VI ENAPEGS EIXO TEMTICO 2: GESTO SOCIAL, POLTICAS PBLICAS E TERRITRIO

Tecnologias Sociais e Polticas Pblicas: desafios e abordagens necessrias para implementao*

BORGES COSTA, A.1; HOYLER, T.2

Resumo

O objetivo desse artigo discutir a implementao de tecnologias sociais como polticas pblicas por meio de vnculos entre Estado e sociedade civil. A partir de consideraes a respeito da transformaes do Estado e do exame da literatura a respeito de polticas pblicas, buscou-se apontar os principais desafios e possibilidades presentes nessa relao. Durante esse trabalho procuramos mostrar que a adoo de uma tecnologia social como poltica pblica depende de uma adequada insero da questo na agenda governamental e de um desenho da implementao da poltica tal que estabelea o delicado equilbrio entre preservao das funes do Estado e valorizao de iniciativas da sociedade civil. A implementao de uma TS, para que no perca sua natureza, requer sua adaptao perene ao territrio de implementao, alm de um arranjo que estabelea com o Estado uma relao ao mesmo tempo descentralizada e articulada, autnoma e controlada.

Palavras chave: poltica pblica, tecnologia social, Estado e sociedade civil.

Trata-se de um artigo preparatrio para uma investigao emprica em curso a respeito da proposio de uma TS como poltica pblica sendo realizada pelos autores.
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Adriano Borges Costa. Instituto Plis. E-mail: adriano@polis.org.br Telma Hoyler. Instituto Plis. E-mail: telma@polis.org.br

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Introduo

O debate em torno de novas formas de gesto social no Brasil incorpora, segundo algumas linhas de pensamento, a descentralizao, a participao, a busca por inventivas formas de articulao entre sociedade civil e o Estado e a introduo de novos modelos de gesto nos rgos pblicos. Inserimos nesse contexto a proposta de pautar Tecnologias Sociais (TS) como polticas pblicas, o que carrega, em decorrncia de especificidades que sero discutidas nesse trabalho, uma concepo inovadora e ainda recente do debate em torno da proviso de bens e servios pblicos. Essa combinao entre polticas pblicas e tecnologias sociais j est sendo adotada por muitos governos locais que incorporam a sociedade em seus processos de desenvolvimento e/ou implementao, avaliao e controle. A aproximao entre tecnologias sociais e polticas pblicas tem sido com frequncia marcada por trs naturezas de discusses: a respeito do potencial das tecnologias sociais como ferramentas de desenvolvimento local e de alteraes nos padres de produo (FRAGA, 2011; KRUPPA e SINGER, 2004); ou que destacam a necessidade de modificar o padro tecnolgico convencional incluindo como meio para isso um adequado programa de financiamento de cincia e tecnologia por parte do Estado (DAGNINO, 2010); e mais recentemente, pela nfase na abordagem dos agentes envolvidos na construo desse campo no Brasil (FONSECA E SERAFIM, 2010). De modo a aproveitar o debate at aqui empreendido e buscando avanar na relao entre TSs e poltica pblica, procuramos nesse artigo, trazer uma contribuio do campo de conhecimento das polticas pblicas para pensar o terreno em que se adentra na proposio de que uma tecnologia social seja incorporada como ao do Estado, em suas trs esferas de governo, passando pela formao da agenda governamental e pela implementao de uma proposta. A literatura sobre polticas pblicas traz a possibilidade de compreender melhor a trama institucional, os processos envolvidos na elaborao, os arranjos polticos em que se insere a conformao de uma poltica pblica e os mecanismos de implementao, dentre outros atributos. Procuramos juntar a esse arcabouo, relevantes aspectos relacionados a prtica de criao e implementao de tecnologias sociais, tal que nos permita, a partir das teorias que identificam maneiras como o Estado pode entrar em ao, refletir como convm tornar uma tecnologia social em poltica pblica, preservando as caractersticas que lhe so intrnsecas e aproveitando as iniciativas j em curso. Dividido em trs sees alm dessa introduo e das consideraes finais, esse trabalho esboa primeiramente um panorama dos componentes da atuao estatal aps a crise dos anos 1980, que influencia at os dias de hoje as concepes do modo de fazer poltica pblica; em seguida, so apresentados os principais aspectos conceituais sobre TSs; e na terceira seo, aborda-se alguns modelos tericos relativos s polticas pblicas, procurando circunscrever as TSs no panorama do ciclo das polticas pblicas a partir de uma abordagem que considera a interao entre as clssicas etapas do ciclo de uma poltica pblica.

