ANLISIS Y PROPUESTAS

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El sistema de pensiones chileno puesto en cuestin

*Alexis Guardia B.

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l sistema de pensiones chilenos basado en la capitalizacin individual fue una de las reformas emblemticas del rgimen militar y actualmente sirve de modelo en Estados Unidos y Europa del Este. Despus de 16 aos de rgimen democrtico en Chile surge una necesidad imperiosa de reformar este sistema por su falta de equidad y eciencia en el logro de pensiones dignas.
El presente trabajo es un esfuerzo de examen crtico de este sistema de pensiones, que naci envuelta en una concepcin global en que se confundi sociedad y mercado. En efecto a contar de 1981 el sistema previsional chileno tuvo manu militari un cambio radical, se pas de un sistema de pensiones basado en el principio de reparto a otro de capitalizacin individual, con la sola excepcin de las fuerzas armadas que optaron por quedarse con el rgimen antiguo. El sistema de pensiones por reparticin es un seguro colectivo que est fundado en la solidaridad entre generaciones; los activos de hoy nancian las pensiones de sus mayores, sabiendo que sus hijos naciarn las propias. En el sistema de pensiones segn capitalizacin individual los trabajadores asalariados o independientes constituyen un capital gracias a sus ahorros que a su vez se destinan a las empresas nacionales o extranjeras por la va de la compra que realiza la Administradora de Pensiones de activos nancieros (bonos y acciones). En el sistema previsional basado en el principio de reparto, existe, adems de un mecanismo de solidaridad generacional, un componente redistributivo pues los recursos son recolectados en general en funcin de los ingresos de la fuerza de trabajo, en tanto las prestaciones sociales que se cargan a este sistema (seguro de desempleo, salud, pensiones de invalidez y pensiones de vejez) son entregadas segn el riesgo sufrido. En este sistema el vnculo entre cotizacin y prestacin social no siempre es evidente, salvo talvez en el caso de la pensin de vejez pues all esta ltima depende del tiempo de cotizacin y el salario percibido. Con el sistema de la capitalizacin individual se abandona la nocin de solidaridad generacional y los componentes redistributivos. A 25 aos del inicio del sistema chileno de fondo de pensiones las interrogantes son muchas. La primera es saber si los objetivos del modelo de previsin prometidos en los aos 80 se han cumplido o no, en particular la meta de que el sistema podra generar a lo menos una pensin equivalente al 70% de las ltimas remuneraciones imponibles. Cun competitivo es el sistema despus de los movimientos de concentracin que ha vivido? Por qu se mantienen costos de administracin tan elevados? Por qu la cobertura es tan dbil? Por qu las pensiones de este sistema discriminan por gnero? El sistema actual de previsin prolonga en las pensiones las desigualdades observadas en la vida activa? El sistema de capitalizacin extremo aplicado en Chile durante el rgimen militar Es el ms adecuado para generar un sistema de proteccin social que abarque el mundo laboral heterogneo de la economa chilena? Responder a estos interrogantes nos permitir hacer una evaluacin del sistema previsional chileno el que se muestra como uno de los grandes logros del modelo neoliberal implantado durante el rgimen militar. Para avanzar en esta evaluacin abordaremos previamente, dos antecedentes de orden general e histrico. El primero dice relacin a lo que es el sistema de proteccin social en los pases desarrollados y el segundo a las razones del colapso del sistema de previsin en Chile existente antes del actual sistema.

Alexis Guardia B. 2

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1.- Antecedentes bsicos del Sistema de Previsin Social en los pases desarrollados
El sistema previsional es parte sustantiva de lo que se denomina proteccin social y este ltimo es un bien colectivo que en buena medida garantiza la cohesin social de toda sociedad desarrollada. Histricamente donde ms lejos ha ido esta proteccin social es en Europa occidental, sobretodo despus de la II guerra mundial. Ms an, la proteccin social es un elemento fundador del famoso modelo social europeo con un sistema previsional de reparto que rene recursos del sector asalariado y de las empresas, en general, estos recursos son administrados por representantes de los asalariados y del sector empresarial. El derecho a la proteccin social en buena medida est vinculado a la obtencin de un puesto de trabajo; as, esta proteccin garantiza el ingreso del que no puede trabajar por razones de edad, enfermedad o uctuaciones cclicas de la economa.

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como es el caso de los gastos de salud es asumida por la va impositiva, en consideracin de que la salud es un bien colectivo, pues la salud de cada uno tambin depende de la salud de todos. Los pases europeos se han negado a privatizar totalmente su seguridad social pues se arriesgara con ello a terminar en un sistema dual donde los ms acomodados recurriran a los seguros privados, mientras que los ms pobres obtendran una proteccin de segunda, como es actualmente en Estados Unidos, donde el sistema es ms desigual que el europeo sin ser menos costoso. En efecto, el gobierno de Estados Unidos slo aporta una ayuda pblica en materia de salud solo a las personas de edad (Medicare) o a los ms pobres (Medicaid) es decir, 14% de la poblacin. El resto debe suscribir un seguro individual, que es generalmente proporcionado por el empleador y slo el 8% se asegura individualmente.

En los ltimos aos la proteccin social europea ha sido discutida y amenazada en razn de su elevado costo. Factores demogrcos explican parcialmente esta situacin. Los pases europeos se han En efecto, la esperanza de vida de negado a privatizar la poblacin activa es hoy mayor totalmente su que la edad de jubilar, de tal suerte seguridad social que cuando el nmero de jubilados pues se arriesgara aumenta ms rpido que el nmero con ello a terminar de activos el sistema debe adaptarse en un sistema por una cotizacin ms elevada de los dual donde los activos o bien el nivel de pensiones mas acomodados ms reducido. recurriran a los

Sin embargo, las empresas son cada vez ms reticentes a ofrecer estos seguros de salud debido a un aumento muy rpido de sus costos. El ao 2003, 45 millones de americanos, es decir, 16% de la poblacin no dispona de ninguna cobertura en materia de gastos de salud. Sin embargo, lo que es ms notable es que en Estados Unidos, en lo que se reere al sistema de pensiones existen tres modalidades: un rgimen bsico obligatorio, funcionando bajo el principio de reparticin, al cual contribuan 110 millones de cotizantes (en la dcada del noventa) y que entregaba seguros privados. Por otra parte la globalizacin a 40 millones de beneciarios, pensiones ha intensicado la competencia de alrededor de 50% de su salario bruto especialmente de los pases con anterior. Un segundo rgimen, son los fondos menores salarios relativos, haciendo de pensiones propuestos, en general, por las ms difcil la cotizacin de la parte patronal. La reduccin grandes empresas a sus asalariados, y que benecia hoy a de la edad de retiro, as como los crecientes gastos de 44 millones de asalariados y jubilados. salud y la prolongada presencia de un elevado desempleo constituyen otras razones que explican la situacin Estos son los beneciarios de cerca de 31.000 fondos de crtica por la que atraviesa la proteccin social en pensiones privados nanciados por las empresas y que Europa. Para enfrentar esta situacin los pases europeos actualmente registran un dcit de 350 mil millones de han introducido variadas reformas, como la disminucin dlares. Por ltimo, est el rgimen de ahorro voluntario de la cotizacin patronal o limitaciones del subsidio de en cuentas de capitalizacin individual administrado hoy desempleo. Tambin se han introducido sistemas de por organismos privados independiente de las empresas capitalizacin individual de carcter voluntario pero (existan 900 mil a nes de los noventas) y mueven sumas como complemento al sistema original y no como una colosales de recursos que benecian a 65 millones de sustitucin del mismo. americanos. En sntesis en el capitalismo desarrollado no existe una experiencia donde solo tenga vigencia exclusiva Las prestaciones sociales que han ido tomando un un sistema previsional de capitalizacin individual. carcter universal, es decir, aquellas que no son consideradas como un derecho adquirido por cotizacin,

