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Demokratischer Wandel in Nachkriegssituationen, Interaktion und die Interventionskultur

Alle großen Peacebuilding Missionen seit dem Ende des Kalten Kriegs haben versucht, den
von Krieg betroffenen Ländern nicht nur Frieden zu bringen, sondern auch einen gewissen
Anteil von Good Governance und Demokratie. Doch wenngleich robuste und gut
ausgestattete Peacebuilding Missionen recht verlässlich Kriege zu beenden vermögen,
hinterlassen sie in den Nachkriegsländern selten Demokratie. In einer Analyse von 17 kürzlich
erfolgter UN Peacebuilding Missionen, hat Zuercher (2006) herausgefunden, dass nur jedes
dritte Land, in das interveniert wurde, einen signifikanten Anstieg von Demokratie während
der ersten fünf Jahre der Mission erfahren hat (gemessen als Anstieg von drei oder mehr
Punkten auf der 20-point polity scale). Und ebenfalls nur jedes dritte Land erreichte ein
demokratisches Niveau, das vergleichbar war mit dem durchschnittlichen Level in der
jeweiligen Region. Ebenso kann auch Page Fortna (2006) keinen nennenswerten Effekt von
Peacebuilding auf Demokratisierung finden. Sie vermutet, dass die positiven und negativen
Wirkungen von Peacebuilding sich gegenseitig aufheben. Das liege daran, dass die zwei Ziele
von Peacebuilding – Stabilität und Freiheit – sich grundsätzlich widersprächen. Eine ähnliche
Argumentation verfolgen Paris und Sisk (2008), die ebenfalls auf die zahlreichen Dilemmata
von Peacebuilding verweisen.

Die wissenschaftliche Literatur zu Peacebuilding stellt einige Faktoren heraus, die erklären,
warum Länder in Nachkriegssituationen sich typischerweise nicht in Demokratien entwickeln.
Forscher haben darauf hingewiesen, dass Kooperationsprobleme zwischen verfeindeten
Gruppen nur schwer überwunden werden können. Auch fehlt es in Nachkriegssituationen an
den materiellen Kapazitäten, die notwendig sind, um die politischen Institutionen zu
unterstützen, die Demokratie ermöglichen. Ebenfalls problematisch sind unterfinanzierte und
schlecht koordinierte Peacebuilding Missionen.

Dieser Essay vertritt die Auffassung, dass der Fokus auf solche strukturelle Faktoren zu eng
ist, um eine überzeugende Erklärung des Prozesses von Peacebuilding und seiner Ergebnisse
zu bieten. Dieser Mangel ist oftmals auf der normativen Ebene enttäuschend für jene, die den
Erfolg von Peacebuilding auch am erreichten Demokratie-Niveau festmachen. Es sind nicht
nur die strukturellen Faktoren, die das Ergebnis von Peacebuilding Missonen bestimmen,
sondern, im Zusammenwirken mit strukturellen Faktoren, auch die Interaktion, die zwischen
externen Intervenierenden und lokalen Eliten und der lokalen Bevölkerung stattfindet. Diese
Interaktion ist ein essentieller Teil der Interventionskultur, die ein wichtiger und
konstituierender Teil der alltäglichen Wirklichkeit der Peacebuilder (eine Kurzform der
unzähligen Akteure, die ein Teil der gewaltigen Peacebuilding-Maschinerie sind) und der
lokalen Eliten ist, und die letztlich die soziale und politische Flugbahn der Adressaten der
Interventionen bestimmt.

Peacebuilding ist eine Handlung, die darauf abzielt, soziale Konstellationen und soziale
Strukturen zu verändern, von denen man annimmt, dass sie Gewalt fördern. Externe
Peacebuilder und lokale Eliten nehmen an dieser Handlung teil. Peacebuilding ist demzufolge
ein sozialer Prozess, der sehr von der Interaktion zwischen Peacebuildern und lokalen Eliten
geformt wird. Die sozialen Veränderungen, die Peacebuilding einer Nachkriegsgesellschaft
bringen soll, sind folglich erheblich von dieser Interaktion bestimmt. Momentaufnahmen
dieser oft komplizierten und konfliktreichen Interaktion zwischen Peacebuildern und lokalen
Eliten fügt der Theorie des Peacebuilding einen zum Verständnis wichtigen Aspekt hinzu.

