Ensaios FEE. Porto Alegre. (15)1:269-282.

1994

I E" 90 O O 29 1 2 - 7

O DE BACIAS

GERENCIAMENTO fflDROGRFIC AS SUSTENTVEL: INTEGRADA

Antnio Eduardo Latina* Eugnio Miguel Cnepa**

E O DESENVOLVIMENTO

UMA ABORDAGEM

Resumo
Dois conceitos tm sido debatidos com grande nfase em discusses recentes relacionadas ao meio ambiente em geral e aos recursos hdricos em particular: o desenvolvimento sustentvel e o gerenciamento de bacias hidrogrficas. O primeiro, em discusses mais amplas, que tratam da conciliao entre a pioteo do ambiente e o desenvolvimento econmico. O segundo conceito tem marcado as discusses orientadas na busca de altemativas gerenciais para a compatibilizao desses objetivos anteriores, atravs da adooda bacia hidrogrfica como unidade ideal de planejamento e interveno. Obviamente, existem uma forte inter-relao entre ambos e, portanto, necessidade de se buscar uma viso integrada, que demonstre as formas com que um gerenciamento competente de bacias hidrogrficas poder conduzir ao desenvolvimento sustentvel. Mais do que isso, as necessidades criadas pelo paradigma de desenvolvimento sustentvel servem para criticar os modelos vigentes e propostos de gerenciamento de bacias hidrogrficas e, a partir da, para estabelecer orientaes para a busca de altemativas gerenciais mais eficientes. Este trabalho se prope, em uma primeira etapa, a estabelecer as bases do desenvolvimento sustentvel sob a tica da Economia Ambiental. Atravs disso, so estabelet;idos critrios gerais de anlise de projetos e instrumentos de interveno a serem colocados disposio do poder pblico para conciliao entre o desenvolvimento econmico e a proteo ambiental. Em uma segunda etapa, realizada uma anlise retrospectiva dos modelos de gerenciamento de bacias hidrogrficas, buscando qualific-los quanto s suas possibilidades de atenderem s exigncias estabelecidas pelos critrios gerais de anlise e pelos mecanismos de

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Engenheiro, Piotessor do Instituto de Pesquisas Hidrulicas da Univereidade Federal do Rio Cirande do Sul. EcoiK>mista da Fundao dc Cincia e Tecnclogia d o Rio Grande do Sul.

interveno previamente citados. Conclui-se que um modelo de gerenciamentode bacia hidrogrfica eficiente no atendimento das demandas do desenvolvimento sustentvel ter que adotar uma viso sistmica das intervenes, que permita o seu planejamento estratgico. Alm disso, h necessidade de criao de instncias de participao, na forma de Colegiados de Bacia, que viabilizem e tomem efetiva a negociao social atravs da qual sero transacionados os objetivos de desenvolvimento econmico e de proteo ambiental e estabelecidos os padres desejveis de qualidade ambiental, que se constimiro em metas de planejamento estratgico para a bacia hidrogrfica.

O conceito de desenvolvimento sustentvel

A reflexo a ser apresentada sobre o conceito de desenvolvimento sustentvel apoiada nas reflexes da Economia Ambiental, conforme apresentadas por Pearce e Tumer (1990) e Barbier, Markandya e Pearce (1990). Os atuais padres econmicos de uso dos recursos ambientais apresentam dois tipos de problemas; a) deseconomias externas, ou seja, efeitos colaterais negativos do uso dos recursos ambientais que atingem terceiros, incluindo as geraes fumras, conseqncia da diminuio da diversidade biolgica, da degradao de ecossistemas, das perdas de solo, dos incrementos de cheias e estiagens, e t c ; b) comprometimento das prprias atividales antrpicas correntes, com uma 'intemalizao" parcial das deseconomias extemas nos seus prprios caiLsadores, resultando em estagnao ou em perdas de pralutividade na atividade de uso dos recursos ambientais. A soluo desse problema poder ser considei-ada dentro de duas ticas; a jurdica e a econmica. Na tic^ jurdic:a, senam estabelecidos hmites s dese<;onomias extemas, cuja obedincia seria estunulada por penalizao dos infiatores conjugada com monitoramento e polcia ambieAtal, O nvel admissvel de deseconomia extema seria estabelecido por negociao social, atravs de parlamentos, por exemplo, ou arbitratlo pelo jxxler pblico responsvel. Seria buscado, assim, um equilbrio entre a promoo do desenvolvimento econmico de cuito e mdio prazos e o comprometimento dos recursos ambientais. As solues econmicas procuram estabelecxii, via me<.;anisnios a;onmicos de induo, atiavs da imposio de taxas e subsdios, o mesmo equilbru) buscado pela aplicao dos instrumentos legais. Na soluo econmii: tradicional, a abordagem processa-se em duas etapas. Numa primeira etapa, realizada uma anlise custo-benefcio, visando a estabelecer a rentabilidade .social do empreendimento. Para tanto, necessrio deduzir do valor dos benefcios privados o valor das dese<:;onomias extemas geradas, se for possvel quantific-las, ao mesmo tempo em que se amplia o horizonte de tempo do fluxo de caixa associado, de forma a serem avaliados os efeitos de longo prazo na atividade econmica. Aps essa anlise, numa segunda etapa, estudada a coneo das externalidades, especialmente a sua "uiteraalizao", ou seja, fazer com que os seus causadores as considerem em seu processo produtivo e, dessa forma, adaptem suas atividades. Isso implica a adoo de uma das trs altemativas dispostas no Quadro 1.

