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JEAN-MICHEL BLANQUER

C O N S O L I D AT I O N D M O C R AT I Q U E ? POUR UNE APPROCHE CONSTITUTIONNELLE

en Amrique latine a souvent t peru selon deux approches alternatives : lanalyse cyclique ou lanalyse linaire. La premire est plutt dominante. Se rfrant deux sicles dhistoire politique, elle considre que la rgion est soumise un mouvement de balancier entre autoritarisme et dmocratie. Faute de stabilisation des systmes politiques, il y aurait alternance non pas lintrieur des systmes mais entre les systmes. Par exemple, la dmocratisation pruvienne des annes quatre-vingt aurait succd tout naturellement une dcennie autoritaire avec le fujimorisme. Inversement, lapproche linaire, en relation ou non avec lide dun sens de lHistoire, sintresse aux tapes de la construction dmocratique en Amrique latine et, sans ignorer la succession alterne des rgimes, la comprend davantage comme une avance dialectique dont la dernire vague dmocratique serait un certain aboutissement. Par exemple, llection du prsident Fox en 2000 marquerait le passage russi du Mexique vers une nouvelle tape de la dmocratie, aprs prs dun sicle dun ordre politique issu de la Rvolution mexicaine, qui elle-mme reprsentait un progrs par rapport lordre antrieur. La considration de ces deux approches permet dj de souligner que lAmrique latine a connu une histoire trs spcifique, si on la compare dautres rgions du tiers monde, depuis les indpendances survenues au dbut du XIX e sicle. Limage, commodment entretenue, dun sous-continent consubstantiellement soumis la dictature ne rend pas compte en effet de ce que, ds les origines, le principe dmocratique a t dominant. Toujours invoqu, parfois appliqu, cest sa mise en uvre qui a pos problme plus que sa lgitimit. Depuis Bolivar, la notion de dictature a t entendue dans le sens romain et rvoluE PASSAGE LA DMOCRATIE
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tionnaire dun moment salutaire permettant dtablir lordre en attendant les conditions de ralisation possible du pouvoir du peuple. Tant le populisme que lautoritarisme, tels quils se dveloppent ensuite au XXe sicle, montrent que les carts vis--vis du modle dmocratique sont davantage dus une exacerbation de la rfrence au peuple qu une ngation. Cest pourquoi la notion de consolidation doit tre envisage sous langle pratique et tudie en distinguant bien les traits particuliers de lAmrique latine. Il nous parat donc indispensable de souligner les apports de la science politique en la matire afin de montrer la ncessit dune analyse institutionnelle complmentaire. LAmrique latine est en effet devenue une sorte de laboratoire constitutionnel, riche denseignements thoriques pour la science juridique mais aussi pierre dangle de la russite concrte du processus dmocratique condition de dpasser un certain nombre dapparences et de sattacher aux nouveaux quilibres crs. RICHESSES
ET

LIMITES

D E L A P P R O C H E

POLITIQUE

La science politique a propos ds le dbut des annes quatre-vingt une rflexion globale et mondiale sur la transition dmocratique, partir notamment de lexemple latino-amricain. Un auteur comme Philippe Schmitter a pu ainsi proposer des comparaisons entre les transitions survenues en Europe du Sud au cours des annes soixante-dix et celles de lAmrique latine des annes quatre-vingt (treize pays de la rgion ont connu la transition dmocratique de 1979 1990) 1. Des critres ont t recherchs (degr deffondrement de lancien rgime, rle des acteurs externes, sequencing des processus de transformation) et des modles types labors (lexemple espagnol servant souvent de rfrence). On a parl ainsi de transitologie pour dsigner cette nouvelle branche de la science politique, mi-chemin des grandes thories historicistes et des techniques de conseil aux gouvernements. la faveur des vagues de dmocratisation vcues ensuite par de nombreux pays, la transitologie a t confronte de nouvelles questions et a volu pour donner naissance la consolidologie qui pose en fait la question des conditions de lirrversibilit du changement dmocratique. Une telle question porte en elle-mme ses propres

1. Voir notamment louvrage collectif de G. ODonnell, Ph. Schmitter, L. Whitehead, Transitions from Authoritarian Rules, Baltimore, The John Hopkins University Press, 1986.