Peacebuilder und lokale Eliten teilen sich ein gemeinsames Ziel: Peacebuildling. Die
Peacebuilder sind per Mandat dazu verpflichtet, einen Wandel zu Stabilität, Demokratie und
Frieden herbeizuführen. Die lokalen Eliten sind, oberflächlich betrachtet, an denselben Zielen
interessiert, denn andernfalls hätten sie nicht ihre Zustimmung zur Peacebuilding Mission
gegeben. Diese Überlegung trifft auch für Missionen, die sich auf das Kapitel VII der UN-
Charta berufen, denn die Intervenierenden ermächtigen für gewöhnlich rasch eine lokale
Fraktion, die geltend macht, die gleichen Ziele wie die Intervenierenden zu verfolgen und die
deswegen zum bevorzugten Partner der Intervenierenden wird. Ein Beispiel dafür wäre die
Stärkung der Regierung Karzais in Afghanistan, die nach der Intervention in 2002 Partner der
internationalen Gemeinschaft wurde.

Allerdings ist die Übereinstimmung in den Zielen so locker definiert, dass ständig über den
genaue Bedeutung und Inhalte des Friedens, über die Verteilung der Ressourcen, über die
Kontrolle über den Prozess, über die Prioritätensetzungen, über den Inhalt der Reformen usw.
gefeilscht wird. Der Alltag der Peacebuilder, von den höchsten bis zu den niedrigsten
Dienststufen, ist ein ständiges Verhandeln mit lokalen Eliten. Tatsächlich wird es von den
Peacebuildern erwartet, dass sie mit denjenigen verhandeln und ihre Kooperationsbereitschaft
erwecken, die eigentlich das Ziel der Intervention sind, um so sicherzustellen, dass die
Intervenierten die neuen sozialen Strukturen als die ihrigen begreifen. Wie in jedem
Aushandlungsprozess ist der Ausgang bestimmt davon, was die Beteiligten wollen, wie
bestimmt sie auftreten und wie viele Ressourcen sie mobilisieren können, um ihre Ziele zu
erreichen.

Aber was wollen die Beteiligten wirklich? Vielen Ansätze zu Peacebuilding gehen davon aus,
dass sowohl die Peacebuilder als auch die lokalen Eliten Frieden und Demokratie anstreben,
aber diese Ziele selten erreichen, weil ihnen die Kapazitäten fehlen.

Es ist zweifelhaft, dass diese Annahme berechtigt ist. Zunächst sollten wir uns überlegen,
warum lokale Eliten möglicherweise gar nicht eine funktionierende Demokratie erstreben. Die
Einführung demokratischer Regeln gefährdet vor allem die Machtstellung der militärisch
stärksten Gruppe, weil sie in Wahlen verlieren kann, was in Gefechten gewonnen wurde.
Daher ist es wahrscheinlich, dass wenn eine Gruppe, die aus einem Krieg als Gewinner
hervorgegangen ist, in Gefahr läuft, eine Wahl zu verlieren, diese Gruppe demokratische
Verfahren ablehnt. Aus diesem Grund sind viele politische Theoretiker von Hobbes zu
Huntington sehr zurückhaltend, was die Möglichkeit betrifft, dass eine Demokratie aus einem
Krieg entsteht.

Zweitens, der liberale Frieden bringt Normen und Vorgaben zu Good Governance mit sich,
die die Möglichkeiten einschränken, willkürlich zu regieren, Zwang auszuüben und zu
enteignen. Eliten, die während Bürgerkriegen reich und mächtig geworden sind, werden
deswegen alle Reformen ablehnen, die ihre Art und Weise des unlauteren Gelderwerbs
beeinträchtigen (bspw. organisierte Kriminalität, Schmuggel, illegale private Besteuerung,
Drogenanbau und Korruption). Es sollte erwähnt werden, dass dieser Art von
Vermögensakkumulation nicht ein Vorrecht der Elite ist, sondern auch von Akteuren in der
zweiten Reihe angewendet wird, die in der Provinz mitunter wie Lehnsherren herrschen. Es
gibt eine reichhaltige und sich vermehrende Literatur zu diesem Typ von Entrepreneur, der
vom Krieg profitiert. Akteure dieser Art sind mit ihren importierten Geländewagen,
brandneuen Mobiltelefonen und ihrer modischen Kleidung ein allgegenwärtiger Bestandteil in
Nachkriegszonen von Südafrika bis Ostasien (Collier 2000, Giustozzi 2003).

