al 35,10% en 2008, e incluso con un incremento en 2009 (la pobreza subi al 36,03%). Sin embargo, en el ao 2010 se observa una cada importante de la pobreza, pasando del 36,03% en 2009 al 32,76%. Incidencia de la Pobreza por Ingresos 41,88% 37,44%

50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% 2005

Graco 1

36,57%

35,10%

36,03%

32,76%

2006

2007

2008

2009

2010

Pobreza (Incidencia)
Fuente: INEC (2005-2010). Elaboracin: Badillo y Serrano.

Poverty Gap
La brecha de la pobreza por ingresos ha disminuido en 6,6 puntos porcentuales entre 2005 y 2010. Las cadas ms importantes de la brecha se observan entre 2005 y 2006, pasando del 19,3% a 15,5%; y entre 2009 y 2010, pasando del 14,45% al 12,65%. Para el ao 2007, esta brecha se incrementa levemente del 15,5% (2006) al 15,6%, para nuevamente caer al 14,8% en 2008.

25,00% 20,00% 15,00% 10,00% 5,00% 0,00% 2005


19,30%

Brecha de la Pobreza por Ingresos

Graco 2

15,55%

15,57%

14,85%

14,45%

12,65%

2006

2007

2008

2009

2010

Pobreza (Brecha)

Fuente: INEC (2005-2010). Elaboracin: Badillo y Serrano.

90

Ana Luca Badillo y Alfredo Serrano

Squared Poverty Gap


Para la severidad de la pobreza se observa un comportamiento similar al de la brecha. Entre 2005 y 2010 la severidad de la pobreza cae del 11,8% al 6,8%. Se observa un pequeo incremento de la severidad entre 2006 y 2007, pasando del 8,8% al 9,1%, para nuevamente decaer del 8,6% en 2008 y caer en el 8% en 2009.

Graco 3
14,0% 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% 2005
11,8%

Severidad de la Pobreza por Ingresos

8,8%

9,1%

8,6%

8,0%

6,8%

2006

2007

2008

2009

2010

Pobreza (Severidad)

Fuente: INEC (2005-2010). Elaboracin: Badillo y Serrano.

3.2. Anlisis de robustez de las tendencias


El anlisis de dominancia estocstica de primer orden indica que existe una disminucin de la incidencia de la pobreza entre 2005 y 2010. Para estos aos, que corresponden a los extremos del periodo, se observa una disminucin estadsticamente signicativa de la pobreza, independientemente de la lnea de pobreza que se utilice. En otras palabras, la curva de incidencia del ao 2010 domina estocsticamente a la curva de incidencia del 2005, lo que signica que en 2010 hay, sin ambigedad, menos pobres que en 2005. Al igual que en los extremos del periodo, existe una disminucin estadsticamente signicativa de la pobreza entre 2005 y 2006, y entre 2009 y 2010. Sin embargo, el anlisis de dominancia estocstica entre 2006 y 2007, 2007 y 2008, y entre 2008 y 2009, no provee deniciones claras de dominancia, pues las curvas entre un ao y otro se cruzan en algunos intervalos. El test de dominancia estocstica de segundo orden muestra el mismo comportamiento que el de incidencia, para la brecha y la severidad. Es decir, la brecha y la severidad de la pobreza disminuyen en los extremos del periodo de anlisis, al igual que para los aos 2005-2006, y 2009-2010, siendo estas variaciones estadsticamente signicativas, independientemente de la lnea de pobreza utilizada. Al igual que para la incidencia, no se pueden extraer conclusiones claras sobre la disminucin o incremento de la brecha o severidad de la pobreza para los periodos 2006-2007, 2007-2008 y 2008-2009.

La evolucin de la pobreza, 2005-2010

91

4. Conclusiones
Los grcos de evolucin de pobreza medida a travs del headcount (incidencia), poverty gap (brecha) y squared poverty gap (severidad) muestran que desde 2006 se ha frenado la tendencia de decrecimiento de la pobreza. Solo a partir del ao 2010 se observa una disminucin de la pobreza. En el presente anlisis, las pruebas de dominancia estocstica de primer orden indican que existe una disminucin de la incidencia de la pobreza entre los extremos del perodo de anlisis (2005-2010) y entre 2009 y 2010, independientemente de la lnea de pobreza que se utilice. Las pruebas de dominancia estocstica de segundo orden muestran el mismo comportamiento presentado por la incidencia para la brecha y la severidad. Es decir, la brecha y la severidad disminuyen entre 2005 y 2010, y entre 2009 y 2010. Sera importante tener claro con qu ndice se est evaluando la disminucin de la pobreza en el Ecuador, puesto que como se ha sealado, la medicin solo a travs del headcount no proporciona una visin integral y global del problemtica de la pobreza y no permite tener suciente informacin para los hacedores de poltica. Parece necesario empezar a cuestionar si la fuerte inversin social de los cuatro ltimos aos para la reduccin de la pobreza est teniendo el xito necesario para el alcance de las metas planteadas en el Plan Nacional de Desarrollo.

92

Ana Luca Badillo y Alfredo Serrano

BIBLIOGRAFA

Brborich, Wladymir (2008). Pobreza y distribucin del ingreso 2000-2008. Memorando Econmico de Investigacin Legislativa. Duclos, Jean-Yves, y Paul Makdissi (2005). Sequential Stochastic Dominance and the Robustness of Poverty Orderings. En Review of Income and Wealth, Vol. 51, No. 1: 63-87 Len, Mauricio, y Rob Vos (2000). La pobreza urbana en el Ecuador 1988-1998. Mitos y realidades. Quito: Abya-Yala. INEC, Instituto Nacional de Estadstica y Censos (2005-2010). Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo. Base de datos disponible en: www.inec. gob.ec/web/guest/descargas/basedatos/inv_socd. __________ (2008). La poblacin adulto mayor en la ciudad de Quito. Estudio de la situacin sociodemogrca y socioeconmica. Quito: INEC. VVAA (2005). Handbook on Poverty Statistics: Concepts, Methods and Policy Use. Special Project on Poverty Statistics. United Nations Statistics Division. Disponible en: unstats.un.org/unsd/methods/poverty/pdf/UN_Book%20 FINAL%2030%20Dec%2005.pdf

RECURSOS EN INTERNET

Sistema de Informacin para la Gobernabilidad Democrtica, SIGOB: www.sigob.gov.ec. Instituto Nacional de Estadsticas y Censos, INEC: www.inec.gob.ec. Sistema de Administracin Financiera, e-SIGEF: esigef.mef.gov.ec/esigef/login/ index.htm. Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador, SIISE: www.siise.gob.ec.

La evolucin de la pobreza, 2005-2010

93

ANEXOS

Graco 4
100,0%
Porcentaje de la poblacin Cambios en la incidencia de la pobreza (mtodo del ingreso), test de dominancia estocstica de 1er orden, 2005-2008

80,0% 60,0% 40,0% 20,0% 0,0% 2005 2008


0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 2.0 LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP

Graco 5
100,0%
Porcentaje de la poblacin Cambios en la incidencia de la pobreza (mtodo del ingreso), test de dominancia estocstica de 1er orden, 2005-2008

80,0% 60,0% 40,0% 20,0% 0,0% 2005 2006 2007 2008


0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 2.0 LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP

94

Ana Luca Badillo y Alfredo Serrano

Graco 6

50,0% 40,0% 30,0%


P1

Cambios en la brecha de la pobreza (mtodo del ingreso), test de dominancia estocstica de 2do orden, 2005-2008

20,0% 10,0% 0,0%

2005 2006

0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 2.0 LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP

Graco 7

50,0% 40,0% 30,0%

Cambios en la brecha de la pobreza (mtodo del ingreso), test de dominancia estocstica de 2do orden, 2005-2008

2005 20,0% 2006 10,0% 0,0% 2007


0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 2.0 LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP

P1

2008

Graco 8

30,0%

Cambios en la severidad de la pobreza (mtodo del ingreso), test de dominancia estocstica de 2do orden, 2005-2008

20,0%
P2

10,0%

2005 2008

0,0%
0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 2.0 LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP

La evolucin de la pobreza, 2005-2010

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Graco 9
30,0% 25,0% 20,0%
P2 Cambios en la severidad de la pobreza (mtodo del ingreso), test de dominancia estocstica de 2do orden, 2005-2008

2005 2006 2007 2008


0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 2.0 LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP LP

15,0% 10,0% 5,0% 0,0%

V Desigualdad Subjetiva

Mlany Gualavis y Jorge Solano

1. Introduccin
Cul es la relacin entre la economa y la felicidad? Existe una sola manera de definir y medir el bienestar desde la perspectiva de la economa? Estas son preguntas que requieren reflexin y anlisis, y son de mucha relevancia en el contexto presente del Ecuador y del mundo. Actualmente existen varias maneras de medir el bienestar mediante diferentes enfoques, pero, cul de estos es el enfoque ms acertado? Segn la investigacin de Peter Belohlavek, los modelos econmicos buscan resolver problemas materiales de las sociedades por medio de distintas alternativas para la produccin, el intercambio, el trabajo y la distribucin. La produccin de bienes ha evolucionado con el desarrollo de las tecnologas en las cuales se basa, por lo que el desarrollo de las soluciones econmicas ha ido tomando diferentes formas estructurales que an hoy mantiene (Belohlavek, 2005: 31). Es sobre esta esencia que la economa se sostiene como una sola ciencia social, a pesar de los varios enfoques que tiene. Este artculo busca describir y analizar los distintos enfoques y medidas de bienestar, con el fin de demostrar la complejidad que tiene la definicin y medicin de lo que es en esencia el objeto de la economa: el bienestar. Adems se realiza un anlisis del caso ecuatoriano ilustrando cmo puede variar la interpretacin del bienestar dependiendo de la medida que se escoja. Con el objeto de exponer de una manera clara y ordenada el tema a tratarse, primero se expondr el marco terico, en el cual adems se explican brevemente distintos enfoques de conceptos de bienestar y sus medidas; luego se desarrollar con mayor nfasis el enfoque de la felicidad como medida del bienestar complementado con una ilustracin de los factores que afectan a la felicidad en el caso ecuatoriano; para luego proceder a realizar un anlisis comparativo con otros enfoques. Por ltimo, se concluir con una recopilacin de los puntos ms importantes, conjuntamente con las conclusiones del anlisis, y se mencionarn posibles extensiones del trabajo.

98

Mlany Gualavis y Jorge Solano

2. Teoras econmicas del bienestar


Una de las metas de la poltica social es crear la mayor felicidad para el mayor nmero de personas (Veenhoven, 1997: 1). Por lo que, conociendo que el bienestar social es siempre mejorable, el primer objetivo de los responsables de cualquier sociedad [es] en todo momento su mejora (Dez Collado, 1994: 35). Tomando en cuenta estos puntos, al momento de analizar el bienestar de las personas es importante comprender el concepto, y a la vez conocer el objeto de estudio. Los economistas clsicos consideraron la utilidad como un indicador numrico de la felicidad o bienestar de una persona, por lo que segn esta teora los individuos o consumidores toman sus decisiones con el n de maximizar la utilidad (Varian, 1987: 52). Sin embargo, es difcil conocer el nivel de utilidad que reporta el consumo de cada bien, y adems resulta imposible comparar entre personas ya que cada una posee gustos, rentas, objetivos, etc., diferentes (Ekelund y Hbert, 1991: 139). Considerando estas dicultades, se ha reformulado el enfoque cardinal de la utilidad desde la teora del consumidor, basada en el concepto de preferencias reveladas. Las preferencias reveladas son descritas mediante la utilidad relativa: si una cesta de bienes representa un nivel de utilidad mayor que otra cesta, la primera es preferida a la segunda. En este enfoque ordinal de la utilidad, nicamente importa la posicin relativa de las distintas opciones, mas no el monto de utilidad que estas representan (Varian, 1987: 53). Es decir, el enfoque se basa en una cadena que vincula autointers-preferencias-eleccin-satisfaccinbienestar (Ramrez, 2009: 7). Sin embargo, tanto el enfoque ordinal como el cardinal basan sus medidas de bienestar humano en un reducido espacio de posibilidades, en donde la utilidad que reporta un mayor consumo de bienes se traduce en el ingreso que posee cada persona. Pero as resulta que el utilitarismo es demasiado estrecho en su aproximacin al comportamiento humano (Ekelund y Hbert, 1991: 139), al no poder abarcar la multidimensionalidad del concepto de bienestar. Adems est presente el problema de agregacin al momento de construir una funcin de bienestar social. No se puede simplemente sumar las utilidades individuales (enfoque cardinal) debido a la heterogeneidad de los individuos, y porque nuevamente se cae en el problema de la comparacin interpersonal. Por otro lado, si la agregacin se basa en el mayor nmero de votos entre distintas opciones (enfoque ordinal), los resultados sociales pueden ser contradictorios respecto a los individuales (se rompe la transitividad de las preferencias), o inclusive son fcilmente manipulables por agentes externos de acuerdo a sus intereses (Varian, 1987: 530). Bajo el enfoque utilitarista, antes de los aos sesenta del siglo XX, el hecho de crear una sociedad mejor consista en eliminar la ignorancia, las enfermedades y la pobreza. De esta manera, el progreso era medido en cuestiones tales como alfabetizacin, eliminacin de las epidemias y del hambre, buscando asegurar un estndar de vida material medido con ganancias en ingresos, seguridad e igualdad (indicadores objetivos) (Veenhoven, 1997: 2). As, predominaba el llamado enfoque contable, en donde el principal indicador de la actividad econmica en su totalidad es el Producto Interno Bruto (PIB), el cual contabiliza todos los bienes y servicios producidos en una economa. Sin embargo, este indicador enfrenta problemas signicativos si lo empleamos como una medida de bienestar (Frey y Stutzer, 2002: 36). El clculo del PIB no incluye aspectos tales como la

Economa y felicidad

99

distribucin del ingreso o los trabajos privados no remunerados, como el trabajo domstico; adems, contabiliza aspectos que son incluso negativos, como gastos de remediacin ambiental o gastos que conllevan los accidentes de trnsito (Frey y Stutzer, 2002: 37). Estos factores inan la magnitud del PIB, y no necesariamente debido a mejoras en el bienestar de la poblacin. Varias son las crticas al enfoque tradicional de la teora del bienestar, debido a la complejidad del concepto. Entre los principales problemas de la denicin del bienestar se pueden nombrar: el problema de agregacin, la complejidad de la medicin, la subjetividad y la dicultad de abarcar en trminos empricos su carcter multidimensional. Dentro del primer problema, como se mencion anteriormente, la heterogeneidad del ser humano y sus diferencias en preferencias, gustos y expectativas, conllevan el problema de agregacin y por ende la complejidad en la medicin de esta variable. Es imposible obtener una funcin de bienestar social colectiva agregando funciones individuales. En torno al segundo problema, se argumenta que el bienestar es un concepto abstracto y complejo, ya que incluye las mltiples dimensiones del ser humano; se puede denir como el estado de la persona, relacionado con su vida social, que denota el buen funcionamiento de su actividad somtica y psquica (Dez Collado, 1994: 33). Por tanto, la medicin se debe realizar a travs de varios elementos integrantes de la vida humana en sociedad. Estos argumentos implican el uso de aspectos referentes a la percepcin del bienestar tanto objetivos como subjetivos, pues el bienestar debe ser entendido como la sensacin subjetiva de la satisfaccin de las propias necesidades (Dez, 1994: 44). De esta manera, durante los aos sesenta del siglo XX se reconocieron los lmites del crecimiento econmico como medida del bienestar, y se incluyeron medidas ms amplias con la introduccin del trmino calidad de vida, indicando que no solo existe el bienestar material. El trmino calidad de vida implica dos signicados: la presencia de las condiciones consideradas necesarias para una buena vida y la prctica de la vida buena como tal (Veenhoven, 1997: 2). As, comienzan a aparecer enfoques alternativos de medicin del bienestar, como el de indicadores sociales, el de la desigualdad y pobreza de Sen, y el enfoque del bienestar subjetivo. El primero tiene como idea bsica la disponibilidad y acceso a bienes y servicios particulares como condiciones para el bienestar o la felicidad. Pero dichos bienes no son medidos en dinero y son comprendidos, bsicamente, dentro de la nutricin, la vivienda, la salud, la educacin y la calidad del medio ambiente (Frey y Stutzer, 2002: 40). Porque en efecto,
[l]os indicadores sociales sern cualquier forma de evidencia [] que permita establecer dnde se est y hacia dnde se va, respecto a los valores y metas sociales; la mejora de los valores de los indicadores sociales, supondr un mayor bienestar en la sociedad (Dez Collado, 1992: 49).

Entre los indicadores ms utilizados se encuentran algunos que son simples, como la esperanza de vida, la matriculacin escolar y el acceso al agua potable; otros que son complejos, como el ndice de la Calidad de Vida Fsica, que incluye la mortalidad infantil, el nivel de alfabetizacin, y la esperanza de vida; y, nalmente, el ms completo es el ndice de Desarrollo Humano (IDH), que toma en cuenta el ingreso per cpita, la esperanza de vida al nacer y la educacin (Frey y Stutzer, 2002: 43).

100

Mlany Gualavis y Jorge Solano

Un segundo enfoque alternativo lo constituye el de Sen. Segn este autor, existen dos maneras de considerar el nivel de vida en trminos de utilidad: la utilidad como un objeto de valor, en donde se considera lo intrnsecamente valioso; y la utilidad como un recurso valorativo utilizado para evaluar otros objetos de valor (Sen, 2001: 8). Sen cuestiona la calidad de vida de la gente evaluada desde la perspectiva tradicional (mercancas, utilidad o necesidades bsicas), ya que plantea que los seres humanos no son nicamente medios de produccin sino que son agentes beneciarios y adjudicatarios del progreso entendido como expansin de las capacidades de la gente; concibiendo al desarrollo como un proceso de emancipacin (Schuldt, 1995: 49-50). Para explicar este planteamiento, Sen presenta a la cadena de dotaciones, derechos, capacidades, realizaciones y calidad de vida. Las primeras son los derechos de dominio con los que parte una persona (restriccin presupuestaria), los cuales se pueden destinar al autoconsumo o al intercambio con la naturaleza u otras personas, y de esta manera tener acceso a un subconjunto alternativo de canastas para poder consumir. Las realizaciones, entendidas como diferentes condiciones de vida, pueden ser alcanzadas por las personas dependiendo de las capacidades que estas tengan para transformar su canasta de bienes en algo que les reporte satisfaccin. En otras palabras, las capacidades son las habilidades potenciales para alcanzar un determinado nivel de vida. De esta manera, se plantea que el individuo es un conjunto de seres y haceres (Schuldt, 1995: 51-54). Dentro de esta perspectiva, se concibe a la persona de una forma ms dinmica y con potencial propio, no como un ente pasivo que solo consume. La posesin de bienes y servicios no dene el nivel de calidad de vida de las personas, sino que en base a las capacidades de las personas, se transforman estos bienes y servicios en realizaciones. Este enfoque contrasta claramente con el de la utilidad o el basado en mercancas. El PIB solo mide la cantidad de bienes y servicios, pero no informa qu es lo que hace la gente con estos para enriquecerse como seres humanos, dadas sus caractersticas personales. Para Sen, el ser y hacer es ms importante que el tener (Schuldt, 1995: 55-62). Finalmente, el tema subjetivo se empieza a considerar con mayor profundidad al tomar en cuenta la felicidad como medida subjetiva del bienestar, que desafa la idea de que el dinero est asociado con una mayor satisfaccin con la vida. Los primeros trabajos que introducen la felicidad como medida del bienestar surgen a partir de 1968, [cuando] la escuela de Leyden, y especcamente los trabajos realizados por Van Praag, propusieron regresar la mirada sobre la felicidad como medida del bienestar de la poblacin, para lo cual propusieron metodolgicamente la posibilidad de medir la cardinalidad de la utilidad y realizar comparaciones interpersonales (Ramrez, 2008: 5). Dentro de lo expuesto, en este artculo se apela al enfoque subjetivo o de la felicidad como medida complementaria del bienestar. Entre algunos trabajos signicativos que analizan la preeminencia del bienestar subjetivo frente al objetivo, podemos mencionar a Hollnder (2001), Graham (2005), Ng (1997), Veenhoven (1997 y 2002), Frey y Stutzer (2002), entre otros. Estos autores enfatizan la existencia de factores inmateriales que afectan el bienestar de los individuos, recalcando las deciencias del enfoque tradicional (problemas de medida al excluir informacin importante, y de comparabilidad debido a las diferencias existentes entre individuos), y fomentando el paso a la utilidad cardinal en base al bienestar subjetivo.

Economa y felicidad

101

Por ltimo dentro de las crticas a la medicin objetiva del bienestar, se encuentra la evidencia de las primeras investigaciones empricas en torno al estudio del bienestar subjetivo, como la investigacin de Easterlin (1974). Este autor realiz un anlisis de la relacin entre ingreso y felicidad para comprobar si factores econmicos (especcamente el ingreso) afectan el bienestar de las personas. Comparando entre pases, dentro de un pas y en base a series histricas, Easterlin obtuvo resultados interesantes. Primero, que dentro de un mismo pas, s se sigue la lgica de que a mayor ingreso mayor nivel de bienestar. Sin embargo, al hacer comparaciones entre pases y en base al tiempo, Easterlin no encontr una relacin muy fuerte, que inclusive resulta ambigua ya que pases que son ricos no necesariamente son ms felices que los pobres. Adems, a pesar del progreso econmico experimentado por los distintos pases a lo largo del tiempo, el nivel de felicidad dentro de cada pas parece que ha permanecido constante. Esto demuestra, una vez ms, que el bienestar tiene mltiples dimensiones que deben ser tomadas en cuenta.

2.1. Economa de la felicidad


El concepto de felicidad es complejo y puede tener distintos signicados para las personas, por lo que ha sido estudiado desde varios mbitos (Frey y Stutzer, 2002: 3). Por ejemplo, desde la losofa se ha tratado de determinar qu es llevar una vida feliz; igualmente, desde la psicologa se ha analizado qu hace feliz a una persona. Sin embargo, no existe un consenso general acerca de la denicin: para algunos la felicidad es la meta nal en la vida, para otros se complementa con la libertad y otros factores importantes que los seres humanos consideran al momento de evaluar su bienestar. Inclusive, se ha introducido el trmino procedural utility para referirse al bienestar que genera el proceso y no el producto nal (Frey y Stutzer, 2002: 3). Este concepto se reere al hecho de que para una persona pueden ser ms importantes aspectos como el compromiso, los retos, el ser tratado justamente, o el poder ser honesto y sentirse a gusto en su trabajo; antes que el benecio que estas cuestiones le generen (Frey y Stutzer, 2002: 153). Veenhoven (1997: 4-5) dene la felicidad como un estado mental, entendiendo por tal a la medida que usan los individuos para evaluar la calidad de su vida como un todo, englobando varios criterios presentes en su mente: tales como qu tan bien se siente cada uno, si alcanza sus expectativas, si es deseable es su vida, entre otros. De esta manera, se propone un juicio global de la vida en general, que se diferencia del hecho de experimentar felicidad por unos momentos debido a determinadas circunstancias. Por lo tanto, hay varias formas de considerar a la felicidad: pueden concebirse felicidades locales que son determinadas por ciertos acontecimientos en la vida de las personas, o puede concebirse la felicidad como un concepto mucho ms reexivo, que supone evaluar la vida en un nivel global (Gianetti, 2005: 29). Estas dos visiones se pueden resumir con las diferencias entre estar feliz y ser feliz (Ramrez, 2007: 6). Por ser un concepto tan amplio, varios son los factores que determinan la felicidad de un individuo. La economa de la felicidad se basa en nociones de utilidad ms amplias que las usadas en los modelos tradicionales, destacando el papel de factores que afectan el bienestar de las personas, no necesariamente relacionados con los ingresos recibidos, ya que un individuo tiene diferentes preferencias, tanto por bienes materiales como inmateriales, que no siempre maximizan su

102

Mlany Gualavis y Jorge Solano

utilidad en el sentido walrasiano (Graham, 2005: 42). Segn Veenhoven (1997: 11), los determinantes de la felicidad pueden ubicarse en dos categoras: condiciones externas y de proceso interno. Si se pudiera identicar las circunstancias en las cuales la gente tiende a ser feliz, se podra tratar de generar esas condiciones para toda la poblacin; por otro lado, si se entendiera el proceso mental interno, se podra ensear a las personas a vivir mejor su vida. A nivel ms detallado, Frey y Stutzer (2002: 10-11) denen cinco grupos de determinantes de la felicidad: factores de personalidad, factores sociodemogrcos, factores contextuales y situacionales, factores econmicos y factores institucionales. Los primeros se reeren a la autoestima, el autocontrol, el grado de optimismo, y otros factores ms cercanos a la psicologa. El segundo grupo se reere a caractersticas como edad, sexo, estado civil, nivel de educacin, etc. El tercero abarca aspectos como las condiciones de trabajo, el ambiente en el trabajo, las relaciones interpersonales, las condiciones en las que se vive, la salud, entre otros. Los factores econmicos, del cuarto grupo, tambin entran en el anlisis, y es importante tomar en cuenta la relacin entre economa y felicidad; as, por ejemplo, el grado de bienestar subjetivo de los pases puede variar dependiendo del empleo, de la inacin o de si hay una recesin econmica. Adems, se pueden presentar relaciones complejas al momento de proponer una poltica (qu es mejor para los individuos, menor desempleo o menor inacin?) (Frey y Stutzer, 2002: 71-72). Finalmente, el quinto grupo de determinantes engloban a los factores institucionales, entre los que se encuentran el grado de descentralizacin poltica y la participacin ciudadana (Frey y Stutzer, 2002: 10-11). Adicionalmente, Frey y Stutzer (2002: 30) plantean tambin una funcin para medir el bienestar subjetivo, a pesar de que puede ser difcil formalizar una funcin que reeje el bienestar subjetivo de las personas, debido a la presencia de aspectos cognitivos que se reeren a cmo quiere un individuo llegar a cumplir sus aspiraciones (cundo se sentir satisfecho). As se establece una funcin de la siguiente forma:

Donde W denota el bienestar declarado de las personas en base a la escala usada; la funcin U() representa la utilidad observable nicamente por el propio individuo; Y denota un vector de los mltiples determinantes del bienestar subjetivo; t muestra la relacin de estos determinantes en el tiempo; H[] es una funcin continua no diferenciable, que relaciona el bienestar actual con el reportado (H crece si U crece); y , el trmino de error, recoge los factores no observables que inuencian dicha conexin. Por otro lado, para la medicin de este enfoque, se utilizan encuestas de gran escala entre pases y en el tiempo, diseadas para que las personas reporten su bienestar respondiendo preguntas que evidencian sus preferencias en aspectos en que las preferencias reveladas dan informacin limitada. Por ejemplo, se incluyen temas como la inequidad en el bienestar de las personas, aspectos de la salud, confianza cvica, degradacin del ambiente, o las polticas macroeconmicas como la inflacin y el desempleo. De esta manera, es comn que se presenten discrepancias o contradicciones entre las preferencias reveladas y expresadas (Graham, 2005). Las preguntas planteadas en estas encuestas cuestionan al individuo directamente. Por ejemplo,

Economa y felicidad 103

se pregunta: generalmente hablando, cun feliz est usted con su vida? O: cun satisfecho est con su vida? La respuesta tiene que ubicarse dentro de un rango englobado en una determinada escala (Graham, 2005). Sin embargo, esta metodologa presenta ciertos problemas de medicin y de confiabilidad de la informacin.

2.2. Problemas de medicin: indicadores objetivos versus indicadores subjetivos


Como se puede deducir de las secciones anteriores, el debate entre indicadores sociales objetivos y subjetivos es fuerte. Los primeros se enfocan en hechos tales como el ingreso monetario o el nmero de metros cuadrados para vivienda; en cambio, el enfoque subjetivo considera aspectos como la satisfaccin con el ingreso y con la vivienda que posean las personas (Veenhoven, 2001: 3).
Los indicadores objetivos se reeren a medidas de estados, hechos o condiciones de carcter concreto que pueden ser observados y vericados en el mismo sentido por terceras personas. [] Por su parte, los indicadores subjetivos miden descripciones de los individuos respecto de sus sentimientos y percepciones acerca de ellos mismos y del mundo circundante (Dez Collado, 1994: 55).

Es decir, los indicadores subjetivos se basan en criterios implcitos mediante respuestas autorreportadas (Veenhoven, 2001: 4). No obstante, qu tipo de indicador es el ms adecuado para medir el bienestar? Nuevamente, se recalca la importancia de distinguir entre el nivel de vida material de una persona, o posibilidad de acceso a bienes y servicios, y su sensacin general de bienestar (Dez Collado, 1994: 84). Segn Headey y Wearing (1981, cit. por Dez Collado, 1994: 79) una persona o grupo social est bien si se siente bien y goza de un alto nivel de bienestar. Por esto es que el xito de las polticas implementadas por los gobiernos radica en elevar el nivel de satisfaccin de la gente. De esta manera, los indicadores subjetivos de satisfaccin son un complemento indispensable de los indicadores objetivos al momento de evaluar tanto el impacto de los programas sociales implementados como el establecimiento de prioridades futuras. Adems, debido a problemas en el momento de revelar las preferencias (indicadores objetivos), se requiere informacin adicional para mejorar el anlisis, por lo que sera mejor una evaluacin subjetiva de la vida como un todo por parte de los individuos (Veenhoven, 2002). No obstante, qu tipo de indicador es el ms adecuado para medir el bienestar? Nuevamente, se recalca la importancia de distinguir entre el nivel de vida material de una persona, o posibilidad de acceso a bienes y servicios, y su sensacin general de bienestar (Dez Collado, 1994: 84). Segn Headey y Wearing (1981, cit. por Dez Collado, 1994: 79) una persona o grupo social est bien si se siente bien y goza de un alto nivel de bienestar. Por esto es que el xito de las polticas implementadas por los gobiernos radica en elevar el nivel de satisfaccin de la gente. De esta manera, los indicadores subjetivos de satisfaccin son un complemento indispensable de los indicadores objetivos al momento de evaluar tanto el impacto de los programas sociales implementados como el establecimiento de prioridades futuras. Adems, debido a problemas en el momento de revelar las preferencias (indicadores objetivos),

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se requiere informacin adicional para mejorar el anlisis, por lo que sera mejor una evaluacin subjetiva de la vida como un todo por parte de los individuos (Veenhoven, 2002). Sin embargo, el enfoque de indicadores subjetivos tiene varias crticas que proceden de dudas en aspectos mentales y respecto al autorreporte (Veenhoven, 2002: 7). Una primera objecin seala que las evaluaciones subjetivas tienden a ser inestables e incomparables, presentando posibles sesgos debido a rasgos no observables de la personalidad (aspectos psicolgicos) y a la volatilidad del estado emocional de las personas en perodos cortos de tiempo; por lo que las medidas no seran muy tiles para la poltica econmica (Veenhoven, 2002; Graham, 2005; Easterlin, 1974). En otras palabras, las personas puede usar distintos criterios al momento de armar que son felices, con razones y escalas diferentes de medicin, lo que signicara que dentro del enfoque subjetivo no se puede decir si una persona se encuentra mejor que otra; lo cual es intil para el diseo de polticas (Veenhoven, 2002). Sin embargo, pruebas empricas demuestran lo contrario. En los trabajos de Easterlin (1974) y Graham (2005) se realizan varias tomas de datos encuestando a la misma muestra en distintos intervalos de tiempo, mostrando que las personas felices se mantuvieron felices; es decir, las respuestas casi no variaron. Segn Giannetti, en base a la ley de grandes nmeros, el contexto o las caractersticas peculiares, que pueden afectar la respuesta de una persona al momento de evaluar su grado de felicidad, tienden a desaparecer al repetirse la encuesta en varios aos, en distintos contextos colectivos y con distintas muestras de la poblacin estudiada. Adems, las personas felices muestran caractersticas observables especcas, como el hecho de sonrer la mayor parte del tiempo, tender a renovar ms a menudo sus contactos sociales, faltar menos al trabajo y no ser propensas al estrs o la depresin (Gianneti, 2003: 53). Otra crtica es la poca conabilidad de las repuestas autorreportadas, cuestionando la capacidad de los individuos al momento de evaluar su vida. Sin embargo, quin mejor que el propio individuo para analizar su nivel de felicidad? (Easterlin, 1974: 96). Esta variabilidad puede darse debido a la poca especicidad en el momento de denir trminos como felicidad o satisfaccin (Graham, 2005); y tambin por el contexto en que se realizan las preguntas referentes a la felicidad (Easterlin, 1974: 97). Las preguntas registradas en las encuestas tienden a invocar varios aspectos relacionados con el punto especco; por ejemplo, cuando se pregunta por el ingreso, el individuo puede pensar en ingreso familiar, personal, bruto o neto, ingreso en especie, etc. Es decir, existen problemas al momento de denir los trminos (Veenhoven, 2002: 8). En los aspectos subjetivos es an ms complejo, ya que la gente no tiene claro el signicado de auto o inclusive de conciencia de clase (por ejemplo, la gente racista muchas veces no se da cuenta que lo es, no percibe sus propias opiniones o pensamientos), y es mucho ms difcil denir la felicidad (Veenhoven, 2002: 8). Dentro de este punto, se plantea que para minimizar un poco el sesgo, las preguntas referentes a este tema se ubiquen al inicio de las encuestas para que no sean inuidas por preguntas referentes a aspectos econmicos u otros eventos no observables (Graham, 2005). Dentro de las crticas, tambin se encuentra la idea de la relatividad en el momento de evaluar la felicidad. El bienestar social se maniesta como consecuencia de unas condiciones sociales determinadas que provocan distintas necesidades, segn grupos e individuos, y ofrecen causas de satisfaccin accesibles

Economa y felicidad 105

para unos e inalcanzables para otros, por lo que el grado de satisfaccin es distinto segn las personas y los grupos sociales (Dez Collado, 1994: 7). Es decir, en el momento en que una persona evala su bienestar normalmente compara su situacin con la de los dems, por lo que el bienestar es de carcter relativo, teniendo su origen en aspiraciones, expectativas, sentimientos de justa equidad (Dez, 1994: 44). Tambin Hollnder (2001) explica que el bienestar de los individuos puede ser relativo, ya que una persona, dependiendo de las condiciones de su entorno, se sentir ms feliz o infeliz. Por ejemplo, el mejoramiento de las condiciones de vida hace aumentar la felicidad de manera temporal, ya que los estndares de comparacin se modican continuamente e incrementan, de esta manera, la insatisfaccin (Veenhoven, 1997: 6). Graham (2005) plantea igualmente que la medicin de la felicidad tiene un enfoque relativo, al incorporar la funcin de las aspiraciones. Menciona que no necesariamente una mayor riqueza implica una mayor felicidad. Esto se explicara por las aspiraciones que tienen las personas luego de que sus necesidades bsicas han sido cubiertas. Adems, Graham explica que el grado de felicidad de los individuos pertenecientes a una sociedad se rige comnmente por una norma general aceptada, o al momento de compararse con otros pases o individuos; por lo que las aspiraciones pueden ser ms altas en lugares donde haya mayor desigualdad o las instituciones no sean ecientes. Pruebas empricas de lo anterior han sido recogidas por Oswald (1997), demostrando que en las naciones desarrolladas el progreso econmico solo ha logrado pequeas mejoras en el nivel de felicidad. En este sentido, el trabajo ms citado en donde se evidencia la paradoja entre bienestar subjetivo y objetivo es el de Easterlin (1974), quien demuestra que no necesariamente una mayor riqueza implica una mayor felicidad ya que a pesar de que la prosperidad de los pases desarrollados haba aumentado en los ltimos cincuenta aos, la felicidad de los habitantes se mantuvo constante. Sin embargo, a pesar de la existencia de un posible sesgo en la informacin del bienestar subjetivo, debido a los problemas antes mencionados, no se pueden invalidar las conclusiones principales, ya que la consistencia de los resultados a travs del tiempo, en diferentes lugares, culturas y circunstancias macroeconmicas, son similares (Easterlin, 1974: 99). Adems, los indicadores subjetivos son necesarios para la poltica social, tanto para la denicin de metas como para la evaluacin de los alcances de la poltica, debido a que los indicadores objetivos no proveen la informacin suciente. Los hacedores de poltica deben tener ideas acerca de qu es lo que la gente quiere, por lo que la felicidad es el mejor indicador del grado en el cual las necesidades verdaderas son satisfechas. Es conveniente que en el diseo de polticas exista una combinacin de aspectos materiales y subjetivos para que este sea adecuado (Veenhoven, 2001).

2.3. Un indicador subjetivo del bienestar: Happy Planet Index


Dentro de las medidas de la felicidad se encuentran estudios realizados por White y por la New Economics Foundation. El Happy Planet Index (HPI) aparece en el ao 2006 como una medida integral de bienestar y felicidad, que considera adems la eciencia ecolgica y que se contrapone a la obsesin de utilizar el PIB como medida de bienestar.

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El HPI es una medida de eciencia ecolgica, considerando una vida feliz. El HPI se calcula de la siguiente manera:

El HPI emplea tres medidas distintas para abarcar un concepto complejo: el bienestar sustentable (NEF, 2009: 20). Este ndice toma en cuenta los aos de vida felices calculndolos como una multiplicacin entre la esperanza de vida y la satisfaccin con la vida o felicidad. Se dividen los aos de vida felices para la huella ecolgica y de esta manera se obtiene el HPI.16 Para efectos de calibracin que el ndice no sea dominado en su totalidad por la huella ecolgica, as como que sea un nmero entre 0 y 1, se aaden los parmetros y . El ms reciente HPI fue calculado en el ao 2009 para 143 pases, cubriendo al 99% de la poblacin mundial; entre estos pases se encuentra Ecuador. La informacin de satisfaccin fue obtenida del Gallup Poll y la World Values Survey. Los resultados obtenidos del HPI de 2009 muestran que la regin con mayor puntaje es Latinoamrica. Los datos de las encuestas revelan dos caractersticas clave de la cultura latinoamericana: la presencia de aspiraciones no materiales (familia y amigos) y valores; y las fuertes relaciones sociales (sociedad civil activa: religin, comunidad). Es interesante notar que, a pesar de bajos niveles de ingreso y altos niveles de desigualdad, Latinoamrica goza de niveles de salud comparables con los de Europa central. Esto se puede deber, en parte, a las fuertes redes sociales que forman una red de seguridad para los ms desafortunados. Algunas crticas sobre el puntaje del HPI en Latinoamrica sealan que la calicacin de la satisfaccin con la vida se debe principalmente al desconocimiento de algo mejor. La respuesta a esta crtica es que Latinoamrica es una de las regiones con mayor exposicin al modelo de vida estadounidense, pero que este no ha sido idealizado por la poblacin. Lo antes expuesto es muy interesante porque introduce nuevos temas de discusin para el bienestar, debido a que no solo se consideran aspectos econmicos, ecolgicos y sociales, sino tambin culturales, religiosos y polticos.

16

Para la denicin de huella ecolgica y dems trminos, ver NEF (2009: 52-54)

Economa y felicidad 107

3. Anlisis del caso ecuatoriano


El anlisis del bienestar en Ecuador ha sido abordado en varios estudios, utilizando distintas medidas. A continuacin, se realiza una breve revisin de algunas medidas de bienestar para Ecuador: se menciona el estudio de Ramrez (2007) sobre el bienestar subjetivo en el pas, y se presenta un anlisis de las condiciones laborales y su inuencia en la felicidad de los ecuatorianos, basado en la encuesta ENEMDU de 2009 (INEC, 2009).

3.1. Algunas medidas de bienestar en Ecuador


Con el objeto de ilustrar las diferencias en las medidas del bienestar, se han recogido valores del PIB per cpita, IDH y HPI del ao 2005 para Ecuador17: PIB per cpita: USD 3.700. Ranking del Ecuador entre 145 pases: 113 Valor del IDH: 0,772. Ranking del Ecuador entre 177 pases: 89. Valor de HPI: 55,5. Ranking del Ecuador entre 143 pases: 25. Dependiendo de la medida de bienestar que se utilice, el Ecuador en el ao 2005 puede estar en el ranking de los primeros pases en el mundo o de los ltimos. Segn el PIB per cpita, el Ecuador se encuentra en los tres deciles ms pobres, mientras que con el IDH el Ecuador es considerado un pas de desarrollo medio y se ubica alrededor de la mitad del ranking; y, segn el HPI, Ecuador est entre los 25 pases con mayor bienestar. Con este sencillo ejercicio se pueden observar las dicultades que tiene la medicin del bienestar y cmo la denicin del concepto es la que condiciona cmo se mide y se calica a un pas en trminos de bienestar.

3.2. La felicidad como medida del Buen Vivir en Ecuador (Ramrez, 2008)
Una medida alternativa consiste en estimar el bienestar bajo el enfoque de la felicidad en las personas. En La felicidad como medida del Buen Vivir en Ecuador (Ramrez, 2008) se examina el bienestar bajo el enfoque subjetivo. Este estudio realiza un anlisis de los factores que explican el nivel de felicidad en Ecuador, estimando una funcin de felicidad subjetiva, a travs de modelos probabilsticos ordenados y de modelos cardinales probabilsticos. Ramrez presenta las siguientes conclusiones: El nivel de satisfaccin laboral es mayor en niveles de ingreso mayor. Las personas con mayores niveles educativos tienen una mayor satisfaccin laboral. En trminos generales, los hombres estn menos satisfechos laboralmente que las mujeres. Las vacaciones, la seguridad social, las guarderas, la vivienda y la capacitacin incrementan la felicidad en el trabajo. El nivel de satisfaccin laboral es menor mientras la jornada laboral y el nmero de miembros en el hogar se incrementa. El hecho de recibir transporte por parte del empleador no signic un incremento en la probabilidad de estar satisfecho.

17

Para las referencias visitar el CIA World Factbook en: www.odci.gov/cia/publications/factbook/index.html.

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3.3. Las condiciones laborales y su inuencia en la felicidad


La nueva economa del bienestar y la economa de la felicidad se presentan como alternativas tericas para el estudio del bienestar, lo que implica un anlisis con consideraciones ms amplias y de mejores resultados. En el pas existen indicios de que el bienestar y las condiciones de empleo favorables para la poblacin han sido tomadas en cuenta. Por ejemplo, en la nueva Constitucin de la Repblica del Ecuador, el artculo 33 declara al trabajo como fuente de realizacin personal y base de la economa. El artculo 326 se reere al derecho al trabajo, y el artculo 327 prohbe toda forma de precarizacin laboral. La ENEMDU del ao 2009 brinda la oportunidad de analizar el bienestar bajo el enfoque de la felicidad (INEC, 2009). La encuesta cuenta con informacin de la autopercepcin (satisfaccin) con varios aspectos: vida, trabajo, situacin nanciera, estado de salud, vivienda, tiempo libre, educacin, medio ambiente, relaciones sociales, estado civil y gobierno.18 La mayora de estudios sobre la satisfaccin con la vida coinciden en que, a mayores ingresos, mayor nivel de felicidad; sin embargo, tal como se ha mencionado, la felicidad y el bienestar son aspectos multidimensionales que van ms all del ingreso. A continuacin, en base a la informacin de autopercepcin de la ENEMDU de 2009, se presenta un anlisis de la inuencia de las condiciones laborales en la felicidad de los individuos. Este anlisis consiste en la construccin de curvas generalizadas de Lorenz en funcin de los aspectos de felicidad consultados. A diferencia de la curva de Lorenz, que mide la desigualdad, la curva generalizada de Lorenz, est relacionada con la medicin del bienestar social. La curva generalizada de Lorenz representa la relacin entre el ingreso promedio calculado a partir de un porcentaje acumulado de la poblacin. Su interpretacin est asociada al anlisis de dominancia; por esta razn, las curvas generalizadas de Lorenz que se encuentran ms arriba son las que mayor bienestar proporcionan, dominando a su vez a las que se encuentran por debajo. En otros trminos, si una distribucin F es dominante de la curva de Lorenz de una distribucin G para cada p:

Esto implica que la desigualdad de F es menor que en G, es decir la distribucin F es ms equitativa. La aplicacin de la denicin anterior, en el componente de autopercepcin de la ENEMDU de 2009, permite interpretar el grco 1, en donde se encuentran las curvas generalizadas de Lorenz de los aspectos en los cuales se evala la satisfaccin. En este grco se puede comparar, de mayor a menor, la satisfaccin entre aspectos consultados, la cual reeja el siguiente orden: familia, estado civil, vida, salud, trabajo, profesin, tiempo libre, educacin, gobierno y situacin nanciera.

18

Se utilizan las preguntas que indican la condicin de ocupacin del encuestado y las del componente de autopercepcin, las mismas que se valoran as: de 0 a 2 = muy infeliz, de 2 a 4 = infeliz, 5 = parcialmente feliz, de 6 a 7 = feliz, y de 8 a 10 = muy feliz.

Economa y felicidad 109

Curvas generalizadas de lorenz: Satisfaccin con los aspectos consultados


0.85 0.80 0.75 0.70 0.65 0.60 0.55 0.50 0.45 0.40 0.35 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 0.5 0.0 0.00 0.05 0.10 0.15 0.20 0.25 0.30 0.35 0.40 045 0.50 0.55 0.60 0.65 0.70 0.75 0.80 0.85 0.90 0.95 1.00

Graco 1

GL (p)

Percentiles (p)
vida tiempo libre profesin familia trabajo educacin situacin nanciera estado civil salud gobierno

Fuente: INEC (2009). - Elaboracin: Gualavis y Solano.

En funcin del ordenamiento en que se presentan los aspectos consultados, con la nalidad de trabajar con menos variables, en el siguiente grco se muestran nicamente las dos posiciones ms altas (familia y estado civil19) y las dos ms bajas (situacin nanciera y gobierno), ms la satisfaccin con el trabajo, que se encuentra en una posicin intermedia. La satisfaccin con la familia es el aspecto que domina a todos los dems; y junto con la satisfaccin con el estado civil, son los aspectos que producen una mayor satisfaccin. Por otro lado, las satisfacciones con el gobierno y con la situacin nanciera son dominadas por todos los dems aspectos; en este caso, son los que menos satisfaccin producen, en trminos generales, a los encuestados. Curvas generalizadas de lorenz: Satisfaccin con los aspectos consultados
0.85 0.80 0.75 0.70 0.65 0.60 0.55 0.50 0.45 0.40 0.35 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 0.5 0.0 0.00 0.05 0.10 0.15 0.20 0.25 0.30 0.35 0.40 045 0.50 0.55 0.60 0.65 0.70 0.75 0.80 0.85 0.90 0.95 1.00

Graco 2

GL (p)

Percentiles (p)
familia estado civil trabajo gobierno situacin nanciera
Fuente: INEC (2009). - Elaboracin: Gualavis y Solano.

19

El estado civil de los encuestados se divide de la siguiente forma: el 52% est casado, el 9% separado, el 3% divorciado, el 7,50% viudo, el 20,38% en unin libre, y el 8% es soltero.

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La distribucin en la satisfaccin con la familia y con el estado civil, se muestra en el cuadro 1. El 93,26% de la poblacin encuestada se considera feliz con su familia y solo el 6,74% es infeliz con este aspecto. En el caso del estado civil, el 87,93% se considera satisfecho con su estado civil, mientras que el 12,07% se considera insatisfecho con su estado civil. Por otro lado, el 79,07% estn satisfechos con el gobierno, mientras que el 20,95% se consideran infelices con este aspecto. Finalmente, con su situacin nanciera, el 70,22% se considera feliz y el 29,78% infeliz. Al comparar estos resultados entre los aspectos consultados, se puede mencionar que en el aspecto que domina a todos los dems (satisfaccin con la familia) se encuentran ms personas felices; por el contrario, en el aspecto que es dominado por todos los otros (satisfaccin con la situacin nanciera) el porcentaje de personas felices es mayor que el porcentaje de infelices; sin embargo, es menor que en los otros aspectos.

Cuadro 1. Poblacin feliz e infeliz


Aspectos Familia Estado Civil Gobierno Situacin Financiera Poblacin feliz 93,26% 87,93% 79,07% 70,22% Poblacin infeliz 6,74% 12,07% 20,95% 29,78%
Fuente: INEC (2009). Elaboracin: Gualavis y Solano.

Los resultados encontrados en este anlisis emprico de la satisfaccin en el caso ecuatoriano dan cuenta de la existencia de una posibilidad adicional a las medidas objetivas antes descritas para analizar el bienestar. En esta seccin se ha demostrado que, a partir de informacin subjetiva, se pueden inferir conclusiones en varios aspectos acerca del bienestar de las personas. El enfoque subjetivo intenta ser una medida complementaria a otras medidas del bienestar, en especial al bienestar medido en trminos objetivos, con la nalidad de establecer un resultado que incorpore el sentimiento y la evaluacin de los involucrados sobre su realidad personal.

4. Anlisis comparativo
A continuacin se analizarn comparativamente algunas de las distintas medidas del bienestar.

4.1. PIB versus aos de vida felices


En el siguiente grco se puede observar que los aos de vida felices (esperanza de vida * satisfaccin con la vida) no tienen una relacin lineal con el PIB per cpita de los pases. Esto demuestra, al igual que la paradoja de Easterlin, que medir el bienestar nicamente con los ingresos de las personas es algo errado.

Economa y felicidad

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Graco 9
Happy life years

80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000


GDP per capita ($ ppp)
Fuente y elaboracin: NFE (2009).

4.2. Satisfaccin con la vida y felicidad versus PIB


La Association for Psychological Science public un estudio realizado en base a informacin levantada de la World Values Survey, titulado Development, Freedom, and Rising Happiness. En este estudio (Inglehart y otros, 2008) se expone que, pese a que generalmente se considera que la felicidad ucta alrededor de ciertos puntos jos, de tal forma que ni individuos ni sociedades pueden incrementar perdurablemente su felicidad, existe evidencia de datos de series temporales que demuestran que la felicidad ha aumentado en ciertos pases. Entre los hallazgos de las regresiones realizadas en este estudio se encuentra que el sentimiento de libre eleccin de las sociedades tiene un gran impacto en la felicidad. Desde 1981 el desarrollo econmico, la democratizacin y un incremento en la tolerancia social han incrementado el sentimiento de libre eleccin de las personas, lo que a su vez ha llevado a mayores niveles de felicidad en el mundo, como el modelo de desarrollo humano sugiere (Inglehart y otros, 2008: 1). Adems de estos hallazgos, podemos observar en el siguiente grco la lnea que predice la regresin entre bienestar subjetivo y PIB per cpita (ver grco 4). La regresin que se observa grcamente se elabor a partir de datos de encuestas realizadas entre 1995-2007 en 88 pases. Se consider el PIB per cpita de cinco aos atrs para reejar el rezago de la prosperidad y su impacto en el bienestar subjetivo. La curva reeja la regresin cbica entre PIB per cpita y bienestar subjetivo. El bienestar subjetivo crece con una alta tasa al moverse desde un nivel de pobreza y de subsistencia hacia un nivel ms modesto de seguridad econmica; y luego crece a una tasa decreciente. Aunque el bienestar subjetivo de las naciones est altamente relacionado con el crecimiento econmico, se encuentra que algunas sociedades son mejores en maximizar el bienestar subjetivo (Latinoamrica); quizs debido a caractersticas culturales e incluso religiosas. Con este estudio se puede evidenciar, nuevamente, la complejidad de la medicin del bienestar y su multidimensionalidad.

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Graco 4
4.25 3.75 3.25 2.75 2.25 1.75 1.25 0.75 0.25 -0.25 -0.75 -1.25 -1.75 -2.25
Puerto Iceland Denmark Switzerland Rico Ireland Sweden Netherlands U.S.A El Salvador Guatemala New Zealand Australia Luxembourg Canada Finland Britain Norway Venezuela Austria Saudi Nigeria Cyprus Domin. Belgium Argentina Arabia Brazil Ghana Singapore Rep. West Germany Uruguay France Trinidad Indonesia Spain Japan Taiwan Portugal Vietnam Philippines Israel Chile China Italy Germany Czech Rep. Kyrgyzstan Mali Per Slovenia Banglsdesh Poland Greece Burkina India Iran Turkey South Africa Hungary S. korea Zambia Algeria Uganda Egypt Serbia Croatia Slovakia Jordan Pakistan ExMecedonia Rwana Tanzania COMMUNIST Estonia Azerbaijan Latvia Lithuania Colombia Mexico Bulgaria Russia Albania Romania Belarus Ukraine Iraq Moldova Armenia Zimbabwe Georgia

S W B Index

10

15

20

25

30

GDP per capita in thousands of dollars, ve years before survey


Fuente y elaboracin: Inglehart y otros (2008).

4.3. Sentimiento de pobreza versus felicidad


En Ecuador en la ENEMDU de 2007 (INEC, 2007) se realizaron preguntas sobre la satisfaccin con la vida en general y si los individuos se sienten pobres. En el grco que sigue se muestra los resultados.

Graco 5
35 30
Frecuencia (%)

25 20 15 10 5 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Nivel de satisfaccin
Satisfaccin general Sentimiento de pobreza
Fuente: INEC (2007). Elaboracin: Ramrez (2008).

En el grco se observa que el sentimiento de pobreza se concentra en el rango de 0 a 4 (el 70% de la poblacin se siente pobre o muy pobre), mientras que solo el 17% de la poblacin se siente infeliz o muy infeliz (rango de satisfaccin entre 0 y 4). La satisfaccin con la vida se concentra en el rango de 4 a 7 (aproximadamente

Economa y felicidad

113

el 60% de la poblacin). Esto evidencia que tampoco existe una relacin unvoca entre la pobreza (o sentimiento de pobreza) y la satisfaccin con la vida, y que incluso este tipo de medida todava necesita complementarse con el enfoque subjetivo de la felicidad.

5. Conclusiones
El bienestar social puede ser considerado como el n ltimo de la economa. Las soluciones a problemas de escasez, maximizacin, pleno empleo y distribucin (los distintos enfoques de las escuelas del pensamiento econmico) tienen como objeto obtener un mayor bienestar para las personas. El bienestar social depende de unas condiciones sociales determinadas, que inducen distintas necesidades, segn grupos e individuos, que tienen diferentes posibilidades de obtener satisfaccin. Hay varios problemas en el momento de denir lo que es bienestar, por lo que las medidas de bienestar dependen del enfoque que se aplique. El grado de satisfaccin respecto al bienestar social es diferente segn las personas y los grupos sociales, por lo que es necesario intentar no solo medirlo a travs del ingreso o condiciones sociales (aspecto objetivo), sino tambin a travs de las percepciones de la personas (aspecto subjetivo). En el anlisis emprico de la satisfaccin en Ecuador se pudo observar que los aspectos que mayor satisfaccin les producen a los encuestados son la familia y el estado civil; mientras que el gobierno y la situacin nanciera son los aspectos con los cuales se sienten menos satisfechos. El anlisis del bienestar en trminos subjetivos permite dotar al estudio del bienestar de una visin integral, puesto que resulta un complemento al anlisis objetivo clsico. Para medir el bienestar se han utilizado indicadores del nivel de ingreso de las personas (como el PIB per cpita), asumiendo que el ingreso de la personas (y por lo tanto el consumo) permite medir su bienestar. Esta medida materialista, que supone que la satisfaccin o felicidad de las personas depende de lo que puedan comprar, es la que ms ha sido utilizada en los pases para realizar comparaciones internacionales. Pero esta medida por s sola no captura la multidimensionalidad del bienestar. A pesar de la existencia de medidas ms completas, como el IDH, y otras como la desigualdad y pobreza, todava falta mucho para denir y medir el bienestar. Para este efecto, la medida subjetiva de la felicidad puede y debe ser una medida complementaria para dimensionar al bienestar social.

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Mlany Gualavis y Jorge Solano

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RECURSOS EN INTERNET

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VI Desigualdad y Participacin

Cristina Bastidas Redin e igo Errejn Galvn

1. Introduccin
El presente artculo pretende ser una contribucin al estudio de la relacin entre desigualdades socioeconmicas y participacin poltica. Queremos entender, a partir del artculo, en qu medida los niveles de participacin poltica se ven afectados por las desigualdades socioeconmicas de los diferentes sectores de la poblacin o, por decirlo de otra forma: cmo afectan las desigualdades econmicas y sociales al supuesto de la igualdad poltica en el que las democracias liberales descansan. Nuestro estudio de caso es Ecuador, y nos basamos en los datos de la Encuesta Nacional de Empleo, Subempleo y Desempleo realizada en 2008 (ENEMDU), en la cual se incluy un mdulo de participacin ciudadana. Creemos que, en el proceso de cambio poltico que vive el pas, la pregunta que planteamos es central para el futuro de la refundacin estatal democrtica, as como para la reexin terica general. Ecuador, uno de los pases que presenta un ndice ms alto de concentracin del ingreso en Amrica Latina y donde la exclusin social ha sido un rasgo denitorio de su sistema poltico, es hoy objeto de atencin mundial. El actual gobierno ha declarado que la lucha contra esa exclusin es la base de una profunda democratizacin del poder poltico y de las estructuras sociales. Resultara difcil, por tanto, encontrar un estudio de caso ms ajustado a nuestra preocupacin terica, y donde esta tuviese ms alcance poltico. Se inicia el artculo con una discusin general sobre la difcil relacin entre desigualdad econmica y desigualdad poltica. Se hace referencia brevemente al estado de la cuestin en la ciencia poltica y la teora democrtica, y se contextualiza la aportacin que esta investigacin, en su especicidad, pretende aportar. A continuacin realizamos una discusin sobre la participacin ciudadana y los desafos que plantea para la democracia poltica. La discusin sobre la participacin poltica ciudadana se ubica necesariamente en los cambios polticos que recorren desde hace dos dcadas el continente, en gran medida como resultado de la incorporacin efectiva a la vida poltica de amplios sectores subalternos de la poblacin. En contraste con la caracterizacin dominante de estos procesos como populistas, pretendemos entenderlos como un desborde tumultuoso de los sistemas polticos tradicionales por formas

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novedosas de organizacin y participacin poltica, puestas en marcha por sectores tradicionalmente excluidos. La segunda parte del artculo demuestra cmo en Ecuador las desigualdades econmicas y aquellas causadas por discriminaciones de todo tipo pueden incidir en una desigualdad en la participacin. Mostramos, a travs de los datos obtenidos en esta parte, quines son los sujetos de la participacin en Ecuador, cules son los grupos que tienen mayores opciones de participar que otros, y qu variables estn asociadas a una mayor participacin en el pas. Exponemos que la participacin ciudadana en Ecuador es menor en los quintiles ms bajos del ingreso y en grupos histricamente discriminados; y concluimos que una atencin a los problemas de desigualdad en el pas podra dar paso a una sociedad civil con mayor implicacin en la esfera poltica. De la misma forma, una democratizacin de los espacios de poder y la toma de decisiones podran incidir en la disminucin de las desigualdades de otro tipo, puesto que evitaran que los tradicionales grupos de poder sean los nicos capaces de inuir en la agenda pblica. Concluimos con los resultados centrales de la investigacin, y con las recomendaciones que creemos se desprenden de esta hacia el objetivo de la mejora de la calidad democrtica en Ecuador. La ENEMDU se realiz a 9.744 viviendas. El mdulo de participacin ciudadana de la encuesta contiene 31 preguntas sobre la participacin en organizaciones sociales, movilizaciones, campaas, protestas, deliberaciones, participacin en espacios abiertos por el gobierno local o el gobierno nacional, y preguntas sobre uso del tiempo y conanza. Se aplic a dos personas en cada hogar: al jefe de hogar y a otra persona mayor de 18 aos, y en los casos en los que no haba otra persona mayor de 18 en el hogar se aplic al jefe de hogar y personas mayores de 15 aos.

2. Democracia poltica y desigualdad econmica


La reexin sobre la participacin ciudadana y la distribucin de la renta est estrechamente ligada a la discusin en las ciencias sociales, y en especial en la ciencia poltica, acerca de la compleja relacin entre democracia poltica y economa capitalista. En 1977 Crawford Brough Macpherson public un libro de referencia en este debate: La democracia liberal y su poca (traduccin al castellano de 1997) en el que argumentaba que la forma histrica de la democracia liberal, mediada por estructuras partidarias elitistas, era el mecanismo de desactivacin de la potencial contradiccin, que ya apuntara Marx, entre el sufragio universal y el capitalismo. Pona encima de la mesa la cuestin de la relacin entre la participacin poltica y la estructura desigual de distribucin de la renta. Ms recientemente el politlogo Adam Przeworski se ocupa en su libro Democracia y mercado. Reformas polticas y econmicas en la Europa del Este y Amrica Latina (2003) de estudiar si existe alguna relacin, estable y vericable en una mayora de los pases estudiados entre desarrollo econmico y sistema poltico democrtico, llegando a una conclusin armativa. Est fuera del alcance de este captulo realizar ninguna aportacin a estos debates tericos. Este texto, adems, aspira a responder otra pregunta diferente: en qu medida los niveles de participacin poltica se ven afectados por las desigualdades socioeconmicas de los diferentes sectores de la poblacin. En nuestro caso, centramos el estudio en Ecuador. Creemos que, en el proceso de cambio poltico o revolucin ciudadana que vive el pas, la pregunta que planteamos

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es central para el futuro de la refundacin estatal democrtica, as como para la reexin terica general que mira atenta los cambios en Ecuador. Nos interesa la relacin entre la participacin ciudadana y las desigualdades socioeconmicas de renta pero tambin de gnero, tnico-culturales y otras que han existido histricamente en Ecuador. Nuestra hiptesis sobre la relacin existente entre disparidad en los niveles de desigualdades sociales y asimetra en los niveles de participacin poltica, apunta directamente al vnculo entre democracia poltica y poltica econmica ampliamente discutido en la teora poltica. Uno de los pilares centrales del liberalismo poltico es su delimitacin del campo de despliegue para la poltica: la rgida divisin conceptual entre Estado y sociedad, entre lo pblico y lo privado, permite separar la poltica de la economa, adscribiendo esta ltima a la esfera del mercado, como espacio de encuentro de agentes privados. As, la economa queda fuera del mbito de lo poltico; sin embargo sabemos que, en tanto proceso social, la economa es una actividad colectiva de naturaleza eminentemente poltica. La delegacin de las decisiones econmicas al mercado equivale por tanto a su blindaje frente a las posibilidades de las mayoras sociales de inuir en decisiones privadas que comandan un proceso siempre colectivo: la produccin de la riqueza y su distribucin. En la actualidad, las democracias capitalistas se levantan sobre dos ideas que no siempre han sido compatibles: en primer lugar, que solo el mercado produce riqueza, y que por tanto la libre iniciativa de los actores privado es el mejor camino para el desarrollo; contrapuesta a esta primera, estn las argumentaciones que sealan que el mercado no sabe autorregularse ni distribuye los recursos de forma socialmente sostenible, por lo que necesita del Estado para proveerle de un marco jurdico, para producir infraestructuras, orientar parte de las inversiones, y asumir polticas que ningn agente privado emprendera, pero que son necesarias para la reproduccin social. El neoliberalismo nunca lleg, en contra de lo que a menudo se dice, a impugnar esta convergencia sobre la que descansan todos los Estados capitalistas. Sencillamente alter los trminos de la relacin entre Estado y sociedad, conando al Estado no menos tareas o capacidad de intervencin, sino una labor enteramente regulada por la rentabilidad mercantil privada: la desregulacin de los mercados laboral o nanciero, la privatizacin de empresas pblicas o la apertura de nuevos espacios sociales a la inversin privada no son ejemplos de reduccin del tamao del Estado, sino de redireccionamiento de su intervencin. Es en este sentido que el neoliberalismo supuso una salida ofensiva de la clase dominante a la cada de la tasa de ganancia a escala global, de modo que el Estado sirviese a una masiva redistribucin regresiva de la riqueza (Gowan, 2000; Harvey, 2007a; 2007b: 9; Chang, 2002). Ya constituye un lugar comn hablar de los altsimos costes sociales de las polticas econmicas neoliberales en Amrica Latina (Veltmeyer, Petras & Vieux, 1997; Navarro, 1998; Sader, 2001). No pocos gobiernos, en Ecuador y en el resto de la regin, cayeron antes de terminar su mandato como resultado de la accin colectiva extrainstitucional de los sectores ms desfavorecidos por estas medidas (indgenas, campesinos, antiguos trabajadores industriales, maestros, mujeres, trabajadores informales, etc.). Todos estos casos constituyen ejemplos de masiva movilizacin poltica que es, en denitiva, la forma ms directa de participacin ciudadana en contra de polticas de reparto regresivo de la riqueza y de las grandes brechas y desigualdades acrecentadas durante el ciclo neoliberal.

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Histricamente, los pases de Amrica Latina se han enfrentado ante el dilema de igualdad poltica e igualdad econmica. El Estado neoliberal, pese a que discursivamente promueve la igualdad poltica por su componente democrtico, no incide en las desigualdades dadas en el mbito econmico y en los intercambios mercantiles; con lo cual dichas desigualdades se traducen en el campo poltico. El Estado desarrollista, por su parte, privilegia la incidencia en el campo de la distribucin econmica, pero genera una dbil democratizacin de los espacios de poder. De esta forma, la conguracin de un nuevo Estado deber promover la distribucin econmica, as como el desarrollo de capacidades para que las personas puedan incidir en los espacios de decisin poltica y colectiva. El Ecuador registra datos preocupantes en cuanto a la desigualdad. Ren Ramrez, en su obra Igualmente pobres desigualmente ricos, demuestra cmo las desigualdades se incrementaron durante el ciclo de liberalizacin econmica y adems cmo la desigualdad salarial en el pas discrimina principalmente a las mujeres, las personas que viven en el rea rural y los indgenas.
[] por el hecho de vivir en el campo, un ciudadano ecuatoriano gana alrededor de 10,5% menos que un ciudadano que vive en la ciudad. Esta brecha se explica casi en un 70% por las diferencias en las dotaciones de los trabajadores del campo frente a los de la ciudad. A la vez, 17% de la brecha responde a problemas de discriminacin. El 13% restante es producto de la interaccin entre la discriminacin y las diferencias en las dotaciones (Ramrez, 2009: 176).20

Avanzar en el tema de la igualdad debe constituir un elemento fundamental de la agenda de las nuevas reformas implementadas en los gobiernos de Amrica Latina. Las grandes brechas, que histricamente han discriminado a los grupos excluidos del pas y se han fortalecido durante el ciclo neoliberal, han generado desigualdades existentes no solo en el campo econmico sino tambin en el acceso a recursos polticos. As, recordamos a Tocqueville que sealaba que la igualdad no puede ser solo entendida a nivel poltico, pues una sociedad con altas desigualdades econmicas terminar reproduciendo dichas desigualdades en otros campos.
Es imposible concebir que la igualdad no concluya por penetrar tanto en el mundo poltico como en otros dominios. No es posible concebir a los hombres como eternamente desiguales entre s en un punto e iguales en otros; en cierto momento, llegarn a ser iguales en todos los puntos (Tocqueville, 1981: 115).

Desde la perspectiva de Amartya Sen, la igualdad no es solamente una igualdad de bienes primarios o de recursos, es tambin una igualdad en cuanto a capacidades. Podemos hablar de igualdad desde esta perspectiva no solo cuando las personas disponen de los mismos bienes o recursos a su disposicin, sino cuando han adquirido las capacidades que les permiten apropiarse en igualdad de condiciones de dichos recursos.

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El texto demuestra tambin la vinculacin directa entre educacin y diferencias salariales, y dados los niveles relativamente grandes de desigualdad en el pas, las polticas que privilegien el crecimiento no podrn ser la nica parte de una estrategia de desarrollo que apunte a generar mayor bienestar social y ciudadano.

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En la evaluacin de la justicia basada en la capacidad, las pretensiones individuales no deben ser evaluadas en trminos de los recursos o bienes primarios que las personas respectivamente tienen, sino en trminos de las libertades que efectivamente disfrutan para elegir entre los diferentes modos de vida que pueden tener razn para valorar. Es esta libertad efectiva la que es representada por la capacidad de las personas para alcanzar varias combinaciones alternativas de funcionamientos, es decir, de cosas que hacer y formas de ser (Sen, 1995: 467).

Estas perspectivas son fundamentales para intentar comprender los problemas de desigualdad en la participacin ciudadana. Pese a que muchos procesos de participacin pueden estar abiertos o disponibles al libre y voluntario ejercicio de los mismos, la participacin es un ejercicio ciudadano que se puede ejercer en condiciones de igualdad cuando los ciudadanos han desarrollado capacidades de accin colectiva y tienen a su alcance recursos que movilizar para una efectiva inuencia en el proceso de decisiones polticas21 , o cuando quienes detentan el poder abren cauce a otras voces para una real incidencia. Para muchos el problema puede simplicarse entendiendo que quienes participan lo hacen porque quieren y los que no participan lo hacen porque no. Se sostiene en este artculo que tal armacin puede desmontarse cuando hacemos un anlisis ms detenido de las desigualdades y las diversas capacidades reales que las personas tienen para generar accin colectiva, participar e implicarse en la esfera pblica. En este contexto de marcadas desigualdades en el pas, la democracia se desarrolla con profundas dicultades y de forma excluyente. Un alto grado de desigualdad en un pas es a la vez causa y expresin de la capacidad de grupos minoritarios para llegar al poder y plantear una agenda de polticas en benecio de un reducido nmero de personas. De hecho, un estudio realizado por la Secretara Nacional de Planicacin y Desarrollo (SENPLADES, 2009) sobre el corporativismo en el Estado, demuestra cmo durante el ciclo neoliberal los grupos asociados al capital nanciero, especulativo y exportador, lograron colocar su agenda en el Estado22. Esto no es ms que un ejemplo de las desigualdades en cuanto al acceso a los espacios de toma de decisiones. Los niveles de inuencia que han logrado los grupos tradicionales de poder en las decisiones ms importantes de la agenda pblica han cerrado el espectro de posibilidades de participacin y reparticin del poder para la gran mayora de ciudadanos. La desigualdad es una caracterstica que por lo general se reeja tanto a nivel econmico como poltico y social.

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La teora de la movilizacin de recursos (McCarthy & Zald, 1977; Jenkins, 1994), surgida en la academia norteamericana como un intento de aplicar las teoras de la eleccin racional al estudio el ciclo de accin colectiva antisistmica de los aos sesenta y setenta, no nos parece especialmente enriquecedora para el estudio del comportamiento poltico. No obstante, sus aportaciones demuestran de forma ntida que la participacin poltica no es solo una opcin individual, sino que est mediada, condicionada y potenciada o dicultada por los recursos materiales, simblicos o cognitivos a disposicin de los ciudadanos. Este estudio del corporativismo en el Estado demuestra que en las ltimas dos dcadas el Estado ecuatoriano aument el nmero de instituciones autnomas; las mismas que debilitaron la capacidad del Estado para ejercer rectora de manera coordinada, y en muchos casos tenan representacin de las empresas y el mercado (ver SENPLADES, 2009).

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Nos parece que estamos ante una cuestin signicativa porque ha sido precisamente la forma en que los sistemas polticos han reaccionado ante las demandas o inputs de carcter econmico, la clave de sus xitos y, ms a menudo, sus fracasos. En una regin asolada por la desigualdad y la pobreza, al mismo tiempo, la comunidad poltica estatal-nacional ha sido a menudo frgil en los pases latinoamericanos porque, obligada a dejar la cuestin de qu hacer con la riqueza social fuera de los temas de discusin poltica, ha tenido que asentarse sobre una base social polarizada y fragmentada. La democracia liberal tiene como premisa angular el que todos los problemas al interior de la sociedad son resolubles desde la negociacin y por vas institucionales; esto es, presupone que no hay al menos demasiados conictos antagnicos. Esto ha sido con frecuencia demasiado suponer en Estados latinoamericanos marcados por una profunda desigualdad econmica que se traduca fcilmente en inequidad en el poder poltico.

3. Democracia participativa, participacin o populismo?


Ciertas concepciones de la democracia entienden a los ciudadanos con un rol poltico restringido a su ejercicio del voto. La clsica obra de Joseph Schumpeter Capitalismo, socialismo y democracia (1984 [1942]) constituye la mejor expresin de esta visin. El economista austraco sostiene ah una concepcin de las democracias liberales como sistemas denidos fundamentalmente por la libre competencia entre lites polticas por el voto, medio de acceso al poder poltico y columna vertebral del nexo democrtico entre gobernantes y gobernados. Esta visin encaja en los ideales de una democracia representativa que privilegia el papel de los partidos polticos como agregadores de demandas e intereses, concibindolos como los nicos actores capaces de representar intereses. En la gura liberal de la democracia representativa, el ciudadano se traslada de una esfera poltica a otra de mercado, de ciudadano a individuo; la sociedad civil, desde esta concepcin, debe promover organizaciones voluntarias para aligerar la carga del Estado. Por otro lado, las concepciones centradas en el Estado han orientado su anlisis en las funciones del Estado como actor fundamental en el diseo de la agenda pblica. Tanto unas como las otras restringen el espacio de poder y privilegian el acceso de pocos grupos a la toma de decisiones, ya sean estos mercantilistas o burocrticos. La desafeccin ciudadana con los partidos polticos y las instituciones pblicas de la democracia representativa, tradicionalmente entendida como delegacin de los ciudadanos hacia los representantes, ha llevado a diversas formas de organizacin social ya sean movimientos sociales, organizaciones sociales, civiles o polticas a plantearse un nuevo escenario democrtico. Muchos autores han planteado ya que la revitalizacin de la democracia pasa por la creacin de nuevos espacios donde sea efectiva la participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos y por la bsqueda de un nuevo papel para la sociedad civil en el proceso democrtico. Barber, uno de los tericos en esta lnea, realiza una serie de crticas al argumento central de las teoras liberales que sealan que un exceso de democracia es peligroso para las libertades (Barber, 1984). Critica muchos supuestos de los que parte la teora liberal y seala que el poder ms autoritario es el de las mayoras absolutas, estructuradas a travs del voto, que no dialogan ni ceden frente a un triunfo electoral. Las democracias participativas, segn Barber, construyen sujetos polticos con una fuerte cultura cvica, dialogante, y posibilitan la realizacin

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de decisiones y elecciones comunes que benecian a un mayor nmero de personas. Su tesis de la democracia fuerte23 argumenta a favor de mecanismos de democracia directa y las posibilidades de cambiar de una democracia de lites profesionales a una democracia de ciudadanos reformando las instituciones de la democracia representativas, sin prescindir de ellas:
Las instituciones de una democracia fuertemente participativa deben complementar y ser compatibles con las instituciones primarias representativas de las sociedades modernas. A pesar de que es necesaria una tensin entre las teoras de una fuerte democracia y las de democracia y participacin limitada, la factibilidad y las estrategias realistas para el cambio deben asentarse en las instituciones de la democracia liberal (Barber, 1984: 29).

De esta forma, una democracia fuertemente participativa se asienta en una reforma de las instituciones de la democracia tradicionalmente entendida, ms que instaurar nuevas formas de gobierno, e implica democratizar los espacios de poder poltico, realizar un recambio de actores tradicionales, lites racionales y profesionalizadas o mercantilistas, a ciudadanos comunes con una alta cultura cvica. Una democratizacin del espacio de poder. La recomposicin de la representacin poltica, y la demanda de una ms amplia y efectiva participacin social en el proceso poltico aparecen como elementos constitutivos de un emergente y nuevo conjunto de concepciones y teoras que cuestionan el estilo cerrado con el que se han manejado muchas democracias contemporneas. Es as como sobre el tapete de las discusiones aparece la necesidad de la participacin como uno de los elementos de la vida democrtica. Una democracia plena supone una activa participacin de las diversas expresiones de la ciudadana en la vida pblica, la existencia de organizaciones sociales autnomas y el fortalecimiento del tejido social; pero sobre todo exige plantearse la redistribucin de bienes materiales, econmicos y polticos. Esta cuestin, en Latinoamrica, lejos de ser una disquisicin exclusivamente terica, es tambin un tema de actualidad poltica. Nuestro estudio se enmarca necesariamente en una oleada de transformaciones polticas en la regin que han suscitado apoyos rmes y condenas furibundas. Todas ellas giran en torno a la discusin entre popular / populismo, que remite en ltima instancia a los modos de aparicin, participacin e institucionalizacin de la presencia de los sectores de la poblacin ms desfavorecidos en la arena poltica. De ello nos ocupamos en el siguiente epgrafe. En la ltima dcada se ha extendido el uso del trmino populismo para caracterizar las dinmicas abiertas por los sectores subalternos en diferentes pases latinoamericanos que se han cristalizado en gobiernos de izquierdas y nacionalistas. Esta adjetivacin, especialmente del gusto de los medios de comunicacin y agendas de produccin de pensamiento de corte socialdemcrata o derechista, argumentara que estos gobiernos, pese a haber llegado al poder democrticamente, son esencialmente un peligro para el rgimen democrtico. Su liderazgo carismtico y de relacin inmediata en el sentido de no

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En Strong Democracy (1984), Barber concluye que es mejor para una democracia que pretende ser igualitaria abrir la mayor cantidad posible de espacios y posibilidades de una democracia representativa

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mediada con el pueblo, su conicto con las instituciones liberales del Estado de derecho constituido, y su tendencia a la polarizacin del espacio ideolgico y poltico seran, segn estas crticas, la mejor manifestacin de regmenes demaggicos, autoritarios y personalistas Una corriente de pensamiento de considerable peso emplea el trmino neopopulismo pretendiendo dar cuenta de la actualizacin de una vieja tradicin latinoamericana que implicara la postergacin de los derechos individuales y polticos y de los valores democrticos, a favor de un liderazgo decisionista que descansa sobre la conictualizacin de la sociedad. Esta es una dinmica que a mediano-largo plazo daara siempre las posibilidades de desarrollo econmico, la eciencia administrativa, la gobernabilidad y el pluralismo poltico (Malamud, 2003, 2010). Otros autores como Manuel Alcntara (2007, 2008) o lvaro Vargas Llosa (2005) han empleado con frecuencia el trmino, tambin en entrevistas y textos divulgativos, para calicar a los gobiernos de izquierdas surgidos en la regin en las dos ltimas dcadas. Estas crticas tienen como premisa la identicacin absoluta entre liberalismo y democracia, como en Freidenberg (2007) o incluso en ODonnell (1998, 2001); una convergencia, histricamente variable, que resulta para Amrica Latina tan problemtica que es difcilmente defendible. En el subcontinente, los regmenes liberales fueron a menudo la defensa desnuda de intereses oligrquicos o gobernaron recurriendo a sistemas polticos autoritarios. Las clases dominantes latinoamericanas, comprimidas en sus estrechos intereses de intermediarios de la cadena mundial de expropiacin de los excedentes del Sur hacia el Norte, no fueron capaces de proyectar modelos de Estado relativamente incluyentes de las mayoras sociales de sus pases. As, las demandas populares no se procesaban de forma individual ni por cauces institucionales, posibilitando que se agregasen produciendo una separacin del campo poltico entre el poder y los sectores populares. Esta es la condicin de existencia del populismo segn el prestigioso politlogo Ernesto Laclau (2005), posiblemente uno de los cientcos sociales que ms en profundidad se ha ocupado del estudio del fenmeno. Laclau dene el populismo, en lugar de como un contenido ideolgico especco, como una forma de construccin poltica, una identidad cuya lgica de constitucin est en la dicotomizacin simplicadora del espacio poltico y la interpelacin a los de abajo como el ncleo de la comunidad poltica. Sin cuestionar la pertinencia del trmino, cabe aadir adems que la diversidad de procesos polticos que tuvieron lugar desde la dcada de los aos treinta del pasado siglo, y que fueron etiquetados como populistas, constituyeron, en realidad, las vas nacionales de incorporacin de las masas a la vida poltica, con el Estado como agente de reformas y conductor de un esfuerzo de conciliacin de clases y desarrollo autocentrado, industrialista y modernizador (Touraine, 1998; Weyland, 2001). A esta divisin del campo poltico la ciencia poltica dominante le ha llamado desafeccin democrtica. Sin embargo, el Informe sobre la democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 2004, muestra que las actitudes y percepciones polticas de los ciudadanos latinoamericanos no apuntan a un extraamiento masivo hacia el concepto de democracia, sino hacia el sistema poltico realmente existente y muy especialmente hacia el sistema de partidos (PNUD, 2004).

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Los dursimos costes sociales de los programas de ajuste estructural auspiciados por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en los pases de la periferia terminaron de agrandar esa brecha histrica empujando a un enorme abanico de grupos subalternos a la accin colectiva antisistmica24. No es de extraar, entonces, que en los pases latinoamericanos en que esta protesta social encontr cristalizacin poltico-electoral lo hiciese a travs de outsiders del sistema poltico, lderes carismticos cuyo principal capital simblico era su exterioridad a las lites poltico-econmicas tradicionales y una institucionalidad ampliamente desprestigiada. As, la emergencia de lderes polticos llamados populistas es solo la concrecin del descontento social y los deseos de cambio poltico en personajes ms deudores que productores de tal sentimiento masivo. En aquellos pases como Ecuador o, con sus muchas diferencias, tambin Bolivia25 en que ese deseo de cambio ha sido, por razones cuya explicacin excedera a este artculo, encauzado electoralmente, es comprensible y hasta normal que el nuevo gobierno se desenvuelva en fricciones con la institucionalidad liberal heredada. La etiqueta de populismo es poco explicativa y muy ideolgica en el peor sentido de la palabra: el de sustituir el anlisis del protagonismo poltico de los sectores populares por la medicin ahistrica de indicadores abstractos que igualan democracia a respeto por la institucionalidad liberal, olvidando que para la mayor parte de pases latinoamericanos, durante la mayor parte de su historia, se trata de dos elementos distantes cuando no antagnicos. En todo caso, da cuenta de un proceso poltico real de dimensiones histricas: los sistemas polticos democrticos liberales de la regin se han visto sometidos a una suerte de desbordamiento plebeyo que desplaza a los partidos tradicionales de su rol de mediadores exclusivos entre la sociedad y el Estado, sita nuevas demandas en la agenda pblica y sienta las condiciones para la articulacin de una suerte de bloque histrico gramsciano: una voluntad nacional-popular nacida de la expansin de una visin del mundo a las masas en su conjunto (Campione, 2007: 47). Esto es, la capacidad de las capas subalternas de obtener la adhesin de potenciales aliados y capitanear tanto las demandas comunes como el profundo deseo de cambio poltico y mejora de las condiciones de vida de la gran mayora. Es en este sentido que la nueva oleada populista puede ser considerada un proceso de contrahegemona popular, o de constitucin de los grupos subalternos en la clase dirigente. Esta emergencia de la poltica plebeya en la expresin con la que el actual vicepresidente de Bolivia, lvaro Garca Linera (2008) expresa la politizacin de los grupos subalternos en una narrativa nacional-popular e indigenista en

24

Empleamos aqu este trmino, acuado por los tericos del anlisis de los sistemas-mundo, para nombrar a los movimientos enfrentados al sistema interesatatal o a la economa-mundo capitalista, los dos componentes bsicos del sistema-mundo moderno, contestados histricamente por el movimiento obrero y los movimientos de liberacin nacional en el llamado Tercer Mundo (Wallerstein, 2005; Arrighi & Silver, 1999). Sin duda la obra que mejor expone esta comprensin histrica de largo recorrido de los movimientos antisitmicos es la escrita por Arrighi, Hopkins y Wallerstein (1999). En este caso, empleamos el trmino para ubicar las respuestas sociales al neoliberalismo en un enfoque terico que nos ayude a comprenderlas no como anomalas sino como fenmenos consustanciales a la dinmica histrica del capitalismo.. En otros lugares nos hemos ocupado en profundidad del proceso de transformacin poltica del Estado boliviano y la compleja correlacin de fuerzas subyacente (Errejn, 2009a, 2009b).

