Libro Espacio Publico

ESPACIO PBLICO, TRANSPARENCIA Y PARTIDOS POLTICOS
Autor DR. GUILLERMO A. TENORIO CUETO1
1 Dr. en derecho. Profesor- investigador de tiempo completo de la Universidad Panamericana. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Autor del libro El derecho a la informacin. Entre el espacio pblico y la libertad de expresin , Coordinador de las obras Los datos personales en Mxico y La libertad de expresin y sus fronteras contemporneas . Ha publicado ms de una veintena de artculos especializados en materia de derecho a la informacin, transparencia, acceso a la informacin y proteccin de datos personales en revistas acadmicas especializadas nacionales e internacionales
Csar Camacho Presidente del CEN del PRI Ivonne Ortega Secretaria general del CEN del PRI Guillermo Deloya Presidente nacional del ICADEP del PRI Dunia Ludlow Secretaria general del ICADEP del PRI
Javier Snchez Galicia Director general
INDICE INTRODUCCIN 11 I.- Sobre las libertades informativas y la nocin de espacio pblico 13 1.- Conceptos fundamentales del derecho a la informacin 1.1. Objetivos del derecho a la informacin 1.2. El Derecho a la informacin 2.- La nocin de espacio pblico y su evolucin conceptual 2.1. La expresin de lo pblico en el mundo antiguo 2.2. La burguesa y su necesidad de informar 2.3. El pensamiento liberal y las libertades informativas II.- Transparencia 29 1.- La transparencia administrativa 2.- La informacin en poder de la administracin 3.- La clasicacin de la informacin 4.- La reforma constitucional en materia de transparencia y acceso a la informacin del 2007 III.- Transparencia y Partidos Polticos49 1.- Los partidos polticos 2.- Informacin generada por partidos polticos 3.- Principios a seguir en la transparencia de los partidos polticos BIBLIOGRAFA.. 64

Autor DR. GUILLERMO A. TENORIO CUETO
PRESENTACIN
En primer trmino quiero referirme a la persona de mi entraable amigo, Guillermo, que con su gran calidad humana, profundo conocimiento e incansable capacidad de trabajo se ha convertido en uno de los ms notables agentes de la transparencia de nuestro pas. Constantemente rebasa las fronteras ideolgicas y territoriales para disfrutar del reconocimiento, cada vez mayor, en el mbito internacional. Con un lenguaje cientco, transparente y directo contribuye a cumplir con uno de los retos ms importantes de nuestro Partido: Transformar a Mxico con ecacia para estar ms cerca de la gente. Como bien lo arma nuestro Presidente del Partido, Dr. Csar Camacho Quiroz, elemento fundamental de la ecacia es la oportunidad con que se acta. La presente publicacin se hace en el momento ms oportuno, porque nos brinda las herramientas conceptuales necesarias para robustecer la plataforma jurdica y administrativa de nuestro Partido. Con argumentos slidos, el autor, propone una clara ubicacin doctrinaria del Derecho a la Informacin Pblica dentro de la Ciencia Jurdica, detallando su autonoma e independencia respecto de otras ramas del Derecho, as como su objeto, caractersticas y mbito de aplicacin, sin perder de vista sus dilemas,
retos y rgimen de excepcin. Brinda trazos muy certeros para comprender el proceso histrico de la proteccin de este derecho, iniciado en el mbito internacional desde 1948, transitando por las reformas constitucionales de 1977 y 2007, as como la emisin del primer texto de la Ley Federal correspondiente en el 2001, hasta llegar a nuestros das como un Derecho Fundamental plenamente reconocido, protegido y garantizado por la legislacin, y cada vez ms respetado por los sujetos obligados en el marco de un Mxico democrtico que est en proceso de transformacin. Ante la pregunta recurrente de si los partidos polticos deben ser sujetos obligados directos de transparencia -de la misma manera que el sector gubernamental- el autor responde difanamente armativo, porque son entidades de inters pblico que inundan de informacin el espacio pblico y representan la principal plataforma de donde surgen la mayor parte de los servidores pblicos que ejercen nuestra soberana, nos representan polticamente y administran los bienes y recursos nacionales que son de todos. Por ello, los partidos polticos deben ser el primer ejemplo a seguir para quienes ejercen el servicio pblico. No escapa a las reexiones del autor, que la capacitacin partidaria permanente es el mejor camino para profesionalizar el debate pblico de las ideas y el contraste de los proyectos sociales, econmicos y polticos. Finalmente, Guillermo Tenorio, propone tres Principios Orientadores de la transparencia de los partidos polticos, ello con la nalidad de perlar el marco terico conceptual del mbito compartido en el que se desarrollan la transparencia y los partidos polticos. Estos principios -MXIMA PUBLICIDAD; TODO DINERO INGRESADO DEBE CONSIDERARSE DINERO DECLARADO, y MXIMA DEMOCRACIA HACIA EL EXTERIOR MXIMA DEMIOCRACIA HACIA EL INTERIOR- constituyen una gua para la planeacin estratgica de nuestras actividades internas y externas, siempre buscando elevar la tica democrtica. DR. OSCAR RODRGUEZ OLVERA
Secretario de la Unidad Nacional de Transparencia
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INTRODUCCIN
El presente trabajo tiene como nalidad proponer los principios orientadores en materia de transparencia vinculada al ejercicio de la vida cotidiana de los Partidos Polticos. Desde hace aos uno de los temas pendientes tanto de la poltica de transparencia como del derecho de acceso a la informacin pblica gubernamental es justamente la scalizacin que, a travs de la poltica de transparencia se puede hacer de los partidos polticos. Hemos decidido organizar la investigacin de la siguiente manera: En un primer momento nos pareci fundamental hablar acerca de las libertades informativas y la nocin de espacio pblico, perlando el marco terico conceptual en donde tanto partidos polticos como transparencia se mueven. En un segundo momento proponemos el tratamiento de la transparencia desde la ptica de su objeto de trabajo que es la informacin. En ese sentido hemos decidido hablar en este apartado de la vinculacin de la informacin con quien la administra y por supuesto de los efectos y consecuencias de dicho manejo respecto el mbito de lo social. El tercer apartado qued vinculado a los partidos polticos desde la ptica de su vida y su conformacin y en un momento posterior desde la ptica del manejo de la informacin que ellos realizan sobre aquella que es relevante al entorno societario. Al nal del mismo se proponen los tres principios orientadores con lneas de accin determinada, que toda poltica de transparencia en materia de partidos polticos, se debe seguir. Con toda seguridad, apuesto, a que el presente trabajo puede constituir una buena lnea de inicio para la accin y fundamentacin para aquellos que quieran profundizar ms en el tema de la vida transparente de los partidos polticos.
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I.- SOBRE LAS LIBERTADES INFORMATIVAS Y LA NOCIN DE ESPACIO PBLICO

1.- CONCEPTOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO A LA INFORMACIN 1.1. Objetivos del derecho de la informacin
El objeto del derecho de la informacin podra considerarse sumamente amplio en funcin de la consideracin de que todo conocimiento humano en cualquiera de sus manifestaciones es considerado informacin. En ese sentido el Ser Humano desde su concepcin hasta su vejez asimila o hace suya informacin que le permite su subsistencia vital. Es claro que desde la doctrina hasta diversas disposiciones legales han tratado de establecer el objeto de este derecho y por supuesto su debida salvaguarda. Es por ello que debemos establecer que si bien toda informacin es sujeta de tutela tambin hay que decir que dicha tutela se puede manifestar de manera activa o pasiva en funcin del sujeto que la reclame. Se considerar activa cuando se exija la entrega de determinada informacin mientras que guardar calidad de pasiva cuando el sujeto busque su resguardo. Para Jos Mara Desantes Guanter el objetivo fundamental del Derecho de la informacin se orienta siempre con arreglo a un principio general que es la efectividad del derecho subjetivo a la informacin..2 Esto signica que el objetivo medular del derecho de la informacin ser el explicitar y resguardar aquel derecho previsto por la Carta Constitucional y por los Convenios Internacionales en materia de Derecho Fundamentales que nuestro pas tiene signados.
2 Cfr. DESANTES GUANTER, Jos Mara, Derecho a al Informacin , COSO, Espaa 2004, p. 60.
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De igual manera para Luis ESCOBAR DE LA SERNA el derecho de la informacin tendr como objetivo primario al derecho a la informacin. Para dicho autor, el derecho de la informacinhace posible el derecho a la informacin consistiendo su especialidad en que tiene que ser un derecho para la informacin.3 En ese sentido podemos armar que el objeto fundamental del derecho de la informacin ser el contener las normas jurdicas que regulan el derecho a la informacin convirtindose as en la ciencia jurdica que estudia el ordenamiento informativo y, a partir de su valoracin, juzga si es aceptable o no y facilita principios para su correcta regulacin.4 Mucho se ha dicho si en realidad el derecho de la informacin constituye una rama autnoma del derecho o bien si pertenece a otra disciplina jurdica. Al respecto ESCOBAR DE LA SERNA reere que existen dos tipos de teoras: las negativas y las positivas. Las primeras asumen que el derecho de la informacin pertenece a otra disciplina jurdica en funcin del contenido de sus normas. Las segundas hablan del pleno reconocimiento de la disciplina como autnoma. Al respecto cabe decir que el derecho de la informacin constituye ya una rama del derecho autnoma e independiente de otras que trataban de aglutinarlo. Por ejemplo, el derecho administrativo reclama, como propia el derecho de la informacin en virtud de que buena parte de la norma informativa establece presencia del Estado como es el caso de las concesiones o permisos para operar frecuencias de radio y televisin o del acceso a la informacin pblica gubernamental. De igual manera el derecho constitucional pretende impedir su autonoma pues reere que, como derecho fundamental, slo puede entenderse ese rama a la luz del objeto constitucional que es el derecho a la informacin. Lo cierto es que desde el ao 1948 en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de la O.N.U., como desde la emisin en 1950 del primer libro denominado Derecho de la informacin de Terrou y Solal5, la problemtica planteada por esta nueva disciplina, rebasaba las pretensiones de los constitucionalistas y administrativistas pues el fenmeno informativo desborda a cualquiera de ellas. El derecho de la informacin adquiere autonoma propia al pretender explicitar el contenido constitucional, al contener los aspectos del derecho administrativo, al proteger el material de los profesionales de la informacin, al dar un estatuto propio
3 Cfr. ESCOBAR DE LA SERNA, Luis, Manual de derecho de la informacin DYKYNSON, 1997, Madrid, p. 63. 4 Cfr. DESANTES, op. cit. p. 69 5 La referencia completa es: TERROU, Fernand y SOLAL, Lucien, El derecho de la informacin: estudio comparado de los principales sistemas de reglamentacin de la prensa la radio y el cine UNESCO, 1952.
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de trabajo para el gremio informativo, al preveer jurdicamente la vida de la empresa informativa que, por la materia, obedece a una dinmica y responsabilidades diversas que cualquier empresa comerciante de otros productos. Lo anterior queda claro si entendemos que el fenmeno informativo impacta de manera transversal el ordenamiento jurdico pero que, al suscitarse problemticas especcas, dichas normas debern interpretarse a la luz del derecho a la informacin y bajo los principios de ste. Las dems disciplinas jurdicas servirn de coadyuvantes del derecho de la informacin. Ante ello el reto de la ciencia jurdica de la informacin es la consecucin de marcos legales ms adecuados donde, sin violentar el derecho a la informacin, la misma pueda transitar adecuadamente cumpliendo la vital funcin encomendada a ella, en cualquier entorno social moderno.
1.2. El Derecho a la informacin

Hemos venido reriendo que el objeto del derecho de la informacin es el derecho a la informacin y por ello es necesario precisar que signica este derecho fundamental. Como veamos en lneas anteriores, el derecho a la informacin toma vida a partir de la declaracin Universal de los Derechos del Hombre del ao 1948 donde se establece en su artculo 19 que: Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin: este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones y el de difundirlas sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin Del texto citado emana el reconocimiento de un derecho natural del hombre que es el derecho a la informacin. En ese sentido y a la luz del texto cabe referir que el derecho a la informacin perla la actividad de la transmisin de informacin por parte de agentes medios y receptores informativos. El derecho a la informacin implica :
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1.2.1. Investigar informacin Esta facultad ha generado desarrollo a partir de la consecucin en las democracias modernas del llamado acceso a la informacin pblica gubernamental, subrama del derecho a la informacin que ya ha tomado vida propia. De cualquier manera esta facultad de investigar reconoce el derecho de toda persona de hacerse de informacin que sea necesaria para su desarrollo y participacin en la vida social siempre y cuando no vulnere las restricciones legales establecidas por el Estado que limiten dicha Facultad. Esta facultad incide directamente en la posibilidad de que toda persona pueda acceder directamente a la fuente generadora de la informacin.6 1.2.2. Recibir informacin La facultad de recibir informacin impacta directamente en la posibilidad que tiene toda persona de ser depositaria de informacin. Cuando nos referimos al derecho a recibir informacin la pregunta obligada sera todo tipo de informacin?. Al parecer no. Toda persona tiene derecho a recibir informacin verz, de trascendencia pblica y con un sentido de rapidez. As si viene un huracn, la persona tiene derecho a recibir la informacin de un hecho de trascendencia pblica con los datos mas veraces, y rpidamente7. Para Ana AZURMENDI es claro que la facultad de recibir tambin puede ser en sentido negativo, es decir una facultad de no recibir informacin es decir, la facultad de ser excluido como destinatario de determinados mensajes y una posibilidad de seleccin de los mensajes por parte del pblico8. Ello hace entender esta facultad en una doble va, por un lado el derecho a recibir informacin y por el otro el impedir la recepcin de la misma. 1.2.3. Difundir informacin Aunque los profesionales de la informacin pudieran asumir esta facultad como exclusiva de su labor informativa, lo cierto es que la facultad de difundir informacin asume la proteccin a toda persona que pretenda hacerlo. Una informacin sin ser difundida quedara coja. En ese sentido la facultad de difusin encuentra realce en las diversas legislaciones domsticas en funcin de la regulacin que sobre los procesos de difusin informativa se
6 Cfr. ESCOBAR, op.cit. p.57 7 Idem, p. 56. 8 Cfr. AZURMENDI, Ana, Derecho de la informacin. Gua Jurdica para profesionales de la comunicacin . EUNSA, 1997, Espaa, p. 87
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hacen. En ese sentido las limitaciones del derecho a la informacin previstas por los Convenios Internacionales de Derechos Fundamentales y las Cartas Constitucionales debern ser las guas de actuacin para la proteccin de la difusin. Los Estados debern trabajar, en ese sentido, en impedir la vulneracin de la difusin a travs de mecanismos indirectos como el establecimiento de leyes que permitan la censura o bien acciones que impidan el desenvolvimiento de alguna manifestacin informativa. El objeto del derecho a la informacin ser entonces el conjunto de hechos que puedan considerarse noticiables o noticiosos desdoblando el sujeto a quien van dirigidos dichos hechos en dos posibilidades, pues por un lado se entiende de naturaleza individual, entendiendo por esta que el derecho colma al individuo en su necesidad de recibir informacin y por otro se entiende de naturaleza colectiva entendiendo que la sociedad es beneciaria directa del ejercicio democrtico por recibir informacin. El derecho a la informacin como objeto y materia prima del derecho de la informacin propicia el desarrollo de una ciencia jurdica que busca establecer una debida adecuacin del derecho a la vida del proceso informativo sin implicar ello la bsqueda de una regulacin tal que ancle el contenido de tan preciado derecho. En nuestros das esta facultad de difundir informacin ha cobrado una fuerza importante al potenciarse con la difusin de informacin a travs de las redes sociales que abundan en la Internet. Toda persona puede difundir videos, comentarios, opiniones y fotografas a travs de las aplicaciones que estas redes sociales contemplan en sus portales. La difusin de es tan extraordinaria que cuando est ocurriendo algo en un lugar distante, en segundos a travs de estas redes es conocido por todo el mundo. Ello plantea retos importantes para la agenda del derecho de la informacin, pues an y cuando en la especie las personas operan como medios quedan a la deriva en cuanto a las responsabilidades a las que est sujeto un profesional de la informacin.9
Idem, p. 88
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1.2.4 Caractersticas del derecho a la informacin. El derecho a la informacin reviste distintas caractersticas. Para ello seguiremos la clasicacin de Remedios SANCHEZ FERRIZ10. El derecho a la informacin es un derecho natural. Ello en funcin de que se encuentra radicado en la naturaleza social del hombre. En funcin de ello el Estado no otorgar el derecho de la informacin sino nicamente lo reconocer. Esto signica no slo un reconocimiento en papel de dicho derecho sino un reconocimiento de la preexistencia del derecho al Estado y ms an un reconocimiento de la dignidad del Ser Humano en cuanto persona de tener derechos inherentes a s por el simple hecho de ser persona. El derecho a la informacin es un derecho personal. Es claro que la persona humana asume este derecho a la informacin como propio y personal derivado de su propia dimensin social. El Ser Humano experimenta en su dignidad diversas esferas en las que se encuentra la sociabilidad y para la interaccin con otras personas en sociedad es necesario el ujo informativo. La persona, en su individualidad necesita para su existencia la informacin que le permitir la interaccin social. El derecho a la informacin no es un derecho absoluto. Al igual que sucede con otros derechos, referir que el derecho a la informacin no es absoluto, permite la inclusin de ciertas limitaciones. Ellas no estarn en funcin de una red arbitraria de uso de poder o bien al querer de un gobierno para frenar la informacin. Estas limitaciones obedecen a la proteccin de intereses colectivos o particulares que priman sobre el derecho a la informacin. En ese sentido el orden pblico, los derechos de terceros o la seguridad pblica sern claros ejemplos de dichas limitaciones. El derecho a la informacin es un derecho pblico y poltico. Esta es quizs una de las caractersticas medulares del derecho a la informacin. Es claro que su manifestacin en la interaccin posibilita el desarrollo de la convivencia social, pero es tambin medular para el desarrollo de la actividad poltica. Sin informacin, la participacin dentro de la vida poltica sera totalmente estril. El eje central de las democracias modernas se funda justo en la participacin ciudadana, la cual, sin informacin no podra existir. Es por ello que esta caracterstica esencial del derecho a la informacin reviste, en buena medida, la consolidacin democrtica de un pas.
10 FERRIZ SANCHEZ, Remedios, El derecho a la informacin , COSMOS, Valencia 1974, pp. 73-77.
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El derecho a la informacin es universal, inviolable e inalienable. Este derecho no hace distinciones le es comn a toda la humanidad y el mismo no puede ser violentado por ninguna autoridad cuando su pretensin sea acallar la informacin en aras de una pretensin autoritaria. De igual manera no es un derecho con el cual los seres humanos podamos comerciar o transferir, su personalsima esencia le da la nota distintiva de su inalienabilidad.
2.- LA NOCIN DE ESPACI PBLICO Y SU EVOLUCIN CONCEPTUAL

