Ajuste 1999

O AJUSTE FISCAL DE 1999/2000**
Fabio Giambiagi***
Resumo
Este artigo trata das finanas do governo central e discute as possveis caractersticas do ajuste fiscal que dever ser implementado pelo prximo governo a ser empossado em 1999. Chama-se ateno para a recente piora do resultado primrio do governo central, associada combinao da queda de importantes itens da receita com o aumento do gasto. O dficit operacional do governo central em 1997 de 1,5% do PIB, um resultado j bastante longe de ser bom , est sendo contido por meio de fatores que se esgotaro no tempo, como a CPMF e o Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF). Com base nessa anlise, apresenta-se um conjunto de cenrios fiscais e seus respectivos resultados. Conclui-se que o prximo governo ter de adotar um mix de corte de gastos e aumento de impostos, sob pena de
** O autor agradece os comentrios do ex-ministro Malson da Nbrega,de Ana Cludia Alm e Fabio Barbosa a uma verso preliminar deste artigo. *** Economista.
PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS N 17- JUN DE 1998
que o dficit operacional do governo central aumente em 1999.

Abstract
This paper deals with the situation of the central government and discusses the possible features of the fiscal adjustment which should be implemented by the government that will take office in Brazil in 1999. Special emphasis is given to the worsening of the recent primary result of central government, related to the fall in important revenues and the increase in expenditures. The operational deficit of the central government in 1997 1,5% of GDP, which is far from being a good result has been restrained through the action of short-term factors, such as CPMF revenues and the Fiscal Stabilization Fund. Based on this analysis, a set of fiscal scenarios and their respective results is presented. The conclusion is that the next government will have to adopt a mix of expenditure cuts and tax increase. If this does not happen, the operational deficit of central goverment will probably go up in 1999.
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Nota introdutria*
Fabio Giambiagi
O AJUSTE FISCAL DE 1999/2000
Aps ser aprovado pelos pareceristas, o presente artigo foi revisto em funo das sugestes recebidas, e a verso final foi encaminhada para a revista em maro de 1998. Posteriormente, a economia brasileira foi sacudida por uma crise intensa, decorrente da decretao de moratria por parte do governo russo, com efeitos dramticos sobre o Brasil, na forma de perda de reservas de mais de US$ 30 bilhes; elevao drstica da taxa de juros; e necessidade de um acordo com o Fundo Monetrio Internacional (FMI). Em funo disso, os nmeros que constam do texto ficaram parcialmente desatualizados. Julgamos, entretanto, que a sua leitura auxilia no entendimento das causas domsticas dessa crise e serve para justificar algumas das medidas adotadas ao longo dos ltimos meses.
O artigo contm um diagnstico da situao fiscal prevalecente em 1998 e das perspectivas existentes na poca em que foi escrito antes da crise russa , diagnstico que pode ser resumido nos seguintes pontos: no caso do governo central, a deteriorao fiscal observada no perodo posterior ao lanamento do Plano Real esteve associada ao aumento dos gastos previdencirios e das outras despesas de custeio e capital; at 1998, a privatizao tinha permitido financiar o desequilbrio fiscal sem onerar tanto a dvida pblica e, ao mesmo tempo, esta contribua para viabilizar o financiamento do desequilbrio externo. Contudo, a perspectiva de seu esgota-
Esta nota foi escrita em 8/1/1999.
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mento, a partir de 1999, impunha a necessidade de um ajustamento; entretanto, contrariando essa necessidade, em razo do fim das receitas temporrias, a economia brasileira caminhava para um aumento do dficit pblico em 1999, se nada fosse feito pelas autoridades; sendo o dficit pblico uma das variveis que os investidores acompanham com mais ateno na avaliao do risco do pas, o Brasil poderia ter srias dificuldades, nesse contexto, para financiar o dficit em conta corrente; por esse motivo, adotar medidas de ajuste para o incio do novo governo a ser empossado em 1999 seria um fator crucial para enfrentar os problemas de financiamento externo; esse ajuste teria de contemplar um mix de corte de gastos e aumento da receita; e individualmente, a receita da CPMF era o item mais importante do possvel cardpio de medidas fiscais a serem adotadas, em que pesem os problemas a ela associados em termos da perda de competitividade que gera para os produtos brasileiros, vis--vis os produtos dos demais pases. Nossa opinio que o referido diagnstico continua mais atual do que nunca, e as advertncias acerca dos riscos que o pas corria em virtude da situao das suas contas fiscais, infelizmente, revelaram-se corretas. De certa forma, pode-se dizer que o que se temia que acontecesse com o fim das privatizaes foi antecipado pela crise russa. Nesse sentido, o day after chegou antes. As razes da crise, entretanto, das quais o artigo trata, j existiam h muito tempo. Com as medidas de ajustamento que se pretende implementar em 1999, o pas estaria em condies, caso sejam aprovadas, de comear a reverter a piora fiscal observada depois de 1994. O artigo serve, ento independentemente dos detalhes quantitativos dos nmeros expostos , como o registro de
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uma situao crtica na qual, a rigor, o pas j se encontrava anteriormente ao default russo. Resta esperar, agora, que o governo tenha xito em suas tentativas de ajuste e que a situao que retratamos comece a ser superada em 1999.
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1 Introduo
economia brasileira tem apresentado nos ltimos anos, no que tange ao comportamento dos preos e do PIB, um desempenho invejvel para um pas que saiu de uma situao de virtual hiperinflao: a taxa de variao dos preos, em 1998, encontra-se em queda pelo quinto ano consecutivo e se aproxima dos nveis internacionais; e a taxa de crescimento da economia, com algumas oscilaes, ter sido da ordem de 3,5% a.a., em mdia, no qinqnio 1994/1998, o que est longe de representar um preo elevado pelo fim da alta inflao. Entretanto, voz corrente que dificilmente o Plano Real poder ter xito, a longo prazo, se no se verificarem duas condies: a relao entre o dficit em conta corrente (DCC) e o PIB tem de diminuir em relao aos nveis atuais, e as Necessidades de Financiamento do Setor Pblico (NFSP) tm de se situar abaixo do nvel considerado compatvel com uma trajetria no crescente da relao dvida pblica/PIB. Este artigo trata das condies para que a segunda dessas condies seja cumprida, a partir da anlise das contas do governo central, para o qual h maior disponibilidade de dados. O trabalho deve ser entendido como sugesto de roteiro de possveis medidas a serem adotadas pelo prximo governo na rea fiscal, independentemente do resultado das eleies de 1998 (este texto foi escrito em maro de 1998). O desequilbrio operacional do governo central dever ficar, em 1998, em nvel similar ao de 1997 (em torno de 1,5% do PIB), resultado que est longe do ideal. Ao mesmo tempo, o dficit est sendo contido mediante a ao de alguns fatores temporrios, notadamente a receita da Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras (CPMF) e o Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF). O fim dessas duas fontes de melhora fiscal ir representar um delta de 1,2% do PIB, o que significa dizer que, se a CPMF e o FEF no existissem, s o dficit do governo central j seria de mais de 2,5% do PIB. Entender tal ponto fundamental, pois este condiciona o sig-
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nificado com o qual a palavra ajuste ser empregada neste trabalho: implica no uma melhora do resultado fiscal em relao ao resultado primrio de 1998 e sim a adoo de medidas compensatrias que impeam que o desaparecimento do FEF e da CPMF provoquem aumento do dficit pblico federal. A longo prazo, a queda da taxa real de juros e o crescimento real da economia (tal crescimento diminuiria a importncia relativa de algumas rubricas do gasto) devero contribuir para reduzir gradualmente a relao dficit/PIB, mas, no perodo que este artigo abrange (1998/2000), ainda no chegaro a representar efeito significativo. Disso decorre a necessidade de o prximo governo tomar medidas fiscais que amortizem os efeitos do desaparecimento da CPMF, em 1999, e do FEF, no ano 2000. O artigo est organizado da seguinte forma: aps esta introduo, comenta-se a relao entre o desempenho das contas pblicas e a situao do setor externo, com destaque para a crucial importncia a ser assumida pela poltica fiscal em 1999. Posteriormente, identificam-se os fatores que deterioraram as perspectivas fiscais para os prximos anos, ligados ao comportamento da receita e do gasto em 1997. O quarto captulo inclui uma discusso acerca de qual deve ser a meta fiscal de longo prazo do governo central, seguida pela apresentao do cenrio bsico de suas contas para o trinio 1998/2000. O sexto captulo expe uma srie de medidas de ajuste fiscal para 1999/2000.1 O stimo captulo mensura os efeitos dessas medidas. Por ltimo, sintetizam-se as concluses do trabalho.
Vrios dos temas e das propostas a serem apresentados foram expostos a em artigos anteriores e pontuais do prprio autor [Giambiagi 1997 ; Reis e Giambiagi, 1997]. O presente trabalho representa, de certa forma, uma consolidao dessas idias especficas, agora expostas de forma integrada em um nico texto.
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2 As Contas Pblicas e o Setor Externo: Qual a Importncia do Ajuste Fiscal?

Na discusso sobre a situao do setor externo do Brasil especialmente intensa aps a crise das economias asiticas no segundo semestre de 1997 , o governo tem alegado, entre outras coisas, que: i) a relao dficit em conta corrente (DCC)/PIB tem sido menor do que em alguns pases que sofreram recentemente notrios ataques especulativos contra suas respectivas moedas, como, por exemplo, o Mxico, no final de 1994; e ii) o dficit externo dos prximos anos ser financivel, em parte, devido grande entrada de capitais esperada com a privatizao. Trata-se de argumentao consistente e que tem-se revelado convincente, pois o financiamento externo tem-se mantido e o Brasil tem conseguido conviver com dficits em conta corrente relativamente expressivos, sem ser obrigado a promover uma desvalorizao drstica da taxa de cmbio. No prximo governo, porm, essa realidade sofrer mudana importante, pois o esgotamento das privatizaes, depois de 1999/2000, tender a diminuir o fluxo de entrada de capitais na forma de investimentos diretos. Em tais circunstncias, ser fundamental que as exportaes mantenham a trajetria de recuperao iniciada em 1997, e que as importaes dem sinais de acomodao, de modo a diminuir a relao DCC/PIB. Ao mesmo tempo, porm, ser importante que a poltica fiscal sofra uma inflexo, com a adoo de medidas de ajustamento para vigorar em 1999 ou 2000. A importncia desse ajuste est ligada a duas dimenses da poltica fiscal, no atual contexto de desenvolvimento do pas. De um lado, o resultado fiscal um dos determinantes da poupana domstica, cuja insuficincia est associada ao dficit em conta corrente, que nada mais do que a contrapartida da poupana externa: se esta vier a diminuir, a poupana governamental ter de aumentar, sob pena de diminurem as taxas de investimento da economia [Edwards, 1995]. De outro, a relao entre o dficit pblico e o PIB um dos indicadores que os investidores acompanham com mais cui-
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dado e cuja trajetria ser observada com ateno, na perspectiva da concluso das privatizaes. Portanto, se o desequilbrio fiscal mostrar tendncia de aumento, o pas poder ter dificuldades para financiar a conta corrente do balano de pagamentos (BP), justamente no momento em que deixar de contar com a entrada dos recursos das privatizaes, o que contribuir negativamente na gerao de expectativas. Tais expectativas negativas estariam associadas a duas conseqncias perversas, que tenderiam a ocorrer se o dficit pblico no for contido. A primeira, de curto prazo, seria a diminuio do espao para a queda da taxa de juros da dvida pblica, devido presso do governo sobre o mercado de ttulos. A segunda seria o possvel aumento da inflao a longo prazo, j que o espao para o financiamento dos dficits por meio de endividamento se esgotaria e o pas teria de voltar a financi-los com emisso monetria. No se pretende aqui entrar no mrito da discusso acerca da poltica cambial, nem analisar o que deve ser feito para diminuir a relao DCC/PIB. O ponto a ser destacado que, paralelamente necessidade de que, em 1999, a relao DCC/PIB continue a trajetria declinante esperada para 1998, ser preciso fazer um esforo fiscal, sob pena de que a existncia de um dficit pblico elevado seja entendida como insustentvel por parte dos investidores estrangeiros. Nesse caso, o pas deixaria de contar com os capitais que financiam o desequilbrio do que o Banco Central vem denominando de necessidades de financiamento externo, correspondentes diferena entre o DCC e o investimento direto. Se isso ocorrer, o DCC teria ser coberto com perda de reservas, o que, obviamente, no passaria de uma soluo temporria, dado que representam um recurso finito. Adotar medidas fiscais de ajuste para 1999/2000, portanto, ser um fator importante para evitar problemas de financiamento externo durante o prximo governo.
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3 Os Fatores de Piora nas Perspectivas: O Que Mudou Recentemente?