Und zuletzt, demokratische Verfahren und Good Governance gefährden die


Grundvoraussetzungen, auf denen die Autorität und das Überleben der meisten Regime in
Nachkriegssituationen aufbaut: Patronagenetzwerke. Klientelismus ist ein endemischer
Bestandteil schwacher Staaten; er ist die wohl grundsätzlichste Form von Regierungstätigkeit
in Regionen, in denen Institutionen über wenige infrastrukturell gefestigte Macht verfügen.
Klientelistische Netzwerke sind die Grundlage für Unterstützung in vielen nicht-
demokratischen Systemen, in denen eine ehrgeizige Elite sich mit einer Teilmenge der
Gesellschaft verbindet, um einen impliziten Handel einzugehen: politische Unterstützung im
Tausch für Loyalität (Kitschelt & Wilkinson 2007, van de Walle 2007). Von der Spitze des
politischen Systems aus können Ressourcen so verteilt werden, dass nur eine ausgewählte
Anhängerschaft (oft so groß wie ein Stamm oder eine Ethnie) begünstigt wird und dass
Ressourcen des Staates benutzt werden, um Vormachtsstellungen herzustellen (Reno 2000,
Bratton & van de Walle 1996). Von Machtverlust gefährdete Akteure können ihre
Unterstützung verbreitern, indem sie mächtige Konkurrenten in ihr Patronage-Netzwerk
inkorporieren, eine Fähigkeit, die insbesondere in volatilen Nachkriegssituationen essentiell
ist.

Ein Wandel hin zu Good Governance gefährdet diese Mechanismen, und so ist es nicht
überraschend, dass Eliten in Staaten, die vornehmlich durch Patronage und Klientelismus
regiert wurden, sich Reformen widersetzen, die Patronage schwieriger machen und die Eliten
so um die Möglichkeit bringen würden, mögliche Herausforderer nachträglich in das eigene
Netzwerk aufzunehmen. Aus Afghanistan, Bosnien-Herzegowina, Kosovo und Tadjikistan
liegen dazu gut dokumentierte Beispiele vor.

Aus all diesen Gründen legt der Wandel zu einem liberalen und demokratischen Staat den
lokalen Eliten in Nachkriegsstaaten erhebliche Adaptionskosten auf. Dementsprechend ist
Demokratisierung in den Augen der lokalen Eliten eher ein Problem als eine Lösung, und
folglich ziehen viele Eliten in Nachkriegsgesellschaften den Status Quo politischen Reformen
vor. Dennoch werden die Eliten ebenfalls versuchen, die Chancen, die die Peacebuilder
bieten, mit den Gefahren auszubalancieren, die die Implementierung von liberalem
Peacebuilding für ihre Überlebensstrategie bedeutet. Die Ressourcen der Peacebuilder stellen
oft den Etat des intervenierten Staates in den Schatten, und ihre Verteilung kann wichtige
Folgen für die Verteilung von ökonomischer und politischer Macht haben. Dementsprechend
verstehen die lokalen Eliten die Anwesenheit der Peacebuilder nicht nur als Bedrohung,
sondern auch als Gelegenheit. Sie werden versuchen, die internationalen Peacebuilder in eine
Richtung zu lenken, die ihren Interessen förderlich ist: so viele Ressourcen – materielle wie
symbolische – wie möglich zu gewinnen und zugleich so wenig Reformen wie möglich zu
implementieren, die eventuell die eigene Machtstellung reduzieren könnten.