Si bien es cierto hemos venido reriendo que el fenmeno informativo como rea de conocimiento autnoma se desarrollo a partir de mediados del siglo XX, tambin es cierto que dicho fenmeno ha estado presente desde el mundo antiguo. Hay que decir que la comunicacin humana est ligada necesariamente a su dignidad especca por lo tanto, independientemente de la temporalidad, el Ser Humano necesita, para vivir en sociedad de ese elemento de comunicacin y sobre todo de informacin que le permita establecer relaciones con sus semejantes. En ese sentido la propuesta temtica de este apartado histrico no pretende hacer una exhaustiva revisin de todos los momentos y pormenores que han impactado en cada poca revisada, sino por el contrario pretendemos hacer un balance crtico de momentos determinados que conforman una idea de informacin y comunicacin como pilares del desarrollo social.
2.1. La expresin en lo pblico en el mundo antiguo helnico

El mundo antiguo helnico supone, al seno de la idea democrtica, una participacin activa de todos aquellos que podan incidir en la conguracin de lo pblico11. Ser pblico aquello que nos interesa y preocupa en comn. En ese sentido para poder participar es necesario encontrarse en situacin de paridad, de igualdad, igualdad entendida en clave antigua, igualdad que
11 Para un mayor abundamiento del concepto pblico o publicidad ver HABERMAS, Jrgen, Historia y crtica de la opinin pblica , GILI Barcelona, 1981, p.41.
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tiene como presupuesto la libertad, pues slo los liberados de sus necesidades existenciales son libres y siendo libres participan en lo que nos es comn a todos. Sera una obviedad tratar de explicar que la libertad de expresin entendida modernamente, no tiene cabida bajo la cosmovisin del mundo antiguo. Lo importante es entender que el fenmeno de participacin en lo pblico, por medio de la expresin no es un fenmeno que aparece en la modernidad, sino que se encuentra en lo ms profundo de la historia de la humanidad. Para el mundo antiguo helnico existen dos categoras esenciales de participacin. Por un lado el discurso (lexis) y por otro la accin (praxis )12, mientras la primera est relacionada con las grandes palabras que se utilizan para el convencimiento y la deliberacin, la segunda est enraizada con las grandes acciones que ponen de maniesto el quehacer hacia y en lo colectivo13. Ambas son un mecanismo de expresin que conllevan a la permanente transformacin de ese mbito o esfera que nos es comn a todos. A la luz de lo anterior en el mundo helnico, existe una manifestacin comunicativa a travs de estas dos categoras. De igual manera debemos entender que, an y cuando quienes participan son los ciudadanos de la polis, dicha ciudadana no tiene la connotacin moderna, donde los principios de igualdad y libertad ilustrados suponen la ciudadana para todo aquel individuo que forma parte del Estado. Para el mundo antiguo dicha participacin en lo pblico slo est reservado a aquellos hombres liberados de sus necesidades existenciales que poseen la calidad de ciudadanos, calidad que los asume iguales para participar en el debate de lo que concierne a todos. Expresarse libremente presupone un status de paridad que emana de la libertad. La democracia helnica est colmada de dicho principio. Expresarse es indispensable para una vida de participacin poltica pues slo la violencia es muda14. El debate poltico para asumir lo que es propicio a todos supone incluso discutir, pero esa discusin ya supone expresin, expresin que anula la violencia de la imposicin15.
12 13 14 15 Sobre el tema del espacio pblico en el mundo helnico ver ARENDT, Hannah, La condicin humana , Cfr. HABERMAS, Historia& , op. cit. p.43 Cfr. ARENDT, La condicin& op.cit. p. 40 Cfr. PEREIRA, Antonio Carlos, Doce tesis sobre la poltica , IIJ-UNAM, Mxico, pp.16 y ss
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El mundo helnico asume la condicin del debate renunciando a la violencia y para que dicho debate sea posible es necesaria la expresin comunicativa, sin la cual no hay dilogo posible. Dicha condicin otorga la ciudadana y sin ella no es posible vivir en comunidad16. Cabe sealar que la idea referida sobre el mundo antiguo helnico no tiene un signicado absolutista en el cual el logos y la praxis hayan sido protegidos de manera inclume, por el contrario, en la historia helnica encontramos casos notables de perversin de logos o bien de la censura entre pares como son los casos de Socrates17, Anaxgoras, Diagoras y Protgoras18, todos ellos vctimas de un acallamiento poltico por la expresin de sus ideas.
2.2. La burguesa y su necesidad de informar 2.3. El pensamiento ilustrado y la transformacin del espacio pblico
Dice Jrgen Habermas que la idea de espacio pblico designa un territorio de nuestra vida social donde puede formarse algo as como una opinin pblica19, es el espacio en el cual los ciudadanos piensan y examinan sus asuntos comunes y por lo tanto es un escenario institucionalizado de interaccin discursiva20. En materia comunicativa democrtica el pensamiento moderno ilustrado aportar dos conceptos medulares: a) La nocin de espacio pblico como un espacio de deliberacin de la racionalidad estatal y b) La idea de opinin pblica, entendida esta como la interpretacin que se hace de dicha racionalidad. Para los ilustrados la racionalidad comunicativa es el punto de enclave de la construccin del concepto de espacio pblico21. Dicha racionalidad se traduce
16 ARENDT, La condicin& op. cit. p. 41. 17 Baste recordar que a Scrates se le enjuicia y condena a muerte, en ltima instancia por practicar la libertad de palabra. Cfr. DESANTES, Derecho a & , op. cit., p. 94. 18 Ibidem p.95 19 Cfr. HABERMAS, Jurgen, El espacio pblico NEXOS, Agosto 1996, No. 224, traducido por Jos Mara Prez Gay, versin electrnica en la pgina: www.nexos.com.mx. 20 Cfr. FRASER, Nancy, Repensando la esfera pblica: una contribucin a la crtica de la democracia actualmente existente , ECUADOR DEBATE, No. 46, quito ecuador, Abril de 1999. Este trabajo forma parte de la obra compilada por CALHOUN, Craig, Habermas and the public Sphere , MIT Press, Cambridge, Massachusets and London, England, 1992 21 El debate es pblico en el sentido de intentar determinar la voluntad comn, el bien comn, no es un simple encuentro de intereses individuales. El debate es asimismo abierto; el proceso es pblico en el sentido de que la participacin es
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en publicidad de actuacin y necesariamente se encuentra incardinado a lo que posteriormente se denominar como el modelo burgus del espacio pblico22. El punto medular de este modelo ser ofrecer las bases institucionales mnimas que permitan pensar en la posibilidad de una nacionalizacin y democratizacin de la poltica en la sociedad contempornea, mediante la revitalizacin de una comunicacin distorsionada en las actuales sociedades industriales y de cultura de masas, proponiendo reformas que introduzcan la publicidad como nico principio vlido de legitimacin al interior de organizaciones con inuencia en el proceso de toma de decisiones23 El espacio pblico, donde materialmente se desarrollarn las libertades informativas, ser un escenario distinto al Estado24, es un lugar donde se generan y difunden argumentos de crtica a la racionalidad estatal. Es un escenario de relaciones discursivas, un escenario para el debate y la deliberacin y no para la compra y venta.25 De igual manera las nociones de opinin pblica26 y espacio pblico, no pueden encontrarse en otro sitio en la historia que en la creciente burguesa del Siglo XVII y XVIII.27 Antes de ello, pblico y estatal pueden parecer sinnimos28 y por ello era nula la posibilidad de actuacin de los privados en cuanto a la crtica de la racionalidad estatal, simplemente porque el Estado se reservaba mediante la razn de Estado, su actuar29. Pero conforme esta burguesa
abierta, , si no totalmente asegurada, es lo que se desea. Es soberano e igualitario; opera independientemente del status econmico y social, abriendo camino al mrito de las ideas ms que al poder poltico PRICE, Vincent, Opinin Pblica& , op. cit., p. 24 22 Este modelo tambin ha recibido el nombre de modelo dialgico. Se bautiz as en virtud de que el dilogo de doble sentido de intercambio de palabras y de racionalidad de algunos se presenta en ellos como la forma legtima de la comunicacin poltica . Cfr. ACHACHE, Gilles, El Marketing poltico en FERRY, Jean Marc, WOLTON, Dominique y otros, El nuevo espacio.... op.cit. p. 113 23 Cfr. SAHU, Razn y espacio.. op.cit. p. 75 24 Cfr. FRASER, Repensando... , op. cit. 25 Idem. 26 Sobre el concepto de opinin pblica Vincent Price refiere que la combinacin de pblico y opinin en una expresin nica, utilizada para referirse a juicios colectivos fuera de la esfera del gobierno que afecten la toma de decisiones polticas, apareci siguiendo varias tendencias polticas, econmicas y sociales europeas...aunque..se acredita a los ingleses voces como opinin del pueblo y opinin del pblico ....se considera a los franceses, la mayora de las veces como inventores y populizadores del concepto. PRICE, Vincent, Opinin Pblica& , op. cit., p. 22 27 Cfr. HABERMAS, El espacio pblico... , op.cit. 28 Cfr. HABERMAS, Jurgen, Historia ... op.cit., p.56. Refiere el autor que la esfera del poder pblico en el nacimiento de la burguesa, se objetiviza en una administracin constante y en un ejrcito permanente; la permanencia de los contactos en el trfico de las mercancas y noticias coincide ahora con una actividad estatal continuada. El poder pblico se consolida como un perceptible estar-frente-a aquellos que le estn meramente sometidos y que, por lo pronto, slo encuentran en l su propia determinacin negativa. Porque ellos son las personas privadas que, por carecer de cargo alguno, estn excluidas de la participacin en el poder pblico. Pblico en este estricto sentido resulta anlogo a estatal; el atributo no se refiere ya a la corte representativa de una persona dotada de autoridad, sino ms bien al funcionamiento, regulado segn competencias, de un aparato dotado del monopolio de la utilizacin legtima de violencia 29 En ese sentido Reinhart Koselleck seala que desde el siglo XVI en Europa Occidental y ante la amenaza de estallido que representan las guerras de religin, la necesidad de mantener una cohesin social pudo justificar la institucin tpicamente moderna de una esfera privada de la opinin y de la creencia: la conciencia individual debe ser privatizada en calidad de fuero interno, mientras que el dominio pblico est dirigido por una razn nueva distinta de la opinin: La Razn de Estado , Cfr. KOSELLECK, Reinhart, Crtica y crisis del Estado burgus , RIALP, Madrid, 1965.
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creci y se fortaleci30 exigi del aparato estatal una explicacin racional que diera certidumbre a los intereses de dicha clase social, institucionalizando y procurando una accin de comunicacin que tuviera la posibilidad de ser conocida, criticada, interpretada y valorada por todos aquellos que desde entonces adquieren la naturaleza de ciudadanos.31 El secuestro y conformacin de una esfera pblica fuera de lo que era comn se produce en el barroco. Al respecto reere Habermas: La esta barroca ha perdido ya, literalmente publicidad respecto de las estas de la Edad Media occidental, incluido el Renacimiento. Torneo, danza y teatro se retiran de las plazas pblicas a los jardines, de las calles a los salones de palacio. El jardn palaciego, aparecido a mediados del Siglo XVII, extendido por toda Europa rpidamente...posibilita, al igual que el palacio barroco mismo, lo que, por as decirlo, ronda al ambiente de la sala de estas: una vida cortesana guarecida del mundo exterior. Pero el fundamento de la publicidad representativa no slo es conservado, sino que, se maniesta an ms claramente32 A diferencia de lo ocurrido en la Antigedad o en la Edad Media, en ellas slo se ofrecen representaciones pblicas del poder. El seor representa el poder que le fue conferido pero no representa al pueblo frente al pueblo33. La lucha burguesa por institucionalizar la publicidad de los actos estatales encuentra por n un cauce que posibilita un medio atractivo de comunicacin, los peridicos comienzan a circular regularmente con noticias secundarias, sobre catstrofes y curas milagrosas, pero los gobernantes tambin encuentran en el medio la
30 Diversos autores han criticado el llamado modelo burgus y en concreto el trabajo de Jrgen Habermas al sealar sus fallas historiogrficas al idealizar a una clase y excluir a diversos espacios pblicos que se gestaron paralelamente a la burguesa del siglo XVII y XVIII. En ese sentido se pueden consultar los trabajos de FRASER, Nancy, Repensando... op.cit., Cfr. LANDES, Joan, Women and the public sphere in the age of the French Revolution , Ithaca, NY, Cornell University Press 1988, RYAN, Mary P, Women in public: Between Banners and Ballots, 1825-1880 , Baltimore: John Hopkins University Press, 1990, Cfr. THOMPSON, John, Ideologa y cultura moderna , UAM, 1992. 31 Cabe sealar que fue en Inglaterra, a principios del Siglo XVIII, que se dieron las condiciones mas favorables para la aparicin de la esfera pblica burguesa. La censura y el control poltico de la prensa fueron menos rigurosos en Inglaterra que en otros lugares de Europa. El sistema de licencias, que haba sido restablecido por Carlos II en 1662, cay en desuso a finales del siglo XVII y fue subseguido por una avalancha de nuevas publicaciones peridicas Cfr. THOMPSON, John, La teora de la esfera pblica , en Voces y culturas, No. 10, Barcelona, 1996. 32 Cfr. HABERMAS, Historia... , op.cit. p. 48 33 Idem. p.46. Refiere el autor: ..no es posible documentar para la sociedad feudal de la alta Edad Media, de un modo sociolgico, es decir, con criterios institucionales, una publicidad con mbito propio separado de una esfera privada. Sin embargo no por casualidad se llama a los atributos de dominio, como el sello regio, pongamos por caso, pblicos ; no por casualidad disfruta el monarca ingls de publicness.: se trata de una representacin pblica del dominio. La publicidad representativa no se constituye como un mbito social, como una esfera de la publicidad; es mas bien, si se permite utilizar el trmino en ese contexto, algo as como una caracterstica de status
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oportunidad de enviar sus disposiciones a la poblacin34 Ello dar pie a la conguracin de crtica de la racionalidad pblica que el concepto espacio pblico necesitaba para germinar. Por ello HABERMAS cuando se reere a la publicidad de la racionalidad estatal, lo reere como elemento fundamental para el surgimiento del espacio pblico, pues sin dicha publicidad, sin dicha accin comunicativa el proceso de legitimacin del Estado frente al pueblo no tendra efecto. Frente al arcanum que sirvi a una dominacin basada en la voluntas la publicidad legitimar un orden basado en la ratio. En la racionalidad de la ley, resultado de la deliberacin de los individuos, converger lo justo, con lo justicado35 Cabe sealar que debemos matizar en este modelo la idea de publicidad al pblico: Si bien es cierto que la remisin de la autoridad de disposiciones es a los sbditos, tambin es cierto que dichas disposiciones no llegaban de ordinario a ellos, por el contrario llegaban a los estamentos ilustrados, a una nueva capa burguesa que habr de ocupar una posicin central en el conjunto del pblico36. En ese sentido la burguesa se vuelve rpidamente en un mbito de interpretacin y valoracin de la racionalidad estatal y como se seal con anterioridad, ello le permite a esta nueva clase social proteger sus intereses gracias a esta accin comunicativa del Estado que dejaba fuera a otros posibles actores interpretativos del espacio pblico. Pero esta fundacin burguesa del concepto de espacio pblico supondra una mutacin en los dos siglos posteriores. En principio por el arribo de la sociedad de masas y las democracias masivas. Posteriormente por la evolucin de los derechos fundamentales y la aparicin de los medios masivos de comunicacin. El arribo de las sociedades masicadas rompe con el ideal burgus de la publicidad. El advenimiento poltico de la cantidad es el origen del conicto37.
34 Cfr. CISNEROS ESPINOZA, Jos, La privatizacin del espacio pblico , en REVISTA LATINA DE COMUNICACIN SOCIAL, no. 56, julio-diciembre de 2003, La Laguna, Tenerife. En ese sentido John Thompson seala que La prensa peridica, de este modo, devino un elemento clave en lo que hace al surgimiento de una esfera pblica en la cual los individuos privados se congregaban, en las casas de caf y en otros centros de sociabilidad, para tomar parte en discusiones crticas sobre las actividades del parlamento y de la Corona , THOMPSON, John, La teora.... , op. cit. 35 Cfr. HABERMAS, Historia y crtica ... , op. cit. p. 90 36 Idem, p. 60 37 Cfr. FERRY, op. cit. p.17
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La opinin pblica en la sociedad masicada se desvanece de autora individual pero se robustece de autora grupal. El origen de la publicidad burguesa era la crtica racional de la actividad estatal y esta se logra en el dilogo pensado, es un contrapeso racional y no emotivo de la actividad del gobernante. Con la libertad e igualdad como baluartes de la participacin colectiva nadie tendr en monopolio la construccin de la opinin pblica, ella provendr de cualquier individuo que forme la masa y no solamente de algn grupo de intelectuales que pudieran dar forma y sentido a la opinin, como suceda en esos cafs burgueses del XVIII, ahora todos tienen en su poder la interpretacin y valoracin del espacio pblico. Pero la interpretacin del espacio pblico de esta nueva sociedad de masas no signicar una articulacin ordenada o sistemtica de la interpretacin o valoracin de la racionalidad del poder, por el contrario, supone por un lado el aislamiento individual38 y por otro la desnaturalizacin de una opinin pblica racional y formada que deja una opinin masicada emotiva y la mayor de las veces sin ningn tipo de formacin intelectual . Ello trae consigo la irremediable duda sobre la capacidad de juicio39 de los individuos que forman la masa. Al no tener preparacin intelectual, la opinin de los neo-iguales tiene el mismo valor en cuanto emisin de opinin. Lo cuestionable es saber si tienen el mismo valor en tanto carecen de dilogo40. Al no existir un cauce ordenado por donde la opinin pblica realice y manieste la crtica a la racionalidad estatal, esta se pierde frente a la autoridad del mismo Estado quien sin lmites llegar a convertirse, paradjicamente, en el propio interprete de su racionalidad. Si los ilustrados haban luchado por conseguir que el Estado publicitara sus actos para ellos tener un mbito de participacin
38 Cfr. FLICHY, Patrice, Una historia de la comunicacin moderna EDICIONES GILI, MXICO 1993. El autor hace un recorrido por las diversas manifestaciones del aislamiento en la sociedad decimonnica europea a travs de la literatura y el teatro. Citando a Richard Sennet el autor refiere Por vez primera en los cafs hay una gran cantidad de gente que descansa, bebe y lee, etctera, pero que est separada por tabiques invisibles 39 Cfr. NOLLE- NEUMAN, Elisabeth, La espiral del silencio, una teora de la opinin pblica , en El nuevo espacio pblico op. cit. p. 200 40 Cfr. MOLINA Y VEDIA, Silvia, Manual de opinin pblica , 2. Ed. UNAM, Mxico 1985. Refiere la autora que la evolucin de los estudios de opinin pblica se orient primeramente mediante un enfoque aristocratizante que sirvi al imperialismo naciente, porque trat de justificar el poder de las minoras opresoras mediante la incapacidad de las masas para las tareas de gobierno..... . En ese sentido la opinin pblica se forja por los ciudadanos mejor informados y ms inteligentes Ello por supuesto sera contradictorio con el modelo burgus planteado en este apartado pues como recordaremos dicho modelo seala como caractersticas constitutivas de todo discurso racional orientado al entendimiento que a) nadie que pueda hacer una contribucin relevante puede ser excluido de la participacin, b) a todos se les darn las mismas oportunidades para hacer sus aportaciones, c) los participantes tienen que decir lo que opinan y, d) la comunicacin tiene que estar libre de coacciones tanto internas como externas, de modo que las tomas de posicin con un s o con un no ante las pretensiones de validez susceptibles de crtica nicamente sean motivadas por la fuerza de conviccin de los mejores argumentos Cfr. HABERMAS, Jrgen, La inclusin del otro, estudios de teora poltica , PAIDOS, Barcelona 1999.
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en los asuntos que conciernen a todos, ahora con la masa desarticulada y poco formada el Estado asumir nuevamente la interpretacin del espacio pblico. De igual manera que la aparicin de las sociedades masicadas, la evolucin de los derechos humanos suponen una nueva orientacin del espacio pblico. Los derechos humanos suponen el freno que tiene cualquier sociedad frente al uso ilimitado del poder y en ese sentido constituyen elementos de interpretacin crtica de la racionalidad estatal. Si habamos dicho que la interpretacin del espacio pblico con las sociedades masicadas haba quedado en manos nuevamente del Estado, la aparicin de los catlogos de derechos humanos en todo el mundo, otorgan al individuo una nueva forma de interpretacin de la racionalidad estatal. Por ltimo restara hablar, dentro de la mutacin del modelo burgus de espacio pblico, del surgimiento y evolucin de los medios masivos de comunicacin. Como se reri en lneas anteriores, los medios de comunicacin surgen por un lado para comunicar noticias entre los ciudadanos y por otra para publicitar determinados mbitos de la actividad estatal. Pero a medida que los medios masivos de comunicacin se fortalecen como negocio de informacin y las nuevas tecnologas arriban para mejorar las comunicaciones, comienzan, los mismos medios a emerger como actores sociales de interpretacin y valoracin del espacio pblico compitiendo con el Estado. La evolucin de los derechos fundamentales y sobre todo el advenimiento de las sociedades masicadas proporcionaran a los medios de comunicacin el campo propicio para su desarrollo como interpretes del espacio pblico. La masividad otorga pasividad y la pasividad impide interpretacin de la racionalidad estatal, y sin ella, los regmenes democrticos actuales no pueden existir. Por ello es necesario la existencia de actores sociales que interpreten y valoren la racionalidad estatal fuera del mbito del Estado41.
41 Bajo la presin de don`t talk back, la conducta del pblico adopta otra configuracin. Las emisiones de los nuevos medios contribuyen a cercenar, sin comparacin posible con las publicaciones impresas, las reacciones del receptor, privndole al mismo tiempo de la distancia propia de la mayora de edad , de la posibilidad, esto es, de hablar y replicar , Cfr. HABERMAS, Historia... , op. cit. p. 199
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2.3. El pensamiento liberal y las libertades informativas