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Estado e polticas pblicas

Definir poltica pblica no constitui uma tarefa simples. Implica concepes a respeito do Estado e da Sociedade e pontos de vistas a respeito da mediao desejvel entre essas esferas. Diversos autores j se debruaram na tentativa definir seu conceito, seja segundo a semntica, de acordo com as agncias responsveis pela implementao ou conforme com seus ciclos. Na reviso da literatura que trata desse campo do conhecimento realizada por Souza (2006), aponta-se alguns fundamentais autores que contriburam com a produo e visibilidade da rea. Seguimos essa trilha para investigar em que sentido tem caminhado a definio do termo. Lynn (1980) a sintetiza enquanto um conjunto de aes do governo que iro produzir efeitos especficos. Para Dye (1984) poltica pblica aquilo o que o governo escolhe fazer ou no fazer. Peters (1986) traz novos elementos ao debate e a define enquanto a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou atravs de delegao, e que influenciam a vida dos cidados. Souza (2006) destaca a definio adotada por Laswell, segundo a qual poltica pblica se relaciona com quem ganha o qu, por qu e que diferena isso faz. De modo geral, definies clssicas enfatizam o papel da poltica pblica na soluo de problemas segundo etapas clara e racionalmente estabelecidas. J os crticos dessas definies afirmam que essas superestimam aspectos racionais e procedimentais das polticas pblicas, e argumentam que elas ignoram a essncia da poltica pblica, isto , o embate em torno de ideias e interesses. Esse assunto ser mais discutido adiante. Polticas pblicas tambm j foram introduzidas como um campo do conhecimento que procura situar o governo em ao, o que nos leva a uma questo complexa no mundo moderno, em que novas arquiteturas sociais tem se organizado e ampliado cada vez mais o leque de possibilidades na proviso de polticas pblicas. Desse modo, o esforo por compreender o conceito de poltica pblica e suas dinmicas a todo momento permeado pelos acontecimentos polticos e econmicos dos Estados nacionais e relaciona-se tambm com as novas articulaes entre Estado e organizaes da sociedade civil (OSC) em cada etapa dessas polticas. Nesse sentido, o debate em torno de novas formas de gesto social no Brasil, iniciada a partir do processo de democratizao, desenvolveu-se em contexto de crise do modelo do Estado de Bem-Estar Social e de forte presena no mbito internacional da agenda neoliberal. No contexto brasileiro, junto a isso, verificava-se a forte presena de agendas democrticas de descentralizao e participao popular, que a partir de 1982 ganham relevncia com iniciativas inovadoras colocadas em prticas por governos locais. Tratavase, neste momento, de implementar mudanas no apenas no regime poltico, mas tambm no nvel e no substantivo das polticas pblicas (O'DONNEL, 1989). Outro elemento presente nesse momento foi o impacto da crise fiscal no final da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, quando a escassez de recursos passou a ser uma questo central, ao limitar a capacidade de resposta do Estado s demandas crescentes na rea social. Assim, ao lado da preocupao com a democratizao dos processos e com a equidade dos resultados, foram introduzidas na agenda preocupaes com a eficincia, a eficcia e a efetividade da ao estatal, assim como com a qualidade dos servios pblicos (FARAH, 2000). 3

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Dessa forma, propostas contraditrias entre si disputaram espao internamente no processo de democratizao, de forma que ao mesmo tempo em que a Constituio de 1988 assinalava a transposio para o plano legal de grande parte das demandas sociais formuladas na dcada anterior, j se assistia a uma reformulao desta agenda, atravs da incorporao de novos desafios aos atores que participavam na efetivao da reforma (DRAIBE, 1993). At a dcada de 1980, o esforo de construo de um sistema de proteo social no pas se dava inspirado no modelo do Estado do Bem-Estar Social adotado pelos pases desenvolvidos no ps-guerra. Esse modelo previa a exclusividade da ao do Estado na proviso de bens e servios pblicos, o que era reforado por uma sociedade civil foradamente retrada e fragilizada pelos desafios econmicos que enfrentava. A reestruturao das atribuies do Estado empreendidas no Brasil (e em outros pases centrais e em desenvolvimento) a partir da dcada de 1990 traz rupturas a esse paradigma e alimenta ainda hoje o debate que se polariza entre a viso de um Estado meramente regulador, e um Estado que preserva suas atribuies de implementao e regulao (FARAH, 2000). Com a crise do Estado de Bem Estar Social nos pases desenvolvidos e do modelo desenvolvimentista de substituio das importaes ocorrido em muitos pases em desenvolvimento, as medidas de enfrentamento dividem-se conforme as convices ideolgicas. Destacamos por uma lado a aposta conservadora, baseada num Estado que passa a se constituir com base nos seguintes componentes segundo Bresser (1998): reduo de seu tamanho em termos de custos e intervenes, separao das atividades consideradas como exclusivas do Estado, com a terceirizao do cumprimento de diversos servios e polticas pblicas aos cidados e a promoo de sua funo reguladora com destaque para competio internacional em oposio proteo da economia nacional. Em contraposio a essa viso, destacamos a construo, a partir da dcada de 1990, de uma nova arquitetura social na relao entre Estado e OSC na formulao, implementao e controle das polticas pblicas. Vale notar que, diferentemente da abordagem neoliberal, essa agenda e essa nova relao no pretendem o desmantelamento do Estado, mas uma reforma da ao estatal, que venha adequ-la aos desafios que se apresentavam. So novas formas de articulao com a sociedade civil, visando a garantia da proviso de servios pblicos (LIPIETZ, 1991). Ocorre assim a substituio do modelo de proviso unicamente estatal por um modelo em que o Estado deixa de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser o coordenador e fiscalizador de servios que podem ser prestados pela sociedade civil ou em parceria com estes setores. Draibe (1993), analisando a emergncia desta nova agenda, mostra como, embora se mantenha a meta de garantia de direitos sociais para todos, h uma redefinio da forma de se garantirem estes direitos, assumindo um lugar central nesta redefinio o envolvimento de novos atores na prpria prestao dos servios. Esses novos arranjos entre Estado, polticas pblicas e OSC foram muito ressaltados por autores que viam em tais parcerias possibilidade de melhorias qualitativas nas aes desenvolvidas. Peter Spink (2002) ressalta que () neste grande universo de aes pblicas, muitas das quais lideradas pelos governos municipais, os gestores municipais, mesmo exercendo liderana nos seus programas e projetos, raramente esto sozinhos (SPINK, 2002, p.145). Mais que isso, o autor mostra a importncia da relao Estado e organizaes locais da sociedade civil na busca por sustentabilidade das aes desenvolvidas, como demonstra o trecho a seguir:

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No por acaso que nos 88% de programas e projetos que sobreviveram s trocas de governo municipal de 1996 para 1997, quase todos tiveram diferentes formas de parceria. Ao serem perguntados sobre isso, os responsveis responderam que o programa, projeto ou atividade tinha continuado porque houve de todos os lados a opinio de que se tratava de algo til para o municpio ou bairro. Dos programas e projetos que no tiveram continuidade, somente 35% foram programas e projetos construdos na base de parcerias (SPINK, 2002, p. 147).

