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Expansin urbana incontrolada y paradigmas de la planeacin urbana

Jan Bazant S.*

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Uncontrolled Urban Expansion and Urban Planning Paradigms

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Introduccin
Una ciudad no es una isla en medio de un territorio abstracto como frecuentemente se conceptualizan los planes y programas de desarrollo urbano. Una ciudad esta inserta dentro de una regin o territorio con determinadas caractersticas ambientales y en donde hay otras ciudades de mayor o menor tamao entre las cuales se ha tejido una estrecha interdependencia social, econmica y funcional a lo largo de dcadas y siglos de historia. De este modo se ha ido estableciendo de una manera natural una jerarqua econmica, demogrfica y funcional entre las localidades urbanas; generalmente la ciudad mas grande (y por ende la de mayor base econmica y demogrfica) dentro de una regin encabeza la jerarqua; y la interrelacin con ciudades menores, las que a su vez establecen interdependencia con pequeos poblados que las circundan. Es decir en su proceso de desarrollo, las ciudades van formando redes funcionales, sociales y econmicas con otras localidades urbanas que estn dentro de mismo territorio o regin (Figura 1).

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Pero en planeacin urbana -por diversas razones- el nfasis ha venido recayendo en la regulacin del suelo urbano y por lo tanto el crecimiento de una ciudad se visualiza como la expansin de su mancha urbana (Figura 2) originada bsicamente por su crecimiento demogrfico tanto natural como aquel ocasionado por absorcin de corrientes migratorias de otras ciudades de la regin o del pas. De aqu que en planeacin urbana prevalezca el enfoque fsico-espacial en la bsqueda del ordenamiento urbano y del territorio. Figura 1 La ciudad y su regin Figura 2 Expansin de la mancha urbana

Como sabemos las ciudades son receptoras de corrientes migratorias ocasionadas por estmulos macroeconmicos coyunturales las cuales pueden cambiar de dcada en dcada. Recordemos que hace medio siglo, la base econmica de muchas ciudades era agropecuario, comercial y de servicios (como Len, Torren-Gmez Palacio, Mrida, Hermosillo, Culiacn, San Luis Potos); pero a mediados del siglo pasado eL proceso de desarrollo econmico impuls la industrializacin para lo cual se llevaron grandes inversiones en infraestructura en las ciudades de Mxico, Monterrey, Puebla, Guadalajara y luego en Toluca, Aguascalientes, Saltillo, Luego se di impulso en inversiones hacia ciudades tursticas como Acapulco, Vallarta, Manzanillo, Can Cn, Ixtapa, Los Cabos; luego en distintos momentos hubo rachas de impulso econmico por el auge petrolero en donde crecieron Poza Rica, Villahermosa, Campeche y en menor grado Coatzacoalcos; y finalmente debido a las reticentes crisis econmicas, las ciudades de la frontera norte han tenido un crecimiento sin precedente como Tijuana, Jurez, Mexicali o Reynosa (Figura 3). En fin, las ciudades representan enormes estructuras de bienes y servicios que se expanden en respuesta a todos estos factores exgenos macroeconmicos, y dan cabida a la absorcin de nuevos pobladores que traen consigo crecientes demandas sociales entre ellas un terreno en donde establecerse.

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Figura 3 Principal entidad de destino de migrantes interestatales 1955-1960 y 1995-2000

Fuente: +

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Si bien hay un notable decremento en las tendencias demogrficas del pas, esto no significa que las ciudades no vayan a seguir creciendo. Todo lo contrario. Las grandes zonas metropolitanas estn llegando finalmente a su lmite de crecimiento, pues los beneficios econmicos que tienen los habitantes empiezan a decrecer (empleo y servicios) en tanto que las diseconomas de escala que empiezan a aumentar (como lo son congestionamiento, inseguridad, insuficiencia de empleo y de equipamiento social). Por otro lado, en las ciudades medias los beneficios econmicos para los habitantes an son mayores que las diseconomas, por lo que resultan muy atractivas tanto para el inversionista inmobiliario o industrial que tienen un mercado emergente, como para la poblacin de ingresos medios y bajos que visualizan nuevas oportunidades de trabajo. De aqu que el reto para el planificador urbano sea enorme, pues cada ciudad representa un conjunto de sistemas sociales, econmicos y ambientales ubicadas dentro de una regin.

Prospectiva de crecimiento demogrfico y urbano

De este modo cada ciudad tiene sus particulares componentes sistmicos y factores exgenos que habra que considerar en el plan o programa urbano. El Cuadro 1 muestra la proyeccin de poblacin del pas al 2050 de acuerdo a Consejo Nacional de Poblacin CONAPO y destaca que la poblacin incrementar alrededor de 18 millones de habitantes ms. La tendencia de urbanizacin o sea de ubicacin de la poblacin en poblados mayores de 2,500 habitantes- seguir su curso de modo que para el 2050 cerca del 81% de la poblacin nacional ser urbana y el resto rural. Es interesante destacar que este 19% de poblacin rural habita en 196,328 localidades menores de 2,500 habitantes, de las cuales alrededor de 150,000 localidades tienen menos de 100 habitantes lo que dificulta y dificultar en extremo proporcionar cualquier tipo de servicios al medio rural como educacin, salud e infraestructura. Esto muestra por un lado un elevado

