Estudos Jurdicos

A Forma Federativa de Estado Como Clusula Ptrea: uma Abordagem Hermenutica*

INOCNCIO MRTIRES COELHO
Professor de Direito Constitucional, Presidente do Instituto Brasiliense de Direito Pblico IDP.

No novidade para ningum, muito menos e com certeza para nenhum jurista, que, toda a vez que se cogita de levar a cabo qualquer alterao em nosso Texto Constitucional, sob a forma de emenda, reforma ou reviso, os adversrios dessas propostas independentemente de conhecerem o seu contedo prontamente levantam a bandeira da intocabilidade das chamadas clusulas ptreas ou garantias de eternidade, tal como elas se acham enunciadas no 4 do art. 60 da Carta Poltica a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e peridico; a separao dos Poderes; e os direitos e garantias individuais , mas isso sem a menor preocupao em explicar, ligeiramente sequer, o que significam ou o que eles acham que significam esses enunciados constitucionais, o mesmo se podendo dizer, e com mais razo, quanto ao sentido e ao alcance da expresso tendente a abolir qualquer das coisas a que se refere esse preceito constitucional. Noutros termos, limitam-se esses adoradores de textos a proclamar a existncia dos mencionados vocbulos e s com isso se do por satisfeitos , numa atitude de ingenuidade, digamos, lingustica, que a tanto equivale acreditar que as palavras falem por si ou que possuam apenas um sentido e, ademais, um sentido evidente e incontroverso, quando sabido que felizmente para as lnguas em geral nenhuma palavra desfruta desse triste privilgio, que a vagueza dos enunciados lingusticos um dado objetivo e, assim, ineliminvel de todo, e que, se algum dia consegussemos realizar essa proeza, isso empobreceria por demais a nossa linguagem (SCHAFF, Adam. Introduccin a la semntica. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1992. p. 356, 358 e 362). Pois bem, ao contrrio do que pensam os idelogos dessa univocidade de sentido dos textos e vocbulos, o que se tornou lugar comum sobretudo a partir do giro lingustico verificado nos domnios da hermenutica filosfica, de resto com imediata irradiao para a hermenutica jurdica , o reconhe-

Comunicao apresentada no 17 Encontro de Direito Constitucional Vinte Anos da Constituio , promovido pelo Instituto Pimenta Bueno, em 31 de outubro e 1 de novembro de 2008, na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.

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cimento, expressado, entre outros, por Alchourrn e Bulygin, de que somente nas linguagens puramente formais como as da lgica e da matemtica puras no se colocam problemas de vagueza, mas isso no porque os seus conceitos sejam mais exatos do que os das outras cincias, e sim porque no so conceitos empricos. Observao enriquecida pela citao, logo a seguir, do precioso ensinamento de Einstein, a nos dizer que, na medida em que se referem realidade, os conceitos so vagos e, na medida em que no so vagos, no se referem realidade (ALCHOURRN, Carlos E.; BULYGIN, Eugenio. Introduccin a la metodologa de las ciencias jurdicas y sociales. Buenos Aires: Astrea, 1998. p. 62/63). Nessa mesma direo, Alf Ross, um dos expoentes do realismo jurdico escandinavo, anota que a maioria das palavras no possui um campo de referncia nico, porm dois ou mais espaos semnticos, sendo cada um deles dotado de uma zona central ou domnio nuclear, a que se acrescenta um crculo de impreciso ou de incerteza, conhecido por domnio marginal (Sobre el derecho y la justicia. 4. ed. Buenos Aires: Eudeba, 1977. p. 111/112). Problema que se complica, ainda mais, se aceitarmos que a tarefa de interpretar consiste em destrinchar o contedo correto de um determinado signo, que a grande questo consiste em sabermos qual o contedo correto e como poderemos chegar a ele, mas que, afinal, no dispomos de nenhum critrio seguro para comprovar ou negar a existncia de contedos que se possam reputar corretos (DASCAL, Marcelo. Interpretao e compreenso. So Leopoldo: Unisinos, 2006. p. 435). Pois bem, lanadas essas dvidas de natureza lingustica sobre as certezas semnticas de quantos se manifestam pela rigidez de nossa forma federativa de Estado, com suporte exclusivamente no seu enunciado verbal (art. 60, 4, I, da Constituio), passemos anlise do referente externo a coisa federao , a que nos remetem aquelas palavras, independentemente de qualquer tomada de posio a favor ou contra a existncia de clusulas ptreas nos textos constitucionais e de sua eventual modificao, embora saibamos, ao menos por intuio, que a ruptura da ordem poltica no deva ser a nica via para se atualizarem as constituies. De plano, de se registrar que no existe apenas um tipo ou modelo exclusivo de Federao ou de Estado Federal, algo que se possa chamar de regime federal; existem, antes, as mais variadas formas federativas de Estado ou regimes federais no plural, como dizia Orlando Bitar, embora orientados, todos, pelo vetor da descentralizao do poder poltico em contraposio a formas centralizadoras, o que no impede, antes recomenda, que se trabalhe com a ideia de um ncleo essencial dessas espcies estatais, aquilo que o saudoso Orlando Bitar chamou de estrutura axial do federalismo ou mnimo federativo, na prova escrita do concurso pblico em que conquistou, com distino, a ctedra de Direito Constitucional, na Faculdade de Direito da Universidade Federal do Par, verbis:

