La

transparencia

como

herramienta de rendicin de cuentas

ngel I. Martnez Armengol
Diplomado en Rendicin de Cuentas

Tabla de contenido
La transparencia como herramienta de rendicin de cuentas ................................. 1 La transparencia como herramienta de rendicin de cuentas. ................................ 3 1.1 Atributos y principios de la transparencia en la administracin pblica.......... 3 1.1.1 Un concepto difuso. ................................................................................. 3 1.1.2 Aproximaciones a la transparencia. ....................................................... 13 1.2. Polticas de transparencia: obligaciones, acceso a la informacin y polticas transversales. ..................................................................................................... 17 1.2.1 Las obligaciones de transparencia como ejercicio del derecho a la informacin. .................................................................................................... 17 Bibliografa ............................................................................................................ 20 Legislacin y normativa consultada ....................................................................... 23

La

transparencia

como

herramienta

de

rendicin de cuentas.
ngel I. Martnez Armengol 1.1 Atributos y principios de la transparencia en la administracin pblica.
1.1.1 n concepto di!uso.
La transparencia en la funcin pblica puede ser entendida como un atributo, una prctica, una garanta legal, un valor organizacional o un elemento que contribuye a fortalecer los valores de la democracia y a incrementar la eficacia en el quehacer gubernamental. Parece existir un consenso acadmico y en el discurso poltico en torno a los beneficios y caractersticas positivas que entraa la transparencia para fortalecer y democratizar al poder pblico. El largo periodo de transicin a la democracia del sistema poltico mexicano y los continuos procesos de reformas y modernizacin de las administraciones pblicas (particularmente en el mbito federal), favorecieron tanto en el discurso como en las prcticas polticas, la generacin de condiciones para avanzar hacia una gestin pblica ms abierta y de cara la sociedad. Ambos procesos han ocurrido en etapas histricas coincidentes en nuestro pas. Los procesos de reforma administrativa, de simplificacin de trmites, y del cambio de modelo econmico hacia el neoliberalismo (iniciado desde el periodo presidencial de Miguel de la Madrid, continuado por Carlos Salinas de Gortari y profundizado en las administraciones de Ernesto Zedillo y Vicente Fox) atraviesan adems el momento culminante de la llamada alternancia poltica, cuando el Partido Accin Nacional gan las elecciones presidenciales de 2000 y relev al PRI de esa posicin.

El cambio de partido en la Presidencia de la Repblica implic un entorno social favorable hacia una gestin pblica ms abierta y democrtica, que si bien ya haba iniciado un proceso de transformacin de sus prcticas, debi acelerarse con el cambio de paradigma y responder as a las expectativas ciudadanas. Se comenz entonces a implantar un escenario favorable hacia el llamado Gobierno Eficiente o Gobierno Gerencial que la llegada de Vicente Fox a la Presidencia se propuso como elemento central del llamado cambio poltico. De ah que se profundizaran en ese periodo reformas encaminadas a un ejercicio de gobierno ms abierto y eficaz, que hiciera tambin efectivas las demandas ciudadanas respecto de combate a la corrupcin, eficiencia administrativa, simplificacin de trmites burocrticos y el uso de nuevas tecnologas en los procesos de gestin pblica, entre otros. Un momento culminante ocurri en el ao 2002, cuando producto de un consenso amplio entre las fuerzas polticas, impulsadas por la activa participacin de organizaciones sociales (en particular el llamado Grupo Oaxaca1), el Congreso de la Unin aprob la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, que tradujo en una norma jurdica el Derecho a la Informacin, reconocido por la Constitucin del pas desde la reforma poltica de 1977. Dicha ley, as como la reforma que en julio de 2007 adicion con un segundo prrafo el artculo 6 de la Constitucin federal, para sentar las bases mnimas y principios rectores del derecho de acceso a la informacin pblica en todo el pas, han creado un entorno favorable hacia el ejercicio del derecho a la informacin, la transparencia pblica y la rendicin de cuentas. Es comn encontrar consideraciones muy amplias en torno a las prcticas de la transparencia en la gestin pblica, como un valor consustancial a conceptos o elementos integrales de un rgimen democrtico. Un Estado de Derecho, que adems es transparente, permite construir mejores formas de convivencia social y
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Para un recuento detallado y amplio, recomiendo el artculo: Movilizacin de opinin pblica de Escobedo (2003)