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2.- Del colapso del antiguo rgimen de previsin social chileno

La opcin por un sistema de previsin basado en la capitalizacin individual implantado en Chile por el rgimen militar no puede ser atribuda slo a la sobre ideologizacin de la poca, en que el libre mercado y la sociedad de mercado hacen una sola idea. Segn esta concepcin la proteccin social es un asunto de responsabilidad individual. Lo cierto es que esta decisin se tom en medio de una verdadera crisis nanciera del sistema de previsin pblico precedente, el cual siguiendo el principio de reparto y despus de 50 aos de desarrollo, se encontraba ad portas de una profunda reforma. En efecto, el En efecto, el sistema de seguridad social desarrollado en Chile se transform con el tiempo en un conjunto de 40 regmenes de pensiones que ofrecan distintos benecios.

nica Fiscal, que obligaba a depositar a las principales Cajas de Previsin sus ingresos, que le fue permitiendo al Fisco hacer uso de estos recursos para resolver sus propios compromisos nancieros. No obstante, las deciencias indicadas del antiguo sistema de seguridad social, que fue este sistema el que permiti hacer importantes transferencias redistributivas y alent una cierta movilidad social. Particularmente las clases medias se beneciaron de este sistema, en lo que se reere al acceso a la vivienda y los trabajadores urbanos a la salud. Cabe recordar adems que este sistema se haca cargo no slo de las pensiones de vejez, invalidez, pensiones mnimas, sino tambin, de asignaciones familiares, pensiones por accidentes del trabajo, subsidios de cesanta, prestaciones de salud, crdito hipotecario para socios, indemnizaciones y desahucios. Sin duda, el desarrollo del sistema de proteccin social se haba sobredimensionado respecto al tamao y potencial de su economa.

Este sistema se haba extendido a casi dos tercios de la poblacin. Sin embargo, tres eran las ms importantes Cajas de Previsin, puesto que cubran al 90% de los cotizantes, ellas eran: el Servicio de Seguro Social (para obreros), la Caja de Empleados Pblicos y Periodistas, y la Caja de Empleados Particulares. El trabajador y el empleador cotizaban simultneamente en el sistema. El descalabro nanciero indicado, en buena medida se debi a las presiones corporativas de grandes sindicatos y asociaciones de profesionales que lograban aprobar leyes de previsin diferenciadas para determinados grupos de presin. Estas leyes tuvieron una fuerte incidencia en los gastos previsionales de las Cajas beneciadas sin que ellas estuvieran respaldadas en nuevas fuentes de nanciamiento. Por otra parte, muchas cajas de previsin hacan sus inversiones en prstamos habitacionales de carcter social para los miembros asociados a las cajas, y que la inacin se encarg adems en hacer ms difcil su recuperacin. Las Cajas con problemas de nanciamiento comenzaron a demorar el trmite de las prestaciones y presionar al presupuesto scal para nanciar situaciones decitarias. Aprovechando esta situacin el Estado cre la Cuenta

sistema de seguridad social desarrollado en Chile se transformo con el tiempo en un conjunto de 40 regimenes de pensiones que ofrecan distintos beneficios.

3.- Balance del actual sistema de pensiones

La implantacin, manu militari, del nuevo sistema de previsin social, institucionaliz un ahorro obligatorio, de tipo individual en cuentas personales administradas por corporaciones privadas con nes de lucro denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). En particular,los Fondos de Pensiones en Chile administraban a diciembre del 2005,74.800 millones de dlares (66% del PIB). Basado ahora en el principio de la capitalizacin individual, la cotizacin qued slo a cargo del trabajador, liberando con ello la contribucin de la empresa, con lo cual abarat inmediatamente el costo de la mano de obra. A su retiro los trabajadores reciben una renta, calculada en funcin del monto de capital acumulado y de su esperanza de vida. El sistema fue obligatorio para los que comenzaron a trabajar a partir del 1 de enero de 1983 y se dej un plazo para los que se encontraban en el antiguo sistema a n de cambiarse al nuevo, o permanecer en el precedente y para los que se incorporaron al nuevo sistema y que estuviesen aliados al sistema anterior, se les otorg un bono de reconocimiento por sus imposiciones previas.

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Se supone as que el antiguo sistema entra en extincin, con excepcin del sistema de previsin de las fuerzas armadas. Dentro del nuevo sistema se delimit claramente las prestaciones sociales que este involucraba, las que fueron: pensin de vejez, pensin de invalidez y pensiones de sobrevivencia. Estas dos ltimas corresponden a un seguro que contrata la AFP con una Compaa de Seguros para cubrir los riesgos de invalidez y muerte. Todo lo correspondiente a salud y otras asignaciones quedaron fuera del sistema. Dentro del nuevo sistema previsional naturalmente los cotizantes podrn aumentar sus cuotas voluntariamente para aumentar sus pensiones de retiro o, eventualmente para retirarse antes de lo que la ley estipula; pero aquellos cotizantes que no alcancen a obtener al nal del perodo una pensin mnima establecida por las autoridades gubernamentales, entonces el Estado tendr que bonicar los fondos de aquellas cuentas individuales que no lo logren. Como veremos, estas dos disposiciones se transformarn en un problema de envergadura para el pas.

a) Cobertura, densidad, discriminacin por gnero y deuda previsional La primera mirada sobre el sistema previsional es aquella dirigida a su cobertura. En este sentido podemos observar que a nes del 2005, el nmero de cotizantes en las AFP abarcaba slo al 52,4% de la fuerza de trabajo.

Por otra parte, el sector pblico en extincin,(excluido el sistema de previsin de las fuerzas armadas que no est en extincin) compuesto por el Instituto Nacional de Previsin (INP) cubra un 3,5%, de la fuerza de trabajo, por consiguiente, en el ao indicado, haba en total de un 61% de la fuerza de trabajo con cobertura previsional, y un 39% que estaba excluido del sistema Sin embargo, cabe observar que ya en el ao 2003 esta cobertura total fue similar a la alcanzada antes de la reforma previsional, y en particular, a la existente en el ao 1975 que fue de un 62%. Estos niveles de cobertura previsional, junto a Uruguay son los ms elevados en Latinoamrica.1

COTIZANTES DE A.F.P., AFILIADOS A.F.P. Y FUERZA DE TRABAJO

7.500.000 7.000.000 6.500.000 6.000.000 5.500.000 5.000.000

Cotizantes A.F.P Afiliados A.F.P. Fuerza de trabajo

N de Personas

4.500.000 4.000.000 3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0

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Fuente: Safp

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Vase Exposicin de la Hacienda Pblica pg.81, octubre de 2004.Ministerio de Hacienda.Chile