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.........................................................................................................................DPU N 29 Set-Out/2009 ESTUDOS JURDICOS S a ttulo de compleo estrutural, nos ocuparemos, para posterior subsuno do Federalismo brasileiro, das bases nucleares do Federalismo, in abstrato. Releva liminarmente espancar e aborrecer uma ideia feita que tem sido perniciosa no prprio enriquecimento de nosso sistema federal, deformando-o para o encaixar em um modelo ou paradigma preestabelecido e terico de um tipo padro racionalizado. a ideia de que existe um regime federal nico e, por uma lgica torcionria, a de que no seja federal uma forma atpica e heterodoxa. Sobre tal ponto voltaremos quando aprofundarmos a natureza moderna do Federalismo institudo pela lei mater de 46. Cada sociedade secreta historicamente o seu esse poltico, condicionado por inmeras infraestruturas, ensina Georges Scelle; entre elas pode haver certo denominador comum, talvez por uma acidentalidade contingente. legtima tanto uma quanto outra forma poltica, porquanto independentes na sua ecloso e gnese. Lanando a estrutura axial do Federalismo, tal ressalva se fazia fundamental, pois daremos bases tericas, articuladas por um mnimo de uniformidade na conceituao de tal forma de Estado. Estaria fora do assunto sorteado alongarmo-nos sobre este item ele aqui acidente e no substncia. Tentaremos, pois, ser sucintos. No insistindo sobre a configurao essencial do Estado Federal, como o tentaram Le Fur, Borel, Seydel, Laband, Jellinek e, finalmente, o grande Kelsen (com a sua original e profunda teoria de uma diviso tripartite de competncias das unidades membros, Laender, da constituio total, Gesamtverfassung, e da comunidade total, nica soberana, Gesammtgemeinschaft), adotaremos a tese de Georges Scelle para guia neste tpico: ensina Scelle que h, antes do federalismo institucional (desta prova), o federalismo normativo, dado que entre as prprias regras de Direito h coexistncia e convivncia coordenadas e harmnicas como se v, verbi gratia, entre as ordens federal e local e mesmo entre as ordens nacional e internacional. Mas o nosso objeto se confina no federalismo institucional. Neste, prossegue o grande internacionalista francs, o eixo conceptual se oferece ao estudioso pela conciliao harmnica, coordenada (nunca subordinada), existencial, de duas leis aparentemente antinmicas, uma polarizao e equilbrio, que so a medula do regime: a lei de segurana e ordem e a lei de autonomia e liberdade. Considerando paradigmaticamente duas ordens compactuadas (sabe-se que federao vem do latim foedus, foederis, pacto) elas se articulam sob uma forma federal, porque nenhum prevalecimento se registra entre aquelas duas foras referidas: se houve apenas entre elas a sobre-excelncia da fora de segurana e ordem, se tal princpio se exasperou ou se exacerbou chegaremos ao Estado unitrio, negao do Federalismo; se, ao contrrio, predominou o principio de autonomia, se este delirou, at refugar o outro, teremos Estados independentes, desconectados, sem qualquer liame ou coeso que lhes d unidade perante o Direito das Gentes. Naquela polarizao existencial, digamos, mais do que essencial puramente, est o Federalismo: o equilbrio que resulta do convvio daquelas duas leis conciliadas, equiponderadas, a definio do prprio Federalismo. Este o valor basilar de tal forma de Estado, ensina Scelle e, decorrente dele que se retrata, j depois de existente a Federao a sua faceta exterior: explicitada pela participao das entidades-membros na formao da vontade federal e pela coordenao, nunca subordinao (teramos estado vassalo ou colonialato) entre as ordens federadas. Fazendo sinopticamente a apresentao deste elemento da matria sub specie, lanamos os princpios cardeais que sero individuados e concretizados, a seguir, na investigao do Estado federal brasileiro. (Obras completas de Orlando Bitar. Rio de Janeiro: Conselho Federal de Cultura/Departamento de Assuntos Culturais do MEC, v. 3, 1978. p. 32/33 grifos nossos)