fomenta la construccin de una ciudadana fuerte, informada, participativa, demandante y cogestora de las polticas pblicas. Como sostiene el ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Jos Ramn Coso: La transparencia es una condicin del Estado de derecho, no tanto porque el concepto descanse en ese elemento especfico, sino porque su funcionamiento general pasa por la obtencin de informacin (y) el incremento de la disponibilidad de informacin aumenta en la calidad de la informacin de la ciudadana y, aumenta as las posibilidades de control de los actos del poder pblico. Adicionalmente, facilita el conocimiento de cmo actan esos rganos, lo que, a su vez, aumenta la calidad de las prestaciones otorgadas y tender a impedir que, por la va de la corrupcin, se tomen decisiones alejadas de los parmetros de otorgamiento de bienes o servicios (Cosso D., 2005). La transparencia es entendida as como una accin deliberada de los gobiernos por hacer pblicas sus decisiones, determinaciones, polticas y programas. Si bien es indispensable la existencia de normas que la garanticen, se requiera que haya tambin voluntad poltica y cultura organizacional como condiciones

imprescindibles para llevarla a cabo. En consecuencia, la transparencia gubernamental no slo debe estar establecida en las leyes o reglamentos administrativos sino ser parte de los valores institucionales de los funcionarios o empleados pblicos. En trminos conceptuales lo transparente se opone a lo opaco, a lo que no se puede ver y, por lo tanto, no puede conocerse ni tampoco sobre lo cual puede discutirse.

La definicin que de transparencia se encuentra en el diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola2 es la siguiente: 1. f. Cualidad de transparente. Ahora bien, por transparente (adjetivo que califica al sustantivo transparencia) el mismo diccionario de la RAE arroja varias entradas de las que slo apunto 4 y que son las siguientes3: Transparente. (Del lat. trans-, a travs, y parens,-entis, que aparece). 1. adj. Dicho de un cuerpo: A travs del cual pueden verse los objetos claramente; 2. adj. Dicho de un cuerpo: translcido; 3. adj. Que se deja adivinar o vislumbrar sin declararse o manifestarse; 4. adj. Claro, evidente, que se comprende sin duda ni ambigedad. De la anterior definicin se destaca el trmino translcido para precisar una caracterstica de un cuerpo con propiedad transparente. Abundando en dicha definicin se encuentra lo siguiente: Translcido, da. (Del lat. translucdus). 1. adj. Dicho de un cuerpo: Que deja pasar la luz, pero que no deja ver ntidamente los objetos. Las anteriores definiciones del diccionario slo nos permiten un primer acercamiento macro al concepto de la transparencia y partir de ello para asociarlo a la gestin pblica. Es relevante la frmula que aparece asociada al trmino como una cualidad que permite observar las cosas de manera clara, pero siempre bajo la idea de un objeto que deja ver lo que hay detrs de l. As, estaramos pensando en que el gobierno o las administraciones pblicas trabajan en oficinas cuyas paredes son de cristal transparente y por lo mismo dejan ver lo que ocurre en ellas. En ese sentido, no es raro encontrar asociada a la idea de transparencia al ejercicio del gobierno en una caja de cristal. Dicha frmula es constantemente