Wenden wir uns nun der Angebotseite von Demokratie zu. Wenn man die zahlreichen
Absichtserklärungen, Mandate und Programme vergangener Peacebuilding Missionen liest,
könnte man davon überzeugt werden, dass Peacebuilder Demokratie so sehr unterstützen, wie
sie nur können und wie es ihrer Ressourcen zulassen. Aber stimmt das? Zuletzt haben Barnett
und Zürcher (2006, 2008) einige Zweifel an dieser Annahme geweckt. Sie erheben Einwände
gegen die Annahme, dass die einzigen Beschränkungen auf der Angebotsseite des
demokratischen Peacebuildings zu wenig Ressourcen und eine zu dünne Personaldecke sind,
und argumentieren, dass mit der Wirklichkeit vor Ort und dem geringen Bedarf an liberalen
Frieden aufseiten der Staatseliten konfrontiert, Peacebuilder oft Stabilität den häufig Unruhe
stiftenden liberalen Reformen vorziehen und lieber mit Status Quo-orientierten Eliten
kooperieren, als dass sie auf die Launen eines potentiellen liberalen Wandel hoffen.

Dieser vorsichtige Ansatz der Peacebuilder könnte gerechtfertigt sein: Es gibt mittlerweile
gesicherte Hinweise darauf, dass Demokratisierung das Risiko von Krieg erhöht. Das liegt
daran, dass im geöffneten politischen Raum in den frühren Phasen eines demokratischen
Wandels sich der Wettbewerb zwischen vorherrschenden Eliten und Herausfordern
intensiviert. Die neuen demokratischen Strukturen sind zumeist noch zu schwach, um die
politischen Auseinandersetzungen zu regulieren, weswegen das Risiko besteht, dass ein
verhängnisvolles Zusammenspiel von opportunistischen Eliten, breiter politischer
Partizipation und unterentwickelten demokratischer Institutionen einen Krieg auslöst
(Gleditsch 2002, Goldstone et al. 2005, Hegre et al. 2001, Mansfield & Snyder 1995, 2002;
Snyder 2000). Peacebuilder unterlassen es deswegen manchmal, die staatstragenden Eliten
zur Implementierung solcher Reformen zu drängen, die die Stabilität bedrohen könnten.
Führende Politiker konnten bei einer Vielzahl von Gelegenheiten aus der Bevorzugung von
Stabilität durch die Peacebuilder Kapital schlagen. Politiker in Tadjikistan, Bosnien-
Herzegowina, Rwanda oder Kosovo konnten Reformen abwenden, indem sie behaupteten, die
geforderten Reformen würden die heikle Nachkriegsstabilität gefährden.

Auch nötigen Peacebuilder die lokalen Eliten nicht nachdrücklich zu liberalen Reformen, weil
sie sehr von einheimischen Akteuren abhängen. Schließlich ist deren Kooperation wesentliche
Voraussetzung dafür, dass die einzelnen Projekte der Peacebuilding Mission zügig und
reibungslos implementiert werden können. Ohne die Zustimmung der lokalen Eliten können
die Projekte nicht umgesetzt und die Sicherheit des internationalen Personals nicht
gewährleistet werden. Sobald Peacebuilder in einem Land eingesetzt werden, stehen sie unter
dem Druck, ihre Projekte abzuschließen, bevor ihr Budget aufgebraucht ist. Daraus ergibt ein
starker Anreiz dazu, mit lokalen Eliten zu kooperieren, auch wenn diese nicht an
demokratischen Reformen interessiert sind (Barnett et al. 2008).

Auch sind die regierenden Politiker der Staaten, die an Peacebuilding Missionen beteiligt
sind, oft unwillig, für Demokratisierungen Ressourcen und eventuell sogar Menschenleben zu
opfern, weil, wie Bueno de Mesquita und Downs (2006) argumentieren, die heimische
Wählerschaft die Demokratisierung ferner Länder selten als politische Priorität ansieht.
Entsprechend zögerlich unterstützen Politiker Demokratisierungen, vor allem auch deswegen,
weil es ein teures Unterfangen ist und weil das rein strategische Ziel der Intervention oft auch
dann erreicht werden kann, wenn in der intervenierten Region ein autoritäres Regime an der
Macht ist.