Quadro 1 Abordagens econmicas para a intemalizao de extemabdades Opo 1 Adoo do "princpio poluidor-pagador", pelo qual os agentes econmicos so obngados a incorpor ar aos seus custos privados os custos de controle das externalidades geradas. Opo 2 Adoo do "princpio beneicirio-pagador", pelo qtial a comunidade afetada subsidia, ou "suborna", os agentes econmicos para a adoo das medidas coiretivas nas suas atividades. Opo 3 Adoo de uma combinao das opes 1 e 2.

A abordagem mais mtxlema incorpora a essa anlise o conceito de "desenvolvimento sustentvel", vale dizer, a noo de que as atividades econmicas, mesmo aquelas em expanso, devem, pelo menos, manter o "capital natural", ou seja, o estoque de recursos naturais renovveis, para as geraes fumras ou, em caso de degradao acelerada, para a prpria gerao atual. Isso, por sua vez, d ongem a uma soluo do tipo "custo-efetividade", e no mais de "custo-beneticio", com as caractersticas apresentadas no Quadro 2.

Quadro 2 Abordagem moderna: anlrse "custo-efetividade" Etapa 1 Estabelecimento de padres de qualidade ambiental a atingir, no sentido de manter o "capital natural". Por exemplo, reduzir a perda de solo de x para y t/ha; reduzir a concentrao mxima de poluentes nos cursos de gua ou no arde t para s mg/l. Questo bsica: como so estabelecidos tais padres? Etapa 2 Gerao de alternativas pela introduo de "projetos-sombra", isto , obras e/ou medidas mitigadoras acopladas ao modelo econmico corrente que permitam atingir' os objetivos de qualidade adotados. Etapa 3 Gerao de alternativas vinculadas a modelos econmicos alternativos (com seus prprios "projetos-sombra" acoplados), capazes, igualmente, de atingir os objetivos de qualidade estabelecidos. Etapa 4 Clculo da rentabilidade das alternativas geradas nas etapas 2 e 3. Note-se, agora, em virtude da incoipoiao dos "pro jetos-sombia" (conetivos), que as rentabilidades privada de longo prazo e social coincidem, podendo-se falar em uma tinica rentabilidade. Questo bsica: qual o percxlo de anlise a ser considerado para o clculo das rentabilidades? Etapa 5 Seleo da alternativa mais rentvel.

A primeira questo bsrca apresentada sobre corno estabelecrdo o "capital natural" a ser preservado. Duas alternativas pcxlem ser apontadas para isso. Na pr imeira alternativa, essa questo seria respondida por arbtrio do poder pblico, consultados ou no especialistas. Na outra alternativa, o capital natural seria acordado por negociao

social, mediante a atuao de colegiados existentes ou a serem especificamente criados para tal, geralmente respeitando certas condies de contorno estabelecidas jielo poder pblico. As vantagens e as desvantagens de cada altemativa sero detalhadas adiante. A segunda questo bsica tiata do perodo de anse a ser adotado na anlise da rentabihdade das altemativas geradas. As anhses reazadas sob o ponto de vista privado tm geralmente perodos maisreduzidosdo que aquelas que o so sob o ponto de vista pbhco. Isso sedeve s questes transgeracicMiais que so objeto de preferncias da sociedade como um todo, mas no de indivduos atuando isoladamente. Sendo mais expUcito, a sociedade, considerada como um todo, estar mais disposta a anasar os efeitos de longo prazo das suas atividades, que, por isso, afetaro sfaturasgeraes, do que indivduos ou corporaes privadas, atuando de forma isolada. Diante disso, cabe ao poder pbhco assumir essa pieferncia social, em nome da sociedade, nas anhses das atividades econmicas. Gomo existem altemativas que se mostram rentveis no longo prazo, mas no em perodos mais reduzidos, poder haver siUiaes em que o mesmo projeto tenha mritos econmicos sob uma viso social e, por isso, sob o ponto de vista pbhco e no o tenha sob o ponto de vista [Mivado. Essa questo dever ser tratada em seguida, na comparao das rentabihdades sociais e privadas das altemativas. Se, na comparao, a melhor altemativa vinculada ao modelo econmico conente (etapa 2) tiver rentabilidade superior a das demais, a anhse recairia na fase de incorporao de "projetos-sombra" (ou corretivos) s atividades atuais, resultando em rentabilidade privada menor que as das atividades econmicas correntes. Diante disso, deve-se induzir os agentes privados a um conqwrtamento sot^ialmente adequado, mediante a adoo de trs opes. A primeira seria caracterizada pela aplicao do princpio poluidor-pagador, atravs de tributao da atividade econmica privada. Na segunda opo, haveria a aphcao do princpio beneficirio-pagador, que subsidiaria as atividades einmicas acopladas aos projetos-sombra. A terceira opo seria uma combinao das duas anteriores. Em qualquer caso, far-se-ia com que a adoo dos projetos-sombra fosse atraente sob o ponto de vista privado, como o seria sob o ponto de vista social. Se for escolhido um dos modelos econmicos altemafivos gerados na etapa 3, duas situaes podem ot^orrer, conforme apresentado no Quadro 3.