O resultado fiscal do governo central vem sendo beneficiado pela ao de quatro fatores, que tendero a desaparecer ao longo dos prximos anos: i) a receita da CPMF, que dever ser de 0,9% do PIB em 1998; ii) o efeito do FEF, de 0,4% do PIB (tabela 1); iii) a receita once and for all ainda que distribuda em parcelas das concesses, em particular aquelas ligadas aos servios de telefonia celular da chamada banda B. Prev-se que tal receita corresponda a aproximadamente 0,3% do PIB em 1998; e iv) a receita, tambm once and for all, decorrente da tributao sobre os estoques dos fundos de investimento em renda fixa, que tem igualmente um potencial de arrecadao de 0,3% do PIB em 1998.2
TABELA 1
Efeito Fiscal Lquido do FEF em Relao sua Ausncia

(Em porcentagem do PIB)
Discriminao Estados Municpios Outras vinculaes Total 1996 0,18 0,18 0,11 0,47 1997 0,18 0,14 0,11 0,43 1998 0,18 0,07 0,11 0,36 1999 0,18 0,04 0,11 0,33
Fonte: Tabela elaborada pelo autor com base em diversas fontes.
At recentemente, argumentamos que, apesar do esgotamento dessas fontes de receita e/ou desvinculao parcial de gastos, havia elementos para um cauteloso otimismo acerca
2
O Fundo de Estabilizao Fiscal permite ao governo federal no transferir: i) a cota-parte de estados e municpios correspondente ao imposto de renda de funcionrios lotados nas reparties federais; e ii) 20% das despesas vinculadas, associadas, basicamente, ao PIS-PASEP. No caso dos municpios, entretanto, o acordo negociado para prorrogar o FEF at 31 de dezembro de 1999 determina que, a partir do segundo semestre de 1997, o governo federal transfira aos municpios 50% do que retinha nos termos da verso do FEF prevalecente at ento. Essa proporo aumentar para 60%, em 1998, e 80%, em 1999.
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da evoluo futura das contas pblicas, por conta dos seguintes fatores [Alm, Giambiagi e Pastoriza, 1997; Giambiagi, 1997b]: a privatizao, utilizada para diminuir a dvida pblica, contribuiria para atenuar o peso do gasto com juros dessa dvida; a queda da taxa real de juros acentuaria esse fenmeno, e reduziria ainda mais o fluxo de despesas financeiras; o crescimento de algumas rubricas importantes de gasto abaixo da expanso do conjunto da economia iria fazer cair a relao gasto pblico/PIB; e haveria crescimento da receita (mesmo sem se considerar os efeitos da CPMF), associado vigncia de uma elasticidade da receita prxima de 1, em um contexto de crescimento moderado do PIB. Embora as privatizaes estejam at superando as previses iniciais e o nvel de atividade tenha continuado a crescer em 1997, os demais fatores antes mencionados no esto se verificando nos ltimos meses (tabela 2).3 No caso da taxa de juros, a crise asitica levou o Banco Central a promover uma drstica elevao no final de 1997, com efeitos que se projetam bastante durante todo o ano de 1998 e, talvez com intensidade algo menor, em 1999 e no ano 2000, em funo da menor liquidez internacional e do aumento do spread pago pelas economias emergentes. Por isso, a taxa de juros domstica real mdia do perodo 1998/2000, que, em Alm, Giambiagi e Pastoriza (1997), por exemplo, seria da ordem de
Alm desses fatores, um fato destacado na comparao dos resultados de 1997 com os de 1996 foi a piora associada ao resultado dos erros e omisses, que correspondem diferena entre o resultado apurado acima da linha pela Secretaria de Poltica Econmica e o dado abaixo da linha, divulgado pelo Banco Central. Tal diferena, ou discrepncia estatstica, contribuiu para diminuir o dficit de 1996 em 0,35% do PIB, ao mesmo tempo que, em 1997, teve um efeito, por coincidncia, da mesma importncia, mas de sinal oposto. Conseqentemente, entre um ano e outro, como pode ser visto na tabela 2, o delta de variao da rubrica provocou uma piora fiscal de 0,7% do PIB.
3
263
11%, provavelmente vai ser em torno de seis pontos superior, antes de que a taxa possa ceder at aqueles nveis, no incio da prxima dcada.4
Referimo-nos taxa de juros bruta.
264
TABELA 2
Necessidades de Financiamento do Governo Central 1995/1997

(Em porcentagem do PIB) Discriminao Receita total Tesouro
CPMF
1
1995 18,31 12,66 0,02 12,64 5,04 0,61 2,83 15,48 14,95 5,61 5,04 0,53 0,27 3,50 2,46 1,22 1,24 0,24 0,80 0,00 n.d. 0,02 0,51 2,26 1,75 6,59 3,47 10,06
1996 17,49 11,77 11,77 5,22 0,50 2,74 14,75 14,73 5,25 5,30 0,53 0,14 3,51 2,64 1,05 1,59 0,22 0,65 0,00 n.d. - 0,35 0,37 2,00 1,63 11,85 1,56 13,41
1997 18,41 12,64 0,80 11,84 5,13 0,64 2,90 15,51 15,19 4,97 5,54 0,53 0,16 3,99 3,03 1,33 1,71 0,19 0,58 0,19 - 0,03 0,35 0,00 1,52 1,52 12,59 1,96 14,56
Outras
INSS
No transitada Transferncias a est.e mun. Receita lquida Despesas no financeiras Pessoal Benefcios previdencirios Abono salarial/seguro-des. Oper.of.crdito (POOC) Outras desp.corr.e capital Tesouro (OCC) Min.Sade 2 Demais rgos
INSS
No transitadas Despesas extraordinrias 4 Resultado de fundos regionais 4 Discrepncia estatstica Supervit primrio Juros reais lquidos Necessidades de financiamento 5 Dvida interna lquida g.central Dvida externa lquida g.central 5 Dvida total governo central
Fonte: Secretaria de Poltica Econmica. Para a dvida, Banco Central. 1 Notas: Conceito operacional. 2 Inclui restos a pagar. 3 Inclui securitizao da dvida agrcola, emisso de ttulos da dvida agrria (TDA), etc. 4 Um resultado negativo indica reduo das necessidades de financiamento. 5 Exclui a base monetria. Obs.: n.d. = dado no disponvel.
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Por sua vez, o valor das Outras Despesas de Custeio e Capital (OCC) do Tesouro Nacional excedeu as previses mais pessimistas. Essas despesas funcionavam no passado como varivel de ajuste para acomodar o gasto a uma meta fiscal.5 Recentemente, porm, isso no tem ocorrido, e a rubrica, depois de ter aumentado significativamente em 1996, experimentou novo incremento em 1997, com um salto de 0,6% do PIB em apenas dois anos. Por ltimo, a arrecadao de impostos, com exceo da receita de CPMF, tem-se revelado frustrante (tabela 3), com destaque para a diminuio de 0,2% do PIB da receita administrada (exclusive CPMF) entre 1996 e 1997.6 Isso se deve queda real de 8%; 5% e 1% da receita do Imposto de Renda de Pessoa Jurdica (IRPJ), do PIS-PASEP e da COFINS, respectivamente. A perspectiva de que o salto da despesa e a queda da receita (exclusive a CPMF) se revelem fenmenos de natureza permanente, ainda que minorados pelas medidas restritivas de novembro de 1997, pareceria dar razo a abordagens pessimistas das perspectivas fiscais do Brasil, como as de Velloso (1997) e de Werneck e Bevilaqua (1997). Por outro lado, essas abordagens tendem a atribuir um comportamento passivo ao governo diante do agravamento das dificuldades, o que merece alguns comentrios. A situao fiscal atual no pode se manter indefinidamente, sem que o pas seja vtima da desconfiana dos investidores (domsticos e externos) acerca da sustentabilidade do Plano Real, o que poderia provocar problemas para a obteno de financiamento pblico e externo. Ao mesmo tempo,
O OCC corresponde, basicamente, ao valor da despesa federal da execuo do Tesouro, com exceo do pagamento de pessoal, benefcios previdencirios, despesas lquidas com subsdios e financiamento agricultura, transferncias vinculadas e juros da dvida pblica. Em outras palavras, uma das rubricas na qual se expressa mais intensamente o conflito entre a rea econmica (interessada em conter a despesa) e os demais ministrios (interessados em aumentar a disponibilidade para a realizao de gastos). 6 Os critrios de apurao e as fontes de informao das tabelas 2 e 3 so diferentes entre si, o que explica os totais no coincidentes.
5
266
TABELA 3
Arrecadao de Impostos
(Em porcentagem do PIB) Receitas Imposto de importao
IPI
1995 0,76 2,11 4,48 0,34 1,44 2,70 1,68 1,02 0,50 2,35 0,95 0,91 0,33 0,11 12,50 0,02 0,48 13,00 12,98
1996 0,54 1,99 4,33 0,32 1,66 2,35 1,39 0,96 0,37 2,30 0,95 0,85 0,33 0,12 11,78 0,43 12,21 12,21
1997 0,59 1,94 4,23 0,33 1,48 2,42 1,45 0,97 0,43 2,21 0,88 0,90 0,30 0,10 11,58 0,80 0,65 13,03 12,23
Imposto de renda IR pessoa fsica IR pessoa jurdica

IR
retido fonte
Rend.trabalho Outros
IOF COFINS PIS/PASEP
Contr. sobre lucro lquido Contr. seguridade servidor Outras Receita administrada, sem IPMF/CPMF
IPMF/CPMF
Demais receitas Total geral Total geral sem IPMF/CPMF Fonte: Secretaria da Receita Federal.
difcil imaginar que, diante dessa perspectiva, o governo caminhe rumo a uma crise, ao negligenciar a necessidade de adotar medidas de ajustamento. Este artigo procura, justamente, discutir as caractersticas desse ajuste. Antes disso, porm, conveniente definir, para o governo central, qual deveria ser uma meta fiscal razovel de longo prazo que balize os objetivos a serem traados no incio da prxima gesto de governo. isso que ser feito no prximo captulo.
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4 Uma Justificativa para a Meta de Longo Prazo do Governo Central

Parte-se da equao das Necessidades de Financiamento do Governo Central no conceito operacional (NFG), dadas por:
NFG= JG
SP
(1)
em que JG o valor do fluxo lquido de juros reais pagos pelo governo central, e SP o supervit primrio, ou seja, sem o pagamento de juros. Ao mesmo tempo, o fluxo do dficit operacional financiado por meio da variao da dvida lquida total interna e externa do governo central (D) e da emisso de moeda, que corresponde ao fluxo de senhoriagem (SE):7
NFG
= D + SE
(2)
em que o smbolo representa o delta da dvida, ou seja, a sua variao. A despesa de juros resultado da multiplicao de uma taxa de juros real bruta ponderada (r) pela dvida passada, conforme:8
JG =
r . D-1
(3)
em que o smbolo -1 indica defasagem. O PIB, por definio, :