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nivel de dispersin de la poblacin rural dentro de un extenso y abrupto territorio nacional; y por el otro que el porcentaje de concentracin demogrfica en las ciudades finalmente se ir estabilizando para el ao 2050. 1. Mxico es un pas urbano. De acuerdo al ltimo Censo General de Poblacin y Vivienda del 2000 cerca del 5.6% de la poblacin habita en 1,580 localidades de 2,500 a 4,999 habitantes, otro 5.1% en 711 localidades de 5,000 a 9,999 habitantes, el 11.9% habita en 572 poblados de 10,000 hasta 49,999 habitantes, el 4.7% en 64 localidades de 50,000 a 99,999 habitantes, casi el 21% en 84 localidades de 100,000 a 499,999 habitantes y finalmente el 28.8% habita en 30 ciudades mayores de 500,000 habitantes. Si bien las 84 ciudades entre los 100,000 a 499,999 habitantes (Orizaba, Oaxaca, Tepic, Mazatln, Minatitln, Irapuato, Nuevo Laredo, Coatzacoalcos, Pachuca, Poza Rica, Crdoba y tantas otras) incrementarn ligeramente su poblacin en las prximas dcadas, no representan grandes retos a la organizacin de los sistemas urbanos a travs de la planeacin urbana. Mientras que de las 30 ciudades mayores de 500,000 habitantes aparte de las 4 grandes zonas metropolitanas mencionadas anteriormente, 5 ya rebasaron el milln de habitantes en el ao 2000: Toluca, Tijuana, Ciudad Jurez, Len, y Torren Gmez Palacio; en tanto que otras 13 llegarn y rebasarn el milln de habitantes para el 2050 (San Luis Potos, Quertaro, Cuernavaca, Tampico, Mrida, Aguascalientes, Chihuahua, Saltillo, Mexicali, Culiacn, Reynosa y Cancn) (Cuadro 1). De aqu que como prioridad, estn las 18 nuevas ciudades con un milln de habitantes que seguramente cuentan con su propio plan o programa de desarrollo urbano, pero debido a la fuerte presin demogrfica a la que estarn sometidas en las prximas dcadas es a todas luces pertinente revisar los planes actuales para poder anticipar las reservas territoriales e ir actualizando los sistemas operativos urbanos para evitar que caigan en la obsolescencia y mantengan su capacidad de servicio en el futuro. Y en igualdad de circunstancias quiz haya que actualizar y revitalizar los planes urbanos de ms de 50 ciudades que para el 2050 tendrn 500,000 habitantes o ms. Este es un gran volumen de trabajo que concierne no solo a los planificadores urbanos, sino al resto de los profesionistas cuyos estudios convergen en la ciudad o comunidad urbana as como a los polticos y administradores pblicos que debern de conciliar los recursos para las obras que se necesitarn.

Cuadro 1 Proyeccin demogrfica de las principales ciudades y zonas metropolitanas. 1990-2030 (1) (miles de habitantes)
Municipios (#) 3 1990 15,564 3,003 2,613 1,458 2000 2010 2020 2030

Ciudades mayores y zonas metropolitanas

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Cuadro 1 Proyeccin demogrfica de las principales ciudades y zonas metropolitanas. 1990-2030 (1) (miles de habitantes) Continuacin
Municipios (#) 3 1990 2000 2010 2020 2030 975 (4)

Ciudades mayores y zonas metropolitanas

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Municipios (#) 3 1990 2000 2010 2020 2030

Ciudades mayores y zonas metropolitanas

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Pero este incremento poblacional en las 30 ciudades con mayor presin demogrfica no se debe a tasas naturales de crecimiento de la poblacin local, sino gran parte se debe cambios en las corrientes migratorias -principalmente de grupos de menores ingresos- que son sensibles en movilizarse hacia ciudades donde pueden mejorar su situacin econmica. Con base a los Censos Generales de Poblacin y Vivienda de 1960 y 2000 la CONAPO elabor la Figura 3 en las que muestran con claridad las marcadas tendencias de movilidad interestatal de la poblacin. En el primer caso, desde las dcadas de 1950 y 1960 la movilidad poblacional se dirige mayoritariamente hacia el centro del pas, ciudad de Mxico y luego hacia Monterrey, Guadalajara y Puebla-Tlaxcala. Cincuenta aos despus desde distintos orgenes del centro del pas las corrientes migratorias empiezan a dirigirse hacia ciudades de la frontera norte; y la poblacin del sureste hacia Can Cn y Mrida. Los mayores expulsores de migrantes en la dcada de 1990 son desde luego las entidades federativas ms pobres como Oaxaca, Guerrero, Durango, Sinaloa y curiosamente Veracruz a consecuencia del decremento de sus actividades petroleras.

Qu es frontera urbano rural?

La frontera que divide el campo de la ciudad es una lnea imaginaria que slo existe en teora en los planes urbanos oficiales. En mi investigacin sobre Periferias Urbanas (Trillas, 2009) llegu a la conclusin de que las periferias urbanas es un fenmeno social y espacial que se repite de manera continua e interminable sobre el contorno de cualquier ciudad, independientemente de su aptitud para el desarrollo urbano o del deterioro ambiental que pueda ocasionar. Es una dinmica y cambiante lnea virtual, que hace difcil establecer lmites entre lo rural y lo urbano. Se pueden presentar un ranchito agrcola en ms de una hectrea como igualmente dentro de la misma superficie puede existir una dispersin de viviendas con lotes de una variedad de formas y tamaos. En otras ocasiones, las lotificaciones son planeadas y los lotes son regulares. Tambin puede existir una agrupacin de 20 viviendas por hectrea y tener caractersticas netamente rurales, como puede haber una vivienda residencial en una hectrea y tener caractersticas urbanas. Es decir, las periferias presentan una gran anarqua en las modalidades de ocupacin del territorio, o mejor dicho, en los procesos de conversin de territorio rural a urbano. Si bien estos lmites pueden ser discutibles, hay un consenso generalizado de que varias viviendas conformando una calle y compartiendo servicios comunes ya presentan caractersticas urbanas. Pero la calle con sus viviendas no permanece esttica en el tiempo. El proceso de conversin del territorio rural a urbano tiene una gran dinmica, que hace que cualquier zona de la periferia este constantemente cambiando, expandindose siempre hacia nuevas periferias mas distantes as como densificndose sobre los asentamientos existentes.