25

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Bolivia es un movimiento ambivalente, que somete a tensiones a las instituciones existentes al tiempo que abre un nuevo tiempo poltico en el que la gobernabilidad es impensable sin contar con los sectores populares. Evidencia la fragilidad del consenso poltico liberal, que se asentaba sobre una nacin cticia y que trataba siempre de dejar fuera de la discusin poltica las cuestiones que podan amenazar tan precaria estabilidad. Estas cuestiones eran precisamente aquellas de mayor importancia para la mayor parte de la poblacin: las decisiones acerca de la produccin y distribucin de la riqueza socialmente producida. A menudo las lites latinoamericanas tradicionales, criollas o autoidenticadas como blancas, han encontrado, en el trmino populismo, el mejor eufemismo para su inquietud ante lo popular. Sin embargo esto no representa una solucin a una quiebra que es ms profunda: la prdida de hegemona del Estado como sntesis del inters general de la sociedad. Si una reivindicacin es hoy transversal a los diferentes procesos de cambio poltico en Amrica Latina, es la de un cuestionamiento de la relacin tradicional representados-representante. Hoy se le exige al representante una legitimidad de origen que a menudo va ms all de su victoria en procesos electorales y se adentra en sus orgenes socioeconmicos; y una legitimidad de ejercicio que se dene, de forma impaciente, por la capacidad o incapacidad de poner el Estado al servicio de la res publica, determinada esta en gran medida por las demandas de las mayoras sociales ms desfavorecidas. Al lector no le costar identicar los elementos centrales del proceso poltico ecuatoriano en este breve recorrido. La incapacidad de ampliar los cauces institucionales para que las polticas pblicas sean el resultado de un complejo proceso social de debate, agregacin y negociacin de intereses, es a menudo una de las causas principales del colapso de los sistemas polticos en Amrica Latina. Por ello se puede armar que la irrupcin plebeya en la poltica de los Estados latinoamericanos sita la cuestin de la participacin ciudadana como elemento denitorio de la salud democrtica de los Estados de Amrica Latina, con ampliacin de la ciudadana poltica a sujetos subalternos y formas no convencionales de participacin.

4. Sujetos de la participacin en el pas


Una vez que hemos planteado en la primera parte de este texto los argumentos a favor de una democratizacin del poder y una necesidad por ampliar las posibilidades de participacin ciudadana sin restringirlas al voto, haremos en esta parte del artculo un examen de la situacin de la participacin en el pas. Para ello haremos uso de la encuesta sobre participacin ciudadana que constituy un mdulo en la ltima Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) realizada por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC). El mdulo de participacin de dicha encuesta contena una variedad de preguntas sobre una gama amplia de participacin de los ecuatorianos: inclua preguntas de percepcin, conanza y uso del tiempo y participacin en espacios colectivos. La gama de preguntas de la encuesta fueron pensadas en cinco ejes: Participacin electoral: que hace referencia a la participacin de los ciudadanos en las elecciones anteriores al momento de realizar la encuesta (junio de 2008). Participacin asociativa: que hace alusin a la participacin en organizaciones sociales de todo tipo (clubes deportivos, culturales, organizaciones cvicas, cooperativas agrcolas; grupos lantrpicos, religiosos, grupos de inters,

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organizaciones polticas, etc.). Para efectos del anlisis hemos separado la participacin en organizaciones sociales de la participacin en organizaciones polticas. Participacin no convencional: la encuesta tena preguntas sobre participacin en manifestaciones, huelgas, cartas de peticin o protesta, participacin en espacios de debate por internet, mensajes celulares. Participacin en espacios abiertos por el Estado: se incluyeron preguntas sobre la participacin de los ciudadanos en espacios convocados por el Estado ya sea a nivel nacional o en los gobiernos locales: gabinetes itinerantes, planes participativos, presupuestos participativos, debates de poltica pblica, etc.

Sobre la base de estas dimensiones, se obtuvieron ndices de participacin, entendidos como el porcentaje de personas de 15 aos y ms que tienen una participacin poltica, en organizaciones sociales, no convencional o en espacios abiertos por el Estado, expresado como porcentaje del total de personas de ese grupo de edad. El ndice de participacin total corresponde al total de personas que cumplen con algn tipo de participacin en organizaciones sociales, polticas, con el Estado o que han participado de forma no convencional. Si bien la ENEMDU fue realizada en 2008, las preguntas hacan referencia a la participacin de las personas en cualquiera de los campos mencionados en algn momento o alguna vez de su vida, no solo en 2008. Por ello se obtuvieron resultados sobre las movilizaciones de aos pasados. Uno de los temas que ms llama la atencin, al cruzar los ndices de participacin con algunas variables relativas al ingreso, la educacin y el gnero, es que la participacin poltica de las personas se reparte de forma diferenciada entre diversos segmentos de la sociedad, lo que implica que dichas variables inciden en la organizacin y participacin de las personas. Como se puede observar en el grco 1, el quintil 5 es el que mayor participacin en organizaciones sociales registra. La relacin entre quintiles y participacin ciudadana no constituye una lnea recta en ascenso. Pues despus del quintil 5, el quintil 1 ocupa el segundo lugar en participacin. Lo cual parece indicar que son, paradjicamente, los sectores sociales ubicados en los extremos de la distribucin de la renta quienes ms participan: los ms ricos y los ms pobres presentan los ndices ms altos de participacin poltica. Indice de Participacin Asociativa por quintiles
45,0% 40,0% 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0%

Graco 1

quintil 1 30,7%

quintil 2 29,9%

quintil 3 27,3%

quintil 4 29,8%

quintil 5 39,7%

Fuente: INEC (2008). Elaboracin: Bastidas y Errejn.

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Este fenmeno, que se repite tambin en otros pases latinoamericanos, podra explicarse por el hecho de las motivaciones mayores que los ms ricos y los ms pobres tienen para participar: en el primer caso por los recursos disponibles para permanecer cerca del poder, tener capacidad de incidir en la agenda pblica y promover polticas asociadas a los intereses de su grupo; en el segundo caso debido a la esperanza y necesidad de incidir en el logro de un cambio social, y la poca conanza en la movilidad social ascendente individual entre los ms desfavorecidos, que les lleva a la accin colectiva, a menudo disruptiva. Tarrow seala que la accin disruptiva es ecaz en un primer momento porque rompe con la rutina, sorprende a los observadores y desorienta a las lites, al menos durante un tiempo, aunque tambin admite que con el tiempo este tipo de accin colectiva puede presentar degeneraciones (Tarrow, 2004: 205). La perspectiva de Pierre Bourdieu sobre el capital social tambin puede explicar este fenmeno (Bourdieu, 1990). Bourdieu seala que el capital social produce unidad interna de la clase dominante y correlativamente tiende a reforzar su diferenciacin frente al resto del universo social. De esta forma, las clases dominantes de una sociedad se mantienen en un crculo de relaciones interpersonales duraderas que les facilita acceder a ciertos benecios, tener contactos en espacios decisivos, acceder a ciertos trabajos por pertenecer a cierto grupo. As generan crculos cerrados de relacionamiento y reproduccin social. El grco 2 demuestra que la participacin en partidos polticos es evidentemente ms alta en el caso del quintil 5, y su distancia con respecto al quintil 1 se agranda en relacin a la distancia que mantena en el tipo de participacin en toda clase de asociaciones (grco 1). Esto demostrara, por un lado, que donde ms participa el quintil 5 es en los partidos polticos y que, por lo tanto, los partidos polticos tienen estructuras poco democratizadas y de tinte todava elitista en su interior. Por otro lado, este hecho podra reforzar la explicacin sobre las motivaciones del quintil 5 a participar, que se dan por permanecer cerca del poder e incidir en la agenda pblica. Los partidos polticos seran espacios que motivan al quintil 5 a asociarse en ellos para incidir en la agenda pblica.

Graco 2
5,0% 4,5% 4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0%

Indice de Participacin Poltica por quintiles

Serie 1

quintil 1 2,7%

quintil 2 3,4%

quintil 3 3,6%

quintil 4 3,5%

quintil 5 4,6%

Fuente: INEC (2008). Elaboracin: Bastidas y Errejn.

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Para la renovacin los partidos polticos debern poner atencin a este aspecto. Su credibilidad frente a la poblacin se desmantel en gran parte porque para la ciudadana, no errneamente, se convirtieron en espacios para que los grupos de poder econmico puedan reproducir sus polticas. No se trata de reemplazar los partidos polticos con los movimientos sociales, se trata de renovarlos con estructuras ms democratizadas, de convertirlos en espacios donde puedan llegar todos, no solo los grupos de poder econmico; y se trata sobre todo de mantenerlos ms cerca de los movimientos sociales y las redes de accin colectiva, en dilogo constante con la ciudadana. Otra variable que explica con fuerza las desigualdades en cuanto a la participacin ciudadana es el nivel educativo. Los niveles de educacin y los niveles de participacin presentan una correlacin muy alta: a medida que los niveles de educacin aumentan las personas participan de mayor forma. El grco 3, que se muestra a continuacin, mantiene una lnea en ascenso: las personas con mayores niveles educativos son aquellas que ms participacin total registran.

Indice de Participacin Total por nivel de instruccin


90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Graco 3

superior universitaria

ninguno

educacin bsica

educacin media

Fuente: INEC (2008). Elaboracin: Bastidas y Errejn.

La participacin total es un ndice que se ha construido vinculando las dimensiones explicadas en la primera parte de este anlisis. Una relacin de este tipo demuestra un nivel de desigualdad en las posibilidades de participacin. Esto parece conrmar la tesis de que las personas que ms participan son aquellas que han desarrollado mayores capacidades para hacerlo. Tal vez el nivel educativo tenga peso como variable explicativa de los diferentes niveles de participacin, pues mayores niveles de formacin facilitan y estimulan la presencia en el espacio pblico, a la vez que otorgan a sus detentadores mayor comodidad y seguridad a la hora de expresar sus opiniones. Tambin es cierto que cuando uno est expuesto ante un grupo de ciudadanos y les pide su opinin sobre determinados

post-grado

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temas de su vida, las personas que ms hablan y participan son las que mayores niveles de instruccin han podido llegar a tener y muchas veces monopolizan la palabra en relacin a las otras personas del grupo. Esto quiz no se cumple en grupos movilizados de la sociedad con una amplia tradicin participativa, porque es cierto que se aprende a participar participando, y que hay claros ejemplos en las organizaciones sociales de liderazgos slidos que tienen bajos niveles de instruccin. A pesar de ello, la tendencia general demostrada en el grco 3 es que a mayor nivel de instruccin mayor participacin total tienen las personas. Ello exige poner atencin a los problemas de la desigualdad en la educacin del pas, con especial nfasis en la educacin de nivel universitario y posgrado, que es donde ms fuerte se hace la brecha entre los que ms participan y los que menos participan. La implementacin de polticas pblicas a favor de una universalizacin de la educacin superior que el gobierno pretende realizar actualmente, sin duda, tendrn efectos gruesos sobre los niveles de participacin en el pas. Realizar esfuerzos polticos por mejorar el acceso y la calidad de la educacin en un pas es un elemento potente para mejorar la democracia, no solo porque permitirn quiz mayores niveles de implicacin ciudadana en lo pblico, sino porque mejoran la calidad de la participacin, le dan una caracterstica ms deliberativa y por tanto ms propositiva. Otras de las cuestiones asociadas a las desigualdades en la participacin ciudadana es la relativa a la edad. El grco 4 presenta una clasicacin de grupos etarios donde se evidencia que el grupo etario que ms participa es el de 35 a 50 aos y el que menos participa es el de mayores de 65 aos. El grfico 4 demuestra que no existen brechas tan grandes entre la participacin de los diferentes grupos etarios. Por tanto, la edad no podra ser considerada un elemento tan altamente discriminatorio en la participacin como s lo es la pobreza o el nivel de instruccin.

Graco 4

60% 50% 40% 30% 20% 10%

Indice de Participacin Total por edad

de 17 a 24 aos 48% Serie 1

0%

de 25 a 34 aos 50%

de 35 a 50 aos 53%

de 50 a 64 aos 51%

mas de 65 aos 44%

Fuente: INEC (2008). Elaboracin: Bastidas y Errejn.

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La participacin menor del grupo de mayores de 65 aos puede explicarse por la ausencia de poltica pblica que el Ecuador ha tenido en esta rea. Los adultos mayores presentan los peores niveles de atencin en polticas pblicas y se han pensado pocos escenarios donde los adultos mayores pueden aportar con su voz. Una mejor atencin a este grupo etario podra permitirle tener mayores posibilidades para participar. Pensar el aumento de la participacin ciudadana en este grupo etario signicara repensar los espacios donde la gente participa, adems de crear espacios pblicos donde las personas adultas mayores puedan socializar, conversar, organizar temas comunes. Esto no ha sido pensado hasta el momento y una batera de polticas pblicas que abarcan una variedad de mbitos como: sistemas de trasporte, salud, espacios de socializacin para los adultos mayores, etc., podran pensarse para incluir a este grupo etario como actores importantes en la participacin ciudadana. Finalmente, otras desigualdades evidentes al momento de analizar las desigualdades en la participacin ciudadana son las relativas al gnero. El grco 5 nos demuestra que los hombres participan ms que las mujeres, a pesar de la existencia de una pluralidad de organizaciones de las mujeres y de un movimiento social de las mujeres que ha logrado reivindicar una serie de derechos econmicos, polticos, culturales y civiles para las mujeres; las mujeres presentan una menor participacin a nivel poltico (partidos polticos), asociativo (en organizaciones sociales), no convencional (movilizaciones, protestas, internet, etc.) y en espacios de participacin con el Estado. La brecha con respecto a la participacin de los hombres es mayor en la participacin poltica.

Indice de Participacin Total por Gnero


56% 54% 52% 50% 48% 46% 44% 42% 47% 54% HOMBRES MUJERES

Graco 5

HOMBRES

MUJERES

Fuente: INEC (2008). Elaboracin: Bastidas y Errejn.

El grco 5 es un ndice agregado de todas las anteriores, y la participacin de los hombres es mayor en 7 puntos a la de las mujeres.

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Una hiptesis con respecto a la menor participacin ciudadana de las mujeres es que a pesar de su inters por participar, sus posibilidades reales de participacin son menores, ya que en la realidad ecuatoriana y de gran parte del mundo, las mujeres siguen teniendo una carga de trabajo ms alta que los hombres, y por lo tanto tienen menos horas de tiempo libre que pueden dedicar a la participacin; y se ha demostrado en muchos estudios una relacin positiva entre tiempo libre y participacin ciudadana. A mayor tiempo libre, mayores niveles y posibilidades para implicarse en lo pblico. Sucede frecuentemente en los procesos deliberativos y participativos que el nmero de mujeres es mayor que el de hombres al inicio del proceso, pero son ellas las que ms desertan puesto que tienen a su cargo, adems del trabajo remunerado, el cuidado de sus hijos y las tareas del hogar. De esta forma, los hombres se mantienen hasta el nal del proceso, estn presentes en los momentos ms decisivos de los procesos de participacin y terminan siendo mayora en nmero en diversos espacios de participacin ciudadana: asambleas barriales, cabildos abiertos, espacios permanentes de participacin con el Estado. De todas formas, la explicacin de que el fenmeno de menor participacin ciudadana de las mujeres se da porque tienen menos tiempo libre y mayor carga de trabajo es solo una hiptesis inicial, que deber estudiarse con mayor profundidad y exigir un tratamiento especco de las desigualdades de gnero en la participacin ciudadana. Finalmente, el grco 6 demuestra las diferencias en cada uno de los ndices con respecto al rea.

Graco 6
40,0% 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0%

Urbana Rural

Poltica Urbana Rural 3,8% 3,2%

Asociativa 30,3% 36,9%

No convencional 31% 28%

Participacin con el Estado 3% 3%

Fuente: INEC (2008). Elaboracin: Bastidas y Errejn.

Si bien no existe una diferencia signicativa en el ndice o agregado total de la participacin rural y urbana, si vemos cada una de las dimensiones podemos notar algunas diferencias como: la existencia de una ligera mayor participacin del rea urbana a nivel poltico (partidos polticos, aliacin partidaria) y diferencias ms

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signicativas en la participacin asociativa, que es mayor en el rea rural, y la participacin no convencional, que es mayor en el rea urbana. Esto demuestra que a nivel rural existe mayores capacidades para organizacin de tipo asociativo: organizaciones de padres de familia, mujeres, culturales, religiosas, deportivas; pero que no llega a tener una mayor incidencia en los espacios polticos. Existe una relativa autonoma de participacin rural con respecto a los clsicos mecanismos de representacin de la democracia liberal. Tambin una menor tradicin a usar mecanismos no convencionales de participacin: internet, cartas de peticin, reclamos escritos, dejar de consumir productos como forma de protesta, etc., que es una forma ms propia de la participacin de tipo urbano.

4. Conclusiones
Ecuador vive, en sintona con diferentes pases latinoamericanos, un proceso de redenicin del Estado que busca, bajo la presin de los sectores populares, reorganizar el sistema poltico y producir una ciudadana robusta e incluyente, dotada de amplios derechos polticos y sociales, que haga efectiva la democracia y cohesione la comunidad poltica con una redistribucin ms equitativa de la riqueza. Se trata de repensar un nuevo sistema democrtico, que permita una implicacin ms activa de los ciudadanos en la esfera pblica como posibilidad de corregir los errores de un burocratismo excesivo o de una captacin de los grupos econmicos para s. Como hemos visto en el anlisis de los datos expuestos, existen diferencias en la participacin ciudadana que recaen sobre grupos que presentan desigualdades en otras dimensiones como la econmica, educativa o discriminaciones de gnero. Las desigualdades de la participacin no son accidentales o fortuitas, son una representacin de la relacin entre desigualdades econmicas y polticas. Atacar el problema de la desigualdad, por tanto, exige una atencin integral del mismo que involucra a los aspectos econmicos, la eliminacin progresiva de las discriminaciones de tipo tnico, cultural, de gnero y etarias existentes histricamente en el pas, y la apertura de estos grupos a nuevos mecanismos de participacin ciudadana para la toma de decisiones colectivas. La participacin ciudadana profundiza la democracia porque permite abrir los espacios de decisin a un colectivo ms amplio de la sociedad. Adems, inuye en las polticas pblicas incorporando a la agenda las necesidades de aquellos sectores sociales que tradicionalmente menos capacidad tienen para expresar, articular y postular sus demandas. En ese sentido, la participacin ciudadana contribuye a la democratizacin poltica y a la reduccin de las brechas sociales que fragmentan la comunidad poltica. Sin embargo, cuando en ella se reproducen las mismas desigualdades que aquejan a la sociedad en otros aspectos, no podr superar los viejos problemas de la democracia. Frente a quienes miran con desconanza las nuevas formas polticas que nacen de la irrupcin histrica de las clases subalternas en el escenario pblico, nosotros vemos en este movimiento el mejor impulso de transformacin de las estructuras sociales y polticas en un sentido emancipador, de una democratizacin efectiva que tenga en la mejora de las condiciones de vida de las mayoras sociales su mejor expresin y su mejor garanta.

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DISTRIBUIR Y REDISTRIBUIR LOS MEDIOS DE PRODUCCIN

VII Democratizar la tenencia de la tierra como una estrategia alternativa

Isabel Estvez y Alfredo Serrano

Las preguntas que deberamos hacernos son: por qu no logramos que las operaciones de pequea escala tengan xito, a pesar de que pueden ser fcilmente ms ecientes y ecolgicamente ms responsables que las grandes operaciones? Por qu existe tan poco inters en los modelos de pequea escala o de cooperativismo por parte de los agricultores? Cules son los factores sociales, polticos y econmicos que contribuyen a la continua consolidacin del monopolio de las tierras? Ningn proyecto de (re)distribucin tendr xito si no encontramos respuestas pragmticas para hacer frente a esta problemtica.
Mariana Vsquez, agricultora de Machachi 26

1. Introduccin: por qu y cmo estudiar la problemtica de la terratenencia inequitativa


Este estudio parte de dos supuestos fundamentales: (i) la democratizacin del poder en una sociedad pasa necesariamente por la democratizacin de los medios de produccin (uno de ellos, la tierra); y (ii) la estructura inequitativa de tenencia de tierra que caracteriza la sociedad ecuatoriana es fruto de un patrn de acumulacin desigual, injusto y multicentenario, cuyas ramicaciones han sido la generacin y

26

Entrevista personal con Mariana Vsquez (pseudnimo), marzo de 2011.

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Isabel Estvez y Alfredo Serrano

reproduccin de desigualdad, de pobreza y de exclusin social. Entre los diversos tipos de desigualdad que encontramos en Ecuador, la desigualdad en la terratenencia ha sido histricamente una de las ms agudas27 , y sus impactos entre los ms destructivos, debido en parte a la esencial importancia de este recurso para la forma de vida y actividad econmica de gran parte de la poblacin. Estos dos supuestos, con sus criterios normativos-polticos de justicia y equidad, bastan para justicar un proyecto de redistribucin de tierras. Desde este punto de partida, podramos proceder a un estudio de la estructura de terratenencia, calcular una serie de ndices de desigualdad, y disear un conjunto de polticas orientadas a minimizar el valor tal indicador. Sin embargo, como podemos apreciar en el testimonio de la agricultora cuyas palabras abren este artculo, las discusiones alrededor de la problemtica de la redistribucin de tierras pueden y deben enmarcarse en una discusin ms amplia, capaz de vincular los criterios tericos de equidad con las complejas realidades de las vidas de los integrantes del sector agrcola. No podemos hablar de redistribucin sin preguntarnos cmo podemos asegurar el xito de las Unidades de Produccin Agrcolas (UPA) de pequea escala. Si dejamos este problema de lado, nada asegura que un pequeo productor dotado de una UPA a travs de una poltica de redistribucin no la venda inmediatamente a una constructora, por falta de inters o falta de capacidad productiva. Tampoco podemos asegurar que los tracantes de tierras no organicen asociaciones de productores articiales con el n de aprovechar los programas de redistribucin para adquirir tierras a bajo precio. El cmo de las polticas de redistribucin es tan importante como el porqu. Y difcilmente podemos pensar en el cmo sin tener una clara visin de las problemticas sociales que caracterizan el sector agrcola. Por lo tanto, este estudio busca integrar un enfoque etnogrco con el enfoque econmico convencionalmente utilizado para estudiar la estructura de terratenencia, con miras a proporcionar una visin ms compleja (y por lo tanto ms til) de la problemtica de la redistribucin de la tierra. Por otra parte, el aterrizar en las realidades cotidianas del sector agrcola a travs del enfoque etnogrco resulta enriquecedor en la medida en que desmiente algunos mitos de la ideologa econmica predominante, y pone en evidencia algunas razones importantes para impulsar la democratizacin de la terratenencia, generalmente obviadas en aquellos estudios que parten desde el enfoque de la desigualdad. Especcamente, las experiencias de los pequeos productores revelan que, en la medida en que la redistribucin permite romper con estructuras monoplicas y fomentar la produccin a pequea escala, es posible eliminar deseconomas de escala y promover mayor innovacin y eciencia productiva. Ms an, la produccin a pequea escala en varios subsectores agropecuarios tiende a generar ventajas comparativas importantes en materia ecolgica frente a las producciones a gran escala, incentivando el uso de modelos de produccin con menor tendencia a generar externalidades negativas y a degradar la calidad del patrimonio natural (una ventaja igualmente importante desde el enfoque de la justicia intergeneracional). En sntesis, el estudio de la problemtica de la redistribucin de la tierra se puede beneciar de un enfoque metodolgico multidisciplinario, tanto en el mbito pragmtico del diseo de polticas pblicas, como en el mbito terico donde se establecen los criterios ideolgicos que sustentan el proyecto de redistribucin.

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Por ejemplo, el ndice de Gini de la distribucin de la tierras (0,8 en el ao 2000) es mucho mayor al ndice de Gini de la distribucin de los ingresos en el rea rural del Ecuador (0,5 en 1998) (Castro, 2007).

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Partiendo desde esta apuesta metodolgica, en este estudio buscamos cumplir con tres objetivos. Primeramente, esperamos fortalecer el planteamiento terico respecto a la importancia de la redistribucin, articulando el criterio social de equidad, el criterio econmico de eciencia y el criterio ecolgico de preservacin de la integridad del patrimonio natural. Esta discusin busca establecer denitivamente la legitimidad y relevancia del proyecto de redistribucin. En un segundo momento, aterrizamos en la prctica: realizamos un anlisis del nico importante proyecto de redistribucin, la Reforma Agraria de los aos sesenta y setenta del siglo XX en Ecuador, y luego, describimos la estructura actual de la tenencia de la tierra a partir de los resultados de estudios recientes y un nuevo estudio emprico. Esta seccin justica la urgencia de crear nuevos mecanismos de redistribucin, poniendo en evidencia el carcter indignante de las polticas pblicas de redistribucin utilizadas en el pasado y el estado preocupante del statu quo de la estructura actual de terratenencia. Finalmente, concluimos con una breve discusin de algunos de los retos para la poltica de redistribucin, tomando en cuenta los criterios de aquellos que enfrentan esta problemtica en el da a da.

2. La redistribucin de la tierra: un proyecto legtimo


2.1. El patrn de acumulacin de tierras en Ecuador y las polticas de redistribucin: orgenes y persistencia de la inequidad
No es relevante en este espacio realizar un recuento histrico exhaustivo de aquellos complejos procesos polticos y econmicos que han construido paulatinamente la inequitativa estructura de tenencia de los medios de produccin en Ecuador. Estos procesos han sido ampliamente estudiados en otros espacios. Sus patrones generales son de conocimiento general: a partir de la colonizacin europea, el control del principal medio de produccin (la tierra) pasa de las manos del Incario, bajo el cual haba sido manejado como un bien esencialmente pblico, a las manos de la Corona Espaola, la cual encarg el manejo de sus tierras (y las poblaciones que las ocupaban) a aquellos delegados llamados encomenderos, cuyo objeto primordial era la canalizacin de la riqueza hacia Europa para as cumplir con el rol mundial de la periferia (impuesto por los pases que continuaban enriqueciendo). En la medida en que los encomenderos lograban retener parte de aquellos recursos para sus propias fortunas, su deseo de autonoma incrementaba de tal forma que en poco tiempo aquel deseo se convirti en un elemento catalizador para el proceso independentista, el cual a la vez permiti a estos delegados legitimar su estatus de propietarios autnomos. De tal forma, las encomiendas coloniales se transforman en latifundios, estructuras semifeudales que perduran hasta la Reforma Agraria de los aos sesenta y setenta del siglo XX, y se expanden, ms o menos intactas, hacia partes de la Costa y Amazona a travs de un proceso de privatizacin y acaparamiento de tierras igualmente inequitativo y arbitrario. El testimonio de Elisa Mera28 , descendiente

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Entrevista personal con Elisa Mera (pseudnimo), marzo de 2011.

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de terratenientes quiteos, da cuenta de cmo la apropiacin arbitraria de las tierras persisti de forma normalizada hasta mediados del siglo XX, impulsada por marcos normativos y programas orquestados por el Estado:
La hacienda de mi abuelo en Santo Domingo, donde bamos cuando era nia a pasar las vacaciones [en los aos cincuenta] era una propiedad que l haba adquirido cuando fue parte de las misiones de colonizacin en los aos treinta. Inclusive recuerdo que mi padre, cuando yo era pequea, particip en la colonizacin de las tierras de la Costa con un grupo, una cooperativa era parte de un proyecto del Estado para la colonizacin de lo que llamaban tierras baldas. Luego la gente local las ocup y perdimos una parte de las propiedades (entrevista personal, EM).

La historia de la acumulacin originaria de la tierra es cuestin central de este trabajo, porque nos permite recordar que la bsqueda de la redistribucin de la tierra no constituye un acto de caridad ni de expropiacin injusta, sino todo lo contrario: la redistribucin constituye un medio de recticacin muy tarda de una estructura de terratenencia ilegtima, lograda solamente a travs de la expropiacin de un recurso pblico por parte de actores cuyo nico mrito fue su capacidad de aprovechar una coyuntura histrica particularmente propicia para la acumulacin incontrolada de poder. Desde esta perspectiva, no cabe duda que la redistribucin es un proyecto legtimo en la medida en que constituye una herramienta para corregir un patrn de acumulacin histrico inaceptablemente injusto; la acumulacin de unos fue a partir de la desposesin de otros

2.2. Redistribucin y eciencia: deseconomas de escala y economas de pequea escala


El concepto de economas de escala sustenta uno de los argumentos que ms se utiliza para justicar el modelo de produccin agropecuaria a gran escala: supuestamente, al incrementar el tamao de una unidad productiva, el costo marginal de produccin cae, generando mayor eciencia. Lastimosamente, la comunidad acadmica ha otorgado menos atencin a las deseconomas de escala aquellos fenmenos de ineciencia que se generan cuando una unidad productiva crece hasta el punto de requerir una serie de procesos complejos de administracin, aumentando as el costo marginal de produccin. Afortunadamente, el descuido de la comunidad acadmica frente a este fenmeno no se ve reejado en el mundo real de la produccin agropecuaria. Como describe Mariana Vsquez, productora de quesos con trayectoria laboral en las UPA de toda escala, los pequeos productores tienen una fuerte conciencia de las ventajas de eciencia que caracterizan sus modelos de produccin en comparacin con los modelos de gran escala:
Lo bueno de trabajar en una nca ms pequea era que los procesos estaban a escala humana. O sea, todos los rcords de produccin entraban ms o menos sin problema en mi cabeza y no haca falta el tipo de sistemas complejos de administracin de informacin que tengo que utilizar ahora para operar la quesera [] Adems, no tena que lidiar con todas las regulaciones adicionales y la logstica que forzosamente nos toca

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manejar para hacer grandes envos. [] Tambin era mucho ms fcil innovar. Cuando uno trabaja en gran escala, es difcil cambiar los procesos de produccin. Por ejemplo, no puedo cambiar la manera de hacer los quesos de la noche a la maana porque eso requerira romper los contratos que tenemos con nuestros compradores y desperdiciar las etiquetas y los empaques que ordenamos con seis meses de anticipacin. Cuando trabajaba en la nca ms pequea, poda experimentar todo lo que quera simplemente les avisbamos a los compradores en el mercado el n de semana que habamos cambiado y punto. Esto no se puede hacer cuando el comprador es un supermercado. Ellos buscan consistencia y uno tiene que cumplir. Adems, cuando tena contacto directo con los compradores cada semana, tena retroalimentacin inmediata no es como en las grandes operaciones, que tienen que invertir en estudios de mercado para determinar qu tipo de producto se debera hacer (entrevista personal a MV).

Vsquez explica tambin cmo la inversin masiva en tecnologas para la produccin a gran escala no genera solo desincentivos para la innovacin, sino tambin incentivos para restringir la creatividad: en la medida en que un productor invierte en una tecnologa determinada, ms inters tiene en obstaculizar el desarrollo de nuevas tecnologas capaces de dar una ventaja competitiva a sus rivales en el mercado. Esta tendencia conlleva el riesgo de estandarizar prcticas inecientes, luego legitimadas por regulaciones diseadas especcamente para supervisar un modo particular de produccin, e incapaces de evaluar prcticas y tecnologas innovadoras que podran ser desarrolladas por los pequeos productores:
Por ejemplo, yo quisiera mandar a hacer un tanque que he diseado especcamente para el tipo de queso que hago, pero qu pasa si lo mando a hacer? Luego viene el inspector y si el aparato le parece extrao inmediatamente me pone una multa, simplemente porque no entiende ni quiere entender cmo funciona aunque funcione mejor que los tanques convencionales. No vale la pena arriesgarme (entrevista personal a MV).

Ms all de la ineciencia causada por la obstaculizacin de la innovacin, la concentracin de los medios de produccin de forma monoplica u oligoplica conlleva sus propias ineciencias estructurales:
Cuando se crean monopolios, simplemente se desincentiva a los nuevos emprendimientos. Claro que tambin es bueno tener una compaa sucientemente grande como para que los trabajadores se puedan especializar. Por ejemplo, ahora que trabajo en una nca mediana, solo me dedico a hacer quesos. Antes, cuando trabajaba en una nca ms pequea, tena que ocuparme de todo y no me poda concentrar tanto en los quesos. Pero los monopolios masivos son otra historia. Son abusivos. No solo que impiden que nuevos emprendedores entren a competir con ellos, sino que hacen lo posible por acabar con los pequeos productores especialmente cuando saben que estamos tratando de hacer algo distinto, algo innovador que puede amenazarles (entrevista personal a MV).

El testimonio de Mariana Vsquez nos lleva a dos conclusiones: (i) en la medida en que una poltica de redistribucin de tierras logre quebrar estructuras de produccin monoplicas, tiene la capacidad de erradicar o minimizar barreras de entrada para nuevos productores, creando condiciones para la democratizacin e incentivando la innovacin; (ii) en la medida en que tal poltica incorpore mecanismos para fomentar la produccin a pequea escala, esta puede permitir que

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el sector agrcola se concentre en aprovechar las economas de la produccin a pequea escala, una vez demostrado que las supuestas economas de escala de las grandes UPA no necesariamente son mayores (y posiblemente son menores). Adicionalmente, la produccin a pequea escala tiene otros benecios importantes que discutiremos en la siguiente seccin.

2.3. La redistribucin de tierras como una medida para la preservacin del patrimonio natural y la integridad del ecosistema
En esta seccin nos enfocamos en las externalidades que se generan o exacerban en la produccin agropecuaria a gran escala. No intentaremos un anlisis detallado de estos fenmenos pero, en vista de los graves impactos que pueden generar, tanto para la salud de los seres humanos como para la salud de la naturaleza (o sea, el ecosistema en su integridad), es importante realizar un breve anlisis que permita identicar algunas de las problemticas esenciales que se deben tomar en cuenta en el diseo de polticas pblicas relacionadas con la redistribucin de la tierra. Primeramente, cabe reconocer que casi toda prctica agrcola forzosamente altera ecosistemas y causa algn nivel de contaminacin y degradacin natural, generando costos socioambientales que pocas veces se reejan en los precios de los productos. Sin embargo, la severidad de las externalidades que se generan en la produccin agropecuaria vara signicativamente, dependiendo del tamao y el tipo de UPA. En las UPA de pequea escala, con produccin diversicada, las externalidades tienden a ser pequeas. La rotacin de cultivos minimiza la degradacin del suelo; la diversidad de especies minimiza la vulnerabilidad a enfermedades y plagas, y promueve la preservacin de hbitats; la interdependencia entre plantas y animales minimiza la contaminacin, creando un crculo ecolgico cerrado dentro del cual las plantas consumen recursos generados por los animales y los animales consumen recursos generados por las plantas (Pollan, 2006). La mayora de las UPA de gran escala no cuentan con estos crculos ecolgicos cerrados. Al contrario, los quiebran intencionalmente: su eciencia (medida en base a costos de produccin) depende de su capacidad de generar economas de escala a travs de la especializacin en un producto particular. Los monocultivos de cualquier tipo tienden a degradar el patrimonio natural ms rpidamente que las UPA diversicadas, y existen algunos tipos particulares de UPA cuyos impactos son particularmente nefastos. El ejemplo ms infame puede ser el de las famosas CAFO (Concentrated Animal Feeding Operations Operaciones Concentradas de Alimentacin de Animales). Es en estas UPA se concentran los animales criados en las UPA de menor escala para ser engordados rpidamente (frecuentemente con el uso de hormonas), con miras a prepararlos para el matadero a mxima velocidad. Este proceso intensivo genera cantidades masivas de desperdicios, que se concentran en lagunas aisladas. Ya que los desperdicios contienen altos niveles de nitrgeno, fsforo, metales pesados, qumicos persistentes y antibiticos, son demasiado txicos para reutilizarse como fertilizantes. Sin embargo, debido a la carencia de regulacin y supervisin, los desperdicios txicos se ltran hacia los suelos y los ros, con repercusiones graves para el ecosistema y, por supuesto, para los productores que dependen de estos ecosistemas para su supervivencia (Pollan, 2006).

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El mismo tipo de evaluacin se puede aplicar a las externalidades relacionadas con los insumos energticos que requieren las UPA de gran escala. Parte de las eciencias de costo que logran estas UPA se deben a sus inversiones en capital tecnolgico. Este capital generalmente requiere insumos energticos importantes, cuyos subproductos incluyen emisiones de gases de efecto invernadero y qumicos persistentes, entre otros elementos nocivos para el ser humano y la naturaleza. En el caso de las grandes operaciones agropecuarias, el modelo de produccin requiere enormes insumos energticos para procesamiento y transportacin29. Pasando del proceso de produccin al proceso de distribucin, resulta evidente que cualquier tipo de UPA de monocultivo a gran escala no puede ser sostenida por su comunidad (o mercado local), por lo cual sus productos deben ser transportados grandes distancias para alcanzar al consumidor nal. La preponderancia de las UPA de gran escala ha contribuido a la creacin de un modelo de produccin perverso a nivel global, dentro del cual la produccin de una calora de producto alimenticio requiere un insumo de 35 caloras de combustibles fsiles (Salatin, 2008). Aunque esta ineficiencia energtica se pueda esconder por el momento detrs de bajo precio de los combustibles fsiles, el inevitable incremento de precios que va a acompaar el agotamiento de estos recursos pronto la desenmascarar. El uso de mecanismos tributarios para internalizar las externalidades socioambientales asociadas con este modus operandi podra acelerar tal proceso. Las ineficiencias energticas y las externalidades socioambientales que hemos discutido brevemente en esta seccin son mnimas (si no inexistentes) en pequeas operaciones diversificadas. El estudio ms profundo de este tipo de fenmenos puede tener implicaciones importantes para la manera en que concebimos los modelos deseables de produccin agrcola. Una evaluacin exhaustiva de las externalidades asociadas con las UPA de distintos tamaos podra darnos una visin ms clara y compleja de su eficiencia comparativa. Una evaluacin todava ms compleja podra realizarse desde el enfoque de la economa ecolgica, para identificar aquellos impactos no cuantificables asociados con el predominio del modelo de produccin a gran escala. Partiendo desde este enfoque, los estudios econmicos podran ir ms all de un anlisis de eficiencia, para tomar en cuenta el valor cultural de la produccin a pequea escala, su potencial para lograr la soberana alimentaria, y su posibilidad de transformar las relaciones de produccin en concierto con los principios de la economa social y solidaria que forman parte de nuestro proyecto de Estado para el Buen Vivir30. Introduciendo un horizonte temporal multigeneracional, podramos incluso realizar evaluaciones orientadas a medir el valor de distintas formas de produccin desde un criterio de justicia intergeneracional. Este tipo de estudios seguramente tendern

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En Estados Unidos, donde el modelo de las CAFO domina, los agricultores se ven obligados a transportar alimentos desde las UPA externas y tienen que utilizar mecanismos de procesamiento intensivos en energa para transformar granos en una sustancia digerible para el ganado. Las vacas, por ejemplo, no pueden digerir granos con facilidad. An cuando estos granos han sido procesados, su consumo tiende a causar graves enfermedades que requieren atencin mdica e insumos antibiticos. Ms an, algunas CAFO han generado las condiciones para la emergencia de nuevas y complejas enfermedades, como la encefalitis espongiforme bovina (la enfermedad de la vaca loca) y otras enfermedades neurolgicas relacionadas con la prctica de mezclar residuos crnicos con los alimentos del ganado.

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a evidenciar la ventaja comparativa de los modos de produccin a pequea escala, energtica y ambientalmente eficientes y arraigados en una comunidad, frente a los modos de produccin a gran escala, con sus requerimientos energticos perversos, su generacin de impactos socioambientales externalizados, y su dependencia de la exportacin o distribucin masiva. Hemos considerado hasta el momento tres buenas razones para redistribuir la tierra y tres dimensiones importantes para tomar en cuenta en cualquier proyecto de redistribucin: la justicia social, la eciencia y el impacto ecolgico. Con estos antecedentes, procedemos ahora a discutir los experimentos de distribucin que se han realizado hasta el momento en Ecuador y sus impactos, tal como se reejan en la estructura actual de tenencia de tierras.

3. La redistribucin en la prctica: experimentos fallidos y estructura actual de tenencia


3.1. La Reforma Agraria: mitos, realidades, y lecciones para futuras reformas
En 1964, el gobierno ecuatoriano comienza el proyecto de Reforma Agraria, concretando su visin en la Ley de Reforma Agraria de 1973. A pesar de las connotaciones socialistas que se suelen asociar con un proceso de esta naturaleza, tanto las motivaciones subyacentes como el discurso ocial en torno a la Reforma se sustentaron ms bien en el ideal de una modernizacin capitalista del sector agrcola en articulacin con una modernizacin del Estado, funcional a este proceso.

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La Constitucin de la Repblica del Ecuador plantea un modelo de desarrollo alternativo que concibe la corresponsabilidad social y ambiental, reciprocidad y redistribucin, y en su artculo 282 seala expresamente: El Estado normar el uso y acceso a la tierra, que deber cumplir la funcin social y ambiental. Un fondo nacional de tierra, establecido por ley, regular el acceso equitativo de campesinos y campesinas a la tierra. Se prohbe el latifundio y la concentracin de la tierra, as como el acaparamiento o privatizacin del agua y sus fuentes. El art. 283 establece los principios del sistema econmico: El sistema econmico es social y solidario; reconoce al ser humano como sujeto y n; propende a una relacin dinmica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado, en armona con la naturaleza; y tiene por objetivo garantizar la produccin y reproduccin de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir. El sistema econmico se integrar por las formas de organizacin econmica pblica, privada, mixta, popular y solidaria, y las dems que la Constitucin determine. Estos principios constitucionales se desarrollan en el Objetivo 11 del Plan Nacional Para el Buen Vivir 2009-2013. Aqu se encuentran una serie de polticas relevantes para guiar un plan de redistribucin de tierras (SENPLADES, 2009: 335-339):

Poltica 11.2. Impulsar la actividad de pequeas y medianas unidades econmicas asociativas y fomentar la demanda de los bienes y servicios que generan. Poltica 11.4. Impulsar el desarrollo soberano de los sectores estratgicos en el marco de un aprovechamiento ambiental y socialmente responsable de los recursos no renovables. Poltica 11.6. Diversicar los mecanismos para los intercambios econmicos, promover esquemas justos de precios y calidad para minimizar las distorsiones de la intermediacin, y privilegiar la complementariedad y la solidaridad. Poltica 11.10. Promover cambios en los patrones de consumo, a n de reducir su componente importado y suntuario, generalizar hbitos saludables y prcticas solidarias, social y ambientalmente responsables. Poltica 11.11. Promover la sostenibilidad ecosistmica de la economa a travs la implementacin de tecnologas y prcticas de produccin limpia.

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En efecto, la Reforma Agraria form parte de una poltica de Estado sintetizada en cuatro puntos bsicos, claramente orientados hacia la generacin de condiciones adecuadas para la transformacin desde un modelo de produccin agrcola semifeudal hacia un modelo de produccin capitalista: (i) planicacin estratgica de la produccin agropecuaria; (ii) comercializacin agropecuaria, impulsada por la creacin de la Empresa Nacional de Comercializacin (ENAC); (iii) incremento sustancial de crdito productivo (anteriormente el crdito se concentraba en el comercio y la industria); (iv) investigacin y desarrollo para el incremento de la productividad. En sntesis, los puntos claves de la Reforma buscaron modernizar el Estado, organizando una nueva institucionalidad, funcional a los procesos de modernizacin econmica impulsados desde el Norte. Ciertamente, la Reforma tambin cumpli con dos importantes objetivos sociales al liberar al campesinado indgena de su condicin de objeto de propiedad (atado permanentemente a la tierra de su propietario), y al requerir que los terratenientes cedan parte de sus tierras a este campesinado libre. Pero sera un grave error interpretar este elemento de la Reforma como su objetivo central, y todava ms grave tratar de entenderlo fuera de dos contextos claves de la coyuntura histrica: por una parte, el contexto geopoltico, marcado por la Revolucin Cubana; y, por otra parte, el contexto de transformacin de las relaciones sociales y de produccin que se desplegaron a partir de la Reforma. Solo a travs de un marco interpretativo construido en base a estos contextos se puede analizar adecuadamente la Reforma Agraria (Herdoza y Estvez, 1985 y 1988). En la medida en que se considera a la Reforma como una consecuencia de los movimientos de tendencia izquierdista que marcaron los aos sesenta y setenta del siglo XX, cabe sealar que la presin sociopoltica para la eliminacin el sistema latifundista no fue una presin de carcter interno, liderada por la sociedad civil, sino ms bien una presin externa, irradiada desde Cuba, cuyo ejemplo amenazaba con desencadenar un proceso revolucionario a nivel regional. Es decir, la Reforma Agraria surge no como una poltica inspirada en principios izquierdistas de una sociedad civil nacional en fervor, sino como una medida preventiva de aplacamiento, diseada en concierto con los principios capitalistas y desarrollistas de la Alianza para el Progreso aquel programa de cooperacin creado por el Presidente Kennedy como respuesta al proceso contestatario en Cuba, y presentado como una alternativa revolucionaria de reestructuracin econmica para Amrica Latina, fundamentado en la liberalizacin econmica y modernizacin tecnolgica. Vista dentro de este contexto, la liberacin del campesinado indgena fue tanto una medida de aplacamiento como una estrategia para favorecer la liberalizacin del mercado de la mano de obra, la cual se vea obstaculizada por la iliberal estructura latifundista semifeudal de la Sierra, que ataba a la mano de obra a la hacienda, impidiendo los ujos laborales hacia los emprendimientos en nuevas reas productivas (por ejemplo, las bananeras en la Costa), liderados a su vez por capitales extranjeros (Herdoza y Estvez, 1985 y 1988). En efecto, la adquisicin del derecho a la movilidad por parte del campesinado desemboc en un ujo migratorio hacia los nuevos emprendimientos, pero estos ujos fueron agudizados por dos factores de precarizacin: (i) el auge en la Sierra de la ganadera y de la agricultura mecanizada, promovido tambin por la Reforma, cuyo obvio resultado fue la disminucin de la demanda de mano de obra en las haciendas; y (ii) la reestructuracin perversa de la terratenencia a

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partir de una expropiacin cmoda que permiti a los latifundistas compensar a sus trabajadores con las tierras ms improductivas de sus extensas propiedades. Bajo el sistema latifundista, los campesinos tuvieron derecho al usufructo de la tierra por medio de la dotacin de minifundios: pequeas parcelas prestadas a cada nueva familia para asegurar su subsistencia. Al quebrar con este sistema y efectivizar la expropiacin parcial, la Reforma Agraria efectivamente otorg derechos de propiedad a los campesinos; pero las propiedades que estos adquirieron, adems de ser demasiado pobres para asegurar su auto-abastecimiento, no se reproducan en concierto con la reproduccin de las familias, como lo haban hecho bajo el sistema latifundista. Al perder la capacidad de reproducirse social y econmicamente, el campesinado libre enfrenta por primera vez la migracin forzada. Esta expropiacin perversa articulada con la mecanizacin capitalista genera, en sntesis, una paradoja por la cual la liberacin del campesinado pierde su valor emancipatorio al transformarse en una mera liberalizacin del mercado laboral al servicio de capitales (extranjeros) vinculados a un sistema de produccin igual de opresivo y deshumanizante que aquel erradicado por la Reforma Agraria. Asumiendo que se puede inferir la intencin a travs de las consecuencias probables de una accin, no cabe duda que la Reforma Agraria de 1964 fue sobre todo una concesin a la presin desde el Norte para la liberalizacin y, en tal virtud, un momento clave en el proceso de integracin desigual de la economa ecuatoriana al sistema global capitalista. Cualquier intento de reestructuracin de la tenencia de tierras a futuro deber tomar en cuenta la experiencia de la Reforma Agraria como advertencia cautelar.

3.2. Actualidad de la estructura de terratenencia: resultados de estudios en base a al Censo Nacional Agropecuario
Considerando la experiencia decepcionante de la Reforma Agraria el nico gran proyecto de reestructuracin de la tenencia de tierras de los ltimos tiempos, no es ninguna sorpresa que la estructura de terratenencia inequitativa persiste casi intacta en la actualidad, reproduciendo todava las condiciones de pobreza y exclusin. El exhaustivo estudio de la estructura de terratenencia en el Ecuador de Miguel ngel Castro (2007) describe la evolucin de esta estructura desde 1954 hasta el ao 2000, en base a la informacin recopilada en el Censo Nacional Agropecuario. Castro concluye que los altos niveles de concentracin de la tierra han cambiado mnimamente desde mediados del siglo XX, como demuestra el grco 1. En el transcurso de los 46 aos de la encuesta, el ndice de Gini pasa de 0,86 en 1954 a 0,85 en 1974, y nalmente a 0,81 en el ao 2000. Como demuestran los anlisis de Castro (2007) y Otez (2000), no hay evidencia de un cambio distributivo importante en segunda mitad del siglo XX, a pesar de la Reforma Agraria, cuyo nico logro fue un pequeo incremento en el acceso a la tierra para la poblacin rural. El estudio que realizamos a continuacin conrma la persistencia de esta tendencia desde el ao 2000. (Ver Grco 1)

Por qu y cmo democratizar la tenencia de la tierra? 149

1 0.8 0.6 0.4 0.2 0

Curvas del Lorenz e ndices de GINI INDICES DE GINI


Ecuador 2000-0.80 Ecuador 1974-0.85 Ecuador 1954-0.86

Graco 1

0.2

% Acumulado del nmero de UPAs

0.4

0.6

0.8

2000

1974

1954
Fuente y elaboracin: Otez (2000).

3.3. Est disminuyendo la desigualdad en el nuevo mileno? Un estudio basado en la Encuesta de Supercie y Produccin Agropecuaria (ESPAC)
Como se ha discutido en la seccin previa, la desigualdad en la estructura de terratenencia, representada por el ndice de Gini, ha disminuido levemente en la ltima mitad del siglo XX. Hasta ahora, los clculos del ndice de Gini utilizados para medir la desigualdad en este mbito se han realizado a partir de los Censos Agropecuarios. En el ao 2002, surge una nueva fuente de informacin para el estudio de la terratenencia cuando el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) comienza a levantar anualmente la Encuesta de Supercie y Produccin Agropecuaria (ESPAC), para recoger informacin sobre la tenencia de la tierra de una muestra signicativa nacional de las UPA. A pesar de carecer de la robustez del Censo Agropecuario, esta informacin es la ms actualizada con la que se cuenta en Ecuador, y por lo tanto sirve para examinar los cambios ms recientes en la estructura de terratenencia del pas, lo cual hacemos a continuacin. 31

Indicadores
Con el n de realizar un estudio capaz de caracterizar la estructura de terratenencia en Ecuador en los ltimos aos, con un nfasis en el criterio de igualdad, hemos utilizado dos tcnicas estadsticas convencionales: las curvas de Lorenz y el ndice de Gini. La curva de Lorenz, utilizada frecuentemente para representar la distribucin relativa de una variable en un dominio determinado, ha sido empleada en este estudio para representar la concentracin de tierras. En el eje horizontal se considera el porcentaje acumulado de las UPA ordenadas de menor a mayor (segn el nmero de hectreas); en el eje vertical se considera el porcentaje acumulado de la tierra.

31

Sobre la informacin que proporciona la ESPAC, ver la tabla 3 en el anexo al nal de este artculo.

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El ndice de Gini es un ndice convencional de desigualdad que ha sido utilizado en este estudio para medir el nivel de desigualdad en la distribucin de tierras. Se mide en una escala de 0 a 1, donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad (cada UPA concentra el mismo nmero de hectreas) y 1 se corresponde con la perfecta desigualdad (una UPA concentra todas las hectreas).

Variable focal
La variable focal utilizada para calcular la desigualdad en el acceso a la tierra se manej de la siguiente forma: (i) debido a que las variables de supercie se encontraban en diferentes unidades en la encuesta, se transform el rea total cultivada a hectreas; (ii) para calcular el rea total, a n de construir las curvas de Lorenz, se sum la supercie utilizada en todos sus usos (cultivo permanente, cultivo transitorio, barbecho, etc.); (iii) para construir la curva de Lorenz se utiliz como unidad poblacional las UPA. Para el procesamiento de los datos recopilados en la ESPAC se sigui el siguiente procedimiento: (i) depuracin de la base de datos; (ii) transformacin de las variables de supercie cultivada a hectreas; (iii) agregacin de variables para construir la supercie total cultivada; (iv) construccin de la curva de Lorenz; (v) clculo de los ndices de Gini.

Resultados
Como se observa en la siguiente tabla, en el perodo 2002-2008, el ndice de Gini se ha mantenido prcticamente esttico, sin variaciones signicativas. Segn los datos recopilados en la encuesta, los aos 2004 (0,738) y 2005 (0,738) fueron los de menor desigualdad, mientras que en el ao 2006 (0,783) se observa la mayor desigualdad. Sin embargo, debemos considerar que la ESPAC es vulnerable al error muestral, por lo cual es posible que las diferencias entre los ndices de Gini de los diferentes aos no sean estadsticamente signicativas.

Tabla 1. Indicadores de desigualdad (2002-2008)


AOS Indicadores de desigualdad Desviacin media relativa Coeciente de variacin Desviacin estndar de logaritmos Gini Kakwani Theil ndice de entropa 2002 0,60616 9,18320 1,75724 0,77032 0,47492 1,61925 16,16359 2003 0,61875 10,75841 1,73741 0,78265 0,49047 1,73146 10,50729 2004 0,57927 5,75658 1,77891 0,73803 0,43912 1,24407 10,55460 2005 0,58049 5,03155 1,75317 0,73873 0,44049 1,23532 9,20545 2006 0,67216 16,18364 1,87452 0,83283 0,55855 2,15010 16,99113 2007 0,61289 8,95346 1,77947 0,77834 0,48417 1,66453 11,07703 2008 0,61860 9,96005 1,81251 0,78363 0,49111 1,68233 11,50144

Fuente: INEC (2002-2008). Elaboracin propia.

Por qu y cmo democratizar la tenencia de la tierra?

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Para determinar si las diferencias entre los coecientes son, en efecto, estadsticamente signicativas, se calcul este ndice con sus intervalos de conanza al 95%. El anlisis de estos clculos revela que los ndices de Gini de los aos 2007 y 2008 son estadsticamente iguales, mientras que la desigualdad en el ao 2006 (0,8328) es, efectivamente, mayor a aquella en los otros aos del perodo estudiado. Los niveles de desigualdad en los aos 2004 y 2005 son estadsticamente inferiores a los otros aos:

Tabla 2. Indicadores de desigualdad (2002-2008)


2002 Media Gini .7703217 Intervalo 95% .7638581 .77877 2003 Media .7826547 Intervalo 95% .7765236 .789315 2004 Media .7380325 Intervalo 95% .7302549 .7457982

2005 Media Gini .738731 Intervalo 95% .7320843 .7446536

2006 Media .832835 Intervalo 95% .8259871 .8413457

2007 Media .7783408 Intervalo 95% .7729874 .7848948

2008 Media Gini .7836291 Intervalo 95% .7794762 .788732


Fuente: INEC (2002-2008). Elaboracin propia.

Para analizar la dominancia estocstica de segundo orden entre los distintos aos del estudio, se construyeron y compararon las curvas de Lorenz respectivas. Este ejercicio nos llev a las siguientes conclusiones: (i) no existe dominancia estocstica entre el ao 2008 y cada uno de los dems aos del perodo; (ii) la curva de Lorenz del ao 2007 domina en segundo orden a la curva de Lorenz del ao 2006; (iii) las curvas de Lorenz de los aos 2004 y 2005 dominan en segundo orden a las curvas de Lorenz de los otros aos.

Anlisis de resultados
En sntesis, el anlisis realizado indica que, en el perodo 2002-2008 no se observa una tendencia clara hacia una disminucin de la desigualdad de terratenencia. La tendencia que podemos observar es errtica y las variaciones observadas posiblemente se deben a problemas relacionados con la metodologa de la encuesta, antes que a variaciones reales. En el anlisis de dominancia estocstica se conrma la tendencia errtica, especialmente entre el perodo 2002-2005, dentro del cual no se pudo determinar una dominancia estocstica de segundo orden (es decir, una diferencia estadsticamente efectiva en los niveles de desigualdad de las distribuciones de terratenencia de los diferentes aos).

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Isabel Estvez y Alfredo Serrano

Cabe notar que los niveles de desigualdad que hemos calculado para cada ao del perodo de este estudio son un poco ms bajos que aquellos calculados en el estudio de Castro (2007) hasta el ao 2000. Estas diferencias posiblemente se deben sobre todo al cambio de fuente de informacin y metodologa, antes que a una disminucin real de la desigualdad; por lo cual ser importante realizar a futuro una comparacin entre los indicadores calculados a travs de nuestra metodologa con los indicadores calculados en base a la informacin recopilada en el Censo Agropecuario y la metodologa utilizada por el estudio de Castro (2007). En todo caso, podemos concluir, en base a nuestro estudio, que los primeros ocho aos del nuevo milenio no sealan una tendencia alentadora respecto a la distribucin de la tierra. La desigualdad vara, pero se mantiene en altos niveles y conrma la urgencia de intervenir a travs de polticas contundentes de redistribucin.

4. Conclusin: los retos para el diseo de polticas de redistribucin


Este artculo ha buscado cumplir con tres objetivos. Primeramente, hemos procurado demostrar las mltiples buenas razones que existen para emprender un proyecto de redistribucin contundentees decir, un proyecto capaz de recticar injusticias sociales, de mejorar la eciencia de nuestro sector agrcola, de velar de manera ms responsable por la integridad de nuestro ecosistema, y de promover relaciones de produccin solidarias. Al mismo tiempo, este planteamiento de legitimacin nos da pautas para disear una poltica inteligente de redistribucin de la tierra, que tome en cuenta dimensiones sociales, econmicas y ecolgicas, como parte de su estrategia de democratizacin de este recurso vital, cuyo valor se deriva tanto de su calidad de patrimonio natural como de su utilidad en tanto que medio de produccin. Nuestro segundo objetivo ha sido proporcionar una visin crtica de la nica poltica de redistribucin de terratenencia implementada en el pas hasta el momento, con miras a transformar esta experiencia en advertencia cautelar que revela la complejidad estructural de cualquier proyecto de redistribucin, y el tipo de procesos sociales y econmicos que estas polticas son capaces de desatar. En este contexto, hemos discutido la actual estructura de terratenencia en el pas con miras a evidenciar la persistencia de la inequidad, fruto tanto del patrn histrico de acumulacin inequitativa como del fracaso de las polticas de redistribucin del siglo pasado. Concluimos ahora como comenzamos, con el testimonio de Mariana Vsquez, quien nos demuestra de nuevo el potencial de la fuente de conocimiento y sabidura que podramos tener a nuestra disposicin si simplemente nos tomramos la molestia de consultar a los productores del sector agrcola, aquellos quienes no solamente teorizan sobre las problemticas del sector, sino que las viven:
No hace falta que el gobierno nos d ventajas a los pequeos productores. Solo tiene que ser justo y darse cuenta de que lo que ms hace falta es que las polticas dejen de discriminar contra nosotros. En vez de invertir recursos pblicos en generar tecnologas complejas para las operaciones de gran escala, por qu no dedicar esos mismos recursos a crear, por ejemplo, ncas incubadoras para emprendedores que quieren entrar a la produccin agrcola, pero que requieren un espacio para experimentar, innovar, y establecer su mercado? Esto lo hacen en otros pases y los emprendedores que participan son sumamente exitosos. Pagan un arriendo mnimo, comparten

Por qu y cmo democratizar la tenencia de la tierra?

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equipos e infraestructura, y en cinco aos salen con un buen modelo de operacin. [] Tambin se pueden implementar programas o crear instituciones para conectar a nuevos agricultores con agricultores establecidos uno puede trabajar para el agricultor por un perodo establecido a cambio de un pedazo de terreno, mientras aprende cmo manejar la tierra as ni siquiera hace falta expropiar a nadie (entrevista personal con MV).

Las sugerencias de Mariana Vsquez abren las puertas a nuevas discusiones en el mbito de la poltica pblica: cmo podemos recuperar la tierra como un bien pblico para democratizar los medios de produccin? Cmo podemos utilizar instituciones gubernamentales para facilitar mayor eciencia en el ujo de informacin y recursos humanos en el sector agrcola? Cmo podemos transformar nuestra poltica de desarrollo tecnolgico para apoyar a un modelo de produccin consistente con los principios del Buen Vivir? Este tipo de preguntas no pueden estar ausentes en el proceso de creacin de una poltica de redistribucin contundente.

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BIBLIOGRAFA

Castro, Miguel ngel (2007). La distribucin de la riqueza en el Ecuador. En Observatorio de la Economa Latinoamericana, No. 75. Disponible en: www. eumed.net/cursecon/ecolat/ec/2007/mac.htm. Herdoza, Magdalena, y Milton Estvez (1988). Transicin de la estructura social y econmica del Ecuador, 1960-1980. En Revista Anales, No. 363:101-122. __________ (1985). La interrelacin de los sectores industrial y agrario y modelos de migracin en el rea metropolitana de Quito. En Cultura, Vol. 7, No. 20: 185-310. INEC, Instituto Nacional de Estadstica y Censos (2002). Encuesta de Supercie y Produccin Agropecuaria Continua, ESPAC. Base de datos disponible en: www.inec.gob.ec/web/guest/institucion/regionales/dir_reg_sur/est_agr/ espac. Pollan, Michael (2006). The Omnivores Dilemma: A Natural History of Four Meals. Nueva York: Penguin Press. Otez, Guillermo (2000). Ecuador. Breve anlisis de los resultados de las principales variables del Censo Nacional Agropecuario 2000. Disponible en: www.sica.gov.ec/censo/contenido/CNA%20ECUADOR%20ANALISIS%201B.pdf. Salatin, Joel (2008). Keynote Address. En la Southern Sustainable Agriculture Working Group Conference. Louisville, KY, enero. SENPLADES (2009). Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013. Disponible en: www.senplades.gob.ec/web/senplades-portal/publicaciones.

ANEXO
Funcin Brecha de pobreza 1. 2. 3. 4. 5. Uso del suelo (en el da de la entrevista). rea plantada o sembrada, cosechada (sola y asociada), produccin y ventas de los productos agrcolas (correspondientes al ao de la investigacin). Existencia de ganado vacuno (en el da de la entrevista). Movimiento del ganado vacuno (desde el 1 de enero al da de la entrevista). Produccin y destino de la leche (en el da anterior al de la entrevista).

Por qu y cmo democratizar la tenencia de la tierra?

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6. 7. 8. 9. 10.

Existencia de ganado porcino y ovino (en el da de la entrevista). Ventas de ganado porcino y ovino (desde el 1 julio al 30 de septiembre). Existencia de ganado: asnal, caballar, mular y caprino (en el da de la entrevista). Existencia de aves de campo y planteles avcolas (en el da de la entrevista). Ventas y autoconsumo de aves de campo y de planteles avcolas (desde el 1 julio al 30 septiembre).

Nota: Es importante recalcar que debido al marco muestral utilizado, la ESPAC no permite realizar: 1. Estimaciones sobre la provincia de Galpagos y de las zonas no asignadas;

2. Estimaciones desagregadas de la Amazona; y Estimaciones de la provincia de Guayas excluyendo el cantn Guayaquil, Salinas, Libertad y Santa Elena.

Fuente: INEC (2002-2008). Elaboracin propia.

VIII Redistribuyendo el Agua

Henrry Patricio Alln Alegra y Ramn Prez Almodvar

1. Antecedentes
A partir de la dcada de los noventa, en nombre de la eciencia y del mercado, se desmantela la institucionalidad estatal de apoyo al agro y de control y gestin del agua, recurso que deja de ser un bien nacional de uso pblico para convertirse en una mercanca administrada de manera privada. En cuanto al agua, se traslada su planicacin, ejecucin y administracin a las corporaciones regionales de desarrollo; pero, sobre todo, empieza un proceso privado de manejo de este recurso. Por ejemplo, en 1996, el Consejo Consultivo del Agua conere las concesiones de agua con nes econmicos a plazo indeterminado, consolidando las polticas neoliberales y el monopolio del agua. A partir de 2007, con el proceso de cambio experimentado en el Ecuador, se empieza a dar al traste con el modelo neoliberal: la nueva Constitucin aprobada en el ao 2008 garantiza el acceso al agua, establece su carcter de patrimonio nacional estratgico y ja el papel del Estado como autoridad nica del agua, encargado de la regulacin, uso y manejo del agua, as como de la prestacin de servicios pblicos de agua potable y de riego. Pero, sobre todo, la Constitucin de 2008 prohbe toda forma de privatizacin del agua y establece que su gestin ser exclusivamente pblica o comunitaria. A continuacin se describe brevemente la situacin del agua para riego y la privatizacin del agua potable en la ciudad de Guayaquil.

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Henry Patricio Alln Alegra y Ramn Prez Almodvar

2. Concentracin del agua en el sector agrcola


La concentracin del agua en Ecuador ha estado ligada al acaparamiento de la tierra, fenmeno que viene desde la poca de la Colonia en la Sierra. En la Costa, en cambio, el proceso de concentracin ms importante comienza con la expansin de los cultivos del arroz y de la caa para transformacin industrial, intensicada a partir de los aos setenta con la agricultura de exportacin. La Reforma Agraria no afect a la distribucin del agua. El pas experiment una enorme concentracin del agua en pocas manos, proceso que se realiz de dos maneras: a nivel formal, a travs de concesiones entregadas por el Estado, y de manera informal, a travs del uso del agua al margen de la ley.

Inequidad en la distribucin del agua


En el estudio realizado por Antonio Gaybor, se destaca que la poblacin campesina e indgena que cuenta con sistemas comunales de riego representa el 86% de Unidades de Produccin Agrcolas (UPA) pero solo tiene el 22% de rea regada y accede al 13% del caudal, mientras que el sector privado constituye el 1% de UPA, concentrando el 64% del caudal. El acceso desigual al agua es una de las causas de la inequidad social (Gaybor, 2008).

Tabla 1. Distribucin inequitativa del riego en el Ecuador


Tipo de sistemas Privado Comunal Sistemas pblicos Suman Beneciarios % 1 86 12 100 rea % 63 22 16 100 Caudal % 64 13 23 100

Fuente y elaboracin: Gaybor (2008: 23).

A esta extrema inequidad habra que aadir que en el caso de la Costa casi todos los cultivos de exportacin utilizan riego. El rea regada para exportacin cubra en el ao 2000 entre el 79% y el 100% del rea cultivada. El banano es el cultivo permanente ms regado del pas, mientras que los cultivos de consumo nacional o los de pequea y mediana nca (por ejemplo: caf y cacao) tienen riego en una reducida supercie entre el 4% y el 25% (Gaybor, 2008: 18).

Uso ilegal del agua e inequidad


En el mismo estudio, se anota que la utilizacin del agua en la agricultura sobrepasa los caudales concesionados por el Estado. La produccin agrcola de mayor rentabilidad se realiza utilizando agua al margen de la ley. De un total de 180.000 hectreas sembradas de banano, solamente el 32% se riega con autorizacin y el 69% no cuenta con concesin. Por otro lado, al menos un tercio de la supercie

Concentracin, privatizacin e intereses empresariales en torno a Interagua

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sembrada con caa para uso industrial no cuenta con autorizaciones de riego (Gaybor, 2008: 41).

2. Privatizacin del agua potable en Guayaquil


Durante toda la dcada de los noventa, en el Ecuador se emiti una serie de leyes que constituyeron el marco para dar paso a los procesos de privatizacin de los servicios pblicos: procesos de descentralizacin (delegacin del poder poltico, econmico, administrativo o de gestin de recursos tributarios) y desconcentracin (transferencia de funciones, competencias, tributos, responsabilidades administrativas y de gestin tributaria).32 En el caso guayaquileo, en el ao 2000 se autoriz al Municipio la construccin, administracin y mantenimiento de aeropuertos mediante la delegacin a empresas privadas o mixtas, a travs de modalidades de concesin, asociacin o capitalizacin. Adems, se autoriz la creacin de una fundacin para administrar el nuevo aeropuerto. En la misma fecha se autoriza a la Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil (ECAPAG) para que delegue al sector privado la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento.33 La trampa marketinera del neoliberalismo consisti en elaborar leyes que supuestamente promovan, facilitaban y fortalecan la participacin del sector privado y de los sectores comunitarios en la prestacin de servicios pblicos, lo cual legitimaba la participacin empresarial en la dotacin de servicios bsicos.34 En el caso guayaquileo tenemos que los servicios de agua potable y alcantarillado se encuentran concesionados a una empresa privada desde el ao 2001, cuando el 48% de las viviendas de la ciudad no posee alcantarilla y el 38% carece de agua segura por red pblica (SIISE, 2003).35 En la actualidad, existen tres empresas privadas que manejan el agua y el alcantarillado en Guayaquil, Samborondn y Machala, para efectos de este trabajo nos concentraremos en Interagua.
32

En 1993 se emite la Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la Iniciativa Privada. Esta Ley estableca que el Estado podr delegar a empresas mixtas o privadas la prestacin de los servicios pblicos de agua potable, riego, saneamiento, fuerza elctrica, telecomunicaciones, vialidad, facilidades portuarias, aeroportuarias y ferroviarias, servicio postal u otras de naturaleza similar. La participacin de las empresas mixtas o privadas se har mediante concesin, asociacin, capitalizacin, traspaso de la propiedad accionaria o cualquier otra forma contractual o administrativa de acuerdo con la ley (Registro Ocial No. 349 del 31 de diciembre de 1993). Tambien se emiti la Ley de Descentralizacion del Estado y Participacion Social (Registro Ocial No. 1.698 de octubre de 1997).. Decreto Ejecutivo No. 871, publicado en el Registro Ocial 186 del 18 de octubre de 2000. Mediante Decreto Ley No. 690, se promulg la Ley para la Promocin de la Inversin y de la Participacin Ciudadana; que fue publicada en el Registro Ocial No. 144 del 18 de agosto de 2000. Esta Ley reform el artculo primero de la Ley de Aviacin Civil, que en su tercer inciso establece de forma textual: Previa autorizacin del Presidente de la Repblica emitida mediante Decreto Ejecutivo, los municipios podrn construir, administrar y mantener aeropuertos. Para el efecto podrn ejercer estas facultades directamente o delegarlas a empresas mixtas o privadas mediante concesin, asociacin, capitalizacin o cualquier otra forma contractual de acuerdo a la ley. A partir de agosto de 2007 el Municipio de Guayaquil asumi las funciones de ECAPAG. Antes de 2007 el Cabildo emita un spot publicitario donde sealaba que las inundaciones que afectaban a Guayaquil durante la poca invernal no eran su responsabilidad, pues este servicio estaba concesionado.

33 34

35

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Interagua
Interagua es una rama local del consorcio transnacional International Water Services, que opera y mantiene los sistemas de agua potable, alcantarillado sanitario y drenaje pluvial en Guayaquil.36 Desde el ao 2001 se han realizado varias denuncias sobre las excesivas concesiones a Interagua, as como una serie de abusos como cobros excesivos, cortes constantes del servicio, incumplimientos de contratos, entre otras. Todas estas irregularidades fueron recogidas en el libro Agita amarilla. Una mirada crtica y propositiva a la privatizacin del agua y alcantarillado de Guayaquil, de la investigadora Emily Joiner. A pesar de la tan publicitada gigantesca obra de Interagua en la ciudad de Guayaquil, segn los datos del censo del 2001, an exista un dcit del 51% de alcantarillado y del 20% de agua potable. Incluso segn los propios datos de la Direccin de Accin Social y Educacin del Municipio de Guayaquil en barrios populares como Fortn, Flor de Bastin y Nueva Prosperina, el 95% de los hogares no contaba con un servicio de agua potable a travs de una red pblica (DASE, 2006) Es ms, segn el Plan maestro de agua potable, alcantarillado sanitario y alcantarillado pluvial, barrios populares como Flor de Bastin, Mapasingue, Prosperina, entre otros, podran ser considerados en el futuro, es decir a lo largo de los 30 aos de dura la concesin, para la expansin del alcantarillado (Interagua, 2006: 5-120).

Abuso en las tarifas del agua


Luego de iniciada la concesin del servicio, Interagua mantuvo una estrategia de elevacin sostenida de las tarifas, lo cual era permitido por el contrato y por la empresa reguladora ECAPAG. Ello debido a que el contrato establece clusulas que privilegian la rentabilidad de la compaa por encima de la calidad y eciencia del servicio. El servicio de Interagua no solo que es caro (relacin precio-calidad) sino que tampoco est acorde con los requerimientos y necesidades de los consumidores de la ciudad. En un estudio comparativo realizado por Andrs Freire (2008) se establece que las tarifas de agua potable y alcantarillado de la ciudad de Guayaquil son las ms elevadas del pas. Estas tarifas son inequitativas y afectan social y econmicamente a la poblacin ms pobre de la ciudad, pues su elevacin afect en mayor proporcin a este segmento, mientras que los mayores consumidores eran favorecidos con una disminucin del costo a pagar o con crecimientos menores de la tarifa (Freire 2008). (Ver Grco 1)

Las ganancias de Interagua


Desde el ao 2001 hasta el ao 2007 Interagua obtuvo ganancias lquidas por un monto de USD 35.595.012, a pesar de las constantes denuncias por la escasa cobertura del servicio de alcantarillado, los cortes permanentes del agua y el cobro en exceso de las tarifas. (Ver Tabla 2)

36

Interaguas es una empresa mixta formada por International Water Holdings (IWH), que es propietaria del 50% de Bechtel, la empresa de construccin de EE.UU., la empresa de energa italiana Edison s.p.a. y una empresa ecuatoriana, Equidor S.A. Al 31 de marzo de 2007, Edison y Bechtel tenan cada una el 50% de IWH y el 45% de International Water Services (Guayaquil) Interagua Ca. Ltda. (Lobina y Hall, 2007: 61). .

Concentracin, privatizacin e intereses empresariales en torno a Interagua

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Graco 1
12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00

COSTO COMPARATIVO (20 M3/MES)

11,31 9,81 8,00

4,05 2,90 1,11


Guayaquil Quito Azuay Zaruma Mejia Limon Indaza
Fuente y elaboracin: Freire (2008).

Tabla 2. Las ganancias de Interagua


Ao 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Utilidad antes del Impuesto a la Renta 4.326.385 4.315.701 5.636.811 4.124.524 14.376.613 15.398.092 Impuesto a la Renta 65.603 647.355 978.181 897.890 2.496.257 5.319.211 2.309.714 (utilidades a los trabajadores) Utilidad neta 4.391.788 3.668.436 4.658.630 3.226.635 11.880356 7.769.167

Fuente y elaboracin: Interagua (2007).

Es necesario anotar que desde el ao 2001 los ingresos por agua y alcantarillado han crecido sostenidamente, lo que se debe no solo a una eciencia en el cobro, sino sobre todo a un sistema tarifario que permite la elevacin permanente de los precios del agua

Conexin de Interagua con grupos empresariales


De acuerdo a la ley, en la ECAPAG el Directorio de la Empresa es el mximo organismo y est constituido por los siguientes miembros: a) un delegado del Concejo Cantonal; b) el Alcalde de Guayaquil o su delegado; c) el Presidente del Colegio de Ingenieros Civiles del Guayas o su delegado; d) el

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representante de las Cmaras de la Produccin de Guayaquil; y e) el Rector de la Escuela Superior Politcnica del Litoral o su delegado. Esto muestra un claro carcter corporativo en detrimento de la representacin ciudadana. Rodrigo Andrade, ex presidente de ECAPAG, fue acusado porque una de las empresas que l diriga, la Empacadora Nacional, no habra pagado sus deudas por consumo de agua. Sin embargo, Rodrigo Andrade fue raticado en su cargo por Jamil Mahuad a pedido de Len Febres Cordero. Adems, este funcionario ejerci la Presidencia del Directorio de la ECAPAG hasta agosto de 2004 como delegado del ex Presidente de la Repblica, Lucio Gutirrez. En un artculo publicado el 25 de diciembre de 2007 en El Universo, titulado El ICE y la telefona, Rodrigo Andrade Rodrguez sealaba que: La intencin de eliminar el Impuesto a los Consumos Especiales a las llamadas telefnicas constituye una grave amenaza a la calidad de vida de los ecuatorianos ms pobres. Es decir, Andrade estaba en contra de la propuesta gubernamental de eliminar el ICE, lo que sin duda afectaba a Interagua.37 En 1993, Rodrigo Andrade Rodrguez y Jos Macchiavello Almeida son elegidos presidente y vicepresidente, respectivamente, de la Cmara de la Construccin de Guayaquil. Durante el perodo 1996-1998, Rodrigo Andrade fue presidente de la Fundacin Ecuador. Supuestamente esta organizacin no tiene nes polticos pero privilegia el concepto de economa de mercado, el fomento a las exportaciones y a la inversin, y las reformas necesarias para la modernizacin del Estado. La Fundacin Ecuador sirvi de enlace entre los sectores pblico y privado para implementar la Ley de Modernizacin del Estado en 1993 (ver www. fe.org.ec/historia.php). La Fundacin recibi apoyo de la Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos (USAID), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Corporacin Andina de Fomento (CAF) (ver www.fe.org.ec/logros1d.php). En 1997, la Fundacin Ecuador fue contratada por el gobierno de aquella poca para presentar propuestas en los siguientes mbitos: a) Asamblea Nacional; b) modicaciones electorales; c) diseo de la funcin judicial; d) organismo de control; e) revocatoria de mandato. El producto de este estudio fue entregado a la Asamblea Nacional Constituyente dirigida por Oswaldo Hurtado Larrea, documento que sirvi como uno de los insumos bsicos para la Constitucin del Ecuador que estuvo vigente desde el 10 de agosto de 1998 (www.fe.org.ec/logros1d.php). En 1993, la Fundacin Ecuador, conjuntamente con las Cmaras de Produccin, organiz un lobby en el Congreso Nacional para obtener la aprobacin de la Ley de Modernizacin (aprobada el 28 de diciembre de 1993) y la creacin del Consejo Nacional de Modernizacin del Estado (CONAM), procesos que legitimaron la privatizacin de los servicios (ver www.fe.org.ec/logros1d.php).

37

En el quinquenio 2006-2011, de los USD 282 millones que Interagua tena previsto invertir, USD 90 millones (32%) provenan del ICE, USD 44 millones (15,6%) provenan del excedente del fondo de telefona del primer quinquenio, USD 17 millones (6%) de la Contribucin Especial de Mejoras, USD 41 millones (14,5%) provenan de fondos del Municipio de Guayaquil, y solo USD 90 millones (32%) de la inversin provenan de fondos propios (ECAPAG, 2006). Parafraseando a Alberto Acosta, los dineros pblicos contribuyen a la acumulacin privada.

Concentracin, privatizacin e intereses empresariales en torno a Interagua

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Con el Municipio de Guayaquil, la Fundacin Ecuador desarrolla los siguientes programas (ver www.fe.org.ec):

a) Aprendamos. Iniciado en 2003, es un programa de educacin a distancia que se difunde a travs de la seal de televisin de Ecuavisa, TC Televisin, Gamavisin, Canal Uno, ETV Telerama, Televisin Satelital y Caravana TV. b) Ms libros. El objetivo de este programa es proporcionar gratuitamente los textos escolares a todos los estudiantes de las escuelas: scales, scomisionales, interculturales y municipales especiales del cantn Guayaquil. c) La Fundacin Ecuador y los varios clubes Rotario del pas, con la cooperacin de Avina y Fundacin Santodomingo, desarrollan, desde el ao 2003, el proceso de formacin y capacitacin a docentes de 20 escuelas scales.

La Fundacin Ecuador representa a un sector de empresarios como Joyce Higgins de Ginata, Ricardo Palau, Werner Moeller Freire, etc.; varios de ellos con vnculos claros con el Partido Social-Cristiano (PSC). A la vez el Municipio de Guayaquil, controlado por el PSC desde 1992, implementa una parte de sus programas sociales con la ayuda de la Fundacin. Parte de la lnea editorial y poltica de la Fundacin, que se expresa a travs de sus miembros/as, es transmitida a travs del canal CN3.

A continuacin se muestra de manera grca la relacin entre Interagua y los grupos empresariales, el PSC, medios de comunicacin y la Fundacin Ecuador.

Conexin de Interagua con grupos de poder

Graco 2

USAID-BID

Partido SocialCristiano

FUNDACIN ECUADOR

Rodrigo Andrade

CMARA DE LA PEQUEA INDUSTRIA

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Henry Patricio Alln Alegra y Ramn Prez Almodvar

4. Conclusiones
Es evidente que hay en el pas una concentracin del agua de regado en manos privadas, as como altos costos, usos ilegales por parte de hacendados e incluso prohibiciones de uso de la misma. El proceso de concentracin del agua no pudo ser superado a pesar de la implementacin de dos Reformas Agrarias (1964 y 1973). En el caso del agua potable de la ciudad de Guayaquil, las denuncias en contra de Interagua por altos costos, contaminacin del agua, no cumplimiento de planes de inversin, entre otras, ponen en duda el proceso de concesin de este servicio. Alrededor del proceso de concesin del servicio de agua potable a la empresa Interagua se mueven toda una serie de intereses de empresarios, medios de comunicacin y polticos locales, as como fundaciones empresariales que actuaron como centro de pensamiento y organizaron un lobby para implementar la privatizacin de los servicios pblicos, proceso denominado eufemsticamente como Modernizacin del Estado. Los procesos de concesin de servicios pblicos al sector privado deben ser vistos como un mecanismo de acumulacin capitalista privada con el apalancamiento de recursos pblicos.