Consulta en el site web de la rae.es en la siguiente http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=transparencia 3 Para consulta, seguir esta http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=transparente

liga: liga:

repetida en el discurso poltico contemporneo y parece instalada como parte de los relatos pblicos respecto del ejercicio de gobierno abierto, de cara a la sociedad y responsable de sus acciones4. Al respecto, Ugalde (2002) define la transparencia como una caracterstica que abre la informacin de las organizaciones polticas y burocrticas al escrutinio pblico, mediante sistemas de clasificacin y difusin que reducen los costos de acceso a la informacin del gobierno. Y agrega que se trata de una prctica de colocar la informacin en la vitrina pblica para que aquellos interesados puedan revisarla, analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para sancionar en caso de que haya anomalas en su interior. (Ugalde, 2002:17) En la misma lnea, Rodrigo Santisteban asegura que la transparencia es aquella accin del gobierno tendiente abrir la informacin que est en posesin de las entidades pblicas para que pueda ser vista por la sociedad, es decir, poner la cosa pblica en una especie de vitrina para su constante escrutinio (Santisteban, 2009:1303). Poner la informacin de lo que hace el gobierno al alcance de la sociedad no es en modo alguno un asunto menor, pero tampoco parece suficiente para agotar el significado de un trmino tan difuso y polismico como parece estar convertido hoy el de transparencia. En ms de un sentido, la idea o aspiracin de un gobierno que transparente sus decisiones tampoco parece ser nueva en la literatura poltica. De acuerdo con Jess Rodrguez Zepeda la transparencia en los asuntos del Estado "no es una moda ni una ocurrencia acadmica de ltima hora, todo lo contrario: la transparencia es un concepto que tiene una larga historia intelectual, una profunda
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Al respecto pueden consultarse, entre otras muchas, las siguientes informaciones periodsticas: http://www.alcalorpolitico.com/informacion/nota.php?idnota=87007 http://www.imagendelgolfo.com.mx/movilbb/verLnota.php?id=296257 http://www.comsocialver.gob.mx/?radio=gobernar-en-caja-de-cristal-compromiso-y-conviccion-dela-administracion-de-javier-duarte

raigambre filosfica que hall su lugar central en las construcciones del pensamiento ms importantes". (Rodrguez Zepeda, 2008) Puede decirse -contina el autor-que la transparencia "es una idea que est presente en casi todos los grandes sistemas de la elaboracin poltica y ya en el siglo XVII se convirti en una de las piezas -absolutamente clase-de la gran corriente liberal gracias a los Tratados de John Locke". De esta manera la transparencia es entendida en nuestros das como un valor fundamental en los sistemas liberal-democrtico de gobierno. Esta concepcin se opone de manera directa a la "cultura del secreto", que hizo nacer en poca temprana la llamada "razn de Estado" para justificar los actos pblicos. Segn Rodrguez Zepeda la idea del secreto en el poder surgi en la Grecia clsica cuando el poder poltico era reservado a los aristcratas o filsofos y se consideraba que el pueblo ignorante no poda participar en las decisiones pblicas. De esta suerte, se acua el concepto de Arcana Imperii, es decir, los secretos del poder poltico. Estos secretos estaban referidos fundamentalmente a la informacin sobre cuestiones pblicas, sobre asignacin de recursos o sobre decisiones colectivas. La "razn de Estado" para guardar en reserva cierta informacin surge con la aparicin misma del Estado en el siglo XVI y es Maquiavelo quien al utilizar por primera vez el concepto (como poder poltico central, dominante de un territorio y poseedor de la soberana) justifica la accin de salvaguardar los intereses o fines del Estado a cualquier costo. Ese es el principio de la tradicin absolutista en los Estados-nacin. A partir de la tradicin liberal del siglo XVII se transforma la relacin entre el Estado y los gobernados y se reivindica el papel de los individuos como depositarios directos de la soberana. La doctrina liberal tiene como ideal el Estado transparente opuesto al Estado absolutista previo en el que no existen verdades