Junto a esse contexto, veio a possibilidade de governos locais pensarem e implementarem aes pblicas focalizadas em seus territrios, contribuindo para inserir a sociedade civil e ampliar o leque de agentes envolvidos em cada etapa de uma poltica pblica. As TSs, tidas enquanto tcnicas, mtodos ou artefatos produzidas na interao com a comunidade, tal que apresentem efetivas solues a demandas de uma localidade, quando incorporada como poltica pblica, so representativas dessa nova arquitetura de vnculos entre Estado e Sociedade Civil. Vale a pena atentar, no entanto, para a tenso que se estabelece ao propor o elo entre tecnologias sociais e polticas pblicas. Pelo lado dos governos, como ampliar a responsabilidade estatal na proviso de bens e servios pblicos por meio de vnculos com OSC sem perder de vista a dimenso do controle e, por outro lado, de que maneira inserir as TSs entre as formas de proviso de polticas, com todo o aparato burocrtico que isso representa, sem perder de vista sua natureza intrnseca de envolvimento da comunidade participante? Desse modo, o interesse em aproximar as duas temticas reforado tanto pelo recente surgimento do tema das TSs no Brasil, ocorrido ainda no inicio deste sculo, quanto pela possibilidade de contribuir com desafios de uma nova natureza com que gestes pblicas inovadoras possivelmente tero que lidar ao incorporar TSs em suas prticas.

Tecnologia Social

O conceito e a prtica das TSs se inserem no debate em torno das alternativas tecnolgicas, que trata da oposio entre tecnologias tradicionais e modernas e analisa o uso tecnolgico como uma disputa poltica que em diversos episdios histricos foi objeto de resistncia em processos de dominao, principalmente em pases de colonizao europeia. Esse debate bastante antigo e tem em Gahdi e na roca de fiar um marco histrico datado na dcada de 1920i (NOVAES; DIAS, 2010). A dcada de 1970 outro marco histrico em torno desse debate, quando, a partir do conceito de tecnologia apropriada (TA), cresceram as propostas em que pases desenvolvidos deveriam desenvolver tecnologias voltadas para o contexto dos pases subdesenvolvidos, buscando resolver alguns dos problemas relacionados
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Para obter mais informaes em relao ao movimento liderado por gandhi em busca da defesa da tecnologia tradicional, simbolizada pela roca de fiar, ver Schumacher (1983) e Dagnino; Brando; Novaes (2004).

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pobreza, por meio de tecnologias que fossem simples e baratas, se disseminassem rapidamente e de fcil de replicao (FRAGA, 2011). A TS se desdobra do prprio conceito e das prticas de TA. No entanto, incorpora elementos da teoria crtica da tecnologia e ideias de pensadores latino americanos como Amilcar Herrera, Oscar Varsavky e Jorge Sbato, que estavam preocupados como a relao entre poltica e cincia e tecnologia (C&T). A TS incorpora alguns elementos no presentes no conceito de TA, significativos o suficiente para diferenci-los. Fraga (2011) apresenta dois desses elementos: a perspectiva de que a cincia e a tecnologia no so neutras e a refuta ao determinismo tecnolgico. A suposta neutralidade tecnolgica se funda na concepo de que formulao de C&T objetiva e ocorre fora do contexto em que gerada, ou seja, que ela sempre se mantm distante de seu objeto e isolada de interesses (DAGNINO, 2008). O determinismo tecnolgico tem origem no pensamento de que o desenvolvimento tecnolgico sempre positivo para a sociedade, linear, inexorvel, inevitvel e segue uma lgica autnoma, regida pela eficcia e pela eficincia (FEENBERG, 2010). A partir da crtica ao conceito de TA e da incorporao de elementos relacionados a teoria crtica da tecnologia, o conceito de TS passou a incorporar o ator envolvido na formulao da tecnologia e esse o elemento central a ser considerado nesse trabalho. A tecnologia social no suporta que universidades, institutos pblicos de pesquisa ou organizaes da sociedade civil escolham o problema a ser enfrentado e construam solues tecnolgicas de maneira isolada dos usurios-produtores (FRAGA, 2011). A tecnologia no pode ser vista como um artefato isolado, ela carrega seu contexto e se relaciona com diversos aspectos da sociedade, sendo produto e resultado desses aspectos e gerando impacto sobre eles. Assim, buscar solues tecnolgicas para problemas populares no pode significar solues padronizadas e em massa. A construo e formulao tecnolgica deve envolver movimentos sociais, os prprios beneficirios e os atores dos contextos especficos. Semelhante ao que ocorre com a conceituao de poltica pblica, definir TS tambm uma tarefa imbricada por complexidades vrias, mas ser necessrio o esforo nesse sentido para prosseguirmos em sua proposio como poltica. Citamos a seguir quatro exemplos de experincias de cisternas j implementadas, buscando com isso traar contornos ao redor do conceito de TSs e trazer mais materialidade discusso. A cisterna uma tecnologia social que consiste basicamente em uma estrutura para captao e armazenamento de gua da chuva. A gua acumulada pode ser destinada ao consumo, produo de alimentos, criao de pequenos animais, dentre outros usos. O Banco de Tecnologias Sociais da Fundao Banco do Brasilii certificou at o momento, quatro tipos de cisternas implementadas por diferentes instituies. A primeira delas a cisterna pr-fabricada desenvolvida pela Fundao de Apoio Institucional ao Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, e implementada em conjunto com a comunidade do Assentamento Rural de Reforma Agrria Sep-Tiaraj, em Serra Azul (SP) por meio do financiamento da Fundao Nacional de Sade (FUNASA). Nessa localidade, a cisterna foi pr-fabricada a partir de argamassa armada e o principal problema da comunidade no era a seca, como no semirido, mas a desarticulao com o sistema de saneamento e distribuio de gua do restante da cidade. Nesse assentamento, procurouse desenvolver cisternas com baixo custo e tempo rpido de execuo, facilitando a aprendizagem de sua implementao por parte dos assentados, de modo a incentivar a
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O referido banco de experincias de tecnologias sociais pode ser acessado pelo endereo eletrnico www.tecnologiasocial.org.br.