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Dado el carcter obligatorio que tienen las cotizaciones de los asalariados su cobertura es amplia, pero la cobertura es baja para el resto de los ocupados no asalariados, particularmente, tratndose de trabajadores por cuenta propia que a la misma fecha representaban el 25% del empleo. Dentro de esta categora se encuentra parte del trabajo independiente y de la informalidad cuya cotizacin al sistema previsional es voluntaria; sus ingresos adems son muy sensibles al ciclo de actividad, y gran parte de ellos con una baja capacidad de ahorro, de tal suerte que la cobertura de esta categora cubierta por las Administradoras de Pensiones (AFP) e incluso por el Instituto Nacional de Previsin es baja. Se estimaba segn la ltima Encuesta de Proteccin Social (2004) que slo un 4,3% de los trabajadores independientes cotizan regularmente en el sistema previsional, principalmente aquellos que realizan su trabajo como empleador o microempresarios, profesionales que trabajan por cuenta propia y trabajadores a honorarios. En sntesis, un nmero importante de trabajadores estn excluidos del sistema AFP debido a la heterogeinedad del mercado del trabajo y a las nuevas tendencias hacia la precarizacin del empleo. En consecuencia a futuro podra registrarse una demanda importante de pensiones mnimas cuando dichos trabajadores sin previsin alcancen la edad de retiro y generen por tanto una mayor presin scal.Como gran parte de las personas en edad de trabajar se encuentran desempleados, subempleados e inactivos en un sistema de ahorros y seguros privados individuales, la proteccin para consumir durante la vejez o invalidez del perceptor principal de ingresos o tras su muerte dejar a muchas personas subaseguradas o no aseguradas2 . El segundo aspecto a destacar, es la calidad de la cobertura del sistema medido por la densidad de la cotizacin, es decir, el porcentaje de tiempo cotizado respecto al tiempo de vida activa. En efecto existen grandes contingentes de trabajadores que por el carcter temporal de su empleo van generando grandes lagunas previsionales. Es el caso de los trabajadores temporales vinculado a la actividad agrcola y que en Chile son alrededor de 400 mil trabajadores, en su mayora mujeres, o el de los trabajadores de la construccin, sobre todo cuando dicha actividad pasa por un ciclo depresivo.

No menos importante son las lagunas previsionales que se dan en el caso del empleo femenino, pues si bien es cierto que las mujeres viven ms que los hombres ellas trabajan menos aos, y lgicamente, ellas llegan a la vejez con menos fondos acumulados en su AFP, y por consiguiente, con pensiones ms bajas. Sin embargo, el problema es ms complejo, pues en el caso del empleo femenino no slo es un problema de lagunas previsionales, por dos razones: La primera, es que en el caso chileno, las mujeres a igualdad de calicaciones, experiencia o mritos ellas obtienen remuneraciones hasta un 20% inferiores que el hombre. El mercado es miope frente a esta anomala. Segundo, el mercado slo registra el trabajo remunerado, pero las mujeres trabajan de manera no remunerada en la atencin y cuidado de los hijos y buena parte del trabajo domstico.

El caso chileno, las mujeres a igualdad de calicaciones, experiencia o mritos, ellas obtienen remuneraciones hasta un 20% inferiores que el hombre.

Ambos aspectos, particularmente el primero, tiene una gran importancia para el inters colectivo. Si la sociedad considera que la mujer que trabaja remuneradamente tiene adems un trabajo que socialmente es til pero no remunerado, entonces, la solucin de la brecha de pensiones entre gnero no es un tema de ahorro individual, ni de la edad de la jubilacin de la mujer. Las consecuencias de una baja densidad en las cotizaciones son obvias, pues cuanto mas bajas sean estas, menores ser el valor esperado de las pensiones. Segn la primera Encuesta de Proteccin Social (2002), la densidad de cotizacin promedio de los aliados al Sistema de Pensiones fue de 52,4%, es decir, en promedio un trabajador que ha trabajado durante 10 aos ha cotizado por un poco ms de 5 aos. Las desviaciones sobre este promedio son importantes y ellas varan segn gnero, educacin y edad. As por ejemplo, la diferencia es importante entre gnero, pues los hombres tienen una densidad de 56% y las mujeres llegan slo al 48% 3.
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2 Andras Uthoff Mercado de Trabajo y Sistemas de Pensiones Revista de la CEPAL 78. Dic. 2002.

Vase Encuesta de Proteccin Social 2004, efectuada por la superintendencia de AFP, con una muestra de 24.000 casos.

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Por ltimo, las deudas previsionales tambin jugarn un papel negativo en el nivel de pensiones. Esta deuda corresponde a las cotizaciones previsionales de los trabajadores que los empleadores no pagaron a las AFP o INP. Esta deuda se arrastra desde que comenz a funcionar el sistema de pensiones privados en 1981 y una parte de ella es irrecuperable. As, 492 millones de dlares no han sido transferidos a las AFP (y 182 millones al INP) hasta el 2004 y 600 millones se registran para el 2005.

La segunda modalidad es el retiro adelantado, es decir, un aliado puede retirarse antes de la edad legal para hacerlo, siempre y cuando el capital acumulado al momento de tomar la decisin (por ejemplo 56 aos) genere una pensin superior al 55% del promedio de las remuneraciones de los ltimos 10 aos y obtiene una pensin mayor o igual al 130% de la pensin mnima de vejez vigente. Existen adems, desde el ao 2002, dos mecanismos encaminados a una mayor exibilidad para eventualmente mejorar el nivel de las pensiones.

Este stock de deuda representaba el 2004 un 27% de las cotizaciones recaudadas en el ao y un 0,8% de los El primero es el que ampla de uno a cinco el nmero fondos de pensiones. Para los aliados a las AFP con sus de Fondo de Pensiones por cada AFP, conocido como cotizaciones impagas el problema es grave, pues si el multifondos. Estos 5 fondos se diferencian entre s por dinero que legalmente le corresponda al trabajador no la proporcin de su portafolio invertida ingres nunca a su cuenta, al momento de jubilar en ttulos de renta variable, de modo tendr una pensin ms baja. La industria, el tal, que a mayor porcentaje de activos comercio y la construccin, sectores donde se Como es sabido el objetivo invertidos en renta variable, mayor es el agrupa cerca del 40% de la fuerza de trabajo en fundamental de riesgo y el retorno esperado. Chile, son los que concentran la mayor deuda cualquier sistema previsional con sus trabajadores. Los deudores de pensiones es El objetivo de este esquema es aumentar son empresas pequeas y medianas, y muchas entregar a sus el valor esperado de las pensiones a los de ellas quebradas y desaparecidas4. afiliados un ingreso aliados, ofrecindoles a ellos mayores b) Pensiones, pensiones mnimas y que permita oportunidades de eleccin, a n de pensiones asistenciales reemplazar en que puedan identicar sus necesidades una proporcin individuales de riesgo. Como es sabido, el objetivo fundamental de adecuada las cualquier sistema de pensiones es entregar a remuneraciones de El segundo mecanismo es el Ahorro sus aliados un ingreso que permita reemplazar su vida activa. Previsional Voluntario, es decir, los en una proporcin adecuada las remuneraciones aliados pueden decidir mejorar su de su vida activa. Se trata al nal de cuenta de futura pensin, complementando sus enfrentar la tercera edad sin temor. Este es cotizaciones obligatorias con aportes el criterio central con el cual todo sistema de adicionales voluntarios y acompaado de benecios pensiones debera ser evaluado. tributarios. Los resultados en el uso de estos mecanismos son que, hasta la fecha slo un tercio de los cotizantes Las pensiones en el sistema de capitalizacin individual, han ejercido su derecho de decidir acerca de la forma en operan en Chile sobre la base de dos modalidades que se deben distribuir sus activos entre los cinco fondos bsicas. La primera, llamada retiro programado consiste ofrecidos; los restantes, han preferido dejar esa decisin en recoger el capital acumulado en la cuenta individual a su AFP. cuando se llegue a la edad de retiro (60 aos para la mujer y 65 aos para el hombre) y sobre esa base, calcular el En cuanto al ahorro voluntario este ha tenido un efecto nivel de la pensin hasta agotar dicho capital. El monto de positivo, pues se ha constatado un aumento en el nmero la pensin es igual al capital acumulado dividido por 170 de ahorrantes y en los montos de este ahorro, Sin embargo, meses, es decir, para 14,16 aos de duracin. En caso de queda claro que este mecanismo est diseado para sobrevivir a los aos indicados, la persona puede acogerse aliados con una elevada capacidad de ahorro, ingresos a la pensin mnima otorgada por el Estado. Tambin e informacin, y que pueden localizarse en la gama de los existe la posibilidad que el pensionado al momento del ejecutivos de las grandes y medianas empresas. retiro entregue su capital acumulado a una empresa de seguros, quien se compromete a entregarle una pensin vitalicia habiendo de por medio una descuento adicional.