Quadro 3 Situaes altemativas originadas da anlise "custo-efetividade" Situao 1 A rentabilidade da melhor altemativa associada ao mcxlelo econmico altemativo superior rentabilidade privada de todas as alternativas do modelo econmico corrente, de carter degradador. Situao 2 A rentabilidade (social) da melhor altemativa associada ao modelo econmico altemativo, embora superior s das altemativas associadas ao modelo econmico corrente, inferior rentabilidade privada obtida na melhor altemativa com este ltimo modelo.

Na primeira situao, a alterao do comportamento dos agentes, ou seja, a passagem do modelo econmico corrente para o altemativo, uma questo de

comunicao social ou de extenso (ou, tambm, de "conscientizao"). O comportamento socialmente mais desejvel ser tambm o mais lucrativo do ponto de vista privado, tratando-se apenas de conscientizar os agentes sobre a existncia dessa oportunidade. Na segunda situao, recai-se na melhor alternativa gerada na etapa 2 do Qtiadro 2, que imphca usar os princpios poluidor-pagador, beneficirio-pagador, ou uma combinao de ambos para induzir os agentes a adotarem o modelo econmico alternativo.

Valores sociais e a quantificao do capital natural

A primeira questo bsica formulada relaciona-se quantificao do capital natural, ou seja, do estoque necessrio ou desejado de recursos natiuais para a sociedade atual e que dever ser mantido para as geraes fiituras. Alm disso, envolve levantamento e anses sobre a dinmica ambiental, com o desenvolvimento de modelos de simulao que integrem todas as relaes de causa-efeito e que permitam a hipotetizao de cenrios vinculados a altemativas de uso e proteo do ambiente no futuro de longo prazo, alm, portanto, dos horizontes de planejamento adotados pela iniciativa privada. A valorao desses cenrios outra etapa importante e complexa, pois envolve vrias classes de valores que so adotadas pela sociedade: valor de uso, valor de opo e valor intrnseco. Valor de uso o valor derivado do uso do ambiente como recurso para promover o bem-estar da sociedade. Por exemplo, a Floresta Amaznica enquanto fonte de madeiras nobres, com preo em mercado. Esse valor geralmente considerado na anlise sob o ponto de vista privado. Valor de opo o valor derivado do uso potencial do ambiente para promover o bem-estar da sociedade. Ele se contrajxe ao valor de uso, j que este se refere ao uso corrente do ambiente, enquanto aquele, a um uso provvel que poder ocorrer no fumro. Essa classe de valores pode ser associada estratgia de preservao de opes de uso, tendo em vista a incerteza inerente ao fumro de longo prazo, que poder tomar alguns recursos ambierjtais com valor social expressivo. Por exemplo, a Floresta Amaznica, por sua diversidade biolgica, como fonte de possveis medicamentos no fumro. Trata-se, portanto, de uma face da questo transgeracional j comentada. Valor intrnseco o valor intrinsecamente associado ao ambiente, independentemente da possibilidade de seu uso, corrente ou potencial, para promover o bem-estar da sociedade. Alternativamente, so valores estabelecidos pela sociedade em uma base de "no-uso", o que determina uma satisfao social pela simples existncia de um bem ambiental (valor de existncia). Por exemplo, Floresta Amaznica poderia ser atribudo um valor intrnseco, mesmo que nenhum uso corrente ou potencial pudesse ser atribudo aos seus recursos, ou, um valor intrnseco derivado de uma preferncia estabelecida pela sociedade (brasileira ou mundial) em no us-la, agora ou no fumro. Alm do efeito transgeracional, nesta classe de valores emergem outras questes filosficas de grande complexidade e que no sero aqui aprofiindadas.