Concentracin, privatizacin e intereses empresariales en torno a Interagua

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BIBLIOGRAFA

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RECURSOS EN INTERNET
Fundacin Ecuador: www.fe.org.ec.

IX La desigualdad en la educacin en Ecuador

Amparo Pilco, Juan Ponce y Pal Pereira

1. Introduccin
Amrica Latina tiene un serio problema de desigualdad, el cual se expresa tanto en la distribucin de ingreso (o consumo), como en la distribucin de activos y capacidades de la poblacin. Sin duda, abordar el tema de desigualdad resulta demasiado complejo por sus mltiples facetas y su interdisciplinariedad. Sin embargo, hay dos preguntas bsicas que pueden guiar la investigacin en temas de inequidad: igualdad de qu? e igualdad para quin? (Sen, 1992). Si asumimos la perspectiva de Sen, lo relevante es estudiar la igualdad (o desigualdad) en las capacidades de las personas, as como otros factores que inuyen en la construccin de estas capacidades. El presente estudio analiza los resultados de la desigualdad en la educacin, a travs de los niveles de escolaridad alcanzados, al igual que el consumo (variable proxy de ingreso) de los hogares ecuatorianos segn: sexo, etnia, regin y provincias, utilizando como informacin la Encuesta de Condiciones de Vida del ao 2006 (INEC, 2006). La nalidad es aportar con informacin para la toma de decisiones que se encaminen a mejorar las condiciones de los grupos ms vulnerables. De la misma forma, es necesario analizar la educacin no solo en trminos de desigualdad en aos de escolaridad, sino tambin en trminos de calidad. Los resultados demuestran que existe mayor desigualdad dentro de cada grupo que entre grupos. Es decir, la desigualdad es interna. En el caso del sexo, la desigualdad es mayor dentro del grupo de los hombres y de las mujeres, que entre hombres y mujeres. Algo similar se encuentra a nivel de etnia. En este caso, la desigualdad tambin es mayor dentro de cada uno de los seis grupos tnicos (que entre los grupos tnicos). Por ltimo, los mismos resultados se aplican para el caso de las regiones y provincias. Lo anterior signica que ms all de criterios regionales y provinciales, de sexo o tnicos, hay otros elementos estructurales que afectan la desigualdad en educacin y consumo en mayor magnitud que los cuatro criterios analizados.

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Juan Ponce, Amparo Pilco y Pal Pereira

2. Contexto regional y local


En este apartado se presenta en un contexto general la situacin de la desigualdad, pobreza y educacin en los pases de Amrica Latina, caso particular Ecuador. Winkler y Cueto (2004) han realizado un estudio de las desigualdades en el sector educativo a nivel regional, aplicado a nios provenientes de diferentes etnias de los pases de Bolivia, Guatemala, Per, Ecuador, Chile y Brasil. En este estudio se describe que las brechas tnicas y de gnero en cuanto al analfabetismo se han reducido. Sin embargo, entre las poblaciones indgenas an persisten importantes diferencias entre hombres y mujeres. En lo que respecta a los aos de educacin, las brechas se mantienen constantes a travs del tiempo; aunque en contraste, presentan un ligero incremento en las ltimas dcadas. El estudio tambin analiza los logros educativos, a travs de pruebas de rendimiento acadmico. En este caso, se encuentran brechas importantes entre etnias pero no entre sexos (Winkler y Cueto, 2004). Algo similar encuentra Ponce (2004) en Ecuador. Existe un leve incremento en el puntaje de calicacin de las nias con respecto a los nios en matemticas y lenguaje. En las poblaciones indgenas y rurales los resultados son signicativamente inferiores con respecto a la poblacin no indgena y de zonas urbanas (Ponce, 2004). La desercin y supervivencia escolar estn altamente inuenciadas por la educacin de los padres, en especial de la madre. En las zonas rurales del Ecuador, se encuentra que las nias tienen mayor probabilidad de desercin escolar (Ponce, 2004). Respecto a la escolaridad, Ecuador tiene profundas inequidades entre sus diferentes grupos sociales. En el presente trabajo se intenta dar a conocer con ms profundidad esta problemtica. Entre otros estudios de desigualdad que existen en Ecuador tenemos el realizado por Mauricio Len en el ao 2002, llamado Una educacin desigual. Len realiza un anlisis de la escolaridad de la poblacin econmicamente activa, y la compara por los niveles de pobreza. Los resultados encuentran que el 20% ms pobre de los hogares tiene una escolaridad media de 5 aos y que el 20% ms rico goza de una escolaridad media de 12 aos. Adicionalmente, se hace un anlisis de la escolaridad con respecto a la fecha de nacimiento, encontrndose que los jvenes tienen mayores niveles de escolaridad que la gente de mayor edad. Finalmente, se encuentra una asociacin positiva entre el ingreso de los padres y la escolaridad del hijo; es decir, a mayor ingreso de los padres mayores son los aos de escolaridad de los hijos. En otro estudio, Len (2001) se seala que Ecuador es el tercer pas con mayor desigualdad de la regin. En este estudio se realiza un anlisis sobre la desigualdad del ingreso per cpita. Se encuentra que los ingresos del 10% ms rico eran 41 veces los ingresos del 10% ms pobre en el ao 2000, mientras que en 1990 fueron 20 veces mayores. Finalmente, el estudio calcula el ndice de Gini en Ecuador, el cual para el ao 1990 era de 0,456 y para el ao 2000 era de 0,555 (Len, 2001). De acuerdo al Informe de desarrollo social (MCDS, 2007), las diferencias entre los hogares pobres y no pobres son realmente abismales. La concentracin de hogares pobres se encuentra precisamente en los indgenas y afroecuatorianos. En relacin con la educacin, que es el punto central de este estudio, se indica que los aos de escolaridad en los hogares pobres son 4,86, mientras que en los

Desigualdad de la escolaridad y consumo de los hogares 169

hogares no pobres son 9,17. En relacin al acceso al empleo, los hogares pobres tienen un 34,7% de ocupados adecuadamente, en tanto que los no pobres tienen un 49,5%. Como se puede apreciar, la educacin es un mecanismo de desarrollo que sustenta todo tipo de anlisis que se quiera hacer al respecto, al igual que el ingreso o el consumo. Sin embargo, no se encuentran estudios recientes sobre desigualdad en la escolaridad de los ecuatorianos segn su etnia, su sexo y su ubicacin geogrca (regiones y provincias).

3. Teora y metodologa
Para este estudio se toma en consideracin a dos familias de ndices de desigualdad que generalmente estn entre las ms utilizadas: los coecientes de Gini generalizados y los ndices de entropa generalizada. Los coecientes de Gini generalizados se relacionan con las curvas de Lorenz y de concentracin, las cuales permiten hacer un anlisis de la progresividad de las intervenciones pblicas. Adems, son ndices relativos, es decir, consistentes con el principio de rplica de la poblacin y consistentes en su orden de dominancia de segundo grado; consecuentemente, satisfacen el principio de transferencias. Sin embargo, no son consistentes con los rdenes de dominancia de tercer grado, y por lo tanto no satisfacen el principio de las transferencias decrecientes. Por su parte, los ndices de entropa generalizada, a travs del ndice de Theil, nos permiten realizar una descomposicin aditiva en subgrupos de la poblacin, en donde el ndice total se descompone en un ndice intragrupos (una media ponderada de los ndices de cada grupo), ms un ndice intergrupos (obtenido como el ndice aplicado a una distribucin en la que cada miembro del subgrupo la renta media del subgrupo) (Salas, 2001; Serrano, 2009). En este estudio en particular se han utilizado curvas de Lorenz e ndices sintticos de Gini y Theil. Estas herramientas metodolgicas permitirn generar un anlisis de la desigualdad existente en la educacin y el consumo para los ecuatorianos segn: sexo, etnia y ubicacin geogrca (regiones naturales y provincias). Para ello, se han considerado las variables que se describen a continuacin: Variable focal. Existen dos variables focales dentro del estudio. La primera es la escolaridad medida en nmero de aos, que nos permite comparar entre los individuos de una manera adecuada. La segunda variable focal es el consumo que realiza el hogar, el cual es asignado como consumo per cpita del individuo que, de igual manera, nos permite establecer parmetros adecuados para comparaciones interpersonales. Como es sabido, la variable focal debe estar expresada en una escala equivalente para que pueda ser utilizada en comparaciones interpersonales. Consideramos que las dos variables focales cumplen con esta condicin ya que permiten adecuadas comparaciones entre individuos. Enfoque. El enfoque utilizado en el anlisis, tanto para la escolaridad como el consumo, es el relativo. Es decir, lo que se busca es un anlisis en trminos porcentuales en cada una de las variables. Este enfoque nos permite cumplir de mejor manera con los principales axiomas requeridos por cualquier ndice de medicin de la desigualdad. Estos axiomas son: anonimidad, independencia con respecto a la escala, independencia con respecto a

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la suma de una constante, principio de poblacin, principio de la transferencia progresiva y el principio de la transferencia decreciente. Unidad de anlisis. Para medir la desigualdad en la educacin y en el consumo se ha considerado que la unidad de anlisis debe ser el individuo reejado en el jefe del hogar (hombre y mujer) y el consumo que este realiza. Esto se ve respaldado a travs de las variables focales, pues en los dos casos la escala de equivalencia es el individuo (consumo, aos de escolaridad). Horizonte temporal. Para el estudio se utiliz la Encuesta de Condiciones de Vida del ao 2006 (INEC, 2006). Por lo tanto, el enfoque temporal corresponde a un solo perodo o una sola toma como estado situacional. Comparacin interpersonal. Las variables focales se convierten en equivalentes, la escolaridad est en aos y el gasto en trminos per cpita por jefe de hogar, permitiendo una adecuada comparacin entre individuos. Base de datos. La base de datos ha sido trabajada sobre la Encuesta de Condiciones de Vida del ao 2006 (INEC, 2006), que cuenta con 13.581 observaciones. Esta base cuenta con las siguientes variables de anlisis:

Tabla 1. Variables de anlisis


Variables escola_jef gas_hog sex_jef etnia_jef region prov Descripcin Aos de escolaridad del individuo (jefe del hogar). Gasto del hogar por jefe de familia. Sexo del jefe de hogar: hombre (1), mujer (2). Etnia del jefe de hogar: indgena (1), mestizo (2), blanco (3), negro (4), mulato (5), otros (6). Costa (1), Sierra (2), Oriente (3). Desigualdad del gasto por consumo segn provincia.
Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Ponce, Pilco y Pereira.

4. Anlisis de los resultados e interpretacin


El anlisis est dividido en tres partes. Se inicia con un anlisis conjunto de las dos variables focales utilizando el ndice de Gini y las curvas de Lorenz. Se contina con los anlisis de la escolaridad por sexo, etnia, regin y provincia. Finalmente se concluye con el anlisis del consumo bajo las mismas variables que la escolaridad.

4.1. Escolaridad y consumo


El nivel de desigualdad en la escolaridad por jefe de hogar representa, segn el ndice de Gini, el 0,32 en su totalidad. Cuando el jefe de hogar es hombre el Gini es de 0,31, y cuando es mujer el ndice es de 0,37; lo que indica que es menos equitativa la escolaridad del jefe de hogar cuando es mujer que cuando es hombre. Si este ndice es ms cercano a cero es ms equitativa la variable de anlisis. La

Desigualdad de la escolaridad y consumo de los hogares

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desigualdad en el consumo es mayor que la escolaridad, pues tiene un coeciente de Gini de 0,43 en su totalidad: bajo el mismo anlisis, el Gini es de 0,42 en el caso de que el jefe de hogar es hombre y 0,43 si es mujer, asumiendo que el consumo del jefe del hogar es indiferente de si es hombre o mujer. A continuacin se presentan las curvas de Lorenz de las dos variables focales (ver anexos, tablas 2 y 3). Curvas de Lorenz de la escolaridad y el consumo

1 .8 .6

Graco 1

L (p)

.4 .2 0

.2 45 line

.4

.6 escola_jef

.8 gas_hog

Percentiles (p)

Fuente: INEC (2006). - Elaboracin: Ponce, Pilco y Pereira.

Como se puede apreciar en el grco que compara las dos curvas de Lorenz (escolaridad y consumo), existe una mayor desigualdad del gasto con relacin a la escolaridad. Desde esta perspectiva, la escolaridad tendra un comportamiento progresivo. Lo anterior signica que mejorar los niveles de escolaridad de la poblacin en general aun cuando se mantengan los actuales niveles de inequidad en la escolaridad tendra un efecto positivo en la reduccin de la inequidad. Finalmente, analizando las curvas de Lorenz se puede concluir que el 10% de la poblacin ms pobre tiene apenas el 0,72% de escolaridad y el 1,9% en el nivel de consumo, lo que es realmente preocupante y debe generar una reexin sobre todas la medidas redistributivas que se pudieran aplicar para corregir esta realidad (ver anexos, tabla 4).

4.2. Desigualdad de la escolaridad por: sexo, etnia, regin y provincia


Estos anlisis fueron realizados con el ndice de Theil lo que permite medir la desigualdad que se da dentro los grupos (within) y entre los grupos (between). Desigualdad de la escolaridad segn el sexo. De acuerdo al ndice de Theil, la desigualdad total segn el sexo es de 0,12. La descomposicin nos demuestra que la desigualdad dentro de los grupos (within) es de 0,121977, lo que representa en trminos relativos el 99,8% de la desigualdad. La desigualdad entre los grupos es apenas del 0,001106, lo que representa el 0,9%; esto signica que casi la totalidad de la desigualdad se encuentra explicada dentro de cada grupo y no entre hombres y mujeres (ver anexos, tabla 5). Desigualdad de la escolaridad segn la etnia. De acuerdo a la base de datos obtenidos, los grupos tnicos considerados en el anlisis son: indgena (1),

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mestizo (2), blanco (3), negro (4), mulato (5) y otros (6) (ver anexos, tabla 6). El nivel de desigualdad total de la escolaridad segn la etnia es ms del 0,12; sin embargo, estas diferencias, casi en su totalidad, se presentan dentro del grupo con un 0,1198, y en trminos relativos un 98,16%. El grupo de los indgenas es la etnia ms desigual en escolaridad, ya que su valor es de 0,1294; seguida de la negra o afroecuatoriana, con un 0,1209. Adicionalmente, podemos concluir que la etnia que presenta una menor desigualdad entre grupos es la mulata, con un valor de 0,1095 (ver anexos, tabla 6). Desigualdad de la escolaridad segn regin y provincia. Continuando con la misma lgica, la descomposicin a travs del ndice de Theil muestra que la desigualdad de la escolaridad segn las regiones es explicada casi en su totalidad dentro de cada una de estas, ya que de una desigualdad total de 0,1221, la desigualdad dentro del grupo es de 0,1218, lo que representa en contribucin relativa el 99%; mientras que menos del 1% de la desigualdad total es explicada entre los grupos. Cabe recalcar que prcticamente no existe diferencia entre la desigualdad existente en la Costa y en la Sierra, ya que ambas estn en el 0,12 de desigualdad. Sin embargo, el Oriente aparecera como la regin ms equitativa con un ndice de 0,1023 (ver anexos, tabla 7). Analizando la desigualdad de las 22 provincias, el comportamiento vara, ya que el 96% de la desigualdad se presenta dentro de cada provincia, y casi el 5% es explicado por desigualdad entre provincias. Dentro de las provincias ms desiguales tenemos: Manab (0,1514), Bolvar (0,1503), Azuay (0,1411) y Chimborazo (0,1405), en cambio, las ms equitativas en escolaridad son: Galpagos (0,0805), Napo (0,0949), Pastaza (0,0959) y Zamora Chinchipe (0,0991) (ver anexos, tabla 8).

4.3. Desigualdad del consumo por: sexo, etnia, regin y provincia


De igual manera que la escolaridad, el anlisis se lo realiz utilizando el ndice de Theil. Los resultados se presentan a continuacin: Desigualdad del consumo segn el sexo. En este caso la desigualdad total es de 0,3174 y el 99% proviene de la desigualdad existente dentro de cada grupo, de acuerdo a su contribucin relativa. Por tal motivo, se puede armar que no existe una desigualdad marcada del consumo por sexo del jefe de hogar (ver anexos, tabla 9). Desigualdad del consumo segn la etnia. Los resultados demuestran que la desigualdad en el consumo es de 0,3174. Esta desigualdad est explicada en un 95% (contribucin relativa) por las diferencias dentro de cada etnia. Sin embargo, se puede apreciar que las etnias que presentan una mayor desigualdad son la blanca y la mestiza, con ndices de Theil de 0,3312 y 0,3103, respectivamente. La etnia ms equitativa es la mulata, con un ndice de 0,1669 (ver anexos, tabla 10). Cabe indicar que amerita un anlisis ms exhaustivo, ya que la desigualdad en el consumo en las etnias ms equitativas puede darse, por ejemplo, como consecuencia de que sus ingresos sean menores, dando lugar a una mayor equidad. Desigualdad del consumo segn regin y provincia. De una desigualdad total de 0,3174, se puede armar que 0,3111 (98% de contribucin relativa) es explicada por la desigualdad existente dentro de las regiones, dejando nicamente un 0,007 (2% de contribucin relativa) a la desigualdad entre regiones. La regin ms inequitativa es la Costa, con un ndice de 0,3411, y la ms equitativa es la Sierra, con un ndice de 0,2752 (ver anexos, tabla 11).

Desigualdad de la escolaridad y consumo de los hogares

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A nivel de provincias el 92% de la desigualdad total es explicada por la desigualdad dentro de cada una de ellas. Las provincias con mayor inequidad son: Morona Santiago (0,4357), Napo (0,3924) y Loja (0,3853). Finalmente, las provincias ms equitativas son: Los Ros (0,1965), Galpagos (0,2132) y Caar (0,2211) (ver anexos, tabla 12).

5. Conclusiones y recomendaciones
Segn el anlisis de los datos de 2006 se puede armar que el Ecuador tiene un problema de inequidad, expresado tanto en trminos de consumo como en trminos de activos y capacidades. Estas desigualdades se explican en mayor medida por factores estructurales antes que por variables como la etnia, el sexo y la regin de residencia. La escolaridad, pese a tener altos niveles de concentracin, representa una variable progresiva, dado que sus niveles de concentracin no son tan elevados como los del consumo. Desde esta perspectiva, mejorar la escolaridad general de la poblacin contribuye a reducir la inequidad del consumo (proxy del ingreso). Como se ha podido apreciar, la desigualdad en la educacin, y consecuentemente el ingreso (o consumo), es un punto crtico que amerita anlisis ms profundos que permitan determinar los factores estructurales por los que se producen ciertos grados de inequidad en todas las variables analizadas.

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Juan Ponce, Amparo Pilco y Pal Pereira

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ANEXOS

Resumen 1. Descripcin de grupos


NB: Referencia para el diseo de las tablas Esta descripcin responde a cada uno de los grupos de anlisis, es decir: por sexo, etnia, regin y provincia.

Desigualdad de la escolaridad y consumo de los hogares

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1.1 Grupos Sexo:


Group_1 = hombre Group_2 = mujer

1.2 Grupos Etnita:


Group_1 = indgena Group_2 = mestizo Group_3 = blanco Group_4 = negro Group_5 = mulato Group_6 = otros

1.3 Grupos Regin:


Group_1 = Costa Group_2 = Sierra Group_3 = Oriente

1.4 Grupos Provincia:


Group_1 = Azuay Group_2 = Bolvar Group_3 = Caar Group_4 = Carchi Group_5 = Cotopaxi Group_6 = Chimborazo Group_7 = El Oro Group_8 = Esmeraldas Group_9 = Guayas Group_10 = Imbabura Group_11 = Loja Group_12 = Los Ros Group_13 = Manab Group_14 = Morona Santiago Group_15 = Napo Group_16 = Pastaza Group_17 = Pichincha Group_18 = Tungurahua Group_19 = Zamora Chinchipe Group_20 = Sucumbos Group_21 = Orellana Group_22 = Galpagos
Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Ponce, Pilco y Pereira.

Tabla 2. Escolaridad jefe de hogar


2.1. Gini escolaridad de jefe de hogar inequality measures of escol_jef relative mean deviation coefficient of variation standard deviation of logs Gini coefficient Mehran measure Piesch measure Kakwani measure Theil entropy measure Theil mean log deviation measure .2394633 .58022945 .55994692 32634237 .47630855 .25135927 .10537234 .19547881 .06061877

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2.2. Gini escolaridad de jefe hombre inequality measures of escol_jef relative mean deviation coefficient of variation standard deviation of logs Gini coefficient Mehran measure Piesch measure Kakwani measure Theil entropy measure Theil mean log deviation measure .23046924 .55812651 .55247246 .31309545 .45589268 .24169684 .09679268 .17796051 .07189502

2.3. Gini escolaridad de jefe mujer inequality measures of escol_jef relative mean deviation coefficient of variation standard deviation of logs Gini coefficient Mehran measure Piesch measure Kakwani measure Theil entropy measure Theil mean log deviation measure .27297062 .66350739 .58648268 .37572093 .54841655 .28937312 .13875621 .26405182 .01916851
Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Ponce, Pilco y Pereira.

Tabla 3. Consumo por hogar


3.1. Gini de gasto por jefe de hogar inequality measures of gas_hog relative mean deviation coefficient of variation standard deviation of logs Gini coefficient Mehran measure Piesch measure Kakwani measure Theil entropy measure Theil mean log deviation measure .3105114 .9525540 .7863399 .43069375 .56147653 .36530236 .15949988 .32923824 .29670336

Desigualdad de la escolaridad y consumo de los hogares

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3.2. Gini de gasto por jefe hombre inequality measures of gas_hog relative mean deviation coefficient of variation standard deviation of logs Gini coefficient Mehran measure Piesch measure Kakwani measure Theil entropy measure Theil mean log deviation measure .3104394 .9469964 .77420662 .42903753 .55820941 .3644516 .15834113 .32618487 .29219389

3.3. Gini de gasto por jefe mujer inequality measures of gas_hog relative mean deviation coefficient of variation standard deviation of logs Gini coefficient Mehran measure Piesch measure Kakwani measure Theil entropy measure Theil mean log deviation measure .3083372 .95577658 .81528938 .43161912 .56793476 .3634613 .1603164 .33113987 .30356296
Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Ponce, Pilco y Pereira.

Tabla 4. Curva Lorenz de escolaridad y consumo


4.1. Escolaridad Curva de Lorenz de Escolaridad Percentil 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1 Resultado 0.00724105 0.05040890 0.12214626 0.19573788 0.27379856 0.37539726 0.49415073 0.63840783 0.79546374 1.00000000 Percentil 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1 4.2. Consumo Curva de Lorenz de Gasto Resultado 0.01953671 0.05054004 0.08983591 0.13785359 0.19553147 0.26553544 0.35202023 0.46420503 0.62054074 1.00000000
Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Ponce, Pilco y Pereira.

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Tabla 5. Escolaridad y sexo


Group 1: Group_1 Entropy index 0.119235 0.001603 0.133581 2: Group_2 0.003421 --within ----Between --0.122139 population 0.001456 0.000000 --0.001456 0.000000
Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Ponce, Pilco y Pereira.

population share 0.802073 0.004246 0.197927 0.004246 --------1.000000

(mu_k/mu) theta 1.023939 0.003138 0.909706 0.011872 -----------

Absolute contribution 0.097925 0.001385 0.024052 0.000833 0.121977 --0.00ll06 0.000017 0.122139

Relative contribution 0.801750 0.006284 0.196922 0.006376 0.998672 --0.009055 --1.000000

Tabla 6. Escolaridad y etnia


Group Entropy index 0.129478 0.0072 59 0.119461 0.001609 0.114388 0.005014 0.120904 0.008161 0.109517 0.008777 0.024182 0.018251 --------0.122139 0.001456 population share 0.060075 0.002284 0.806173 0.004103 0.079385 0.002920 0.028716 0.001687 0.025383 0.001675 0.000267 0.000152 --------1.000000 0.000000 (mu_k/mu) theta 0.612558 0.016700 1.037788 0.002899 1.075822 0.020522 0.800003 0.026774 0.947225 0.031731 0.756677 0.398577 ------------Absolute contribution 0.004765 0.000438 0.099946 0.001396 0.009769 0.000518 0.002778 0.000246 0.002633 0.000255 0.000005 0.000007 0.119895 --0.007871 0.000213 0.122139 0.001456 Relative contribution 0.039011 0.003551 0.818295 0.005916 0.079985 0.004151 0.022741 0.002005 0.021558 0.002077 0.000040 0.000060 0.981629 --0.064439 --1.000000 0.000000
Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Ponce, Pilco y Pereira.

1: Group_1

2: Group_2

3: Group_3

4: Group_4

5: Group_5

6: Group_6

within

Between

population

Desigualdad de la escolaridad y consumo de los hogares

179

Tabla 7. Escolaridad y regin


Group 1: Group_1 Entropy index 0.123981 0.002001 0.121311 2: Group_2 0.002223 0.102355 3: Group_3 0.004426 --within ----Between --0.122139 population 0.001456 0.000000 --0.001456 0.000000
Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Ponce, Pilco y Pereira.

population share 0.462934 0.005271 0.494750 0.005311 0.042316 0.001524 --------1.000000

(mu_k/mu) theta 1.018812 0.006341 0.987231 0.006024 0.941154 0.017024 -----------

Absolute contribution 0.058475 0.001143 0.059252 0.001237 0.004076 0.000220 0.121803 --0.000196 0.000002 0.122139

Relative contribution 0.478757 0.007735 0.485122 0.007921 0.033375 0.001802 0.997254 --0.001606 --1.000000

Tabla 8. Escolaridad y provincia


Group Entropy index 0.141139 0.004976 2: Group_2 0.150328 0.008502 0.134480 0.007476 0.118408 0.006255 0.129160 0.006903 0.140527 0.007685 0.109239 0.004939 0.138453 8: Group_8 0.006115 0.001188 0.022280 0.000213 0.001744 population share 0.049415 0.001698 0.011662 0.000584 0.015301 0.000748 0.013495 0.000637 0.025120 0.001130 0.028716 0.001336 0.050132 0.001843 0.028653 (mu_k/mu) theta 0.988909 0.019988 0.774461 0.026620 0.773909 0.023676 0.881153 0.022484 0.824561 0.023341 0.861624 0.027102 0.991908 0.018387 0.892026 Absolute contribution 0.006897 0.000337 0.001358 0.000117 0.001592 0.000130 0.001408 0.000105 0.002675 0.000205 0.003477 0.000278 0.005432 0.000298 0.003539 Relative contribution 0.056469 0.002735 0.011116 0.000960 0.013038 0.001063 0.011528 0.000863 0.021904 0.001676 0.028468 0.002258 0.044475 0.002428 0.028973

1: Group_1

3: Group_3

4: Group_4

5: Group_5

6: Group_6

7: Group_7

180

Juan Ponce, Amparo Pilco y Pal Pereira

0.107734 9: Group_9 0.003107 0.124419 10: Group_10 0.006021 0.136730 11: Group_11 0.006109 0.135151 12: Group_12 0.006128 0.151403 13: Group_13 0.005874 0.110106 14: Group_14 0.011680 0.094988 15: Group_15 0.009560 0.095933 16: Group_16 0.010232 0.105727 17: Group_17 0.003413 0.124126 18: Group_18 0.005281 0.099125 19: Group_19 0.011454 0.111651 21: Group_21 0.009170 0.080564 22: Group_22 0.010266 --within ----Between --0.122139 population 0.001456

0.273825 0.005268 0.027889 0.001236 0.032196 0.001364 0.054619 0.002010 0.087521 0.002932 0.009287 0.000734 0.004983 0.000451 0.007074 0.000723 0.222095 0.005092 0.037044 0.001403 0.004867 0.000473 0.009850 0.000686 0.006256 0.000599 --------1.000000 0.000000

1. 055554 0.010518 0.914755 0.024119 0.958534 0.023713 0.866190 0.018742 0.888710 0.018844 0.907091 0.036787 1.016106 0.045849 1. 008196 0.052756 1.156718 0.013160 0.912063 0.020263 0.899697 0.044030 0.942571 0.032390 0.884211 0.037866 -------------

0.031139 0.001017 0.003174 0.000222 0.004220 0.000266 0.006394 0.000376 0.011776 0.000619 0.000928 0.000117 0.000481 0.000063 0.000684 0.000095 0.027161 0.000987 0.004194 0.000258 0.000434 0.000067 0.001037 0.000105 0.000446 0.000071 0.118446 --0.006300 0.000052 0.122139 0.001456

0.254949 0.007455 0.025988 0.001812 0.034547 0.002166 0.052350 0.003031 0.096417 0.004866 0.007594 0.000959 0.003937 0.000513 0.005601 0.000776 0.222382 0.007346 0.034336 0.002110 0.003554 0.000547 0.008487 0.000863 0.003649 0.000580 0.969763 --0.051585 --1.000000 0.000000
Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Ponce, Pilco y Pereira.

Desigualdad de la escolaridad y consumo de los hogares

181

Tabla 9. Consumo por sexo


Group 1: Group_1 Entropy index 0.314861 0.007412 0.317376 2: Group_2 0.014807 --within ----Between --0.317405 population 0.006688 0.000000 --0.006688 0.000000
Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Ponce, Pilco y Pereira.

population share 0.790837 0.004167 0.209163 0.004167 --------1.000000

(mu_k/mu) theta 1. 033186 0.004864 0.874828 0.018385 -----------

Absolute contribution 0.257267 0.006622 0.058074 0.003734 0.315341 --0.002145 0.000033 0.317405

Relative contribution 0.810533 0.010151 0.182965 0.011562 0.993498 --0.006759 --1.000000

Tabla 10. Consumo por etnia


Group 1: Group_1 Entropy index 0.253145 0.014261 2: Group_2 0.310367 0.007387 0.331258 0.017725 0.187951 0.017684 0.166999 0.014187 0.221257 0.132405 --------0.317405 0.006688 population share 0.074068 0.002378 0.793558 0.004021 0.077443 0.002793 0.029800 0.001655 0.024643 0.001595 0.000488 0.000248 --------1.000000 0.000000 (mu_k/mu) theta 0.545007 0.016072 1.045468 0.004566 1.147182 0.040542 0.715257 0.027414 0.779267 0.029872 0.900024 0.267708 ------------Absolute contribution 0.010219 0.000835 0.257493 0.006646 0.029429 0.002476 0.004006 0.000501 0.003207 0.000356 0.000097 0.000068 0.304451 --0.012725 0.000312 0.317405 0.006688 Relative contribution 0.032195 0.002762 0.811243 0.009024 0.092719 0.007701 0.012622 0.001610 0.010104 0.001154 0.000306 0.000214 0.959189 --0.040091 --1.000000 0.000000
Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Ponce, Pilco y Pereira.

3: Group_3

4: Group_4

5: Group_5

6: Group_6

within

Between

population

182

Juan Ponce, Amparo Pilco y Pal Pereira

Tabla 11. Consumo por regin


Group 1: Group_1 Entropy index 0.341178 0.009199 0.275289 2: Group_2 0.009484 0.312420 3: Group_3 0.013 5 57 --within ----Between --0.317405 population 0.006688 0.000000 --0.006688 0.000000
Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Ponce, Pilco y Pereira.

population share 0.467742 0.005090 0.490199 0.005129 0.042059 0.001481 --------1.000000

(mu_k/mu) theta 1.121418 0.010998 0.907243 0.010389 0.741811 0.021501 -----------

Absolute contribution 0.178960 0.006065 0.122429 0.005207 0.009747 0.000621 0.311136 --0.007022 0.000049 0.317405

Relative contribution 0.563822 0.013131 0.385719 0.015351 0.030710 0.002100 0.980250 --0.022125 --1.000000

Tabla 12. Consumo por provincia


Group Entropy index 0.311432 0.013 503 2: Group_2 0.311212 0.026474 0.221112 0.014566 0.337615 0.051785 0.275414 0.017897 0.332543 0.016127 0.245673 0.015944 0.268037 0.017505 population share 0.049370 0.001647 0.012917 0.000597 0.016065 0.000742 0.013092 0.000607 0.027484 0.001140 0.033059 0.001385 0.047947 0.001748 0.029646 0.001172 (mu_k/mu) theta 1.283397 0.037234 0.664773 0.029600 0.862231 0.029575 0.701837 0.038164 0.823412 0.028801 0.795527 0.030528 0.915239 0.027008 0.849659 0.027479 Absolute contribution 0.019733 0.001296 0.002672 0.000329 0.003063 0.000283 0.003102 0.000625 0.006233 0.000574 0.008746 0.000680 0.010781. 0.000976 0.006752 0.000615 Relative contribution 0.062169 0.004234 0.008420 0.001059 0.009649 0.000926 0.009773 0.001977 0.019636 0.001869 0.027554 0.002250 0.033966 0.003161 0.021271 0.002003

1: Group_1

3: Group_3

4: Group_4

5: Group_5

6: Group_6

7: Group_7

8: Group_8

Desigualdad de la escolaridad y consumo de los hogares

183

0.271590 9: Group_9 0.012926 0.279977 10: Group_10 0.015107 0.385304 11: Group_11 0.023510 0.196598 12: Group_12 0.013308 0.306808 13: Group_13 0.026511 0.435704 14: Group_14 0.036184 0.392487 15: Group_15 0.040516 0.310533 16: Group_16 0.029641 0.325853 17: Group_17 0.013605 0.272096 18: Group_18 0.014255 0.234866 19: Group_19 0.033378 0.232232 21: Group_21 0.020884 0.213202 22: Group_22 0.025770 --within ----Between --0.317405 population

0.266577 0.005071 0.029189 0.001221 0.031787 0.001314 0.055085 0.001959 0.090944 0.002888 0.009248 0.000709 0.005023 0.000441 0.007144 0.000722 0.216614 0.004900 0.0381.64 0.001377 0.004829 0.000459 0.009656 0.000657 0.006159 0.000574 --------1.000000

0.992162 0.017375 0.843291 0.029319 0.949712 0.041220 0.693568 0.018182 0.802240 0.026327 0.661790 0.047821 0.846279 0.070996 0.839495 0.065348 1.332316 0.026350 0.971972 0.029639 0.623395 0.042555 0.775506 0.037435 0.703512 0.040621 -----------

0.071832 0.004424 0.006892 0.000550 0.011632 0.00113 5 0.007511 0.000674 0.022384 0.002597 0.002666 0.000357 0.001668 0.000281 0.001862 0.000267 0.094041 0.005361 0.010093 0.000776 0.000707 0.00013 5 0.001739 0.000221 0.000924 0.000143 0.295033 --0.022924 0.000211 0.317405

0.226311 0.013082 0.021713 0.001817 0.036646 0.003638 0.023664 0.002205 0.070523 0.008086 0.008401 0.001142 0.005256 0.000896 0.005867 0.000852 0.296280 0.013202 0.031799 0.002554 0.002227 0.000430 0.005479 0.000712 0.002911 0.000456 0.929517 --0.072224 --1.000000

Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Ponce, Pilco y Pereira.

X Desigualdad en el acceso al crdito

Mara Helena Betancourt y Hugo Jcome


Esta investigacin presenta una discusin terica sobre el rol de las instituciones nancieras (pblicas, privadas y asociativas) en el desarrollo y los problemas de racionamiento de crdito. Por otro lado, se hace un estudio emprico sobre la desigualdad en la asignacin del crdito en la economa ecuatoriana. La desigualdad en la asignacin del crdito es estudiada a travs del manejo de tcnicas y herramientas de medicin de la desigualdad, tales como la curva de Lorenz y la curva de concentracin. El estudio comprende un anlisis descriptivo y comparativo entre el acceso a los crditos de la banca pblica y privada, y de manera desagregada entre los programas de crdito del gobierno. Los resultados obtenidos muestran que el acceso al crdito es altamente inequitativo: el 90% de la poblacin ms pobre accede al 40% del total de los crditos pblicos; en cuanto a la banca privada, el 90% de la poblacin ms pobre accede tan solo al 20% del total de los crditos privados.

1. Introduccin
El sistema nanciero cumple un rol fundamental en el proceso de asignacin de recursos en la economa de un pas. Cuando las instituciones nancieras (pblicas, privadas y cooperativas) no desempean esta funcin de forma adecuada, las posibilidades de desarrollo econmico y social se ven amenazadas, provocando procesos recesivos en la economa, exclusin social y pobreza. El racionamiento de crdito, ampliamente debatido en la literatura sobre economa nanciera, puede terminar en prcticas de exclusin para amplios sectores de prestatarios estigmatizados por las nanzas ortodoxas como de alto riesgo; en estos segmentos se encuentran las micro, pequeas y medianas empresas (MIPYMES), y hogares o personas ubicados en los quintiles ms bajos de ingresos. Esta situacin ocasiona procesos estructurales de desigualdad en el acceso al crdito, que agudizan las inequidades socioeconmicas y los niveles de pobreza (Jcome, 2005a). Las barreras de entrada que imponen las instituciones nancieras derivan en una serie de problemas que van desde la imposibilidad de impulsar actividades de inversin productiva, de servicios, en capital humano, en tecnologa, entre otros, hasta la exclusin y empobrecimiento de grandes segmentos de la poblacin. Esta situacin limita la posibilidad de incrementar el nivel de ingresos de las familias, inversin de las

186

Mara Helena Betancourt y Hugo Jcome

MIPYMES y la generacin de fuentes de empleo. El racionamiento del crdito, trmino utilizado para explicar el comportamiento de la oferta y demanda en los mercados competitivos de crdito38, se da de dos formas: la primera sucede cuando se raciona total o parcialmente la cantidad demandada de crdito a un determinado segmento de prestatarios; y la segunda, cuando se limita el crdito a un nmero determinado de miembros de un segmento de prestatarios (Keeton, 1979). La segunda forma de racionamiento de crdito puede agudizarse, es decir, exclusin total de los mercados de crdito. Esta prctica, que aplican generalmente las instituciones nancieras tradicionales, como los bancos privados, se conoce como redlining, y se da principalmente cuando los prestatarios no tienen sucientes ujos de caja futuros o garantas para respaldar su demanda de crdito (Freixas & Rochet, 1997). Los aportes tericos realizados por Akerlof (1970), Spence (1973), Stiglitz y Rothschild (1976), Stiglitz y Weiss (1981), sobre el comportamiento de los mercados bajo informacin asimtrica39, permiten identicar dos razones que explican el racionamiento del crdito por parte de las instituciones nancieras formales: el riesgo moral y la seleccin adversa. El riesgo moral ocurre cuando los agentes econmicos tienen incentivos para emprender actividades de mayor riesgo. Si los prestamistas (bancos) suben los tipos de inters, los prestatarios se vern motivados a invertir en actividades que impliquen asumir mayores riesgos para cubrir los costos del nanciamiento y obtener utilidad. Este comportamiento aumenta el riesgo de impago y la disminucin del rendimiento esperado del prestamista, lo que ocasiona que los prestatarios generen racionamiento del crdito. La seleccin adversa ocurre cuando el prestamista no discrimina entre prestatarios y aplica un mismo tipo de inters para todos. Al subir los tipos de inters, en busca del equilibrio de mercado, los prestatarios adversos al riesgo se vern desalentados por demandar crditos, atrayendo a los prestatarios con mayor riesgo de impago, ocasionando la disminucin del rendimiento esperado del prestamista, por lo que este preferir racionar el crdito. Dados estos problemas, los prestamistas (bancos) se vern enfrentados a racionar el crdito, ya que la demanda superar a la oferta, y a buscar mecanismos para minimizar el riesgo de impago entre las personas o empresas que demandan crdito. El inconveniente es que estos mecanismos pueden reejarse en prcticas de exclusin severa, limitando el acceso al crdito a personas con bajos niveles de ingresos y MIPYMES con poca o ninguna capacidad de dar garantas (colateral de un prstamo), ocasionando restriccin de liquidez.40 Cuando las personas y MIPYMES tienen restriccin de liquidez, ven limitadas sus posibilidades de realizar gastos de inversin (activos jos e inventarios), gastos en bienes durables de consumo, gastos en educacin, capacitacin, salud e investigacin y

38

El mercado de crdito no cumple con el equilibrio walrasiano, que supone que la oferta iguala a la demanda en todos los mercados. Los fallos del mercado ocasionan prcticas de racionamiento de crdito, debido a que la demanda de crdito supera a la oferta, independientemente del tipo de inters que se pueda aplicar para encontrar el equilibrio de mercado.). tienen problemas de informacin asimtrica en los mercados de crdito cuando el prestamista no conoce toda la informacin que maneja el prestatario; es decir, cuando el prestatario tiene mayor informacin sobre el uso y n de los recursos obtenidos a travs de un crdito.

39 Se

Racionamiento y desigualdad en la asignacin del crdito en el Ecuador

187

desarrollo, provocando que la capacidad productiva futura de la economa se vea afectada. El crecimiento econmico de un pas est relacionado con la inversin, es decir, con el aumento del stock de capital, del capital no fsico (recursos humanos) y con el progreso tecnolgico. Por otro lado, el acceso al crdito en sectores de poblacin con niveles bajos de ingreso ha sido estudiado intensamente en la ltima dcada, debido a la serie de impactos de orden econmico y social que tiene; fundamentalmente, el impacto relacionado con la disminucin de la pobreza y el empoderamiento de las personas. Desde inicios de los aos noventa, la comunidad internacional ha apostado a las micronanzas, en general, y al crdito, en particular, para alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio, que incluyen la erradicacin de la extrema pobreza en el mundo (CGAP, 2002).41 En la Primera Cumbre de Microcrdito, celebrada en Washington en febrero de 1997, se comprob el gran nmero de actores que trabajan en este tema: 2.900 participantes en representacin de 137 pases. Asimismo, se inici una campaa mundial de crditos y otro tipo de servicios nancieros, hasta el ao 2005, para el fomento del trabajo individual, dirigido especialmente para mujeres y para los 100 millones de familias ms pobres del mundo (ver www.microcreditsummit.org). Si bien el crdito no es la nica poltica que contribuye a la reduccin de la pobreza, es probablemente uno de los mecanismos que permite superar limitaciones econmicas y de calidad de vida de las personas, mediante la acumulacin de bienes, contribuyendo a las actividades econmicas a travs de la compra de insumos para la produccin, asegurando un cierto nivel de consumo frente a problemas de volatilidad de los ingresos, fomentando la conformacin de grupos solidarios y redes que fomentan la construccin de capitales sociales, permitiendo la formacin de un historial crediticio y nanciero que coadyuve al aumento de la autoestima y dignidad de las familias, as como al empoderamiento de la mujer al interior de las familias (Gulli, 1999; CGAP, 2002). La literatura sobre los estudios de impacto de la contribucin de las micronanzas es abundante y cubre varios pases, no solamente pases en desarrollo sino tambin pases desarrollados.

2. Marco terico
2.1. El rol de los intermediarios nancieros y la importancia del crdito en la economa
La economa nanciera ha permitido sealar que la existencia de los intermediarios nancieros42 est ntimamente relacionada con las imperfecciones en los mercados

40 La

restriccin de liquidez es la imposibilidad para acceder al crdito sobre la base o expectativas del ujo de ingresos futuros, debido a que los prestamistas pueden considerar que no existe certidumbre de los mismos y, por ende, tampoco la capacidad para pagar el crdito (Sachs & Larran, 1993).

41

Las Metas de Desarrollo del Milenio sobre reduccin de la pobreza, que promueve el Consultative Group to Assist the Poorest (CGAP) a travs de las micronanzas son: i) erradicacin de la extrema pobreza y el hambre; ii) fortalecer la educacin universal; iii) promover la igualdad de gnero y el empoderamiento de la mujer; iv) reducir la muerte infantil, mejorar la salud materna y combatir las enfermedades.

188

Mara Helena Betancourt y Hugo Jcome

nancieros debido a los problemas de asimetra de la informacin. Las funciones bsicas que los intermediarios nancieros realizan en la economa son las siguientes (Freixas & Rochet, 1997; Samartn, 1997; Surez, 1993): Asignacin de recursos. Canalizar recursos monetarios de sectores superavitarios (ahorradores) hacia sectores decitarios o demandantes de recurso (empresas); es decir, canalizacin del crdito. Mecanismo de pagos. Los bancos son los principales partcipes de las cmaras de compensacin y de transferencias de fondos mediante anotaciones electrnicas, facilitando y contribuyendo activamente en las transacciones entre los usuarios del sistema nanciero. Gestin de riesgos. A travs de esta funcin, los intermediarios nancieros contribuyen a una diversicacin del riesgo al canalizar el ahorro a un gran nmero de prestatarios. Esto permite una reduccin de la incertidumbre de insolvencia: cuando el nmero de prstamos intermediados es sucientemente grande, la nanciacin intermediada aventaja a la nanciacin directa (Surez, 1993: 37). Reduccin de los costos de transaccin. Los intermediarios nancieros buscan disminuir los problemas de asimetra de informacin. El anlisis de riesgo de crdito a los demandantes de recursos busca incorporar ms informacin al sistema. Esta actividad permite disminuir los costos de transaccin individuales en el amplio espacio de oferentes y demandantes de dinero. Los bancos desempean un papel trascendental en la determinacin de los niveles de vida de una sociedad, y la funcin de asignacin eciente de recursos puede limitar o propiciar las posibilidades de desarrollo a nivel micro y macroeconmico. Cuando los mercados de capitales (bolsas de valores) se encuentran poco desarrollados, como es el caso de pases en desarrollo, los bancos juegan un papel fundamental en el suministro de recursos a la economa y aporte al crecimiento econmico; existe una correlacin positiva entre crdito bancario y el producto interno bruto (PIB) (Levine & Zervos, 1998; Rajan & Zingales, 1998). Durante la dcada de los noventa, el porcentaje del crdito bancario con relacin al PIB en pases de Amrica Latina y el Caribe fue del 28%, mientras que en los pases desarrollados fue del 84% (BID, 2004). El crdito bancario, fuente principal de nanciamiento en los pases latinoamericanos, es todava escaso, costoso y voltil (BID, 2004). Adems reeja las limitaciones de la banca para contribuir de forma eciente al desarrollo econmico y evitar procesos de exclusin a sectores estigmatizados como de alto riesgo por los mercados nancieros, como es el caso de las micro, pequeas y medianas empresas (mipymes).

Justicacin de la intervencin estatal


Las restricciones de acceso al crdito generan varios problemas en la economa, como coartar el fomento de actividades de comercio, de produccin y de servicios; situacin que atenta contra el desarrollo socioeconmico de un pas. Adems de lo indicado, se

42

El concepto de intermediarios nancieros es sumamente amplio, pero en este documento se consideran como tales a las instituciones que brindan, entre otros servicios, los de ahorro y crdito, como son bancos y cooperativas de ahorro y crdito.

Racionamiento y desigualdad en la asignacin del crdito en el Ecuador 189

limita el desarrollo del sector nanciero, y esto est vinculado esencialmente con la creacin de mercados nancieros competitivos que permitan contrarrestar los problemas de acceso a los recursos nancieros y solventar la demanda de dinero. Finalmente, uno de los mayores problemas que genera el racionamiento de crdito es la aparicin de mercados nancieros informales paralelos. En el caso del Ecuador, debido a la limitada respuesta del sector nanciero regulado por la Superintendencia de Bancos y Seguros a las demandas de servicios nancieros de los agentes econmicos urbanos y rurales, se han ido creando a lo largo del tiempo sistemas nancieros paralelos informales, es decir, no regulados (Jcome, 2004, 2005a, 2005b). Si bien estas instituciones informales o no reguladas dinamizan a las economas locales, a las actividades de determinados gremios y sectores productivos, se corre el riesgo de que se estn aplicando prcticas nancieras que generan vulnerabilidad nanciera para los prestatarios por los altos costos del dinero (tipo de inters), y para los ahorristas e inversores riesgo de prdida o estafa de sus ahorros. Hace poco tiempo, en el pas se hizo pblico el sonado caso del notario Cabrera, una red informal de captacin de dinero que pagaba intereses excesivos, alrededor del 10% mensual, segn la informacin pblica, por los dineros que reciba del pblico bajo la gura de ahorro/inversin. Esta red nalmente termin estafando a cientos de personas. Este ejemplo alerta de que los agentes informales no solamente aparecen para solventar los problemas de nanciamiento, sino tambin de ahorro/inversin cuando existen limitadas opciones para invertir recursos excedentes; es decir, en pases donde los mercados de capitales (bolsas de valores) estn poco desarrollados. Por lo tanto, cuando las instituciones nancieras, y concretamente los bancos privados, no cumplen con su funcin de asignacin eciente de recursos a travs del proceso de intermediacin nanciera, es decir, aplican prcticas de racionamiento de crdito, y cuando no existen mercados de capitales desarrollados que contribuyan a la desintermediacin nanciera, el Estado, a travs de la banca pblica de desarrollo, debe jugar un papel fundamental en el marco de las polticas de desarrollo econmico y social de un pas. Sin embargo, sobre este ltimo tema amerita reexionar sobre el peso especco o la participacin entre la banca pblica y la banca privada en estos ltimos cincuenta aos. En la dcada de los cincuenta y sesenta, varios expertos en desarrollo y economistas fortalecieron la posicin de que el Estado deba tener una posicin importante al interior de los mercados nancieros (Lewis, 1955; Gerschenkron, 1962). Tras la Segunda Guerra Mundial, gran parte de los procesos de reconstruccin de Europa y de reactivacin de la economa mundial estuvieron acompaados de una fuerte accin estatal, desde los dos lados del Atlntico, a travs del fortalecimiento de la banca de desarrollo pblica, tanto nacional como internacional. En la dcada de los setenta, la participacin de la banca pblica con relacin a los activos totales de los sistemas nancieros en los pases desarrollados representaba alrededor del 40%, y en el caso de los pases en desarrollo representaba alrededor del 65% (BID, 2005). En la dcada de los ochenta y noventa, tras todas las reformas neoliberales que se dieron a partir del llamado Consenso de Washington, la banca pblica de desarrollo fue perdiendo espacio con la tendencia privatizadora y reductora del Estado, de tal forma que la participacin del sector pblico nanciero, especialmente en los pases en desarrollo entre ellos los latinoamericanos disminuy considerablemente en las dos ltimas dcadas, como se puede apreciar en el grco 1.

190

Mara Helena Betancourt y Hugo Jcome

Graco 1

Proporcin de bancos pblicos (porcentaje del total de activos bancarios)


Sur de Asia
Medio Oriente y Norte de frica Europa del Este y Asia Central Pases en desarrollo
Asia del Este y Pacico

Amrica Latina frica Subsahariana Pases desarrollados

10

20 1970

30

40

50 1985

60

70

80

90 1995

100

Fuente y elaboracin: (BID 2005: 162).

Al interior de Amrica Latina, si se compara la participacin de la banca pblica en la dcada de los setenta con la de los aos noventa, se puede apreciar el impacto de las polticas neoliberales. Pases como Ecuador, Chile, Per, Mxico, entre otros, prcticamente recortaron a ms de la mitad la participacin de sus bancos pblicos en los sistemas nancieros nacionales (ver grco 2). El desmantelamiento de la banca pblica en pro de la banca privada, como se ver ms adelante, tuvo un impacto negativo en uno de los principales objetivos que debe cumplir la banca, que es la asignacin eciente de recursos en la economa para impulsar el desarrollo socioeconmico.

Graco 2

Proporcin de bancos pblicos de Amrica Latina (porcentaje del total de activos bancarios)
Costa Rica Uruguay Nicaragua Argentina Venezuela Colombia Paraguay Ecuador Repblica Dominicana Mxico Brasil Honduras Per El Salvador Guatemala Chile Bolivia Panam Trinidad y Tobago

20

40 1970

60 1995

80

100

Fuente y elaboracin: (BID 2005: 168).

Racionamiento y desigualdad en la asignacin del crdito en el Ecuador

191

El crdito, herramienta para atenuar la pobreza y la desigualdad


El acceso al crdito en sectores de poblacin de escasos recursos econmicos ha sido estudiado intensamente en la ltima dcada, debido a la serie de impactos econmicos y sociales relacionados con el alivio de la pobreza. Desde inicios de los aos noventa la comunidad internacional ha apostado a las micronanzas y al crdito para alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio, que incluyen la erradicacin de la extrema pobreza en el mundo (CGAP, 2002). Adicionalmente, se dio inicio a una campaa mundial de crditos y otro tipo de servicios nancieros, hasta el ao 2005, para el fomento del trabajo individual, dirigido especialmente a las mujeres y a los 100 millones de familias ms pobres del mundo (ver www. microcreditsummit.org). El crdito contribuye a las actividades econmicas a travs de la compra de materia prima para la produccin, fomenta la conformacin de grupos solidarios que estimulan la construccin de capitales sociales, lo cual permite la formacin de un historial crediticio y nanciero que coopera al aumento de la autoestima y dignidad de las familias, y la importancia de la mujer al interior de las familias (Gulli, 1999; CGAP, 2002). Un aspecto importante que se debe considerar es que la inequidad de ingresos es una condicin permanente, que se explica en parte por la restriccin en el acceso a crdito de los hogares de menores ingresos, generando una incapacidad para generar mayores tasas de acumulacin, situacin en la que es posible salir de la pobreza, pero que mantendra la inequidad por la diferencia en las tasas de acumulacin de riqueza y bienestar entre segmentos poblacionales (Durlauf, 1992). Por otro lado, Irarrzaval (1995) plantea la habilitacin como una herramienta que permite a la poblacin pobre desarrollar capacidades para que cuenten con mecanismos para superar la pobreza por sus propios medios, lo que involucra: aspectos subjetivos (autovaloracin personal y familiar, y autopercepcin de la pobreza), educacin (escolaridad y apoyo familiar), el trabajo (satisfaccin), la familia (relacin conyugal, armona, participacin y cooperacin) y el acceso a programas sociales. Las investigaciones de Romani (2002), Cheston y Reed (1999) y Aroca (2002) para Amrica Latina concluyen que existe un impacto positivo del acceso a crdito en el bienestar de las personas que disponen de este servicio. Segn el Consultative Group to Assist the Poor (CGAP, 2002) la poblacin de bajos ingresos utiliza el crdito para actividades de inversin como negocios microempresariales, satisfaccin de necesidades bsicas y emergencias mdicas o de calamidad domstica dentro del hogar, manejando sus ujos nancieros en base a su prioridad, que es lo que les genera mayor bienestar. Adicionalmente, es ampliamente aceptado que el acceso a crdito es un mecanismo que permite generar acumulacin de activos e inversin productiva en condiciones sostenibles que potencian las capacidades endgenas de los beneciarios y no generan un esquema de dependencia a un programa o institucin (Mideros, 2008). Es importante considerar que el crdito no es la nica herramienta de poltica econmica que contribuye a la reduccin de la pobreza, pero s es probablemente uno de los mecanismos que permite superar limitaciones econmicas y de calidad de vida de las personas.

192

Mara Helena Betancourt y Hugo Jcome

Finanzas alternativas como un instrumento redistributivo del capital


Entre las nanzas alternativas se encuentra el desarrollo de las micronanzas, que nacen como un mecanismo nanciero alternativo a los graves problemas de racionamiento de crdito y limitacin en la prestacin de servicios nancieros aplicados por la banca formal. Desde su concepcin terica, las micronanzas cuestionan los criterios nancieros de exclusin aplicados en las nanzas neoliberales, relacionados con los criterios de riesgo vs. rentabilidad, garantas reales o colaterales, acceso a los servicios nancieros, regulacin nanciera ortodoxa, entre otros. Las nanzas alternativas, desde un enfoque de economa social y solidaria, procuran una distribucin ms igualitaria de los recursos y acceso a todo tipo de servicios nancieros, como el ahorro, el crdito, seguros y asesoramiento nanciero, desde una construccin de estructuras sociales empoderadas de la gestin econmica y nanciera (Sabat, Muoz & Ozomek, 2005; Coraggio, 2002). Ecuador tiene una larga trayectoria de instituciones que realizan actividades de micronanzas, trayectoria que est relacionada con el sistema de cooperativas de ahorro y crdito (COAC) que empieza a constituirse desde nales del siglo XIX. En la actualidad, se estima que existen ms de 1.221 COAC, entre reguladas y no reguladas por la Superintendencia de Bancos y Seguros. Adems, otro tipo de instituciones, como organizaciones no gubernamentales (ONG) y bancos privados, han aparecido en las ltimas dos dcadas para realizar actividades de microcrdito dirigido a segmentos especcos de la poblacin urbana y rural. A estas iniciativas hay que sumar las acciones realizadas desde el sector pblico para el nanciamiento de mipymes a travs del Banco Nacional de Fomento (BNF) y la Corporacin Financiera Nacional (CFN). Experiencias que no tuvieron la repercusin social esperada principalmente porque, en el primer caso, se desnanci el BNF por la ineciente recuperacin de los recursos y, en el segundo caso, porque se utiliz a la banca privada como banca de primer piso, con el desacierto de utilizar expertos en nanzas neoliberales, con limitados conocimientos en nanzas alternativas, en actividades de micronanzas. Las micronanzas tienen una estrecha vinculacin conceptual con los fundamentos del cooperativismo y la economa social; es por esta razn que, sin restar importancia a los otros tipos de instituciones, las COAC son las instituciones ms aptas para impulsar cualquier programa de micronanzas con una perspectiva redistributiva de acceso al capital. Las COAC se fundamentan en los principios de autorresponsabilidad, democracia, igualdad, equidad y solidaridad entre sus miembros; adems, cuentan con una amplia capacidad de autocontrol y supervisin debido a que todos los socios son dueos de la cooperativa y con derecho a voto. Por otro lado, el sistema de COAC tiene una cobertura nacional superior a la de cualquier banco privado o pblico, nanciera u ONG: en la actualidad existen alrededor de 1.221 COAC localizadas en todas las provincias del Ecuador (MIES, 2009). Bajo las consideraciones presentadas a lo largo del documento, las posibilidades de viabilizar una poltica redistributiva de acceso al capital y fomentar el desarrollo econmico, social y solidario, pueden estar articuladas a una mayor participacin de la banca pblica apoyada de las instituciones que hacen nanzas alternativas y actividades de micronanzas, como instrumentos para fomentar las actividades de las mipymes, acceso al crdito a los quintiles ms pobres de la poblacin y contribuir a la generar fuentes de empleo.

Racionamiento y desigualdad en la asignacin del crdito en el Ecuador

193

Descripcin de los principales programa de crdito del Estado

Tabla 1. Principales programa de crdito del Estado


Crdito Crdito productivo solidario Para mejorar las condiciones econmicas de los hogares ms vulnerables a travs del impulso microempresarial. Crdito de desarrollo humano Para mejorar las condiciones econmicas de los hogares ms vulnerables a travs del impulso microempresarial. BNF Programa 555 Para el nanciamiento de proyectos de inversin en unidades de produccin, comercio o servicio, en funcionamiento o por instalarse. Ser personas naturales o jurdicas privadas relacionadas con las actividades de produccin, comercio o servicios, cuyos activos no superen los USD 20.000 y que tengan hasta 10 empleados. BNF Otros crditos Para el nanciamiento de actividades productivas: agrcola, pecuario, pequea industria, artesana, pesca artesanal, acucola, minera, forestal, servicios en general. Persona natural o jurdica con calicacin A, B o C en el BNF si el monto del prstamo es hasta USD 50.000; a partir de USD 50.001 con calicacin A o B en el BNF. Para prstamos sobre los USD 100.000 estudio de factibilidad de la actividad productiva a desarrollar con el prstamo. Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (BIESS) Prstamos Quirografarios (PQ): nanciamiento de bienes de consumo. Prstamos Hipotecarios (PH): nanciamiento de vivienda terminada, construccin, ampliacin y remodelacin.

Destino del crdito

Ser beneciario del Bono de desarrollo humano (BDH), pensin adultos mayores, pensin personas con discapacidad, que se encuentren bajo la lnea de pobreza. Cumplir con los dems requisitos, solicitados por la operadora de crdito. Requisitos para calicar a un crdito

Ser beneciario del BDH, pensin para adultos mayores, pensin para personas con discapacidad. Cumplir con los dems requisitos, solicitados por la operadora de crdito.

PQ: Tener mnimo 36 aportes. Tener los ltimos 6 aportes consecutivos. No mantener obligaciones pendientes con el IESS o BIESS. Acreditar una fuente de ingreso estable o encontrarse en goce de una pensin otorgada por el IESS. Los aliados activos deben mantener valores acumulados de fondos de reserva y/o cesanta. Requisitos de los PH adicionales a los mencionados en los PQ: Tener los ltimos 12 aportes consecutivos. No tener calicacin equivalente a D o E en la Central de Riesgos y tener capacidad de endeudamiento calicada por el BIESS o IESS. No encontrarse el empleador en mora de sus obligaciones con el IESS. Exclusivo para vivienda terminada: Para prstamos superiores a USD 125.000 tener el 20% del avalo de la vivienda.

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Mara Helena Betancourt y Hugo Jcome

USD 840

USD 840

USD 5.000

De acuerdo al proyecto de inversin y actividad productiva

Monto mximo

Monto mximo para PQ: USD 21.120. Monto mximo para PH: no hay lmite, pero depende de la capacidad de endeudamiento. Capacidad de endeudamiento o cuota mxima: 40% de la remuneracin reportada. Para PQ: 5 aos. Para PH: 25 aos. Segn tasas de inters del Banco Central y segn plazo. PH: Garanta hipotecaria. PQ: Fondos de Reserva y Cesanta. PH: hasta el 80% si el crdito es mayor a USD 125.000.
Fuente: BIESS, BNF y MIES. Elaboracin: Betancourt y Jcome.

Plazo mximo Tasa de inters

2 aos

2 aos

5 aos

De acuerdo a la actividad productiva Segn Comit de Administracin.

Segn condiciones de mercado.

5% anual sobre saldos. Sin garanta. Bloqueo del pago del Bono de Desarrollo Humano por el plazo del crdito. 100%

5% a 5 aos plazo.

Garanta

Garanta segn cada operadora.

Garanta personal para crditos individuales y solidarios.

Garanta hipotecaria o prendaria mayor al 120%.

Financiamiento

100%

100%

Hasta el 80 % de las inversiones.

3. Marco metodolgico
Para el desarrollo de esta investigacin se utilizar principalmente el mtodo descriptivo cuantitativo a travs del anlisis grco de las curvas de concentracin, la curva de Lorenz y los grcos correspondientes a las frecuencias de los montos de los crditos. La aplicacin de estas herramientas descriptivas muestra resultados desagregados de la asignacin del crdito por institucin nanciera con respecto a los programas de crdito pblico, y de manera agregada entre banca pblica y privada.

3.1. Curva de Lorenz y curva de concentracin


La curva de Lorenz es una representacin grca de la distribucin de ingresos, la cual resulta particularmente til para realizar anlisis comparativos de la desigualdad en el tiempo. La curva de Lorenz relaciona la distribucin acumulada de hogares con su respectiva participacin en el total de ingresos. Una distribucin igualitaria de ingresos tiene asociada una curva de Lorenz con forma de lnea recta o de 45 grados; puesto que el 10% ms pobre de los hogares obtiene el 10% del total de los ingresos (Larraaga y Herrera, 2008).

Racionamiento y desigualdad en la asignacin del crdito en el Ecuador

195

Por otro lado, la curva de concentracin se calcula con el mismo mtodo que la curva de Lorenz, pero a diferencia de esta incorpora una variable de inters adicional. Si el ordenamiento segn la variable socioeconmica y segn la variable de inters adicional coincide, las curvas de Lorenz y de concentracin tambin coinciden, y el ndice de concentracin y el coeciente de Gini adoptan el mismo valor.

3.2. Base de datos


La base de datos utilizada para el estudio fue levantada por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC), mediante el Sistema Integrado de Encuestas de Hogares (SIEH), en la Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) de diciembre de 2007 y 2009. Su principal objetivo es visualizar el perl social, demogrco y econmico de la poblacin del pas. La ENEMDU cubre las reas urbana y rural del pas, excluyendo la regin insular, a nivel de siete dominios geogrcos: Quito, Guayaquil, Cuenca, Machala, Resto Sierra, Resto Costa, e incluye tambin la regin amaznica. La base utilizada de la ENEMDU de 2007 presenta 76.922 observaciones, que corresponden a 18.993 hogares y a 36.164 perceptores de ingreso, e incluye los factores de expansin que permiten caracterizar a la poblacin nacional. La unidad de anlisis es el hogar y la escala de equivalencia es el ingreso per cpita, calculado a travs del nmero de miembros en el hogar. El clculo de la escala de equivalencia consisti en la suma de todos los ingresos corrientes que perciben los hogares, para luego ser divididos por el nmero de miembros correspondiente a cada hogar. De acuerdo a la ENEMDU los ingresos corrientes se denen como las percepciones monetarias y/o en especie que recibe la persona, en forma habitual, y son percibidas a intervalos regulares de tiempo (diario, semanal, quincenal, mensual). El ingreso corriente se clasica de acuerdo a su origen en las siguientes categoras: a) Ingresos provenientes del trabajo. b) Ingresos del trabajo dependiente (asalariado). Monetario. No monetario (salario en especie). c) Ingresos provenientes del trabajo independiente (cuenta propia o como patrono). Monetario. No monetario (autoconsumo y autosuministro). d) Ingresos no del trabajo (provenientes del capital, inversiones o transferencias contractuales o no contractuales).

4. Resultados y discusin
A continuacin, se muestran los resultados ms relevantes del estudio. En el grco 3 se muestra el nmero de crditos colocados por la banca pblica vs. la banca privada por monto, cuyos crditos van desde valores de USD 50 hasta USD 500.000. De manera general, los resultados muestran la fuerte presencia de la banca privada en comparacin a la banca pblica. El mayor nmero de crditos corresponde a los montos de USD 5.000, lo que demuestra que estos son destinados en su mayora para bienes de consumo, viviendas austeras o para

196

Mara Helena Betancourt y Hugo Jcome

inversiones microempresariales que no requieren sumas altas de dinero. Una caracterstica adicional del comportamiento del crdito en el mercado nanciero ecuatoriano es la concentracin de crditos de montos elevados en pocos prestatarios, lo que revela poca atencin al nanciamiento que se otorga al pequeo productor. Este particular est estrechamente relacionado con problemas estructurales como la desigualdad en la tenencia de la tierra o de otro tipo de bienes inmuebles ya que estos sirven como potenciales colaterales, la segmentacin de los mercados, la informalidad de las actividades econmicas de micro y pequea escala, la falta de profundizacin nanciera, entre otros. Cabe mencionar que las desigualdades y la concentracin del ingreso tienden a perpetuarse en el tiempo y esto ocasiona un impedimento para el desarrollo econmico, pues se estancan las capacidades productivas del segmento castigado por la inequidad.

Graco 3
1200 1000

Frecuencia de Montos de Crditos


1238

Nmero de Crditos

800 600 400


286 413 364 283 208 170 44 2 8 26 178 3 5 555 412

200 0
50 300

500

1 000

5 000

1 0000

5 0000

10 0000

20 0000

50 0000

USD (miles)
Crdito Pblico Crdito Privado
Fuente: INEC (2007). Elaboracin: Betancourt y Jcome.

En el siguiente grco se muestra la colocacin de los crditos de la banca pblica desagregados por entidad nanciera, en los que se incluyen los diferentes programas del gobierno, como por ejemplo el programa de crdito 5-5-5, el crdito de desarrollo humano, el crdito productivo, entre otros. Los resultados empricos muestran la notable expansin en la asignacin del crdito por parte del IESS, cuyos crditos corresponden en su mayora a montos de USD 5.000. En segundo lugar, se observa la fuerte presencia de los crditos del chulco, los mismos que se concentran en montos de USD 500. Es importante notar la incipiente presencia de los crditos productivos, representados por los programas del BNF, y el crdito productivo del Ministerio de Inclusin Econmica y Social (MIES), cuyos montos se ubican entre el intervalo de USD 500 y USD 5.000. Desde este punto de vista, es importante mencionar que, a medida que disminuyen las inequidades sociales a partir de la promocin localizada del crdito productivo, se articulan las economas locales y regionales procurando que la integracin y la reactivacin del tejido econmico se realice en todo el sistema econmico.

Racionamiento y desigualdad en la asignacin del crdito en el Ecuador

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Frecuencia de Montos de Crditos


200 180 160
166 152 192

Graco 4

Nmero de Crditos

140 120 100 80 60 40 20 0


1 0 1 28 46 22 28 55 51 23 0 4 4 1 6 4 1 1 0 46 54 90 120 92

0 0

50

300

500

1 000

5 000

1 0000

5 0000

10 0000

20 0000

500 0000

USD (miles)
Crdito Productivo Crdito DH Crdito 5-5-5 Crdito OtBNF Crdito IESS Crdito Chulquero
Fuente: INEC (2007). - Elaboracin: Betancourt y Jcome.

Los resultados demuestran que en general las instituciones nancieras enfrentan el problema de canalizar el crdito hacia inversiones productivas. Las actividades nancieras de la banca pblica, a travs de sus programas, forman parte integral del plan de desarrollo econmico, y su presencia no puede por tanto ser incipiente. Toda poltica pblica que favorezca la slida profundizacin de la oferta de servicios nancieros beneciar la expansin de estos servicios a la poblacin dedicada a las actividades productivas de pequeas y medianas empresas. Esto tambin conlleva avanzar hacia una mejor distribucin del ingreso que facilite el acceso a los activos tales como: tierra, capital, conocimiento y tecnologa. Es importante mencionar que posiblemente los resultados registren una subvaloracin en el anlisis de la canalizacin del crdito, en vista de que la aplicacin de los programas de crdito de la banca pblica inici a mediados del ao 2007. Es por ello que ms adelante comparamos el comportamiento del crdito con la encuesta ENEMDU del ao 2009. Frecuencia de Montos de Crditos
1238

Graco 5

1200 1000

Nmero de Crditos

800 600 400


286 413 364 283 208 170 44 2 8 26 178 3 5 555 412

200 0
50 300

500

1 000

5 000

1 0000

5 0000

10 0000

20 0000

500 0000

USD (miles)
Crdito Pblico Crdito Privado Crdito Chulquero
Fuente: INEC (2007). Elaboracin: Betancourt y Jcome.

198

Mara Helena Betancourt y Hugo Jcome

Con respecto a los crditos otorgados por el chulco, se ve que las entidades nancieras encuentran dicultades para identicar las oportunidades de inversin que requieren nanciamiento. La demanda del crdito de consumo cuyos montos aproximados se ubican entre los USD 500 y USD 5.000 se ha expandido de manera signicativa, y ha sido satisfecha a travs del mercado nanciero informal e ilcito. Por otra parte, es importante resaltar que los crditos del IESS se convierten en actor importante en el mercado de crdito, igualando en algunos rangos de monto de crdito el nmero de crditos concedidos por la banca pblica.

Graco 6
1200 1000

Frecuencia de Montos de Crditos


1238

Nmero de Crditos

800 600 400


286 413 364 283 208 170 44 2 8 26 178 3 5 555 412

200 0
50 300

500

1 000

5 000

1 0000

5 0000

10 0000

20 0000

500 0000

USD (miles)
Crdito Pblico Crdito Privado Crdito IESS Crdito Chulquero
Fuente: INEC (2007). - Elaboracin: Betancourt y Jcome.

A continuacin, se muestran las curvas de concentracin y de Lorenz, desagregadas por institucin nanciera.

Graco 7
%Monto Crdito

Curvas de concentracin Banca Pblica frente a la Banca Privada


1
P72

.8 .6 .4 .2 0
Menor inequidad en la Bca. Pblica

.2

.4
Bca. Pblica

.6

.8
SFN Privado

P(c) Ingreso percpita

Fuente: INEC (2007). Elaboracin: Betancourt y Jcome.

Racionamiento y desigualdad en la asignacin del crdito en el Ecuador 199

De manera general, se observa que tanto los crditos de la banca pblica y privada son muy inequitativos; sin embargo, la concesin de crditos por parte de la banca pblica es menos inequitativa en comparacin con la privada. Grficamente, se muestra que el 20% de la poblacin ms pobre accede nicamente entre el 5% y el 7% del total de los crditos concedidos, tanto por la banca privada como pblica. Por el otro lado, el 25% ms rico concentra el 75% del total de crdito de la banca privada, mientras que por el lado de la banca pblica, el acceso al crdito en el segmento ms rico se encuentra mejor distribuido. Adems de un problema de distribucin del crdito en el pas, esto estara alertando sobre problemas de racionamiento de crdito a los segmentos ms pobres de la poblacin. Por consiguiente, es imperioso el desarrollo de polticas pblicas distributivas que apunten a mejorar la capacidad de generacin de ingresos de los estratos de menores recursos, a travs del fortalecimiento de programas de proteccin social, as como tambin a travs de la adopcin de un modelo productivo ms inclusivo. Por otro lado, programas de democratizacin del crdito que superen las lgicas rentistas del capital financiero y que lleguen a los segmentos ms pobres y excluidos por el sistema financiero formal, tanto pblico como privado. Curvas de concentracin Banca pblica desagregada y banca privada
P32 P72

Graco 8

1 .8

Acceso Nulo al SFN en los percantiles ms bajos

%Monto Crdito

.6

.4 .2 0
Acceso altamente inequitativo en la Bca. Privada

.2
Producto Solidario BNF

.4

.6
Desarrollo Humano IESS

.8

1
555 BCO Privado

P(c) Ingreso percpita

Fuente: INEC (2007). - Elaboracin: Betancourt y Jcome.

En el grfico 8, se encuentran las curvas de concentracin por tipo de crdito. Se evidencia que el crdito vinculado al Bono de Desarrollo Humano implementado por el MIES es el que mejor se ajusta a la diagonal de equidistribucin, es decir, el acceso a este crdito est distribuido de forma equitativa entre la poblacin, por su nivel de ingresos per cpita. Sin embargo, el acceso de este crdito debera tener una mayor concentracin entre la poblacin ms pobre, es decir, mucho ms progresivo. Adems, es necesario aumentar los niveles de progresividad en los otros tipos de crdito (Productivo Solidario, 555, IESS, BNF, Banca Privada) ya que el acceso a los mismos por parte del 30% de la poblacin con menores niveles de ingreso es muy inequitativo. Esta situacin refuerza la hiptesis de que segmentos de poblacin de bajos

200

Mara Helena Betancourt y Hugo Jcome

ingreso sufren problemas de racionamiento de crdito, incluso por parte de la banca pblica. En el caso del crdito 555 e IESS, el acceso a este tipo de crditos se vuelve ms equitativo para los segmentos de poblacin menos pobre, es decir, a partir del percentil 32 por ingreso per cpita. La situacin es ms compleja para el crdito Productivo Solidario y del Banco Nacional de FomentoBNF ya que el acceso a los mismos es muy inequitativo, slo para el 30% de la poblacin ms rica se evidencia mayor equidad. Comparativo 2007-2009 Curva de Concentracin Banca Pblica frente a la Banca Privada
P46
Reduccin en la captura de crditos de Bca. Pblica

Graco 9
%Monto Crdito

1 .8 .6 .4 .2 0

Mejora reducida en el acceso al crdito en los deciles bajos

Menos inequidad en el acceso a Banca Privada

.2
Bca. Pblica (2007) Bca. Pblica (2009)

.4

.6

.8
SFN Privado (2007) SFN Privado (2009)

P(c) Ingreso percpita

Fuente: INEC (2007, 2009). - Elaboracin: Betancourt y Jcome.

En el grco 9, se puede observar rangos amplios de concentracin del crdito especialmente en la banca privada. As, la concentracin del crdito otorgado por la banca privada se da en el quintil ms rico de la poblacin, la cual recibe ms del 60% del crdito otorgado en el ao 2007, reducindose esta concentracin en el ao 2009 al 50%; mientras que el quintil ms pobre de la poblacin accede apenas al 2% del crdito en el 2007 y al 3% en el 2009. En el 2009 la banca pblica presenta menores rangos de concentracin del crdito con relacin al ao 2007, a pesar que en los estratos ms pobres de la poblacin la asignacin es inequitativa. En el 2007 una mayor equidad en el acceso al crdito se evidenciaba entre el 30% ms rico de la poblacin, para el 2009 se mejora la distribucin del crdito en los quintiles de mayores ingresos (3, 4 y 5). Sin embargo los quintiles ms pobres (1 y 2), es decir, los de menores ingresos per cpita siguen siendo los ms desfavorecidos por la banca pblica y privada en trminos de acceso al crdito. No existe equidad en el acceso al crdito estos segmentos ms pobres de la poblacin, tanto en el 2007 como en el 2009, lo que evidencia que se mantienen prcticas de racionamiento de crdito en estos segmentos. En este sentido, mejorar la distribucin del crdito es un imperativo tico que, adems, permitira reactivar la economa a travs del impulso microempresarial. La mala distribucin del crdito y, especialmente, la mala distribucin de la riqueza, se ven potenciados en el pas como consecuencia del inadecuado funcionamiento de los mercados nancieros.

Racionamiento y desigualdad en la asignacin del crdito en el Ecuador 201

5. Conclusiones
Los resultados muestran que el acceso al crdito de la banca pblica y privada son muy inequitativos. Si bien existe una notable mejora en la banca pblica entre el ao 2007 y el 2009, los segmentos ms pobres de la poblacin siguen siendo castigados y el crdito les es racionado. Es por ello que se mantiene el enorme reto de llegar a los percentiles ms bajos de la poblacin a travs de programas sociales de crdito, sin dejar de lado la evaluacin nanciera de los costos tradicionales de fondeo y costo por crditos no recuperados. El mercado nanciero ecuatoriano se caracteriza por la concentracin de crditos de montos elevados en pocos prestatarios, lo que revela poca atencin al nanciamiento que se otorga al pequeo productor. Este particular est relacionado con problemas estructurales como la desigualdad en la tenencia de la tierra o de otro tipo de bienes inmuebles ya que estos sirven como potenciales colaterales, la segmentacin de los mercados, la informalidad de las actividades econmicas de micro y pequea escala, la falta de profundizacin nanciera, entre otros. La identicacin de sectores desprovistos de acceso al crdito constituye un elemento fundamental para la formulacin de polticas pblicas orientadas a una economa ms incluyente que promueva la reactivacin productiva, el desarrollo econmico y la disminucin de la pobreza. La acentuada concentracin del crdito en ciertos sectores de la poblacin ecuatoriana justica de manera imperiosa al desarrollo de polticas pblicas distributivas direccionadas a mejorar la generacin de ingresos de los estratos de escasos recursos a travs de programas de crdito productivo. La democratizacin de los factores de la produccin, entre ellos del capital a travs del crdito esencial. El acceso al crdito debe considerarse como una herramienta de poltica econmica de lucha contra la pobreza y la inequidad, la misma que deber estar acompaada de un marco regulatorio y de polticas pblicas nancieras que encaminen al sector nanciero pblico y privado a promover la inclusin nanciera de la poblacin de menores recursos econmicos.

202

Mara Helena Betancourt y Hugo Jcome

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RECURSOS EN INTERNET

Banco Central del Ecuador, informacin estadstica mensual disponible en: www.bce.n.ec. Ministerio de Inclusin Econmico y Social, informacin disponible en: www.mies.gob.ec. Banco Nacional de Fomento, informacin disponible en: www.bnf.n.ec. Microcredit Summit Campaign: www.microcreditsummit.org.

REDISTRIBUIR MEDIANTE POLTICAS TRIBUTARIAS

XI Quines (no) pagan los impuestos en Ecuador?

Carlos Marx Carrasco y Alfredo Serrano*


La Memoria despierta para herir a los pueblos dormidos que no la dejan vivir [] La Memoria estalla hasta vencer a los pueblos que la aplastan y no la dejan ser [] La Memoria pincha hasta sangrar a los pueblos que la amarran y no la dejan andar.
Len Gieco

1. Impuestos: entre pagar y no pagar


Los impuestos afectan de manera muy diferente a la poblacin: unos soportan efectivamente la carga tributaria, otros se benecian mediante exenciones e incentivos, y por ltimo estn aquellos que simplemente la evaden. La ley establece quin debe pagar los impuestos; no obstante, no siempre la incidencia legal coincide con la efectiva. Son muchas las ocasiones donde s hay posibilidad de trasladar el impuesto a otro agente econmico. La incidencia legal viene denida por los criterios de pago de impuesto, exenciones y deducciones vigentes en el marco normativo, facilitando o imposibilitando la existencia de mecanismos elusivos en la propia legislacin. Mientras que la incidencia efectiva establece quin paga efectivamente la carga tributaria; la incidencia econmica es el resultado del efecto de traslacin de la carga que aplican los agentes econmicos hacia los consumidores, productores, trabajadores o, inclusive, puede recaer nuevamente sobre el Estado como resultado de la evasin. La evasin puede ser considerada como una traslacin del impuesto desde el sujeto obligado a pagar hacia la sociedad. La erosin de las bases imponibles es un costo que asume toda la sociedad al reducir la provisin de bienes y servicios que entrega el Estado. La forma cmo el sistema tributario trata a unos u otros contribuyentes tendr indudablemente consecuencias en materia de equidad o justicia distributiva.

Los autores agradecen al Centro de Estudios Fiscales del Servicio de Rentas Internas (SRI) por el apoyo en esta investigacin.