Vase Memorias del Ministerio del Trabajo de Chile

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Ahora bien, la pensin promedio que resulta de la primera modalidad es de 5,21 Unidades de Fomento (UF) a enero 2006, es decir, $93.527 o US$ 178 a la fecha indicada; ello representa un 24% de las remuneraciones imponibles promedias del pas (segn datos de la Asociacin Chilena de Seguridad) y un 74% del salario mnimo. De acuerdo a la segunda modalidad, es decir, el retiro anticipado, la pensin promedio que resulta es de UF11,63 (enero 2006) lo que representa $208.776 o US$ 398 a la misma fecha, y 2,23 veces la pensin resultante de la primera modalidad.

Ms an, con los mismos datos de la Encuesta sealada, se estima que con un 5% de rentabilidad sobre los fondos, el 50% de los aliados no obtendra una pensin mnima y slo un 45% la superara. Los empresarios del sector han reaccionado frente a esta cifra y ellos han limpiado la encuesta sacando de ella a personas que tenan saldo cero en su cuenta, y aquellas personas que a la edad de pensionarse no iban a cumplir con 10 aos de cotizaciones. Hechas estas manipulaciones, se llega a que las personas que no alcanzaran la pensin mnima y con una rentabilidad de un 5%, slo sera de un 20%.Y los que superaran la pensin mnima seran el 72%5.

La pensin promedia del sistema, debidamente ponderada segn nmero de beneciarios, en sus dos La pensin mnima era a marzo del ao 2006, en promedio principales modalidades de pensiones de vejez fue de de 86.790 pesos reajustable una vez al ao y equivalente a $114.000, es decir, cerca de un 30% de un 63% del salario mnimo6. las remuneraciones imponibles promedias del pas y aproximadamente un 90% del La pensin promedia del Se estima que los beneciarios de la sistema, debidamente salario mnimo. Podemos concluir que las garanta estatal de la pensin mnima ponderada segn pensiones generadas por el nuevo sistema, en las AFP son unas 60.000 personas numero de beneficiarios, especialmente las del retiro programado a comienzos del 2006, es decir, cerca en sus dos principales que es la mayora, son bajas; lejos del de un 10% de los pensionados de modalidades de pensiones salario promedio de $375.000 registrado este sistema. Pero dentro del sector de vejez fue de $114.000 en las propias AFP, y lejos tambin de pblico en extincin con un nmero es decir cerca de un 30% obtener una pensin cercana a sus ltimas de pensionados del orden de 850 de las remuneraciones remuneraciones como lo haban prometido mil personas, las pensiones mnimas imponibles promedias del los artces de la reforma previsional en el representan casi un 90% de sus pas y aproximadamente ao 1981. En efecto, la tasa de reemplazo, pensionados. un 90% del salario es decir, la relacin entre la pensin y las mnimo. ltimas remuneraciones del actual sistema Las pensiones asistenciales conocido fue estimada por la Comisin Marcel como el componente no contributivo del (2006) en 44%; cuando se hizo la reforma sistema de pensiones estn enfocadas a personas pobres carentes de previsin previsional en 1981 se promedi un 70%. social y su monto promedio a la fecha ya indicada era de 43.270 pesos, es decir, un 31,5% del salario mnimo. La insuciente cobertura y baja densidad del sistema previsional existente y dado el carcter no solidario que Todava no existe una pensin asistencial universal. En consecuencia, el Estado ha tenido que asumir la tiene, crea una presin permanente por la intervencin responsabilidad colectiva por poco ms de 1.200.000 de estatal quien por mandato constitucional debe garantizar pensionados que se encuentran en la situacin explicada. una pensin mnima legal para los que estn en el sistema previsional y una pensin asistencial para quienes estn excludos. En la actualidad, slo quienes completen 240 cotizaciones mensuales, es decir, 20 aos de contribuciones, y no alcanzan con sus ahorros a sacar una pensin mnima, entonces gozan de un subsidio estatal para obtener dicha pensin mnima legal. Lo preocupante sin embargo, es que, slo el 50% de los que cotizan en el sistema de AFP va a completar los 20 aos de aportes exigidos por ley para acceder a una pensin mnima.(Encuesta de Proteccin Social 2004).
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Vase Guillermo Arthur. El Mercurio, 16 de mayo de 2006 De acuerdo con la Superintendencia de AFP, a comienzo del 2006 y antes del reajuste de 10% para las pensiones inferiores a los $100.000 y que comienza a a regir desde el 1 de mayo, hay tres tramos de pensiones mnimas: $79.867 para beneciarios menores de 70 aos, $87.328 para beneciarios mayores o iguales de 70 aos y menores de 75 aos, y $93.176 para beneciarios mayores o iguales de 75 aos.
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b) La rigidez de la arquitectura original La limitada cobertura y baja densidad de las AFP respecto al grado de desarrollo que la economa chilena ha alcanzado no es exclusiva responsabilidad de estas instituciones; en un sistema de reparto es probable que la situacin no sera muy diferente .Las caractersticas y modalidades de funcionamiento del mercado de trabajo no son ajenas al resultado sealado. La importante presencia del trabajo informal o del subempleo, as como las tendencias a la precarizacin de los contratos de trabajo son factores estructurantes de los parmetros recin indicados. Los bajos salarios durante un largo perodo, particularmente para los asalariados menos calicados y aos de elevado desempleo por cierto estn por sobre la explicacin del fenmeno en cuestin.