Und zuletzt: Der organisatorische Aufbau der meisten Peacebuilding Missionen ist kaum dazu
geeignet, Anreize für politischen und sozialen Wandel zu schaffen. Die undurchsichtige
Organisationsstruktur, die die verschiedenen Akteure verbindet, widerspricht den Prinzipien
von Rechenschaftspflicht und Effizienz, wie die ständigen Rufe nach einer besseren
Koordination zwischen den verschiedenen Peacebuildern zeigen.

Aus all diesen Gründen sind Peacebuilder zumeist nicht die begeisterten Demokratie-Förderer
als die sie sich gerne darstellen. Sie desavouieren durchaus ihre noblen Ziele, weil ihnen
Stabilität wichtiger ist als Demokratie, weil sie auf die Kooperation mit den lokalen Eliten
angewiesen sind, und weil Politiker in den Entsendeländern oft nicht willens sind, viel Geld
für Demokratisierung auszugeben, wenn die heimischen Wähler damit nicht zu beeindrucken
sind. Andererseits begrüßen lokale Eliten die liberalen Reformen, die ihnen die Peacebuilder
auferlegen wollen, nicht immer mit offenen Armen. Dennoch lassen sich beide Seiten auf eine
Interaktion ein, die zu großen Teilen von ständigen Verhandlungen geprägt ist, weil beide
Seiten natürlich versuchen, ihre Ziele zu erreichen. Um die Interventionskultur und die
Performanz von Peacebuilding Missionen zu verstehen, müssen auch diese
Aushandlungsprozesse verstanden werden.
Zu Anschauungszwecken können wir nun die Interaktion zwischen Peacebuildern und lokalen
Eliten wie ein einfaches Verhandlungsmodell darstellen. Ich gehe von folgenden
vereinfachenden Annahmen aus: Peacebuilder und lokale Eliten sind einheitliche Akteure,
deren Aushandlungsprozesse sich auf Reformen beziehen, die einen nachhaltigen Frieden
schaffen sollen, und auf die Ressourcen, die für diese Reformen notwendig sind. Nehmen wir
an, dass die Peacebuilder den ersten Zug machen und den lokalen Eliten ein Bündel anbieten,
das aus einem gewissen Umfang von Ressourcen und Reformen besteht. Wenn die lokalen
Eliten diesen Deal akzeptieren, ist der Aushandlungsprozess vorüber, und die Peacebuilder
und die lokalen Eliten beginnen gemeinsam mit der Umsetzung der Reformen, verbunden
durch eine gemeinsame Zielvorstellung eines demokratischen Endzustandes.

Aber die lokalen Eliten können auch das Angebot ablehnen und stattdessen ein Reformpaket
vorschlagen, aus dem schließlich ein weniger demokratischer Staat hervorgehen würde. Nun
können die Peacebuilder ihrerseits das Angebot zurückweisen. Sie können dann sich aus dem
Peacebuilding Prozess zurückziehen oder versuchen, die lokalen Eliten zur Zustimmung zum
ersten Angebot zu bewegen. Wenn sie sich zurückziehen, könnte wieder Krieg ausbrechen,
woraufhin die Peacebuilder an Ansehen verlieren würden. Wenn sie die Konfrontation mit den
lokalen Eliten suchen, laufen sie in Gefahr, als koloniale Verwalter zu erscheinen und nicht als
neutrale Peacebuilder.

