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Coleo Passo a Passo Publicao da Assemblia Legislativa de Minas Gerais Coordenao: Escola do Legislativo Gerente-Geral: Alar Messias Marques Jnior Redao: Adriana Cludia Teixeira de Souza, Guilherme Wagner Ribeiro, Luciana Mendes de Sales Dias, Marlia Horta Simes e Milton Rodrigues Edio de Texto e Reviso: Celeno Ivanovo Silveira Execuo: Diretoria de Comunicao Institucional Formatao: Mylne Marques Capa: Bade Reviso: Celeno Ivanovo e Arilma Peixoto Impresso: Gerncia-Geral de Suporte Logstico
F293
Federalismo no Brasil / redao: Adriana Cludia Teixeira de Souza ... [et al.]. Belo Horizonte : Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais, Escola do Legislativo, 2008. 28p. (Passo a passo)
1. Federalismo Brasil. I. Ttulo. II. Souza, Adriana Cludia Teixeira de. CDU: 342.24(81)
SECRETARIA
Eduardo Vieira Moreira Diretor-Geral Jos Geraldo de Oliveira Prado Secretrio-Geral da Mesa
A Coleo Passo a Passo, da Escola do Legislativo, tem por objetivo tornar acessveis ao pblico externo todas as informaes necessrias ao acompanhamento efetivo dos trabalhos realizados pelo Poder Legislativo. A publicao faz parte do esforo que a Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais vem desenvolvendo nos ltimos anos, no sentido de promover uma efetiva integrao com a sociedade. A Coleo Passo a Passo est fundamentada em duas convices principais: As entidades representativas, a imprensa, as instituies e o cidado so elementos fundamentais no processo de construo da verdadeira representao democrtica. O exerccio da cidadania pressupe, necessariamente, o acompanhamento das atividades do Poder Legislativo e a real possibilidade de participao nas decises tomadas, no s no plano poltico-parlamentar, mas tambm no fazer dirio das leis que iro reger o funcionamento do Estado e da sociedade. A Escola do Legislativo Legislativo, rgo da estrutura administrativa da Assemblia Legislativa criado em 1992, constitui um espao de formao profissional, de reflexo democrtica e de criao, de sistematizao e difuso de conhecimento tcnico, especializado na rea legislativa. Os volumes editados da Coleo Passo a Passo esto venda na Livraria do Legislativo e disponveis na internet ( www.almg.gov.br/publicacao/ ).
SUMRIO
Para comeo de conversa .................................................. 7 Como surgiu o federalismo? ............................................ 7 E no Brasil, como evoluiu o sistema federativo? ............ 9 Aprofundando um pouco mais... ................................... 1 0 O federalismo na Constituio Federal de 1988 .......... 1 3 Quem pode o qu ........................................................... 1 5 De onde vem o dinheiro e a quem cabe arrecad-lo? ......................................................... 1 8 As fatias do bolo ............................................................. 2 0 Conhecer para participar ................................................ 2 2 Glossrio .......................................................................... 2 5 Telefones teis da Assemblia ...................................... 2 7
Em 1776, as 13 colnias inglesas da Amrica do Norte declararam-se independentes, transformando-se em Estados livres, regidos por suas prprias leis. Para defender interesses comuns, resolveram, em 1781, formar uma Confederao4 , mantendo cada um dos 13 Estados plena independncia em relao aos demais. Depois, na Conveno da Filadlfia, em 1787, uniramse em um nico pas, formando os Estados Unidos da Amrica. Os 13 Estados renunciaram sua soberania, mas no deixaram de existir. Concordaram que o poder central fizesse as leis sobre os assuntos que exigiam tratamento igual em todos os Estados e que, com relao s outras matrias, os 13 Estados continuassem legislando livremente, respeitando os interesses e a cultura regionais. Essa diviso de responsabilidades e atribuies (ou competncias) foi formalizada na Constituio dos Estados Unidos de 1787, que enumerou as matrias sobre as quais at hoje compete Unio legislar. A Constituio assegurou tambm o direito de os cidados elegerem seus respectivos governadores e deputados estaduais. Determinou-se que o Poder Legislativo nacional teria duas casas: o Senado Federal, representando os 13 Estados, e a Cmara dos Representantes, representando os cidados. Ficou tambm expressa, na Constituio dos Estados Unidos, a impossibilidade de qualquer dos Estados membros desistir de participar da Federao e voltar a ser um 8
Estado soberano. Alguns deles tentaram retomar a independncia, o que gerou uma guerra no pas a chamada Guerra de Secesso 5 , entre ianques (Estados do norte) e confederados (Estados do sul). Os separatistas perderam: a Federao j havia se firmado, e o pas continuou unido.