es decir, una etapa comprendida entre la entrada en vigencia del nuevo sistema (1981) y su funcionamiento en rgimen (cuando ya no existan beneciarios del antiguo sistema de pensiones, momento estimado en alrededor de 20357) Las obligaciones scales derivadas del sistema de pensiones tienen cinco componentes bsicos. El primero es el dcit operacional del antiguo sistema, que por encontrarse en extincin no tiene nuevos cotizantes. El segundo, es el pago del bono de reconocimiento cuando el aliado se cambia desde el sistema pblico al esquema de AFP, bono que va ganando en el tiempo un 4% real anual y que se entrega al momento de jubilar a n de considerarlo como parte del capital acumulado en la cuenta individual de la AFP. Tercero, el subsidio otorgado a los pensionados a n de obtener una pensin mnima. Cuarto, el nanciamiento de las pensiones asistenciales. Quinto, la operacin del esquema previsional de las Fuerzas Armadas y Carabineros. La importancia relativa puede apreciarse en el cuadro que se adjunta. El sistema de benecios previsionales para los miembros de las fuerzas armadas es uno de los componente ms importante del dcit global y que produce un dcit creciente, con una obligacin anual para el Fisco de un 1,3% del PIB(1100 millones de dlares al 2006). En parte ello se debe a que el total de pensionados es casi dos veces el personal activo, y los montos de las cotizaciones no alcanzan a cubrir los benecios incorporados en las pensiones, por lo que el dcit de cada ao es cubierto por el presupuesto de Defensa. La reforma a este sistema planteado en los inicios de la dcada del 2000, fue rechazado por el Parlamento. El bono de reconocimiento tambin pesa en el dcit pero tiende a desaparecer al 2035 al igual que las pensiones del INP. Sin embargo, los compromisos permanentes del dcit se encuentran en el rgimen previsional de las fuerzas armadas y la garanta estatal de la pensin mnima. En efecto, segn el Ministerio de Hacienda, las proyecciones de este pasivo contingente sealan que el gasto por este concepto podra quintuplicar su actual valor en 2020 8.
Alberto Arenas Mesa y Pamela Gana. Proyecciones del gasto scal previsional en Chile, bono de reconocimiento 2005-2038, pag. 5, Estudios de Finanzas Pblicas, dic. de 2005. Ministerio de Hacienda 8 Ministerio de Hacienda. Exposicin de la Hacienda Pblica, Pag. 83, octubre de 2004
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Sin embargo, en la arquitectura original del sistema de capitalizacin Pareciera que el sistema hubiese individual, hay rigideces sido contrudo que tambin explican los slo para quienes problemas de cobertura tienen trabajo y densidad. Pareciera que permanenete el sistema hubiese sido y calificado construido slo para con una buena quienes tienen trabajo capacidad de permanente y calicado ahorro. con una buena capacidad de ahorro. El sistema adems no escalona el otorgamiento de las pensiones mnimas, de tal suerte que por ejemplo, un trabajador con 15 aos de cotizaciones pudiese acceder al 75% de dicha pensin; a las mujeres que si bien jubilan antes que los hombres el trabajo no remunerado derivado de la maternidad no le es reconocido para nes de sus cotizaciones, particularmente, en los sectores de bajos ingresos. Dado que la poca en que se implement el sistema de las AFP pertenece al perodo de sobre ideologizacin y con una sobre valoracin del mercado como nico elemento ordenador del sistema previsional, no es extrao encontrarse con resultados que desde el punto social dejan mucho que desear.
c) Efectos scales del sistema de pensiones

La transformacin del antiguo sistema pblico de pensiones en uno de capitalizacin individual privado ha generado importantes obligaciones scales. En efecto, la carga scal previsional ha promediado anualmente un 5,7% del PIB entre 1981 y 2004, y el Estado deber continuar hacindose cargo en las prximas dcadas. Actualmente, el sistema previsional chileno vive una etapa de transicin,

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Dcit del Sistema de Pensiones en Chile, 1999 - 2003 % PIB

Dcit Operacional Civil (1) 1999 2000 2001 2002 3,2 3,1 3,1 3,0

Bonos de Reconocimiento (2) 1,1 1,1 1,1 1,1

Pensiones Asistenciales (3) 0,4 0,4 0,4 0,4

Pensiones Mnimas (4) 0,04 0,05 0,07 0,06

Dcit Sistema de Pensiones

Total Civil (5)=(1)+(3)+(4) 1999 2000 2001 2002 2003 4,7 4,7 4,7 4,6 4,5

Militar (6)

Total (7)=(5) + (6)

1,2 1,3 1,3 1,3 1,3

5,9 6,0 5,9 5,9 5,8

Fuente: Direccin de Presupuestos. Exposicin de la Hacienda Pblica, Octubre de 2004.

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La convergencia del proceso de privatizacin durante el rgimen militar y la participacin de las AFP en la canalizacin de capitales generados por los trabajadores, se fue reproduciendo una nueva estructura de poder en la economa, en torno a nuevos y tradicionales grupos econmicos. Por otra parte, la tecnocracia que acompa d) Concentracin y mercado no Competitivo al rgimen militar, tambin hizo su entrada en la nueva en el negocio de las AFP estructura de poder econmico. Ministros y altos ejecutivos del rgimen pasaron a ocupar directorios y Despus de 25 aos de funcionamiento del sistema privado puestos gerenciales en las AFP o en empresas en que ellas de pensiones, el alto grado de concentracin alcanzado, tenan presencia10.. Sin embargo, justo es en trminos de oferentes de servicios (AFP), conrma una vez ms que en el desarrollo de recordar que despus de 16 aos de una economa de mercado, propio por lo dems gobierno de la Concertacin tambin al desarrollo capitalista, la tendencia natural es El abuso de esta comienzan a registrase este mismo tipo situacin se ve llegar a concentrar la propiedad de la oferta; la de desplazamientos de la tecnocracia acentuada por el realidad y la literatura econmica es abundante gubernamental concertacionista hacia hecho que desde el en demostrarlo9. los directorios de las AFP. La paradoja de todo esto, es que el dcit total civil del sistema de pensiones representa una carga scal del orden de 4,1% del PIB en el 2003, cifra muy superior al dcit generado por el antiguo sistema previsional que fue de 1,7% del PIB en 1981, es decir, antes de la reforma. Actualmente slo existen 6 AFP (2006), despus que el sistema comenzara con 12 operadores y llegara al mximo de 21 en 1994. Es as, como a travs de un proceso progresivo de fusin y absorcin, la AFP Provida administra los fondos del 43% de los aliados y la AFP Habitat administra un 24%. (Vase cuadro). Desde el ngulo de las consecuencias econmicas de la concentracin, la conguracin de un mercado oligoplico del lado de la oferta de servicios naturalmente genera ganancias propias de un mercado muy concentrado, que son por cierto mucho ms elevadas que seis AFP indicadas. si existiera un mercado competitivo. El abuso de esta situacin se ve acentuada Esta concentracin no slo trae consigo por el hecho que desde el lado de la muchas consecuencias econmicas, tambin demanda (trabajadores) se trata de arrastra efectos en el mbito de la distribucin una demanda cautiva pues ellos no del poder en la sociedad. La explicacin es muy tienen un sistema alternativo donde colocar sus ahorros, simple y casi obvia, las AFP canalizan el ahorro obligatorio salvo elegir entre las seis AFP indicadas. A diferencia de de los trabajadores hacia la compra de acciones y bonos, Estados Unidos o Europa, donde el uso de cuentas de de preferencia de grandes empresas domsticas y capitalizacin individual es un acto voluntario y adicional extranjeras. al sistema de reparto, que si es obligatorio. As, a nes del 2005, los seis fondos de pensiones En el caso de Chile, a los trabajadores se les descuenta administraban activos por 74,8 mil millones de dlares, mensualmente del salario bruto una cotizacin obligatoria equivalente a dos tercios del PIB de ese ao, de los cuales el 30% estaba invertido en el extranjero y un 47% en en torno al 12,4% y con un lmite de 60 Unidades de instrumentos de renta variable (acciones). Con el paquete Fomento. De este porcentaje, por ley, un 10% va a las de acciones que estas Administradoras poseen, pueden cuentas individuales de ahorro previsional, y la diferencia nombrar parte del directorio en las ms importantes del orden del 2,4% va dirigido a nanciar los seguros de empresas, y desde all hacer los negocios pertinentes invalidez, sobrevivencia y la comisin para la AFP. Como de expansin o creacin de nuevas liales en variados es sabido, el precio o comisin que cobran las AFP es campos incluidos el de los medios de comunicacin, muy poco visible en la planilla de sueldo de los cotizantes seguros y establecimientos universitarios. y no aparece en una glosa aparte de lo que va al fondo de pensiones. Finalmente, existe una comisin de un monto jo que cada AFP cobra segn su criterio, independiente
9 Vase. Marx, Shumpeter, Kalecki, Galbraith y Economia postkeynesiana. 10