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Si bien las normas urbanas establecen una lnea arbitraria para dividir el campo de la ciudad -como est en todos los planes maestros urbanos de nuestras ciudades- en realidad este enfoque no corresponde a la realidad social, econmica, urbana o agraria- porque estos lmites son constantemente rebasados en el tiempo. De aqu que se conceptualice este lmite no como una lnea sino como una franja de transicin en las que hay viviendas dispersas entre reas de cultivo, es decir con ambos usos del suelo: urbano y rural. Conforme pasa el tiempo, estas franjas se van densificando de viviendas y el uso del suelo rural va desapareciendo; y al hacerlo tambin se va desfasando la frontera urbano-rural hacia una periferia ms extrema para conformar nuevas franjas de transicin. Y este proceso de conversin rural-urbano del territorio se da prcticamente alrededor de toda la periferias de las ciudades del pas. Pero cmo definir esta franja de transicin? Los pobladores de bajos ingresos (e inclusive a veces tambin los de ingresos medios) no encuentran oferta de lotes/viviendas dentro del fundo legal de la ciudad porque est fuera de sus posibilidades econmicas. Por lo tanto en la vasta periferia urbana conformadas bsicamente por parcelas ejidales o comunales continuamente se oferta una cantidad ilimitada de lotes de todos tamaos, ubicaciones y al alcance de cualquier presupuesto. Al inicio los asentamientos dentro de la periferia son muy dispersos, digamos de 1 a 10 viviendas por hectrea pero conforme transcurre el tiempo se van consolidando a tener 20, 30, 40 y hasta 50 viv./ha., que es la mxima densidad urbana que alcanzan viviendas autoconstruidas de 2 a 3 niveles que albergan a varias familias consanguneas (mancha inferior a lnea negra). De aqu que para efectos de este anlisis podra considerarse como campo a aquel territorio que no tiene viviendas (superior a lnea blanca) y al rea urbana el territorio que tiene ms de 10 viv./ha (inferior a negra) pues a partir de entonces la proximidad de las viviendas empieza a configurar las calles dentro de los asentamientos. Entonces la frontera urbana-rural es aquella dinmica franja territorial que tiene de 1 a 10 viv./ha con asentamientos muy dispersos alrededor de las ciudades y que se caracteriza porque se va desfasando en el tiempo hacia una periferia an ms alejada (entre lneas blanca y negra) (Figura 4).

Figura 4 Frontera urbano rural

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Proceso de metropolizacin del desarrollo urbano

Una de las caractersticas por las que las ciudades han podido expandirse vertiginosamente para dar cabida a la demanda demogrfica ha sido porque ha habido gran flexibilidad en la forma en como los asentamientos humanos de bajos ingresos, los conjuntos de vivienda de ingresos medios o los fraccionamientos residenciales de altos ingresos se han venido ubicando en lo que han sido las periferias de la ciudad en cada dcada. Como sabemos las periferias urbanas cambian todo el tiempo, de modo que la antigua periferia pasa gradualmente a consolidarse como parte del casco urbano de la ciudad en tanto que una nueva periferia va configurndose en el territorio cada vez ms distante del centro de la ciudad. Es un proceso permanente de expansin y consolidacin urbana. Y esta expansin urbana acontece en cualquier lugar del territorio, independiente de sus caractersticas fsico-morfolgicas y ambientales, as como de la demarcacin poltico-administrativa en que se encuentre. De las 41 ciudades mas grandes del pas que aparecen en el cuadro 1, puede apreciarse en las primeras dos columnas que slo 8 ciudades se ubican dentro de un solo municipio (Jurez, Mexicali, Hermosillo, Culiacn, Durango, Matamoros, Mazatln e Irapuato) Cuando una ciudad se ubica sobre un solo municipio, entonces la mancha urbana est sujeta slo a unas normas urbanas y en principio lo que el gobernante busca resolver son los problemas urbanos de su municipio y atender las demandas sociales de sus residentes. Bajo estas condiciones poltico-administrativas la planeacin urbana puede ser viable, no obstante el presidente municipal cambie cada 3 aos y por lo general el entrante desconozca lo que hizo el saliente, lo que dificulta la continuidad de las obras urbanas, punto que es vital para la planeacin urbana que esta orientada hacia objetivos de largo plazo de una ciudad. Pero peor an, cuando una ciudad se ubica sobre 2 o ms municipios significa que la mancha urbana (y su poblacin) ya no es una ciudad, sino se convierte en una zona metropolitana (ZM). Y como sabemos las ZM estn sujetas a diferentes normas urbanas lo que hace an ms difcil el intentar la regulacin del desarrollo urbano a travs de un mecanismo como la planeacin urbana ya que simplemente cada entidad municipal tiene sus propia problemtica/dinmica urbana y demandas sociales; adems de que cada una tiene su propio gobernante, con su propio presupuesto y su aparato administrativo independiente. Bajo estas condiciones el intentar conciliar intereses entre dos entidades municipales, hace ms compleja la tarea de la planeacin urbana y regulacin del suelo urbano que ello presupondra que ambos municipios deberan tener normas urbanas iguales (o similares) y ambos comprometerse a acatar lo estipulado en el plan de desarrollo urbano a lo largo de las futuras administraciones. Algo que es muy difcil de concretar, pues se sale del mbito de la planeacin urbana y se torna en un asunto poltico-administrativo.

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En el Cuadro 1 muestra que solo hay diez ZM cuyas manchas urbanas se ubican slo sobre 2 municipios, lo cual significa que la mayora de las ZM del pas se ubican sobre 3 y mas municipios, siendo los casos extremos la ciudad de Mxico (39 municipios y 16 delegaciones), Puebla-Tlaxcala (23 municipios), Oaxaca (18 municipios), Toluca (12 municipios), Orizaba y Monterrey (11 municipios); lo que deja entrever lo complejo que debe de ser el gobernar estas zonas metropolitanas y ya no digamos el realizar su planeacin urbana con la regulacin del suelo urbano.