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autoconstruo e a formao de grupos produtivos que construam cisternas em toda a extenso do assentamento. A construo de uma estrutura com gerao zero de resduos tambm constitua demanda do assentamento, pelo distanciamento com a cidade e a dificuldade em se livrar dos resduos no reutilizveis. A Cisterna-calado da Articulao do Semirido (ASA) um outro formato. Trata-se de um modelo desenvolvido pela Associao Programa Um Milho de Cisternas para o Semirido para solucionar o problema de acesso gua para uso domstico e agrcola da populao do semirido, dificuldade reafirmada pelo fator climtico.Nesse modelo, o reservatrio de gua est ligado a um calado que serve como rea de captao da gua das chuvas. Essa gua escorre do calado at a cisterna atravs de um cano. Quando no est chovendo, o calado pode ser utilizado para secagem de produtos como feijo, milho, dentre outros. As cisternas-calado servem de incentivo aos agricultores para implementarem os quintais produtivos ao redor da casa, com maior potencial produtivo. Os principais financiadores dessa TS so o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). No contexto do semirido, o Programa de Aplicao de Tecnologia Apropriada s Comunidades (PATAC) tambm desenvolveu junto a agricultores do semirido as cisternas de placas pr-moldadas. Trata-se de reservatrios cilndricos, construdos prximo casa da famlia agricultora, que armazena a gua da chuva captada por uma estrutura com calhas e canos de PVC. O quarto exemplo de cisternas a experincia Cisternas nas Escolas, desenvolvida p elo Centro de Assessoria do Assuru, de Irec (BA), com o objetivo de beneficiar 43 comunidades escolares rurais sem acesso gua. Em cada escola, o projeto construiu uma cisterna de consumo, uma de produo e uma horta, alm de 811 cisternas para famlias da comunidade escolar. Como os alunos foram envolvidos na construo das cisternas, o modelo adotado foi de fcil assimilao e construo. Nesses breves relatos, tratamos de cisternas com modelos calado, pr-moldados e cilndrico. Aplicadas ao semirido, a um assentamento paulista e a escolas baianas. Fica claro nos exemplos, que a TS no a tcnica desenvolvida, o mtodo utilizado ou o artefato produzido, vistos isoladamente. TS trata a todo momento da interao entre todos os elementos presentes no meio (comunidade, dinmica econmica, clima, etc.) em que se deseja atuar, ou seja, a tecnologia social est intimamente ligada a sua forma de ser implementada. Nos exemplos descritos, as cisternas, sejam pr-moldadas, calado, ou na forma cilndrica, foram utilizadas no fortalecimento da identidade cultural daquelas comunidades e no incremento de formas de produo e consumo contextualizadas e inclusivas. No caso do semirido, por exemplo, mediante a adequada implementao das cisternas, observamos gradualmente a substituio do discurso de combate seca pela possibilidade de escolha de convivncia com ela pela efetiva apropriao das tcnicas que utilizam. Qualquer uma das tcnicas assim descritas, se implementadas sem considerar o envolvimento e sobretudo a apropriao da comunidade, deixariam facilmente de caracterizar uma TS. Nessa perspectiva, surgem dois conceitos para tecnologia social que para esse trabalho se mostram vlidos. O primeiro o da Rede de Tecnologias Sociais, formulado da seguinte maneira:

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Tecnologia Social compreende produtos, tcnicas e/ou metodologias reaplicveis, desenvolvidas na interao com a comunidade e que representem efetivas solues de transformao social (RTS, 2012).

O outro aquele conceito formulado por Renato Dagnino da seguinte forma:

Ela [a tecnologia social] seria o resultado da ao de um coletivo de produtores sobre um processo de trabalho que, em funo de um contexto socioeconmico (que engendra a propriedade coletiva dos meios de produo) e de um acordo social (que legitima o associativismo), os quais ensejam, no ambiente produtivo, um controle (autogestionrio) e uma cooperao (de um tipo voluntrio e participativo), que permite uma modificao no produto gerado passvel de ser apropriada segundo a deciso do coletivo (DAGNINO, 2010, p. 210).