de Estado ni por ello secretos que deban ser preservados de la mirada e inters de los ciudadanos. (Rodrguez Zepeda, 2008) Este es el precepto, que parte del principio de publicidad de los actos del Estado, postulado por Kant segn el cual: Las acciones referentes al derecho de otros hombres son injustas, si su mxima no admite publicidad. (Kant, 1796) Siguiendo a Kant, Norberto Bobbio postula que el principio de publicidad de las acciones del Estado (de quien detenta un poder pblico, entendido en el sentido de poltico) se contrapone a la doctrina del secreto en el ejercicio de gobierno, propio de los regmenes monrquicos o despticos. En cambio, en una repblica democrtica res publica no slo en el sentido propio de la palabra, sino tambin en el sentido de expuesta al pblicoexige que el poder sea visible pues es esencial para la democracia el ejercicio de los diversos derechos de la libertad, que permiten la formacin de la opinin pblica, y de esta manera aseguran que las acciones de los gobiernos se sustraigan del secreto. (Bobbio, 1989) Entiendo, con Mart (2007) el trmino liberalismo como la corriente de pensamiento que se caracteriza "por defender la libertad y autonoma del individuo frente al poder poltico absoluto y frente a una sociedad organizada en torno a privilegios estamentales. Su filosofa se plasm como fundamento jurdico y poltico de las constituciones democrticas". (Mart Capitanachi, 2007, pg. 6) El nacimiento de los gobiernos de corte liberal-democrtico exigi una profunda transformacin en el pensamiento poltico contemporneo y una reubicacin del papel del ciudadano frente a la autoridad, as como el reconocimiento de sta a ciertos derechos fundamentales propios de los individuos y en los que el Estado no tena intervencin alguna. Las constituciones de Estados Unidos (1787) y de Francia (1791) fueron las primeras en plasmar los derechos individuales (derechos del hombre, se le

llamaron), en los que se reconoca las libertades fundamentales a la opinin, a las ideas, a la expresin y a la participacin en los asuntos pblicos. En el Estado democrtico-liberal del siglo XIX cuando se delimitan y definen los derechos individuales, la soberana popular y el Estado mandatario (es decir, sujeto al mandato popular). Dar publicidad a los actos de gobierno, no obstante, puede tener interpretaciones mltiples. El mismo trmino publicidad tiene significados variados y requiere, por ello, que tratemos de precisarlo. En primer lugar, publicidad puede entenderse desde una perspectiva comercial o mercadolgica, que tiene por objeto colocar en las preferencias o gustos de los consumidores un artculo o un producto especfico. En este caso hay un elemento de tipo propagandstico de atraccin hacia el objeto publicitado. De otro lado, publicidad, publicar o publicitar significa tambin hacer pblica (darla a conocer, pues) una cosa, es decir sacarla del secreto o del anonimato en que se encuentra previamente. De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola los tres trminos arriba apuntados (publicidad, publicar y publicitar) estn ntimamente relacionados y tienen que ver con la cualidad de revelar, difundir o divulgar un hecho o un acontecimiento que permaneca oculto o del que se ignoraba su existencia. De este modo, transparencia como publicidad de los gobiernos puede entenderse en el mismo tenor: dar a conocer las cosas que se hacen en las oficinas pblicas. De acuerdo con Rodolfo Vergara (2005) la transparencia puede definirse como el compromiso de las organizaciones gubernamentales por dar a conocer al pblico que lo solicite la informacin existente sobre un asunto. Esta informacin puede tomar muy diversas formas y referirse a distintos aspectos de cmo la organizacin est tratando los asuntos pblicos, por ejemplo: remuneraciones de los servidores pblicos, monto y distribucin del presupuesto, costos