Inconsistencias entre legislaciones que inciden en el territorio

Si bien la Ley de Asentamientos Humanos ha sido objeto de cambios a lo largo de estas dcadas, prcticamente casi todas las localidades urbanas del pas tienen ya su plan maestro o programa de desarrollo urbano. Los planes urbanos decretan legalmente los usos e intensidad de uso del suelo del fundo legal de la ciudad; es decir de todos aquellos terrenos urbanos que estn inscritos en el Registro Pblico de la Propiedad -RPP- con un uso del suelo especfico, sean de propiedad privada (viviendas, edificios, comercios) o pblica (instituciones). Todas estas propiedades tienen un valor catastral y por lo tanto estn sujetas al pago de un impuesto predial; lo cual las hace estar sujetas a infracciones, embargos y dems procedimientos legales en caso de infringir la normatividad de usos del suelo o la falta de pago de impuestos. Pero al expandirse la ciudad hacia las periferias van transformando terrenos de uso rural o de conservacin ecolgica a uso urbano. Los desarrolladores inmobiliarios lo hacen sobre terrenos privados por ejemplo, tierras de cultivo- y al hacerlo solicitan los permisos correspondientes de cambio de usos del suelo pagando una cantidad convenida al municipio. Por eso los conjuntos de vivienda de inters social o los fraccionamientos residenciales de ingresos medios o alto en las periferias, quedan inscritos en el Registro Pblico de la Propiedad y por lo tanto estn sujetos a las mismas obligaciones y derechos de una propiedad privada que se ubica en el casco urbano de la ciudad. Pero la mayor parte del desarrollo urbano en las periferias es de bajos ingresos sobre terrenos de procedencia ejidal o comunal. Y para evitar los engorrosos y costosos tramites de fraccionamiento de un terreno, pues hay que pavimentar calles, instalar infraestructura, dejar reas de donacin, y construir algn equipamiento social (una escuela primaria) que conlleva una considerable inversin inicial; los ejidatarios y comuneros simplemente van subdividiendo sus parcelas de cultivo de diferentes tamaos y formas segn vayan pulsando la demanda. Es evidente que al no tener ningn servicio, stos terrenos de las periferias son los mas baratos y codiciados por los pobladores de bajos in-

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gresos. Aqu hay un acuerdo privado de compra-venta de lotes en abonos pagaderos generalmente a 1 ao, pero al no quedar inscritos en el RPP no pertenecen al fundo legal de la ciudad y por lo tanto los millares de lotes de bajos ingresos no quedan sujetos a ninguna normatividad urbana de usos e intensidad de usos del suelo. De hecho, con el transcurrir del tiempo todos los pobladores de bajos ingresos transforman su vivienda de unifamiliar a pluri-familiar en la que habitan varias familias y con frecuencia cambian a uso mixto comercial sin que en el proceso se acate normatividad urbana alguna (Viviendas Progresivas, Trillas 2003). Este es un proceso masivo de transformacin territorial y de conversin de usos rurales a urbanos que se ocurre en todas las periferias de todas las ciudades del pas. Y la legislacin urbana que hace?... pues no tiene jurisdiccin legal sobre lo rural. Cuando hay una conversin rural a urbana, la legislacin urbana la refiere a la Ley Agraria. Pero la Ley Agraria que hace?... pues no tiene jurisdiccin sobre lo urbano y por lo tanto lo refiere a la Ley General de Asentamientos Humanos y los reglamentos urbanos que de ella emanan. Pero an hay ms. Cuando hay invasin u ocupacin ilegal de asentamientos irregulares sobre terrenos decretados como conservacin ecolgica que estn fuertemente sancionados por la Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente, la refiere a que debe de acatar la normatividad correspondiente a la Ley de AH o sus reglamentos urbanos. En resumidas cuentas las 3 leyes son excelentes como cuerpos legales independientes, pero en la prctica no han sido capaces de generar normatividad concurrente y compatible entre s mismas como para regular en conjunto la expansin de las ciudades (Figura 5). Figura 5 Referencias entre legislaciones que inciden en el territorio peri-urbano y suelo urbano

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De mi investigacin sobre Periferias Urbanas conclu que ms de la mitad de la expansin de la mancha urbana de las ciudades ocurre de manera irregular. Es legal en cuanto al acuerdo privado comprador-vendedor, pero es ilegal en cuando a la posesin del terreno; de modo que la poblacin de bajos ingresos que representa mas de la mitad de la poblacin urbana carece documentos que amparen la compra legal de su lote aunque claro, otra de las ambigedades del Cdigo Agrario es que despus de tener posesin fsica de un lote por 5 aos o ms se puede reclamar la tenencia de facto. Y que decir cuando la Compaa de Luz les emite a las familias de bajos ingresos una boleta de cobro a su nombre y direccin que se vuelve en un documento legal que ampara la posesin de su terreno. Y con el tiempo, viene el resto de los servicios como telfono, cablevisin, agua, entre otros, que vienen a constatar la legalidad en la posesin del lote. No es un titulo de propiedad registrado ante el RPP , pero son documentos que les dan a las familias de bajos ingresos la tranquilidad de que no sern desalojados.

Caracterizacin de la dinmica de crecimiento urbano

El identificar las tendencias de crecimiento fsico-espacial de la ciudad en las circunstancias actuales-, les permite a los planificadores urbanos visualizar (apoyado en escenarios prospectivos) lo que puede acontecer con la expansin anrquica de la ciudad a mediano y largo plazo. Esto ofrecer una base de datos confiables sobre los cuales se puedan sustentar propuestas que permitan corregir las ineficiencias de una ocupacin irracional del terreno (baja densidad, altas pendientes, suelos inundables, arcillas expansivas), los previsibles congestionamientos por falta de un sistema vial estructurado, la demanda de agua y dems servicios localizadas espacialmente por sectores urbanos, entre otros, que son resultado de estas tendencias de crecimiento anrquico, para luego proponer un desarrollo urbano social y econmico, espacialmente ms equitativo como se apuntarn en las conclusiones.

a) Ciudad pequea. Ncleo urbano -menor

de 100,000 habitantes- con bajo nivel de crecimiento demogrfico (natural) y cuya expansin urbana acontece en forma relativamente concntrica alrededor de su centro. El centro de la ciudad es hegemnico de las actividades de la ciudad, poltico-administrativas, comerciales, culturales, recreativas, entre otras (Figura 6). Hay poblados a lo largo de las carreteras que la comunican con otras ciudades distantes de la regin.

Figura 6 Mancha urbana de ciudad pequea.

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b) Inicio de ciudad media entre los

100,000 y 500,000 habitantes con intensificacin de su crecimiento demogrfico en parte producido por migracin de poblacin. La expansin de la ciudad acontece a lo largo de las carreteras formndose lo que sern los corredores comerciales urbanos y las avenidas principales de la ciudad. Los poblados que estaban en la proximidad, empiezan a ser absorbidos por la mancha urbana que complementan los servicios de las periferias que carecen de ellos (Figura 7).