Existem diversas altemativas para estabelecer o valor econmico de recursos ambientais com base nos seus valores de uso, que, no entanto, no so genericamente aplicveis. Isso ocorre devido a benefcios e custos que no podem ou so difceis de ser estabelecidos economicamente, mas que, no obstante isso, devem fazer parte da avaliao do mrito das opes de apropriao do ambiente. Um exemplo so os bens ptiblicos. Essa categoria de bens inclui aqueles que apresentam duas caractersticas: no so exclusivos nem rivais. Isso significa que, uma vez produzido o bem, no existem meios prticos de impedir a qualquer um de consumi-lo (no-exclusividade). Alm disso, o consumo de um bem pblico por uma parte no diminui, para efeitos prticos, sua disporbilidade para outra (no-rivalidade). Casos tpicos de bens pblicos so a segurana e as chamadas amenidades ambientais, ou seja, a satisfao social gerada pelo ambiente em estado no degradado. Pode-se verificar que os bens que tm a si associados valores de opo e intrnseco podem ser includos na classe de bens pblicos. Devido s duas caractersticas especificadas, a produo dessa categoria de bem no realizada pela iniciativa privada, j que, uma vez produzido, toda a sociedade poder consumi-lo, pagando ou no. No caso de bens pblicos j existentes, no h possibilidade de transacion-los pelos mesmos motivos. Devido a isso, esses bens no possuem preo de mercado que possa balizar a quantificao de seu valor em termos econmicos. No entanto bens pblicos como segurana e amenidades ambientais assumem valores expressivos para a sociedade e devem ser produzidos ou preservados, cabendo ao poder pblico essa fimo. Isso leva situao de existncia de bens com valores que podem no ser economicamente quantificados, sendo que o capital namral pertence, em grande parte, segunda classe. Devido a isso, a transao (trade-off) entre o uso econmico do ambiente e sua proteo (ou fixao do capital namral) no poder ser estabelecida pela anlise econmica tradicional, mesmo quando realizada sob o ponto de vista da sociedade como um todo. A altemativa que essa transao seja realizada por negociao social ou arbtrio do poder pblico, questo a ser considerada a seguir.

Negociao social ou arbtrio do poder pblico?

Em uma sociedade democrtica, os valores sociais so estabelecidos tendo em considerao o posmlado de que o valor social de um bem obtido pela agregao dos valores qvie cada indivduo da sociedade lhe atribui em estado de completa informao. Os indivduos tm oportunidade de expressar esses valores por suas disposies de pagamento, no que diz respeito a bens transacionados em mercados, ou pelo voto. Como a transao do desenvolvimento econmico e do capital namral envolve bens pblicos, sem preo em mercado, a segunda forma de expresso, o voto, seria a nica altemativa para a mesma. Entretanto essa opo merece certas restries. Iicialmente, por uma questo operacional: a realizao de eleies formais para tomada de qualquer deciso que envolva a questo desenvolvimento econmico versus capital namral apresenta complexidades e dificuldades de legitimao ainda no resolvidas pela modema tecnologia da infoimao. Depois,

porque o voto no expressa intensidade de sentimento: dessa forma, uma minoria que seja intensamente favorvel ou desfavorvel a uma deciso poder ser anulada por uma grande maioria que lhe oposta, sem, no entanto, grande convico. Finalmente, existe a questo da adequada informao: nem todo cidado est devidamente informado para a tomada de posies que afetaro o futuro de sua gerao e das prximas. A altemativa de deixar essas questes para arbtrio do poder pblico pode ser igualmente criticada. Isso resultaria em grande interveno do poder pblico em questes para as quais, s vezes, no se acha devidamente preparado para resolver: a necessidade correlata de montar uma mquina administrativa e anahtica ao custo de grandes investimentos e o risco de que as decises acabem sendo eventualmente direcionadas por questes menores, ao sabor de desejos, ambies e cimes do administrador pblico, que, como o resto da sociedade, no imune a sentimentos mesquinhos. A busca de uma soluo intermediria entre esses dois extremos ser tratada no final deste traballio.

Gerenciamento de bacias iiidrogrficas

A adoo da bacia hidrogrfica como a unidade ideal de planejamento e interveno requer o desenvolvimento de modelos de gerenciamento de bacia que se mostrem apropriados s demandas do desenvolvimento sustentvel, anteriormente apresentadas. Para tanto, ser realizada uma reviso dos modelos historicamente adotados. A evoluo dos mecanismos mstitucionais e financeiros para o gerenciamento de bacias hidrogrficas permite distinguir trs fases, conforme identificado por DNAEE (1985) e Lanna e Abreu (1992), que adotam modelos gerenciais cada vez mais complexos, mas que, no obstante isso, possibilitam uma abordagem mais eficiente do problema: o modelo V>u}ocrtico, o modelo econmico-financeiro e o modelo sistmico de mtegrao participativa. Eles sero descritos a seguir.