Y= Y-1
. (1+y)
(4)
7 8
O valor de D exclui a base monetria.
A ponderao refere-se ao peso relativo das dvidas interna e externa e aos respectivos custos.
268
em que y a taxa de crescimento real da economia, a qual, em condies de steady state, igual taxa de crescimento real da dvida, para que a relao dvida pblica/PIB (d) d = D/Y (5)
seja constante no tempo. Conseqentemente, D = y . D-1 (6)
Se substituirmos, ento, (3) em (1) e (6) em (2); igualarmos (1) e (2) e dividirmos por Y, dados (4) e (5), aps alguns algebrismos, conclumos que o supervit primrio (medido como porcentagem do PIB) requerido como condio de estabilidade da relao dvida/PIB : p = d . (r-y) / (1+y) s em que p= SP/Y e s= SE/Y (9) (8) (7)
Por outro lado, ao substituirmos (6) em (2) e dividirmos (2) por Y, dados (4), (5) e (9), conclumos que o dficit operacional do governo central como proporo do PIB (f), definido como: f = NFG/Y deve ser igual a f = d.y / (1+y) + s (11) (10)
para que a relao dvida/PIB seja constante. Note-se que f independente da taxa de juros, o que significa que uma mu269
dana desta afeta apenas a composio entre o resultado primrio e a despesa de juros, mas no muda o valor do resultado operacional. Nas grades de resultados a serem apresentados a seguir, adotam-se como parmetros uma senhoriagem de 0,1% do PIB (s = 0,001) e uma taxa de juros real bruta de 12% (r = 0,12). O primeiro parmetro corresponde, aproximadamente, ao que cabe esperar em uma economia com baixa inflao e uma base monetria da ordem de 2% a 3% do PIB. A taxa de juros adotada significativamente inferior atual. Entretanto, medida que se conte com a perspectiva de uma trajetria no explosiva da relao dvida pblica/PIB e que a estabilizao da economia se consolide, natural esperar-se que a taxa de juros real da economia venha a ceder, a mdio e longo prazos.9 A equao (7) permite calcular, conforme j se destacou, o resultado do supervit primrio do governo central, requerido como proporo do PIB (p), como condio de estabilidade da relao dvida lquida do governo central/PIB, para diferentes valores desse coeficiente (d) e da taxa de crescimento real da economia (y), dados os valores de r e de s. Analogamente, a equao (11) permite calcular o resultado operacional das Necessidades de Financiamento do Governo Central, tambm como proporo do PIB (f) e associado a cada uma dessas combinaes de valores de d e de y. Os resultados de p em (7) e de f em (11) so mostrados nas tabelas 4a e 4b, respectivamente, para taxas de crescimento do PIB de 3% a 5% e indicadores de endividamento lquido total (interno e externo) do governo central de 11% a 15% do PIB.10 Para uma dada taxa de juros de 12%, supervits primrios superiores (inferiores) aos da tabela 4a geram um resultado operaConsidera-se que uma taxa de juros real bruta de 12% est associada a uma taxa real lquida da ordem de 10%, dado o desconto do imposto de renda na fonte. Cabe lembrar que o endividamento lquido do governo central, excluda a base monetria, foi de 14,6% do PIB em 1997, mas dever cair com as privatizaes.
10 9
270
cional melhor (pior) do que o da combinao correspondente de d e y na tabela 4b, e isso diminui (aumenta), ento, a relao dvida/PIB, que, nesse caso, no seria constante.
TABELA 4a
Resultado do Supervit Primrio do Governo Central Requerido como Condio de Estabilidade da Relao Dvida/PIB, para Diferentes Valores de d e y (%)
(i = 12%; s = 0,1% PIB) Taxa de Crescimento Real do PIB (% a.a.) 3,0 11,0 Dvida Lquida Gov. central (% PIB)
1
4,0 0,75 0,82 0,90 0,98 1,05
5,0 0,63 0,70 0,77 0,83 0,90
0,86 0,95 1,04 1,12 1,21
12,0 13,0 14,0 15,0
Nota: Refere-se aos valores da primeira coluna (11,0 a 15,0).
TABELA 4b
Resultado do Dficit Operacional do Governo Central Associado Estabilidade da Relao Dvida/PIB, para Diferentes Valores de d e y (%)
(s = 0,1% PIB) Taxa de Crescimento Real do PIB (% a.a.) 3,0 11,0 Dvida lquida Gov. central (% PIB)
1
4,0 0,52 0,56 0,60 0,64 0,68
5,0 0,62 0,67 0,72 0,77 0,81
0,42 0,45 0,48 0,51 0,54
12,0 13,0 14,0 15,0
Nota: Refere-se aos valores da primeira coluna (11,0 a 15,0).
271
Note-se que, para valores de 0,11 d 0,12, similares aos que supostamente devero se verificar aps a concluso da privatizao, e de 0,04 y 0,05, como o que se imagina que possa prevalecer na prxima dcada, a estabilidade da relao dvida/PIB requer um supervit primrio do governo central na faixa de 0,6% a 0,8% do PIB, associados a dficits operacionais de 0,5% a 0,7% do PIB. No caso do desequilbrio operacional, o resultado bastante inferior ao que se espera em 1998, pelo fato de a taxa de juros atual ser muito maior que 12%. Para o resultado primrio, os requerimentos so inclusive inferiores ao resultado que dever se verificar em 1998. Entretanto, vale lembrar que o supervit primrio de 1998 ser fruto de fatores temporrios com um efeito somado de quase 2% do PIB conforme foi explicado no primeiro pargrafo do captulo 3 , os quais devero desaparecer nos prximos anos, o que significa que ser necessrio adotar medidas compensatrias. guisa de concluso deste captulo, face aos nmeros expostos e se considerarmos que: i) h espao para ocorrer um dficit moderado, sem que isso gere uma trajetria explosiva da relao dvida/PIB; e ii) o setor pblico ficaria em situao vulnervel diante de qualquer choque adverso caso opere no limite do dficit operacional acima do qual a trajetria da dvida se tornaria explosiva, sugere-se que se tenha como meta diminuir progressivamente a relao dvida pblica/PIB. A vantagem dessa poltica que, com o tempo, esta tenderia a diminuir os supervits primrios necessrios para ter-se uma trajetria declinante daquela relao.11 Em outras palavras, uma poltica fiscal adequada, a longo prazo, consistiria em operar com algum dficit operacional, mas inferior ao associado (na tabela 4b) a cada combinao de y e d, de modo a permitir a reduo gradual desejada da relao dvida/PIB. Por exemplo, se a economia crescer 4% a.a. e a dvida inicial for de 12% do PIB, o governo central poderia ter um dficit operacional, mas que teria de ser inferior a 0,56% do PIB, o
Isso pode ser visto na tabela 4a, na qual, dada a taxa de crescimento do o supervit primrio requerido diminui se a relao dvida pblica/PIB cair.
PIB,
11
272
que, pela tabela 4a, exigiria um supervit primrio superior a 0,82% do PIB. At o ano 2000, o setor pblico no Brasil conviver com duas foras de efeitos opostos. Por um lado, as privatizaes tendero a diminuir a dvida pblica. Por outro, o dficit operacional em 1998 ser maior do que o associado a uma situao de equilbrio da relao dvida/PIB nos nveis atuais, ao mesmo tempo em que a taxa de juros de 1998 at 2000 ainda ser maior do que a que se espera que vigore a longo prazo. A combinao desses dois fenmenos significa que, devido s privatizaes, a dvida pblica poder cair como proporo do PIB, mas os deficits operacionais sero maiores do que os nveis associados a uma trajetria no crescente da relao dvida/PIB, na ausncia de novas privatizaes. Em funo disso, ao se encerrarem as privatizaes no incio da prxima dcada, e se a economia crescer em torno de 4% a.a., admitindo-se para o ano 2000 uma dvida lquida de 11% a 12% do PIB e que a taxa de juros real caia para um nvel da ordem de 12%, o que deve ser feito nos prximos anos preparar-se o terreno para que, no incio da prxima dcada, o governo central tenha um supervit primrio permanente de, pelo menos, 0,8% do PIB. Esse supervit inferior ao que ir se verificar em 1998. A grande diferena, entretanto, que tal supervit seria obtido sem a vigncia dos fatores temporrios que tm ajudado recentemente a melhorar a situao das contas do governo central, o que tornaria a poltica fiscal menos vulnervel do que a atual.
5 O Cenrio Bsico para 1998/2000