Figura 7 Ciudad media, Absorcin de poblados circundantes e inicio corredores urbanos.

c) Ciudades medias que inician un pro-

Figura 8 Metropolizacin de la manceso de metropolizacin, con poblacha urbana e inicio proceso c i o n es d e 5 00 , 0 0 0 h a s t a e l dispersin. 1,000,000 de habitantes. Contina la presin demogrfica derivada tanto del crecimiento natural de habitantes cmo inmigrantes de otras zonas. La expansin urbana se caracteriza por la dispersin con elevada ocupacin del territorio y por lo tanto empiezan el proceso de conurbacin con otras localidades urbanas menores que se ubican en otros municipios. Los corredores urbanos a lo largo de las carreteras se van consolidando y se convierten en avenidas primarias. Las actividades comerciales y de servicios empiezan a concentrarse en las periferias formando subcentros urbanos en los poblados existentes o con la creacin de nuevos centros comerciales o conjuntos de vivienda que favorecen la continua expansin hacia las periferias. Inicia un proceso de decaimiento del centro histrico de la ciudad tanto porque se ha venido congestionando (dificultad en su accesibilidad) como porque con frecuencia sus edificaciones son monumentos histricos que son costosos de restaurar y reactivar econmicamente (Figura 8). de un milln de habitantes, en las que las periferias empiezan a consolidarse como resultado de las inversiones en centros comerciales y de servicios realizados en dcadas pasadas. Empiezan a ocuparse los intersti-

d) Ciudades medias con alto nivel de dispersin con poblaciones mayores

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cios baldos que haba en el anillo inFigura 9 termedio de la ciudad lo que induce a Fortalecimiento de subuna gradual densificacin de la ciudad. centros urbanos y decaiLas ciudades empiezan a volverse dismiento social y econmifuncionales porque la insuficiencia de co del centro histrico. estructura urbana (vialidades primarias) hace que los recorridos intra-urbanos se vuelvan intrincados y extensos, lo cual va generando congestionamientos particularmente entorno al centro de la ciudad. De aqu que el centro histrico entre en decadencia econmica y social pues los comercios y oficinas continen desplazndose hacia los anillos intermedios o periferias que tienen mejor accesibilidad. La ciudad empieza a perder su unidad funcional pues el centro va perdiendo su jerarqua funcional como centro de actividades, y empiezan a consolidarse sub-centros urbanos entorno a antiguos poblados asimilados (para bajos ingresos) o de nuevos centros comerciales (que atiende la demanda de medianos y altos ingresos). Esto posibilita que los promotores inmobiliarios realicen proyectos de vivienda alejados de la ciudad lo que viene a aadir un grado ms de complejidad a la vida de sus habitantes (Figura 9). El proceso descrito de desarrollo urbano de las ciudades es por supuesto una simplificacin de lo que acontece en la realidad. El propsito ha sido ofrecer una visualizacin de lo que acontece con la expansin de la ciudad a largo plazo. No nicamente representa una desmedida conversin de territorio rural a urbano (siguiente inciso), sino sobretodo ello que este explosivo crecimiento urbano trae consigo severas implicaciones en cuanto a la prdida de funcionalidad de la ciudad como tal debido entre otras cosas a la discontinuidad de su estructura urbana. Las avenidas primarias no son diseadas para crear un sistema funcional que facilite desplazamientos internos de su poblacin en toda la ciudad, sino que se han ido adaptando de las carreteras que le dan acceso as como la red caminos rurales son adaptados como calles urbanas sin que tengan la capacidad para que sus residentes puedan movilizarse ni los servicios urbanos puedan ser incorporados. Pero tambin esta expansin urbana anrquica va generando una segregacin socio-econmica dentro de la ciudad. Es decir, la poblacin de bajos ingresos se establece sobre los terrenos ms baratos y con frecuencia los menos aptos para el desarrollo urbano formando extensos sectores urbanos en las periferias que eran agrcolas o baldas. En cambio, las familias de ingresos me-

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dios y altos se ubican dentro o muy prximas al casco urbano en fraccionamientos residenciales o condominios habitacionales con todos los servicios y tambin tienen una distintiva segregacin espacial dentro de la ciudad claramente separados por niveles de ingreso. Razn por la cual no resulta tan difcil realizar escenarios prospectivos sobre la conversin del terreno rural a urbano por sectores de la periferia y establecer su vocacin de uso (por niveles de ingreso) ya que como sabemos estos dependen de la calidad fisiogrfica y cualidad ambiental del territorio as como de su ubicacin espacial dentro de la ciudad, de los servicios existentes y accesibilidad, entre otros. Es evidente que difcilmente se pudo haber previsto el tendido y capacidad de las redes de infraestructura as como ubicacin y capacidad del equipamiento que la futura poblacin necesitar; razn por la cual estos resultan insuficientes y el equipamiento generalmente est entremezclado dentro de las zonas habitacionales (escuelas, clnicas u hospitales, mercados o supermercados) lo cual llega a ocasionar con el tiempo severos problemas funcionales a sus habitantes.

Dispersin de la mancha urbana

Para ilustrar lo anterior, en Cuadro 2 se muestran algunos ejemplos de lo que representa la expansin de la mancha urbana en algunas ciudades del pas. Las proyecciones demogrficas son las mismas del Cuadro 1, solo que en este cuadro se agreg un muestreo de la superficie urbana que tenan diversas ciudades en dcadas pasadas y se proyectaron las manchas urbanas al 2030 para derivar su densidad demogrfica. Fuera del centro histrico y de colonias aledaas, hasta 1940 las ciudades del pas crecieron a una baja tasa demogrfica y urbana. Pero como sabemos a partir de la dcada de 1940 con el fenmeno de explosin demogrfica, las ciudades tuvieron una vertiginosa expansin de la mancha urbana. Basta ver el proceso de crecimiento demogrfico y la brutal expansin urbana de 1970 al 2030 en algunas ciudades que aparecen en el Cuadro 1. La ciudad que ms se ha expandido en este lapso es Toluca cuya poblacin creci casi 14 veces pero la mancha urbana se expandi 21 veces de lo que tena en 1970; o Quertaro que creci demogrficamente 12 veces y se expandi 16 veces en este mismo perodo; pero que decir de Cuernavaca cuya poblacin creci casi 7 veces pero la superficie urbana se expandi casi 12 veces. Las que menor tasa de expansin urbana de expansin registraron son curiosamente las grandes zonas metropolitanas del pas: Monterrey, Guadalajara y Ciudad de Mxico, sin que ello signifique que la expansin urbana no rebase la tasa de incremento demogrfico. La Figura10 presenta grficamente los resultados de 3 ciudades del Cuadro 1 y muestra con claridad el descomunal proceso de dispersin a las que estn sujetas nuestras ciudades en su proceso de desarrollo.