Fundamental ao conceito de TS o conceito de adequao sociotcnica, como um processo de reprojetamento de tecnologias e tcnicas existentes ou de desenvolvimento de novas tecnologias segundo o interesse e os valores dos prprios beneficirios (FRAGA, 2011). Podemos dizer que qualquer aplicao de TS envolve de alguma maneira um processo de adequao sociotcnica, cuja profundidade depende da distncia em que a tecnologia em questo est dos valores e concepes dos atores e do contexto envolvido. Assim, em TS no se usa o conceito de replicao, mas de reaplicao, considerando que em cada contexto diferente o uso da TS ser inevitavelmente reprojetado. Esse aspecto liga-se diretamente com a discusso em torno da ponte entre TS e polticas pblicas. Tendo esta como aspecto central a escala e o universalismo, e aquela a especificidade e a adequao sociotcnica, preciso estabelecer uma mediao, ainda no colocada, entre essas duas naturezas contraditrias. Como reaplicar TS em larga escala? Como desenvolver adaptao sociotcnica na escala necessria a uma poltica pblica, sem desnaturalizar a prpria TS? Voltaremos a essa discusso em seguida, mas antes necessrio avaliarmos o que j foi produzido sobre esse tema. Pode-se dizer que o debate em torno da ligao entre polticas pblicas e TSs j possui acmulos, com os quais esse trabalho busca dialogar ao trazer uma perspectiva at o momento pouco abordada. Os trabalhos recentes que discutem a temtica, abordam o assunto a partir da formulao de tecnologias sociais, ou seja, discutindo a Poltica de Cincia, Tecnologia e Inovao (PCT) brasileira e a destinao de recursos pblicos para pesquisa e desenvolvimento (P&D) (DIAS, 2011). Entre os trabalhos j desenvolvidos, destaca-se o artigo Como transformar a tecnologia social em poltica pblica?, em que Renato Dagnino e Carolina Bagattolli buscam responder a essa indagao a partir da estratgia de incidir na agenda da PCT de forma a destinar montes maiores de recursos para pesquisa de tecnologias para a incluso social (DAGNINO & BAGATTOLLI, 2010). A adequada destinao de recursos para C&T para incluso social (formulao de TSs) representaria grande avano na introduo e permanncia do tema na agenda governamental e contribuiria em modificar uma viso recorrente de que TS so residuais, amadoras e estritamente focalizadas.

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Por outro lado, alm do mbito de desenvolvimento de C&T pela ao estatal, existem inmeras alternativas sendo cotidianamente desenvolvidas no contexto da sociedade civil sem que os saberes oficiais as incorporem e sem que sejam levadas ao status de uma resposta pblica a um problema. Em inmeros casos, uma TS devidamente adaptada ao novo contexto, contribuiria com respostas a problemas semelhantes e localidades no relacionadas, que possivelmente desconhecem a alternativa criada. Para favorecer sua disseminao e reaplicao, a introduo da alternativa criada na agenda governamental fundamental, incluindo nesse contexto, a possibilidade de proposio e participao da sociedade civil. De outra maneira, mesmo que de modo velado, incorreramos na falcia de que a criao de projetos para o desenvolvimento compete exclusivamente aos especialistas da academia e a sua implementao, ao Estado, com grandes possibilidades de retrocesso a um modelo centralizador e com propostas desarticuladas dentro mesmo de cada esfera de governo, como explicita Dias (2011):

A despeito do avano que essa percepo representa, a literatura mainstream sobre tecnologia e quase que a totalidade das polticas pblicas do mbito da cincia e tecnologia ainda preserva a noo de que a produo de tecnologias, mesmo quando orientada para a promoo da incluso e do desenvolvimento social, compete a cientistas e engenheiros. Segundo essa perspectiva, as comunidades, os trabalhadores, as cooperativas, os movimentos sociais, as ONGs e uma srie de outros atores no teriam nada a acrescentar ao processo de produo de conhecimentos e tecnologias para o desenvolvimento social. Nada mais falso, como mostram as experincias em tecnologia apropriada e, mais recentemente, em tecnologia social (DIAS, 2011, p.61).

Convm nesse momento, examinar brevemente a literatura de polticas pblicas e relacionla com as TSs, apontando os desafios e possibilidades e buscando responder as perguntas colocadas nessa seo, que ainda precisam ser melhor exploradas, que so: Como reaplicar TS em larga escala? Como desenvolver adaptao sociotcnica na escala necessria a uma poltica pblica, sem desnaturalizar a prpria TS?

Implementando Tecnologias Sociais como Polticas pblicas

As teorias que se dedicam a explicar a dinmica das polticas pblicas, se concentraram por muito tempo em elaborar modelos para as etapas de seu ciclo, tratando basicamente de buscar compreender dentro de estgios (formao de agenda, formulao, implementao e avaliaoiii), o que acontece entre a ideia de uma poltica pblica e sua entrega final.
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Embora muitos especialistas defendam uma execuo permanente da avaliao da poltica pblica, esse estgio ainda recorrentemente deixado somente para o final do ciclo. Durante a implementao, ajustes de pequenos desvios ou adaptaes proposta em implementao poderiam