No nosso cenrio bsico, bem como nos cenrios alternativos, consideram-se apenas as contas do governo central, no s pelo fato de existir maior disponibilidade de informaes sobre essas contas, mas tambm porque: i) o governo central no tem controle direto sobre a situao das contas de estados e municpios; e ii) com a privatizao, as contas das empresas estatais devero perder importncia relativa.
273
Adota-se 1997 como ano-base, com um PIB de R$ 862,439 bilhes. A economia cresceria 1,5% em 1998; 3,0% em 1999; e 4,0% no ano 2000. Todos os cenrios adotados incorporam os efeitos das medidas fiscais adotadas em novembro de 1997, bem como seu impacto sobre as transferncias a estados e municpios.12 O cenrio bsico considera a extino da CPMF em fevereiro de 1999 e do FEF no ano 2000, sem outras mudanas tributrias. Considera-se uma receita de privatizao de empresas federais de 5,5% do PIB, distribuda ao longo de trs anos, que seria maior em 1998, e declinaria posteriormente. Por hiptese, toda essa receita seria destinada ao abatimento da dvida pblica, na proporo de 70% de dvida interna e 30% de dvida externa.13 Adicionalmente, considera-se tambm uma receita de concesses (ao contrrio da privatizao, que contabilizada como receita corrente) de 0,3% do PIB, em 1998, e de 0,2% do PIB em 1999 e 2000. As demais receitas (exceto o componente once and for all do imposto de renda na fonte sobre aplicaes financeiras em 1998), as despesas de custeio do INSS exceto pessoal e pagamento de benefcios no transitadas pelo Tesouro Nacional e o resultado superavitrio dos fundos regionais so considerados uma frao constante do PIB, igual de 1997.14 As transferncias so afetadas pelas mudanas do FEF referentes aos municpios e pelo fim do FEF no ano 2000 (ver novamente a tabela 1). Por sua vez, os valores da despesa do Programa das Operaes Oficiais de Crdito e da despesa
12
Isso explica a queda das rubricas Outras Receitas e Transferncias a Estados e Municpios, especficamente em 1999, devido ao fim dos efeitos once and for all da tributao sobre as aplicaes financeiras.
A receita de privatizao prevista para o ano 2000 est associada venda de algumas participaes minoritrias relevantes. A receita da venda de empresas estatais prevista para 1998/2000 foi estimada pelo autor. Os valores verificados, na prtica, a cada ano, podero ser algo diferentes, mas a expectativa referente s privatizaes federais, entre 5% e 6% do PIB no trinio, parece-nos bastante realista. No caso das despesas extraordinrias tais como a securitizao da dvida agrcola ou a emisso de TDA para fins de desapropriao, que afetaram bastante o resultado de 1997, supe-se que o valor da despesa, a preos correntes, seja de R$ 1 bilho em 1998, e conserve o mesmo valor nominal nos dois anos seguintes.
14
13
274
pura do OCC so congelados nominalmente nos mesmos valores de 1997, como forma de compensar o boom dessa rubrica nos ltimos dois anos.15 Entende-se aqui como despesa pura de OCC o valor que resulta do desconto, no gasto de OCC, da parcela utilizada pelo Ministrio da Sade para pagamento de dvidas em 1998. A despesa previdenciria cresce, por hiptese, 4,5% reais a.a.. Finalmente, assume-se que a despesa real com pessoal diminua 1% em 1998 (em funo da ausncia de reajuste do funcionalismo) e, a partir de ento, teria um crescimento automtico ou vegetativo de 2% a.a., em termos reais. A taxa de juros incide sobre a dvida lquida do ano anterior. Esse custo acrescido de um adicional associado ao efeito da federalizao das dvidas estaduais sobre a despesa de juros do governo central.16 Esse adicional muito significativo, no incio do perodo de projeo, em razo das altas taxas de juros vigentes. A importncia relativa desse custo, porm, iria caindo nos anos seguintes, pela diminuio da taxa de juros e pelo aumento do PIB. As principais hipteses adotadas so mostradas na tabela 5. Alm das hipteses j comentadas, supe-se que a inflao mantenha sua trajetria declinante; que o cmbio se desvalorize, em termos nominais, acima da inflao; que o cupom lquido em US$ (descontado o imposto de renda de 15% sobre os rendimentos nominais brutos e a desvalorizao nominal da taxa de cmbio) diminua gradualmente; e que a senhoriagem, com uma inflao ainda maior que a internacional, seja de 0,2% do PIB. Da combinao de hipteses quanto ao cupom cambial e desvalorizao nominal resulta uma taxa de juros real bruta domstica da dvida pblica interna
15
Algum poderia alegar que esta hiptese irrealista. Cabe lembrar, porm, que a despesa de OCC em 1997 est sendo estimulada pela receita temporria da CPMF, de modo que o seu aumento no deveria ser assumido como permanente.
16
Como a federalizao torna os estados devedores da Unio a uma taxa de juros real fixa, a dvida lquida no afetada, mas h um custo para o Tesouro Nacional, representado pela diferena entre a taxa de juros de mercado e a taxa contratual de 6% da dvida renegociada.
275
de 19,3% em 1998; 16,8% em 1999; e 15,4% no ano 2000.17 Os resultados aparecem nas tabelas 6a e 6b.18
TABELA 5
Hipteses Adotadas
1998 Hipteses bsicas Taxa de inflao (%) Taxa de desvalorizao nominal (%) Cupom cambial lquido (%) Taxa de juros externa (%) Taxa crescimento real PIB (%) Taxa crescimento real pessoal (%) Taxa crescimento real benefcios (%) Privatizao federal (% PIB) Concesses federais (% PIB) Senhoriagem (% PIB) Efeitos fim FEF sobre transfer.est. (%PIB) Efeitos fim FEF sobre transfer.mun. (%PIB) Efeitos fim FEF sobre outr.vinc. (% PIB) Hipteses derivadas Tx.de juros bruta nominal domstica (%) Taxa de juros bruta real domstica (%) Taxa de juros lquida real domstica (%) Custo federaliz. dvidas estaduais (%PIB) TABELA 6a 25,3 19,3 15,7 0,54 21,5 16,8 13,7 0,41 18,9 15,4 15,4 0,34 5,0 7,5 13,0 7,0 1,5 -1,0 4,5 2,5 0,3 0,2 0,00 0,07 0,00 4,0 7,5 10,0 7,0 3,0 2,0 4,5 2,0 0,2 0,2 0,00 0,03 0,00 3,0 6,0 9,5 7,0 4,0 2,0 4,5 1,0 0,2 0,2 0,18 0,04 0,11 1999 2000
Necessidades de Financiamento do Governo Central

17
Para efeito do clculo da taxa de juros real, no se faz distino entre os conceitos de inflao mdia e inflao dezembro/dezembro.
A receita de CPMF de 1998 maior que a de 1997 pelo fato de se referir a um perodo de doze meses e no a onze, como no ano passado. Da mesma forma, a receita desse imposto, em 1999, deve-se ao fato de continuar a ser ainda arrecadado no ms de janeiro.
18
276
(Em R$ bilhes constantes de 1997)

Discriminao Receita total Tesouro 1997 1998 172 959 122 449 7 593 2 626 112 230 16 194 13 551 82 485 44 925 5 586 28 783 144 176 130 560 42 421 49 931 4 667 1 288 32 254 24 610 10 600 1 143 9 457 14 010 1 624 5 067 0 952 -0 251 0 000 13 867 26 839 12 972 104 521 10 778 115 299 875 376 1999 167 135 115 109 0 652 1 803 112 654 16 680 13 958 82 017 46 273 5 753 28,623 138 512 131 864 43 269 52,178 4,807 1,238 30,372 22 565 9 093 0 000 9 093 13 472 1 673 5 219 0,916 -0,258 0 000 6 906 22 008 15 102 105,197 5,731 110,928 901 637 2000 173 143 119 036 0 000 1 875 117 160 17 347 14 516 85 298 48 124 5 983 31,830 141 312 135 857 44 134 54,526 6,031 1,202 29,964 21 908 8 829 0 000 8 829 13 079 1 740 5 428 0,889 -0,269 0 000 5 723 19 803 14 080 110,838 3,085 113,922 937 702
158 785 109 021 CPMF 6 857 Concesses 1 500 Outras 100 664 IRPF 15 364 IRPJ 12 760 Outras receitas 72 540 INSS 44 261 No transitada 5 503 Transferncias a estados e municpios 25 040 Receita lquida 133 745 Despesas no financeiras 130 968 Pessoal 42 849 Benefcios previdencirios 47 781 Abono salarial e seguro-desemprego 4 598 Oper.oficiais de crdito (POOC) 1 352 Outras despesas corr.e capital 34 388 Tesouro (OCC) 26 141 Min. Sade 11 430 Pgto. dvidas 1 500 Outros 9 930 Demais rgos1 14 711 INSS 1 600 No transitadas 4 992 Despesas extraordinrias2 1 655 Resultado de fundos regionais3 -0 247 Discrepncia estatstica3 2 991 Supervit primrio 0 033 Juros reais lquidos 13 109 Dficit operacional 13 076 Dvida interna lquida governo central4 108 619 Dvida externa lquida governo central 16 940 Dvida total governo central4 125 559 PIB a preos de 1997-R$bilhes 862 439
1
Notas: Inclui restos a pagar. 2 Inclui despesas com securitizao da dvida agrcola, emisso de TDA, etc. 3 Um resultado negativo indica reduo das necessidades de financiamento. 4 Exclui a base monetria.
TABELA 6b

277
(Em % do PIB) Discriminao Receita total Tesouro

CPMF
Concesses Outras
IRPF IRPJ
Outras receitas
INSS
No transitada Transferncias a estados e municpios Receita lquida Despesas no financeiras Pessoal Benefcios previdencirios Abono salarial e seguro-desemprego Oper.oficiais de crdito (POOC) Outras despesas corr.e capital Tesouro (OCC) Min. Sade Pgto. dvidas Outros 1 Demais rgos
INSS
No transitadas 2 Despesas extraordinrias 3 Resultado de fundos regionais 3 Discrepncia estatstica Supervit primrio Juros reais lquidos Dficit operacional 4 Dvida interna lquida governo central Dvida externa lquida governo central 4 Dvida total governo central Notas: Inclui restos a pagar.
2 1
1997 18,41 12,64 0,80 0,17 11,67 1,78 1,48 8,41 5,13 0,64 2,90 15,51 15,19 4,97 5,54 0,53 0,16 3,99 3,03 1,33 0,17 1,15 1,71 0,19 0,58 0,19 -0,03 0,35 0,00 1,52 1,52 12,59 1,96 14,56
1998 19,76 13,99 0,87 0,30 12,82 1,85 1,55 9,42 5,13 0,64 3,29 16,47 14,91 4,85 5,70 0,53 0,15 3,68 2,81 1,21 0,13 1,08 1,60 0,19 0,58 0,11 -0,03 0,00 1,58 3,07 1,48 11,94 1,23 13,17
1999 18,54 12,77 0,07 0,20 12,49 1,85 1,55 9,10 5,13 0,64 3,17 15,36 14,63 4,80 5,79 0,53 0,14 3,37 2,50 1,01 0,00 1,01 1,49 0,19 0,58 0,10 -0,03 0,00 0,77 2,44 1,67 11,67 0,64 12,30
2000 18,46 12,69 0,00 0,20 12,49 1,85 1,55 9,10 5,13 0,64 3,39 15,07 14,49 4,71 5,81 0,64 0,13 3,20 2,34 0,94 0,00 0,94 1,39 0,19 0,58 0,09 -0,03 0,00 0,61 2,11 1,50 11,82 0,33 12,15
TDA,
3
Inclui despesas com securitizao da dvida agrcola, emisso de etc.
Um resultado negativo indica reduo das necessidades de financiamento.

4
Exclui a base monetria.
H alguns fatores que merecem ser destacados:
278
a) se nada for feito para compensar o fim da CPMF e do FEF, o resultado primrio pioraria tanto em 1999 quanto no ano 2000; b) o dficit operacional mdio do governo central de 1999/2000 seria de 1,6% do PIB. Por coincidncia, igual mdia do perodo de governo 1995/1998, quando se leva em conta a previso da tabela 6b para 1998; c) a dvida pblica cairia, porm graas exclusivamente s privatizaes; d) em termos reais, no acumulado dos trs anos (1998/2000), a receita de Transferncias a Estados e Municpios aumentaria 27%, devido aos efeitos do fim do FEF e aos repasses relacionados com as medidas de aumento de impostos adotadas em novembro de 1997.19 No conjunto, embora esse ltimo ponto sinalize uma tendncia de alvio da situao de estados e municpios, tais fatores so claramente incompatveis com o propsito oficial de demonstrar aos investidores nacionais ou internacionais que o Plano Real sustentvel a longo prazo, pois revelariam um quadro em que a relao dvida pblica/PIB se tornaria novamente crescente com o fim das privatizaes. Disso resulta a concluso de que o prximo governo ter de tomar medidas importantes na rea fiscal, para se contrapor a esse quadro.
Isso no significa, evidentemente, que a receita total dos estados e municpios aumentaria a essa taxa, pois contam com receita prpria, que provavelmente cresceria a um ritmo menor. Cabe lembrar, no caso dos estados, que a receita de transferncias de menos de 2% do PIB, enquanto a receita prpria disponvel de ICMS descontada a parcela de 25% transferida aos municpios de mais de 5% do PIB. Entretanto, o aumento das transferncias ser importante para os estados economicamente menos favorecidos, nos quais a relao receita de transferncias/receita prpria maior.
19
279
6 Propostas de Ajuste Fiscal para 1999/2000