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Cuadro 2 Ejemplos de expansin y dispersin urbana en crecimiento de algunas ciudades.

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Cuadro 2 Ejemplos de expansin y dispersin urbana en crecimiento de algunas ciudades. Continuacin

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Figura 10 Grficas del proceso de dispersin en el desarrollo urbano (ejemplos del Cuadro 2)
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Tal como muestra el Cuadro 2 el resultado de esta tendencia de desarrollo urbano en el pas es hacia la dispersin con bajas y muy bajas densidades. Estas bajas densidades en Mxico son representativas de la expansin urbana horizontal es decir a base de viviendas unifamiliares para cualquier nivel de ingreso y contrastan con aquellas ciudades de pases desarrollados que dan respuesta al problema de la vivienda ofertando soluciones verticales en edificios de departamentos. Es evidente que ciudades con elevadas densidades son ms eficientes en cuanto al uso del suelo, puesto que tienen menor superficie vial y menor longitud de redes de infraestructura; aunque la elevada densidad debe ser compensada con extensas reas verdes comunes. Sin embargo, ms que el explosivo crecimiento demogrfico de nuestras ciudades, lo que impresiona es la absorcin de territorio rural a usos urbanos que las manchas urbanas han experimentado. Y nuevamente surge la pregunta, sobre la inconsistencia que tienen las leyes que gobiernan las ciudades y su territorio; y aqu -aunque sea contradictorio- hay que reconocer que gracias a esta inconsistencia legal todas las familias pudieron y pueden encontrar un es-

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pacio en donde asentarse en torno a las ciudades para as comenzar su nueva vida. Aqu es interesante destacar, que para atender esta diversidad e intensidad de demanda por lotes/viviendas para distintos niveles de ingreso -a lo largo de varias dcadas- esto ha sido posible por la flexibilidad en las modalidades de parcelacin del territorio. La tenencia predominante ha sido la ejidal (aunque en ocasiones se presenta la comunal o privada) la cual permite que cualquier ejidatario vaya subdividiendo su parcela de acuerdo sus propios intereses. Si tiene una parcela en terreno plano el esquema de lotificacin es reticular ofertando lotes de similar tamao y forma; en tanto que si el terreno es en lomero el ejidatario lo que hace es subdividir su parcela con lotes de diferentes tamaos y formas siguiendo algn contorno topogrfico, el camino rural de acceso y al ritmo que presenta la demanda (Figura 11). De esta manera, la subdivisin de cualquier parcela ubicada en la periferia urbana es muy fcil. Tan es as que todos los terrenos que rodean las ciudades por lo general se encuentran en similar proceso de parcelacin -gradual proceso de ocupacin-, lo que condiciona que la mancha urbana se expanda indefinidamente. Figura 11 Patrones irregular y regular de parcelacin del territorio

Y por ltimo, hay que observar que si la tasa de expansin de la mancha urbana ha sido mayor que la tasa de incremento demogrfico, significa que la densidad poblacional de las ciudades ha venido disminuyendo con el tiempo en casi todas las ciudades salvo algunas como Saltillo que mantiene su densidad. Esta tendencia a la dispersin, plantea un dilema muy serio a las ciudades, pues ello implica mayor ineficiencia funcional (por congestionamientos) y por supuesto un mayor un mayor costo de urbanizacin, porque hay mayor longitud vial y superficie de pavimentacin as como mayor longitud de redes de infraestructura. Y como se vio antes, esto implica mayor inversin en obras pblicas que no son recuperadas a travs de impuestos prediales, lo cual indica un elevado ndice de subsidios que se traduce en un dilema financiero: cada da hay mayor demanda y menores recursos para atenderlas. A final de cuentas

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esto viene a repercutir en el bienestar de la poblacin, ya que para los municipios es cada vez ms costoso dotar de servicios a la nueva poblacin asentada con una ocupacin muy dispersa dentro del territorio. Y esto ir retrasando la absorcin de nuevos asentamientos dentro del sistema de servicios de la ciudad, lo cual significa que las desigualdades sociales entre los habitantes urbanos en vez de irse reduciendo con el tiempo, se pueden ir incrementando.

Atomizacin del suelo urbano

As como hay un gran demanda social de bajos ingresos buscando suelo barato en donde establecerse y que induce que la mancha urbana se expanda incesantemente hacia las periferias sin servicios (proceso de expansin y dispersin urbana); hay otro proceso paralelo de atomizacin del suelo urbano en el que los descendientes de las mismas familias de bajos ingresos van subdividiendo el lote para dar cabida a sus necesidades familiares de espacio (consolidacin y atomizacin urbana) . Estos procesos de cambios en la consolidacin de usos del suelo urbano se deben a un aumento en la densidad (mas miembros de familia por lote), al incremento en el tamao de vivienda (mas m2 construccin), con frecuencia a cambios de usos del suelo (de vivienda a mixto comercial) todo lo cual se va capitalizando en un gradual incremento en el valor de los lotes/viviendas. Hay que considerar que al asentarse en las periferias, el terreno sin servicios tiene escaso valor econmico y ste va gradualmente aumentando de valor en la medida que se introducen los servicios y las familias amplan sus viviendas para satisfacer sus necesidades de espacio. El valor del terreno refleja despus de todo, el uso e intensidad de uso del suelo, y por lo tanto es de importancia considerar su dinmica de cambio en la planeacin urbana. Despus de todo, la expansin y consolidacin urbana no slo es fsico-espacial sino que refleja un proceso paralelo de transformacin en la estructura familiar, pues las familias pasan de ser nucleares / extendidas cuando son jvenes a formar ncleos pluri-familiares en el que habitan 2 a 3 familias dentro del mismo lote (los padres con algunos hijos y su prole). En la Figu-