administrativos de los programas, criterios de decisin, etc. Transparencia significa que la informacin que existe y fluye en el gobierno est tambin a disposicin del pblico, con excepcin de aquella clasificada como confidencial. (Vergara, 2005) Por su parte, Canales y Loiseau (2004) establecen que el principio de la transparencia es la vertiente objetiva del derecho al acceso a la documentacin administrativa, como principio objetivo del funcionamiento de la administracin pblica. Para ambas autoras, los tres principios de la actividad de la administracin pblica: el principio de la legalidad derivado de la idea de Estado de derecho; el principio de la eficacia de la de Estado social, y el principio de transparencia de la de Estado democrtico. (Canales & Loiseau, 2004) En esta misma lnea, Miguel ngel Valverde precisa que el concepto de transparencia se refiere a la apertura y flujo de informacin de las organizaciones polticas y burocrticas al dominio pblico. Esto la vuelve accesible a todos los posibles actores interesados, permitiendo su revisin y anlisis, y la deteccin de posibles anomalas. Incluye cuestiones como la publicacin de cuentas y presupuestos gubernamentales auditados, estadsticas financieras, comerciales y monetarias, compensaciones de funcionarios pblicos y privados, y datos sobre financiamiento de campaas polticas. (Velverde Loya, 2005) A mayor abundamiento, el mismo autor sostiene que la transparencia implica que la informacin (gubernamental) est disponible sin trabas o requisitos, que sea comprensiva al incluir todos los elementos relevantes, que sea confiable y de calidad, y que permita tanto una contribucin al diseo de polticas pblicas como a dar certidumbre y confianza a los mercados. El gobierno democrtico debe ser transparente para mostrar su funcionamiento y estar sujeto al escrutinio pblico, y debe rendir cuentas para explicar y justificar sus acciones. El Estado transparente como ideal, responde as a los intereses de los ciudadanos, est a su servicio y la autoridad deja de mantener un secretismo celoso de la informacin en sus manos.

Cul es la informacin que poseen los gobiernos? Como apuntamos lneas arriba fundamentalmente la que se refiere al uso de los presupuestos o recursos pblicos, la que permite tomar ciertas decisiones pblicas, los estudios para definir polticas, acciones y programas, entre muchas otras cuestiones. "Si la informacin y el conocimiento son formas de poder y no slo de saber, se entiende que quienes detentan el poder poltico hayan tendido siempre a ocultarlos de la mirada de los ciudadanos. Si el poder poltico era patrimonio de un soberano o de una elite, sus argumentos, sus documentos, sus archivos, sus datos y sus escritos no deben ser vistos por quienes no participan de esa jerarqua poltica". (Rodrguez Zepeda, 2008: 53) En los estados democrticos liberales modernos, a la caracterstica de Estado de derecho, se aade el componente de la transparencia tanto en las normas como en las prcticas lo que permite a los ciudadanos conocer lo que hacen los rganos gubernamentales y contrastar las decisiones que toman. Como lo sostiene Jos Ramn Cosso lo que en realidad aporta el Estado de derecho a la transparencia son dos cosas. Por una parte, la estructura de un orden jurdico debidamente racionalizado y en operacin, lo cual le permite realizarse a partir de las condiciones generales de funcionamiento de ste. En segundo lugar, aporta la legitimidad propia del Estado de derecho, lo cual propicia que se vean como legtimas las exigencias normativas de la transparencia, sencillamente porque son una forma de alcanzar los fines generales de aqul. (Cosso D., 2005) Como vemos, la transparencia es vista como una cualidad positiva del Estado y como un concepto que abona a favor de la actividad de gobierno. No obstante, lo difuso del trmino radica en que puede referirse a distintos momentos y tambin a diferentes acciones de lo que realiza el gobierno en una sociedad democrtica. En lo que s parece haber consenso es en la idea de que la transparencia es una condicin necesaria para fortalecer y legitimar las acciones gubernamentales.

Asimismo se le considera un elemento indispensable para evitar, prevenir y, eventualmente sancionar, prcticas de corrupcin asociadas a un manejo discrecional, opaco y poco transparente de la gestin pblica. En las siguientes lneas desarrollar algunas de las aproximaciones al concepto de transparencia en la administracin pblica, a sus alcances y lmites, as como a la necesidad de mantener en todo momento la actividad de gobierno de manera documentada y abierta al escrutinio social.

1.1." Apro#imaciones a la transparencia.