Schwächen wir nun die vereinfachende Annahme ab, dass die lokalen Eliten ein einheitlicher
Akteur wären. In vielen Nachkriegsgesellschaften gibt es mehr als nur eine relevante Eliten-
ruppe. Eine Rebellengruppe kann die lokalen Eliten herausfordern oder fest verwurzelte
Eliten in der Provinz können argwöhnen, dass sie ihre Autonomie an den Zentralstaat
verlieren. Nun nehmen wir einmal an, dass das obige Spiel abermals gespielt wird, nur jetzt
zwischen Peacebuildern, lokalen Eliten und einer zweiten lokalen Gruppe, die in der Provinz
ihre Machtpositionen hat. Wie im ersten Spiel bieten die Peacebuilder als erstes ihr
Reformpaket an. Bevor die lokalen Eliten dieses Paket annehmen oder ablehnen, müssen sie
nun zunächst mit der zweiten lokalen Gruppe erörtern, ob sie zustimmen können. Das liegt
daran, dass jede liberale Reform die Zentralgewalt stärkt, was die Autonomie der zweiten
lokalen Gruppe schwächen würde. Wenn beide lokalen Eliten zustimmen, ist das Spiel
vorüber. Wenn die zweite Gruppe aber den Vorschlag der Peacebuilder zurückweist, müssen
sich die Mitglieder der ersten lokalen Gruppe entscheiden: Entweder verhandeln sie weiter
mit den Peacebuildern (was in einem kompromittiertem Peacebuilding münden würde) oder
sie versuchen die zweite lokale Gruppe zur Zustimmung zum Reformpaket zu bringen, was
das Risiko eines abermaligen Bürgerkriegs in sich birgt, was weder die lokalen Eliten noch
die Peacebuilder wollen. Ganz offensichtlich erhöht sich durch die zweite lokale Gruppe die
Komplexität des Spiels. Aus Sicht der Peacebuilder ist es komplizierter geworden, weil ihr
Angebot nun von zwei verschiedenen Gruppen akzeptiert werden muss. Zudem verstärkt die
Existenz einer zweiten mächtigen lokalen Gruppe das Paradox der Schwäche: Wenn lokale
Akteure glaubwürdig versichern können, dass zu viele Reformen die zweite lokale Gruppe
verprellen könnte und dadurch Gefecht wahrscheinlicher werden, erhöht sich die
Verhandlungsmacht der lokalen Eliten. Wenn also die lokale Elite schwach ist, kann sie in
Verhandlungen mit den Peacebuildern stärker auf weniger Reformen bestehen, als wenn sie
eine gefestigte Position hätte.

Die entscheidende Einsicht, die dieses erläuternde Beispiel bietet, ist, dass der Verlauf des
Peacebuilding Prozesses und der Endstatus der Transformationsprozesse bestimmt wird durch
die Interaktion zwischen lokalen Eliten und Peacebuildern und durch die Verhandlungsmacht,
die jede Gruppe zur Verfügung hat.
Hier tritt ein Forschungsdesiderat hervor: Wir müssen besser verstehen, was die
Verhandlungsmacht und -strategien der lokalen Eliten beeinflusst. Das ist eine Black Box, die
wir mittels mikrosozialen Studien vor Ort durchschauen müssen. Sicherlich können wir mit
guten Gründen annehmen, dass lokale Eliten unter anderem von ihrem Ressourcenbedarf und
von den einigen Diensten der Peacebuildern abhängen. Wenn lokale Eliten andere
Einkommensquellen haben, mit denen sie ihre bevorzugte Staatsform finanzieren können,
brauchen sie nicht die Ressourcen der Peacebuilder. Wenn lokale Eliten sich sicher sind, dass
sie stark genug sind, um die gegnerischen Gruppen in Schach zu halten, brauchen sie nicht die
Dienste der Peacebuilder. Ein Fokus auf die Ressourcen allein ist jedoch zu kurzsichtig.

Und zuletzt hängt die Verhandlungsmacht der lokalen Eliten und der Peacebuilder auch davon
ab, wie legitim ihre Handlungen der Bevölkerung erscheinen. Angesichts dessen, dass in
Nachkriegssituationen die politischen Institutionen, die Legitimität durch Repräsentation und
Partizipation erzeugen sollen, typischerweise nicht funktionieren, hängt viel davon ab, wie die
Gruppen den Diskurs des Peacebuilding Prozesses beeinflussen. Eine Analyse solche
Versuche auf den Diskurs einzuwirken ist ein weiteres Desiderat.

Während wir kaum verlässliche, empirisch gesicherte Einsichten darüber haben, wie diese
Prozesse sich entfalten, gibt es durchaus Beweise dafür, dass die oben beschriebenen
Interaktionen entscheidend das Ergebnis von Peacebuilding Interventionen formen. Im
folgenden Abschnitt will ich einige dieser Hinweise darstellen.