Las transformaciones de la nocin de espacio pblico y opinin pblica, descritas con anterioridad, supondrn un receptculo ideal para la conformacin de las libertades informativas que desde el siglo XIX empiezan a formarse. La creciente vertiente de la doctrina de la censura previa que supone ..todas las medidas ocialmente impuestas a la expresin antes de su emisin42 se convierte en la piedra angular de diversos sistemas polticos que vulneran el quehacer informativo de la prensa y en general de la difusin de noticias o bien de una negativa interpretacin de la racionalidad estatal. El freno a dicha doctrina vendr de la mano del movimiento ilustrado y se consagrar con el movimiento liberal del Siglo XIX. La creciente oposicin a la intervencin estatal en diversos mbitos de manera arbitraria da pie al nacimiento de un nuevo paradigma jurdico denominado Estado de Derecho43 el cual rompe con los antiguos paradigmas estatales denominados Estado de Fuerza y Estado Polica. Este nuevo paradigma supone la eliminacin de la arbitrariedad en el mbito de la actividad estatal que afecta a los ciudadanos44, es decir supone un lmite a la intervencin del poder pblico respecto del mbito de actuacin pblica. Este nuevo Estado de derecho est impregnado de una forma de entender la realidad que viene engarzada con la idea de libertad que desde el siglo XVIII vienen encauzando los diversos movimientos polticos. La idea liberal del Estado supondr que el mismo se encuentre condicionado a la libertad de la sociedad teniendo como fundamento de toda actuacin a la ley45 Este acotamiento de la actuacin del Estado quedara consagrado en el principio de legalidad que irradiar a todo el quehacer del mismo. Los enunciados rectores de este comportamiento del Estado y del ciudadano estaran consignados de la siguiente manera: a) todo lo que no est permitido est prohibido (clave estatal) y b) todo lo que no est prohibido est permitido (clave ciudadana)46.
42 TOLLER, Fernando, Una distincin honrada por el tiempo. Revisin crtica de la diferenciacin entre restricciones previas y responsabilidades ulteriores en el mbito de la libertad de expresin. En TENORIO CUETO, Guillermo A. (Coord.), La libertad de expresin y sus fronteras contemporneas , PORRUA-UNIVERSIDAD PANAMERICANA, Mxico, 2007, p.52. 43 ZAGRBELSKY, Gustavo, El derecho dctil , TROTTA, Madrid, 2002, p.21 44 Idem 45 Ibidem, p.23 46 Ibidem p.28.
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Este principio de legalidad estar acompaado de otro principio que se vena acuando tambin en el Siglo XVIII el cual es el principio de separacin de poderes. As como el principio de legalidad pone un freno a la arbitrariedad del Estado, la separacin de poderes la garantizara. La ley slo es producto, bajo la perspectiva liberal, de una encarnacin en el parlamento de la voluntad general, la cual materializa el hacer cotidiano de la administracin y gobierno as como de la aplicacin de la justicia. Esto signicar que La separacin estricta y neta de entre la creacin y la aplicacin del derecho es necesaria para salvaguardar esta libertad de los ciudadanos que es el fundamento constitucional del Estado47 Como decamos al inicio de este apartado, la doctrina de la censura previa comienza a ser atacada fuertemente e inclusive prohibida en diversos sistemas jurdicos, lo cual no signicaba una absolutizacin de las libertades informativas, por el contrario se estableca una limitacin respecto a aquellos trabajos publicados que padecieran de violentar las restricciones que se establecan a la libertad de expresin. Est prohibicin a la censura previa la podemos rastrear en el common law ingls con el trabajo de William Blackstone denominado Commentaries on the laws of England donde radica la importancia de aniquilar la idea de la censura previa pero sin dejar exentas las conductas que vulneran los derechos de terceros o de la colectividad48 El principio de legalidad y la separacin de poderes comienza a dar vida a las libertades informativas las cuales, lejos de la arbitrariedad del poder, al menos en papel, inician su recorrido en los textos constitucionales del siglo XIX donde se expresan a travs de la libertad de prensa y la libertad de opinin. La legislacin en materia de imprenta y la consagracin en los textos constitucionales son un buen principio pero no suciente para la debida proteccin de estas libertades, las cuales tendrn todava un largo recorrido para ser asumidas como principios torales de los sistemas democrticos contemporneos.
47 WOBLEWSKI, Jersy, Sentido y hecho en el derecho , trad. de Francisco Javier Ezquiaga Ganuzas y Juan Igarta de Salvatierra, Fontamara, Mxico, 2003, p.74 y 75. 48 TOLLER, Fernando, Una distincin& , op. cit. p. 54
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II.- TRANSPARENCIA
La transparencia administrativa
La transparencia es una cualidad del concepto transparente. Transparente (del latn trans- a travs, y parens, entis, que aparece) segn el Diccionario de la Real Academia de la lengua evoca un adjetivo dicho de un cuerpo: a travs del cual pueden verse los objetos claramente. En otra evocacin transparente, signica claro, evidente, que se comprende sin duda o ambigedad49. El cuerpo transparente no implica necesariamente fragilidad. El poder observar a travs del mismo implica poder captar sin duda su funcionamiento, su estructura, sus consecuencias ms prximas y sus causas remotas. La idea de transparencia supone una negacin de lo secreto o de lo escondido. El cuerpo transparente no oculta, muestra. El cuerpo transparente no guarda, exhibe. Esta cualidad del objeto transparente permite al mismo ser identicado y comprendido en tuda su extensin, en toda su dimensin, en sntesis esta cualidad evoca posibilidades innitas de percepcin y conocimiento del mismo objeto. Esta cualidad ha sido exportada a diversas disciplinas del saber con la nalidad de poder identicar el debido funcionamiento de algn objeto o cuerpo. En el tratamiento que se hace del Estado Moderno, la cualidad de transparencia evoca una serie de obligaciones por parte del mismo a travs de la funcin de administracin que se encuentra inmersa dentro del elemento gobierno del mismo Estado. En ese sentido trataremos de aproximarnos a esta cualidad del Estado que, convertida en una obligacin permite al ciudadano, a travs de la informacin pblica, conocer el debido desempeo de la administracin estatal. Acercarse a esta cualidad de transparencia administrativa es un asunto complejo. La transparencia administrativa puede identicarse no slo con una variedad de posibilidades conceptuales como lo propone Lorenzo Cotino50 cuando
49 50 Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, voz Transparente& .. Cfr. COTINO, Lorenzo, Transparencia y derecho de acceso a los documentos en la Constitucin europea y en la
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reere que la misma puede identicarse con la publicidad de normas, con una poltica de informacin activa o bien con que no se adopten decisiones a puerta cerrada, entre otras, sino tambin puede confundirse como lo reere Issa Luna Pla con un derecho de acceso a la informacin o como un derecho a exigir cuentas51. La transparencia administrativa deber asumirse como una nocin de doble va pues por un lado reviste un conjunto de institutos y normas52 que toda Administracin pblica y gobierno deber asumir como parte fundamental de su actuar, el cual deber tener como eje rector la publicidad y la difusin53 es decir, tendr el Estado, la obligacin de transparentar. Por otro, la transparencia administrativa debe asumirse como un complemento del Estado de Derecho54, que lo potencia y perfecciona en la medida que el ciudadano observa su debido cumplimiento. Suele ocurrir que la transparencia administrativa se confunde con el derecho de acceso a la informacin pblica o con la rendicin de cuentas. De esta confusin derivan diversas consecuencias. Si entendemos a la transparencia administrativa como un acto de rendicin de cuentas llegaramos a la conclusin que la misma obedece a un momento nal de la gestin del servidor pblico y en la cual previamente existe un derecho de exigir cuentas sobre un acto determinado55. En ese sentido la transparencia queda desvirtuada del momento de la ejecucin que implcitamente lleva. Lo mismo ocurre cuando a la transparencia administrativa se le confunde con el derecho de acceso a la informacin. El Estado transparenta sin que medie entre su actuar y la ciudadana un acto que impulse la ejecucin del hecho de la transparencia. El derecho de acceso a la informacin se colma en la conducta ciudadana de solicitar informacin, mientras que la transparencia queda expandida de manera intemporal e independientemente exista o no un acto ciudadano que la motive. En virtud de lo anterior es preciso dejar claro que an y cuando, la aproximacin conceptual de transparencia administrativa pueda presentar
realidad de su ejercicio 51 Cfr. LUNA PLA, Issa, Movimiento social del derecho de acceso a la informacin en Mxico , IIJ-UNAM, Mxico, 2009, p. 35 52 Cfr. ARENA, G& & , Transparencia administrativa y democracia , en Revista Vasca de administracin pblica, no. 37, 1993, p.9 53 Cfr. LUNA Movimiento& op.cit. p. 35 54 Cfr. FERNNDEZ RAMOS, Severiano, El derecho de acceso a los documentos administrativos , Marcial Pons, Madrid, 1997, p. 375, 55 Cfr. LUNA, Movimiento& , op.cit. p. 35
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algunos equvocos, ser materia del presente trabajo, situar a la misma como ese conjunto de normas e instituciones que posibilitan un actuar continuado por parte del Estado, de evidenciar su actuar al escrutinio ciudadano y al perfeccionamiento comunicacional de su misma organizacin. En ese sentido la transparencia administrativa se colma de informacin publicitada, es decir de informacin que tiene en su poder y que hace del conocimiento pblico a travs de un acto de publicidad56. Pero todo parece indicar que dicho acto de transparentar tambin debe contemplar un acto de obligacin permanente que condicione el actuar administrativo57, es decir, debe existir disposiciones que condicionen el actuar de cada uno de los actores que deben transparentar su actuar para vericar un cumplimiento de la norma, pues de lo contrario se corre el riego de que una poltica de transparencia forme parte de un ejercicio retrico del poder. La transparencia administrativa de ordinario puede clasicarse en dos vas. Por un lado hablamos de transparencia horizontal y por otro hablamos de transparencia vertical58. En ese sentido hablar de la primera supone hablar tambin del sistema de pesos y contrapesos establecido en el Estado59 es decir que la informacin compartida o exigida entre los diversos rganos del Estado implica para la administracin un juego de tensiones sobre lo que se informa y sobre lo que debe ser informado. En ese sentido la transparencia horizontal colma los balances del reparto de poder soberano informando a todo el cuerpo acerca de su funcionamiento y exigiendo al mismo una retribucin informativa que permite su adecuada subsistencia. Por su parte la transparencia vertical est sometida a las relaciones entre gobernado y gobernante debiendo permitir un sistema de informacin que por un lado obligue al gobernante o administrador a informar al ciudadano sobre los aspectos relativos a su ejercicio en el quehacer pblico y por otro permite el refrendo del mandato por parte del gobernado o el administrado al ser suministrado de una informacin pertinente60.
56 Cfr. HABERMAS, Jrgen, Historia y crtica de la opinin pblica , GILI, Barcelona, p.27 57 Cfr. ARELLANO GAUULT, David y LEPORE, Walter, Reformas de transparencia: Hacer endgena la transparencia organizacional. El caso de Mxico en Foro Internacional, Vol. 49, No.2 (Apr.- Jun 2009) p. 313. http:// www.jstor.org/ stable/27755808. 58 Cfr. FOX , Jonathan, Transparencia y rendicin de cuentas , en ACKERMAN, John, Mas all del acceso a la informacin , SIGLO VEINTIUNO EDITORES, p.183. 59 Ibidem 60 Ibidem
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La cualidad transparente administrativa del Estado tambin tiene objetivo denidos y no slo creados para cumplir con una obligacin arbitraria. En ese sentido se menciona en trminos generales que la transparencia administrativa supone entre otros: a) Evitar la corrupcin, b) Mejorar el desempeo gubernamental, c) Vigilar el destino del gasto pblico y la administracin de recursos pblicos61, pero cada uno de los objetivos deber plantearse dependiendo su relacin conceptual con a) Insumos, b) recursos y c) resultados62. Los objetivos de la transparencia administrativa son variados dependiendo el concepto que queramos desarrollar, pero en ltima instancia cualquier objetivo tendr como n ltimo el de perfeccionar el sistema de tensiones o contrapesos o bien perfeccionar la relacin entre el ciudadano y el Estado. La transparencia administrativa tambin presenta algunos dilemas63 respecto a su vivencia. El primero versa sobre su diversidad de objetivos, el segundo consistir en una inadecuada apreciacin sobre transparencia entendida como rendicin de cuentas y el tercero versar sobre la diferencia entre informacin ocial e informacin conable o relevante64. Cada uno de estos dilemas tendr como consecuencias enfoques diversos y consecuencias mltiples respecto a la generacin de la transparencia administrativa. Los dos primeros han quedado explicitados a lo largo de este apartado, el tercero ocupar el siguiente apartado de nuestra investigacin pues reviste un ejercicio de anlisis respecto al tipo de informacin que maneja el Estado y sobre todo respecto a su proceso comunicativo con el espacio pblico el cual interpretar y valorar la informacin que viene desde la racionalidad estatal..
1.2 La informacin en poder de la administracin