Modelo burocrtico
Neste modelo, o objetivo predominante do administrador pblico cumprir e fazer cumprir os dispositivos legais. Para instrumentalizao desse processo, em face da complexidade e da abrangncia dos problemas das bacias hidrogrficas, gerada uma grande quantidade de leis, decretos, portarias, regulamentos e normas sobre uso e proteo do ambiente, alguns dos quais se tomam, inclusive, objeto de disposies constitucionais. Como conseqncia, a autoridade e o poder tendem a concentrar-se gradualmente em entidades pblicas, de natureza burocrfica, que trabalham com processos casusticos e reativos destinados a aprovar concesses e autorizaes de uso, licenciamento de obras, aes de fiscalizao, de interdio ou multa e demais aes formais de acordo com as atribuies de diversos escales hierrquicos.

A-falha inerente a esse modelo que ele busca to-somente estabelecer condies de contorno para a soluo da questo ambiental, sem abordar explicitamente a necessidade do planejamento estratgico, da negociao social e da gerao de recursos financeiros necessrios aos investimentos para imjlementao das solues. Alm disso, para entender-se a legislao como efetiva, deve-se necessariamente supor que a transao entre o desenvolvimento econmico e a proteo ambiental j tenha sido realizada, que seja vlida em qualquer circunstncia no espao e no tempo e que seja possvel legislao captar exatamente suas determinaes. Essa suposio , obviamente, um tanto pretensiosa, j que a questo em pauta surge em variados tipos de problemas decisrios, que variam local e regionalmente e tambm no tempo. Isso faz com que nenhuma legislao, por mais completa e inteligente que se possa imagin-la, tenha condies de capturar a complexidade dessa questo. Isso acaba por tomar a legislao pouco precisa ou rigorosa, de forma a poder ser adaptada a qualquer circimstncia, ou inaplicvel pelas razes opostas. E, ao ignorar as necessidades de planejamento estratgico, negociao social e financiamento, acaba por experimentar o fracasso no trato da questo ambiental, conforme tem sido verificado quando adotada exclusivamente a via legal para solucion-la. Diante disso, a autoridade pblica torna-se ineficiente e politicamente frgil ante os grupos de presso interessados em concesses, autorizaes e licenciamentos para benefcios setoriais ou unilaterais. A inadequao dessa situao tem como conseqncias o surgimento e o agravamento dos conflitos de uso e proteo do ambiente, que realimentam o processo de elaborao de instrumentos legais, dentro da assertiva de que "se alguma coisa no est funcionando porque no existe lei apropriada". Isso acaba por produzir uma legislao difusa, confusa, muitas vezes conflitante entre si e quase sempre de difcil interpretao, com o conseqente agravamento dos problemas da administrao pblica, que, de um quadro de atuao ineficiente, passa para outro de total inoperncia. Apesar de ter experimentado um fiacasso reconhecido na produo de um gerenciamento eficiente de bacias hidrogrficas no Brasil, esse modelo encontrou condies propcias para ser reformulado com o preparo das novas constimies federal e estaduais, apartirde 1988. A tica do que poderia ser denominado de "modelo neoburocrtico" que agora seria possvel o preparo de leis adequadas, pela produo de uma legislao totalmente nova e, desta vez, sim, articulada e eficiente; ou, alternativamente, que existem leis adequadas que, sendo aplicadas, poderiam reverter o quadro de degradao verificado. No entanto deve ser compreendido que, por um lado, a legislao anterior no foi resultado da incompetncia dos administradores, juristas e legisladores, mas do prprio processo poltico que tal opo propicia. Sendo assim, ao ser novamente adotado esse modelo, a tendncia ade se cometerem outra vez os mesmos erros. Por outro lado, a dificuldade em se aplic-la no resulta da incompetncia ou da venalidade dos promotores pblicos ou da lentido da Justia, mas das limitaes do prprio modelo. H necessidade, portanto, de um modelo de gerenciamento de bacia que resolva a questo ambiental, operacionalizado e instrumentalizado por uma legislao efetiva, mas que no tenha na prossecuo legal sua nica opo para promoo do desenvolvimento sustentvel.