lado de la demanda (trabajadores) se trata de una demanda cautiva pues ellos no tienen un sistema alternativo donde colocar sus ahorros salvo elegir entre las

Vase: Mara Olivia Monckeberg, El saqueo de los grupos econmicos al Estado Chileno, Ed B Chile, 2001.

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del nivel de sueldo bruto y por tanto ella es regresiva. Sin embargo, estas comisiones jas rara vez han signicado ms del 10% del total de ingresos por comisiones de las AFP. Obsrvese adems que las diferencias de cotizacin obligatoria que cobran actualmente los seis operadores es mnima, con lo cual se indica la ausencia de competencia en precios, no obstante el dinamismo de este mercado al que entran todos los aos un ujo importante de aliados. (Vase cuadro) De cunto son las ganancias no competitivas que capturan las AFP? Es demasiado elevado el costo de administracin del sistema previsional?

En lo que se reere a las ganancias anormales, resultado del bajo nivel de competencia, se puede observar a travs de las relativamente altas rentabilidades (patrimonial) de las AFP respecto al sistema nanciero-bancario. En efecto, estas han estado siempre por arriba, salvo el perodo 1994-96 que tienden a igualarse, pero a partir de 1997 estas se han empinado del 20% al 32%, para situarse en los ltimos tres aos en torno al 28%, en tanto, las rentabilidades del sistema nanciero uctan entre el 10% y el 20% para el mismo perodo11. Ms an, expertos en cuestiones previsionales y acadmicos de la Universidad Catlica, concluan en un estudio que el negocio de la administracin de pensiones habra generado rentabilidades de 53% en promedio entre 1999 y 2003 habida cuenta de los activos intangibles12.

Distribucin de los aliados en las AFP 2005, y cotizacin obligatoria Mayo 2006

% Bansander Cuprum Habitat Planvital Provida ING Sta.Mara TOTAL

Fuente: Superintendencia de AFP.

% 12,42 12,48 12,23 12,55 12,39 12,42 12,41

8,7 6,6 23,9 5,4 42,3 13,0 100

Guillermo Larran, P. Castaeda, R.Castro, Licitaciones: imprimiendo competencia al sistema de AFP pg 7. Expansiva.2006. 12 Ver: Salvador Valds, Para aumentar la competencia entre las AFP, www.ceochile.cl 2004.

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No es de extraar entonces que, segn distintos estudios de empresas consultoras, los gerentes generales de AFP son los ejecutivos mejor pagados del sector privado con una remuneracin lquida de 23 mil dlares mensuales en el ao 2000. Pero lo que tambin es interesante destacar es que, durante el perodo donde supuestamente debera haber habido una competencia de precios, no la hubo. En efecto, entre los aos 1994 y 1999, se produce una disminucin de las AFP de 21 a 8, y en ese perodo la competencia se hace por va de los gastos comerciales (ms vendedores y regalos para nuevos aliados), pero no por comisiones ms bajas. Se trata del clsico problema de la competencia oligoplica que se compite por diferenciacin del producto y no por precios, cuestin coherente con el hecho de que ya en 1994 tres AFP concentraban el 67% de los aliados (Provida, Habitat, Santa Mara). En los perodos en que existi una lucha por conquistar partes relativas del mercado y lograr economas de escala, no hubo en consecuencia competencia de precios, sino de marketing, con lo cual, se revela el carcter oligoplico que siempre ha tenido este mercado. La concentracin del mercado de las AFP explican de por si una parte de las elevadas rentabilidades que all se generan y un segundo elemento a tener en cuenta es que los aliados no muestran mucho inters sobre el precio del servicio, es decir, la comisin que cobra la Administradora de Fondos. En efecto segn la Encuesta de Proteccin Social del 2002, de un total de 37 preguntas de conocimiento del sistema de pensiones, los encuestados respondieron bien un promedio de 8 y una de las 37 preguntas que haca referencia al precio del servicio, ms del 95% de los aliados encuestados no pudo contestar. Existe por tanto una dbil elasticidad de la demanda por asimetra de informacin o falta de inters derivado de un mercado muy concentrado. Esto no signica que exista per se una insensibilidad a una mayor competencia de precios si hubiese un mayor nmero de operadores ofreciendo servicios. Qu sentido tiene ahora que los trabajadores, que son adems clientes cautivos, comparen y busquen la AFP ms conveniente a sus necesidades si la tarifa es prcticamente una sola? Por cierto, hay barreras a la entrada en el negocio de pensiones. Una de ellas es el tamao mnimo para entrar al negocio, el cual se ha acrecentado porque el mercado se ha concentrado y no necesariamente por la naturaleza del negocio, an cuando es perfectamente legtimo

pensar que es posible disear distintas modalidades para separar la administracin de cuentas de los aspectos operativos de la administracin de inversiones. Incluso distintos expertos han planteado la posibilidad de licitar esta ltima funcin, con lo cual, se introducira una mayor competencia y una baja en los costos de administracin. Abrir el negocio de las pensiones a nuevos actores podra a conducir a comisiones ms bajas, Por qu entonces no dejar entrar a los Bancos chilenos que tienen infraestructura de sucursales, base de clientes y gama de servicios nancieros? En su origen se La entrada de los excluy a los bancos al negocio de Bancos locales de pensiones plantea este negocio, no potenciales conflictos solo porque los de inters que pueden bancos estaban a terminar afectando comienzos de la a los trabajadores dcada del ochenta cotizantes pues podran colapsados, sino generarse inversiones por otras razones mas riesgosa de los que siguen fondos, o acentuar vigentes. De tal las tendencias modo que las AFP concentradoras pues se son de giro nico tratara de un operador y los Bancos no que esta en dos pueden entrar al mercados negocio. Deseos no le faltan a este sector para entrar, pero el desembarco de los Bancos en el negocio de pensiones no garantiza un mercado ms competitivo, y es muy difcil impedir el conicto de intereses entre las dems reas de negocios de los Bancos, as como, difcil es evitar la venta ligada de productos nancieros. Sin embargo, cabe observar que la presencia de los Bancos o de los grupos empresariales dueos de ellos, estn ya en la propiedad de varias de las AFP, particularmente, los grupos de Bancos extranjeros tales como el Citigroup, y los espaoles Santander y BBVA, pero los Bancos no administran directamente los fondos de pensiones. La entrada de los Bancos al negocio de pensiones, plantea potenciales conictos de inters que pueden terminar afectando a los trabajadores cotizantes pues podran generarse inversiones ms riesgosa de los fondos o acentuar las tendencias concentradoras pues se tratara de un operador que est en dos mercados; si una empresa que necesita nanciamiento y para ello emite bonos, lgicamente los Bancos estn interesados