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Outra no a viso da perspicaz constitucionalista e Ministra do STF, Professora Crmen Lcia Antunes Rocha, quando, refletindo sobre essas nuances, prefere falar em Estados federalizveis ou autonomizveis antes do que em Estado federado ou em Estado unitrio , consoante essas formas de organizao estatal tendam para a concentrao ou a desconcentrao do poder, no mbito das comunidades polticas totais (Repblica e federao no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 1997. p. 170/171), do que resulta identificveis alguns traos comuns a todos os Estados federados, como apontou o ilustre Professor Luiz Alberto David Arajo, em festejado estudo sobre o tema (Caractersticas comuns do federalismo. In: Por uma nova federao. So Paulo: RT, 1995). Embora sob perspectiva um tanto diversa porque voltada, essencialmente, para a experincia constitucional brasileira , essa mesma ideia de oscilaes e tendncias nos modelos de Estado mereceu ateno e desenvolvimento em conhecido estudo de Golbery do Couto e Silva sobre as diversas feies que o nosso federalismo assumiu ao longo da histria, ora com acentuada concentrao de poder nas mos da Unio, ora com significativa disperso em favor dos entes polticos locais, em estreita sintonia com a ndole, aberta ou fechada, do regime poltico nacional, num movimento pendular que aquele refinado pensador poltico comparou aos batimentos cardacos, com as expresses seguintes:
Dessa forma, como que pulsa, vivo, o corao do Estado, na sequncia interminvel de distoles e sstoles sujeita, como tal, a arritmias, isquemias e enfartes, bradi e taquicardias, quando no a fibrilaes altamente perigosas. (Conjuntura poltica nacional. O poder executivo & geopoltica do Brasil. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1981. p. 21)

De nossa parte, em estudo ligeiro Federalismo e descentralizao , empreendido no clima dos anseios e preocupaes que antecederam os trabalhos da Assembleia Constituinte de 1987/1988, tivemos ensejo de afirmar que, na hiptese de querermos vir a ser um genuno Estado federado, no deveramos olhar para trs, mas antes descortinar o futuro e trilhar novos caminhos para no continuarmos sendo uma federao apenas de fachada, em que os Estados e os Municpios, subjugados aos caprichos da Unio, transformaram-se em pedintes de migalhas federais, numa situao semelhante que precedeu a proclamao da Repblica, quando, no dizer de Rui Barbosa, sacudimos uma constituio unitria, na qual as provncias se arrastavam opressas, afogas e inertes , sob a hipertrofia monrquica (BITAR, Orlando. Presena de Rui Barbosa nas Constituies de 91 e 46. In: Obras completas, cit., v. 3, 57). Assim nos expressamos naquele estudo de circunstncia, verbis:
Pois bem, no caso brasileiro, o controle da economia e das finanas, pela Unio, acabou reduzindo as demais entidades polticas humilhante condio de ver-

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.........................................................................................................................DPU N 29 Set-Out/2009 ESTUDOS JURDICOS dadeiros mendigos, que a todo instante se veem obrigados a bater s portas do Tesouro Nacional, em busca de recursos para a satisfao das necessidades mais elementares de suas populaes. Por isso, como veremos adiante, entendemos que no se deve definir, aprioristicamente, sequer um esboo de partilha daquilo que ser entregue competncia dos Estados e Municpios ou do que remanescer aos cuidados da Unio, porque o importante estabelecer mecanismos de permanente oxigenao federativa, capazes de prevenir e corrigir incidentes de percurso, toda a vez que, na prtica, o modelo se mostrar inadequado consecuo dos objetivos que inspiraram a sua adoo. Melhor ser, enfim, discutir tudo, ampla e democraticamente, at porque o Pas de hoje, pela extenso e gravidade dos seus problemas, inteiramente diverso do Pas de ontem e, por isso, pouco ou nada tem que aprender com o passado, salvo, claro, quanto conscincia, que parece ser de todos ns, de que o tipo federativo concentracionista e centralizador, que experimentamos desde o alvorecer da Repblica, sobre ser antidemocrtico pela sua prpria natureza, no se revelou capaz sequer de atenuar os nossos grandes desequilbrios regionais e repartir, equanimemente, os dividendos da riqueza nacional. Definido na e pela Constituio no em colquios de iniciados um novo modelo federativo, aberto e flexvel, que se possa continuamente aperfeioar, as vontades locais concorrero permanentemente para a formao da vontade nacional, o que da essncia do federalismo, fundindo-se e confundindo-se com essa vontade, para pr fim ao longo perodo em que a federao brasileira existiu apenas no texto das Constituies republicanas e o unitarismo foi, de fato, a nossa nica experincia como Nao independente.