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as primeiras dcadas daquele sculo no Brasil foram marcadas pelo domnio dos grandes proprietrios de terra e por eleies fraudulentas, a exemplo do que sempre ocorreu no Imprio. Assim, enquanto na Amrica do Norte a Federao se formou dos Estados para o centro, criando o poder central, no Brasil a opo por essa forma de Estado teve o propsito de esvaziar o poder centralizado. A histria da Federao no Brasil oscilou de acordo com os regimes polticos. Durante os regimes ditatoriais, o princpio federativo constava apenas no papel. Na prtica, os Estados federados no possuam nenhuma autonomia. Nos perodos em que foi respeitada a ordem democrtica, os Estados federados puderam exercer as competncias asseguradas pela Constituio da Repblica.
O federalismo promove a unidade na diversidade cultural e poltica das regies, quer dizer, busca unir os entes federados, que possuem algumas caractersticas diferentes, em torno de certas regras comuns. Assim, so preservadas as identidades culturais e polticas de cada um e os interesses de todos. A Constituio da Repblica assegura a autonomia aos Estados e aos Municpios. Essa autonomia representa a capacidade de:
Autogoverno: o povo possui o direito de escolher seus governantes (o governador e o prefeito), deputados e vereadores.
Auto-organizao: possibilidade de o Estado federado ter sua prpria Constituio, na qual so reconhecidos os direitos fundamentais de seu povo e estabelecidas as estruturas de suas instituies polticas (Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio). Ao Municpio garantido o direito de elaborar sua lei orgnica, que equivale a uma Constituio Municipal. Autolegislao: possibilidade de o Estado federado e o Municpio legislarem sobre as matrias de sua competncia nos termos da Constituio da Repblica. No entanto, para que o Estado membro e o Municpio possam se desenvolver, preciso possuir mais do que essas faculdades; so necessrios recursos financeiros. Adiante, veremos como esses recursos so distribudos entre Unio, Estados membros e Municpios. 12
No existe, sob o ponto de vista jurdico, uma hierarquia entre a Unio, os Estados federados e os Municpios. Cada qual tem competncias prprias, estabelecidas pela Constituio da Repblica, e dentro delas atua, sem que se admita a interferncia dos demais. Nesse sentido, pode-se dizer que a organizao federativa incompatvel com a ditadura, que se coloca como centralizao do poder poltico, gerando uma situao de desigualdade entre os entes federados. A histria demonstra que a forma federativa , por excelncia, a forma de organizao do regime democrtico, pois o princpio federativo valoriza os nveis local e regional de deciso e pressupe a convivncia e o equilbrio de vrios poderes sem que qualquer deles seja superior aos demais.
Mas preciso reconhecer que a Constituio Federal assegura aos Municpios autonomia, no se podendo mais falar em uma relao de hierarquia entre Estados federados e Municpios. A autonomia dos Estados ou dos Municpios s pode ser rompida nos casos previstos na Constituio, que representam situaes muito graves (arts. 34 e 35 da CF). Ainda assim, como regra, a deciso de interveno nos Estados submetida ao Congresso Nacional e, nos Municpios, Assemblia Legislativa (1 do art. 35 da CE). Durante a interveno da Unio em qualquer dos Estados federados, a Constituio Federal no pode ser alterada ( 1 do art. 60). O constituinte fez uma outra opo muito clara: os entes federativos so autnomos, mas devem atuar de forma cooperativa. At determinado ponto da histria da Federao brasileira, Unio, Estados e Municpios atuavam voltados para seus projetos, seguindo suas competncias, sem muito se interessar pelo que os demais estavam fazendo ou pensando. Muitas vezes, tanto o Estado quanto os Municpios investiam em um mesmo servio, sem colaborao mtua ou coordenao que proporcionasse prestao de servio mais eficaz. Algumas regies, por exemplo, possuam duas escolas de 1 a 4 srie, uma estadual e outra municipal, mas faltavam vagas de 5 a 8 srie ou no ensino mdio. Se nesse caso houvesse interao entre o Estado e o Municpio, a rede de ensino atenderia s demandas de educao da regio. 14
Alm da colaborao entre os Estados federados e seus Municpios, tambm importante a associao intermunicipal, por meio de consrcios ou integrao em microrregies, para resolver problemas de assistncia sade, tratamento de lixo, distribuio de gua, formao de professores, etc.