Este captulo destina-se a analisar quais as medidas que o futuro governo poderia adotar para melhorar o quadro apresentado anteriormente. Antes disso, porm, cabe fazer uma digresso para se entender os constraints impostos poltica fiscal nos prximos anos, em funo da necessidade de se promover desvalorizao real gradual da taxa de cmbio, o que afeta o resultado operacional pelo lado da despesa financeira. Parte-se da definio de taxa de juros nominal lquida (i*): i* = i . (1-t) (12)
em que i a taxa de juros nominal bruta incidente sobre a dvida lquida do governo central, e t a alquota relevante, para fins do clculo do cupom cambial, do imposto de renda na fonte (IRF) nas aplicaes financeiras. No caso brasileiro, este de 15% (t=0,15). O cupom cambial lquido em US$, que deve ser necessariamente atrativo para financiar o desequilbrio em conta corrente do BP, por definio, : c = (1+i*) / (1+x) 1 (13)
em que x a taxa de desvalorizao nominal do cmbio. Conseqentemente, se se modifica (13), tem-se a taxa de juros nominal lquida definida em funo dos parmetros de cupom cambial lquido e da desvalorizao cambial nominal: i* = (1+c) . (1+x) 1 (14)
A taxa de variao do ndice de taxa de cmbio real (e), definido como a relao ndice de taxa de cmbio nominal/ndice de preos domsticos, : e = (1+x) / (1+) 1 (15)
280
em que a taxa de inflao. Portanto, dados (e) e , e se invertemos (15), tem-se: x = (1+e) . (1+) - 1 (16)
A taxa de juros real bruta (r), um dos principais fatores determinantes do resultado fiscal, , evidentemente:20 r = (1+i) / (1+) 1 (17)
Portanto, se substituirmos (16) em (14), igualarmos (12) e (14) e isolarmos i, dados t e , aps alguns algebrismos, temse o resultado de r por (17), para diferentes combinaes de nveis de cupom cambial (c) e de variaes da taxa de cmbio real (e): r = (1+c) . (1+e) / (1-t) - t / [(1-t) . (1+)] 1 (18)
A tabela 7 apresenta os resultados da taxa de juros real bruta anual de (18), em funo de vrias combinaes de valores do cupom cambial lquido em US$ e de variaes anuais reais da taxa de cmbio real, conforme foi definida quando explicamos o significado de (e) na equao (15).21 Observe-se que, por (18), o resultado de r uma funo direta dos parmetros (c) e (e), como pode ser visto na tabela. Imagine-se que, por exemplo, o ndice de preos ao produtor nos EUA (aqui usado como referncia da inflao externa) fosse de 1% a.a. Se a poltica cambial brasileira seguisse a regra de PPP (purchasing power parity) e se fosse retirada a inflao externa da domstica para efeito da desvalorizao nominal, o valor de (e) teria de ser negativo em aproximadamente 1%. Caso o pas pretenda ter uma recuperao da rentabilidade das suas exportaes de, por exemplo, 3% no ano, dada a inflao externa de 1%, a desvalorizao teria de exceder a inflao domstica em 2%. Note-se, ento, que, se o cupom lquido em US$ para manter a atratividade das aplicaes no
20 21
Trata-se da mesma taxa de juros r de (3) e de (7) do captulo 4.
No exerccio, adotou-se uma taxa de inflao constante em 3% a.a., prxima que poder prevalecer a partir de 1999.
281
pas fosse de 10%, o segundo caso implicaria ter-se uma taxa de juros real bruta anual de quase 15%, ao invs dos 11% associados primeira situao. Trata-se de uma comparao que ilustra os dilemas presentes atualmente no debate no Brasil, medida que a recuperao gradual do cmbio impe obstculos baixa da taxa de juros, o que implica um custo fiscal relativamente importante.
TABELA 7
Taxa de Juros Real Bruta Anual, para Diferentes Nveis do Cupom Cambial Lquido em US$ e de Variaes Reais Anuais da Taxa de Cmbio Real (%)1
(t = 15%; = 3% a.a.)
Cupom Cambial Lquido Anual, em US$ (%) 8,0 Variao da taxa de cmbio real (% a.a.) 2,0 1,0 0,0 1,0 2,0
1
8,5 8,0 9,2 10,5 11,8 13,1
9,0 8,5 9,8 11,1 12,4 13,7
9,5 9,1 10,4 11,7 13,0 14,3
10,0 9,7 11,0 12,3 13,6 14,9
7,4 8,7 9,9 11,2 12,5
Nota: A taxa de cmbio real aqui definida como a relao ndice de taxa de cmbio nominal/ndice de preos domsticos.
Isso significa que uma das possibilidades de se diminuir o dficit previsto no cenrio bsico das tabelas 6a e 6b promover menor desvalorizao do cmbio, embora mantendo sua trajetria de recuperao real. Essa estratgia, entretanto, no recomendvel, pelo menos nos prximos dois anos, em razo da necessidade de se melhorar o resultado da balana comercial. Alternativamente, ento, o governo poderia adotar o conjunto de medidas expostas a seguir.
6.1 Desvinculao Parcial do PIS-PASEP

Atualmente, o PIS-PASEP representa uma arrecadao de aproximadamente 0,9% do PIB. Desse fluxo, pela Constituio de 1988, 60% so destinados ao seguro-desemprego e 40% 282
vo para o BNDES, que utiliza tais recursos como funding para seus emprstimos. Cabe lembrar que, quando tais emprstimos so feitos ao setor privado, so adicionados ao estoque de crditos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), e, portanto, aparecem como dvida lquida negativa, o que contribui para a diminuio das NFSP. Assim, compensa-se o efeito fiscal expansionista inicial das transferncias do PISPASEP. Ao assumir-se a hiptese, para efeito de raciocnio, de que todos os emprstimos do BNDES sejam dirigidos ao setor privado, o efeito lquido dos 40% do PIS-PASEP transferidos ao BNDES torna-se nulo, e o dficit pblico afetado apenas pelos gastos associados aos 60% restantes. Desde 1994, entretanto, inicialmente por meio do Fundo Social de Emergncia (FSE) e depois do FEF, o governo federal vem retendo 20% desses repasses, o que significa que o efeito lquido das transferncias do PIS-PASEP sobre o dficit do governo central atualmente de (1-0,2) x 0,60 x 0,90 = 0,43% do PIB. Como a parcela transferida ao BNDES neutra em termos do impacto sobre o dficit, ao acabar o FEF as transferncias do PIS-PASEP, mantida sua receita, passariam a ser de 0,60 x 0,90 = 0,54% do PIB, com um aumento do dficit de 0,11% do PIB em relao situao atual. Nossa proposta que o governo envie, em 1999, ao Congresso uma proposta de emenda constitucional que torne permanente, a partir do ano 2000, parte da desvinculao promovida pelo FEF (a que afeta as transferncias no relacionadas aos estados e municpios), de modo a no inviabilizar a aprovao da emenda pela reao de governadores e prefeitos.22 Especificamente, nossa proposta sugere que a regra mencionada, de 60% para o seguro-desemprego e 40% para o BNDES (que, com o FEF, significa 20% de reteno, 48% para o seguro-desemprego e 32% para o BNDES,
No caso de estados e municpios, isso significa que, conforme previsto na prorrogao do FEF em 1997, voltariam a prevalecer as regras vigentes at 1993, antes da aprovao do Fundo Social de Emergncia; ou seja, com o fim do FEF, estados e municpios voltariam a receber a parcela das transferncias hoje retida. Assim, a emenda proposta afetaria apenas as transferncias no relativas a estados e municpios.
22
283
pois as percentagens de repasse incidem sobre os 80% no retidos), seja modificada: 10% da receita do PIS-PASEP ficariam com o Tesouro Nacional; 50% iriam para o segurodesemprego; e 40%, para o BNDES. Em relao situao vigente (com o FEF), o seguro-desemprego ficaria com algo mais de recursos, quando passaria a receber 50% do fluxo do PIS-PASEP, ao invs dos atuais 48%, o que evitaria que a emenda fosse interpretada como um corte dos recursos do seguro-desemprego, em relao a 1998/1999. Em outras palavras, o efeito fiscal lquido da vigncia dessa emenda, em relao situao que prevaleceria sem ela, seria ter-se um gasto com seguro-desemprego de 0,50 x 0,90 = 0,45% do PIB, com aumento de 0,02% do PIB, no ano 2000 em relao aos 0,43% do PIB de 1999, mas com um benefcio fiscal em relao ao gasto de 0,54% do PIB que haveria se o FEF simplesmente acabasse, sem nenhuma outra compensao. Como os estados e municpios no seriam afetados e o gasto com seguro-desemprego seria algo superior ao atual, julgamos que essa emenda no enfrentaria muitas dificuldades para passar pelo Congresso. O ganho fiscal no ano 2000, em relao aos resultados do cenrio bsico, seria de 0,09% do PIB, na rubrica Abono Salarial e Seguro-Desemprego das tabelas 6a e 6b.23
6.2 Aumento das Alquotas do IRPF

O Brasil tem, atualmente, uma das menores alquotas marginais superiores de Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF) entre os pases em desenvolvimento da Amrica Latina. Nossa alquota marginal mxima de 27,5% no apenas muito inferior dos Estados Unidos (40%), mas tambm da alquota mxima do Chile, que de 45%; da Colmbia e do Mxico, de 35%; ou da Argentina e Peru, de 30% [BID, 1996]. Mais ainda, a alquota superior de 35%, que chegou a vigorar recentemente, foi eliminada em 1996, e isso provocou uma queda real da receita do imposto de renda retido na fonte so23
O mencionado ganho representa a diferena entre 0,54% e 0,45% do PIB.
284
bre os rendimentos do trabalho de 13% em 1996, exatamente quando era mais necessrio diminuir o dficit pblico, dado o elevado dficit do ano anterior. Portanto, o fato de: i) a alquota marginal superior sobre as pessoas fsicas ser relativamente baixa no Brasil, vis--vis outros pases em situao similar nossa; ii) a alquota superior j ter sido maior em passado recente; iii) a relao entre a trajetria da receita e a evoluo das alquotas ter-se revelado bastante estreita; e iv) o imposto de renda arrecadado sobre as pesssoas fsicas ser, hoje, em termos relativos, inferior ao de 1995, quando se esperaria que fosse maior devido ao elevado dficit daquele ano, sugere que h espao para aumentar as alquotas sobre a pessoa fsica, como parte do esforo de ajustamento. Por outro lado, a reao observada no Congresso quando o governo tentou aumentar as alquotas em 10%, em 1997, torna desaconselhvel que se aumente a alquota da faixa superior atual, pois seu limite inferior baixo e afeta um expressivo contingente de indivduos. A forma de conciliar a necessidade de se reforar o caixa com as restries polticas esperadas contra o eventual aumento do imposto de renda fazer com que incida apenas sobre um contingente modesto da populao, mas que concentre parcela importante da renda. Nesse sentido, pode-se pensar em recriar a terceira alquota (alm das atuais de 15,0 e 27,5%): 35,0%. O limite da nova faixa teria de ser estabelecido de modo a tentar recuperar o nvel de receita da tributao da pessoa fsica (inclusive rendimentos do trabalho) de 1995 (tabela 2). Parte desse delta seria compartilhado com estados e municpios.24 Como tentativa para a realizao de
24
Alm dos 44% da receita do imposto de renda transferido a estados e municpios, o artigo 159 da Constituio estabelece que 3% desse imposto deve ser destinado s instituies financeiras regionais para aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Esse efeito, porm, no levado em conta aqui nem na seo seguinte, referente ao imposto de renda sobre a pessoa jurdica, pois tais recursos so considerados crditos da Unio, da mesma forma que os emprstimos do FAT. Portanto, o fato de esses recursos serem emprestados no afeta o resultado lquido das Necessidades de Financiamento do Governo Central, ao contrrio das Transferncias a Estados e Municpios, que so classificadas como despesa.
285
estudos especficos por parte da Receita Federal, sugere-se que a nova alquota marginal incida apenas sobre aqueles que recebem rendimentos superiores a R$ 8 000 ou 9 000 mensais.25 Como, em 1995, a receita de imposto de renda sobre a pessoa fsica e rendimentos do trabalho foi de 2,02% do PIB, e, em 1998, prev-se uma receita de 1,85% do PIB, o aumento bruto da receita resultante da medida seria de 0,17% do PIB, e o ganho de receita lquida (exceto as transferncias), de 0,10% do PIB. Dado o interesse de estados e municpios, a medida teria razoveis chances de ser aprovada.
6.3 Aumento do IRPJ