208

Carlos Marx Carrasco y Alfredo Serrano

La armonizacin de la incidencia legal y econmica permite asegurar que el sistema cumpla con los objetivos sociales y de cohesin social que busca un Estado. Un sistema de impuestos tiene como n ltimo proveer recursos para nanciar el gasto pblico (Jorrat, 1996). En ese proceso solidario, a modo de pacto social entre el Estado y la sociedad, el sistema se legitima siempre y cuando se garanticen al menos dos objetivos: (i) un nivel mnimo de justicia social mediante la equidad vertical y horizontal43 y (ii) el nanciamiento del ejercicio presupuestario del Estado; como sealan Musgrave y Musgrave (1984), los impuestos son el precio de la civilizacin. La erosin de los ingresos scales a causa de la evasin trae dicultades al Estado para ejecutar una poltica social eciente y equitativa. Se estima que a lo largo del planeta cada ao se pierden cerca de USD 160 billones por impuestos no pagados, por falsicacin de facturas y alteracin de los precios de transferencia entre partes relacionadas (Martens, 2007). Adems, las asimetras en la distribucin del ingreso se relacionan con la debilidad de los sistemas tributarios. Los sistemas de impuestos laxos han preferido los impuestos indirectos y regresivos por su facilidad de recaudacin. En pases pobres, solo el 16% de los ingresos scales provienen del impuesto a la renta, mientras que el 32% se generan por impuestos al consumo; en los pases ricos estas relaciones son del 28% y 25%, respectivamente (Martens, 2007). El desmantelamiento de la imposicin directa ha venido acompaado con el aumento de la desigualdad, y en los ltimos 20 aos el coeciente de Gini se ha incrementado en 53 de 73 pases en desarrollo (Martens, 2007). La evasin tambin afecta al bienestar social porque rompe tanto la equidad vertical como la horizontal. En el caso de la equidad vertical, puede ocurrir que dos individuos con ingresos diferentes tengan el mismo tipo impositivo efectivo44 porque uno de ellos utiliza mecanismos evasivos para reducir su pago. De la misma forma, dos individuos iguales en ingreso pueden ser sometidos a un tipo impositivo diferente, violando la equidad horizontal del sistema. Para poder saber quin paga los impuestos no es suciente conocer cul es la incidencia legal, es imperativo dilucidar tambin quines efectivamente estn pagando los tributos. En este sentido, podemos replantearnos la pregunta: quines pagan los impuestos?, a partir de su negacin: quines no estn pagando los impuestos? En las siguientes lneas haremos un breve recorrido histrico sobre los impuestos en Ecuador para poder responder tan importante pregunta, que ha sido relegada del debate acadmico y poltico por dcadas.

2. Incidencia legal: quines deban pagar los impuestos en Ecuador?


En el ao 1925, con la intencin de dotar de institucionalidad al pas, se crea el impuesto a la renta como parte de un completo paquete de medidas que incluy la creacin del Banco Central, la Contralora General del Estado, las aduanas, entre otras

43

La equidad vertical se reere al tratamiento igual de los iguales, mientras que la equidad horizontal es el tratamiento desigual de los desiguales. El tipo impositivo efectivo se dene como la relacin entre el impuesto causado sobre el ingreso del individuo. Este indicador muestra cul es grado relativo de cumplimiento tributario que tiene la sociedad.

44

Quines (no) pagan los impuestos en Ecuador? 209

instituciones (Andino, 2009). De igual manera, nace el impuesto sobre predios rsticos y nuevos catastros, y se eliminan impuestos pequeos, como los tributos a los juegos, sorteos y rifas, seguros de vida y martimos. Se estableci adems el impuesto a la renta del capital sin trabajo, que gravaba a las acciones y los intereses ganados sobre cdulas hipotecarias (Maldonado y Proao, 2004). En el mbito scal aduanero se expide la Ley de Aduanas y se instaura una tasa a las exportaciones e importaciones en reemplazo de varias tasas portuarias, con lo cual se oblig a los comerciantes a tener facturas detalladas para evitar el contrabando y la evasin scal. Adems, se separa al impuesto a la renta en: rentas de servicios personales, rentas de capital con participacin de trabajo y rentas de capital puras. En 1945 se crea el impuesto a las ganancias excesivas, y por primera vez se dene el impuesto a la renta global que marca el inicio de lo que tenemos actualmente como impuesto a la renta. En el ao 1961, el gobierno de Camilo Ponce Enrquez realiza la primera reforma tributaria importante, que exoneraba del pago del impuesto a la renta a los grupos de ingresos ms bajos y elimin el impuesto que gravaba al capital en giro de las empresas. Bajo el concepto de unicacin impositiva se centralizaron los impuestos locales, mediante la eliminacin de tributos seccionales. En 1964 la Junta Militar, inspirada en el Plan Decenal de Desarrollo de la Junta Nacional de Planicacin (1964-1973), emprende una segunda reforma scal para derogar y sustituir un gran nmero de los casi 1.200 impuestos que todava existan a nivel nacional, de los cuales alrededor de 760 eran locales. Los impuestos del Gobierno Central se redujeron a 10, y como compensacin a la eliminacin de tributos de los gobiernos seccionales autnomos se establecieron preasignaciones presupuestarias. A pesar de las reformas de los aos sesenta, los impuestos resultaban insucientes para cubrir el gasto pblico. Con la intencin de superar un desequilibrio scal en el ao 1970, el Ejecutivo decide elaborar un presupuesto de emergencia, crear nuevos impuestos y eliminar las exoneraciones al sector industrial. Se instaura el Impuesto sobre las Transacciones Mercantiles (ITM), que consista en gravar con una tarifa del 4% al precio de toda mercanca transada, entendindose como tal a todos los productos, artculos, manufacturas, semovientes, y en general todos los bienes corporales muebles; es decir, representaba un impuesto de tasa uniforme. Se j tambin un tributo para gravar los grupos de mercadera importada o de consumo selectivo, a los que deban aplicarse tasas entre el 6% y 12%. Finalmente, se cre un impuesto para gravar la prestacin de varios servicios con tasas del 4%, 10% y 15%. Adicionalmente, se estableci el impuesto a la plusvala y se eliminaron exoneraciones del impuesto a la renta. Adems el impuesto a la renta se dividi en dos clases: impuesto a la renta de personas naturales e impuesto a la renta de personas jurdicas. El primero consista en un sistema de tarifas que variaban progresivamente del 10% al 42%, en 9 intervalos de ingreso; mientras que el segundo aplicaba tarifas del 20% para empresas nacionales y del 40% para las empresas con capital extranjero. A partir de 1980, el auge petrolero, que haba sostenido de manera articial a la economa, comienza a desaparecer; los precios internacionales empiezan a tener un deterioro sostenido y la poltica petrolera se enfoca en los contratos de servicios. El Estado debi recurrir a los impuestos como una fuente ms estable de recursos (Anda, 2009). En el ao 1986 se estableci una poltica de alzas salariales y para su nanciamiento el Gobierno increment el ITM del 6% al 10%, convirtindose en la principal fuente de ingresos tributarios internos (Arias y otros, 2008). Tambin se cre el impuesto a las herencias, legados y donaciones, y el impuesto de USD 15 a la salida de pasajeros

210

Carlos Marx Carrasco y Alfredo Serrano

por aeropuertos del pas. Se actualizaron las tarifas de la Ley de Rgimen Municipal y de la Ley de Timbres y Tasas Postales y Telegrcas. Adems, se unic y aument el impuesto a la produccin de bebidas alcohlicas; se eliminaron ciertas exoneraciones de los impuestos a las importaciones y a los combustibles de consumo interno; y se unic el impuesto a las bebidas gaseosas mediante una tarifa nica del 20% sobre precios ex fbrica (Anda, 2009). En el ao 1989 el gobierno de Rodrigo Borja impuls una nueva reforma tributaria dentro de su Plan de Emergencia Econmica para enfrentar los problemas cambiarios y scales. La reforma estaba constituida por dos ejes, uno administrativo y otro estructural. Los objetivos de esta reforma fueron fortalecer las recaudaciones scales, promover ciertas actividades como el turismo, y fomentar la inversin extranjera. La reforma administrativa, aprobada a nales de 1988, inclua la reduccin de ms de 100 impuestos menores con destino especco, que todava existan y que a la fecha representaban un ingreso menor al 0,5% del PIB, pero demandaban altos costos administrativos. En cuanto a la reforma estructural, el impuesto a la renta de las personas naturales se modic por un conjunto de tarifas que variaban progresivamente del 10% al 25% en cinco intervalos de ingresos, y que se actualizaban en funcin del salario mnimo vital. Para las personas jurdicas, este impuesto mantuvo su estructura hasta el ao 1989, cuando se unic a una tasa del 25%. A todo esto se sum la creacin del anticipo, cuyo clculo consista en el 50% del impuesto a la renta del periodo anterior. Por su parte, la reforma estructural, aprobada en diciembre de 1989 con la expedicin de la Ley de Rgimen Tributario Interno, sustituye el impuesto a las transacciones mercantiles y prestacin de servicios, creado en 1970, por el Impuesto al Valor Agregado (IVA), manteniendo la tasa del 10%. A pesar que se cambi el hecho generador, de la transaccin a la generacin de valor agregado, el IVA continu siendo el impuesto al consumo ms importante para el sco. La reforma de 1989 tambin ampli la base imponible para algunos servicios antes exentos, sin alterar la exencin de ciertos bienes esenciales y de las compras pblicas, y estableci un calendario mensual para la declaracin. Otro cambio estructural fue la agrupacin de los impuestos con destino especco en el Impuesto a los Consumos Especiales (ICE). Se agruparon en el ICE los impuestos a cigarrillos, gaseosas, aguas minerales y puricadas, cerveza, alcohol y bebidas alcohlicas. Con la unicacin del ICE se aplicaron tarifas ad valorem para gravar el precio ex fbrica o ex aduana de la mercadera considerada de consumo especial. La primera mitad de la dcada de los noventa trascurri sin mayores cambios en el sistema tributario. En el ao 1993 el clculo del anticipo del impuesto a la renta se modic en una tasa del 1% sobre el valor total de los activos declarados en el perodo anterior; esto con la nalidad de tener un mayor control sobre los montos declarados por los contribuyentes. Adems se introdujeron algunos incentivos al sector productivo, que haban sido eliminados en los aos ochenta. En el ao 1997, como respuesta a ms de cuatro dcadas de una falta de institucionalizacin del sistema tributario y grandes indicios de corrupcin, se elimina la antigua Direccin General de Rentas y se crea el Servicio de Rentas Internas (SRI). Este cambio signic un giro radical en la gestin de los tributos en Ecuador. En 1999 se crearon los impuestos a la propiedad de vehculos y al patrimonio, se increment la tasa impositiva del IVA del 10% al 12%, y se redujo el impuesto a las transacciones nancieras al 0,8%. El incremento de tarifa del IVA consolid an ms su importancia en la recaudacin total. La recaudacin se incrementa como nunca antes; la reforma institucional estaba teniendo sus frutos. A pesar de ser una poca de mejoras importantes, en este perodo ocurri uno de los hechos ms oscuros de la poltica tributaria del pas, cuando

Quines (no) pagan los impuestos en Ecuador?

211

en el ao 1999 se elimina el impuesto a la renta y es sustituido por el Impuesto a la Circulacin de Capitales (ICC) que gravaba con el 1% todas las transacciones nancieras. Ms all del efecto recaudatorio que pudo tener este cambio, la poltica fue muestra de los intereses de grupos econmicos que lograron amputar de raz las posibilidades de brindar una verdadera equidad social y reducir la asimtrica distribucin de la riqueza. A pesar del cambio institucional logrado con el SRI, la poltica tributaria segua evidenciando dos sntomas: (i) los intereses econmicos permanecan intactos y podan todava manejar la poltica tributaria y (ii) el Estado no estaba preocupado por defender los impuestos directos y progresivos, el n ltimo era recaudar a cualquier precio. Las reformas tributarias desde 1960 se resumen en el cuadro 1.

Cuadro 1. Reformas tributarias 1960-2008


Ao Reforma Se exenta del pago del IR a los grupos de ingresos ms bajos 1962 Reduccin de la multiplicidad de gravmenes Eliminacin del impuesto al capital en giro de las empresas 1964 Eliminacin de varios tributos menores de los gobierno seccionales autnomos El ejecutivo adquiere la potestad de dictar leyes tributarias para solucionar la crisis scal Eliminacin de exenciones industriales Eliminacin de exoneraciones al IR Creacin del impuesto a la plusvala 1970 Creacin del Impuesto a las Transacciones Mercantiles ITM Creacin del Impuesto a Consumos Selectivos Creacin del Impuesto a la Prestacin de Servicios Se dicta la Ley sobre las Transacciones Mercantiles 1975 1983 Incremento de la tarifa del Impuesto a las Transacciones Mercantiles Incremento de la tarifa del Impuesto a las Transacciones Mercantiles Creacin del Impuesto a las Herencias, Legados y Donaciones Creacin del impuesto de $15 a la salida de pasajeros por aeropuertos del pas 1986 Eliminacin de exoneraciones de los impuestos a las importaciones Eliminacin de exoneraciones de los impuestos a los combustibles de consumo interno Unicacin del impuesto a la produccin de bebidas alcohlicas Unicacin del impuesto a las bebidas gaseosas Reforma administrativa 1988 Eliminacin de varios impuestos menores con destino especco 20 6 10 Se expide el Cdigo Tributario Creacin del Recargo de Estabilizacin Monetaria sobre el valor CIF de las importaciones 5 4 6, 12 4, 10, 15 Tarifa (%)

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Carlos Marx Carrasco y Alfredo Serrano

Expedicin de la Ley de Rgimen Tributario Interno 1989 Creacin del Impuesto al Valor Agregado para sustituir al Impuesto a las Transacciones Mercantiles y Prestacin de Servicios Creacin del Impuesto a los Consumos Especiales para agrupar los impuestos a consumos selectivos 1990 1997 Ley de Reforma Arancelaria Creacin del Servicio de Rentas Internas Ley de Reordenamiento en materia econmica en el rea tributaria-nanciera 1998 Creacin del Impuesto sobre la Circulacin de Capitales para sustituir al Impuesto a la Renta Restitucin del Impuesto a la Renta Eliminacin de algunas exoneraciones del IVA Eliminacin de algunas exoneraciones arancelarias 1999 Creacin de impuestos a los vehculos motorizados de transporte terrestre Creacin del impuesto al Patrimonio nico de las Sociedades Incremento de la tarifa del Impuesto al Valor Agregado Reduccin de la tarifa del Impuesto a las Transacciones Financieras 2002 Eliminacin del Impuesto sobre Viajes al Exterior Expedicin de la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria Se establecen los Precios de Transferencia en la LORTI Se establecen norma para controlar la subcapitalizacin Bancarizacin Se procura corregir los incentivos scales, la reinversin 2007 Nuevos tramos del Impuesto a la Renta Personas Naturales Deduccin de gastos personales para el Impuesto a al Renta Se establece la progresividad del impuesto a las herencias Creacin del Impuesto a la Salida de Divisas Creacin del Impuesto a las Tierras Rurales Expedicin de la Ley Orgnica Reformatoria e Interpretativa a la Ley de Rgimen Tributario Interno Eliminacin del Impuesto a las Telecomunicaciones Ampliacin de las exoneraciones del ICE 2008 Incremento de la tarifa del Impuesto a la salida de capitales 2 0,5 30-35 4 11 12 0,8 1 10

Fuente: Arias y otros (2008), Anda (2009) y Andino (2009). Elaboracin: Carrasco y Serrano.

Quines (no) pagan los impuestos en Ecuador?

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3. Quines efectivamente pagaban los impuestos en Ecuador


Hasta 1997, los intentos por trasformar el sistema tributario fueron fallidos. A pesar de las reiteradas reformas tributarias en cinco dcadas, los impuestos no lograron consolidarse como un instrumento potente para garantizar la suciencia presupuestaria, y mucho menos garantizar una verdadera justicia social. Como se puede observar en el grco 1, la presin tributaria histricamente ha sido insuciente; los altos niveles de evasin, producto de una cultura tributaria dbil, sumados a grupos de poder enquistados en las esferas polticas, impidieron que el Estado cobre los impuestos a quienes deban pagarlos. En realidad, antes de 1998 eran pocos los que contribuan al Estado. Recaudacin y presin tributaria en Ecuador (Perodo 1980-2008 en millones de USD y porcentajes del PIB)
5,000 4,500 4,000
10.2%

Graco 1
10.9% 10.6%

Presin Tributaria Promedio en los 2000: 10,7%


10.0%

3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0


5.9% 7.0% 3.5% 3.5% 2.4% 3.0% 4.0% 5.6% 6.3% 5.4% 5.6% 5.3% 5.5% 5.5% 5.6% 5.9% 5.6%

10.9%

Presin Tributaria Promedio en los 80: 4,6%

Presin Tributaria Promedio en los 90: 5,9%


10.4% 8.3%

11.0%

6.0%

6.2%

00

04 20

90

94

80

84

96

86

82

88

82

98

02

19

19

Recaudacin USD millones

Presin Tributaria
Fuente y elaboracin: Centro de Estudios Fiscales del SRI.

Desde el ao 1998, el cambio de tendencia es evidente. Por primera vez una reforma tributaria trasforma el sistema y logra que en Ecuador se pase de una presin tributaria del 6,2% en el ao 1998, a una presin tributaria del 10,9% en el ao 2006 (grfico 1). Este incremento ocurre paradjicamente en un ambiente de alta incertidumbre social, con una de las peores crisis financieras, polticas, institucionales y sociales de la historia. Este cambio no responda a la realidad social, poltica y econmica del resto del pas; mientras exista un gran descontento social por la poltica y la economa llegando a una crisis financiera extrema, en cambio, la Administracin Tributaria comenzaba a responder de manera satisfactoria mediante incrementos sustanciales en la recaudacin. Como no poda esperarse de otra forma, estos resultados tuvieron un costo social elevado: la trasformacin se sustent sobre los impuestos indirectos y regresivos, garantizando las suficiencias recaudatoria en perjuicio de las capas ms pobres de la poblacin, y por el contrario, se dejaron de lado los impuestos a la renta y al patrimonio de los individuo de las rentas ms altas, que estaban asociados a los poderes fcticos que haban dominado el pas por dcadas. Muestra de esto es que el hombre ms rico del

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19

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06

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Carlos Marx Carrasco y Alfredo Serrano

pas report en cuatro aos al SRI USD 3.000 millones de ingresos, de los cuales pag por impuestos a la renta tan solo USD 10 millones; riqueza que ha sido obtenida en base a la explotacin ilimitada de los recurso naturales y de la fuerza de trabajo a tal punto que en el ao 2002 Human Rights Watch (2002) denunci las condiciones laborales precarias en que laboran los nios en las haciendas bananeras del Ecuador. Esta regresividad estructural se observa histricamente en el grfico 2. En la dcada de los setenta la tributacin directa represent en promedio el 48%; a partir de ah, se redujo su participacin, alcanzando en la dcada de 2000 el 32% de participacin en la recaudacin total. Ciertamente, en el perodo 1997-2006 existi un cambio institucional de la Administracin Tributaria en cuanto a la gestin, pero permaneci inalterada la cultura tributaria, la evasin y la estructura regresiva de los impuestos.

Graco 2
1 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0
1980 1981 1982 1987 1988 1989 1990 1991 1997 1998 1999 2000 2001 1970 1971 1992 1993 1993 2002 2003 2004 1972 1973 1973 1984 1985 1986 1994 1995 2005 2006 2007 1974 1975 1976 1977 2008 1978 1979 1983 1983 1996

Promedio dcada de los 70 48.01%

Promedio dcada de los 80 37.53%

Promedio dcada de los 90 31.27%

Promedio dcada de los 20000 32.67%

Promedio dcada de los 70 40.04%

Promedio dcada de los 80 53.08%

Promedio dcada de los 90 63.11%

Promedio dcada de los 20000 65.54%

Impuestos Indirectos

Impuestos Directos
Fuente y elaboracin: Centro de Estudios Fiscales del SRI.

La concentracin estructural de la riqueza facilit que los grupos econmicos extiendan sus intereses particulares hacia la poltica. Uno de los primeros vnculos que se formaron entre el poder econmico y el poder poltico fue en la administracin de recursos naturales y en el diseo de los sistemas fiscales. En el mbito fiscal, las lites econmicas dominantes mostraron todo tipo de resistencias a establecer impuestos ms progresivos, que afectaran directamente a sus intereses. Cuando la acumulacin de riqueza se basa en patrones de concentracin completamente disfuncionales, las lites econmicas dejan de ser un motor del desarrollo, convirtindose en lo que Elizondo y Santiso (2006) llaman termitas fiscales, que tratan de recuperar sus tributos mediante beneficios particulares asignados en el presupuesto del Estado: exenciones impositivas, subsidios, transferencias u otros privilegios fiscales. Esta captura de poder no se hace del todo en secreto, sino que tarde o temprano los lazos salen a la luz pblica y forman parte del imaginario colectivo, provocando que la sociedad pierda la confianza en el Estado y se reduzca su voluntad hacia el pago de impuestos. Bajo este esquema, el

Quines (no) pagan los impuestos en Ecuador?

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pacto fiscal entre el Estado y la sociedad se deslegitim de manera sistemtica en Ecuador. En el pas en el ao 2009 los grupos econmicos representaron el 2% de las sociedades que declararon el impuesto a la renta, pero acumularon el 19% del ingreso total declarado por las sociedades. En decir, los 50 grupos econmicos que se identificaron en el ao 2009 acumulaban el 19% de la renta empresarial. La erosin de las bases imponibles mediante incentivos discriminatorios y un gasto pblico discrecional redujo la capacidad del Estado de proveer bienes pblicos bsicos como educacin, salud o infraestructura. La desigualdad y la pobreza facilitaron que los grupos que tienen mayor voz poltica utilicen el sistema tributario a su favor, dejando de lado el gasto pblico que promueve el desarrollo econmico. Este fenmeno ha sido definido por Elizondo y Santiso (2006) como violencia fiscal. La ausencia de un sistema tributario progresivo y redistributivo ocasion que en cincuenta aos la concentracin del ingreso haya empeorado en Ecuador. Tanzi comentaba lo siguiente sobre la distribucin del ingreso del ao 1957:
De hecho, en Ecuador la concentracin del ingreso es tan extrema que el 1,2% de la poblacin de mayores ingresos recibe el 18,9% del ingreso total, con un ingreso promedio que es 16 veces mayor al promedio nacional y 58 veces el ingreso promedio del grupo ms bajo (Tanzi, 1966: 160).

En el ao 1957, el 2% de la poblacin ms rica concentraba el 20,7% del ingreso, mientras que el 50% de la poblacin ms pobre acumulaba tan solo el 24% de la renta nacional (Tanzi, 1966). Esta realidad empeor en 50 aos: en el ao 2006 el 2% de la poblacin ms rica concentraba el 17,9% del ingreso, y por el contrario, el 50% de la poblacin de menores recursos acumulaba solo el 15,9% del ingreso total. Si bien en el ao 2006 el 2% ms rico concentraba ligeramente menos riqueza respecto a 1957, vemos con tristeza que los pobres de la patria acumulaban mucho menos del ingreso en 2006 que hace 50 aos. En definitiva, en medio siglo la concentracin de la riqueza ha empeorado en Ecuador. Esto es el resultado de tres hechos: 1. Nunca se afront como objetivo erradicar la desigualdad estructural de la economa ecuatoriana; el rgimen de acumulacin estuvo basado durante dcadas en una significativa concentracin de los medios de produccin, y estuvo muy basado en un patrn primario exportador que generaba desigualdades en ingreso y riqueza. 2. Haber exonerado al gran capital del impuesto a la renta, en favor de impuestos al consumo que afectan a las clases sociales de menores ingresos. Los impuestos a la plusvala, al patrimonio, a las ganancias excesivas, a las herencias o a la tierra, nunca se consolidaron como parte importante del sistema tributario, pues no era conveniente para las lites mantener impuestos que rompieran el modelo de acumulacin vigente. Tampoco fue parte del debate la imposicin de los dividendos. 3. Un Estado corporativista que entreg la planificacin estatal al eufemismo del mercado (oligarqua del pas), que permiti la captura del gasto fiscal por parte de las lites mediante incentivos tributarios, leyes de promocin industrial y grandes mecanismos evasivos, los cuales se

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Carlos Marx Carrasco y Alfredo Serrano

justificaban como la nica forma para atraer inversin extranjera. El paradigma neoliberal procur hacernos creer que eso que llaman mercado funciona bajo lgicas diferentes a las lgicas que rigen una sociedad. Como seala el antroplogo Erik Wolf:
La insercin en el mercado [] no puede ser entendida al margen de las relaciones de poder entre los participantes en el mercado. Los mercados no son campos neutros de encuentro para intercambios equivalentes entre iguales econmicos, sino arenas de conflicto entre clases sociales (Wolf, 2001: 283).

En esta bsqueda de inversin y atraccin del capital se firmaron ms de 12 Convenios de Doble Imposicin (CDI) en Ecuador (Oliva y otros, 2009). Como muestran Oliva y otros (2009), en ms de 30 aos de aplicar CDI no existe una relacin causal entre la firma de los convenios y la inversin extranjera directa en Ecuador. Otra muestra de esta irracionalidad fueron las clusulas de estabilidad tributaria en los contratos petroleros. Por ejemplo, en el ao 2004 el reglamento sustitutivo del Contrato de Asociacin de la Ley de Hidrocarburos deca lo siguiente:
Artculo 40. Estabilidad legal, tributaria y econmica.- [] ni los trminos y condiciones del contrato ni los derechos y obligaciones de la contratista o asociada [] podrn ser alterados o modificados unilateralmente por ninguna norma legal, cualquiera que sea su origen, naturaleza o jerarqua.

Este tipo de leyes abundaron en Ecuador, como la Ley de Benecios Tributarios para nuevas Inversiones Productivas, Generacin de Empleo y Prestacin de Servicios, aprobada en el ao 2005, que contemplaba: exoneracin total del impuesto a la renta, exoneracin de todos los tributos arancelarios a las importaciones que no se produzcan en el pas, y exoneracin total de los derechos e impuestos que gravan los actos constitutivos de las empresas.

Haber dejado que la actividad econmica se desarrolle sobre estructuras de poder altamente organizadas, y adems haber neutralizado el papel de los impuestos, dio como consecuencia un modelo de crecimiento empobrecedor que expuls a grandes porciones de la sociedad hacia la informalidad y la pobreza. Como dira Galeano (2003), se socializ la pobreza y se concentr la riqueza. La asimetra territorial es otro elemento que destaca en la incidencia de los impuestos. En el ao 2007, la recaudacin per cpita fue de USD 390. Al analizar la recaudacin tributaria per cpita por el domicilio scal de las empresas y personas naturales, se observa que existe una polarizacin de los impuestos en Pichincha (USD 1.127), Guayas (USD 455) y Azuay (USD 347); y solo dos de estas provincias presentan un valor superior a la media [diagrama (a) del grco 3]. Este hecho es el resultado de un modelo de desarrollo sustentado sobre los polos tradicionales de Quito, Guayaquil y Cuenca, lo que ha hecho que el poder econmico y poltico responda a los intereses de estas ciudades, provocando una concentracin de la riqueza. No obstante, cuando se realiza la misma estimacin por el lugar de generacin del hecho econmico [diagrama (b) del grco 3], el panorama cambia radicalmente. Los individuos de Sucumbos y Orellana son los que ms estn contribuyendo con el pago de impuestos en Ecuador. Al ser las regiones donde se genera la riqueza petrolera, son

Quines (no) pagan los impuestos en Ecuador?

217

tambin quienes contribuyen en mayor cuanta con los impuestos. El grco evidencia cmo las ciudades de Quito, Guayaquil y Cuenca son los polos que acumulan la riqueza, que en realidad se origina en el resto de provincias.
(a) Por domicilio scal

PASTAZA

CHIMBORAZO

ESMERALDAS

M. SANTIAGO

PASTAZA

PICHINCHA

CHIMBORAZO

ESMERALDAS

TUNGURAHUA

Z.CHINCHIPE

M. SANTIAGO

El diagrama (b) del grco 3 muestra que provincias como Bolvar, Caar o Cotopaxi aumentan de manera signicativa en la recaudacin per cpita, aunque bajo domicilio scal sean poco representativas. En general, se observa que la contribucin por el lugar de generacin del hecho econmico muestra quin realmente est pagando los impuestos en Ecuador. Exceptuando Sucumbos y Orellana, el esfuerzo scal que hacen el resto de provincias es relativamente igual en trminos per cpita. El modelo de acumulacin de poder econmico y poltico en los polos gener que el desarrollo se acumule en tres provincias: Pichincha, Guayas y Azuay.

SUCUMBIOS

IMBABURA

GALAPAGOS

ORELLANA

EL ORO

LOJA

LOS RIOS

BOLIVAR

CARCHI

COTOPAXI

MANABI

CAAR

GUAYAS

AZUAY

NAPO

2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0

(b) Por lugar de generacin de la renta

PICHINCHA TUNGURAHUA

Z.CHINCHIPE

SUCUMBIOS

GALAPAGOS

IMBABURA

486

290

482

364

268

389

224

324

243

276

146

310

227

221

1956

396

270

1705

442

282

213

546

ORELLANA

CAAR

EL ORO

LOJA

COTOPAXI

LOS RIOS

CARCHI

BOLIVAR

MANABI

GUAYAS

AZUAY

NAPO

2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0

Graco 3

promedio:390

347

455

1127

146

44

66

69

196

47

55

23

32

57

50

45

47

32

53

57

37

21

57

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Carlos Marx Carrasco y Alfredo Serrano

4. Ahora son otros quienes pagan impuestos: una apuesta por la redistribucin
El nuevo giro que toma la poltica pblica desde el ao 2007 responde al descontento social con el sistema vigente. Es una apuesta por romper con los poderes fcticos que dominaron la historia ecuatoriana. En ese sentido, el ao 2007 se caracteriz por dos reformas tributarias. La primera, en diciembre de 2007, promulg la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria, que contemplaba nuevas reglas para el pago del Impuesto sobre la Renta (IR), Impuesto sobre el Valor Aadido (IVA) e Impuestos sobre Consumos Especiales (ICE); estableci la progresividad del impuesto a las herencias y el ICE de vehculos, increment los intervalos del IR de personas naturales, implementando tarifas de hasta el 35%; y cre los impuestos a la salida de divisas, a las tierras rurales y a otros bienes y servicios suntuarios. En cuanto al IR, se introdujeron algunos mecanismos heterodoxos como el clculo del nuevo anticipo, un impuesto a los ingresos extraordinarios petroleros y un Rgimen Simplicado en el Ecuador que reemplaz al IVA y al IR para contribuyentes con ingresos menores a USD 60.000. La segunda reforma tributaria se expidi a travs de la Ley Orgnica Reformatoria e Interpretativa a la Ley de Rgimen Tributario Interno, al Cdigo Tributario, a la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria del Ecuador y a la Ley de Rgimen del Sector Elctrico. Esta reforma fue elaborada en el marco de la nueva Constitucin, y aprobada en julio de 2008. Se elimin el ICE a la telefona ja y celular, y se exoneraron de este impuesto a los vehculos hbridos, a los destinados a discapacitados, y a las armas de fuego para las fuerzas pblicas. Adems se ampliaron las exoneraciones del impuesto a la salida de capitales y se gravaron los dividendos que reparten las sociedades. Estos cambios permitieron transformar parcialmente el sistema tributario. El cambio integral est an pendiente, pero las reformas llevadas a cabo estn contribuyendo notablemente a la trasformacin en aras de un sistema tributario ms progresivo y menos evasivo. En el ao 2006 los impuestos indirectos alcanzaban el 65% de la recaudacin y los directos tan solo el 34%. En el ao 2010 los impuestos directos alcanzan el 41% y los indirectos tan solo el 58% de la recaudacin. En cuatro aos (entre 2007 y 2010) se recaudaron ms de USD 26.000 millones; esta cifra es igual a la recaudacin de los diez aos anteriores (desde 1997 hasta el ao 2006). Desde el ao 1993 hasta el ao 2010 se han recaudado USD 57.000 millones; el 47% de esta cifra ha sido recaudado en los ltimos cuatro aos.

5. Conclusin
Desde 1925 hasta 1997 los impuestos no constituyeron una fuente importante de recursos para el Estado, y mucho menos un instrumento de justicia social. La presin tributaria del Ecuador fue siempre la ms baja de Amrica Latina, lo cual nunca ayud a ningn proceso de redistribucin. Desde el ao 1998, la Administracin mejor sustancialmente la presin tributaria y se convirti en el principal nanciamiento del Presupuesto General de Estado. No obstante, quedaron

Quines (no) pagan los impuestos en Ecuador?

219

pendientes an ciertos temas fundamentales: (i) la presin tributaria continuaba siendo baja respecto a otro pases de la regin; (ii) la sociedad mantena una moral tributaria laxa, pues evadir impuestos no era socialmente censurado; y (iii) los impuestos sobre la renta no eran parte fundamental de la tributacin. Desde el ao 2007 se ha dado una transformacin signicativa en este mbito, donde la lucha contra la evasin, el fomento de la cultura tributaria, la progresividad y la redistribucin tienen prioridad en la agenda poltica. Son muchos los logros obtenidos en tan corto periodo de tiempo; y las mejoras son tanto coyunturales como estructurales. En esta transicin tambin van surgiendo otros retos adicionales para la justicia distributiva, el empleo, medio ambiente y las relaciones productivas. Ejemplos de nuevos impuestos son los siguientes: una reformulacin del IR, el impuesto sobre las divisas, la nueva concepcin de los ICE. Esto permite disponer de una nueva estructura tributaria, ms justa y ms recaudadora; aunque los grupos de poder tradicionales siguen oponindose. Se est forjando as un notable cambio estructural. Para seguir consolidando este proceso, siempre resulta necesario que una sociedad tenga memoria. La poltica y la academia tienen la obligacin de recordar al pueblo el pasado y guiar el cambio hacia al futuro. La memoria del pasado permitir construir otro futuro. La historia del sistema tributario hasta 2007 debe ser tenida en cuenta para la nueva poltica tributaria que se est llevando a cabo. El cambio emprendido en el ao 2007 se legitima en la memoria de una colectividad que ya no acepta al pasado como el statu quo. El reto es que no sigamos preguntndonos: quines no estn pagando?, sino: quines estn pagando?

220

Carlos Marx Carrasco y Alfredo Serrano

BIBLIOGRAFA

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XII Impuesto a la renta de personas naturales en relacin de dependencia:


Un analisis desde la equidad.

Liliana Cano, Nicols Oliva y Jos Fernando Ramrez lvareza45

1. Introduccin
Una de las principales fuentes de ingreso del presupuesto del Estado son los fondos recaudados a travs del sistema tributario. Segn el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), un sistema tributario constituye aquel conjunto de impuestos coordinados y estructurados conforme a criterios de poltica, que buscan una distribucin equitativa de los ingresos en la poblacin, la reactivacin del aparato productivo y la regulacin del consumo privado y la inversin (Sevilla, 2009). En Ecuador, segn datos del Servicio de Rentas Internas (SRI), los ingresos tributarios de fuente directa representaron durante la ltima dcada en promedio el 30% de la recaudacin total, mientras que los ingresos tributarios de fuente indirecta participaron en 66%.46 El impuesto a la renta es un instrumento de poltica basado en la capacidad de pago y est considerado como el eje principal de cualquier sistema tributario que busca una mejor redistribucin de los ingresos. Ecuador ratica este principio mediante el artculo 300 de su Constitucin:
El rgimen tributario se regir por los principios de generalidad, progresividad, eciencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia y suciencia recaudatoria. Se priorizarn los impuestos directos y progresivos (Ecuador, 2008).

Por este motivo, se requiere de un esfuerzo analtico que permita evaluar si las reformas establecidas en este impuesto cumplen con los objetivos de poltica scal establecidos en la nueva Constitucin.

45 46

Agradecemos la supervisin de Alfredo Serrano. Por supuesto, asumimos la responsabilidad por el texto final. Datos calculados por los autores a partir de las bases de datos del SRI.

224

Jos Ramrez, Liliana Cano y Nicols Oliva

El presente estudio realiza un anlisis distributivo del Impuesto a la Renta de las Personas Fsicas (IRPF), tras la Ley Reformatoria de Equidad Tributaria (LRET) implementada a nales de 2007, y el efecto de las deducciones por gastos personales. En una primera parte del estudio se presenta una breve resea del impuesto a la renta en Ecuador y en Amrica Latina; en una segunda parte, se recogen los enfoques tericos relevantes en cuanto a la medicin de la desigualdad. Posteriormente, se puntualizan los indicadores para medir progresividad y redistribucin de polticas pblicas que se pretenden simular. Finalmente, se realiza un anlisis distributivo de la LRET planteada en 2007, y se profundiza el anlisis de las deducciones por gasto personales.

2. Antecedentes
2.1. IRPF en Amrica Latina
A pesar de que Amrica Latina no es la regin ms pobre del mundo, es la de peor distribucin del ingreso. Con un coeciente de Gini de 0.57, supera a regiones como Medio Oriente frica del Norte y frica Sub-Sahariana, que registran coecientes de Gini de 0,38 y 0,45, respectivamente. La distancia es ms grande con economas desarrolladas. Europa del Este y Asia Central reportan en conjunto un coeciente de Gini de 0,32, y los pases de la OECD un Gini de 0,34 (Centrngolo & Gmez-Sabaini, 2007). Segn Prats y Macas-Aymar (2008) la mala distribucin del ingreso en Amrica Latina se debe a la escasa decisin poltica para garantizar un sistema tributario equitativo, el cual ha sido vulnerable a la inuencia de grupos econmicos con un bajo compromiso hacia la tributacin La solucin meditica a los problemas tributarios de la regin ha sido la imposicin indirecta. En efecto, durante los ltimos 20 aos la participacin de la tributacin indirecta en la regin ha crecido ms que la del resto de tributos. Para 1990, los impuestos directos y al patrimonio representaban el 22% del total de ingresos tributarios de Amrica Latina, pasando a un valor de 27% en 2006. En cambio, la imposicin indirecta pas del 22,6% en 1990 al 33,7% para el ao 2006 (Machinea, 2008). El IRPF ha venido perdiendo importancia dentro de los impuestos directos. Como sealan Centrngolo y Gmez-Sabaini (2007), la imposicin a la renta personal ha reducido sus tasas marginales mximas, pasando de tasas promedio del 45% al 55% en los aos ochenta, a promedios del 25% al 35% en los noventa. Pese a las reformas llevadas a cabo durante los ochenta, la carga scal de los impuestos directos (en porcentaje del PIB) no se increment de forma signicativa. Las causas apuntan a la poca importancia que se dio a los aspectos de equidad y progresividad de las reformas y, por el contrario, la ampliacin de las bases de impuestos al consumo concentr el inters de los hacedores de poltica (Tanzi, 1987; Carcio & Centrngolo, 1994). En las ltimas tres dcadas Amrica Latina presenta una tendencia clara hacia la desgravacin de las rentas de personas fsicas (tabla 1). La tasa mxima promedio pas del 48,1% a nales de los setenta, a registrar un valor promedio del 31,5% a inicios de los aos noventa. En el ao 2007 la tasa mxima promedio cay

Impuesto a la renta de personas naturales en relacin de dependencia. 225

hasta el 27,8%. Al mismo tiempo, la carga scal de las personas fsicas no ha evolucionado favorablemente, pasando del 1,05% del PIB en 1979, hasta alcanzar el 0,87% en 2007. En la actualidad, la base imponible del IRPF en la regin est dividida bsicamente en dos tipos: los rendimientos del trabajo y los que se obtienen por rendimiento profesionales. Los primeros contemplan gastos deducibles y los segundos en pases como Per, Costa Rica, Panam y Mxico aplican regulaciones similares al impuesto a la renta de sociedades (Deloitte, 2009).

Tabla 1. Tasas nominales y presin tributaria - Impuesto


a la renta personal en Amrica Latina

1979 Tarifa Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mexico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Promedio
Fuente: Varias fuentes Elaborado por: Los Autores

1992 Tarifa 15-30% 10-10% 10-25% 5-50% 5-30% 10-25% 10-25% 10-30% 4-34% 12-40% 3-35% 8-35,5% 3,5-56% 0-0% 6-37% 3-70% 0-0% 10-30% 6,92-31,25%
**datos 2006

2008 Tarifa 9-35% 12,5 Y 13% 15y27.5% 5-40% 19,28 y 34% 10-25% 5-35% 10-30% 15-31% 1,51 1,67 10-25% 3-28% 10-30% 0,2 7,3 -27% 10% 0,1 15-30% 15-25% 0,07 10-25% 6-34% 0,58 8,1-27.8%
****datos 2002

Recaudacin /PIB 0,04 0,67 0,14 3, 1 1 1,34 2,70 n,a 1,10 0,27 1,32 2,59 n,a n,a 0,04 0,41 n,a 0,17 0,81 1,05

Recaudacin /PIB 0,3 0,48 0,13 0,8 02***

Recaudacin /PIB 1,57 0,21 0,54 101 **

7-45% 7-48% 5-55% 3.5-60% 10-56% 5-50% 5-50% 7-60% 40.7-58% 3-40% 3-55% 6-50% 2.5-56% exento 5-56% 5-72% exento 4.5-75% 7.1-48.1 %

0,91 0,0 1.8**** 07***** 1,04 23**** 20****** 0,14

1,39 1,07 0,95

0,84
*****datos 2003

***datos 1994

En lo referente a rentas exentas, en Ecuador, Guatemala, El Salvador y Nicaragua se consideran como rentas exentas a los dividendos pagados por sociedades. Por su lado, Costa Rica no contempla rentas exentas. El sistema en la regin aplica tarifas progresivas, con tramos exentos, hasta mximos del 43% (Deloitte, 2009).

226

Jos Ramrez, Liliana Cano y Nicols Oliva

2.2. IRPF en Ecuador


El impuesto a la renta en Ecuador nace en el ao 1925 con la Misin Kemmerer, como parte de un plan completo de institucionalizacin del Estado que inclua la creacin del Banco Central del Ecuador, la Superintendencia de Bancos, la Contralora y la Direccin de Aduanas (Andino, 2009). Este impuesto se estructura de una manera dual, distinguiendo las rentas del trabajo y los servicios, de la renta proveniente del capital. Para el caso de las rentas del trabajo y de servicios, se estableci una tasa progresiva con tramos exentos, con una tasa mnima del 2% y una mxima del 8%. Por el contrario, la renta del capital tributaba a una tasa ja del 8%. En 1945 se crea el impuesto a las ganancias excesivas y aparece el concepto de renta global, que se mantiene hasta la actualidad. El impuesto a la renta global procur unicar y codicar todas las rentas que hasta el momento se encontraban dispersas. Elimin el resto de impuestos que grababan rentas de capital neto o rentas de capital y trabajo, tanto a nivel nacional como local (Andino, 2009). Para 1969 el impuesto la renta representaba el 16% del presupuesto general del Estado (Arias y otros, 2008). Dentro de esta participacin, la renta a las sociedades signicaba la gran mayora. Despus de 82 aos, la contribucin del impuesto a la renta en 2008 (tanto sociedades como personas fsicas) fue del 1,14% del PIB, y el IRPF solo represent el 0,6% del PIB. En diciembre de 2007 la LRET introdujo cambios sobre el impuesto a la renta. Reestructur la tabla progresiva del IRPF, aumentando la tarifa mxima del 25% al 35%, y creando tres tramos ms de ingresos. Las tablas antes y despus de la reforma de 2007 se muestran en la tabla 2.

Tabla 2. Tabla de Impuesto a la Renta


de Personas Naturales (IRPN)
Impuesto a la Renta 2007 (previa a la reforma) Fraccin Bsica (miles Usd.) O 7.85 15.7 31.4 47.1 62.8 Exceso hasta (miles Usd.) 7.85 15.7 31.4 47.1 62.8 En adelante Impuesto Fraccin Bsica (en Usd.) O O 108 358 658 2.908 % Imp. Fraccin Exenta 0% 5% 10% 15% 20% 25%

Impuesto a la Renta 2007 (previa a la reforma) Fraccin Bsica (miles Usd.) O 7.85 10 12.5 15 30 45 60 80 Exceso hasta (miles Usd.) 7.85 10 12.5 15 30 45 60 80 En adelante Impuesto Fraccin Bsica (en Usd.) O O 108 358 658 2.908 5.908 9.658 15.658 % Imp. Fraccin Exenta 0% 5% 10% 12% 15% 20% 25% 30% 35%

Adems, se exoneraron del clculo del IRPN los ingresos percibidos por concepto de dcimo tercero y dcimo cuarto sueldos, y se incluyeron las deducciones por gastos personales. Las deducciones por gastos personales se descomponen en cinco rubros: educacin, salud, vivienda, alimentacin y prendas de vestir. La Ley permite la deduccin de estos gastos hasta un mximo de 1,3 veces la fraccin bsica exenta o el 50% del ingreso gravado. Para el caso de discapacitados y personas de la tercera edad, las deducciones estn permitidas hasta el 50% del ingreso gravado o dos y tres veces la fraccin bsica exenta, respectivamente.

Impuesto a la renta de personas naturales en relacin de dependencia.

227

3. Marco terico
3.1. Desigualdad
Segn Sill (2008) y Sala-i-Martin (2002) la desigualdad del ingreso a nivel mundial se ha incrementando en el ltimo siglo. El ingreso promedio en los pases ricos es treinta veces mayor al ingreso promedio de los pases ms pobres del planeta. Para 1960 el PIB per cpita de los veinte pases ms ricos era 18 veces mayor que el PIB per cpita de los veinte pases ms pobres. Para el ao 1995 esta diferencia se habra multiplicado 37 veces (informacin del Banco Mundial, cit. por Serrano, 2009). El problema de la desigualdad ha ocasionado que los Estados intenten medir y aproximar los niveles de desigualdad de las sociedades. Para ello el debate metodolgico se puede resumir en seis dimensiones: (i) la eleccin de la variable focal, (ii) la unidad de anlisis, (iii) la determinacin de la escala de equivalencia, (iv) el horizonte temporal, (v) el enfoque de la medida de desigualdad y (vi) la forma de agregacin de la desigualdad. Si bien las cuatro primeras son igual de importantes, este anlisis no profundiza en estas dimensiones puesto que las caractersticas del presente estudio las determina a priori, lo que lleva a enfocarse sobre las dos ltimas dimensiones.47 En lo que respecta a la quinta dimensin, la discusin se centra en denir si la desigualdad es una situacin absoluta, o por el contrario un aspecto relativo. El aporte de Sen (1979) contribuye signicativamente a tratar a la desigualdad de forma relativa ms que de forma absoluta. Para Sen las comparaciones interpersonales importan al momento de determinar un grado de desigualdad. Este ltimo enfoque lo captura el ndice de Gini, el cual no cambia en el caso de que a una distribucin se le adicione una constante. En lo que respecta a la agregacin de la medida de desigualdad (sexta dimensin), el trabajo seminal de Sen (1976) hace una contribucin sobre la forma de determinar una medida de desigualdad. Al trabajo de Sen le siguieron los trabajos de Cowell y Kuga (1981) y Cowell (1998). En su propuesta axiomtica, Sen propone siete caractersticas deseables que debe cumplir cualquier medida de desigualdad, que son: (i) independencia de la escala, (ii) independencia de la suma de una constante, (iii) anonimidad, (iv) principio de poblacin, (v) transferencia PigouDalton, (vi) transferencia fuerte, y (vii) principio de descomposicin. El principio de independencia de la escala indica que el ndice debe ser independiente de la escala del ingreso, es decir, debe suministrar el mismo resultado independientemente de la unidad de medida que se tome. Este axioma est relacionado con el enfoque relativo, ya que no importa el nivel de la variable sino las dotaciones relativas de cada individuo respecto al resto de la poblacin. En cambio el principio de independencia de la suma de una constante se contrapone, puesto que seala que no debe modicarse cuando a la distribucin se le suma una constante. Este axioma est relacionado con el enfoque absoluto de la desigualdad.

47

Para una discusin sobre las primeras cuatro dimensiones ver Serrano (2003).

228

Jos Ramrez, Liliana Cano y Nicols Oliva

La simetra o anonimato establece que el ndice debe ser independiente de cualquier caracterstica de los individuos, incluido su nivel de rentas, e. d. es invariable ante cualquier permutacin de los individuos. El principio de independencia del tamao de la poblacin (Dalton, 1920) dice que el ndice no debe variar cuando se duplica la poblacin y la renta crece en forma proporcional. Si por ejemplo duplicamos el tamao de la poblacin pero se mantiene la misma distribucin del ingreso, la desigualdad no se modica. El principio de transferencias de Pigou-Dalton establece que el ndice debe reducirse (o al menos no aumentar) ante cualquier transferencia de un individuo rico a uno ms pobre que no invierta sus posiciones dentro de la distribucin. Ligado a este concepto est el axioma de la transferencia fuerte, el cual seala que la medida de desigualdad se reduce en mayor medida cuando la trasferencia se hace hacia un individuo ms pobre. Finalmente, el principio de descomposicin determina que el ndice debe permitir su descomposicin aditiva o multiplicativa en varios subconjuntos disjuntos de la distribucin, como por ejemplo subgrupos de poblacin o factores socioeconmicos. En este sentido, la medida ms utilizada para medir desigualdad, como es el ndice de Gini, no cumple con tres de las siete dimensiones. Al ser un indicador relativo no cumple con la independencia de sumar una constante, puesto que este axioma corresponde a un enfoque absoluto. A la vez, el Gini no cumple con el axioma de trasferencia fuerte, al no ser sensible a variaciones fuera de la media (Atkinson, 1970), puesto que el Gini pesa por igual cualquier cambio a lo largo de toda la distribucin (sin embargo, Yitzhaki (1983) propuso el ndice de Gini extendido, que soluciona esta limitante). Finalmente el coeciente de Gini no permite descomponer la desigualdad en grupos objetivos. Sin duda, la eleccin del ndice de Gini impone limitaciones al anlisis, que es importante precisar. Sin embargo, la utilizacin de este indicador es an ampliamente aceptada.

3.2. Progresividad
El diseo de un sistema tributario equitativo tiene dos elementos determinantes, como son la equidad vertical y la equidad horizontal. Entendiendo a la horizontal como el tratamiento igual de los iguales y la vertical como el tratamiento desigual de los desiguales. Desde un enfoque normativo, el impuesto a la renta personal, sobre todo, debe precautelar la equidad vertical. Si el sistema tributario garantiza la equidad vertical se puede considerar a ese sistema como un sistema tributario progresivo. La progresividad de una poltica tributaria estudia el tipo y grado de vinculacin existente entre el impuesto que pagan los individuos y los ingresos brutos que perciben. Este anlisis se conoce como progresividad uniforme y evala el cambio marginal del tipo impositivo efectivo medio , frente a los ingresos brutos ; es decir:

Impuesto a la renta de personas naturales en relacin de dependencia. 229

El tipo de progresividad puede denirse en funcin del cambio marginal:

La progresividad uniforme se divide en dos tipos: progresividad pasiva y progresividad residual (Duclos, 2002). La progresividad pasiva mide la elasticidad del impuesto frente al ingreso bruto :

En cambio la progresividad residual estima el efecto redistributivo que posee el impuesto sobre la distribucin del ingreso. Esto es, la sensibilidad del ingreso neto Y T frente al ingreso bruto :

230

Jos Ramrez, Liliana Cano y Nicols Oliva

4. Marco metodolgico
4.1. Microsimulacin
Segn Baroni y Richiardi (2007) la microsimulacin, de manera amplia, se puede denir como una metodologa usada en vastos campos del conocimiento para simular el comportamiento de agentes objetivo (individuos, hogares, empresas) ante cambios en las condiciones en las cuales se desarrollan (mercados, el Estado, instituciones, etc.). Dentro del mbito de evaluacin de polticas pblicas, las tcnicas de microsimulacin han venido creciendo en importancia y complejidad desde el trabajo original de Orcutt (1957). Un microsimulador de polticas pblicas, al igual que un Modelo de Equilibrio General (MEG), permite inferir y estimar de manera contrafactual el efecto de una determinada poltica pblica sobre los agentes de una economa, teniendo en cuenta que su aplicacin considera un anlisis de equilibrio parcial, a diferencia de un MEG, que evala la economa de forma integral. En tcnicas de microsimulacin se distinguen dos grandes lneas: la microsimulacin dinmica y la microsimulacin esttica. La diferencia principal entre estas dos radica en que la primera genera de forma sinttica una muestra hipottica a nivel temporal para cada uno de los agentes que compone la muestra original (Baroni y Richiardi, 2007). Este tipo de modelos considera aspectos probabilsticos sobre variables demogrcas como natalidad, defuncin y migracin. En cambio, los modelos estticos no hacen ninguna asuncin sobre el futuro de los datos, y solo consideran la informacin disponible para el perodo de tiempo en el cual se realiza la simulacin, o lo que Badenes (2007) llama impacto del da siguiente.48 Los desarrollos en tcnicas de microsimulacin dinmica han sido extensos, y podemos contar aquellos trabajos que modelizan programas de seguridad social, como son los trabajos de Van der Werf, Van Sonsbeek y Gradus (2006) con el simulador SADNAP, Caldwell y Morrison (2000) con DYNACAN, Fredriksen y Stlen (2007) con MOSART, Galler y Wagner (1986) con Sfb3, y Curry (1996) con PENSIM. Tambin estn los trabajos que analizan los patrones demogrcos como el envejecimiento poblacional, y estiman los recursos que debe proveer el Estado para poder hacer sustentable la poltica scal en el tiempo, como es el caso de Spielauer (2007), Hain y Hellberger (1986) y Harding (1993). Por otro lado, Baldini (1997), Stroombergen, Rose y Miller (1995), y Klevmarken (1996) evalan la acumulacin de riqueza, la redistribucin de la renta entre individuos, las transferencias intergeneracionales y el impacto de las reformas en el sistema impositivo sobre la movilidad en el mercado de trabajo. La microsimulacin esttica, por otro lado, se divide en tipos: (i) los microsimuladores estticos sin comportamiento, que consideran los cambios de poltica de forma automtica mediante cambios aritmticos en variables relevantes como ingreso, recaudacin y carga scal; (ii) los microsimuladores estticos con comportamiento, que introducen patrones de comportamientos a los hogares o individuos mediante la calibracin de parmetros en base a modelos tericos previamente desarrollados.

48

Para una discusin ms profunda sobre las distintas metodologas de microsimuladores dinmicos ver ODonoghue (2001) o Badenes (2007). l.

Impuesto a la renta de personas naturales en relacin de dependencia.

231

Los microsimuladores estticos con comportamiento han sido un campo de permanente desarrollo, donde se pueden mencionar en el caso de la imposicin indirecta los trabajos de Sanz y otros (2003) con el SINDIEF, y para la imposicin directa el SIRPIEF (Sanz y otros, 2004). El SINDIEF utiliza el modelo AIDS (An Almost Ideal Demand System) para capturar y simular los patrones de consumo en la economa espaola. Por otro lado, el SIRDIEF utiliza un modelo cuadrtico de oferta laboral para abstraer las decisiones de los asalariados de participar en el mercado laboral. Basados en el trabajo de Sanz y otros (2003), Ramrez y Oliva (2008) realizan para Ecuador el primer Microsimulador de Imposicin Indirecta (MIIDET), el cual nace como una necesidad de la administracin tributaria para evaluar la reforma llevada a cabo a nales de 2007. El MIIDET, junto con el trabajo de Levy y otros (2008), se encuentra entre los esfuerzos en la regin por determinar la incidencia del sistema tributario sobre la distribucin del ingreso mediante microsimulacin. Por otro lado estn los microsimuladores estticos sin comportamiento. Pese a que este tipo de herramientas no toma en cuenta el comportamiento de los hogares, tampoco se ven restringidos a los supuestos microeconmicos que incorpora un modelo de microsimulacin con comportamiento. La literatura viene abordando de manera intensiva este tipo de modelos hace ms de dos dcadas, como es el caso de Atkinson y Sutherland (1988), Merz (1991), Citro y Hanusheck (1991), Harding (1996) y Gupta y Kapur (2000). Pero con especial atencin en Europa se han incorporado estos modelos al anlisis de polticas sociales; este es el caso de Atkinson, Bourguignon y Chiappori (1988) quienes simulan la estructura impositiva del Reino Unido en una encuesta de hogares franceses. Continuando la lnea de reformas impositivas estn los trabajos de Arcarons y Calonge (2002) y Serrano (2003). Un esfuerzo de especial atencin es EUROMOD, un microsimulador esttico espacial elaborado por un grupo multidisciplinario de tcnicos de varios pases de Europa. EUROMOD consolida el anlisis de impuesto-benecio para 15 pases miembros de la Unin Europea.

4.2. Medidas de desigualdad y progresividad


4.2.1. Medidas de desigualdad: curva de Lorenz y coeciente de Gini
La curva de Lorenz representa grcamente la distribucin de una variable (generalmente ingresos) y permite observar su disparidad frente a una distribucin uniforme e igualitaria. La curva de Lorenz acumula la variable dentro de una poblacin normalizada y ordenada de manera creciente segn la misma variable. En trminos formales:

232

Jos Ramrez, Liliana Cano y Nicols Oliva

Donde:

p es el porcentaje de la poblacin tal que Y FY1 ( . p)


es la funcin de densidad de la variable Y. FY1 ( p)
1 m p) Y es la media o esperanza de la variable Y. FY (

Asociado a la curva de Lorenz, el coeciente de Gini GY cuantica el rea que separa la curva de Lorenz y la recta de equidistribucin, normalizada en base al valor mximo que puede tener esta zona (0,5).

GY =1 2 LY ( p )dp 0 GY 1
0
Entre menor (mayor) sea el valor de este coeciente, ms (menos) equitativa ser la distribucin de Y. FY1 ( p)

4.2.2. Medidas de progresividad: Kakwani y Reynolds-Smolensky


Analticamente, la progresividad pasiva se mide a travs del ndice de Kakwani K , que cuantica el rea que separa ambas curvas y ; e. d. la diferencia y el Gini de ingresos brutos G : del cuasi-Gini de impuestos G T Y

Si el valor del ndice de Kakwani es positivo (negativo), entonces el porcentaje acumulado del ingreso es mayor (menor) que el porcentaje acumulado de la carga, indicando que el impuesto asociado es progresivo (regresivo). Por otro lado, la progresividad residual se cuantica mediante el ndice de Reynolds-Smolensky RS , cuantica el rea que separa ambas curvas y ; e. d. la diferencia del Gini de ingresos antes de impuestos GY y el cuasi Gini de ingresos despus de impuestos G : Y T

Impuesto a la renta de personas naturales en relacin de dependencia.

233

Si el valor del ndice de Reynolds-Smolensky es positivo (negativo), entonces el porcentaje acumulado del ingreso antes de impuestos es mayor (menor) que el porcentaje acumulado del ingreso despus de impuestos, sealando que el impuesto asociado tiene un efecto redistributivo positivo (negativo).

5. El modelo para Ecuador


La microsimulacin propuesta se aplica sobre la base de declarantes del IRPF para el perodo scal 2008. Dentro de esta base se pueden distinguir dos tipos de declaraciones: (i) la declaracin de las personas fsicas que tienen una actividad econmica independiente; y (ii) las declaraciones de las personas que se encuentran en relacin de dependencia. En conjunto forman cerca de 1.200.000 contribuyentes que declaran de forma individual. Para el presente estudio solo se utiliza la base de personas que estn en relacin de dependencia, que cuenta con cerca de un milln de declaraciones y contiene informacin conable para el anlisis. La base de datos de personas en relacin de dependencia detalla de manera desagregada los tipos de ingreso, como son: sueldos y salarios, dcimo tercero, dcimo cuarto, fondos de reservas, participacin de utilidades y sobresueldos, y cualquier remuneracin extra49. Adems, se detalla para cada empleado el monto de aportes al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), y el impuesto a la renta generado. Esta informacin permite construir el ingreso bruto total de cada contribuyente, que constituye la variable focal del presente anlisis50. Adicionalmente, la declaracin del impuesto cuenta con los montos de deducciones por gastos personales (salud, educacin, vivienda, vestimenta y alimentacin). Es necesario aclarar que el nivel de desagregacin no permite determinar los patrones de consumo por el nivel de ingreso. La declaracin tampoco muestra la estructura familiar de los contribuyentes, lo cual diculta incorporar escalas de equivalencia que hagan comparables los ingresos entre personas tomando en cuenta las cargas familiares. Este estudio plantea una microsimulacin esttica sin comportamiento. Los modelos sin comportamientos son limitados respecto a la forma en que los hogares se ajustan a la poltica impositiva, pero tienen la ventaja de ser idneos para un anlisis de incidencia a un bajo nivel de desagregacin. Esto permite evaluar la sensibilidad de la progresividad del sistema ante cambios en la tarifa de cada uno de los bienes a un nivel bajo de desagregacin. Adems, no se restringe a la gran cantidad de supuestos microeconmicos que tiene una microsimulacin con comportamiento.

49

Los fondos de reservas son un benecio especial contemplado en la ley, que obliga a todas las empresas a entregar a la seguridad social un sueldo extra por cada ao que trabaje el empleado. Este valor se acumula en el IESS y es de libre disponibilidad por parte de los empleados. De igual forma, la participacin de utilidades es un benecio de los empleados que obliga a las empresas a distribuir el 15% de las utilidades entre todos los empleados de la sociedad. Hay que tener en cuenta que elegir el ingreso como variable de medicin de la desigualdad impone un sesgo. En la literatura no existe consenso sobre si se debe elegir la renta o el consumo como variable de medida. Para un anlisis reciente sobre multidimensionalidad de variables para medir desigualdad y pobreza ver Bourguignon y Chakravarty (2003).

50

234

Jos Ramrez, Liliana Cano y Nicols Oliva

6. Resultados
6.1. Anlisis distributivo del IRPF luego de la LRET
Este apartado tiene por objeto evaluar el impacto que tuvo la LRET sobre la progresividad y redistribucin del IRPF en relacin de dependencia. Para conseguir este objetivo se simul un escenario, consistente en calcular el pago del impuesto con las declaraciones del ao scal 2008 bajo la normativa antes de la LRET. Este escenario simulado es comparado frente al escenario base, que es el pago del impuesto bajo la normativa vigente. La diferencia del escenario base y el simulado constituye el impacto que tuvo la LRET sobre la progresividad, tanto pasiva como residual (para observar la progresividad uniforme, ver anexos, grcos 1 y 2). Los principales cambios que incluye la LRET son: (i) Deducibilidad de gastos personales de hasta el 50% de los ingresos gravados o 1,3 veces la fraccin bsica desgravada. (ii) Exencin del dcimo tercero y dcimo cuarto sueldos. (iii) Nueva tabla del IRPN con fraccin exenta de USD 7.850 y ocho tramos de ingreso imponible con tasas diferenciadas y crecientes entre 5% hasta 35% (ver tabla 2). El anlisis se divide en dos partes. La primera evala la LRET en conjunto, y se confronta el escenario base frente al escenario nal simulado: (i) Escenario Base (Esc0): Situacin actual con LRET. (ii) Escenario Final Simulado (EscF): Situacin actual sin LRET. La segunda parte evala cada uno de los puntos de la reforma de manera aislada. En este segundo punto se plantean tres escenarios parciales, uno para modicacin planteada en la reforma. Los escenarios simulados son: (i) EscP1: Situacin actual sin deducibilidad de gastos deducibles. (ii) EscP2: Situacin actual sin exenciones de dcimo tercero y dcimo cuarto sueldos. (iii) EscP3: Situacin actual con la anterior tabla del IRPN 2007.

Progresividad pasiva
La curva de Lorenz y de concentracin de la carga tributaria antes y despus de la LRET (grco 1) muestra que el impuesto es progresivo tanto bajo el escenario base como en el simulado. Sin embargo, la curva de concentracin bajo el escenario simulado (EscF) se acerca ms hacia la curva de equidistribucin, especialmente desde el percentil ochenta, lo que indica que la reforma tributaria aument la progresividad en el IRPN (para un anlisis detallado de la distribucin por percentiles y la diferencia entre las curvas de concentracin ver anexos).

Impuesto a la renta de personas naturales en relacin de dependencia. 235

1 .8

C.L. Ingreso Bruto / C.C. Impuesto

Graco 1

L (p) & C (p)

.6

.4 .2 0

.2

.4 45 line C(p): IMP (Es cO)

.6

.8 L(p): IB (Es cO) C(p): IMP EscF)

Percentiles (p)

Fuente: Servicio de Rentas Internas - Elaboracin: Ramrez, Cano y Oliva.

Estos resultados se corroboran con los ndices de Kakwani, presentados en la tabla 3.

Tabla 3. ndices de Gini y Kakwani de los escenarios simulados


Gini Ingresos Brutos Escenario Base Escenario Simulado Final EscP1 EscP2 EscP3 0,57617 0,57617 0,57617 0,57617 0,57617

Cuasi-Gini Impuestos 0,94977 0,93630 0,94013 0,94272 0,94994

Kakwani

variacin %*

0,37360 0,36013 0,36396 0,36654 0,37377 -3,61% -2,58% -1,89% 0,05%

* Nota: variacin respecto al escenario base


Fuente: Servicio de Rentas Internas. Elaboracin: Ramrez, Cano y Oliva.

La segunda la de la tabla 3 muestra el ndice del escenario simulado nal; la tercera, cuarta y quinta las muestran los escenarios parciales. De no haberse aplicado la LRET, la progresividad residual se hubiera reducido en 3,61%. En otras palabras, la reforma trajo consigo un incremento de la progresividad residual del 3,61%. Al descomponer estos resultados, se puede ver que el aumento de la progresividad se debi al incremento de la carga scal en las personas que se encuentran en la parte alta de la distribucin (ver anexos, grco 3).

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Jos Ramrez, Liliana Cano y Nicols Oliva

De los tres escenarios parciales, el que mayor cambio produce es el sistema de deducciones por gastos personales en alimentacin, vivienda, salud, vestimenta y educacin, con una potencial disminucin en la progresividad actual del impuesto medida por el ndice Kakwani del 2,58%.51 La eliminacin de las exoneraciones de los sueldos dcimo tercero y dcimo cuarto disminuy en 1,89% en el ndice de Kakwani. No obstante, en el supuesto de que se retomara la tabla de impuesto a la renta del ao 2007, tendramos que la progresividad pasiva aumentara en 0,05%.

Progresividad residual
Las distribuciones del ingreso bruto y de los ingresos netos muestran que existe un desplazamiento hacia la izquierda, aunque pequeo, de la curva de concentracin de los ingresos netos con y sin LRET, frente a la curva de Lorenz del ingreso bruto (grco 2). Este comportamiento arma la existencia de una mejor distribucin de la renta en ambos escenarios bajo un enfoque de concentracin (se acumula mayor renta despus de impuestos que antes de impuestos, en percentiles ms pobres).

Graco 2

1 .8

C.L. Ingreso Bruto / C.C. Impuesto Neto

L (p) & C (p)

.6

.4 .2 0

.2

.4 45 line C(p): IN (Es cO)

.6

.8 L(p): IB (Es cO) C(p): IN EscF)

Percentiles (p)

Fuente: Servicio de Rentas Internas. Elaboracin: Ramrez, Cano y Oliva.

No obstante, un anlisis ms amplio entre ambas distribuciones muestra que el escenario base es ms redistributivo que el escenario contrafactual (ver anexos, grco 5). El 25% de la poblacin ms pobre acumula un 2,73% y un 2,71% del ingreso neto con y sin LRET, respectivamente. El mismo porcentaje de la poblacin acumula el 2,65% del ingreso bruto total (ver anexos, tabla 2). En trminos

51

Hay que tener en cuenta que los gastos deducibles y las exoneraciones por dcimo tercero y dcimo cuarto sueldos constituyen un beneficio o gasto pblico indirecto, y por lo tanto su respectivo ndice de Kakwani cambia de signo, con la finalidad de mantener su interpretacin.

Impuesto a la renta de personas naturales en relacin de dependencia.

237

prcticos, el 98% de la poblacin de asalariados ms rica tiene una mayor concentracin del ingreso neto con la LRET que sin ella, con un efecto redistributivo extremo del 0,414% de renta adicional para el 2% de la poblacin ms rica. El ndice de Reynolds-Smolensky conrma el efecto redistributivo positivo en el escenario base (tabla 4), ya que establece una disminucin en la redistribucin del ingreso causada por impuestos del 5,65% en el caso que no hubiera sido implementada la LRET (escenario simulado nal).52

Tabla 4. ndices de Gini y Reynolds-Smolensky de los escenarios simulados

Gini Ingresos Brutos Escenario Base Escenario Simulado Final EscP1 EscP2 EscP3 0,57617 0,57617 0,57617 0,57617 0,57617

Cuasi-Gini Impuestos 0,56225 0,56304 0,55832 0,56058 0,56685

Kakwani

variacin %*

0,01392 0,01314 0,01786 0,01560 0,00933 -5,65% 28,26% 12,03% -33,02%

* Nota: : variacin respecto al escenario base


Fuente: Servicio de Rentas Internas. Elaboracin: Ramrez, Cano y Oliva.

Para el caso de los escenario particulares (tabla 3), se observa que la eliminacin de los gastos deducibles o de las exenciones de dcimo tercero y dcimo cuarto sueldos en el actual clculo del IRPN conduciran a aumentos del Reynolds-Smolensky del 28,26% y 12,03%, respectivamente. Sin embargo, en el caso de que no se modicara la tabla impositiva, y se mantuviera la del ao 2007, el ndice de Reynolds-Smolensky se reducira en 33,02%.

6.2. Evaluacin de los gastos deducibles


El anlisis se centra sobre la forma en que se estn distribuyendo las deducciones por gastos personales en el actual sistema (educacin, salud, vivienda,

52

El efecto negativo que produce la LRET en el ndice de Reynold-Smolensky, en contraste con el impacto positivo analizado el ndice de Kakwani, se debe bsicamente a la disminucin del tipo impositivo medio (TIM). En el escenario con reforma, el TIM alcanza el 1.77% mientras que sin reforma representa el 1.97%. Es decir existe una disminucin en la carga tributaria del 10.2% tras la aplicacin de la LRET; variacin que al ser mayor al incremento del ndice de Kakwani (3.2%) genera un efecto opuesto en el ndice de Reynold-Smolensky.

238

Jos Ramrez, Liliana Cano y Nicols Oliva

alimentacin, vestimenta). Para ello se llevan a cabo seis simulaciones. Las primeras cinco simulan la eliminacin de cada uno de los cinco gastos de forma parcial, manteniendo invariante los cuatro restantes. La sexta simulacin evala la eliminacin en conjunto de los cinco gastos deducibles. 1. 2. 3. 4. 5. 6. Escenario 1: Elimina los gastos deducibles en educacin manteniendo el resto constante. Escenario 2: Elimina los gastos deducibles en alimentacin manteniendo el resto constante. Escenario 3: Elimina los gastos deducibles en vestimenta manteniendo el resto constante. Escenario 4: Elimina los gastos deducibles en salud manteniendo el resto constante. Escenario 5: Elimina los gastos deducibles en vivienda manteniendo el resto constante. Escenario 6: Elimina todas las deducciones personales.

Para el ao scal 2008 las deducciones por gastos personales se encuentran concentradas en los estratos altos. Como muestra el grco 7, las curvas de concentracin de las deducciones por gastos personales [C(P)] se ubican hacia la derecha de la curva de Lorenz del ingreso bruto [L(p)]. Es decir, los individuos ms pobres concentran menos benecios por gastos deducibles que lo que concentran por ingresos. Si interpretamos este tipo de deducciones como un gasto pblico indirecto, se observa que la poltica pblica presenta caractersticas regresivas. Curva de Lorenz y de Concentracin
1 .8
Perodo:2008

Graco 3

L(p) & C(p)

.6

.4 .2 0

.2

.4

Percentiles (p)

.6

.8
L(p): IN GRESO_BRUTO C(p): GASTO DED UCIBLE EDUCACION C(p): GASTO DED UCIBLE VESTIMENTA C(p): GASTO DED UCIBLE VIVIENDA

45 line C(p): CARGA IMPOSITIVA IRPN C(p): GASTO DEDUCIBLE ALIM ENTACION C(p): GASTO DEDUCIBLE SALUD

Fuente: Servicio de Rentas Internas. Elaboracin: Ramrez, Cano y Oliva.

Se podra argumentar que los estratos de ingresos altos son los que acumulan la mayor porcin de los gastos deducibles porque al tener mayores ingresos tendrn mayores gastos en estos rubros. Sin embargo, si se comparan los gastos deducibles con la carga tributaria que soportan las personas en relacin de dependencia,

Impuesto a la renta de personas naturales en relacin de dependencia. 239

esta relacin sigue siendo regresiva, ya que la curva de concentracin de la carga tributaria se encuentra hacia la derecha que las curvas de concentracin de las deducciones por gastos personales. Como muestra el grco 7, la participacin de la carga tributaria total para el 20% de la poblacin ms rica es menor a los benecios que reciben por las deducciones por gastos personales. En otras palabras, el 20% ms rico se est beneciando por deducciones personales, ms de lo que paga de impuestos. De las cinco deducciones, educacin es la que ms concentrada se encuentra. Esto es consistente, ya que sin duda las nicas personas que pueden solventarse una educacin privada son los estratos medios y altos. Estos resultados se conrman con los valores del ndice de Kakwani53 que se presentan a continuacin:

Tabla 5. ndice de Kakwani de los gastos personales


Deducciones G.Personales Educacin Alimentacin Vestimenta Salud Vivienda Progresividad de gastos deducibles (Kakwani) -0,276072 -0,257098 -0,252851 -0,260168 -0,270975
Fuente: Servicio de Rentas Internas Elaboracin: los autores

Con el n de evaluar la progresividad del sistema por la incorporacin de los gastos personales deducibles en la reforma tributaria de 2007, se simularon cinco escenarios parciales. En cada uno de los escenarios se eliminan uno a uno los gastos personales deducibles.

Tabla 6. ndices de Kakwani de los escenarios simuladoss


Escenarios Situacin inicial Escenario 1: sin Educacin Escenario 2: sin Alimentacin Escenario 3: sin Vestimenta Escenario 4: sin Salud Escenario 5: sin Vivienda Escenario 6: sin todos los gtos. deducibles Progresividad del Sistema (Kakwani) 0,373599 0,372002 0,370450 0,372288 0,372355 0,372420 0,363462 Variacin respecto al Escenario Inicial -0,4% -0,8% -0,4% -0,3% -0,3% -2,7%
Fuente: Servicio de Rentas Internas. Elaboracin: Ramrez, Cano y Oliva
53

Cabe indicar que los valores del ndice de Kakwani que se presentan en la tabla 5 hacen referencia a la regresividad de los gastos personales deducibles y no a la regresividad del IRPN como tal

240

Jos Ramrez, Liliana Cano y Nicols Oliva

En general, se puede observar que el IRPN es progresivo (Kakwani en la situacin inicial es de 0,3628), siendo el escenario 1 el que mayor progresividad genera en el sistema. En lo referente a la progresividad residual, se puede observar que los resultados son consistentes con los valores del ndice de Kakwani presentados en el anlisis anterior. En efecto, el Reynolds-Smolensky de la situacin inicial presenta valores positivos evidenciando la progresividad del sistema. A continuacin se presentan los escenarios parciales del ndice de Reynolds-Smolensky para cada una de las simulaciones.

Tabla 7. ndices de Reynolds-Smolensky de los escenarios simulados


Progresividad residual del Sistema (Reynolds- Smolensky) 0,013924 0,014495 0,01482 0,014386 0,01441 0,015046 0,017651 4% 6% 3% 3% 8% 27%
Fuente: Servicio de Rentas Internas. Elaboracin: Ramrez, Cano y Oliva.

Escenarios Situacin inicial Escenario 5: sin Vivienda Escenario 1: sin Educacin Escenario 3: sin Vestimenta Escenario 4: sin Salud Escenario 2: sin Alimentacin Escenario 6: sin todos los gtos. deducibles

Variacin respecto al Escenario Inicial

De los resultados obtenidos, se puede observar que el escenario 5 es el que ms progresividad residual aporta al sistema.

7. Conclusiones
El presente anlisis constata que la LRET mejor en forma integral la progresividad del IRPN en relacin de dependencia. Con esta reforma, a partir del percentil 75 los individuos pagan un monto ms alto de impuestos en relacin a lo pagado bajo la anterior normativa tributaria. As, para el caso de la progresividad pasiva, el ndice de Kakwani registr una mejora del 3,61%, y en el caso de la progresividad residual el ndice de Reynolds-Smolensky alcanz un incremento del 5,65%. Sin embargo, el anlisis revela que las deducciones por gastos personales se encuentran altamente concentradas en los ingresos altos. La regresividad del sistema de deducciones por gastos personales se reeja en el ndice de Kakwani, que para todos los casos alcanza valores inferiores a cero (tabla 5). Las deducciones por gastos personales en educacin son las ms regresivas, con un valor de -0,276; seguidas por el gasto deducible en vivienda, que registra un valor de -0,2709. Al realizar un anlisis comparativo entre los gastos deducibles y la carga scal, se observa que los individuos se benecian ms por deducciones personales de lo que pagan de impuestos.

Impuesto a la renta de personas naturales en relacin de dependencia.

241

Si bien la LRET fue positiva en trminos de progresividad, las deducciones por gastos personales presentan caractersticas regresivas. Por esta razn es necesario instaurar un sistema progresivo o neutral de deducciones por gastos personales, en el cual las deducciones por gastos personales sean inversament e proporcionales al nivel de ingreso de los individuos, segn los tramos de ingresos estipulados en la tabla del IRPN.

242

Jos Ramrez, Liliana Cano y Nicols Oliva

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Jos Ramrez, Liliana Cano y Nicols Oliva

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Impuesto a la renta de personas naturales en relacin de dependencia. 245

ANEXOS

Progresividad uniforme
Tipo Impositivo efectivo por Ingreso Bruto (Linear Local y Estimation Approach Bandwidh= 377.99)

.2 .15 .1 0.5 0

Graco 1

7850

26280

44710

X values

63140

81570 TIE (EscF)

100000

TIE (EscO)

Fuente: Servicio de Rentas Internas. Elaboracin: Ramrez, Cano y Oliva.

.00001 5.00e-06 0

Cambio Marginal del Tipo Impositivo efectivo por Ingreso Bruto (Linear Locall y Estimation Approach |Bandwidh= 333.38)

Graco 2

dE[Y|X]/dX

-5.00e-06 -.00001

7850

26280

44710

X values

63140

81570 TIE (EscF)

100000

TIE (EscO)

Fuente: Servicio de Rentas Internas. Elaboracin: Ramrez, Cano y Oliva.

246

Jos Ramrez, Liliana Cano y Nicols Oliva

Progresividad pasiva

Graco 3

.06

Diferencia: C.C Impuesto Final / C.C. Impuesto Inicial

.04

.02

.2

.4
Percentile

.6

.8

Condence interval (95%)

Estimated difference
Fuente: Servicio de Rentas Internas. Elaboracin: Ramrez, Cano y Oliva.

Tabla 1. Distribucin del ingreso bruto e impuesto


pagado por percentil de ingreso
C.C. Imp_EscO 0.00% 0.08% 0.33% 0.78% 1.48% 2.45% 3.76% 5.42% 7.38% 9.67% 12.35% 15.49% 19.16% 23.42% 28.32% 33.84% 40.11% 47.67% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.27% 0.82% 2.36% C.C. Imp_EscF 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.01% 0.38% 1.49% 4.14% C.C. Imp_EscFC.C. Imp_EscO 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.11% 0.66% 1.78%

Percentil 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% 55% 60% 65% 70% 75% 80% 85%

C.L.lngB

Impuesto a la renta de personas naturales en relacin de dependencia. 247

90% 95% 100%

57.22% 70.28% 100.00%

6.14% 16.10% 100.00%

9.32% 21.03% 100.00%

3.18% 4.93% 0.00%

Fuente: Servicio de Rentas Internas. Elaboracin: Ramrez, Cano y Oliva.

Progresividad residual

Graco 4
1 .8

Curva de Lorenz del ingreso bruto y curva de concentracin del ingreso neto

L (p) & C (p)

.6

.4 .2 0

.2

.4 45 line C(p): IN (Es cO)

.6

.8 L(p): IB (Es cO) C(p): IN EscF)

Percentiles (p)

Fuente: Servicio de Rentas Internas. Elaboracin: Ramrez, Cano y Oliva.

Diferencia: C.C. Ingreso Neto Final / C.C. Ingreso Neto Inicial

Graco 5

-.001

-.002

-.003

.2

.4
Percentile

.6

.8

Condence interval (95%)

Estimated difference
Fuente: Servicio de Rentas Internas. Elaboracin: Ramrez, Cano y Oliva.

248

Jos Ramrez, Liliana Cano y Nicols Oliva

Tabla 2. Distribucin del ingreso bruto e ingreso neto por percentil de ingreso
Percentil 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% 55% 60% 65% 70% 75% 80% 85% 90% 95% 100% C.L.lngB 0.00% 0.08% 0.33% 0.78% 1.48% 2.45% 3.76% 5.42% 7.38% 9.67% 12.35% 15.49% 19.16% 23.42% 28.32% 33.84% 40.11% 47.67% 57.22% 70.28% 100.00% C.C. Imp_EscO 0.00% 0.08% 0.34% 0.81% 1.53% 2.55% 3.90% 5.62% 7.65% 10.03% 12.81% 16.07% 19.87% 24.30% 29.37% 35.09% 41.58% 49.36% 59.12% 72.30% 100.00% C.C. Imp_EscF 0.00% 0.08% 0.34% 0.81% 1.53% 2.54% 3.90% 5.62% 7.65% 10.03% 12.81% 16.05% 19.86% 24.28% 29.35% 35.06% 41.52% 49.26% 58.97% 72.08% 100.00% C.C. Imp_EscFC.C. Imp_EscO 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% -0.01% -0.01% -0.01% -0.01% -0.02% -0.02% -0.02% -0.03% -0.06% -0.10% -0.16% -0.22% 0.00%
Fuente: Servicio de Rentas Internas. Elaboracin: Ramrez, Cano y Oliva.