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No contexto de separao desses estgios, a noo de incluso na agenda designa o estudo e a explicitao do conjunto de processos que conduzem os fatos sociais a adquirir status de problema pblico, transformando-os em objeto de debates e controvrsias polticas na opinio pblica. Dentre os autores que investigam a temtica da formao da agenda governamental, destaca-se a teoria de Kingdon (2003), que busca fenmenos explicativos dentro do contexto institucional de governos para a aceitao/rejeio de ideias e o modelo desenvolvido por Baumgartner e Jones (1999), que coloca como ponto crtico, a prpria definio da questo e construo da imagem da poltica como fora que alavanca a mobilizao de atores, chegando a ocasionar mudanas na agenda. A fase de formulao da poltica pblica, por sua vez, est ligada tomada de decises sobre as diferentes alternativas possveis e qual delas ser adotada a fim de que os polticos melhor traduzam suas propostas em programas e aes. J o estgio da implementao diz respeito ao momento em que as polticas j formuladas so colocadas em prtica. Para exemplificar as teorias desenvolvidas no mbito da formulao e implementao, destacamos os modelos do Incrementalismo de Linblom (1981), segundo a qual cada programa desenvolvido por um governo no seria, geralmente, considerado novo. Os policy makers realizariam pequenos ajustes incrementais s politicas j correntes, ocasionando mudanas graduais nas polticas. J o modelo garbage can, desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972), argumenta que a compreenso do problema e tambm da soluo limitada. As escolhas entre que solues adotar integrariam um garbage can e ao invs de serem detidamente analisadas, dependeriam do leque das opes que os policy makers tem em mos no momento de tomada da deciso. Sabatier e Jenkins-Smith (1993) ao desenvolver o modelo Advocacy Coalition, apontam para uma fragilidade do modelo gargabe can por ele considerar pouca consistncia no conjunto de ideias dos policy makers. Ao contrrio, Sabatier e Jenkins-Smith (1993) argumentam que as crenas e valores so relevantes dimenses do processo de formulao de polticas pblicas. Por esse modelo, a poltica pblica concebida como um subsistema composto por coalizes de defesa de ideias, valores e crenas distintas. Essas coalizes se distinguiriam pelos recursos de que dispem para defender seu conjunto de ideias. Embora muitos especialistas defendam uma execuo permanente da avaliao da poltica pblica, esse estgio ainda com frequncia deixado somente para a aplicao ao final do ciclo. Durante a implementao, ajustes de pequenos desvios ou readequaes da proposta poderiam ser aplicados com maior sucesso poltica pblica, ao passo que se relegada apenas ao final da implementao, o acmulo da necessidade dessas correes pode mais facilmente significar o abandono da poltica. Em boa medida, os embates na literatura sobre a fase de avaliao relacionam-se s tcnicas utilizadas para realiz-la, se quantitativas ou qualitativas, e a como a avaliao dos resultados podem efetivamente influenciar o rumo das polticas pblicas (TREVISAN, A.; BELLE, H., 2008). As principais teorias a respeito das etapas do ciclo da poltica pblica contriburam com o desenvolvimento do campo, alm de nos oferecem algumas pistas dos momentos mais adequados nos contextos institucionais para apresentar propostas e das dinmicas relacionadas aos processos de implementao. No entanto, para compreender o cotidiano da implementao, que de sobremaneira nos interessa ao propor TSs como polticas
ser aplicados com maior sucesso poltica pblica, ao passo que se relegada apenas ao final da implementao, o acmulo da necessidade dessas correes pode mais facilmente significar o abandono da poltica. As dinmicas de formao de agenda e a implementao de uma tecnologia social como poltica pblica constituem nosso foco, de modo que para fins desse artigo no abordaremos as teorias a respeito da avaliao, no implicando desateno a esse fundamental estgio.

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pblicas, nos ligamos s teorias mais recentes, que buscam olhar para a interface dinmica entre cada estgio do ciclo. Dentre outros motivos, Saetrem (2005) aponta que as pesquisas de implementao ficaram fora de moda (unfashionable) pelas mudanas nas relaes entre Estado e Sociedade a partir dos anos 1980 com o decorrente incremento das pesquisas relacionadas a governana e redes, com o intuito de melhor descrever a nova realidade. Saetrem (2005) todavia, critica esse fato e afirma que os estudos de implementao so essenciais na medida em que podem, justamente, contribuir para anlises a respeito de como ocorre a relao Estado e Sociedade no novo contexto. Uma hiptese levantada pelo autor que essa sensvel mudana de foco das pesquisas seria resultado de um olhar fragmentado e restritivo para a implementao, o que exigiu novas teorias explicativas para os fenmenos que se apresentavam em vez de se intensificarem os estudos nesse campo. Embora sejam grandes contribuies analticas, segundo Hill e Hupe (2002), nenhum modelo acima apontado capta a complexidade da realidade. Os autores advocam em favor da combinao entre os benefcios analticos oferecidos pela proposta dos estgios e por outro lado, o reconhecimento e aprofundamento da compreenso de como eles interagem. Na teoria clssica da burocracia desenvolvida a partir das contribuies de Weber, a administrao comearia onde o processo das polticas pblicas acabam. J para os autores, na implementao a formulao das polticas e os processos burocrticos coexistem. Estudos recentes realizados por Lotta (2010) e Paulics e Piani (2003) a respeito dos agentes comunitrios de sade nos revelam pistas de como vem ocorrendo na prtica a interao entre as etapas da poltica pblica em experincias de gesto pblica no Brasil. Os agentes comunitrios de sade (ACS) so pessoas da prpria comunidade, recrutadas pelo Programa Sade da Famlia (PSF) do governo federal para efetivarem as aes de sade no contexto domiciliar dos beneficirios. Para Lotta (2010), ao ser o ator responsvel pela entrega das aes do PSF nos domiclios, os agentes atuam como burocratas do nvel de rua, conforme conceituou Lipsky (1980). Isso quer dizer que alm de atuarem na ponta, tomam decises alocativas, exercem discricionariedade e tm grande impacto sobre o processo de implementao (LOTTA, 2010, p.82). A autora destaca ainda outra caracterstica: como os ACS so selecionados entre moradores da prpria comunidade, acabam se configurando enquanto atores hbridos, burocratas comunitrios, desempenhando o duplo vnculo de pertencimento ao Estado e comunidade. A partir da investigao dos estilos de interao, identificou-se nessa pesquisa que os agentes muitas vezes atuam como mediadores de comunicao, tornando os conhecimentos mais acessveis para a comunidade e levando demandas locais para os profissionais de sade. A experincia Soro, Razes e Rezas, implementada pela Secretaria Municipal de Sade de Maranguape (CE) foi certificada como TS em 2003 pela Fundao Banco do Brasil. Esse caso exemplifica como podem atuar os ACS no sentido da mediao. Paulics e Piani (2003) relatam que um pequeno ncleo da secretaria de sade municipal resolveu iniciar as investigaes dos motivos que originavam os altos ndices de mortalidade infantil do municpio decorrentes de diarreia, mesmo depois de ter sido ampliada a equipe mdica e o nmero de leitos. Concluram que uma interveno efetiva nessa realidade para diminuir a mortalidade infantil no poderia ignorar a existncia das rezadeiras do municpio, pois no caso de diarreia, eram a elas que as famlias procuravam em primeiro lugar. Elas precisariam, ao contrrio, ser identificadas, ter seu trabalho melhor compreendido e serem envolvidas na hidratao das crianas junto a suas rezas. 11