Lo que transparenta el Estado es informacin. Informacin que versa sobre el contenido material de su actuar, actuar que se encuentra relacionado con los insumos y recursos que maneja pero tambin con los resultados que obtiene de la aplicacin de los mismo, segn hemos referido en el apartado precedente.
61 62 63 64 Ibid, p. 187 Ibidem Ibid p.188 Ibid p. 188 y ss.
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Esta informacin generada por un sin n de datos65manejada por los rganos del Estado genera de inmediato el primer adjetivo con la que la podemos clasicar: es pblica. La informacin calicada de esta manera supone una serie de consecuencias no slo de carcter institucional estatal, sino tambin de carcter publicitario democrtico. Es necesario en ese sentido identicar como esta informacin pblica nutre el escenario de la participacin democrtica y por ende se vuelve indispensable para todo actuar poltico. La publicidad de la informacin nutre esencialmente algo que algunos autores han llamado espacio pblico66. La informacin que maneja la administracin pblica impacta en el espacio pblico el cual signica un espacio de interpretacin y deliberacin de la racionalidad estatal67 y esto signica que dicha informacin que se traduce en actos de racionalidad en cuanto al manejo, administracin y ejecucin de la misma es la causante de lo que en trminos democrticos concebimos como opinin pblica68. Espacio pblico y opinin pblica constituyen los causas primeras de un adecuado manejo de la informacin estatal. La informacin pblica colma la deliberacin ciudadana respecto a las decisiones sobre el entorno de lo pblico por lo que la informacin deber poseer determinadas caractersticas como son la de abilidad, oportunidad, veracidad y actualidad69. Esta informacin no slo posibilita el sueo de los Estados liberales decimonnicos de potenciar la ausencia de secretismo en la toma de decisiones pblicas70 sino genera una obligacin de publicitar los actos gubernamentales a travs de dar a conocer las acciones de quien detenta el
65 Cfr. TELLEZ, Julio Derecho Informtico McGrawHill, 3 edicin, Mxico. Al respecto cabra la afirmacin de que informacin y datos son conceptos complementarios. Una informacin est nutrida por varios datos que vistos de manera aislada no significaran nada, pero concatenados generan una informacin de carcter pblico. 66 Sobre la nocin de espacio pblico vease a HABERMAS, op.cit. ARENDT, Hannah, La condicin humana , PAIDOS, Barcelona, 1966, TENORIO CUETO, Guillermo, El Derecho a la informacin. Entre el espacio pblico y la libertad de expresin , Porra, Mxico 2010, CALHOUN, Craig, Habermas and the public Sphere , MIT Press, Cambridge, Massachusets and London, England, 1992, entre otros. 67 Cfr. HABERMAS, Jrgen, Historia y crtica de la opinin pblica , GILI, Barcelona, p. 23 68 Idem 69 Cfr. BOBBIO, Norberto, El futuro de la democracia , FCE, 2 ed. Mxico, 1996, p. 36. Segn el autor la democracia naci bajo la perspectiva de erradicar para siempre de la sociedad humana el poder invisible, para dar vida a un gobierno, cuyas acciones deberan haber sido realizadas en pblico. 70 Idem
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poder71 En ese sentido todo acto de publicidad de la informacin se convierte en una manera de control por parte del ciudadano respecto a su gobierno o administracin generando con ello un gobierno visible 72. En ese sentido ser un principio de fundamental accin la mxima publicidad de los actos del Estado y slo podr ser considerada la secreca como un rgimen de excepcin previsto claramente en la ley. Este rgimen de excepcin estar constituido por dos reas de reserva de la informacin claramente denidas. Por un lado esa mxima publicidad encuentra limitacin cuando la informacin que maneja el Estado versa sobre datos personales de los gobernados y por otro cuando la informacin a revelar, por su condicin y naturaleza es susceptible de clasicacin como puede ser la seguridad nacional o la estabilidad nanciera del pas73. Este principio de mxima publicidad implica que toda autoridad deber realizar un manejo de informacin bajo la premisa de que toda ella es pblica74, entendiendo por dicha publicidad, la capacidad de ser conocida por el pblico, por los ciudadanos libres que toman decisiones pblicas. En ese sentido las excepciones previstas por la ley no constituyen una limitacin arbitraria al derecho, sino que por razn de persistencia del sistema democrtico se encuentran delimitadas y plasmadas en la ley75. Para potenciar este principio de mxima publicidad el Estado deber valerse de dos herramientas. La primera de ellas obedece a la poltica de transparencia y la segunda a la garanta de proteccin del derecho de acceso a la informacin pblica gubernamental. La poltica de transparencia supone un compromiso que establece una organizacin gubernamental por dar a conocer al pblico la informacin existente76 dicha informacin existente no es otra sino aquella que no es susceptible de clasicacin. La administracin deber a estar
71 Idem 72 Idem 73 Refiere Luis Mara Diz Picazo que La postura maximalista de quienes afirman que cualquier tipo de secreto oficial es incompatible con la democracia, resulta escasamente til& un debate poltico sobre secretos oficiales, por tanto, ms que sobre la propia existencia de estos, debe girar en torno a cual debe ser su regulacin mas adecuada. Cfr. DIEZ PICAZO, Luis Mara, Sobre secretos oficiales , CIVITAS, Madrid, 1998., y en ese sentido tambin lo ha entendido as la Corte Interamericana de Derechos humanos en el fallo Palamara Iribarne vs Chile, donde refiere que las limitaciones al derecho a la informacin debe ser las necesarias para preservar la seguridad nacional, el orden pblico& Cfr. CIDH, Caso Palamara vs Chile, argumento no. 79 del Tribunal. 74 Cfr. TENORIO CUETO, op.cit. p. 64 75 CIDH, Caso Palamara vs. Chile, Argumento del Tribunal No. 79 76 Cfr. VERGARA, Rodolfo, La transparencia como problema , IFAI, Cuadernos de transparencia no. 05, Mxico, 2005, p. 17
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obligada de ocio a dar evidencia de esta informacin, a poner a disposicin de lo pblico sin necesidad de que medie ningn mecanismo jurdico para su obtencin. La transparencia debe asumirse como una decisin del Estado para que implica el propsito deliberado de actuar y decidir sobre la base de la informacin que no solamente puede ser pblica, sino que de hecho lo es y debe serlo en cada momento77. Por su parte la informacin que guarda la administracin tambin es susceptible de enfrentarse al derecho de acceso a la informacin. Este derecho reclama un conjunto de garantas para armar la igualdad ante la ley78 respecto a un quehacer del Estado con el individuo, donde aquel ha sido omiso de entregar informacin de ocio mediante la poltica de transparencia y donde este se legitima, por el principio de mxima publicidad para reclamarla.
1.3. La clasificacin de la informacin