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limites puisque aucun rgime dmocratique au monde ne peut prtendre la stabilit sre et certaine. Elle a le mrite cependant de permettre une rflexion sur les facteurs de lancrage de la dmocratie. Il faut, avant de les rpertorier, noter immdiatement un paradoxe. Dans la ligne de la pense dveloppementaliste telle quelle volue tout au long de la deuxime moiti du XX e sicle, la dmocratisation intervient normalement comme une consquence du dveloppement conomique et social. Lorsque certains indicateurs sont atteints (production per capita, ducation, etc.), la conscience collective est suppose plus oriente vers le rgime dmocratique. Or, cest pratiquement le contraire qui sest produit en Amrique latine au dbut des annes quatre-vingt : lessoufflement conomique et social des rgimes autoritaires a t la principale cause de leur chute. Les rgimes dmocratiques se sont installs pour assumer un nouveau modle de croissance, celui correspondant ce quon a baptis depuis le consensus de Washington , devant les difficults rencontres par les rgimes pratiquant le modle dit de la CEPAL de dveloppement autocentr. Le cas du Brsil est tout fait significatif cet gard. Mais on peut citer aussi en contrepoint les exemples chilien et mexicain. Dans le cas chilien, le rgime autoritaire du gnral Pinochet a pratiqu avant tous les autres pays le modle conomique libral. Sa chute en a t plus tardive et sest produite pour des raisons profondment politiques 2. Dans le cas mexicain, le rgime de parti dominant ou hgmonique 3 a amorc son volution partir notamment de la crise de la dette du dbut des annes quatre-vingt, adoptant un rythme lent mais sr dvolution conomique et politique jusqu lalternance de 2000. Dans les deux cas, pourtant trs diffrents, on est en prsence des dmocraties parmi les plus consolides dAmrique latine en raison mme de cette gnalogie : le nouveau pouvoir dmocratique est fort parce que ses racines sont minemment politiques. Ses problmes de consolidation relvent en premier lieu du domaine politique (que faire de lancien rgime ?). Les difficults sont beaucoup plus grandes dans des cas comme lquateur ou la Bolivie, lorsque le nouveau pouvoir doit assumer lchec conomique du prcdent rgime et le choc du changement de modle, avec toutes ses consquences sociales. La dmocratie est alors assimile un

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2. Sur la question du rle de la mmoire dans la consolidation, voir larticle de Guy Hermet dans ce mme numro. 3. Terme utilis par Georges Couffignal dans plusieurs de ses travaux sur le Mexique.

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mode de gestion publique et la volont de changement de mode peut alors aller de pair avec le rejet de la dmocratie. On voit ainsi que les conditions de la transition ont une influence sur la consolidation. Ayant fait la part de la gense, on doit sattacher aussi la question de lenvironnement. Seul ce facteur peut expliquer lhomognit des cycles politiques connus par lAmrique latine en dpit de lextrme diversit entre ces pays. Dans son ouvrage sur la rgion Amrique latine , Olivier Dabne propose de distinguer la dmocratisation par irradiation, cest--dire par linfluence dun centre sur une priphrie, de celle par contamination, leffet domino 4. Sous le premier angle, les tats-Unis ont jou un rle majeur par lvolution de leur politique trangre en deux temps, sous Jimmy Carter dabord avec la diplomatie des droits de lhomme , sous ladministration rpublicaine ensuite, qui a tir les consquences de la fin de la guerre froide dont les luttes se projetaient sur le continent amricain, justifiant le rle intrieur antisubversif des armes et mme le recours la dictature 5. Ds le dbut des annes quatre-vingt, des dmarches amricaines comme la CBI (Initiative pour le bassin des Carabes) ou la commission Kissinger, concluant que la dmocratie est le meilleur socle de la croissance conomique, montrent un changement dapproche justifi par des intrts de puissance. Ainsi, en 1982, les tats-Unis imposent des lections au Salvador, dans lide de renforcer le rgime face sa gurilla mais aussi en tant que base arrire des contras nicaraguayens antisandinistes. Cette volution amricaine a modifi le paradigme de rfrence vhicul par le dpartement dtat mais aussi par les grandes organisations internationales. La Banque mondiale et la Banque interamricaine de dveloppement en particulier sont les vecteurs de concepts et de rformes autour de la bonne gouvernance , la dcentralisation, la modernisation de la justice De nombreux programmes existent en la matire et se prsentent comme les moyens de la consolidation dmocratique mais aussi dune certaine homognisation (par exemple le modle juridictionnel implicite prn par la Banque mondiale est celui des tats-Unis). Le second angle de comprhension du rle jou par lenvironne4. Olivier Dabne, La Rgion Amrique latine. Interdpendance et changement politique, Paris, Presses de la FNSP, 1997. 5. Voir Denise Artaud, Les tats-Unis et leur arrire-cour : la dfense de la troisime frontire, Paris, Hachette, 1995.