El concepto de transparencia en la administracin pblica, como vimos, est asociado a la posibilidad de poder ver qu ocurre en el gobierno. Qu se hace con los recursos pblicos, cmo se ejercen, cmo se deciden y definen las polticas y programas gubernamentales, quines son los beneficiarios de dichos programas, quines reciben y a cunto ascienden los recursos entregados a particulares, cmo estn estructuradas y normadas las funciones de las oficinas pblicas y un largo etctera. Observar o constatar lo que pasa en el gobierno pasa necesariamente por conocer la informacin que ste maneja. Ms adelante abordar el tema de la informacin como activo de las administraciones pblicas, pero baste sealar aqu que un principio organizacional en la gestin de gobierno implica que todas las decisiones que se tomen deben estar documentadas de principio a fin. Adems, esa documentacin de las decisiones pblicas debe ser de tal forma apegada a las normas y ordenamientos, que no puede quedar duda de que su actuar, adems de estar apegado a la ley y abierto al escrutinio pblico, puede debatirse y defenderse de posibles cuestionamientos y, principalmente, se pueden ejercer de manera clara para resolver los problemas pblicos. Al respecto, Valverde sostiene que al volver accesible la informacin a todos los actores interesados se permite su revisin y anlisis as como la deteccin de posibles anomalas. Por lo tanto, incluye cuestiones como la publicacin de cuentas y presupuestos gubernamentales auditados, estadsticas financieras,

comerciales y monetarias, compensaciones de funcionarios pblicos y privados y datos sobre financiamiento de campaas polticas. (Valverde Loya, 2004) Agotar el trmino transparencia a la sola colocacin de informacin en las dependencias pblicas implicara una limitacin conceptual demasiado estrecha. As, entiendo adems la transparencia como un proceso dinmico en el que la colocacin de informacin al escrutinio pblico es slo una parte, no menos importante claro que slo una parte, de todo un entramado jurdico pero tambin organizacional en las administraciones pblicas. Soto y Kanonnikof apuntan que la transparencia genera un ambiente de confianza y garantas de sinceridad entre los diferentes actores o agentes que administran los bienes de la comunidad, informando de manera sencilla, directa y clara, para que los ciudadanos puedan ser parte del proceso de polticas pblicas a travs de un acompaamiento, escrutinio social y derecho a demandar a las autoridades el cumplimiento de sus obligaciones. (Soto & Kanonnikof, 2009) Ambas autoras proponen un conjunto de polticas, programas, actitudes y acciones que tanto las autoridades como los ciudadanos deben asumir para la realizacin de una gestin pblica con las siguientes caractersticas: Gobernar sin tener nada que ocultar; responsabilizarse pblicamente por acciones y omisiones en el ejercicio del cargo; informar a las autoridades y a la sociedad sobre las gestiones; esforzarse por buscar la calidad en los servicios para responder a las demandas ciudadanas; estar dispuesto a someterse al control en cualquier momento; rendir cuentas incluso sin que nadie lo solicite; capacitar a los ciudadanos en el uso de la informacin pblica. (Soto & Kanonnikof, 2009) En la misma lnea, Valverde sostiene que un gobierno democrtico debe ser transparente para mostrar su funcionamiento pero tambin para estar sujeto al escrutinio pblico y debe rendir cuentas para explicar y justificar sus acciones. La transparencia frena asla corrupcin y la rendicin de cuentas permite reprimir o castigar a gobernantes y servidores pblicos que no utilizan correctamente los