Como hemos venido diciendo la poltica de transparencia encuentra una fuerte conexin con el desarrollo del derecho de acceso a la informacin en virtud del contenido material de ambos conceptos, contenido material que se traduce en una sla palabra: informacin. La informacin tiene varias connotaciones. Nos detendremos en dos. Sabemos que hay informacin de carcter pblico e informacin de carcter privado. La primera colma la vida pblica, satisface la esfera de lo pblico, impacta directamente en la generacin de opinin pblica y con ello en el enramado democrtico de lo social. La segunda obedece a un mbito restringido, a una esfera de lo personal, a un marco referencial personal. Vale la pena hacer a continuacin una distincin conceptual sobre este tipo de informacin 79. La virtud de la informacin pblica es que padece de un adjetivo que ostenta su calidad denitoria. La publicidad informativa no es otra cosa mas que el llevar a la arena de lo que a todos interesa, de lo que todos pueden y deben observar, de lo que les es comn a todos, una informacin de alto contenido participativo, es decir que los datos vertidos en ella y concatenados en ella servirn directamente para la toma de decisiones de lo pblico80.
77 Cfr. MERINO, Mauricio, La transparencia como poltica pblica , en ACKERMAN, John, Mas all del acceso a la informacin , SIGLOXXI, Mxico, 2008, p. 242. 78 Ibidem, p. 241. 79 Cfr. TELLEZ, Julio, op. cit, p. 60 80 Cfr. TENORIO CUETO, op. cit. p. 32
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La connotacin de lo pblico siempre estar en oposicin a la informacin con una marcada connotacin privada. En ese sentido diversos autores como referimos en el apartado correspondiente a la informacin en poder de la administracin, encuentran divergencia pero complementariedad. Ya Hannah Arendt hablaba de ambas esferas como sucedneas81, es decir que la vida privada siempre tendr como consecuencia la vida pblica82. Pero otros autores como Jrgen Habermas tambin participa de la construccin de dos esferas que se articulan aunque no de la misma manera en la que propone Arendt. Para Habermas la esfera pblica esta colmada de informacin pblica y la forma de surgimiento de ella no obedece a una liberacin de lo existencial como reere la autora antes citada, por el contrario obedece en el mundo moderno a un imperativo normativo que reere la igualdad entre los hombres para poder participar en el debate pblico. Es por ello que dicha esfera debe nutrirse de informacin, informacin pblica, que permita dilucidar, debatir, discutir, discurrir o deliberar la racionalidad en la toma de decisiones pblicas.83 Los dos autores referidos en los prrafos que preceden sirven para dar muestra ejemplar del tipo de informacin que se requiere en el mbito de la administracin y de manera ms general del Estado. La informacin que nos interesa es la informacin pblica. Pero esta informacin que maneja la administracin y el gobierno no necesariamente participa en su totalidad de un componente pblico. Resulta paradgico ello pues la informacin que obra en manos del Estado, se encuentra sujeta a diversas clasicaciones impidiendo la publicidad total de la misma. En ese sentido dentro del mbito de una poltica de transparencia y derecho de acceso a la informacin pblica, debemos distinguir entre informacin que maneja el Estado la cual debe considerarse reservada y la informacin que maneja el Estado de los particulares la cual debe considerarse condencial.84 La reserva y la condencialidad son los dos conceptos matrices de la no publicidad dentro de la publicidad. Abordemos cada uno de ellos. La reserva de informacin en s misma no es una impotencia de la publicidad, es un
81 82 83 84 Cfr. ARENDT, Hannah, op.cit. 45 Ibidem, p. 53 Cfr. HABERMAS, op, cit., p. 94 Cfr. TENORIO, op.cit. p. 56
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accidente de la misma, es decir que la informacin por un accidente de temporalidad no puede ser emitida por el agente que la custodia, pero que, pasado un determinado tiempo, pasadas unas serien de circunstancias o coyunturas dicha informacin debera sumarse a la publicidad estatal. En ese sentido la informacin clasicada como reservada queda en una especie de limbo publicitario. Es informacin pblica s, pero es una informacin pblica que por el momento no puede ser publicitada. Por informacin reservada en una poltica de transparencia y acceso a la informacin debemos distinguir diversas categoras. En ese sentido podramos decir que existe informacin que impacta directamente en la tarea del Estado o del gobierno de ste. As pues encontramos la informacin reservada por motivos de seguridad estatal o nacional, es decir que existe un tipo de informacin que de revelarse pone en peligro la estabilidad del poder ya sea a travs de factores econmicos, polticos o de relaciones con otros estados soberanos85 o bien pone en peligro la seguridad de la poblacin que forma la nacin a travs de desestabilizar el orden pblico. Una segunda categora sobre la reserva de la informacin, sera aquella informacin que permite garantizar una adecuada administracin de justicia. En este supuesto encontramos la informacin que, derivada de procesos judiciales no puede entenderse pblica.86 Por su parte la informacin clasicada como condencial ostenta una categora diferenciada. Es claro que existe un manejo de informacin por parte del Estado, pero no es un manejo de cualquier informacin pues los datos en ella contenidos son vinculados a sujetos de naturaleza privada, es ms los datos concatenados en la informacin manejada desde lo pblico seguirn teniendo una naturaleza privada. La informacin condencial a diferencia de la informacin reservada, no perder su naturaleza con el paso del tiempo. Mantendr su estirpe privada y nunca podr entrar en el dominio de lo pblico. En ese entendido toda la construccin de lo que llamamos informacin pblica deber tener como uno de sus pilares fundamentales a la informacin condencial como causa primera de excepcin de la publicidad.
85 2003, p. LXX 86 Cfr. VILLANUEVA, Ernesto, Derecho de acceso a la informacin pblica en Latinoamrica , IIJ-UNAM, Mxico, Ibidem, p. LXXIX
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1.4. La reforma constitucional en materia de acceso a la informacin del ao 2007