Von den 52 Bürgerkriegen, die nach 1989 beendet wurden, erhielten nur 20 internationale
Aufmerksamkeit in Form einer Peacebuilding Mission.1 Im Rahmen eines aktuellen
Forschungsprojekts an der Freien Universität Berlin hat ein internationales Team von
Länderexperten neun systematische Fallstudien von bedeutenden Peacebuilding Missionen
erstellt.2 Bearbeitet wurden Rwanda, Mazedonien, Bosnien-Herzegowina, Kosovo,
Mozambique, Nambia, Afghanistan, Tadjikistan und Timor-Leste. Dieses Sample deckt fast
die Hälfte aller Peacebuilding Missionen seit 1989 ab. Fünf dieser Fälle von
Nachkriegsgesellschaften im Wandel führten zu hybriden oder gänzlich autokratischen
Regimen (Bosnien-Herzegowina, Afghanistan, Kosovo, Tadjikistan und Rwanda),
wohingegen viermal demokratische Strukturen entstanden (Nambia, Mazedonien,
Mozambique und Timor-Leste).

Interessanterweise zeigen diese Fälle eine beachtliche Varianz hinsichtlich der Faktoren, von
denen gemeinhin angenommen wird, dass sie das Ergebnis von Peacebuilding Missionen
bestimmen würden. Zwei der vier Fälle einem erfolgreichen Wandel einer
Nachkriegsgesellschaft in eine demokratische finden sich in sehr armen Ländern
(Mozambique und Timor-Leste). In nur einem Fall gab eine Intervention mit einem deutlich
militärischen und tiefgreifenden Charakter (Timor-Leste), während in drei Fällen die
Missionen von geringerer Eingriffstiefe waren. Die Ausgaben für Entwicklungshilfe pro
Einwohner waren mittel bis hoch in Mozambique und Timor-Leste, aber niedrig in Namibia
und Mazedonien. Es korrelieren also weder große Eingriffstiefe, noch hoher
Ressourceneinsatz, noch das Niveau der Entwicklungshilfe, noch die Kapazität der jeweiligen
Nachkriegsgesellschaft mit einer erfolgreichen Demokratisierung. Aus dieser Einsicht folgt,
dass das Ergebnis von Peacebuilding Prozessen kaum jemals von strukturellen Faktoren
bestimmt ist. Es müssen noch andere Faktoren im Spiel sein, und wir vermuten, einer dieser
Faktoren ist die Interaktion zwischen Peacebuildern und lokalen Eliten.

1
Gemäß den Daten von Doyle und Sambanis (2000) und Paris und Sisk (2008).
2
Nähere Informationen zu diesem Forschungsprojekt finden sich auf der Internetseite http://www.polsoz.fu-
berlin.de/polwiss/forschung/international/konflikt/projekte/democracypromotion/index.html
Es passt zu dieser Vermutung, dass wenn man sich die Fälle von gescheiterten
Demokratisierungen anschaut, es auffällt, dass dort Peacebuilder und lokale Eliten sich auf
Resultate ihrer Aushandlungsprozesse einigen, die den Nachkriegs-Status Quo weitgehend
intakt lassen und die somit einen nicht-demokratischen Modus des Regierungen fortbestehen
lassen.3

In allen Fällen außer Namibia und Mozambique vermochten die lokalen Eliten das
Verhandlungsergebnis solange wesentlich zu revidieren, bis die liberalen Pläne der
Peacebuilder kompromittiert waren. Der stärkste Trumpf, den die lokalen Eliten spielen
konnten, um ihre Vorstellungen durchsetzen, war Sicherheit. Peacebuilder akzeptieren
Revisionen ihres Reformpakets in Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Rwanda, Afghanistan und
in einem gewissen Ausmaß in Timor-Leste angesichts einer Sicherheitslage, die sich zu
verschlechtern drohte. Das oft wiederholte Argument der lokalen Eliten war, dass weitere
Demokratisierung die prekäre Sicherheitslage und die Balance zwischen den ethnischen
Gruppen destabilisieren könnte. In Bosnien-Herzegowina und Kosovo erwies sich die
Zielvorstellung der Peacebuilder von einer multiethnischen und demokratischen Gesellschaft
als undurchführbar. Selbst ein gewaltiger Ressourceneinsatz konnte das Haupthindernis eines
demokratischen Friedens nicht aus dem Weg räumen: ethnische Politik. Die ethnischen
Parteien in Bosnien-Herzegowina behandelten ihrer Gebiete wie Fürstentümer und waren
nicht willens, Autonomie an den Zentralstaat abzugeben. In Kosovo brachten die
Ausschreitungen im März 2004 die internationale Gemeinschaft dazu, dem Kosovo
Unabhängigkeit zu gewähren und dabei den „Standards before Status“-Ansatz aufzugeben,
der besagte, dass staatliche Unabhängigkeit nur durch Fortschritte in Good Governance zu
erreichen sei. In beiden Fällen haben die Peacebuilder so die ethnische Separation unterstützt.