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A implementao e a formulao das etapas seguintes dessa poltica pblica caminharam juntas. Primeiro foi preciso conhecer melhor o papel dessas lideranas comunitrias e estabelecer um dilogo para aprender com elas. Acreditava-se que na medida em que os profissionais da sade ouvissem as rezadeiras, seria mais fcil tambm que as rezadeiras ouvissem os biomdicos e que, a partir dessa troca, um novo saber emergisse, permitindo melhorar a sade da comunidade (PAULICS e PIANI, 2003, p.3). Depois dessa etapa, planejou-se e efetivou-se a incluso das rezadeiras na poltica pblica de sade do municpio enquanto ACS. Nas experincias citadas, as atribuies conferidas ao que se poderia chamar de burocratas do nvel de rua, possibilitam a interao permanente entre o desenho da poltica e sua implementao. Ao transmitirem as informaes decorrentes dos cuidados com a sade da populao, conseguem trazer para a poltica pblica alguns elementos do cotidiano dos beneficirios, o que possibilita que as polticas sejam (re)formuladas em conformidade com as demandas e vivncias de cada localidade. Tornar uma TS como poltica pblica, envolve, na verdade, a criao de uma poltica pblica baseada em TS. A formulao de tal poltica deve partir da perspectiva exemplificada acima, buscando entender os ciclos da poltica como interdependentes e sem separar os agentes de formulao, implementao e controle. Pensar em TS como poltica pblica requer pensar que essas trs etapas tero que ocorrer no territrio e com o envolvimento dos beneficirios, em um processo necessariamente sociotcnico. Destacamos ainda o espao discricionrio dos agentes ao tomarem decises determinando, por exemplo, a elegibilidade dos beneficirios aos servios ou o tratamento domstico ou encaminhamento imediato hospital (LOTTA, 2010). Em relao aos decisores e formuladores da poltica que esto nos gabinetes, os ACS exercem a implementao, ou seja, fazem a entrega da poltica. J em relao comunidade, o agentes so aqueles que tomam decises que influenciam diretamente os seus problemas e suas oportunidades de vida. Outro aspectos que se pode destacar a partir do olhar factual para essas experincias refere-se influncia de uma cadeia de agentes no processo de implementao, contrariando a noo de que cada ator estaria isolado e concentrado em sua respectiva etapa no ciclo de uma poltica pblica. As instituies polticas podem ser vistas, segundo essa perspectiva, como um dos atores no contexto em que a implementao ocorre, ao lado de outros vrios atores, fatores e estruturas administrativas. Conforme Hjern e Porter (1993) as polticas pblicas so implementadas a partir de diversos atores que constroem estruturas de implementao a partir de suas interaes. Essa multiplicidade de atores devem ser consideradas ao pensarmos TSs como poltica pblica, o que nos remete necessariamente ao conceito de ao estatal que incorpora OSC como atores fundamentais na proviso de bens e servios pblicos. Ao implementar TSs, os governos precisam considerar como ator fundamental as OSC e partir da concepo de que sua ao deve incorporar as novas arquiteturas de vnculos entre Estado, polticas pblicas e sociedade civil. De acordo com Barret (2004 apud LOTTA, 2010), considervel parcela dos primeiros estudos sobre implementao olhavam para a tomada de deciso, presumindo a implementao como um processo hierrquico, que vinha de cima para baixo. Por essa concepo, as polticas pblicas seriam formuladas e legitimadas pelos superiores e passariam em seguida ao sistema de execuo administrativo, transformadas em prticas operacionais a serem implantadas.

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A partir de novas formas de fazer poltica pblica, em que foram e vem sendo diversificadas as maneiras de proviso de bens e servios sociais e ampliadas as possibilidades de envolvimento de OSC na prpria operao desses servios sociais, trazemos as TSs ao debate. Seu conceito dialoga diretamente com essa abordagem ao considerar como cerne, o usurio como participante da implementao e portanto, tomando decises junto ao implementador. Tal concepo finda por suavizar as fronteiras (antes apontadas como claramente distintas) entre os estgios do ciclo de polticas pblicas. A implementao de tecnologias sociais como polticas pblicas pode ocorrer segundo diversos tipos de arquitetura, j amplamente estudadas pela literatura em outras aplicaes: o Estado formulando e implementando em conjunto com organizaes da sociedade civil; entidades da sociedade civil formulando e implementando mediante o financiamento estatal; financiamento privado com apoio institucional pblico, dentre outras maneiras. Importa destacar esses arranjos devem caminhar no sentido de ampliar o alcance das prticas, sem prescindir da atuao Estatal, que conferem, em geral, o carter pblico a essas iniciativas. Para Spink (2002):

As alianas, apoios, patrocnios e parcerias [entre Estado e organizaes da sociedade civil] no so, e nunca sero, um substituto para o Estado. () Mostram no menos Estado ou menos ao de governo, mas mais Estado e mais ao de governo contribuindo, junto com organizaes oriundas de diferentes partes da sociedade, para a construo de uma esfera pblica mais ampla e mais substantiva: um espao pblico verdadeiramente do pblico (SPINK, 2002, p.167).