XIII IImpuesto sobre el Valor Aadido: efectos sobre desigualdad y la pobrezan

Diana Arias, Mauro Andino y Alfredo Serrano

1. Introduccin
El diseo de los impuestos en el Ecuador se basa, en la actualidad, en la capacidad de pago. Indicadores como el consumo, junto con la renta y el patrimonio, nos muestran la capacidad de pago de los individuos, y por tanto pueden ser usados como un criterio de distribucin del coste de los servicios pblicos entre los ciudadanos. Segn Sevilla Segura (2004) la recomendacin derivada de este criterio sera que cada individuo debera pagar impuestos en proporcin a lo que consume. Sin embargo, el gravar a los sujetos en funcin de su consumo puede dar lugar a un patrn regresivo de distribucin de los impuestos, como sucede con los impuestos indirectos. Las personas con menores ingresos se ven as obligadas a destinarlos en gran parte al consumo. Por el contrario, las personas con ingresos elevados ahorran la mayor parte de su renta y destinan una menor proporcin de sus ingresos al impuesto. Para evitar la regresividad de los impuestos al consumo, comnmente se utiliza la discriminacin de los tipos de gravamen, en base a tipos impositivos bajos o incluso exonerando del impuesto a los bienes y servicios ms necesarios. Por otra parte se aplican tipos impositivos mucho ms elevados a los bienes y servicios de lujo (Impuesto a los Consumos Especiales, ICE). Sin embargo, existe un problema: la presencia de mltiples tipos impositivos y de varias exenciones puede complicar la gestin del impuesto. Segn Sevilla Segura (2004), la crtica a la discriminacin de tipos impositivos en los impuestos indirectos se ve reforzada en tanto es posible alcanzar el resultado pretendido sin recurrir a dicha discriminacin, simplemente considerando el conjunto de los impuestos como un sistema y tomando como referencia central el patrn distributivo de los impuestos.

252

Diana Arias, Mauro Andino y Alfredo Serrano

El Impuesto al Valor Agregado (IVA) en el Ecuador es plurifsico sobre las ventas de carcter no acumulativo y recae sobre el consumo de bienes y servicios. Para evaluar una reforma sobre la imposicin del IVA, se debe conocer: (i) el impacto en la recaudacin; (ii) su incidencia; (iii) su efecto sobre la equidad (desigualdad y pobreza); y (iv) el efecto sobre el bienestar social (Serrano, 2003: 21). El presente trabajo tiene como nalidad estudiar las caractersticas del IVA desde una perspectiva de equidad, redistribucin y progresividad. En la primera parte se realiza una revisin de la literatura existente sobre los anlisis de incidencia del IVA. Luego se presentan datos sobre el IVA en otros pases de Amrica Latina y la OCDE; posteriormente se analiza el IVA en Ecuador, su historia, su importancia y la normativa vigente respecto a este impuesto. Luego se plantea brevemente el marco terico que sustenta el trabajo, se describe la base de datos a utilizar, se realiza el anlisis de incidencia, y se presentan propuestas de polticas tributarias. Para terminar, se recogen las conclusiones del estudio.

2. Revisin de la literatura
El anlisis distributivo del sistema tributario ecuatoriano ha sido abordado en varios estudios utilizando diferentes enfoques de anlisis. En el ao 2001, la Secretara Tcnica del Frente Social, a partir de la informacin del Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE, 2001), compar la carga tributaria del IVA, tomando en cuenta las exenciones estipuladas en la Ley de Rgimen Tributario Interno, con la carga scal sin exenciones, segn quintiles de pobreza. Demostr que bajo el esquema normativo vigente en la poca, la carga tributaria del IVA era progresiva y se tornaba neutral al liberar las exenciones. Roca y Vallarino (2003) realizaron un estudio sobre la incidencia distributiva de la poltica fiscal en Ecuador, utilizando como fuente de informacin la Encuesta de Condiciones de Vida de 1999 para el IVA. Se estimaron los ndices de desigualdad (Gini del ingreso y Gini de la carga tributaria), progresividad (Kakwani) e incidencia (Reynolds-Smolensky). Los resultados permitieron concluir que el IVA era regresivo. Arteta (2005) realiz una actualizacin de los trabajos anteriores utilizando la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares Urbanos 2003 (ENIGHU 2003), retomando el debate planteado en SIISE (2001) respecto al uso del consumo como parmetro de bienestar al momento de evaluar la carga tributaria del IVA. Se concluy entonces que el IVA era progresivo cuando se lo analizaba desde el mbito del consumo, y proporcional respecto al ingreso. Andino y Parra (2005) realizaron dos anlisis separados de la incidencia distributiva del impuesto a la renta pagado por los individuos y del IVA pagado por los hogares, estimando, para cada caso, los coecientes de progresividad, as como la contribucin efectiva sobre el ingreso mediante el empleo del tipo impositivo efectivo (Stiglitz, 1988). Para el IVA se realiz un breve anlisis sobre la incidencia distributiva, tomando en cuenta las exoneraciones de 2003 y la composicin del gasto entre los bienes y/o servicios exentos versus aquellos gravados. Se demuestra que sobre la base del ingreso, la carga scal del IVA en los hogares es regresiva. El anlisis se realiz a partir de la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares 2004-2005 (INEC, 2005).

Incidencia del IVA en equidad, progresividad y redistribucin 253

3. El IVA en el mundo
Segn datos de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OECD, por sus siglas en ingls; ver OECD, 2007a), en los pases desarrollados los ingresos estatales por recaudacin de impuestos frente al PIB ucta entre el 35 y 50%, mientras que en gran parte de los pases en desarrollo este porcentaje es inferior al 20%. En aos recientes, los gobiernos de pases desarrollados han demostrado inters en aumentar el peso de los impuestos al consumo para nanciar su gasto pblico (OECD, 2007b), tales como el IVA o el impuesto sobre las ventas generales. En 1965, apenas tres pases de la OECD tenan IVA; en la actualidad, 29 (excepto Estados Unidos) de los 30 pases que conforman la OECD tienen este impuesto.

Tabla 1. Tasas del IVA en Amrica Latina y pases de la OECD (2006-2007)


Pas Argentina Bolivia Brasil Canad Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Espaa Francia Hait Honduras Italia Mxico Nicaragua Pases Bajos Panam Paraguay Per Portugal Rep. Dominicana Venezuela Tipo Impositivo general (%) 5 13 17 al 25 5 19 16 13 12 13 16 19,6 10 12 20 10 y 15 15 19 5 10 18 20 16 12
Fuente: OECD (2007a). Elaboracin: Arias, Andino y Serrano.

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Diana Arias, Mauro Andino y Alfredo Serrano

4. El IVA en Ecuador
En 1923 se instituy la imposicin indirecta, a travs del impuesto a las ventas, decretado por la Ley de Impuestos sobre Ventas Comerciales e Industriales (Registro Ocial No. 913 del 29 de octubre de 1923). El impuesto naci como un tributo mensual o trimestral sobre las ventas, comerciales e industriales, a crdito o al contado, de productos manufacturados, total o parcial, y materias primas, ya sean nacionales o importadas. Se encontraban exentos los agricultores en todos los artculos de su propia produccin, que fueran vendidos en las ncas productoras o en mercados pblicos; as como las exportaciones, los productos vendidos en las tiendas o establecimientos ociales de caridad, hospitales y de benecencia; y los productos distribuidos por las fbricas pertenecientes al Estado, al ejrcito, las instituciones nancieras por todos sus servicios, los productos alimenticios de primera necesidad vendidos al por menor en tiendas, mercados, ferias y en la va pblica; y tambin los peridicos. En julio de 1970 se cre el Impuesto a las Transacciones Mercantiles y Prestacin de Servicios (ITM), con una tarifa del 4% a la transferencia de mercaderas aplicable en todas las etapas de comercializacin. El sujeto pasivo tena derecho a descontar mensualmente, del impuesto que haya cobrado en sus transferencias el monto total de impuesto pagado en adquisiciones. Se encontraban exentos del ITM la leche en estado natural o pasteurizada, carnes en estado natural y pan; los libros, folletos, revistas y peridicos; las exportaciones; las especies que se introdujeran al pas; los bienes de diplomticos, mercaderas en trnsito, las empresas mineras, las especies de pasajeros de acuerdo con los lmites de la Ley Orgnica de Aduanas; los productores agropecuarios de productos en estado natural por sus ventas directas y los comerciantes sin un establecimiento jo. Este impuesto experiment varios cambios. En 1981 se emiti una reforma a la Ley, incrementando la tarifa al 5% y aumentando las exenciones al impuesto (se incluyeron todos los productos agropecuarios, mantecas, enlatados nacionales de productos del mar, medicamentos para uso humano, leches maternizadas, semillas certificadas, alimentos balanceados para animales, fertilizantes y maquinaria para la actividad agropecuaria). En 1983 la tarifa pas del 5% al 6%, por una necesidad presupuestaria, y se modific nuevamente en 1986, pasando esta vez a una tarifa del 10%, con lo que el ITM se convirti en la mayor fuente tributaria para el Estado, dejando en un segundo lugar en recaudacin al impuesto a la renta. Con la reforma de 1989 comienza a regir ocialmente el nombre de Impuesto al Valor Agregado (IVA). La reforma no modic su tasa (10%), aunque ampli la base tributaria a ciertos servicios anteriormente exentos. Continuaron exentos los bienes y servicios de primera necesidad y las compras realizadas por el sector pblico (Arias y otros, 2008: 39). La recaudacin de IVA se ha incrementado, en especial a partir del ao 2000, como se muestra en el grco 1.

Incidencia del IVA en equidad, progresividad y redistribucin 255

Evolucin de la recaudacin del IVA 1995-2008


3.156,5

Graco 1

2.475,9 2.194,1 1.759,3 1.911,2 2.266,7

1.692,2 1.472,8 923,3 612,2

618,9 627,3 472,2 555,7

756,2 822,2

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: SRI (2010). Elaboracin: Arias, Andino y Serrano.

El IVA constituye el impuesto de mayor recaudacin, llegando a representar ms de la tercera parte de los ingresos del Presupuesto del Estado, como se observa en el siguiente grfico.

Participacin del IVA en el Presupuesto del Estado

Graco 2

Financiamiento 25%

Petroleos 18% Aranceles 8%

Otros Tributarios 4% IVA 31%


Fuente: Ministerio de Finanzas (2008). Elaboracin: Arias, Andino y Serrano.

Renta 14%

256

Diana Arias, Mauro Andino y Alfredo Serrano

4.1. La normativa vigente en Ecuador


En cuanto a los fundamentos de derecho, la Constitucin del Ecuador en su seccin quinta acerca del Rgimen Tributario seala:
Art. 300.- El rgimen tributario se regir por los principios de generalidad, progresividad, eciencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia y suciencia recaudatoria. Se priorizarn los impuestos directos y progresivos.

La poltica tributaria promover la redistribucin y estimular el empleo, la produccin de bienes y servicios, y conductas ecolgicas, sociales y econmicas responsables. Adicionalmente, en el Ttulo VII correspondiente al Rgimen del Buen Vivir, en su captulo de Inclusin y Equidad, el artculo 340 menciona que:
El sistema se articular al Plan Nacional de Desarrollo y al sistema nacional descentralizado de planicacin participativa; se guiar por los principios de universalidad, igualdad, equidad, progresividad, interculturalidad, solidaridad y no discriminacin; y funcionar bajo los criterios de calidad, eciencia, ecacia, transparencia, responsabilidad y participacin.

Bajo estos lineamientos establecidos en la nueva Constitucin, la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria reform los artculos 55 y 56 54 de la Ley de Rgimen Tributario Interno e incorpor con tarifa cero los insumos agrcolas, tractores, energa elctrica, focos uorescentes, transporte de carga y de pasajeros, seguros de salud y medicina prepagada. El mandato agrcola, expedido el 23 de julio de 2008, increment las exoneraciones del IVA a insumos del sector agrcola y a algunos bienes de origen agropecuario como los quesos, yogures y embutidos. Estas exenciones incluyen principalmente aquellos bienes y servicios que son considerados de consumo masivo e incluidos en la canasta bsica. Sin embargo, de acuerdo a estudios efectuados por el Centro de Estudios Fiscales del Servicio de Rentas Internas (SRI, 2009), se concluye que estas exenciones tributarias benecian ms a los quintiles ms ricos de la poblacin, lo cual podra estar incidiendo en la equidad y redistribucin de la riqueza. (Ver Grco 3) Con la motivacin expuesta anteriormente, es importante analizar y evaluar el sistema impositivo del IVA, comprobando la regresividad del impuesto a n de plantear un sistema impositivo de tributacin indirecta que contribuya a la equidad, redistribucin y progresividad del impuesto y del sistema tributario.

54

Ttulo Segundo sobre el IVA, que incluye las transferencias de bienes y servicios con tarifa cero por ciento.

Incidencia del IVA en equidad, progresividad y redistribucin 257

200.00 180.00 160.00 140.00 120.00 100.00


Gasto 60.00 tributario IVA: $1163 40.00 millones

Gasto tributario en bienes y servicios, por decil de ingreso en millones de Usd. Dlares y porcentajes perodo: 2008*

Graco 3
14.0% 12.0% 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% 2.0%

80.00

20.00

1
30.90 12.44 3.7% 5.4%

2
41.23 17.07 5.0% 5.6%

3
45.49 19.65 5.6% 5.3%

4
51.60 24.17 6.5% 5.4%

5
57.52 29.43 7.5% 5.1%

6
62.22 36.79 8.5% 4.9%

7
70.02 43.41 9.8% 4.6%

8
80.97 58.04 12.0% 4.4%

10

0.0%

Bienes Servicios
Participacin Gasto trib.total % Gast. Trib. / Gasto total

94.71 129.61 84.23 173.49 15.4% 26.1% 4.0% 3.2%

Fuente: INEC (2008). Elaboracin: Centro de Estudios Fiscales del SRI.

5. Marco terico y metodolgico


5.1. Tributos y equidad horizontal y vertical
Un aspecto clave en el diseo de una poltica tributaria constituye el conjunto de criterios que se usarn para determinar si los individuos deben pagar diferentes o iguales impuestos. Para ello se utilizan los principios de equidad horizontal y equidad vertical. Lambert y Ramos (1997) sealan que la equidad horizontal signica que individuos iguales son tratados de forma igual, mientras que la equidad vertical diferencia entre individuos desiguales, y por lo tanto es el tratamiento desigual a individuos desiguales. Estos principios se pueden extender a los hogares y familias. En el mbito tributario, el principio de equidad horizontal es un criterio bsico que se utiliza para evaluar si las cargas tributarias estn distribuidas equitativamente. Por un lado, la idea de que la poltica tributaria debera buscar la equidad horizontal es generalmente aceptada (Musgrave y Musgrave, 1992). Este principio protege a los contribuyentes de la discriminacin arbitraria y de igual valor (Cordes, 1999: 195). Por otro lado, la equidad vertical, bajo el criterio de la capacidad de pago, requiere que los contribuyentes con diferentes ingresos paguen diferentes montos de impuesto, puesto que la gente con el mismo nivel de ingreso tiene la misma capacidad de pago. Los impuestos regresivos, desde este criterio, no se consideraran justos, y de ah nace la presuncin general de que la equidad vertical necesita de cierto grado de progresividad en las cargas tributarias (Cordes, 1999: 195).

258

Diana Arias, Mauro Andino y Alfredo Serrano

5.2. Escalas de equivalencia


Las escalas de equivalencia son ndices que muestran el costo de vida relativo entre familias de diferente tamao y composicin. Con estas escalas es posible ajustar el ingreso de manera que tome en cuenta el tamao del hogar, adems de las economas de escala en el consumo y las distintas necesidades de los miembros del hogar (Mancero, 2001: 7). Dada una funcin de utilidad U que depende exclusivamente de rentas del hogar h (Xh), y el volumen de necesidades (Zh), podemos escribir la siguiente expresin:

(1)
Bajo el supuesto de preferencias idnticas, el ndice de necesidades [e(Zh)], utilizado como factor de conversin o escala de equivalencia, constara de diferentes variables como: nmero de miembros de la unidad familiar (n), edad, enfermos, etc. Los tipos de escalas de equivalencia que se pueden destacar son (Serrano, 2003): Escalas per cpita: el ndice de necesidades est en funcin del nmero de miembros del hogar.

(2)
Escalas de equivalencia a priori: se pretende determinar las variables que inciden en las necesidades (mediante encuestas de consumo). Escalas de equivalencias estadsticas: se obtiene un ndice a partir de la aplicacin de un peso relativo a las diferentes necesidades (realizada por estudios de la OECD). Escalas de equivalencias economtricas: se calculan a travs de patrones observados de consumo. Aplicando la correspondiente escala de equivalencia a la renta disponible eq del hogar, obtenemos la expresin de la renta equivalente ( X h );

(3)

eq Xh =

Xh e( Z h )

donde X h es la renta disponible del hogar h. No hay un consenso en la adopcin de escalas de equivalencia, lo que ayuda a la conguracin del enfoque de la dominancia, respaldado por la posibilidad de obtener resultados robustos.

Incidencia del IVA en equidad, progresividad y redistribucin 259

5.3. Medicin de la desigualdad


Segn Salas (1998), el enfoque moderno de la medicin de la desigualdad econmica surge con Kolm, Atkinson y Sen, en sus estudios elaborados en la dcada de los setenta, cuando esta medicin se vuelve una actividad ms rigurosa que un mero ejercicio estadstico, generalmente enmarcada dentro de la economa del bienestar. La medicin de la desigualdad se convierte en un campo de la teora econmica con entidad propia. Es importante mencionar adems que para Salas el enfoque de desigualdad no est exento de dicultades conceptuales, algunas de las cuales van ms all de los elementos econmicos y alcanzan la losofa, la tica y la sociologa. Las medidas ms comnmente utilizadas para evaluar el nivel de desigualdad son: el ndice de Gini (el cual vara entre cero y uno, y valores ms cercanos a la unidad denotan mayores niveles de desigualdad y valores cercanos a cero muestran mejores niveles de distribucin del ingreso); y otros instrumentos son la curva de Lorenz y el coeciente de Atkinson.

5.4. La curva de Lorenz y el coeciente de Gini


Serrano (2003) menciona que la curva de Lorenz es la grca ms utilizada para la comparacin y anlisis de la desigualdad y la distribucin del ingreso. Se la puede denir de la siguiente manera:

1 L( p ) = Q(q )dq m0

p [0,1]

L(p) indica el porcentaje acumulado de la renta total que dispone una proporcin acumulada p de la poblacin, donde es la media de la distribucin de la renta, y Q(p) es el cuantil (el nivel de renta por debajo del cual se puede encontrar una proporcin p de la poblacin). Por ejemplo, L(0,2) = 0,1 signica que el 20% de la poblacin ms pobre posee el 10% del total de la renta. En trminos discretos, la curva de Lorenz se representa de la siguiente manera:

(2)

1 i L ( p i = i / n) = Q( pi ) nm i =1

El rango de la curva de Lorenz oscila entre 0 y 1.

260

Diana Arias, Mauro Andino y Alfredo Serrano

L(p) es creciente en el percentil p. Se puede afirmar que la derivada de L(p) respecto a p, es igual a Q(p)/. Si se compara la desigualdad de una distribucin de la renta (medida a travs de su correspondiente curva de Lorenz) y la perfecta igualdad (curva de Lorenz igual a la recta de 45), se puede obtener el ndice de Gini. El ndice ordinario de Gini (G) puede denirse como:

(3)

G = ( p L( p ))dp 2 0

Este ndice ordinario de Gini proporciona un valor normativo igual a 2 a las diferencias [p-L(p), share decits]. Aunque se puede utilizar una especicacin funcional normativa k(p,v), y por tanto se incluye la importancia que se concede a los diferentes percentiles en la distribucin de la renta. Por ejemplo, una forma funcional muy popular es la siguiente:

(4)

k ( p, v) = v(v 1)(1 p ) ( v 2 )

Donde v es un parmetro tico, y debe ser mayor que uno para que la funcin k(p,v) sea positiva en cualquier percentil. De esta forma, se tiene la clase de ndices de Gini de parmetro sencillo (o ndice de Gini extendido), denido como::

(5)
Si v = 2 se tiene el escenario del ndice ordinario de Gini (ecuacin 3). Este ndice extendido de Gini considera explcitamente los diferentes pesos normativos (v) atribuidos a esas diferencias [p-L(p)], es decir, incorpora al anlisis el grado de aversin a la desigualdad. El ndice de Gini es el rea por debajo de la curva de Lorenz. El rango del valor del ndice de Gini oscila entre 0 y 1. Si el G = 0, todos los ingresos son iguales a la media o el parmetro tico v es igual a 1. Si G = 1, toda la renta est concentrada en manos de una misma familia.

Incidencia del IVA en equidad, progresividad y redistribucin

261

Medidas de progresividad y redistribucin 55


Para medir la progresividad y redistribucin que causa un impuesto se utilizan los ndices de Kakwani y Reynolds-Smolensky, respectivamente. El ndice de Kakwani es el porcentaje de contribucin del impuesto relativo a la distribucin del ingreso, y se calcula como el doble del rea que separa la curva de Lorenz de la curva de concentracin de la carga impositiva; es decir mediante la diferencia del Gini de ingresos antes de impuestos y el cuasi-Gini de impuestos. Cuando el valor del ndice es negativo se trata de un impuesto regresivo. Mientras mayor el valor del ndice, mayor es la progresividad del impuesto. En el caso de un impuesto proporcional, el ndice de concentracin del impuesto coincide con el de concentracin del ingreso, por lo que el ndice Kakwani ser cero. El ndice Kakwani puede ser expresado como:

(1)

= CT Gx

Donde CT es el cuasi-Gini de la curva de concentracin de la carga, tambin conocido, y GX es el Gini de la curva de Lorenz del ingreso. El ndice de Reynolds-Smolensky determina el desplazamiento de las curvas de Lorenz antes y despus de impuestos, y es el doble del rea que separa ambas curvas; es decir, se calcula mediante la diferencia del Gini de ingresos antes y despus de impuestos. Constituye una medida de la redistribucin de una poltica tributaria o de un impuesto. La capacidad redistributiva de un impuesto puede estimarse a travs del indicador Reynolds-Smolensky. Este ndice captura el efecto redistributivo y representa la separacin entre la curva de Lorenz de la renta antes y despus de impuestos. El ndice Reynold-Smolensky se expresa como:

(2)

RS

= Gx Gx T

Donde GX es el Gini de la renta antes de impuestos, y GX-T el Gini de la renta despus de impuestos.

55

Este acpite contiene extractos de Andino (2009).

262

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5.5. La microsimulacin
Para medir los impactos de la poltica econmica, existen en la actualidad varias herramientas, con diferentes supuestos tericos; se utilizan modelos de equilibrio general o de equilibrio parcial, dependiendo de la evolucin que se requiera. Ramrez y Oliva mencionan que
[] los modelos de equilibrio general han constituido los instrumentos ms explotados en los ltimos 20 aos, debido a su capacidad para condensar todas las interrelaciones entre los distintos agentes econmicos, considerando, de antemano, su comportamiento racional y ptimo, as como la compensacin simultnea de sus fuerzas (demanda y oferta) en todos los mercados. Su desarrollo ha abarcado el anlisis esttico y dinmico de sistemas econmicos con o sin apertura comercial, la introduccin de variables reales y nancieras en entornos no necesariamente competitivos, el bosquejo de nuevos diseos para el comportamiento de sus agentes, la formulacin de reglas de cierre que especiquen claramente los objetivos del gobierno, imperfecciones en los mercados como asimetras de informacin, etc. (Ramrez y Oliva, 2008: 9).

Estos modelos ayudan a visualizar los impactos que tendra un sistema econmico ante la implementacin o modicacin de una poltica econmica en todo el sistema econmico. Sin embargo, de acuerdo a Oliva (2008), pueden existir problemas en la simulacin debido a limitaciones de tipo terico, a los supuestos que se utilicen y a la disponibilidad de la informacin. Es, adems, importante sealar que otra limitacin de los modelos es que no logran capturar los aspectos microeconmicos de un cambio de poltica. En vista de las limitaciones de los modelos macroeconmicos de equilibrio general, han surgido los modelos de microsimulacin, o tambin conocidos como modelos de comportamiento de hogares o patrones de consumo (Ramrez y Oliva, 2008). Se trata de modelos parciales que estudian el comportamiento de un solo tipo de agente econmico, sin tomar en cuenta las interacciones entre todo el sistema econmico. Oliva describe que
[] la utilidad de los modelos de microsimulacin se extiende en un amplio campo de temas socioeconmicos donde la modelacin de equilibrio walrasiano es limitada, como por ejemplo la evaluacin de los efectos redistributivos de una reforma scal, el impacto sobre el bienestar derivados de polticas de ayudas familiares, la viabilidad del sistema pblico de pensiones, las polticas de vivienda o el estudio de problemas demogrcos con incidencia econmica, la proyeccin de costos recaudatorios de reformas impositivas alternativas, entre otros. En denitiva, estos modelos permiten profundizar en aspectos relativos a la distribucin del ingreso, la pobreza y el bienestar social frente a cambios de poltica econmica (Oliva, 2008: 2).

5.6. Descripcin de la base de datos


Para el anlisis se utiliz la Encuesta de Condiciones de Vida correspondiente al perodo 2005-2006 (INEC, 2006), la cual registra el gasto que efectan los hogares en los distintos bienes de consumo a nivel nacional. Esta encuesta es la

Incidencia del IVA en equidad, progresividad y redistribucin 263

informacin ms completa y actualizada que existe en Ecuador sobre las condiciones sociodemogrcas y socioeconmicas de los hogares despus de la dolarizacin del ao 2000. Su mbito de estudio abarca las reas urbana y rural, y las regiones Costa, Sierra y Amazona. A nivel cantonal, las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca y Machala constituyen dominios autorrepresentados. La base de datos consta de 55.666 individuos repartidos en 13.581 hogares, que en trminos poblacionales equivalen a 13.278.358 individuos y 3.264.866 hogares, respectivamente. La muestra cubre un 59% de personas residentes en la zona urbana del pas y posee una distribucin regional del 52,7%, 39,1% y 8,0%, para la Sierra, Costa y Amazona, respectivamente. La informacin necesaria a procesarse incluye: la primera seccin Datos de la vivienda y el hogar; seccin tercera, de Salud; la cuarta seccin, Educacin; la sexta seccin, Actividades econmicas; y la octava seccin, que se reere a Gastos, otros ingresos y equipamiento del hogar. Los anlisis de este estudio se centrarn en los efectos directos en equidad y distribucin. Por lo tanto, no se considerarn los impactos en la productividad ni en otras variables econmicas que podran incidir en el comportamiento de los hogares.

6. Incidencia del IVA


6.1. Concentracin de los ingresos por hogar
La distribucin del ingreso por deciles nos muestra que en el pas existe una alta concentracin de la riqueza. Esto constituye, de partida, un problema para la aplicacin de cualquier poltica tributaria, puesto que cualquier impuesto plano al consumo atenta contra la progresividad del sistema tributario. El porcentaje del ingreso total percibido por el 10% ms rico de la poblacin (52,1%) fue siete veces ms grande que el percibido por el 40% ms pobre (7,3%), y casi 25 veces el percibido por el 20% ms pobre (2,1%).

Tabla 2. Concentracin de los ingresos por decil


Funcin 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 140-7.3 10+52.1 10+/40-7.1 % Ingreso Pre-Fiscal 0.6 1.5 2.2 3 3.9 5.1 6.8 9.4 15.3 52.1 N Individuos 1,327,796 1 326920 1 328071 1 328180 1 327268 1 328302 1 327989 1 326802 1 329141 1 327879 N Hogares 303,654 273434 281 182 288379 304100 310784 332963 354154 378938 437277 Ind x Hog 4.4 4.9 4.7 4.6 4.4 4.3 4 3.7 3.5 3
Fuente: INEC (2006) Elaboracin: Arias, Andino y Serrano

264

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6.2. Participacin del IVA sobre el ingreso y el gasto


Al analizar el IVA en relacin al ingreso y al consumo, ordenando a la poblacin por su ingreso, se tiene que el primer decil ms pobre de la poblacin tiene la mayor participacin del impuesto en relacin a sus ingresos (en promedio el 26,9%) en comparacin con la participacin del decil ms rico (que no supera el 5%). Esta situacin podra indicar un nivel de desigualdad y regresividad del IVA.

Grco 4
% promedio de IVA sobre el Ingreso o Gasto

Participacin del IVA sobre el Ingreso y el Gasto


En porcentajes

30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0%


1
Iva_Gasto Iva_Ingreso

2 3,7% 5,8%

3 4,0% 5,0%

4 4,2% 4,7%

5 4,3% 4,5%

6 4,6% 4,6%

7 4,8% 4,5%

8 5,1% 4,7%

9 5,5% 5,1%

10 6,1% 4,8%

3,7% 27,6%

Fuente: INEC (2006). - Elaboracin: Arias, Andino y Serrano.

6.3. Desigualdad del IVA


Al analizar la distribucin del ingreso y la concentracin del IVA (a travs de la curva de Lorenz y la curva de concentracin, respectivamente), se observa que los percentiles ms pobres concentran una mayor proporcin de impuesto que de ingreso; mientras que los percentiles ms ricos (a partir del percentil 60) concentran menos impuesto. (Ver grco 5) Al gracar la diferencia entre el porcentaje de concentracin del IVA y el porcentaje de ingreso de cada percentil (curva de concentracin del IVA menos la curva de Lorenz del ingreso), se observa que los individuos de los primeros percentiles (del percentil 1 al 40) son los ms afectados. Sin embargo, en los ltimos percentiles de ingreso existira una mayor afectacin del impuesto, lo cual indica una ligera progresividad en esos percentiles de poblacin. (Ver grco 6) En cuanto a los ndices de desigualdad, el Gini 56 del ingreso es de 0,51, lo cual muestra la inequidad en la distribucin de la renta. El ndice de concentracin 57
56

El ndice de Gini es la medida ms utilizada para la medicin de la desigualdad, en el marco de la economa del bienestar. Se calcula a partir de las curvas de Lorenz, que son una forma fcil e intuitiva de comparar dos distribuciones de renta diferentes. Con las curvas de Lorenz es posible descubrir qu distribucin es ms igualitaria: estas curvas reflejan cunta renta, en relacin a la renta total, tiene la proporcin p ms pobre de la poblacin, para todo p (obviamente, p [0, 1]). Para construir las curvas de Lorenz, hay que ordenar los individuos en funcin de su renta (de mayor a menor), para luego calcular el porcentaje acumulado de la poblacin y la renta acumulada por dicho porcentaje. Luego, el rango del valor del ndice de Gini (G) oscila entre 0 y 1. Si G = 0 todos los ingresos son iguales a la media. Si G=1 toda la renta est concentrada en manos de una misma familia. de Gini (G) oscila entre 0 y 1. Si G = 0 todos los ingresos son iguales a la media. Si G=1 toda la renta est concentrada en manos de una misma familia

Incidencia del IVA en equidad, progresividad y redistribucin 265

del consumo total, ordenado por los ingresos, es de 0,38. Al desagregar el consumo en bienes y servicios gravados y no gravados, el cuasi Gini del consumo gravado es de 0,48, y el del consumo no gravado es de 0,28. Es decir, el nivel de desigualdad es menor en el consumo de los bienes y servicios no gravados con el impuesto. Si bien el IVA es por denicin un impuesto regresivo, las exenciones tratan de mejorar y brindar una mayor equidad; sin embargo, los resultados del anlisis indican que el sistema impositivo del IVA podra mejorarse. Equidad del ingreso y el IVA Curva de Lorenz del Ingreso y Concentracin del IVA
1 .8

Graco 5

L(p) & C(p)

.6

.4 .2 0

0
45 line

.2

.4

.6
L(p): ingresototal

.8
C(p): IVA_total

Percentiles (p)

Fuente: INEC (2006). - Elaboracin: Arias, Andino y Serrano.

Impacto del IVA por percentil Diferencia entre concentracin del IVA y la curva de Lorenz del Ingreso

Graco 6

3,0000% 2,5000% 2,0000% 1,5000% 1,0000% 0,5000% 0,0000%

57

1 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97 100
Percentiles (p)
45 line L(p): ingresototal C(p): IVA_total
Fuente: INEC (2006). - Elaboracin: Arias, Andino y Serrano.

Se calcula el ndice de concentracin o cuasi Gini como el rea por debajo de la curva de concentracin. Es decir, la curva de distribucin de una variable focal en funcin la ordenacin de la poblacin en base a otra variable.

266

Diana Arias, Mauro Andino y Alfredo Serrano

6.4. Regresividad del IVA


Para determinar la regresividad o progresividad del IVA, analizamos la concentracin del consumo de bienes y servicios. El 10% de la poblacin ms rica concentra el 33,6% del consumo de bienes y el 42,8% del consumo de servicios. Mientras que el 10% de la poblacin ms pobre concentra el 1,7% del consumo de bienes y apenas el 0,9% del consumo del total de servicios. Concentracin del Consumo de Bienes y Servicios
1 .8 .6

Graco 7

C(p)

.4 .2 0

.2
45 line

.4
Bienes

.6

.8
Servicios

Percentiles (p)
Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Arias, Andino y Serrano.

Como pudimos observar, el consumo de servicios se encuentra ms concentrado en los percentiles ms ricos. Al desagregar este consumo, en cuatro grupos de servicios: (i) servicios bsicos, (ii) salud, (iii) educacin y (iv) otros servicios; se identic que existe una mayor concentracin en el consumo de educacin y salud, y menor concentracin en los servicios bsicos (como luz, agua, telfono, etc.), de acuerdo a la siguiente tabla:

Tabla 3. Concentracin del consumo

Concentracin de Consumo Educacin 10& ms pobre 10% ms rico 0,69% 44,7% Salud 0,97% 46,0% Servicios Bsicos 1,99% 27,0% Otros 0,83% 43,1%
Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Arias, Andino y Serrano.

Incidencia del IVA en equidad, progresividad y redistribucin 267

Este resultado indicara que los servicios de mayor consumo de los estratos altos son aquellos que se encuentran exentos de acuerdo a la normativa tributaria del IVA.

Concentracin del Consumo de los Servicios


1 .8 .6

Graco 8

C(p)

.4 .2 0

.2
45 line Servicios_Bsicos

.4

.6
Educacin Otros_Servicios

.8
Salud

Percentiles (p) consumo

Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Arias, Andino y Serrano.

Cuando el pago impositivo disminuye a medida que aumenta el nivel de riqueza, se dice que un impuesto es regresivo. Para demostrar si el IVA es regresivo, se calcul el ndice de Kakwani58, obteniendo los siguientes resultados

Tabla 4. Progresividad del IVA

Gini 0,508279

Pseudo Gini 0,482105

Kakwani -0,025174
Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Arias, Andino y Serrano.

6.5. Redistribucin del IVA


El ndice Reynold-Smolensky59, expresado como la diferencia entre el ndice de Gini de la renta antes de impuestos y Cuasi Gini de la renta despus de impuestos, indica que existe un efecto distributivo negativo, puesto que los percentiles ms pobres tienen una mayor disminucin de su ingreso despus del impuesto.

58

59

El ndice de Kakwani mide la desviacin de la proporcionalidad de los impuestos. Se define como el doble del rea entre la curva de Lorenz de la renta antes de impuestos, y la correspondiente curva de concentracin de las cuotas del impuesto. Cuando el valor del ndice es negativo se trata de un impuesto regresivo. Mientras mayor el valor del ndice, mayor es la progresividad del impuesto. La capacidad redistributiva de un impuesto puede estimarse a travs del indicador Reynolds-Smolensky. Este ndice captura el efecto redistributivo y representa la separacin entre la curva de Lorenz de la renta antes y despus de impuestos.

268

Diana Arias, Mauro Andino y Alfredo Serrano

Tabla 5. Redistribucin del IVA

Gini Ingresototal (antes de impuestos) Cuasi Gini del ingreso neto (despus de impuesto ndice de Reynolds Smolensky

0,508279 0,509586 -0,001307


Fuente: ECV 2005-2006 Elaboracin: Autores

El grco 9 nos muestra la afectacin de los percentiles ms pobres. La disminucin de los ingresos luego de impuestos est concentrada en un 53% en el 50% ms pobre de la poblacin.

Graco 9
Dif. Lorenz Ingreso despus y antes IVA
0 -.0005 -.001 -.0015 -.002

Efecto Redistributivo Neto

53% del efecto redistributivo negativo

.2

.4
Percentile

.6

.8
Estimated difference

Condence interval (95 %)

Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Arias, Andino y Serrano.

Como se mencion anteriormente, un impuesto debe cumplir con los principios de equidad horizontal y vertical para verificar si la carga impositiva se distribuye equitativamente. Para vericar si se cumple con el principio de equidad horizontal, se realiz la diferencia entre la curva de concentracin del ingreso despus de impuestos y la curva de Lorenz. Los resultados indican que existe una ruptura en la equidad horizontal, debido a que las personas que se encuentran en los mismos percentiles tienen cargas tributarias diferentes. Esto podra explicarse por las diferencias entre individuos en las pautas y preferencias de consumo de bienes y servicios gravado. (Ver grco 10) En cuanto a la equidad vertical, se calcul la diferencia entre la curva de concentracin del ingreso despus de impuestos y la curva de Lorenz antes de impuestos. Los resultados muestran que no se cumple el principio de equidad vertical; es decir, que la disminucin del ingreso de las personas ms ricas es menor que la de los pobres. Esto podra estar inuenciado por el hecho de que las exenciones

Incidencia del IVA en equidad, progresividad y redistribucin 269

del IVA estn dirigidas a los servicios que consumen mayoritariamente los percentiles ms ricos.

Equidad Horizontal Dif. Concentracin y Lorenz Ingreso Neto


.001

Graco 10

.0005

-.0005

.2

.4
Percentile

.6

.8
Estimated difference

Condence interval (95 %)

Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Arias, Andino y Serrano.

El anlisis redistributivo verica la regresividad del IVA: a medida que los ingresos incrementan, la afectacin de la carga impositiva es menor, hasta llegar a ser estadsticamente nula en los percentiles ms ricos. No existira entonces un tratamiento desigual entre ingresos desiguales.

Equidad Vertical
.0005

Grco 11

Dif. Concentracin Ingr. neto y Lorenz Ingreso bruto

0 -.0005 -.001 -.0015 -.002

.2

.4
Percentile

.6

.8
Estimated difference
Fuente: INEC (2006). Elaboracin: Arias, Andino y Serrano.

Condence interval (95 %)

270

Diana Arias, Mauro Andino y Alfredo Serrano

7. Perspectivas y caminos que se podran recorrer en el IVA


Como se mencion antes, existe alguna evidencia emprica de que las exenciones del IVA podran estar conspirando contra la progresividad y redistribucin del sistema tributario, al beneciar a los quintiles ms ricos de la poblacin. Estas exenciones o exoneraciones se encuentran dentro del concepto amplio de gasto tributario, entendido como una transferencia de recursos pblicos que es llevada a cabo mediante la reduccin de las obligaciones tributarias con respecto a una norma o impuesto de referencia (benchmark), ms que por la va del gasto directo. En un escenario ideal, estas transferencias deberan perseguir fundamentalmente tres objetivos: Mejorar la progresividad del sistema tributario; Otorgar una mayor eciencia a la estructura tributaria; y Estimular el consumo de bienes estimados meritorios.

En ocasiones los gastos tributarios buscan reducir la tributacin de los sectores de menores ingresos, con el propsito de mejorar la progresividad del sistema tributario y, en denitiva, la distribucin del ingreso. En general, este tipo de tratamientos especiales se aplican en el IVA, a travs de exenciones a aquellos bienes y servicios cuyo consumo representa una fraccin mayor de la capacidad contributiva de las personas de bajos ingresos que de las personas de altos ingresos. Tal es el caso de los alimentos de la canasta bsica de consumo o el transporte colectivo de pasajeros. En todo caso, no se debe perder de vista que lo importante es la redistribucin que se logra despus del gasto pblico. En efecto, aun cuando el IVA pueda ser regresivo, si el gasto social que se nancia con la recaudacin se focaliza bien, el efecto neto ser favorable en trminos de redistribucin del ingreso. Al realizar un ejercicio para poder vericar cules de los gastos tributarios por exenciones de IVA estn cumpliendo con su funcin de brindar mayor progresividad y redistribucin al sistema, se evidencia que son pocos los productos en los que el consumo en trminos absolutos sea inversamente proporcional a los ingresos. Sin embargo, tambin es cierto que algunas exenciones regresivas, como educacin y salud, contribuyen a esta mayor participacin del quintil ms rico en los benecios de los gastos tributarios (ver tabla 6). La tabla anterior ayuda a entender que aun la derogacin de aquellas exenciones progresivas que han sido introducidas como una forma de quitar regresividad al IVA podran tener un efecto neto progresivo para la poltica scal. En efecto, una poltica consistente en la derogacin de la totalidad de las exenciones mostradas, combinada con transferencias equivalentes a la recaudacin total obtenida, de USD 1.281,2 millones, entre los cuatro quintiles de menores ingresos, mejorara la distribucin del ingreso respecto de la situacin actual. Evidentemente, la realidad es ms compleja que este simple ejercicio aritmtico. Pero bien vale la pena estudiar con mayor detalle los efectos de reemplazar algunas de las exenciones actuales por transferencias directas, que permitan una mejor focalizacin de los recursos.

Tabla 6. Anlisis de las exoneraciones del IVA


Ingreso Renunciado (millones de dlares) Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Porcentaje respecto del Total

Descripcin

Total

1. 25,2 12,8 5,2 3,2 2,4 8,4 6,4 11,4 8,5 3,2 3,7 31,9 6,8 15,6 11,6 0,0 0,8 1,2 1,4 0,2 0,3 25,2 39,7 70,6 1,2 2,0 19,4 19,6 19,8 20,1 124,8 4,1 2,8 10,1 14,3 20,6 29,0 45,5 52,0 60,0 62,1 5,0 5,7 6,2 6,9 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 4,7 6,2 7,8 12,8 100% 11,7 15,7 19,3 26,7 100% 10% 9% 14% 13% 8% 17% 4% 1% 10% 10,1 7,8 6,8 6,5 100% 27% 6,2 4,9 4,3 4,1 100% 25% 24% 24% 14% 14% 18% 18% 12% 21% 9% 4% 14% 7,9 6,9 6,9 7,0 100% 23% 21% 2,9 3,2 3,8 4,5 100% 14% 17% 19% 19% 19% 18% 19% 18% 21% 21% 18% 21% 15% 6% 17% 3,9 4,3 5,2 6,0 100% 14% 17% 19% 4,9 5,0 5,0 5,5 100% 20% 19% 20% 15,4 15,9 16,3 17,7 100% 16% 20% 20% 21% 20% 23% 23% 19% 17% 16% 24% 23% 23% 24% 26% 21% 26% 20% 24% 29,9 32,7 35,2 39,9 100% 15% 18% 20% 22%

Exenciones Simples 24% 23% 22% 27% 27% 19% 16% 15% 33% 37% 25% 25% 36% 21% 46% 69% 35%

1.3

Productos alimenticios de origen agropecuario

163,0

1.4

Carnes y embutidos.

78,1

1.5

Productos de la pesca

25,6

1.6

Leches

22,5

1.7

Quesos y yogures.

16,8

1.8

Pan y deos.

37,2

1.9

Azcar y panela.

26,0

1.13

Aceites comestibles

42,6

1.19

Medicamentos y drogas de uso humano

81,8

1.21

Peridicos, revistas y libros

34,8

1.23

Energa Elctrica

27,5

1.27

Servicios de transporte

251,5

1.28

Servicios de salud

80,8

1.29

Servicios de alquiler de inmuebles destinados para vivienda

94,6

1.31

Servicios de educacin

272,0

1.37

Servicios nancieros y burstiles

5,9

Incidencia del IVA en equidad, progresividad y redistribucin

1.39

Los sistemas de lotera

8,2

Fuente y elaboracin: Jorrat (2010)

1.43

Los seguros y reaseguros de salud, vida y obligatorios por accidentes de transito terrestres 0,1 0,3 157,3 204,6

12,3

0,7

2,3

8,8

100%

1%

3%

6%

19%

72%

271

Total

1.281,2

236,3

293,5

389,5

100%

12%

16%

18%

23%

30%

272

Diana Arias, Mauro Andino y Alfredo Serrano

8. Conclusiones y recomendaciones
El estudio ha demostrado la regresividad del IVA al poner en evidencia la afectacin negativa que tiene en los percentiles ms pobres de la poblacin, con la mayor carga impositiva. El anlisis realizado indica que, si bien las exoneraciones previstas en la normativa ayudan a brindar una ligera progresividad al sistema impositivo indirecto, es necesario mejorar este sistema en Ecuador. El consumo de bienes desgravados se encuentra concentrado en hogares de menores ingresos, mientras que el consumo de servicios desgravados est concentrado en hogares de mayores ingresos. Este estudio brinda una pauta de la poltica tributaria que podra establecerse en torno al IVA: por ejemplo, gravar aquellos servicios que tienen un mayor consumo en los sectores ms ricos de la poblacin, y mantener aquellas exoneraciones de bienes de primera necesidad, que tienen una mayor demanda en los estratos ms pobres. En este trabajo se ha demostrado la regresividad del IVA. Por ser el IVA regresivo, y por tratarse a la vez del impuesto de mayor recaudacin, estara haciendo regresivo al sistema tributario ecuatoriano, por lo cual se justica la importancia de dar mayor nfasis al control, gestin y recaudacin de los impuestos directos. El efecto redistributivo del IVA es negativo y tiene una mayor incidencia en los individuos de menores ingresos, lo cual evidencia que es necesario implementar polticas que favorezcan una mejor focalizacin de las exoneraciones del IVA, por cuanto estas no han mejorado la regresividad de dicho impuesto y afectan a la equidad y la redistribucin del ingreso. Se debe mencionar que tambin es importante la redistribucin que se logra despus del gasto pblico, de forma que aunque el IVA es regresivo y tiene un efecto redistributivo negativo, si el gasto social que se nancia con la recaudacin se focaliza bien el efecto neto ser favorable en trminos de redistribucin del ingreso.

Incidencia del IVA en equidad, progresividad y redistribucin

273

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XIV Impuesto a la Renta de Sociedades.

Andrea Lpez L. y Byron Vsconez V.

1. Introduccin
En el contexto empresarial, la inversin tiene como objetivo ampliar la capacidad productiva, sea por ampliar el nivel de escala o por la mejora en sus procesos, procedimientos o nuevos conocimientos que mejoren la productividad y competitividad. En el caso de agregar estas decisiones, los macroeconomistas consideran en forma ms simple en la contabilidad nacional al incremento de bienes de capital, as como la denominada variacin de las existencias o inventarios. Sin embargo, el entendimiento macroeconmico resulta interesante en cuanto a los efectos que desencadenan la variacin de la formacin bruta de capital fijo sobre el crecimiento econmico a travs de su incidencia sobre la produccin y probablemente sobre el empleo. Suponiendo que esta lgica circular de la inversin de capital sea positiva, resulta importante desde la poltica pblica lograr mecanismos que puedan incentivar a que las empresas incrementen su inversin para la generacin de mayor produccin, ventas y valor agregado. Resulta entonces necesario analizar las razones por las que unas empresas invierten y otras no lo hacen, y cmo se puede influir en este comportamiento. Por ello, este comportamiento ha sido motivo de mltiples investigaciones y reflexiones tericas. En este sentido, el presente estudio tiene como objetivo analizar el incentivo tributario hacia la reinversin de utilidades, su uso por las empresas y su incidencia en trminos de costo o prdida fiscal y beneficios obtenidos por las empresas.

2. Motivaciones de la inversin empresarial


Esencialmente, se pueden identicar tres enfoques para explicar las motivaciones e incentivos a la inversin empresarial: en el primer enfoque se propone que la inversin es una funcin de la tasa neta de rendimiento esperado; en el segundo,

278

Andrea Lpez L. y Byron Vsconez V.

que es una funcin de los cambios anteriores en las ventas y de la capacidad existente en relacin a las ventas; y el tercer enfoque plantea que la inversin es una fusin de la disponibilidad de fondos internos de la empresa (Musgrave, 1992).

2.1. Incentivos a la formacin bruta de capital jo


Un incremento en la inversin ser deseable siempre que influya en el crecimiento de una economa. Es por esto que se han desarrollado diversos instrumentos que tienen como objetivo incentivar la inversin. Los instrumentos son diversos, y pueden implementarse a travs de polticas educativas, creacin de infraestructura, incentivos tributarios, entre otros; de esta variedad de instrumentos este artculo se centrar en los incentivos tributarios. Los incentivos tributarios orientados al incremento de la formacin bruta de capital fijo empresarial se clasifican en: excepciones al pago del impuesto sobre los beneficios, feriados fiscales, crdito a la inversin y reduccin de tasas, incentivos a la reinversin de utilidades y depreciacin acelerada (Easson, 2004). Las excepciones al pago del impuesto generalmente se efectivizan a travs de la creacin de zonas francas cuya produccin se destina a la exportacin. Los feriados fiscales consisten en un perodo de tiempo en el que las empresas estn exentas del pago de impuestos, seguido usualmente de un perodo en el que se ven beneficiadas de una disminucin de la tasa impositiva. Este incentivo es uno de los ms utilizados, pero tambin es uno de los mecanismos ms criticados porque favorece a proyectos de alta rentabilidad que probablemente se hubieran ejecutado sin el incentivo, y atrae inversiones de corto plazo por el carcter temporal de incentivo (Jorratt, 2009). El mecanismo de los crditos para la inversin o una disminucin de la tasa impositiva sobre el monto invertido est usualmente orientado a inversiones nuevas. Este tipo de incentivo es preferido a los feriados fiscales porque permite una mejor focalizacin y mayor control por parte de las administraciones tributarias. Dentro de esta lnea se encuentra la denominada reinversin de utilidades empresariales. Este tipo de incentivo puede tomar dos formas: disminuyendo los beneficios gravables a travs de una deduccin por el monto de inversin; o que el Estado devuelva parte de los impuestos de la empresa una vez que la inversin sea hecha. El ltimo tipo de incentivos es la depreciacin acelerada, modalidad bajo la cual se permite realizar depreciaciones a tasas mayores a las de la economa, para que artificialmente se incrementen los gastos y disminuir la base sobre la cual se grava el impuesto a los beneficios. La depreciacin acelerada tiene caractersticas deseables porque no produce distorsin a favor de los activos de corto plazo y genera un gasto fiscal menor, porque difiere el pago del impuesto y no crea una exoneracin.

2.2. Incentivos hacia la capitalizacin


El incentivo a la reinversin de utilidades impulsa la capitalizacin de las empresas, pero tambin tiene efectos no deseados porque afecta a la simplicidad, equidad y eciencia de la estructura tributaria, ya que benecia a un grupo especco de contribuyentes disminuyendo su pago de impuesto a la

Incentivos tributarios a la inversin. El caso de la reinversin de utilidades en Ecuador 279

renta. Adicionalmente, el impuesto a la renta suele tener un diseo progresivo y exonerar a una buena parte de la poblacin del pago; por lo que el incentivo a la reinversin de utilidades benecia a un pequeo porcentaje de la poblacin (Jimnez & Podest, 2009).3. Incentivos scales a la reinversin en Amrica Latina Tanto los pases desarrollados como los pases en vas de desarrollo otorgan beneficios tributarios a la formacin bruta de capital. El 30% de los pases miembros de la OCDE tienen algn tipo de incentivo para reinvertir utilidades, mientras que el 49% de los pases en desarrollo tienen como parte de su poltica tributaria este tipo de incentivo (Goodspeed, 2006) En Amrica Latina son varios los pases que utilizan el incentivo a la reinversin de utilidades para promover la capitalizacin y direccionar la inversin hacia ciertas actividades productivas. Dos ejemplos bastante claros de cmo funciona este tipo de incentivo son los de Colombia y Guatemala. El Estatuto Tributario Colombiano permite que las sociedades disminuyan su pago del impuesto a la renta a travs de varios mecanismos. Primero, en el artculo 157 de este Estatuto se busca incentivar a la agricultura permitiendo que las empresas que realicen inversiones en plantaciones, sistemas de riego o silos, direccionadas a la produccin de ciertos productos, deduzcan del pago de impuesto a la renta el monto de la inversin siempre y cuando la deduccin no exceda el 10% de la utilidad del ejercicio antes de la deduccin. Adicionalmente, desde 2007 en el artculo 158.3 del mismo estatuto se permite a las empresas deducir el 40% del valor de las inversiones efectivas realizadas solo en activos fijos reales productivos. Por otro lado, en el ltimo trimestre de 2009 el gobierno colombiano present un proyecto de reforma que, entre otras cosas, disminuye el porcentaje de deduccin del 40% al 30%. Cabe indicar que el impuesto a la renta en 2008 en este pas fue el 33% de las utilidades. En Guatemala la Ley del Impuesto sobre la Renta en el artculo 40 dispone que las sociedades podrn deducir de la utilidad gravable hasta un 20% del total de las utilidades del perodo anual de imposicin que se reinviertan en la adquisicin de planta, maquinaria y equipo. Sin embargo, este artculo plantea de manera explcita que la reinversin debe estar destinada al proceso productivo y a generar rentas gravadas en los aos posteriores. En el caso de Guatemala el impuesto a la renta es el 25% de las utilidades.

4. El caso Ecuador
4.1. Normativa
En Ecuador el incentivo a la reinversin de utilidades tiene la modalidad de una disminucin en la tasa del impuesto a la renta sobre las utilidades que se reinvierten (IRsoc). El impuesto a la renta de las sociedades en Ecuador es del 25% de la utilidad gravable, pero las utilidades que son reinvertidas y capitalizadas son gravadas con una tasa del 15%.

280

Andrea Lpez L. y Byron Vsconez V.

En el art. 47 la Ley de Rgimen Tributario Interno ecuatoriana se encuentra la frmula de clculo de esta deduccin:
Tarifa para sociedades y establecimientos permanentes.- Las sociedades calcularn el impuesto a la renta causado aplicando la tarifa del 15% sobre el valor de las utilidades que reinviertan en el pas y la tarifa del 25% sobre el resto de utilidades.60

En diciembre de 2007, mediante la Ley de Equidad Tributaria, bajo el principio de la eliminacin o reduccin de los instrumentos elusivos, se reforma el segundo inciso del art. 37 de la Ley de Rgimen Tributario Interno por el siguiente:
Las sociedades que reinviertan sus utilidades en el pas podrn obtener una reduccin de 10 puntos porcentuales de la tarifa del Impuesto a la Renta sobre el monto reinvertido, siempre y cuando lo destinen a la adquisicin de maquinarias nuevas o equipos nuevos que se utilicen para su actividad productiva y efecten el correspondiente aumento de capital, el mismo que se perfeccionar con la inscripcin en el respectivo Registro Mercantil hasta el 31 de diciembre del ejercicio impositivo posterior a aquel en que se generaron las utilidades materia de la reinversin.

El objetivo de la reforma, segn fuentes pblicas, fue focalizar el incentivo tributario hacia el incremento de la inversin del capital empresarial nuevo, siendo estos activos jos productivos nicamente nuevos, no considerando entre estos a los activos monetarios, o maquinas o equipos usados. Adicionalmente, en el ao 2007, a travs del Mandato Agrcola, y con el objetivo de reducir los costos hacia un sector econmico afectado fuertemente por la crisis internacional y climtica, se exime del pago de impuesto a la renta a las utilidades a las empresas del sector agrcola que reinviertan sus utilidades durante los perodos fiscales 2008 y 2009.

4.2. Evolucin del impuesto a la renta y reinversin de utilidades


En base de la informacin de las declaraciones tributarias, se puede observar que el impuesto a la renta ha crecido considerablemente: el crecimiento en los ltimos aos ha sido del 17% TCPA (Tasa de Crecimiento Promedio Anual), resaltando que el crecimiento de los ingresos empresariales fue del 13% TCPA, lo cual implica un incremento efectivo del esfuerzo scal empresarial en Ecuador en el perodo 2003-2008. Considerando el mismo perodo de anlisis, el incentivo tributario sobre la reinversin de utilidades en capital ha sido muy poco utilizado en Ecuador, ya que tan solo el 1,23% del total de las empresas que presentaron la declaracin de impuesto a la renta presentaron una deduccin de la tasa impositiva del IRsoc por reinversin de utilidades. Entre 2003 y 2008 han reinvertido un total de 3.918 empresas, de las cuales 2.730 lo hicieron una sola vez y 68 utilizan este mecanismo todos los aos; las empresas que reinvierten durante varios aos lo hacen en montos muy signicativos, en promedio anual se han reinvertido USD 465,91 millones.

60

Artculo reformado por el art. 6 del D.E. 1.442, publicado en Registro Oficial No. 479 del 2 de diciembre de 2008; y por el art. 12 del D.E. 1.561, publicado en Registro Oficial No. 527 del 12 de febrero de 2009.

Incentivos tributarios a la inversin. El caso de la reinversin de utilidades en Ecuador

281

Graco 1
Utilidades Reinvertidas
Millones de dlares

473 300 362

573

665 424

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fuente: Servicio de Rentas Internas (SRI). Elaboracin: Lpez y Vsconez.

Nmero de Empresas que Reinvierten Utilidades

Graco 2

952

1.049
1.31% 1.28%

1.091
1.28%

1.197
1.32%

1.101

929

73.652

79.072

83.827

89.363

93.129
1.17%

87.437
1.05%

2003

2004

2005
Reinvirti

2006

2007

2008

No Reinvirti

% empresas que reinvierten utilidades


Fuente: SRI. Elaboracin: Lpez y Vsconez.

En cuanto al anlisis sectorial, las reas de agricultura, comercio, manufactura y transporte capitalizan en promedio el 61% del total de utilidades que son reinvertidas; estos sectores generan el 54% del total de impuesto a la renta causado. En 2008, cuando la Ley de Equidad Tributaria reforma que la reinversin de utilidades debe hacerse en maquinaria y equipo, la participacin del sector comercial en las utilidades reinvertidas totales disminuy, mientras que la participacin del sector manufacturero aument. Por esta razn se observa que el cambio en la normativa tributaria gener un cambio en el comportamiento de las empresas en cuanto a la reinversin de utilidades.

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Andrea Lpez L. y Byron Vsconez V.

Graco 3
50%

Reinversin de Utilidades por Sector

Porcentaje de participacin del total

40% 30% 20% 10% 0%

2003
Agricultura

2004
Comercio

2005

USD (miles)

2006

2007
Transporte

2008
Otros

Manufactura

Fuente: SRI. - Elaboracin: Lpez y Vsconez.

Graco 4
60%

Impuesto Causado por Sectores


1.572

Porcentaje de participacin del total

50%
1.220

40%
1.021

30%
630

885

20%
428

10% 0%

2003
Agricultura

2004
Comercio

2005

USD (miles)

2006

2007
Transporte

2008
Otros

Manufactura Total IRC en millones de US$

Fuente: SRI. - Elaboracin: Lpez y Vsconez.

3.2. Relacin entre la variacin de capital y la reinversin


La crtica a los incentivos tributarios a la inversin empresarial suele girar en torno a que son inefectivos e inecientes. Inefectivos porque no suelen ser un determinante para la inversin inclusive cuando crean un incentivo adecuado; y pueden ser inecientes porque resultan costosos, es decir generan benecios a empresas que realizan inversiones que hubieran realizado en ausencia del incentivo. La evidencia emprica sobre este campo es bastante amplia, pero con resultados ambiguos (Tanzi & Zee, 2001).

Incentivos tributarios a la inversin. El caso de la reinversin de utilidades en Ecuador 283

El objetivo de esta seccin es evaluar si existe una relacin consistente entre la variacin del capital de las empresas y la reinversin de utilidades. Para ello se escogi como perodo de anlisis los aos 2006-2007, ya que en 2008 hubo un cambio de normativa que afectara los resultados. La metodologa utilizada es de mnimos cuadrados generalizados bajo el enfoque de dif-dif, introduciendo la decisin de reinversin sobre la variacin del capital en activos jos. La especicacin del modelo que utiliz es la siguiente: total de utilidades reinvertidas. Cuando se analizan todos los sectores la reinversin de utilidades en 2006 no tienen una relacin signicativa con la variacin del activo jo entre 2007 y 2006. En los sectores agrcola y comercial, sectores intensivos en mano de obra, la reinversin tampoco tiene una relacin signicativa; inclusive en el sector manufacturero, que es intensivo en capital, el estimador de la variable dicotmica de la reinversin no es signicativo. Contrariamente, en el sector de transporte y comunicacin el haber o no reinvertido en un perodo pasado s tiene una relacin signicativa con la variacin del activo jo. Los resultados se mantienen cuando se eliminan las variables de tamao no signicativas.

Tabla 1. Correlacin la variacin del Activo y la Reinversin de Utilidades

Todos los sectores

Agricultura

Comercio

Manufactura

Transporte y comunicacin

Reinv.

7.169,4 (--)

204.390 (--)

25.950,8 (--)

(167.145,3) (--)

460.527,4 (*)

Total ventas t0

0,0096399 (*)

0,0299744 (*)

0,0101835 (*)

0,0323229 (*)

0,0037612 (*)

Mediana2

46.817,39 (*)

295.924,60 (*)

Grande

274.114 (*)

(339.764,5) (*)

Constante

8.138,3660 (--)

(1.607,0110) (--)

(595,4143) (--)

(19.526,6400) (--)

(7.151,7760) (--)

Fuente: Base de datos del Centro de Estudios Fiscales del SRI. Elaboracin: Lpez y Vsconez.

Por tanto, no hay evidencia emprica de que la variacin del activo de una empresa tenga una relacin signicativa con la reinversin de utilidades en el perodo anterior. Lo que lleva a intuir que muchas de las inversiones que se realizaron entre 2006 y 2007 se hubieran realizado aunque no existiera el incentivo.

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Andrea Lpez L. y Byron Vsconez V.

3.4. Distribucin de la utilidad reinvertida


En Ecuador pocas empresas, en su mayora grandes, son las que deciden reinvertir sus utilidades, porque si bien la disminucin del pago del tributo aporta a la inversin que la empresa realiza no cubre el monto total de la inversin.

Graco 5
Porcentaje de empresas que reinvierten en 2007
6.000.001x 2.400.001 x 6.000.000 800.001 x 2.400.000 80.001 x 800.000 0 x 80.000

Total de Ingresos en 2007

17,79% 8,03% 3,91% 1,74% 0,30% Reinvirtieron el 1,18% del total de las empresas

Fuente: SRI. Elaboracin: Lpez y Vsconez.

Graco 6
6.000.001x 2.400.001 x 6.000.000 800.001 x 2.400.000 80.001 x 800.000 0 x 80.000

Porcentaje de empresas que reinvierten en 2008

Total de Ingresos en 2008

13,57% 6,47% 3,26% 1,48% 0,24% Reinvirtieron el 1,08% del total de las empresas

Fuente: SRI. Elaboracin: Lpez y Vsconez.

Las herramientas que se utilizan para el anlisis de concentracin son las curvas de Lorenz y de concentracin. Dichas curvas son representaciones grcas de la distribucin de una variable. Para la construccin de ambas curvas se selecciona una variable focal, una variable de orden y una unidad de anlisis. Siempre se utilizar como variable de anlisis a las empresas que se seleccion. La variable focal, cuya distribucin es la que se analiza, de acuerdo al caso puede ser: el ingreso, la utilidad del ejercicio, el impuesto a la renta causado, o la transferencia

Incentivos tributarios a la inversin. El caso de la reinversin de utilidades en Ecuador 285

por reinversin. La variable de orden permite ubicar a las empresas de mayor a menor, y de acuerdo al caso es el ingreso o la utilidad del ejercicio. Las herramientas antes descritas permiten analizar: la proporcin del ingreso o utilidad acumulada que percibe cada percentil; el impuesto acumulado que paga cada percentil; y la transferencia acumulada que recibe cada percentil (Duclos & Araar, 2006). Para analizar el efecto en trminos de progresividad de la disminucin de la tarifa del impuesto a la renta sobre las utilidades que son reinvertidas, se utilizan como herramientas curvas de Lorenz y de concentracin. La variable focal es el gasto scal generado por el incentivo tributario o, dicho de otra manera, el impuesto que las empresas dejan de pagar por este concepto. En 2007, 1.061 empresas reinvirtieron utilidades; 33.823 sociedades declararon no haber tenido ingresos; y 46.476 no haber generado utilidades. En el grco 7 se pueden apreciar: la curva de Lorenz del ingreso de las sociedades, la curva de concentracin del impuesto a la renta causado en 2007, y la curva de concentracin de la transferencia por reinversin ordenada por el ingreso. Como se puede observar, la deduccin tributaria tiene un efecto regresivo porque la curva de concentracin del gasto tributario est por debajo de las curvas de Lorenz del ingreso y de concentracin del impuesto causado. Lo que quiere decir que las empresas con ms ingresos s soportan una proporcin mayor del impuesto, pero reciben una proporcin tambin mayor del gasto tributario generado por la reinversin. Esta conclusin se mantiene si se utiliza como variable de orden a la utilidad del ejercicio, como se puede apreciar en el grco 8.

Graco 7
Sociedades con ms ingresos 25% 10% 5% 1% Lorenz 98,93% 93,98% 88,01% 69,48% TransferenciaI 99,85% 98,99% 97,28% 85,33% RC 99,03% 95,44% 91,63% 79,21%

Sociedades en 2007 - Concentracin de la transferencia en


1,00 relacin a la distribucin de los ingresos generados en 2007 0,95 0,90 0,85 0,80 0,75 0,70 0,65 0,60 0,55 0,50 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00

C(p)

Percentiles (p)
Curva del lorenz del ingreso Curva de concentracin de la Transferencia por Reinversin Curva de concentracin dl impuesto a la Renta Fuente: SRI.
Elaboracin: Lpez y Vsconez.

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Andrea Lpez L. y Byron Vsconez V.

Graco 8

Sociedades en 2007 - Concentracin de la transferencia en relacin a la distribucin de la utilidad gravable en 2007


1,00 0,95 Sociedades con 0,90 Lorenz TransferenciaI RC ms ricas 0,85 0,80 25,00% 99,83% 99,93% 93,11% 0,75 10,00% 97,79% 99,73% 90,75% 0,70 5,00% 94,92% 99,24% 87,67% 0,65 1,00% 83,84% 91,63% 76,84% 0,60 0,55 0,50 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00

C(p)

Percentiles (p)
Curva del lorenz del ingreso Curva de concentracin de la Transferencia por Reinversin Curva de concentracin dl impuesto a la Renta
Fuente: SRI. - Elaboracin: Lpez y Vsconez.

En 2008, aproximadamente 800 empresas reinvirtieron utilidades; 33.668 sociedades declararon no haber tenido ingresos; y 45.894 no haber generado utilidades. En el grco 9 se pueden apreciar: la curva de Lorenz del ingreso de las sociedades; la curva de concentracin del impuesto a la renta causado; y la curva de concentracin del gasto tributario generado por la disminucin de la tasa del impuesto sobre las utilidades reinvertidas en 2008. Al igual que en 2007, el incentivo tributario tiene un efecto regresivo, porque la curva de concentracin del gasto tributario est por debajo de la curva de Lorenz del ingreso y de la curva de concentracin del impuesto causado; lo que quiere decir que las empresas con mayores utilidades s soportan una proporcin mayor del impuesto, pero reciben una proporcin inclusive mayor del gasto tributario generado por la reinversin, y esta conclusin se mantiene incluso si se utiliza como variable de orden a la utilidad del ejercicio, como se puede ver en el grco 10.

Graco 9

Sociedades en 2008 - Concentracin de la transferencia en relacin a la distribucin de los ingresos generados en 2008
1,00 0,95 Sociedades con 0,90 Lorenz TransferenciaI RC ms ricas 0,85 0,80 25,00% 98,92% 99,10% 98,92% 0,75 10,00% 94,05% 97,34% 95,04% 0,70 5,00% 88,29% 94,90% 90,79% 0,65 1,00% 70,43% 80,72% 77,45% 0,60 0,55 0,50 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00

C(p)

Percentiles (p)
Curva del lorenz del ingreso Curva de concentracin de la Transferencia por Reinversin Curva de concentracin dl impuesto a la Renta
Fuente: SRI. - Elaboracin: Lpez y Vsconez.

Incentivos tributarios a la inversin. El caso de la reinversin de utilidades en Ecuador 287

Sociedades en 2008 - Concentracin de la transferencia en relacin a la distribucin de la utilidad gravable en 2008

Graco 10

1,00 0,95 Sociedades con 0,90 Lorenz TransferenciaI RC ms ricas 0,85 0,80 25,00% 99,81% 99,26% 97,51% 0,75 10,00% 97,73% 98,89% 94,87% 0,70 5,00% 94,91% 96,89% 91,44% 0,65 1,00% 83,92% 86,26% 79,49% 0,60 0,55 0,50 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00

C(p)

Percentiles (p)
Curva del lorenz del ingreso Curva de concentracin de la Transferencia por Reinversin Curva de concentracin dl impuesto a la Renta
Fuente: SRI. - Elaboracin: Lpez y Vsconez.

3.5. Gasto tributario o renuncia scal


Se denomina gasto tributario a toda exencin, deduccin o exoneracin tributaria con el objetivo de beneciar hacia algn tipo de contribuyente o sector, que hace que el pago del impuesto se desve de un impuesto de referencia previamente denido. Si se utiliza un enfoque legal, que considera la legislacin tributaria vigente como base para denir el impuesto de referencia; en el clculo del gasto tributario causado por la reinversin de utilidades en Ecuador el impuesto referencial es la tasa del 25% que se grava a las utilidades. El mtodo para calcular el gasto tributario ser el de renuncia de ingresos que mide la prdida de ingresos que se producen despus de introducir una deduccin o exoneracin tributaria, suponiendo que no hay un cambio en el comportamiento de la demanda u oferta. Adems, como el clculo se realiza en relacin al perodo scal, la base contable ser devengada. Para el clculo del gasto tributario entre 2005 y 2008 se tom en cuenta el 10% del monto que las sociedades declararon como utilidades a reinvertir y capitalizar; para 2008 se realiza el mismo clculo, excepto para las empresas que pertenecen al sector agrcola, en las que se multiplica la utilidad a reinvertir y capitalizar por 25%, porque esas utilidades estn exentas del pago del tributo. Los resultados se presentan en el siguiente grco. (Ver grco 11) La disminucin de un 33% del gasto tributario por reinversin de utilidades en 2008 podra explicarse por la estructura de la reinversin en los aos precedentes. Antes de la Ley de Equidad Tributaria la reinversin en maquinaria y equipos representaba menos del 20% de la reinversin total; en 2007 aproximadamente el 17,45% de las utilidades reinvertidas fueron dirigidas a maquinaria y equipos, y en 2006 este porcentaje es todava inferior (13,3%). Este valor se calcula en base al monto reinvertido de las empresas que aumentaron sus activos de maquinaria y equipos en el ao siguiente a la reinversin. Sin embargo, por la estructura del formulario de declaracin del impuesto a la renta que permite a los

288

Andrea Lpez L. y Byron Vsconez V.

contribuyentes declarar los activos de maquinaria, equipos e instalaciones en un solo valor, se tuvo que asumir que la mitad correspondiente a lo declarado en este campo corresponde a maquinaria y equipos. Por consiguiente, el gasto tributario de 2008 no es comparable con los anteriores.

Graco 11
Gasto Tributario por Reinversin
Millones de dlares

66,50 57,25 47,28 48,50

2005

2006

2007

2008

Fuente: SRI. - Elaboracin: Lpez y Vsconez.

4. Conclusiones
Los incentivos tributarios en general son instrumentos costosos de poltica scal. El incentivo a reinversin de utilidades, si bien es muy utilizado en varios pases, en Ecuador resulta ser un mecanismo poco utilizado, considerando el nmero de empresas; sin embargo, los montos de reinversin han sido considerables. Es importante mencionar que los benecios de este incentivo a la inversin estn concentrados en las empresas con mayores ingresos, y como era de esperarse afectan la progresividad del sistema impositivo. De los anlisis presentados se concluye que no existe evidencia contundente de que este mecanismo sea efectivo en cuanto a incentivar en forma masiva a las empresas a invertir sus utilidades pasadas en activos productivos; y tampoco se encuentra evidencia de que las empresas que han utilizado esta deduccin tributaria hayan incrementado sus activos productivos de una forma mayor que las empresas que no utilizaron el incentivo. Por lo cual la reforma del ao 2007, en cuanto a la reduccin del costo scal fue consecuente con su objetivo. Es importante mencionar que futuros estudios debern considerar cul ha sido el impacto no solo en la relacin con el volumen de crecimiento de los activos, sino tambin con la calidad de uso de dichos activos, principalmente sobre la mejora de la productividad de las empresas, as como del aumento del valor agregado. Tal investigacin mejorar la calidad en la formulacin de polticas pblicas en Ecuador, sobre todo en lo que a aspectos tributarios se reere.

Incentivos tributarios a la inversin. El caso de la reinversin de utilidades en Ecuador 289

BIBLIOGRAFA

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XV Impuesto a la salida de divisas, a quin beneficia?

Vernica Legarda y Hugo Jcome Estrella

1. Introduccin
El mundo, desde nes de 2007, vive una de las peores crisis nancieras y econmicas internacionales de su historia. De hecho, varios investigadores econmicos la han comparado, por su profundidad, con el crash de las bolsas de valores de 1929. La crisis arranc pblicamente en el ao 2008, con la explosin de la inmensa burbuja especulativa creada en los mercados burstiles norteamericanos, principalmente el mercado inmobiliario, y empez a expandirse se forma inmediata por todo el mundo a travs de los sistemas nancieros y las bolsas de valores. Esta situacin demand la coordinacin de polticas econmicas, especialmente entre las mayores economas del mundo junto con organismos multilaterales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), paradjicamente. Estas instituciones nancieras, FMI y el Banco Mundial, creadas a mediados del siglo anterior para mantener, en teora, la estabilidad de las polticas monetarias y cambiarias y el nanciamiento de desarrollo en sus pases miembros, terminaron promoviendo la agenda neoliberal, establecida por el llamado Consenso de Washington, basado en polticas de liberalizacin econmica, comercial y nanciera. Las medidas regulatorias sobre los sistemas nancieros adoptadas tras la crisis de los aos treinta, tuvieron un nfasis en la estabilidad y control de las instituciones nancieras, as como de los ujos nancieros; sin embargo, a partir de los aos setenta, pero sobre todo en la dcada de los ochenta y noventa, se establece un proceso de liberalizacin y desregulacin que se caracteriz por (Jcome, 2002): La liberalizacin progresiva de los movimientos de capital entre los diferentes pases (globalizacin nanciera). Un proceso de desintermediacin nanciera creciente promovida por la bsqueda de capital ms barato por parte de las empresas, evitando la intermediacin bancaria. Las innovaciones nancieras en los mercados monetarios (derivados nancieros). Los avances en los sistemas de informacin que han provocado un cambio total en la forma de ejercer la actividad bancaria debido a la rapidez de las transacciones y a la cobertura de todos los sistemas nancieros mundiales.

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La volatilidad de los tipos de inters. El incremento constante y acelerado de la competencia.

Todo este perodo marcado por procesos de desregulacin y liberalizacin nanciera en varios pases no ha estado exento de crisis nancieras, al contrario, las crisis se han multiplicado (Kaminsky & Reinhart, 1999; Lindgren, Garca & Saal, 1996) poniendo en grandes aprietos a la economa mundial, en general, y de los diferentes pases, en particular (ver anexo). Esta situacin reeja la fragilidad de los esquemas de regulacin nanciera a nivel nacional y global, la limitada capacidad de los gobiernos para anticipar y dar respuesta a las crisis nancieras y, nalmente, el desconcierto que reina en los mercados nancieros y los ujos de capital (entrada y salida) a escala planetaria. En resumen, es evidente el fracaso de las polticas propiciadas por el Consenso de Washington. La reciente crisis econmica y nanciera, como era de prever, caus desequilibrios de balanza de pagos en varios pases, debido a la salida de capitales y a la contraccin del comercio mundial; de hecho, varios pases de la regin latinoamericana anunciaron la implementacin de medidas de diversa ndole para hacer frente al evidente impacto en sus economas. A nivel mundial se ha retomado el debate sobre el uso de controles al ujo de capital, sea a la entrada o a la salida, para reducir la volatilidad de los mismos y favorecer aquellos de largo plazo frente a los especulativos de corto plazo. El Ecuador ha sido uno de los pases que ha implementado un Impuesto a la Salida de Divisas (ISD) como mecanismo para dotar de mayor estabilidad a la economa ecuatoriana y, con esto, disminuir los impactos de los desequilibrios macroeconmicos en las condiciones socioeconmicas de la poblacin. El objetivo del presente trabajo es analizar los principales resultados que ha brindado la implementacin del ISD en la economa ecuatoriana y reexionar sobre los retos que demanda una decisin de poltica econmica de esta naturaleza.

2. Marco terico
2.1. Impuesto a los movimientos de capital transfronterizos: la tasa Tobin
El incremento del volumen de los movimientos internacionales de capital, la liberalizacin de los mercados nancieros y las crisis nancieras, as como las consecuencias que estos procesos han tenido en las economas de los pases, han renovado el inters por la propuesta de gravar los movimientos de capital transfronterizos. La llamada tasa Tobin, propuesta en 1971 por James Tobin, premio Nobel de Economa en 1981, consiste en el establecimiento de un impuesto, en un rango entre 0,1% y 0,25%, a cada una de las transacciones nancieras transfronterizas. Esta tasa tiene el objetivo de desestimular el ujo de capitales a corto plazo, generalmente especulativos. La tasa est planteada para penalizar solamente las operaciones puramente especulativas, de ida y vuelta, entre monedas; no as para los ujos nancieros de inversiones de mediano y largo plazo. El elevado monto de ganancia que estos capitales obtienen se debe a la facilidad y velocidad con la que se mueven de un pas a otro. En caso de aplicacin de la tasa Tobin, los especuladores nancieros implicados

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en varias transacciones tendran que pagar esta tasa varias veces, lo que llevara a desestimular este tipo de inversiones nancieras. En contraposicin, la ganancia de las inversiones a mediano y largo plazo quedara sin afectacin. Las caractersticas de la Tasa Tobin podran resumirse en cuatro puntos: a) El impuesto debera aplicarse al menos en todos los pases de moneda clave o con centros nancieros importantes. Los gobiernos de estos pases gravaran los movimientos de capital transfronterizos con una tasa ad valorem. Aunque el tipo impositivo sera lo sucientemente reducido como para no tener efectos signicativos sobre la actividad comercial y las inversiones a largo plazo, limitara de forma importante los rendimientos de las operaciones especulativas. En 1978, Tobin sugiri que el impuesto debera situarse entre el 0,5% y el 1% del valor de las operaciones efectuadas. No obstante, en 1996, dada la reduccin de las comisiones y de los costes de transaccin en los mercados de divisas, propuso que no excediese el 0,25% (o incluso el 0,1%). b) El impuesto sera recaudado por cada gobierno sobre todas las conversiones monetarias spot efectuadas dentro de su jurisdiccin. Tobin (1978) propuso gravar todas las operaciones de contado; sin embargo, tras el trabajo realizado por Kenen (1996), sugiri que el impuesto tambin debera extenderse a los contenidos spot de los swaps de divisas y de las operaciones forward. c) La recaudacin del impuesto se ingresara en un fondo central controlado por una institucin internacional. Se propona que sea el FMI, el Banco Mundial, las Naciones Unidas o el Banco de Pagos Internacionales. La mayora de los ingresos recaudados se destinara a la nanciacin de programas internacionales (medioambiente, desarrollo, fuerzas de pacicacin, etc.). No obstante, sera deseable permitir que algunos pases mantuviesen parte de la recaudacin obtenida; por ejemplo, pases ms pobres podran retener el 100% de la recaudacin del impuesto. d) Diferentes pases podran formar reas monetarias dentro de las cuales no se aplicara el impuesto, previo consentimiento de la institucin internacional controladora.

2.2. Argumentos a favor de gravar los movimientos de capital especulativo a corto plazo
James Tobin sealaba que el objetivo de su impuesto no era maximizar el ingreso, sino mejorar la eciencia de los mercados nancieros en la asignacin de recursos, desincentivando los ujos de capital a corto plazo, reduciendo la volatilidad de los tipos de cambio y restaurando parte de la autonoma monetaria perdida en el proceso de integracin nanciera internacional. Se han utilizado varios razonamientos para justicar la adopcin de una tasa/impuesto sobre las transacciones de divisas: a) Una tasa/impuesto sobre las transacciones de divisas limitara la especulacin y la volatilidad en los mercados nancieros internacionales. La especulacin y la volatilidad de los tipos de cambio (mercado de divisas) siguen siendo dos de los principales problemas econmicos que afronta la economa nanciera mundial. La preocupacin de los gobiernos nacionales por la volatilidad de los tipos de cambio se ha centrado en sus posibles efectos adversos sobre el comercio y la inversin. La volatilidad genera incertidumbre sobre la evolucin de los precios dicultando la toma de decisiones efectivas.

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Eichengreen, Tobin y Wyplosz (1995) sostienen que la volatilidad de los tipos de cambio y de los tipos de inters, inducida por la especulacin y los ujos de capital a corto plazo, puede tener consecuencias devastadoras para una economa en su conjunto. En este sentido, una tasa/impuesto tipo Tobin penalizara las operaciones a corto plazo, reduciendo la volatilidad de los ujos de capital y de los tipos de cambio. b) Un impuesto sobre las transacciones de divisas elevara el grado de autonoma de las polticas monetarias nacionales, reactivando la capacidad de los bancos centrales para intervenir de forma efectiva en los mercados de divisas. La integracin de los mercados nancieros ha reducido las divergencias entre los tipos de inters domsticos y extranjeros, reduciendo el margen de maniobra de los bancos centrales y de los gobiernos para adoptar polticas econmicas (monetarias y scales) soberanas. El razonamiento original de Tobin (1978) para la adopcin de un impuesto sobre las transacciones de divisas fue acrecentar la autonoma (soberana) de las polticas econmicas nacionales en un mundo caracterizado por una elevada movilidad de capitales. Este impuesto creara un diferencial entre los tipos de inters domsticos y extranjeros, restableciendo cierto margen de maniobra para la utilizacin de la poltica monetaria con nes de estabilizacin interna. Actualmente, los defensores del impuesto Tobin acuden a la trinidad inconsistente61 para justicar su adopcin. Limitando la libre movilidad de capitales, un pas lograra restablecer cierto grado de compatibilidad entre el ejercicio de una poltica monetaria autnoma y la estabilidad de su tipo de cambio. c) Un impuesto sobre las transacciones de divisas tendra un gran potencial recaudador. Cada vez ms problemas sociales, econmicos y ambientales adquieren una dimensin mundial. En este sentido, la adopcin de un tasa/impuesto que grave la actividad nanciera especulativa internacional puede ser un instrumento efectivo para obtener fondos y, a travs de programas de cooperacin y compensacin, contrarrestar los problemas mundiales e impulsar un proceso redistribucin de la riqueza.