Chegados, agora, ao final desta comunicao, num painel que se intitula Federalismo brasileiro e seus desafios, cabe-nos dizer que a grande provocao que a todos se impe e, principalmente, a quantos possam alterar a nossa Constituio no que for possvel, mediante mutaes constitucionais , no se deixarem intimidar pelo fantasma da intocabilidade do texto da clusula federativa (o art. 60, 4, I, da atual Carta Poltica), mas, ao contrrio, dar-lhe nova redao ou emprestar-lhe uma nova exegese, uma leitura que se mostre temporalmente adequada, de modo a equilibrarmos as relaes entre a Unio e os Estados e Municpios sobretudo nos domnios tributrio e financeiro porque, cronicamente endividados junto ao Tesouro Nacional, esses entes polticos acabaram se apequenando e perdendo, de fato, aquele mnimo de autonomia sem o qual no tem sentido falar-se em pacto federativo, nem aqui nem em qualquer outra comunidade poltica. De par com essa alterao, por se tratar de domnio conexo, cumpre rever tambm as hipteses e os mecanismos de interveno federal nos Estados, e destes nos Municpios, para que essas entidades possam adquirir feio prpria, livres, entre outros, do jugo de falsos princpios, como o da chamada verticalidade, que outra coisa no seno uma forma rebuscada embora de reduzir esses entes polticos condio de cpias servis do retrato federal, num crasso

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erro de percepo, porque federalismo no unidade, mas unio, como j nos advertiu, h pelo menos 50 anos, o lcido Washington Peluso Albino de Souza, em percuciente anlise do Estado federado em perspectiva econmica (O federalismo sob o prisma econmico. In: Perspectivas do federalismo brasileiro. Belo Horizonte: Universidade de Minas Gerais, 1958. p. 107/171). Em sntese, deixar que os Estados e os Municpios, conquanto obrigados constitucionalmente a respeitar o mnimo federativo, tenham liberdade para uma adaptao ativa ao modelo federal sem subservincia nem excessos , como preconizado e empreendido pelo saudoso mestre Orlando Bitar, quando da elaborao do Anteprojeto da Constituio do Estado do Par, editada nos termos e para os efeitos do disposto no art. 188 da 5 Constituio da Repblica, promulgada em 24 de janeiro de 1967, verbis:
Preservada a forma federal (no raro em uma nominalidade bem lanada), a autonomia do Estado, ainda cerceada e corrigida em sua primeira plenitude (delrio da soberania, ao nascer da Repblica) (Decreto n 1), logicamente imps Comisso a diretriz que dominou toda sua faina e a iluminou em seu zelo cvico: Adaptao Ativa do texto estadual ao federal. Certo que a liberdade de diversificao conceptual ao Federalismo, certo que tal diversificao, gerando uma heterogeneidade (normal), somente comea para as unidades membros onde termina o seu respeito a um mnimo federativo homogneo, base uniforme e cimento da unidade nacional (sob 46 art. 79, VII; sob 67 art. 10, VII). No nos deixamos fascinar pelo fetichismo verbal nem nos julgamos adictos literalidade do texto padro. A essncia de cada norma foi o fulcro de nossos debates e duas metas nos propusemos atingir: primeira transferir para a Constituio do Estado os princpios a ela obrigatrios pela Constituio Federal e, na medida do desejvel, mesmo alguns optativos; segunda preparar (a Assembleia o far) uma Constituio para o Estado do Par e no, dizemos sem desapreo, um regulamento da Constituio de 67, aplicvel nesta rea, como um Regimento de Capitania, semelhana dos que receberam Thom de Souza e Antnio Cardoso de Barros. Na persecuo das duas metas, o entusiasmo e a sinceridade, a pura inspirao do bem pblico e amor terra, sem a jaa de desamor causa nacional, foram o tonus constante das subcomisses, em sua ambio de corresponder ao encargo dignificante conferido a seus membros. (Anteprojeto da nova constituio poltica do Par. Belm: Imprensa Oficial, 1967. p. 344/345)

Numa palavra, alterar para preservar, ao invs de conservar para destruir, a forma federativa do nosso Estado constitucional de Direito.

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