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ment politique correspond linfluence quexerce chaque pays sur ses voisins, notamment par des phnomnes dimitation. Un exemple type est celui du Paraguay qui connat la transition par le coup dtat en 1989, dans un contexte o tous les voisins avaient connu prcdemment la transition dmocratique. De la mme faon, les Chiliens qui, lors du vote de 1988, rpondirent majoritairement non au gnral Pinochet, la grande surprise de celui-ci, avaient parfaitement lesprit que les pays voisins avaient dj avanc sur ce chemin. Pour tendre le raisonnement la question de la consolidation, il faut au minimum raisonner par subrgion. Le phnomne de lintgration rgionale est en effet une cl de la stabilisation tant conomique que politique. Les ensembles intgrs reprsentent des ples relativement homognes sur les plans conomique et social. De plus, sur le plan politique, ils se sont dots parfois de mcanismes formels ou informels de surveillance du respect des rgles dmocratiques. Cest ainsi que les pays membres du Mercosur ont eu une influence dcisive pour empcher une rgression autoritaire du Paraguay lors dune crise politique grave. lautre bout du continent, le Mexique pourrait reprsenter une rgion en soi. Mais le plan Puebla-Panama , propos par le prsident Fox, montre bien que ce pays entend exercer un rle de stabilisateur en Amrique centrale, tant conomique que politique. Les Carabes posent un problme spcifique puisquon ne peut considrer, en dpit dvolutions majeures comme en Rpublique dominicaine, que la transition dmocratique se soit pleinement ralise, que lon tudie Cuba ou Hati. Enfin, la rgion andine a sa propre identit politique, paradoxale plus dun titre. Il sagit du groupe o la dmocratie a eu son implantation la plus nette. La Colombie et le Venezuela nont pas connu la dictature dans les annes soixante et soixante-dix. Des pays latino-amricains soumis un rgime autoritaire, lquateur a t le premier connatre la transition dmocratique, en 1979, suivi de prs par le Prou (1980) et la Bolivie (1982). De surcrot, la rgion est la premire avoir labor, ds les annes soixante, un systme dintgration, baptis Pacte andin puis Communaut andine des nations. Ce systme, sil manque aujourdhui de dynamisme conomique et institutionnel, est nanmoins le plus approfondi du continent dans la mesure o il dispose dinstitutions propres (le secrtariat gnral est Lima) et dpasse la seule ide de zone de libre change. En dpit de cette histoire, la rgion andine est celle qui semble aujourdhui la moins consolide, soumise des soubresauts dune extrme gravit. Se mlent des facteurs qui ont trait la faiblesse de