Como hemos visto en los apartados precedentes una de las vertientes del derecho a la informacin es el llamado acceso a la informacin pblica, el cual ha signicado una piedra angular de los sistemas democrticos modernos. En un principio este derecho de acceso se ha vinculado directamente a las facultades de recibir e investigar del derecho a la informacin, incluso se perla como una obligacin del Estado de transparentar su actuar. Cabe sealar que este derecho de acceso a la informacin pblica ha sido uno de los derechos de ms difcil incorporacin en nuestra Constitucin. De igual manera debemos aclarar que este derecho de reciente cuo en Mxico, es una oportunidad de transitar de un Estado incapaz de informar a un Estado que pretende vivir plenamente el ejercicio de las libertades informativas. Aunado a lo anterior es menester comentar en esta introduccin, que el acceso a la informacin tuvo su primera aparicin en la famosa reforma constitucional del ao de 1977 donde es agregado al artculo sexto constitucional la tradicional leyenda El derecho a la informacin ser garantizado por el Estado. . Sin querer ahondar en la historia de dicho enunciado baste decir que dicha reforma buscaba todo excepto el acceso a la informacin. Dicho enunciado qued limitado a la posibilidad que tenan los partidos polticos de publicitar en medios electrnicos su plataforma poltica. No sera sino hasta nales de la dcada de los noventa cuando en Mxico comienza a incorporarse en la agenda poltica partidaria y sobre todo a la meditica la novedad del derecho de acceso a la informacin pblica gubernamental al ordenamiento jurdico mexicano. Inmediatamente se acogi como tema de campaa y no fue sino hasta el ao 2001 cuando el derecho de acceso vio su nacimiento en nuestro pas. A pesar de que el hecho caus gran revuelo en diversos sectores lo cierto es que dicho derecho naci con serias deciencias. De primer momento no se logr consensuar considerarlo como un principio constitucional y slo se consagr a travs de una ley federal. De igual manera la carencia de leyes conexas como leyes de archivos, datos personales y seguridad nacional, dejaba ver un marco legal poco operante. Por si fuera poco el reglamento de la ley fue
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expedido mucho tiempo despus y sobre ello todava se tuvieron que expedir lineamientos que ampliaran el contenido de la norma reglamentaria. Es menester reconocer que en ese entonces se vea muy lejos alcanzar la meta del reconocimiento constitucional y ms an se pensaba que Mxico an no estaba preparado para iniciar sus andanzas en el marco de la transparencia. Por ello cuando se trata de hablar de las libertades constitucionales en el siglo XXI, las libertades informativas y en concreto el derecho de acceso a la informacin constituye un bastin fundamental de todo el enramaje o construccin democrtica. En ese tenor pretendemos esbozar el presente apartado. No sera sino hasta el 20 de julio de 2007 cuando el derecho de acceso a la informacin pblica cobrara vida constitucional en Mxico. La reforma implicara una modicacin del texto del artculo sexto constitucional en la cual se aadiran varios prrafos que contemplaran el derecho de acceso a la informacin. De cada una de las partes que integra dicha reforma hablaremos a continuacin. 1.4.1.. El acceso a la informacin como facultad de la libertad de expresin o como principio de publicidad estatal Lo primero que tendramos que preguntarnos sobre este derecho de acceso a la informacin, es saber si es un derecho que emana de la obligacin natural del Estado de publicitar su actuar o bien si es un derecho dependiente y siempre dependiente de la libertad de expresin en su facultad de investigar87. Es claro que el derecho de acceso a la informacin colma ambos. Por un lado es una imperiosa obligacin del Estado la publicidad de sus actos88, publicidad que se agota en la difusin y acceso que l mismo otorgue a los ciudadanos respecto de todos aquellos documentos que sustenten su actuar89. Por otro lado no podemos desconocer su ntima relacin con la facultad de recibir y de investigar informacin que colman a la libertad de expresin90.
87 Cfr. FERNANDEZ RAMOS, Severiano, El derecho de acceso a los documentos administrativos , MARCIAL PONS, Madrid, 1997. Resulta interesante como la doctrina espaola, por citar un ejemplo, ha establecido que el acceso a la informacin en manos de la administracin puede considerarse desde cualquiera de las dos pticas referidas en este trabajo. El autor referido en esta cita pone de manifiesto esta discusin entre diversos autores. 88 Al respecto refiere Marc. Carrillo que La difusin de lo pblico ha de ser sin duda la regla operante en una sociedad democrtica , Cfr. CARRILLO, Marc, El Derecho a no ser molestado , THOMSON, Navarra, 2003, p. 24. 89 Es muy comn utilizar el eslogan de transformar la Administracin Pblica en edificios de cristal , expresin que si bien es evidentemente grfica no se corresponde con la realidad pues existe un ncleo irreductible de secreto indispensable para la conservacin del propio ordenamiento.. , Ibidem, p. 319. 90 . Slo habra que aclarar que si bien es cierto la doctrina y los documentos internacionales en materia de derechos humanos refieren a estas dos dimensiones como integrantes de la Libertad de Expresin tambin lo es que la libertad de expresin, el derecho a la informacin y el derecho de acceso a la informacin encuentran diversificacin en su objeto. Cfr. FAUNDEZ LEDESMA, Hctor, Los lmites de la libertad de expresin , IIJ-UNAM, Mxico, 2004. CARRILLO, Marc, op. cit., AZURMENDI, Ana, La libertad de expresin en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: La influ-
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En ese sentido el derecho de acceso a la informacin deber prevalecer ligado al derecho pblico subjetivo como un reconocimiento fundamental que colma la libertad de expresin. No cabe duda que la informacin en manos ciudadanas permiten que la interaccin democrtica sea ms plena y conciente, abatiendo la corrupcin y el ocultismo91. Entendiendo lo anterior deberamos preguntarnos cmo satisfacer dichas facultades involucradas y a la par, como el Estado debe colmar su obligacin de publicitar. Vayamos por partes. El reconocimiento constitucional del derecho de acceso implica una obligacin expresa por parte de la autoridad de publicidad de su actuar. A la par y al encontrarse inmerso dentro del artculo 6 constitucional lo reconoce como un derecho fundamental emanado de la libertad de expresin cuyo contenido incita al ciudadano a estar facultado para acceder al conocimiento de informacin que se encuentra en manos de aparato estatal. En ese sentido la Constitucin Mexicana dota al derecho de acceso a la informacin de una doble caracterstica: por un lado lo propone como una obligacin de toda autoridad y como una garanta de actuacin respecto a la ciudadana, la cual tendr garantizado su desarrollo a travs de los mecanismos que las leyes respectivas otorgan a este tipo de derechos. Por otro lado le da una connotacin autnoma y explicita de su desarrollo. Se pudiera simplemente inferir como dimensin de la libertad de expresin, pero no, la reforma constitucional no lo deja para una inferencia, lo propone de manera explicita y desarrolla su contenido para procurar su mxima y mejor aplicacin como derecho fundamental autnomo. 1.4.2. El acceso garantizado Esta autonoma de la cual hemos venido hablando en el apartado precedente, conlleva la aplicacin en todo el territorio nacional como principio de operacin de toda entidad gubernativa pblica de transparentar su actuacin. Durante los primeros aos de vida del derecho de acceso a la informacin no se haba logrado vincular por completo a la autoridad estatal y municipal para incoarlas al proceso de transparencia. No es menester del presente trabajo sealar las carencias que al da de hoy se viven en el tema
encia del Tribunal Europeo de Derechos del Hombre , en TENORIO CUETO, Guillermo, La libertad de expresin y sus fronteras contemporneas , PORRUA-UNIVERSIDAD PANAMERICANA, Mxico, 2007. 91 Al respecto Ernesto Villanueva refiere que: El principal valor en este caso es la calidad del flujo de relaciones que se establecen entre los actores sociales, polticos y econmicos, del funcionamiento del principio de legalidad, del desarrollo y de la fortaleza de frmulas jurdicas que mejoren la relacin entre el Estado y la sociedad lo que en suma genera un ambiente propicio para que todos puedan vivir mejor. Cfr. VILLANUEVA, Ernesto, Derecho de acceso a la informacin pblica en Latinoamrica , IIJ-UNAM, Mxico, 2003, p. XXX.
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en diversas entidades y municipios, lo que diremos es que la incorporacin como derecho constitucional autnomo constituye un asidero de tal importancia cuya implicancia la veremos desarrollada en los aos por venir. Garantizar constitucionalmente el acceso, vincular a la autoridad municipal, estatal y federal a transparentar su actuacin a travs del principio de mxima publicidad92 impacta directamente en la vida democrtica del pas. El principio de mxima publicidad incorporado en el texto constitucional, implica que toda autoridad deber realizar un manejo de informacin bajo la premisa que toda ella es pblica y slo en los casos referidos en la legislacin se podr considerar con alguna calidad diversa. Con ello se pretende dar un nuevo principio que rompe con la idea de que toda informacin es reservada. Ello impacta en todo mbito de gobierno, en toda esfera de competencia administrativa. El servidor pblico, en el nivel en el que se encuentre deber ceir su actuacin a este principio de mxima publicidad. De igual manera que sucede con la mxima publicidad la reforma constitucional incluye a los diversos mbitos de gobierno, el federal, el estatal y el municipal, as como a los rganos y organismos que de ellos dependen. El avance es signicativo. Anteriormente no haba ms que una vinculacin a nivel federal y en las entidades federativas slo se atenan a lo que su ordenamiento local refera. Con la incorporacin del acceso a la informacin al texto constitucional, ni las entidades ni los municipios podrn evadirse de los principios instructores de este derecho. Si bien es cierto slo son principios orientadores, lo cierto es que la incorporacin como derecho autnomo permite al ciudadano un mbito de actuacin mayor, respecto a su defensa, que lo tenido en el pasado. 1.4.3. Informacin pblica vs Informacin reservada Hemos venido hablando en las lneas que preceden del principio de mxima publicidad, el cual, como se ha dicho, implica que en principio toda informacin es pblica y slo por excepcin se entender bajo un carcter diverso. Ese carcter diverso tiene dos posibilidades, por un lado puede considerarse informacin reservada o por otro informacin condencial.
92 La publicidad de la actuacin administrativa no interfiere en modo alguno en la legitimacin democrtica de la Administracin& sino justamente al contrario; mediante la visibilidad, cognoscibilidad o accesibilidad, y por tanto la controlabilidad de los actos de la administracin, viene a reforzar esas legitimidad democrtica y su configuracin esencialmente servicial. Cfr. FERNANDEZ RAMOS, Severiano, op. cit., p. 318.
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La informacin se considerar reservada cuando su difusin comprometa la seguridad nacional, seguridad pblica y la defensa nacional; menoscabe la conduccin de negociaciones internacionales y la conduccin de las relaciones internacionales; da la estabilidad nanciera, econmica y monetaria del pas, ponga en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona93 y deber motivarse bajo los criterios de dao presente, probable y especco94 debiendo ostentar una clasicacin que impida su acceso por un tiempo determinado que la misma ley sealar. Esto obliga al funcionario pblico que reserva a fundar y a motivar la clasicacin de la informacin95. La incorporacin del acceso como derecho autnomo constitucional, supone que los criterios de reserva en consecuencia del principio de mxima publicidad debern ser asemejados en los diversos niveles de autoridades. La reserva de informacin no supone un impedimento total de acceso. De hecho la reserva de informacin estar supeditada a la resolucin de los recursos de revisin que los particulares puedan interponer respecto de la negativa de acceso a la informacin e incluso al recurso de reconsideracin que se puede presentar un ao despus de la negativa del recurso de revisin. Como se ha venido sosteniendo esta reserva es una mera excepcin del principio de mxima publicidad. La reserva no es consecuencia de un margen de arbitrariedad, ni tampoco signica solapar la discrecionalidad. Tampoco implica un reducto de arbitrariedad donde el funcionario se refugia para encubrir su actuar. La razn de la fundamentacin y de la motivacin para la reserva de la informacin supone aniquilar esas prcticas nocivas para el ejercicio democrtico de la transparencia. El servidor pblico est obligado a referir el perjuicio que la revelacin de la informacin supondr para la comunidad o la supervivencia del Estado. Esta informacin que se reserva nada tiene que ver con los arcana imperii de la antigedad96, por el contrario
93 Cfr. ROBLES, Guadalupe, Derecho de la informacin comunicacin pblica , Universidad de Occidente, Mxico, 2004, p.103. De igual manera los criterios de reserva de informacin pueden consultarse en los artculo 13 y 14 de la Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. 94 Para clasificar la informacin, no ser suficiente que la informacin que contengan los documentos est relacionada con las materias de reserva o confidencialidad; para clasificar los documentos ser indispensable que el servidor pblico demuestre que la divulgacin de la informacin que contienen tales documentos causara un dao presente, probable y especfico. En otros casos el servidor pblico que clasifique documentos deber sealar cuales son las excepciones de reserva previstas en la ley que le permiten tomar esa decisin . Cfr. ORNELAS NUEZ, Lina, Acceso a la informacin en el Poder Ejecutivo Federal , Cfr. CONCHA CANTU, Hugo et. al , Transparentar al Estado: la experiencia mexicana de acceso a la informacin , IIJ-UNAM, Mxico 2005, p. 120. 95 Idem. 96 Cfr. RODRGUEZ ZEPEDA, Jess, Estado y Transparencia: un paseo por la filosofa poltica , IFAI- Cuadernos de Transparencia 04, Mxico 2007, p.15
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la reserva de informacin impacta sobre cuestiones pblicas y su condicin de reservada no supone una creciente condicin de poder respecto al que desconoce la informacin. 1.4.4. Vida privada, informacin confidencial y proteccin de datos Hemos referido en el apartado que antecede que los dos supuestos de excepcin del principio de mxima publicidad previstos por la reforma constitucional donde se dota de autonoma al derecho de acceso a la informacin son dos: por un lado la informacin clasicada como reservada y por otro la informacin considerada condencial. La reforma prev en su fraccin I que la informacin que se reere a la vida privada y los datos personales ser protegida en los trminos y con las excepciones que jen las leyes. Recobra una vital importancia el tema de la proteccin de estos dos mbitos. Conocemos que toda entidad pblica de cualquier nivel maneja ciertos datos o determinada informacin que pudiera afectar en su revelacin a la vida privada de las personas. En ese sentido el nuevo texto constitucional entiende como una limitacin al acceso a la informacin el derecho a la vida privada y considera que tanto la vida privada como los datos que los particulares vierten en las dependencias pblicas debern ser salvaguardados. La vida privada constituye as ese marco referencial de actividad humana que no puede ser divulgada independientemente de la veracidad o falsedad97 de la informacin, la cual no constituye parte del dominio pblico98. La informacin susceptible a ste mbito no puede ser considerada accesible a todos por su carencia de trascendencia, justamente, pblica99. La informacin de la vida privada y los datos que de ella emanan para la administracin pblica debern protegerse y slo conocerse cuando el sujeto as lo permita o bien cuando forme parte de estadsticas, en las cuales no se relacionen los datos con las personas.
97 Cfr. CARRILLO, Marc, op. cit., p. 38. 98 Cfr. FAUNDEZ LEDESMA, op. cit., p. 432. 99 & el carcter preferente que se ha atribuido a la informacin, como componente de la libertad de expresin, deriva de la relevancia pblica de esa informacin, la cual depender de la condicin pblica o privada del implicado en el hecho objeto de la informacin, o del grado de proyeccin pblica que este hay dado de manera regular, a su propia persona, puesto que los personajes pblicos o dedicados a actividades que persiguen notoriedad pblica, aceptan voluntariamente el riesgo de que sus derechos subjetivos resulten afectados& , Idem.
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La legislacin secundaria deber trabajar este principio de proteccin y ampliarlo a toda entidad pblica. Una de las grandes carencias de nuestro sistema de proteccin de derechos fundamentales es la inadecuada reglamentacin de datos personales sobre todo lo que reere al mbito frente a particulares. Desde que el derecho de acceso a la informacin vio luz, los datos personales fueron reglamentados siempre desde la ptica de los poderes pblicos. Al da de hoy, el trco de datos personales entre privados constituye uno de los principales retos de proteccin. Los datos personales en si mismos y como datos no constituyen elemento suciente de proteccin100 sino cuando entre ellos conforman identidades, personalidades o caractersticas propias que pudieran identicar a alguien, sus hbitos, vicios, enfermedades, tendencias de consumo, religin o posiciones ideolgicas101. Las bases de datos conjugan elementos que nos permiten conocer rasgos personalsimos que evidencian lo que cada uno reserva para un mbito privado. El principio de mxima publicidad encuentra en la informacin proveniente de la vida privada y de los datos personales un lmite claro para todo aquella autoridad que maneje informacin relativa a dichos mbitos. Para ello la clasicacin de la informacin, que como se dijo en lneas anteriores, deber contar con una motivacin y fundamentacin, encontrar su asidero en la clasicacin de condencial. Toda aquella informacin que por su difusin vulnere la vida privada o los datos personales que fueron encomendados deber ser considerada condencial. Con ello se sienta el principio de proteccin de vida privada y datos personales al menos frente a los actos de autoridad provenientes del derecho de acceso a la informacin.
100 Cfr. GOZAINI, Osvaldo, Habeas Data , Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2001, p. 113. El dato es una referencia. Puede ser descriptivo, indicador, dar una pauta, pero no se vincula a la informacin mientras el conocimiento no se transmita. 101 El dato es difcil que por si solo, pueda tener una incidencia grande o grave en la llamada privacidad. Esto es, mientras el dato no resuelva una consulta determinada, no sirva a un fin, no de respuestas o no oriente la posible solucin a un problema, es el antecedente o punto de partida para la investigacin de la verdad; pero en el momento en que ese mismo dato da respuesta a una consulta determinada, o sirve a un fin, o se utiliza para orientar la solucin de un problema, se ha convertido en informacin , Cfr. DAVARA RODRIGUEZ, Miguel ngel, La proteccin de datos en Europa , Universidad Pontificia Comillas, Madrid, 1998.
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1.4.5. Inters y gratuidad. El nuevo sexto constitucional establece en su fraccin III que: Toda persona, sin necesidad de acreditar inters alguno o justicar su utilizacin, tendr acceso gratuito a la informacin pblica, a sus datos personales o a la recticacin de estos, constituyendo en principio constitucional que el acceso a la informacin debe entenderse como un derecho de toda persona, sin distingo de ciudadana o sin necesidad de demostrar el porque del inters que se tiene por la informacin que se solicita102. La obligacin de la autoridad en cualquier nivel es la de transparentar por lo que indistintamente quien pida la informacin o para que la pida, la misma deber ser entregada. La relacin del funcionario es con la publicidad de la informacin y no con el sujeto que la pide.103 En ese sentido no hay necesidad de demostrar una legitimidad activa para el ejercicio del derecho. De hecho en la ley federal de acceso a la informacin pblica gubernamental ya recoge este principio, el cual otorga a toda persona en su primer artculo la posibilidad de acceder a la informacin en manos del aparato estatal federal. Con la inclusin en el texto constitucional este principio obliga a todas las entidades estatales y municipales a tenerlo como principio de referencia a efecto de evitar la intimidacin o amedrentacin que supone en algunas entidades la pregunta de la autoridad de para que se va a ocupar la informacin. Es menester del acceso a la informacin que las restricciones sean las menos posibles y que preferentemente no existan.104 El otro principio incorporado es el de la gratuidad el cual constituye una importante caracterstica de este derecho. La gratuidad supone que la investigacin y consulta de la informacin en manos de la autoridad no tendr ningn carcter remunerativo. A ninguna persona en cualquier nivel de gobierno se le podr cobrar una remuneracin econmica por solicitar y consultar informacin. En ese sentido es importante la distincin entre consulta e investigacin y reproduccin105. La consulta impacta en la solicitud de informacin e inclusive
102 La legitimacin activa es la atribucin que confiere una ley a un sujeto para asumir la figura de actor y titular de un derecho& en otros mbitos del derecho, el sujeto con legitimacin activa es aquel que se encuentra directamente afectado por un acto con consecuencias jurdicas. Se trata en estos casos de una legitimacin restrictiva que no admite & .[mas que los propios] intereses. En prcticamente todas las leyes de acceso & no es necesario acreditar algn inters directo. Cfr. VILLANUEVA, Ernesto, op. cit., p. LIV 103 Idem. 104 Idem. 105 Ibidem, p LVI
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en la bsqueda y puesta a disposicin por parte de la autoridad, en tanto que la reproduccin de la misma incide en el manejo que el particular quiera darle a dicha informacin. La relacin de gratuidad se dar en el primer momento. Los costos de reproduccin de la informacin otorgada corrern a cargo del particular solicitante106. 1.4.6. Mecanismos de acceso, celeridad y autonoma La reforma al artculo sexto incluye la obligacin del establecimiento de mecanismos de acceso expeditos pero sobre todo la creacin de organismos dotados de autonoma operativa, de gestin y de decisin. Es claro que el espritu de la reforma es evitar la inuencia de los aparatos gubernamentales en estos organismos donde puedan ejercer presin poltica sobre las decisiones que dichos organismos puedan tomar en torno a las negativas de acceso que la administracin o la entidad obligada pudiera rechazar. Lo primero ser dotar a las entidades obligadas de transparentar de mecanismos de acceso viables y expeditos107. En ese sentido cada entidad deber crear a su interior los rganos encargados de dar atencin a las solicitudes de acceso provenientes de la poblacin, mismo rgano que deber fungir como canalizador de dicha solicitud al rea de que se est buscando informacin. La experiencia federal y estatal en algunos casos han venido trabajando sobre la formacin de las llamadas unidades de enlace las cuales operan realizando esta funcin. El principio constitucional es claro independientemente como se materialice. La obligacin emanada del precepto constitucional incoa a las entidades obligadas sea en cualquiera de los tres mbitos de gobierno a cumplir con un mecanismo expedito y eciente de acceso. De igual manera se deber trabajar en cada entidad obligada en trabajar sobre organismos que revisen de manera autnoma e independiente las resoluciones de negativa del acceso a la informacin. Recordemos que el principio es el de mxima
106 Es importante distinguir entre el examen de los registros pblicos y la reproduccin de los mismos. La gratuidad es un requisito sine qua non en la experiencia comparada para hacer efectivo el derecho de acceso a la informacin pblica, por lo que concierne al examen o consulta de los registros o documentos pblicos que sean de inters para el consultante. No obstante& la reproduccin de los mismos y su envo por correo, en su caso pueden estar sujetos al pago de un derecho.. Idem. 107 Cfr. VILLANUEVA, Ernesto, op. cit., p.LXII. Se refiere puntualmente en dicha obra que El procedimiento es una de las partes medulares de un ley de acceso a la informacin pblica, el cual est integrado por un conjunto de pasos ordenados que debe observarse para obtener los registros pblicos solicitados o saber que hacer si existen diferencias de percepcin y de criterio entre la entidad pblica y el solicitante por cuanto a la naturaleza pblica o no de la informacin en cuestin.
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publicidad de la informacin y que slo por excepcin, prevista en la ley, se podr negar el acceso. Esto conduce a que se establezcan mecanismos sustanciados en rganos diversos a los de la dependencia a los que se pide la informacin donde se revise que la negativa de informacin es oportuna o no. La creacin de estos organismos independientes108 es fundamental para el buen funcionamiento y cumplimiento del derecho de acceso. Sin dicha independencia o autonoma sera impensable que no hubiera la tentacin por parte de los sujetos obligados de incorporar presiones de cualquier tipo para no entregar informacin. De igual manera el texto constitucional reere que la celeridad en los procedimientos deber impactar en estos organismos. El establecimiento de recursos jurdicos a travs de los cuales las personas interesadas en obtener acceso y que sus solicitudes han sido negadas debern tramitase con celeridad y eciencia antes estos organismos lo cuales tienen el deber constitucional de actuar de manera imparcial y eciente impregnados por los principios rectores del derecho de acceso a la informacin pblica. 1.4.7. Obligaciones de transparencia Una de las ltimas fracciones que dotan a este derecho de acceso con autonoma constitucional aborda el tema de las llamadas en la Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, como obligaciones de transparencia. Ello signica que no slo la entidad obligada deber estar dispuesta a dar la informacin en la medida en la que el ciudadano la pida. La obligacin de transparencia encuentra su raigambre en la tesis de la obligacin del Estado de publicitar su actuacin109. En ese sentido la vertiente de la que hablbamos al principio del presente trabajo, cobra sentido en esta no menor cuestin. La obligacin de transparencia es una de las piedras angulares del derecho de acceso. Ya habamos analizado como todo ciudadano que goza de la libertad de expresin tiene derecho de investigar. Ello nos hara suponer que el derecho de acceso slo y exclusivamente es un derecho emanado de la libertad en cuestin.
108 La ley de transparencia y acceso a la informacin pblica gubernamental crea al IFAI& [el cual] no est subordinado a ninguna secretara de estado. Tiene autonoma operativa, lo cual le permite decidir sobre sus reglas de organizacin y funcionamiento internas; cuenta con autonoma presupuestaria lo que le facilita definir sus necesidades financieras y le brinda la flexibilidad suficiente para la asignacin interna y ejecucin de sus recursos & .Y finalmente tiene autonoma de decisin, que garantiza independencia en sus resoluciones y decisiones .Al respecto Cfr. IFAI, Marco terico metodolgico, IFAI, Mxico, 2003. 109 Cabe apuntar que el concepto de publicidad no se refiere aqu a la promocin de bienes o servicios a travs de los medios de informacin, sino al hecho de hacer pblico un conjunto de datos sobre las distintas entidades pblicas que permitan a las personas saber donde buscar con mayor precisin aquella informacin que es de su inters. Cfr. VILLANUEVA, Ernesto, op. cit., p. LIX
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Pero no, el derecho de acceso es colmado tambin por la obligacin estatal de publicitar su actuacin. En ese sentido cobra su vigencia autnoma o como derecho independiente, pues rene dos caractersticas especialsimas que la libertad de expresin por si sola o la obligacin de publicitar del Estado por si sola no renen. En efecto el derecho de acceso a la informacin se colma con las dos caractersticas referidas en el prrafo que antecede. La obligacin de transparencia tiene como sujeto activo al mismo Estado. Sujeto activo en cuanto es el obligado a publicitar todas aquellas partes de su actuar que el ciudadano debe saber. La ley indicar cuales son dichas obligaciones. Pero desde la perspectiva de la libertad de expresin el Estado se vuelve sujeto pasivo y el ciudadano activo. Esta dualidad de funciones desde las dos pticas ocasionan una individualidad propia del derecho de acceso que le conere entidad propia como autnomo. La obligacin de transparencia sujetar a toda aquella entidad obligada a la preservacin de soportes documentales que respalden su actuar as como la publicacin completa y actualizada sobre sus indicadores de gestin y el ejercicio de los recursos pblicos. En ese sentido la reforma asume que toda gestin pblica debe informar sobre la misma a los ciudadanos que pagan para que dicha funcin se realice. No slo se debe informar el que y el como se desempea la gestin, sino tambin se obliga a informar sobre como se dispusieron los recursos y de que manera se gastaron o ejecutaron dichos recursos. Sobre ello se incluye tambin la obligacin de publicitar la disposicin de recursos que se entrega a personas fsicas o morales bajo diversos rubros.
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III.- TRANSPARENCIA Y PARTIDOS POLTICOS