No mbito da implementao de tecnologias sociais, pensar o envolvimento da comunidade que participa e a sua apropriao da poltica sendo desenvolvida com ela, passa pelos tipos de arranjo institucional estabelecido entre Estado e sociedade civil. A depender dos arranjos estabelecidos e dos envolvidos na construo da poltica, o seu resultado varia. Embora cruciais e constituintes da poltica pblica, esses vnculos institucionais so um meio de efetivao e no se confundem com a tecnologia social enquanto poltica, cuja finalidade sempre voltada soluo de problemas por meio da valorizao das atividades e do contexto de sociocultural do participante. O potencial de consolidao de processos democrticos uma das caractersticas de maior importncia das tecnologias sociais, construdo pelo fundamento da gerao coletiva e a participao de seus usurios no seu desenvolvimento (FONSECA e SERAFIM, 2010). Nota-se, no entanto, que por si s, esse elemento no tem sido capaz de garantir o aprofundamento da experincia e assegurar a possibilidade de reaplicao em larga escala. J como polticas pblicas as tecnologias poderiam ter escala ampliada e ter tempo de implementao diminudo. Nesse caso, contudo, pode enfrentar grandes desafios da ordem de preservao de sua prpria natureza. Ser colocada na agenda pblica um passo fundamental a uma tecnologia social, mesmo ao considerar a abordagem de fronteiras no ntidas entre os estgios. No entanto, o processo no se encerra por a. A disputa por continuar sendo pautada como uma possibilidade mais equitativa de desenvolver alternativas permanente, como tambm so as etapas do ciclo de uma poltica pblica. Como se sabe, as dificuldades de entrar no ciclo das polticas pblicas so diversas e contemplam, por exemplo, tendncias conservadoras e o medo dos riscos inerentes a qualquer novo projeto (LASSANCE Jr; PEDREIRA, 2004). 13

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Ao mesmo tempo em que se disputa para que TS sejam levadas ao status de polticas pblicas e, portanto, fortalecidas com olhares que se voltam para a questo, com recursos de vrias ordens e pela possibilidade de um efeito cascata na valorizao desse modo de implementar cincia e tecnologia e alternativas inclusivas, um outro fenmeno contradiz e apresenta limitaes a serem consideradas para que no se enfraquea a perspectiva central conceito de TS: possvel que ao implementar uma TS como poltica pblica se perca de vista sua dimenso da produo e construo constante com os saberes e prticas das comunidades participantes. A depender do mtodo de reaplicao e dos arranjos realizados entre Estado e sociedade civil, essas caractersticas seminais de uma TS podem se perder. Pode-se chegar a situaes em que se estejam replicando TSs em uma perspectiva difusionista, o que obviamente deixaria de se caracterizar como TS. Recomendamos futuras pesquisas no sentido de compreender boas e mal elaboradas propostas de implementao de TSs como polticas pblicas na atual multiplicidade de configuraes da relao Estado-Sociedade.

Concluso

Nesse trabalho procuramos relacionar TS e Poltica Pblica, a partir do exame das transformaes em curso no Estado e da literatura das polticas pblicas. Passamos pelas possibilidades explicativas bem como pelas limitaes de cada modelo visto isoladamente em explicar o que ocorre na interface entre os estgios de uma poltica pblica. Procurou-se situar, nesse artigo, o estudo da poltica pblica como uma anlise de sistemas e processos em vez de estruturas imveis. O discurso sobre implementao em que as polticas pblicas seriam formuladas e legitimadas pelos superiores e passariam em seguida ao sistema de execuo administrativo, transformadas em prticas operacionais a serem implantadas vem sendo substitudo por um foco que privilegia a viso integrada das etapas de uma poltica pblica. A essa nova abordagem relacionamos as TSs. Seu conceito dialoga diretamente com esse prisma ao considerar como cerne, o usurio como participante da implementao e portanto, tomando decises junto ao implementador. No mbito da implementao e controle das polticas pblicas, esse trabalho buscou dialogar com as perspectivas que diagnosticam um processo de transformao da ao estatal para a ampliao do leque de atores envolvidos na formulao, na implementao e no controle das polticas pblicas, encontrando ai uma janela de oportunidades para estreitar a relao entre TS e polticas pblicas. Trata-se da verificao de que as aes governamentais se fundam cada vez mais no estabelecimento de parcerias e alianas entre Estado e sociedade civil para a proviso de servios pblicos e para a formulao e implementao de polticas. Embora seja importante que uma tecnologia social componha o leque de solues dos formuladores de polticas, preciso cautela no sentido de no desnaturar seu sentido de envolvimento comunitrio. Esse elementos trazem avanos na tentativa de responder as perguntas colocadas. Somente por meio de uma viso integradora entre processos e 14

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agentes das etapas de uma poltica possvel desenhar polticas pblicas baseadas em TSs. Tambm s possvel pensar em TS como ao estatal por meio de uma concepo hibrida de Estado e poltica pblica, em que as OSC so envolvidas diretamente em todas as etapas de construo da poltica. Esse dois elementos colocam limites capacidade de gerar escala na implantao de um TS, que se ilustra na dicotomia entre replicao e reaplicao. Ainda assim, possvel pensar em reaplicao em larga escala, desde que sejam construdos vnculos duradouros e diversas entre o Estado e uma multiplicidade de OSC. A implementao de uma TS requer sua transduo, modificao e adaptao perene ao territrio de implementao e junto comunidade. A hiptese aqui defendida de que a sustentabilidade no tempo de uma tecnologia social como poltica pblica relaciona-se com o motivo pelo qual ela ascende condio de poltica pblica, com os interesses dos grupos de presso que a promoveram e maneira como ocorre a sua implementao, alm de um arranjo que estabelea entre sociedade civil e Estado, uma relao ao mesmo tempo descentralizada e articulada, autnoma e controlada.

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