2.3. Crticas al impuesto de Tobin


Tradicionalmente la literatura neoclsica utiliza los siguientes argumentos en contra de la adopcin de un impuesto sobre los ujos de divisas: a) En ausencia de otras distorsiones, la tasa/impuesto Tobin alterara las decisiones intertemporales (consumo y ahorro) de los agentes, reduciendo su nivel de bienestar. Tanto los ahorradores como los prestatarios obtienen benecios

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Durante aos la literatura acadmica ha advertido sobre la incompatibilidad terica entre tipo de cambio jo (o jo entre bandas), la libre movilidad de capitales y la coordinacin de las polticas econmicas (especialmente las polticas monetarias). Esta situacin, denominada trinidad inconsistente, ha sido un elemento clave de la ruptura de los sistemas de paridades jas en los ltimos treinta aos. Bajo libre movilidad de capitales, un pas no puede mantener polticas monetarias independientes y gozar al mismo tiempo de estabilidad monetaria.

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privados de su acceso a los mercados internacionales de capital. La libre movilidad de capitales permite que los agentes nivelen su consumo intertemporal, alcanzando un mayor nivel de bienestar. b) El impuesto de Tobin no sera efectivo dado que los inversores podran evitarlo fcilmente. Dado que las distorsiones sobre el comercio y el consumo intertemporales resultan costosas para el sector privado, resultara rentable invertir en tcnicas que permitan eludir el pago del impuesto. Este podra evadirse mediante dos estrategias: la primera, el desplazamiento de las operaciones hacia parasos scales; y la segunda, mediante la sustitucin de las transacciones objeto de gravamen por otras exentas del impuesto o bien a travs de la creacin de instrumentos nancieros ms complejos. La primera forma de evasin supondra que, a menos que todos los pases adoptaran el impuesto, las transacciones se desplazaran hacia parasos scales. No obstante, Kenen (1996) seala que esto podra evitarse aplicando el impuesto o una tasa penalizadora a todas las operaciones que se efecten con bancos situados en zonas exentas del impuesto. Otra opcin sera gravar las transacciones en el sitio donde se negocian y no en el sitio en el que se producen. Respecto a la segunda forma de evasin, Kenen (1996) considera que podra evitarse no solo gravando las operaciones spot, sino tambin las operaciones forward, los swaps de divisas y los futuros nancieros. No obstante, la ingeniera nanciera siempre encontrara nuevas formas de elusin del impuesto. c) La administracin del impuesto conducira a corrupcin y a actividades indeseables de bsqueda de rentas. d) La tasa/impuesto Tobin reducira la eciencia del mercado de divisas e incluso podra elevar la volatilidad de los tipos de cambio.

3. Los efectos de la liberalizacin en Amrica Latina y el Ecuador


El proceso de liberalizacin comercial y nanciera predominante desde la dcada de los setenta, y con mayor nfasis a lo largo de la dcada de los ochenta y noventa, en Amrica Latina se caracteriz por la prdida del manejo soberano de las polticas econmicas debido a las permanentes interferencias de los organismos nancieros internacionales (FMI, Banco Mundial) en las mismas y, adems, estuvo acompaado de una actitud poco crtica y cuestionadora de los pases de la regin al modelo que se impona a partir del Consenso de Washington. De hecho, se dej atrs la posibilidad de pensar el desarrollo desde una visin latinoamericana. Las polticas de liberalizacin en Amrica Latina durante la dcada de los noventa no lograron un aumento signicativo del crecimiento econmico; ms bien se registr una desaceleracin del crecimiento y menor desempeo econmico, adems de una escasa diversicacin del comercio, una menor penetracin de las exportaciones en los mercados internacionales, debido a prdidas de competitividad, y un mayor incremento de la dependencia a las importaciones (Vos, Ganuza & Morley, 2004; Vos & Morley, 2004).

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En el Ecuador, la aplicacin de polticas neoliberales en el campo comercial no logr impactos signicativos en el bienestar y en la reduccin de la pobreza, al contrario, incrementaron la desigualdad de ingresos debido a las diferencias salariales entre la mano de obra calicada y la no calicada (Vos & Len, 2004). En el mbito nanciero los resultados fueron an peores, la liberalizacin nanciera profundizadas durante la dcada de los noventa desemboc en una de las peores crisis econmicas y nancieras de la historia del pas.

3.1. Liberalizacin nanciera en el Ecuador y desaciertos de la regulacin


Entre 1948 y 1994 el sistema bancario ecuatoriano estuvo bajo la Ley General de Bancos, una ley con un fuerte nfasis regulatorio, supervisin y control nanciero, y con un enfoque hacia la reactivacin del aparato productivo. Durante el gobierno de Len Febres Cordero (1984-88) se dio inicio a las reformas neoliberales a esta Ley mediante la liberalizacin de las tasas de inters y dejando que sea el mercado el que las autorregule y no el Estado. En el gobierno de Sixto Durn Balln (1992-1996), se cambia la Ley General de Bancos por la Ley General de Instituciones Financieras (1994), profundizando la corriente neoliberal de desregulacin nanciera y liberalizacin del sistema nanciero. Entre otros aspectos, la nueva Ley debilit el papel de la Superintendencia de Bancos para controlar al sistema nanciero, sent las bases para que se inicie una proliferacin indiscriminada de instituciones nancieras, muchas de ellas fantasmas con limitados niveles de solvencia y liquidez62; abri la puerta para que se den procesos de concentracin de crditos en personas y grupos econmicos alrededor de nancieras y bancos; ampli el abanico de posibilidades para que las instituciones ofrezcan nuevos productos nancieros fruto de las innovaciones de los mercados nancieros a nivel mundial; permiti la legalizacin de la banca off shore; adems de una mayor liberalizacin de los ujos de capital en el corto plazo, permitiendo la entrada y salida de los mismos sin restricciones. Estas reformas en el sector nanciero contribuyeron en gran medida a que se congure una de las mayores crisis econmicas y nancieras de la historia del pas durante los aos 1998 y 1999 (Jcome, 2007). La Ley de 1994 es cambiada por la Ley General de Instituciones Financieras del ao 2001, la misma que procura adaptar su marco regulatorio a la receta internacional de los principios de supervisin bancaria del Comit de Basilea; sin embargo, estos principios tambin son parte del paquete de reformas neoliberales que se difundieron por el FMI y el Banco Mundial para ser implementadas en las regulaciones nancieras de los diferentes pases y promover sistemas nancieros liberalizados. El resultado de este tipo de reformas, que no se compadecen con la realidad de un pas en desarrollo con grandes heterogeneidades en su estructura econmica y productiva como el Ecuador, fue la profundizacin de las restricciones para acceder al crdito a grandes segmentos de la sociedad ecuatoriana, una banca privada muy poco comprometida con el desarrollo del pas y, nalmente, la ausencia de control en los tipos de inters y las comisiones

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Entre estas instituciones fantasmas se encontraba la Financiera Flores y Miel, vinculada a familiares del mismo presidente de esa poca, Sixto Durn Balln.

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bancarias que socaparon la ineciencia de los bancos y les garantizaron ganancias extraordinarias. Por otro lado, la regulacin nanciera segua permitiendo la libre entrada y salida de los ujos nancieros, hasta el ao 2007, situacin que coadyuvaba a que el sistema nanciero ecuatoriano incremente sus activos en el exterior (en parte gracias a la expatriacin del ahorro nacional) como se puede ver en el cuadro 1.

Tabla 1. Total de activos externos del sistema nanciero privado y BNF (millones de USD)
Ao 2004 2005 2006 2007 2008 2009 (agosto) Millones de USD 2.453,0 2.790,3 3.355,4 4.202,9 4.230,2 4.661,7
Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboracin: Legarda y Jcome.

En resumen, el resultado global de las reformas nancieras de corte neoliberal provocaron una de las mayores crisis nancieras y econmicas del pas entre 1998 y 1999; el debilitamiento sistemtico de la banca pblica de desarrollo, casi hasta su desaparicin; altos mrgenes de rentabilidad para la banca privada, pese a su pobre aporte a la reactivacin productiva del pas; racionamiento de crdito a amplios sectores econmicos y sociales; la libre movilidad de los ujos de capital a nivel nacional e internacional y, con esto, la especulacin nanciera y los llamados capitales golondrinas, adems de la expatriacin del ahorro nacional.

4. Impuesto a la Salida de Divisas en el Ecuador (ISD)


El 28 de diciembre de 2007 la Asamblea Constituyente aprob la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria en el Ecuador, que cre el Impuesto a la Salida de Divisas (ISD). Este impuesto se j en el 0,5%. En los considerandos de esta Ley se indica que el sistema tributario debe sustentarse en impuestos que sirvan para disminuir las desigualdades y que busquen una mayor justicia social, adems de contribuir al estmulo de la inversin, el ahorro y una mejor distribucin de la riqueza. El 17 de diciembre de 2008 la Comisin Legislativa y de Fiscalizacin de la Asamblea Nacional aprob la Ley Reformatoria a la Ley de Rgimen Tributario Interno y a la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria del Ecuador en la que, entre otras reformas, increment el ISD al 1% y cre el Impuesto a los Activos en el Exterior del 0,084% mensual al saldo promedio de los fondos disponibles e inversiones en el exterior. El impuesto ISD se crea sobre el valor de todas las operaciones y transacciones monetarias que se realicen al exterior, con o sin intervencin de las instituciones que integran el sistema nanciero. Las personas, naturales o jurdicas, nacionales o extranjeras, que deben pagar el ISD son aquellas que estn denidas

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en los trminos de la Ley de Rgimen Tributario Interno, que transeran o enven dinero al exterior en efectivo o a travs del giro de cheques, transferencias, envos, retiros o pagos de cualquier naturaleza realizados con o sin la intermediacin de instituciones del sistema nanciero. Las entidades que integran el Sistema Financiero Nacional se constituyen obligatoriamente en agentes de retencin de este impuesto por las transferencias que realicen por disposicin de sus clientes. De acuerdo con la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria aprobada por la Asamblea Constituyente (2007), estn exentas del pago del impuesto exclusivamente las siguientes transacciones: Los pagos por concepto de importaciones; La repatriacin de utilidades obtenidas por sucursales o liales de empresas extranjeras domiciliadas en el Ecuador siempre que el destino inmediato no sean parasos scales, de conformidad a lo que se seale el Servicio de Rentas Internas en la resolucin que emita y publique para este efecto; Los pagos de capital e intereses por concepto de crditos externos que estn debidamente registrados en el Banco Central del Ecuador, siempre que el destino inmediato no sean parasos scales, de conformidad con lo que se seale el Servicio de Rentas Internas en la resolucin que emita y publique para este efecto; Pagos por concepto de primas de compaas de reaseguros; y Los consumos realizados en el exterior por medio de tarjetas de crdito emitidas en el pas, cuyo titular sea una persona natural. Sin embargo, la Ley Reformatoria a la Ley de Rgimen Tributario Interno y a la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria aprobada por la Comisin Legislativa y Fiscalizacin de la Asamblea Nacional (2008), quit la exencin del impuesto a las importaciones y se establecido que toda importacin realizada por personas naturales o sociedades ecuatorianas o domiciliadas en el pas pagar el impuesto. La base imponible del Impuesto a la Salida de Divisas (ISD) es el monto del traslado de divisas, de la acreditacin o depsito, o el monto del cheque, transferencia o giro al exterior.

5. Resultados y retos para el futuro de la implementacin del ISD


Si bien el objetivo del impuesto no es la recaudacin tributaria, con el incremento del 1% en el ISD la administracin tributaria recaud en el ao 2008 por este tributo USD 31,4 millones. Durante los primeros siete meses del ao 2009 la recaudacin fue de USD 111,9 millones, que frente a los USD 17 millones recaudados en el mismo periodo del ao pasado signica un incremento de 555,4%. Una de las mayores crticas que ha tenido el impuesto es que tambin grava a todas las importaciones y no permite un tratamiento diferenciado por tipo de importacin. El impuesto castiga tanto a bienes de consumo o suntuarios importados como a bienes de capital e insumos para la produccin. En este sentido, los sectores productivos han expresado su disconformidad ya que esta situacin eleva los costos de produccin, que generalmente son traspasados al consumidor nal.

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Por otro lado, pese a la aplicacin del impuesto, la banca privada no ha dejado de enviar el ahorro nacional hacia el exterior; de hecho entre julio de 2008 y agosto de 2009, como se puede ver en el cuadro 2, los activos externos netos de los bancos privados se han incrementado.

Cuadro 2. Activos externos netos de bancos privados (millones USD)


Perodo jul-08 ago-08 sep-08 oct-08 nov-08 dic-08 ene-09 feb-09 mar-09 abr-09 may-09 jun-09 jul-09 ago-09 Rubro activos externos netos (a-b) 2.704,20 2.800,90 3.973,88 3.846,25 3.774,39 3.436,85 3.326,83 3.398,39 3.755,93 4.130,96 4.048,52 3.736,07 3.763,05 3.948,48 a. Activos 3.464,40 3.539,60 4.779,47 4.726,29 4.555,85 4.230,23 4.180,65 4.237,37 4.575,18 4.862,35 4.833,27 4.508,14 4.495,53 4.661,79 b. Pasivos 760,20 738,70 805,59 880,04 781,46 793,38 853,82 838,98 819,25 731,39 784,75 772,07 732,48 713,31
Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboracin: Legarda y Jcome.

Despus de analizar los resultados que el ISD ha tenido en la economa ecuatoriana, cabe preguntarse: por qu regular los movimientos de capital y no dejar que el mercado haga el trabajo sin interferencias? Est claro que para dar una respuesta coherente a esta pregunta es necesario asumir explcitamente que existen imperfecciones en el funcionamiento de los mercados que impiden que el resultado sea ptimo. En una economa en desarrollo, pequea, abierta a los ujos de capital y de comercio, con cierta propensin a la inestabilidad y dolarizada, como el caso de la economa ecuatoriana, ganancias de bienestar, que en teora brindaran la liberalizacin y apertura con el resto del mundo, no se dan debido a su alta exposicin a shocks externos y a los riesgos de desequilibrio de balanza de pagos. Es por esto que controles de este tipo adquieren su relevancia, y ms an en un contexto de crisis econmica y nanciera global. Otro aspecto que se debe considerar, al ver los resultados de la aplicacin del impuesto, es el desfase de tiempo que existe entre el anuncio de la medida y su aplicacin. En el caso del Ecuador, el anuncio anticipado de la aplicacin del impuesto realizado por el Gobierno Nacional provoc que varios de los grandes depositantes muevan sus cuentas al exterior a n de evitar el pago del 1% una vez que se apruebe la Ley. Sin embargo, esto es algo que no se puede evitar ya que las reformas tributarias necesariamente deben pasar por el Legislativo. De

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todas maneras, s se hubiese podido tomar alguna medida transitoria de regulacin nanciera que evite la fuga de dinero mientras dura la aprobacin de la Ley en el Legislativo. La implementacin del ISD y los resultados obtenidos hasta el momento plantean algunos retos a tener en consideracin. Si bien, el ISD ha contribuido a mejorar las recaudaciones scales y, con esto, el Gobierno cuenta con mayores recursos para sostener la poltica inclusin social, los objetivos de un impuesto de este tipo es evitar que la economa entre en un estado de iliquidez producto de la salida de capitales va balanza comercial y va sector nanciero, y que las inversiones/ahorro se queden en el pas para estimular el aparato productivo mejorar la distribucin de la riqueza. Estos objetivos se han conseguido parcialmente, como se vio anteriormente el ISD no ha sido suciente para evitar la salida del ahorro nacional. En este sentido, y para que el ISD cumpla un rol importante en el proceso de desarrollo del pas y de distribucin de la riqueza, el reto est en acompaar el mismo con regulaciones nancieras para la repatriacin, tanto del ahorro nacional pblico y privado, para establecer lmites sobre montos y tipo de operaciones nancieras que el sector privado estara en condiciones de realizar y, nalmente, para exigir que la banca pblica deje de restringir el crdito a amplios sectores productivos y sociales del pas . Por otro lado, el impuesto no debe castigar al sector productivo que demanda bienes de capital e insumos importados para la produccin. El proceso de desarrollo endgeno, en un primer momento, demanda de estas importaciones hasta que la industria nacional est en capacidad de prescindir de ellas. El impuesto debe gravar nicamente a las importaciones de bienes de consumo, suntuarios y a las que compiten con la industria nacional, ya que los costos adicionales que implican para la industria un impuesto que no discrimina por tipo de importacin son traspasados al consumidor nal, afectando en especial a los quintiles ms pobres de la poblacin. De igual forma, se debe acompaar con herramientas de carcter arancelario y para-arancelario que desalentar las importaciones y fortalecer el proceso de desarrollo endgeno. Finalmente, no hay que descartar un incremento del ISD para una mayor efectividad del mismo. La salida de divisas, pese a estar en vigencia el impuesto, puede deberse a que el costo nanciero del mismo todava no es lo sucientemente signicativo para algunos agentes econmicos. En un pas caracterizado por tener costos de transaccin y nancieros extremadamente altos, el 1% del ISD puede ser insuciente para desalentar la salida de divisas.

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BIBLIOGRAFA

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ANEXOS

Tabla 1. Liberalizacin nanciera y crisis nancieras


Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Dinamarca Finlandia Indonesia Israel Malasia Mxico Noruega Pero Filipinas Espana Suecia Tailandia Turqua Uruguay Venezuela Ao de Iiberacin nanciera 1977 1985 1975 1974 1980 Principios de los 80 1982 1983 1985 1978 1974,1991 1980 1991 1980 1974 1980 1989 1980 19761979 1981,1989 Ao de inicio de la(s) crisis bancaria(s) 1980,1985,1994 1987 1985, 1994 1981 1982 1987 1991 1992 1983 1985 1982,1994 1988 1983 1981 1978 1991 1979, 1983 1991 1971,1981 1993
Fuente: Kaminsky y Reinhart (1999). Elaboracin: Legarda y Jcome.

Impuesto a la salida de capitales en el Ecuador: Resultados y retos para el futuro 303

Tabla 2. Frecuencia de las crisis de balanza de pagos y bancarias por periodos


Number of crises

1970--1995

1970--1979

1980--1995

Type of crisis

Total

Average per year

Total

Average per year

Total

Average er year

Balance-of-payments

76

2.92

26

2.60

50

3.13

Twin

19

0.73

0.10

18

1.13

Single

57

2.19

25

2.50

32

2.00

Banking

26

1.00

0.30

23

1.44

Note: Episodes in which the begilllling of a banking clisis is followed by a balance-of-payments crisis within 48 months are classied as twin crises.
Fuente y elaboracin: Kaminsky y Reinhart (1999: 477).

LOS SUBSIDIOS Y LOS SUBSIDIADOS

XVI Desigualdad de los subsidios a la electricidad

Lourdes Montesdeoca y Alberto Acosta


Usualmente se cree que la igualdad est directamente relacionada con la justicia. No obstante, una sociedad igualmente pobre es una sociedad injusta. A su vez, una sociedad igualmente rica puede sostenerse en relaciones polticoeconmicas injustas en el contexto de las naciones.
Ren Ramrez Gallegos

1. Introduccin
Buena parte de los presupuestos estatales se destinan al gasto social, con el objeto de reducir los efectos concentradores y discriminatorios que el sistema produce y reproduce. En los estudios recientes se hace referencia a la calidad que el gasto social debe tener, por lo que las decisiones de poltica deben tomar en cuenta dnde se est invirtiendo y que tan efectiva es esa inversin. Un monto importante del presupuesto de gasto social suelen ser los subsidios. A pesar de las buenas intenciones para crear y mantener ciertos subsidios, estos pueden ser utilizados como maquinaria electoral de los gobernantes o como manipulacin de ciertos grupos de poder, situaciones que han estado presentes en la historia del Ecuador. La literatura econmica relacionada propone que los subsidios mantengan algunas caractersticas acordes con los principios econmicos, para que sean eficientes y efectivos. La primera caracterstica de un subsidio es que debera ser transitorio, es decir, que debera otorgarse solamente mientras dure la condicin que dio origen al subsidio. Sin embargo es ms fcil crear un subsidio que eliminarlo. La segunda caracterstica es la focalizacin, es decir, que el subsidio sea canalizado directamente a las personas necesitadas e identificadas como potenciales receptoras. El problema radica en definir los mecanismos y parmetros de focalizacin. Finalmente la tercera caracterstica es

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que sea econmicamente factible, es decir, que no interfiera la ejecucin presupuestaria, y pueda ser sostenible en el tiempo. Es decir, que existan los recursos para su financiamiento. Los subsidios, del lado de la demanda, vistos como instrumento de redistribucin tienen por objeto mejorar el ingreso disponible de las familias. Sin embargo, es posible que los subsidios generalizados conduzcan a mayores desigualdades, pues las familias con mayores ingresos tendran acceso a mayores cantidades del bien objeto del subsidio. Por lo que es recomendable tener una estrategia adecuada para el manejo de los subsidios, con el objeto de mejorar su calidad y su eficiencia. Existen muchos cuestionamientos a la aplicacin de los subsidios. Al no existir una adecuada focalizacin en la mayora de estos, los beneficios no los estaran recibiendo los sectores ms pobres, por ejemplo. De acuerdo con los datos de la Proforma Presupuestaria del Gobierno Central presentada por el Ministerio de Finanzas, en 2008 se destinaron cerca de USD 3.000 millones por concepto de subsidios a los combustibles. Este monto corresponde al 28,31% del Presupuesto del Gobierno Central, y a cerca del 6% del PIB para ese ao. El mayor monto por subsidio a los combustibles se destina para el consumo de disel, con alrededor de USD 1.600 millones; este monto representa algo ms del 15% del Presupuesto del Estado y un 3% del PIB de ese ao. Los siguientes en importancia, por su monto, son los subsidios al gas licuado de petrleo (GLP), y a las gasolinas con un 5% del Presupuesto del Estado, cada uno. De la gama de subsidios a nivel nacional, el presente trabajo se enfocar en los subsidios al consumo elctrico y al gas de uso domstico (GLP), debido principalmente a la incidencia directa que tienen en casi todos los hogares ecuatorianos. Se precisa conocer cmo funcionan, su incidencia y sus repercusiones sociales y econmicas, para poder asumir una postura frente a ellos. La posible eliminacin de los subsidios, principalmente a los combustibles, debera ser motivo de un detenido y sereno anlisis. Por un lado, parece preocupante el monto que representan. Por otro, no necesariamente estn beneficiando a los grupos ms postergados de la sociedad. La polmica se registra, en especial, con el subsidio al GLP de uso domstico. Este estudio tiene como objetivo principal analizar la desigualdad, concentracin y redistribucin de los subsidios a la electricidad y al gas de consumo domstico. El trabajo se estructura en cinco partes: en la siguiente seccin, se describen en un contexto general los subsidios generales nacionales que actualmente tiene el pas, dentro de los cuales se inscriben el subsidio elctrico y al GLP. En la tercera y cuarta secciones se describen los sectores tanto elctrico, como de la produccin y uso del GLP en el pas. Despus, en la quinta seccin, se harn las referencias tericas y metodolgicas en cuanto a desigualdad, concentracin, y el efecto redistributivo de los subsidios sobre los ingresos. Luego, en la sexta seccin, se mostrarn los resultados obtenidos. Finalmente se presentan las principales conclusiones y recomendaciones de poltica econmica, en base a los resultados del estudio.

Desigualdad, concentracin y redistribucin de los subsidios 309

2. Estructura de los subsidios en el Ecuador


Hasta nales de 2008, el Gobierno ecuatoriano mantena doce subsidios nacionales. a) Tres subsidios enfocados a los sectores ms pobres: Bono de Desarrollo Humano (BDH). Creado hace diez aos, con el objetivo de eliminar los subsidios al gas de uso domstico, a los combustibles y a la electricidad, se trata de una transferencia directa de USD 30 mensuales (a diciembre de 2008), a los grupos de personas considerados los ms vulnerables de la sociedad: madres de los quintiles 1 y 2 de la distribucin por ingreso, adultos mayores y personas con discapacidad de ms del 40%. Bono de la vivienda. Es una trasferencia directa que el Estado realiza para las familias que quieran construir una nueva vivienda o mejorarla. Los interesados deben presentar una solicitud al Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (MIDUVI) y aqu se realiza la seleccin en funcin de diversos parmetros como el quintil de ingresos de la familia, el sector de residencia y aporte mnimo del beneciario. Las categoras de vivienda a considerar son: vivienda rural, urbano marginal, urbana y para personas migrantes y/o su familia; los montos del bono van desde USD 1.500 hasta USD 3.600. Subsidio tarifa dignidad al consumo elctrico. Se trata de un subsidio especco para los usuarios residenciales que consumen en las empresas elctricas de la Sierra hasta 110 kWh mensuales y en las empresas elctricas de la Costa, Oriente y Regin Insular hasta 130 kWh mensuales. Los beneciarios de este subsidio pagan actualmente por consumo de energa USD 0,04 por kWh, y por comercializacin USD 0,70 abonado-mes; el subsidio depender del consumo. b) Cuatro subsidios dirigidos a pequeos productores: Para la adquisicin de urea y semillas. Debido al alza internacional de los precios de las materias primas, el efecto inmediato fue el alza de los insumos agrcolas, ante lo cual el gobierno subsidi la importacin de urea, en un inicio trada de Venezuela, posteriormente de China y luego de Irn. Para los insumos agrcolas. Se elaboraron kits bajo el programa Volver a Sembrar, los cuales contienen: semillas de maz duro, soya, herbicidas, insecticidas y dos sacos de urea. Al costo de la produccin. De algunos productos agrcolas como el arroz y maz, de consumo masivo, con el propsito de mantener bajos sus precios. Para panicadores artesanales. Subsidio a la importacin de harina de trigo, principal insumo del pan, que incide en el costo de la canasta mnima y bsica. c) Tres subsidios para los derivados de petrleo: Al disel. Es un subsidio universal al precio nal del disel. Fundamentalmente es un subsidio a su importacin, el cual vara en funcin de los precios internacionales. El costo de produccin nacional es hasta tres veces menor. En el ao 2008 apenas un 18% del consumo domstico fue abastecido por produccin nacional. A la nafta. La nafta es la materia prima bsica para la gasolina. Al igual que el subsidio al disel, el subsidio a la gasolina es universal y el fundamento para mantenerlo es que su eliminacin podra conducir a efectos inacionarios

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por ser parte de la cadena produccin-transporte-comercializacin. Al gas licuado de petrleo. Tambin es un subsidio universal, que se aplica al gas de uso domstico. Sin embargo gran parte se desva a otras actividades y tambin al contrabando. d) Otros dos subsidios: Para la inversin en el sector elctrico. Fue una creacin alterna ante la eliminacin del Fondo de Desarrollo Rural Marginado (FODERUMA), antes manejado por el Fondo de Solidaridad. Para cubrir las pensiones jubilares. Se destina a cubrir las pensiones bsicas de los tres sistemas de seguridad social: Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFA) e Instituto de Seguridad Social de la Polica (ISSPOL). El monto total de estos subsidios en 2008 ascendi a USD 4.895 millones, que representa alrededor del 47% del presupuesto del Gobierno Central de 2008 y alrededor del 8,95% del PIB. Cada uno de los subsidios se detalla en la siguiente tabla:

Tabla 1. Presupuesto por subsidio en 2008


Descripcin del Subsidio 1. Bono de Desarrollo Humano* 2. Bono de la vivienda (1) 3. Subsidio elctrico 4. A la adquisicin de urea y semillas 5. A los insumos agrcolas 6. Al costo de la produccin 7. A la harina 8. Al disel 9. A la nafta 10. GLP* 11. Inversin en el sector elctrico 12. Pensiones jubilares Total subsidios nacionales Millones de USD en 2008 430 332 106 9 256 24 50 1.615 534 730 230 579 4.895
* Monto al nal de 2008. (1) Suma de bonos para vivienda rural y urbano-marginal. Fuente: Varias. Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

Fuente Consultada MIES MIDUVI MF MF MF BNF MF MF MF BCE MF MF

Adems se est estudiando la posibilidad de subsidios al transporte, a la cobertura del seguro social universal y un bono de desempleo.

Desigualdad, concentracin y redistribucin de los subsidios

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3. Los subsidios elctricos


Antes de analizar el tema de los subsidios elctricos, conviene conocer rpidamente cul es la situacin del subsector elctrico en el Ecuador.

3.1. El subsector elctrico en el Ecuador


El subsector elctrico es uno de los ms dinmicos de la economa ecuatoriana, tanto por su aporte directo, en tanto es la dcima industria en aporte al PIB, como por su participacin indirecta, en tanto componente de otros productos y determinante de su productividad. El consumo de energa, en un pas como el Ecuador, est todava fuertemente correlacionado con el incremento del PIB. Dado que la mayora de las polticas econmicas apuntaran a un mayor crecimiento del producto, esto hace prever que dichas polticas deben estar respaldadas con esfuerzos para aumentar la oferta de electricidad destinada a cubrir la siempre creciente demanda (CONELEC, 2007). Esto, sin embargo, no puede minimizar, de ninguna manera, la necesidad de polticas energticas orientadas a manejar la misma demanda energtica, ajustndola a las disponibilidades de recursos energticos relativamente abundantes y renovables dentro del Ecuador. Este es uno de los mayores retos del sector energtico ecuatoriano. Antes de 2007, el subsector se organizaba bajo la modalidad de mercado mayorista. Con este esquema se buscaba hacer funcionar la racionalidad del mercado y atraer la inversin privada para que realice las inversiones necesarias. Esta propuesta fracas en toda la lnea. El subsector elctrico se desestructur al dividir las empresas de generacin de las empresas de distribucin. La estructura tarifaria, inspirada en la tarifa marginal, condujo a la masiva descapitalizacin de las empresas de distribucin, sobre todo aquellas con menos abonados y ms alejadas de las generadoras. Las inversiones privadas no llegaron. Y el Estado, forzado por las autoridades de ese entonces, no pudo cubrir las necesidades de inversin sino de manera muy reducida. En ese contexto, el Estado se vio obligado a contratar la generacin trmica de electricidad, lo que provoc masivas importaciones de derivados de petrleo y, para cubrir la demanda creciente, hubo que comprar electricidad cara desde los pases vecinos, particularmente de Colombia. A junio de 2008, el pas contaba con una potencia instalada nominal de 4.946,46 MW, incluyendo las interconexiones. La potencia efectiva era de 4.401,14 MW, de los cuales un 46% corresponda a generacin hidrulica, el 18% a generacin trmica de gas, el 30% a generacin trmica de combustin, un 5% fue importacin de Colombia a travs del sistema interconectado y un 0,07% provena de energa elica y solar. El elevado porcentaje de generacin trmica (48%) hace que el sector sea totalmente dependiente de los combustibles, que adems no son de produccin nacional, sino que hay que importarlos (CONELEC, 2008). Durante los ltimos dos aos, en el pas se han desarrollado diversas polticas orientadas a atender el consumo elctrico, tratando de ampliar la cobertura de este servicio, por un lado, y de mejorar el consumo de las familias ms pobres, por otro lado. Este esfuerzo se lo despliega a partir de lo dispuesto en el artculo 5 de la Ley de Rgimen del Sector Elctrico, en donde se establece como poltica

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nacional la proteccin de los derechos de los consumidores y la aplicacin de tarifas preferenciales para los sectores de escasos recursos.63 A partir de la expedicin de la Ley de Rgimen del Sector Elctrico en 1996, se estableci una serie de subsidios que en un inicio beneciaban a todos los consumidores residenciales de hasta 1000 kWh/mes. Estudios posteriores establecieron que este sistema era totalmente regresivo (Brborich, 1998). En la reforma de 1998 se elimin el subsidio directo y se establecieron dos subsidios indirectos: las tarifas diferenciadas y los subsidios cruzados, reduciendo el diferencial tarifario y estableciendo como beneciarios del subsidio a los consumidores de menos de 150 kWh/mes. En 2003 se estableci otra reforma, en la que se cambi este valor jo por uno variable, calculado como la media del consumo residencial del mes anterior de cada una de las veinte empresas distribuidoras. En resumen, el escalonamiento de las tarifas y los recargos al consumo eran preparados por las empresas elctricas distribuidoras; pero, previo a su aplicacin, deban ser aprobados por el Consejo Nacional de Electricacin (CONELEC). En las ltimas reformas a la Ley de Rgimen del Sector Elctrico de 2008 se estableci que las empresas distribuidoras deban bajar sus tarifas nales de consumo al valor medio nacional de USD 0,08 kWh, y que las empresas que cobraban menos estaban obligadas a mantener las tarifas anteriores.

3.2. Situacin de los subsidios elctricos


El subsidio elctrico considerado como nico sera la diferencia entre la tarifa pagada por el servicio recibido y el costo de su generacin si este tambin fuese nico. Sin embargo, para valorar el subsidio se debe tomar en cuenta el esquema de tarifas por el servicio elctrico que tiene varios componentes entre los que se destacan: Tarifario elctrico. Corresponde a cada una de las veinte empresas distribuidoras establecer el pliego tarifario, y debe ser remitido al CONELEC antes de su aplicacin. Contempla al menos seis escalas de tarifas diferenciadas de acuerdo al consumo de los hogares, al que se suma el costo jo por distribucin y los dems recargos por recoleccin de basura, alumbrado pblico y seguro para bomberos. Subsidios sociales. Tercera edad y tarifa preferencial para el bombeo de agua para comunidades campesinas de escasos recursos. Subsidios al consumo. Subsidio cruzado y tarifa dignidad, a los que se aadira las tarifas diferenciadas, por lo antes expuesto. Subsidio cruzado. Enmarcado en la Ley de Rgimen del Sector Elctrico, artculo 53, que seala:
[] en la elaboracin de los pliegos tarifarios se deber tomar en cuenta el derecho de los consumidores de ms bajos recursos a acceder al servicio elctrico dentro de las condiciones econmicas acordes con sus posibilidades. Se considerarn consumidores de bajo consumo en esta categora, en cada zona geogrca de concesin en distribucin, a aquellos que no superen el consumo mensual promedio de consumo residencial en su respectiva zona geogrca, pero que en ningn caso superen el consumo residencial promedio a nivel nacional [].

63

Este espritu fue recogido y ahondado en la Constitucin y los Mandatos de Montecristi, as como en las reformas a la Ley Elctrica va Decreto Ejecutivo del 30 de junio de 2007.

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Quienes consumen menos de la media reciben el subsidio cruzado y quienes consumen ms de dicho valor deben pagar el subsidio solidario. Segn las cifras del CONELEC, a nivel nacional en 2008 el valor recaudado por subsidio cruzado fue de USD 42.277.282 y se repartieron USD 21.943.535.

Tabla 2. Abonados a nivel nacional del sector residencial


que pagan / reciben el subsidio cruzado, 2008
Nmero de abonados que pagan subsidio cruzado 1.101.403 29,34% Nmero de abonados que reciben subsidio cruzado 1.631.166 43,44% Abonados que no se ven afectados por el subsidio 1.021.990 27,22%
Fuente: CONELEC (2008). Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

Total abonados 3.754.559

Subsidio tarifa dignidad.Es un subsidio especco para los usuarios residenciales que consumen en las empresas elctricas de la Sierra hasta 110 kWh mensuales y en las empresas elctricas de la Costa, Oriente y Regin Insular hasta 130 kWh mensuales. Se paga, actualmente, por la planilla de servicio elctrico el equivalente a la aplicacin de los siguientes valores: Por consumo de energa USD 0,04 kWh Por comercializacin USD 0,70 abonado-mes El valor pagado por el Estado entre julio de 2007 y diciembre de 2008 fue de USD 57.640.000. Subsidio a la tercera edad. En la Ley de Rgimen del Sector Elctrico, artculo 15, se establece el benecio de este subsidio para las personas mayores de 65 aos. Ellas pagarn solo el 50% del consumo de los primeros 120 kWh/mes de su consumo de energa elctrica. Adems, se benecian de este subsidio las instituciones sin nes de lucro que den atencin a las personas de la tercera edad, como: asilos, albergues, comedores e institutos de gerontologa. Esquema de subsidios al consumo elctrico
35,00 30,00 25,00 20,00
sid sub io s olid ario

Graco 1

Dlares

15,00 10,00 5,00 0,00


ado cruz idio ad subs id n a dig tarif

Consumo Kw/h mes

1 14 27 40 53 66 79 92 105 118 144 157 170 183 196 209 222 235 248 261 274 287 300
Pago sin subsidio 2008 Pago despus 2 subsidios Pago despus sub cruzado
Fuente: INEC (2007). - Elaboracin: Betancourt y Jcome.

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4. El Gas Licuado de Petrleo (GLP)


En el pas se comercia en dos formas el GLP. La primera es mediante cilindros, representa alrededor del 95%, y se emplea tanto para uso industrial (de 45 kg) como para uso domstico (de 15 kg). La segunda forma, que abarca un poco ms del 5% de la demanda nacional, es mediante tuberas, que se han construido en los ltimos aos en los conjuntos residenciales e industriales, principalmente en Guayaquil. La estructura de comercializacin de este derivado en el Ecuador es oligoplica. El Estado produce e importa el GLP, pero el 87% del mercado de distribucin lo hacen tres empresas: Duragas (38%), Agip (33%) y la estatal Congas (16%); el resto corresponde a nueve comercializadoras menores. Segn datos del INEC, en el ao 2008 los hogares ecuatorianos requeran mensualmente 1.400 toneladas mtricas del derivado a nivel nacional (INEC, 2008). El exceso de la oferta, sobre ese monto, sera lo que se desva a otras actividades e incluso al contrabando. Ms del 90% de los hogares ecuatorianos utilizan GLP para cocinar. Un porcentaje considerable de estos hogares tambin lo utilizan como insumo para sus pequeas y medianas empresas. Otra parte de la oferta es utilizada para calefones en los hogares con mayores ingresos. Y, en los ltimos aos, se ha abierto ocialmente la posibilidad de que los taxistas usen el GLP, esperndose que en el ao 2010 alrededor de 1.000 taxistas lo empleen. Los problemas en la distribucin de este subsidio saltan a la vista. Segn el Banco Central del Ecuador, solo el 58% de la demanda total es para uso domstico, es decir para la preparacin de alimentos. El restante 42% se destina a otras actividades, incluyendo la industrial. Un estudio del SIISE en 2003 estableci que el 20 % ms pobre solo participa en el 8 % del consumo total de gas, mientras que el 20 % ms rico consume el 33 %. Otras crticas tambin apuntan al porcentaje cercano al 20 % que sale de contrabando a los vecinos pases, puesto que la relacin de precios estara en el orden de 4 a 1 con Colombia y de 9 a 1 con Per (CONELEC, 2007). La demanda de GLP en los ltimos siete aos muestra una clara tendencia al alza. Segn datos de Petroecuador, durante este perodo, esta ha crecido a una tasa promedio simple anual del 20%. Mientras que el precio de venta del cilindro de 15 kg de uso domstico se ha mantenido congelado en USD 1,60 por muchos aos.

Tabla 3. Evolucin del subsidio al GLP 2002-2008


Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Demanda total (kg) 710.706.000 747.237.000 801.953.000 869.729.000 904.990.000 952.870.000 975.071.000 % Importacin 75,1 74,4 76,6 79,1 80,0 87,4 81,7 % Produccin nacional 24,9 25,6 23,4 20,9 20,0 12,6 18,3 Total subsidio (USD) 208.894.300 269.945.270 328.719.260 421.232.590 546.273.920 691.387.460 730.389.270 % Incremento anual 29,2 21,8 28,1 29,7 26,6 5,6

Fuente: BCE (2008-2009). Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

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La demanda nacional de GLP en el Ecuador durante el ao 2008 fue de 975 millones de kg, para uso domstico, industrial y comercial. La produccin nacional en las reneras fue de 178 millones de kg y se importaron por sobre los 796 millones de kg. El precio actual de 1 kg de GLP es de USD 0,1067, pero el costo ponderado de producir/importar 1 kg de GLP al ao fue de USD 0,859. Es decir, que el Estado subsidi alrededor del 87,5% del costo de produccin/importacin; el costo real estimado de una bombona de 15 kg fue de USD 12,80. La situacin de este combustible es complicada y contradictoria. En Ecuador se extrae petrleo, se exporta petrleo y se importa a costos muy elevados derivados de petrleo, como el GLP. Y para completar esta perversa realidad, gran parte de los derivados importados se emplean para la generacin trmica de electricidad. As, cuando existen precios altos del petrleo, importar gas cuesta ms, el subsidio es mayor y quedan menores ingresos para el Estado. Segn datos de la Direccin Nacional de Hidrocarburos y del Banco Central del Ecuador (BCE, 20082009), en el ao 2008 este subsidio alcanz la cifra de USD 730 millones. El costo de importacin del gas es alrededor de 3 veces superior al costo de produccin nacional, con lo que el 93% del subsidio al GLP se va por importaciones. Entonces la primera recomendacin lgica sera que se incremente la produccin nacional. La polmica de este subsidio radica precisamente en el desvo del combustible hacia los pases vecinos y otras actividades que no son el consumo domstico. Considerar el porcentaje de consumo global por estratos de ingresos no es suciente para decir que el subsidio es regresivo. Se requiere una rigurosa metodologa para realizar un anlisis minucioso de lo que sucede con el consumo en los hogares del GLP. Preliminarmente se conoce que alrededor del 61% del los habitantes del pas son pobres y el 53% de los hogares ecuatorianos consume un cilindro de gas o menos al mes. Por otro lado, su eliminacin podra provocar un aumento de la deforestacin. Entonces, la solucin no sera eliminar totalmente el subsidio al gas de consumo domstico, sino primero se requiere generar mayor produccin nacional, luego instrumentar mecanismos de focalizacin y mejorar los controles que ya se han iniciado. Es tan polmico el tema del subsidio al GLP de uso domstico que la decisin de quitar o focalizar este subsidio ha sido la causante de varias conmociones polticas. Este tema se ha convertido en un nudo gordiano. Ningn gobierno ha tenido la capacidad de desatarlo. Por eso, en los ltimos aos se ha ido incrementando este subsidio. Por un lado inuye la creciente demanda; por otro, el aumento del precio del petrleo. Segn los datos de la Direccin Nacional de Hidrocarburos, para el ao 2002 se destinaron USD 208,9 millones como subsidio, y al ao 2008 este monto ms que se triplic, llegando a ser USD 730,4 millones, con un aumento del 5,64% respecto del ao anterior. Sin embargo, con la cada del precio internacional del GLP en 2009 se esperara que el monto del subsidio tambin sea menor; alrededor del 40% de lo que fue en 2008, segn estimaciones preliminares. Para solucionar el problema de especulacin y mal uso del GLP, la Direccin Nacional de Hidrocarburos apuntara a dos soluciones de largo plazo: la una que el Estado asuma el control de la comercializacin, y la segunda focalizar el subsidio. Por otra parte, en los ltimos aos se est impulsando la construccin de la Renera del Pacco, en la provincia de Manab. Dicho proyecto, que tomara

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varios aos en su construccin, permitira producir suciente GPL para el mercado domstico. Con esto el pas dejara de importar gas, as como tambin gasolina y diesel. Est previsto que se dejar de importar alrededor de 125 toneladas de GLP diarias. Los otros proyectos para mejorar las plantas de renacin existentes no sern sucientes para disminuir sustantivamente la dependencia de importaciones de GLP.

5. Marco terico y metodolgico


El inters por la desigualdad se enmarca en el estudio del bienestar de una sociedad. Se debe tomar en cuenta, por un lado, el total de recursos que posee una sociedad para satisfacer sus necesidades, y por otro lado, el reparto de dichos recursos. Entonces la variable de inters deja de ser el crecimiento econmico y pasa a ser la distribucin de los recursos en la sociedad, de manera que en un ambiente de alta concentracin, los frutos del crecimiento econmico pueden no resultar en un aumento del bienestar de la poblacin (Maldonado, 2005). El concepto de desigualdad, al igual que otras categoras econmicas, no est exhaustivamente denido. La discusin del tema es relativamente reciente, y se suele tomar como puntos de referencia las publicaciones de Atkinson (1970), Sen (1973) y Kolm (1976); estudios en los que la desigualdad se enmarca en la economa del bienestar. A pesar de la gran discusin que existe sobre el tema, an no deja de generar controversias, puesto que cualquier denicin de desigualdad que adoptemos contiene un alto rasgo moral implcito, ya que muchos consideran que la desigualdad es mala en s misma (Maldonado, 2005: 11-14); mientras que otros la consideran como el motor que alienta la competencia y el progreso capitalista, con lo cual se asume que la igualdad es deseable (Atkinson, 1973). Atendiendo a la pregunta de Sen: igualdad de qu?, se suele tomar la medida de ingresos y consumos monetarios como las variables de inters en el estudio de desigualdades, por su mayor facilidad de manejo de la informacin, en tanto permiten realizar comparaciones (Atkinson, 1975). Esta aproximacin no puede dejar de lado que tanto el estudio de la desigualdad como de la pobreza deben abordan mltiples aspectos, ms all de lo monetario (Sen, 1992). Otro aspecto a tener en cuenta en el anlisis de desigualdad es la polarizacin en la que los grupos medios tienden a deteriorarse y surgen bimodalidades. As, se puede dar casos de concentracin en los extremos, tanto en el de pobreza como en el de riqueza (Gradn & Del Ro, 2001). Estos casos no son deseables, puesto que deterioran la cohesin social. Varios anlisis sostienen que es la situacin que ha vivido Amrica Latina en las dos ltimas dcadas, con el modelo neoliberal en el que se trat de reducir al mnimo la participacin del Estado en la economa y se trat de privatizar las empresas pblicas (Martner 2007), entre ellas las empresas elctricas y las comercializadoras de derivados de petrleo, como el GLP. Existe desigualdad de ingresos en nuestra sociedad. Los gobiernos tratan de intervenir para reducir estas desigualdades, con polticas de redistribucin del ingreso que buscan una mejora del bienestar de toda la sociedad. Dichas polticas, empero, pueden ser regresivas o progresivas segn quienes se benecian (Serebrisky, 2007). Las polticas redistributivas, como se estableci al inicio, se pueden enfocar de dos maneras: 1) como el principal papel del Estado en su capacidad de

Desigualdad, concentracin y redistribucin de los subsidios

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redistribucin, que lo realiza por medio de impuestos y/o subvenciones; y 2) mediante la transferencia directa de unos usuarios a otros, a la Pigou-Dalton principio en el que se establece que si se realizan transferencias de un individuo ms rico a otro con menos recursos, se reduce la desigualdad siempre que se mantenga el orden inicial. Existen varios estudios realizados en el tema de subsidios (Serebrisky, 2007), tanto a la electricidad (Fundacin Solar & Rufn, 2004), como a los derivados de petrleo (Brborich, 2007). En la mayora de pases de Amrica Latina se aplican en mayor o menor medida diversos grados de subsidios con el enfoque de mejorar el bienestar de la poblacin (Wodon & Yitzhaki, 2002). Especcamente en el Ecuador, en cuanto a los subsidios elctricos, antes de las reformas de 2007 los estudios concluan que el subsidio general era regresivo (Brborich, 1998), por lo que se instaba a su eliminacin. Otro problema del subsector fue el dcit tarifario (Maldonado & Fernndez, 2004), considerado en su momento como un subsidio indirecto. En los ltimos aos, sin embargo, continan las crticas por el aumento del gasto social que mantiene subsidios como el elctrico (BCE, 2008), dejando de lado el potencial redistributivo y de cobertura del mismo (Salazar, 2009). Por otro lado, el subsidio al gas de consumo domstico ha sido constantemente criticado (Brborich, 1998), porque su instrumentacin universal es considerada altamente regresiva (Hexagon, 2006). Lo que bsicamente realizan estas crticas es un anlisis de los montos, cobertura y concentracin por quintiles de ingresos que tienen los subsidios a los combustibles y a la generacin elctrica (Castillo, 2009). Al igual que con la pobreza, en la literatura especializada se utilizan diversos indicadores de desigualdad. Los tres indicadores bsicos son: el coeciente de Gini, el ndice de Theil y el ndice de Atkinson. En este trabajo se han utilizado bsicamente los dos primeros, el ndice de Gini y el de Theil, debido principalmente a las restricciones de la base de datos utilizada. Se utiliz la Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo de 2009 (ENEMDU), tomando como referencia toda el rea urbana del pas, que corresponde a una base de 6.682 hogares. Para el sector elctrico se estimaron los subsidios a partir del tarifario correspondiente a las cinco empresas de distribucin elctrica especcas que trabajan en las ciudades de referencia de la encuesta: Quito, Guayaquil, Cuenca, Ambato y Machala. Para el resto de sectores se ha tomado la media nacional referencial de acuerdo con los datos del tarifario vigente al sector residencial desde 2005. Para este sector se trabaj con 5.492 hogares, que corresponden al 82% de las observaciones; el resto son valores perdidos. En cuanto al subsidio por el consumo de gas domstico (USD 11,20), su clculo es directo por ser de aplicacin universal. Se parte de la estimacin del costo real unitario de un cilindro de 15 kg (USD 12,80), restando el precio de venta por cilindro (USD 1,60). A diferencia de los datos del subsidio elctrico, para esta parte del anlisis se utilizaron todas las observaciones. La variable focal es el subsidio al consumo elctrico equivalente (la suma del subsidio cruzado y tarifa dignidad), por un lado; y el subsidio al gas de consumo domstico equivalente, por el otro lado. La unidad de anlisis ser el hogar, puesto que en teora debera existir un medidor o un cilindro de gas por hogar; los datos de la ENEMDU son de corte transversal y van de enero a marzo de 2009. La escala de equivalencia utilizada es la que propone la OCDE, en la que el adulto

318

Lourdes Montesdeoca y Alberto Acosta

perceptor de ingresos tiene una ponderacin de 1, el resto de adultos 0,7, y los nios menores de 14 aos de 0,5. El estudio se realiz bajo un enfoque relativo. En una primera instancia se utiliz la curva de Lorenz de los subsidios recibidos por la poblacin, de la cual se obtiene el coeciente de Gini, que estara ligado con la focalizacin de los subsidios. En una segunda parte se analiza la progresividad de estos subsidios, partiendo de la curva de Lorenz del ingreso y comparando con las curvas de concentracin de los subsidios en funcin del ingreso. Con esto, adems, se podra determinar si la poltica aplicada es pro-pobre. Adicionalmente se pueden hacer curvas de dominancia en los tipos de subsidio.

6. Aplicacin-Resultados
Una de las diferencias ms destacadas que tiene el presente estudio respecto a los anteriores sobre el mismo tema es el uso de la escala de equivalencia. Existe amplia literatura sobre cul escala de equivalencia debera usarse: lo ms comn es utilizar datos en trminos per cpita, pero en el caso de consumos a escala no sera muy adecuada. Si bien el uso de una u otra escala depende del criterio del investigador, no se podra dejar de usar, puesto que no se deberan hacer comparaciones interpersonales, por ejemplo de un hogar con 2 miembros con un hogar con 10 o ms miembros. En la siguiente tabla se muestran las diferencias de los estadsticos de las variables utilizadas entre hogares, escala per cpita y la escala OCDE donde, por ejemplo, la media del consumo elctrico por hogares es de 151,98 kWh/mes; en trminos per cpita se reduce a menos de la tercera parte a 46,35 kWH/mes; y a escala OCDE sube a 59,16 kWH/mes.

Tabla 4. Diferencias de los estadsticos de las escalas de equivalencia


Variable Observaciones Hogares ingrltot_1 6682 Promedio 916,82 Mnimo 24120 Promedio Per cpita 385,4186 0 24120 Promedio Escala OCDE 428,594 0 24120 nmiem 6682 720,186 1,9831 0 21 211,71 1,9831 1 21 272,318 1,2193 1 12,5 pago_mes_el 5755 3,9567 37,972 1 2140 3,9567 16,9489 0,03968 1070 2,8471 20,1638 0,05787 1258,82 ckw_hg 5492 19,5976 147,55 0,2778 2315 6,0247 54,1682 0,06464 870 7,69985 62,5521 0,10753 870 con_gas_hg 6682 151,977 1,1548 1 23 46,353 0,4978 0 22,5 59,156 0,55625 0 22,5 gasto_hg_gas 6682 1,2513 1,8478 0 36,8 0,37516 0,79649 0 36 0,482707 0,88999 0 36
Fuente: INEC (2009). Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

2,0021

0,60026

0,77233

Desigualdad, concentracin y redistribucin de los subsidios

319

A partir de aqu todo el anlisis se basar en variables a escala de equivalencia, aunque no se lo mencione de forma explcita. Una primera aproximacin de lo que sucede con estos consumos bsicos se puede realizar a travs de la forma que tiene la curva de densidad, tanto en trminos de unidades consumidas como en valores monetarios pagados. En los siguientes grcos se muestran cmo son las tendencias respecto de la media estandarizada 0, primero del consumo elctrico y luego del consumo mensual de gas de uso domstico. Funcin de densidad del consumo elctrico Density curve(s)
Pago mensual del consumo elctrico

Graco 2

0,100 0,095 0,090 0,085 0,080 0,075 0,070 0,065 0,060 0,055 0,050 0,045 0,040 0,035 0,030 0,025 0,020 0,015 0,010 0,005 0,000

f (y)

Consumo mensual Kw/h-mes


-400 -300 -200 -100 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 1100 1200 1300

y value
Densidad del consumo Kw/h-mes Densidad del pago por electricidad mes Fuente: INEC (2009). - Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

Como se puede ver en el grco, la funcin de densidad del pago concentra un mayor nmero de observaciones que el consumo por unidades, situacin que se explicara por los efectos de los subsidios diferenciados en el sector elctrico. Lo contrario sucede con el gas, puesto que el consumo por unidades se encuentra ms concentrado, como se muestra en el siguiente grco, situacin resultante de la aplicacin del subsidio universal. Funcin de densidad del consumo de GLP Graco Density curve(s)
1,8 1,7 1,6 1,5 1,4 1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0

Consumo de cilindros mensuales

f (y)

Gasto mensual en gas

-15,0 -12,5 -10,0 -7,5 -5,0 -2,5

0,0

2,5

5,0

7,5

10,0 12,5 15,0 17,5 20,0 22,5 25,0 27,5 30,0 32,5 35,0 37,5 40,0 42,5 45,0

y value
Consumo mensual por cilindros Gasto mensual en gas
Fuente: INEC (2009). Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

320

Lourdes Montesdeoca y Alberto Acosta

6.1. Desigualdad
Inicialmente tenemos que el consumo de GLP, tanto en unidades como en valor monetario, presenta una distribucin ms equitativa que la del ingreso y el consumo elctrico, a partir del decil 10, como se muestra en los siguientes grcos de las curvas de Lorenz:

Graco 4
0,10 0,95 0,90 0,85 0,80 0,75 0,70 0,65 0,60 0,55 0,50 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00

Curvas de Lorenz del ingreso frente al consumo elctrico y GLP en unidades y en moneda

L (p)

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00

percentiles (p)
Ingreso Consumo elctrico KW Consumo GLP cilindros mes

0,10 0,95 0,90 0,85 0,80 0,75 0,70 0,65 0,60 0,55 0,50 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00

L (p)

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00

percentiles (p)
Ingresos Pago mensual de electricidad Gasto mensual de GLP
Fuente: INEC (2009). Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

El anlisis de las curvas de Lorenz se complementa con el coeciente de Gini, el cual se detalla en la siguiente tabla, donde se comprueba que el ndice es menor para el consumo de GLP (0,39) que para el del ingreso (0,49) y el del consumo elctrico (0,60).

Desigualdad, concentracin y redistribucin de los subsidios

321

Tabla 5. Gini ingreso, consumo elctrico y GLP


Variable Ingreso Consumo KW Pago elctrico Consumo GLP Gasto GLP Valor estimado 0,48792701 0,59553295 0,58255702 0,38728268 0,38728278 Error estndar 0,0084455 0,0075229 0,0254501 0,0165955 0,0165955 Lmite inferior 0,4713741 0,58078835 0,53267585 0,35475616 0,35475624 Lmite superior 0,5044799 0,61027755 0,63243820 0,41980920 0,41980931 Nivel de conanza (%) 95 95 95 95 95

Fuente: INEC (2009). Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

En cuanto a las variables de inters, primero de los subsidios elctricos, tenemos un comportamiento muy diferente al observado antes en el consumo. Por ejemplo, el subsidio cruzado presenta una forma poco tpica, en razn de que los usuarios de consumos mayores a la media nacional de 130 kWH/mes tienen un recargo del 10% a su planilla, lo que actuara en forma contraria al subsidio, es decir como un impuesto. Los otros dos subsidios presentan una elevada desigualdad que se reeja por la distancia considerable respecto a la lnea de equidistribucin, por los elevados valores que presentan los correspondientes coecientes de Gini:

1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 -0,1 -0,2 -0,3 -0,4 -0,5 -0,6 -0,7 -0,8 -0,9

Curvas de Lorenz de los subsidios elctricos

Graco 5

L (p)

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00

percentiles (p)
Subsidio Tarifa Dignidad Subsidio Cruzado Subsidio Tercera Edad
Fuente: INEC (2009). Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

Como se evidencia en la siguiente tabla de los valores del Gini de los subsidios elctricos, el subsidio tarifa dignidad (0,72) sera el menos desigual respecto de los otros dos subsidios elctricos, en tanto que el subsidio cruzado (1,84) es mayor a 1, por las caractersticas antes descritas.

322

Lourdes Montesdeoca y Alberto Acosta

Tabla 6. Coecientes de Gini de los subsidios elctricos y al GLP


Variable Valor estimado Error estndar Lmite inferior Lmite superior Nivel de conanza (%) 95

Tarifa dignidad

0,71883351

0,00606912

0,70693827

0,73072876

Subsidio cruzado

1,84229950

0,14036852

1,56718226

2,11741674

95

Subsidio 3ra. edad

0,91945448

0,00947653

0,90088081

0,93802814

95

Efecto neto subs.

0,88698104

0,02228501

0,84330323

0,93065886

95

Subsidio al GLP

0,38728278

0,01659545

0,35475629

0,41980927

95

Fuente: INEC (2009). Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

De los 4 subsidios analizados, el subsidio universal al GLP se encuentra menos desigual (0,39), y el efecto medio de los subsidios elctricos es altamente desigual (0,89).

Graco 6
1,0 0,90 0,95 0,80 0,85 0,75 0,70 0,65 0,60 0,55 0,50 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,0 -0,05 -0,10 -0,15 -0,20

Curva de Lorenz del efecto medio de los subsidios elctricos y al GLP

L (p)

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00

percentiles (p)
Subsidio al GLP Efecto medio de los subsidios
Fuente: INEC (2009). Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

Como se observa en el grco, el subsidio al GLP domina en segundo grado al efecto medio de los subsidios elctricos desde 0 hasta el percentil 96, a partir del cual el subsidio elctrico se acerca ms a la lnea de igualdad. Otra manera de conocer la medida de desigualdad es mediante el ndice Theil, que presenta la ventaja de descomponibilidad entre y dentro de los grupos denidos de forma excluyente, lo cual nos permite analizar lo que sucede

Desigualdad, concentracin y redistribucin de los subsidios

323

con estos subsidios por regiones del pas. En la siguiente tabla se muestran las desigualdades existentes entre regiones por tipo de subsidio, para lo cual hemos tomado como 2 al coeciente de aversin a la desigualdad:

Tabla 7. ndice de Theil subsidio medio elctrico


Desigualdad total 1,38758604 (0,07311868) Desigualdad entre grupos 0,00265832 (0,00015073) Promedio normalizado 1,01168375 (0,07650132) 1,03392175 (0,06733555) 0,30104145 (0,09794481) Participacin de la poblacin 0,45251754 (0,00835085) 0,52218225 (0,00838117) 0,02530021 (0,00144645) Contribucin absoluta 0,56594459 (0,04286404) 0,79962112 (0,05829262) 0,01936267 (0,00421315) Desigualdad dentro de grupos Promedio de la poblacin 1,49412412 (0,05253853) 1,38492772 (0,07311173) Contribucin relativa 0,40786270 (0,01840807) 0,57626777 (0,02023663) 0,01395421 (0,00218416)

Grupo # 1 Sierra Sd 2 Costa Sd 3 Amazona Sd

Estimado 1,23621419 (0,08628496) 1,48106622 (0,11621790) 2,54223034 (0,47683350)

Fuente: INEC (2009). Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

Aunque se esperaba una mayor desigualdad en el subsidio por regiones, debido a las diferencias tanto en el tarifario como en la aplicacin de los subsidios, ms del 95% de la desigualdad es explicada dentro de las mismas regiones. Esto se debera en parte a que las reas de concesin de las distribuidoras elctricas no coinciden con las reas geogrcas de referencia para la muestra estadstica. Resultados similares se obtuvieron con el subsidio universal al GLP:

Tabla 8. Theil del subsidio al GLP


Desigualdad total 1,03225685 (0,41836931) Desigualdad entre grupos 0,02207574 (0,00011490) Promedio normalizado 1,50405919 (0,07225240) 0,64048167 (0,03936900) 1,14980135 (0,17863810) Participacin de la poblacin 0,45251754 (0,00835085) 0,52218225 (0,00838117) 0,02530021 (0,00144645) Contribucin absoluta 0,89303223 (0,41964963) 0,09744372 (0,02183526) 0,01970613 (0,00745702) Desigualdad dentro de grupos Promedio de la poblacin 5,63218295 (0,16490803) 1,01018111 (0,41837311) Contribucin relativa 0,86512600 (0,11509647) 0,09439872 (0,02462684) 0,01909034 (0,00635369)

Grupo # 1 Sierra Sd 2 Costa Sd 3 Amazona Sd

Estimado 1,31209956 (0,56591964) 0,29135674 (0,05861037) 0,67741456 (0,16703405)

Fuente: INEC (2009). Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

324

Lourdes Montesdeoca y Alberto Acosta

6.2. Concentracin y progresividad


Otra medida interesante es la concentracin que los subsidios recibidos por los hogares presentan respecto de sus ingresos, porque permite analizar cmo estn distribuidos los subsidios por deciles de ingresos

Tabla 9. Concentracin de los subsidios por deciles de ingresos


Tarifa dignidad Subsidio cruzado 3ra. edad Subsidio GLP

10% ms pobre

0,10846170

0,16762161

0,15216814

0,11893529

20

0,09347367

0,14903537

0,11153172

0,08149717

30

0,10931755

0,16463661

0,11290282

0,09311404

40

0,09345344

0,10962092

0,06033251

0,08913845

50

0,10545171

0,12725204

0,06233790

0,09072122

60

0,08826518

0,10197622

0,11655548

0,10321888

70

0,11724521

0,13346529

0,08675123

0,09441936

80

0,09989643

0,06781423

0,08897793

0,10507876

90

0,07951814

0,00262513

0,10410738

0,10942351

10% ms rico

0,10491699

0,14903537

0,10433489

0,11445332

Total

1,00

1,00

1,00

1,00
Fuente: INEC (2009). Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

De los resultados obtenidos podemos apreciar que el subsidio cruzado estara ms concentrado en los estratos de bajos ingresos, a pesar de que el ltimo decil tambin se estara beneciando de este subsidio. Luego, el subsidio para la tercera edad tambin presentara un buen enfoque por estratos de ingresos. Finalmente, tanto el subsidio tarifa dignidad como el subsidio al GLP presentaran una mayor concentracin en el decil de hogares ms pobres y en el decil de hogares ms rico, tendiendo hacia una polarizacin del subsidio. La progresividad de los subsidios en este caso se analiza a partir de la curva de Lorenz del ingreso y la curva de concentracin del subsidio en funcin del ingreso, de manera que si la curva de concentracin se encuentra por encima

Desigualdad, concentracin y redistribucin de los subsidios 325

de la curva de Lorenz se dice que la poltica aplicada de subsidios es progresiva, caso contrario es regresiva; adems, cuando la curva de concentracin se encuentra por encima de la lnea de 45 grados, se dice que es una poltica propobre. Una medida de la progresividad es el Kakwani, que mide la diferencia entre las dos curvas Progresividad de los subsidios elctricos Concentration curve (s)

Graco 7

1,0 0,95 0,90 0,85 0,80 0,75 0,70 0,65 0,60 0,55 0,50 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,0 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00

C (p)

percentiles (p)
Lorenz ingreso Concentracin S tanta dignidad Concentracin S canzado Concentracin S 3ra edad

1,0 0,95 0,90 0,85 0,80 0,75 0,70 0,65 0,60 0,55 0,50 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,0 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00

Concentration curve (s)

C (p)

percentiles (p)
Lorenz ingreso Concentracin efecto neto de los subsidios Fuente: INEC (2009). Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

Como se puede observar en el grco de la izquierda, el subsidio cruzado es el que mejor progresividad presenta; adems de ser una poltica pro-pobre en toda su distribucin. El subsidio de la tercera edad presenta tambin dichas caractersticas, pero solo hasta el percentil 60; a partir de ah deja de ser propobre. El subsidio tarifa dignidad es progresivo, pero salta de no pro-pobre a pro-pobre aleatoriamente. En el grco de la derecha se tiene el efecto neto de

326

Lourdes Montesdeoca y Alberto Acosta

los subsidios, que es progresiva en toda su distribucin, es pro-pobre desde el inicio hasta un poco ms del percentil 35, deja de ser pro-pobre y luego vuelve a serlo desde el percentil 80 hasta el nal, debido principalmente al efecto y caractersticas del subsidio cruzado. El mismo anlisis lo podemos aplicar para el subsidio universal al GLP, que se presenta en el siguiente grco:

Graco 8

1,0 0,95 0,90 0,85 0,80 0,75 0,70 0,65 0,60 0,55 0,50 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,0 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00

Progresividad del subsidio al gas Concentration curve (s)

C (p)

percentiles (p)
Lorenz de ingreso Concentracindel subsidio al gas Fuente: INEC (2009). - Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

A diferencia de lo que dicen varios estudios anteriores sobre el tema, el grco muestra que el subsidio al gas de uso domstico en el rea urbana es progresivo en toda su distribucin, adems de ser pro-pobre hasta el percentil 25. Lo cual tiene una explicacin muy razonable, anotada antes: se sabe que ms del 61% de los ecuatorianos son pobres por ingresos y alrededor del 56% de la poblacin utiliza un cilindro o menos al mes. La poltica de focalizacin de este subsidio no debera entonces afectar al consumo de gas para uso domstico, sino que se deberan mantener y ahondar los controles de desvo del gas tanto hacia otras actividades como hacia los pases vecinos. Nuevamente, la polmica surge en torno al tema puesto que adems el subsidio al gas de uso domstico mejora la distribucin del ingreso de los hogares, como se analiza a continuacin.

6.3. Redistribucin
El efecto ms importante que tienen los subsidios es mejorar la distribucin del ingreso disponible de los hogares. Puesto que los valores monetarios equivalentes de cada subsidio son reducidos, es mejor analizarlos en forma conjunta y en su efecto nal sobre la distribucin del ingreso (ver graco 9) A simple vista no se pueden notar las diferencias; pero se podra decir que la curva del ingreso neto luego de los subsidios se acerca ms a la lnea de equidad, aunque su valor es muy reducido para tener diferencias marcadas. Para comprobar que esto ocurre realizamos un anlisis de dominancia de las curvas, cuyos resultados son (ver tabla 10)

Desigualdad, concentracin y redistribucin de los subsidios

327

1,0 0,95 0,90 0,85 0,80 0,75 0,70 0,65 0,60 0,55 0,50 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,0 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00

Efecto de los subsidios sobre el ingreso de los hogares Lorenz curve (s)

Graco 9

L (p)

percentiles (p)
Ingreso inicial Ingresos despus de los subsidios
Fuente: INEC (2009). - Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

Tabla 10. Dominancia de las curvas de ingreso antes y despus de los subsidios
Cruce Valor de lambda Error estndar Caso

79,40352631

65966,51603720

79,48691559

66034,85417091

79,66107941

66179,14939031

79,80766296

66303,65967689

Fuente: INEC (2009). Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

Hemos tomado la curva de ingreso inicial como 1 y la de ingreso despus de los subsidios como la curva 2; podramos decir entonces que la curva de Lorenz luego de los subsidios domina a la curva de Lorenz de ingreso inicial, en segundo grado hasta el percentil 79, donde existen dos cruces adicionales, y a partir del percentil 80 la curva de Lorenz de ingreso inicial se acerca ms a la curva de igualdad. Finalmente, el efecto redistributivo toma en cuenta la caracterstica de la poltica, ya sea va impuesto, o como en el presente caso, va subsidios (ver graco 10)

328

Lourdes Montesdeoca y Alberto Acosta

Graco 10

Efecto redistributivo de los subsidios elctricos Difference between concentration and Lorenz curves: Progressivity | Transfer:TR Approach

0,625 0,600 0,575 0,550 0,525 0,500 0,475 0,450 0,425 0,400 0,375 0,350 0,325 0,300 0,275 0,250 0,225 0,200 0,175 0,150 0,125 0,100 0,075 0,050 0,025 0,000

C_B(p) - L_X(p)

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00

percentiles (p)
S. Tarifa Dignidad S Cruzado S. 3ra edad

0,400 0,375 0,350 0,325 0,300 0,275 0,250 0,225 0,200 0,175 0,150 0,125 0,100 0,075 0,050 0,025 0,000 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00

Difference between concentration and Lorenz curves: Progressivity | Transfer:TR Approach

C_B(p) - L_X(p)

percentiles (p)
Efecto neto de los subsidios elctricos Fuente: INEC (2009). Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

En cuanto a los subsidios elctricos, en el grco de la izquierda se puede ver que el subsidio cruzado es el que mejores efectos redistributivos presenta; de hecho su efecto mejora hasta el percentil 55. Luego tenemos que el subsidio a la tercera edad mejora la distribucin hasta el percentil 30 y el que menos efectos redistributivos presenta es el subsidio tarifa dignidad que no pasa del percentil 5. En conjunto, los tres subsidios mejoran la distribucin del ingreso hasta alrededor del percentil 25, como se muestra en el grco. El grco 11 muestra que el subsidio al gas tiene un efecto redistributivo, hasta el percentil 12, es decir un efecto mucho menor al que tienen los subsidios

Desigualdad, concentracin y redistribucin de los subsidios 329

elctricos. Esto es de cierta forma explicable porque se trata de la afectacin de parte del Estado al precio de un producto de consumo universal, en tanto que el subsidio cruzado, por ejemplo, es una transferencia directa de unos consumidores a otros.
Efecto redistributivo del subsidio al gas Difference between concentration and Lorenz curves: Progressivity | Transfer:TR Approach

Graco 11

0,350 0,325 0,300 0,275 0,250 0,225 0,200 0,175 0,150 0,125 0,100 0,075 0,050 0,025 0,000 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00

C_B(p) - L_X(p)

percentiles (p)
Efecto neto de los subsidios elctricos Fuente: INEC (2009). - Elaboracin: Acosta, Montesdeoca y Serrano.

7. Conclusiones
Durante los ltimos aos en el Ecuador se han instrumentado polticas de reduccin de las desigualdades. Los subsidios son un mecanismo de reduccin de los precios o tarifas de consumo de ciertos bienes o servicios que se orientan en el sentido de mejorar la distribucin inicial del ingreso. Actualmente el gobierno mantiene doce subsidios nacionales: Bono de Desarrollo Humano, bono de la vivienda, subsidio elctrico, a la adquisicin de urea y semillas, a los insumos agrcolas, al costo de la produccin, a la harina, al disel, a la nafta, al GLP, inversin en el sector elctrico y a las pensiones jubilares. En conjunto, estos subsidios suman USD 4.895 millones, cerca del 47% del presupuesto del Gobierno Central para el ao 2008, y un 8,95% del PIB; montos nada despreciables. Existen dos subsidios que afectan directamente al consumo de todos los hogares ecuatorianos, el subsidio elctrico y al gas licuado de petrleo de uso domstico. En 2008 en estos dos subsidios el Estado destin algo ms de USD 836 millones. El subsidio al GLP muestra una mejor distribucin que los subsidios al consumo elctrico e incluso que la distribucin del ingreso. Adems, estos dos subsidios conjuntamente acercan el ingreso a la lnea de equidistribucin (dominancia), pero no afectan signicativamente al ingreso de los hogares. Contrario a lo que se esperaba, la desigualdad de los subsidios entre regiones es poco signicativa, en tanto que la desigualdad dentro de las regiones explica la desigualdad segn el ndice Theil. Los subsidios elctricos cruzado y tercera edad muestran una mejor focalizacin en cuanto a concentracin respecto del ingreso, en tanto que el subsidio tarifa dignidad y al GLP muestran una polarizacin.

330

Lourdes Montesdeoca y Alberto Acosta

Los dos tipos de subsidios estudiados muestran un alto grado de progresividad e incluso son pro-pobres para los hogares con niveles de ingresos ms bajos. Los subsidios elctricos tienen un efecto redistributivo mayor que el subsidio universal al GLP.

8. Recomendaciones
La principal limitacin de los dos subsidios radica en su concepto de aplicacin, el cual toma en cuenta solamente el consumo de unidades (kWH/mes o cilindros). Lo que se debera buscar es otra forma de aplicacin en la que se pueda tomar en cuenta otras variables como: composicin del hogar (nmero de miembros por medidor), y nivel de ingresos familiares (sector de residencia), por ejemplo. La recomendacin en cuanto a subsidios sera que se simplique el sistema de subsidios elctricos. Por ejemplo, que se aplique solamente la tarifa diferenciada y eliminar las erogaciones del Estado por el subsidio tarifa dignidad. Segn las recomendaciones del Banco Mundial, sera mejor que con esos recursos se nancien proyectos hidroelctricos que ayuden a reducir los costos de generacin elctrica y aumentar la cobertura del servicio, sobre todo en las reas rurales del pas puesto que alrededor del 20% de los ms pobres en el pas no tienen acceso a este servicio bsico. Adems de la aplicacin de tarifas diferenciadas funcionaran igual que los subsidios para los consumos inferiores. Si bien el esquema de subsidio al GLP de uso domstico presenta un alto grado de progresividad, lo recomendable sera aumentar la produccin nacional de este combustible y luego generar las polticas necesarias para la focalizacin en el uso de cilindros de 15 kg para consumo domstico. Simultneamente, habr que mejorar los controles ya existentes para evitar el desvo del derivado. Es posible, sin embargo, que un alza del precio de este derivado para otras actividades pueda generar impactos en las pequeas y medianas empresas familiares, encareciendo sus costos, sin dejar de lado el alto grado de conictividad social que su eliminacin signicara.

9. Limitaciones del presente trabajo


La base de datos tomada como referencia es una encuesta solo para hogares urbanos, por lo que habra que tomar en cuenta el sector rural para hacer un anlisis de todo el pas, en el que podramos estimar el nivel de cobertura de estos dos consumos bsicos, y probablemente los impactos sean mayores. La microsimulacin realizada para obtener los subsidios estimados de la electricidad consider un solo tarifario por regiones que no sean las ciudades plenamente identicadas. Tampoco se tom en cuenta aquella parte de la tarifa dignidad que se destin para incentivar el ahorro, que segn el Ministerio de Energa al ao 2008 gener un ahorro del 7% de la demanda nacional. El clculo del costo real del GLP est sujeto al precio de las importaciones del derivado, por lo que las estimaciones pueden variar de un perodo a otro. Adems que puede variar tambin dependiendo de la fuente de datos utilizada; para el presente estudio se utilizaron tanto datos de la Direccin Nacional de Hidrocarburos como del Banco Central.

Desigualdad, concentracin y redistribucin de los subsidios

331

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Lourdes Montesdeoca y Alberto Acosta

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REDISTRIBUIR DESDE LA ECONOMA SOCIAL Y SOLIDARIA

XVII Equidad y Polticas Sociales.

Algunas reflexiones para el caso ecuatoriano64

Jeannette Snchez

1. Introduccin
El artculo que se presenta pretende constituirse en un aporte para la construccin de polticas pblicas; particularmente, para las polticas sociales, en la bsqueda deliberada de una sociedad ms igualitaria, acotando algunas recomendaciones especcas para el caso ecuatoriano, aunque la discusin bien pudiera extenderse al mbito regional. Para ello, se parte de un anlisis ms bien conceptual acerca de la cuestin social y el principio de igualdad; se escoge una posicin terica y se destacan unos principios, y con ello se construye propuestas generales de poltica pblica y de poltica social, para desarrollarlas en el caso ecuatoriano. Las dos primeras secciones plantean una sucinta reexin sobre las sociedades y sus principios de igualdad, sobre las explicaciones tericas en la materia y sobre las reexiones del rol del Estado y de la poltica pblica, y, particularmente, sobre el rol de la poltica social. El artculo reconoce que la igualdad y la libertad, as como la justicia en su realizacin, constituyen principios jerarquizados y vinculados que no se oponen, y que la teora que adoptamos indica que un Estado democrtico puede ser un catalizador importante para impulsar sinrgica y sosteniblemente esos principios, en sociedades histricamente excluyentes, a favor del cambio. El Estado puede apoyar prcticas ms solidarias de la sociedad, favorecer el bien pbico, regular el mercado, anticipar efectos indeseados y planicar para evitarlos, y aplicar el principio de redistribucin reinstitucionalizando el sistema econmico, y en particular la distribucin primaria, en la bsqueda de una socioeconoma ms incluyente y democrtica. La poltica social, debidamente articulada a la poltica econmica en esa direccin, es una herramienta clave, y puede asegurar una mayor eciencia social en el uso de los recursos pblicos.

64

Expreso mi agradecimiento al equipo del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social, que ha compartido varias de las reexiones aqu planteadas. Debo reconocer tambin el tiempo y la atencin dedicada por Jos Luis Coraggio, Fernando Ponce y Pedro Barreiro, a la revisin de los borradores de este artculo. Los posibles errores, sin embargo, son de mi absoluta responsabilidad.

336

Jeannette Snchez

La tercera seccin analiza la poltica social del Ecuador. Se advierten sus lmites histricos de cara al principio de igualdad, en tanto estuvo restringida a polticas sectoriales dispersas poco comprehensivas, con definiciones universales de poca aplicacin y con polticas focalizadas para la asistencia compensatoria de los desaciertos econmicos, que si bien apoy a la proteccin social, lo hizo de manera desconectada de otras polticas, sin lograr una inclusin democrtica de la poblacin. Se teoriza tambin acerca de las potencialidades de una poltica protegida contra tales desaciertos, y se finaliza describiendo los mayores desafos desde una accin pblica que promueva una sociedad ms igualitaria. Finalmente, la cuarta seccin desarrolla el objetivo principal del artculo, y plantea una serie de recomendaciones para una poltica social orientada por el principio de igualdad en el Ecuador contemporneo. Las recomendaciones plantean, en primer trmino, la importancia de un adecuado sistema de redistribucin basado en la recuperacin socioestatal de lo pblico y la universalidad en la dotacin de servicios claves para el desarrollo social, como educacin, salud, seguridad social, asumidos como bienes pblicos y no como mercancas accesibles solo para quienes pueden pagarlas; se plantean tambin opciones de poltica pblica especializada en la inclusin socioeconmica, cerrando brechas que generan desigualdad e inequidad, destinadas a dar ms recursos, oportunidades y opciones a los excluidos, pero en un proceso de empoderamiento y corresponsabilidad que permita afirmar la dignidad y construir ciudadana; y, finalmente, se plantean polticas ms complejas en trminos estructurales, que tienen que ver con la afectacin estructural al modo de produccin y distribucin, polticas que tienen que estar claramente relacionadas con la poltica econmica y que deben permitir una inclusin econmica favorable y emancipadora de la poblacin, en el marco de una economa ms democrtica. Dentro de estos principios de poltica, la propuesta se concentra en cuatro ejes fundamentales de inclusin: ampliacin de capacidades, en los mbitos de educacin, salud y nutricin; proteccin frente a la vulnerabilidad, y seguridad social ante las contingencias inherentes a las actividades de los conglomerados; espacios y asentamientos para un Buen Vivir; y el tema de las oportunidades econmicas, particularizando en acciones pblicas dirigidas a la generalizacin del trabajo digno y de un salario de equidad, promoviendo especialmente la economa popular y solidaria, no como un mero apoyo a pobres sino como una apuesta socioeconmicamente integradora para la construccin de un sistema econmico ms social y solidario. En suma, el artculo busca aportar algunos elementos propositivos sobre la poltica social para la equidad, coherentes con principios expresados en la Constitucin del Ecuador. Este artculo busca tambin estimular a la academia para avanzar en la construccin de teoras sobre la cuestin social, econmica y poltica, con capacidad prospectiva, que tengan implicaciones en escenarios futuros, sobre la base de regulaciones y tendencias advertidas, y que puedan servir a una poltica de ms largo plazo. Se trata de temas de absoluta importancia para enfrentar los graves problemas de nuestra sociedad, tanto en lo urgente como en lo estratgico, en contextos en que la incertidumbre, la interconectividad global y la rapidez de los cambios nos llaman a acelerar los tiempos de respuesta y reexin, teniendo en cuenta las grandes tendencias.