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en colocar estos bonos, pero si al mismo tiempo ellos pueden comprar estos bonos por las vas de la colocacin de los fondos de pensiones en inversiones, entonces habr un nmero limitado de Bancos que controlaran el mercado del crdito y que adems controlan el mercado de las AFP. En cuanto al costo de administracin del sistema de pensiones, no es fcil de medir, pues lo que se hace comnmente es considerar como tal, el excedente total cobrado sobre el 10%, que constituye lo que va a

la cuenta de ahorro individual. En este total, se incluyen los mrgenes de ganancia. As, considerado el costo de administracin y medido sobre el ingreso imponible es equivalente a casi un 20% y que coincide con el promedio para 9 pases latinoamericanos con sistema privado de pensiones. En todo caso Chile est por encima de lo que registra Bolivia (9%) y Uruguay (11,9%). Es notable sin embargo, que para 5 pases de Amrica Latina con sistema pblicos de pensiones el costo administrativo era de slo 3,5% en promedio y en particular Brasil con 1,6%13.

Costos administrativos en Sistemas Privados y Pblicos Sistemas Privados Sistemas Pblicos

Pases Argentina Bolivia Colombia Chile El Salvador Mxico Per Rep. Dominicana Uruguay Promedio
Fuente: Mesa - Lago (2006)

Costos, en % del Ingreso Imposible 17,4 9,0 40,3 19,8 33,5 18,5 21,9 7,0 11,9 20,0

Pases Brasil Costa Rica Guatemala Honduras Panam

Costos, en % del ingreso imponible 1,6 2,1 8,7 0,5 4,8

Promedio

3,5

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Ver: Reforma al sistema de pensiones en Chile.Pg 4 Ministerio de Hacienda.Gobierno de Chile

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e) Rentabilidad e inversin de los Fondos previsionales En el sistema previsional chileno, el nivel de pensiones en un mediano plazo depender a lo menos de tres elementos: de los aos de cotizacin y la densidad con que ello se haya realizado, del bono de reconocimiento, que contiene un subsidio nanciado por el Estado, para los que vienen del antiguo sistema, y de la rentabilidad lograda con la asignacin de los fondos en bonos y acciones. Mientras mayor continuidad de cotizaciones tenga un aliado desde el momento que se incorpora a la vida activa, mejores expectativas de pensin tiene. Y La paradoja, que como es sabido la merecera una falta de cotizaciones explicacin mas particularmente al profunda, es que inicio de la vida activa teniendo Chile, an tendr importantes una economa con una consecuencias negativas estructura productiva para la acumulacin poco diversificada como en su cuenta individual. para jugar en la ligas Sin embargo, en un mayores, presta recursos horizonte de largo previsionales a los pases plazo la interrogante industriales. pertinente es plantearse Cul ser la situacin previsional una vez que el sistema de pensiones llegue a su plena madurez? es decir, cuando slo existan aliados que ya no tengan el bono de reconocimiento del sistema anterior. En este escenario los determinantes centrales sern la calidad del empleo y la rentabilidad de los fondos.

a la tasa implcita que aplican las compaas de seguros de rentas vitalicias e incluso obtener rentabilidades negativas sin tener que responder ante los aliados. Segundo, la tasa de rentabilidad promedia de 23 aos, no es representativa para todos los aliados, slo reeja la situacin de los aliados que se incorporaron el ao inicial del sistema y que an permanece activo15. La combinacin adecuada entre rentabilidad y riesgo, acotada por normativas reguladoras, han guiado la colocacin de los fondos previsionales. La tendencia a travs del tiempo ha sido hacia una mayor proporcin de colocaciones de los fondos en los mercados externos ,dado que el mercado de capitales nacional es limitado en relacin con la magnitud que han adquirido los fondos de pensiones. La paradoja, que merecera una explicacin ms profunda, es que teniendo Chile an una economa con una estructura productiva poco diversicada como para jugar en la ligas mayores, presta recursos previsionales a los pases industriales. Sin embargo, no podemos olvidar que la economa chilena vivi un perodo muy importante de crecimiento sostenido (1987-1998) y durante el cual existieron muchas oportunidades de inversin con altos retornos, especialmente en el sector de la minera. Pero a medida que los mercados nancieros han ido madurando o los ciclos se hacen ms frecuentes, el campo domstico de inversin de las AFP ha disminudo, creando una presin de la industria para relajar las restricciones legales sobre la composicin de la cartera. De esta forma las inversiones en el exterior, prohibidas inicialmente, han sido incorporada gradualmente y, en la actualidad representan casi un 30% de los activos bajo la administracin de una AFP, pero esa capacidad ya ha sido lograda y la industria est urgiendo por un incremento mayor. Ahora bien, nada garantiza a un joven que coloca sus ahorros en un fondo, que su rentabilidad al momento de hacerlo ser mantenida durante 40 aos, es decir, dos generaciones. Las AFP tratarn por cierto de lograrlo, pero ellas no hacen magia, y hay muchas variables de orden interno y externo de las que depende la rentabilidad y que estn sujetas a fuertes uctuaciones.

En lo que concierne a la rentabilidad de los fondos y en el marco de la regulacin vigente, la rentabilidad bruta promedio anual obtenida desde los inicios del sistema hasta el 2004, fue de 10,3%, con slo dos aos de rentabilidad marginalmente negativa. Esta rentabilidad se ubica por arriba del piso de 4% que se haba dado en un comienzo el sistema. Durante los primeros aos 1981-91 se obtienen las ms altas rentabilidades, 14,2%. Por cierto, las variaciones de la rentabilidad inciden naturalmente en la pensin de retiro, ya que segn el Ministerio de Hacienda: una diferencia de un punto porcentual en rentabilidad a lo largo de la vida del aliado puede afectar en un 20% el monto de la pensin nal14. Sin embargo, hay dos observaciones que no podemos olvidar. La primera es que lasAdministradoras de Pensiones pueden obtener en algunos aos una rentabilidad inferior
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Ob.cit. pg3

15 Eduardo Miranda y Eduardo Rodrguez, Examen crtico del sistema de AFP, Ed Universitaria 2002, Chile

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Pero situndonos en el mejor de los casos, el sistema enfrenta un problema mayor. En efecto, en la medida que la poblacin envejece y la masa de cotizantes que solicita su retiro o pensin sea ms grande que los ujos que entran al sistema, entonces la oferta de acciones o ttulos que han acumulado los trabajadores y que desean vender para hacer su pensin, ser ms grande que la demanda que el propio sistema de pensiones genera, ceteris paribus, se impondra posiblemente una baja en el precio de los activos indicados. Se podra pensar que este hecho podra autorizar a que las AFP compren una proporcin mayor de ttulos en el exterior, el problema es que afuera y particularmente en el capitalismo anglosajn los fondos de pensiones enfrentan el mismo problema. Pero la reforma previsional de 1981 tuvo consecuencias muy relevantes desde el ngulo del funcionamiento de la economa macro, y en particular, dentro de su proceso de acumulacin.
f) Fondo de pensiones, concentracin y trabajadores propietarios

Obviamente, en una economa pequea y con altos niveles de concentracin del capital, los ujos previsionales se canalizarn hacia el sector concentrador, toda vez que el objetivo de esta asignacin es maximizar la rentabilidad privada dentro de un mbito de riesgo acotado. En consecuencia, por construccin, estos recursos no estn destinados al nanciamiento de la pequea y mediana empresa o de proyectos pblicos de elevada rentabilidad social. Por tanto, una crtica al desvo de estos recursos hacia los grandes grupos econmicos no parece en este contexto tener relevancia. Lo que si llama la atencin es que con este importante acrecentamiento del mercado de capitales domstico, la economa chilena no haya encontrado una tasa de acumulacin ms elevada de la que registra. Existe una brecha entre proyectos de inversin y nuevas disponibilidades de nanciamiento domstico? Por qu hacer una revolucin capitalista a medias? Ausencia de una masa crtica de empresarios emprendedores en el sector productivo?