1.- Los partidos polticos
Reere Alan Touraine que es casi imposible concebir una democracia sin partidos polticos110 pues ellos se han constituido como el especial referente de la democracia deliberativa moderna. Ellos se constituyen en organizaciones de ciudadanos que tienen como propsito ltimo la conquista del poder111 Los partidos poltico se originan con una clara raz social, representativa de intereses de la sociedad, ellos se vuelven la cara de los intereses sociales ms bastos pues surgen de las entraas de la ciudadana y se encuentran organizados por la misma ciudadana que postula posiciones polticas para llevar a buen puerto los destinos de toda la comunidad en el ejercicio de la funcin de gobierno. Cuanto ms compleja es una sociedad, ms numerosos son los grupos de inters y ms indispensable es que sus demandas sean admitidas por unos agentes que aseguren la conexin entre la sociedad civil y la sociedad poltica112 El sistema democrtico moderno implic desde su concepcin a la representatividad como modelo viable de consumacin democrtica, donde el representante jugar la suerte de un ejecutante de la accin poltica respecto a los intereses de sus representados sobre todo en la construccin de la ley poltica y la ley jurdica.113 En ese sentido la representatividad permite al electo, al representante recibir del Estado una proporcin de poder soberano para la ejecucin de este mandato que la sociedad le ha conferido, pues sin ella sera incapaz de poderlo ejecutar. No slo se otorga en la eleccin ciudadana la representatividad, sino que en virtud de dicha eleccin se accede a la ejecucin de parte del
110 Cfr. TOURAINE, Alan, Qu es la democracia?, 2. ed. FCE, 2000, p. 141 111 Cfr. PESCHARD, Jacqueline, Transparencia y partidos polticos , IFAI, Cuadernos de transparencia No. 8, Mxico, 2007, p. 20 112 Cfr. TOURAINE, op.cit. p.140 113 Cfr. CRUZ PRADOS, Alfredo, Filosofa Poltica , EUNSA, Pamplona, 2009, p. 134. Refiere El autor que La distincin entre una y otra estar en que la ley poltica es aquella que versa sobre lo comn, que lo define de manera estable, que lo organiza. Esta ley constituye una accin o decisin poltica. En cambio, es jurdica aquella ley o regla que tiene como materia lo propio de cada uno, que determina o gua la determinacin de lo que es derecho de un sujeto particular
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poder del Estado. Esta representacin en ningn caso suponer que existe una relacin de supra-subordinacin entre el elegido y el electorado, slo existe un acto de representacin y nada ms114 Como referamos en lneas anteriores, al seno de estas ideas matrices de la democracia se propicia el surgimiento de los partidos polticos. El partido aglutina intereses en torno a un proyecto poltico115 que pretende, en su bsqueda por el poder, instaurar como el ms viable en la ejecucin del logro del bien pblico temporal o bien comn. Es claro que el nacimiento de estos institutos polticos est vinculado a la esfera privada y no a la esfera pblica. Referamos en el primer apartado de este trabajo, al hablar del espacio pblico que la nica limitante del mismo es la esfera privada, la cual se engrandece en la medida que profundizamos ms en la vida privada e ntima de una persona. Los partidos polticos se encuentran radicados ah, en la esfera privada, en la actividad particular de los ciudadanos que observan problemas y se organizan para solucionarlos. La historia de los mismos partidos nos demuestran ese carcter ciudadano116 Pero es ah donde la naturaleza de los partidos polticos puede generar confusin pues si bien es cierto tienen su nacimiento en la actividad privada de los particulares que discuten los asuntos pblicos117 tambin es cierto que en ellos se discuten los asuntos pblicos y sobre todo se busca la adquisicin del poder para promover una agenda de consecucin de intereses que impacten en lo pblico. La actividad particular de los partidos polticos arroja una clara composicin de inters para todos aquellos que quieran participar en ellos. Desde las composiciones oligarcas hasta los partidos de Estado se sienten atrados por el dominio de estos institutos polticos que inmediatamente van acaparando el ejercicio del poder y alejando al ciudadano de a pide la participacin. En trminos de Touraine la democracia se corrompe y se desorienta tanto cuando el sistema poltico invade a la sociedad civil y el Estado que pretende estar en relacin directa con el pueblo o se presenta como la expresin directa de demandas sociales118
114 Cfr. DORS, lvaro, Ensayos de Teora Poltica , EUNSA, Pamplona, 1979, p. 233. 115 Cfr. PESCHARD, op.cit. p. 20 116 Cfr. DUVERGER, Maurice, Los partidos polticos FCE, 1957, pp. 32 y ss 117 Cfr. HABERMAS, op.cit. p. 72 y ss. El autor refiere como lo privado inicia una crtica de la racionalidad de lo pblico que antes le estaba prohibido. 118 Cfr. TOURAINE, op.cit. p. 141.
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En estricto sentido los partidos polticos juegan un papel determinante en la formacin de los futuros representantes polticos, en su entrenamiento en el debate y en la arena de lo pblico haciendo que aparezcan como verdaderos constructores de puentes entre la sociedad civil y el Estado. Aunque lo referido con anterioridad parezca una utopa, es en realidad el verdadero y autntico papel de los partidos polticos el cual no debe entenderse en va contraria. En trminos de Norberto Bobbio esta esfera poltica de la cual forman parte los partidos polticos queda subsumida en una esfera mucho ms grande, ambiciosa y protagonista que es la esfera de la social119, donde los partidos polticos se deben insertar con ese carcter relevantsimo de conexin de los intereses societarios con la accin poltica en lo pblico. Sin lugar a dudas esta primera aproximacin a los partidos polticos nos evidencian su protagonismo y relevancia al seno de las sociedades democrticas modernas como catalizadores y portadores de los intereses sociales pero de igual manera estos institutos tienen diversas funciones desde la ptica de lo social y de lo institucional asumiendo que no slo son los que socializan la poltica o se convierten en motores y canalizan la opinin pblica, sino que tambin vigilan el carcter institucional de la democracia a travs del adecuado cumplimiento en la organizacin de las elecciones o bien en la formacin de grupos que administran al Estado. En nuestro texto constitucional los partidos polticos se nos muestran como entidades de inters pblico y es que, como hemos referido en lneas anteriores, revisten un papel protagnico en la sociedad. Lo cierto es que este tratamiento tambin implica una serie de consecuencias no slo de carcter poltico sino tambin jurdico. Al ser considerados como entidades de inters pblico asumen diversas obligaciones y son sometidos de cara al electorado a un determinado hacer y no hacer que delimita, confecciona y por supuesto limita su accin. Ello ha ocasionado que los partidos han dejado de ser organizaciones conformadas bsicamente por miembros voluntariospara convertirse en organizaciones profesionalizadas con personal calicado para desempear las diferentes tareas y con importantes estructuras laborales y administrativas120
119 120 Cfr. BOBBIO, Norberto, El futuro de la democracia , 2 ed. Mxico, 1996, p. 64. Cfr. PESCHARD, op. cit. p 32
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El cumplimiento de dichas obligaciones implica necesariamente el sostenimiento de los aparatos profesionales y burocrticos que al seno del partido se generan, adicionalmente queda claro que por tratarse de entidades que hacen vivir el carcter democrtico del sistema de gobierno del Estado absorben parte del presupuesto de ste, no slo para el sostenimiento de su estructura sino tambin para la equilibrada participacin en las elecciones. Los partidos polticos dejaron de ser un mero puente entre la sociedad civil y el Estado y ahora se han convertido en organizaciones que impactan directamente en el ejercicio democrtico del Estado a travs de siete funciones: 1. Reclutan y postulan candidatos para cargos de eleccin 2. Movilizan al electorado en apoyo a sus candidatos y promueven participacin poltica 3. Estructuran las opciones entre grupos de candidatos en competencia 4. Representan diferentes grupos sociales 5. Agregan intereses en torno de posiciones polticas 6. Conforman y dan respaldo a gobiernos 7. Integran a los ciudadanos al Estado y en particular al sistema poltico121 Todas estas acciones son dependientes no slo de la buena voluntad de los ciudadanos que conforman los partidos polticos por el contrario, se sostienen de los recursos que el Estado a travs de las autoridades electorales, egresa hacia los partidos polticos, recursos que desde luego son pblicos y corren la suerte de ser scalizables. De igual manera los partidos polticos para llevar a cabo todas estas funciones dispone de estos recursos para la adquisicin de diversos medios para llevar a cabo sus tareas. De igual manera los partidos polticos tienen, por naturaleza propia, para llevar a cabo estas tareas la posibilidad de adquirir recursos privados, a travs de donaciones que les permitan acceder a un mayor nmero de recursos para poder impulsar toda su plataforma poltica. Esto, en prcticamente todo el mundo ha generado un asunto de preocupacin pues en la actualidad el caudal mas importante de fondos, proviene de las aportaciones de las grandes corporaciones o bien del nanciamiento pblico122
121 122 Ibidem p. 22 Ibidem, p. 32
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La preocupacin no es menor cuando los partidos polticos, en virtud de estas grandes aportaciones, se vuelven rehenes del capital otorgado y lejos de impulsar los intereses de su plataforma, se vuelven esclavos del impulso de los intereses particulares de estas grandes corporaciones, dejan de ser puentes entre sociedad civil y gobierno y se vuelven mercenarios de intereses de capital en funcin de las grandes sumas de dinero que reciben. Cuando grandes sumas de dinero que ingresan a la poltica provienen de una sola fuente pueden generar compromisos inconfesables, o una subordinacin del partido beneciado hacia los intereses de sus donadores..123 Sea de manera pblica o sea de manera privada, los partidos polticos por su esencia misma de entidades de inters pblico deben participar activamente en los procesos democrticos del Estado no slo hacia el exterior, sino tambin hacia el interior de su vida partidaria. A partir de la adecuada transparencia no slo de los recursos que obtienen para subsistir, sino tambin de su organizacin y de ciertos procesos, otorgan una enorme certidumbre democrtica al mismo sistema que les da vida. La transparencia de los ujos de dinero en la poltica es esencial para ventilar las malas prcticas y para desde ah, desalentarlas; para identicar a los donantes ocultos o a las contribuciones ilegales..124 Dicho todo lo anterior acerca de los partidos polticos deberamos lanzar la pregunta deben ellos someterse al escrutinio pblico adecuando su actuar a la poltica de transparencia y rendicin de cuentas de otros sujetos que obtienen recursos pblicos? . La respuesta es armativa. Por la naturaleza misma de los partidos ellos son susceptibles de someterse a la revisin pblica con la nalidad de un mejor desempeo de cara a la sociedad civil pero sobre todo porque ello permite observar al ciudadano el manejo del dinero que las opciones polticas plantean. En el siguiente apartado abordaremos el tema de que informacin es susceptible de ser transparentada por parte de los partidos polticos y las consecuencias y efectos de dicho ejercicio.
123 124
Ibidem, p.33 Ibidem, p. 35
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2.- Informacin generada por partidos polticos.