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ra 12 se puede apreciar un ejemplo del proceso de ampliacin de una vivienda de bajos ingresos (Viviendas Progresivas) desde el asentamiento inicial de un cuarto redondo multi-usos y como gradualmente a lo largo de varias dcadas las familias van ampliando su vivienda para satisfacer las necesidades de espacio que van teniendo, lo que conlleva a una subdivisin interna de sus lotes. Figura 12 Ejemplo de proceso de atomizacin de un lote urbano resultado del crecimiento de la familia de bajos ingresos

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Pero la subdivisin interna de cada lote urbano de bajos ingresos tampoco est protocolizada ante notario pblico, todo lo cual ocasiona un embrollo legal entre los descendientes de cada familia e imposibilita que las normas urbanas se puedan acatar pues no hay deslinde interno de la propiedad ni su registro ante el RPP . En ocasiones esto se complica an ms, cuando las familias convierten en un taller de oficios o tiendita el cuarto o patio que dan frente a la calle, o bien cuando deciden rentar un cuarto vacante dentro de su vivienda. Todos estos cambios de uso del suelo y deslindes del terreno dentro de cada lote urbano de bajos ingresos se llevan a cabo sin los requeridos permisos oficiales de uso del suelo. De aqu que para efectos de planeacin urbana resulte muy complejo buscar regular con normas urbanas las subdivisiones internas y cambios de uso del suelo que acontecen dentro cada lote urbano de bajos ingresos ms cuando en conjunto llegan a representar mas del 65% de la mancha urbana.

Evolucin en el valor de suelo urbano

El suelo sobre la que se va construyendo una ciudad, es un recurso fsico-espacial nico pues no hay dos porciones iguales de terreno dentro una ciudad. Este atributo de unicidad es en parte lo que le da valor a un terreno, pero lo complementan su ubicacin espacial dentro de la ciudad, su accesibilidad, el nmero de niveles de edificacin que tiene y por supuesto la variedad y calidad de los servicios. Y estas cualidades de los terrenos urbanos no son estticas en el tiempo, sino que son muy dinmicas van cambiando conforme la ciudad se expande en las periferias y se consolida hacia los anillos intermedios. Es decir que los valores del suelo van cambiando conforme se transforman las calles de la ciudad, inicialmente de terracera sin servicios (bajo valor) hasta que se pavimentan con todos los servicios (alto valor). Las normas de planeacin urbana no consideran directamente el valor del suelo urbano como resultante de esta dinmica de movilidad social y mejoramiento econmica de los habitantes de una ciudad. Aunque indirectamente la normatividad del suelo propuesto en un plan urbano la llevan implcito; ya que se permite mayor densidad y COS/CUS ! sobre avenidas y en distritos comerciales o financieros que concentran mayor inversin inmobiliaria que diga-

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mos en una zona habitacional. Pero esta dinmica en los cambios de usos del suelo urbano, no necesariamente est incorporada en la planeacin urbana, ya que cualquier inversin en obra pblica dentro de una ciudad -sea pavimentacin o ampliacin de calles, dotacin de redes de infraestructura, un paso a desnivel vehicular, jardinera en camellones de avenidas o banquetas, una glorieta ornamental con su monumento- trae consigo una plusvala en los terrenos colindantes. Y cules son las consecuencias? Una gradual densificacin y un cambio de uso del suelo. O sea que si se amplia una avenida para facilitar mayor trnsito, esto traer consigo un aumento de flujo vehicular (y de consumidores) lo que inducir a que en las paradas de autobs se empiecen a ubicar vendedores ambulantes, talleres de oficio y con frecuencia las farmacias, panaderas, muebleras, entre otros. Y a lo largo de esta avenida empezarn a aparecer cientos de otros giros comerciales, que gradualmente las convierten en corredores comerciales urbanos. Es evidente que dependiendo del nivel de ingreso de los transentes y pasajeros depender el tipo y calidad del giro comercial de las avenidas o corredores urbanos. De esta manera, las autoridades Figura 13 a travs de sus obras urbanas en vialiEjemplo de curvas de iso-valor dades y redes de infraestructura van del suelo urbano induciendo el crecimiento de la ciudad y su consolidacin. E indirectamente tambin van moldeando los valores del suelo dentro de la ciudad. Por ejemplo, si un gobierno municipal decide realizar un libramiento para descongestionar la ciudad, con probabilidad inducir a que la ciudad se expanda hacia ese libramiento pues brinda mejor accesibilidad a diversos puntos de la ciudad. Si el gobierno decide ampliar avenidas primarias entonces inducir el cambio de uso del suelo, la densificacin y su eventual congestionamiento. Tal vez debido a los bajos valores catastrales tasados inicialmente en las propiedades o su falta de actualizacin peridica, es que cualquier inversin en la ciudad -pblica o privada- tenga una repercusin tan directa en un aumento de los valores del suelo urbano. Y como sabemos, en la medida que aumenta el valor del suelo aumentan el flujo de inversiones inmobiliarias, lo que a su vez induce a un aumento de valor del suelo y as sucesivamente. Es decir, que adicionalmente a sus atributos fsico-espaciales y sociales mencionados, el suelo urbano expresa un valor econmico que representa la base para la inversin-recuperacin inmobiliaria en una ciudad; tal como se ilustra en la Figura 13. Se aclara que estas curvas de

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isovalores del suelo urbano son dinmicas y cambiantes en el tiempo; y representan grficamente como se va conformando el valor del suelo de cada lote, manzana, calle, avenida y colonia de una ciudad.