Modelo econmico-financeiro
Este modelo caracterizado pela predominncia do emprego de instrumentos econmicos e financeiros para induzir ou compelir obedincia das disposies legais vigentes, tendo por objetivo programtico, na maior parte das vezes, a promoo do desenvolvimento econmico ou a proteo ambiental. Ele geralmente alicerado em prioridades setoriais do Govemo. Tem como fora motora [programas de investimentos em saneamento, irrigao, eletrificao, minerao, reflorestamento, criao de reas de preservao, etc. e, como entidades privilegiadas, autarquias e empresas ptiblicas. A injeo de recursos financeiros acarreta o desenvolvimento dos setores selecionados em detrimento dos demais. Isso causa um desbalanceamento entre os diversos usos do ambiente e deles com os objetivos de proteo. Pode ocorrer uma apropriao excessiva, e, mesmo, perdulria, por certos setores, o que pode restringir a utilizao social e, at, economicamente tima do ambiente, por um lado. Possibilita a intensificao do uso setorial no integrado em certas bacias de importncia econmica, acarretando quase sempre os mesmos conflitos do modelo burocrtico, agora com carter intersetorial e, at mesmo, intra-setorial. Finalmente, tende ou a subdimensionar a questo ambiental, ou a superdimension-la no processo do planejamento integrado da bacia, dando origem a processos traumticos e, muitas vezes, histricos de contestao por parte de gmpos "desenvolvimentistas" ou "ambientalistas". No obstante essas crticas, esse modelo representa, sem dvida, um avano em relao ao anterior, j que, pelo menos setorial e circunstancialmente, possibilita a realizao do planejamento estratgico da bacia e canaliza recursos financeiros para implantao de planos. Isso i)ermite a ocorrncia de um certo grau de desenvolvimento no uso ou na proteo do ambiente. Falha, porm, na promoo do gerenciamento integral da bacia hidrogrfica, pois no trata de forma global todos os problemas e oportunidades de desenvolvimento e proteo ambiental e no dispe sobre a negociao social para abordagem da questo ambiental antes, adota o arbtrio do poder pblico para resolv-la. Acarreta tambm o aparecimento de entidades pbcas com grandes poder es, que estabelecem conflitos com outras preexistentes, criando impasses polticos de difcil soluo. E tem uma grave conseqncia, que aparece quando os programas so encerrados: muitas vezes so perdidos grandes investimentos realizados para propiciar um uso setorial do ambiente que no ser mais privilegiado no fmro, ou a bacia toma-se extremamente vuhiervel a atividades com ix)tencial de degradao ambiental. A crtica anterior pode ser contestada pela argumentao de que algumas bacias brasileiras apresentam tal grau de deteriorao qualitativa, real ou potencial, que somente programas de preservao ou de recuperao, envolvendo grandes investimentos, podero solucion-lo. O mesmo pode ser comentado a respeito da necessidade de programas de irrigao, de energia, de navegao, etc. O estabelecimento de programas de investimentos no aqui condenado e nem poderia s-lo. O que se alega que a gesto global do ambiente no pode ser efetivada exclusivamente por programas setoriais arbitrados pelo pcxler pblico. H necessidade de estabelecimento de um modelo de gerenciamento que possibilite o desenvolvimento econmico integral da bacia, socialmente eficiente e ambientalmente sustentvel, o que implica o fomento, a

articulao e a coordenao dos programas que sejam necessrios para atender a necessidades e oportunidades de curto e longo prazos, e no apenas a implementao de programas setoriais no integrados e de carter transitrio. Um modelo que busca atender a essa necessidade apresentado a seguir.

Modelo sistmico de integrao participativa

Trata-se do modelo mais moderno de gerenciamento de bacias hidrogrficas, objetivo estratgico de qualquer reformulao institucional e legal bem conduzida. Ele se caracteriza pela criao de uma estrutura sistmica, na forma de uma matriz institucional de gerenciamento, responsvel pela execuo de funes gerenciais especficas e pela adoo de trs instrumentos, apresentados no Quadro 4.

Quadro 4 Instrumentos do modelo sistmico de integrao participativa Instrumento 1 Planejamento esfratgico por bacia hidrogrfica baseado no estudo de cenrios alternativos futu.os, estabelece metas alternativas especficas de desenvolvimento integrado do uso mtlltiplo e de proteo do ambiente no mbito de uma bacia hidrogrfica. Vinculados a essas metas, so definidos prazos para concretizao, meios financeiros e os instmmentos legais requeridos. Inshumento 2 Tomada de deciso atravs de deliberaes multilaterais e descentralizadas baseada na constituio de um colegiado no qual participem representantes de instituies pblicas, de instituies privadas, usurios, comunidades e de classes polticas e empresariais atuantes na bacia. Esse colegiado tem a si assegurada a proposio, a anlise e a aprovao dos planos e programas de investimentos vinculados ao desenvolvimento e proteo ambiental da bacia, permitindo o cotejo dos benefcios e custos correspondentes s diferentes altemativas. Instmmento 3 Estabelecimento de instmmentos legais e financeiros necessrios implementao de planos e programas de investimentos tendo por base o planejamento estratgico e as decises, sero estabelecidos os instrumentos legais pertinentes e as formas de captao de recursos financeiros necessrios para implementao das decises.