No Brasil, nos ltimos anos, difundiu-se a idia de que a carga tributria estaria no limite e de que qualquer tentativa de diminuir o dficit pblico teria que se dar com base na diminuio do gasto e no no aumento da receita. A idia se fundamenta nos ltimos dados divulgados das Contas Nacionais, que vo at 1996 e que mostram, nesse ano, uma carga tributria global (soma de impostos diretos e indiretos) de 28% do PIB. Em relao a essa questo, porm, cabe fazer as seguintes ponderaes: i) essa carga tributria era aproximadamente igual de 1994, e, praticamente no aumentou desde ento; ii) no caso especfico do governo federal, a arrecadao da receita administrada, exclusive IPMF/CPMF, vem caindo desde 1995: aps ter sido de 12,5% do PIB naquele ano, caiu a 11,8% do PIB, em 1996, e a 11,6% do PIB, em 1997; ou seja, quase 1 ponto do PIB abaixo do nvel de 1995; e iii) no que diz respeito especificamente receita de IRPJ, conforme j se mencionou, esta caiu , em termos reais, 8% em 1997 (em relao a 1996), por conta, em boa parte, da inflao ter-se revelado inferior estimada, o que afeta negativamente a arrecadao, face s regras tributrias que regem os balanos e os impostos disso decorrentes.
25
A segunda faixa de renda, portanto, sujeita a uma alquota marginal de 27,5%, manteria o piso atual de R$ 1 800 at o referido limite de R$ 8 000/9 000, correspondente ao piso da nova faixa a ser criada.
286
A proposta aqui defendida, no caso do IRPJ, que: i) as regras de balano referentes s pessoas jurdicas sejam ajustadas de tal modo que se compense a perda de 1997; e ii) o governo acelere a cobrana da dvida ativa, ao concentrar sua ao nos principais devedores, mediante a tomada das aes cabveis por parte da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, com vistas converso de crditos tributrios em recursos do caixa da Unio.26 O objetivo seria promover-se o deslocamento da receita do IRPJ para cima, para que a receita do imposto retorne aos nveis relativos de 1996: 1,66% do PIB. Desse efeito deve ser descontado o repasse de Transferncias a Estados e Municpios (de 44% do aumento de receita), de forma anloga ao que foi explicado na seo 6.2. Como o nvel de receita do imposto em questo previsto para 1998 de 1,55% do PIB, o ganho bruto de receita seria de 0,11% do PIB, e o ganho lquido, de 0,06% do PIB. Tal proposta teria boas chances de aprovao, em razo dos mesmos argumentos da seo anterior.
6.4 Cortes no OCC27

Como j se mencionou, o OCC sofreu aumento de 0,6% do PIB em apenas dois anos, entre 1995 e 1997, depois de j ter crescido em 1995. Vale destacar que, a preos de 1997, a despesa de OCC fra de R$ 17,7 bilhes em 1994, dos quais R$ 9,5 bilhes foram para o Ministrio da Sade e R$ 8,2 bi26
Estima-se que apenas 5% dos devedores concentrem 95% do total dos crditos da Unio referentes dvida de contribuintes em falta com o Fisco [Gazeta Mercantil, 5 de novembro de 1997].
Nesta seo, bem como nos comentrios a serem feitos acerca da possvel cobrana da CPMF depois de 1998, adota-se uma hiptese de flexibilidade oramentria que no , contudo, plenamente garantida. Isso porque parte dos gastos do OCC so financiados com recursos vinculados, isto , oriundos de receitas que devem ser destinadas ao custeio de rubricas especficas. Nesse caso, se essas receitas subirem, o que razovel em um contexto de crescimento da economia, o gasto a estas associado tenderia a ter a mesma trajetria. Para que isso no ocorra, preciso que: i) o oramento da seguridade social seja inicialmente deficitrio e, assim, a seguridade passaria a substituir recursos repassados pelo Tesouro de outros impostos pela receita prpria em aumento; ou ii) a seguridade social use os recursos adicionais para quitar possveis dvidas que mantenha com o Tesouro.
27
287
lhes, para os demais rgos dos trs poderes. Esses valores, em 1997, foram de R$ 26,1 bilhes para o total, R$ 11,4 bilhes para o Ministrio da Sade e R$ 14,7 bilhes para os outros rgos. H, portanto, espao para que a rubrica sofra cortes nos prximos anos. Em 1998, isso dever acontecer pelo congelamento dos valores nominais da despesa, e difcil imaginar que, em ano eleitoral, os cortes sejam mais profundos. Em 1999, porm, como natural em um ciclo poltico normal de qualquer pas, a despesa dever sofrer cortes reais mais acentuados, no contemplados, contudo, no nosso cenrio bsico. Nossa proposta que a despesa nominal do OCC, excludo o pagamento de dvidas do Ministrio da Sade, nas tabelas 6a e 6b, em 1999, seja cortada em 10%, e mantenha o mesmo valor nominal no ano 2000. Note-se que, com base na tabela 6a, se multiplicados os valores do ano 2000 por um coeficiente de 0,9, isso implicaria uma despesa de OCC de R$ 19,7 bilhes no ano 2000, ainda 11% superior de 1994. Algum poder alegar que, em 1994, essas despesas estavam no osso e que era necessrio que aumentassem. Entretanto, nesse mesmo ano, a despesa de juros do governo central foi determinada por sua dvida lquida de 1993 (9% do PIB), ao passo que essa dvida atualmente de quase 15% do PIB. Da mesma forma, em 1994, a despesa com benefcios previdencirios foi de 4,9% do PIB e, em 1998, dever ser de 5,7% do PIB. Em outras palavras, se h despesas que sobem, em termos relativos, outras devem cair, sob pena de que o dficit escape ao controle. Portanto, dada a rigidez de outros gastos e o fato de que o OCC subiu muito recentemente, sobre este que tero de incidir os esforos de ajustamento do governo nos prximos anos.28 Dada a participao do OCC no PIB no ano 2000 (tabela 7b) e o corte de 10% proposto, o ganho fiscal associado a essa
28
288
Devido, justamente, ao problema da rigidez de alguns gastos, como aqueles feitos com pessoal e com o pagamento de benefcios previdencirios, na prtica, no caso do governo federal, como afirma Ohana (1997, p. 12), falar em reforma fiscal no Brasil significa cortar gastos sociais.
medida seria de 0,23% do PIB no ano 2000. A isso deve ser somada a queda da despesa de juros, pois o dficit (e a dvida) de 1999 seria inferior ao do cenrio bsico.
6.5 Conteno dos Benefcios Previdencirios

Em maio de 1995, o governo determinou um reajuste nominal de benefcios de 43%, muito superior inflao verificada na poca. Como, em 1995, parte da despesa anual com benefcios j tinha se verificado, os efeitos s se fizeram sentir plenamente em 1996. Isso explica o aumento da despesa com benefcios de quase 0,5% do PIB em apenas dois anos, entre 1994 e 1996. Mais ainda: como, em 1996 e 1997, o aumento concedido foi maior do que o aumento dos preos verificado na prtica nos meses consecutivos, a Previdncia Social, j per se em situao crtica em funo de uma srie de fatores ligados ao envelhecimento demogrfico da populao, tem enfrentado sistematicamente, h trs anos, um aumento do valor real da remunerao per capita do seu contingente de beneficiados.29 Em consequncia desses e de outros fatores, a relao despesa com benefcios/PIB mais que dobrou em menos de dez anos, e entre 1988 ano de promulgao da Constituio e 1997 (tabela 8), essa despesa aumentou em 3 pontos do PIB.
TABELA 8
Gasto com Benefcios Previdencirios

Ano 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
29
% PIB 2,5 2,7 3,4 3,4 4,3 4,9 4,9 5,0 5,3
R$ Milhes Constantes de 1997 17 893 20 010 24 136 23 887 30 051 36 648 38 085 41 248 44 573
Nmero de 1 Benefcios 11 582 602 12 123 205 12 473 738 12 635 571 13 709 767 15 122 135 15 753 180 16 176 587 16 912 493
Benefcio per Capita Anual (R$ de 1997) 1 545 1 651 1 935 1 890 2 192 2 423 2 418 2 550 2 636
Isso tambm resultado do crescimento mais acentuado, depois de 1994, das aposentadorias por tempo de servio, cujo valor mdio maior que a mdia dos benefcios.
289
1997
5,5
47 781
17 681 877
2 702
Fonte: Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. 1 Notas: Com deflator implcito do PIB. 2 Previso do autor.
Seria importante, portanto, que o esforo de ajustamento fiscal a ser empreendido a partir de 1999 contemplasse tambm uma reverso, ainda que parcial e modesta, desse fenmeno. Para tanto, sugere-se que os benefcios previdencirios aumentem apenas 1% em 1999, e s voltem a ser reajustados em funo da inflao prevista no ano 2000. Cabe lembrar que o artigo 202 da Constituio estabelece apenas que nenhum benefcio poder ter valor inferior ao do salriomnimo, mas como, em 1996, os benefcios foram reajustados em 15% e o salrio-mnimo em 12%, o salrio-mnimo poderia ser reajustado em torno de 3%, sem que isso obrigue o governo a reajustar os benefcios. Portanto, em 1999, com uma inflao da ordem de 4%, o salrio-mnimo seria reajustado nessa proporo e, os benefcios, 3 pontos percentuais abaixo disso.30 Certamente, haveria um custo poltico associado medida, mas j que: i) a inflao na poca seria modesta; e ii) o fato apenas compensaria em parte o grande aumento real dos benefcios dos ltimos anos, entendemos que tanto o custo para os indivduos que deixariam de ser beneficiados pelo reajuste quanto o nus poltico do governo seriam palatveis. Dados o elevado peso do pagamento de benefcios, a parcela de 3 pontos percentuais de inflao que no seria incorporada ao reajuste e a hiptese de inflao adotada, o benefcio fiscal associado medida seria de 0,17% do PIB. O ato dependeria apenas da disposio governamental, pois no exigiria a aprovao prvia do Congresso.
30
Como o reajuste de benefcios ocorre em meados do ano, o efeito seria distribudo entre 1999 e 2000.
290
7 Efeitos das Medidas de Ajuste

Este captulo procura mensurar o impacto das propostas mencionadas no captulo 6. Isso feito a partir da modificao dos parmetros do cenrio bsico exposto nas tabelas 6a e 6b , entendido como cenrio 1. Nos cenrios 2 a 6, os parmetros so modificados alternadamente, para captar o impacto especfico de cada alternativa. O cenrio 7 mostra os resultados da hiptese de que a CPMF se torne permanente no ano 2000. como nica modificao ao cenrio bsico, com uma receita de 0,87% do PIB no ano 2000. Para isso, supe-se que uma emenda constitucional nesse sentido seja aprovada em 1999. Por ltimo, o cenrio 8 representa a combinao dos cenrios 2 a 6, ou seja, sem a CPMF em carter permanente a partir de 2000. Os cenrios 2 a 6 so descritos a seguir. Cenrio 2: corresponde implementao da proposta mencionada na seo 6.1. Implica um aumento da despesa de Outras Vinculaes de apenas 0,02% do PIB no ano 2000 (em relao a 1999), ao invs dos 0,11% do PIB ( tabela 5). Cenrio 3: corresponde implementao da proposta mencionada na seo 6.2. Representa um aumento da receita de IRPF de 0,17% do PIB e das Transferncias a Estados e Municpios de 0,07% do PIB, no ano 2000, em relao ao cenrio bsico. Cenrio 4: corresponde implementao da proposta mencionada na seo 6.3. Representa um aumento da receita de IRPJ de 0,11% do PIB e das Transferncias a Estados e Municpios de 0,05% do PIB, no ano 2000, em relao ao cenrio bsico. Cenrio 5: corresponde implementao da proposta mencionada na seo 6.4. Representa um corte de gastos, j em 1999, de 0,23% do PIB, em relao ao cenrio bsico, com um efeito adicional sobre a despesa de juros do ano 2000, devido ao menor dficit de 1999.
291
Cenrio 6: corresponde implementao da proposta mencionada na seo 6.5. Implica um corte de gastos de 0,17% do PIB em relao ao cenrio bsico. Os resultados principais so expostos e comparados na tabela 9. As tabelas 10a e 10b, que tm a mesma estrutura das tabelas 6a e 6b do cenrio bsico, mostram os resultados das combinaes de medidas dos cenrios 2 a 6, representadas no cenrio 8.31 A tabela 11, por sua vez, compara os resultados dos cenrios 1 e 8 (ano 2000) entre si e com a situao de 1997.32
TABELA 9
Resultados do Governo Central no Ano 2000 nos Diferentes Cenrios