Reflexin final: paradigmas entre el suelo urbano y la planeacin urbana

Como se ha mostrado a lo largo de este escrito, el suelo urbano es ms que el escenario o plataforma fsico-espacial en donde interactan los habitantes de la ciudad en su multiplicidad de actividades cotidianas. Por ello es bastante intil buscar controlar el suelo urbano a travs de normas para regular slo su aspecto fsico-espacial en el crecimiento de la ciudad. Ya est probado que esto no funciona. De hecho, ha sido la falta de entendimiento de esta dinmica urbana -procesos de dispersin, atomizacin y revaloracin del suelo urbano- las que han dado cabida para que la expansin urbana que caracteriza nuestras ciudades sea anrquica. Pero con frecuencia tambin ha faltado metodologa para realizar anlisis prospectivos urbanos ms rigurosos (y reales) como ha faltado darle gestin o seguimiento de los planes urbanos. De aqu que las ciudades no han estado preparadas para anticipar los cambios sociales, econmicos, espaciales y ambientales que han acontecido; y hoy da la mayora se encuentran en umbrales de severas crisis de movilidad urbana e insuficiencia de servicios. Pero nuevamente el problema no ha sido solamente de suelo urbano No se trata de que plan de desarrollo urbano se convierta en un documento esttico que congele los usos y destinos del suelo urbano; sino debera de convertirse en un instrumento promotor del desarrollo de la ciudad. Hacia adonde queremos que vaya la ciudad en un futuro. Despus de todo de eso se trata la planeacin urbana, de proponer e inducir los cambios urbano-espaciales en el mediano y largo plazo en una ciudad. Por la complejidad que tiene la ciudad, sus habitantes y los actores involucrados, la planeacin urbana puede ser enfocada de diferentes maneras. Desde un punto de vista social, la planeacin urbana debe ser orientada a buscar una equidad en la distribucin de los recursos (obras pblicas, equipamiento, infraestructura) buscando con ello compensar la gran desigualdad econmica que tiene la poblacin como resultado del sistema prevaleciente, y que se refleja en la segregacin socio-econmica de los espacios urbanos de una ciudad. Desde un punto de vista legal, es un instrumento de negociacin entre el gobierno y los gobernados -pacto social- sobre la ciudad y los espacios a los que concurren sus habitantes, como trabajo, educacin o recreacin por mencionar algunos. Desde un punto de vista econmico, las ciudades representan los centros de actividad y servicios sobre los cuales se moviliza la economa moderna y la planeacin urbana lo que debe de buscar es inducir mayor inversin inmobiliaria y de servicios para que

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haya mayor derrama de empleos y de beneficios econmicos entre sus habitantes. Desde un punto de vista sistmico, la ciudad es un conjunto de sistemas interdependientes (circulacin vial, transporte, redes de infraestructura) en los que la planeacin urbana debe buscar mantener una relacin eficiente en los sistemas y entre los sistemas para beneficio de los habitantes. Desde un punto de vista ambiental, la ciudad tiene una interdependencia con el medio natural que la rodea y depende de sus recursos para la sobrevivencia de sus habitantes (agua, aire, tierra) por lo que la planeacin urbana debe buscar conservarlos mitigando el impacto negativo que tiene el desarrollo urbano sobre ellos. Desde un punto de vista cultural y de identidad, la ciudad son los edificios y espacios que se van construyendo a lo largo de la historia. Es la expresin fsico-espacial de una cultura y sus habitantes, que van creando una morfologa urbana que antao haca nica y diferente a cada ciudad. Y por lo tanto la planeacin urbana vela porque este patrimonio histrico herencia de generaciones previas se conserve para generaciones futuras, porque constituye el acervo cultural de la ciudad y forma parte de su identidad. En pases desarrollados la teora y la prctica de la planeacin urbana estn asociadas y son iterativas, es decir se elabora un plan maestro urbano que es discutido y aprobado por los representantes de la sociedad el cual con el tiempo es revisado, corregido o actualizado y vuelto a discutir y aprobar; de modo que el mismo plan urbano evoluciona constantemente conforme evolucionan las demandas de la sociedad y cambia conforme se solucionan los problemas urbanos de la ciudad. Esto se debe a que las sociedades de estos pases tienen siglos de evolucin y han alcanzado cierto nivel de cohesin que les ha permitido configurar sus propios sistemas de gobierno democrticos con sus respectivos sistemas legales que son respetadas tanto por las autoridades como por los ciudadanos. Ah la planeacin urbana es complementaria a la organizada vida de los habitantes as como a los dems planes del gobierno como vivienda, servicios y otros. En cambio en nuestro pas -en proceso de desarrollo-, hay gran diferencia entre teora y prctica en la planeacin urbana y por lo general estn inconexas. El plan urbano se hace como una concepcin abstracta de lo que en teora debera de ser la ciudad; el cual tambin es discutido y aprobado por los representantes de la sociedad; pero no se le da seguimiento a lo largo del tiempo y por lo tanto dejan de ser instrumentos de planeacin espacial y urbana. Esto en parte se debe a que somos una sociedad joven que esta evolucionando y que aun se muestra desarticulada, como lo indican las enormes diferencias socio-econmicas o educativas de la poblacin, las diferencias de servicios que ofrecen los distintos sectores de las ciudades, las diferencias entre el desarrollo de las regiones, las diferencias entre el desarrollo del norte con el sur del pas o de una costa con la otra. Un pas aun con muchos contrastes.

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Al no ser revisados y actualizados peridicamente, los planes urbanos se vuelven estticos y pierden vigencia en el tiempo, por lo que gradualmente dejan de ser operativo. Se quedan como documentos legales para aprobar los usos del suelo de las nuevas construcciones o fraccionamientos, pero pierden validez como instrumentos que den respuesta a demandas sociales y organicen los recursos y acciones para ir construyendo la ciudad para el futuro. El suelo urbano es el objeto central de la planeacin urbana. Atencin, es el objeto pero no objetivo. Tericamente se plantea que s se controla el suelo urbano, se regula la dinmica social o el juego de intereses econmicos que sobre l se manifiestan. No van separados sino que estn intrnsecamente asociados. Es decir, el suelo urbano es el medio fsico-espacial a travs del cual esta dinmica social puede interactuar y las fuerzas del mercado urbano operar. Si la planeacin urbana busca regular el suelo urbano, entonces debe tambin buscar incidir en los distintos grupos sociales, en la base econmica urbana o en sus sistemas urbanos.

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