In Afghanistan, dem vielleicht deutlichsten Fall einer Revision der Reformvorhaben, fühlt
sich die herrschende Elite zunehmend nicht einer Demokratisierung verpflichtet, Korruption
nimmt zu und Good Governance ist ein ferner Traum. Dennoch hält die internationale
Gemeinschaft an ihrer Engagement fest, weil sie fürchtet, die Unterstützung der lokalen Eliten
zu verlieren. Die Revisionen in Timor-Leste fielen erheblich geringer aus. Nach einer Reihe
von Ausschreitungen in 2006 hat die internationale Gemeinschaft ihre Einstellung zu
ökonomischer Liberalisierung überdacht und der lokalen Eliten ein größeres Mitspracherecht
in der einheimlichen Politik zugestanden.

In Tadjikistan und Rwanda haben die Peacebuilder akzeptieren, dass die lokale Eliten ihrer
Länder autokratisch regieren. In Tadjikistan hatten die Peacebuilder nur wenig Ressourcen zur
Verfügung, sodass die Peacebuilder kaum oder kein Druck auf die Regierung ausüben
konnten. Im Gegensatz dazu hätten die Geberländer in Rwanda die dortige Regierung stärker
unter Druck setzen können, weil das Funktionieren des Staates in einem gewissen Ausmaß
von Hilfeleistungen abhängt, aber sie nutzen diesen finanziellen Hebel nicht, weil die lokalen
Eliten darauf verwiesen, dass demokratische Reformen die labile Stabilität nach dem Genozid
gefährden würden.

Aus dieser kurzen Analyse müssen mehrere Schlussfolgerungen gezogen werden. In Hinblick
auf die materiellen Komponenten von Peacebuilding Missionen deutet der Text daraufhin,
dass es Grenzen gibt, was Peacebuilder erreichen können. Tiefgreifende und militärisch
ausreichend unterstützte Missionen können Frieden sichern, aber sie können nicht Demokratie
installieren. Vielmehr haben die Erfahrungen aus vergangenen Missionen gezeigt, dass ein
3
Eine detaillierte Darstellung des Modells findet sich bei Barnett, Fang und Zürcher (2008), Barnett und Zürcher
(2008) und Paris und Sisk (2008).
Regime jeweils nur einige Stufen demokratischer werden kann, die vielleicht einer
Verbesserung um fünf Punkte auf der 20 points policy scale entspricht. Die relative Grenze
der Demokratisierung kann nicht nur durch strukturelle Faktoren erklärt werden. Es ist eher
so, dass der Verlauf des Peacebuilding Prozesses und das Ergebnis der Mission entscheidend
von der Interaktion zwischen Peacebuildern und den lokalen Eliten bzw. der Bevölkerung
bestimmt wird. Wenn wir diese Interaktion empirisch und analytisch verstehen wollen,
müssen wir die Präferenzen der Peacebuilder und den lokalen Eliten untersuchen, ihre
dominierenden sinnstiftenden Deutungsmuster, ihr strategisches und taktisches Verhandeln
und ihre symbolische und materiellen Ressourcen, die sie mobilisieren, wenn sie mit der
jeweils anderen Gruppe interagieren. Kurz gesagt: Untersucht werden muss die dichte soziale
Interaktion zwischen diesen beiden gesellschaftlichen Gruppen, die die „Interventionskultur“
bilden. Ich halte das für eine spannende und lohnenswerte Aufgabe.

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