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lintgration nationale (la dgradation politique prend ainsi un tour ethnique en quateur et fodal en Colombie) et la crise conomique et sociale (le cas de la Bolivie, pays le plus pauvre dAmrique du Sud, tant une illustration extrme). Labsence de consolidation nimplique pas pour autant le retour lautoritarisme. Tant le contexte international que lintrt rel des militaires sy opposent. Ainsi, larme quatorienne a eu, au cours des crises des dernires annes, la possibilit de se saisir dun pouvoir vacant. Elle y a renonc, prfrant garder le prestige de grande institution nationale de recours plutt que de courir les risques immenses dun exercice du pouvoir en temps de crise. Plus au nord, la Colombie, qui na pas de tradition relle de gouvernement militaire, aurait pu penser ce recours face au dsordre cr par la violence gnralise des gurillas et des paramilitaires. Cela ne sest pas produit : lorsque lide sest prsente au plus fort de la crise du gouvernement Samper vers 1996, elle a t rejete par la majorit des officiers gnraux. Significativement, lorsque lancien chef dtat-major, une fois la retraite, sest prsent aux lections prsidentielles avec un programme rpressif, le rsultat obtenu a t extrmement bas. Le risque pour la rgion andine, comme pour dautres pays dAmrique latine, est moins celui dun retour pur et simple aux rgimes antrieurs que le recours certaines formes hybrides de nopopulisme, empruntant ventuellement quelques traits au militarisme, comme au Venezuela, mais recherchant surtout une mobilisation immdiate autour dobjectifs eux-mmes immdiats. Il sagit dun populisme postmoderne au sens o il pouse lurgence de lpoque mais o il en intgre aussi les contraintes. Le populisme classique tente de dpasser le clivage gauche-droite. Le no-populisme tente de concilier le libralisme conomique, figure impose, et linterventionnisme social, base dune mobilisation populaire permettant de dpasser les contraintes institutionnelles (on peut penser lauto-golpe de Fujimori en 1992, pour dpasser lobstacle parlementaire, ou aux souhaits actuels du prsident Chvez au Venezuela de recourir ltat dexception pour raliser des rformes). Le cas pruvien est particulirement clairant. La monte dAlan Garcia tout au long de la campagne prsidentielle de 2001, alors mme que les sondages lors de son retour ne lui prdisaient pas plus de 5 % des voix en raison du bilan dsastreux de son gouvernement de la deuxime moiti des annes quatre-vingt, montre quel point un certain art politique se joue dans linstantanit (pas de mmoire, pas dapproche raliste du futur), mais aussi dans ladaptabilit (en lespce, lacceptation des contraintes internationales).

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Comme on le voit, le problme de la consolidation nest pas tant un problme dirrversibilit de la dmocratie (dune certaine faon, tout est irrversible) quun problme dancrage de la dmocratie. Lanalyse cyclique, la thorie du balancier est forcment trop simpliste. On observe davantage une volution dialectique, laquelle fait de lAmrique latine une rgion particulirement avance sur le plan politique, au sens o lon y constate, de faon trs prononce, des phnomnes politiques qui prfigurent souvent des ralits connues par dautres dmocraties occidentales. Lenjeu se situe la fois dans le temps, par la dfinition dune trajectoire qui tienne compte de lHistoire, et dans lespace, par la russite de lintgration nationale, qui na pas seulement une dimension conomique et sociale. Cest sur ces deux points fondamentaux que peut prcisment jouer le droit.
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E N T R E A VA N T - G A R D I S M E C O N S T I T U T I O N N E L ET RECHERCHE DES QUILIBRES INSTITUTIONNELS On ne peut manquer dtre frapp en lisant la science politique, notamment amricaine, par un certain caractre abstrait des critres retenus pour dfinir les facteurs de la consolidation. Par exemple, Diane Ethier propose, en faisant la synthse des travaux publis, den dgager six : libre expression dintrts divergents du fait de lautonomisation de la socit civile ; formation de gouvernements issus de la majorit et alternance pacifique grce des partis pluralistes et bien implants ; renforcement de la reprsentation sociale et politique grce une reconnaissance mutuelle de ces deux types de reprsentation ; acceptation de la Constitution par une majorit de citoyens et de groupes ; mcanismes de concertation entre tat, partis et socit civile ; effectivit du principe de citoyennet grce la dcentralisation, la protection des minorits, la transparence, etc. 6. Alors mme que ces socits sont hritires de la tradition du droit crit de lEurope continentale, ce qui signifie une place centrale du droit dans lorganisation sociale, ces analyses ne lui donnent jamais une

6. Introduction. Processes of Transition and Democratic Consolidation : Theoretical Indicators , in Diane Ethier (d.), Democratic Transition and Consolidation in Southern Europe, Latin America and South East Asia, Londres, Mac Millan, 1990. Cit par D. Van Eeuwen, Transitions et consolidations dmocratiques en Amrique latine et dans les Carabes , in L. Hurbon (d.), Les Transitions dmocratiques, Paris, Syros, 1996.