QUEM PODE O QU
distribuio de competncias diz respeito tanto capacidade de legislar quanto de decidir e atuar.
A Constituio da Repblica comea por definir sobre que assuntos somente a Unio decide e trabalha (art. 21). Por exemplo, declarar guerra ou celebrar a paz, emitir moedas e estabelecer princpios para o sistema nacional de aviao. Esses so temas em que o interesse nacional prevalece sobre os interesses propriamente regionais. J imaginou se cada Estado federado possusse uma moeda diferente? Em seguida, a Constituio da Repblica definiu as matrias sobre as quais apenas a Unio legisla (art. 22 competncia privativa). Entre elas, direitos penal, civil, comercial e do trabalho, servio postal, trnsito e transporte. Nos Estados Unidos, os Estados federados podem legislar sobre trnsito e direito penal, instituindo crimes e penas diferentes entre eles. Cada Estado, por exemplo, instituiu a idade mnima para se tirar a carteira de habilitao. Ser que no Brasil isso funcionaria? 15
preciso lembrar que, nos EUA, os Estados tm, como j vimos, uma histria de maior independncia e autonomia, diferentemente dos Estados brasileiros. Mas para que a autonomia dos Estados e Municpios se aprimore no Brasil, gerando maior equilbrio na Federao, que devemos refletir se as matrias enumeradas na Constituio Federal como de competncia da Unio deveriam ser mesmo privativas desta. possvel estar havendo um excesso de concentrao no poder central? Temos, em seguida, o que se chama de competncia comum (art. 23). So matrias em que Unio, Estados e Municpios devem atuar de forma conjunta, em regime de colaborao. O constituinte estabeleceu que uma lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, mas at hoje no foi promulgada essa lei. Determinadas reas como sade, assistncia social, educao, proteo infncia e adolescncia possuem leis especficas, que determinam as competncias de cada esfera de governo e as formas de colaborao. Todo cidado deve ficar atento para saber de quem cobrar as providncias que entender justas e necessrias. Por fim, a Constituio da Repblica estabeleceu as matrias sobre as quais Unio, Estados e Distrito Federal podem legislar concorrentemente (art. 24), ou seja, ao mesmo tempo. Nesse caso, a Unio limita-se a estabelecer as normas gerais sobre cada matria, aplicveis a todos os Estados, que podem legislar sobre aspectos e questes que lhes so peculiares. 16
Entretanto, a experincia vem mostrando que a Unio "gulosa": vira e mexe faz leis que extrapolam a noo de normas gerais, invadindo a rea de competncia do Estado, o que desequilibra a balana de poder na Federao. Por que o constituinte no fez meno aos Municpios no art. 24 da Constituio Federal? Por acaso, ele no pode legislar sobre as matrias ali mencionadas? Para o Municpio, optou-se por uma tcnica diferente: Vereador pode legislar sobre as matrias de interesse local e suplementar a legislao federal e estadual no que for necessrio (art. 30, II, da CF). O interesse local se caracteriza pela predominncia do interesse para o Municpio em relao ao do Estado e da Unio. Na atividade municipal, h um vasto campo de ao, em que so numerosos os assuntos de interesse do Municpio, a comear pela elaborao de sua Lei Orgnica e pela escolha de seus governantes, pela busca de recursos para a administrao pela tributao, pela organizao dos servios necessrios comunidade, pela educao e pelo lazer da populao, pela defesa da sade, da moral e do bem-estar pblico, pela regulamentao estatutria dos servidores, etc. Exercendo a competncia suplementar, o Municpio pode completar a legislao de acordo com as particularidades locais, desde que no haja conflito com as normas superiores.
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sobre sade", ou "Entrou na Justia contra a Unio". O mesmo raciocnio se aplica aos Municpios. Existe previso constitucional para que a Unio institua imposto sobre grandes fortunas, o que ainda no
UNIO