La poltica social y el principio de igualdad

337

1. Igualdad, libertad y justicia: algunas implicaciones de poltica pblica


La desigualdad es un tema que siempre ha preocupado a las distintas sociedades de nuestro mundo. Cada modo de produccin ha trado consigo su propio modo de distribucin, un sistema poltico que lo sostiene, una losofa social y teoras que lo legitiman y establecen cules son las desigualdades justas y cules las injustas (Snchez-Parga, 2007). Los excesos del poder, del enriquecimiento, de la exclusin, y la desigualdad consiguiente han preocupado no solo por criterios ticos sino por criterios de desarrollo, debido a la prdida de energa social; y por criterios de sostenibilidad y gobernabilidad, dado que se rompen los contratos, la conanza y el paradigma de bien comn que una sociedad requiere para ser tal. Desde las ciencias sociales, y, particularmente, desde la losofa, la sociologa y la economa, se han dado varias interpretaciones, tanto sobre la igualdad, como sobre sus correlatos prcticos: la justa igualdad, o la igualdad factible en una determinada sociedad. En lo prctico, existen posturas que van desde la armacin del carcter natural de las desigualdades, lo cual lleva prcticamente a la inaccin pblica, o a la accin acotada a la asistencia de la extrema vulnerabilidad; hasta la tesis de la igualdad utpica en todos los mbitos humanos, con el consiguiente postulado de la necesidad de cambios radicales al sistema econmico y social, pasando por la posicin intermedia de una activa defensa y bsqueda de la igualdad a travs de polticas distributivas y redistributivas de recursos y capacidades. Para los primeros, todo impulso hacia la igualdad, en el aspecto que sea, amenaza la libertad, y es por tanto injusta. Para los segundos toda desigualdad es injusta, y en lo prctico preocupa fundamentalmente actuar sobre aquellas relaciones y procesos sociales que son consustanciales a sistemas de acumulacin y concentracin de recursos que son estructuralmente excluyentes. Y, para otros, la igualdad est ntimamente relacionada con la idea de libertad, y por tanto es posible defenderla con argumentos ticos y determinar bajo qu condiciones es justo tolerar ciertas distancias.65 Se considera que la libertad sustantiva no puede ser accesible en condiciones de privacin del sustento, donde se suman desigualdad y pobreza. Sobre la primera postura, el mejor ejemplo lo ofrece el debate clsico entre Nozick y Rawls (Kilcullen, 1996). El primer autor representa al extremo que piensa que la igualdad se contrapone a la libertad, la cual es considerada como el principio central de la justicia. Rawls por su parte sostiene que, en sociedades pluralistas como las actuales, una sociedad justa supone una situacin bsica de equidad como punto de partida para determinar cules son las iguales libertades para todos, qu oportunidades de movilidad social deberan favorecer igualmente a todos y qu grado de desigualdad en la renta individual es tolerable en una sociedad justa. Desde una posicin que nalmente terminar por acercarse a las ideas de Rawls, Amartya Sen lleva el debate sobre la igualdad justa a la denicin del concepto y grado de libertad que una sociedad justa debera promover, de manera muy distinta a como la entienden los libertarios a lo Nozick, y trabaja sobre su famosa pregunta: igualdad de qu? (Sen, 1980: 197-220).

65

Un debate muy sugerente sobre el tema se puede encontrar en Snchez-Parga (2007).

338

Jeannette Snchez

Frente a la pregunta sobre la igualdad justa en medio de tantas desigualdades existe un nmero considerable de respuestas y refutaciones. Por el lado de las respuestas, hay una riqueza de propuestas, tan diversas como los autores y sus posiciones tericas. Admitiendo que las teoras polticas ms crebles sobre la justicia de una sociedad suponen todas un nivel bsico de igualdad, como dice Dworkin (1977: 179-183), los autores dieren a la hora de explicar en qu consiste la materia de esta igualdad bsica: igualdad de libertades y derechos fundamentales (Rawls, cit. por Caballero, 2006), igualdad de recursos (Dworkin, 2003), igualdad econmica (Nagel, 2001), igualdad de derechos de primera y segunda generacin66 (Lafer, cit. por Guendel, 2009), igualdad de dotaciones iniciales y reglas de juego (Roemer, cit. por Gallardo, 2007). Para Sen, la igualdad relevante no es aquella de las dotaciones o recursos, sino la igualdad en las capacidades bsicas para funcionar adecuadamente como ser humano, lo cual signica la posibilidad de que todas las personas puedan tener la oportunidad de desarrollar capacidades y confrontar la oportunidad de funcionar y realizar el tipo de vida que escojan, reconociendo que somos distintos. En trminos de libertad, esto equivale al goce de la libertad de ser lo que uno quiere ser. Aqu es importante notar que Sen (1980) no piensa en el goce individualista de la libertad por dos razones. Primero, porque incluye entre las condiciones para la libertad personal a la integracin en la sociedad y la estima social. Segundo y esto es fundamental para la interpretacin del pensamiento de Sen, porque este autor no entiende las capacidades humanas como talentos o dotes naturales sino como el conjunto de oportunidades que brinda el medio social a cada persona. Una persona ser capaz de vivir plenamente, dira Sen, no nicamente gracias a sus dotes naturales, sino principalmente porque la sociedad estar de tal forma organizada que le permitir, le brindar la oportunidad, de elegir el tipo de vida que l o ella considera valiosa para s. Otro grupo de autores, muchos de los cuales vienen de los debates de economa poltica, confrontan la pregunta de Sen, y consideran que lo ms importante no es tanto reconocer la desigualdad o el tipo de igualdad que se quiere, sino descubrir mediante teoras cientcas cmo se produce y reproduce la desigualdad, para evitarla. La desigualdad es vista como producto de relaciones sociales basadas en la propiedad individual y en modos de produccin y distribucin excluyentes, donde los ciudadanos pueden estar integrados al mercado, pero a la vez, y en varios sentidos, ser permanentemente excluidos de l (Snchez Parga, 2007). Esta posicin tampoco tiene un origen nico; proviene de autores tan variados como el mismo Rousseau, que ve en la propiedad privada y en su concentracin ilimitada el n de lo comn y de la igualdad, arriesgando la cohesin social. O tambin de autores de la economa poltica como Marx, que mira la desigualdad no como un problema meramente econmico sino poltico, donde la cuestin no es tanto tener ms o menos bienes, ms o menos capacidades, ms o menos oportunidades, sino el poder de quienes poseen la propiedad de los medios de produccin y la opresin que ejercen sobre quienes no poseen nada: los excluidos del sistema productivo. Para ellos, el problema no es tanto la pobreza, sino el

66

Los derechos humanos de primera generacin corresponden a las libertades civiles y democracia poltica; y los derechos humanos de segunda generacin corresponden a los derechos sociales, culturales y econmicos.

La poltica social y el principio de igualdad 339

empobrecimiento, el problema a resolver por la prctica no es tanto la desigualdad sino el enriquecimiento y la exclusin que reproducen permanente desigualdad (Snchez-Parga, 2007). De ah su nfasis en poner lmites al enriquecimiento ilimitado y a la exclusin, y no tanto a la redistribucin o al altruismo. Este artculo sostiene que la igualdad y la libertad estn vinculadas, y no se contraponen con la justicia. Por su parte, la justicia que se realiza con la equidad es parte de un paradigma del Buen Vivir. Estos principios son tambin construcciones y normas de interconexin entre los individuos y su realizacin personal y social. El sujeto de anlisis, por tanto, es un ser complejo que se mira como individuo, pero tambin como ser social, familiar y comunitario, en un entorno y en un contexto determinado que tiene historia, tendencias, presente y expectativas de futuro. Una sociedad donde no exista el sentido de algo en comn que la une, donde sus ciudadanos no tengan la sensacin de estar incluidos y de contar con las condiciones para sentirse tratados como iguales y para serlo realmente, no es una sociedad viable democrticamente en el largo plazo. Si aceptamos esta posicin, lo que sigue es plantearnos qu tipo de igualdad consideramos indispensable o qu grados de desigualdad consideramos intolerables. Antes que nada, es fundamental aclarar, en este punto, que la igualdad ideal a considerar como orientacin de las instituciones y prcticas es una igualdad denida en una democracia, en el sentido poltico; es decir una igualdad legitimada por consenso de los ciudadanos. Esta idea de igualdad opera en varias dimensiones: derechos y accesos a bienes y servicios bsicos, reconocimiento, oportunidades de desarrollo para los proyectos de una buena vida individual en un sistema social orientado por el Buen Vivir, resultados (con umbrales de desigualdad tolerables), entre otras. La igualdad a promover en primer lugar, de este modo, es la igualdad de derechos, sin ningn tipo de discriminacin, que asegure, como lo plantea la CEPAL (2010a), ciertos umbrales de bienestar y reconocimiento, independientemente de caractersticas individuales, logros especcos o recursos y dotaciones. Esto implica igualdad en accesos a servicios claves de calidad como la educacin, la salud, vivienda y servicios bsicos, seguridad social, entre otros, que aseguren el fortalecimiento y desarrollo de capacidades. Esto, lejos de desalentar el esfuerzo individual y la creatividad, que deben tener un espacio de incentivo y reconocimiento social, permite generar el sentido de pertenencia bsico para una sociedad cohesionada, que aliente el aporte al bien comn. En segundo lugar, privilegiar la igualdad no signica eliminar la diversidad humana y social, implica reconocer y valorar a todos los ciudadanos y ciudadanas, sus comunidades y sus culturas, con sus diferencias; y, por tanto, implica tambin poner lmites a las desigualdades que violen los derechos de las personas y los pueblos a no ser sometidos, dominados y discriminados, entre otras formas de exclusin. Implica tomar medidas de accin armativa, si corresponde, para compensar esas brechas histricas y favorecer no solo la equidad vertical (de clase) sino la equidad horizontal (gnero, etnia, regin, condicin de salud, etc.). En tercer lugar, y sobre todo en sociedades con puntos de partida en desigualdad histricos y tan agudos como aquellos de las sociedades latinoamericanas, el sentido de la igualdad no puede reducirse a la igualdad de oportunidades sociales y a limitar la discriminacin y exclusin; debe tambin tender a reducir brechas en los resultados, y transformar y regular los procesos estructurales que generan la exclusin y desigualdad. Esto supone no solo polticas sociales

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redistributivas y polticas socio-econmicas proactivas, sino tambin una accin poltica transformadora que disminuya, adems de las brechas sociales, los desequilibrios territoriales y la heterogeneidad estructural, que construya las bases para un modelo de desarrollo ms democrtico e incluyente, afectando el modo de produccin y distribucin, y no solo el modo de consumo. En cuarto lugar, las connotaciones de la igualdad tambin requieren anlisis diferenciados por la situacin en el ciclo de vida biolgico y el ciclo de vida econmica. Existen desigualdades que moral y estratgicamente deben ser atendidas con prioridad. La desigualdad al comienzo mismo de la vida y, luego, al comienzo de la actividad laboral, generalmente marcan el desempeo y las posibilidades futuras de las personas. Si esa desigualdad de inicio es profunda, no importan las acciones que se tomen posteriormente, puede ser difcil y, en ciertos casos, imposible (desnutricin crnica, inempleabilidad) revertir; lo cual se vuelve particularmente problemtico en cuanto a su factibilidad cuando la poblacin, en conjunto, envejece y pierde capacidad productiva, al mismo tiempo que se requieren cada vez ms recursos para la proteccin social y la generalizacin de los derechos sociales. Finalmente, la igualdad tiene tambin un enfoque intergeneracional, pues, en condiciones de mayor incertidumbre y deterioro ambiental, es clave incorporar una preocupacin por modos de desarrollo ms sostenibles, por estrategias de prevencin, mitigacin y manejo responsable de los recursos naturales y el ambiente, que no carguen los costos a los ms pobres y a aquellos que no tienen voz, como las generaciones futuras. Aunque ello implica, por supuesto, un nivel de consideracin y estrategia no solo local sino global. Esto supone, desde el lado normativo, encontrar medidas para reducir fuertemente estas varias desigualdades, y tambin para confrontar los sistemas y los procesos que las generan y reproducen. Lo que sigue es responder, en positivo: cul es la igualdad deseable?, o en negativo: cul es el lmite de tolerancia hacia la desigualdad?, en los trminos de Figueroa (1993, 2003). Claro est que la respuesta no es una decisin tcnica sino una decisin que debe ser construida socialmente, y que se plantea polticamente; es decir una decisin normativa, tica, que se maniesta en la reforma de las instituciones y la orientacin simultnea de nuevas prcticas, o en la recuperacin de prcticas desalentadas por el neoliberalismo. Esta decisin y la consiguiente sensibilidad contra la desigualdad, por otro lado, no son algo que, necesariamente, crece espontneamente como asuncin del bien comn, sino que existe fundamentalmente como malestar y resistencia de quienes estn en el lado de la exclusin, o como asuncin de su mandato por sus representantes legtimos (mandar obedeciendo). Por tanto, se requiere un factor o un conjunto de factores que desencadenen la necesaria consideracin de los lmites hacia la desigualdad y promuevan la igualdad, que permitan un contrato social dinmico, que favorezca el acuerdo sobre el bien comn para la reproduccin y desarrollo de toda sociedad, y que genere un nexo virtuoso entre mayor igualdad y desarrollo transformador perceptible, para hacerla sostenible. La accin colectiva y los movimientos sociales, al dar la voz a los oprimidos y excluidos, tienen un rol sensibilizador fundamental. Desafortunadamente, a veces estos actores son ms reactivos desde el conicto, la rebelin y la protesta, que desde la propuesta y la movilizacin organizada (Snchez-Parga, 2007). Pero mientras los movimientos sociales y la accin colectiva no tengan un correlato

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de representacin en el sistema poltico, no efectivizarn todo su potencial de mayor incidencia (Snchez, 2005; Figueroa & Barrn, 2005). Muchos movimientos sociales, por otro lado, aparecen fragmentados (mujeres, indgenas, jvenes, etc.) y se movilizan ms en funcin de intereses y subjetividades de grupo, dejando vaco ese necesario mensaje comn entre los mismos excluidos (Bustelo, 2009). En funcin de promover la igualdad, sobre todo en sociedades fragmentadas y profundamente desiguales, los aparatos de Estado juegan un rol clave, pero de ningn modo son, ni deben ser, un sustituto de los movimientos sociales y del mismo sistema poltico, pues sus roles son distintos. Como plantea Bustelo,
el Estado no es una entidad abstracta, sino un espacio de lucha en donde se puede congurar el sentido y la discrecionalidad de las polticas pblicas. [...] es un sitio privilegiado donde se pueden invocar los derechos civiles, polticos y sociales en su modalidad de servicios pblicos universales en el contexto de una poltica social redistributiva y contrahegemnica (2009: 33, 34).

El Estado, incluidos sus aparatos, puede y debe permitir la construccin de una sociedad ms justa, con las condiciones adecuadas para que los ciudadanos gocen efectivamente de la libertad, en el sentido individual y comn, y de una democracia real y no meramente formal. Combatir la desigualdad, sin embargo, supone tener un Estado fuerte, que no es lo mismo que burocrtico o autoritario: un Estado moderno, exible, democrtico, capaz, con instituciones, legitimidad, recursos y tolerancia para la crtica y los disensos en el espacio estatal. Para Filgueira, Errandonea y Kaztman la desigualdad se desborda cuando los Estados son dbiles. Con Estados Fiscales superciales, Estados Sociales desmantelados y divorciados de la estructura de riesgos, y Estados Reguladores, capturados por intereses privados, no habr desarrollo ni cohesin social ni democracia (2008: 168). No hay mejor Estado, por supuesto, sin mejor sociedad civil: as, esto supone una construccin dialctica, que d a luz un crculo virtuoso para ambas mejoras. En suma, en este artculo se observa a la igualdad con una mirada necesariamente eclctica, pero solo entre los marcos analticos no contradictorios (y en varias dimensiones complementarios), que sustenten un esquema orientador en el campo normativo, y tambin en el campo prctico concreto, en el que se pretende colocar la discusin y el aporte de este trabajo. As, el anlisis apunta a los contenidos, las distancias y los procesos de la desigualdad concreta, histrica, actual y proyectada en nuestras sociedades. Por otra parte, el principio de la igualdad se sita ms en el sentido poltico de la construccin de una ciudadana con igualdad de derechos, con corresponsabilidades y obligaciones, con reconocimiento indiscriminado dentro de un proyecto de sociedad en comn; mientras que el concepto de equidad se sita ms funcionalmente, en la igualdad ante la ley y los derechos reconocidos, relacionado concretamente con una baja en las brechas histricas que nos separan por distintas razones, de clase, gnero, etnia, regin, generacin, entre otras, sobre todo buscando que mejoren los que estn en peores condiciones. Y que esto sea perceptible no solo en los indicadores estadsticos sino en la vida cotidiana de la poblacin. Como sostiene Rawls, es justa la sociedad en que, adems de la igualdad en libertades fundamentales, las inevitables desigualdades en ingresos y riqueza deban ser compensadas para los ms

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desfavorecidos. Estas consideraciones, que se inscriben en niveles analticos acotados a los fenmenos observables, de ningn modo pretenden evitar la necesaria referencia a los temas estructurales, y a los procesos socioeconmicos que ocurren en el marco de los modelos de desarrollo seguidos y de los sistemas de dominacin polticos prevalentes, como condicionantes de la desigualdad existente en nuestro pas. Finalmente, la contrapartida o implicacin en el lado normativo envuelve, desde la accin del Estado, a un complejo de polticas sociales, econmicas, ambientales y culturales; esto es, una poltica pblica integral para la equidad, que deber incidir en todo el ciclo de la reproduccin de la vida: el proceso recurrente de produccin, distribucin primaria y consumo de bienes materiales; la redistribucin de ingresos y recursos; el reconocimiento del otro y la valoracin de la diversidad cultural; la poltica democrtica; el manejo del riesgo; las capacidades y oportunidades de desarrollo, y la ampliacin de los factores de factibilidad. Todo lo que, en conjunto, debe minimizar realmente las desigualdades y la exclusin de manera dinmica y sostenible. Es en este marco que se acota el siguiente anlisis a la poltica social, que, sin embargo, referir las conexiones indispensables sobre todo con la poltica econmica, sin la cual la poltica social seguir siendo un instrumento insuciente para armar los principios ticos.

2. Poltica social y principio de igualdad: una reflexin en el contexto de la regin


La poltica social, como toda poltica pblica, adquiere contenido y direccin con los sentidos que los gobiernos dan a sus posiciones y opciones polticas, y est condicionada por contextos sociopolticos y econmicos especcos. Lo fundamental no son, por tanto, las recetas tcnicas o de gestin, siempre perfectibles, sino, sobre todo, el carcter poltico de las decisiones y la direccin en la que se quiere avanzar y con qu tiempos. La inclusin y la reduccin dinmica de la desigualdad requiere, y as lo demuestra la historia, un liderazgo activo, tanto social como poltico (BID, 2007). La poltica social y, ms all, la poltica socioeconmica, son instrumentos claves para incidir en el sistema socio-econmico, en sus resultados y en los procesos de distribucin y redistribucin. La realidad latinoamericana muestra una de las mayores inequidades y desigualdades del mundo, y si bien los indicadores mejoraron en la ltima dcada, la desigualdad sigue siendo un problema importante para gran parte de los pases de la regin, particularmente los pases andinos y Brasil (CEPAL, 2010a). La desigualdad sigue siendo, de hecho, uno de los mayores cuellos de botella para el desarrollo de la regin. Machinea y Hopenhayn (2005) adjudican el problema de la desigualdad a factores estructurales arraigados al estilo de desarrollo de nuestros pases, donde aparecen como factores claves: el mercado laboral, la educacin, las redes de proteccin, y ciertas caractersticas sociodemogrcas que se explican ms por temas histricos de dominacin poltica y cultural, pero que se expresan en exclusin o discriminacin tambin en las relaciones econmicas y en sus instituciones. En otras palabras, la desigualdad en las dimensiones que tiene en la regin: desigualdades entre clases, etnias, gneros, edades, regiones, responde a la historia de discriminacin, sobre todo racial, tnica y de gnero,

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herencia del coloniaje y sistemas patriarcales; a distintos modelos de desarrollo excluyentes en la dimensin social y territorial; y, en las ltimas dcadas, a la misma aplicacin de polticas pblicas, que exacerbaron esas brechas histricas, con Estados dbiles, reducidos y limitados en su capacidad de regulacin y redistribucin (Filgueira, Errandonea & Katzman, 2008; CEPAL, 2010), as como con gobiernos sin esa voluntad poltica. Otra de las dimensiones y problemticas de la desigualdad, que requiere urgente atencin en la regin, es la que se observa atada a las estructuras y dinmicas demogrcas histricas y contemporneas. Por un lado, las familias pobres, que son las que tienen mayores tasas de fecundidad y concentran lo principal de la reproduccin biolgica de los pases de la regin, estn ms expuestas al riesgo. Por otro lado, siguiendo la tendencia demogrca mundial, en unos pases ms que en otros, Amrica Latina y el Caribe empiezan a envejecer, lo que supone algunas rigideces adicionales para enfrentar la desigualdad. Sobre todo rigideces de partida, dado que se requiere destinar cada vez ms recursos a esta poblacin, mientras se va reduciendo la disponibilidad de recursos para confrontar las causas de la desigualdad que, desde la perspectiva del ciclo de vida, deben dar ms atencin a la niez, y desde la perspectiva del ciclo econmico, al inicio de la vida econmicamente activa. Si no se atiende oportunamente a la poblacin y su entorno de desarrollo, ser ms costoso y menos sostenible atender a una poblacin empobrecida en la vejez. De la mano con esta trayectoria de las distintas dimensiones de la desigualdad en la regin, la necesidad de la bsqueda de alternativas y, ms ac, el reclamo por la igualdad, han sido histricamente impulsados por los movimientos sociales. Sin embargo, su desarrollo ha sido desigual y las respuestas del Estado y de los gobiernos encargados de tomar decisiones han sido limitadas e inecaces. Sin polticas activas y regulacin, la desigualdad no tiene n. Al contrario, reproduce una distribucin asimtrica del poder econmico y poltico, que tiende a favorecer a los de mayor poder y al statu quo: genera inequidad y limita los mnimos pactos para la redistribucin y el nanciamiento de bienes y servicios bsicos universales, y manejo de riesgos y vulnerabilidades sociales (Filgueira, Errandonea y Kaztman, 2008). Si se quiere dar viabilidad a nuestras sociedades en un entorno de mayor incertidumbre y volatilidad, es fundamental dar respuestas contundentes. La CEPAL (2010a), en una reciente publicacin que tiene un ttulo sugerente, La hora de la igualdad, reconoce esta urgencia y pone sus ojos en el Estado. Se requieren polticas pblicas deliberadas hacia la igualdad, en los campos econmico, social y ambiental, que acten de manera inmediata en corresponsabilidad con la ciudadana. Las respuestas de poltica social en la regin han sido heterogneas y mviles en el tiempo. Sin ser exhaustivos y extremando la simplicacin, existen al menos dos modelos de poltica social (Bustelo, 2009; Ocampo, 2008; Vsconez, 2010), que se observan histricamente. Por un lado, se tiene los modelos de poltica social que respondieron a la necesidad de construir sociedades incluyentes en el contexto de la creacin del Estado de Bienestar que se desarrollan, sobre todo, en los albores de la segunda mitad del siglo XX, donde los criterios de universalidad son muy importantes en el acceso a bienes pblicos como la educacin y la salud, como tareas irrenunciables del Estado que favorece las capacidades y autonoma de todos; y la

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promocin del trabajo y la seguridad social, como elementos claves para lograr una ciudadana independiente y corresponsable, que comparta un proyecto social y poltico comn. Esta visin es ms coherente con los orgenes de la poltica social, en general. La emergencia de la poltica social como tal, en verdad, se observa en una situacin de posguerra, luego de la Segunda Guerra Mundial, en una Europa que buscaba construir una nueva sociedad con nuevos pactos de convivencia, con formas ms igualitarias de organizacin, compatibles con la necesaria libertad de los ciudadanos que se encontraban en la meta comn de construir un proyecto de sociedad duradero. Previamente, las iniciativas se acotaban a la asistencia, desarrollada en muchos casos privadamente. La posibilidad de un pacto y un proyecto comn requera asegurar la necesaria independencia, dignidad y oportunidad de desarrollo de las personas. Todas estas bsquedas tuvieron sentido, en parte, por los estragos sociales del desarrollo industrial, por el shock que toda guerra provoca y tambin por los temores del comunismo en la Europa de ese entonces (Bustelo, 2009). Esta es la poca de la emergencia del Estado de Bienestar. Esa poltica social se bas en cuatro ejes fundamentales. Primero, el impulso al trabajo asalariado como clave para la inclusin social y econmica de los ciudadanos. En esta dimensin, se crearon las polticas laborales que defendan condiciones apropiadas y salarios que permitan la independencia, reproduccin y desarrollo de los trabajadores y sus familias. En segundo lugar, la seguridad social que protega al trabajador y su familia contra contingencias durante su ciclo de vida, y les aseguraba un retiro digno. En tercer lugar, la universalizacin de la educacin, pues no era posible la consolidacin de la ciudadana y de un proyecto poltico comn sin capacidad de informarse, de tener conocimiento, de pensar, de crear, de realizarse, de desarrollar, de reconocer derechos y obligaciones, de aportar a la sociedad. Finalmente, se busc el acceso universal a los servicios de salud, como condicin indispensable para mantener las capacidades y autonoma de las personas. Este modelo se nanciaba, por una parte, con el ingreso del trabajo y la contribucin a la seguridad social que hacan los trabajadores y empresarios; por otra parte, con la poltica tributaria y la poltica scal que permitan la necesaria redistribucin del ingreso, donde el que ms tena aportaba al que menos. Al cabo de ms de medio siglo de estas polticas, podemos decir que gran parte de Europa, ms all de las dicultades que todava enfrenta, ha logrado construir sociedades ms igualitarias y sus ciudadanos tienen cubiertas sus necesidades bsicas. Esta concepcin de la poltica social inuy en Amrica Latina, que busc, en unos pases ms tempranamente que en otros, universalizar el acceso a la educacin y a los servicios de salud pblica, desarrollar modelos de seguridad social, y regular el mercado laboral para proteger a los trabajadores. Muchos pases como Argentina, Uruguay, Costa Rica, Brasil, sobre todo, avanzaron ms en esa direccin y, aunque se han dado algunos cambios y especicidades en sus modelos, sus coberturas de servicios sociales siempre han sido relativamente mayores.67 En el caso ecuatoriano fueron sobre todo los recursos petroleros en los setenta los que permitieron un acercamiento a este modelo de poltica social y su expansin, aunque los temas laborales y de la seguridad social se haban iniciado previamente.

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Para anlisis comparativo sobre este tema se puede ver, por ejemplo: Bustelo (2009), Ocampo (2008), Mesa-Lago (2004), Kliksberg (2002), Vsconez (2010).

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No obstante los avances referidos, la gran mayora de los pases de la regin, incluido Ecuador, no lograron consolidar dicho modelo. Los avances son heterogneos segn el tema y segn el pas. Se puede decir que en educacin, salud y seguridad social se avanz; claro, ms en unos pases que en otros, aunque todava no se ha logrado la universalizacin plena, y ciertamente los incluidos fueron principalmente las clases medias, sobre todo urbanas, y los trabajadores formales; mucho menos el mundo rural y el de los trabajadores informales, tan caractersticos de nuestros pases (Ponce, 2008). Por supuesto, los nfasis y la cuentas no alcanzaron, al no contar con una base scal (salvo contados pases), ni una progresividad que permitiera un adecuado nanciamiento (Ocampo, 2008). Por otro lado, tenemos la emergencia de otro modelo de poltica social, que fue contraparte de modelos econmicos minimalistas en la intervencin del Estado, de corte neoliberal, que se extrapolaron al mbito social. Estas polticas, que se construyeron con el argumento de la inecacia e inoperancia del Estado para actuar en poltica social, que habra dejado de lado a los ms pobres (cuando no se pudo universalizar), y en un escenario de optimizacin de recursos, privilegiaron la asistencia focalizada a los ms pobres, y en los servicios sociales actuaron ms con el mercado y los negocios empresarios y con una descentralizacin ecientista e impuesta. La crisis de la deuda en los ochenta, ms las crisis nancieras que se presentaron en varios pases de la regin en los noventa, marcaron estos rumbos de poltica social, con una poltica econmica sobre todo scalista que busc constreir el gasto social del sector pblico; y una limitada recaudacin impositiva, dado que los impuestos se vean como desincentivo a la economa. La poltica social qued, en estas circunstancias, limitada en su capacidad redistributiva y ms acotada en la posibilidad de universalizar servicios sociales claves. En este contexto, emergieron entonces esos otros tipos de polticas que conaban para los servicios sociales, subsidiariamente, ms en las bondades del mercado o de la sociedad civil que en los gobiernos locales; y proponan programas ms focalizados, de mayor eciencia cortoplacista, nalmente ejemplicados por las transferencias monetarias, para grupos de mayor pobreza, que si bien contribuyeron a la proteccin y acumulacin de capital humano de los ms pobres (Ponce, 2008), al implementarse sin correspondencia con el resto de polticas, tuvieron limitados impactos en inclusin y movilidad social, sin construir adecuada ciudadana. Es importante reconocer tambin que ante la emergencia de movimientos sociales y agendas internacionales que buscaban el reconocimiento de grupos especcos tradicionalmente excluidos, muchos de ellos discriminados, se impulsaron algunas polticas especcas para esos grupos: indgenas, mujeres, jvenes, nios, entre otros. Lastimosamente, en muchos casos, estos procesos tendieron a exacerbar las subjetividades grupales con respuestas ms bien compartimentalizadas y con cuotas polticas, ms que crear soluciones integrales y sostenibles en funcin de construir una sociedad intercultural, pluricultural, incluyente y equitativa. No se puede desconocer, sin embargo, el aporte en la visibilizacin y especializacin que trajeron muchas de estas iniciativas, en temas antes ignorados o minimizados, cuyo ejemplo ms notable tal vez son las polticas y propuestas en el campo de la niez. Si bien, como se ha dicho, no todo fue inadecuado en esta opcin, que mereci la atencin y alerta de otras dimensiones al momento de pensar en otra poltica social, superadora del modelo neoliberal, en lo fundamental, al quedar limitada en

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mbitos, institucionalidad y recursos, alej an ms la posibilidad de combatir las causas de la exclusin y la desigualdad, dando prioridad a las soluciones de efecto cortoplacista sobre algunos indicadores, que muchas veces segmentaron la poblacin, en lugar de promover la igualdad. Estas polticas no actuaron sobre la dinmica socioeconmica, constituyndose, por tanto, en polticas sociales complementarias, funcionales a polticas econmicas altamente excluyentes. En todo caso, los dos modelos de poltica social referidos no han existido en su forma pura en la regin, y lo que tenemos ms bien son sus combinaciones. As, somos herederos de una poltica social hbrida, con intentos limitados de universalizacin de servicios bsicos, que qued, en la prctica de muchos pases, acotada a servicios pblicos pobres para los ms pobres, o peor, que ni siquiera incluyen a los ms pobres, y servicios mercantilizados privadamente para quienes podan pagar; y polticas compensatorias ms focalizadas en poblaciones vulnerables. En el lado negativo, estas polticas han restado coherencia y han competido por los escasos recursos pblicos, y, en lado ms positivo, no se ha desmantelado la cultura universalista de los servicios clave; y tambin se ha avanzado, en los mejores casos, en algunas buenas prcticas de programas ms especcos y costo-efectivos con poblaciones antes invisibilizadas. Atendiendo a los resultados y desempeo social de la regin en las ltimas dcadas, de todos modos vemos mejoras. Luego de la dcada perdida de los ochenta y la dcada difcil de los noventa, en el nuevo milenio la regin mejor mucho su institucionalidad y desarroll algunas buenas prcticas, que sumadas a una buena coyuntura econmica arrojan una mejora en su desempeo social. Pero, en lo fundamental, la desigualdad, si bien disminuy, sigue siendo la debilidad fundamental de la regin (CEPAL, 2010a), limitando la viabilidad de su desarrollo y su legitimidad en el largo plazo. As, el desafo de lograr adecuadas polticas sociales no es un desafo menor de contenido, directriz y metodologa; es, sobre todo, un desafo poltico clave de adecuacin a los principios ya mencionados si queremos vivir juntos, aunque con diferencias tolerables, pero en todo caso como ciudadanos iguales frente a la sociedad a la que todos pertenecemos, a la que queremos aportar, mejorar y mantener.68 Es fundamental, por otro lado, aprovechar la ventana de oportunidades abierta en la regin tanto por las mejores condiciones que existen en la institucionalidad que media entre los principios ticos y otras prcticas, como por las lecciones aprendidas y la prioridad de lo social en relacin con las dcadas previas; asimismo, por la ventana demogrca que, sobre todo en los pases de menor desarrollo relativo, queda todava en la regin (poblacin joven como fuerza social y econmica). Por supuesto, existen requisitos bsicos para que una poltica social pro-igualdad pueda operar, donde los pactos redistributivos para su nanciamiento son claves. Ello requiere, en primer lugar, soporte y voluntad poltica; en segundo lugar, instituciones slidas y ecientes, con participacin y construccin ciudadana y legitimidad poltica; en tercer lugar, coherencia y articulacin en un pie de igualdad con la poltica econmica, tanto por el nanciamiento requerido (poltica tributaria directa amplia y progresiva), como por las polticas econmicas que pueden alentar o no la inclusin y mayor democracia econmica, o la exclusin de hecho y la mayor concentracin del poder econmico. Es el conjunto de la poltica pblica, y

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Igualdad se entiende aqu en el sentido ms poltico y tico, de ciudadana con iguales derechos. Como lo plantea Ramrez: no signica vivir como idnticos, sino vivir como iguales, queriendo vivir juntos (2008; 33).

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particularmente de la poltica socioeconmica de un pas, la que debe tener como n prctico comn el confrontar los factores determinantes de la desigualdad, inuir en el proceso mismo de la exclusin, y afectar las brechas y desigualdades especcas para promover el Buen Vivir, que ser denido socialmente. Podemos corregir en lo inmediato algunas desigualdades, pero esta correccin debe ir acompaada de prcticas orientadas a impedir que las desigualdades se reproduzcan, interviniendo sobre los factores profundos que las determinan. La poltica social apunta sobre todo a la redistribucin, y la poltica econmica debe incidir ms en la regulacin y transformacin de los modos de produccin y distribucin para evitar la exclusin. Y ambas deben anticipar tendencias y planicar tiempos y resultados deseados. Como veremos, incluir una perspectiva de economa social y solidaria implica tambin favorecer los procesos de seguridad bsica basada en la propia produccin y la reciprocidad por sobre la competencia, que absolutizada, destruye los lazos sociales. La poltica social debe actuar en varios mbitos, dimensiones y niveles: en materia de derechos, servicios sociales y garantas bsicas (educacin, salud, vivienda, servicios bsicos, seguridad social, entre otras), debe actuar sobre todos los ciudadanos, independientemente de logros, recursos y dems caractersticas individuales; debe tambin compensar brechas histricas y esto supone, en cambio, actuar sobre los grupos excluidos, entendiendo sus especicidades y apuntando a su reconocimiento social y poltico, y a su inclusin emancipadora y no asimtrica; debe promover el entorno, las oportunidades y las capacidades de una inclusin econmica a travs del trabajo dependiente o independiente que d poder a la economa de la gente, de las familias, de las asociaciones, de las organizaciones, en un marco de democratizacin y solidaridad, que exija la responsabilidad social de las empresas; y, en general, debe fomentar un modelo de desarrollo incluyente, solidario, sostenible social y ambientalmente. Una accin integrada e integral sobre todas estas dimensiones nos ayudar a construir una sociedad igualitaria, cohesionada con una valorada diversidad cultural, con comunidades y ciudadanos inteligentes, libres, dignos, creativos, que aporten al bien comn. La poltica social, de este modo, no puede ser vista como una simple poltica sectorial, peor como una mera poltica compensatoria de los efectos negativos que pueda traernos una poltica econmica. La poltica social para la igualdad debe estar incorporada a una sola visin de modelo de desarrollo incluyente, en un sistema poltico que reconozca los principios de la igualdad, fortaleciendo una democracia sustantiva, y cumplir adecuada y coherentemente su rol en la promocin del desarrollo de las capacidades y oportunidades de las personas, la garanta de sus derechos sociales y econmicos, y la reduccin de las brechas socioeconmicas. Por ello, una poltica social para la igualdad debe ser sobre todo una poltica de ruptura, en tanto cuestiona el statu quo y busca construir una sociedad orientada por principios compartidos, y con instituciones y prcticas ms justas y equitativas.

3. Desafos de la poltica social en el Ecuador


El Ecuador, como parte de la regin, calza en la descripcin y resultados generales referidos para Amrica Latina, tanto en las caractersticas y desempeo socioeconmico de su poblacin, como en los modelos de poltica social seguidos, perteneciendo a un grupo de pases de desempeo ms bien intermedio. La desigualdad en el pas en los ltimos aos no es de las peores de la regin (Vsconez, 2010), pues es mayor en pases andinos como Colombia y Bolivia, y, fuera del

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mundo andino, por Brasil y Paraguay; pero todava est lejos de pases ms igualitarios como Uruguay y Venezuela. Considerando la pobreza, el Ecuador tampoco es de los pases ms pobres en la regin, pero todava hay mucho por confrontar. En todo caso, el desempeo social del pas en la ltima dcada mejor, paralelamente con lo ocurrido en toda la regin, debido a la dinmica econmica, a las tendencias observadas en educacin, salud, proteccin social, a las menores tasas de fecundidad y solo en la ltima coyuntura (2007-2010) a la mayor inversin social y a la progresiva mejora de su institucionalidad, que permiti gestionar de mejor manera las polticas de redistribucin del ingreso. Pese a estos avances, Ecuador, al igual que la regin, sigue teniendo como uno de sus mayores desafos enfrentar la pobreza y la desigualdad. Los factores determinantes de la desigualdad y la exclusin en el caso ecuatoriano son mltiples, y estn muy en la lnea de lo ya sealado para la regin. La historia del pas da cuenta del proceso de exclusin social y econmica que ha sufrido gran parte de su poblacin y explica las causas fundamentales de las desigualdades, discriminacin e inequidades actualmente existentes. Las inequidades que se dan entre clases, etnias, gnero, edades, generaciones, regiones, entre otras, proceden de razones no solo econmicas sino culturales y polticas.69 Por un lado, est la historia de despojo y dominacin de la poblacin originaria en los territorios del Ecuador actual. Por otro lado, la supervivencia de los sistemas de dominacin poltica y patriarcal que siguieron mimetizndose en las distintas coyunturas y modelos econmicos. Por otra parte, est el tipo de insercin del pas en el mercado mundial, sumado a los modelos de desarrollo seguidos desde el modelo primario exportador, la fallida sustitucin de importaciones y el hbrido actual, que explican, dinmicamente, los temas distributivos y la alta exclusin y heterogeneidad de la socioeconoma ecuatoriana.70 Finalmente, las crisis y las medidas de ajuste en las ltimas dcadas han jugado un rol muy importante tambin: sus mecanismos de transmisin y reaccin normalmente han golpeado a los ms pobres, a las mujeres, a las poblaciones indgenas, a los jvenes, o a aquellos en mayor situacin de vulnerabilidad, que son los primeros en recibir el impacto (desempleo y precarizacin del empleo) y los ltimos en recuperarse, quedando, al nal, saldos de mayor desigualdad (Larrea & Montenegro, 2004). Las polticas de austeridad, que fueron bsicamente procclicas en el campo social, privilegiaron la deuda externa a la inversin social, debilitando y acotando el alcance de la poltica social, con consecuencias negativas en el desempeo de los indicadores sociales, que agudizaron la fragmentacin social y la heterogeneidad estructural. En esta generalizacin se debe salvar la ltima dcada, donde se observan algunas mejoras ms bien tendenciales: los avances en la educacin y la salud; un mayor sistema de proteccin social, aunque con una seguridad social todava insuciente; una recuperacin econmica ms o menos sostenida

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Al respecto, para una discusin ms conceptual y terica sobre inequidades horizontales y verticales, se puede considerar el trabajo de Stewart (2003), o Figueroa y Barrn (2005). Para una discusin aplicada al caso ecuatoriano se puede ver por ejemplo: Chiriboga (2004), Len (2003), Larrea, Camacho y Snchez (2006). Para varios momentos de anlisis histrico ver por ejemplo: Guerrero (1983), Chiriboga (2004), Larrea, Camacho y Snchez (2006), Larrea y Snchez (2002).

70

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del pas, como ocurri tambin en la regin. Conviene destacar el ltimo perodo (2007-2010), de mayor atencin a la poltica e inversin social, pues si bien las inversiones no necesariamente tienen efectos en el corto plazo, marcan un nuevo contexto para el desarrollo social y la confrontacin a la desigualdad. Este contexto, de todos modos, mejor las condiciones sociales y sus indicadores, partiendo ya de una base recuperada luego de la crisis de nes de los noventa, y pese a que se atraves una severa crisis mundial, principalmente entre los aos 2008 y 2009. A partir de aqu, haremos referencia a las dos ltimas crisis, las reacciones y sus recuperaciones para contextualizar el Ecuador contemporneo, en un nuevo momento de la poltica social, y poder resaltar los desafos pendientes, para luego seguir con la propuesta. La crisis de nes de los noventa puso en jaque el desempeo social del pas, exacerbando el desempleo (14,4% de desempleo en el ao 1999, que fue el punto ms alto), la pobreza (64% pobreza por ingresos en el ao 2000), la desigualdad (ndice de Gini de 0,56 en el ao 2000) (SIISE-STFS, 2004). Esta situacin, sumada a las bajas expectativas que tena la poblacin sobre alguna mejora, alent una dispora generalizada de los ecuatorianos, sobre todo hacia Espaa, que si bien no afect mayoritariamente a los ms pobres, porque no tenan mnimas condiciones materiales ni redes sociales para viajar al exterior y establecerse, afect de todos modos a poblaciones de clase media y sobre todo media baja (Snchez, 2009). La dolarizacin que se impuso tras la crisis de nes de los noventa, por otra parte, si bien apoy la estabilizacin y los precios, trajo rigideces y demandas adicionales. Por un lado, una mayor vulnerabilidad del pas a los shocks externos, con efectos en las variables reales de la economa, produccin y empleo. Por otro lado, la necesidad de lograr recursos externos para la economa incapacitada desde entonces para emitir moneda, supuso, en el campo productivo, la urgencia de mejorar la productividad y, en el campo social, la urgencia de mejorar la educacin y la capacitacin, para evitar cargar el peso de la competitividad en costos laborales y ambientales, y en la economa popular. Sin embargo, la poltica pblica vigente margin la inversin social, que apenas si nanci una pobre oferta de educacin pblica para clases medias bajas y bajas, igual a lo sucedido en salud, dejando a los ms pobres por fuera, y privatizndose, en los hechos, dichos servicios, lo que profundiz la inequidad. Se trat de compensar a los ms pobres con atenciones focalizadas, con intervenciones como las transferencias condicionadas (Bono de Desarrollo Humano, BDH), bajo el supuesto poco probable de que la proteccin alcance y el mercado los integre. Si bien dicha intervencin contribuy, al menos, a proteger a las familias de mayor pobreza, con impactos positivos sobre todo en el capital humano de sus hijos (Schady y Araujo, 2006), el mercado, por su parte, llevado por las ganancias de un restringido grupo empresarial moderno, con opciones tecnolgicas cada vez ms sustitutivas de mano de obra, jams logr absorber la gran oferta de mano de obra de la ciudad y del campo, relativamente excedentaria, ni siquiera en situacin de crecimiento econmico. El empleo precario y la desigualdad continuaron siendo el cuello de botella estructural clave de la socioeconoma ecuatoriana. La recuperacin parcial de la economa, posterior a la crisis, durante los primeros aos de la primera dcada del nuevo mileno, apoyada por las remesas de los migrantes, un contexto internacional de todas maneras favorable, y la relativa

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estabilidad en precios, si bien mejor el desempeo social crtico y cclico (sobre todo pobreza y desempleo), no alcanz para superar los graves problemas sociales estructurales; sobre todo, la desigualdad. Este desempeo limitado tiene que ver, en parte, con una incipiente inversin social, de las ms bajas de Amrica Latina (CEPAL, 2009), que, en el peor momento, alcanz una de las menores participaciones del ltimo perodo democrtico, con apenas un 2,8% del PIB en el ao 2000 (MCDS, 2010). Esto ha dado lugar al clsico comportamiento procclico de la inversin social que, lejos de proteger, provoc mayor vulnerabilidad en los grupos poblacionales con menor capacidad para responder ante contingencias. En contraste con este perodo, el importante aumento de la inversin social entre los aos 2007 y 2010, gracias a la decisin poltica y la mejora en los ingresos petroleros y tributarios, pese a la crisis experimentada entre los aos 2008 y 2009, ayud a compensar las ausencias severas en la oferta de servicios sociales, sobre todo de educacin, salud y vivienda, que si bien no redundan necesariamente en efectos en los indicadores de corto plazo, s provocaron un mejor contexto para favorecer el desempeo social (MCDS, 2010). La inversin social lleg a superar el 8% del PIB en el ao 2010, cuando en la ltima dcada giraba alrededor del 4% del PIB (sin considerar seguridad social); y su peso alcanz a una quinta parte del presupuesto general del Estado del ao 2010, 7 puntos superior al ao 2006 (13,6%). Esta inversin, de todas maneras, es insuciente, tanto si se consideran las necesidades insatisfechas y los derechos legislados pero no efectivizados, como si se compara con el promedio de Amrica Latina, que supera el 14% (CEPAL, 2009). En todo caso, esta mayor inversin social provoc un mejor desempeo social entre los aos 2006 y 2010: la desigualdad disminuy en 4 puntos (ndice Gini por ingresos de 0,5 para el ao 2010); la pobreza por ingresos cay en casi 5 puntos (32,8% para el ao 2010); la pobreza por necesidades bsicas insatisfechas disminuy 10 puntos a nivel nacional (41,8% para el ao 2010), sobre todo en el sector rural y en la poblacin afroecuatoriana; la brecha salarial se redujo en el perodo 2006-2010; y la ocupacin plena mejor 3 puntos en el ltimo perodo comparable entre diciembre de 2007 y diciembre de 2010, pese a la presin de la crisis sobre el mercado laboral (MCDS, 2010). La voluntad poltica de cambio, expresada en la mayor disposicin a la redistribucin del ingreso, a travs de la poltica social, y, en general, a las reformas institucionales, normativas y polticas, permitieron la generacin de expectativas ms optimistas en la poblacin. Segn el informe social de la CEPAL (2009), en encuestas con parmetros de referencia y comparabilidad internacional, una proporcin cada vez mayor de la poblacin crea para 2007 que la distribucin era ms justa en el Ecuador (segn muestran los indicadores, el 23% de la poblacin entrevistada en 2007 crea que haba una distribucin ms justa frente al 13% en 1997 y al 12% en 2002). Si bien la reciente crisis nanciera externa, que se expresa a nes de 2008, volvi a tensionar algunos indicadores sociales, sobre todo desempleo y pobreza urbana por ingresos (7,9% y 25%, respectivamente, para nes del ao 2009), su impacto fue ms bien limitado si lo comparamos con la crisis de nes de los aos noventa. La poltica contracclica de proteccin de ingresos e inyeccin a la demanda, fomento a la construccin pblica y privada, a la inversin productiva y en infraestructura pali, en parte, las consecuencias sociales de la crisis (CEPAL, 2010b). En todo caso, la crisis nos ha costado, como en el resto del mundo, mayores esfuerzos para el logro de avances sociales. De acuerdo a un estudio de Len

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y Rosero (2010), nuestro pas ha avanzado en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), pero la crisis nanciera mundial desaceler el logro de las metas e hizo ms costoso alcanzarlas. El costo de la crisis mundial para Ecuador implica ahora que se deba destinar un 0,6% del PIB adicional por ao para lograr alcanzar las metas hasta el ao 2015. De este modo, y, pese a los avances, los problemas estructurales, ms los coyunturales que nos dejaron las crisis en el mercado laboral, la pobreza y las bajas dotaciones de capital entre la poblacin pobre, en un mundo de creciente incertidumbre y volatilidad, siguen dicultando nuestro avance hacia una sociedad ms igualitaria, que propicie un desarrollo que realimente y sustente dicha igualdad. Y si bien se ha avanzado en adecuar mejor los servicios de salud y educacin, se requiere mejorar la eciencia en la intervencin y avanzar ms cualitativamente en estos servicios, dando particular atencin a temas como desnutricin y desarrollo infantil, educacin y salud de los adolescentes, y prevencin de la desercin escolar, y promover la salud pblica, entre otros. Por otra parte, persisten problemas de discriminacin social y econmica contra jvenes, mujeres, afroecuatorianos e indgenas, problemas que deben ser confrontados ms efectivamente (SIISE-STFS, 2004; Snchez, 2005; Len, 2003; MCDS, 2010). Finalmente, los problemas de empleo, y su contraparte, la seguridad social, que son estratgicos desde la perspectiva de inclusin social y econmica, y su sostenibilidad a mediano y largo plazo, requieren mayores esfuerzos. Enfrentamos una oferta laboral creciente en el mediano plazo, con una mayor participacin femenina y corrientes de emigracin e inmigracin, en un contexto de heterogeneidad econmica muy alta. As, los desafos de la inclusin social y econmica, de la igualdad, de un desarrollo con equidad, son enormes, y no corresponden solo a una simple decisin poltica, o a la gestin de un gobierno, sino a polticas de Estado deliberadas y sostenidas en el tiempo, y a compromisos de la sociedad en su conjunto, donde sus culturas constitutivas, sus instituciones y sus prcticas comprometan un serio esfuerzo de corresponsabilidad. Finalmente, la ciudadana en el Ecuador actual ha expresado su voluntad por el cambio y busca una sociedad ms justa y equitativa. Ms all de si se coincide o no con las polticas pblicas de un gobierno en particular, o con los cambios normativos en curso (2011), las opciones polticas de la poblacin demuestran su preferencia por la igualdad, sostenida en la equidad y la justicia, expresada en la Constitucin de 2008. Esta Constitucin, aprobada por los ecuatorianos, declara como principio tico que el sistema econmico debe ser social y solidario, y debe estar al servicio del Buen Vivir y del consecuente respeto a la naturaleza; y que todas las personas son iguales y, por tanto, gozarn de los mismos derechos, deberes y oportunidades, y que nadie podr ser discriminado por ningn criterio (Ecuador, 2008: ttulo II, art. 11). Los principios de igualdad y equidad son particularmente evidentes en el ttulo de derechos, y en los ttulos que denen el rgimen de desarrollo y el rgimen del Buen Vivir, respectivamente (ttulos II, VI y VII). De hecho, el primer captulo del rgimen del Buen Vivir trata sobre inclusin y equidad (ttulo VII, captulo I). As, corresponde al Estado y a sus distintos niveles de gobierno, y a todos sus poderes e instituciones, velar porque estos mandatos se cumplan; supone tambin toma de decisiones responsables, pero comprometidas, sobre las prioridades y criterios de progresividad en el cumplimiento de esos mandatos frente a las restricciones presupuestarias, que deben responder a pactos sociales.

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4. Poltica social y el principio de igualdad en Ecuador


En funcin de lo analizado se impone construir polticas pblicas que plasmen la voluntad ciudadana por una sociedad ms justa e igualitaria, y por una economa que genere una sociedad donde impere el Buen Vivir; es decir, social y solidaria. Como ya se ha discutido previamente, la poltica social tiene un rol importante en la construccin de esa sociedad ideal, siempre que se enmarque en una poltica pblica integrada e integral, coherente con este n. Claro, el nivel poltico normativo en el que acta toda poltica pblica supone una interpretacin de la realidad implcita o explcita (teora) de las tendencias, de las implicaciones y de cmo alcanzar los nes. Corresponde tambin decidir cul es la intervencin pblica ms adecuada, cul la ms efectiva, la ms ptima y/o la ms viable, sabiendo que tenemos restriccin de recursos, mayor en situacin de crisis e incertidumbre global, considerando que hay tiempos polticos y administrativos que pueden ser ms o menos propicios, por lo que es prudente avanzar en los pactos sociales de largo alcance, es decir que vayan ms all de un perodo de gobierno. Cabe advertir algunas consideraciones previas para el anlisis de la siguiente propuesta. Primero, la presente reexin se enmarca ms en temas estructurales y de largo plazo para el caso ecuatoriano, que en la coyuntura, pues esta siempre puede variar y relativizar algunas medidas de corto plazo frente a crisis o problemas puntuales emergentes. Segundo, de todos modos, el anlisis se asienta en estos tiempos, y, debido a la incertidumbre creciente en la toma de decisiones, modicaciones en las tendencias o en ciertas realidades, sea por el mismo efecto de las polticas, o por cambios estructurales debido a factores exgenos o endgenos, pueden cambiar algunas consideraciones, lo que supone estar abiertos a ajustes continuos. Tercero, la propuesta apunta a polticas sociales acotadas al tema de la igualdad y la equidad; por tanto, no agota, ni la poltica social ms integral, ni la poltica sectorial. Cuarto, incluso una vez acotada a los temas de equidad, la propuesta no pretende ser exhaustiva, pues aunque se han escogido aspectos que se consideran prioritarios, no se detallan con profundidad aspectos de equidad horizontal (gnero, etnicidad, etc.) y territorial, que por su importancia, su anlisis amerita, por s mismo, otro estudio. Finalmente, lo que se desarrolla a continuacin son referentes y prioridades de polticas, considerando, como se ha referido, temas estructurales e histricos, as como las tendencias que para el caso ecuatoriano resultan importantes desde una perspectiva de igualdad. Pero es importante, adems, saber complementar este anlisis con la lectura adecuada de la lnea base en cada coyuntura: las caractersticas de la poblacin, el lugar, el momento, el contexto, la circunstancia, para establecer las prioridades. En suma, cada analista o tomador de decisiones deber analizar las condiciones, tanto estructurales y tendenciales como de coyuntura, para escoger la mejor opcin de poltica, incluida una decidida institucionalizacin de la equidad. Adicionalmente, conviene establecer algunas precondiciones importantes para que las polticas sociales hacia la igualdad puedan tener lugar: a) voluntad y liderazgo poltico para apoyar la construccin de una sociedad ms justa e igualitaria; b) la aplicacin integral e integrada de la poltica social y la poltica econmica comprometidas con un sistema social y econmico incluyente; c) el nanciamiento por contribuciones e impuestos progresivos que permitan una redistribucin solidaria y equitativa que garantice sostenibilidad a la poltica social; d) la corresponsabilidad

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de la sociedad con el cambio, que amerita la urgencia de contar con mnimos pactos sociales respecto a temas claves como educacin, seguridad social, trabajo digno, impuestos, entre otros, que consoliden ciudadana y aporten a la cohesin social; y e) la participacin en los consensos y la implementacin creativa de tales polticas por parte de la comunidades y de ciudadanas y ciudadanos organizados. El Ecuador, por otra parte, no empieza de cero. Si bien hemos cuestionado los nfasis, ausencias y directrices de la poltica social, no se pueden desconocer iniciativas, propuestas, y experiencias importantes, tanto pblicas como de la sociedad civil, que conviene considerar. En una sociedad con tantas necesidades, dicultades, fragmentaciones y desigualdades, los recursos pblicos resultan insucientes, y no se debe desaprovechar la energa social, el conocimiento, y la creatividad de todos: instituciones, comunidades y ciudadanos. Por ltimo, y rearmando el hecho de que la visin poltica sobre la sociedad que se busca es lo fundamental en la poltica social, no es menos importante saber cmo adecuar las instituciones, las normas, encaminar procesos, alcanzar metas al menor costo posible, con corresponsabilidad y construccin de ciudadana. Con recursos escasos se debe buscar las intervenciones ms costo-efectivas, actualizar las metodologas, mejorar los sistemas de planicacin, informacin, monitoreo y evaluacin para la oportuna toma de decisiones, activar estrategias de participacin adecuadas, etc. Existen por otra parte, al menos dos ventanas de oportunidad general importantes, en el caso ecuatoriano, que se deben considerar en la construccin de la poltica social: por un lado, un entorno favorable hacia la igualdad, que se expresa en la voluntad poltica de la sociedad y su gobierno por la equidad, y la nueva institucionalidad, normativas y posicionamiento poltico, favorables a lo social; y, por otro lado, la ventana de oportunidades demogrca que da al Ecuador al menos una dcada adicional de estructura demogrca todava joven, para activar temas claves como la reforma a la seguridad social y la impostergable apuesta por la niez, promoviendo deliberadamente un marco de igualdad de oportunidades desde el inicio de la vida, para tener un Ecuador socialmente viable. Con estas consideraciones de partida, y toda la discusin conceptual previa, se propone para el Ecuador una poltica social para la igualdad, que sobre todo acoja el sentido comn y aproveche todos los recursos y las energas del Estado y la sociedad. Si bien puede existir una amplia gama de polticas desde la perspectiva de la igualdad, a continuacin la propuesta se centra en lo que se consideran polticas sociales claves: polticas para la ampliacin de capacidades, sobre todo educacin, salud y nutricin; polticas de proteccin y seguridad social; polticas de acceso a vivienda y hbitat digno; y polticas de inclusin econmica y fomento a la economa popular y solidaria para el desarrollo rural y urbano-marginal. Cabe sealar que esas polticas, mediadas por nuevas hiptesis de institucionalizacin, no deben ser solo expresin de la voluntad poltica central, sino que las prcticas de diseo y gestin de las polticas pblicas deben articularse bajo el principio de libertad de comunidades, ciudadanos organizados e individuos: libertad de participar deniendo procesos, ritmos y objetivos especcos de dichas polticas. Las polticas propuestas recuperan el concepto de la universalidad y la gratuidad efectiva en servicios sociales claves que se consideran como bienes pblicos y no como mercancas, y polticas de acceso a activos, promocin social y econmica, y de inclusin, que cierren brechas de desigualdad, generen corresponsabilidad y construyan ciudadana, y que respeten y promuevan el tejido social y las capacidades organizativas. Por supuesto, esta opcin de poltica

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demanda recursos, y as se requiere una adecuada poltica scal y la contribucin ciudadana que posibilite una poltica redistributiva y una adecuada poltica econmica, as como regulaciones que permitan afectar tambin la distribucin. Por tanto, las polticas econmicas y de nanciamiento (impuestos progresivos y contribuciones con lgica de solidaridad) son fundamentales.

4.1. Igualdad de oportunidades para ser capaces de vivir, crear y funcionar bien
La condicin ms bsica y primaria de un ser humano para reproducir la vida con dignidad es tener la capacidad de hacerlo, y no estar limitado o excluido por caractersticas socioeconmicas, u otros criterios polticos o culturales. En este mbito, la salud y la educacin juegan un rol clave. Dada la alta desigualdad de partida en la poblacin ecuatoriana, una implicacin obligada de poltica hacia la equidad es aquella que ya implementaron otras sociedades como las europeas en el siglo XX: universalizacin de la educacin y la salud; un sistema de proteccin y seguridad social que efectivamente responda frente a contingencias laborales, econmicas o ambientales durante toda la vida; y, como un tema ms atinente a la realidad ecuatoriana, la atencin prioritaria de los temas nutricionales, sobre todo para la niez en riesgo.

La educacin, condicin indispensable para la igualdad


La educacin, adems de ser un derecho social bsico que orienta el desarrollo individual, potencia la inclusin y construye ciudadana. Varios autores la reconocen como uno de los movilizadores sociales ms importantes que tienen las personas, apoyando las oportunidades sociales para el desarrollo (Becker, 1983; Hanushek & Woessmann, 2009; Heckman, 2006; UNESCO, 1996; United Nations, 2010). Si bien son varios factores los que operan en la inclusin y el desarrollo, en una situacin de desigualdad de partida, donde la mayora de la gente tiene pocos activos, la educacin es fundamental, no suciente, pero s estratgica para potenciar la capacidad de trabajar; es, pues, el activo ms importante con el que cuentan las personas para salir adelante. Si hay desigualdad en el acceso o en la calidad de la educacin, esta se expresar en el largo plazo en desigualdades en el empleo e ingresos, entre otras desigualdades. Por ello, la Constitucin ecuatoriana de 2008 estableci a la educacin como uno de los pilares para el desarrollo, un derecho universal de las personas a lo largo de la vida, la va clave de apoyo a la construccin de ciudadana, de talentos y de actores y sujetos de desarrollo. En esta lnea, el Estado debe garantizar la educacin universal, laica y gratuita desde el nivel inicial hasta el tercer nivel; debe adems garantizar la prioridad de la inversin pblica en educacin inicial, bsica y bachillerato jada en un mnimo anual del 6% del Producto Interno Bruto.71 En los ltimos aos se han realizado esfuerzos importantes por mejorar la cantidad de recursos destinados al sector educativo. Actualmente (2010) el presupuesto educativo asciende a USD 2.166 millones, que representan el 3,8% del PIB casi un punto adicional respecto al ao 2006. Sin embargo, seguimos por debajo

71

Art. 28 y disposicin transitoria decimoctava de la Constitucin (Ecuador, 2008).

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de la meta constitucional y el promedio regional. La regin de Amrica Latina y el Caribe invirti, en promedio, el 4,7% del PIB en este sector en el ao 2007, con pases con destacada apuesta a la educacin como Cuba, que invirti el 14%, y otros pases como Bolivia con el 6,3%; y Brasil, Argentina y Costa Rica, que invirtieron tambin sobre el 5% del PIB (CEPAL, 2010a). Otra cuestin es la de la calidad lograda en la educacin. As, pese a los esfuerzos hechos, el Ecuador necesita avanzar en la inversin en el sector y hacerlo cada vez con mayor eciencia y calidad. Igualmente, a pesar de que se han producido avances en materia de reduccin de barreras econmicas de acceso (eliminacin de aportes voluntarios, gratuidad de textos, alimentacin y uniformes), geogrcas (construccin de nueva infraestructura), y culturales (fortalecimiento de los programas interculturales), lo que ha permitido avanzar hacia la universalizacin, y se han iniciado esfuerzos por mejorar la calidad educativa (evaluacin de docentes y estudiantes, y capacitacin docente), no es menos cierto que an persisten brechas en trminos de equidad y calidad. Desde el punto de vista de la equidad en la aplicacin de una poltica con sentido universal, los mayores problemas son: a) la desigualdad segn edad y ciclos educativos (la matrcula en educacin inicial para nios de 3-4 aos apenas cubre casi al 30% de la poblacin; en educacin bsica el promedio de matrcula sube a niveles cercanos al 90%, pero posteriormente la tasa de educacin en bachillerato y tercer nivel comienza a decrecer, llegando a niveles promedio del 37%); y b) las diferencias entre tasas de escolarizacin bsica segn niveles de ingreso, desfavorable a la poblacin ms pobre (diferencia de 5,8 puntos porcentuales entre la tasa neta de escolarizacin del 20% de hogares de mayores ingresos versus el 20% de hogares de menores ingresos); segn etnias (con menores tasas de escolarizacin en la poblacin indgena y afroecuatoriana); y segn reas urbana y rural (tasas de escolarizacin ms bajas en el rea rural); y la desercin escolar, que afecta a los ms pobres y se reeja en la cada de las tasas de matrcula a partir de los 10 aos de edad, acentundose en la educacin media (grco 1).

Tasa de matrcula por edad, 2010


100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
Fuente: INEC (2010). Elaboracin: MCDS.

Graco 1

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Frente a esta evidencia, el Estado debe enfocar su atencin en la ampliacin de la oferta de desarrollo infantil y educacin inicial con prioridad en los hogares de menores ingresos para desarrollo infantil, que ofrezca una atencin integral orientada al logro de resultados concretos72, y caminando hacia la universalizacin de la educacin inicial, a partir de los 3 aos. Igualmente, se requieren iniciativas para fomentar la permanencia en la educacin, sobre todo en el nivel medio, siendo para ello clave la formulacin de polticas como: mejoramiento de la oferta de colegios, adecuacin de los modelos educativos y de gestin, y el desarrollo de programas e incentivos para la poblacin joven y adolescente (pertinencia en los programas, sistema de becas, entre otros). Estas iniciativas debern priorizarse igualmente para la poblacin de menores ingresos, grupos tnicos y zonas rurales. Paralelamente se debe emprender la promocin de la educacin como apoyo al objetivo trascendente del Buen Vivir y a la construccin de ciudadana, tanto como un indispensable apoyo al desarrollo futuro de los jvenes en trminos de ingreso a la fuerza laboral, donde la pertinencia y calidad del conocimiento es clave. Posiblemente este sea uno de los puntos menos explorados con medidas de amplio efecto. De hecho, la desercin de los jvenes est relacionada generalmente con el costo de oportunidad entre iniciar tempranamente a trabajar y la poca expectativa de movilidad que les brinda el permanecer un ao ms o cursar un nivel ms de estudio, sobre todo hasta el bachillerato. En esta lnea tambin es necesario extender los programas de eliminacin de las peores formas de trabajo infantil, para lo cual es esencial contar con una mayor articulacin entre las instituciones pertinentes; asegurar la oferta de programas para la actualizacin y continuidad acelerada de los estudios que permitan completar la educacin bsica y bachillerato a quienes han desertado; y procurar una intervencin ms eciente en la alfabetizacin. En lo que se reere a calidad de la educacin, los resultados hablan por s solos: aun en los trminos del propio sistema heredado, los estudiantes con resultados insucientes en pruebas acadmicas bsicas superan el 65%, siendo siempre la educacin rural (con pocas excepciones) la que presenta los peores indicadores (Ministerio de Educacin, 2008). Es evidente entonces la urgencia de mejorar los estndares acadmicos y evitar que se contine reproduciendo la desigualdad. Para ello se deben fortalecer y extender procesos de capacitacin y educacin docente, vinculados a la evaluacin de estudiantes, docentes e instituciones. Igualmente, se debe impulsar e implementar la reforma curricular para la educacin en todos los niveles (inicial, bsico y el bachillerato), e incorporar ms activa y equitativamente la tecnologa y los sistemas de informacin en los procesos de educacin para promover la innovacin pedaggica; temas que, ciertamente, ya estn siendo considerados, pero requieren un adecuado impulso y gestin. Es innegable que se requieren tambin reformas a nivel de la educacin intercultural con el n de actuar sobre todo el sistema de educacin, y mejorar la calidad de la educacin intercultural garantizando una educacin adecuada, de

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Investigaciones preliminares muestran resultados pobres en nutricin y desarrollo cognitivo en los Centros de Desarrollo Infantil. Esto alerta sobre la necesidad de hacer cambios profundos a los modelos de gestin y modalidades de atencin, poniendo nfasis en la mejor calicacin del recurso humano y la promocin de la corresponsabilidad de los padres y madres en el desarrollo integral del nio.

La poltica social y el principio de igualdad

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calidad, y pertinente, que favorezca las oportunidades de desarrollo, tanto de la poblacin indgena, considerando su lengua, cultura y problemticas especcas, como de la poblacin en general. Ambos problemas, el acceso desigual a la educacin y la baja calidad, demandarn adicionalmente medidas de desconcentracin y descentralizacin de la gestin. El modelo actualmente propuesto de implementacin de circuitos y distritos educativos (SENPLADES) permitir una asignacin ms razonable, y sobre todo equitativa, de los recursos humanos, nancieros, de equipamiento e infraestructura en funcin de las brechas antes descritas.

Acceso universal a servicios de salud de calidad


La salud tambin es desigual entre la poblacin ecuatoriana, pues, aparte de los factores genticos y hereditarios, hay enfermedades evitables que, de acuerdo al sexo, regin, hbitos, caractersticas socioeconmicas y ambientales, afectan de manera desigual a la poblacin del pas. Si bien la salud tiene que ver con una serie de determinantes como el ambiente, el agua, la alimentacin, los estilos de vida, la actividad fsica, la educacin, el trabajo digno y apropiado en funcin de las capacidades y anhelos de las personas, as como la proteccin a las contingencias y vulnerabilidades, entre otros, aqu se pondr particular atencin en la poltica de salud pblica. Cuando se considera esta poltica, lo que se observa es que los servicios de salud tampoco llegan a todos por igual. Atendiendo solo a un indicador importante, se evidencia que en la atencin al parto es evidente que pesa la pobreza y la ruralidad. Como ejemplo se advierte que solo dos de cada diez madres indgenas, sobre todo rurales, recibieron atencin profesional en el parto durante el ao 2004, en comparacin con ocho de cada diez madres mestizas que fueron atendidas profesionalmente en ese ao, segn el ltimo dato disponible (CEPAR, 2004). Sin salud no puede haber libertad ni se puede ejercer una vida con dignidad e independencia. Si bien el Estado no puede garantizar absolutamente una buena salud, porque, como se ha dicho, esta depende de muchos factores, s debe garantizar el acceso permanente, oportuno y sin exclusin, a programas, acciones y servicios de prevencin de las enfermedades y promocin y atencin integral de salud, salud sexual y salud reproductiva, tal como lo establece la Constitucin (Ecuador, 2008: art. 32). Esto supone considerar el carcter universal del servicio, tomar en cuenta los principios de equidad y la especicidad de las distintas fases del ciclo de vida por gnero, especicidades segn regin, condiciones sociales, temas de interculturalidad, biotica, entre otros. Pese a los esfuerzos hechos por el gobierno actual en los ltimos aos por invertir en el sector salud, triplicando la inversin entre 2006 y 2010 (MCDS, 2010), alcanzando en el ao 2010 una inversin de USD 1.153 millones, equivalente al 2,02% del PIB, esta inversin todava dista del promedio mundial, que es de alrededor del 6% del PIB (ao 2007) (OMS, 2010). Esta inversin no considera la inversin hecha en salud desde la seguridad social, que sin embargo es tambin importante, pero que funciona desarticulada de todo el sistema de salud, si bien ya se ha iniciado el proceso de construccin de la red integral de salud pblica, que favorecer su articulacin y la optimizacin del uso de la logstica y servicios pblicos. Los desafos tanto en inversin como en la calidad, eciencia y oportunidad de los servicios de salud todava son muy grandes, ms cuando se parte de un dcit histrico acumulado en logstica y recursos humanos, que todava falta compensar.

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Las inequidades en la prestacin de servicios de salud operan por las distintas barreras de acceso: econmicas, culturales y geogrcas, entre las ms relevantes. La barrera econmica impuesta con la privatizacin de facto de la salud, que ocurri con la permisividad generalizada de la llamada autogestin, fue uno de los principales factores de exclusin que exacerb la desigualdad en el pas, vulnerando la salud de los ms pobres. Como ejemplo de este hecho, para la poblacin quitea este gasto en 2006 lleg a representar en promedio un 45% de su presupuesto mensual en gastos de salud, y 64% para el quintil de la poblacin con menos ingresos (Lucio & Vsquez, 2007). Superar esa barrera es cumplir con un principio tico. El nfasis que el gobierno actual ha puesto en la gratuidad del servicio y la gratuidad progresiva en las medicinas ha incidido, en gran medida, sobre todo en el primer nivel de atencin, para que la poblacin no deba pagar por el servicio en el punto directo de atencin. Es fundamental, sin embargo, tener clara la ruta de progresividad en la gratuidad, segn los recursos, y colocar las prioridades con toda transparencia. Por otro lado, es necesario tambin extender los programas de inmunizaciones y prevencin y la atencin de enfermedades trazadoras, conforme nuestro perl epidemiolgico, a n de evitar consecuencias negativas mayores en la salud de la poblacin, que suelen afectar ms a quienes tienen menos capacidad de responder fsica y nancieramente ante una enfermedad. En esa direccin se est avanzando, pero se requiere mayor institucionalizacin y profundizacin de las medidas. Desde el punto de vista de la equidad es importante considerar la atencin a contingencias de salud graves, que acaban con un hogar, no solo con los pobres, como son las enfermedades catastrcas. Por ello, una poltica pblica que considere una red de apoyo y proteccin a estas familias es importante. El actual gobierno ha generado un programa en esa direccin: la Red de Proteccin Solidaria. Se requiere, sin embargo, ir probando y ajustando el programa en funcin de la experiencia ganada y en directa articulacin con la poltica ms integral de salud, dado su alto costo. En relacin a las barreras culturales, es necesario avanzar en mayor escala y profundidad con los enfoques y apoyo a programas y prcticas interculturales de salud, que reconozcan las realidades culturales para el manejo adecuado de la enfermedad y de la situacin de las personas y su entorno, que requieren visiones ms abiertas y holsticas de la medicina. Respecto a las barreras geogrcas, estas se presentan sobre todo en el sector rural, lo cual plantea la necesidad de contar con una oferta adecuada en funcin a las caractersticas geogrcas y poblacionales. Desde mucho tiempo atrs se ha entendido la importancia de la promocin y prevencin de salud y de la atencin de primer nivel, que se da sobre todo a travs de centros y subcentros de salud. Sin embargo, el abandono de la inversin y mantenimiento provoc dcits e insuciencias serias que afectaron particularmente a la poblacin rural. Por otra parte, la desconexin de las intervenciones pblicas, tanto desde el Ministerio de Salud Pblica como desde el Seguro Social Campesino, han impedido una planicacin ms ordenada y deseable de la oferta de dichos servicios en el campo. Se requiere por tanto un esfuerzo importante para apoyar la inversin ordenada en este nivel, e invertir estratgicamente y con equidad en una red de hospitales que cubran mbitos geogrcos razonables en funcin de cuadros de morbilidad, densidades poblacionales y distancias. Adicionalmente, hay que contar con equipos mdicos que lleguen a los hogares de comunidades desatendidas, donde por el costo y el tamao de la poblacin no es posible contar con infraestructura de salud. Actualmente, estn operando equipos bsicos de salud (EBAS) con este n. Sin embargo,

La poltica social y el principio de igualdad 359

todava son insucientes y hace falta mejorar los criterios de focalizacin y los modelos de gestin. En suma, es importante un buen diseo de distribucin de la logstica de salud pblica, que considere los niveles de atencin segn las necesidades especcas, la densidad poblacional y las distancias. En esta direccin, la propuesta actual de administracin y asignacin de recursos nancieros y humanos, medicamentos, equipamiento e infraestructura en funcin de distritos poblacionales (SENPLADES), que consideran ms que la divisin poltico-administrativa (provincias, cantones, parroquias), las magnitudes y densidades poblaciones, es clave desde la perspectiva de equidad territorial y social. Finalmente, si bien en el ltimo perodo se han impulsado los servicios preventivos y de atencin integral de salud a toda la poblacin por igual, una mayor eciencia en la atencin requiere no solo hospitales y centros de salud, sino tambin adecuados sistemas de referencia y contrarreferencia, con sistemas de informacin, comunicacin e interconexin adecuados (tarifarios nicos, cha nica, compras integradas a escala, cruce de cuentas, etc.), tanto para mejorar el servicio como para controlar mejor la atencin y optimizar toda oferta pblica de servicios de salud, tanto del Ministerio de Salud Pblica como aquella que existe de los gobiernos seccionales y de los distintos institutos de seguridad social. Otra tarea pendiente de crucial importancia es construir un sistema de planicacin y evaluacin adecuado de todo el sistema y una red pblica de salud, que permita evaluar la calidad del servicio, facilitar el acceso universal y estimar la costo-efectividad de las distintas intervenciones, considerando las metas generales y especcas y la calidad de los procesos que se planteen como deseables.

Igualdad desde la partida: la nutricin como condicin bsica


Sin lugar a dudas, uno de los problemas de desigualdad ms complejo que tiene el pas es la desnutricin. La desnutricin crnica infantil para el ao 2006 afectaba a uno de cada cuatro nios de hasta 5 aos, siendo mayor la afectacin en la poblacin pobre, indgena y rural (la mitad de los nios indgenas entre 0 y 5 aos en 2006 sufra de desnutricin crnica; INEC, 2006; MCDS-PMA, 2010). Considerando tamao y concentracin de la poblacin, este es tambin, por supuesto, un problema de las grandes ciudades. El Ecuador, por otra parte, tiene disponibilidad de alimentos y recursos sucientes para combatir este mal, por lo que el problema central es estructural, fundamentado en una inadecuada distribucin de ingresos y recursos, que se exacerba por la distribucin de la infraestructura bsica, en trminos de agua segura y saneamiento decitarios, por hbitos y patrones de consumo y sanitarios inadecuados, y por una insuciente y deciente (en trminos de equidad, pertinencia y calidad) oferta de servicios de salud. Si no atendemos este problema, estaremos perdiendo a un cuarto de nuestra poblacin, y a sus futuras generaciones, pues el dao es irreversible. Y, luego, ya no habr volumen o calidad de inversin en educacin y salud suciente para recuperar a la poblacin superviviente. La poblacin ecuatoriana, por otra parte, como ocurre en el resto del mundo, va cambiando su perl demogrco, y cada vez aumenta ms la proporcin de poblacin sobre los 65 aos. Esto implica, de no resolverse los problemas de desarrollo en la niez, una demanda creciente de recursos pblicos en proteccin y seguridad social en la poblacin envejecida, particularmente pobre, que no tendr posibilidad de cubrir, por su propia cuenta, su retiro de la actividad econmica, en un momento del ciclo de vida con mayor

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vulnerabilidad y necesidad. De este modo, una poltica de la ms alta prioridad en Ecuador es la consolidacin e implementacin inmediata de una estrategia nutricional integral para la niez, que considere las especicidades regionales, as como el impulso al desarrollo infantil y la educacin inicial, consideradas previamente. Esta ha sido una realidad reconocida por muchos gobiernos. Pero, a pesar de que se han tomado importantes medidas (Mi Papilla, Mi Bebida Ley de Maternidad Gratuita, etc.), la poltica no ha tenido la efectividad necesaria para provocar un cambio radical en este indicador. Impactar profundamente en esta realidad supone una estrategia de dos niveles: una estrategia nacional de lucha contra el hambre y la malnutricin de mediano y largo plazo, y una estrategia de corto plazo, con medidas emergentes y costo-efectivas, adecuadamente focalizadas, para combatir la desnutricin en la niez de mayor riesgo. Esto requiere una inversin pblica importante para alcanzar efectos de escala. El actual gobierno lanz una estrategia importante, Intervencin Nutricional Territorial Integrada (INTI), que empez en las zonas de mayor prevalencia de desnutricin crnica infantil, bsicamente en parroquias rurales de la Sierra central, y se encuentra escalando a otras provincias y ciudades, con una inversin indita en el tema de USD 200 millones, y logros importantes como es la reduccin de anemia (que baj 12 puntos entre los nios de 0-5 aos atendidos en las zonas de intervencin, en el periodo 2009-2010). Estas seales permiten considerar que la direccin es correcta y que s es posible un cambio de rumbo importante en este grave problema. Para ello, es imperativo garantizar el acceso a servicios bsicos, sobre todo agua segura, saneamiento y mejores condiciones de hbitat, al menos en lo referente a pisos y techos, sobre todo en las zonas rurales y urbano-marginales con mayor incidencia en desnutricin crnica infantil y precariedad en la infraestructura. Supone tambin mantener programas de nutricin desde la concepcin hasta los cinco aos (sobre todo 0-2 aos), que incluyen la adecuada nutricin y cuidado de la madre gestante y de su parto; la promocin del consumo exclusivo de leche materna para los nios, al menos, hasta los 6 meses de edad; micronutrientes y forticantes que acojan los modernos avances cientcos, segn la necesidad; y la promocin de hbitos saludables de alimentacin y vida. Finalmente, supone impulsar programas de soberana alimentaria que no tienen que ver solo con el consumo sino con el acceso sostenible a productos sanos, lo que implica considerar la produccin y la distribucin, que asegure la sostenibilidad de las familias campesinas, el desarrollo rural indispensable para combatir la pobreza rural, y la seguridad de contar con un mnimo de autoabastecimiento alimentario seguro en la escala nacional, dotando de productos frescos y sanos a la poblacin rural y urbana. El desafo para lograr mayor efectividad en la intervencin pblica de programas sectoriales considerados en la nueva estrategia INTI se resume en lo siguiente: a) lograr una integralidad en la intervencin, pues ninguno de los mecanismos o programas sectoriales funciona solo; b) diferenciar adecuadamente los niveles centrales y locales para la poltica y gestin, con metas acotadas segn el nivel; c) implementar las intervenciones ms costo-efectivas en base a informacin adecuada, focalizando la intervencin segn las distintas especicidades de la regin y la problemtica, que permitan la sostenibilidad de un adecuado seguimiento y control; d) asignar recursos nancieros, humanos e institucionales sucientes, en corresponsabilidad con las familias y comunidades, para alcanzar las escalas y profundidad en la intervencin que requiere la problemtica. Desde el lado del gobierno central se requiere el involucramiento de gran parte del gabinete ministerial; esto es, Ministerios de Salud, Educacin, Inclusin

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Econmica y Social y su Instituto del Nio y la Familia, Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, de Agricultura, y Banco del Estado. Adicionalmente, se requiere la participacin de gobiernos locales, tanto municipios (con competencias en agua y saneamiento) como consejos provinciales, ms las familias, comunidades y organizaciones de la sociedad civil que operan en los territorios. En suma, se requiere una verdadera cruzada nacional contra la desnutricin, considerando los componentes previamente mencionados, con metas anuales nacionales y locales, y una adecuada y oportuna capacidad de seguimiento, para luchar contra lo que probablemente es el peor mal de la pobreza, no solo material sino humano y cultural, y contra la desigualdad en la sociedad ecuatoriana que esteriliza la semilla del Buen Vivir. El cambio es posible, pero requiere la responsabilidad de todos: gobierno central, gobiernos locales, familias, medios de comunicacin, y en general actores de la sociedad civil.

4.2. Proteccin y seguridad social integral para la equidad y el bienestar en el tiempo


La vulnerabilidad frente a las contingencias, en las fases ms complejas del ciclo de vida y en las condiciones estructurales, es una fuente de inequidad muy importante, cuando no todas las personas, como en el caso ecuatoriano, tienen las mismas capacidades para enfrentarlas. Por ello, una accin fundamental de cualquier Estado es construir un sistema de proteccin y seguridad social adecuados para toda la sociedad. La proteccin y seguridad social en el Ecuador afronta problemas severos. Aquellos especcamente referidos a la inequidad se evidencian en la cobertura limitada de la seguridad social, donde el Estado subsidia el 40% del monto de pensiones civiles y 60% de pensiones militares y policiales, para apenas un tercio de la poblacin econmicamente activa (PEA), quedando como remanente la amplia mayora de la poblacin desprotegida: pobres, trabajadores independientes, amas de casa, quienes cuidan a personas con discapacidad y adultos mayores, entre otros. Los protegidos son los trabajadores formales que cuentan con ingresos y fuente de trabajo estable, es decir la PEA con mayores ingresos, que es poblacin blanca y mestiza y reside en el mbito sobre todo urbano (grco 2). PEA cubierta por Seguridad Social

Graco 2

60% 50% 40% 30% 20% 10%

(IESS general, voluntario, campesino, ISSFA e ISSPOL)

Indgena

Rural

Meztizo

Urbano

Afro

Blanco

Mujer

-10%
INGRESO 2006

ETNIA 2010 Pas 2010

REA

SEXO

Fuente: INEC (2006, 2010). Elaboracin: MCDS.