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valeur en soi. Par exemple, ce nest pas la Constitution en soi qui permet la consolidation, mais son acceptation par une majorit de citoyens . Il faut faire ici la part de la contingence pistmologique (une science politique totalement dtache de la science juridique) et du biais culturel : lapproche moderne de la consolidation se fait au travers de lidologie de la bonne gouvernance qui est en fait une approche technique et conomique du politique. La politique est vue comme un art de la gestion, et la recherche du consensus et de la participation est directement inspire des enseignements du management. Par exemple, la notion de bonne justice nest pas prne pour elle-mme mais comme le moyen de donner laction conomique un cadre fiable et sr. La consolidation est vue ainsi exclusivement comme un phnomne social (ce quelle est en grande partie, bien entendu), en laissant de ct les exigences de la cohrence interne des systmes juridiques et administratifs et de ladquation entre droit et histoire. Dans ce contexte, le constitutionnalisme latino-amricain, dot dune histoire fort riche 7, est pass, au cours des quinze dernires annes, une nouvelle tape de son volution, cest--dire de nouvelles figures de lhybridation. Ds lorigine, les rgimes latino-amricains rsultent dun mlange entre les modles constitutionnels nord-amricain et europens. Limplantation du rgime prsidentiel, inspir des tats-Unis, sest accompagne dune interprtation prsidentialiste, due notamment la tradition coloniale, rompant avec lquilibre des pouvoirs. Mais des mcanismes particuliers sont venus contrebalancer le systme. La nonrlection du prsident a ainsi t une rgle gnralise. De plus les rgles de lempchement, de lautorisation de sortie du territoire et mme de responsabilit du prsident dans de nombreuses Constitutions traduisent certaines limites, parfois thoriques, parfois relles au pouvoir prsidentiel. Lhybridation a parfois conduit lmergence de rgles inspires du parlementarisme au sein du rgime prsidentiel. Lexprience chilienne est la plus souvent cite mais on peut aussi se rfrer la Constitution du Prou de 1933 qui permet au Congrs dinterpeller les ministres. Aujourdhui, de nombreux pays, dans les Constitutions rcentes, ont introduit des rgles de ce type, allant jusquau vote de dfiance vis--vis dun ministre. De plus, les rgles de la responsabilit pnale du chef de

7. Prs de trois cents Constitutions depuis la premire, celle dHati, qui date de 1801.

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ltat ont t interprtes dans un sens de plus en plus extensif : dmission du prsident Collor de Melo au Brsil, procdure engage contre le prsident Samper en Colombie ou encore renvoi pour incapacit mentale du prsident Bucaram en quateur La consolidation constitutionnelle se traduit, sur le plan de lquilibre des pouvoirs, par une renaissance des prrogatives parlementaires, qui doit autant lintroduction dlments du parlementarisme quau retour lesprit du rgime prsidentiel, comme au Mexique maintenant o le prsident ne peut compter sur une majorit automatique. Cela est complt par un renforcement trs net du pouvoir judiciaire et des pouvoirs de contrle. La nouvelle Constitution vnzulienne (1999) consacre ainsi un pouvoir moral qui regroupe les institutions indpendantes de contrle (des comptes, de llection). La Constitution colombienne (1991), pour sa part, reprsente un cas type dhybridation ou de superposition des modles constitutionnels : une Cour suprme, de type nord-amricain, et un Conseil dtat, de type franais, dj existants, elle a ajout une Cour constitutionnelle (de type allemand), un fiscal gnral (responsable de linstruction des crimes et dlits, de type espagnol), sajoutant un procureur gnral et, enfin, un dfenseur du peuple (inspir de lombudsman sudois et de lexemple espagnol). Cette exprience a engendr la fois un certain dynamisme juridique mais aussi une concurrence entre les pouvoirs judiciaires qui connaissent ainsi une sorte de sparation des pouvoirs internes. Ces nouveaux systmes juridictionnels sappuient eux-mmes sur des dclarations de droit qui ouvrent les Constitutions et en sont le socle. Ces dclarations sont le plus souvent extensives, reprsentatives dun avant-gardisme constitutionnel unique au monde. Cest en Amrique latine que lon trouve les droits les plus dvelopps, particulirement dans les Constitutions brsilienne, colombienne et vnzulienne. Celle-ci va jusquau bout dune logique juridique dont le principe est de ne rien laisser de ct avec son article 22 qui affirme : Lnonc des droits et garanties contenus dans cette Constitution et les instruments internationaux sur les droits de lHomme ne doivent pas tre compris comme excluant dautres droits qui, tant inhrents la personne, ne figurent pas dans ces textes []. La contestation la plus classique de ce phnomne consiste considrer quil sagit l de Constitutions de papier . Cette approche, beaucoup trop simpliste, est un des arguments principaux de ceux qui ngligent le droit dans ltude du phnomne de la consolidation. nen