No que diz respeito ao planejamento estratgico por bacia hidrogrfica, deve ser entendido que os interesses uso e proteo do ambiente de uma bacia hidrogrfica provm de diversos setores. H necessidade de serem conhecidos, ou pelo menos hipotetizados, os diversos planos setoriais de longo prazo, quantificando e hierarqui-

zandoas intenes de uso e proteo ambiental, de forma que seja possvel a elaborao de um plano multissetorial de longo prazo, que buscar articular os usos entre si e estes com as disponibilidades da bacia hidrogrfica e com a proteo ambiental. Como, no planejamento de longo prazo, no h possibilidade de obteno de previses confiveis, estabelece-se a demanda de formulao de cenrios alternativos de uso e proteo do ambiente que serviro de base para os planos setoriais. No possvel estabelecer-se o cenrio mais provvel de ocorrer. "Em uma sociedade, demandas e valores mudam, e assim no ser encontrada em qualquer momento uma soluo final para os problemas (...) e o planejamento deve ser um processo contnuo. Planejadores e gerentes tero de fazer uma srie sem fim de julgamentos e decises para atender a novas situaes." (NACE, 1969). Sendo assim, muitas decises que comprometeriam o atendimento de determinados setores na ocorrncia de dado cenrio devero ser evitadas, e o gerenciamento da bacia hidrogrfica poder privilegiar aquelas decises que preservem opes de uso e proteo do ambiente. O planejamento estratgico contrasta com os programas circunstanciais do modelo econmico-financeiro por considerar unificadamente os problemas de desenvolvimento e proteo da bacia no longo prazo. Como conseqncia, so previstos os programas de estmulo econmico e os instrumentos legais requeridos para atendimento das necessidades sociais e ambientais. O segundo instrumento prev uma forma de estabelecimento da negociao coletiva previamente apresentada no mbito da unidade de planejamento formada pela bacia hidrogrfica. O instrumento de tomada de deciso atravs de decises multilaterais e descentralizadas no preconizado apenas como forma de democratizar o gerenciamento da bacia hidrogrfica. Nem deve ser confundido com uma tentativa de se estabelecer o "assemblesmo" na tomada de decises, ou seja, qualquer deciso sendo obrigatoriamente tomada em uma assemblia de representantes dos interessados. Seu propsito vem de duas constataes importantes e que se constituem em grandes dificuldades para um gerenciamento eficiente. Em primeiro lugar, o uso e a proteo do ambiente em uma bacia so promovidos por um grande nmero de entidades, de carter pblico ou privado. Essas entidades possuem graus distintos de poder pohtico, sendo geralmente privilegiadas, embora nem sempre, as entidades pblicas e, entre estas, as de nvel federal mais que as estaduais, e estas mais que as municipais. Quando a apropriao do ambiente atinge um nvel prximo ao das suas disponibilidades qualitativas e quantitativas, surgem os conflitos que envolvem diversas entidades, usos setoriais e locais da bacia. Isso agravado em presena da degradao. A soluo desses conflitos difcil, mesmo existindo entidade responsvel por essa tarefa. Via de regra, ela ter inmeras atribuies que dificultam o seu pleno exerccio por falta de pessoal, tempo ou canais de comunicao e, inclusive, conhecimento pleno da natureza dos problemas. No obstante, ser dela requerida a tomada de decises crticas, pois envolvem a restrio ao atendimento de interesses, o que pode dar margem a contenciosos polticos e legais, sem se falar nas possveis manobras de bastidores que resultam em presses ilegtimas. O resultado que nem

sempre a soluo que promove a maior satisfao social, a curto e a longo prazos, ser adotada. Em certos casos, nenhuma soluo dada, diante da complexidade do problema, deixando que "os conflitos se resolvam por si mesmos", o que acarreta grandes prejuzos sociais e ambientais. A constituio do Colegiado de Bacia Hidrogrfica visa formao de um frum no qual todos os interessados possam expor seus interesses e discuti-los de forma transparente e inequvoca. Parte do pressuposto de que o poder ptiblico deve efetivamente assumir a propriedade dos recursos hdricos e estabelecer controles sobre o uso do ambiente, de acordo com o que dispe a Constituio. No entanto o gerenciamento de bacias hidrogrficas complexo e envolve diversos interesses conflitantes. Sendo assim, o poder ptiblico, sem abdicar do seu papel gerencial e de coordenao, deve reconhecer a necessidade de promover uma descentralizao do gerenciamento, permi tindo a intervenincia dos representantes dos diversos segmentos interessados. Essa intervenincia viabiliza o estabelecimento da deciso que, na viso da maioria dos participantes do colegiado, melhor atenda aos interesses comims, com as limitaes impostas pelo poder ptiblico para atender aos interesses mais amplos do municpio, do estado ou da Nao. Dessa forma, evita-se a possibilidade de que o gerenciamento de bacias hidrogrficas se desenvolva nos bastidores, e traz sua execuo ao contexto de uma ampla participao e de pleno conhecimento dos interesses e das conseqncias das decises adotadas. Uma outra constatao surge de uma reflexo sobre as causas da falncia dos modelos historicamente adotados para gerenciamento dos recursos ambientais. Uma delas que, como dito popularmente, "as leis muitas vezes no pegam", ou seja, apesar de existirem, nem sempre so acatadas, e as entidades com poderes de implement-las no tm condies operacionais de evit-lo. Existem duas formas de corrigir esse problema. Uma reforar o poder de poHcia das entidades responsveis, o que exige grandes investimentos em pessoal e equipamentos e a tomada de medidas coercitivas impopulares e de difcil sustentao poltica. Muitas vezes, retoma-se principal causa da falncia desses modelos, imaginando-se que os problemas sero solucionados por novas imposies legais. Outra, mais racional, fazer com que os agentes entendam as razes da existncia das leis e de que forma suas infraes podero afetar o bem-estar das geraes presentes e futuras. A constituio de um colegiado com atribuies no gerenciamento de uma bacia uma das formas de se obter esse entendimento, fazendo com que cada participante controle sua amao, impea a amao ilegal de outros e reforce a atuao das entidades com atribuies de controle, visando ao bem comum dos interessados na bacia hidrogrfica. Essas consideraes mostram a relevncia do estabelecimento de instncias de negociao como forma de tratar os valores ambientais no quantiicveis economicamente e de balizar a atuao do poder pblico no trato da questo ambiental. O terceiro instrumento engloba uma srie de alternativas necessrias ante a constatao de que o mercado de livre iniciativa, por si s, no eficiente para a promoo do uso socialmente timo do ambiente. Isso requer: a) a implementao de instrumentos legais especificamente desenvolvidos para a bacia, na forma de programas ou de planos diretores;