Como ya hemos venido observando, los partidos polticos generan informacin que inunda el espacio pblico. En este apartado no pretendemos centrarnos en la informacin referida a las plataformas electorales o a las propuestas polticas de estos institutos, sino queremos centrarnos en toda aquella informacin que puede ser del inters de lo pblico en funcin de un adecuado seguimiento a la poltica de transparencia, acceso a la informacin y rendicin de cuentas. En ese sentido este apartado se encintrar dividido por un lado en la informacin que los partidos polticos deben poner en mano del ciudadano y de aquella informacin que no es susceptible de transparentar.
Obligaciones de transparencia
La democracia interna de un partido poltico no slo se mide en funcin de la eleccin interna de los candidatos para presentar a cargos pblicos, por el contrario, la democracia interna supone una serie de elementos adicionales que deben integrar la vida misma del partido poltico, entre los que encontramos125: Seleccin de candidatos a cargos de representacin popular y de autoridades del partido Participacin de minoras y sectores sociales subrepresentados (mujeres, jvenes, grupos tnicos, discapacitados) en la denicin programtica y estratgica del partido. Rendicin de cuentas de los candidatos, cargos pblicos y autoridades de bases126. Y tambin podramos agregar: d) El nivel de respeto y garanta de los derechos fundamentales dentro del partido, e) La organizacin y los procesos internos f ) Las corrientes en el seno de la organizacin g) Los rganos de control de su vida interna127
125 Cfr. FREIDEBERG, Flavia, La democratizacin de los partidos polticos en Amrica Latina: Entre la ilusin y el desencanto , en THOMPSON, Jos y SANCHEZ, Fernando, Fortalecimiento de los partidos Polticos en Amrica Latina: institucionalizacin, democratizacin y transparencia. San Jos de Costa Rica, IIDH. 126 Idem 127 Cfr. DE LOS COBOS, Carlos, Partidos polticos, Derecho de Acceso a la Informacin y Transparencia , Tribunal Electoral del Estado de Hidalgo, presentacin del 1 de junio del 2009.
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An y cuando entendemos que el concepto de democracia interna es un concepto que abarca diversos aspectos y diversas dimensiones, uno de ellos de capital importancia es el tema de la rendicin de cuentas. La democracia interna es un concepto mutidimensional, que se emplea de manera cotidiana y que se caracteriza por su utilizacin normativa, puesto que se la suele asociar con la idea de lo que debera ser un buen partido ms que con lo que describe el comportamiento partidista. Debido a su uso cotidiano, esta categora se enfrenta a uno de los obstculos epistemolgicos ms comunes: el del conocimiento general7, toda vez que se emplea de manera indistinta en mltiples mbitos y toma diferentes rostros segn sea la denicin que se deenda de democracia. Por ello, hay que diferenciar entre lo que es, lo que puede ser y lo que debera ser, ya que no es lo mismo lo que las reglas electorales y los documentos partidistas dicen respecto a cmo un partido tiene que funcionar; lo que ocurre en su vida interna y lo que normativamente gustara que sucediera a los ciudadanos. Destacando este carcter multidimensional de la democracia interna, el Cdigo Federal de Procedimientos Electorales en su articulado hace hincapi en esta dimensin vital de la vida partidaria que es la rendicin de cuentas, el acceso a la informacin y la transparencia. As en el artculo 41 dicho ordenamiento reere que Toda persona tiene derecho a acceder a la informacin de los partidos polticos. Esta norma abre la puerta a un derecho constitucional fundamental que es el derecho de acceso a la informacin pblica gubernamental y por consiguiente a la poltica de transparencia como poltica orientadora del quehacer en la materia. Esta norma evoca de inmediato todos los principios que envuelven a este derecho, as como a la proteccin constitucional que se le da al mismo. El principio de mxima publicidad irradiar en todo el enramado jurdico de proteccin de este derecho, entendiendo que aquel principio implica un manejo de informacin bajo la premisa que toda ella es pblica y slo en los casos referidos en la legislacin se podr considerar con alguna calidad diversa128.
128 Cfr. TENORIO, op.cit. p. 64
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El mismo cdigo reere que las personas accedern a la informacin a travs del Instituto Federal Electoral. Esto tiene una implicacin jurdica importante. Al ser dicho Instituto uno de los sujetos obligados por la Ley de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental conlleva consigo todas y cada una de las obligaciones que emanan de la misma ley y de los principios que baan a la poltica de transparencia. Eso signica que los partidos polticos se encuentran obligados ab inicio a transparentar informacin de su actuar. En ese sentido dicha normatividad estable que es informacin pblica de los partidos polticos la siguiente: a) Sus documentos bsicos; b) Las facultades de sus rganos de direccin; c) Los reglamentos, acuerdos y dems disposiciones de carcter general, aprobados por sus rganos de direccin, que regulen su vida interna, las obligaciones y derechos de sus aliados, la eleccin de sus dirigentes y la postulacin de sus candidatos a cargos de eleccin popular; d) El directorio de sus rganos nacionales, estatales, municipales, del Distrito Federal, y en su caso, regionales, delegacionales y distritales; e) El tabulador de remuneraciones que perciben los integrantes de los rganos a que se reere el inciso anterior, y de los dems funcionarios partidistas; f ) Las plataformas electorales y programas de gobierno que registren ante el Instituto; g) Los convenios de frente, coalicin o fusin que celebren, o de participacin electoral que realicen con agrupaciones polticas nacionales; h) Las convocatorias que emitan para la eleccin de sus dirigentes o la postulacin de sus candidatos a cargos de eleccin popular; i) Los montos de nanciamiento pblico otorgados mensualmente, en cualquier modalidad, a sus rganos nacionales, estatales, municipales y del Distrito Federal, durante los ltimos cinco aos y hasta el mes ms reciente, as como los descuentos correspondientes a sanciones; j) Los informes, anuales o parciales, de ingresos y gastos, tanto ordinarios como de precampaa y campaa; el estado de situacin patrimonial; el inventario de los bienes inmuebles de los que sean propietarios, as como los anexos que formen parte integrante de los documentos anteriores; la relacin
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de donantes y los montos aportados por cada uno. Todo lo anterior, una vez concluidos los procedimientos de scalizacin establecidos por este Cdigo. Los partidos podrn hacer pblica la informacin a que se reere este inciso antes de que concluyan los procedimientos referidos, sin que ello tenga efectos en los mismos. k) Las resoluciones que emitan sus rganos disciplinarios de cualquier nivel, una vez que hayan causado estado; l) Los nombres de sus representantes ante los rganos del Instituto; m) El listado de las fundaciones, centros o institutos de investigacin o capacitacin, o cualquier otro, que reciban apoyo econmico permanente del partido poltico; n) El dictamen y resolucin que el Consejo General del Instituto haya aprobado respecto de los informes a que se reere el inciso j) de este prrafo; y o) La dems que seale este Cdigo, o las leyes aplicables. Estas obligaciones de transparencia se encuentran muy vinculadas al ejercicio burocrtico de los mismos partidos polticos y en realidad transparentan una parte importante pero no total de lo que debiera de transparentarse. Estas obligaciones de transparencia no resuelve el problema del ujo de dinero que en ocasiones genera la mayor cantidad de problemas respecto al tema de la transparencia de los partidos. En otras palabras es un buen mnimo pero insuciente en materia de transparencia. En ese sentido existen varias dudas sobre algunos tpicos que son determinantes como por ejemplo: 1. Flujo de dinero de particulares que sea eventual y no permanente 2. Donativos internacionales de cualquier tipo 3. Un especial cuidado al tema del ujo en materia de campaas electorales Sabemos tambin que existe una problemtica fundamental respecto al ujo en efectivo del dinero el cual no deja huella y se convierte en una aportacin que debera ser susceptible de scalizacin129. Sabemos tambin que transparentar dinero en poltica no es una empresa fcil ni que pueda instrumentarse de manera inmediata y con resultados espectaculares porque
129 Cfr. PESCHARD, op. cit. p. 34
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reglamentarla es slo un primer paso para lograr un control efectivo sobre la utilizacin inadecuada o ilegal del dinero130 Pero as como hay obligaciones de transparencia tambin existe informacin, que por su propia naturaleza se considera informacin reservada y condencial. En ese sentido la norma establece que no habr obligacin de revelar aquella informacin que: a)Sea relativa a los procesos deliberativos de los rganos internos de los partidos; b) La correspondiente a sus estrategias polticas y de campaas electorales; c) La contenida en todo tipo de encuestas por ellos ordenadas, d) La referida a las actividades de naturaleza privada, personal o familiar, de sus aliados, dirigentes, precandidatos y candidatos a cargos de eleccin popular131 Es claro que esta informacin se mueve en dos vas, por un lado, aquella informacin que por la vinculacin a la vida interna del partido, de ser revelada pondra en riesgo las actividades proselitistas del mismo y por el otro la informacin considerada condencial que impacta directamente en las personas que forman parte del partido. Sobre la informacin condencial, es importante hacer mencin que la misma ley electoral suma otras causales de reserva las cuales son: a) la informacin que contenga los datos personales de los aliados, dirigentes, precandidatos y candidatos a cargos de eleccin popular, salvo los contenidos en los directorios establecidos en este captulo y en las listas de precandidatos o candidatos a cargos de eleccin popular, que solamente contendrn el nombre completo y otros datos personales que autorice el interesado132; b) la informacin relativa a los juicios en curso, de cualquier naturaleza, en que los partidos polticos sean parte, hasta que se encuentren en estado de cosa juzgada133.
130 131 132 133 Ibidem p. 35 Cdigo Federal de procedimientos electorales, artculo 41 Idem Idem
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Como podemos apreciar, la ley electoral sigue en dos vas las causales de reserva de la informacin que de ordinario aparecen en toda la poltica de transparencia. En el caso de la informacin condencial es claro que la ley electoral es vaga en el sentido que debiera precisar el contenido y la naturaleza de los datos que busca proteger. En ese sentido y ms all de los directorios que el mismo cdigo reere, es necesario que los partidos polticos otorguen informacin sobre los candidatos o futuros representantes, a la ciudadana que permita la identicacin plena del perl poltico, educativo y profesional del mismo a efecto de que la informacin necesaria para tomar una decisin poltica sea oportuna y precisa. Todo lo referido anteriormente nos lleva a armar que la actividad poltica de los partidos polticos tiene un buen principio de transparencia, rendicin de cuentas y acceso a la informacin pero apreciamos que es insuciente. En el apartado siguiente trataremos de hacer una propuesta de algunos principios que se debieran seguir en materia de transparencia y partidos polticos.
3.- Principios a seguir en la transparencia de los partidos polticos

A lo largo del presente trabajo hemos podido analizar el alcance de una poltica de transparencia en materia de partidos polticos. En ese sentido hemos propuesto que el alcance de estos institutos es sin lugar a dudas un alcance vinculado al inters pblico que inunda al espacio pblico y a la opinin pblica con aspectos vinculados a la toma de decisiones. Sabemos que estos partidos en la actualidad permiten la vivencia de la democracia al agrupar los diversos intereses de la sociedad pero sabemos tambin que los mismos pueden derivar en un ejercicio meramente oligrquico del poder donde la sociedad sea lo que menos importa. En ese sentido hemos planteado la idea de que una adecuada poltica de transparencia es medular para que estos partidos polticos, por un lado sean ms ecaces y no sean susceptibles a la corrupcin y por otro que sean evaluados sistemticamente por la sociedad a la que sirven y representan.
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En este apartado abordaremos los principios que deben incorporarse a toda poltica en materia de transparencia y partidos polticos para lograr los objetivos descritos con anterioridad. Sin lugar a equvocos el principio por excelencia es el PRINCIPIO DE MXIMA PUBLICIDAD. Una adecuada poltica de transparencia siempre deber estar orientada por este principio. Este principio implicar que todo el partido poltico incluidas sus autoridades, aliados y candidatos asumirn que todo manejo de la informacin se realizar bajo la premisa que toda ella es pblica y slo en los casos referidos por la legislacin se podr considerar con alguna calidad diversa134. En tanto se siga poniendo resistencia a este principio, los partidos polticos jams sern por completo transparentes. Como hemos visto a lo largo del trabajo este principio admite excepciones, pero las mismas no se pueden volver la regla. Las lneas de accin suponen: A. La publicidad actualizada de todas las obligaciones de transparencia que la ley elector reere en los medios sucientes para que la ciudadana pueda apreciarlas. B. La habilitacin de encargados de solventar las solicitudes de acceso a la informacin que los particulares presenten C. La actualizacin y oportunidad de la informacin D. La peridica rendicin de cuentas no slo a los aliados sino en lo que toca al dinero pblico a toda la sociedad E. La rendicin de cuentas permanente a las autoridades competente en materia de scalizacin Un segundo principio que debe irradiar el actuar de estos institutos polticos es el de TODO DINERO INGRESADO DEBE CONSIDERARSE DINERO DECLARADO. Como hemos podido apreciar a lo largo de este trabajo, el tema de los recursos, sean pblicos o privados constituye buena parte del problema en materia de partidos polticos. En ese sentido no quedan del todo claro las fuentes de nanciamiento pero sobre todo la cantidad de recursos que de alguna manera ingresan al partido y ste las destina a diversos nes sin pasar por el tamiz de la scalizacin. Para poder hacer vvido este principio es necesario que se establezcan algunas lneas de accin:
Cfr. TENORIO, op. cit. p. 64
134
60
A. B. C. D.
Fiscalizacin de los recursos pblicos Fiscalizacin de las donaciones de carcter permanente Fiscalizacin de las donaciones extraordinarias Fiscalizacin de los recursos materiales que se utilizan para la promocin poltica E. Fiscalizacin de los nexos de donantes y de posibles intereses a potenciar por dicha donacin En ltima instancia el partido poltico, que sirve a la sociedad debe ser el primer motor de un ejercicio democrtico de los recursos pblicos, implicando ello un manejo adecuado y transparente de los mismos. An y cuando un sistema permanente de scalizacin puede ser gravoso para el partido, para efectos de la ciudadana resulta atractivo por la certidumbre y buen ejemplo que se irradia respecto a este tema tan delicado de los recursos. El tercer de los principios es el de MXIMA DEMOCRACIA HACIA EL EXTERIOR, MXIMA DEMOCRACIA HACIA EL INTERIOR. lvaro Dors nos refera que el sistema democrtico ha dejado de ser una mera referencia sistmica para convertirse en una especie de tica democrtica135. Ello nos lleva a pensar que necesariamente si el quehacer de los partidos polticos es la promocin democrtica y la utilizacin de los principios democrticos como eje central de la toma de decisiones pblicas, es natural y congruente que los mismos tengan como primer taller de trabajo de esa vivencia democrtica al propio partido. En ese sentido deben denirse algunas lneas de accin que potencian este principio: 1. 2. 3. 4. Transparentar los procesos vinculados a la eleccin de candidatos Transparentar las acciones de vida interna respecto a sus aliados Transparenta convocatorias y permitir el equilibrio de oportunidades Vigilar y proteger al partido de no incurrir en marcos discriminatorios que afecten la vida interna del partido.
135
Cfr. DORS, lvaro, Nueva introduccin al estudio del derecho , CIVITAS, Madrid, p. 165
61
Queda claro que el sistema democrtico no implica una mera referencia electoral, por el contrario supone una forma vivencial que irradia toda la actividad del organismo que la vive. En ese sentido nos parece que los partidos polticos podrn garantizar a partir de la transparente vida democrtica una mayor abilidad al electorado y por consiguiente ganaran en conanza del electorado. Se debe partir de la premisa a mayor opacidad, mayor desconanza ciudadana. Estos tres principios adecuadamente articulados puede mejorar la percepcin ciudadana de los partidos polticos pero sobre todo pueden ayudar a mejorar el trabajo transparente de los mismos.
62
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ESPACIO PBLICO, TRANSPARENCIA Y PARTIDOS POLTICOS se termin de imprimir el 29 de abril de 2013 en Piso 15 Editores, 14 Oriente 2827; Puebla, Puebla; Mxico. La edicin consta de 10,000 ejemplares.
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ESPACIO PBLICO, TRANSPARENCIA Y PARTIDOS POLTICOS

Autor DR. GUILLERMO A. TENORIO CUETO1

ESPACIO PBLICO, TRANSPARENCIA Y PARTIDOS POLTICOS

Javier Snchez Galicia Director general

ESPACIO PBLICO, TRANSPARENCIA Y PARTIDOS POLTICOS

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I.- SOBRE LAS LIBERTADES INFORMATIVAS Y LA NOCIN DE ESPACIO PBLICO

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1.2. El Derecho a la informacin

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2.- LA NOCIN DE ESPACI PBLICO Y SU EVOLUCIN CONCEPTUAL

2.1. La expresin en lo pblico en el mundo antiguo helnico

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2.3. El pensamiento liberal y las libertades informativas

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1.2 La informacin en poder de la administracin

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1.3. La clasificacin de la informacin

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1.4. La reforma constitucional en materia de acceso a la informacin del ao 2007

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III.- TRANSPARENCIA Y PARTIDOS POLTICOS

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Ibidem, p.33 Ibidem, p. 35

2.- Informacin generada por partidos polticos.

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3.- Principios a seguir en la transparencia de los partidos polticos

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