Cenrio Mudanas Supervit Primrio 1 (Bsico) 2 3 4 5 6 7 8 PIS-PASEP IRPF IRPJ OCC
Resultados (% PIB) Juros Reais 2,11 2,11 2,11 2,11 2,07 2,10 2,11 2,06 Dficit Dvida Lquida Operacional 1,50 1,41 1,40 1,44 1,23 1,32 0,63 0,80 12,15 12,06 12,05 12,09 11,64 11,85 11,28 11,09
0,61 0,70 0,71 0,67 0,84 0,78 1,48 1,26
Benefcios
CPMF
Cen. 2 a 6
Na tabela 9, cabe destacar o seguinte:
Na interpretao dos resultados, cabe lembrar que, no ano 2000, haveria ainda uma receita de concesses once and for all de 0,2% do PIB (que impactaria no mesmo valor o supervit primrio), mas que desapareceria em 2001. Portanto, o supervit primrio do cenrio bsico, expurgado desse efeito, seria de apenas 0,4% do PIB.
32
31
O fato de s vezes a soma das partes no corresponder ao total deve-se a problemas de arredondamento.
292
a) a CPMF cenrio 7 a medida mais eficiente do ponto de vista do resultado fiscal, sem se entrar em consideraes acerca dos problemas que isso acarretaria para a competitividade das exportaes e como fator de distoro alocativa, por se tratar de um imposto do tipo em cascata; b) depois do retorno da CPMF, o corte de 10% do OCC cenrio 5 a medida que gera o maior impacto fiscal; c) isoladamente, com exceo da adoo da CPMF, nenhuma das medidas permitiria ter, no ano 2000, um dficit operacional do governo central significativamente inferior ao de 1997; e d) as medidas dos cenrios 2 a 6, refletidas no cenrio 8, teriam, se adotadas em conjunto, um impacto expressivo (0,7 pontos do PIB) na reduo do dficit operacional, em relao ao cenrio bsico.
TABELA 10a

(Em R$ bilhes constantes de 1997)
Discriminao Receita total Tesouro
CPMF
1997 158 785 109 021 6 857 1 500 100 664 15 364 12 760 72 540 44 261 5 503 25 040 133 745 130 968 42 849 47 781 4 598 1 352 34 388 26 141
1998 172 959 122 449 7 593 2 626 112 230 16 194 13 551 82 485 44 925 5 586 28 783 144 176 130 560 42 421 49 931 4 667 1 288 32 254 24 610
1999 167 135 115 109 0 652 1 803 112 654 16 680 13 958 82 017 46 273 5 753 28 623 138 512 128 585 43 269 51 155 4 807 1 238 28 116 20 309
2000 175 768 121 661 0 000 1 875 119 786 18 941 15 547 85 298 48 124 5 983 32 986 142 782 131 224 44 134 52 928 5 187 1 202 27 773 19 717
Concesses Outras
IRPF IRPJ
Outras receitas
INSS
No transitada Transferncias a estados e municpios Receita lquida Despesas no financeiras Pessoal Benefcios previdencirios Abono salarial e seguro-desemprego Oper.oficiais de crdito (POOC) Outras despesas corr.e capital Tesouro (OCC)
293
Min. Sade Pgto. dvidas Outros Demais rgos1

INSS
No transitadas Despesas extraordinrias2 Resultado de fundos regionais3
11 430 1 500 9 930 14 711 1 600 4 992 1 655 -0 247
10 600 1 143 9 457 14 010 1 624 5 067 0 952 -0 251
8 184 0 000 8 184 12 124 1 673 5 219 0 916 -0 258
7 946 0 000 7 946 11 771 1 740 5 428 0 889 -0 269
(continua)
294
(continuao)
Discriminao Discrepncia estatstica Supervit primrio Juros reais lquidos Dficit operacional Dvida interna lquida governo central4 Dvida externa lquida governo central Dvida total governo central4 PIB a preos de 1997 R$ bilhes
3
O AJUSTE FISCAL DE 1999/2000 1997 2 991 0 033 13 109 13 076 108 619 16 940 125 559 862 439 1998 0 000 13 867 26 839 12 972 104 521 10 778 115 299 875 376 1999 0 000 10 186 22 008 11 823 101 918 5 731 107 649 901 637 2000 0 000 11 827 19 297 7 470 100 948 3 085 104 033 937 702
Notas: Inclui restos a pagar.

2
TDA,
3
Inclui despesas com securitizao da dvida agrcola, emisso de etc.
Um resultado negativo indica reduo das necessidades de financiamento.

4
Exclui a base monetria.
TABELA 10b

Discriminao Receita total Tesouro
CPMF
1997 18,41 12,64 0,80 0,17 11,67 1,78 1,48 8,41 5,13 0,64 2,90 15,51 15,19 4,97 5,54 0,53 0,16
1998 19,76 13,99 0,87 0,30 12,82 1,85 1,55 9,42 5,13 0,64 3,29 16,47 14,91 4,85 5,70 0,53 0,15
1999 18,54 12,77 0,07 0,20 12,49 1,85 1,55 9,10 5,13 0,64 3,17 15,36 14,26 4,80 5,67 0,53 0,14
2000 18,74 12,97 0,00 0,20 12,77 2,02 1,66 9,10 5,13 0,64 3,52 15,23 13,99 4,71 5,64 0,55 0,13
Concesses Outras
IRPF IRPJ
Outras receitas
INSS
No transitada Transferncias a estados e municpios Receita lquida Despesas no financeiras Pessoal Benefcios previdencirios Abono salarial e seguro-desemprego Oper.oficiais de crdito (POOC)
(continua)
295
(continuao)
Discriminao Outras despesas corr.e capital Tesouro (OCC) Min. Sade Pgto. dvidas Outros Demais rgos
INSS
1
1997 3,99 3,03 1,33 0,17 1,15 1,71 0,19 0,58

2
1998 3,68 2,81 1,21 0,13 1,08 1,60 0,19 0,58 0,11 -0,03 0,00 1,58 3,07 1,48 11,94 1,23 13,17
1999 3,12 2,25 0,91 0,00 0,91 1,34 0,19 0,58 0,10 -0,03 0,00 1,13 2,44 1,31 11,30 0,64 11,94
2000 2,96 2,10 0,85 0,00 0,85 1,26 0,19 0,58 0,09 -0,03 0,00 1,26 2,06 0,80 10,77 0,33 11,09
No transitadas Despesas extraordinrias Resultado de fundos regionais Discrepncia estatstica3 Supervit primrio Juros reais lquidos Dficit operacional Dvida interna lquida governo central
4
0,19 -0,03 0,35 0,00 1,52 1,52 12,59 1,96 14,56
Dvida externa lquida governo central Dvida total governo central

1
4
Notas: Inclui restos a pagar. 2 Inclui despesas com securitizao da dvida agrcola, emisso de TDA, etc. 3 Um resultado negativo indica reduo das necessidades de financiamento. 4 Exclui a base monetria.
Cabe chamar ateno para o fato de que, na comparao entre o ano 2000 e 1997, na tabela 10a, o aumento real acumulado da receita transferida aos estados e municpios seria de 32% acima, portanto, dos 27% do cenrio bsico.
296
TABELA 11
Resultados Comparativos
Discriminao 1997 2000 1 Cenrio (A) Cenrio 8 (B) 18,46 18,74 12,69 12,97 0,00 0,00 0,20 0,20 12,49 12,77 1,85 2,02 1,55 1,66 9,10 9,10 5,13 5,13 0,64 0,64 3,39 3,52 15,07 15,23 14,49 13,99 4,71 4,71 5,81 5,64 0,64 0,55 0,13 0,13 3,20 2,96 2,34 2,10 0,94 0,85 0,00 0,00 0,94 0,85 1,39 1,26 0,19 0,19 0,58 0,58 0,09 0,09 - 0,03 - 0,03 0,00 0,00 0,61 1,26 2,11 2,06 1,50 0,80 Melhora Fiscal 1 1 (A) (B) 0,06 0,06 - 0,80 0,03 0,83 0,07 0,07 0,69 0,00 0,00 - 0,49 - 0,43 0,71 0,26 - 0,27 - 0,11 0,03 0,80 0,70 0,38 0,17 0,21 0,32 0,00 0,00 0,10 0,00 0,35 0,63 - 0,59 0,04 0,34 0,34 - 0,80 0,03 1,11 0,24 0,18 0,69 0,00 0,00 - 0,62 - 0,28 1,19 0,26 - 0,10 - 0,02 0,03 1,02 0,92 0,47 0,17 0,30 0,45 0,00 0,00 0,10 0,00 0,35 1,26 - 0,56 0,70
Receita total Tesouro

CPMF
Concesses Outras
IRPF IRPJ
Demais
INSS
No transitada Transf. a est.e mun. Receita lquida Desp.no financ. Pessoal Ben.previdenc. Abono/seg.-des.
POOC
Outras Tesour.(OCC) Min.Sade Pgto.dvid. Outras 2 Demais rg.

INSS
No transitadas Extraordinrias3 4 Fundos regionais 4 Discrepncia estat. Supervit primrio Juros reais lquidos Nec.financiamento
1
18,41 12,64 0,80 0,17 11,67 1,78 1,48 8,41 5,13 0,64 2,90 15,51 15,19 4,97 5,54 0,53 0,16 3,99 3,03 1,33 0,17 1,15 1,71 0,19 0,58 0,19 - 0,03 0,35 0,00 1,52 1,52
Notas: Um resultado positivo indica melhora fiscal entre 1997 e o ano 2000. 2 Inclui restos a pagar. 3 Inclui despesas com securitizao da dvida agrcola, emisso de TDA, etc. 4 Um resultado negativo indica reduo das necessidades de financiamento.
297
Na ltima coluna da tabela 12, a melhora fiscal entre 1997 e 2000 do cenrio 8 (0,7% do PIB) pode ser entendida como a combinao dos seguintes efeitos:33
Fim da discrepncia estatstica de 1997: Fim da receita de CPMF: Aumento compensatrio de outras receitas: Aumento das transferncias a estados/municpios: Queda da despesa no financeira, excl.transf.a est./mun.: Aumento da despesa de juros reais lquidos: Total: 0,35% do PIB (-) 0,80% do PIB 1,14% do PIB (-) 0,62% do PIB 1,19% do PIB (-) 0,56% do PIB 0,70% do PIB
Resumidamente, os efeitos podem ser reagrupados da seguinte forma:

Fim da discrepncia estatstica de 1997: Aumento de impostos Queda de gastos (lquida do aumento de transferncias) Aumento da despesa de juros reais lquidos: Total: 0,35% do PIB 0,34% do PIB 0,57% do PIB (-) 0,56% do PIB 0,70% do PIB
33
Cabe lembrar que, apesar da queda da taxa de juros entre 1998 e 2000, a despesa neste ltimo ano ainda seria maior que a de 1997, fundamentalmente devido ao custo da federalizao das dvidas estaduais, que s passou a impactar as contas no incio de 1998.
298
Cabe frisar, contudo, que o conceito de aumento de impostos, nesse ltimo caso, refere-se comparao do ano 2000 com 1997, porque, se a comparao fosse feita com 1998, a receita de impostos cairia, devido ao fim da CPMF.34 Nesse sentido, a carga tributria futura, mesmo com o aumento do IRPF e do IRPJ, seria menor que a de 1997 (tabela 10b).
8 Concluses
Os clculos feitos no captulo anterior pressupem que as medidas de ajuste referentes receita seriam aprovadas em 1999, e, na prtica, comeariam a vigorar apenas em 2000. Como ser importante que, ao se aproximar o final das privatizaes, o pas comece a dar claros sinais de aprofundamento do ajuste fiscal, o corte de gastos prescrito para 1999, que no dependeria do Congresso, ser rigorosamente fundamental, como mostra de comprometimento das futuras autoridades com a austeridade fiscal. Note-se que, pela tabela 10b, isso implicaria uma queda do dficit operacional, em 1999, que ter que ser complementada, porm, pelo aumento posterior dos impostos, pois, caso contrrio, a diminuio do dficit ser insuficiente para impedir uma posterior trajetria explosiva da relao dvida/PIB. Note-se tambm que difcil imaginar como um corte de gastos maior do que o proposto possa ser vivel, o que significa que o ajuste no poder prescindir de algum aumento compensatrio de impostos, para atenuar os efeitos da extino da CPMF. Ao mesmo tempo, o novo governo ter que dar continuidade s reformas iniciadas no governo atual. Isso inclui: i) a aprovao de legislao complementar que regulamente a reforma administrativa resultante da emenda constitucional a ela associada; e ii) a recolocao, na agenda, do tema de uma ampla reforma da previdncia social, como forma de consolidar a estabilizao a longo prazo, para reforar os sinais poIsso porque, como se pode ver na tabela 6b, a soma de IRPF, IRPJ e Outras Receitas aumenta 0,82% do PIB de 1997 para 1999, j excludos os efeitos once and for all de 1998. De 1997 para 1998, justamente por esse efeitos, o aumento maior.
34
299
sitivos para a gerao de expectativas favorveis continuidade da confiana no futuro do Plano Real. Finalmente, os principais pontos do trabalho podem ser resumidos nas seguintes concluses: a) entre 1997 e o ano 2000, somente a combinao do fim da e do FEF gerar um impacto negativo sobre o dficit do governo central de, aproximadamente, 1,2% do PIB;
CPMF
b) o prximo governo ter de adotar novas medidas de ajuste fiscal, para compensar esse fato, pois as medidas de novembro de 1997 so insuficientes para atingir uma queda do dficit pblico consistente com uma trajetria no explosiva da relao dvida pblica/PIB, quando acabarem as privatizaes; c) o ajuste fiscal do governo central a ser implementado pelas prximas autoridades ter de envolver uma combinao de queda de gastos, aumento compensatrio de impostos para atenuar os efeitos do fim da CPMF , e reduo da taxa real de juros; d) A meta de longo prazo do governo central deve ser a de gerar um supervit primrio permanente de pelo menos 0,8% do PIB (supe-se uma dvida de 11% a 12% do PIB e crescimento de 4% ao ano), j sem os atuais efeitos provisrios que tm contribudo para aumentar a receita e/ou diminuir o gasto no nvel federal; e) as perspectivas fiscais para os prximos anos se viram agravadas, durante 1997, pelo aumento do gasto de OCC, cuja variao acumulada entre 1995 e 1997 foi de 0,6% do PIB, o que converte essa varivel na candidata natural a sofrer cortes no futuro; f) se nada for feito, o supervit primrio do governo central a ser obtido em 1998 dever cair ao longo dos prximos dois anos. Isso seria um sinal preocupante para um pas que pre300
cisa dar mostras de que a situao fiscal est melhorando, sob pena de que a confiana no futuro do plano de estabilizao seja negativamente afetada, quando as privatizaes se aproximarem do fim e o Brasil ficar sem o financiamento a estas associado; g) incorreto supor que a carga tributria esteja no limite: no caso do governo federal, a receita administrada (exclusive IPMF/CPMF) vem caindo consecutivamente desde 1995, e, em 1997, foi quase 1 ponto percentual do PIB inferior de 1995. Em particular, as alquotas sobre a pessoa fsica caram em 1996, e as regras incidentes sobre a pessoa jurdica acabaram, na prtica, beneficiando as empresas pelo fato de a queda da inflao ter sido maior do que a prevista; em funo disso, a receita de imposto de renda na fonte sobre os rendimentos do trabalho diminuiu em 0,3% do PIB, em 1996, e o IRPJ caiu 0,2% do PIB, em 1997, algo que entra em conflito com a necessidade de se reduzir o dficit pblico; e h) especificamente, recomendvel que o prximo governo: i) desvincule parte das receitas do PIS-PASEP e torne permanente o efeito do FEF incidente sobre a parcela destinada ao seguro-desemprego; ii) crie uma terceira alquota do IRPF, pois a alquota marginal superior no Brasil muito baixa, vis-vis a maioria dos pases de renda mdia da Amrica Latina; iii) aumente a receita do IRPJ, de modo a recuperar a participao dessa receita no PIB, como em 1996; iv) implemente cortes no OCC, para compensar a elevao dessa varivel em 1996/1997; v) promova a conteno do valor real do pagamento de benefcios algo importante pelo fato de incidir sobre uma varivel que representa mais de 5,5% do PIB e que se justifica como compensao parcial pelo aumento real dessa rubrica nos ltimos anos; e vi) diminua gradualmente a taxa real bruta de juros, do nvel de 19%/20% em 1998, para uma taxa prxima a 15% no ano 2000. A adoo do conjunto de medidas propostas levaria, entre 1997 e 2000, o governo federal a provocar um ajustamento primrio de 1,3% do PIB; o aumento dos impostos representa-
301
ria um ajustamento de 0,3% do PIB, e a queda da despesa no financeira exclusive Transferncias a Estados e Municpios entre esses dois anos corresponderia a 1,1% do 35 PIB. Alternativamente, se essas medidas forem julgadas impopulares ou inaceitveis, a nica alternativa que restar ser tornar a CPMF uma contribuio permanente, com uma receita anual da ordem de 0,9% do PIB. Note-se, porm, que essa ser uma alternativa qualitativamente inferior do que a adoo conjunta das outras medidas, por implicar uma srie de distores na economia (pelo fato de ser um imposto em cascata), ausentes nas outras alternativas mencionadas neste trabalho.
35
A diferena entre a soma desses ajustamentos e o aumento mencionado do supervit primrio explica-se: i) pelo fim da discrepncia estatstica entre os dados acima e abaixo da linha; e ii) pelo maior fluxo de transferncias a estados e municpios.
302
Referncias bibliogrficas
ALM, Ana Cladia; GIAMBIAGI, Fabio e PASTORIZA, Florinda. Cenrio macroeconmico: 1997-2002. BNDES/Departamento Econmico, mai. 1997. (Texto para Discusso, n.56) BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO-BID. La reforma tributaria. In: Informe de Progreso Econmico y Social-IPES. Washington, DC: 1996. Cap. 3. EDWARDS, Sebastian. Why are Latin Americas saving rates so low?; trabalho apresentado na Primeira Conferncia Anual Latinoa-Americana sobre Desenvolvimento Econmico, Banco Mundial, Rio de Janeiro, jun. 1995. GIAMBIAGI, Fabio. O ajuste fiscal e o Econmica, set. 1997a. (a publicar)
IRPF.
Conjuntura
GIAMBIAGI, Fabio. Cenrio fiscal: nem 8 nem 800. Gazeta Mercantil, 30/06/1997b. OHANA, Felipe. The brazilian 1994 stabilization plan: an analytical view. Ensaios Econmicos, IPGE, n.307, 1997. Texto apresentado no seminrio da Fundao Colosio, Mxico, Economic Strategies for the New Millenium Globalization With Social Justice. REIS, Carla e GIAMBIAGI, Fabio. O aumento do Boletim Conjuntural, IPEA, n.38, jul. 1997.
OCC
em 1996.
VELLOSO, Raul. Como acelerar o ajuste fiscal. Trabalho apresentado no IX Frum Nacional, Instituto Nacional de Altos Estudos-INAE, mai. 1997. WERNECK, Rogrio e BEVILAQUA, Afonso. Fiscal-policy sustainability in Brazil. 1997. Trabalho preparado para o projeto Fiscal-Policy Sustainability in Latin America, InterAmerican Development Bank-IDB.
(Originais recebidos em de 1998. Revistos em maro de 1998)
303

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O AJUSTE FISCAL DE 1999/2000**

PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS N 17- JUN DE 1998

que o dficit operacional do governo central aumente em 1999.

O AJUSTE FISCAL DE 1999/2000

Esta nota foi escrita em 8/1/1999.

PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS N 17- JUN DE 1998

O AJUSTE FISCAL DE 1999/2000

PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS N 17- JUN DE 1998

O AJUSTE FISCAL DE 1999/2000

PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS N 17- JUN DE 1998

2 As Contas Pblicas e o Setor Externo: Qual a Importncia do Ajuste Fiscal?

O AJUSTE FISCAL DE 1999/2000

PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS N 17- JUN DE 1998

3 Os Fatores de Piora nas Perspectivas: O Que Mudou Recentemente?

Efeito Fiscal Lquido do FEF em Relao sua Ausncia

Fonte: Tabela elaborada pelo autor com base em diversas fontes.

O AJUSTE FISCAL DE 1999/2000

PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS N 17- JUN DE 1998

Referimo-nos taxa de juros bruta.

O AJUSTE FISCAL DE 1999/2000

Necessidades de Financiamento do Governo Central 1995/1997

PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS N 17- JUN DE 1998

O AJUSTE FISCAL DE 1999/2000

Imposto de renda IR pessoa fsica IR pessoa jurdica

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4 Uma Justificativa para a Meta de Longo Prazo do Governo Central

em que o smbolo -1 indica defasagem. O PIB, por definio, :

O valor de D exclui a base monetria.

O AJUSTE FISCAL DE 1999/2000

seja constante no tempo. Conseqentemente, D = y . D-1 (6)

PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS N 17- JUN DE 1998

O AJUSTE FISCAL DE 1999/2000

4,0 0,75 0,82 0,90 0,98 1,05

5,0 0,63 0,70 0,77 0,83 0,90

0,86 0,95 1,04 1,12 1,21

12,0 13,0 14,0 15,0

Nota: Refere-se aos valores da primeira coluna (11,0 a 15,0).

4,0 0,52 0,56 0,60 0,64 0,68

5,0 0,62 0,67 0,72 0,77 0,81

0,42 0,45 0,48 0,51 0,54

12,0 13,0 14,0 15,0

Nota: Refere-se aos valores da primeira coluna (11,0 a 15,0).

PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS N 17- JUN DE 1998

O AJUSTE FISCAL DE 1999/2000

5 O Cenrio Bsico para 1998/2000

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O AJUSTE FISCAL DE 1999/2000

PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS N 17- JUN DE 1998

Necessidades de Financiamento do Governo Central

(Em R$ bilhes constantes de 1997)

O AJUSTE FISCAL DE 1999/2000

Necessidades de Financiamento do Governo Central

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(Em % do PIB) Discriminao Receita total Tesouro

Inclui despesas com securitizao da dvida agrcola, emisso de etc.

Um resultado negativo indica reduo das necessidades de financiamento.

Exclui a base monetria.

H alguns fatores que merecem ser destacados:

O AJUSTE FISCAL DE 1999/2000

PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS N 17- JUN DE 1998

6 Propostas de Ajuste Fiscal para 1999/2000

O AJUSTE FISCAL DE 1999/2000

Trata-se da mesma taxa de juros r de (3) e de (7) do captulo 4.

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