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pas douter, ces Dclarations de droit nont pas connu une application pleine et entire (mais quel pays au monde pourrait assurer que tous les droits, les droits sociaux notamment, sont totalement appliqus sur son territoire ?), mais elles ont eu un impact politique, social et juridique incontestable. En Colombie, la reconnaissance des droits indignes a littralement fait rapparatre une identit indienne 8. Par ailleurs, de nombreux citoyens ont mis profit des procdures nouvelles, notamment laction de tutelle permettant une saisine directe et rapide en cas de violation des droits fondamentaux. Ce qui en rsulte peut sembler paradoxal. Au nom de ltat de droit (consacr officiellement dans toutes les Constitutions) qui suppose une numration claire des droits et un systme juridique pyramidal cohrent, on aboutit en fait une socit de droits : les individus ou les groupes utilisent droits et procdures en fonction de leurs intrts, jouant sur les contradictions du nouveau pluralisme juridique . Dans la ralit, cela signifie que coexistent ce que lon peut appeler lhyper-droit et lhypo-droit . Le dfi de la consolidation est de raliser une homognisation de leffectivit juridique. Mais cette phase dhtrognit juridique est probablement ncessaire pour, antrieurement, consolider la Constitution elle-mme. En dautres termes, ltape actuelle est celle dune lgitimation des Constitutions par lavant-gardisme juridique (on peut noter en particulier lactivisme des Cours constitutionnelles). Ltape suivante devra tre celle dune plus grande cohrence entre les droits et entre les institutions. Cest l quintervient justement la thorie du droit, dont la tradition est trs forte en Amrique latine. Celle-ci doit permettre une rflexion sur le rapport entre histoire et droit, aboutissant un ancrage des Constitutions par lutilisation des grands textes nationaux jalonnant les tapes de lvolution dmocratique depuis les indpendances. Le cas argentin est trs significatif dune Constitution qui a su voluer par rinterprtations successives depuis 1853 (Constitution inspire par lun des plus grands juristes latinoamricains, Alberdi), ce qui lui donne force et lgitimit. De la mme faon, les autres pays latino-amricains peuvent puiser dans leur histoire des textes juridiques permettant de construire un ordre constitutionnel , limage des tats-Unis qui procdent par sdimentation constitutionnelle depuis 1787, ou de la France qui

8. Voir larticle de Christian Gros dans ce numro.

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procde par rintgration des grands textes au travers de sa jurisprudence constitutionnelle, ce qui a t un grand facteur de consolidation de la V e Rpublique. On voit ainsi que les nouvelles Constitutions latino-amricaines ont cr des systmes o la garantie des droits acquiert une importance telle quelle va jusqu conditionner la sparation des pouvoirs, alors mme quautrefois ctait la sparation des pouvoirs qui conditionnait la garantie des droits. Sur cette question aussi, le cas latino-amricain permet de rflchir lvolution du constitutionnalisme en gnral. Il suit de l que la consolidation dmocratique latino-amricaine, dans sa dimension juridique comme dans sa dimension politique et sociale, nous dlivre des enseignements trs utiles sur la dmocratie moderne. La question de la consolidation en Amrique latine ne doit pas tre pose comme le problme de pays en retard ayant des difficults passer des tapes que dautres ont dj franchies mais comme lexploration de voies nouvelles qui, parfois, synthtisent, accentuent ou prfigurent des problmes que rencontrent tous les rgimes contemporains.

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R S U M

La question de la consolidation dmocratique en Amrique latine implique un recours conjoint la science politique et au droit constitutionnel. Grce la premire, on peut prendre la mesure des phnomnes qui ont permis la transition puis la consolidation (influence extrieure, crise du modle conomique, demande sociale, intgration rgionale...). Mais, de faon complmentaire, l'approche institutionnelle permet de comprendre structurellement le rapport essentiel entre droit et histoire dans des pays qui, tout en tant trs diffrents, ont connu des cycles comparables depuis les indpendances du XIX e sicle, marques par une adhsion trs prcoce aux principes dmocratiques.