recursos puestos a su disposicin por parte de los gobernados. (Valverde Loya, 2004) Para Villanueva (2009) la inclusin del concepto de transparencia en realidad se asocia con la caracterstica del principio de publicidad del Estado. Dicha nocin es propia del Estado democrtico y se ha instalado en nuestros das como sinnimo de control de la actividad gubernamental. En esa lnea, Villanueva argumenta: La idea de transparencia ha permeado ms que el concepto del principio de publicidad de los actos del Estado por ser una sola palabra capaz de sintetizar un significado similar expresado en varias palabra. Es claro que transparencia o publicidad de los actos de los rganos del Estado son trminos equiparables. La transparencia significa as el deber de los mandatarios o gobernantes para realizar como regla general sus actuaciones de manera pblica como un mecanismo de control del poder y de legitimidad democrtica de las instituciones pblicas. (Villanueva, 2009) Por su parte, David, Arellano considera que la transparencia es un instrumento social y organizacional para tomar mejores decisiones, para reducir las probabilidades de corrupcin, para incrementar las posibilidades de confianza y cooperacin en una sociedad plural, pero que no es ni un valor universal o general ni un instrumento monoltico, sin costos y limitaciones. (Arellano Gault, 2006) Y ello es as, porque la informacin (el control de la misma y su manejo discrecional en un rgimen autoritario y opaco) es fundamental para conocer la actuacin de los entes pblicos. Siguiendo con el concepto de publicidad del Estado, Carbonell (2009) argumenta que una caracterstica de los regmenes autoritarios es precisamente ejercer el poder en secreto, manteniendo al gobierno sin ninguna participacin de la sociedad y haciendo que sta no tenga conocimiento alguno de lo que hacen sus autoridades.

Por el contrario, en un sistema democrtico de gobierno, el poder debe ejercerse mediante actos que son pblicos, sujetos a escrutinio social y con la capacidad de los gobernados de acceder a la informacin gubernamental mediante garantas legales. Al respecto, seala: La transparencia administrativa es una exigencia del carcter democrtico del Estado, pero tambin supone un estmulo para mejorar su eficacia, a la vez que permite garantizar de mejor manera su rectitud e imparcialidad, de modo que sirve incluso para proteger a la administracin contra s misma. Adems el hecho de que los gobernados puedan exigir informacin a la administracin pblica sirve para equilibrar de alguna manera las enormes potestades que tiene el Estado para pedir informacin de los particulares. (Carbonell, 2009) Este autor identifica al menos cinco elementos componentes de la transparencia de los actos gubernamentales y que son: El derecho de acceso a los documentos administrativos; La motivacin de los actos administrativos; La identificacin del responsable de cada procedimiento que lleva a cabo el Estado: La claridad en la distribucin de competencias, y La participacin de los particulares individual o colectivamenteen los procedimientos administrativos. En sntesis, la transparencia en la gestin pblica es un atributo y una garanta propia de los sistemas democrticos de gobierno. Su particularidad estriba en que pone al alcance de los ciudadanos la posibilidad de ver lo que ocurre al interior de las oficinas gubernamentales y de darle seguimiento puntual a las acciones de polticas y programas pblicos, as como al ejercicio de los recursos que se ejercen en los presupuestos pblicos.

Esta condicin de poder ver lo que ocurre en el gobierno se asocia a la idea del deber de publicidad del Estado que es un principio del Estado democrtico de derecho, en el que los servidores pblicos responde por sus actos y en el que estn sujetos a un amplio escrutinio social. Para ello, se exige poner en vitrina pblica toda o la mayor cantidad de informacin disponible, que les permita a los ciudadanos estar informados del quehacer gubernamental. La transparencia se instala as como un proceso ex ante al ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica y que, en todo caso, lo vuelve efectivo pues mientras ms informacin se presente de manera oficiosa y sin que medie solicitud de los particulares, ms al tanto estarn stos de lo que hacen las administraciones pblicas.

1.". $olticas de transparencia% obligaciones& acceso a la in!ormacin y polticas trans'ersales.

1.".1 Las obligaciones de transparencia como e(ercicio del derecho a la in!ormacin.
Se le denomina obligaciones de transparencia a un conjunto de informaciones mnimas que las administraciones pblicas estn, vlgase la redundancia, obligadas a proporcionar, a colocar en la vitrina pblica, sin que medie necesariamente una solicitud por parte de los ciudadanos. Se trata de informacin que por s misma, debe ser difundida y conocida por todos los integrantes de la sociedad y que le permite a los ciudadanos ver el funcionamiento de las organizaciones pblicas, evaluar el desempeo de los funcionarios y eventualmente participar en el diseo, implementacin y seguimiento de las polticas y programas pblicos. Tambin denominada informacin de oficio, por la literatura jurdica del derecho de acceso a la informacin, este grupo de informaciones se encuentra a