La reforma previsonal de 1981 tuvo consecuencias muy relevantes desde el ngulo del funcionamiento de la economa y en particular, dentro de su proceso de acumulacin. En primer lugar, la reforma previsional elimin el aporte del empleador, con lo cual baj los costos de mano de obra por una vez, de manera signicativa. En segundo lugar, la reforma ampli el mercado de capitales, pues los ujos de ahorro obligatorios de los trabajadores acrecentaron el ahorro nanciero de la economa abriendo oportunidades para realizar nuevos proyectos de inversin.

Finalmente, Quin es el propietario de los activos nancieros de las Administradoras de Pensiones? Naturalmente son los trabajadores asalariados los propietarios. Cuntos Finalmente, quien es directores tienen los trabajadores que el propietario de los los representen en los directorios de activos financieros de las AFP? Ninguno. Por qu tendran que las Administradoras tenerlos si los trabajadores llegan a las de Pensiones? AFP como una masa atomizada? Cmo Naturalmente son se elegiran dichos directores? Tampoco los trabajadores existen, como en pases escandinavos, asalariados los administradora de pensiones a cargo propietarios. Cuantos de grandes sindicatos. Por cierto, no hay directores tienen los ninguna razn para que los trabajadores trabajadores que los no ingresen a la propiedad de las AFP a representen en los n de participar en la administracin de directorios de las AFP? sus ahorros. El problema es ms bien prctico, Cmo hacerlo? Sin embargo, mejorar la rentabilidad de los fondos es un asunto para profesionales especialistas y muy sosticados en el mbito de la ingeniera nanciera, pero estos podran ser contratados por AFP con trabajadores en el directorio. En los pases anglosajones este es un tema no menor. Por el grado de desarrollo que las AFP han alcanzado, algunos plantean que los trabajadores son de hecho propietarios

Como era lgico esperar, estos recursos se canalizaron hacia las grandes empresas y parcialmente hacia el Estado. Se estima que 200 grandes empresas privadas del pas y unos pocos fondos de inversin externos han recibido el 80% de los fondos de pensiones y, el Estado, y empresas del estado han recibido el 20% restante. En el caso de los fondos invertidos en Chile el 30% est en 5 grupos econmicos y los principales receptores son los grupos espaoles, que a su vez controlan dos grandes AFP16

16 Centro de Estudios Nacionales de desarrollo Alternativo.(CENDA) Factibilidad y necesidad de restablecer gradualmente un pilar previsional de reparto, mayo 2006.

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de buena parte del capital y sin saberlo ellos habran llegado al socialismo sin expropiar al capital de manera traumtica. P. Drucker exagerando la nota por cierto armaba: En Estados Unidos, estos fondos en 1992 eran propietarios de la mitad del capital de los negocios ms grandes del pas y posean una proporcin similar de la deuda ja de estas empresas. Los beneciarios propietarios de los fondos de pensiones son,por supuesto, los empleados del pas. Si el socialismo es denido, como Marx lo deni, como la propiedad de los medios de produccin de parte de los trabajadores, entonces Estados Unidos ha llegado a ser el ms socialista de los pases mientras todava sigue siendo uno de los ms capitalistas. Los fondos de pensiones estn dirigidos por un nuevo tipo de capitalistas: annimos empleados asalariados, analistas de inversin y administrador de portafolios17. No obstante, la nocin restringida de socialismo que usa Drucker, l plantea un tema relevante, pues lo que est de por medio es que an con trabajadores en los directorios de las AFP, la lgica de maximizar la rentabilidad de los fondos sigue siendo la misma y no puede ser otra pues se permanece en los lmites del capitalismo, y en tal caso ( y mientras no exista an un modelo alternativo) es mejor establecer por ahora slo mecanismos correctores de esa lgica a n de con ello se favorezca ms a los trabajadores.

de la presencia de este fenmeno, pero al mismo tiempo exigir un elemento de solidaridad. 2.- El sistema de pensiones chileno, basado en la capitalizacin individual, fue diseado para trabajadores calicados con contratos de duracin indeterminada o de fcil empleabilidad y con salarios elevados. El resto de los trabajadores que no cumplen con estas condiciones en su mayora son candidatos a la pensin mnima legal que es nanciada por el Estado. Este sistema, a diferencia del sistema de reparto, no tiene ningn elemento de solidaridad propia a los modelos de proteccin social modernos. Deja al Estado toda la responsabilidad de asumirla, una modalidad tal vez clsica de socializar las perdidas y privatizar las ganancia . 3.- Existe una elevada concentracin y ausencia de competencia de precios o comisiones en el actual negocio previsional chileno, con rentabilidades anormalmente elevadas respecto a otras instituciones nancieras. El mercado de servicios previsionales tiene hoy una conformacin oligoplica que solo podra corregirse con la existencia de un operador pblico o un mecanismo de licitacin de los fondos. 4.- El crecimiento de los fondos de pensiones, hoy dos tercios del PIB, que es necesario rentabilizar, no encuentra oportunidades de inversin atractivas en el mercado domestico, lo que presiona a que cada vez ms la cartera de acciones y bonos comprados fuera del pas tenga mayor peso. En esta lgica, a futuro dejara una gran proporcin de los fondos de los trabajadores, clientes cautivos adems, sujeto a los avatares del mercado burstil de los pases desarrollados con un riesgo no menor. Esto pone en tela de juicio el carcter exclusivo que tiene el sistema de pensiones de capitalizacin individual en Chile.

Conclusiones
1.- La limitada cobertura del sistema de pensiones as como su baja densidad son el resultado de la heterogeneidad estructural del mercado del trabajo chileno que funciona con altos contingentes de informalidad y trabajo temporal. Las bajas pensiones corresponden a los salarios correspondientes al elevado empleo menos calicado. Cualquier sistema de pensiones tendra que dar cuenta

17 Peter Drucker, Post capitalist society pg 6 HarperCollins 1993. New York

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El sistema de pensiones chileno puesto en cuestin

*Alexis Guardia B.
Economista, Doctorado en Ciencias Econmicas, Universidad de Paris IX Dauphine 1981. Mencin Economa y Finanzas Internacionales, actualmente es Director de Estudios de la Direcon del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile.

El contenido presentado en Anlisis y Propuestas representa el punto de vista del autor y no necesariamente reeja la opinin de la Fundacin Friedrich Ebert. Esta publicacin est disponible en internet: www.fesc.cl, en Publicaciones Relaciones Laborales

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Octubre 2006
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