b) a outorga do uso da gua, incluindo os lanamentos de resduos, atravs de cotas trata-se de um instrumento disciicionrio de que os poderes pblicos, federal e estaduais, proprietrios constitucionais das guas, dispem para promover o seu uso socialmente timo; c) a cobrana de tarifas pelo uso da gua ou pelo lanamento de resdnos instrumento que pode ser usado para gerai recursos para investimentos na bacia, primordialmente, e para estimular o uso socialmente adequado da gua, em carter complementar; d) o rateio do custo das obras de interesse comum entre os seus beneficirios desdobramento do instrumento anterior, que conjuga o carter financeiro com a promoo da justia fiscal, impondo o custeio de uma obra aos seus beneficirios. necessrio entender que o gerenciamento de bacias hidrogrficas comporta investimentos de grande monta, seja em medidas estruturais, tais como reservatrios, sistemas de abastecimento e de esgotos, de irrigao, criao e fiscalizao de reservas, etc, seja em medidas no estruturais voltadas consecuo do gerenciamento propriamente dito, na forma de operao de entidades devidamente equipadas de pessoal e material, promoo de programas de extenso rural e educao comunitria, etc. No se pode pretender que toda a sociedade pague por isso, mas, ao contrrio, que parcela substancial dos recursos financeiros seja gerada na prpria bacia, onde se encontram os beneficirios diretos dos investimentos. Duas das formas de gerao de recursos financeiros so a cobrana pelo uso da gua e, mais diretamente, o rateio das obras de interesse comum entre seus beneficirios. A execuo desses instrumentos de participao financeira nos investimentos pode ser facilitada na medida em que seu estabelecimento e sua aplicao sejam realizados comamplaparticipaodos envolvidos. Essa mais urna das justificativas pra a criao do Colegiado da Bacia. Em resumo, os instrumentos comentados facultam o comprometimento consciente da sociedade'e dos usurios do ambiente com os planos, programas e instrumentos legais requeridos para o desenvolvimento da bacia hidrogrfica. criada uma vontade poltica regional, que, junto com a gerao de recursos financeiros, se toma o vetor mais relevante do sucesso da adrnmistrao pblica na promoo do uso e da proteo do ambiente.

Bibliografia
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LANNA, A. E., ABREU, M. F. (1992). Estratgias de recuperao da bacia do rio Verde Grande: discusso metodolgica e conceituai. CONGRESSO LATINO-AMERICANO DE ECOLOGIA, Caxamb. Anais... Caxamb. (no prelo). NACE, R. L. (1969). Arrogance toward the landscape - a problem in water plannig.
Bulletin of A t o m i c Scientists, n.2.5.

PEARCE, D. W., TURNER, R. K. (1990). Economies of natural resources a n d the environment. Hertfordshire/Harvester: Simon & Schuster, cap.2 /3.

Abstract
In a first stage, this study proposess to establish bases for sustainable development froom the-perspective of Environmental Economies. General criteria are created to analyse projects, besides instrunients for intervention to be placed at the disposal ofthe government for the purpose of conciliating economic development and environmental protection. In a second stage, a retrospecti ve analysis of the river basin management models is performed, trying to qualify them as to their possibilities of fulflling the requirements set by the general criteria for analysis and intervention mechanisms mentioned above. It is conchided that, to respond effectively to the demands of sustainable development, a river basin model will have to adopt a systemic view ofthe interventions allowingstrategic planning. Furthermore, it is necessary to create leveis of participation, in the brm of Basin Committees, providing feasible and effective social negdtiation, by means of which the goals of economic development and environmental protection will be transacted, and the desirable environmental quality standards established, constituting strategic planning goals for the river basin.