disposicin de cualquier persona sin necesidad de que se tenga que solicitar a las dependencias, pues tanto su acceso como consulta es completamente libre y tambin fcil. Gmez y Villanueva (2009) definen que dicha informacin de oficio determina, como efecto secundario, la transparencia de la funcin pblica; esto es, a mayor informacin disponible de manera oficiosa, se tendr un gobierno con mayor apertura informativa, de la misma manera a mayor informacin de oficio menos solicitudes de informacin se presentarn. Para ambos autores el catlogo de informacin de oficio (o de obligaciones transparencia) debe ser lo ms extenso posible y comprender o abarcar la mayor cantidad de temas que permitan conocer la actividad de la organizacin gubernamental. En materia de obligaciones de transparencia en el mbito federal, stas contemplan los siguientes temas: Estructura orgnica de las dependencias pblicas Facultades y atribuciones de cada unidad administrativa. Directorio de servidores pblicos desde jefe de departamento o equivalente hasta el nivel ms alto. Remuneraciones mensuales por puesto, incluso el sistema de

compensaciones y pagos extraordinarios. Domicilio de la dependencia y la unidad de enlace as como la direccin electrnica para presentar solicitudes de informacin. Metas, objetivos y planes y programas de las unidades operativas. Servicios que ofrecen al pblico. Trmites, requisitos y formatos. Informacin del presupuesto asignado, as como de su ejecucin. Resultado de auditoras practicadas. Diseo, ejecucin, montos asignados y criterios de acceso a los programas de subsidio.

Concesiones, permisos o autorizaciones otorgadas a particulares. Contrataciones celebradas, detallando tipo de obra, adquisicin o arrendamiento de muebles o inmuebles o de servicios contratados; monto, nombre de proveedor y plazo del contrato.

Marco normativo aplicable. Informes que por disposicin legal deban generar. Cualquier otra informacin de utilidad y las que con base en la estadstica ms se le pregunten por va de solicitudes de informacin.

Las obligaciones de transparencia no agotan, por supuesto, las posibilidades de colocar en la vitrina pblica la actividad o la informacin que generan las organizaciones gubernamentales. Asimismo, este conjunto de informaciones deben presentarse de manera accesible, actualizada y permanente al pblico, preferentemente utilizando mecanismos electrnicos como los portales web en Internet, aunque tambin a travs de mesas o tableros de informacin pblica. El Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el diseo de leyes de transparencia y acceso a la informacin pblica en Mxico, elaborado por el CIDE y el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, con el patrocinio del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, recomienda un amplio catlogo de 21 rubros de informacin de oficio para los sujetos obligados por las legislaciones locales, as como informacin adicional que de manera especfica deben publicar los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, los municipios y los rganos constitucionales autnomos de las entidades federativas5.

La versin electrnica del Cdigo de Buenas Prcticas puede descargarse de la siguiente direccin:http://www.ifai.org.mx/descargar.php?r=/pdf/temas_transparencia/publicaciones/publicaci ones/&a=CodigoBuenasPracticas.pdf

)ibliogra!a
Aguilar Villanueva, Luis F.;. (2000). El estudio de las polticas pblicas. Mxico: Porra. Arellano Gault, D. (2006). Fallas de transparencia: hacia una incorporacin efectiva de polticas de transparencia en las organizaciones pblicas. Obtenido de Documento de Trabajo 191. DTAP-CIDE:

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Legislacin y normati'a consultada

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. Constitucin Poltica del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Ley 848 de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016 Programa Veracruzano de Gobierno 2011-2016 Programa Veracruzano de Finanzas Pblicas 2011-2016 Programa Veracruzano de Modernizacin y Control de la Administracin Pblica 2011-2016 Programa Veracruzano de Desarrollo Social 2011-2016