Hombre

Q3

Q5

Q1

0%

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En este mbito, conceptualmente hablando, tal vez lo ms progresivo es el Seguro Social Campesino, que protege a la familia campesina completa, aunque sus prestaciones son limitadas. Para compensar las limitaciones de la seguridad social y proteger a los hogares, el Estado ha ido mejorando, sobre todo en los ltimos aos, la oferta de salud, que se ir incrementando en funcin de las posibilidades presupuestarias y cuenta con una transferencia monetaria que llega de manera ja a hogares bajo la lnea de pobreza (Bono de Desarrollo Humano para mujeres en representacin de hogares pobres, y Pensin Asistencial para adultos mayores y personas con discapacidad sin pensin de seguridad social, excepto del Seguro Social Campesino). Estas intervenciones requieren una mirada ms integral, y con la perspectiva de mejorar la justicia actual e intergeneracional requerimos una reforma completa que considere las distintas poblaciones actuales y futuras, y las prestaciones referidas no solo al mundo laboral, en el campo de la proteccin frente a contingencias, sino tambin el nanciamiento con sentido de justicia y solidaridad y la sostenibilidad dinmica. Aqu se consideran algunos elementos claves para congurar un Sistema Integral de Proteccin y Seguridad Social Universal progresivo, que debe involucrar cambios sistmicos: institucionales, legales, nancieros y de gestin; la creacin de sistemas contributivo y no contributivo para efectivizar la universalidad; y la construccin de una nueva arquitectura nanciera e institucional que haga operativa dicha proteccin.73 En el campo de la proteccin social, dirigida sobre todo a la poblacin de menores recursos, considerando la experiencia ecuatoriana, es fundamental caminar de la asistencia a la inclusin econmica, sin descuidar por supuesto el sentido de la proteccin en situaciones de vulnerabilidad, pero conscientes de que la proteccin no es suciente, pues luego el mercado no articula automticamente a esta poblacin, por lo que se requieren medidas deliberadas de inclusin econmica. Por otra parte, una nueva generacin de polticas debe romper la intervencin puntual compensatoria, y orientarse a una intervencin ms integral o sistmica, en la cual la intervencin no sea solo sobre individuos sino sobre la familia, la organizacin y la comunidad. En la direccin de la inclusin econmica se ha empezado ya a transitar hacia all en el gobierno actual con la creacin del Crdito de Desarrollo Humano, la estrategia de capacitacin y las polticas dirigidas a la economa popular y solidaria. Queda todava pendiente la consolidacin de estas medidas, que rompan con el crculo de pobreza no solo en el mediano plazo para las actuales generaciones, sino intergeneracionalmente. Estas medidas deben lograr emancipar a los ciudadanos e incluirlos democrticamente, sin asimetras, segmentaciones ni funcionalismos polticos, fortaleciendo la organizacin y el tejido social. Todo ello apelando adems a un ejercicio constructivo de ciudadana, donde la corresponsabilidad compartida de la madre y el padre con su vida y la de su familia es clave (condicional para la atencin de la salud y educacin de los hijos, y para la salud de la madre). Por supuesto, para que

73

El enfoque introducido en este acpite sobre la reforma a la seguridad social es, en realidad, producto de un extenso trabajo desarrollado por el equipo tcnico del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social y tcnicos de las distintas instituciones de la seguridad social. Agradezco particularmente el aporte de Ruth Lucio a esta reexin.

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estas polticas sean sostenibles y efectivas se requiere el acompaamiento de una poltica econmica que aliente un modelo de desarrollo incluyente y una poltica impositiva y scal progresiva. El Ecuador, por otra parte, todava mantiene una ventana de oportunidad demogrca, por la predominancia de la poblacin joven. Sin embargo, el prolongamiento de la esperanza de vida y el envejecimiento normal de la poblacin, que se da por las mejores condiciones de vida y salud, hacen que esta ventana se vaya cerrando en el tiempo, y ya nos queda solamente alrededor de una dcada para prepararnos al cambio en mejores condiciones que las actuales. La reforma de la seguridad social es, por tanto, una reforma prioritaria e histrica para el Ecuador, por la urgencia y alcance en la calidad de vida para esta y las futuras generaciones; desde la perspectiva de equidad social e intergeneracional es una reforma fundamental. La reforma a la seguridad social debe impulsar un sistema integral de seguridad social de la poblacin, con calidad y eciencia a lo largo de la vida, guiado por el principio tico de la igualdad, mediante polticas implementadas siguiendo principios socioeconmicos de equidad, justicia, dignidad e interculturalidad, sostenible en el tiempo. Este sistema, conforme lo manda la Constitucin de 2008, debe ser pblico y universal, con obligatoriedad contributiva de acuerdo a la capacidad de pago, armando los lineamientos de redistribucin progresiva por parte del Estado, pero tambin promoviendo la reciprocidad y solidaridad entre los contribuyentes y beneciarios. El nanciamiento, dados los niveles de desproteccin y pobreza, debe ser mixto, a travs de impuestos y cotizaciones, con un sistema combinado: contributivo y no contributivo. El Estado debe redistribuir los recursos pblicos apoyando ms a quienes ms necesitan, superando as la alta regresividad del actual sistema, pero tambin incentivando la responsabilidad de todos, que fomente una cultura ciudadana con dignidad, a travs de la obligatoriedad de la contribucin, como lo plantea la Constitucin de 2008, para todos quienes puedan contribuir en funcin de su capacidad de pago. El sistema de seguridad social planteado debe enfocar la Proteccin de Ingresos y Proteccin de Salud bajo cuatro subsistemas: Universal de Pensiones (Invalidez, Vejez y Muerte, IVM), Riesgos del Trabajo y enfermedades profesionales, Seguro por Desempleo y Cesanta, y de Salud. Una reforma al sistema de seguridad social debe contemplar, por otro lado, escenarios de transicin para no afectar a la poblacin que ha contribuido solidariamente por dcadas al sistema, y, nalmente, plantear la sustentabilidad nanciera del sistema con tasas de reemplazo adecuadas a los estndares nacionales e internacionales. El objetivo es la proteccin contra las contingencias laborales, de salud, y mantener una vejez digna despus de retirarse de la actividad productiva. Si se logra universalizar el sistema de seguridad social progresivamente, se habr logrado incidir en un aspecto clave de equidad y Buen Vivir en Ecuador.

4.3. Acceso a un hbitat digno: un tema de justicia, equidad y economa


Otro elemento esencial dentro de una poltica social de equidad es el referido al hbitat: el entorno fsico y social en el que se desarrolla la poblacin y que abarca diversos aspectos tales como el suelo, la vivienda, la infraestructura social bsica (servicios), el ordenamiento territorial, entre otros.

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El acceso a un hbitat digno es, de hecho, un elemento que propicia la cohesin del tejido social y el desarrollo equilibrado de los territorios. La calidad de los espacios habitacionales y el acceso a sistemas adecuados de servicios bsicos e infraestructura son determinantes en las condiciones de vida de las personas y grupos sociales, pues inuyen directamente sobre variables como la salud, la educacin e incluso el potencial desarrollo productivo y social. La vivienda precaria, el hacinamiento, y la falta de acceso al agua potable y saneamiento, por ejemplo, guardan relacin con severos problemas de salud pblica (propagacin de enfermedades contagiosas, altas tasas de desnutricin y mortalidad infantil) y violencia domstica. La falta de criterios de ordenamiento territorial igualmente conlleva dicultades de acceso a servicios pblicos como educacin y salud. La falta de vivienda (o la falta de tenencia legal y segura) en muchos casos impide la posibilidad de acumulacin bsica de riqueza, pues es el principal activo tangible de la mayora de hogares pobres, que ven en ella incluso sus posibilidades emprendedoras (BID, 2006). En el Ecuador, existe an una deuda social en este campo. Las asimetras en el acceso a un hbitat adecuado se visibilizan, por ejemplo, al analizar las brechas de acceso a sistemas de agua potable y alcantarillado entre regiones y entre niveles de ingreso. As, para el ao 2010, la cobertura de agua por red pblica en la zona urbana duplica la cobertura existente en el sector rural; la misma relacin se observa al comparar los hogares en los quintiles ms ricos y ms pobres del pas (grco 3).

Graco 3

Agua entubada por red pblica, 2010


(% de hogares)

83% 72% 61% 49% 73%

92%

90%

34%

Nacional

Q1

Q2

Q3

Q4

Q5

Rural Urbana

Fuente: INEC (2010). Elaboracin: MCDS.

Por otro lado, en lo que se reere a vivienda, a pesar de que existen programas especcos para dotar de soluciones habitacionales, tanto para mejoramiento como para vivienda nueva74, los niveles actuales del dcit de vivienda son alarmantes75: cifras preliminares hablan de 911 mil viviendas con dcit cualitativo y 740 mil con dcit cuantitativo, concentradas en zonas rurales y urbano-marginales (el 41% de las viviendas de zonas rurales son irrecuperables y el 30% requieren mejoras), y en los deciles de menor ingreso. Y si bien los programas de gobierno han buscado incrementar su cobertura, las acciones resultan insucientes frente

La poltica social y el principio de igualdad 365

a la magnitud del dcit.76 Igualmente, a pesar de que los programas de subsidios a la vivienda estn diseados para atender sobre todo a las poblaciones ms pobres, con acciones de otro tipo para los otros grupos poblacionales, todava falta mejorar los modelos de gestin y la priorizacin de subsidios. En esta misma lnea, el indicador de hacinamiento reeja desigualdades signicativas. En el ao 2010 este indicador tuvo una mayor incidencia tanto en el sector rural (7 puntos porcentuales ms que en el sector urbano) como en los quintiles de ingreso ms bajo de la poblacin (el quintil 1 reeja un hacinamiento 21 veces superior al quintil 5) (INEC, 2010; MCDS, 2011). La desigualdad se evidencia tambin al analizar la calidad de los materiales utilizados en la construccin de la vivienda. En cuanto al tipo de piso, por ejemplo, el 86% de las viviendas de las personas que viven en reas rurales tiene piso adecuado, mientras en el rea urbana el promedio es del 98%; la misma tendencia se reeja por niveles de ingreso; es decir las viviendas ms precarias pertenecen a los hogares del quintil 1 (INEC, 2010; MCDS, 2011). Frente a estas brechas, es necesario implementar polticas y acciones concretas que contribuyan al mejoramiento general de las condiciones del hbitat. Se requiere, en primera instancia, incrementar la cobertura de servicios bsicos, especialmente en zonas con altos ndices de pobreza, tanto en el rea rural como en el rea urbano-marginal. Si bien actualmente el Banco del Estado (BEDE) brinda nanciamiento a pequeos y medianos municipios en situacin de dcit de servicios residenciales para la construccin de proyectos de infraestructura sanitaria, el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI), como ente rector de los servicios domiciliarios de agua potable y saneamiento, debe tener un rol activo para universalizar el acceso a servicios bsicos de calidad, especialmente en los municipios de las zonas rurales del pas, con tecnologas costo-efectivas y modelos apropiados segn la zona. En cuanto al acceso, los programas de subsidios habitacionales para mejoramiento y construccin de vivienda deben priorizar a la poblacin de escasos recursos77, que carece de vivienda o que habita en condiciones precarias, principalmente en zonas rurales y urbano-marginales.78 Para ello, ser necesario mejorar los mecanismos y procedimientos de postulacin a los distintos bonos (criterios claros y transparentes de calicacin y seleccin) e incentivar tanto la corresponsabilidad de los beneciarios (ahorro79) como la participacin del sector privado, tanto en la oferta de viviendas de inters social como en el nanciamiento de los hogares (crdito).

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El Sistema de Incentivos para la Vivienda (SIV) es un mecanismo de subsidios a familias de ingresos medios y bajos, mediante el cual se entrega un Bono de Vivienda nico, directo y con carcter no reembolsable, para nanciar la construccin, terminacin o mejoramiento de vivienda, en las reas urbanas, rurales y urbano-marginales del pas. El monto del Bono de Vivienda est determinado por una escala segn los niveles de ingreso del hogar, el costo total de la vivienda y un aporte del postulante. El dcit se calcula actualmente a partir del anlisis de las condiciones de pisos, techos y paredes. Se entiende que existe dcit cualitativo cuando dos de las tres condiciones son buenas y se puede mejorar la vivienda; en cambio, se habla de dcit cuantitativo cuando solo una de las tres de las condiciones de la vivienda es buena, caso en el que se requiere vivienda nueva. Por lo tanto, los programas de mejoramiento de vivienda buscan atender el dcit cualitativo mientras que los programas de vivienda nueva buscan atender el dcit cuantitativo. Es importante mencionar, sin embargo, que actualmente la metodologa de estimacin del dcit se encuentra bajo revisin. Entre 2007 y 2009 se han entregado alrededor de 195.000 bonos (menos del 12% del dcit).

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76

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Complementariamente, se requerir fortalecer mecanismos de acceso a la tierra y regularizacin de la propiedad en diversos sectores considerados informales. Esto conlleva al mismo tiempo la necesidad de desarrollar polticas en relacin a la oferta de suelo urbano para sectores de escasos recursos, previniendo as la ocurrencia de problemas derivados de la informalidad, que van ganando espacio e imponiendo en los hechos los asentamientos de facto. Asimismo, se debe fortalecer el papel municipal en cuanto al ordenamiento territorial orientado a planear estratgicamente la distribucin de viviendas en funcin del dcit habitacional. De la mano de esto es recomendable que la construccin de soluciones habitacionales de inters social contemple la participacin de la ciudadana de modo que, por un lado, las viviendas estn adaptadas a los patrones culturales y ambiente de los beneciarios, as como a la exigibilidad de viviendas de calidad. El fomento del asociativismo, como parte del impulso a la economa popular y solidaria, es crucial en este rubro. Para los otros sectores poblacionales lo importante es contar con incentivos y oportunidades para el nanciamiento y construccin de vivienda, de la mano con polticas claras para acceso a tierra urbanizable, que impidan la especulacin, y que requieren un trabajo muy articulado con los municipios. En general, se debe intervenir de manera integral en el mejoramiento del hbitat, generando espacios habitacionales de calidad y asentamientos ordenados y seguros, con polticas adecuadas de ordenamiento y uso del suelo, realizando inversiones en infraestructura bsica, dirigidas a mejorar el entorno fsico y social de la poblacin. As, el derecho a un hbitat y vivienda digna con independencia de la situacin social y econmica de la poblacin podr ser una realidad.

4.4. La inclusin econmica, el trabajo y la economa popular y solidaria


En una economa con un mercado tan prevaleciente como mecanismo de distribucin primaria, sin otro acceso a los factores que configuran las oportunidades econmicas, no hay igualdad posible. Una poltica social para la igualdad no puede estar completa si no busca la inclusin econmica de la poblacin, esto es, favorecer la base sustantiva de la democracia, la democracia econmica, cuyo engranaje clave es el trabajo. Sin lugar a dudas, la posibilidad de la poblacin de efectivizar sus capacidades, de desarrollar su trabajo con dignidad, permite la sostenibilidad de cualquier sociedad, en cualquier modelo de desarrollo, y, por supuesto, de cualquier poltica pblica, y no slo de la poltica social de igualdad. Una poltica social de igualdad basada

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Esto implicar revisar aspectos legales y operacionales que viabilicen esta priorizacin. Una herramienta que actualmente puede utilizarse para ubicar a los hogares ms pobres es, por ejemplo, el registro social. Vale mencionar que esta poltica ira acompaada de las nuevas iniciativas de vivienda para hogares de ingresos medios que ya se han comenzado a travs del programa Mi Primera Vivienda. Sobre este punto es relevante sealar que actualmente existe la opcin para los beneciarios del Bono de Desarrollo Humano de acceder al Crdito de Desarrollo Humano para nanciar una parte de la vivienda.

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meramente en la redistribucin para compensar, proteger y asistir sobre todo a los ms pobres, no es una poltica sostenible dinmicamente, ni deseable. En una sociedad tan desigual y con tanta poblacin en situacin de pobreza como la ecuatoriana (32,8% de incidencia de pobreza por ingresos a nivel nacional en el ao 2010; MCDS, 2011), el activo fundamental para la mayora de los ciudadanos es su capacidad de trabajar. El trabajo no solo permite acceder a un ingreso y a unos bienes para reproducir la vida con independencia y dignidad, sino que apoya a la construccin de ciudadana, a la movilidad social, favorece la democracia, permite la autoconfianza, la mejora de capacidades en la prctica, las aptitudes profesionales, la realizacin y, por tanto, favorece la salud humana y la condicin social de las personas en muchas dimensiones (Sen, 1997). La desigualdad en el Ecuador, como se analiz previamente, obedece a varios factores econmicos, polticos, culturales, histricos y coyunturales, que reproducen dinmica e intergeneracionalmente las brechas socioeconmicas. Por tanto, confrontar la exclusin econmica y la desigualdad implica confrontar sobre todo la dinmica de un proceso construido histricamente e institucionalizado por varias dcadas de polticas neoliberales. As, la solucin no es simple y tampoco se dar por decreto ejecutivo, ni por programas sociales meramente; requiere a todo el Estado movilizado con este objetivo, y a la sociedad comprometida, y ambos abiertos a una diversidad de soluciones. El mercado laboral y el mundo del trabajo no pueden ser suficientes aun si se recuperaran parcialmente en sus formas anteriores al embate de los ajustes neoliberales. Sin embargo, es un espacio estratgico para confrontar la desigualdad y la inequidad econmica, porque es all donde se reproduce la exclusin econmica y la inequidad en la aplicacin de las propias leyes laborales, a travs de mecanismos directos como la injusta distribucin del valor econmico entre empresas y trabajadores, la discriminacin y descalificacin de segmentos importantes de la clase trabajadora, la insuficiencia dinmicamente desigual del mismo sistema en la creacin de oportunidades, y mecanismos indirectos de exclusin, que expresan y procesan desigualdades e inequidades de otros mercados o de otras dimensiones sociales o polticas (como las brechas sociales histricas que se derivan de sistemas de dominacin poltica). Ecuador presenta un cuadro de exclusin muy fuerte, evidente no solo en la poblacin desempleada que est fuera del sistema econmico, sino que est visible en la contradiccin entre un mercado que tiende a homogeneizar y la gran heterogeneidad resultante del sistema econmico de nuestro pas. Esta heterogeneidad, antes que aparecer como un valor por diversidad, aparece como un obstculo al desarrollo de las bases materiales de la sociedad. Por un lado, estn las personas excluidas del mercado laboral, por una economa moderna atrofiada, incapaz de captar toda la oferta laboral, ni siquiera en situacin de crecimiento. Cabe mencionar que estas exclusiones afectan desproporcionadamente a mujeres, indgenas, afroecuatorianos, montubios y jvenes (grficos 4 y 5). Por otro lado, estn las personas que, sin opciones en el mercado laboral, inventan sus propias estrategias econmicas, como el trabajo domstico para el autoconsumo y la pequea produccin mercantil familiar o comunal, la economa asociativa y cooperativa, que conforman la economa popular y solidaria (EPS), siendo la economa

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Jeannette Snchez

social y solidaria aquella que alcanza un mayor nivel de organizacin y capacidad de incidir en las polticas y los proyectos de acercamiento a la solidaridad sistmica. Esta economa opera, en general, precariamente, y tiene poco poder en el sistema econmico, sujeta a una vulnerabilidad y volatilidad permanentes, e invisibilizada por la poltica pblica.

Graco 4
12% 10% 8% 6% 4% 2%
Q5 Q3 Q1 Indgena

Tasa de desempleo
(Diciembre 2010)

Meztizo

Blanco

Afro

Urbano

Mujer Mujer

Rural

INGRESO

ETNIA

Montubio

REA

SEXO

Fuente: INEC (2010). - Elaboracin: MCDS.

Graco 5
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Tasa global de subempleo


(Diciembre 2010)

Q5

Q3

Q1

Indgena

Meztizo

Blanco

Afro

Rural

Urbano

INGRESO

ETNIA

Montubio

REA

SEXO

Fuente: INEC (2010). - Elaboracin: MCDS.

El proceso de exclusin maniesto en la estructura econmica, por otra parte, puede ser observado en las estadsticas del mercado laboral, que muestran una estructura bipolar: por un lado, un sector moderno limitado en su capacidad de generar empleo; y, por otro lado, un sector informal abultado en el empleo, pero de baja productividad. Aunque no existen estadsticas sobre economa popular, para ubicar su magnitud, podemos considerar solo como un referente al sector

Hombre

Hombre

0%

La poltica social y el principio de igualdad 369

informal, aunque no es una categora equivalente, porque no da cuenta de la economa solidaria (basada precisamente en la organizacin social para la actividad econmica), y porque hay actores de la economa formal que pueden ser tambin economa popular.80 Con esta precaucin conceptual, lo que tenemos en Ecuador es que el 48% de la PEA ocupada forma parte del denominado sector informal, formado por microempresas (no profesionales), trabajadores independientes (cuenta propistas) y trabajadores no remunerados (cuadro 1 y grco 6). Toda esta economa, donde se asienta el grueso de la economa popular, cuya clula principal es la unidad domstica fundada no solo en relaciones de parentesco sino en otros criterios de anidad (Coraggio, 2010), requiere una poltica deliberada y adecuada para mejorar sus condiciones de vida, su acceso a recursos (entre otros: tierra, agua, conocimiento y crdito), su productividad y el autoempleo.

Cuadro 1. Estructura de la PEA ocupada urbana, 2010


2010

PEA Ocupada Formal Publico Privado Gran Empresa PYMES Microempresa Independiente No remunerado Informal Micro empresa Independiente No remunerado Servicio Domstico No Clasicado

100,0% 44,6% 12,1% 32,5% 11,9% 11,7% 7,1% 1,3% 0,5% 47,5% 15,5% 27,4% 4,6% 3,4% 4,5%
Fuente: INEC (2010). Elaboracin: MCDS.

80

Para una discusin conceptual ms amplia se puede ver, por ejemplo: Coraggio (2002, 2010), Noya & Clarence (2009), Vuotto (2003).

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Graco 6

3,4%

Distribucin PEA, 2010 4,5%

Formal, 44,6%

32,5%

12,1% informal, 47,5%

Informal Privado

Servicio Domstico Pblico

No Clasicado
Fuente: INEC (2010). Elaboracin: MCDS.

Por otra parte, existe una importante participacin de la poblacin en lo que podramos denominar economa social y solidaria: aquella economa de las organizaciones, cooperativas y asociaciones entre ciudadanos a n de satisfacer sus necesidades, proveerse de servicios y permitir la reproduccin ampliada de la vida de sus miembros y familias. Considerando los registros del Instituto de Economa Popular y Solidaria creado en el ao 2009, se cuenta con ms de 35 mil organizaciones jurdicas en el rea social y de desarrollo, en su mayora asociaciones, cooperativas, fundaciones y comits (MIES-IEPS, 2010). Sabemos tambin que existen muchas organizaciones de hecho que actan en esta economa, participando con distinto peso en varios sectores de la produccin (generalmente de bienes simples pero con importancia cuantitativa, como los alimentos bsicos), el comercio, el transporte, las nanzas, la autoconstruccin de vivienda y hbitat, y diversos servicios. Si consideramos estas estadsticas como aproximaciones, la poblacin involucrada en la economa popular, incluido su segmento solidario, no es una poblacin marginal o menor, pues representa casi a la mitad de la poblacin econmicamente activa, y por tanto merece visibilizacin y atencin de la poltica pblica. Los actores de esta economa, por otra parte, no son solo agentes econmicos, son sobre todo actores socioeconmicos, y ameritan polticas sociales y polticas econmicas. La Constitucin de 2008, por otra parte, manda resolver el desafo de la inclusin y la igualdad, y dene al sistema econmico como social y solidario, lo que debe resultar en una distribucin igualitaria, en trabajo digno y estable, y otros aspectos conducentes al Buen Vivir. En efecto, se concibe al rgimen de desarrollo como el conjunto organizado, sostenible y dinmico de los sistemas econmicos, polticos, socio-culturales y ambientales, que garantizan la realizacin del Buen Vivir, del sumak kawsay (Ecuador, 2008: art. 275). Los objetivos de este rgimen, entre otros, son mejorar la calidad y esperanza de vida, las capacidades y potencialidades de la poblacin, un sistema econmico ms justo, democrtico y productivo que genere una distribucin igualitaria y un trabajo digno y

La poltica social y el principio de igualdad

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estable (art. 276). En esta direccin, el sistema econmico debe estar centrado en el ser humano como sujeto y n; con una relacin dinmica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado, en armona con la naturaleza; con el objetivo de garantizar la produccin y reproduccin de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir (art. 283). Finalmente, se visibiliza a la economa popular y solidaria en el mismo nivel que las otras formas de organizacin econmica del pas, como la pblica, privada y mixta. La inclusin econmica es, por tanto, un mandato poltico al que hay que darle factibilidad. La inclusin sugerida, sin embargo, no signica incluir a las personas en cualquier proceso econmico y de cualquier modo; importa una inclusin ventajosa, ms democrtica, dignicante y justa. Tampoco se reduce al buen gesto de las empresas que reconocen su responsabilidad social o su viabilidad de ms largo plazo, buscando negocios ms inclusivos (de las minoras y de los pequeos productores y abastecedores). Pero s se requiere una responsabilidad social con un sentido de solidaridad ms democrtica de las empresas, sobre todo con adecuadas relaciones y condiciones laborales que favorezcan la equidad; adecuadas relaciones de mercado que no generen dependencia y, al contrario, contribuyan a articular y potenciar a los pequeos productores; y con maniesto compromiso con la comunidad y el ambiente. La inclusin econmica que sugiere la Constitucin desafa a todo el sistema econmico y al modelo de desarrollo. Por ello, las polticas a impulsar son polticas socio-econmicas complejas para las que no hay recetas preestablecidas. Si el modelo de desarrollo es excluyente en esencia, cualquier poltica compensatoria, de proteccin y asistencia, de accin positiva o cuotista, ser coyuntural, pues el modelo seguir reproduciendo la desigualdad y exclusin. Si aceptamos que las polticas sociales de equidad, previamente descritas, para dar a todos igualdad de oportunidades para mejorar capacidades, son polticas necesarias, y de sentido comn, de ningn modo son sucientes, y producirn efectos recin en el mediano y largo plazo. Las polticas de inclusin econmica, por otro lado, comprometen modos de vida, de produccin, de distribucin, y estn ms sujetas al debate y a las posiciones tericas y polticas, as como a la accin del sistema poltico y los movimientos sociales, pues confrontan, en denitiva, los sistemas de poder. En este sentido, la inclusin debe ser vista no solo desde la dimensin indispensable de la integracin al consumo, sino tambin desde la dimensin del trabajo y de la produccin, as como del paso a un consumo responsable que fomente la cohesin social y respete la naturaleza. Lo que implica, al menos, considerar los siguientes lineamientos de poltica: sealar la necesidad nacional de una ms equitativa inclusin en la economa, limitando el poder excesivamente concentrado de la produccin y los mercados, y promoviendo el desarrollo de los sectores econmicos ms incluyentes y generadores de trabajo digno; mejorar las condiciones de entrada y permanencia en los mercados laborales de la poblacin, sin discriminacin de ningn tipo; promover articulaciones y asociaciones entre los pequeos productores, que apunten a ponerlos en mejores condiciones de negociacin y competencia en los mercados y en particular con las empresas de capital. Se trata de lograr una sinergia ms adecuada, pero tambin una mayor equidad en la distribucin de la riqueza; dar ms poder y capacidad a la economa popular, y expandir y apoyar su segmento solidario, que es una solucin real a las necesidades econmicas de gran parte de la poblacin, que requiere mejores condiciones para operar. Las polticas de inclusin econmica deben ir de la mano

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con el impulso de un sistema econmico ms social y solidario81, como manda la Constitucin, lo que supone combinar los principios de institucionalizacin econmica basados en el autoconsumo, la reciprocidad, la generacin de excedentes, la redistribucin, la reproduccin ampliada sostenible, el mercado y la planicacin (Coraggio y otros, 2009), logrando una articulacin adecuada entre Estado, mercado, sociedad y naturaleza que nos garantice mayor equidad y un desarrollo ms democrtico y sostenible. Operativizar estos grandes mandatos y lineamientos representa un desafo mayor; y est claro que el cambio en el modelo de desarrollo y la mayor democratizacin del sistema econmico pasan no solo por la voluntad poltica de los gobiernos y las polticas pblicas, sino tambin por una adecuada institucionalidad, normas y regulaciones coherentes con este n, pactos sociales mnimos y corresponsabilidades, empezando por los distintos niveles de gobierno hasta la sociedad civil y sus actores socioeconmicos. En verdad, las implicaciones de lo que aqu se expresa requieren de mucho debate y trabajo. En este artculo, acotaremos la discusin a lo que consideramos es importante incluir en una poltica social de igualdad, y as hablaremos desde la perspectiva de las polticas activas de inclusin econmica, como polticas necesarias, aunque sus contenidos y metodologas siempre sern perfectibles y ajustables. El contexto de la poltica econmica, que merece otros tiempos y espacios de anlisis, solo se menciona en trminos generales y para enmarcar mejor las polticas mencionadas.

Marcar la cancha para una economa incluyente


El objetivo de lograr una economa incluyente desde el mbito de la poltica pblica es complejo y, dada la categorizacin usual de las polticas sectoriales, corresponde fundamentalmente abordarlo desde la poltica econmica y la planicacin del desarrollo en su conjunto, por lo que sobrepasa el mbito de la poltica social abordada en este artculo. Pero, asimismo, una poltica social de igualdad, que no considere polticas activas para la inclusin, no es una poltica social completa. Como se anot, la Constitucin dene el sistema econmico como social y solidario, lo que implica actuar con el mercado, pero no desde el mercado, y centrar claramente los objetivos del desarrollo humano, la inclusin y la democracia como aspectos del Buen Vivir, y tratarlos como caractersticas claves de la economa, permitiendo resolver las necesidades y aspiraciones legtimas de todos presentes y futuras generaciones, en armona con la naturaleza y con respeto a las diversidades. En todo caso, podramos aqu simplemente mencionar algunos temas fundamentales que deben ser abordados desde la poltica econmica: limitar el poder excesivamente concentrado de la produccin y

81

La economa social se menciona aqu en el sentido que la dene Coraggio, como un sistema de principios, normas, instituciones y prcticas que se dan en una sociedad para denir, movilizar o generar, distribuir y organizar combinaciones de recursos, con el n de proveer las bases materiales de la sociedad, produciendo, distribuyendo, intercambiando y utilizando bienes y servicios tiles para satisfacer de la mejor manera posible las necesidades y deseos de todas y todos su miembros y a travs de las generaciones (2010: 3). Es en denitiva una economa que permite el sustento del hombre y la mujer en sociedad, permite la reproduccin en armona de la vida humana y de su soporte vital que es la naturaleza. El principio tico es la reproduccin de la vida de todos.

La poltica social y el principio de igualdad

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los mercados, y la depredacin irresponsable de la naturaleza, para dar oportunidad a ms actores econmicos con estrategias cooperativas de mayor sostenibilidad y mejor distribucin, en un contexto de mayor y ms eciente regulacin y de polticas macroeconmicas, scales, crediticias y comerciales consecuentes, promoviendo una mayor democratizacin en el acceso a activos, entre otros; promover el desarrollo de los sectores econmicos ms incluyentes y generadores de trabajo digno (agricultura, industria, construccin, turismo, etc.), con polticas sectoriales de fomento; gestionar polticas de gasto e inversin pblica (abrir el mercado de compras estatales), que alienten a los sectores ms incluyentes y generadores de empleo, y a la economa popular y solidaria; procurar polticas que generen infraestructura y servicios y mejoren la conectividad y productividad sistmica, que impidan una competitividad basada en los bajos costos del trabajo y el ambiente; promover polticas de desarrollo territorial desde una poltica nacional de equilibrio regional, entre otras.

Trabajo y salarios dignos, sin discriminacin ni exclusin


Como se ha dicho, uno de los mecanismos clave de inclusin es el trabajo. Por tanto, una de las tareas prioritarias de una poltica pblica reorientada por el principio tico de igualdad es mejorar las condiciones de entrada y permanencia de la poblacin en los mercados laborales sin discriminacin de ningn tipo. Por supuesto, no se trata de generar cualquier trabajo, como las polticas de corte ms neoclsico sugieren cuando abogan por la desregulacin del mercado laboral argumentando que esto generar ms empleo. Este argumento encuentra su lmite en situaciones de ofertas laborales estructuralmente excedentarias, como en el caso ecuatoriano, en donde la desregulacin provoca bajos salarios y precarizacin de las condiciones laborales, sin resolver los problemas estructurales del mercado laboral (Coraggio y otros, 2001). As, es necesario activar polticas laborales y salariales que permitan la generacin y mantenimiento de trabajo con condiciones laborales y salariales dignas. Se trata de buscar un trabajo que permita la independencia, la movilidad social, la realizacin individual y el aporte al desarrollo y al Buen Vivir, no solo individual y familiar sino social. Para ello, es importante regular adecuadamente el mercado laboral para evitar la precarizacin laboral sin desincentivar la productividad, en el marco de un mundo que cambia. En pases con mercados laborales heterogneos como el nuestro, las polticas de salario mnimo son importantes, y se requieren reglas claras para su determinacin. Tambin se requiere dar condiciones adecuadas a la organizacin de los trabajadores y a su capacidad negociadora, que no aliente excesos de ningn lado, y que logre acuerdos justos. En esta direccin, el fomento de la negociacin tripartita en comisiones sectoriales reestructuradas es un imperativo; as como lo es actualizar el Cdigo de Trabajo, en un sentido ms amplio, en funcin de los derechos y consideraciones del trabajador y sus organizaciones, reconocidos constitucionalmente. Uno de los pactos sociales clave con los empresarios tiene que ser el reconocimiento de que no se puede acumular y ganar a costa de la subvaloracin del trabajo y de la precariedad laboral. Hay que precautelar el trabajo y los salarios dignos y de mayor equidad, y sostener corresponsablemente la seguridad social. Si la seguridad social no cubre a la poblacin, tendr que ser el mismo Estado, con fondos de los mismos ciudadanos con capacidad de cotizar (impuestos), el que

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tenga que asistir con una proteccin mnima a una sociedad para que esta sobreviva, lo cual es claramente insostenible en el largo plazo. Un salario adecuado permite reducir la acumulacin de necesidades a satisfacer mediante la seguridad social. Los ajustes salariales tendrn que reconocer la situacin econmica (inacin crecimiento, etc.), as como los cambios en los niveles de productividad, e incorporar criterios de equidad que deben permitir cubrir el costo de la reproduccin de la vida del trabajador y su familia (en consideracin del nmero promedio de perceptores por familia); y, ms dinmicamente, tener una participacin justa en las utilidades, que fomente la equidad y no exacerbe la diferencia entre el capital y el trabajo, ni entre los mismos trabajadores. Hacia all debe caminar la poltica salarial. Un paso adelante ha dado la actual administracin, pero es fundamental consolidar un pacto sostenible con mecanismos efectivos para su implementacin. Otra poltica importante, en corresponsabilidad con los actores privados, es apoyar al fortalecimiento de las capacidades complejas de los trabajadores, generando una mayor polivalencia, mayores opciones (incluida la del autoempleo asociativo) y una posibilidad de ms rpida reconversin dinmica en un mundo de alta incertidumbre y cambios. Para ello, las polticas de capacitacin y formacin profesional, y de certicacin laboral, son polticas muy importantes, que deben ser adecuadas al momento y las tendencias actuales, en las que el Estado debe avanzar y escalar adecuadamente. Por otra parte, si bien el Estado debe escoger legtimamente sus sectores de inters para fomentar, y apostar en la capacitacin y formacin laboral, no es menos importante, desde la perspectiva de inclusin y fomento al empleo, entender la dinmica del mercado laboral, y saber responder a las necesidades de calicacin que all se maniestan. Finalmente, en materia laboral el Estado debe doblar esfuerzos para consolidar, en asocio con las municipalidades y representantes del sector privado, bolsas de empleo y servicios de apoyo a la colocacin laboral, estrategia que se ha iniciado ya en algunas ciudades, pero que requiere mayor profundizacin y aanzamiento. En materia de polticas de accin armativa para grupos excluidos o discriminados tambin resta mucho por hacer. Los mayores avances en el caso ecuatoriano tal vez se han dado en los grupos de poblacin con discapacidad, pero es fundamental mejorar, ms que la normativa, la aplicacin de esa regulacin para evitar la discriminacin y exclusin de grupos importantes como las mujeres, los jvenes, indgenas y afroecuatorianos. Al respecto, es fundamental lograr la responsabilidad social empresarial en estos temas.

Responsabilidad social empresarial democrtica


En este trabajo se reconoce que el mercado no ha sido normalmente un asignador justo e inclusivo, lo que no signica que no tenga un rol importante en la coordinacin de una economa compleja. Por ello, la regulacin es clave y se deben promover articulaciones, asociaciones que brinden mejores condiciones de negociacin entre los trabajadores asalariados y entre los pequeos productores que apuntan a los mercados y a las economas modernas en el sentido capitalista, que permitan una sinergia ms adecuada y mayor equidad en la distribucin de la riqueza. Los conceptos de negocios inclusivos y las cadenas de valor que generen mejor distribucin, acceso a mercados, conocimiento, transferencia tecnolgica, organizacin, sin producir dependencia en los pequeos productores, son una

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opcin que debe ser cuidadosamente explorada y fomentada. Se requiere para ello una responsabilidad social ms democrtica, menos asimtrica, que reduzca los abusos en el control del mercado. La poltica pblica en este campo es incipiente en el Ecuador, ms all del marketing social hace falta construir acuerdos sostenibles de inclusin adecuada y compromisos serios con los trabajadores, los productores, la comunidad y el ambiente en el que operan.

La economa popular y solidaria


Una de las expresiones de la desigualdad y exclusin en el pas se observa sobre todo en las tasas de subempleo, en la informalidad y, en menor medida, en las tasas de desempleo, como se analiz previamente. La poblacin que no puede incorporarse al mercado laboral moderno es normalmente poblacin tambin desprovista de activos productivos importantes, que, sin embargo, debe inventar su propio trabajo, su propia economa, que aqu hemos denominado economa popular. A esta economa popular, donde prevalece el trabajo sobre el capital, la deniremos como aquella economa que gestionan las propias personas y familias para lograr un ingreso y/o medios de vida que requieren para el sustento de su familia en las mejores condiciones posibles. Cuando esta bsqueda se hace ms organizadamente y opera cooperativamente, se reconoce como economa solidaria. La economa popular y solidaria (EPS) nace como estrategia de supervivencia o movilidad social ms colectiva, o como opcin bajo formas culturales o histricas determinadas. El principio de la solidaridad en la economa es un concepto ms amplio y no est solo en la economa popular, pues opera tambin en la economa pblica (por ejemplo en la redistribucin, en la seguridad social si el sistema es solidario) y en la economa privada (responsabilidad social democrtica). Aqu analizaremos solo la parte de la economa popular y solidaria. Esto no solo por razones de justicia y equidad, sino por la conviccin de que si a esta economa se le dan mejores instrumentos, normas, instituciones, recursos, y se la articula en mejores condiciones con la economa empresarial y pblica, debidamente reguladas, puede aportar a la construccin de una economa ms social, que construya relaciones sociales distintas, cuyo sentido sea la reproduccin y desarrollo de la vida de todos y de la naturaleza, nica manera de sostener la reproduccin ampliada en el tiempo.82 La EPS es tambin, a pesar de su capacidad de asociarse y del recurso de la cooperacin y la escala, una economa altamente heterognea y voltil, pues carece de poder en los mercados ms dinmicos, y se caracteriza, en general, por su baja productividad, que le impide competir en el mercado con las empresas ms concentradas con capacidad de acumular e innovar. Esta economa puede enfrentar una competencia salvaje, y producirse y reproducirse en condiciones precarias. De este modo, no se trata de hacer apologa sobre esta economa,

82

La economa popular y solidaria, as como la economa social, son al momento categoras en construccin, y se trata de disciplinas emergentes dentro de la ciencia econmica. De este modo, no existe un marco terico duro y claro, pero s muchos aportes y discusin. Este anlisis es parte de ese debate, y propone unas deniciones particulares para nuestra necesidad analtica, pero tambin operativa desde la perspectiva de poltica pblica. Las deniciones conceptuales, por tanto, tambin estn sujetas a ajustes. Para revisar otros aportes conceptuales en la materia revisar: Coraggio (2002, 2010), Noya & Clarence (2009), Vuotto (2003), entre otros.

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se trata de superar la precariedad, de mejorar las condiciones y productividad, con un adecuado apoyo y conexin a dinmicas virtuosas, que les permita resolver necesidades materiales y construir lazos sociales que apoyen la cohesin e inclusin. Desde la perspectiva de la poltica social, esta economa merece urgente atencin, pues, pese a su precariedad, resuelve parte de los graves problemas sociales del pas y ayuda a combatir la pobreza, y en pocas de crisis ha sido particularmente clave para paliar los impactos sociales. Sin embargo, a pesar de su importancia social y econmica, esta economa ha sido tradicionalmente invisibilizada, desde los mismos diagnsticos hasta la formulacin de polticas pblicas, llegando inclusive a ser criminalizada (informalidad). Las propuestas de poltica han sido muy marginales, pensadas como apoyo marginal y asistencial a los pobres, generalmente incorporando algo de microcrdito y algo de capacitacin, sin entender sus lgicas ni la dimensin integral de la problemtica. Desde la perspectiva terica ms neoliberal se ha pensado que facilitando la titularizacin o formalizando estas economas, con menos trabas e injerencia estatal, la economa llamada informal, considerada por algunos autores como semilla del emprendimiento capitalista, podra desarrollarse y competir plenamente (De Soto, 1986). Sin dejar de desconocer que puede haber situaciones exitosas, en general, la realidad es que estos actores enfrentan un poder de mercado y una dinmica capitalista que es normalmente concentradora y excluyente. Por tanto, no solo se trata de formalizar y facilitar los trmites, se trata de dar respuesta a problemticas y necesidades materiales, y a las dinmicas que excluyen e impiden su desarrollo en contextos territoriales concretos. Evidentemente, es muy poco lo que se ha avanzado en esta materia y en su entendimiento, y, por lo mismo, una poltica pblica seria y especializada est pendiente. Una intervencin adecuada en esta arena puede permitirnos trazar las pautas que marquen una transicin hacia una economa ms social, que potencie todos los activos, la energa y la capacidad de innovacin existente en todos los sectores econmicos, incluyendo la economa popular y solidaria, para lograr una sinergia ms adecuada e incluyente en el sistema econmico. La Constitucin de 2008 nos demanda responder en esta materia, disponiendo desarrollar para ello una institucionalidad propia, as como normativas y polticas de fomento. En esta direccin, es fundamental pasar de programas acotados, pensados ms en asistencia a la pobreza, hacia polticas de Estado gestionadas por una institucionalidad fuerte, moderna y especializada en esta economa particular. Para ello, el gobierno de Correa cre el Instituto de Economa Popular y Solidaria en el ao 2009, encargado de levantar informacin y diagnsticos especializados, jar polticas de promocin y consolidar metodologas modernas, especializadas y efectivas, de intervencin y monitoreo. Por otra parte, est en curso la creacin de una instancia nanciera pblica especializada en servicios nancieros de segundo piso (Corporacin Nacional de Finanzas Populares), encargada de fortalecer la gran red heterognea de instituciones de nanzas populares (ms de 1.200 cooperativas de ahorro y crdito, y cientos de cajas de ahorro y crdito, bancos comunales, etc.). Finalmente, y, a nivel de la arquitectura institucional est pendiente la constitucin de una instancia propia de control, con las debidas seguridades y control de riesgo, pero tambin con el entendimiento y especializacin en el sector (Superintendencia de Economa Popular y Solidaria, que se crear por la Ley de EPS).

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En el plano normativo, actualmente (2011), se discute el proyecto de Ley de Economa Popular y Solidaria83, presentado por el Ejecutivo en la Asamblea Nacional. Esta ley llena un vaco legal importante y consolida en un solo cuerpo legal un grupo de leyes dispersas y desactualizadas, como la misma Ley de Cooperativas que data de hace 45 aos, y varias otras leyes ms gremialistas. La Ley tiene por objeto reconocer y fortalecer la economa popular y solidaria, incluyendo al sector nanciero que opera en esta economa; normar su constitucin, organizacin, funcionamiento y extincin; instituir su rgimen de derechos, obligaciones y benecios; y establecer la institucionalidad pblica que har la rectora, fomento, regulacin y control. En relacin a la poltica pblica, lo fundamental es entender que quienes actan en la EPS son sujetos socio-econmicos, que requieren intervenciones integradas e integrales complejas, y que no bastan las polticas de asistencia a poblacin pobre, pues son economas con recursos propios, aunque limitados, y hay varias potencialidades a considerar; es clave potenciar sus propios recursos, y la energa y corresponsabilidad de su empeo. Tampoco bastan las polticas sectoriales, pero, por supuesto, es fundamental que las polticas macroeconmicas y sectoriales apoyen la EPS y no la amenacen. En trminos ms especcos, ya hemos probado microcrditos y capacitacin, y estos han resultado insucientes; hemos probado intervenciones sociales, transferencias y otros programas, que apoyan, pero no resuelven el problema. As, la intervencin en esta poblacin y economa debe ser integral con instituciones especializadas, normas altamente especializadas, poltica social, poltica econmica, con inversin pblica en servicios e infraestructura en los territorios concretos donde operan, con polticas redistributivas que favorezcan sus capacidades y activos. Es importante mirar las necesidades sociales, como apoyo al cuidado de los hijos, educacin, salud, proteccin y seguridad social que consideren sus condiciones de contribucin. Las inversiones compartidas en infraestructura productiva y servicios bsicos, tanto en el sector rural como en los sectores urbano-marginales, donde mayoritariamente se desenvuelven los actores de la EPS, son muy importantes. La poltica de intervencin debe superar la mirada microeconmica del actor a la mirada ms meso de los territorios, las relaciones, las dinmicas econmicas ms complejas, que confrontan o pueden confrontar su desarrollo; esto requiere de una adecuada coordinacin con los gobiernos seccionales, y las mismas organizaciones para denir las prioridades de inversin o intervencin en general. Una mirada macroeconmica es tambin insoslayable, tanto para valorar los aportes que hace esta economa (baste como ejemplo el peso de las remesas en el balance con el exterior), pero adems para su proteccin, pues no importan los recursos comprometidos para apoyar esta economa si una poltica macroeconmica, como la apertura de mercados a oleadas de productos simples, propios de la economa popular, o una prctica oligoplica, pueden derrumbar cualquier avance. La mirada, por tanto, debe ser completa e integrada. Desde la poltica ms especializada para esta economa se debe considerar lo siguiente. En primer lugar, el fortalecimiento de sus capacidades, que se

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Esta propuesta de ley fue realizada por el Instituto de Economa Popular y Solidaria del Ministerio de Inclusin Econmica y Social, en coordinacin con el Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social y el Ministerio de Coordinacin de Poltica Econmica, con un trabajo de ms de un ao, que cont con la participacin de muchas organizaciones de la Economa Popular y Solidaria en el Ecuador (ms de 1.500 actores). Al momento se discute el proyecto de Ley en la Asamblea Nacional.

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relaciona sobre todo con capacitacin y asistencia tcnica de los trabajadores en sus actividades especcas y en el manejo nanciero y del negocio, reconociendo que muchos de estos actores manejan varias actividades y se mueven en escenarios y trayectorias cambiantes, siendo necesario contar con estrategias exibles. En segundo lugar, es fundamental favorecer al acceso a activos nancieros y otros activos productivos, dependiendo de la necesidad: tierra, agua, vivienda, informacin til, entre otros. En tercer lugar, se debe favorecer la conectividad y los servicios pblicos a bajos costos para apoyar sus posibilidades de mejoras en productividad y acceso a mercados. El limitado acceso a mercados maduros y estables es una de las mayores debilidades. Por tanto, en cuarto lugar, una poltica importante es el apoyo al acceso a mercados ms estables. En esta direccin una de las medidas importantes que se empez a implementar en el ao 2008 fue la apertura del mercado pblico estatal, con el cambio en la ley de contratacin pblica, y la poltica de preferencia a la produccin nacional, y en ella a la pequea produccin, sobre todo en montos de menor cuanta. El mercado pblico es el nico mercado donde el Estado tiene control y pone las reglas, y bien puede ser movilizado, sin grandes costos en eciencia, para activar la pequea produccin nacional. En quinto lugar, otra poltica clave es la promocin de la organizacin y la asociatividad de estos actores econmicos para que puedan alcanzar mayores escalas y mejores opciones en los mercados de sus insumos y de sus bienes y servicios. Por supuesto, todo ello debe estar enmarcado en el entendimiento de un fomento complementario de las dinmicas productivas territoriales de nivel meso, que permitan viabilidad y sostenibilidad a las distintas iniciativas. Toda esta intervencin debe ir acompaada de sistemas estadsticos y de informacin que permitan una adecuada planicacin, monitoreo y evaluacin, que aporte oportunamente a la toma de decisiones no solo de los actores pblicos a cargo de la poltica sino, y sobre todo, a los actores de la EPS. Todas estas intervenciones, por otro lado, deben tener su expresin en territorios concretos, y desde la perspectiva de equidad y equilibrio territorial esto debe expresarse en estrategias de desarrollo rural y urbano-marginal endgenas, efectivas y factibles, que den poder a los actores, y no los estigmaticen e instrumentalicen. En particular, en lo referente al desarrollo rural, el pas reporta una larga trayectoria (sobre todo, en el ltimo tercio del siglo pasado). Esta trayectoria, sin embargo, qued trunca a nales de siglo e inicios de la primera dcada del nuevo milenio, por lo cual hace falta un trabajo de renovacin y continuidad poltica en este campo, que recoja los aciertos y tambin aprenda de los errores del pasado. La coyuntura actual de gobierno es propicia para aportes y debates en esta direccin: se remeci la institucionalidad del Ministerio de Agricultura, con su poltica otrora limitada a la exportacin y a la produccin agrcola de medianos y grandes productores, y se ha favorecido una mirada hacia los campesinos y al desarrollo rural tambin, replantendose, sobre la marcha, las instituciones a cargo de las polticas de tierra, agua, capacitacin, investigacin, y asistencia tcnica. Por supuesto, esto es solo una parte de una estrategia ms amplia, y existe un gran reto para impulsar y consolidar polticas adecuadas, que apoyen a los campesinos en las actividades agropecuarias y de pesca y sus derivados ms industrializados, actividades estratgicas para la soberana alimentaria, fuertemente recargada en sus hombros, y las otras actividades de manufactura, turismo y otros servicios cada vez ms comunes en las estrategias diversicadas que se expresan en la pluriactividad de las mujeres y hombres del campo y de sus asociaciones.

La poltica social y el principio de igualdad 379

El desarrollo urbano-marginal, en cambio, es un campo prcticamente inexplorado por la poltica pblica en el pas. Las iniciativas son marginales, en general, y lo que existe est en la misma sociedad civil y, en algunos casos, en ciertos gobiernos locales. La construccin de polticas y metodologas de intervencin en este campo es ms compleja, pues empezamos desde muy abajo en experiencia y conocimiento. Esta arena requiere el contingente de la academia, de la experiencia internacional, y de las pocas pero valiosas experiencias trabajadas en el pas, para apoyar la construccin de la poltica, reconociendo los distintos roles de los actores privados, las organizaciones y los gobiernos, tanto del nivel central como del local. Algn trabajo se ha avanzado desde el gobierno con el apoyo a actores clave de la economa popular: las tiendas, las panaderas y otros negocios de los barrios. Sin embargo, es fundamental optimizar el nivel de observacin y anlisis, y reconocer las dinmicas econmicas urbanas y el rol real y potencial de la economa popular y solidaria en ellas (experiencias como las de barrios productivos de Brasil pueden ser opciones interesantes a considerar). Finalmente, los barrios urbano-marginales de las ciudades grandes e intermedias estn conformados por una gran proporcin de poblacin migrante que llega del campo o de las ciudades pequeas. De este modo se debe entender la relacin de la ciudad y el campo, donde estos actores son transmisores importantes de esas articulaciones, a n de potenciar dinmicas favorables a todos. En suma, la inclusin econmica es un aspecto clave de las polticas hacia la igualdad. En este campo, el Ecuador ha avanzado poco, y tampoco es algo que se encuentra fcilmente en el contexto internacional. El debate es amplio, pero hay acuerdos ms bien polticos, que en el caso ecuatoriano se expresan claramente en la Constitucin vigente. A nivel de lineamientos de poltica se considera que una poltica econmica que fomente un sistema econmico inclusivo, el fomento al trabajo y salario digno sin discriminacin, las medidas activas de inclusin adecuada en los mercados y economa moderna y el fortalecimiento a la economa popular y solidaria de la ciudad y el campo, son polticas adecuadas. El desafo de operativizar efectiva y ecientemente esos acuerdos y medidas es muy grande, y es imperativo avanzar.

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Jeannette Snchez

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XVIII Anlisis Redistributivo del gasto social en el Ecuador

Juan Carlos Mndez y Jos Ignacio Antn

1. Introduccin
La situacin poltica y econmica del Ecuador a nales de la dcada de los 90 y comienzos de la ltima dcada se ha caracterizado por marcados cambios, inestabilidad e inconsistencia programtica. Esta realidad ha determinado que tanto las prioridades presupuestarias como las estructuras de ejecucin de las polticas pblicas se hayan visto sometidas a los intereses del gobierno de turno. El objetivo de este trabajo es analizar la incidencia distributiva del gasto en inversin social del Gobierno Central del Ecuador en los ltimos aos, tomando como unidad de anlisis los cantones del pas. La importancia de esta tarea resulta indudable. El gasto en programas sociales puede tener una funcin de redistribucin de la renta y, en algunos casos (como en el de las polticas educativas), de activos que generan oportunidades econmicas; asimismo, la inversin social constituye una potente herramienta compensadora que puede contribuir a evitar que los sectores ms desfavorecidos experimenten situaciones de privacin en pocas de inestabilidad o crisis econmica; adems, por su contribucin a la formacin de capital humano, el gasto social en educacin o salud representa uno de los ingredientes fundamentales en el proceso de crecimiento y desarrollo de un pas. Cabe mencionar que la adecuada focalizacin de los programas sociales en el continente viene siendo uno de las principales preocupaciones y objetivos de organizaciones internacionales como el Banco Mundial (De Ferranti y otros, 2004) y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2009). Por ltimo, el proceso de rendicin de cuentas de todo gobernante sera claramente incompleto e insatisfactorio si los ciudadanos no pudieran acceder a informacin acerca de quin o quines se benecian de qu gasto y en qu medida; la realizacin de este tipo de trabajos puede contribuir, por tanto, a facilitar un debate serio e informado acerca de la realidad poltica, econmica y social del Ecuador. En el Ecuador, el llamado sector social se encuentra conformado por cinco sectoriales, a saber: Educacin, Salud, Trabajo, Inclusin Econmica y Social, Desarrollo Urbano y Vivienda. El presente trabajo analiza principalmente los rubros de salud, educacin y el llamado Bono de Desarrollo Humano (BDH), el programa

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Juan Carlos Mndez y Jos Ignacio Antn

estrella de lucha contra la pobreza del actual gobierno encuadrado dentro del sector Inclusin Econmica y Social. Los datos utilizados para estos rubros obedecen al gasto por entidad del Gobierno Central (por ejemplo, gasto del Ministerio de Salud) y no del sectorial en su totalidad. Esto se hace puesto que el gasto por sectorial involucra otras entidades que manejan temas relacionados. El anlisis por entidad simplica la evaluacin del gasto (que, en efecto, debera ser mayor) para poder hacer una comparacin especca entre salud, educacin, BDH y el Presupuesto General del Estado en su totalidad. Para llevar a cabo el anlisis se ha procedido, a partir de informacin de UNICEF, Grupo FARO, el Banco del Estado y distintos Ministerios, a la construccin de una base de datos que recoge, a nivel cantonal, el ingreso pblico per cpita (los ingresos propios de cada cantn, que seran una variable que aproximara la capacidad econmica del mismo) y varios rubros per cpita de inversin social. A grandes rasgos, la principal tarea llevada a cabo en estas pginas consiste en la exploracin de dicha base de datos a travs de tcnicas habituales de incidencia distributiva del gasto pblico; fundamentalmente, de curvas de concentracin y de descomposiciones del ndice de Theil en sus componentes interprovinciales e intraprovinciales. Este anlisis se realiza para un ao especco (2007), y se concluye con una descripcin de la evolucin del gasto a partir del ao de anlisis. Los principales resultados del trabajo indican que el gasto per cpita en inversin social del Gobierno Central del Ecuador se encuentra distribuido a travs de los cantones de forma mucho ms igualitaria que los ingresos pblicos per cpita (a grosso modo, los ingresos propios de cada municipio en relacin con su poblacin). La progresividad de la inversin social la convierte, por tanto, en una herramienta fundamental de redistribucin dentro del Ecuador y, asimismo, sugiere la conveniencia de priorizar estos rubros de gasto frente a otros de dudosa progresividad, como los subsidios. El resto del captulo se estructura en cuatro partes que siguen a esta introduccin. En primer lugar, se realiza una breve resea del alcance y signicado de la inversin social en el Ecuador. La tercera seccin describe brevemente la base de datos que sirve como fundamento del anlisis y expone, tambin de forma concisa, las principales herramientas metodolgicas para analizar la distribucin de la inversin social. La ltima seccin resume los principales resultados del anlisis y sus implicaciones de poltica econmica.

2. La inversin social en el Ecuador


La inversin social constituye la principal herramienta de poltica pblica para inuir en las condiciones de vida del Ecuador. Asimismo, representa los esfuerzos econmicos del Estado orientados a mejorar las condiciones para el desarrollo econmico, la promocin y creacin de capital humano y capital social, y la reduccin de los niveles de pobreza y desigualdad. La inversin social, como ya se mencion en la introduccin, comprende el gasto corriente, el gasto de inversin y el gasto de capital en cinco subsectores: Educacin, Salud, Trabajo, Inclusin Econmica y Social y Desarrollo Urbano y Vivienda. En 2007, los recursos presupuestarios destinados a los sectores sociales suponan alrededor de la quinta parte del gasto pblico total (tabla 1), aproximadamente USD 2.700 millones. Mientras que el presupuesto total registr un incremento respecto a 2006 de algo ms del 14%, los recursos destinados a inversin

Anlisis de la incidencia distributiva de la inversin social en el Ecuador 387

social crecieron alrededor del 22%. Al 2011 la priorizacin de la inversin social es indudable y representa una cuarta parte del total del presupuesto del Gobierno Central (tabla 1). En este contexto de priorizacin de la inversin social en trminos de recursos presupuestarios, la necesidad de determinar para quines y en qu medida se da la misma resulta una tarea necesaria e ineludible. Asimismo, y antes de proceder con el anlisis de incidencia del gasto en salud, educacin y en el BDH, conviene ofrecer algunos detalles sobre la inversin social en estos subsectores en el Ecuador, lo que facilitar la comprensin de las siguientes secciones.

Tabla 1. Importancia de la inversin social en el presupuesto


del Gobierno Central del Ecuador (2007-2011)
Millones de dlares de 2007 Presupuesto del Gobierno Central Total Inversion Social Educacin 14326 % 2007 Millones de dlares de 2008 14150 % 2008 Millones de dlares de 2009 14345 % 2009 Millones de dlares de 2010 15943 % 2010 Millones de dlares de 2011 19758

% 2011

100%

100%

100%

100%

100%

2717

19%

3755

27%

3724

26%

4451

28%

5192

26%

1345

9%

1752

12%

1894

13%

2013

13%

2493

13%

Salud

615

4%

879

6%

921

6%

1153

7%

1308

7%

Trabajo Inclusin Econmica y Social Desarrollo Urbano y Vivienda

17

0%

22

0%

10

0%

24

0%

35

0%

507

4%

637

5%

663

5%

1047

7%

1153

6%

233

2%

465

3%

236

2%

214

1%

203

1%

Fuente: Ministerio de Finanzas del Ecuador. Elaboracin: Mndez y Antn.

En primer lugar, con respecto a la inversin social en educacin, debe sealarse que este rubro comprende el gasto en redes educativas, en educacin primaria hispana y bilinge, institutos, en colegios, en planta central y en lucha contra el analfabetismo. Cabe sealar que, en 2007, este subsector representaba el principal componente de la inversin social (un 9% del presupuesto total, aproximadamente, y casi la mitad de la inversin social), concentrando alrededor de USD 1.350 millones, cifra que representaba, respecto a 2006, un incremento de un 20% de los recursos destinados a este mismo sector. En segundo trmino, en relacin con el sector Salud, la inversin social comprende inmunizaciones, maternidad gratuita, infraestructura, hospitales provinciales, reas de salud, direcciones provinciales y planta central. En este caso, los recursos pblicos, que suponan en 2007 alrededor del 4% del presupuesto, solo registraban un modesto incremento del 4% respecto a 2006. En relacin con el BDH, el programa social estrella de la administracin actual, cabe sealar, en primer lugar, que se trata de un benecio monetario

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Juan Carlos Mndez y Jos Ignacio Antn

mensual de USD 35 mensuales dirigido a familias con nios que se encuentren bajo la lnea de pobreza. La transferencia es percibida por las madres, que deben demostrar el cumplimiento de determinados requisitos en materia de salud y educacin por parte de los nios. La inversin social del BDH se encuentra enmarcada dentro del sector Bienestar Social. En 2007, los recursos destinados a nanciar el BDH ascendan a USD 384 millones, lo que supona alrededor del 0,86% del PIB y un incremento del 100% del presupuesto de este programa respecto al ao anterior.

3. Datos y metodologa
3.1. Datos
La base de datos que sirve como punto de partida al anlisis distributivo presentado en estas pginas tiene varios ingredientes: a) Informacin sobre inversin social (educacin, salud y BDH) y subsidios por cantn, procedente de la base de datos elaborada de forma conjunta por UNICEF, Grupo Faro, el Ministerio de Economa y Finanzas y el Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social. Estos datos incluyen el gasto por entidad rectora del Gobierno Central y no considera otras fuentes del sectorial. El ao de anlisis es 2007 pero se cuenta con informacin de gasto social entre el ao 2000 y 2011. b) Ingreso pblico por municipio (consistente en los ingresos propios de cada municipalidad, concepto que excluye las transferencias realizadas por el Gobierno Central del Ecuador), extrado de la base de datos presupuestaria de 2007 a cargo del Banco del Estado. c) La poblacin por cantn en el ao 2007, informacin proporcionada por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC), necesaria para calcular el ingreso pblico per cpita y gasto social por persona en cada uno de los rubros anteriores. El anlisis distributivo, que se llev a cabo mediante la utilizacin del software DAD (acrnimo de Distributive Analysis/Analyse Distributive), consta de dos partes. La primera consiste en la realizacin de un estudio de la incidencia distributiva del gasto en educacin, salud y de los recursos comprendidos en el BDH, mientras que la segunda tiene por finalidad, tomando como referencia el nivel provincial, analizar si las diferencias en trminos de ingresos pblicos e inversin social per cpita se explican por diferencias entre provincias o al interior de las mismas.

3.2. Metodologa
A continuacin, se presentan brevemente las principales herramientas de anlisis del trabajo: 1) Curva de Lorenz del ingreso pblico per cpita. La curva de Lorenz constituye posiblemente el instrumento ms popular en el anlisis

Anlisis de la incidencia distributiva de la inversin social en el Ecuador 389

distributivo. Esta herramienta ofrece, de forma grfica, una informacin completa acerca de la distribucin de una variable (tomando como referencia su media) en una poblacin. Consiste, simplemente, en una representacin grfica de la proporcin de ingreso pblico per cpita que concentra el p% de cantones con menor ingreso pblico per cpita. En trminos ms tcnicos, la curva de Lorenz del ingreso pblico per cpita puede expresarse como sigue:

donde representa el ingreso pblico medio y Q(q) denota el ingreso pblico per cpita bajo el cual se encuentra el q% de los municipios (o, en otras palabras, es el ingreso pblico per cpita del cantn que ocupa el percentil q). 2) Curvas de concentracin. Permiten constatar cmo se distribuye la inversin social per cpita en relacin con una variable de referencia, que, en nuestro caso, es el ingreso pblico per cpita del municipio. Las curvas de concentracin consisten en la representacin grfica de la proporcin de un determinado rubro de inversin social que recibe el p% de cantones con menor ingreso pblico per cpita. Formalmente, cada uno de los puntos de la curva de concentracin de un rubro de la inversin social T viene dado por

donde T representa el gasto promedio per cpita del rubro de inversin social T y T(q) denota el gasto per cpita del rubro T del cantn que ocupa el percentil q del ingreso pblico per cpita. 3) Concepto de progresividad de una transferencia. En la utilizacin de las herramientas subyace un concepto claro y sencillo de progresividad: una determinada transferencia social ser progresiva si se distribuye de forma ms igualitaria que la variable de referencia (en este trabajo, el ingreso pblico per cpita). En consecuencia, si la curva de concentracin de un determinado rubro se encuentra por encima de la curva de Lorenz, dicha transferencia ser inequvocamente progresiva. Asimismo, si la curva de concentracin de una transferencia A se encuentra por encima de la curva de concentracin de una transferencia B, la transferencia A es inequvocamente ms progresiva que B. El concepto de regresividad se induce de forma evidente de la definicin anterior. 4) ndice de Theil. Se trata de una medida de desigualdad perteneciente a la familia de ndices de entropa generalizada, que cuentan con la

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Juan Carlos Mndez y Jos Ignacio Antn

importante ventaja de su fcil descomposicin aditiva por grupos. As, la desigualdad existente en un determinado colectivo puede disociarse en un primer componente asociado a la desigualdad existente entre dichos grupos y un segundo vinculado a la desigualdad existente dentro de cada uno de ellos. En trminos formales y teniendo en consideracin la terminologa expuesta unas lneas ms arriba, podemos expresar el ndice de Theil como sigue

En este trabajo se ha procedido a descomponer el ndice de Theil por provincias, manteniendo el cantn como unidad bsica del anlisis distributivo. De esta forma, se ha descompuesto el ndice de Theil en un primer componente que captura la desigualdad (entre cantones) dentro de las 24 provincias ecuatorianas (IW) y un segundo componente asociado a la desigualdad existente entre las provincias (IB, consistente simplemente, en calcular el ndice de Theil tomando cada una de las 24 provincias como unidad bsica de anlisis). De esta forma, y siendo sk la proporcin de cantones de Ecuador en la provincia k, el ndice de Theil puede descomponerse de la siguiente manera:

4. Principales resultados
A continuacin, se presentan los principales resultados del anlisis de incidencia llevado a cabo utilizando las herramientas descritas en la seccin anterior. En el grfico 1 se presentan, simultneamente, la curva de Lorenz del ingreso pblico per cpita de los cantones y la inversin social en salud, educacin y BDH. Dichas curvas se acompaan de la lnea de equidistribucin, que forma un ngulo de 45 con el eje vertical y denota la representacin grfica que se observara en el caso de una variable que se distribuyera de forma igualitaria entre todos los cantones del pas. De dicha figura pueden derivarse dos conclusiones muy relevantes: (i) Cada uno de los tres rubros de inversin social considerados se distribuye de forma mucho ms igualitaria que el ingreso pblico per cpita, puesto que sus curvas de concentracin se ubican muy por encima de la curva de Lorenz. Por lo tanto, tomando como referencia el ingreso pblico per cpita, puede afirmarse que la inversin social en

Anlisis de la incidencia distributiva de la inversin social en el Ecuador

391

el Ecuador es progresiva en el sentido indicado en el apartado anterior. (ii) De los tres rubros considerados, los recursos transferidos a travs del BDH representan, con diferencia, el tipo de inversin social ms progresivo. Mientras que la inversin social del Gobierno Central en materia de educacin y salud se distribuye de forma prcticamente igualitaria entre los cantones (su curva de concentracin se encuentra ubicada ligeramente por debajo de la lnea de 45), la inversin social canalizada a travs del BDH se concentra en mayor medida en los municipios de menor ingreso pblico per cpita. As, por ejemplo, mientras que el 30% de cantones ms pobres absorben menos del 10% del ingreso municipal per cpita, concentran el 25% del gasto en educacin y salud, respectivamente, y reciben aproximadamente el 35% de las transferencias realizadas a travs del BDH. Anlisis de la incidencia distributiva por cantones del gasto en educacin, salud y BDH en el Ecuador (2007)
% acumulado de ingreso pblico per capita o rubro de inversin social

Graco 1

100 80 60 40 20 0 0 20 40
Ingreso pblico Salud

60
Educacin BDH

80

100

Fuente: UNICEF, Grupo Faro, Ministerio de Finanzas, Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social (2007). Elaboracin: Mndez y Antn.

Tomando como referencia la provincia, el grfico 2 presenta los resultados de la descomposicin de la desigualdad medida a travs del ndice de Theil en materia de ingreso pblico per cpita y los tres rubros de inversin social considerados (educacin, salud y BDH) en dos componentes, a saber: desigualdad interprovincial e intraprovincial. En primer trmino, llaman la atencin los bajos valores de Theil para todos los rubros de inversin social, circunstancia que indica la baja dispersin entre cantones de este gasto social. En segundo lugar, constatamos que el principal factor explicativo de la desigualdad entre cantones en materia de inversin social en educacin y salud es la desigualdad existente entre provincias; por el contrario, en el caso de las transferencias del BDH y del ingreso pblico por habitante, el principal componente de la desigualdad se vincula a las diferencias al interior de cada provincia. Grfico 2. Descomposicin del ndice de Theil para el ingreso pblico per cpita, gasto en salud, educacin y en BDH en componentes inter e intraprovinciales (2007)

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Juan Carlos Mndez y Jos Ignacio Antn

Graco 2

Descomposicin del ndice de Theil para el ingreso pblico per cpita, gasto en salud, educacin y en BDH en componentes inter e intraprovinciales (2007)

0,500 0,400 0,300 0,200 0,100 0,000


Ingreso pblico per cpita Interprovincial

0,188

0,152 0,260 0,068


Educacin Salud Intraprovincial

0,072 0,044
BDH

0,026 0,034

Fuente: UNICEF, Grupo Faro, Ministerio de Finanzas, Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social (2007). Elaboracin: Mndez y Antn.

Durante los ltimos tiempos, ha existido una indudable priorizacin en el gasto del sector. En tan solo los ltimos 3 aos existe mayor gasto en salud y educacin que en la mayora de la dcada (vase tabla 2) con una tendencia creciente en la participacin del gasto social como porcentaje del Presupuesto total del Gobierno Central (13% en educacin y 7% en Salud en el 2011). La progresividad de la inversin social contrasta con la incidencia distributiva de los subsidios a la electricidad, la gasolina y el disel, rubros que, pese a concentrarse fundamentalmente en los estratos poblacionales de mayores niveles de renta, han experimentado, en los ltimos tiempos, un crecimiento muy superior al de la inversin social (UNICEF y otros, 2007).

Tabla 2. Evolucin de la inversin social en el Ecuador (2000-2011)


Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Gasto en educacin (millones de dlares de 2011) 640 810 1.020 920 1.137 1.222 1.367 1.659 1.993 2.049 2.103 2.493 Gasto en salud (millones de dlares de 2011) 231 302 365 402 475 529 613 723 1.000 996 1.205 1.308
Fuente: Ministerio de Finanzas, INEC Elaboracin: Mndez y Antn.

Anlisis de la incidencia distributiva de la inversin social en el Ecuador 393

A modo de ejemplo, cabe destacar que, en 2007, el gasto pblico en subsidios de gas y disel prcticamente cuadruplicaba los recursos destinados al BDH, o que los subsidios al consumo de gas suponan ms de un 80% del presupuesto del sector salud ese mismo ao. As mismo (vase grfico 3), hacia 2010 se nota an un amplio campo de redistribucin entre ingresos por exportacin de petrleo FOB (considerando encadenamientos, 41% del total de los ingresos del Presupuesto General del Estado segn el Ministerio de Finanzas) y el gasto social en educacin y salud. Ingresos por exportacin de petrleo FOB y gasto social en educacin y salud.

Graco 3

2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000
0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000

Millones de dlares de 2010


Educacin Salud Ingresos explotacin petrleo (FOB)
Fuente: Ministerio de Finanzas, INEC Elaboracin: Mndez y Antn.

En este sentido, cabe preguntarse acerca de la conveniencia de redirigir una parte importante de los recursos empleados en subsidiar ciertos servicios hacia la financiacin de servicios sociales que, a priori, permiten atender de forma ms adecuada las necesidades de la poblacin ms vulnerable.

5. Conclusiones
Este trabajo ha presentado un anlisis de incidencia distributiva por cantones de la inversin social en el Ecuador para el ao 2007 y ha estudiado la evolucin del gasto al 2011. Los principales resultados de este ejercicio sealan que la inversin social en educacin, salud y, especialmente, el BDH, es claramente progresiva a lo largo de los cantones del pas. En el caso del gasto educativo y sanitario, estos recursos, en trminos per cpita, se distribuyen entre los cantones de forma prcticamente igualitaria, mientras que el BDH se concentra en mayor medida en aquellos cantones con un menor ingreso pblico per cpita. Asimismo, se destaca que en los ltimos aos, a partir del posicionamiento del gobierno actual, se ha incrementado sustancialmente el gasto en salud y educacin, circunstancia que, muy posiblemente, contribuya a incrementar el potencial redistributivo del gasto social.

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Juan Carlos Mndez y Jos Ignacio Antn

Los resultados del anlisis de incidencia sugieren algunas reexiones sobre la focalizacin del gasto social en el Ecuador. Dado el gran volumen de recursos que absorben, sera conveniente analizar de forma detallada la incidencia distributiva respecto al ingreso pblico por cantn, de los subsidios a determinados bienes y servicios, que, de acuerdo con estudios previos, no se concentran en los colectivos con mayores necesidades y mayor riesgo de pobreza. Un ejercicio como el que se sugiere podra servir, previsiblemente, para argumentar una reorientacin de los recursos pblicos dedicados a los subsidios hacia diversos rubros de la inversin social, mucho ms progresivos, as como para minimizar las posibilidades de que eventuales recortes presupuestarios afecten a los sectores sociales analizados. La evolucin del gasto en los ltimos tiempos, sobre todo desde el Gobierno de la revolucin ciudadana (2007 a la actualidad), parece ir en dicha direccin.

Anlisis de la incidencia distributiva de la inversin social en el Ecuador 395

BIBLIOGRAFA

Comisin Econmica Para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL (2009). Panorama Social de Amrica Latina 2009. Santiago: CEPAL. De Ferranti, David, y otros (2004). Inequality in Latin America. Breaking with History? Washington: The World Bank. UNICEF, Grupo Faro, Ministerio de Finanzas, Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social (2007). Cmo va la inversin social. Anlisis territorial de la inversin social 2006-2007 (Boletn de Inversin Social N 20, octubre de 2007). Quito: UNICEF.

EPLOGO

A (Re)Distribuir! Reflexiones y datos Alfredo Serrano Mancilla*

Cualquier estudio emprico habitualmente corre el riesgo de ser desfasado en el tiempo, salvo que tenga como objetivo soslayar de manera enftica un aspecto eclipsado en el debate econmico y, ms concretamente en el mbito de la poltica pblica: la cuestin distributiva desde un punto de vista integral. A veces, una batera de estudios coyunturales sobre cuestiones distributivas permite no slo tener un anlisis de un momento dado, sino elevar al debate pblico este asunto fundamental en un proceso de transicin en aras de transformaciones estructurales. Un reparto desigual es un estado a resolver en el corto plazo; en lo inmediato, no es tolerable la pobreza en el presente ni las desigualdades que la perpetan; pero, a su vez, tambin constituye un reto a superar de manera sistmica. Urgen propuestas econmicas que logren conciliar, en una gran transicin, las necesidades coyunturales y los logros estructurales. Este libro, A (Re)Distribuir! Ecuador para Todos, debe leerse desde una perspectiva amplia; no slo bajo un enfoque coyuntural, sino tambin bajo un prisma estructural, como una interpelacin a la distribucin sistmica. Si bien los estudios de este texto, considerados uno a uno, adolecen de una visin ms reducida, de corto plazo (basados en un periodo concreto de tiempo), el libro comprende una problemtica ms global e integral: la distribucin como requisito indispensable para la transformacin estructural. Por ello, este libro trata aspectos clsicos en el estudio de la distribucin, tales como: a) la desigualdad y pobreza del ingreso, b) cuestiones comunes, como capacidad redistributiva del sistema tributario en toda su complejidad, y c) los efectos (re)distributivos de algunas polticas sociales. No obstante, el libro tambin aade un tema tab en los anlisis distributivos, como es el estudio de los subsidios. Una poltica pblica que ha sido muy utilizada en las ltimas dcadas, en pro de muchos objetivos, pero que, a la vez, tiene importantes efectos (no siempre positivos) en trminos redistributivos. Adems, este libro va ms all de los trabajos clsicos acerca de la desigualdad, ya que aporta un debate ms estructural sobre los aspectos distributivos. En primer lugar, abre una nueva discusin que profundiza en el terreno conceptual,

Se agradece la colaboracin de Ana Rivadeneira lava.

discerniendo entre trminos como igualdad y equidad, y aadiendo una nueva vuelta de tuerca a los porqus del abuso de vocablos como desigualdad, pobreza o exclusin en clave negativa. En segundo lugar, incorpora otra perspectiva interesante en cuestiones de equidad, la dimensin subjetiva, analizando cmo se aprecia la desigualdad sin buscar ninguna proxy que objetive los sentimientos de las personas acerca de sus propias condiciones de vida. En tercer lugar, se agrega una visin heterodoxa al tratarse de un libro circunscrito al rea econmica, que tambin mira la dimensin poltica mediante de la distribucin de la participacin ciudadana como otro elemento ms desde el que debe analizarse la justicia y equidad de una sociedad. En cuarto lugar, este libro propone indicadores novedosos que dejan de lado la exclusividad de la pobretologa en pro de los ndices de riqueza. En quinto lugar, el libro le dedica en apartado especial a la educacin, en tanto poltica pblica, pero tambin como un derecho fundamental que debera estar repartido por igual para todos los ciudadanos de una comunidad. Se aborda este componente clave (educacin) en cuestiones de equidad, entendido no slo como factor productivo sino como un derecho central de cualquier persona. Por ltimo, y lo ms importante, este libro centra la atencin en el reparto de los medios de produccin, base distributiva estructural. Este enfoque, tan menospreciado por la mayora de estudios acadmicos y de organismos internacionales, supera las carencias interpretativas propias de variables focales como el ingreso salarial, que por ejemplo, no supone en muchos casos ni la mitad de la riqueza de un pas. En este sentido, el libro abarca tres pilares fundamentales de la estructura econmica productiva: tierra, agua y sistema nanciero. Despus de recorrer todos los caminos propuestos en este libro queda de maniesto que en Ecuador ha habido una mejora de la distribucin sistmica en los ltimos aos, en este nuevo periodo de Revolucin Ciudadana y bajo una nueva propuesta econmica en aras del Buen Vivir. Ha habido mejoras distributivas en la mayora de los aspectos parciales que se han abordado en este libro, y en las diferentes cohortes temporales analizadas, las cuales, sumadas integralmente, constituyen un avance consistente en trminos de justicia distributiva. A pesar de lo inalcanzable que supone actualizar permanentemente los datos de los estudios empricos, en las prximas lneas se presenta alguna informacin que podra complementar la lectura del libro, con el n de superar en la medida de lo posible el comprensible desfase entre el momento en que fueron escritos los trabajos y el momento de la publicacin del libro en su conjunto. Principalmente, se ha mejorado el ingreso procedente del trabajo de una gran parte de la poblacin ecuatoriana que depende en exclusividad de esta fuente para lograr unas dignas condiciones de vida. Segn el Banco Central del Ecuador (2012), el ndice del salario unicado real se ha incrementado constantemente, a razn del 5% anual, en promedio, durante el perodo 2007-2011. Adems, la composicin de los ingresos de los hogares del primer decil cambi en el mismo lapso de tiempo; mientras que en el 2007, el 71% de los ingresos de los hogares eran provenientes del trabajo y el 20.1% eran los recibidos por asistencia estatal (por ejemplo, el Bono de Desarrollo Humano, BDH), en el 2011, los ingresos laborales fueron el 57.2% del total y la asistencia estatal (BDH ms Bono de discapacidad) represent el 32.9%. No obstante, el ingreso laboral mensual promedio de los hogares del primer decil tambin se increment un 57.5% entre 2007-2011. En el otro extremo, el principal cambio en la estructura de los ingresos de los hogares del ltimo decil fue el incremento de la participacin de las

transferencias (pensiones, donaciones, remesas) en el total (del 11.6% en el 2007, al 14.7% en el 2011), y la ligera cada de la participacin del ingreso laboral, del 82.9% al 80.7%. Para este grupo de hogares, el ingreso laboral mensual promedio se redujo un 4.1% en estos 4 aos; pero, al 2011 el ingreso laboral medio per cpita del 10% de hogares ms ricos fue 29.6 veces ms que el del 10% de hogares ms pobres. Todas estas cifras son ingresos del hogar per cpita. La desigualdad del ingreso ha disminuido entre el 2006 y el 2010: el coeciente de Gini a nivel nacional cay un 6.5%, de 0.540 a 0.505. La reduccin de esta desigualdad ha sido persistente a partir del ao 2007. En el 2011, el coeciente de Gini fue 0.473. Esto tambin puede expresarse en trminos de la concentracin del ingreso; mientras que en el 2006 el 10% de la poblacin con ms ingresos concentraba casi el 43% del total, en el 2010 esta cifra se redujo al 39%; del otro lado, el 40% de la poblacin de menos ingresos increment su participacin en el total, de menos del 11% a casi 12% en los mismos aos. Vale la pena notar que aunque la desigualdad del ingreso en el rea rural del pas haba sido inferior que la de urbana hasta el 2010, esto se revirti en el 2011: el coeciente el rea rural pas de 0.441 a 0.456 mientras que el del rea urbana cay de 0.490 a 0.441. Es importante poner estos datos en trminos comparativos con la regin. Si bien Amrica Latina sigue siendo la regin con la distribucin del ingreso ms desigual, los ltimos aos se ha visto mejoras (CEPAL, PSE 2011):
En aos recientes se han observado cambios favorables hacia una menor concentracin de los ingresos, que provienen principalmente de una mejor distribucin de los ingresos laborales, as como del papel redistributivo del Estado a travs de las transferencias monetarias.

Segn la CEPAL, Ecuador an tiene una distribucin ms inequitativa que el promedio de la regin, pues al 2010, el 40% de la poblacin con menos ingresos tena el 15% del total, mientras que el 10% de la poblacin en el extremo opuesto capt el 33%, mientras que para el pas estos valores fueron 12.4% y 38.8%, respectivamente. Sin embargo, Ecuador est en el sexto puesto de los pases con menor desigu